1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA 18 aprile - 1 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Patrocinio a spese dello Stato - Ammissione al gratuito patrocinio dei soli enti o associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attivita' economica. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo A), art. 119, ultima parte. - (T-160128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 119, ultima
parte, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n.
115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, nel procedimento vertente tra Associazione "Dacci una Zampa
- Onlus" e il Comune di Reggio Calabria ed altra, con ordinanza del
14 maggio 2015, iscritta al n. 194 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 aprile 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno.
Ritenuto che, con ordinanza emessa il 14 maggio 2015, il
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata
di Reggio Calabria, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 119, ultima parte, (ovvero, limitatamente alle parole «e
non esercitano attività economica») del d.P.R. 30 maggio 2002, n.
115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A);
che il giudice a quo premette che la Commissione per il
patrocinio a spese dello Stato, costituita presso il medesimo TAR,
aveva rigettato, con provvedimento del 16 dicembre 2014, la richiesta
di ammissione al patrocinio a spese dello Stato avanzata
dall'Associazione "Dacci Una Zampa - Onlus", la quale aveva
instaurato un giudizio dinnanzi a quella giurisdizione
amministrativa, sul presupposto che difettasse «il requisito previsto
dall'art. 119 del d.P.R. n. 115/2002 inerente il non esercizio
dell'attività economica»;
che l'interessata aveva conseguentemente proposto dinnanzi al
Tribunale rimettente, ai sensi dell'art. 126, comma 3, del d.P.R. n.
115 del 2002, istanza di ammissione al beneficio, lamentando
l'erroneità del precedente diniego;
che la predetta Associazione aveva in quella sede evidenziato,
per un verso, di essere, secondo previsione statutaria, associazione
di volontariato senza fini di lucro e, per altro verso, di non aver
mai esercitato attività economica, come comprovato dall'assenza di
corrispettivo per i servizi e le attività espletate, nonchè dal
rendiconto per l'anno 2013, nel quale si era dichiarato un patrimonio
pari a zero;
che il rimettente argomenta quindi, in diritto, che il citato
art. 119, affinchè un ente possa essere ammesso al cosiddetto
gratuito patrocinio, pone la duplice condizione che l'ente non
persegua fini di lucro e che esso non eserciti attività economica;
che, a parere del giudice a quo, la distinzione tra i due
presupposti risulta perfettamente delineata nella corrente
riflessione teorica, in quanto, mentre il metodo lucrativo di
esercizio dell'attività ricorre quando le modalità di gestione
tendono alla realizzazione di ricavi eccedenti i costi, il metodo
economico - vale a dire: l'esercizio di attività economica - ricorre
quando le predette modalità di gestione tendono alla copertura dei
costi con i ricavi;
che tale significato di "attività economica" comporta tuttavia,
secondo il rimettente, che esula da essa solo l'esercizio svolto
«strutturalmente e necessariamente in perdita», mentre svolge
comunque attività con metodo economico il soggetto che eroga servizi
di utilità sociale, sebbene questi siano ispirati da un fine ideale
e anche se le condizioni di mercato non consentano di remunerare i
fattori produttivi, rappresentati dalle prestazioni spontanee e
gratuite degli aderenti all'associazione di volontariato;
che, a parere del giudice a quo, nel caso di specie, se risulta
indubbio - alla luce delle norme statutarie - che l'Associazione
istante non persegue scopi di lucro, non è per contro dimostrato che
essa non svolga attività economica; non risultando escluso che
l'erogazione dei servizi tenda al pareggio fra costi e ricavi, sotto
il profilo non tanto del corrispettivo alle prestazioni rese, pure
esplicitamente escluso, quanto della previsione delle ulteriori
entrate indicate nell'art. 22 dello statuto dell'Associazione stessa;
che quest'ultima, nota ancora il TAR Calabria, ha infatti
depositato in giudizio un rendiconto che fa ritenere che l'attività
esercitata sia idonea a raggiungere, almeno tendenzialmente, il
pareggio di bilancio proprio in ragione di una dilazione dei
pagamenti dovuti ai fornitori: dilazione che non avrebbe avuto ragion
d'essere se fossero stati gli associati o altri donatori ad
assicurare la copertura delle spese;
che, quindi, l'Associazione "Dacci Una Zampa - Onlus" non rientra
fra i soggetti legittimati all'ammissione al beneficio del patrocinio
a spese dello Stato, non essendovi prova dell'assenza dell'esercizio
di attività economica: e ciò comporta - afferma espressamente il
giudice a quo - che «non v'è spazio per scrutinare la sussistenza
degli ulteriori requisiti di ammissione al gratuito patrocinio»;
che, nondimeno, il Tribunale rimettente dubita della
compatibilità costituzionale dell'art. 119 del d.P.R. n. 115 del
2002, nella parte in cui, appunto, preclude l'accesso al patrocinio a
spese dello Stato ad un ente non profit, che pure svolge un'attività
di sicuro rilievo sociale, solo perchè esercente "un'attività
economica";
che, in particolare, la disposizione impugnata violerebbe l'art.
2 Cost., che riconosce alle formazioni sociali, tra cui indubbiamente
rientrano le associazioni di volontariato e gli enti non profit, la
titolarità di diritti inviolabili, «garantendo alle stesse i
medesimi diritti degli individui»;
che risulterebbe altresì violato l'art. 3 Cost., perchè la
disposizione censurata pone in essere una «grave ed ingiustificata»
disparità di trattamento sotto un duplice profilo: per un verso,
consentendo l'accesso al patrocinio a spese dello Stato ad una
persona fisica che eserciti attività economica e non ad un ente che
pure non persegua fini di lucro; per altro verso, con riferimento
agli organismi di volontariato, parificando il trattamento di quelli
che non esercitano attività economica e quelli che, invece, la
esercitano;
che il contrasto della norma denunciata con l'art. 3 Cost.
risulterebbe anche sotto il profilo della ragionevolezza, poichè
mentre è ragionevole escludere dal beneficio del patrocinio a spese
dello Stato gli enti che, perseguendo uno scopo di lucro, assumono
istituzionalmente il rischio delle perdite, appare invece
irragionevole escludere enti «che non perseguono un siffatto scopo
pur esercitando attività economiche» e che peraltro risultano
destinatari di numerosi interventi normativi volti a promuoverli e
sostenerli;
che, inoltre, sempre in punto di irragionevolezza della
disposizione censurata, il giudice a quo argomenta che ogni
organizzazione stabile mira necessariamente al pareggio tra entrate
ed uscite, pena la sua stessa perdurante esistenza, cosicchè
l'assenza dell'attività di gestione con metodo economico potrebbe
riscontrarsi solo con riferimento a soggetti collettivi
«caratterizzati da episodicita'», risultando in tal modo esclusa
dall'accesso al beneficio una moltitudine di organismi operanti nel
terzo settore;
che, infine, è denunciata altresì la violazione dell'art. 24
Cost., perchè non consentire l'accesso al patrocinio a spese dello
Stato ad un ente non profit che eserciti attività economica
integrerebbe lesione al diritto di azione e di difesa di cui esso è
titolare;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in
subordine, infondata;
che la difesa dello Stato osserva, preliminarmente, come il
procedimento nell'ambito del quale è stata sollevata la questione
non costituisca un procedimento giurisdizionale, con conseguente
inammissibilità della questione di legittimità costituzionale;
che, infatti, l'art. 126 del d.P.R. n. 115 del 2002 - nel
prevedere che, in caso di rigetto dell'istanza di ammissione al
cosiddetto gratuito patrocinio, questa può essere proposta al
magistrato competente per il giudizio, il quale decide con decreto -
non prevede, per tale fase, nè la partecipazione dell'ufficio
finanziario cui spetta la verifica della sussistenza delle condizioni
reddituali per l'ammissione al beneficio, nè quella del Ministro
della giustizia, che è l'organo «tenuto a sopportare l'onere
economico derivante dall'ammissione al gratuito patrocinio»;
che, oltre al profilo dell'assenza del contraddittorio, contro la
natura giurisdizionale del procedimento deporrebbe, altresì, la
revocabilità del provvedimento di ammissione al beneficio da parte
dell'ufficio finanziario per il caso di sopravvenuta carenza dei
presupposti per la sua concessione;
che in ogni caso la censura relativa all'asserita violazione
dell'art. 2 Cost. risulterebbe comunque inammissibile, non essendo
stato specificato il vulnus recato dalla disposizione denunciata al
suddetto parametro costituzionale;
che, con riferimento alla asserita violazione dell'art. 3 Cost.,
la questione sollevata, in generale, impingerebbe in spazi riservati
alla discrezionalità del legislatore, risultando sotto tale profilo
inammissibile, e, nel merito, risulterebbe comunque infondata;
che, infatti, quanto ai dedotti profili di disparità di
trattamento rispetto alle persone fisiche che svolgono attività
economica, la difesa statale osserva come tale comparazione sia
invero istituita tra situazioni non omogenee, sicchè proprio la
differenza tra di esse giustifica la scelta legislativa, risultando
la situazione di carenza di adeguate fonti di reddito per agire o
resistere in giudizio emendabile, nel caso di persona fisica, solo
con l'intervento di sostegno dello Stato con il beneficio in
questione, laddove, per gli enti o associazioni che svolgono
attività economica, invece, è ragionevole che a provvedervi siano i
soggetti che hanno costituito o che partecipano all'ente attraverso
il ricorso ai propri mezzi finanziari;
che questa prospettiva, inoltre, sarebbe pienamente avallata
anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea (di cui viene citata la sentenza della seconda sezione, 22
dicembre 2010, in causa C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und
Beratungsgesellschaft mbH contro Bundesrepublik Deutschland) in tema
di compatibilità di normativa nazionale in materia di gratuito
patrocinio con l'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, firmata a Nizza il 7 dicembre 2000, adottata il
12 dicembre 2007 a Strasburgo.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 119 del d.P.R. 30 maggio 2002,
n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A), nella parte in cui
stabilisce che gli enti e le associazioni, al fine di poter
conseguire il beneficio del patrocinio a spese dello Stato nel
processo civile, amministrativo contabile e tributario, non debbano
esercitare "attività economica";
che, secondo il giudice a quo, la disposizione censurata viola:
a) l'art. 2 Cost., poichè non garantirebbe alle associazioni di
volontariato e agli enti non profit, che sono indubbiamente
formazioni sociali, la titolarità dei medesimi diritti inviolabili
degli individui; b) l'art. 3 Cost., poichè determinerebbe una «grave
ed ingiustificata» disparità di trattamento consentendo l'accesso al
patrocinio a spese dello Stato ad una persona fisica che eserciti
attività economica e non ad un ente, nonchè, sotto diverso ma
finitimo profilo, perchè tale accesso è consentito agli organismi
di volontariato che non esercitano attività economica e non a quelli
che invece la esercitano; c) l'art. 3 Cost. anche sotto il profilo
della ragionevolezza, poichè sarebbe irragionevole escludere dal
beneficio enti che non perseguono scopo di lucro pur esercitando
attività economica e che inoltre risultano destinatari di numerosi
interventi normativi volti a promuoverli e sostenerli; d) l'art. 3
Cost., ancora sotto il profilo della ragionevolezza, perchè ogni
organizzazione stabile mira necessariamente al pareggio tra entrate
ed uscite, pena la sua stessa perdurante esistenza, cosicchè la
richiesta assenza di attività di gestione con metodo economico
escluderebbe dall'accesso al patrocinio a spese dello Stato una
moltitudine di organismi operanti nel terzo settore; e) l'art. 24
Cost., perchè non consentire l'accesso a tale beneficio ad un ente
non profit che eserciti attività economica integrerebbe lesione del
diritto di azione e di difesa di cui esso è titolare;
che, preliminarmente, non è fondata l'eccezione di
inammissibilità avanzata dal Presidente del Consiglio dei ministri
circa la natura non giurisdizionale del procedimento a quo;
che, infatti, questa Corte ha esplicitamente affermato che «nel
decidere se spetti il patrocinio a spese dello Stato, il giudice
esercita appieno una funzione giurisdizionale avente ad oggetto
l'accertamento della sussistenza di un diritto, peraltro dotato di
fondamento costituzionale, sicchè i provvedimenti nei quali si
esprime tale funzione hanno il regime proprio degli atti di
giurisdizione, revocabili dal giudice nei limiti e sui presupposti
espressamente previsti, e rimuovibili, negli altri casi, solo
attraverso gli strumenti di impugnazione, che nella specie sono
quelli previsti dalla legge che istituisce il patrocinio a spese
dello Stato» (ordinanza n. 144 del 1999);
che, successivamente, questa Corte ha più volte implicitamente
confermato tale principio scrutinando questioni sul patrocinio a
spese dello Stato sempre maturate nel medesimo contesto
procedimentale (da ultimo, sentenze n. 237 e n. 192 del 2015) e che,
inoltre, esso appare ripreso e pacificamente affermato anche dalla
giurisprudenza di legittimità, pure nella sua massima espressione
(Corte di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 14 luglio - 10
settembre 2004, n. 36168);
che, tuttavia, la questione di legittimità è per altra ragione
manifestamente inammissibile;
che, invero, come si evidenzia nella stessa ordinanza di
rimessione, affinchè un'associazione possa essere ammessa al
beneficio del patrocinio a spese dello Stato, non è sufficiente la
duplice condizione negativa dell'assenza dello scopo di lucro e
dell'esercizio dell'"attività economica", ma risulta necessaria
anche la concomitante sussistenza delle «ulteriori condizioni
previste dalla legge, ovvero il rispetto dei limiti reddituali e la
non manifesta infondatezza della pretesa»;
che, dunque, il rimettente dimostra piena consapevolezza della
circostanza che la norma impugnata, estendendo espressamente il
«trattamento previsto per il cittadino italiano» in materia di
patrocinio a spese dello Stato ad altre categorie soggettive - quali
lo straniero regolarmente soggiornante sul territorio ed, appunto,
gli enti o associazioni che non perseguono scopi di lucro e non
esercitano attività economica - subordina l'ammissione al beneficio
innanzitutto alla sussistenza dei presupposti di carattere generale,
sanciti precisamente per la categoria soggettiva di riferimento del
cittadino italiano, cui si aggiungono quelli, specifici, riferibili
ai soli enti o associazioni (o allo straniero);
che detti presupposti di carattere generale sono rappresentati
dal generale limite di reddito - indistintamente riferibile a tutti i
soggetti che, in qualunque tipo di processo, intendano essere ammessi
al beneficio - nonchè dalla non manifesta infondatezza della pretesa
che si intende far valere (artt. 76 e 122 del d.P.R. n. 115 del
2002);
che, nella specie, il rimettente ha omesso qualsivoglia
motivazione in ordine alla sussistenza dei citati presupposti,
essendosi limitato ad argomentare esclusivamente su quelli
specificamente inerenti gli enti e le associazioni ed, anzi,
espressamente assumendo che «de iure condito, in definitiva, non v'è
spazio per scrutinare la sussistenza degli ulteriori requisiti di
ammissione al gratuito patrocinio [...] non essendovi prova
dell'assenza di esercizio dell'attività economica»;
che, pertanto, il rimettente assume la rilevanza dell'incidente
di legittimità costituzionale sulla base dello scrutinio solo di
alcuni dei presupposti di applicazione della disposizione denunciata
nel giudizio principale, ma nell'assenza di ogni delibazione in
ordine alla sussistenza di altri egualmente implicati;
che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
allorquando plurime sono le condizioni richieste dalla norma
impugnata ai fini della sua stessa applicabilità, il rimettente è
tenuto a delibare l'esistenza di ciascuna di esse, con le relative
argomentazioni ed indicazioni nell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, sentenze n. 97 del 2016 e n. 217 del 2010; ordinanze n. 34
del 2016, n. 317 del 2007 e n. 76 del 2006);
che, dunque, la mancata considerazione di tutti i profili
inerenti la concreta applicabilità nel giudizio a quo della norma
denunciata si risolve in un difetto di motivazione in ordine alla
rilevanza della questione, con conseguente manifesta inammissibilità
della stessa (ex multis ordinanze n. 52 del 2015 e n. 173 del 2013);
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 119, ultima parte, del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia - Testo A), sollevata - in riferimento agli artt. 2, 3 e 24
della Costituzione - dal Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA