1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 267 SENTENZA 21 giugno - 6 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Legge della Regione Valle d'Aosta istitutiva dell'Autorita' di Vigilanza sulla gestione finanziaria - Ricorso del Governo della Repubblica - Eccezione di inammissibilita' del ricorso per genericita' dei motivi - Sussistenza dei requisiti per lo scrutinio della questione nel merito - Reiezione dell'eccezione. - Legge Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, artt. 1, 2 e 10 Bilancio e contabilita' pubblica - Legge della Regione Valle d'Aosta - Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione e degli enti da essa dipendenti - Istituzione dell'Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria presso il Consiglio regionale - Individuazione dei relativi compiti - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata violazione della normativa statale che attribuisce alla Corte dei Conti il controllo successivo di gestione - Dedotta esorbitanza dalla potesta' statutaria della Regione - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e del principio di leale collaborazione - Denunciata illegittima compressione dell'autonomia dei Comuni, e dei loro enti ed aziende strumentali - Attribuzione all'Autorita' di funzioni di controllo interno alla Regione, che non si sovrappongono alle attivita' di controllo di gestione esercitate dalla Corte dei conti, ne' le limitano - Riconducibilita' delle disposizioni censurate alle potesta' legislative regionali in materia di ordinamento degli uffici e di attuazione e integrazione delle leggi della Repubblica in tema di finanze regionali e comunali - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, intero testo, in particolare artt. 1, 2 e 10. - Costituzione, artt. 114, 117, comma terzo, 119, comma secondo, e 120; Statuto Regione Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), artt. 2, comma primo, lett. a) e b), e 3, comma primo, lett. f); legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (006C0597) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 10
della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 19 maggio
2005, n. 10, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla
gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di
vigilanza», promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 4 agosto 2005, depositato in cancelleria il
successivo 9 agosto ed iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per
la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 agosto 2005 e depositato il
successivo 9 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e
10 - e «delle altre disposizioni con tali articoli collegate» - della
legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 19 maggio 2005,
n. 10, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla gestione
finanziaria e istituzione della relativa Autorità di vigilanza».
Il ricorrente osserva che la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
ha disciplinato, con la legge impugnata, l'istituzione ed il
funzionamento dell'Autorità di vigilanza sulla gestione finanziaria
e ciò - come fatto palese dall'art. 1 - in dichiarata «attuazione
del combinato disposto degli artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e
3, primo comma, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), e 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
parte seconda della Costituzione), e al fine di assicurare il
controllo sulla corretta gestione delle risorse collettive da parte
della Regione, degli enti locali, dei loro enti ed aziende
strumentali in qualsiasi forma costituiti».
Si evidenzia ancora nel ricorso che l'art. 2 della legge
regionale istituisce, «presso il Consiglio regionale», la predetta
Autorità di vigilanza, qualificandola come «organo imparziale che
opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di
valutazione»; Autorità che - a mente dell'art. 9 - risulta dotata di
autonomia funzionale e organizzativa ed è composta da tre membri
nominati dal Consiglio regionale, «per la verifica della correttezza
della gestione finanziaria, con particolare riguardo ai criteri di
efficacia, efficienza ed economicità, della Regione e degli altri
enti» innanzi ricordati. Inoltre, quanto alla durata della carica
(quinquennale), alle cause ostative alla nomina e di incompatibilità
per i suoi componenti, alla accettazione della nomina, alle
dimissioni ed alla decadenza dei componenti stessi, provvedono,
rispettivamente, gli art. 5, 6, 7 e 8 della stessa legge.
A sua volta, il successivo art. 10 individua i compiti
dell'Autorità, prevedendo che ad essa, «nell'ambito dell'attività
di verifica di cui all'art. 2 e nel rispetto della natura
collaborativa del controllo esercitato», spetti «nei confronti della
Regione e degli altri enti di cui all'art. 2: a) verificare la
corretta gestione finanziaria; b) verificare la correttezza della
gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con
fondi europei; c) formulare, a richiesta degli organi collegiali
[...], osservazioni sull'efficace ed efficiente gestione di procedure
amministrative di particolare rilevanza e di interesse generale,
riferendo tempestivamente sugli esiti dell'attività svolta agli enti
richiedenti, anche al fine di stimolare processi di autocorrezione».
Inoltre, alla medesima Autorità di vigilanza, spetta di: «a)
valutare la realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione
e dai settori programmatrici evidenziati nel bilancio della Regione;
b) verificare la regolare tenuta della contabilità e la puntuale
rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture contabili della
Regione; c) verificare l'attuazione, da parte della Regione e degli
enti locali, della disciplina relativa al patto di stabilità interno
previsto dalla normativa statale e regionale vigente».
Prosegue altresì il ricorrente osservando che l'art. 11
«attribuisce all'Autorità il potere di acquisizione di notizie,
informazioni e documenti utili all'espletamento dei compiti di cui al
precedente art. 10, nei confronti degli uffici della Regione e degli
altri enti di cui all'art. 1; mentre il successivo art. 12 prevede
che l'Autorità ha l'obbligo di riferire annualmente, entro il
31 marzo e con invio di apposita relazione, sugli esiti dei controlli
al Consiglio Regionale ed ai Consigli dei Comuni e delle Comunità
montane».
Nel rammentare che gli ulteriori articoli della legge contengono
disposizioni «complementari» (concernenti i compensi spettanti ai
componenti l'Autorità, la dotazione organica e strumentale, le spese
di funzionamento e la copertura finanziaria), il ricorrente precisa
però che l'art. 17 dispone che «le attività di verifica non si
estendono peraltro agli atti del Consiglio regionale e dei suoi
organi interni destinati all'esercizio dell'autonomia funzionale e
organizzativa riconosciuta dallo Statuto speciale e dal regolamento
interno del Consiglio».
Ad avviso della difesa erariale, le disposizioni della legge
della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 10 del 2005, e
segnatamente gli artt. 1, 2 e 10, si porrebbero in contrasto,
anzitutto, con gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
della Costituzione, nonchè con gli artt. 2, primo comma, lettere a)
e b), e 3, primo comma, lettera f), della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4, ed inoltre con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 e con il «principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni».
La legge denunciata, infatti, avrebbe inteso attribuire
all'istituita Autorità di vigilanza una generalizzata «funzione di
controllo sulla gestione dell'attivita» della Regione e degli enti
locali, a carattere «collaborativo» (art. 10), nella prospettiva
propria del «controllo di gestione» e cioè «della verifica e della
valutazione complessiva della economicità e della efficienza
dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati, in
riferimento ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
programmati e tenendo conto delle procedure e dei mezzi utilizzati
per il loro raggiungimento». Coerentemente con tale finalità si
porrebbero i poteri di acquisizione di informazioni di cui
l'Autorità è fornita (art. 11) e l'obbligo del medesimo organismo
di «relazionare periodicamente i Consigli della Regione, dei Comuni e
delle Comunità montane degli esiti del controllo effettuato»
(art. 12).
Osserva, tuttavia, il ricorrente che il controllo successivo
sulla gestione deve essere inquadrato «nel coordinamento della
finanza pubblica unitariamente considerata - e della quale
partecipano anche le Regioni, comprese quelle a statuto speciale»
(sentenza n. 425 del 2004) -, «i cui principi postulano una
applicazione uniforme per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi
comprese anche quelle regionali e degli altri enti pubblici locali».
È in siffatta prospettiva, prosegue l'Avvocatura, che viene in
rilievo, coerentemente al disegno costituzionale (sentenze n. 29 del
1995 e n. 470 del 1997), l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20
(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), il quale presenta due «tratti fondamentali e
caratterizzanti»: il primo concernente la «applicazione
tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni (anche
regionali e locali) delle nuove regole», proprio in vista «del fine
ultimo dell'introduzione in forma generalizzata del controllo sulla
gestione»; il secondo riguardante la «scelta dell'imputazione
soggettiva del controllo in questione alla Corte dei Conti in
considerazione del ruolo che detto Istituto è venuto assumendo nel
tempo, come organo posto al servizio dello Stato-comunità, quale
garante imparziale dell'equilibrio economico finanziario del settore
pubblico» (sentenza n. 470 del 1997).
Posto, quindi, che, in forza del terzo comma dell'art. 117 Cost.,
il coordinamento della finanza pubblica è materia di legislazione
concorrente (come sarebbe confermato dal secondo comma dell'art. 119
Cost.), per cui allo Stato è riservata «la determinazione dei
principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali può
legittimamente esplicarsi la potestà legislativa delle Regioni», la
legge regionale censurata si sarebbe «profondamente discostata» da
detti principi, avendo essa (art. 2) istituito «presso il Consiglio
regionale» la ricordata Autorità di vigilanza «limitatamente alla
gestione finanziaria degli organi e degli uffici della Regione
autonoma Valle d'Aosta e degli altri enti indicati nel suo art. 1» ed
avendo altresì attribuito alla medesima Autorità, in modo
esclusivo, senza riferimento alcuno alla Corte dei conti e in assenza
«di qualsiasi previsto raccordo funzionale, con la stessa o una sua
Sezione», le funzioni ed i compiti di controllo sulla gestione
(art. 10), «che invece sono dalla legge statale riferiti, con portata
generalizzata per tutte le amministrazioni, unicamente alla Corte dei
conti, nella evidenziata sua veste di garante imparziale
dell'equilibrio economico finanziario del complessivo ed unitario
settore pubblico».
Del resto - si argomenta ancora nel ricorso - l'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), chiarisce e conferma «la centralità del
ruolo del controllo generalizzato sulla gestione affidato alla Corte
dei conti», assegnando ad essa, in vista del coordinamento della
finanza pubblica, compiti di verifica del «rispetto degli equilibri
di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea».
E sebbene lo stesso comma 7 dell'art. 7 della legge n. 131 del
2003 disponga che «resta ferma la potestà delle Regioni a statuto
speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare
particolari discipline nel rispetto delle suddette finalita», ciò
deve essere tuttavia interpretato, ad avviso della difesa erariale,
anzitutto nel senso che la «prevista riserva di potestà legislativa
delle Regioni ad autonomia speciale presuppone ("nell'ambito delle
rispettive competenze") una esistente competenza legislativa
regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica e del
relativo controllo finanziario»; competenza, questa, di cui la
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non sarebbe fornita in base allo
statuto di autonomia ed alle relative norme di attuazione. Inoltre,
detta riserva di legislazione riguarderebbe unicamente l'introduzione
di «particolari discipline», le quali «non possono estendersi sino
alla "sostituzione" della Corte dei conti e quindi alla esclusione
della stessa dall'esercizio della funzione di controllo della
corretta gestione delle risorse collettive e quindi di garanzia
dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva».
Il ricorrente sostiene, pertanto, che gli artt. 1, 2 e 10 - e «le
conseguenti norme collegate» - della legge denunciata detterebbero
una disciplina che, con tutta evidenza, si verrebbe a sovrapporre
«alle funzioni del controllo proprie della Corte dei conti, le cui
competenze non sono in alcun modo fatte salve». Peraltro, tali norme
sarebbero il frutto di «una iniziativa del tutto unilaterale che
deliberatamente ignora - in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni ribadito anche nell'art. 120 Cost.
- la avanzata elaborazione in sede di Commissione paritetica» tra lo
Stato e la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, ai sensi
dell'art. 48-bis dello statuto speciale, «di una specifica norma
integrativa delle norme di attuazione dello statuto stesso volta a
prevedere proprio la istituzione di sezione regionale di controllo
della Corte dei conti nella Regione e l'esercizio da parte della
stessa del controllo sulla gestione delle amministrazioni, regionale
e locali».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la legge impugnata -
il cui art. 1 richiama a fondamento della complessiva disciplina gli
artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3, primo comma, lettera f),
dello statuto di autonomia e l'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 - non potrebbe neppure giustificarsi in base a detti
parametri, i quali, anzi, sarebbero anch'essi violati.
Quanto, infatti, all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, si osserva che l'applicabilità alle Regioni a statuto speciale
delle disposizioni della medesima legge costituzionale che «prevedono
forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite»
presupporrebbe che le Regioni ordinarie «abbiano acquisito potestà
più ampie in determinati ambiti materiali: tra i quali non si
colloca certamente quello del coordinamento della finanza pubblica
nel quale lo Stato aveva e conserva (art. 117, terzo comma, Cost.)
potestà di disciplina generale attraverso la emanazione dei principi
fondamentali, nel rispetto dei quali va in ogni caso esercitata la
potestà legislativa regionale».
In riferimento poi alle suddette norme statutarie, il ricorrente
sostiene, anzitutto, che l'art. 2 attribuisce alla Regione, tra
l'altro, la potestà legislativa nelle materie dell'ordinamento degli
uffici e degli enti da essa dipendenti e dello stato giuridico ed
economico del personale, nonchè dell'ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni. Si tratterebbe, dunque, di «materie
che, per tale loro definito oggetto, non attengono in alcun modo al
coordinamento della finanza pubblica e nulla in realtà rilevano ai
fini di fondare la prevista istituzione dell'Autorità di vigilanza e
la attribuzione alla stessa del qui contestato controllo sulla
gestione della Regione e degli enti indicati nell'art. 1 della legge
n. 10 in difformità rispetto ai principi fondamentali in proposito
della legislazione statale».
Quanto, poi, all'art. 3 dello statuto, che attribuisce alla
Regione la potestà di emanare «in armonia con la Costituzione [...]
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica» anche «in materia di finanze regionali e comunali», esso
tuttavia non consentirebbe «al legislatore regionale di introdurre
forme di controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e
locali, in difformità rispetto ai principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, dalla Costituzione riservati
allo Stato e risultanti dalla legislazione statale».
Il ricorrente, infine, denuncia la legge impugnata, e in
particolare gli artt. 1, 2 e 10, per violazione dell'art. 114 Cost. e
degli artt. 2, primo comma, lettera a) e b), e 3, primo comma,
lettera f), dello statuto di autonomia, nella parte in cui prevede
che il controllo di gestione affidato alla Autorità di vigilanza
venga esercitato «sugli enti locali e loro enti e aziende
strumentali».
Si osserva, infatti, che le citate norme statutarie, come già
del resto evidenziato, «non assegnano alla competenza legislativa
primaria e tanto meno a quella integrativa» della Regione «la
introduzione di forme di controllo finanziario come attribuite
all'istituito Organismo regionale, in «deroga» alla funzione
riservata dalla legislazione statale alla Corte dei conti». Peraltro,
il previsto «assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di
gestione regionale e con la correlativa compressione della loro
autonomia», si porrebbe in contrasto «con il principio di
equiordinazione dei soggetti pubblici che costituiscono la Repubblica
enunciato dall'art. 114 Cost.».
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, la quale, rinviando a successiva memoria l'esposizione delle
proprie ragioni, ha concluso per il rigetto del ricorso «in quanto
inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato nel merito».
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione resistente ha
depositato memoria con la quale insiste per una declaratoria di
inammissibilità o, comunque, di infondatezza della sollevata
questione.
Quanto all'inammissibilità, essa deriverebbe dalla genericità
dei motivi di ricorso, giacchè, pur dolendosi lo Stato che la legge
regionale n. 10 del 2005 violi i principi di coordinamento della
finanza pubblica, tuttavia tali principi non sono «riferiti a precise
disposizioni legislative», nè, peraltro, sarebbero indicate le norme
da cui desumere il preteso «principio di assoluta esclusività della
competenza della Corte di conti in ordine al controllo sulla
gestione». Generica e immotivata sarebbe anche la censura che evoca
il contrasto con l'art. 114 Cost.
Nel merito, si osserva che «i controlli di gestione [...] trovano
titolo nella materia del coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario quale insieme di strumenti atti a radicare e ad
assicurare l'efficiente gestione delle risorse pubbliche». Pertanto,
nell'attuale quadro costituzionale, deve aversi a tal fine riguardo
ad una serie di parametri costituzionali (artt. 28, 97, 98 e 81
Cost.) «che confermano ulteriormente la necessità di un quadro
organizzativo ed operativo vincolato alla garanzia del buon
andamento, dell'imparzialità e dell'efficienza». Ad avviso della
Regione, le ricordate norme costituzionali «risultano puntualmente e
pienamente rispettate» dalla legge denunciata, non solo perchè essa
istituisce e disciplina «uno strumento atto a vagliare l'attività
amministrativa regionale e locale sotto il profilo della sua
funzionalità operativa e del suo rendimento al fine di accertare
l'equilibrio costi-risultati attesi», ma altresì perchè l'attività
dell'Autorità di vigilanza, quale organo esterno e dotato di piena
autonomia rispetto ai soggetti od organi controllati, «può
consentire la tempestiva adozione di autonomi rimedi correttivi da
parte di questi ultimi per correggere ed orientare fin da subito
l'azione pubblica, e ciò prima ancora che vi provveda la Corte dei
conti».
Sicchè, prosegue la resistente, non sarebbe dato comprendere la
ragione per cui - «nel quadro di rafforzata autonomia risultante
dalla revisione costituzionale del 2001 e alla stregua dei principi
statutari» - dalle disposizioni legislative statali che intestano
alla Corte dei conti il controllo sulla gestione «debba desumersi il
principio di coordinamento che precluderebbe alla Regione Valle
d'Aosta di istituire autonomi sistemi di controllo sulla gestione,
basati sulle richiamate attribuzioni statutarie», tra cui la
competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali,
considerato, peraltro, che l'art. 7, comma 7, della legge n. 131 del
2003 espressamente prevede che «resta ferma la potestà delle Regioni
a statuto speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare
particolari discipline nel rispetto delle suddette finalita».
Invero, si sostiene nella memoria, «proprio per il suo tenore
letterale e per l'assenza di qualsiasi indizio di segno contrario, la
legge regionale non solo ammette ma anzi impone all'interprete di
offrirne un'interpretazione costituzionalmente orientata», la quale
condurrebbe ad affermare che non sussiste «alcun motivo di temere che
venga in qualche modo compromesso il ruolo della Corte dei conti». La
Regione deduce quindi che «le competenze della Corte dei conti
nell'ambito della Regione Valle d'Aosta restano, infatti,
disciplinate dall'art. 3 della legge n. 20 del 1994, le quali non
sono state certo abrogate dalla legge regionale n. 10 del 2005».
Quest'ultima, dunque, dovrebbe reputarsi legittima proprio sulla base
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e degli artt. 2, comma primo,
lettere a) e b), e 3, comma primo, lettera f), dello statuto di
autonomia, in un'ottica di «autonoma organizzazione dei controlli
amministrativi nell'ambito della Regione», avendo affidato «ad un
organo terzo ed autonomo compiti di verifica sulla gestione che non
possono qualificarsi "sostitutivi" rispetto al controllo esercitato
dalla Corte dei conti».
Pertanto, secondo la difesa regionale, la legge denunciata,
«lungi dal sostituire le competenze proprie della Corte dei conti, si
muove proprio nell'ottica del "confronto collaborativo"», giacchè
introduce «uno strumento parallelo rispetto all'attività propria
della Corte dei conti, atto a monitorare da vicino le dinamiche
gestionali rispetto agli interessi ed alle esigenze proprie della
collettività, non solo a livello regionale, ma anche a livello
locale, senza con ciò ledere l'autonomia degli enti locali».
La legge regionale n. 10 del 2005, prosegue la resistente,
sarebbe stata emanata, dunque, nell'esercizio del «compito affidatole
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, secondo il quale, in
materia di coordinamento della finanza pubblica, la potestà
legislativa spetta alle Regioni, tanto più con riferimento alle
attribuzioni della Valle d'Aosta, titolare di una competenza
legislativa primaria in materia di "ordinamento degli enti locali"
(art. 2, primo comma, lettera b), dello statuto)». Sarebbe, quindi,
destituito di fondamento, ad avviso della Regione, l'assunto sul
quale si impernia il ricorso, giacchè muoverebbe dall'errato
presupposto «di ritenere che l'attribuzione all'Autorità di
vigilanza del potere di vigilare sulla corretta gestione
economico-finanziaria della Regione e degli enti locali in genere
escluda o comunque sostituisca il compito assegnato dalla
Costituzione e dalla legge n. 20 del 1994 alla Corte dei conti,
laddove invece si allinea ad essa nel pieno spirito collaborativo
espressamente indicato dall'art. 7, comma 7, della legge n. 131 del
2003» e dalla giurisprudenza costituzionale.
In riferimento poi alla censura che evoca la violazione del
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni di cui
all'art. 120 Cost., per aver la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
«disatteso i lavori della Commissione Paritetica per l'approvazione
di una norma di attuazione dello Statuto ex art. 48-bis in vista
della costituzione della sezione regionale della Corte dei conti sul
territorio valdostano», essa sarebbe inammissibile e, comunque,
infondata, giacchè apoditticamente motivata, senza fornire alcuna
prova documentale da cui poter «evincere con certezza che l'argomento
sia stato effettivamente oggetto di discussione e che sia stato
realmente raggiunto un punto di incontro tra le parti».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha denunciato la
legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 19 maggio 2005,
n. 10, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla gestione
finanziaria e istituzione della relativa Autorità di vigilanza».
La legge impugnata disciplina l'istituzione ed il funzionamento
dell'Autorità di vigilanza sulla gestione finanziaria e ciò - come
evidenziato dall'art. 1 - in dichiarata attuazione del combinato
disposto degli artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3, primo
comma, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) «al fine di assicurare il controllo
sulla corretta gestione delle risorse collettive da parte della
Regione, degli enti locali, dei loro enti ed aziende strumentali in
qualsiasi forma costituiti».
All'Autorità di vigilanza - istituita, secondo l'art. 2, «presso
il Consiglio regionale» e qualificata come «organo imparziale che
opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di
valutazione» - sono affidati i compiti individuati dall'art. 10, i
quali, in sintesi, riguardano: la verifica della corretta gestione
finanziaria; la formulazione, a richiesta, di osservazioni
sull'efficace ed efficiente gestione di procedure amministrative di
particolare rilevanza e di interesse generale, anche al fine di
stimolare processi di autocorrezione; la valutazione circa la
realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione e dai
settori programmatici evidenziati nel bilancio della Regione; la
verifica dell'attuazione, da parte della Regione e degli enti locali,
della disciplina relativa al patto di stabilità interno previsto
dalla normativa statale e regionale vigente.
Le altre disposizioni regolano aspetti concernenti l'attività e
l'organizzazione dell'Autorità e lo status dei suoi componenti.
Secondo il ricorrente, la legge regionale n. 10 del 2005, nei
suoi artt. 1, 2 e 10 - e nelle «altre disposizioni con tali articoli
collegate» - violerebbe anzitutto gli artt. 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, della Costituzione. Posto, infatti, che il
coordinamento della finanza pubblica è materia di legislazione
concorrente, le norme denunciate si sarebbero «profondamente
discostate» dai principi desumibili dagli artt. 3 della legge
14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti), e 7, comma 7, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2003, n. 3), in tema di
controllo sulla gestione, avendo istituito ed attribuito
all'Autorità di vigilanza, in modo esclusivo, senza riferimento
alcuno alla Corte dei conti e in assenza «di qualsiasi previsto
raccordo funzionale, con la stessa o una sua Sezione», le funzioni ed
i compiti di controllo di gestione, «che invece sono dalla legge
statale riferiti, con portata generalizzata per tutte le
amministrazioni, unicamente alla Corte dei conti», nella sua «veste
di garante imparziale dell'equilibrio economico finanziario del
complessivo ed unitario settore pubblico». Tale disciplina si
verrebbe a sovrapporre «alle funzioni del controllo proprie della
Corte dei conti, le cui competenze non sono in alcun modo fatte
salve».
Sussisterebbe poi la violazione degli artt. 2, primo comma,
lettere a) e b), e 3, primo comma, lettera f), dello statuto
speciale, in quanto:
- l'art. 2 si riferisce, tra l'altro, alla potestà
legislativa regionale nelle materie dell'ordinamento degli uffici e
degli enti da essa dipendenti, nonchè dell'ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni e, dunque, non riguarderebbe
materie attinenti al coordinamento della finanza pubblica e non
potrebbe quindi essere richiamato a fondamento della prevista
istituzione dell'Autorità di vigilanza;
- l'art. 3, che attribuisce alla Regione la potestà di
emanare «in armonia con la Costituzione [...] norme legislative di
integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica» anche «in
materia di finanze regionali e comunali», non consentirebbe comunque
«al legislatore regionale di introdurre forme di controllo
finanziario sulle amministrazioni, regionale e locali, in difformità
rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica dalla Costituzione riservati allo Stato e risultanti dalla
legislazione statale».
Inoltre sarebbe violato l'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, giacchè l'applicabilità alle Regioni a statuto speciale
delle disposizioni della medesima legge costituzionale che «prevedono
forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite»
presupporrebbe che le Regioni ordinarie abbiano acquisito potestà
più ampie in determinati ambiti materiali: tra i quali non si
colloca certamente quello del coordinamento della finanza pubblica
nel quale lo Stato aveva e conserva potestà di disciplina generale
attraverso la emanazione dei principi fondamentali.
Sarebbe vulnerato anche il «principio di leale collaborazione tra
Stato e Regioni», in quanto le norme censurate sarebbero il frutto di
una iniziativa del tutto unilaterale che deliberatamente ignorerebbe
la avanzata elaborazione in sede di Commissione paritetica tra lo
Stato e la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, ai sensi
dell'art. 48-bis dello statuto speciale, «di una specifica norma
integrativa delle norme di attuazione dello Statuto stesso, volta a
prevedere proprio la istituzione di sezione regionale di controllo
della Corte dei conti nella Regione e l'esercizio da parte della
stessa del controllo sulla gestione delle amministrazioni, regionale
e locali».
Ed ancora, le stesse norme denunciate, nella parte in cui è
previsto che il controllo di gestione affidato alla Autorità di
vigilanza venga esercitato «sugli enti locali e loro enti e aziende
strumentali», violerebbero, in primo luogo, le innanzi citate
disposizioni statutarie, in quanto, come detto, esse «non assegnano
alla competenza legislativa primaria e tanto meno a quella
integrativa» della Regione «la introduzione di forme di controllo
finanziario come attribuite all'istituito Organismo regionale, in
"deroga" alla funzione riservata dalla legislazione statale alla
Corte dei conti».
Infine, sussisterebbe contrasto con l'art. 114 della
Costituzione, giacchè il previsto «assoggettamento dei predetti enti
locali al controllo di gestione regionale e con la correlativa
compressione della loro autonomia», contrasterebbe «con il principio
di equiordinazione dei soggetti pubblici che costituiscono la
Repubblica».
2. - Deve essere esaminata, anzitutto, l'eccezione di
inammissibilità della sollevata questione che la difesa della
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste imputa alla genericità dei
motivi di ricorso, assumendo che la dedotta violazione dei principi
di coordinamento della finanza pubblica mancherebbe di un riferimento
a «precise disposizioni legislative», così come non sarebbero
indicate le norme da cui desumere il preteso «principio di assoluta
esclusività della competenza della Corte dei conti in ordine al
controllo sulla gestione»; mentre generica e immotivata sarebbe anche
la censura che evoca il contrasto con l'art. 114 Cost.
L'eccezione non può trovare accoglimento, giacchè il ricorso
governativo soddisfa i requisiti che, secondo la giurisprudenza di
questa Corte (tra le più recenti, sentenze n. 450 e n. 360 del 2005
e n. 213 del 2003), devono essere rispettati affinchè la questione
sollevata in via principale possa scrutinarsi nel merito. L'atto
introduttivo del presente giudizio, infatti, oltre ad aver
identificato esattamente la questione nei suoi termini normativi,
indicando i parametri costituzionali e le norme ordinarie di
principio che si pretendono violate - ravvisando queste ultime negli
artt. 3 della legge n. 20 del 1994 e 7 della legge n. 131 del 2003 -,
fornisce, a sostegno delle censure, adeguate argomentazioni a
chiarimento delle ragioni che fondano la richiesta declaratoria di
incostituzionalità della legge denunciata.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
4. - Il ricorso muove dall'assunto che l'Autorità di vigilanza
istituita e disciplinata dalla legge regionale denunciata venga a
sovrapporsi alle funzioni e compiti del controllo propri della Corte
dei conti, quale organo «garante imparziale dell'equilibrio economico
finanziario del complessivo ed unitario settore pubblico».
Un tale assunto non può essere condiviso: ben differenti,
infatti, sono i fini per i quali operano ed i piani su cui si
collocano la Corte dei conti, da un lato, e l'Autorità di cui alla
legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 10 del 2005,
dall'altro.
Occorre, a tal fine, rammentare che, in base all'art. 3 della
legge n. 20 del 1994, il controllo sulla gestione, differenziandosi
dal controllo interno «di gestione», concomitante all'azione della
pubblica amministrazione e di natura amministrativa, costituisce un
controllo successivo ed esterno all'amministrazione, di natura
imparziale e collaborativa.
L'estensione di tale controllo a tutte le amministrazioni
pubbliche, comprese le Regioni e gli enti locali, è il frutto di una
scelta del legislatore che ha inteso superare la dimensione un tempo
«statale» della finanza pubblica riflessa dall'art. 100 Cost. ed ha
riconosciuto alla Corte dei conti, nell'ambito del disegno tracciato
dagli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 (nel testo originario)
Cost., il ruolo di organo posto al servizio dello «Stato-comunita»,
quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del
settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive
sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità
(sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997).
La disciplina posta dalla legge n. 20 del 1994 ha assunto
peraltro maggior rilievo a seguito dei vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, tra cui, in
particolare, l'obbligo imposto agli Stati membri di rispettare un
determinato equilibrio complessivo del bilancio nazionale, secondo
quanto precisato dalla risoluzione del Consiglio europeo del 17
giugno 1997 relativa al «patto di stabilità e crescita». A tali
vincoli si riconnette essenzialmente la normativa nazionale sul
«patto di stabilità interno», il quale coinvolge Regioni ed enti
locali nella «realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica»
scaturenti, appunto, dalla ricordata risoluzione e che è stato
diversamente modulato negli anni in forza di disposizioni legislative
che, in ogni caso, a partire dalla legge n. 289 del 2002 (finanziaria
2003), sono qualificate come «principi fondamentali del coordinamento
della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione».
In linea di continuità si pone, quindi, l'art. 7, commi da 7 a
9, della legge n. 131 del 2003, che, nel mutato quadro
costituzionale, a seguito della riforma del Titolo V, valorizza, in
un'ottica collaborativa, il controllo sulla gestione, attribuendo
alla Corte dei conti, «ai fini del coordinamento della finanza
pubblica», il compito di verificare «il rispetto degli equilibri di
bilancio da parte di comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea». Una
previsione, quest'ultima, che va letta anche nella prospettiva di
quanto stabilito dall'art. 248 del Trattato CE, in ordine al
controllo negli Stati membri della Corte dei conti europea, da
effettuarsi «in collaborazione con le istituzioni nazionali di
controllo».
In tale più ampio, ma unitario contesto, essenzialmente volto a
salvaguardare l'equilibrio complessivo della finanza pubblica, si
inserisce il controllo affidato alle sezioni regionali della Corte
dei conti dal comma 7 del citato art. 7, secondo cui è compito delle
predette sezioni verificare, «nel rispetto della natura collaborativa
del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti
dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo
la rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni», riferendo
sugli esiti delle verifiche «esclusivamente ai consigli degli enti
controllati».
Risulta, quindi, evidente che la possibilità data, dal già
richiamato comma 7 dell'art. 7 della legge n. 131 del 2003, alle
Regioni a statuto speciale, «nell'esercizio della loro competenza, di
adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette
finalita», non pone in nessun caso in discussione la finalità di uno
strumento, quale il controllo sulla gestione delle risorse
collettive, affidato alla Corte dei conti, in veste di organo terzo
(sentenza n. 64 del 2005) a servizio dello «Stato-comunita» (sentenze
n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997), che garantisca il rispetto
dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva. Del
resto, la necessità di coordinamento della finanza pubblica, nel cui
ambito materiale si colloca il controllo esterno sulla gestione,
riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata,
non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della
«finanza pubblica allargata», come già affermato da questa Corte (in
particolare, sentenza n. 425 del 2004).
Nel richiamato quadro ordinamentale, lo Stato e la Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste dovranno dunque provvedere, secondo la
procedura di cui all'art. 48-bis dello statuto valdostano,
all'istituzione della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti.
5. - Come detto, diverso è il piano su cui si colloca e
differenti sono i fini che caratterizzano l'attività dell'Autorità
di vigilanza istituita dalla impugnata legge della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 10 del 2005.
Anzitutto, come fatto palese dalle disposizioni censurate, detta
Autorità, in quanto espressione dell'ordinamento regionale, agisce
nell'interesse esclusivo della Regione alla corretta gestione delle
risorse finanziarie destinate ai bisogni della propria collettività.
Peraltro, non è senza rilievo che i componenti dell'Autorità (tre
membri nominati dal Consiglio regionale) siano privi delle garanzie
costituzionali di indipendenza, proprie, invece, dei componenti della
Corte dei conti (art. 100, terzo comma, Cost.).
Trattandosi, poi, di un controllo ovviamente limitato alle
gestioni di carattere regionale e locale, esso non è in grado di
invadere l'ambito del controllo che, a fini di coordinamento
dell'intera finanza pubblica anche con riguardo al rispetto dei
vincoli comunitari, soltanto le Sezioni regionali della Corte dei
conti, in quanto componenti dell'unitario sistema di controlli
esercitati dalla stessa Corte nel suo complesso, possono perseguire.
In definitiva, le disposizioni denunciate, configurando
un'Autorità di vigilanza che svolge un'attività di controllo
interno alla Regione, a fini di collaborazione con il Consiglio
regionale, presso il quale risulta istituita, e che non si
sovrappone, nè pone limitazioni a quella di livello unitario da
esercitarsi dalla Corte dei conti, si collocano nell'ambito delle
previsioni di cui agli artt. 2, primo comma, lettere a) e b), e 3,
comma primo, lettera f), dello statuto di autonomia, e cioè delle
materie, rispettivamente, dell'ordinamento degli uffici regionali e
degli enti locali e dell'attuazione ed integrazione delle leggi della
Repubblica in tema di finanze regionali e comunali.
Di qui, l'insussistenza del contrasto con gli evocati parametri
di cui agli artt. 114, 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione e della dedotta violazione del principio di leale
collaborazione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 19 maggio 2005, n. 10 (Disposizioni in materia di controllo
sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità di
vigilanza), sollevata, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo
comma, 119, secondo comma, e 120 della Costituzione, all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo
V della parte seconda della Costituzione) ed agli artt. 2, primo
comma, lettere a) e b), e 3, primo comma, lettera f), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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