1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 335 SENTENZA 8 - 10 ottobre 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Lamentata irragionevole imposizione all'utente dell'obbligo di pagamento in mancanza di controprestazione - Eccepita inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza, per difetto di motivazione sulla rilevanza, per omessa indicazione di un tertium comparationis e per omessa descrizione della fattispecie - Reiezione. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1, sia nel testo originario che nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 41 e 97. Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Lamentata irragionevole imposizione all'utente dell'obbligo di pagamento in mancanza di controprestazione - Eccepita inammissibilita' della questione per incoerenza della stessa - Prospettazione di rilievo da esaminare congiuntamente al merito. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1, sia nel testo originario che nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 41 e 97. Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Lamentata irragionevole imposizione all'utente dell'obbligo di pagamento in mancanza di controprestazione - Limitazione dello scrutinio alla sola quota della tariffa unitaria del servizio idrico integrato riferita al servizio di depurazione, oggetto della richiesta di rimborso nei giudizi a quibus. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1, sia nel testo originario che nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 41 e 97. Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Qualificazione della tariffa del servizio idrico integrato come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa - Irragionevole previsione della imposizione dell'obbligo di pagamento della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione in mancanza della controprestazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle altre censure. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1, nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179. - Costituzione, art. 3 (artt. 2, 32, 41 e 97). Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Qualificazione della tariffa del servizio idrico integrato come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa - Irragionevole previsione della imposizione dell'obbligo di pagamento della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione in mancanza della controprestazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento delle altre censure. - Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 14, comma 1. - Costituzione, art. 3 (artt. 2, 32, 41 e 97). Acque e acquedotti - Servizio idrico integrato - Quota di tariffa riferita al servizio di depurazione - Debenza da parte degli utenti anche se la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi - Intervenuta abrogazione e sostituzione, con norma di analogo contenuto, della disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima - Illegittimita' costituzionale in pare qua, in via consequenziale. - D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 155, comma 1, primo periodo. - Costituzione, art. 3; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (008C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE; Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,
della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), sia nel testo originario che in quello modificato dall'art.
28 della legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia
ambientale), promossi con ordinanze del 3 e 31 maggio e del 18
settembre 2007 dal Giudice di pace di Gragnano, rispettivamente
iscritte al n. 830 del registro ordinanze 2007 e ai nn. 38 e 184 del
registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 3, 10 e 26, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione della s.p.a. G.O.R.I., nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 settembre 2008 e nella camera
di consiglio del 24 settembre 2008 il giudice relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza e Ferdinando Pinto per la
s.p.a. G.O.R.I. e l'avvocato dello Stato Gianna Maria De Socio per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile, il Giudice di pace di
Gragnano - con ordinanza del 3 maggio 2007 (r.o. n. 830 del 2007) -
ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 32, 41 e 97 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia
di risorse idriche), nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31
luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale) [in vigore
dal 28 agosto 2002 al 28 aprile 2006], nella parte in cui prevede che
la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di
depurazione è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura
sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi
siano temporaneamente inattivi.
Il rimettente riferisce che: a) l'oggetto del giudizio principale
è la domanda proposta da Savino Cesarano nei confronti della s.p.a.
G.O.R.I., società di gestione del servizio idrico integrato nel
Comune di Gragnano, affinchè sia accertata e dichiarata non dovuta
la quota di tariffa riferita alla depurazione di acque reflue da lui
pagata per l'anno 2003, con conseguente restituzione della stessa; b)
l'attore afferma che la società convenuta aveva richiesto il
pagamento del canone di depurazione «pur non avendo effettuato nè
potendo effettuare il servizio di depurazione delle acque reflue, per
essere notoriamente carente degli appositi impianti»; c) la convenuta
chiede il rigetto della domanda, in quanto infondata, perchè, in
base all'art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994, pur essendosi
verificata «la trasformazione della natura del canone di depurazione
da tributaria in tariffaria», l'obbligazione di corrispondere il
canone è comunque «inderogabile per espressa previsione di legge, e
ciò indipendentemente dalla sussistenza o meno di un servizio
corrispettivo».
Il rimettente osserva che l'art. 14, comma 1, della legge n. 36
del 1994 - il quale prevede che la quota di tariffa riferita al
servizio di pubblica fognatura e di depurazione sia dovuta dagli
utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti
centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi
e che «i relativi proventi, determinati ai sensi dell'articolo 3,
commi da 42 a 47, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, aumentati
della percentuale di cui al punto 2.3 della delibera CIPE 4 aprile
2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 18 luglio 2001,
affluiscono a un fondo vincolato a disposizione dei soggetti gestori
del Servizio idrico integrato la cui utilizzazione è vincolata alla
attuazione del piano d'ambito» - viola: a) l'art. 2 della
Costituzione, perchè «importa l'aggressione del diritto inviolabile
alla qualificazione dell'individuo come soggetto di diritto», per il
quale è esclusa «ogni forma di potere arbitrario e persecutorio,
compreso quello che impone una prestazione patrimoniale in assenza
della relativa controprestazione», e perchè, «non prevedendo [...]
un limite temporale oltre il quale non sia possibile procedere alla
riscossione del canone di depurazione in assenza del servizio,
rimette al mero arbitrio degli amministratori locali, deputati
all'applicazione della norma, la cessazione del pagamento del canone
in assenza del depuratore» e differisce, così, «sine die la
realizzazione della qualità di soggetto di diritto»; b) l'art. 3
della Costituzione, perchè, imponendo irragionevolmente agli utenti
di versare la quota di tariffa del servizio di fognatura e
depurazione anche in mancanza del servizio stesso, determina una
discriminazione dei cittadini che versano la tariffa senza usufruire
del servizio di depurazione, rispetto a coloro che versano la tariffa
e si giovano, invece, del servizio; c) l'art. 32 Cost., perchè
incoraggia «il lassismo degli enti locali a spese della salute dei
cittadini e delle future generazioni danneggiate dall'inquinamento
che ne scaturisce»; d) l'art. 41 Cost., perchè il privato cui è
affidata la «gestione delle risorse idriche», «imponendo il pagamento
di una tariffa pur in assenza del servizio di depurazione, espleta
una attività economica in contrasto con la dignità umana e
l'utilità sociale» e perchè «i valori intangibili della dignità
umana e dell'utilità sociale [...] risultano ancor di più
compromessi dalla mancata previsione normativa di un limite temporale
alla cessazione del pagamento della tariffa senza il corrispondente
servizio, oltre che dalla rimessione del predetto limite temporale
esclusivamente alla mera discrezionalità degli amministratori locali
deputati all'applicazione della norma»; e) l'art. 97 Cost., perchè
consente alla pubblica amministrazione «d'imporre ai cittadini una
sorta di "tassa sine titulo" la cui finalizzazione ad una futura
esecuzione degli impianti appare generica ed astratta».
