1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 SENTENZA 10 febbraio - 12 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Cave e torbiere - Incrementi tariffari concernenti l'attivita' di cava di cui all'art. 24 della legge della Regione Marche n. 19 del 2007 - Estensione ai titolari di convenzioni precedenti. - Legge della Regione Marche 22 dicembre 2009, n. 31 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010/2012 della Regione. Legge finanziaria 2010), art. 42, comma 3. - (T-150034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 42, comma 3,
della legge della Regione Marche 22 dicembre 2009, n. 31
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010 e
pluriennale 2010/2012 della Regione. Legge finanziaria 2010),
promossi dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con due
ordinanze del 28 dicembre 2012, iscritte ai nn. 200 e 201 del
registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione della SIELPA - Società industria
estrazione lavorazione pietre ed affini srl e della Regione Marche;
visti gli atti di intervento della curatela fallimentare della
SIELPA;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Alessandro Lucchetti per la curatela
fallimentare della SIELPA - società industria estrazione lavorazione
pietre ed affini srl e Stefano Grassi per la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze di analogo tenore del 28 dicembre 2012, il
Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 42, comma 3, della legge
della Regione Marche 22 dicembre 2009, n. 31 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010/2012 della
Regione. Legge finanziaria 2010), in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, nonchè all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali -
CEDU (Protezione della proprieta').
La disposizione censurata stabilisce che «Le tariffe di cui al
comma 1 dell'articolo 17 della L.R. n. 71/1997, come sostituito
dall'articolo 24 della L.R. 27 dicembre 2007, n. 19 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione. Legge
finanziaria 2008), si applicano anche alle convenzioni già stipulate
alla data di entrata in vigore della medesima L.R. n. 19/2007
relativamente ai materiali estratti a decorrere dal 1° gennaio 2009».
1.1.- Ad avviso del rimettente tale disposizione, disponendo
l'estensione degli incrementi tariffari concernenti l'attività di
cava, previsti dall'art. 24 della legge regionale 27 dicembre 2007,
n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione. Legge finanziaria 2008), anche alle
convenzioni precedenti, determinerebbe un'ingiustificata lesione
dell'affidamento nella certezza dei rapporti giuridici, atteso che la
legge regionale del 2007 aveva espressamente escluso dagli aumenti le
convenzioni in essere alla data della sua entrata in vigore.
1.2.- La disposizione in esame, inoltre, non realizzerebbe il
giusto equilibrio tra le esigenze imperative di interesse generale e
l'imprescindibile garanzia dei diritti fondamentali dell'uomo,
richiesto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, in quanto
l'intervento legislativo censurato sarebbe motivato unicamente da
finalità di riequilibrio dei conti.
1.3.- Il Consiglio di Stato è investito di due distinti ricorsi
proposti dalla Società industria estrazione lavorazione pietre e
affini srl (d'ora in avanti, «SIELPA»), contro la Regione Marche, la
Provincia di Macerata, nonchè, rispettivamente, i Comuni di San
Severino Marche e di Cingoli, per la riforma delle sentenze del TAR
Marche, nella parte in cui hanno accertato il diritto dei Comuni a
percepire l'incremento del contributo per l'attività estrattiva.
1.4.- Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo
osserva come l'effetto lesivo derivi dall'estensione dell'incremento
tariffario, stabilito dalla legge regionale del 2007, alle
concessioni già stipulate a quella data.
Pertanto, è l'art. 42, comma 3, della legge regionale n. 31 del
2009, che la società di estrazione ha interesse a rimuovere, e non
già la disposizione del 2007 - come invece assumeva la Regione
resistente - giacchè, in tal modo, l'appellante si sottrarrebbe
all'aumento disposto in via legislativa.
Di qui, ad avviso del rimettente, la rilevanza della questione,
dal momento che l'accoglimento della domanda principale azionata
dalla società appellante richiederebbe l'annullamento della
disposizione regionale censurata, sulla quale si fonda la richiesta
di pagamento.
1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
secondo il Consiglio di Stato tale previsione violerebbe, anzitutto,
l'art. 3 Cost., sotto il profilo della sua irragionevolezza, per
l'ingiustificata lesione dell'affidamento, apprezzabile sotto diversi
profili.
1.5.1.- In primo luogo, nell'estendersi alle convenzioni in
essere alla data della sua entrata in vigore (espressamente fatte
salve solo due anni prima), la disposizione censurata introdurrebbe
un aumento indiscriminato delle tariffe per tutti gli operatori. Nè
assumerebbe alcun pregio il rilievo della difesa regionale secondo
cui la norma avrebbe lo scopo di parificare la situazione degli
operatori sottoposti all'incremento tariffario rispetto a quelli ad
esso non soggetti.
