1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 marzo 1995
N. 6 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 marzo 1995 (della regione Campania) Trasporto - Disposizioni applicative del d.m. 12 luglio 1994 relative alla distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa - Previsione che alla domanda per il nulla osta tecnico sia allegata l'autorizzazione regionale per il controllo di merito da parte dello Stato - Classificazione delle attivita' espletabili dall'autorizzato al "fuori linea" - Riattribuzione allo Stato dei pagamenti di "diritti" in violazione del disposto della sentenza della Corte costituzionale n. 2/1993 - Eccesso di delega per la mancata osservanza dei termini di sei mesi (termine scaduto il 1 aprile 1994) per l'adozione dei decreti attuativi del nuovo codice della strada - Violazione della sfera di competenza della regione in materia di trasporti di interesse regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 2/1993 - Istanza di sospensione. (Circolare del Ministro dei trasporti e della navigazione 12 gennaio 1995, d.c. III, div. 32, prot. n. 82). (Cost., artt. 77 e 117). (095C0327) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in
persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore,
rappresentato e difeso, in virtù di mandato in calce al presente
atto dagli avvocati Paolo Tesauro e Sergio Ferrari, (il secondo
dell'avvocatura regionale) giusta delibera Giunta regionale n.
1995/434 ed elettivamente domiciliati presso il primo in Roma, largo
Messico, 7; contro il Ministero dei trasporti e della navigazione, in
persona del Ministro pro-tempore, per l'annullamento della circolare
di detto Ministro (trasporti) 12 gennaio 1995 D.C. III Div. 32 del 12
gennaio 1995 - prot. n. 82 - avente ad oggetto: "Disposizioni appli-
cative del decreto ministeriale 12 gennaio 1994 relative alla
distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa" (cosidetto "servizio fuori-linea"), nonchè degli atti
presupposti, conseguenziali e, comunque, connessi, e per la
declaratoria della competenza regionale regionale sulla materia in
contestazione.
F A T T O
Il Ministero dei trasporti con decreto del 4 luglio 1994 dettò
"direttive e criteri per la distrazione degli autobus dal servizio di
linea al noleggio e viceversa (il considetto "servizio fuori-linea").
La regione Campania (postea solo "R"), ritenendo detto provvedimento
invasivo della sua competenza, così come tutelata dalla normativa
vigente, sollevò il conflitto di attribuzione e la relativa
procedura, pende innanzi a codesta Corte. È poi intervenuta la
circolare, qui in gravame che risulta assunta nel quadro della
riserva di adozione di normativa di ulteriore dettaglio applicativo
di cui all'art. 6 di detto decreto.
La semplice lettura comparativa di decreto e (ora) circolare
dimostra che la nuova normativa, oltre a contenere i vizi già
denunciati con il precedente ricorso, ha anche un angolo di incidenza
diverso rispetto a quello di cui al decreto con un allargamento della
"attivita'" di controllo attribuita al Ministero e direttamente
incidente sulla competenza regionale, oltre che sulle attività
esplicabili dai concessionari di servizi pubblici ad ottenuta
autorizzazione soggetta, per quanto appresso si dirà, al controllo
del concedente (Regione, ecc.).
Il servizio considetto "fuori-linea" è quello che autobus (mezzi)
destinati a servizi di linea, (ed a questo vincolati con annotazione
nel libretto di circolazione), possono essere ulteriormente
autorizzati a svolgere, venendo così facultati ad operare nel quadro
del servizio di noleggio (da rimessa).
Merita di essere ricordato che, per i mezzi adibiti al trasporto
di persone, l'immatricolazione è possibile solo se il mezzo è
destinato ad uno dei servizi autorizzati ai sensi della normativa
vigente (noleggio da rimessa/linea) restando vincolato allo stesso
servizio. La rigidità di questo parametro porta alla conseguenza
che, senza la praticabilità delle deroghe in valutazione (in pratica
osmosi del mezzo tra i due servizi), possono sorgere delicati
problemi di ordine economico e pratico. Forse un es. potrà meglio
chiarire la problematica. Un autobus vincolato al servizio scolastico
deve essere ammortizzato nei costi di acquisto e gestione solo nel
quadro del servizio stesso, con l'onere dell'Amministrazione di
appartenenza di sopportare i costi dell'inattività estiva (periodi
di vancanza); la possibilità di immetterlo sul fuori-linea (quindi
nel quadro del noleggio da rimessa) ne permette un più completo
sfruttamento commerciale (con vantaggio potenziale anche della
comunità locale di aver un mezzo in più da noleggiare ad es. per le
colonie estive ecc.).
L'alternabilità è vantaggiosa anche per i noleggiatori in quanto
vi è la possibilità del "viceversa" possono essere immesse su
"servizi di lenea" mezzi destinati al noleggio per intensificare,
occasionalmente, servizi e/o sostituire mezzi avariati (mercato
riservato per reciprocità, solo ai noleggiatori).
Al fine di fornire una completa visione della questione appare
utile precisare l'origine "storica" della vigente normativa. Nella
vigenza del vecchio codice l'autorizzazione all'osmosi era
disciplinata in un'unica norma (art. 57, comma 2) ed il Ministero era
competente al rilascio dell'unico provvedimento che autorizzava l'uso
del mezzo per fuorilinea. A tale, unico, provvedimento si
riconnetteva, di conseguenza, sia la valutazione sulla compatibilità
della deroga rispetto al servizio al quale il mezzo è vincolato, sia
quella tecnica. All'attivarsi delle competenze regionali (ex d.P.R.
n. 616/1977) e conseguente sdoppiamento delle stesse, sorse conflitto
sull'attribuzione del potere autorizativo tra "ente concedente"
(regione, provincia, comune e Stato stesso limitatamente ai servizi
residuali triregionali ed internazionali) e "Ministero" quale
deputato al controllo tecnico. Si passava dalla competenza generale
del Ministero che operava da (unico) ente concedente con competenza
sia tecnica che funzionale, alla ripartita e bisognava stabilire, nel
silenzio della normativa transitoria, a quale delle due nuove
attribuzioni (Stato - Tecnica - Regioni funzionale) si collegasse il
potere autorizzatorio per il servizio di valutazione. In sede
giurisdizionale il problema è stato risolto nel senso che all'ente
concedente va riconosciuta la competenza a valutare la compatbilità
funzionale del servizio da espletare rispetto al servizio di linea al
quale il mezzo è vincolato; al Ministero quella tecnica (in tutti i
suoi aspetti) (C.d.S., Sez. VI, n. 245/1993).
Il nuovo codice ha recepito i principi sulle ripartizioni
normativizzandoli e disciplinandoli per la fase esecutiva nei modi di
esercizio.
Ed infatti all'art. 87/4 è attribuita la competenza agli enti
concedenti di valutare la compatibilità dell'autorizzazione con il
servizio in vincolo (riproduzione del sistema precedente). All'art.
82/6 risulta attribuita la competenza tecnica al Ministero e per esso
agli uffici periferici della M.C.T.C. da esercitarsi, secondo
direttive predeterminate generali. Nella pratica così si è data una
ratio alla norma conforme alle finalità del sistema. Il discorso
appare semplice, tutti i mezzi per i quali possono essere ottenute le
due autorizzazioni all'osmosi sono già collaudati per un servizio
per "conto terzi"; sono soggetti a controlli sia di usura sia di
vetustà. Sono sempre idonei, in via di principio, al servizio "conto
terzi" che è ricompreso nella classificazione codicistica nella
medesima categoria di quello che vanno ad espletare, se autorizzati.
Al momento dell'acquisto/collaudo era nota la destinazione
"specifica" (ad es. linea di collegamento tra due comuni confinanti -
il cosiddetto servizi sub-urbano); per effetto della specifica
destinazione (vedi retro, in parentesi, l'es.), l'esercizio può
essere assentito ad es. in presenza di sedili di plastica rigida in
unità singola, o altro esempio frequente, con esclusione
dell'obbligo della ruota di scorta, perchè sostituita
dall'intervento ausiliario dei servizi di assistenza.
La situazione che si determina è che per le loro caratteristiche
intrinseche (delle quali quelle che precedono, sono solo un esempio)
non tutti i mezzi in servizio di linea hanno una caratterizzazione
strutturale che rende possibile l'osmosi. Da qui l'esistenza di una
normativa che in generale indichi le condizioni "tecniche" necessarie
per poter essere autorizzati al "fuori -linea" (per rimanere negli
esempi deve avere sedili imbottiti, la ruota di scorta, ecc.).
Ma vi è di più. L'art. 82/6 postula (prevede in forma cogente)
la preventiva determinazione dei relativi criteri in quanto tale
previsione si inquadra nella necessità di mettere
l'acquirente/concessionario nella condizione di predeterminare, e
programmare, il possibile utilizzo del mezzo e per effetto definire
le possibilità di ammortamento.
Sia consentito, anche in questo caso, il ricorso ad un esempio per
compiutamente esplicitare il concetto. L'acquirente di un mezzo per
servizio sub-urbano può decidere di acquistare risparmiando una
spesa integrativa minima un mezzo con sedili in plastica dura e senza
ruota di scorta e (il mezzo) lo esclude dal potenziale accesso al
"fuori-linea". Può invece integrare, in crescita, il prezzo ed
acquista un mezzo con caratteristiche aggiuntive non strettamente
necessarie per il servizio al quale deve essere destinato/vincolato
(nell'ottica dell'es. "ha sedili imbottiti e ruota di scorta").
Ciò posto va precisato che l'osmosi deve avere ex art. 82/6
carattere "eccezionale" (costituisce derogabilità del vincolo
occasionale e temporalmente limitata così definita dalla Corte
costituzionale sent. cit.).
La localizzazione normativa data alla caratterizzazione (il
termine eccezionale figura nell'art. 82/6 che disciplina i compiti
"tecnici" del Ministero) ha subito ingenerato il dubbio se i limiti
del controllo tecnico potessero condurre la competenza ministeriale
fuori da quella che è l'interpretazione da darsi sui due articoli in
questione (82/87) con riferimento al riparto della competenza imposta
dal dettato costituzionale in applicazione (art. 117).
Da detto dubbio è scaturito il conflitto (sollevato dalla regione
Liguria) e risolto da questa Corte con la sentenza n. 2/1993 che
accerta e ribadisce, con la vincolatività propria che conferisce
alle proprie decisioni il giudice dei conflitti, che è lo stesso
giudice delle leggi, fissando proprio i principi e i limiti sopra
delineati e riportati.
In epoca successiva alla pubblicazione della sent. il Ministero è
intervenuto sulla questione prima con il decreto impugnato della
regione Campania con il citato ricorso e poi con la circolare qui
impugnata.
Con la normativa impugnata nel ricordato precedente conflitto e
nel presente il Ministero, assumendo ad esplicito unico riferimento
la riserva di cui all'art. 82/6 (per chiarezza quello che attribuisce
il controllo "tecnico" al Ministero) ha dato un contenuto diverso da
quello imposto dall'unica delle due norme indicate che attribuisce
una competenza regolamentare (vedi l'epigrafe del decreto e quella
degli articoli 1 e 4).
Il dato assume particolare rilevanza ai fini della censura in
formulazione in quanto, così operando, si è attivata la competenza
con il fine diverso da quello voluto dalla norma. La disciplina
richiesta era quella sulle condizioni tecniche ma ciò non è. Se è
così capovolto il quadro programmatico disegnato nel cod. strada
(retro precisato) che attribuisce il compito per il Ministero di
fissare le condizioni tecniche e si va ad incidere
contenutisticamente sulla competenza regionale.
La lettura del primo provvedimento (decreto ministeriale impugnato
nel primo ricorso e le censure ivi formulate vengono qui richiamate e
considerate ritrascritte) e del provvedimento di ulteriore
attuazione, (circolare qui impugnata), dimostra come si è
ulteriormente definito il disegno ministeriale a danno della
competenza regionale. Nel nuovo atto si legge infatti:
l'autorizzazione deve essere richiesta per ogni singola attività;
devono essere indicate le "ragioni" della "distrazione" del mezzo;
deve essere indicata la targa del veicolo che si va a restituire;
periodo della distrazione da un mese ad un anno massimo; percorso e
modalità del servizio che si va a svolgere; bolletta di versamento a
favore dello Stato; l'ufficio provinciale verificherà la sussistenza
delle ragioni di eccezionalità che giustificano la distrazione e
delle compatibilità delle caratteristiche tecniche dell'autobus con
le modalità e condizioni di esercizio del servizio di linea e
rilascerà allorchè ne sussistono le condizioni la autorizzazione .
.; così concretandosi operativamente il denunciato sconfinamento a
danno delle Regioni.
La regione Campania gravemente lesa nelle sue competenze del
provvedimento indicato ed impugna per i seguenti motivi in
D I R I T T O
Violazione di legge, art. 117 della Costituzione e sent. Corte
costituzionale n. 2/1993.
Le Regioni sono ex art. 117 della Costituzione attributarie di
tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale, (per
l'attuazione crf. d.P.R. n. 1977/616, articoli 84, 85, 86). Per
effetto del dettato ora richiamato il trasporto su ruote di persone
riservato alla mano pubblica (Stato/Regioni) dalla legge 1939 n. 1822
è ripartito secondo la derivazione costituzionale. Sempre per
effetto della normativa vigente il sistema è stato trasferito alle
Regioni, salvi i settori definiti residuali che sono rimasti allo
Stato e che si concretano: nei servizi internazionali di interesse
nazionale, nelle linee tri-regionali e dei servizi di gran turismo
(la residualità dà allo Stato competenza per detti settori oltre
che di normativa primaria (ovvio) concernente e amministrativa)
nonchè quella tecnica generale.
Riportando questi principi generali nel settore di specifica
attuazione in considerazione si registra una riproduzione della
problematica generale.
L'autorizzazione allo storno del veicolo del servizio di linea per
il noleggio comporta doppia valutazione di compatibilità del
servizio a farsi con quello di linea, di idoneità tecnica del mezzo
al diverso servizio. La prima valutazione di spettanza dell'ente
concedente, la seconda dello Stato quale unico deputato all'aspetto
tecnico. Tale situazione determina che l'atto facultante ha
configurazione complessa concorrendo a determinare la formazione
autonome amministrazioni destinate a valutare due aspetti non
interdipendenti, ma necessari entrambi. La logica però pone la
valutazione tecnica in condizione preliminare e determinante (solo il
mezzo idoneo può essere stornato).
Come retro ricordato nella ricostruzione storica nella vigenza del
vecchio codice che prevedeva una unica autorizzazione nacque
questione sugli effetti dello sdoppiamento operato dall'attivazione
normativa della competenza regionale (risolto giurisdizionalmente con
la ricordata riconosciuta duplicazione di competenza (cfr. restro
circ. cit.).
Nella vigenza del nuovo codice la problematica che duplica fin dal
livello normativo la competenza è risorta avendo ora come oggetto il
contenuto delle due attribuzioni.
Con il secondo provvedimento in questione lo Stato ha acquisito
altre funzioni rientranti nella competenza regionale.
Così è sorto il conflitto di attribuzione.
Nello specifico settore in questione (competenza al rilascio della
autorizzazione al "servizio fuori-linea") i dubbi sui limiti delle
rispettive competenze tra Stato e Regioni sono stati definiti dalla
sentenza n. 2/1993 nel senso di riconoscere attribuita allo Stato la
sola competenza tecnica da esercitarsi, secondo quanto prescritto dal
codice 82/6, in modo da garantire l'esercizio del controllo
funzionale alle Regioni. È forse più preciso riconoscere che dopo
la decisione di questa Corte il problema si è riproposto in altri
termini: contenuto rispettivamente di competenza tecnica e funzionale
(alias quali attribuzioni e, quindi, quali controlli si riconnettono
alla prima (tecnica) e quali alla seconda (funzionale)).
Il Ministero con il provvedimento in questione per la prima volta
(e modificando il proprio orientamento) aggrega alla competenza
"tecnica" prima un potere di controllare quanto operato dalla Regione
nell'ambito della competenza propria (nella circolare si chiede che
alla domanda per ottenere il nulla osta tecnico sia allegata
l'autorizzazione regionale per il controllo di merito da parte dello
Stato) e così spostando in modo inequivocabile la competenza reale a
provvedere (controllare vuol dire poter caducare nel merito) ed in
aggiunta lo Stato si attribuisce il sindacato (sempre di merito)
sull'attività che i mezzi possono andare a svolgere. In ministeriale
l'attribuzione del controllo tecnico legittima l'organo attributario
al controllo di merito dell'altra funzione.
Violazione di legge, art. 117 della Costituzione e sent. Corte
costituzionale n. 2/1993 - Diverso profilo.
Discorso particolarmente delicato, è quello sulla attività che
l'autorizzato al "fuori-linea" può svolgere ad autorizzazione
ottenuta e che da sempre rientra nella libera scelta dello stesso
concessionario valutabile legittimamente solo dall'ente concedente
con riferimento alla compatibilità con il servizio dal quale il
mezzo viene "distaccato" (se si accetta il riparto operato da questa
Corte nella precedente decisione). Nel provvedimento (circolare) si
dà classificazione casistica alle attività espletabili e, poi, si
prevede anche un controllo per ogni singolo caso collegando questa
attività alla funzione tecnica. Ciò equivale a riconoscere
attribuito allo Stato (e per esso al Ministero) la competenza al
rilascio delle autorizzazioni anche per quanto di competenza delle
Regioni proprio secondo la sentenza della Corte costituzionale n.
2/1993 (merito e fine della autorizzazione ritornano
all'amministrazione centrale).
Violazione di legge art. 117 della Costituzione e sentenza Corte
costituzionale n. 2/1993 - Secondo profilo.
Discorso separato meritano i pagamenti di "Diritti" allo Stato,
riconosciuti dalla stessa sentenza di competenza regionale. Nelle
circolari sono riattribuiti allo Stato. La censura va articolata
contenusticamente richiamando detta decisione n. 2/1993 dove il
problema è affrontato e testualmente risolto a favore delle Regioni
ora il Ministero le richieste (in testuale contrasto con la
decisione) a suo favore.
Violazione di legge art. 82, comma 6 - Nuovo codice della strada -
Eccesso di potere.
La norma sopraindividuata recita testualmente " .. Analoga
autorizzazione viene rilasciata dall'Ufficio della Direzione generale
della M.C.T.C. agli autobus destinati a servizio di noleggio con
conducente, i quali possono essere impiegati, in via eccezionale
secondo direttive emanate dal Ministero dei trasporti con decreti
ministeriali, in servizio di linea e viceversa". È evidente, come
già precisato nella parte in fatto, che la predeterminazione dei
criteri ed il carattere generale degli stessi consentono un razionale
svolgimento delle competenze attribuite alla Regione secondo gli
schemi più volte fatti ( ex art. 87/4).
Utilizzando la riserva di norme "attuative" dell'art. 82/6 prima
col decreto (cfr. primo ricorso) ed, ora, con la "circolare" (qui
impugnata) di cui all'art. 6 del decreto ministeriale, vi è
ulteriore riserva, il Ministero ha riempito formalmente la riserva
stessa ma ponendo in essere un "comportamento omissivo" mancano le
norme tecniche (quali caratteristiche debbono avere i mezzi per poter
essere utilizzati nella doppia attività (servizio di linea/noleggio)
e quindi ottenere l'attribuzione. Tale vuoto crea le premesse per
l'invasione di competenze dell'ente regionale. Come conseguenza
dell'omissione, infatti, l'ente concedente (R) non sa, in via di
principio, quali mezzi hanno le caratteristiche tecniche che ne
consentono l'uso al fine diverso. I provvedimenti autorizzatori,
rilasciati ex art. 87/4, quindi devono essere nuovamente vagliati: di
fatto si instaura il controllo di merito (Corte costituzionale), ma
d'altronde la circolare prevede che il controllo ministeriale sia di
merito, e quindi si invade la conpetenza della R così come
delimitata dalla sentenza n. 2/93.
Incidente di legittimità costituzionale - Violazione costituzione
art. 77 e legge delegante 13 giugno 1991 n. 190 art. 5.
La risoluzione del conflitto di attribuzioni qui sollevato comporta
l'applicazione della legge delegante 1991/1990 cit. e dei d.lgs. n.
214 del 28 giugno 1993 e n. 360/1993 che assumendo a riferimento la
legge delegante hanno modificato il primo d.lgs. 30 aprile 1992, n.
285 (N. Cod. St.) allungando i termini. È pacifico che elementi
determinanti perchè potessero essere adottati prima il decreto
ministeriale e poi la circolare in questione, sono state le proroghe
introdotte con i d.lgs. cit. che hanno modificato il Nuovo codice
della strada che è il primo dei d.lgs. Nella trattazione che segue
si cercherà di dimostrare come 1) non vi era nella legge delegante
l'autorizzazione ad adottare i d.lgs. di proroga e, 2) la adozione
dei d.lgs. di proroga non solo non era autorizzata, ma si pone in
contrasto con il principio voluto dalla delega che all'adozione del
Nuovo Codice seguisse un completamento tempestivo di tutta la
normativa. Al completamento avrebbe dovuto attivarsi il dies a quo di
una vacatio legis che avrebbe permesso un adeguata organizzazione del
passaggio dal vecchio al nuovo codice. Rinviandosi per il dettaglio
alla successiva trattazione, si può evidenziare che la normativa di
attuazione, per la quale il Codice prevedeva sei mesi di vacatio
legis, è entrata in vigore lo stesso giorno dell'adozione.
La legge delegante, sulla cui base è stato adottato il Codice
della strada (decreto legislativo), ha fissato come richiesto
dall'art. 76 della Costituzione il termine per adozione del codice;
termine che è stato rispettato. All'art. 5 ha poi facultato il
Ministero di apportare correzioni ed integrazioni al Codice della
stada. La norma recita testualmente: "Entro tre anni dalla data di
entrata in vigore del nuovo Codice della strada, il Governo può
adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni
integrative e correttive, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi fissato dall'art. 2 e previo parere delle commissioni di
cui all'art. 4". Avvalendosi di tale delega, è stato emanato il
d.lgs. n. 214 del 28 maggio 1993, con il quale il Governo ha
prorogato tutti i termini fissati dal codice per la normativa di
attuazione.
Il coacervo normativo in valutazione pone tre quesiti di
legittimità (per i quali valuterà la Corte la rilevanza e la
giudicabilità in questa sede o la remissione a se stesa quale
giudice a quo).
È compatibile con l'art. 77 della Costituzione una disciplina
delegante (quel retrotrascritto art. 5) che faculti alla reincisione
sulla norma adottata a fini correttivi assumendo "a parametro" gli
stessi fini della stessa norma. In tale ipotesi non si attribuisce
una delega permanente bloccata solo nel termine finale in contrasto
con il disposto costituzionale e delle normative di attuazione (legge
n. 400) che consente l'esercizio della delega in più volte ma senza
reincisione.
La globale organizzazione delle norme transitorie del nuovo Codice
della strda, quale risulta dal titolo VII, appare strutturata in modo
da far sì che norme di primo grado e norme attuative entrassero in
vigore contemporaneamente dopo un lungo periodo di vacatio legis (che
oscilla fra i sei e gli otto mesi), destinato - evidentemente - a
rendere possibile una conoscenza ed un adeguamento alla nuova
normativa da parte degli uffici chiamati a darvi attuazione. Al fine
di realizzare questo risultato, per alcune norme è stata fissata in
termini espliciti la data di entrata in vigore (v. per tutti art. 240
che stabilisce la data del 1 gennaio 1993 come data di entrata in
vigore del Codice, pubblicato nel precedente aprile), per altre sono
state stabilite delle gradazioni temporali.
Per quanto riguarda il termine per l'adozione dei decreti di cui
all'art. 82, con una precedente circolare (n. 19 del 1993) si fa
riferimento al combinato disposto degli articoli 231/1 e 235/5 che
fissano rispettivamente, il primo il criterio di ordine generale che
tutti i decreti previsti per l'attuazione di tutte le norme del
Codice "sono emanati" nel termine dei sei mesi dall'inizio di vigenza
del Codice (e cioè entro il 1 luglio 1993), l'altro (235/5)
prevede, con riferimento alle disposizioni della sez. seconda del
capo III del titolo III (82/92), una sospensione dell'applicazione
delle stesse per un ulteriore termine di sei mesi dopo l'inizio di
vigenza del Codice. È evidente la correlazione con il principio
generale retroricordato che ha l'obiettivo della contemporanea
entrata in vigore di norme primarie e subordinate di questa
programmazione procedurale.
La sospensione di efficacia di alcune disposizioni del nuovo
Codice dopo l'entrata in vigore (1 gennaio 1993 1 luglio 1993)
corrispondeva temporalmente al semestre assegnato al Ministero per
l'adozione dei decreti di cui all'art. 232/1, e permetteva l'entrata
in vigore della normativa nella sua globalità, indispensabile per un
razionale funzionamento del sistema. A favore di questa
interpretazione non si pone solo il dato logico, ma anche quello
grammaticale: l'art. 235, quinto comma, non opera un rinvio
dell'entrata in vigore dell'art. 82 (vigente dal 1 gennaio 1993), ma
opera invece una sospensione di efficacia: la norma è vigente dal 1
gennaio 1993 ma applicabile soltanto dal 1 luglio 1993, data entro
la quale avrebbero dovuto essere adottati i decreti ministeriali.
Con il decreto legislativo n. 214/1993 è stato operato il
differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute nel
titolo III del Codice della strada dal 1 luglio 1993 al 1 ottobre
1993.
Ne è conseguito in primo luogo che il termine concesso al
Ministero per l'adozione dei decreti attuativi, sarebbe scaduto sei
mesi dopo il 1 ottobre 1993, cioè il 1 aprile 1994. I decreti in
questione sono stati adottati il 4 luglio 1994 e, quindi, dopo la
scadenza del termine illegittimamente prorogato. Ed in secondo luogo
che la normativa di attuazione alla quale si riconnetteva la
necessità programmatoria - fatta salva e resa possibile -
dall'iniziale vacatio semestrale successiva all'emanazione è entrata
in vigore lo stesso giorno della pubblicazione. Lo stesso discorso si
ripete per la qui impugnata.
Fra queste il Ministero ha ricompreso il decreto legislativo con
il quale si è prorogato il termine per l'adozione della presunta
circolare in gravame.

P. Q. M.
Si richiede accogliersi il ricorso e per l'effetto dichiarare
illegittimi i provvedimenti ministeriali. L'applicazione delle
statuizioni impugnate porta tale danno al sistema organizzato da
doversi richiederne la loro sospensione.
La circolare ministeriale per due aspetti ha incidenza operativa
immediata che di fatto rende inespletabile il servizio.
Si fa, qui, riferimento:
1) al controllo totale imposto sulla competenza regionale
(l'autorizzazione regionale deve essere allegata per il riesame alla
richiesta di autorizzazione) tecnica;
2) allo storno a favore dello Stato dei diritti attribuiti
dalla legge, come interpretata dalla Corte costituzionale in sentenza
n. 2/1993, alle Regioni.
Tali aspetti giustificano la richiesta di sospensione.
Il presidente della Giunta regionale: (firma illeggibile)
Prof. avv. TESAURO - avv. FERRARI
95C0327