In punto di rilevanza delle questioni, il giudice a quo premette
di essere giurisdizionalmente competente, rilevando che la causa di
fronte a lui instaurata «ha ad oggetto la non debenza e la
conseguente restituzione del canone di depurazione pagato per l'anno
2003» e che, «per giurisprudenza costante, sussiste la giurisdizione
del giudice ordinario e non più quella delle commissioni tributarie
[...], ogni qualvolta la lite giudiziaria sia relativa alla non
debenza o alla restituzione del canone di depurazione per un periodo
successivo al 3 ottobre 2000».
Osserva il rimettente che «la definizione del giudizio di
costituzionalità dell'art. 14, legge n. 36/1994, come modificato
dall'art. 28, [della legge] 31 luglio 2002, n. 179, è assolutamente
rilevante per la risoluzione della controversia, in quanto la
predetta norma rappresenta sia la disposizione che dovrà essere
applicata in giudizio, sia il riferimento normativo indispensabile
per il merito della controversia», perchè «dal 28 agosto 2002 fino
al 28 aprile 2006, il canone di depurazione è stato [...]
regolamentato dall'art. 14, comma 1, legge n. 36/1994, come
modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179».
2. - Si è costituita la s.p.a. G.O.R.I., eccependo
preliminarmente la manifesta inammissibilità delle proposte
questioni, perche': a) «è assolutamente generica la valutazione
effettuata dal Giudice sulla rilevanza della questione», in quanto
egli «si limita [...] all'affermazione, tautologica, secondo cui la
norma oggetto di sindacato è quella che dovrà essere applicata in
giudizio»; b) «l'ordinanza è [...] contraddittoria e omissiva nella
ricostruzione della fattispecie normativa, in riferimento alla
situazione concreta», in quanto non tiene conto del fatto che, in
caso di mancanza di impianti di depurazione, i canoni vengono
utilizzati per l'attuazione del piano d'ambito; c) è
«contraddittoria l'impostazione adottata laddove, da una parte, il
Giudice ricostruisce la tariffa in termini di corrispettivo di una
prestazione e, dall'altra, ricostruisce i vizi in termini di
illegittimo esercizio del potere autoritativo».
Nel merito, la s.p.a. G.O.R.I. chiede che le questioni siano
dichiarate manifestamente infondate.
In riferimento all'evocato art. 2 Cost., rileva la genericità dei
rilievi svolti dal rimettente e osserva che l'obbligo del pagamento
del canone di depurazione delle acque reflue si inquadra tra i doveri
del cittadino verso la comunità, fissati dallo stesso art. 2 Cost.,
senza che in contrario rilevi la circostanza che il Comune non abbia
preventivamente fissato un termine per lo svolgimento dei lavori di
realizzazione dell'impianto di depurazione. Infatti - sempre ad
avviso della s.p.a. G.O.R.I. - tale ultima circostanza non attiene
alla «legittimità di una previsione legislativa astratta e
generale», ma alla «efficacia amministrativa di un ente locale cui,
al più, può contestarsi proprio la mancata attuazione del disposto
legislativo». Il termine entro il quale «debbano essere utilizzate le
somme accantonate non rileva ai fini della imposizione e della
conseguente valutazione circa la sua legittimita», perchè «non può
[...] che essere rimesso, in concreto, all'attività amministrativa
in funzione del suo svolgersi, condizionato, come è, da elementi
che, in quanto tali, non possono valutarsi in astratto e che si
differenziano in relazione alle singole realtà fattuali, su cui
finiscono per incidere». L'agire amministrativo - sostiene la s.p.a.
G.O.R.I. - «non può essere condizionato da tempistiche
aprioristicamente ed astrattamente definite», ferma restando,
comunque, «la possibilità, per i cittadini anche attraverso le forme
associative in cui spesso gli interessi diffusi si organizzano, di
sollecitare gli interventi». Tale sollecitazione potrebbe «avvenire
anche attraverso strumenti formali, con la fissazione di termini
normativamente previsti, quali quelli contenuti nella legge n. 241/90
sull'agire amministrativo». In ogni caso, la controprestazione
sarebbe legittimamente strutturata dal legislatore in maniera
complessa quale attuazione del piano d'ambito, «fase prodromica al
completamento del servizio relativo al ciclo integrato delle acque».
In riferimento all'evocato art. 3 Cost., la s.p.a. G.O.R.I. rileva
preliminarmente la genericità della censura per la mancanza di un
tertium comparationis e di una «adeguata descrizione della
fattispecie concreta da cui emerga una ontologica differenza della
ipotesi che giustifichi, ai fini del giudizio di ragionevolezza, una
differente disciplina». Osserva, inoltre, che - contrariamente a
quanto sostenuto dal rimettente - la norma censurata, essendo diretta
a rendere concreto, attraverso la raccolta dei fondi con vincolo di
destinazione, il diritto dei cittadini a godere di un servizio di
depurazione delle acque reflue, realizza effettive condizioni di
parità ed uguaglianza dei cittadini, perchè elimina la
discriminazione che si verifica per la mancanza degli impianti in
parte del territorio.
In riferimento all'art. 32 Cost., la s.p.a. G.O.R.I. sostiene che
la censura è generica, in quanto non è chiaro quale sia il
collegamento tra l'affermazione del giudice a quo per cui la
disposizione censurata «incoraggia il lassismo degli Enti Locali a
spese della salute dei cittadini e delle future generazioni
danneggiate dall'inquinamento che ne scaturisce» e il diritto alla
salute. La disposizione in questione, anzi, «è diretta attuazione
delle norme costituzionali, in quanto costituisce strumento giuridico
necessario a realizzare una situazione ambientale più idonea a
garantire il diritto alla salute dei residenti di un determinato
territorio».
In riferimento all'art. 41 Cost., la s.p.a. G.O.R.I. richiama le
considerazione già svolte in relazione agli altri parametri evocati,
osservando che «il giudice a quo, lungi dal proporre ulteriori
eccezioni di legittimità costituzionale, ripropone le medesime
argomentazioni già affrontate in precedenza».
In riferimento, infine, al parametro dell'art. 97 Cost., la
medesima società per azioni rileva che esso attiene
all'imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione
e, pertanto, non ha alcun nesso con «la scelta legislativa di
destinare fondi alla realizzazione del Piano d'Ambito, finanziando
gli stessi con un parziale contributo dei cittadini». In ogni caso,
«proprio lo strumento del vincolo posto ai proventi per la
realizzazione dell'impianto, e, dunque, la illegittimità di ogni
eventuale differente utilizzazione, dimostra la coerenza della
previsione con i generali principi di buon andamento».
3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità o comunque per
l'infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura generale sostiene, in particolare che: a) «la carente
descrizione della fattispecie oggetto del giudizio principale
impedisce di comprendere quale sia l'inadempienza accertata ai danni
della società GORI s.p.a. gestore del servizio idrico integrato per
giustificare l'eventuale ripetizione delle somme corrisposte a titolo
di canone di depurazione»; b) il canone di depurazione delle acque
reflue ha natura di prestazione patrimoniale imposta; c) non sussiste
la violazione dell'art. 2 Cost. lamentata dal rimettente, in quanto
«la norma in questione lungi dal mortificare la persona umana come
soggetto di diritti, viceversa ne esalta la soggettività giuridica
favorendo la prestazione di un servizio pubblico irrinunciabile,
quale è la depurazione delle acque reflue»; d) «l'eventuale inerzia
nella realizzazione dell'impianto di depurazione da parte degli enti
pubblici competenti costituisce una circostanza di mero fatto che non
può determinare l'incostituzionalità della norma, ma può
eventualmente rilevare nel senso dell'attribuzione della relativa
responsabilità agli enti medesimi con le normali conseguenze di
legge»; e) «il tributo di cui si controverte presenta [...] elementi
di forte analogia con la tassa per lo smaltimento dei rifiuti, il cui
versamento è dovuto anche laddove l'impianto di smaltimento non sia
stato ancora realizzato ed i rifiuti vengano in ipotesi trasportati
in impianti situati fuori regione; f) non sussiste la violazione
dell'art. 3 Cost., perchè l'eventuale disparità di trattamento fra
chi usufruisce e chi non usufruisce del servizio di depurazione non
discende dalla norma, ma, al più, dalle modalità della sua
applicazione; g) non sussiste la violazione dell'art. 32 Cost., in
quanto il prelievo censurato è destinato a finanziare opere ed
impianti di depurazione e ha la funzione di supplire ad eventuali
carenze di fondi dei Comuni; h) non sussiste la violazione dell'art.
41 Cost., con riferimento all'asserita violazione della dignità
umana, perchè «la norma è preordinata proprio a garantire la
copertura finanziaria per lo svolgimento di un'attività di utilità
sociale quale la depurazione delle acque reflue»; i) non sussiste la
violazione dell'art. 97 Cost., in quanto la norma realizza
l'imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione,
«mediante la predisposizione di una copertura finanziaria per
l'erogazione di un servizio pubblico irrinunciabile».
4. - Con successiva memoria depositata in prossimità
dell'udienza, la s.p.a. G.O.R.I. ha sostanzialmente ribadito, nel
merito, quanto già sostenuto nell'atto di costituzione, eccependo la
manifesta inammissibilità delle sollevate questioni, sui rilievi
che: a) le questioni sono premature, essendo la loro rilevanza «solo
futura ed ipotetica ed anzi neanche prevista, giacchè [...] il
giudice rimettente non era ancora nelle condizioni di prospettare
alcun esito del giudizio, essendo assenti valutazioni essenziali ai
fini della controversia come introdotta dal ricorrente»; b)
«assolutamente vago è il riferimento a formule stereotipate per
sostenere la violazione dell'art. 2 della Costituzione e della
dignità di soggetto di diritto»; c) è incoerente la scelta di
denunciare, in riferimento al principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., una norma che, attraverso il vincolo di
destinazione delle somme derivanti dalla riscossione della quota di
tariffa riferita alla depurazione all'attuazione del piano d'ambito,
è diretta ad eliminare la disuguaglianza fra chi beneficia della
depurazione e chi no; d) è incoerente la censura relativa alla
violazione dell'art. 32 Cost., perchè basata sulla considerazione
non giuridica che la formulazione della norma impugnata «incoraggia
il lassismo degli Enti locali a spese della salute dei cittadini e
delle future generazioni danneggiate dall'inquinamento che ne
scaturisce»; e) i riferimenti del rimettente ai parametri degli artt.
41 e 97 Cost. sono indeterminati e contraddittori.
La s.p.a. G.O.R.I. afferma, inoltre, che le sollevate questioni
non sono fondate e sostiene, in particolare, in relazione all'evocato
art. 2 Cost., che: a) «la circostanza che una delle prestazioni sia
differita nel tempo, in considerazione della complessità
dell'intervento non solo tecnico, ma anche organizzativo e
gestionale, non ne muta la natura corrispettiva, che è garantita
dalla circostanza che tutte le somme sino ad ora riscosse sono e
saranno vincolate alla specifica finalità individuata dalla legge»;
b) la norma censurata risponde a finalità solidaristiche,
prevedendo, nell'interesse della collettività degli utenti, il
pagamento della quota di tariffa anche da parte di chi non usufruisca
del servizio di depurazione.
5. - Nel corso di un diverso giudizio civile, il Giudice di pace
di Gragnano - con ordinanza del 31 maggio 2007 (r.o. n. 38 del 2008)
- ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 32 e 97 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della
legge n. 36 del 1994, nel testo originario [in vigore dal 3 ottobre
2000 al 27 agosto 2002], nella parte in cui prevede che la quota di
tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione
sia dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia
sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano
temporaneamente inattivi.
Il rimettente riferisce che: a) l'oggetto del giudizio principale
è la domanda proposta da Vincenzo Sabbatino nei confronti del Comune
di Gragnano, affinchè sia accertata e dichiarata non dovuta la quota
di tariffa riferita alla depurazione di acque reflue da lui pagata
per l'anno 2001, con conseguente restituzione della stessa; b)
secondo l'attore, il Comune convenuto gli aveva richiesto il
pagamento del canone di depurazione pur non avendo assicurato agli
utenti la fruizione del servizio di depurazione delle acque reflue,
per mancanza degli appositi impianti; c) sempre secondo l'attore, «in
assenza di tale fruizione, nella chiara configurazione sia di un
inadempimento contrattuale che dei presupposti per la risoluzione per
inadempimento limitatamente a singole coppie di prestazioni, il
somministrato aveva diritto alla restituzione della somma pagata al
convenuto per il servizio di depurazione»; d) il convenuto solleva,
in via preliminare, eccezione di difetto di legittimazione passiva,
asserendo che «i suoi compiti erano limitati solo alla riscossione
del canone in questione per conto della Regione Campania, alla quale
venivano versati i corrispettivi incassati» e, nel merito, chiede il
rigetto della domanda attorea, in quanto infondata, perchè, in base
all'art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994, il canone di
depurazione è, comunque, dovuto anche in mancanza dei relativi
impianti.
Il rimettente osserva che l'art. 14, comma 1, della legge n. 36
del 1994, prevedendo che la quota di tariffa riferita al servizio di
pubblica fognatura e di depurazione sia dovuta dagli utenti anche nel
caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di
depurazione o questi siano temporaneamente inattivi e che «i relativi
proventi affluiscono in un fondo vincolato e sono destinati
esclusivamente alla realizzazione e alla gestione delle opere e degli
impianti centralizzati di depurazione», viola: a) l'art. 2 Cost.,
perchè «importa l'aggressione del diritto inviolabile alla
qualificazione dell'individuo come soggetto di diritto», per il quale
è esclusa «ogni forma di potere arbitrario e persecutorio, compreso
quello che impone una prestazione patrimoniale in assenza della
relativa controprestazione», e perchè, «non prevedendo [...] un
limite temporale oltre il quale non sia possibile procedere alla
riscossione del canone di depurazione in assenza del servizio,
rimette al mero arbitrio degli amministratori locali, deputati
all'applicazione della norma, la cessazione del pagamento del canone
in assenza del depuratore» e differisce, così, «sine die la
realizzazione della qualità di soggetto di diritto»; b) l'art. 3
Cost., perchè determina una discriminazione dei cittadini che
versano il tributo senza usufruire del servizio di depurazione,
rispetto a coloro che versano la tariffa e si giovano invece del
servizio; c) l'art. 32 Cost., perchè incoraggia «il lassismo degli
enti locali a spese della salute dei cittadini e delle future
generazioni danneggiate dall'inquinamento che ne scaturisce»; d)
l'art. 97 Cost., perchè consente alla pubblica amministrazione
«d'imporre ai cittadini una sorta di "tassa sine titulo" la cui
finalizzazione ad una futura esecuzione degli impianti appare
generica ed astratta».
In punto di rilevanza delle questioni, il giudice a quo premette
di essere giurisdizionalmente competente, rilevando che la causa di
fronte a lui proposta ha ad oggetto la non debenza e la conseguente
restituzione del canone di depurazione pagato per l'anno 2001,
periodo in relazione al quale la Corte di cassazione ha affermato la
sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario e non più
quella delle commissioni tributarie. Premette, altresì, che sussiste
la legittimazione passiva del Comune convenuto, «visto che esso
all'epoca dei fatti di causa (anno 2001) era il diretto gestore del
servizio idrico integrato» ed «ha proceduto alla riscossione del
canone di depurazione dall'attore mediante emissione della fattura di
pagamento, proprio in qualità di titolare della pretesa creditoria».
Osserva il rimettente che «la definizione del giudizio di
costituzionalità dell'art. 14, legge n. 36/1994, come modificato
dall'art. 28, [della legge] 31 luglio 2002, n. 179, è assolutamente
rilevante per la risoluzione della controversia, in quanto la
predetta norma rappresenta sia la disposizione che dovrà essere
applicata in giudizio, sia il riferimento normativo indispensabile
per il merito della controversia», perchè dal «3 ottobre del 2000
sino al 27 agosto del 2002, la disciplina del canone di depurazione
è stata regolamentata dall'art. 14, comma 1, legge n. 36/1994, nella
sua formulazione originaria».
6. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, svolgendo considerazioni analoghe a quelle esposte nel
giudizio r.o. n. 830 del 2007 e concludendo per l'inammissibilità o
comunque per l'infondatezza delle questioni.
7. - I giudizi, la cui trattazione era inizialmente fissata per
l'udienza del 6 maggio e la camera di consiglio del 7 maggio 2008,
sono stati trattati all'udienza del 23 settembre e alla camera di
consiglio del 24 settembre 2008.
8. - Nel corso di un altro giudizio civile, il Giudice di pace di
Gragnano - con ordinanza del 18 settembre 2007 (r.o. n. 184 del 2008)
- ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 32, 41 e 97 Cost.,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della
legge n. 36 del 1994, nel testo modificato dall'art. 28 della legge
n. 179 del 2002 [in vigore dal 28 agosto 2002 al 28 aprile 2006],
nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al
servizio di pubblica fognatura e di depurazione è dovuta dagli
utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti
centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi.
Il rimettente riferisce che: a) l'oggetto del giudizio principale
è la domanda proposta da Carmela Alfano nei confronti della s.p.a.
G.O.R.I., società di gestione del servizio idrico integrato nel
Comune di Gragnano, affinchè sia accertata e dichiarata non dovuta
la quota di tariffa riferita alla depurazione di acque reflue da lei
pagata per l'anno 2003, con conseguente restituzione della stessa; b)
l'attrice afferma che la società convenuta le aveva richiesto il
pagamento del canone di depurazione «pur non avendo effettuato nè
potendo effettuare il servizio di depurazione delle acque reflue, per
essere notoriamente carente degli appositi impianti»; c) la convenuta
chiede il rigetto della domanda attorea, in quanto infondata,
perchè, in base all'art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994,
pur essendosi verificata «la trasformazione della natura del canone
di depurazione da tributaria in tariffaria», l'obbligazione di
corrispondere il canone è comunque «inderogabile per espressa
previsione di legge, e ciò indipendentemente dalla sussistenza o
meno di un servizio corrispettivo».
Quanto alle questioni di legittimità costituzionale prospettate e
alla motivazione sulla rilevanza e non manifesta infondatezza delle
stesse, il giudice a quo svolge considerazioni identiche a quelle
esposte nell'ordinanza r.o. n. 830 del 2007, sopra riportate.
9. - Si è costituita la s.p.a. G.O.R.I., concludendo per la
manifesta inammissibilità o, in subordine, per la manifesta
infondatezza delle proposte questioni e svolgendo considerazioni
analoghe a quelle esposte nella memoria di costituzione nel giudizio
r.o. n. 830 del 2007.
10. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità o comunque per
l'infondatezza delle questioni e svolgendo considerazioni analoghe a
quelle esposte nel giudizio r.o. n. 830 del 2007.
11. - Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
s.p.a. G.O.R.I. ha ribadito quanto già sostenuto nell'atto di
costituzione, svolgendo considerazioni analoghe a quelle esposte
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza nel giudizio
r.o. n. 830 del 2007.
Considerato in diritto
1. - Con le ordinanze r.o. n. 830 del 2007 e n. 184 del 2008, di
contenuto sostanzialmente identico, il Giudice di pace di Gragnano
dubita, in riferimento agli artt. 2, 3, 32, 41 e 97 della
Costituzione, della legittimità dell'art. 14, comma 1, della legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), nel
testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179
(Disposizioni in materia ambientale) [in vigore dal 28 agosto 2002 al
28 aprile 2006], nella parte in cui prevede che la quota di tariffa
riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione - quota
che affluisce «a un fondo vincolato a disposizione dei soggetti
gestori del Servizio idrico integrato la cui utilizzazione è
vincolata alla attuazione del piano d'ambito» - è dovuta dagli
utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti
centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi.
In particolare, per il rimettente, la norma censurata viola: a)
l'art. 2 Cost., perchè incide sul «diritto inviolabile alla
qualificazione dell'individuo come soggetto di diritto»; b) l'art. 3
Cost., perchè irragionevolmente impone agli utenti di versare la
quota di tariffa del servizio di fognatura e depurazione anche in
mancanza del servizio di depurazione; c) l'art. 32 Cost., perchè
consente che la salute dei cittadini e delle future generazioni sia
danneggiata dall'inquinamento che deriva dal «lassismo degli enti
locali»; d) l'art. 41 Cost., perchè il gestore delle risorse
idriche, imponendo senza limiti temporali il pagamento di una tariffa
pur in assenza del servizio di depurazione, «espleta una attività
economica in contrasto con la dignità umana e l'utilità sociale»;
e) l'art. 97 Cost., perchè consente alla pubblica amministrazione
«d'imporre ai cittadini una sorta di "tassa sine titulo" la cui
finalizzazione ad una futura esecuzione degli impianti appare
generica ed astratta».
2. - Con l'ordinanza r.o. n. 38 del 2008, lo stesso giudice
rimettente dubita - sollevando in riferimento agli artt. 2, 3, 32 e
97 Cost. questioni analoghe a quelle sollevate con le ordinanze r.o.
n. 830 del 2007 e n. 184 del 2008 - della legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994, nel testo
originario [in vigore dal 3 ottobre 2000 al 27 agosto 2002], nella
parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di
pubblica fognatura e di depurazione - quota che affluisce a un fondo
vincolato ed è destinata «esclusivamente alla realizzazione e alla
gestione delle opere e degli impianti centralizzati di depurazione» -
è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia
sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano
temporaneamente inattivi.
3. - I tre giudizi sopra menzionati vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi, in considerazione dell'evidente
analogia delle questioni prospettate.
4. - Come appena ricordato, nei giudizi r.o. n. 830 del 2007 e
n. 184 del 2008, il rimettente denuncia, in riferimento all'art. 3
Cost., l'irragionevolezza della norma censurata, perchè essa
ingiustificatamente impone agli utenti di versare la quota di tariffa
del servizio di fognatura e depurazione anche nel caso in cui gli
impianti centralizzati di depurazione manchino o siano
temporaneamente inattivi, così discriminando tali utenti rispetto a
quelli che versano la tariffa e si giovano, invece, della
controprestazione costituita dal servizio.
4.1. - In detti due giudizi, la costituita s.p.a. G.O.R.I., cioè
la società di gestione del servizio idrico integrato nel Comune di
Gragnano, eccepisce l'inammissibilità della suddetta questione, per
difetto di rilevanza o di motivazione sulla rilevanza, e comunque per
la mancata prospettazione di un tertium comparationis. La difesa
erariale, a sua volta, eccepisce l'inammissibilità della medesima
questione, affermando che «la carente descrizione della fattispecie
oggetto del giudizio principale impedisce di comprendere quale sia
l'inadempienza accertata ai danni della società GORI s.p.a. gestore
del servizio idrico integrato per giustificare l'eventuale
ripetizione delle somme corrisposte a titolo di canone di
depurazione».
Le eccezioni non sono fondate.
Entrambe le ordinanze di rimessione, infatti: a) descrivono
sufficientemente le fattispecie oggetto dei giudizi a quibus,
specificando che esse riguardano richieste di rimborso della quota di
tariffa riferita al servizio di depurazione per l'anno 2003; b)
muovono dal presupposto che gli utenti hanno pagato la suddetta quota
in mancanza del servizio di depurazione delle acque reflue (come del
resto riconosciuto dalla stessa s.p.a. G.O.R.I.); c) chiariscono che
la norma applicabile ratione temporis alla fattispecie è la norma
denunciata; d) denunciano la violazione dell'art. 3 Cost. sia per
l'irragionevolezza intrinseca della norma sia per la disparità di
trattamento che questa crea, nell'ambito di coloro che sono tenuti al
pagamento della tariffa del servizio idrico integrato, tra chi
fruisce e chi non può fruire del servizio di depurazione delle
acque.
4.2. - La s.p.a. G.O.R.I. eccepisce, altresì, l'inammissibilità
della medesima questione, affermandone l'incoerenza, perchè essa ha
ad oggetto una norma che, attraverso il vincolo di destinazione
all'attuazione del piano d'ambito delle somme derivanti dalla
riscossione della quota di tariffa riferita alla depurazione, è
diretta proprio ad eliminare la disuguaglianza fra chi beneficia
della depurazione e chi no. Tuttavia tale eccezione, allegando la
ragionevolezza della norma, si risolve in un rilievo
sull'infondatezza della questione e, pertanto, non può essere
esaminata in via preliminare, separatamente dal merito della
questione medesima.
5. - Passando all'esame del merito della dedotta violazione
dell'art. 3 Cost., deve innanzi tutto rilevarsi che le censure
proposte riguardano solo la quota dell'unitaria tariffa del servizio
idrico integrato riferita al servizio di depurazione, quota
costituente oggetto esclusivo delle richieste di rimborso degli
utenti nei giudizi principali.
Ancorchè la norma denunciata non distingua espressamente tale
quota da quella riferita al servizio di pubblica fognatura, tuttavia
l'autonoma rilevanza di essa si desume dall'espresso riferimento che
l'art. 3, comma 42, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), fa alla quota medesima,
determinandone in modo distinto la misura da applicarsi
transitoriamente fino alla «entrata in vigore della tariffa del
servizio idrico integrato, prevista dall'articolo 13 della legge 5
gennaio 1994, n. 36». Tale distinzione è presente anche nella
normativa di attuazione della legge n. 36 del 1994, costituita: a)
dal d.m. 1° agosto 1996 (Metodo normalizzato per la definizione delle
componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento
del servizio idrico integrato); b) dalla delibera CIPE 19 dicembre
2002, n. 131/02 (Direttive per la determinazione, in via transitoria,
delle tariffe dei servizi acquedottistici, di fognatura e di
depurazione per l'anno 2002). In particolare, ai fini della
determinazione, con il metodo normalizzato, della «componente
modellata dei costi operativi» della tariffa di riferimento, il primo
dei due suddetti provvedimenti individua, al punto 3.1, «formule di
costo» diverse per i tre distinti elementi nei quali si articola il
servizio idrico integrato, e cioè il «servizio acque potabili», «il
servizio fognature» e il «servizio trattamento reflui» (attinente,
appunto, alla depurazione). Il secondo provvedimento, ai fini della
determinazione degli investimenti specifici per i singoli servizi,
individua interventi distinti per il servizio di fognatura e per
quello di depurazione (allegato 1, punti 2.2 e 2.3) e disciplina,
all'allegato 2 - significativamente intitolato «Adeguamento parametri
per la tariffa di depurazione 2002» - la sola quota di tariffa
riferita al servizio di depurazione.
Sulla base di tale ricostruzione del quadro normativo, lo
scrutinio di questa Corte va, pertanto, circoscritto alla quota
dell'unitaria tariffa del servizio idrico integrato riferita al
servizio di depurazione.
6. - Il giudice a quo denuncia l'irragionevolezza della
disposizione censurata, nella parte in cui essa prevede che la
suddetta quota di tariffa, pur avendo natura di corrispettivo, sia
dovuta dagli utenti anche quando manchi la controprestazione cui essa
è collegata, e cioè «anche nel caso in cui la fognatura sia
sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano
temporaneamente inattivi».
La censura è fondata.
6.1. - Il rimettente muove dal presupposto interpretativo che nel
sistema delineato dalla legge n. 36 del 1994 la tariffa del servizio
idrico integrato, articolato in tutte le sue componenti - e, quindi,
anche quella relativa al servizio di depurazione - ha natura di
corrispettivo di prestazioni contrattuali e non di tributo.
Questa Corte ritiene che tale presupposto sia corretto e trovi
fondamento nelle seguenti considerazioni.
Innanzi tutto, dall'analisi dei lavori preparatori relativi alla
norma censurata si desume che il legislatore ha inteso costruire la
tariffa in modo tale da coprire i costi del servizio idrico
integrato. In tali lavori si afferma che «l'utilità particolare che
ogni utente [...] ottiene dal servizio dovrà essere pagata per il
suo valore economico» e che «la tariffa deve [...] essere espressiva
del costo industriale del servizio idrico rappresentato [...]
dall'integrazione dei servizi di captazione, adduzione,
distribuzione, collettamento e depurazione» (atti Camera dei
deputati, XI legislatura, 6 ottobre 1993, pagina 18599; nello stesso
senso, anche atti Camera dei deputati, XI legislatura, VIII
Commissione permanente, 15 giugno 1993, pagine 57-58). In coerenza
con tale impostazione, l'art. 13, comma 1, della citata legge n. 36
del 1994 stabilisce espressamente che tutte le componenti della
tariffa rappresentano «il corrispettivo del servizio idrico
integrato», costituito, in base a quanto previsto dall'art. 4, comma
1, lettera f), della stessa legge, «dall'insieme dei servizi pubblici
di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di
fognatura e di depurazione delle acque reflue».
La natura di corrispettivo della tariffa è, poi, confermata dal
successivo comma 2 dell'art. 13, il quale stabilisce che essa deve
assicurare «la copertura integrale dei costi di investimento e di
esercizio». In particolare, essa deve essere determinata in base a
criteri sostanzialmente analoghi a quelli stabiliti in via generale
per la determinazione delle tariffe dei servizi pubblici locali
dall'art. 117 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), e cioè «tenendo conto
della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle
opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di
gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del
capitale investito e dei costi di gestione delle aree di
salvaguardia». Tale impostazione legislativa è analoga a quella
adottata dal legislatore in altri settori concernenti la
determinazione della remunerazione di prestazioni di pubblici servizi
e, in particolare, a quella di cui agli artt. 11-nonies e seguenti
del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, per la
determinazione dei diritti aeroportuali mediante il metodo del
cosiddetto price cap. Tali diritti sono stati qualificati come non
tributari, con norma di carattere interpretativo, dall'art. 39-bis
del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, aggiunto dalla legge di
conversione 29 novembre, n. 222, e la loro natura di «corrispettivi
dovuti in base a contratti» è stata affermata da questa da questa
Corte con la sentenza n. 51 del 2008.
La natura non tributaria della quota di tariffa disciplinata dalla
norma censurata è stata, inoltre, costantemente riconosciuta dalle
sezioni unite della Corte di Cassazione, che, con riguardo proprio
alle controversie relative alla quota riferita al servizio di
depurazione, hanno ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice
ordinario, sul presupposto che, con il passaggio dalla disciplina
previgente a quella della legge n. 36 del 1994, i "canoni" di
depurazione delle acque reflue si sono trasformati da tributo a
«corrispettivo di diritto privato» (ex plurimis, Cassazione, sezioni
unite civili, sentenze n. 6418 del 2005, n. 16426 e n. 10960 del
2004; tutte precedenti all'entrata in vigore dell'art. 3-bis, comma
1, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 2 dicembre 2005, n. 248, il
quale ha espressamente attribuito alla giurisdizione tributaria le
controversie relative alla debenza del «canone per lo scarico e la
depurazione delle acque reflue», indipendentemente dalla loro
qualificazione come tributo o corrispettivo).
L'uso legislativo del termine «corrispettivo» e la rilevata
struttura sinallagmatica del rapporto con l'utente si armonizzano,
altresì, con il disposto dell'alinea e della lettera b) del quinto
comma dell'art. 4 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e
disciplina dell'imposta sul valore aggiunto), come modificato
dall'art. 31, comma 30, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure
di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), i quali
considerano le quote di tariffa riferite ai servizi di fognatura e
depurazione come veri e propri corrispettivi dovuti per lo
svolgimento di attività commerciali, «ancorchè esercitate da enti
pubblici», come tali assoggettate a IVA. Infatti, la qualificazione,
anche ai fini di quest'ultima imposta, di dette quote di tariffa come
corrispettivi evidenzia ulteriormente la scelta del legislatore di
non ricondurre le quote stesse al novero di quei «diritti, canoni,
contributi» che la normativa comunitaria (da ultimo, art. 13,
paragrafo 1, primo periodo, della Direttiva n. 2006/112/CE del
Consiglio, del 28 novembre 2006) esclude in linea generale
dall'assoggettamento a IVA, perchè percepiti da enti pubblici «per
le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche
autorita».
Sempre in questa prospettiva va, infine, interpretata
l'inapplicabilità alla tariffa del servizio idrico integrato -
disposta dalla stessa legge n. 36 del 1994 contenente la disposizione
censurata (in combinato disposto con l'art. 17, ottavo comma, della
legge 10 maggio 1976, n. 319, recante «Norme per la tutela delle
acque dall'inquinamento») - di quelle modalità di riscossione
mediante ruolo, che sono tipiche (anche se non esclusive) dei
prelievi tributari. L'art. 15 della citata legge n. 36 del 1994 si
limita, infatti, a disporre che «la tariffa è riscossa dal soggetto
che gestisce il servizio idrico integrato», eliminando ogni
riferimento a quei meccanismi coattivi di riscossione dei tributi che
erano, invece, espressamente richiamati dal previgente art. 17,
ottavo comma, primo periodo, della legge n. 319 del 1976 - il quale
ne prevedeva l'applicabilità solo «fino all'entrata in vigore della
tariffa fissata dagli articoli 13, 14, 15 della legge 5 gennaio 1994,
n. 36» - e disciplinati dagli artt. 273 e seguenti del regio decreto
14 settembre 1931, n. 1175 e dagli artt. 68 e 69 del d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43.
L'interpretazione della legge n. 36 del 1994, condotta alla
stregua dei comuni criteri ermeneutici, porta dunque a ritenere che
la tariffa del servizio idrico integrato si configura, in tutte le
sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale
complessa, il quale, ancorchè determinato nel suo ammontare in base
alla legge, trova fonte non in un atto autoritativo direttamente
incidente sul patrimonio dell'utente, bensì nel contratto di utenza.
L'inestricabile connessione delle suddette componenti è evidenziata,
in particolare, dal fatto sopra rilevato che, a fronte del pagamento
della tariffa, l'utente riceve un complesso di prestazioni,
consistenti sia nella somministrazione della risorsa idrica, sia
nella fornitura dei servizi di fognatura e depurazione. Ne consegue
che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione, in
quanto componente della complessiva tariffa del servizio idrico
integrato, ne ripete necessariamente la natura di corrispettivo
contrattuale, il cui ammontare è inserito automaticamente nel
contratto (art. 13 della legge n. 36 del 1994).
6.2. - Dall'accertata volontà del legislatore di costruire la
quota di tariffa riferita al servizio di depurazione come
corrispettivo deriva la fondatezza della censura di irragionevolezza
della disposizione denunciata, nella parte in cui prevede che la
suddetta quota di tariffa è dovuta dagli utenti anche quando manchi
il servizio di depurazione.
La norma censurata, imponendo l'obbligo di pagamento in mancanza
della controprestazione, prescinde dalla natura di corrispettivo
contrattuale della quota e, pertanto, si pone ingiustificatamente in
contrasto con la sopra delineata ratio del sistema della legge n. 36
del 1994, che, come si è visto, è invece fondata sull'esistenza di
un sinallagma che correla il pagamento della tariffa stessa alla
fruizione del servizio per tutte le quote componenti la tariffa del
servizio idrico integrato, ivi compresa la quota di tariffa riferita
al servizio di depurazione.
Ad evidenziare il rilevato contrasto vale anche la considerazione
che la disciplina della quota di tariffa in questione, da un lato,
qualifica detta quota come corrispettivo di una prestazione
commerciale, come tale assoggettato ad IVA, e, dall'altro,
contraddittoriamente, non consente la tutela civilistica dell'utente.
Infatti, mentre l'alinea e la lettera b) del quinto comma dell'art. 4
del d.P.R. n. 633 del 1972 sottopongono ad IVA - come sopra ricordato
- la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione, perchè
considerano detta quota in ogni caso come corrispettivo, invece, la
disposizione censurata, prescindendo dal sinallagma genetico e
funzionale fra la prestazione di pagamento e la controprestazione del
servizio, impedisce irragionevolmente all'utente di tutelarsi da
eventuali inadempimenti della controparte mediante gli ordinari
strumenti civilistici previsti per i contratti a prestazioni
corrispettive (quali, ad esempio, l'azione di adempimento, l'exceptio
inadimpleti contractus, l'azione di risoluzione per inadempimento).
6.2.1. - A tale conclusione non può obiettarsi - come fa la
difesa della s.p.a. G.O.R.I. - che la corrispettività fra la
suddetta quota e il servizio di depurazione sussisterebbe comunque,
perchè le somme pagate dagli utenti in mancanza del servizio
sarebbero destinate, attraverso un apposito fondo vincolato,
all'attuazione del piano d'ambito, comprendente anche la
realizzazione dei depuratori. Va osservato, in contrario, che: a)
l'ammontare della quota di tariffa riferita al servizio di
depurazione è determinato indipendentemente dal fatto se il
depuratore esista o no, essendo esso in ogni caso commisurato al
costo del servizio di depurazione, in applicazione del cosiddetto
«metodo normalizzato», e non al costo di realizzazione del depuratore
(come risulta dall'allegato del citato d.m. 1° agosto 1996, punto
3.1, lettera c, e dall'allegato 1, punto 2.3, della citata delibera
CIPE 19 dicembre 2002, n. 131/02); b) il provento costituito dalla
quota confluente nel fondo vincolato può essere destinato alla
realizzazione di depuratori non utilizzabili dal singolo utente
obbligato al pagamento, come nel caso in cui i depuratori siano
realizzati in Comuni diversi da quello in cui si trova l'utente,
oppure nel caso in cui l'utente, dopo il pagamento della tariffa, si
sia trasferito in altro Comune; c) nel caso in cui il Comune non
gestisca direttamente il servizio idrico, la scelta del tempo e del
luogo di realizzazione dei depuratori è affidata, dall'art. 11,
comma 3, della legge n. 36 del 1994, a soggetti terzi rispetto al
contratto di utenza, e cioè ai Comuni e alle Province,
nell'esercizio della loro competenza a predisporre il piano d'ambito;
d) l'attuazione di tale piano si inserisce nel rapporto fra gestore e
autorità d'ambito e non in quello fra esso e l'utente, perchè
produce un'utilità riferita all'ambito territoriale ottimale nel suo
complesso e non anche quella «utilità particolare che ogni utente
[...] ottiene dal servizio», la quale sola - come chiarito dai lavori
preparatori richiamati al punto 6.1. - consente di qualificare come
corrispettivo la tariffa del servizio idrico integrato; e) il
contratto di utenza e il pagamento della quota tariffaria non
costituiscono presupposto necessario per l'attuazione dello stesso
piano, essendo quest'ultima prevista e disciplinata, anche nei tempi
e nelle modalità, non già dal contratto di utenza, ma da moduli
procedimentali di diritto amministrativo.
Dall'impossibilità di qualificare l'attuazione del piano d'ambito
come controprestazione contrattuale del pagamento della quota di
tariffa riferita al servizio di depurazione discende la già
evidenziata conseguenza che l'utente può agire contro l'inerzia
dell'amministrazione nella realizzazione dei depuratori, non già in
forza del rapporto contrattuale di utenza utilizzando gli ordinari
strumenti civilistici di tutela, ma solo esercitando il generale
potere di denuncia attribuitogli dall'ordinamento uti civis.
6.2.2. - Neppure potrebbe opporsi che la denunciata
irragionevolezza non sussiste in considerazione di un'adombrata
natura di prelievo tributario della quota tariffaria riferita al
servizio di depurazione. L'unitarietà della tariffa impedisce,
infatti, di ritenere che le sue singole componenti abbiano natura non
omogenea, e, conseguentemente, che anche solo una di esse, a
differenza delle altre, non abbia natura di corrispettivo
contrattuale. E ciò perchè il legislatore, per la remunerazione
delle varie componenti del servizio idrico integrato, non ha
istituito tariffe distinte, ma ha concepito la tariffa di detto
servizio come un tutto unico, nell'ambito del quale la suddivisione
in quote risponde solo all'esigenza di una più precisa
quantificazione della tariffa stessa, che tenga conto di tutte le
prestazioni che il gestore deve erogare.
L'armonia di un sistema di finanziamento del servizio idrico
integrato, costruito unitariamente dal legislatore sull'esistenza di
un nesso sinallagmatico, sulla sufficienza di un contratto di utenza
ai fini della nascita dell'obbligo di pagamento e, perciò, su una
tariffa unica, sarebbe, in conclusione, lesa dalla previsione, quale
mezzo di finanziamento, di un prelievo coattivo, la cui ratio
confliggerebbe ingiustificatamente con la logica unitaria sopra
detta, in quanto introduce un obbligo di pagamento non correlato alla
controprestazione. Solo un autonomo prelievo tributario avulso dalla
tariffa e, perciò, del tutto sganciato dal sistema del servizio
idrico integrato potrebbe giustificare una tassazione per fini
ambientali diretta a far contribuire anche colui che non utilizza il
servizio alla spesa pubblica per la depurazione.
7. - Nel giudizio r.o. n. 38 del 2008, il rimettente - formulando
la stessa censura di cui alle ordinanze r.o. n. 830 del 2007 e n. 184
del 2008 - denuncia l'intrinseca irragionevolezza dell'art. 14, comma
1, della legge n. 36 del 1994, nel testo originario, il quale prevede
che la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e
di depurazione - quota i cui «proventi affluiscono in un fondo
vincolato e sono destinati esclusivamente alla realizzazione e alla
gestione delle opere e degli impianti centralizzati di depurazione» -
è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia
sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano
temporaneamente inattivi. La disposizione denunciata è uguale a
quella risultante dalla modifica introdotta dall'art. 28 della legge
n. 179 del 2002 ed oggetto delle ordinanze di rimessione sopra
esaminate, con la sola differenza che la prima prevede che i proventi
della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione sono
destinati esclusivamente alla realizzazione e alla gestione delle
opere e degli impianti centralizzati di depurazione, la seconda -
come visto - ne prevede la destinazione a un fondo vincolato per
l'attuazione del piano d'ambito.
La censura è fondata, per le stesse ragioni esposte al precedente
punto 6, perchè la norma denunciata, eliminando ogni diretta
relazione tra il pagamento di tale quota e l'effettivo svolgimento
del servizio che tale pagamento dovrebbe retribuire, ha
irragionevolmente disciplinato il pagamento della quota in modo non
coerente con la sua natura di corrispettivo contrattuale.
8. - L'accoglimento delle esaminate questioni comporta la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,
della legge n. 36 del 1994, sia nel testo originario, sia nel testo
modificato dall'art. 28 della legge n. 179 del 2002, nella parte in
cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di
depurazione è dovuta dagli utenti «anche nel caso in cui la
fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o
questi siano temporaneamente inattivi».
9. - La riconosciuta fondatezza delle suddette questioni riferite
alla violazione dell'art. 3 Cost. comporta l'assorbimento delle altre
questioni sollevate dal rimettente.
10. - Il censurato art. 14, comma 1, della legge n. 36 del 1994 è
stato, con decorrenza dal 29 aprile 2006, abrogato dall'art. 175,
comma 1, lettera u), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), e sostituito dall'art. 155, comma 1,
primo periodo, dello stesso decreto legislativo, il quale prevede che
«Le quote di tariffa riferite ai servizi di pubblica fognatura e di
depurazione sono dovute dagli utenti anche nel caso in cui manchino
impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi. Il
gestore è tenuto a versare i relativi proventi, risultanti dalla
formulazione tariffaria definita ai sensi dell'articolo 154, a un
fondo vincolato intestato all'Autorità d'ambito, che lo mette a
disposizione del gestore per l'attuazione degli interventi relativi
alle reti di fognatura ed agli impianti di depurazione previsti dal
piano d'ambito».
L'analogia tra quest'ultima disposizione e quelle sopra dichiarate
incostituzionali rende evidente che le considerazioni dianzi svolte,
in ordine alla irragionevolezza di queste ultime, valgono anche per
la prima.
In conclusione, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 155,
comma 1, primo periodo, del decreto legislativo n. 152 del 2006,
nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al
servizio di depurazione è dovuta dagli utenti «anche nel caso in cui
manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente
inattivi».

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,
legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), sia nel testo originario, sia nel testo modificato
dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in
materia ambientale), nella parte in cui prevede che la quota di
tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti
«anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti
centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente
inattivi»;
2) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 155, comma 1, primo
periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), nella parte in cui prevede che la quota di
tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti
«anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi
siano temporaneamente inattivi».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 10 ottobre 2008.
Il cancelliere: Melatti