Ad avviso del giudice a quo, infatti, sarebbe proprio
l'equiparazione di queste due categorie a rivelarsi irragionevole,
vista la sostanziale diversità delle rispettive posizioni, dal
momento che solo per i primi l'incremento non può dirsi inaspettato,
costituendo invece un elemento conosciuto nel necessario calcolo di
convenienza, prodromico all'avvio di un'iniziativa imprenditoriale.
1.5.2.- Dal punto di vista quantitativo, poi, la misura
dell'incremento tariffario sarebbe tale da determinare, al quinto
anno di efficacia del contratto, e a parità di materiale estratto,
un aumento di circa un terzo dell'onere economico; quindi, secondo il
rimettente, l'incremento sarebbe notevolmente superiore
all'adeguamento ISTAT originariamente convenuto, in base all'art. 17,
comma 2, della legge reg. Marche 1° dicembre 1997, n. 71 (Norme per
la disciplina delle attività estrattive).
1.5.3.- Osserva ancora il rimettente che, pur dovendosi in
astratto ammettere la possibilità di determinazione tariffaria con
atto legislativo, l'equilibrato bilanciamento tra le esigenze di
raggiungimento degli obiettivi di bilancio da parte dei pubblici
poteri ed il correlativo sacrificio economico imposto ai privati,
esigerebbe, in linea di principio, una sede amministrativa di
ponderazione degli opposti interessi, al fine di consentire ai
secondi di rappresentare le proprie posizioni e le conseguenze che
l'intervento determinerebbe per gli equilibri economico-finanziari
delle attività imprenditoriali.
1.5.4.- Infine, ad avviso del Consiglio di Stato, a legittimare
la previsione censurata non potrebbe neppure invocarsi - come fa la
Regione resistente - una rinnovata concezione del contributo per
attività estrattiva, volto ad addossare agli operatori del settore
la compromissione dei valori paesaggistico-ambientali, in quanto una
simile opzione di politica legislativa non emergerebbe in alcun modo
dal contenuto e dalle finalità della normativa censurata, che ha ad
oggetto la manovra finanziaria triennale della Regione.
1.6.- Il rimettente prospetta anche un secondo profilo di
illegittimità costituzionale della disposizione regionale,
rilevandone il contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. l del Primo Protocollo addizionale alla CEDU
(Protezione della proprieta').
La disposizione in esame, infatti, non realizzerebbe quei giusti
equilibri tra le esigenze imperative di interesse generale e
l'imprescindibile garanzia dei diritti fondamentali dell'uomo che,
secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, si imporrebbero
come limite all'ingerenza dei pubblici poteri.
Dall'intervento normativo censurato, infatti, non emergerebbe
alcun bilanciamento, essendo esso motivato unicamente da finalità di
riequilibrio dei conti pubblici, come si evincerebbe dalla
circostanza che l'incremento tariffario sia stato reso operativo già
dal 2009, quindi in un anno non compreso nel triennio 2010-2012
coperto dalla manovra finanziaria regionale.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che
la questione sia dichiarata infondata.
2.1.- Ad avviso della Regione, il rimettente muove da un erroneo
presupposto interpretativo sia in ordine alla ricostruzione del
quadro normativo, sia in ordine alla ricostruzione della ratio della
disposizione censurata.
2.1.1.- Sottolinea la Regione come, ad avviso del giudice a quo,
la società appellante avrebbe originariamente convenuto con i Comuni
di assoggettarsi alle tariffe stabilite nella convenzione, nonchè al
solo adeguamento ISTAT, in applicazione dell'art. 17, comma 2, della
legge regionale n. 71 del 1997.
Secondo la difesa regionale, tuttavia, questo dato sarebbe
smentito sia dalla disciplina legislativa applicabile - ratione
temporis - al momento della stipula delle convenzioni, sia dalle
previsioni delle stesse convenzioni.
Quanto al primo profilo, l'art. 17 della legge regionale n. 71
del 1997, nella sua formulazione originaria, si limitava, al comma l,
ad attribuire alla Giunta regionale il potere di stabilire l'importo
delle tariffe, ma non prevedeva alcun vincolo a contenerne gli
incrementi entro i limiti ISTAT.
Quanto al secondo profilo, si evidenzia che l'art. 17 della
convenzione stipulata dalla SIELPA con il Comune di San Severino
Marche, dopo aver dettato la disciplina della misura, dei tempi e
delle modalità di versamento del contributo, stabiliva testualmente
che «la Ditta si impegna altresì a versare eventuali conguagli dei
suddetti contributi in caso di aggiornamento delle tariffe stabilite
dalla Giunta regionale, nella prima rata successiva alla data di
aggiornamento»; e d'altra parte, l'art. 16 della convenzione
stipulata con il Comune di Cingoli, a sua volta, sanciva l'impegno
della SIELPA «a versare eventuali conguagli dei suddetti contributi
in caso di aggiornamento delle aliquote relative al contributo
cavatori da parte degli Enti preposti».
La Regione ne deduce che le clausole convenzionali impegnano
espressamente la parte privata a corrispondere i conguagli che si
rendessero dovuti in base a qualsivoglia aggiornamento del contributo
originario.
Ad avviso della Regione, pertanto, non sarebbe possibile
sostenere - come invece fa il rimettente - che la società appellante
avesse originariamente convenuto di assoggettarsi al solo adeguamento
ISTAT, in applicazione dell'art. 17, comma 2, della legge regionale
n. 71 del 1997, e potesse, pertanto, vantare un legittimo affidamento
in una modificazione delle tariffe circoscritta ai soli aggiornamenti
ISTAT.
Infatti, la previsione che «le tariffe sono aggiornate dalla
Giunta regionale secondo le variazioni dell'indice ISTAT riferito ai
prezzi delle industrie estrattive» è stata introdotta solo in
seguito alla novella del 2007, cioè a tre anni di distanza dalla
data di stipula delle convenzioni (marzo e dicembre 2004).
Tale disposizione, dunque, non poteva determinare il contenuto
delle originarie pattuizioni convenute tra i Comuni e la SIELPA, le
quali invece, ad avviso della Regione, impegnavano la società a
corrispondere la tariffa nella misura derivante da ogni successivo
aggiornamento degli importi originariamente stabiliti e non facevano
alcun riferimento a limitazioni di tale aggiornamento ai soli indici
ISTAT.
2.1.2.- La Regione, inoltre, segnala che, con delibera del 19
settembre 2000, n. 1899-VP/AMB (Art. 17 della L.R. n. 71/1997 -
determinazione tariffe per materiali di cava), la Giunta regionale ha
concretamente esercitato il potere di determinazione delle tariffe
attribuitole dal richiamato art. 17, comma l, della legge regionale
n. 71 del 1997, stabilendo «che le tariffe determinate dal presente
atto vengano aggiornate ogni quattro anni in funzione della
variazione dell'indice ISTAT dei prezzi all'ingrosso».
Tuttavia, osserva la Regione, di tale previsione non vi è
traccia nell'ordinanza di rimessione. Nè sarebbe possibile fondare
su di essa quell'affidamento della società appellante in un
adeguamento tariffario quantitativamente limitato agli indici ISTAT,
ciò che il giudice rimettente pone a fondamento delle questioni
sollevate.
Secondo la Regione, infatti, si tratterebbe della previsione di
un adeguamento automatico minimo, che non escluderebbe affatto la
perdurante pienezza del potere attribuito alla Giunta - senza alcun
vincolo o limite - dall'art. 17, comma l, della legge regionale n. 71
del 1997, se non altro perchè l'autodeterminazione della Giunta con
propria delibera giammai avrebbe potuto derogare alla disciplina
stabilita dal legislatore regionale, stante peraltro l'invarianza di
questo dato legislativo al momento della stipula delle convenzioni.
2.2.- Quanto poi all'individuazione della ratio della
disposizione censurata, che, secondo il giudice a quo, sarebbe
motivata unicamente da finalità di riequilibrio dei conti pubblici,
la Regione ne deduce l'erroneità, alla luce del vincolo di
destinazione in essa previsto.
A questo riguardo, la Regione evidenzia che il 50% del contributo
incassato dal Comune debba essere versato alla Regione per attività
di recupero e bonifica ambientale di cave dismesse e di aree
degradate, nonchè, alla luce delle modifiche introdotte dal
censurato art. 42 della legge regionale n. 31 del 2009, per
«interventi atti a migliorare l'assetto idrogeologico».
Secondo la Regione, pertanto, la disciplina censurata non può
considerarsi motivata unicamente da finalità di riequilibrio dei
conti pubblici, ma sarebbe espressione di una rinnovata concezione
del contributo per attività estrattiva, volto ad addossare agli
operatori del settore la conseguente compromissione dei valori
paesaggistico-ambientali.
2.3.- In definitiva, la società appellante non avrebbe subito
alcuna lesione del proprio legittimo affidamento, per la determinante
considerazione che nè la legislazione vigente al momento della
stipula delle convenzioni, nè tanto meno queste ultime, escludevano
la possibilità di adeguamenti tariffari disposti autoritativamente
nel corso del rapporto, anche superiori all'aggiornamento ISTAT.
2.4.- Ad avviso della Regione, non potrebbe neppure essere
estremizzato il ragionamento del rimettente circa l'asserita
inidoneità, in concreto, della fonte legislativa rispetto alla
determinazione degli importi delle tariffe in questione.
Secondo la difesa regionale, infatti, l'attribuzione alla Giunta
regionale del potere di stabilire o aggiornare le tariffe per
l'attività di cava non configurerebbe una riserva di
amministrazione, costituendo invece una tipica ipotesi di
autorizzazione all'esercizio di potere regolamentare, come tale
sempre soggetta al successivo esercizio del potere legislativo volto
alla riappropriazione della materia.
D'altra parte, l'art. 4, comma 1, lettera d), della legge
regionale n. 71 del 1997, riserva alla Regione-ente, e dunque non
alla sola Giunta, ma anche allo stesso legislatore, la competenza in
ordine alla determinazione del «contributo di escavazione, di cui
all'articolo 17 per gruppi merceologici dei materiali estratti».
Osserva la Regione, infine, che l'effetto di estendere
l'applicabilità delle nuove tariffe fissate con la novella
legislativa del 2007 anche ai titolari delle concessioni precedenti,
non avrebbe potuto essere conseguito se non con lo strumento della
legge, proprio a causa dell'intervenuta legificazione delle tariffe
stesse; e, per tale ragione, la Giunta regionale - sempre dal 2007 -
ha solo il potere di aggiornarle nei limiti delle variazioni ISTAT.
3.- Si è costituita in giudizio la SIELPA, chiedendo, previa
trattazione congiunta e riunione dei giudizi, che la disposizione
censurata sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
3.1.- Dopo aver ripercorso la sequenza argomentativa svolta dal
rimettente e ricostruito l'evoluzione del quadro normativo, la parte
privata deduce, in primo luogo, la violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto la scelta del legislatore regionale di estendere gli aumenti
disposti dalla legge regionale n. 19 del 2007 anche alle convenzioni
precedenti, violerebbe il principio di affidamento dei privati nella
stabilità dell'ordinamento giuridico, sotto il profilo
dell'illegittima incidenza patrimoniale negativa di tale scelta sui
rapporti convenzionali in essere, considerato che solo due anni prima
lo stesso legislatore regionale aveva escluso tale incidenza.
A sostegno delle proprie argomentazioni, la SIELPA srl richiama
la costante giurisprudenza costituzionale secondo la quale il
principio del legittimo affidamento costituisce un elemento
fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso da
disposizioni che, nella loro successione nel tempo, trasmodino in
regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori.
E che si tratti, nel caso di specie, di un regolamento
irrazionale, sarebbe reso evidente dal breve lasso di tempo
intercorso tra la disposizione censurata e il precedente art. 24
della legge regionale n. 19 del 2007, che escludeva dagli aumenti le
convenzioni già stipulate.
L'intervento del legislatore regionale, pertanto, avrebbe leso
l'affidamento della società circa l'esclusione delle convenzioni in
essere dagli incrementi tariffari sotto un triplice profilo: per aver
tradito tale affidamento ad appena due anni di distanza; per aver
mutato la disciplina applicabile alla convenzione in senso del tutto
inaspettato rispetto alla precedente; per avere esteso l'incremento
non solo alle future estrazioni di materiale, ma anche al materiale
già in precedenza estratto, in particolare a quello estratto sin dal
gennaio 2009.
3.2.- Ad avviso della parte privata, la disposizione censurata
violerebbe anche l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto
inciderebbe negativamente su diritti contrattualmente stabiliti e
garantiti, quindi acquisiti al patrimonio della parte privata a mezzo
della convenzione, e altererebbe l'assetto di interessi patrimoniali
sottesi alla predetta convenzione, modificando le ragioni creditorie
delle parti in senso peggiorativo per la parte privata.
4.- È intervenuta in giudizio anche la curatela fallimentare
della SIELPA, nel frattempo dichiarata fallita con sentenza del 27
gennaio 2014, richiamando argomentazioni analoghe a quelle svolte
dalla società in bonis.
4.1.- Secondo la curatela, infatti, la disposizione censurata si
porrebbe in contrasto con la salvaguardia di pattuizioni e relative
regolamentazioni convenzionali di interessi già definite.
In particolare, la scelta del legislatore del 2009 di abrogare
l'art. 24, comma 3, della legge regionale n. 19 del 2007, che
escludeva dagli aumenti tariffari le convenzioni già stipulate,
violerebbe l'affidamento delle parti nella stabilità
dell'ordinamento giuridico, sotto il profilo dell'illegittima
incidenza patrimoniale negativa di tale scelta sui rapporti
convenzionali tra le parti, allorchè tale incidenza negativa era
stata già una volta esclusa dal medesimo legislatore, soltanto due
anni prima.
Il principio dell'affidamento, ad avviso della curatela,
costituisce un elemento fondamentale dello Stato di diritto e non
può essere leso da disposizioni che, nella loro successione nel
tempo, trasmodino in un regolamento irrazionale di situazioni fondate
- come nel caso della società deducente - su leggi anteriori.
E che tale regolamentazione sia irrazionale sarebbe reso ancor
più evidente, nel caso di specie, dal breve lasso di tempo
intercorso tra la previsione del 2009 - di portata retroattiva sulle
convenzioni vigenti - e quella, immediatamente precedente, del 2007,
che invece escludeva dagli aumenti proprio le convenzioni stipulate.
4.2.- La curatela fallimentare osserva, infine, che la
disposizione censurata, nell'assumere a presupposto della prestazione
un fatto o una situazione passati, spezzerebbe il rapporto che deve
sussistere tra imposizione e capacità contributiva, così violando
l'art. 53 Cost.
5.- Con due memorie di analogo tenore depositate in prossimità
dell'udienza, la Regione Marche ha svolto ulteriori considerazioni
alla luce delle deduzioni della curatela fallimentare della SIELPA.
5.1.- Secondo la Regione, anche la curatela sarebbe incorsa nello
stesso errore in cui è incorso il giudice a quo, ritenendo che la
società appellante avesse originariamente convenuto con i Comuni di
assoggettarsi alle tariffe stabilite dalle convenzioni e al solo
adeguamento ISTAT. Ma questo presupposto risulterebbe smentito, come
già argomentato nella memoria di costituzione, sia dalla disciplina
applicabile ratione temporis al momento della stipula delle
convenzioni, sia dalle previsioni delle convenzioni stesse.
5.2.- Osserva ancora la Regione che, secondo la curatela della
SIELPA, l'affidamento nell'immodificabilità delle tariffe
discenderebbe principalmente dall'art. 24, comma 3, della legge
regionale n. 19 del 2007 il quale, nel disporne l'aumento, aveva
tuttavia fatto salve le convenzioni già stipulate.
Secondo la Regione, neppure tale tesi può essere condivisa, in
quanto fondata su un'erronea interpretazione del quadro normativo.
La disciplina del 2007, infatti, non contrastava in alcun modo
con le originarie pattuizioni contenute nelle convenzioni, in ordine
alla possibilità di aggiornare e modificare le tariffe originarie.
La circostanza che nel 2007 il legislatore non abbia sfruttato tale
possibilità, non equivarrebbe affatto ad un impegno, da parte dello
stesso, a non farlo nemmeno in seguito.
Non potrebbe neppure dirsi che l'art. 42, comma 3, della legge
regionale n. 31 del 2009, sia espressione di una scelta di segno
diametralmente opposto a quella operata dal medesimo legislatore nel
2007.
Secondo la Regione, infatti, l'art. 24, comma 3, della legge
regionale n. 19 del 2007, non poteva ingenerare alcun legittimo
affidamento in capo alla società, perchè ciò che stabiliva era
solo che, in riferimento alle convenzioni già in essere, le tariffe
aggiornate non potessero ricevere applicazione per i materiali
estratti a decorrere dal l° gennaio 2008.
Ma tale previsione non sarebbe affatto incompatibile con il
successivo art. 42, comma 3, della legge regionale n. 31 del 2009,
che ha determinato l'applicazione delle tariffe maggiorate nel 2007
ai materiali estratti a decorrere dal 2009, in riferimento alle
convenzioni stipulate anteriormente all'entrata in vigore della legge
del 2007.
Ad avviso della difesa regionale, infatti, il legislatore
regionale del 2009 si sarebbe limitato ad effettuare un'estensione
delle tariffe di cui alla legge regionale n. 19 del 2007 anche alle
convenzioni stipulate prima dell'entrata in vigore di tale legge,
senza tuttavia disporne l'applicazione retroattiva ai materiali
estratti a partire dal l° gennaio 2008.
In altri termini, la norma censurata ha incluso nel campo di
applicazione delle "nuove" tariffe i materiali estratti a partire dal
l° gennaio 2009, in relazione ai quali, al momento dell'entrata in
vigore della legge regionale n. 31 del 2009, non era stato ancora
calcolato e perfezionato il pagamento del relativo contributo. Tale
norma, pertanto, non avrebbe alcuna "portata retroattiva", come
d'altra parte rilevato dallo stesso giudice a quo.
6.- Con due memorie depositate in prossimità dell'udienza, la
curatela fallimentare della SIELPA ha replicato a quanto argomentato
dalla Regione.
6.1.- Osserva la curatela come il quadro normativo su cui
confidava la parte privata fosse costituito, oltre che dall'art. 17,
comma 1, della legge regionale n. 71 del 1997, anche dalla delibera
della Giunta regionale n. 1899 del 2000, con cui, in attuazione di
tale disposizione, si stabiliva che «le tariffe determinate dal
presente atto vengono aggiornate ogni quattro anni in funzione della
variazione dell'indice ISTAT dei prezzi all'ingrosso».
La successiva delibera della Giunta regionale n. 1657 del 2004 ha
confermato ulteriormente tale aggancio degli incrementi alle
variazioni ISTAT, riferendolo tuttavia non più ai prezzi
all'ingrosso, ma «ai prezzi alla produzione dei prodotti industriali
relativi alla divisione 14 - prodotti delle industrie estrattive».
Ad avviso della curatela, pertanto, sin dalla prima stipula delle
convenzioni, esisteva uno specifico affidamento degli operatori
economici nella stabilità della condotta della Regione-ente,
rispetto ad una determinazione del contributo incrementata nella sola
misura della variazione ISTAT.
Il quadro normativo di riferimento, dunque, è costituito
dall'allora vigente art. 17, comma 1, della legge regionale n. 71 del
1997, così come, in concreto, attuato e interpretato dalla
successiva attività provvedimentale della Giunta ed è nel repentino
stravolgimento di tale quadro che sarebbe da misurare la lesione
dell'affidamento.
6.2.- Secondo la curatela, inoltre, il rinvio alle convenzioni
sarebbe fuorviante, perchè, quali che siano le loro previsioni, la
determinazione legislativa ovvero amministrativa, in tema di
contributo, rientrerebbe comunque, ai sensi dell'art. 1339 del codice
civile, nel programma negoziale pattuito.
Ciò che rileva, pertanto, non sarebbe la convenzione, bensì la
decisione, legislativa ed amministrativa, che la integra,
sostituendone le clausole difformi ai sensi della richiamata
disposizione del codice civile.
6.3.- Osserva, altresì, la curatela fallimentare che
l'intervento regionale censurato avrebbe carattere di
legge-provvedimento e sarebbe pertanto soggetto, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, ad uno scrutinio stretto di
costituzionalità.
Tale intervento, infatti, avrebbe introdotto un aumento abnorme
dell'importo del contributo, non previsto nè prevedibile, in
assoluto contrasto con i parametri previgenti; inoltre, avrebbe
esteso l'aumento a coloro che erano già titolari di convenzioni,
quando tale estensione era stata esclusa da una norma adottata appena
due anni prima.
6.4.- Del pari infondato, ad avviso della curatela, risulterebbe
l'argomento secondo cui tale abnorme incremento sarebbe vincolato a
finalità di bonifica ambientale, ovvero ad interventi di
miglioramento dell'assetto idrogeologico.
Le attività finanziate dal contributo in questione, invero,
devono essere ricondotte nell'ambito delle più ampie politiche
ambientali regionali, le quali non mitigano, nè bilanciano in alcun
modo la lesione subita dall'affidamento della parte privata nella
stabilità dell'ordinamento di settore.
Nella legislazione antecedente, infatti, l'importo del contributo
risultava strettamente legato al singolo cantiere estrattivo, mentre
all'esito dell'introduzione della norma censurata, si determinerebbe
la confluenza nelle fonti di finanziamento delle politiche ambientali
per la manutenzione del territorio, sganciandolo completamente dallo
specifico sito.
Se è sicuramente legittima la decisione del legislatore
regionale di intervenire in tal modo, sarebbe altrettanto sicura
l'arbitrarietà e l'irragionevolezza della decisione di estendere
tale generale finalità di contribuzione a coloro che erano già
titolari di convenzione, avendo costoro programmato la sostenibilità
economica e finanziaria, nonchè la redditività del cantiere, in un
contesto normativo radicalmente diverso, sia per l'importo del
contributo, sia per la sua struttura e finalità.
6.5.- Infine, la norma censurata non avrebbe alcuna finalità di
parificazione degli operatori, come invece sostenuto dalla difesa
regionale.
Tale disposizione, infatti, lungi dal rappresentare una misura di
promozione e tutela della concorrenza, costituirebbe uno strumento di
alterazione del processo competitivo, in quanto penalizzerebbe
ingiustamente quegli operatori che, anticipando le evoluzioni di
mercato, si sono mossi per primi e con anticipo rispetto ad altri,
anche confidando in un determinato quadro normativo, il quale viene
repentinamente sostituito da un altro assai più oneroso.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con due
ordinanze di analogo tenore, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 42, comma 3, della legge della Regione Marche 22 dicembre
2009, n. 31 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010
e pluriennale 2010/2012 della Regione. Legge finanziaria 2010), in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, nonchè all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Primo Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali - CEDU (Protezione della
proprieta').
La disposizione censurata estende gli incrementi tariffari
concernenti l'attività di cava, disposti dall'art. 24 della legge
regionale 27 dicembre 2007, n. 19 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione. Legge finanziaria
2008), anche ai titolari di convenzioni precedenti.
1.1.- Il Consiglio di Stato è investito di due distinti ricorsi
proposti dalla Società industria estrazione lavorazione pietre e
affini srl (d'ora in avanti, «SIELPA»), contro la Regione Marche, la
Provincia di Macerata, nonchè, rispettivamente, i Comuni di San
Severino Marche e di Cingoli, per la riforma delle sentenze del TAR
Marche, nella parte in cui hanno accertato il diritto dei Comuni a
percepire l'incremento del contributo per l'attività estrattiva.
1.2.- Ad avviso del rimettente, tale disposizione determinerebbe
un'ingiustificata lesione dell'affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici, atteso che la legge regionale del 2007 aveva
espressamente escluso dagli aumenti le convenzioni in essere alla
data della sua entrata in vigore.
1.3.- La disposizione in esame, inoltre, non realizzerebbe il
giusto equilibrio, richiesto dalla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo, tra le esigenze imperative di interesse generale e
l'imprescindibile garanzia dei diritti fondamentali dell'uomo, in
quanto l'intervento legislativo censurato sarebbe motivato unicamente
da finalità di riequilibrio dei conti.
2.- Le ordinanze di rimessione sollevano un'identica questione,
sicchè i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti con
un'unica decisione.
3.- Va preliminarmente rilevato, in ordine all'intervento nel
presente giudizio della curatela fallimentare della SIELPA, che essa
non aveva assunto la qualità di parte nel processo a quo, nel quale
si era invece costituita la società in bonis.
Quest'ultima, tuttavia, è stata dichiarata fallita con sentenza
del 27 gennaio 2014, in data successiva alle ordinanze di rimessione
(emesse il 28 dicembre 2012), allorchè, quindi, il processo a quo
era già stato sospeso.
Nel caso di specie perciò, l'intervento della curatela
fallimentare si qualifica in termini di successione nel rapporto
processuale già instaurato dalla società in bonis, così come
previsto dall'art. 110 del codice di procedura civile. L'interesse da
essa prospettato, pertanto, coincide con le posizioni soggettive
dedotte dalla società in bonis, sicchè il suo intervento è
senz'altro ammissibile.
3.1.- Sempre in via preliminare, vanno dichiarate inammissibili
le deduzioni articolate dalla curatela, volte ad estendere il thema
decidendum fissato nell'ordinanza di rimessione (ex multis, sentenza
n. 275 del 2013).
Non può, quindi, essere presa in considerazione la censura
sviluppata nella memoria della curatela fallimentare in riferimento
alla violazione dell'art. 53 Cost., anche a prescindere dalla
valutazione di manifesta infondatezza effettuata al riguardo dallo
stesso rimettente.
4.- Nel merito, la questione relativa alla violazione dell'art. 3
Cost. non è fondata.
4.1.- Viene lamentata la lesione del principio dell'affidamento,
ma non viene in discussione quando la sottoposizione dei titolari
delle convenzioni in essere alle nuove tariffe - inizialmente esclusa
-, comporta per loro un incremento tariffario quantificato in atti da
1,00 a 1,20 euro al metro cubo, una parte non piccola del quale
dovuta al non controverso adeguamento all'indice ISTAT. Si aggiunga
che tale incremento determina, per le imprese preesistenti, un
aggiornamento dei costi ad un livello pari a quello già sostenuto
dalle loro concorrenti entrate successivamente.
