1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 giugno 1995
N. 18 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 giugno 1995 (dei promotori dei referendum in materia di commercio, elezioni comunali e contributi sindacali) Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (giudizio per) - Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Disposizioni per la parita' di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie (cd. par condicio) - Limitazione a due spot favorevoli e due spot contrari per ogni referendum - Previsione di orari di trasmissione, durata degli spot, fissazione dello sconto sulle tariffe pubblicitarie - Lamentata violazione del diritto di referendum, a causa dei predetti limiti e divieti che ne ostacolano l'esercizio, limitandone la pubblicita' - Abuso e cattivo uso dello strumento del decreto-legge per l'insussistenza dei requisiti di necessita' ed urgenza e per la possibilita' di produzione di effetti dannosi irreversibili nelle more della conversione in legge, pur nell'ipotesi di mancata conversione - Incidenza sui diritti di liberta' di manifestazione del pensiero e di liberta' dell'iniziativa economica privata - Istanza di sospensione ed istanza di abbreviazione dei termini. (D.-L. 19 maggio 1995, n. 182, e in subordine artt. 3, 4, terzo comma, 16 e 22). (Cost., artt. 21, 48, 75 e 77). (095C0768) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzione dei signori on. Giuseppe
Calderisi, Lorenzo Strik Lievers, Elio Vito, promotori dei referendum
in materia di commercio, di elezioni comunali e di contributi
sindacali, ammessi dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 3,
4, 10 e 13 del 1995 e fissati in data 11 giugno 1995 con decreti del
Presidente della Repubblica 5 aprile 1995, rappresentati e difesi,
come da delega in calce al presente atto, dal prov. avv. Beniamino
Caravita di Toritto, e presso lo stesso elettivamente domiciliati, in
Roma, via T. Taramelli n. 22, contro il Garante per la
radiodiffusione e l'editoria, in persona del Garante pro-tempore;
nonchè contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore; per l'annullamento, previa
sospensione:
del provvedimento del Garante del 12 aprile 1995, recante
"Regolamento per la disciplina della comunicazione sulla stampa e
sulla radiotelevisione relativa ai referendum abrogativi per la cui
votazione è fissata la data del giorno 11 giugno 1995";
del provvedimento del Garante del 13 maggio 1995, recante
"Integrazioni e modifiche delle disposizioni 12 aprile 1995 relative
alle campagne referendarie sulla stampa e sulla radiotelevisione";
del provvedimento del Garante del 22 maggio 1995, recante
"Disposizioni relative alle campagne referendarie sulla stampa e
sulla radiotelevisione";
del d.-l. 19 maggio 1995, n. 182, recante "Disposizioni urgenti
per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le
campagne elettorali e referendarie".
F A T T O
A seguito dell'emanazione del primo decreto-legge sulla par
condicio (d.-l. 20 marzo 1995, n. 83) i promotori dei referendum
indicati in epigrafe sollevavano conflitto di attribuzioni contro il
Governo e contro il Garante, per l'annullamento del decreto-legge e
del conseguente provvedimento del Garante 22 marzo 1995.
I promotori proponevano tale ricorso in considerazione del grave
ed intollerabile pregiudizio che essi avrebbero ricevuto da un
provvedimento legislativo che non soltanto di fatto impediva del
tutto la campagna elettorale referendaria - in relazione al divieto
della medesima durante le campagne elettorali -, ma introduceva un
assoluto divieto di pubblicità (costituzionalmente illegittimo|) che
avrebbe bloccato il circolare delle informazioni relative al
contenuto e al significato delle proposte referendarie sulle quali il
corpo elettorale era stato chiamato a pronunciarsi.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 118 del 7 aprile 1995,
dichiarava ammissibile il conflitto nella parte in cui questo aveva
ad oggetto il d.-l. n. 83 del 1995, mentre dichiarava
l'inammissibilità nella parte in cui tale ricorso riguardava il
provvedimento 22 marzo 1995 del Garante per la radiodiffusione e
l'editoria.
La motivazione di tale inammissibilità si rintracciava nel
difetto di legittimazione oggettiva "stante la palese inidoneità
dell'atto in relazione al quale il conflitto viene sollevato - atto
che si riferisce alla tornata elettorale del 23 aprile 1995 e che non
è destinato a incidere sotto alcun profilo nella disciplina della
campagna referendaria - a ledere la sfera di attribuzioni dei
ricorrenti" (Corte cost., ord. n. 118/1995).
Con successiva sentenza n. 161 del 10 maggio 1995 la Corte
dichiarava la non spettanza al Governo del potere di adottare la
disposizione di cui all'art. 3, sesto comma, del d.-l. n. 83/1995 in
riferimento alle campagne referendarie e, conseguentemente, annullava
la disposizione suddetta nella parte in cui si applicava alle
campagne referendarie.
Soltanto tre giorni dopo tale pronuncia di codesta eccellentissima
Corte il Garante emanava il provvedimento 13 maggio 1995, recante
"Integrazioni e modifiche delle disposizioni 12 aprile 1995 relative
alle campagne referendarie sulla stampa e sulla radiotelevisione",
con il quale dettava una disciplina dei messaggi pubblicitari aventi
ad oggetto i referendum dell'11 giugno 1995, limitandoli sotto
molteplici ed irragionevoli profili.
Il provvedimento del Garante era il risultato di una precisa
scelta governativa - orientata nel senso del non intervento - in un
settore nel quale i vincoli del decreto-legge sulla par condicio
erano stati eliminati per effetto della pronuncia costituzionale.
Infatti, in base a dichiarazioni rilasciate dallo stesso
Presidente del Consiglio Dini ai mezzi d'informazione, il
provvedimento del Garante nasceva dalla decisione del Governo di non
intervenire nè nella forma più corretta del disegno di legge di
iniziativa governativa, nè con la (più discutibile procedura della)
decretazione d'urgenza (vd. "Dini: il Garante saprà trovare
l'equilibrio" in "Il Popolo", 13 maggio 1995; "Referendum, spot col
contagocce", in "Il Giornale", 13 maggio 1995; Intervista al Garante,
in "L'Unita'" del 17 maggio 1995, p. 3: "non avevo, dunque, il
diritto di regolamentare in materia, ma il dovere di farlo, peraltro
sollecitato dal Governo e da tante forze politiche").
Successivamente, in data 19 maggio 1995, il Governo emanava il
nuovo d.-l. n. 182, recante "Disposizioni urgenti per la parità
d'accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e
referendarie", il cui art. 3, sesto comma, dopo aver sancito il
divieto di pubblicità elettorale nei trenta giorni precedenti alle
elezioni, così recita all'ultimo periodo: "La presente disposizione
non si applica alle consultazioni referendarie, per le quali è
ammessa la pubblicità elettorale fino a tutto il penultimo giorno
prima della data della consultazione referendaria".
Il 22 maggio 1995 il Garante emanava infine un provvedimento
recante "Disposizioni relative alle campagne referendarie sulla
stampa e sulla radiotelevisione", attraverso il quale - con una
procedura discutibile e innovativa - introduceva un rinvio al
precedente provvedimento del 13 maggio, limitativo del diritto di
pubblicità in materia referendaria.
I provvedimenti impugnati sono gravemente lesivi delle competenze
costituzionalmente ai promotori per le seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Circa la legittimazione soggettiva dei promotori.
Non sussiste alcun dubbio circa la possibilità di proporre
ricorso per conflitto d'attribuzione per i promotori dei referendum
abrogativi: già con il ricorso proposto contro il primo decreto-
legge sulla par condicio era stato posto in evidenza il fatto che la
Corte, per giurisprudenza ormai consolidata, riconosce i promotori
quali potere dello Stato nei conflitti di attribuzione. Tant'è che,
nonostante il fatto che in quella circostanza il ricorso non fosse
stato proposto contro l'Ufficio centrale per il referendum, la Corte
stessa ha riconosciuto la legittimazione attiva dei promotori poichè
"le restrizioni disposte alla campagna referendaria appaiono
suscettibili di incidere sulla formazione della volontà di coloro
che esprimono il loro voto nel referendum e, di conseguenza, nella
sfera di attribuzioni garantita, ai sensi dell'art. 75 della
Costituzione, ai ricorrenti". (Corte cost., sent. n. 161/1995). È
quindi ormai pacifico che i promotori possono sollevare conflitto
contro ogni altro potere dello Stato che comprima le attribuzioni ad
essi costituzionalmente garantite.
2. - Circa la legittimazione soggettiva del Garante.
È noto alla Corte costituzionale come, nella evoluzione più
recente - a partire dagli anni '70 - del sistema istituzionale
italiano, si sia andata delineando la tendenza ad affidare poteri di
regolamentazione e disciplina di segmenti "sensibili" del sistema ad
organi caratterizzati da autonomia ed indipendenza dal Governo e da
tutta l'amministrazione (nel caso del Garante per la radiodiffusione
e l'editoria, vd. le disposizioni contenute nell'art. 6 della legge
n. 223/1990, che disegnano una peculiare collocazione del Garante, al
quale è attribuita autonomia organizzativa e contabile, nonchè "una
retribuzione pari a quella spettante ai giudici della Corte
costituzionale"; v. anche art. 10 della legge n. 287/1990,
sull'Autorità Garante del mercato e della concorrenza). L'autonomia
e l'indipendenza di tali organi appare, di converso, strettamente
legata al tipo di funzioni che le leggi attribuiscono ad essi: si
tratta, in larga misura, di poteri di immediata attuazione della
Costituzione o di quei principi generalissimi, anch'essi di
attuazione della Costituzione, contenuti nelle leggi istitutive.
Secondo la dottrina tradizionale, proprio "posizione" e "funzioni"
sono i criteri ai quali fare riferimento al fine di individuare la
natura di organo costituzionale e la collocazione dell'organo tra i
poteri dello Stato (A.M. Sandulli, Sulla posizione della Corte
costituzionale nel sistema degli organi costituzionali dello Stato,
in Riv. trim. dir. pubbl., 1960, 705 ss.; E. Cheli, Organi
costituzionali e organi di rilevanza costituzionale, in Arch. giur.
Filippo Serafini, 1965, II, 60 ss.). Nè a definire - in senso
negativo - la natura di tali organi come "poteri dello Stato" può
valere il richiamo alla tradizionale dottrina che vuole basare
l'individuazione dei poteri dello Stato sulla capacità di influire
sull'indirizzo politico: come veniva già messo in luce da C. Schmitt
(Das Problem der innerpolischen Neutralitaet des Staates, ora in
Verfassungsrechtliche Aufsaetze aus den Jahren 1924- 1954, Berlin,
1958, 41 ss.) la caratteristica peculiare di alcune amministrazioni
indipendenti è quella della loro neutralizzazione, e cioè della
loro sottrazione all'indirizzo politico in ragione e in funzione
della espressione di un indirizzo politico autonomo legato alle
funzioni che l'organo è chiamato a svolgere (Schmitt delineava tale
posizione facendo riferimento alla Banca centrale: e certo, anche nel
nostro ordinamento, non può non sorgere almeno il dubbio sulla
natura di potere dello Stato della Banca d'Italia). Nè, ancora, a
negare la natura di "poteri dello Stato" di tali organi può valere
il semplicistico elemento della loro mancata previsione in
Costituzione: in realtà, in uno Stato pluralista e liberale
l'esigenza dell'affidamento di settori "sensibili" ad organi
indipendenti (nel senso sopra precisato) può trovare una tutela
costituzionale (e quindi una garanzia costituzionale delle funzioni)
nella lettura congiunta delle disposizioni costituzionali di
riferimento (art. 21 per il Garante per l'editoria; art. 41 per il
Garante antitrust; art. 47 per la Banca d'Italia) con gli artt. 94,
95 e 97 della Costituzione. L'evoluzione dell'ordinamento pluralista
può spingere così - con la forza di un vero e proprio principio
costituzionale - alla sottrazione della disciplina di alcuni settori
alla soggezione al contingente indirizzo politico di maggioranza,
espresso nel circuito costituzionale disegnato dagli artt. 94 e 95
della Costituzione (fiducia delle Camere al Governo e attribuzioni al
Presidente del Consiglio della direzione della politica generale del
Governo) e ad una rilettura, con categorie diverse, dei principi
costituzionali dell'imparzialità e del buon andamento
dell'amministrazione. Anche in questi casi, comunque, rimane ferma
l'esigenza che almeno i principi della disciplina delle materie
affidate alla tutela di autorità indipendenti - materie che per
solito toccano i diritti di libertà fondamentali - siano fissati
dalla legge: la sottrazione all'indirizzo politico di maggioranza non
può significare affidamento della disciplina del settore ad una
discrezionalità priva di riferimenti normativi (che facilmente può
sconfinare nell'arbitrio) o ad una attività di mera composizione di
interessi, quasi in funzione di arbitraggio.
2.1. - Al di là del fatto che nella precedente sentenza la Corte
ha dichiarato l'inammissibilità del conflitto non già in relazione
al profilo soggettivo, bensì in relazione al profilo (logicamente
successivo) della inidoneità dell'atto a ledere le posizioni
soggettive dei ricorrenti, valga infine, in merito alla concreta
vicenda qui sottoposta al giudizio di ammissibilità della Corte
costituzionale, la considerazione del tipo di poteri concretamente
esercitati dal Garante: il quale, come meglio vedremo nel merito -
dopo la sentenza della Corte n. 161 e senza nemmeno il supporto di
una previa intermediazione legislativa - ha ritenuto di poter
disciplinare, andando in contrario avviso alla decisione, la materia
della pubblicità referendaria, esercitando - o meglio arrogandosene
l'esercizio - poteri che incidono, in modo gravemente lesivo, sulla
sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite a quel potere
dello Stato costituito dai promotori del referendum.
2.2. - Il Garante - come la lettura degli atti impugnati può
confermare - si è arrogato un potere a lui non attribuito,
esercitando funzioni lesive di posizioni costituzionalmente
garantite: la strada più auspicabile è, allora, quella per cui la
Corte costituzionale - riservata ogni pronuncia sul merito e sulla
stessa ammissibilità del conflitto contro il Garante - dichiari
prima facie ammissibile il conflitto anche contro il Garante, per
poter poi verificare funditus - e solo eventualmente in quella sede
negare la natura di potere dello Stato del Garante - la natura dei
poteri esercitati e l'eventuale illegittimità degli atti di
esercizio di tale potere o, se del caso, l'incostituzionalità degli
atti che tali poteri attribuiscono al Garante.
3. - Circa la legittimazione soggettiva del Governo della
Repubblica. Nessun dubbio può sussistere sulla legittimazione del
Governo della Repubblica ad esser parte - in persona del Presidente
del Consiglio dei Ministri - in un conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato.
4. - Circa l'idoneità degli atti impugnati a costituire oggetto
del conflitto (legittimazione oggettiva). Sussistono i requisiti
previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante
"Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale", in relazione al quale i conflitti insorti fra poteri
dello Stato devono avere ad oggetto la delimitazione della sfera di
attribuzione costituzionalmente garantita. I promotori dei referen-
dum indicati in epigrafe hanno impugnato i provvedimenti 12 aprile,
13 maggio e 22 maggio 1995, atti normativi che sono espressione del
potere in concreto esercitato da parte del Garante stesso. Il
contenuto dei provvedimenti impugnati, inoltre, rivela il rango
costituzionale della materia disciplinata ed elimina ogni possibile
dubbio inerente all'ammissibilità del conflitto in relazione alla
natura dell'atto impugnato; tant'è che nello stesso provvedimento 13
maggio 1995 il Garante esplicita le esigenze sottese all'emanazione
dello stesso: "fissare nuovi limiti temporali e le connesse modalità
di presentazione dell'offerta di spazi pubblicitari per la campagna
referendaria e di rivedere i limiti delle relative tariffe per
favorire per quanto possibile l'accesso a tale forma di
comunicazione, ritenuta dalla Corte costituzionale inerente
all'esercizio di un diritto politico fondamentale".
4.1. - I dubbi sulla possibilità di impugnare in sede di
conflitto di attribuzione un decreto-legge sono stati risolti dalla
sentenza n. 161/1995 ed è dunque inutile spendere ulteriori parole
in proposito. Alle perspicue e assolutamente condivisibili
argomentazioni della Corte costituzionale se ne aggiungono in questa
occasione altre due, ambedue rilevanti anche per quanto attiene al
merito della questione e in quella sede esaminate più
dettagliatamente. Da un lato, infatti, siamo di fronte ad una
reiterazione del primo decreto-legge; dall'altro, va ricordato come
il secondo decreto-legge abbia omesso di tener conto della sentenza
della Corte costituzionale.
4.2. - Quanto poi ai provvedimenti del Garante, occorre notare una
contraddizione tra i primi due provvedimenti e il terzo,
contraddizione causata dal regime precario della fonte su cui il
Garante pretende di fondare il potere da lui esercitato; e, infatti,
il terzo provvedimento pretende di disporre la continuazione
dell'applicazione delle disposizioni dei provvedimenti del 12 aprile
e del 13 maggio 1995. Delle due, però, l'una: o i due provvedimenti
del 12 aprile e del 13 maggio 1995 sono tuttora validi ed efficaci,
nonostante il fatto che trovino la loro fonte in un atto che più non
esiste nell'ordinamento (il primo decreto-legge decaduto) e allora
non v'è nessun bisogno di prevedere da parte di un terzo atto che
tali atti si continuano ad applicare; oppure tali atti sono decaduti
con la decadenza del decreto-legge e allora non si può disporre, da
parte di un atto dello stesso rango, la protrazione dell'applicazione
di disposizioni contenute in atti non più esistenti. Non può,
allora, non essere sottolineato come il Garante - con il
provvedimento del 22 maggio - abbia fatto ciò nemmeno il d.-l. del
19 maggio ha osato fare, proprio perchè costituzionalmente non
poteva fare, essendo tale competenza attribuita alla sola legge di
conversione: far salvi gli effetti (vale a dire, gli atti su di essi
basati) del decreto-legge decaduto.
5. - Circa il merito del ricorso: premessa.
In occasione della recente sentenza n. 161/1995 la Corte
costituzionale ebbe ad affermare: "riguardando la materia l'esercizio
di un diritto politico fondamentale, le limitazioni contestate. . .
devono essere sottoposte ad un rigoroso scrutinio, tanto più perchè
disposte con un provvedimento governativo provvisorio non ancora
approvato dalla maggioranza parlamentare". La sentenza summenzionata
ha offerto un insegnamento assolutamente chiaro: ha disposto la non
spettanza al Governo del potere di adottare, con riferimento alle
campagne referendarie, la disposizione contenuta nell'art. 3, sesto
comma, del d.-l. n. 83/1995, conseguentemente annullando il divieto
di pubblicità in vista delle campagne referendarie. La Corte ha,
altresì, motivato la propria decisione sostenendo che il divieto di
pubblicità non trova alcuna giustificazione se riferito alle
campagne referendarie, laddove "le forme espressive della propaganda
vengono .. in larga parte a coincidere con le forme proprie della
pubblicità, con la conseguenza che, per queste campagne, gli effetti
delle limitazioni introdotte in materia pubblicitaria possono
risultare aggravati fino a ridurre al di là della ragionevolezza gli
spazi informativi complessivamente consentiti ai soggetti interessati
alla promozione o all'opposizione ai quesiti referendari". Per
quanto riguarda lo svolgimento delle campagne referendarie il diritto
costituzionalmente protetto alla diffusione di messaggi pubblicitari
non trova un ragionevole limite nell'esigenza di "preservare
l'elettore dalla suggestione di messaggi brevi e non motivati",
esigenza che si rintraccia, ad esempio, nelle campagne elettorali
(nelle quali - sostiene la Corte - il diritto alla pubblicità trova
un contemperamento nell'esigenza di privilegiare la propaganda
elettorale e ciò può giustificare "la presenza di un limite
ragionevolmente contenuto per lo svolgimento della pubblicita'":
ragionevolmente contenuto - all'evidenza - rispetto al tempo in cui
la pubblicità può essere svolta, cosicchè mai può essere
ragionevole un divieto - come quello attualmente in vigore - di
trenta giorni, quando la pubblicità può essere svolta dopo la
presentazione delle liste, quindi negli ultimi 28-26 giorni prima
delle elezioni).
Dalla recente pronuncia costituzionale si ricavano dunque i
seguenti principi:
a) la pubblicità durante le campagne referendarie è
espressione di un diritto politico fondamentale;
b) l'esercizio di tale diritto non può essere impedito o
limitato, giacchè ciò lederebbe le attribuzioni costituzionalmente
attribuite ai promotori dei referendum (relative alla corretta
formazione della volontà del corpo elettorale).
5.2. - L'interpretazione della normativa primaria in tema di
poteri del Garante. Fatta tale premessa, è necessario - ai fini di
un più chiaro inquadramento degli elementi del conflitto - procedere
ad una interpretazione delle disposizioni del decreto-legge relative
ai (presunti) poteri del Garante. L'esame dei provvedimenti del
Garante lascia gravemente perplessi su quale sia la fonte del potere
esercitato dal Garante stesso nel disciplinare la pubblicità
referendaria. Nel primo provvedimento, quello del 12 aprile 1995, il
Garante rintraccia la fonte del potere esercitato direttamente
nell'art. 3, sesto comma, del d.-l. n. 83/1995; nel provvedimento del
13 maggio 1995 - emanato dopo la pubblicazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 161/1995 - il Garante non individua una fonte
che legittimi il provvedimento limitativo del diritto di pubblicità.
Ed ancora, per il provvedimento 22 maggio 1995, il Garante specifica
che la fonte che giustifica l'esercizio di tale potere è da
cogliersi negli artt. 3, sesto comma, 4, terzo comma, e 16 del d.-l.
n. 182/1995 (identici, tranne l'art. 3, sesto comma, agli articoli
del precedente decreto-legge). Di fronte a questa gravissima
incertezza sulla fonte del potere, è allora opportuno fornire una
interpretazione più rigorosa della normativa di rango primario.
Dopo la sentenza n. 161, di annullamento dell'art. 3, sesto comma,
del (primo) decreto-legge, il provvedimento del Garante avente ad
oggetto le campagne referendarie, fondato sull'articolo suindicato,
non aveva più ragion d'essere in considerazoine del contenuto della
pronuncia della Corte costituzionale che eliminava il divieto di
spot. Il secondo provvedimento del Garante (13 maggio 1995) non
trovava appoggio neppure formalmente in una disposizione contenuta in
un atto legislativo: dal momento che era stato annullato l'art. 3,
sesto comma, del d.-l. n. 83/1995, non sussisteva alcuna norma
nell'ordinamento che prevedesse una limitazione numerica degli spot
pubblicitari e che autorizzasse il Garante a darne una specifica
disciplina. Il provvedimento del Garante attualmente in vigore -
formulato, peraltro, attraverso un assai discutibile rinvio materiale
- rimanda agli artt. 3, sesto comma, 4, terzo comma, e 16 al fine di
individuare la fonte legittimante l'esercizio di tale potere.
Dall'attuale formulazione dell'art. 3, sesto comma, non è deducibile
alcuna attribuzione di funzioni al Garante al fine disporre
limitazioni numeriche ai passaggi pubblicitari: "La presente
disposizione non si applica alle consultazioni referendarie, per le
quali è ammessa la pubblicità elettorale fino a tutto il penultimo
giorno prima della data della consultazione referendaria". La
disposizione contenuta nell'art. 3, sesto comma, a proposito della
pubblicità referendaria, è - se correttamente letta alla luce della
sentenza della Corte - costitutiva di un diritto, non certo
attributiva ad alcuna autorità di poteri (innominati) di limitazione
del diritto (se si voleva raggiungere tale risultato, si poteva ins-
erire un inciso del tipo: "nei modi e nei limiti di cui all'art.
.."). Nell'art. 4, terzo comma (del vecchio come del nuovo
decreto), vi è sì l'attribuzione al Garante del potere di dettare i
criteri per l'esercizio del diritto di pubblicità, anche con
riferimento al numero massimo di spot pubblicitari: ma, a ben
guardare, appare evidente che tale disposizione ha ad oggetto le
"modalità di propaganda e pubblicità elettorali" e non le campagne
referendarie. La stessa sentenza della Corte costituzionale n.
161/1995 ha evidenziato che "i limiti segnati dal primo comma
dell'art. 3 (del d.-l. n. 83/1995) per la 'pubblicità elettoralè
non risultano applicabili, per la loro stessa configurazione
(modulata con riferimento specifico alle campagne elettorali), alla
pubblicità referendaria". Proprio la dizione testuale orienta
necessariamente nel senso che l'art. 4, terzo comma, si riferisca
alla sola pubblicità elettorale e non già quella referendaria:
cosicchè di fronte ad un testo normativo che esclude (a seguito
della sentenza della Corte costituzionale) il divieto di pubblicità
per i referendum, non è certo possibile interpretare in modo
estensivo i poteri del Garante di limitare i passaggi pubblicitari,
ritenendo che essi si riferiscano non solo alla pubblicità
elettorale, bensì anche a quella referendaria, cioè a quella forma
di pubblicità che espressamente il decreto-legge permette. Nè si
può pensare che poteri limitativi del diritto a trasmettere
pubblicità referendaria si basino sull'art. 16 del (vecchio, come
del nuovo) decreto-legge, che attribuisce al Garante solo il potere
di prescrivere "le regole atte a garantire la concreta realizzazione
della parità di trattamento e l'idonea accesso ai predetti spazi da
parte delle forze sociali interessate": il che è cosa ben diversa
dal fissare limiti di tempo, di durata, di orario, ecc., così ha
preteso di fare il Garante|
6. - Assoluta carenza di potere del Garante.
Dalla disamina della normativa primaria, appare chiaro come i
provvedimenti del Garante del maggio 1995, relativi alla pubblicità
referendaria, siano stati emanati in assoluta carenza di potere, con
invasione della sfera di competenze costituzionalmente attribuite ai
promotori del referendum. Applicando, infatti, alcune regole
tradizionali relative alle limitazioni ai diritti di libertà, dal
dispositivo e dalla motivazione della sentenza n. 161, se ne possono
trarre alcune conseguenze. Caduto il divieto contenuto nel primo
decreto-legge relativo alla pubblicità referendaria, si riespande il
diritto di libertà, specie se relativo ad un diritto politico
fondamentale (artt. 21, 48 e 75 della Costituzione). Tale diritto di
libertà, riguardando appunto "l'esercizio di un diritto politico
fondamentale", è in via generale assoggettato ad una riserva di
legge assoluta, per cui solo il legislatore - senza mai giungere
all'annullamento del diritto e bilanciando le diverse situazioni
soggettive (ivi comprese quelle relative all'art. 41 della
Costituzione) - può individuare gli eventuali limiti ad esso
apponibili ed il soggetto abilitato ad applicare i limiti, che hanno
comunque da essere indicati con rigorosa precisione da parte del
legislatore stesso, senza rinvii in bianco. Solo il legislatore - e
non un'altra autorità, sia pur indipendente - può individuare quale
sia il ragionevole bilanciamento delle diverse situazioni
costituzionali coinvolte: e ciò tanto più in presenza della
sentenza n. 161 che ha fatto riferimento ad un aggravamento "al di
là dei limiti della ragionevolezza" delle limitazioni apposte agli
spazi informativi consentiti ai soggetti interessati ai quesiti
referendari. Con il provvedimento del 13 maggio 1995 e, ancor più,
con l'anomalo provvedimento del 22 maggio, il Garante si è arrogato
poteri - di rango costituzionale - che al suo ufficio non spettavano,
il cui esercizio è invasivo e lesivo delle competenze
costituzionalmente garantite ai promotori.
6.1. - La concreta disciplina dettata dal Garante con il
provvedimento del 13 maggio 1995 - con la intollerabile e
ingiustificata limitazione a due spot favorevoli e due spot contrari
per ogni referendum, la vincolante previsione degli orari di
trasmissione, della durata degli spot, ecc., la fissazione dello
sconto sulle tariffe pubblicitarie al 35% (a metà strada fra la
richiesta del Comitato per il Si, che chiedeva un costo del 20% delle
tariffe, e della Fininvest, che chiedeva un costo del 50% ..)
dimostra poi che la reale intenzione del Garante non era quella di
disciplinare tale attività - ammesso e non concesso che ne avesse il
potere -, ma di limitare, operando una impropria e irrituale
mediazione (che il Governo non aveva voluto compiere) fra le esigenze
dei soggetti forti, gli effetti della sentenza della Corte
costituzionale.
6.2. - L'incostituzionalità dei provvedimenti del Garante rileva
in maniera ancora più marcata se si riflette sul fatto che in essi
si fa riferimento solo alle posizioni dei soggetti favorevoli o
contrari all'istanza abrogativa, senza mai prevedere spazi per quei
soggetti che, in applicazione dell'art. 75, quarto comma, ritengano
di voler far propaganda per l'astensione. Sulla rilevanza della
posizione astensionistica è sufficiente ricordare, da un lato, come
il risultato di importanti referendum sia stato determinato dal
mancato raggiungimento del quorum (caccia e pesticidi); dall'altro,
come in altri casi (preferenza unica) le posizioni astensionistiche
siano state clamorosamente sconfitte con significative conseguenze su
tutto il sistema politico. E non è forse inutile ricordare che,
anche in occasione dei presenti referendum, si siano costituiti
comitati per l'astensione, con il preciso obiettivo di non far
scattare il quorum costituzionale della partecipazione al voto della
maggioranza degli aventi diritto. In uno di questi casi, le
motivazioni astensionistiche sono peraltro di grande rilievo
costituzionale: tendono infatti a ribadire che la materia del numero
delle concessioni radiotelevisive sia disciplinata dalla sentenza n.
420/1994 della Corte costituzionale e non già dall'esito di un
scontro referendario.
7. - Qualora, invece, codesta eccellentissima Corte dovesse
ritenere che il d.-l. n. 182/1995 sia comunque attributivo di poteri
al Garante, è doveroso rilevare che il suddetto decreto-legge appare
lesivo delle attribuzioni che l'art. 75 della Costituzione affida ai
promotori dei referendum.
E questo sotto molteplici aspetti.
7.1. - Cattivo uso del potere di cui all'art. 77 della
Costituzione (sempre in relazione alle competenze attribuite ai
promotori dall'art. 75 della Costituzione). Il decreto-legge è
illegittimo per assoluta carenza dei presupposti di necessità ed
urgenza richiesti dall'art. 77 della Costituzione: giacchè non sono
all'orizzonte - almeno in tempi brevi - elezioni politiche nazionali
e le elezioni regionali si sono già svolte, così come si è svolta
la tornata primaverile di elezioni comunali e provinciali (l'altra -
secondo la legge n. 142 del 1990 - avrà luogo nell'autunno
avanzato), non vi era alcuna ragione di procedere all'emanazione del
decreto-legge; ricorre quindi quella situazione di evidente mancanza
dei requisiti, in cui la Corte può sindacare l'uso della
decretazione d'urgenza.
7.2. - Per quanto attiene alla materia referendaria, il decreto-
legge è o inutile o incostituzionale, per violazione dell'art. 136
della Costituzione. E, infatti, delle due l'una: o il decreto-legge
non contiene alcuna disposizione relativa alla pubblicità in materia
referendaria (non l'art. 3, comma primo, e quindi non l'art. 4, comma
terzo) e si limita - inutilmente - ad aggiungere il richiamo alla
sentenza n. 161 del 1995 nell'ultima parte dell'art. 3, comma sesto;
oppure, a fronte di una sentenza della Corte costituzionale che
costruisce la pubblicità referendaria come espressione di un diritto
fondamentale reintroduce poteri innominati di limitazione e riduzione
di tale diritto.
7.3. - Si aggiunga infine che il d.-l. n. 182 è frutto di una
reiterazione. Nei confronti della prassi incostituzionale della
reiterazione vale sempre il giudizio dato dalla sentenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale n. 302 del 1988: "in via di principio, la
reiterazione dei decreti-legge suscita gravi dubbi relativamente agli
equilibri istituzionali e ai principi costituzionali, tanto più
gravi allorchè gli effetti sorti in base al decreto reiterato sono
praticamente irreversibili (come, ad esempio, quando incidono sulla
libertà personale dei cittadini) o allorchè gli effetti sono fatti
salvi, nonostante l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti
successivamente riprodotti". Così come nella sentenza n. 302 la
Corte costituzionale trasse - in concreto - dalla reiterazione del
decreto-legge una illegittima interferenza nelle competenze regionali
(provocata dal continuo spostamento dei termini a decorrere dai quali
le Regioni potevano esercitare le proprie competenze), così, nel
caso odierno, l'incertezza sulle modalità di svolgimento delle
campagne referendarie (e il dubbio circa la permanenza delle
disposizioni nell'ordinamento anche dopo lo svolgimento del referen-
dum) non può non provocare una illegittima interferenza nel potere
del corpo elettorale di pronunziarsi sui quesiti elettorali e dei
promotori di garantire una corretta campagna referendaria.
Cosicchè, per la seconda volta, limitazioni ad un diritto
fondamentale sono state introdotte da un atto provvisorio del
Governo; cosicchè, per la seconda volta, il Governo - pur coprendosi
dietro il paravento dell'intervento del Garante, i cui atti non
richiedono l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica -
produce lesioni irreversibili ad un diritto fondamentale.
8. - Violazione dell'art. 75 in relazione agli articoli 21, 41 e
48 della Costituzione.
Il d.-l. n. 182 del 1995 è illegittimo anche sotto il profilo
contenutistico: infatti, l'aver attribuito al Garante poteri generici
e privi di criteri - sempre che effettivamente li abbia atribuiti ..
- tali da permettere una assolutamente discrezionale fissazione di
limiti quantitativi alla trasmissione e alla pubblicazione di
pubblicità referendaria si pone in assoluto contrasto con
l'insegnamento della Corte costituzionale in materia di esercizio di
diritti politici fondamentali. Non soltanto la più volte menzionata
sentenza n. 161 del 1995 ha dichiarato che "le limitazioni contestate
- secondo la costante giurisprudenza di questa Corte - devono essere
sottoposte a un rigoroso scrutinio, tanto più perchè disposte con
un provvedimento governativo provvisorio non ancora approvato dalla
maggioranza parlamentare", ma ha affermato anche che "gli effetti
delle limitazioni introdotte in materia pubblicitaria possono
risultare aggravati sino a ridurre al di là della ragionevolezza gli
spazi informativi complessivamente consentiti ai soggetti interessati
alla promozione o alla opposizione ai quesiti referendari". Non è
superfluo ricordare, in proposito, che, sul presupposto per cui in
caso di campagne referendarie la propaganda e la pubblicità "vengono
in larga parte a coincidere con le forme proprie della pubblicita'",
un'eventuale compressione del diritto di pubblicità non soltanto si
pone in contrasto con l'articolo 41 della Costituzione (v. Corte
costituzionale, sent. n. 231 del 1985, la quale recita testualmente:
"l'apporto rappresentato dagli introiti pubblicitari è considerato
indispensabile per la sopravvivenza dei mezzi di comunicazione di
massa, si tratti di organi di stampa ovvero delle emittenti
radiotelevisive, pubbliche o private"), ma finisce per ledere anche
il diritto alla libera manifestazione del pensiero di cui
all'articolo 21 della Costituzione. Infatti, la Corte già alcuni
anni fa affermava che "la libertà di propaganda è espressione di
quella manifestazione del pensiero, garantita dall'articolo 21 della
Costituzione e pietra angolare dell'ordine democratico. Già nella
sentenza 22 giugno 1966, n. 87, la Corte, oltre ad inserire la propa-
ganda nella protezione così apprestata, affermò che essa è
assicurata fino al limite oltre il quale risulti leso il metodo
democratico" (Sent. n. 84 del 1969). E, ancora, essendo la propaganda
"di per sè diretta a convincere", la Corte ammise che "rientra
nell'art. 21 ogni espressione che miri a persuadere dell'utilità e
della necessità di un dato contegno". Le conseguenze appaiono
lineari: la pubblicità referendaria è espressione di un diritto
fondamentale, come tale disciplinabile, senza mai giungere ad una sua
radicale negazione, solo dalla legge, che deve prevedere in modo
dettagliato i limiti ad esso apponibili. Tali basilari principi non
sono stati rispettati dal d.-l. n. 182.
