1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 5-8-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 giugno 1998
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 giugno 1998 (del Presidente della regione siciliana) Imposte e tasse in genere - Somme riscosse per l'imposta regionale sulle attivita' produttive (I.R.A.P.) e per l'addizionale regionale all'I.R.P.E.F. - Modalita' di riversamento - Istituzione di conti infruttiferi, presso la Tesoreria centrale dello Stato e di contabilita' speciali di girofondo, presso le sezioni di tesoreria provinciale - Modalita' per l'affluenza dei versamenti agli enti destinatari - Recupero da parte dello Stato dei costi sostenuti per il versamento e la riscossione dei tributi in questione - Attribuzione diretta allo Stato delle eccedenze di cui all'art. 41 d.lgs. n. 446 del 1997 - Lesione dell'autonomia finanziaria della Regione siciliana - Richiamo al ricorso precedentemente proposto, di cui al n. 10 del 1998. (Decreto 24 marzo 1998, del Min. tesoro di concerto Min. finanze di Roma). (Statuto regione siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074). (098C0668) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 5-8-1998)

Ricorso del Presidente della regione siciliana on.le dott. Giuseppe
Drago, autorizzato a ricorrere con delibera della Giunta regionale n.
158 del 19 maggio 1998, rappresentato e difeso, giusta procura a
margine del presente atto, dal prof. avv. Giovanni Pitruzzella e
dall'avv. Francesco Castaldi ed elettivamente domiciliato in Roma
nell'ufficio della regione siciliana, via Marghera n. 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, Palazzo Chigi e difeso per legge dall'Avvocatura dello
Stato;
Per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la
regione siciliana e lo Stato per effetto del decreto del Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica adottato di
concerto con il Ministro delle finanze del 24 marzo 1998, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 26 marzo 1998,
per violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano e delle relative
norme di attuazione, approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
1. - Com'è noto, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto e delle
relative norme di attuazione (v. in particolare il d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074) alla regione siciliana spettano, oltre le entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, ad
eccezione di quelle derivanti dalle imposte di produzione, dal
monopolio dei tabacchi e da lotto e lotterie nonchè di quelle il cui
gettito sia riservato allo Stato destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri per particolari finalità.
Pertanto, la regione siciliana gode di potestà legislativa
esclusiva con riguardo ai tributi propri. In particolare, la Corte
costituzionale con la sentenza n. 61 del 1987 ha precisato come la
regione siciliana può deliberare tributi propri, ai sensi dell'art.
36 dello statuto e dell'art. 2 delle norme di attuazione, sia pure
nei limiti dei principi del sistema tributario dello Stato, in
corrispondenza alle particolari esigenze della comunità regionale.
Perciò l'"elemento deliberativo diretto da parte della regione"
costituisce l'elemento che definisce la nozione di tributo proprio e
l'ampiezza della potestà legislativa della regione siciliana.
Peraltro, come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza
costituzionale, la regione siciliana è titolare di potestà
legislativa concorrente per quanto riguarda l'area dei tributi
erariali il cui gettito è devoluto alla regione medesima, sia pure
nell'ambito del "limite del rispetto nella materia dei principi
generali recati dalle leggi dello Stato" (sentenze nn. 9/1957;
14/1975; 428/1988; 959/1988; 105/1991).
2.1. - Di contro, la disciplina legislativa adottata con decreto
legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, che prevede l'istituzione
dell'imposta regionale sulle attività produttive (Irap), nonchè di
un'addizionale regionale sull'Irpef, esclude qualsiasi autonoma
determinazione della regione siciliana in ordine al nuovo tributo
regionale.
Le disposizioni citate sono state adottate nell'esercizio della
delega legislativa disposta dall'art. 3, comma 143, della legge 662
del 1996. Con tale legge il Governo era delegato ad emanare "al fine
di semplificare e razionalizzare gli adempimenti dei contribuenti, di
ridurre il costo del lavoro e il prelievo complessivo che grava sui
redditi da lavoro autonomo e di impresa minore, nel rispetto dei
principi costituzionali del concorso alle spese pubbliche in ragione
della capacità contributiva e dell'autonomia politica e finanziaria
degli enti territoriali, uno o più decreti legislativi...,
occorrenti per le seguenti riforme del sistema tributario: a)
istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive... con
un'aliquota compresa tra lo 0,5 e l'1 per cento...".
Pertanto la nuova "imposta regionale sulle attività produttive"
(Irap) nasce come "tributo regionale", e ciò emerge chiaramente sia
dal tenore letterale della disposizione citata, sia dalla relazione
della cosiddetta "Commissione Gallo" che elaborò il nuovo strumento
di prelievo.
Tuttavia la disciplina adottata con il decreto legislativo n. 446
del 1997 sembra contraddire la natura regionale del tributo e
presenta profili di contrasto con la particolare configurazione della
potestà tributaria della regione siciliana. L'art. 1 istituisce
l'imposta, mentre gli artt. 2 e 4 definiscono nei particolari il
presupposto dell'imposta e la base imponibile. Il successivo art. 24,
secondo comma, stabilisce che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e Bolzano provvedono, con legge, alla
attuazione delle disposizioni del presente titolo in conformità
delle disposizioni della legge 23 dicembre 1996, n. 662 art. 3, commi
158 e 159". Com'è
evidente, manca qualsiasi riferimento alla peculiare posizione della
regione siciliana ed in particolare alle disposizioni dello Statuto e
delle norme di attuazione che le conferiscono la potestà di
disciplinare i tributi propri e di concorrere alla disciplina dei
tributi erariali ad essa devoluti.
Ciò segua un passo indietro persino rispetto alla disposizione
contenuta nella legge di delegazione, secondo cui "La regione
siciliana provvede con propria legge all'attuazione dei decreti di
cui ai commi da 143 a 149, con le limitazioni richieste dalla
speciale autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto
regionale e dalle relative norme di attuazione".
Si aggiunga che secondo la costante giurisprudenza costituzionale
la riscossione dei tributi in Sicilia comporta "soluzioni aperte" che
vanno razionalmente identificate dalla legislazione concorrente, sia
pure in armonia con la diversa angolazione prospettica dei valori ed
interessi in gioco (sentenze n. 61 del 1987 e n. 959 del 1988).
2.2. - Peraltro, il comma 4, dell'art. 24 prevede che le attività
di liquidazione, accertamento e riscossione dell'imposta potranno
essere affidate, sulla base di apposita convenzione, al Ministero
delle finanze. Ma l'art. 8 del d.P.R. n. 1074 del 1965 già
stabilisce che per tutte le funzioni amministrative in materia
finanziaria, e quindi anche per le menzionate attività, la regione
si avvale degli uffici periferici dell'amministrazione statale.
A non meno gravi rilievi si espongono altre disposizioni del
decreto legislativo. Pertanto la regione siciliana ha provveduto a
proporre ricorso davanti alla Corte costituzionale chiedendo la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo citato.
3. - Il decreto interministeriale oggetto del presente conflitto di
attribuzioni costituisce svolgimento del decreto legislativo n.
446/1997 e quindi su di esso si riverberano tutte le censure di
incostituzionalità a suo tempo sollevate dal1a regione siciliana nei
confronti del decreto legislativo.
In particolare, gli artt. 1 e 2 del decreto interministeriale si
collegano all'art. 40 del decreto legislativo, oggetto del menzionato
giudizio di costituzionalità in via principale. Quest'ultimo
articolo prevede l'istituzione di "conti correnti infruttiferi presso
la tesoreria centrale dello Stato intestati alle regioni e alle
province autonome di Trento e Bolzano e di specifiche contabilità
speciali di girofondi intestate alle stesse regioni e province
autonome, presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato
operanti nei capoluoghi di regione e nelle predette province
autonome", rinviando ad un successivo decreto ministeriale la
individuazione delle modalità di riversamento delle somme riscosse
sui conti predetti. Riversamento che dovrebbe essere effettuato a
favore di entità individuate dal legislatore delegato (Stato,
comuni, province F.S.N.) e secondo le percentuali indicate dalla
legge o da successivi decreti ministeriali, con la conseguenza che
solo la parte residua sarebbe attribuita alla regione siciliana.
C'è il rischio di una riduzione della capacità di manovra
finanziaria del1a regione, di un'involuzione della finanza regionale
secondo gli schemi della "finanza derivata".
Il menzionato decreto interministeriale, in relazione alle
riscossioni dell'Irap conseguite sulla base della disciplina
contenuta negli artt. 30 e seguenti del decreto legislativo n.
446/1997, prevede che i soggetti riscuotitori del predetto tributo
versino il gettito alla tesoreria centrale dello Stato, ovvero alle
tesorerie provinciali dello Stato. Più precisamente, sui conti
correnti infruttiferi istituiti presso la prima, avente sede in Roma,
affluiranno i versamenti delle amministrazioni centrali dello Stato,
degli enti previdenziali nazionali e delle regioni, laddove presso le
seconde (in contabilità speciale di girofondi) affluiranno i
versamenti delle amministrazioni periferiche dello Stato e degli enti
pubblici diversi da quelli suddetti.
La disposizione potrebbe risultare lesiva dell'art. 36 dello
statuto come attuato con il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
Quest'ultimo configura come entrate tributarie regionali tutte le
entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio,
nonchè tutte le entrate tributarie da essa direttamente deliberate
(con la sola eccezione delle entrate derivanti dalle imposte di
produzione, dal monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie a
carattere nazionale). Orbene, in virtù del meccanismo contemplato
dall'art. 40 del decreto legislativo e dall'art. 1 del decreto
interministeriale, l'Irap e l'addizionale Irpef potrebbero
perderebbero il carattere di entrate tributarie di spettanza
necessaria della regione. Infatti, la formulazione attuale delle
disposizioni citate potrebbe condurre ad escludere che si tratti di
tributi direttamente deliberati dall'Assemblea regionale siciliana e
che si tratti tributi erariali riscossi sul territorio siciliano. Con
il sistema ora introdotto, infatti, i tributi in questione non
sarebbero riscossi nel territorio siciliano. Da qui un possibile
esito pregiudizievole dell'autonomia finanziaria regionale:
l'attribuzione del gettito dei menzionati tributi non sarebbe più
necessaria ma sarebbe il frutto di decisioni unilaterali assunte
dallo Stato, con sostanziale elusione dello Statuto e delle norme di
attuazione.
4. - L'art. 2, comma 3, lett. b), punto IV, prevede che alle
tesorerie provinciali affluiscono anche l'addizionale Irpef e l'Irap
corrisposta dai contribuenti titolari di partita Iva che eseguono i
versamenti unitari ai sensi e con le modalità previste dal capo III
del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, nonchè dai successivi
decreti e regolamenti attuativi del decreto interministeriale.
Questa disposizione, oltre ad essere lesiva delle prerogative
regionali in quanto esclude qualsivoglia autonomia della regione sul
punto, risulta altresi contraria al disposto dell'art. 21 del decreto
legislativo 241 del 1997 che, proprio per l'esigenza di salvaguardare
le prerogative regionali, prevedeva la competenza della "Cassa
regionale siciliana di Palermo" a raccogliere l'immediato
riversamento di quanto riscosso dai soggetti riscuotitori dei
tributi di che trattasi; previsione questa che veniva ribadita dal
successivo art. 26 del medesimo decreto
legislativo.
5. - Con il disposto dell'art. 3, terzo comma, del decreto
interministeriale lo Stato direttamente determina i costi della sua
amministrazione finanziaria sostenuti per lo svolgimento
dell'attività di versamento e riscossione dei tributi in questione e
tali costi unilateralmente e direttamente recupera attraverso le
riscossioni affluite sul "conto Irap - altri soggetti".
Tale previsione non tiene conto che per la regione siciliana era
stato già preordinato dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. n. 1074/1965 una
disciplina che consente all'amministrazione regionale di avvalersi
dell'amministrazione finanziaria dello Stato per l'attività di
riscossione dei tributi ad essa assegnati dall'art. 36 dello Statuto.
Ai sensi del citato art. 9 lo Stato potrà chiedere alla Sicilia un
rimborso in proporzione alle entrate di sua spettanza. Ma, stante
l'ovvia unitarietà dell'amministrazione finanziaria statale che
esercita i medesimi compiti sia con riguardo ai tributi erariali (il
cui gettito è attribuito alla regione) sia ai tributi regionali Irap
e addizionale Irpef non pare possibile provvedere, se non con
inammissibili approssimazioni, alla distinzione dei costi di
riscossione sopportati dallo Stato in due parti, l'una riguardante i
tributi erariali di spettanza regionale e l'altra l'Irap e
l'addizionale Irpef. Il sistema è palesemente irragionevole e
comporta la possibilità di doppio rimborso allo Stato per
un'attività unitaria di versamento e di riscossione. Da qui la
necessità che non si faccia luogo a plurime operazioni di recupero e
di rimborso in relazione all'unitaria attività svolta
dall'amministrazione finanziaria dello Stato.
Sempre in virtù del comma 3, dell'art. 3, del decreto
interministeriale, per gli anni 1988 e 1989, lo Stato procede alla
diretta attribuzione in proprio favore delle eccedenze di cui
all'art. 41 del decreto legislativo n. 446/1997. In questo modo
svanisce la possibilità, che era prevista dall'art. 42, comma 7, del
decreto legislativo, di realizzare un vantaggio finanziario per la
regione mediante la destinazione di tali eccedenze alla variazione di
quote del fondo sanitario o al pagamento degli oneri derivanti dal
trasferimento di nuove funzioni.

Si chiede pertanto che voglia l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare che non spetta allo Stato il potere di adottare, con
riguardo alla regione siciliana, la regolamentazione contenuta nel
decreto interministeriale 24 marzo 1998, adottato dal Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica, di concerto
con il Ministro delle finanze e di conseguenza annullare l'atto
impugnato con il presente ricorso.
Palermo-Roma, addì 22 maggio 1997
Prof. avv. Giovanni Pitruzzella - avv. Francesco Castaldi
98C0668