1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 (della Regione Piemonte) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Disposizioni sull'acquisto di beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche - Denunciata invasione della potesta' legislativa residuale delle Regioni - Esorbitanza dalle competenze statali in materia di tutela della concorrenza e di coordinamento della finanza pubblica - Carattere dettagliato di previsioni contraddittoriamente qualificate come "norme di principio e di coordinamento" - Incidenza sulla potesta' regolamentare, organizzativa e finanziaria di spesa degli enti regionali e locali. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 24. - Costituzione, art. 117, commi quarto e [quinto, recte:] sesto. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2003 - Assunzioni di personale e dotazioni organiche delle Regioni, delle autonomie locali e degli enti del Servizio sanitario - Rideterminazione degli organici entro limiti e secondo criteri prestabiliti e attribuzione al Presidente del Consiglio dei ministri (previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali in sede di Conferenza unificata) del potere di fissare con proprio decreto criteri e limiti per l'assunzione di personale a tempo indeterminato - Denunciata invasione della competenza legislativa residuale spettante alle Regioni relativamente alla propria organizzazione e al proprio personale dipendente - Contraddittorieta' rispetto alle dichiarate finalita' di contenimento della spesa pubblica - Violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della p.a. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 34, in particolare commi 1 e 11. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma quarto. (003C0241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

Ricorso per la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro
tempore on. Enzo Ghigo, in forza di deliberazione di autorizzazione
della giunta regionale n. 1-8543 del 26 febbraio 2003, con la
rappresentanza e difesa dell'avv. Anita Ciavarra e dell'avv. Enrico
Romanelli e con elezione di domicilio presso lo studio del secondo in
Roma, viale Giulio Cesare n. 14, per procura speciale a margine del
presente atto;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
domiciliato ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, in
Roma, via dei Portoghesi n. 12; per la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 24 e 34 della legge 27 dicembre 2002
n. 289 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003), pubblicata nel
supplernento ordinario alla Gazzetta Ufficiale serie generale n. 305
del 31 dicembre 2002.

Premesso in fatto

Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale serie generale,
n. 305 del 31 dicembre 2002 è stata pubblicata la legge 27 dicembre
2002 n. 289 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)". Detta legge, oltre
a non aver soddisfatto le istanze ed i numerosi rilievi critici
sollevati dalle Regioni, reca in particolare le disposizioni
dell'art. 24 (Acquisto di beni e servizi) e dell'art. 34 (Organici,
assunzioni di personale e razionalizzazione di enti ed organismi
pubblici), che la Regione Piemonte ravvisa lesive della propria sfera
di competenza per i seguenti motivi di

Diritto

Violazione degli artt. 5, 114, 117, 118, 119, 120 Cost.
Quanto all'art. 24 della legge 27 dicembre 2002 n. 289, che reca
disposizioni sull'acquisto di beni e servizi da parte delle
amministrazioni pubbliche. La materia ricade nella competenza
esclusiva delle Regioni non essendo ricompresa nell'elenco delle
materie che ai sensi dell'art. 117 Cost., secondo comma, sono
riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, nè nell'elenco
dell'art. 117, terzo comma, delle materie di legislazione
concorrente, nelle quali spetta allo Stato la determinazione dei
princpi fondamentali.
In forza dell'art. 117, quarto comma, non trattandosi di materia
espressamente riservata alla legislazione dello Stato, spetta alle
Regioni di dettare la relativa disciplina legislativa.
Viene altresì in considerazione la generale potestà
regolamentare delle Regioni in forza dell'art. 117, quinto comma,
sempre non trattandosi di materia di legislazione esclusiva dello
Stato, oltrechè la potestà regolamentare che comuni, province e
città metropolitane, sempre in forza del medesimo quinto comma,
esercitano in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
L'art. 24 in questione al prima comma esordisce invocando
"ragioni di trasparenza e concorrenza".
L'art. 117 Cost., al secondo comma, lett. e) individua fra le
materie appartenenti alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la "tutela della concorrenza".
Non si è però qui in presenza di una disciplina normativa che
ha come propria oggetto tale materia.
La "concorrenza" insieme alla "trasparenza", viene infatti
enunciata dall'art. 24 non quale oggetto della norma, ma quale
giustificazione od esigenza sottesa ("per ragioni di trasparenza e
concorrenza") a normativa che attiene ad altra materia.
In tal modo appare quasi che la "tutela della concorrenza" dalla
connotazione di "materia" di legislazione esclusiva dello Stato si
trasformi e per così dire stinga in semplice criterio per i
legislatore e tuttavia acquisti così un'impensabile capacità
espansiva, tale da fondare l'esercizio del potere legislativo della
Stato in qualsivoglia ambito nel quale si affermi di ravvisare
"ragioni di concorrenza".
L'accostamento della "concorrenza" alla "trasparenza", la quale
ultima evidentemente non è "materia" nè compare in alcun modo
nell'art. 117 Cost., appalesa il superamento dell'ambito delle
materie enumerate al secondo comma dell'art. 117 Cost. quali rimesse
alla legislazione statale.
Ulteriore elemento di forte perplessità e contrasto con
l'assetto delineato dall'art. 117 Cost. è dato dal nono comma
dell'art. 24 in questione, il quale sancisce che le disposizioni di
cui ai comnmi 1, 2 e 5 "costituiscono per le regioni norme di
principio e di coordinamento".
In sostanza, che ci si trovi in presenza di norme in materia di
"tutela della concorrenza" non è ravvisato neppure dal legislatore
della finanziaria 2003, giacchè in tal caso, com'è chiaro, tutte le
disposizioni dell'art. 24 dovrebbero trovare integrale applicazione
in quanto rientranti nell'ambito della potestà esclusiva dello
Stato.
Invece, secondo l'espressa disposizione dell'art. 24, nono comma,
si tratta di norme di principio e limitatamente alle disposizioni dei
commi 1, 2 e 5.
Ma anche tale qualificazione si pone in contrasto con l'art. 117
Cost.
Le materie di legislazione concorrente, nelle quali lo Stato pone
le norme di determinazione dei principi fondamentali, sono infatti
enumerate dal terzo comma dell'art. 117 Cost. e, come si è già
detto, a nessuna di esse può ascriversi la disciplina posta
dall'art. 24 in questione.
Persino laddove, procedendo per illazioni, si volesse riporre
nell'espressione "norme di principio e di coordinamento" creata dal
nono comma dell'art. 24 il significato di richiamo alla materia
"armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario" non si potrebbe comunque ritenere
la conformità all'art. 117, terzo comma.
Anche sotto questo aspetto va osservato, similmente a quanto
sopra fatto rispetto alla tutela della concorrenza, che il
coordinamento della finanza pubblica è una materia propria, non una
mera esigenza in relazione alla quale giustificare qualsiasi
intervento nei molteplici settori della vita economica ed
istituzionale, anche se ricadenti nella potestà legislativa rimessa
alle Regioni.
Inoltre, quand'anche si potesse sussumere l'art. 24 in questione
nel "coordinamento della finanza pubblica", resta fermo che nelle
materie di legislazione concorrente la potestà legislativa spetta
alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali.
Mentre l'art. 24 detta un'imperativa disciplina di dettaglio che
esaurisce completamente la regolamentazione delle attività
contemplate.
Va altresì considerato che le concrete attività disciplinate si
collocano nell'esplicazione ordinaria di funzioni proprie degli enti
regionali e locali, ricadendo nella loro potestà regolamentare,
organizzativa e di autonomia finanziaria di spesa.
Si aggiunga che anche il fatto che in dette attività debbano
trovare applicazione le normative comunitarie e che inoltre già
sussistano nell'ordinamento i principi che ne improntano
l'esplicazione (vedasi il riferimento contenuto nel quinto comma
dell' art. 24) non giustifica affatto l'intervento legislativo
statale effettuato.
Si deve in definitiva constatare che le espressioni utilizzate
nella norma conferiscono mera apparenza di rispetto della riforma
attuata con la legge costituzionale n. 3/2001, mentre in sostanza si
interviene con normativa di analitico dettaglio in ambito proprio
delle autonomie regionali e locali, con disposizioni che sarebbero
risultate incostituzionali persino rispetto ai previgenti artt. 117 a
118 Cost.
Si deve quindi ravvisare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 24, legge n. 289/2002 sotto tutti i profili enunciati.
Quanto all'art. 34 della legge n. 289/2002. Anche qui si tratta
di materia, organizzazione ed ordinamento del personale dipendente,
che non rientra nè nelle materie attribuite alla potestà
legislativa esclusiva dallo Stato nè nelle materie ricadenti nella
potestà legislativa concorrente di cui all'art. 117, comma 2 e 3,
Cost. e che pertanto è rimessa alla potestà legislativa regionale
ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.
Vengono in particolare rilievo il comma 1 che dispone la
rideterminazione delle dotazioni organiche ed il comma 11 che dispone
sulle assunzioni di personale a tempo indeterminato per le regioni,
le autonomie locali e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale.
La norma in questione interviene in modo imperativo con
disposizioni di dettaglio e con imposizione di obblighi in parte
immediati in parte affidati ad emanando decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri.
I predetti rilievi non vengono superati per la circostanza che
sia previsto un accordo fra Governo, Regioni ed enti locali in sede
di Conferenza unificata ai fini dell'emanazione del predetto
d.P.C.m., con il quale sono fissati i criteri ed i limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003. D'altronde la norma
considerata già stabilisce a priori parametri da osservarsi,
individuando casi e limiti di applicazione.
In tal modo viene alterata la ripartizione della competenze fra
lo Stato e le Regioni e si impongono obblighi che altresì
interferiscono in modo pervasivo sull'autonomia degli enti ed
incidono direttamente sull'organizzazione della Regione e sulle sue
scelte in ordine al proprio personale dipendente.
Si aggiunga che i divieti posti hanno carattere generalizzato e
risultano privi di ogni giustificazione in specificate esigenze di
ordine economico-finanziario ed avulsi da ogni considerazione della
condizioni particolari dei singoli enti.
Vi è anche interna contraddittorietà in relazione alle
dichiarate finalità di contenimento della spesa pubblica,
considerando che sono imposti divieti per le assunzioni a tempo
indeterminato mentre viene espressamente consentito di procedere
senza limiti di spesa ad assunzioni a tempo determinato.
Ne deriva maggiore detrimento per l'attività delle Regioni, che
si troverebbero costrette ad operare con modalità da esse non volute
ed estranee alla propria impostazione a programmazione in materia,
senza peraltro che ne consegua necessariamente risultato di effettivo
risparmio di spesa.
Tutto ciò evidenzia contrasto oltre che con le norme in epigrafe
indicate anche con gli art. 3 e 97 Cost. per violazione dei principi
di ragionevolezza e di buon andamento.

P. Q. M.
Si chiede: piaccia all'ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 24 e dell'art. 34 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118,
119, 120 Cost.
Torino-Roma, addì 27 febbraio 2003.
Avv. Anita Ciavarra - Avv. Enrico Romanelli
03C0241