1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 28-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 283 SENTENZA 7 - 23 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' relative alla carica di consigliere regionale - Ineleggibilita' del legale rappresentante e dei direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti contrattuali con l'USL regionale - Eccepita inammissibilita' per inadeguata specificazione delle ragioni della asserita violazione degli invocati parametri costituzionali - Reiezione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 7 agosto 2007, n. 20, art. 2, comma 1, lett. r). - Costituzione, artt. 3 e 51. Elezioni - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' relative alla carica di consigliere regionale - Ineleggibilita' del legale rappresentante e dei direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti contrattuali con l'USL regionale - Eccepita inammissibilita' per asserita richiesta di pronuncia additiva non costituzionalmente obbligata - Reiezione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 7 agosto 2007, n. 20, art. 2, comma 1, lett. r). - Costituzione, artt. 3 e 51. Elezioni - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' relative alla carica di consigliere regionale - Ineleggibilita' del legale rappresentante e dei direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti contrattuali con l'USL regionale - Denunciata irragionevolezza con incidenza sul diritto di elettorato passivo - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 7 agosto 2007, n. 20, art. 2, comma 1, lett. r). - Costituzione, artt. 3 e 51. (010C0651) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 28-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera r), della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 7 agosto 2007, n. 20 (Disciplina delle cause di
ineleggibilità e di incompatibilità con la carica di consigliere
regionale, ai sensi dell'articolo 15, comma secondo, dello Statuto
speciale), promosso dalla Corte di cassazione, sezione prima civile,
nel procedimento vertente tra C.N. e L.T. e altri, con ordinanza del
14 settembre 2009, iscritta al n. 321 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, 1ª serie
speciale, dell'anno 2010.
Visti gli atti di costituzione di C.N., di L.T., P.L., M.V. e
G.B., di P.P., nonchè l'atto di intervento della Regione Valle
d'Aosta.
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Laura Formentin ed Enrico Lubrano per C.N.,
Domenico Palmas per L.T., P.L., M.V. e G.B., Roberto Longhin per P.P.
e Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d'Aosta.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di cassazione, sezione prima civile, con ordinanza
del 14 settembre 2009, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera r), della legge della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 7 agosto 2007, n. 20
(Disciplina delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità con
la carica di consigliere regionale, ai sensi dell'articolo 15, comma
secondo, dello Statuto speciale), in riferimento agli articoli 3 e 51
della Costituzione.
L'ordinanza di rimessione è stata pronunciata nell'ambito del
giudizio proposto contro la sentenza della Corte d'appello di Torino
che annullava la delibera di convalida dell'elezione del Sig. C.N.,
adottata il 1° luglio 2008 dal Consiglio regionale della Valle
d'Aosta, e dichiarava la situazione di ineleggibilità di
quest'ultimo al momento della consultazione elettorale, in quanto
svolgeva le funzioni di legale rappresentante di una struttura
sanitaria privata che aveva stipulato una convenzione con l'Azienda
regionale sanitaria della Valle d'Aosta, in ragione di accreditamento
istituzionale.
Dopo aver specificato le ragioni della rilevanza nel giudizio a
quo della questione, la Corte remittente, quanto alla non manifesta
infondatezza della stessa, ha affermato che le disposizioni che
prevedono l'ineleggibilità o l'incompatibilità a cariche elettive
sono scrutinabili sotto il profilo del vaglio di ragionevolezza, dal
momento che esse rispondono a specifiche e differenti finalità che
non ne consentono la previsione discrezionale, o promiscua, da parte
del legislatore.
L'ineleggibilità costituisce, infatti, una grave deroga al
diritto di elettorato passivo tutelato dall'art. 51 Cost. e deve
essere prevista in relazione a condizioni personali tassative, quali
la condanna penale definitiva per determinati reati, oppure la
titolarità di un ufficio o di una carica che possa determinare una
captatio benevolentiae, o indurre un metus publicae potestatis.
Diversamente, l'incompatibilità sottende un conflitto di
interessi o, quanto meno, un giudizio di inopportunità in ordine
all'esercizio contemporaneo della carica elettiva e di altra, privata
o pubblica, ricoperta dal candidato. In presenza di una causa di
incompatibilità non si produce l'invalidità dell'elezione, ma
l'eletto è chiamato ad effettuare l'opzione nei termini previsti
dalla legge.
Il giudice a quo ricorda, quindi, come la Corte costituzionale
abbia più volte affermato che le cause di ineleggibilità sono di
stretta interpretazione e devono essere volte alla soddisfazione di
effettive esigenze di pubblico interesse (sono richiamate le sentenze
n. 25 del 2008, n. 306 del 2003, n. 53 del 1990).
L'articolo 51 Cost., infatti, stabilisce come regola
l'eleggibilità e solo come eccezione l'ineleggibilità (è
richiamata, «per affinità di oggetto», la sentenza n. 27 del 2009).
Ad avviso della Corte di cassazione, peculiare rilievo
assumerebbe la sentenza di questa Corte n. 25 del 2008, che ha
riguardato altra disposizione contenuta nella legge regionale n. 20
del 2007, e, segnatamente, nell'art. 2, commi 1, lettera s), e 2,
lettera e).
Il remittente ritiene di non poter procedere ad
un'interpretazione adeguatrice della norma censurata e che, quindi,
la stessa debba essere sottoposta al vaglio di legittimità
costituzionale sul seguente punto: «se la qualità di legale
rappresentante di una struttura socio-sanitaria privata, che
intrattenga rapporti contrattuali con l'Azienda USL regionale
giustifichi la deroga assoluta al diritto di elettorato passivo,
sotto forma di causa di ineleggibilità non rimovibile ex post».
Infine la Corte di cassazione osserva che gli argomenti addotti
dai difensori delle parti resistenti, quali le dimensioni limitate
della Regione e gli effetti sulla libertà di voto, non possono
essere presi in esame dalla stessa in quanto esorbitano dalla
valutazione della non manifesta infondatezza.
2. - In data 5 gennaio 2010, si è costituito il Sig. P.P., primo
dei non eletti subentrato al Sig. C.N. e controricorrente nel
giudizio principale, ed ha chiesto di dichiarare inammissibile -
tenuto conto della discrezionalità del legislatore - o, comunque,
non fondata, la questione in esame.
In primo luogo, la suddetta parte privata ha dedotto che il
diritto di elettorato passivo non è un diritto incondizionato.
La disposizione censurata ravvisa una condizione di
ineleggibilità nella qualità di legale rappresentante di una
struttura sanitaria privata convenzionata con l'USL con la quale
intrattiene rapporti contrattuali. Ed infatti, da un lato, sarebbe
evidente il possibile conflitto di interessi; dall'altro, sarebbe
parimenti evidente la posizione di potere - specie in una piccola
realtà qual'è quella valdostana - che può consentire al suddetto
soggetto di influire sull'esito del voto, potendo esercitare una
indebita influenza distorsiva e condizionante sulle libere scelte
degli elettori.
Non sarebbe leso, pertanto, nè il principio di ragionevolezza,
nè l'art. 51 Cost., tenuto conto del bilanciamento di interessi
sotteso alla previsione in questione. Non appare irragionevole,
infatti, la preoccupazione che possa essere influenzata la scelta
dell'elettore, con un eventuale pericolo per la deformazione del
risultato elettorale.
La qualità soggettiva del legale rappresentante di una struttura
sanitaria privata che operi contrattualmente con l'unica USL della
Regione Valle d'Aosta, presa in considerazione dal legislatore
regionale, si collocherebbe, in una posizione di interferenza e di
conflitto potenziale tale da rendere necessario disciplinare come
«ineleggibilita'», in senso tecnico, la fattispecie di cui alla
lettera r) in esame, proprio a tutela dei principi di imparzialità e
di buon andamento dell'amministrazione.
La difesa della parte privata rileva che analoga previsione è
presente nell'art. 60 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e che
anche altre Regioni a statuto speciale e Province autonome hanno
analoghe previsioni.
In proposito sono richiamati, in particolare:
a) l'art. 10 della legge della Regione Siciliana 20 marzo
1951, n. 29 (Elezione dei deputati dell'Assemblea regionale
siciliana), come sostituito dall'art. 1, comma 3, della legge della
Regione Siciliana 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali);
b) l'art. 2 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
29 luglio 2004, n. 21 (Determinazione dei casi di ineleggibilità e
incompatibilità relativi alla carica di consigliere regionale e di
membro della Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 12, secondo
comma, dello Statuto);
c) l'art. 12 della legge della Provincia autonoma di Trento
30 novembre 1994, n. 3 (Elezione diretta del sindaco e modifica del
sistema di elezione dei consigli comunali nonchè modifiche alla
legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1).
Infine, è richiamata la sentenza di questa Corte n. 27 del 2009.
3. - Lo stesso 5 gennaio 2010, si è costituita la Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, chiedendo che la questione di
costituzionalità sia dichiarata inammissibile oppure non fondata, e
riservando le deduzioni difensive a successiva memoria.
4. - In data 5 febbraio 2010, si è costituito il Sig. C.N., che
ha chiesto di accogliere la questione sottoposta all'esame della
Corte.
Ad avviso della parte privata la norma censurata sarebbe del
tutto irragionevole.
L'art. 51 Cost. prevede il libero accesso di tutti i cittadini
alle cariche elettive, mentre l'ineleggibilità costituisce una
«situazione limite».
Tradizionalmente, il legislatore ha ritenuto di ricollegare la
previsione di cause di ineleggibilità a particolari condizioni
personali o alla titolarità di uffici o cariche che la legge ritenga
possano determinare il rischio di un'indebita influenza distorsiva
sulle libere scelte degli elettori.
In tal senso, è richiamato l'art. 2, comma 1, lettera a), della
legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell'articolo
122, primo comma, della Costituzione).
La parte privata ricorda, quindi, che l'art. 51 Cost. sottende un
bilanciamento di interessi tra il diritto elettorale passivo e la
tutela delle cariche pubbliche, che deve essere operato tenuto conto
che le cause di ineleggibilità sono di stretta interpretazione e
volte a soddisfare esigenze di pubblico interesse.
Diversamente, la ratio delle cause di incompatibilità va
ravvisata nella inconciliabilità tra la cura dell'interesse
dell'ente ed il diverso, potenzialmente contrastante, interesse
dell'eletto, ragione per la quale l'eletto è chiamato a scegliere
tra le due cariche.
Le differenze tra i due istituti non possono essere ignorate dal
legislatore, nè questi ultimi possono essere accomunati senza
violare l'art. 3 Cost.
Ne deriva, ad avviso della difesa del Sig. C.N., che l'utilizzo
di una causa di ineleggibilità o di incompatibilità per il
perseguimento di un fine diverso dalla rispettiva ratio ispiratrice
non può ritenersi costituzionalmente legittimo, poichè introduce
una limitazione non giustificata del diritto di elettorato passivo, e
determina la violazione del principio di eguaglianza.
Sono, quindi, richiamate, in particolare, alcune sentenze di
questa Corte che hanno operato una distinzione tra i casi in cui il
legislatore può stabilire rispettivamente una causa di
ineleggibilità ovvero di incompatibilità.
5. - Il 9 febbraio 2010 si sono costituiti i Signori L.T., P.L.,
M.V. e G.B. altri controricorrenti nel giudizio principale, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o non fondata.
L'inammissibilità della questione viene argomentata sul rilievo
secondo cui l'ordinanza di rimessione pur invocando, quali parametri
che si assumono lesi dalla norma impugnata gli artt. 3 e 51 Cost.,
non illustra con chiarezza le ragione della asserita violazione.
Nel merito, si deduce che la norma censurata è conforme ai
principi enunciati dalla Corte costituzionale, secondo i quali le
norme che stabiliscono fattispecie di ineleggibilità devono avere
portata generale ed astratta e devono essere formulate in termini
precisi e chiari.
La norma in esame risponde, altresì, al principio di
ragionevolezza, in quanto la volontà del legislatore valdostano non
è stata quella di evitare una situazione di conflitto di interessi,
ma è stata quella di evitare una potenziale alterazione della
competizione elettorale.
Mentre, infatti, per i legali rappresentanti e per i direttori,
quindi per i ruoli apicali, delle strutture sanitarie private è
prevista l'ineleggibilità, per altre figure - sempre comprese nelle
strutture sanitarie private che intrattengono rapporti contrattuali
con l'Azienda USL, ma non in ruoli apicali, quali i dirigenti
sanitari - è prevista l'incompatibilità.
Il legislatore valdostano - come si evince, altresì, dai lavori
preparatori della normativa in oggetto - mostra, quindi, di avere ben
chiara la. differenza tra il ruolo delle figure apicali ed il ruolo
di chi, pur svolgendo funzioni dirigenziali nell'ambito della
struttura sanitaria privata, non può determinarne gli indirizzi
complessivi. Conseguentemente, ha ben distinto la posizione dei
primi, prevedendo per essi un caso di ineleggibilità, da quella dei
secondi, prevedendo per essi un'ipotesi di incompatibilità.
Si ricorda, inoltre, da un lato, che la norma impugnata ricalca
la previsione dell'art. 2, comma 1, n. 9, della legge 23 aprile 1981,
n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle
cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al
Servizio sanitario nazionale); dall'altro, che l'art. 60, comma 1, n.
9, del d.lgs. n. 267 del 2000 - dopo la sentenza di questa Corte n.
27 del 2009 - contiene una previsione sostanzialmente uguale a quella
contenuta nella legge regionale valdostana.
La norma impugnata, sempre sotto il profilo della ragionevolezza,
è stata adottata tenendo conto - in armonia con quanto previsto
dall'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 165 del 2004 - delle
peculiarità della Regione.
La Valle d'Aosta «è una Regione di 120.000 abitanti, nella quale
accanto alla Azienda regionale USL, unica struttura sanitaria
pubblica presente, totalmente finanziata dalla Regione, vi sono poche
strutture sanitarie private, che operano quasi esclusivamente in
rapporto contrattuale con l'Azienda regionale USL». Il legislatore
regionale, ben consapevole di tale situazione, ha quindi
ragionevolmente previsto la ineleggibilità di chi ricopra le cariche
di vertice nelle strutture sanitarie private in questione.
6. - La Regione Valle d'Aosta ha depositato una memoria, in data
31 maggio 2010, con la quale ha esposto le proprie argomentazioni.
In primo luogo, la difesa regionale ritiene che l'ordinanza di
remissione sia carente, in quanto non offre adeguate motivazioni in
ordine alla assunta violazione degli artt. 3 e 51 Cost. Non sarebbe
quindi rispettato, dando luogo ad inammissibilità, il principio di
autosufficienza dell'atto con cui viene sollevata questione di
legittimità costituzionale.
In secondo luogo, la questione si paleserebbe inammissibile anche
in quanto si chiede alla Corte costituzionale una pronuncia additiva
non a rime obbligate.
Nel merito la questione sarebbe non fondata per le seguenti
ragioni: a) la discrezionalità della Regione Valle d'Aosta nel
disciplinare le cause di ineleggibilità ed incompatibilità dei
consiglieri regionali, come è dato evincere dall'art. 15 dello
statuto di autonomia; b) la ragionevolezza della norma, tenuto conto,
altresì, che i poteri spettanti al direttore e al legale
rappresentante di una struttura sanitaria privata, contrattualmente
legata alla ASL, possono essere assimilati a quelli esercitati dagli
organi apicali di quest'ultima.
Infine la Regione Valle d'Aosta ritiene che il richiamo
effettuato nell'ordinanza di remissione alle sentenze n. 27 del 2009
e n. 25 del 2008 di questa Corte sia inconferente.
7. - In data 1° giugno 2010 anche i controricorrenti L.T. e altri
hanno depositato una memoria, insistendo nelle conclusioni già
rassegnate e contrastando le argomentazioni difensive svolte da C.N.

Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, sezione prima civile, con ordinanza
del 14 settembre 2009, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera r), della legge della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 7 agosto 2007, n. 20
(Disciplina delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità con
la carica di consigliere regionale, ai sensi dell'articolo 15, comma
secondo, dello Statuto speciale), in riferimento agli articoli 3 e 51
della Costituzione.
2. - La disposizione impugnata stabilisce che non sono eleggibili
alla carica di consigliere regionale, tra gli altri, «il legale
rappresentante e i direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria
privata che intrattenga rapporti contrattuali con l'Azienda regionale
Usl della Valle d'Aosta».
Tale causa di ineleggibilità, come sancito dal successivo art.
3, comma 1, della medesima legge regionale, non ha effetto «se
l'interessato cessa dalle funzioni per dimissioni, trasferimento,
revoca dell'incarico o del comando, collocamento in aspettativa non
retribuita, non oltre sei mesi dalla data di scadenza naturale della
legislatura».
Diversamente, l'art. 8, comma 4, della medesima legge stabilisce
che in presenza di una delle cause di incompatibilità disciplinate
dal precedente art. 5, l'eletto al Consiglio regionale deve
dichiarare, entro otto giorni dalla data di convalida delle elezioni,
quale carica presceglie.
3. - In punto di fatto, la vicenda che ha dato origine alla
questione attiene alla partecipazione alla elezione per il rinnovo
del Consiglio regionale della Valle d'Aosta del legale rappresentante
di una struttura privata che aveva stipulato una convenzione con
l'unica Azienda sanitaria locale della Regione, in ragione di
accreditamento istituzionale.
L'ordinanza di rimessione è stata pronunciata nell'ambito del
giudizio vertente sul ricorso proposto dall'interessato, Sig. C.N.,
eletto al Consiglio regionale, contro la sentenza della Corte
d'Appello di Torino del 19 settembre 2008, n. 1258, che ha annullato
la delibera adottata dal Consiglio regionale di convalida della sua
elezione, sul presupposto della ineleggibilità in cui egli si
trovava al momento della competizione elettorale.
3.1. - Il 5 gennaio 2010, si è costituito il primo dei non
eletti, il Sig. P.P. (subentrato al soggetto dichiarato decaduto)
controricorrente nel giudizio principale, che ha chiesto che sia
dichiarata inammissibile - in ragione della discrezionalità del
legislatore - o, comunque, non fondata la questione in esame.
La suddetta parte privata ha dedotto che il diritto di elettorato
passivo non è incondizionato. Nella specie, non sarebbero lesi nè
il principio di ragionevolezza, nè l'art. 51 Cost., tenuto conto del
bilanciamento di interessi sotteso alla previsione normativa in
questione.
3.2. - Lo stesso 5 gennaio 2010, si è costituita in giudizio la
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o non fondata, riservando le deduzioni
difensive a successiva memoria.
3.3. - In data 5 febbraio 2010, si è costituito C.N., ricorrente
nel giudizio a quo, il quale ha chiesto l'accoglimento della
questione.
A suo avviso, infatti, la norma censurata sarebbe irragionevole,
in rapporto a quanto prescritto dall'art. 51 Cost., il quale prevede
il libero accesso di tutti i cittadini alle cariche elettive, mentre
l'ineleggibilità costituisce soltanto una «situazione limite» e le
norme che prevedono cause di ineleggibilità sono di stretta
interpretazione.
Al contrario, la ratio delle cause di incompatibilità deve
essere ravvisata nella inconciliabilità tra la cura dell'interesse
dell'organo elettivo ed il diverso, potenzialmente contrastante,
interesse dell'eletto, ragione per cui quest'ultimo è chiamato ad
una scelta tra le due cariche.
Le differenze tra i due istituti, a giudizio dell'interessato,
non possono essere ignorate dal legislatore, nè è possibile
accomunare gli stessi senza violare l'art. 3 Cost.
3.4. - Il successivo 9 febbraio 2010 si sono costituiti i Signori
L.T., P.L., M.V. e G.B., parti resistenti nel giudizio principale,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
L'inammissibilità della questione, viene eccepita sul rilievo
secondo cui l'ordinanza di rimessione, pur invocando, quali parametri
che si assumono lesi dalla norma impugnata gli artt. 3 e 51 Cost.,
non illustrerebbe con chiarezza le ragioni della asserita violazione.
Nel merito, si deduce, tra l'altro, che la norma censurata
sarebbe conforme ai principi enunciati da questa Corte, secondo i
quali le norme che stabiliscono fattispecie di ineleggibilità devono
avere portata generale ed astratta e devono essere formulate in
termini precisi e chiari.
3.5. - In prossimità dell'udienza pubblica, il 31 maggio 2010,
la Regione Valle d'Aosta ha depositato una memoria con la quale ha
esposto dettagliatamente le proprie difese.
La difesa regionale ritiene che la questione sia inammissibile,
da un lato, in quanto l'ordinanza di remissione non sarebbe
adeguatamente motivata in ordine alla dedotta violazione degli artt.
3 e 51 Cost.; dall'altro, in quanto si chiederebbe a questa Corte una
pronuncia additiva non a rime obbligate.
Nel merito, la questione sarebbe non fondata sia per la
dicrezionalità attribuita, in materia, al legislatore valdostano,
sia per la ragionevolezza della norma censurata.
3.6. - Anche i Signori L.T. e altri hanno depositato memoria, il
1° giugno 2010, insistendo nelle conclusioni già rassegnate e
contrastando le argomentazioni difensive svolte dal soggetto
dichiarato decaduto dalla conseguita elezione.
4. - Ciò premesso, va osservato che, ad avviso della Corte
remittente, la norma in esame violerebbe gli artt. 3 e 51 Cost., in
quanto si prevede un'ipotesi di ineleggibilità, in presenza della
quale è sancita la decadenza dell'eletto e non già l'esercizio del
diritto di opzione da parte di questi tra le due cariche, come
stabilito con riferimento alla sussistenza di cause di
incompatibilità.
Di conseguenza, il remittente chiede a questa Corte di valutare
«se la qualità di legale rappresentante di una struttura
socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti contrattuali con
l'Azienda USL regionale giustifichi la deroga assoluta al diritto di
elettorato passivo, sotto forma di causa di ineleggibilità non
rimuovibile ex post», rilevando, in sostanza che la disposizione
censurata violerebbe i suindicati parametri costituzionali.
5. - In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità della questione sollevata dalle parti private
resistenti sotto il profilo secondo cui il giudice a quo, pur
invocando − quali parametri che si assumono violati − gli artt. 3 e
51 Cost., non illustrerebbe con chiarezza le ragioni della asserita
violazione.
Contrariamente a tale assunto, deve, infatti, rilevarsi che
l'ordinanza della Corte di cassazione indica in modo adeguatamente
specifico le ragioni relative sia alla rilevanza, sia alla non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
sollevata.
6. - Ancora in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione
di inammissibilità proposta dalla difesa della Regione, e da quella
del resistente Sig. P.P., sotto il profilo che, nella specie, sarebbe
stata richiesta una non consentita pronuncia additiva, come si
desumerebbe, in primo luogo, dal fatto che la Corte di cassazione
afferma che «la questione si pone per contrasto con gli articoli 3 e
51 della Costituzione, nella parte in cui la norma in questione
commina l'ineleggibilità nei confronti del legale rappresentante e
dei direttori di struttura sanitaria o socio-sanitaria privata che
intrattenga rapporti contrattuali con l'Azienda regionale USL della
Valle d'Aosta - rimuovibile, ai sensi dell'art. 3 della medesima
legge, non oltre sei mesi dalla data di scadenza della legislatura -
anzichè stabilire una causa di incompatibilità, sanabile con
l'opzione da effettuare entro otto giorni dalla data di convalida
dell'elezione, ai sensi dell'art. 8, quarto comma, della stessa
legge». A ciò va aggiunto che, nel dispositivo dell'ordinanza di
rimessione, la medesima Corte ha chiesto la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera r), della
legge regionale in esame, per contrasto, «nei sensi di cui in
motivazione», con gli artt. 3 e 51 della Costituzione.
L'eccezione non è fondata.
Il giudice a quo, in effetti, non chiede un intervento di questa
Corte che possa ritenersi manipolativo della norma impugnata, in
quanto viene prospettato soltanto che vi sarebbe stata una erronea
valutazione, da parte del legislatore valdostano, circa la natura
della situazione in cui versa il legale rappresentante di una
struttura sanitaria privata convenzionata con il servizio regionale
di sanità.
Il predetto legislatore erroneamente avrebbe qualificato come
causa di ineleggibilità quella che, a dire del remittente, sarebbe,
invece, sostanzialmente, una causa di incompatibilità. E dalla più
esatta qualificazione giuridica di tale situazione deriverebbero,
secondo l'impostazione dell'ordinanza di rimessione, conseguenze
previste dalla normativa regionale attinente al procedimento
elettorale per il rinnovo del Consiglio regionale, nel senso che,
dopo la sua elezione, l'interessato dovrebbe soltanto optare tra il
mantenimento della carica di legale rappresentante della struttura
sanitaria e quella di consigliere regionale.
D'altronde, in numerose fattispecie (sentenze n. 129 del 1975, n.
45 del 1977, n. 129 del 1977, n. 171 del 1984, n. 450 del 2000)
questa Corte ha riconosciuto l'illegittimità costituzionale di
disposizioni che avevano previsto come cause di ineleggibilità
situazioni integranti, invece, vere e proprie cause di
incompatibilità, senza alcuna preliminare rilevanza della eventuale
estraneità di tali pronunce al potere decisorio della Corte, sotto
il profilo secondo cui sarebbero state richieste sentenze additive di
tipo manipolativo, non consentite in sede di giudizio di
costituzionalità.
Questa Corte ha, dunque, affermato, in rapporto a specifiche
fattispecie sottoposte al suo esame, che determinate situazioni,
qualificate dalla legge come cause di ineleggibilità, debbano essere
ridotte, invece, a situazioni di incompatibilità attraverso la
declaratoria di illegittimità costituzionale di norme che abbiano,
viceversa, disposto la decadenza dell'eletto, in luogo della
eliminazione ex post del contrasto di interessi mediante l'opzione da
parte dell'interessato tra le due cariche, da effettuare in un
termine breve.
7. - Nel merito, la questione non è fondata.
Al riguardo, va premesso che costituisce principio costantemente
affermato dalla giurisprudenza costituzionale quello secondo cui la
eleggibilità costituisce la regola, mentre la ineleggibilità
rappresenta una eccezione; sicchè le norme che disciplinano
quest'ultima sono di stretta interpretazione.
Analogamente è a dirsi per le cause di incompatibilità. Le une
e le altre, in definitiva, introducono limitazioni al diritto di
elettorato passivo.
Diverse, però, sono le ragioni giustificative dei due istituti.
La differenza tra ineleggibilità e incompatibilità è data dal
fatto che la prima situazione è idonea a provocare effetti
distorsivi nella parità di condizioni tra i vari candidati nel senso
che - avvalendosi della particolare situazione in cui versa il
soggetto «non eleggibile» - egli può variamente influenzare a suo
favore il corpo elettorale. La seconda, invece, è una situazione che
non ha riflessi nella parità di condizioni tra i candidati, ma
attiene alla concreta possibilità, per l'eletto, di esercitare
pienamente le funzioni connesse alla carica anche per motivi
concernenti il conflitto di interessi nel quale il soggetto verrebbe
a trovarsi se fosse eletto. Di qui la conseguenza che il soggetto
ineleggibile deve eliminare ex ante la situazione di ineleggibilità
nella quale versa, mentre il soggetto soltanto incompatibile deve
optare, ex post, cioè ad elezione avvenuta, tra il mantenimento
della precedente carica e il munus pubblico derivante dalla
conseguita elezione.
8. - Tanto premesso, è anche opportuno delineare, sia pure in
sintesi, la ricostruzione del quadro normativo, statale e regionale,
in cui si inserisce la norma impugnata.
Se, infatti, da un lato, come questa Corte ha già avuto modo di
affermare, il principio di ragionevolezza opera con particolare
rigore nella materia elettorale (sentenza n. 376 del 2004),
dall'altro, non di meno, occorre ricordare che, in primo luogo,
sussiste un'esigenza di tendenziale uniformità sul piano nazionale
della disciplina dell'elettorato passivo (così la citata sentenza),
e, in secondo luogo, che la costante giurisprudenza costituzionale ha
subordinato la possibilità di introdurre discipline regionali
differenziate, rispetto a quella nazionale, solo in presenza di
particolari situazioni ambientali che giustifichino normative
autonome (da ultimo, sentenza n. 143 del 2010).
Tali discipline, pertanto, possono considerarsi legittime, sul
piano costituzionale, solo se trovano ragionevole fondamento in
situazioni idonee a giustificare il peculiare trattamento
riconosciuto dalle relative disposizioni (citata sentenza n. 143 del
2010).
9. - Punto di partenza dell'indagine è la considerazione che,
con riferimento alla legislazione statale in materia elettorale, non
è senza significato che si rinvengano disposizioni analoghe a quella
ora censurata.
Assume, in tal senso, rilievo quanto disposto dall'art. 2, comma
1, numero 9, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale) che -
pur essendo stata abrogata dall'art. 274, comma 1, lettera l), del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) - continua ad essere operante,
per espressa disposizione della norma abrogatrice, per le elezioni
regionali.
Il citato articolo 2, comma 1, numero 9, prevede che non sono
eleggibili alle suddette cariche i legali rappresentanti ed i
dirigenti delle strutture convenzionate con gli enti locali il cui
territorio coincide con quello dell'unità sanitaria locale con cui
sono convenzionate o lo ricomprende o degli enti che concorrono a
costituire la stessa unità sanitaria locale.
Detta norma è stata sottoposta al vaglio di questa Corte, la
quale (sentenza n. 510 del 1989) ha riconosciuto la «ragionevolezza
della disposizione, di cui al n. 8 dell'art. 2 della legge impugnata,
che limita l'ineleggibilità a coloro che rivestono uffici direttivi
nelle U.S.L., in quanto, avvalendosi del prestigio e delle occasioni
inerenti alla loro posizione, hanno la possibilità di condizionare
istituzionalmente il voto di settori significativi dell'elettorato.
Ed è evidente che alla base della disposizione contenuta nel
successivo n. 9 dello stesso art. 2 è la medesima ratio, in quanto
il dirigente delle strutture convenzionate viene a trovarsi in una
uguale posizione di prestigio rispetto agli assistiti».
La successiva legislazione speciale sanitaria, contenuta nel
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche, ha confermato che
versano in situazione di ineleggibilità «a membro dei consigli
comunali, dei consigli provinciali, dei consigli e assemblee delle
Regioni e del Parlamento, salvo che le funzioni esercitate non siano
cessate almeno centottanta giorni prima della data di scadenza dei
periodi di durata dei predetti organi», il direttore generale, i
direttori amministrativi e i direttori sanitari (art. 3, comma 9).
Infine, il d.lgs. n. 267 del 2000 (art. 60, comma 1, numeri 8 e
9), in tema di elezioni comunali e provinciali, ha disposto la non
eleggibilità a sindaco, presidente della provincia, consigliere
comunale, provinciale e circoscrizionale, da un lato, del direttore
generale, del direttore amministrativo e del direttore sanitario
delle Aziende sanitarie locali e ospedaliere; dall'altro, dei «legali
rappresentanti» e dei dirigenti delle strutture convenzionate per i
consigli dei comuni, il cui territorio coincide con il territorio
dell'unità sanitaria locale con cui sono convenzionate o lo
ricomprende o dei comuni che concorrono a costituire la medesima
unità sanitaria locale.
10. - Alla luce della suindicata ricognizione normativa,
l'ineleggibilità dei vertici delle Aziende sanitarie locali e delle
strutture sanitarie private che operano in regime di convenzione o di
accreditamento, costituisce un dato di sistema della legislazione
statale e configura, dunque, un principio generale dell'ordinamento
giuridico elettorale, il quale tiene conto e attribuisce rilievo, da
una parte, al ruolo della Regione in tema di servizi sanitari, e,
dall'altra, al parallelismo esistente tra le suddette cariche
operanti in modo analogo nelle strutture sia pubbliche che private
(sentenza n. 27 del 2009).
D'altronde, questa Corte, con specifico riferimento alla potestà
legislativa esclusiva di una Regione a statuto speciale (quella
Siciliana), proprio in tema di ineleggibilità ed incompatibilità,
ha in più occasioni affermato che «la disciplina regionale d'accesso
alle cariche elettive deve essere strettamente conforme ai principi
della legislazione statale, a causa della esigenza di uniformità in
tutto il territorio nazionale discendente dalla identità di
interessi che Comuni e Province rappresentano riguardo alle
rispettive comunità locali, quale che sia la Regione di
appartenenza» (così la sentenza n. 288 del 2007, che ha richiamato
le sentenze n. 235 del 1988, n. 20 del 1985, n. 171 del 1984, n. 26
del 1965 e n. 105 del 1957). Nondimeno, con la stessa sentenza n. 288
del 2007 sopra citata, la Corte ha richiamato anche il proprio
orientamento secondo cui discipline legislative differenziate possono
essere ammissibili, ma solo «in presenza di situazioni concernenti
categorie di soggetti, le quali siano esclusive» per le Regioni a
statuto speciale, «ovvero si presentino diverse, messe a raffronto
con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel restante
territorio nazionale ed in ogni caso per motivi adeguati e
ragionevoli, e finalizzati alla tutela di un interesse generale».
Evenienza questa che non può ritenersi sussistente nel presente
giudizio di costituzionalità, che riguarda la legislazione
elettorale della Valle d'Aosta e, in particolare, la disciplina della
ineleggibilità alla carica di consigliere regionale.
11. - Sotto altro, non meno importante, aspetto assumono rilievo
nella materia in questione anche ulteriori disposizioni contenute
nella stessa legge regionale della Valle d'Aosta n. 20 del 2007.
Come questa Corte ha precisato nella sentenza n. 25 del 2008, le
disposizioni di cui si tratta, contenute nella citata legge, sono
state adottate dalla predetta Regione in applicazione dell'art. 15
del vigente statuto speciale approvato con la legge costituzionale 31
gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei
presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e di Bolzano) e successive modifiche.
Ai sensi di tale disposizione statutaria, sussiste, infatti, la
potestà legislativa primaria della Regione in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità alla carica di consigliere
regionale; competenza che deve essere esercitata, tuttavia, in
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, nonchè in conformità con quanto previsto dallo
statuto stesso.
Ciò premesso, occorre ricordare come l'originaria Unità
sanitaria locale della Valle d'Aosta sia stata trasformata in Azienda
dalla legge regionale 8 giugno 1994, n. 24 (Trasformazione in Azienda
regionale dell'Unità sanitaria locale della Valle d'Aosta: organi di
gestione) e come, successivamente, essa sia stata denominata «Azienda
regionale sanitaria USL della Valle d'Aosta» dall'art. 9, comma 3,
della legge 25 gennaio 2000, n. 5 (Norme per la razionalizzazione
dell'organizzazione del Servizio socio-sanitario regionale e per il
miglioramento della qualità e dell'appropriatezza delle prestazioni
sanitarie, socio-sanitarie e socio-assistenziali prodotte ed erogate
nella Regione).
Tale Azienda sanitaria ha competenza sull'intero territorio della
Regione ed è dotata di personalità giuridica pubblica, oltre che di
autonomia imprenditoriale (art. 9, comma 3, citata legge reg. n. 5
del 2000).
Sempre la legge ora citata, all'art. 13, commi 2 e 3, stabilisce
che al direttore generale dell'azienda si applicano le cause di
ineleggibilità e di incompatibilità previste dalle vigenti
disposizioni statali. Le medesime disposizioni si applicano anche al
direttore amministrativo e al direttore sanitario dell'azienda
stessa.
La disciplina regionale sopra citata non si discosta, dunque, da
quanto previsto dal richiamato art. 3, comma 9, del d.lgs. n. 502 del
1992.
La legislazione regionale stabilisce, altresì, che, qualora il
direttore generale, il direttore amministrativo e il direttore
sanitario dell'Azienda sanitaria regionale della Valle d'Aosta si
siano candidati e non siano stati eletti, non possono esercitare le
loro funzioni nella suddetta Azienda per un periodo di cinque anni,
decorrenti dalla data di svolgimento delle elezioni (art. 4 della
legge reg. n. 20 del 2007), analogamente a quanto previsto dal
suddetto art. 3, comma 9, del citato d.lgs. n. 502 del 1992.
Diversamente da quanto sopra previsto, il dirigente dell'area
sanitaria della medesima Azienda sanitaria regionale (art. 30 della
legge reg. n. 5 del 2000) e il dirigente sanitario di struttura
sanitaria o socio-sanitaria privata che intrattenga rapporti
contrattuali con l'azienda stessa, versano in situazione di
incompatibilità con la carica di consigliere regionale (art. 5,
comma 1, lettera p, della legge reg. n. 20 del 2007).
Dal suddetto quadro della legislazione della Regione valdostana,
si ricava che sia per le posizioni apicali dell'unica Azienda
sanitaria regionale ivi esistente, sia per quelle delle strutture
sanitarie o socio-sanitarie private in regime di accreditamento con
tale azienda, vige il medesimo regime di ineleggibilità alla carica
di consigliere regionale. Diversamente, per le figure professionali
intermedie è sancita soltanto l'incompatibilità, rimuovibile ex
post nel termine stabilito dal già citato art. 8, comma 4, della
legge reg. n. 20 del 2007.
Si deve osservare, inoltre, come lo stesso art. 2 della medesima
legge ora citata, alle lettere n), o), p), e q), preveda numerose
altre ipotesi nelle quali la situazione di soggetti che abbiano la
«legale rappresentanza», tra l'altro, di enti pubblici non economici,
agenzie, aziende dipendenti dalla Regione o partecipate dalla stessa,
integra una causa di ineleggibilità rimuovibile soltanto prima delle
elezioni e non già una causa di incompatibilità sottoposta, come si
è precisato, ad un diverso regime giuridico.
12. - Alle considerazioni che precedono va aggiunto che in altre
Regioni a statuto speciale e nella Provincia autonoma di Trento, sono
previste analoghe ipotesi di ineleggibilità a componenti dei
consigli e delle assemblee elettive.
In particolare, la legge della Regione Siciliana 20 marzo 1951,
n. 29 (Elezione dei deputati dell'Assemblea regionale siciliana),
all'art. 8, comma 1, lettera l), come sostituito dall'art. 1 della
legge regionale 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di
ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali),
stabilisce l'ineleggibilità a deputato regionale dei direttori
generali, dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari delle
aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e delle
aziende policlinico universitarie esistenti nel territorio della
Regione, nonchè degli amministratori straordinari delle suddette
aziende. Al successivo art. 10, comma 1, lettera g) - anch'esso
sostituito dalla legge reg. n. 22 del 2007 - la stessa legge reg. n.
29 del 1951 prevede che non sono, del pari, eleggibili «i legali
rappresentanti ed i dirigenti delle strutture convenzionate con la
Regione, di cui agli artt. 43 e 44 della legge 23 dicembre 1978, n.
833».
Identica disposizione si rinviene poi nell'art. 2, comma 1,
lettera l), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 luglio
2004, n. 21 (Determinazione dei casi di ineleggibilità e
incompatibilità relativi alla carica di consigliere regionale e di
membro della Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 12, secondo
comma, dello Statuto).
A sua volta, l'art. 12, comma 1, lettera i), della legge della
Provincia autonoma di Trento 30 novembre 1994, n. 3 (Elezione diretta
del sindaco e modifica del sistema di elezione dei consigli comunali
nonchè modifiche alla legge regionale 4 gennaio 1993, n.1), prevede
che non sono eleggibili a consigliere comunale «i legali
rappresentanti ed i dirigenti delle strutture convenzionate con il
Servizio sanitario provinciale».
13. - Pur riguardando la questione ora oggetto di controversia
una Regione a statuto speciale, occorre ricordare che, quanto alle
Regioni a statuto ordinario, la legge costituzionale 22 novembre
1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del
Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle
Regioni), ha modificato l'art. 122 Cost., prevedendo che «i casi di
ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale, nonchè dei consiglieri regionali
sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi» (sentenza n. 2 del 2004).
In attuazione della suddetta novella costituzionale, lo Stato ha
adottato la legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione
dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione), la quale ha
fissato i principi fondamentali che le Regioni a statuto ordinario
devono osservare. In particolare, l'art. 2, comma 1, lettera a),
della citata legge ha stabilito che tali Regioni possono prevedere i
casi di ineleggibilità «qualora le attività o le funzioni svolte
dal candidato, anche in relazione a peculiari situazioni delle
regioni, possano turbare o condizionare in modo diretto la libera
decisione di voto degli elettori ovvero possano violare la parità di
accesso alle cariche elettive rispetto agli altri candidati».
La citata statuizione deve essere letta in uno con la previsione
di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della medesima legge, che
stabilisce la «inefficacia delle cause di ineleggibilità qualora gli
interessati cessino dalle attività o dalle funzioni che determinano
l'ineleggibilità, non oltre il giorno fissato per la presentazione
delle candidature o altro termine anteriore altrimenti stabilito,
ferma restando la tutela del diritto al mantenimento del posto di
lavoro, pubblico o privato, del candidato».
Nel dettare la disciplina in materia, diverse Regioni hanno
rinviato alla legislazione statale vigente in materia di
ineleggibilità, introducendo in tal modo nel proprio interno una
normativa analoga a quella sopra richiamata.
14. - Dall'esame della suindicata legislazione, sia statale che
regionale, emerge, pertanto, che la Regione Valle d'Aosta si è
dotata di una normativa in materia coerente con quella statale, da un
lato, soddisfacendo l'esigenza di una disciplina tendenzialmente
unitaria a livello nazionale in materia di ineleggibilità;
dall'altro, superando il vaglio di ragionevolezza, tenuto conto delle
peculiarità dell'azienda sanitaria regionale cui si è innanzi fatto
riferimento.
15. - Alla luce delle considerazioni fin qui svolte non è
dubitabile che la posizione delle autorità di vertice delle
strutture sanitarie private, le quali operino in stretta
collaborazione con le strutture sanitarie pubbliche della Regione,
consenta di influire in vario modo sugli orientamenti degli elettori,
sicchè possono essere ravvisati, in concreto, pericoli di captatio
benevolentiae o di metus publicae potestatis.
D'altra parte, la scelta tra la previsione di una ipotesi di
ineleggibilità o, in alternativa, di una ipotesi di incompatibilità
appartiene a quella discrezionalità legislativa che, nella specie,
non risulta esercitata in modo irragionevole.
16. - Nè elementi a favore dell'illegittimità della norma
impugnata possono trarsi dalla sentenza di questa Corte n. 25 del
2008, relativa ad una diversa fattispecie. La suddetta pronuncia ha
affermato che le peculiarità che caratterizzano la figura del
Rettore dell'Università della Valle d'Aosta consentivano di ritenere
ragionevole la prevista ineleggibilità al fine di evitare che dette
peculiarità potessero dare luogo ad interferenze sulla consultazione
elettorale regionale, avuto riguardo alla posizione del Rettore, sia
per le funzioni che è chiamato ad esercitare, sia per le modalità
della sua nomina, nonchè per le interazioni con gli altri organi
dell'Università. Al contrario, questa Corte ha ritenuto che, per
quanto concerne i professori, i ricercatori in ruolo ed i titolari di
contratti di insegnamento in corsi universitari realizzati in Valle
d'Aosta, proprio in ragione del ruolo e delle funzioni degli stessi,
non sussistessero analoghe esigenze di interesse pubblico o adeguate
motivazioni idonee a legittimare restrizioni al diritto di elettorato
passivo dei soggetti sopra indicati.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzione
dell'art. 2, comma 1, lettera r), della legge della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 7 agosto 2007, n. 20 (Disciplina delle
cause di ineleggibilità e di incompatibilità con la carica di
consigliere regionale, ai sensi dell'articolo 15, comma secondo,
dello Statuto speciale), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e
51 della Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezione prima
civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Milana

Depositata in cancelleria il 23 luglio 2010.

Il cancelliere: Milana