8.1. - Il d.-l. n. 182 riproduce l'art. 22 sulla definizione di
pubblicita': in realtà, tale definizione appare - anche alla luce
della sentenza della Corte n. 161 incongrua ed irrazionale,
identificando la pubblicità elettorale con i soli messaggi brevi
sulla stampa o con i soli spot radiotelevisivi, attribuendo ad essa
una finalità promozionale (che invece la pubblicità condivide con
la propaganda): è irragionevole e incongruo (con la natura di
diritto fondamentale postulata dalla Corte) limitare le modalità
dell'esercizio di tale diritto ai soli spot e messaggi brevi, così
come è irragionevole prevedere che tutte le forme della propaganda
debbano essere gratuite, impedendo così la possibilità di svolgere
forme di propaganda, anche a pagamento, sui mezzi di comunicazione di
massa. In realtà, è tutto l'apparato del d.-l. n. 182 e, in
particolare, la parte definitoria che avrebbe dovuto essere
riconsiderato alla luce della sentenza della Corte ed affidato alla
discussione parlamentare. In definitiva, ciò di cui si lamentano i
promotori, facendo valere la lesione della sfera di competenze
costituzionalmente loro garantite, così come precisate dalla
sentenza n. 161 del 1995, e':
l'emanazione da parte del Garante di provvedimenti, basati su di
un potere ad esso non attribuito; in subordine, l'emanazione del
d.-l. n. 182 del 1995, invasivo e lesivo delle competenze
costituzionalmente garantite ai promotori, e incostituzionale sia per
violazione dell'art. 77, come meglio precisato, sia per violazione
degli artt. 21, 48, e 75, limitatamente agli artt. 3, 4, terzo comma,
16 e 22.
ISTANZA DI SOSPENSIVA
È difficile negare in questo quadro che il decreto-legge e i
provvedimenti del Garante ledano le competenze costituzionalmente
spettanti ai promotori. D'altra parte, i promotori non possono
esimersi dal chiedere (in applicazione analogica dell'art. 40 della
legge n. 87 del 1953, non esclusa dalle sentenze nn. 302 del 1988 e
406 del 1989) l'applicazione della misura cautelare della
sospensione, in parte qua, dei provvedimenti impugnati. È evidente
infatti che se si dovessero attendere gli ordinari tempi di decisione
della controversia il diritto costituzionalmente garantito di cui si
chiede a codesta ecc.ma Corte tutela e protezione verrebbe
irrimediabilmente leso: i tempi, pur rapidi, della giustizia
costituzionale non permetterebbero al comitato promotore di poter
svolgere una corretta campagna di informazione sul referendum in
presenza delle disposizioni di cui ai provvedimenti impugnati;
ricorrono pertanto i requisiti del periculum in mora, sia sotto il
profilo della irrimediabilità, sia sotto il profilo della gravità
del danno.

P. Q. M.
I signori Calderisi, Strik Lievers e Vito, come sopra
rappresentati e difesi, chiedono che la Corte costituzionale,
dichiarata l'ammissibilità del conflitto ai sensi dell'art. 37 della
legge n. 87 del 1953, accolga il ricorso e dichiari la non spettanza
al Garante e al Governo del potere di emanare gli atti indicati in
epigrafe, annullandoli, previa sospensiva, secondo le seguenti
richieste:
per quanto attiene al provvedimento del Garante del 12 aprile
1995, in toto, e in subordine, gli artt. 6, comma terzo, art. 7,
primo e secondo comma, art. 14, secondo, terzo e quarto comma, e art.
15, primo comma, così come modificati dal provvedimento del 13
maggio 1995 e "recepiti" dal provvedimento del 22 maggio 1995;
per quanto attiene ai provvedimenti del 13 maggio e del 22
maggio 1995, in toto;
per quanto attiene al d.-l. n. 182 del 1995, in toto o, in
subordine, gli artt. 3, 4, terzo comma, secondo periodo, 16 e 22.
Roma addì, 30 maggio 1995
Prof. avv. Beniamino CARAVITA DI TORITTO

95C0768