4.2.- Ad ogni modo, nessun legittimo affidamento in un incremento
tariffario circoscritto al solo adeguamento all'indice ISTAT può
essere invocato dalla parte privata nè in forza delle leggi vigenti
al momento della stipula delle convenzioni, nè in forza delle
convenzioni medesime.
4.2.1.- Ad escludere la prima ipotesi basti rilevare che, quando
le convenzioni sono state sottoscritte, rispettivamente l'8 marzo
2004 e il 23 dicembre 2004, il quadro legislativo di riferimento era
bensì rappresentato dall'art. 17 della legge regionale 1° dicembre
1997, n. 71 (Norme per la disciplina delle attività estrattive), ma
nella sua formulazione originaria, che nulla disponeva in ordine
all'adeguamento ISTAT delle tariffe. Il riferimento a tale
adeguamento, infatti, compare per la prima volta nella delibera della
Giunta regionale n. 1899 del 2000 e, sul piano legislativo, nell'art.
17, della legge regionale n. 71 del 1997, come modificato dall'art.
24 della legge regionale n. 19 del 2007.
Sino al 2007, la Giunta aveva esercitato il potere di
determinazione delle tariffe, conferitole dall'art. 17, comma 1,
della richiamata legge regionale n. 71 del 1997, adeguandole agli
indici ISTAT, ancorchè in assenza di un vincolo legislativo in tal
senso. Nè, d'altra parte, la novella del 2007 limita il potere di
revisione delle tariffe alle sole variazioni dell'indice ISTAT. Essa
prevede che l'adeguamento a tali variazioni sia obbligatorio ogni
quattro anni, ma ciò non esclude affatto la facoltà della Giunta e
del legislatore regionale di rivederle per altre ragioni. Si tratta,
in sostanza, di un potere di cui viene regolato un profilo, senza che
dalla norma possa desumersi alcuna indicazione circa la volontà
legislativa di limitare solo a questo profilo il potere di
aggiornamento.
4.2.2.- Il preteso affidamento non si sarebbe potuto fondare
neppure sulle clausole convenzionali. Infatti, sia la convenzione
stipulata con il Comune di Cingoli (art. 16), sia quella stipulata
con il Comune di San Severino Marche (art. 17), impegnano la società
a versare eventuali conguagli dei suddetti contributi in caso di
aggiornamento delle tariffe.
È la stessa parte privata, dunque, ad aver convenuto con i
Comuni il versamento non solo del contributo originariamente
pattuito, ma anche di eventuali conguagli dello stesso derivanti da
qualsiasi, ulteriore, aggiornamento delle tariffe.
4.3.- Da questo punto di vista, l'estensione degli incrementi
tariffari alle convenzioni in essere, operata dalla disposizione
censurata, non può neppure dirsi improvvisa e inaspettata, in quanto
già prevista dalle richiamate clausole convenzionali.
Essa, perciò, appare espressione di una scelta di indirizzo
politico economico del legislatore regionale, volta a porre termine
alla condizione di vantaggio in cui si erano venuti a trovare i
titolari delle convenzioni precedenti, disponendo nei loro confronti
un incremento, peraltro contenuto.
4.3.1.- Va pertanto riconosciuta la legittimità di tale scelta,
in quanto «assistita da una "causa" normativa adeguata [...] che
rend[e] "accettabilmente" penalizzata la posizione del titolare del
diritto compromesso, attraverso "contropartite" intrinseche allo
stesso disegno normativo e che valg[o]no a bilanciare la posizione
delle parti» (così la sentenza n. 92 del 2013).
Infatti, ai sensi dell'art. 42, comma 1, della legge regionale n.
31 del 2009, una parte del contributo che la società versa al Comune
- il 50% - è destinato alla Regione «per attività di recupero e
bonifica ambientale di cave dismesse e di aree degradate, nonchè per
interventi atti a migliorare l'assetto idrogeologico».
Il vincolo di destinazione contenuto nella norma, pertanto, vale
a bilanciare il sacrificio del privato con finalità di tutela
ambientale, smentendo l'assunto secondo il quale la disposizione
censurata sarebbe motivata unicamente da finalità di riequilibrio
dei conti.
5.- Ne consegue la non fondatezza della questione anche in
riferimento alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. l del Primo Protocollo addizionale alla CEDU
(Protezione della proprieta').

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 42, comma 3, della legge della Regione
Marche 22 dicembre 2009, n. 31 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010/2012 della Regione. Legge
finanziaria 2010), sollevata dal Consiglio di Stato, in sede
giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali- CEDU (Protezione della
proprieta'), con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI