1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 5-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 gennaio - 1 febbraio 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° febbraio 2008 (della Regione Siciliana) Ambiente - Istituzione dei parchi nazionali delle Egadi e del litorale trapanese, delle Eolie, dell'Isola di Pantelleria, degli Iblei - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata lesione della competenza primaria statutariamente garantita alla Regione Siciliana nella materia relativa all'individuazione delle aree ed all'istituzione di parchi e riserve territoriali, lesione dei principi di ragionevolezza, di non arbitrarieta', e di buon andamento della pubblica amministrazione, violazione dei principi di sussidiarieta' e di adeguatezza, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto legge 1° ottobre 2007, n. 159, art. 26, comma 4-septies, introdotto dalla legge 29 novembre 2007, n. 222. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lett. a), b), f), h), i) e n), e 17, lett. b); Costituzione, artt. 3, 97 e 118. (008C0098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 5-3-2008)

Ricorso della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione
Siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre
ricorso con deliberazione n. 6 del 23 gennaio 2008 della Giunta
regionale;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 4-septies, del decreto legge 1°
ottobre 2007, n. 159 («Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale»),
introdotto dalla legge di conversione 29 novembre 2007, n. 222,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 30
novembre 2007, n. 279, supplemento ordinario.
F a t t o
La legge 29 novembre 2007, n. 222, recante «Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, recante
interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale», nell'apportare modifiche ed aggiunte all'art.
26 del decreto legge 1° ottobre 2007, n. 159 della stessa convertito,
ha aggiunto il comma 4-septies, che così dispone: «Con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, d'intesa con la regione e
sentiti gli enti locali interessati, sono istituiti i seguenti parchi
nazionali: Parco delle Egadi e del litorale trapanese, Parco delle
Eolie, Parco dell'Isola di Pantelleria e Parco degli Iblei.
L'istituzione ed il primo avviamento dei detti parchi nazionali sono
finanziati nei limiti massimi di spesa di 250.000 euro per ciascun
parco nazionale per l'anno 2007 a valere sul contributo straordinario
previsto dal comma 1».
La richiamata disposizione si palesa costituzionalmente
illegittima e viene censurata, in quanto lesiva delle attribuzioni
proprie della Regione Siciliana quali risultano garantite dalla
Costituzione e puntualmente sancite dallo statuto e dalle correlate
norme di attuazione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione degli articoli 14, lettere a), b), f), h), i), ed n), e
17, lettera b), dello statuto della Regione Siciliana e delle
correlate norme di attuazione.
La Regione Siciliana, sin dal 1981, con la l.r. 6 maggio 1981,
n. 98, ha previsto organicamente norme per l'istituzione nel
territorio regionale di parchi e riserve naturali, anticipando non
soltanto la legge 6 dicembre 1991, n. 394 («Legge quadro sulle aree
protette»), ma anche le disposizioni della legge 8 luglio 1986,
n. 349 («Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia
di danno ambientale»), il cui art. 5 prevede la individuazione di
zone d'importanza naturalistica nazionale ed internazionale e la
correlata promozione della costituzione di parchi e riserve naturali.
Il quadro ordinamentale in cui versa la materia dei parchi e delle
riserve - se oggi viene genericamente ascritto alla materia
dell'«ambiente», specificamente contemplata dall'art. 117, secondo
comma, lett. s), della Costituzione, nel testo attualmente vigente a
seguito della riforma operata con legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 - all'atto dell'approvazione dello statuto regionale e
delle relative norme di attuazione restava già interamente compreso
nell'ambito delle diverse materie attribuite alla Regione Siciliana
dagli articoli 14 e 17 dello statuto (agricoltura e foreste;
bonifica; urbanistica; miniere, cave, torbiere e saline; acque;
caccia e pesca; tutela del paesaggio; igiene e sanita).
Solo con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con il trasferimento
alle regioni a statuto ordinario e agli enti locali di funzioni
statali si iniziò a considerare partitamente la tutela dei beni
ambientali e la protezione della natura (articoli 80-83). In
particolare l'art. 83 trasferì alle regioni (a statuto ordinario) le
funzioni concernenti gli interventi di protezione della natura, le
riserve ed i parchi naturali, rinviando ad una successiva legge la
ripartizione tra Stato e regioni dei compiti relativi ai soli parchi
nazionali e riserve naturali dello Stato già esistenti e mantenendo
la potestà del Governo nazionale di individuare territori per
l'istituzione di riserve e parchi di carattere interregionale.
Peraltro l'art. 80 del predetto d.lgs. n. 616/1977 ascriveva tali
funzioni a quelle dell'«urbanistica» («Le funzioni amministrative
relative alla materia «urbanistica» concernono la disciplina dell'uso
del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi,
normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di
trasformazione del suolo nonchè la protezione dell'ambiente»),
materia già attribuita alla competenza esclusiva regionale dall'art.
14, lett. f), dello statuto e trasferita con l'art. 1 delle «Norme di
attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di opere
pubbliche» di cui al d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878.
Ma anche a ritenere non esaustivamente ricompresa la materia
correlata con i parchi e le riserve nelle competenze urbanistiche, va
ricordato che la successiva legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva
del Ministero dell'ambiente e a partire dalla quale l'«ambiente» ha
avuto una autonoma considerazione unitaria, nel determinare le
competenze del Ministero neo-costituito gli attribuiva funzioni
previste in capo ad altri Ministeri tra cui, per quanto qui
interessa, «le competenze esercitate, ai sensi delle leggi vigenti,
dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste in materia di parchi
nazionali e di individuazione delle zone di importanza naturalistica
nazionale e internazionale».
Anche gli aspetti della disciplina dei parchi correlati alla
materia dell'agricoltura e delle foreste sono da ritenere compresi
nell'ambito della legislazione regionale esclusiva, atteso il
disposto dell'art. 14, lett a), dello statuto, riguardante, appunto
la materia dell'«agricoltura e foreste», trasferita concretamente con
le norme di attuazione di cui al decreto legislativo 7 maggio 1948,
n. 789, e successive modifiche ed integrazioni.
Ed anche sotto il rilevante aspetto della tutela del paesaggio
nonchè delle antichità, lo statuto (art. 14, lett. n) riserva alla
regione in via esclusiva tali materie, concretamente devolute con
puntuali norme di attuazione statutaria (d.P.R. 30 agosto 1975,
n. 637).
Anche altri aspetti che possano più o meno cointeressare i valori
ambientali, per quanto qui interessa, sono coperti statutariamente
dalla competenza legislativa regionale: bonifica (art. 14, lett. b);
miniere, cave, torbiere e saline (art. 14, lett. h); acque pubbliche
(art. 14, lett. i); caccia e pesca (art. 14, lett. i); igiene e
sanità (art. 17, lett. b).
Sulla scorta del proprio assetto statutario, pertanto, la Regione
Siciliana, ancor prima della organica definizione dell'ambiente quale
corpo di materie unitariamente gestite in sede statale dal Ministero
dell'ambiente (legge n. 349/1986) e della legge quadro sulle aree
protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394) con la 1.r. 6 maggio 1981,
n. 98, ha previsto organicamente norme per l'istituzione nel
territorio regionale di parchi e riserve naturali.
E sulla scorta di tale assetto normativo ha istituito quattro
parchi di rilevante interesse e vastità territoriale, nonchè
numerosissime riserve naturali.
Nè lo Stato, sino ad ora, ha mai interferito con la competenza
primaria regionale in materia, neppure dopo la legge quadro 6
dicembre 1991, n. 394.
Tale legge, invero, distingue tra aree protette nazionali e
regionali, riservando allo Stato l'istituzione dei parchi e riserve
nazionali. Tuttavia tale normativa va correlata con le norme di rango
costituzionale che assegnano alla Regione Siciliana, come sopra
evidenziato, le funzioni che stanno alla base degli interessi sottesi
alla conservazione e tutela di tali aree.
D'altronde, pur contemplando la stessa legge n. 394/1991 tra le
aree prioritarie di reperimento l'Etna (art. 34, comma 6, lett. b),
lo Stato non è mai intervenuto per rivendicare a sè il parco
dell'Etna, invero già previsto dalla stessa l.r. 98/1981 e
concretamente istituito con decreto del Presidente della Regione ben
quattro anni prima della legge n. 394/1991.
Nè la circostanza che siano state istituite dallo Stato riserve
marine può contraddire quanto sin qui evidenziato, dal momento che
tali riserve non insistono sul territorio regionale ma nel mare
territoriale.
Pertanto nel territorio regionale non dovrebbe esser dato
distinguere tra parchi nazionali e regionali, dal momento che tutta
la materia correlata all'individuazione delle aree ed all'istituzione
di parchi e riserve territoriali va ascritta esclusivamente alla
regione stessa.
Ed ancora, la circostanza che l'art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione contempla la «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali» quale materia di legislazione
esclusiva dello Stato, non può tuttavia fare ritenere modificato il
predetto quadro istituzionale delle competenze regionali.
Anzitutto l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 caratterizzato, secondo quanto affermato da codesta ecc.ma Corte
(cfr. sentenza n. 370 del 2006), da «assoluta specialita», garantisce
alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome quelle
forme di maggiore autonomia previste dal novellato Titolo V della
Costituzione, ma non consente in alcun modo di comprimere le
competenze e le attribuzioni che si radicano nei singoli Statuti di
autonomia.
Sotto altro profilo va ricordato che, in tutte le pronunce
successive alla riforma del Titolo V della Costituzione, codesta
ecc.ma Corte ha sempre evidenziato (cfr., per tutte, sentenza n. 259
del 2004) che la «tutela dell'ambiente» di cui al secondo comma,
lett. s), del novellato articolo 117 della Costituzione non è
configurabile come una materia in senso stretto ma costituisce un
valore costituzionale protetto - trasversale - che, ove coinvolga
competenze regionali, attribuisce allo Stato solo «il compito di
fissare standard di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale».
Nè, in ipotesi, potrebbe ritenersi ricorrente un interesse
unitario che potrebbe aver determinato lo Stato ad adottare la norma
qui riguardata dell'art. 26, comma 4-septies, del decreto legge 1°
ottobre 2007, n. 159, al fine di soddisfare interessi tutelabili solo
in sede nazionale.
Un tale interesse, al fine della costituzione di parchi nazionali,
potrebbe venire in rilievo solo in presenza di aree di estensione
territoriale ultraregionale o internazionale.
Pertanto la disposizione statale di cui all'art. 26, comma
4-septies, del d.l. 1° ottobre 2007, n. 159, introdotto dalla legge
di conversione 29 novembre 2007, n. 222, prevedendo parchi nazionali
nel territorio della regione e la relativa istituzione da parte di
organi statali, determina un grave vulnus alle competenze primarie
statutariamente garantite alla Regione Siciliana dagli articoli 14,
lettere a), b), f), h), i), ed n), e 17, lettera b), dello statuto
regionale e delle correlate norme di attuazione, sottraendo alla
regione competenze proprie e, peraltro, già abbondantemente ed
efficacemente esercitate.
Violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Ed ancora, la precitata disposizione di cui all'art. 26, comma
4-septies, del decreto legge n. 159/2007 appare violare i principi di
ragionevolezza e di non arbitrarietà desumibili dall'art. 3 della
Costituzione, nonchè quelli di buon andamento di cui all'art. 97
della Costituzione medesima.
La norma in questione, infatti, anzitutto prevede la costituzione
di «parchi nazionali» in aree territoriali la cui valenza ed
estensione appaiono di portata minore rispetto ai già esistenti
parchi regionali dell'Etna, delle Madonie e dei Nebrodi.
In secondo luogo, la costituzione di tali parchi nazionali
andrebbe a sovrapporsi ad aree territoriali già tutelate dalla
Regione Siciliana nella forma delle riserve (ad es., isole di
Marettimo e Levanzo; isole di Alicudi, Filicudi, Stromboli e
Strombolicchio, Salina; e, in ipotesi, Zingaro) o in quanto siti di
importanza comunitaria.
Tale sovrapposizione determinerebbe distonie ed inefficienze
correlate con la sovrapposizione degli ambiti territoriali e delle
competenze dei relativi enti di gestione oltre che delle competenze
statali e regionali, incidendo negativamente sul buon andamento
dell'attività amministrativa e gestionale.
Violazione dell'articolo 118 della Costituzione.
Sotto ulteriore profilo, la prevista costituzione di parchi ad
opera di organi statali viola anche i principi di sussidiarietà e di
adeguatezza di cui all'art. 118 della Costituzione, determinando
l'esercizio di funzioni amministrative a livello statale in assenza
di esigenze di esercizio unitario delle funzioni medesime che, in
ipotesi, non potrebbero fondarsi sulla ultraregionalità delle aree,
stante la natura insulare del territorio siciliano.
Violazione del principio di leale cooperazione.
In ultimo risulta altresì inciso il principio costituzionale di
leale cooperazione, già rigorosamente rispettato e attuato, in
materia di aree naturali protette nazionali (a prescindere da una
puntuale attribuzione di competenza derivante dalle disposizioni dei
rispettivi Statuti) dall'articolo 8, comma 3 della legge quadro sulle
aree protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394) che nel sancire il
principio secondo cui «qualora il parco o la riserva interessi il
territorio di una regione a statuto speciale o provincia autonoma si
procede d'intesa», rimette ad una determinazione concordata non
soltanto l'istituzione degli indicati parchi (o riserve), bensì
anche - come è possibile pacificamente desumere dalla formulazione
del comma 1 dello stesso articolo richiamato e costituente con la
citata disposizione un corpo organico ed unitario - la relativa,
preliminare, individuazione, nonchè la conseguente necessaria
delimitazione dei confini.
La norma censurata, viceversa, limita l'intesa con la regione al
concreto provvedimento istitutivo, che si fonda però sulla già
avvenuta individuazione, ancorchè di massima, dei relativi
territori, posta in essere in via autonoma, ed illegittimamente,
dallo Stato.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata, in quanto lesiva delle attribuzioni della Regione
siciliana quali risultano sancite dagli articoli 14, lettere a), b),
f), h), i), ed n), e 17, lettera b), dello statuto della Regione
Siciliana e delle correlate norme di attuazione, nonchè degli
articoli 3, 97 e 118 della Costituzione e del principio di leale
cooperazione.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si deposita con il presente atto: 1) Autorizzazione a ricorrere.
Palermo, addì 24 gennaio 2008
Avv. Michele Arcadipane - Avv. Giovanni Carapezza Figlia