1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 356 SENTENZA 14 - 21 ottobre 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Elezioni - Province di Trento e Bolzano - Elezione del consiglio regionale - Gruppo linguistico ladino - Introduzione di una soglia elettorale con conseguente modifica dei criteri di determinazione del numero dei seggi spettanti a ciascuna lista - Presunta lesione dei diritti delle minoranze linguistiche - Instaurazione di un ostacolo per l'accesso del gruppo minoritario linguistico ladino alla rappresentanza nel consiglio - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5). (098C1229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5 (Modifica della
legge regionale 8 agosto 1983, n. 7, concernente l'elezione del
Consiglio regionale), promosso con ricorso di Carlo Willeit, nella
sua qualità di componente unico del gruppo linguistico ladino del
Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige, notificato il 16-18
giugno 1998, depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto
al n. 30 del registro ricorsi 1998.
Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;
Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Massimo Luciani per il gruppo linguistico ladino
del Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige e l'avvocato
Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto Adige.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16-18 giugno 1998 ai Presidenti
della Giunta e del Consiglio della Regione Trentino-Alto Adige, ai
Presidenti delle Giunte provinciali di Trento e di Bolzano nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e depositato il 25 giugno
1998, il dott. Carlo Willeit, unico componente del gruppo linguistico
ladino nello stesso Consiglio regionale, ha impugnato, in base
all'art. 56 del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670), la legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 15
maggio 1998, n. 5 (Modifica della legge regionale 8 agosto 1983, n.
7, concernente l'elezione del Consiglio regionale), pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione n. 22 del 26 maggio 1998,
denunciando la lesione di norme costituzionali e statutarie
concernenti i diritti dei cittadini e la tutela del gruppo
linguistico ladino.
La legge, che consta di un solo articolo, modificando i criteri di
determinazione dei seggi spettanti a ciascuna lista, stabiliti
dall'art. 61 della legge regionale n. 7 del 1983, ha introdotto una
soglia elettorale per la partecipazione delle liste alle operazioni
di ripartizione dei seggi. Il primo comma, nella prima parte,
stabilisce che, nel collegio provinciale di Trento, a tali operazioni
partecipano solo le liste che hanno ottenuto un numero di voti validi
pari almeno al 5 per cento del totale dei voti validi riportati da
tutte le liste nel collegio, trascurandosi l'eventuale parte
frazionaria. Lo stesso comma, nella seconda parte, prevede che, nel
collegio provinciale di Bolzano, alle operazioni di ripartizione dei
seggi partecipano solo le liste che hanno ottenuto un numero di voti
validi pari almeno al quoziente naturale, calcolato dividendo il
totale dei voti validi riportati da tutte le liste nel collegio per
il numero dei consiglieri da eleggere nel medesimo, trascurandosi
l'eventuale parte frazionaria del quoziente. Il secondo ed il terzo
comma dello stesso articolo unico modificano, in conseguenza
dell'introduzione della soglia elettorale, i criteri di
determinazione del numero dei seggi spettanti a ciascuna lista,
stabilendo come divisore il totale dei voti validi riportati dalle
sole liste che hanno superato la soglia elettorale ed ammettendo poi
le liste che hanno superato la medesima soglia alla attribuzione, in
base ai voti residui, dei seggi non assegnati al primo riparto.
L'impugnazione è stata proposta, così come prevede l'art. 56
dello statuto speciale, dopo che il ricorrente, quale rappresentante
del gruppo linguistico ladino, aveva chiesto che sulla proposta di
legge si votasse per gruppi linguistici e la richiesta di votazione
separata non era stata accolta dal Consiglio regionale.
Il ricorrente ritiene che la introduzione di una "soglia
elettorale" (Sperrklausel) avrebbe arrecato un grave pregiudizio ai
diritti della minoranza ladina, riconosciuti dalla Costituzione e
dallo statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige. La legge,
che ha un contenuto unitario, è denunciata nella sua interezza e
nelle singole prescrizioni normative, per contrasto sia con gli artt.
2 e 56 dello statuto speciale, in riferimento agli artt. 4, 25, 62,
84 e 92 dello stesso statuto, sia con gli artt. 2, 3, 6, 48 e 49
della Costituzione. In particolare, l'art. 25 dello statuto dispone
che il Consiglio regionale è eletto con sistema proporzionale,
secondo le norme stabilite con legge regionale. L'interpretazione
sistematica di questa disposizione, che ha rango di fonte
costituzionale, consentirebbe di affermare che il legislatore
regionale è tenuto a rispettare il principio elettorale
proporzionale, in funzione della tutela delle minoranze, garantita
sia dalla Costituzione che dallo statuto.
La clausola di sbarramento introdotta dalla legge denunciata,
diversamente articolata nei collegi elettorali provinciali di Trento
e di Bolzano, sarebbe incompatibile con l'art. 25 dello statuto, che
è diretto a salvaguardare le caratteristiche etniche e culturali dei
gruppi linguistici (art. 2), anche sul piano della loro
rappresentanza politica. Lo sbarramento porterebbe, invece, i gruppi
linguistici più piccoli ad essere subalterni nei confronti di quelli
più grandi, costringendo le liste elettorali ad innaturali
accorpamenti, al solo fine di superare lo sbarramento.
Il ricorrente ritiene che una soglia per l'accesso alla
rappresentanza nel Consiglio regionale potrebbe essere introdotta
solo se il sistema elettorale rimanesse neutrale; mentre la soglia
introdotta dalla legge impugnata, che in astratto si dirige a tutte
le liste, in concreto colpirebbe solo quelle espresse da gruppi
linguistici di minoranza, i quali sono invece meritevoli di tutela,
secondo le previsioni costituzionali e statutarie. In particolare la
soglia di sbarramento colpirebbe il gruppo ladino, al quale verrebbe
sottratta qualunque possibilità di ottenere una rappresentanza,
giacchè sia nella Provincia di Bolzano che in quella di Trento il
rapporto fra elettorato ladino e totale dell'elettorato è tale che
l'applicazione dello sbarramento eliminerebbe la possibilità che una
rappresentanza ladina, selezionata attraverso un'apposita lista,
possa avere accesso al Consiglio regionale; mentre si tratterebbe di
una presenza necessaria per dare effettiva protezione alla stessa
minoranza linguistica.
Ad avviso del ricorrente, il principio proporzionalistico,
stabilito dallo statuto per salvaguardare le caratteristiche
culturali dei diversi gruppi linguistici (art. 2), richiede che il
sistema elettorale consenta a ciascun gruppo di presentare una
propria lista (art. 62). Altrimenti la presenza nel Consiglio
regionale di almeno un ladino sarebbe possibile solo a condizione che
i candidati ladini siano ospitati da liste che sono espressione di
altri gruppi linguistici; sicchè la tutela del gruppo ladino
finirebbe con il dipendere dagli altri gruppi.
Il ricorrente ritiene che i meccanismi di garanzia preordinati
dallo statuto, attribuendo ai consiglieri regionali di ciascun gruppo
linguistico sia il potere di impugnare leggi o atti amministrativi
lesivi dei diritti del gruppo (rispettivamente art. 56 e art. 92) che
la facoltà di chiedere la votazione di singoli capitoli di bilancio
separatamente per gruppi linguistici (art. 84, secondo comma),
avrebbero senso solo se i gruppi stessi potessero rimanere arbitri
della propria rappresentanza, organizzata attraverso proprie liste.
La assegnazione di un seggio, nel collegio elettorale di Bolzano, ad
un candidato appartenente al gruppo ladino, prescindendo dalla lista
di appartenenza ed in base alla cifra elettorale più alta, nel caso
in cui nessun candidato appartenente al gruppo linguistico ladino
risulti eletto secondo l'ordinario criterio di attribuzione dei seggi
(art. 63 della legge regionale n. 7 del 1983), costituirebbe solo una
garanzia sussidiaria, indiretta ed aleatoria. Inoltre nel collegio
elettorale di Trento l'introduzione di una clausola di sbarramento
determinerebbe non la mera possibilità, ma la certezza di non avere
un rappresentante ladino nel Consiglio regionale.
In definitiva la legge impugnata vulnererebbe le previsioni
statutarie, che compongono un sistema articolato di garanzie della
rappresentanza ladina, sottraendo a tale gruppo la possibilità di
accesso al Consiglio regionale: sarebbe lesa la salvaguardia
dell'identità culturale del gruppo linguistico (art. 2); sarebbero
danneggiate le minoranze linguistiche locali, la cui tutela
costituisce interesse nazionale (art. 4); si vanificherebbe la
specifica finalità del principio proporzionalistico per le elezioni
regionali (art. 25); sarebbe violata la garanzia di rappresentanza
dei ladini, che si riferirebbe al gruppo e non solo al singolo
appartenente ad esso (art. 62, anche in riferimento agli artt. 56 e
92 ed all'art. 84).
Anche le disposizioni costituzionali, direttamente o indirettamente
preordinate alla garanzia dei gruppi linguistici, sarebbero
vulnerate. Agli elettori ladini verrebbe impedito il libero
esercizio di un diritto individuale inviolabile, quale è quello di
voto, frapponendo ostacoli al godimento dei loro diritti entro la
formazione sociale di riferimento: il gruppo linguistico e la sua
espressione politica (art. 2 Cost.). Lo sbarramento imposto per
l'accesso delle liste dei gruppi linguistici minoritari alla
rappresentanza regionale non solo sarebbe costituzionalmente
inaccettabile, ma se pure fosse diretto a semplificare il sistema dei
partiti per assicurare la stabilità del governo, perseguirebbe in
modo irragionevole questo scopo, giacchè da una parte viene
introdotta una soglia elettorale, mentre dall'altra si mantengono
incongruamente, per la distribuzione dei seggi fra le liste ammesse
al riparto, il criterio del quoziente corretto e l'assegnazione dei
seggi residui con il sistema dei resti più alti, mediante meccanismi
che favoriscono le formazioni più piccole. Sbarrare l'accesso alla
rappresentanza nel Consiglio regionale per una lista espressiva del
gruppo linguistico ladino, che è di straordinaria importanza storica
e culturale, vanificherebbe il principio di tutela delle minoranze
linguistiche (art. 6 Cost.); inoltre la non neutralità del sistema
elettorale pregiudicherebbe la libera ed egualitaria competizione fra
i partiti e quindi il libero ed egualitario esercizio del diritto di
voto (artt. 3, 48 e 49 Cost.).
Per escludere eventuali dubbi in ordine all'ammissibilità del
ricorso, il ricorrente segnala che la dichiarazione di
incostituzionalità della intera legge manterrebbe inalterata, quindi
applicabile, la disciplina precedente, sicchè il sistema elettorale
rimarrebbe sempre operativo. Egualmente ammissibile sarebbe anche la
soluzione subordinata, della dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge nella sola parte in cui essa non prevede
che la soglia elettorale non si applica alle liste di minoranze
linguistiche ed in particolare a quella ladina. Difatti si
tratterebbe di una pronuncia additiva, che non toccherebbe la sfera
di discrezionalità del legislatore, ma il cui contenuto sarebbe
vincolato dalla necessità di garantire il gruppo ladino, attuando il
principio di proporzionalità stabilito dall'art. 25 dello statuto.
Inoltre la prospettazione di una questione subordinata non sarebbe
indice di una possibile scelta discrezionale del legislatore,
giacchè le due soluzioni sono prospettate in sequenza tra di loro e
non sono alternative.
2. - Si è costituita la Regione Trentino-Alto Adige per chiedere
il rigetto del ricorso, riservandosi di illustrarne le ragioni di
rito e di merito in una successiva memoria, poi depositata in
prossimità dell'udienza.
La Regione ricorda che la garanzia di rappresentanza del gruppo
linguistico ladino è stata introdotta nello statuto solo con l'art.
28 della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1 (ora art. 62 del
testo unico approvato con il d.P.R. n. 670 del 1972), al quale la
legislazione elettorale si è poi adeguata (art. 21 della legge
regionale 23 luglio 1973, n. 9), senza che, tuttavia, il gruppo
linguistico ladino, costituito dall'insieme di coloro che compongono
la comunità ladina, sia configurato nello statuto e nella
legislazione attuativa come un soggetto politico o istituzionale, e
senza che esso possa identificarsi con un partito etnico. I ladini,
che risultano appartenere a tale gruppo linguistico dal censimento,
sono tutti egualmente idonei a rappresentare il gruppo ladino, quale
che sia la lista nella quale sono candidati (art. 62 dello statuto).
Di fatto per numerose legislature il rappresentante del gruppo ladino
è stato eletto nelle liste della Sudtiroler Volkspartei. Soltanto
nel 1993 è stato eletto un consigliere della lista Ladins mediante
il recupero dei voti residui secondo il sistema dei resti più alti,
non avendo la lista stessa raggiunto un quoziente intero.
La Regione, richiamando la relazione di una commissione dalla
stessa istituita e presieduta dal professor Paladin, ritiene che
l'art. 25 dello statuto non precluda l'adozione, nel quadro dei
sistemi elettorali proporzionali, di soglie di sbarramento, purchè
esse non siano fortemente disrappresentative e si mantengano nei
limiti del 4 o 5 per cento dei voti. In questa misura tali soglie
sarebbero relativamente neutre rispetto alla composizione etnica
della rappresentanza.
La legge regionale impugnata avrebbe introdotto innovazioni più
prudenti, prevedendo, per il collegio provinciale di Trento, una
soglia del 5 per cento, a preferenza di altri possibili correttivi
del sistema proporzionale, quale il premio di maggioranza. Per il
collegio provinciale di Bolzano è stata prevista l'ammissione alla
ripartizione dei seggi delle sole liste che hanno conseguito almeno
un quoziente naturale, corrispondente, in base al numero dei seggi da
assegnare, ad una soglia del 2,8 per cento.
Se le nuove regole si applicassero agli esiti elettorali del 1993,
il partito Ladins non otterrebbe alcun seggio; ma i ladini sarebbero
egualmente rappresentati, mediante l'elezione di candidato ladino
presente in altre liste, scelto in base alla maggiore cifra
individuale.
Inoltre, ad avviso della Regione, si dovrebbe tenere conto degli
effetti che la nuova legge produrrebbe nei comportamenti dei diversi
attori del processo elettorale. I partiti minori, che prima potevano
aspirare ad eleggere da soli un proprio esponente, non avendo più
questa possibilità, sarebbero necessariamente indotti a cercare
alleanze, sicchè la lista ladina potrebbe eleggere un proprio
esponente attraverso una contrattazione politica che ne valorizzi
l'apporto elettorale.
Nel collegio provinciale di Bolzano, tenuto conto della percentuale
di popolazione ladina (4,36%), la soglia di sbarramento (2,8%) non
precluderebbe ai ladini di eleggere un rappresentante della lista
ladina, ma richiederebbe loro solo una maggiore coesione. Tenendo
conto degli effetti che si produrrebbero sul comportamento dei
partiti, ai ladini basterebbe poco per raggiungere, con il gioco
delle alleanze, la pratica certezza di eleggere un proprio candidato.
In ogni caso sarebbe estranea all'intero contesto statutario l'idea
di una necessaria, o anche solo normale, corrispondenza tra gruppi
linguistici e partiti etnici. Nè potrebbe essere confusa la garanzia
di rappresentanza del gruppo linguistico ladino con la elezione di un
esponente del gruppo politico ladino. Difatti la garanzia di
rappresentanza opera, indipendentemente dall'esistenza di partiti di
raccolta etnica, mediante l'attribuzione di un seggio al candidato
ladino che ha ottenuto la più alta cifra individuale, se tale
minoranza non ottiene una rappresentanza in applicazione del criterio
generale di attribuzione dei seggi (art. 62 dello statuto e art. 63
della legge regionale n. 7 del 1983). Anche la massima
soggettivizzazione dei gruppi linguistici, prevista con il voto
separato per gruppi linguistici in seno al Consiglio regionale (art.
56 dello statuto), non sarebbe collegata all'esistenza di particolari
partiti che esprimano tali gruppi, giacchè sono chiamati a comporre
il gruppo linguistico tutti i consiglieri ad esso appartenenti, in
qualunque lista eletti, con le modalità previste dal regolamento
consiliare (art. 13).
La tutela delle minoranze non avverrebbe promuovendo o
privilegiando l'aggregazione degli appartenenti ad un gruppo
linguistico in specifiche formazioni politiche, che si propongano la
tutela della minoranza rappresentata quale fine unico o principale.
La Regione sottolinea, in particolare, che l'art. 2 dello statuto
esprime principi, di parità dei cittadini e di salvaguardia delle
caratteristiche culturali dei gruppi linguistici, che non riguardano
il procedimento elettorale. La scelta del sistema elettorale
proporzionale (art. 25 dello statuto) non sarebbe destinata a
promuovere o garantire la sopravvivenza di partiti minimi, collegati
o meno a gruppi linguistici, bensì varrebbe come criterio generale
di trasformazione dei voti in seggi, per consentire in ogni
situazione una adeguata rappresentazione della realtà e del suo
divenire, senza escludere un ragionevole scostamento da un criterio
proporzionale puro, per assicurare la possibilità di esecutivi
stabili.
La introduzione di una soglia elettorale, che lasci tuttavia
immutati i rapporti tra gli esiti elettorali delle liste che superano
la soglia ed induca i partiti che ipoteticamente in partenza non la
superino a collegarsi con altri, non farebbe venire meno la
neutralità del sistema elettorale, nè inciderebbe in alcun modo sul
principio di eguaglianza del voto. Non sarebbero neppure violati gli
artt. 2 e 3 della Costituzione, nè sarebbe irragionevole mantenere,
per la ripartizione dei seggi tra le liste che hanno superato la
soglia, un sistema piuttosto che un altro, tanto più che si
tratterebbe di presunte irrazionalità che riguarderebbero
disposizioni non proprie della legge impugnata, rispetto alla cui
eliminazione il ricorrente non avrebbe alcun interesse. Inammissibile
ed infondata sarebbe la denunciata violazione dell'art. 6 della
Costituzione.
Ad avviso della Regione, il ricorso sarebbe, comunque,
inammissibile per la parte che non riguarda direttamente
l'applicazione alla lista ladina delle soglie elettorali, giacchè
per ogni altro profilo il ricorrente non sarebbe legittimato
all'impugnazione e non avrebbe interesse alla pronuncia. Sarebbe
inammissibile la domanda principale, che denuncia la illegittimità
costituzionale della intera legge, eccedendo l'interesse del gruppo
ladino, tanto più che viene poi proposta una domanda subordinata
idonea a superare la lesione degli interessi della minoranza
rappresentata. Sarebbe inammissibile anche la domanda subordinata,
che si riferisce alle liste espressive di gruppi linguistici anche
diversi da quello ladino.
3. - In prossimità dell'udienza il ricorrente ha depositato una
memoria, per ribadire e precisare le argomentazioni proposte a
sostegno del ricorso.
In particolare il ricorrente ha riaffermato la inderogabilità
della garanzia dei diritti delle minoranze linguistiche, riconosciuta
dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 213 del 1998),
ricordando che lo statuto, con norme di rango costituzionale,
identificherebbe le minoranze linguistiche come gruppi meritevoli di
apposita e differenziata tutela, anche nel campo specifico della
competizione elettorale. La legge impugnata avrebbe, invece,
compresso i modi di attuazione della democrazia e violato garanzie
essenziali per le minoranze linguistiche in Trentino-Alto Adige, la
cui compromissione porrebbe a rischio la stessa esistenza di quelle
minoranze, quali gruppi sociali dotati di identità socio-culturale
capaci di proiettarsi sul piano delle istituzioni politiche.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso, proposto in base all'art. 56 dello statuto
speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) dall'unico consigliere del
Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige appartenente al gruppo
linguistico ladino, investe la legge della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5 (Modifica della legge
regionale 8 agosto 1983, n. 7, concernente l'elezione del Consiglio
regionale), che introduce una soglia elettorale e, di conseguenza,
modifica i criteri di determinazione del numero dei seggi spettanti a
ciascuna lista.
La legge impugnata stabilisce che, nel collegio provinciale di
Trento, partecipano alla ripartizione dei seggi solo le liste che
hanno ottenuto un numero di voti pari almeno al 5 per cento dei voti
validi, mentre nel collegio provinciale di Bolzano partecipano alla
ripartizione dei seggi solo le liste che hanno ottenuto un numero di
voti validi pari almeno al quoziente naturale, calcolato dividendo il
totale dei voti validi riportati da tutte le liste per il numero dei
consiglieri da eleggere nel Collegio.
La determinazione del numero dei seggi spettanti a ciascuna lista
avviene, poi, in base al quoziente elettorale ottenuto dividendo il
totale dei voti validi riportati dalle liste che hanno superato la
soglia elettorale per il numero dei consiglieri spettanti al
collegio, più due; i seggi non attribuiti nel primo riparto sono
assegnati secondo le cifre più alte dei voti residui delle liste
ammesse.
Il ricorrente denuncia la lesione dei diritti delle minoranze
linguistiche, segnatamente di quella ladina, determinata
dall'introduzione di una soglia elettorale per accedere alle
operazioni di ripartizione dei seggi, la cui assegnazione viene
riservata alle sole liste che hanno superato lo sbarramento. Questa
disciplina violerebbe l'art. 25 dello statuto, che prevede l'elezione
del Consiglio regionale con sistema proporzionale, diretto ad
assicurare la tutela dei gruppi linguistici ed a garantire la
rappresentanza del gruppo linguistico ladino (artt. 2 e 62 dello
statuto), in un contesto statutario che comprende tra gli interessi
nazionali la tutela delle minoranze linguistiche locali (art. 4) e
che attribuisce, inoltre, particolari poteri ai gruppi linguistici in
quanto tali, prevedendo in seno al Consiglio regionale la votazione
separata per gruppi linguistici (artt. 56 e 84) e l'impugnazione di
leggi e di atti amministrativi ritenuti lesivi della parità dei
diritti dei cittadini appartenenti ai diversi gruppi linguistici o
delle caratteristiche dei gruppi stessi (artt. 56 e 92).
Il limite posto per l'accesso dei gruppi linguistici alla
rappresentanza politica sarebbe anche in contrasto con la
Costituzione: violerebbe il principio di tutela delle minoranze
linguistiche (art. 6); contrasterebbe con la neutralità del sistema
elettorale, arrecando pregiudizio alla libera ed eguale competizione
tra partiti ed al libero ed egualitario esercizio del voto (artt. 3,
48 e 49); lederebbe il diritto individuale inviolabile di voto,
ostacolando il godimento dei diritti dei cittadini ladini nella
formazione sociale di appartenenza e nella espressione politica di
essa (art. 2). L'introduzione di una soglia elettorale sarebbe
inoltre irrazionale, in contrasto quindi con l'art. 3 della
Costituzione, perchè diretta a determinare aggregazioni che
assicurino la stabilità di governo, mentre il criterio di
ripartizione dei seggi tra le liste che hanno superato lo sbarramento
favorisce, mediante la correzione del quoziente e l'assegnazione dei
seggi residui in base ai resti più alti, le formazioni più piccole.
2. - I dubbi di ammissibilità dell'impugnazione, che sono stati
prospettati, non sono fondati.
Anzitutto è da ritenere che la domanda proposta dal gruppo
linguistico ladino, rappresentato nel Consiglio regionale dal
ricorrente, rientra nell'ambito di tutela, cui è preordinata la
speciale impugnazione delle leggi regionali, alla quale sono
legittimati, in base all'art. 56 dello statuto, i rappresentanti dei
gruppi nel Consiglio regionale quando, come nel caso in esame, non
sia stata accolta la loro richiesta di votazione della legge
separatamente per gruppi linguistici. Difatti il ricorrente ha
denunciato la lesione di diritti dei cittadini della minoranza ladina
e del loro gruppo di appartenenza, determinata dall'introduzione di
una soglia per l'accesso delle liste rappresentative di tale
minoranza alle operazioni di ripartizione dei seggi elettorali nelle
elezioni regionali.
La domanda non eccede l'interesse del gruppo linguistico ladino,
giacchè viene dedotta la lesione derivante dalla introduzione delle
soglie elettorali previste dalla legge impugnata; soglie che, pur
avendo necessariamente carattere generale, si assume rendano
impossibile o più difficile al gruppo ladino esprimere, in quanto
tale, una propria rappresentanza nel Consiglio regionale.
3. - Nel merito il ricorso è fondato.
L'art. 25 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige dispone
l'adozione del sistema proporzionale per la elezione del Consiglio
regionale, nel generale contesto del riconoscimento di specifici
gruppi linguistici, che concorrono tutti, con le caratteristiche
etniche e culturali di ciascuno, a caratterizzare la intera comunità
regionale, anche nelle articolazioni provinciali.
Lo statuto speciale, nel suo complesso, ha difatti delineato un
sistema di particolari garanzie a tutela delle minoranze
linguistiche, per salvaguardarne la identità e garantirne la
rappresentanza nelle istituzioni regionali e locali, in rispondenza
alle particolarità storiche e sociali della Regione, agli obblighi
internazionali assunti dallo Stato ed agli interessi nazionali.
Sicchè la tutela delle minoranze, che è pure principio affermato in
via generale dall'art. 6 della Costituzione (da ultimo, sentenza n.
213 del 1998), ha un significato particolarmente pregnante nello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (sentenze n. 242 del
1989, n. 438 del 1993 e n. 233 del 1994), assumendo connotazioni del
tutto peculiari nella comunità e nelle istituzioni di quella
Regione.
In un sistema normativo statutario che attribuisce uno specifico
rilievo - in forme diverse nelle due Province - ai gruppi linguistici
ed alla loro consistenza, prevedendo anche la determinazione
dell'appartenenza dei consiglieri regionali a ciascuno di tali gruppi
(art. 31), e che stabilisce particolari garanzie per la
rappresentanza del gruppo linguistico ladino (art. 62), la scelta,
operata dallo stesso statuto, di un determinato sistema elettorale
non appare dettata da una preferenza, che abbia di mira solo la
organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni, ma risponde
alla ritenuta necessità che il sistema elettorale renda possibile,
con il metodo proporzionale, la rappresentanza delle minoranze
linguistiche nelle istituzioni, consentendo ai gruppi linguistici di
esprimersi anche in quanto tali, in relazione alla loro consistenza e
sempre in forza delle libere scelte degli elettori.
Il sistema proporzionale per la elezione del Consiglio regionale è
dunque imposto dallo statuto speciale (art. 25) quale strumento di
migliore garanzia per le minoranze linguistiche, giacchè consente
loro di poter esprimere una rappresentanza che può rispecchiare la
consistenza e l'adesione al gruppo, sulla base di una libera e
spontanea aggregazione dei suoi componenti.
Non si tratta, dunque, nè di enunciare valutazioni generali in
ordine al sistema proporzionale, quale può essere adottato in altri
contesti; nè di definire i confini propri di tale sistema,
considerando quali correttivi possano essere introdotti mantenendosi
nell'ambito di un sistema proporzionale; nè, infine, di verificare
se, o a quale livello, la introduzione di una soglia elettorale ne
determini la mutazione di genere. D'altra parte tali correttivi non
incidono sulla parità di condizioni dei cittadini e sull'eguaglianza
del voto, che non si estende al risultato concreto della
manifestazione di volontà dell'elettore, rimessa ai meccanismi del
sistema elettorale determinati dal legislatore (sentenze n. 43 del
1961, n. 429 del 1995 e n. 107 del 1996).
Si tratta, invece, di verificare se i correttivi al sistema
proporzionale per la elezione del Consiglio regionale della Regione
Trentino-Alto Adige, introdotti dalla legge impugnata, siano di
ostacolo alla rappresentanza delle minoranze linguistiche in quella
Regione e quindi in contrasto con le finalità perseguite dallo
statuto speciale nell'imporre quel sistema elettorale.
In questa prospettiva, il sistema elettorale proporzionale, cui fa
riferimento l'art. 25 dello statuto, non è destinato a sollecitare,
nè tanto meno ad assicurare, la rappresentanza per gruppi
linguistici; ma, simmetricamente, non tollera la introduzione di
elementi che escludano, o rendano più difficoltosa, la
rappresentanza dei gruppi linguistici, considerati dallo stesso
statuto, che intendano proporsi nella competizione elettorale in
quanto tali.
Quest'ultima evenienza si verifica, appunto, a seguito
dell'adozione delle soglie elettorali previste dalla legge impugnata.
Tanto nel collegio di Trento quanto in quello di Bolzano la soglia
elettorale rappresenta un ostacolo per l'accesso del gruppo
linguistico ladino alla rappresentanza nel Consiglio regionale.
Nel collegio elettorale di Trento la necessità di ottenere almeno
il 5 per cento dei voti validi per potere accedere alle operazioni di
assegnazione dei seggi determina una evidente barriera per liste che
siano espressione di minoranze linguistiche, venendo richiesto, per
concorrere alla assegnazione di un seggio, un numero di voti ben
superiore al quoziente poi necessario per la sua attribuzione.
Nel collegio elettorale di Bolzano, la percentuale di voti
richiesta per accedere alle medesime operazioni, pur corrispondente
al quoziente naturale, finisce con il costituire un aggravamento
rispetto alle condizioni previste dalla stessa legge per la
assegnazione dei seggi alle liste che hanno superato la soglia
elettorale, richiedendo anche in questo caso, per concorrere alle
operazioni di assegnazione di un seggio, un numero di voti superiore
a quello poi necessario per la sua attribuzione, rendendo in tal modo
più difficoltoso l'accesso alla rappresentanza per il gruppo
linguistico minoritario.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige 15 maggio 1998, n. 5 (Modifica della
legge regionale 8 agosto 1983, n. 7, concernente l'elezione del
Consiglio regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 ottobre 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 ottobre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
98C1229