1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 178 SENTENZA 5 giugno - 16 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Tutela dell'ambiente -- Disciplina delle emissioni odorigene legate alle attivita' antropiche - Applicabilita' alle installazioni assoggettate ad autorizzazione integrata ambientale - Applicabilita' ai progetti assoggettati a valutazione di impatto ambientale (VIA) e a verifica di assoggettabilita' a VIA - Rinvio a disposizioni sanzionatorie statali - Aggiornamento dell'allegato tecnico con deliberazione della Giunta regionale. - Legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene), artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, e Allegato tecnico. - (T-190178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè l'Allegato
tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32
(Disciplina in materia di emissioni odorigene), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21
settembre 2018, depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 ed
iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2018, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anna Bucci per la Regione
Puglia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66
del 2018), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè
l'Allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018,
n. 32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene).
2.- In particolare, il ricorrente ha impugnato l'art. 1, comma 2,
lettere a) e b), e le altre citate disposizioni regionali, per
violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 7, commi 4-bis, 4-ter, 5 e 7; 29-ter; 29-sexies,
comma 3; 29-septies; 267, comma 3; 271, comma 3 e 272-bis del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale» (da ora in poi anche: cod. ambiente).
2.1.- Ancora, il ricorrente ha impugnato lo stesso art. 1, comma
2, lettere c) e d), nonchè le altre citate disposizioni regionali,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 7-bis, comma 8; 19; 22 e 23 cod. ambiente.
2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì
impugnato il solo art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32 del
2018 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
in relazione all'art. 279 cod. ambiente.
2.3.- Infine, l'art. 6 della medesima legge regionale è stato
impugnato dal ricorrente anche per violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente,
nonchè dell'art. 123 Cost., in relazione all'art. 44, commi 1 e 2,
della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto della
Regione Puglia).
3.- Il ricorrente premette che la legge reg. Puglia n. 32 del
2018, in tutto composta da nove articoli, è volta a disciplinare le
emissioni odorigene legate alle attività antropiche, mirando a
ridurne l'impatto olfattivo. Ciò, in forza di una competenza che
troverebbe fondamento nel tenore dell'art. 272-bis cod. ambiente,
relativo alle misure dirette a prevenire e limitare le emissioni
odorigene derivanti dalle attività rese dagli stabilimenti presi in
considerazione dal Titolo I della Parte V del medesimo d.lgs. n. 152
del 2006, soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 269 dello
stesso cod. ambiente.
4.- Ciò premesso, evidenzia il ricorrente che con gli artt. 1,
comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 e con l'Allegato tecnico
della legge regionale impugnata sono state introdotte specifiche
disposizioni volte a integrare la disciplina prevista dal d.lgs. n.
152 del 2006 in tema di autorizzazione integrata ambientale (AIA), di
competenza sia statale, sia regionale; disciplina che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, rientra nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema», ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
In particolare - rimarca il ricorrente - gli artt. 3, 4 e 5,
destinati a trovare applicazione anche alle installazioni soggette ad
AIA statale e regionale, definiscono la procedura per la valutazione
dell'accettabilità degli impatti olfattivi, mentre l'Allegato
tecnico ne stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e di
determinazione, nonchè i criteri di valutazione sul territorio.
4.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la
Regione resistente non potrebbe rivendicare la propria competenza
agganciandola al citato art. 272-bis cod. ambiente, la cui
applicabilità sarebbe infatti esclusa dal precedente art. 267, comma
3, in forza del quale, per le installazioni soggette ad AIA, la
disciplina di riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della
Parte II del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, così che
l'autorizzazione afferente le emissioni destinate ad incidere
sull'inquinamento atmosferico (art. 269 cod. ambiente) deve ritenersi
sostituita dall'AIA.
4.2.- Per altro verso, evidenzia il ricorrente che, ai sensi
dell'art. 271, comma 3, cod. ambiente, è riconosciuta alle Regioni
la facoltà di adottare con legge «appositi valori limite di
emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione
o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività
scarsamente rilevanti di cui all'art. 272, comma 1 (ovvero le
attività per le quali non è previsto il rilascio di una
autorizzazione alle emissioni).
Per contro, per le attività soggette ad autorizzazione, quali
quelle considerate dalla disciplina normativa regionale impugnata,
l'introduzione di valori limite non potrebbe essere realizzata dalle
Regioni se non attraverso piani e programmi: l'art. 271, comma 4,
cod. ambiente prevede infatti che: «[i] piani e i programmi di
qualità dell'aria previsti dal decreto legislativo 13 agosto 2010,
n. 155 possono stabilire appositi valori limite di emissione e
prescrizioni più restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I,
II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti
le condizioni di costruzione o di esercizio, purchè ciò sia
necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli
obiettivi di qualità dell'aria».
4.3.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal Titolo
III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il ricorrente
rimarca che gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, 4, 5, 6, 7 e 9,
nonchè l'Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018
impugnata devono ritenersi in contrasto:
a) con l'art. 29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale
prevede all'art. 3, per la presentazione delle istanze di AIA di
competenza statale, l'obbligo di produrre ulteriore documentazione e
informazioni rispetto a quanto previsto dalla normativa statale;
b) con il successivo art. 29-septies cod. ambiente, perchè la
legge regionale impugnata impugnata non si configura come uno
«strumento di programmazione o di pianificazione» e non considera
«tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni
odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non
considerate dalle disposizioni regionali censurate (quali traffico e
riscaldamento civile), e non individua chiaramente quali sono le
norme di qualità ambientale per cui è necessario attuare le
prescrizioni in materia di emissioni odorigene;
c) sotto quest'ultimo versante e sempre muovendo dal disposto
dell'art. 29-septies, con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza: il
parametro limite previsto dalla disciplina regionale, di cui si
impone il rispetto, rappresenterebbe infatti un valore complessivo al
quale possono concorrere una pluralità di sorgenti anche non
riferite agli impianti autorizzati;
d) ancora con il citato art. 29-septies, essendo previsto che le
prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di
autorizzazione non siano richieste dalla Regione in sede di
conferenza di servizi, bensì inserite d'ufficio nell'autorizzazione
integrata ambientale;
f) con l'articolo 29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non
introducono l'obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel
territorio, ma impongono soltanto l'adozione di specifiche misure di
monitoraggio, costruttive e di gestione;
g) con gli artt. 7, commi 4, 4-bis e 5 e 7 cod. ambiente, in
quanto gli artt. 1, comma 2, lettere a) e b), 3, comma 4, 5, comma l,
lettera c), e 9 della legge regionale impugnata disciplinano
procedure e attività che spettano allo Stato in materia di
autorizzazione integrata ambientale, poichè relative alle
installazioni di cui all'Allegato XII, eccedendo il potere
legislativo riconosciuto alle Regioni dall'art. 7, comma 7,
dell'indicato codice.
5.- Il ricorrente denunzia, ancora, l'illegittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7
e 9, nonchè dell'Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del
2018, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
in riferimento agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod. ambiente.
Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni
regionali vengono introdotti, in una materia di esclusiva competenza
legislativa statale, ulteriori contenuti, diversi da quelli
prescritti dalle evocate norme statali, ai fini della presentazione
delle istanze per la valutazione di impatto ambientale (VIA), nonchè
per la verifica di assoggettabilità a VIA.
5.1.- In particolare, i contenuti richiesti dall'art. 3, commi 1
e 2, della legge regionale impugnata, ai fini del controllo delle
emissioni delle sostanze odorigene, non sono previsti dall'art. 19 e
dall'Allegato IV-bis cod. ambiente per lo studio preliminare
ambientale redatto dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli
sanciti dal successivo art. 22 e dall'Allegato VII alla Parte II, del
medesimo codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale
predisposto sempre dal proponente.
5.2.- Osserva il ricorrente che le citate disposizioni regionali
prevedono che il «gestore ovvero il proponente, all'atto della
presentazione dell'istanza all'autorità competente, provvede ad
allegare la documentazione relativa alla individuazione delle
sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle
sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione
della concentrazione di odore e della portata di odore e della
determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti
o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell'impatto olfattivo
delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all'allegato
annesso alle presenti disposizioni» (art. 3, comma 1); dispongono,
inoltre, che l'«assenza di sorgenti odorigene significative dovrà
essere certificata dal gestore ovvero dal proponente mediante
dichiarazione resa nelle forme di legge» (art. 3, comma 2). Le citate
disposizioni regionali esulano, pertanto, dalla competenza normativa,
da esercitare con leggi o regolamenti riconosciuta alle Regioni ed
alle Province autonome dall'art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, in
relazione alla organizzazione e alle modalità di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonchè
in riferimento all'eventuale conferimento di tali funzioni o di
compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali.
Rimarca, infatti, l'Avvocatura generale che tale disposizione
limita espressamente siffatta potestà normativa ad ambiti piuttosto
circoscritti, potendo le Regioni e le Province autonome stabilire
regole autonome e ulteriori rispetto alla normativa statale
esclusivamente per la semplificazione dei procedimenti, per le
modalità della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti
pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei
provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e
locale, nonchè per la destinazione dei proventi derivanti
dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
Di qui l'illegittimità della norma regionale impugnata, non
riconducibile ad alcuna delle finalità in vista delle quali il
legislatore statale ha riconosciuto un margine di intervento ai
legislatori regionali.
6.- Il ricorrente denunzia, ancora, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 5, della legge reg. Puglia n. 32
del 2018, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione all'art. 279 cod. ambiente.
6.1.- Secondo quanto previsto dalla disposizione censurata, la
«violazione da parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei
valori limite fissati nei provvedimenti, anche in esito alle
attività di cui al comma 2, determina l'applicabilità del sistema
sanzionatorio già previsto dalle norme di settore».
Il ricorrente - dopo aver premesso che la previsione appare
sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede
attività in senso stretto, se non «dichiarative» - ritiene che il
riferimento al «sistema sanzionatorio già previsto dalle norme di
settore», contenuto nella norma censurata debba intendersi siccome
rivolto alla disciplina statale di settore e dunque all'art. 279 cod.
ambiente, che contiene la disciplina delle sanzioni penali e
amministrative per le violazioni nel campo delle emissioni in
atmosfera.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la norma
censurata delinea, dunque, surrettiziamente fattispecie
incriminatrici penali nuove, consistenti nella «violazione da parte
del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati
nei provvedimenti», da punire appunto con le sanzioni previste dal
citato art. 279 cod. ambiente. In tal modo, la previsione va ad
incidere sull'«ordinamento penale», ovverosia su una materia
riservata in via esclusiva al legislatore statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
7.- Infine, il ricorrente adduce anche l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per
violazione sia dell'art. 123 Cost., in riferimento all'art. 44, commi
1 e 2, dello statuto reg. Puglia, sia dell'art. 117, sesto comma,
Cost., in relazione agli artt. 7 e 7-bis cod. ambiente.
7.1.- Il censurato art. 6 prevede, al comma 1, che la Giunta
regionale «con propria deliberazione provved[a] all'aggiornamento
dell'allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo
comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisc[a] nel rispetto dei
principi di adeguatezza e proporzionalità, disposizioni volte alla
minimizzazione dell'impatto olfattivo per particolari categorie di
attivita'».
7.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma reca, all'evidenza, una
ipotesi di delegificazione realizzata in contrasto con i citati
parametri costituzionali e interposti.
7.2.1.- Si sottolinea, in primo luogo, che le norme di uno
statuto regionale ordinario sono adottate all'esito di un
procedimento rinforzato e, dunque, condizionano la validità di
quelle prodotte da una legge regionale, le quali non possono
discostarsene, pena la violazione dell'art. 123 Cost. In particolare,
l'art. 44, comma 1, secondo periodo, dello statuto reg. Puglia,
prevede che la «legge regionale indica le norme da delegificare e i
principi che la Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di
delegificazione. Le materie oggetto di legislazione concorrente non
possono essere delegificate».
La disposizione censurata si discosterebbe dalle sopra citate
previsioni statutarie perche': a) affida la modifica dell'allegato a
una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento,
peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni
procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta
del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che
dovrebbero guidare la Giunta nell'attività di delegificazione, non
potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina
posta dal sopra richiamato articolo 6, comma 2, della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione
in violazione del divieto statutario per le materie di legislazione
concorrente, che, ancora più radicalmente, deve ritenersi precluso
per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le Regioni
operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore statale.
7.3.- Ad avviso del ricorrente, ancora, la fattispecie di
delegificazione introdotta dalla normativa regionale in esame
contrasta altresì con l'art. 117, sesto comma, Cost. per le seguenti
considerazioni.
7.3.1.- Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina
contenuta nell'allegato di cui si discute ricade certamente nella
materia esclusiva statale della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., il
ricorrente evidenzia altresì che, in forza dell'evocato parametro
costituzionale, nelle materie di legislazione statale esclusiva, le
Regioni possono esercitare potestà regolamentare solo sulla base di
una delega dello Stato.
Con riguardo alla disciplina relativa all'AIA, tale delega
scaturisce dall'art. 7, comma 7, cod. ambiente, che, tuttavia, si
riferisce esclusivamente all'autorizzazione integrata ambientale di
competenza regionale. Ne deriva che la disposizione regionale
censurata viola l'art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui
è diretta a delegificare previsioni destinate ad applicarsi anche
all'autorizzazione integrata ambientale di spettanza statale.
In riferimento, poi, alla VIA, l'art. 7-bis, comma 8, cod.
ambiente riconosce uno spazio d'intervento alle leggi e ai
regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di
loro competenza e per profili strettamente delimitati, dai quali
esorbita la disciplina contenuta nell'allegato alla legge regionale
in esame.
Ne deriva che l'art. 6, comma l, della legge reg. Puglia n. 32 de
2018 viola l'art. 117, sesto comma, Cost., nella misura in cui è
diretto a delegificare previsioni espressamente destinate ad
applicarsi sia ai procedimenti di VIA di spettanza statale, sia a
quelli competenza regionale.
8.- Con atto depositato il 29 ottobre 2018 si è costituita in
giudizio la Regione Puglia, concludendo per la inammissibilità o
comunque per la infondatezza delle censure.
8.1.- La resistente in primo luogo ha rivendicato il potere di
disciplinare la materia delle emissioni odorigene in ragione di
quanto previsto dall'art. 272-bis cod. ambiente, evidenziando
altresì che la potestà di legiferare sul tema, riconosciuta dalla
citata norma statale, non risulta subordinata al preventivo esercizio
del potere di coordinamento, solo facoltativo ed eventuale, previsto
dal comma 2 dello stesso art. 272-bis.
Ad avviso della resistente, anche a voler ricondurre la materia
considerata dalle disposizioni censurate all'ambito inerente la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, non può al contempo
disconoscersi che la stessa coinvolge anche aspetti e interessi
correlati a materie ascritte alla competenza concorrente delle
Regioni, quali quelle del governo del territorio e della tutela della
salute, di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
A fronte di tale intersecarsi di competenze, la resistente ha
richiamato il costante orientamento di questa Corte in forza del
quale le disposizioni regionali, emanate per il coinvolgimento, nel
bene ambiente, di componenti e aspetti concernenti interessi
giuridicamente tutelati di cui sono portatrici anche le Regioni, non
violano l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., laddove
rispettino gli standard di tutela minima garantiti dalla disciplina
statale, finendo piuttosto per meglio realizzare il valore ambientale
e innalzare i relativi livelli di tutela.
Ciò premesso, la difesa della resistente rimarca che l'obiettivo
del legislatore regionale è stato quello di pervenire ad un più
elevato livello di tutela della salubrità dell'aria e dell'ambiente,
dettando regole che consentano di inserire, all'interno delle
autorizzazioni ambientali, anche prescrizioni volte a prevenire e
ridurre gli effetti delle molestie olfattive. In questa cornice
l'art. 3, comma 4, lettera c), della legge regionale impugnata
dispone che l'autorità competente, nell'ambito dell'istruttoria
amministrativa prevista dalla normativa vigente, individua i valori
limite di emissione da rispettare, finalizzati a contenere, entro
valori di accettabilità, l'impatto olfattivo prodotto dalle
emissioni olfattive. Tali valori, descritti dall'Allegato tecnico,
permetteranno all'amministrazione competente di prescrivere,
all'interno dell'autorizzazione, valori limite di emissione espressi
come concentrazione di odore o portata di odore o in concentrazione
di singoli odoranti o di sostanze traccianti non odoranti, da
aggiungere ai presidi ed ai sistemi di trattamento individuati dalle
best available technologies (BAT).
8.2.- Rispetto alle singole censure, la resistente eccepisce
anzitutto l'inammissibilità, per la genericità del relativo
argomentare, delle prime due questioni, indifferentemente rivolte
agli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9,
nonchè all'Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018.
Non risulterebbero specificati i termini entro i quali le singole
disposizioni censurate abbiano violato i parametri costituzionali
evocati; genericità resa ancor più evidente dalla evocazione di
molteplici parametri interposti, senza adeguatamente argomentare le
ragioni della loro ritenuta violazione.
8.3.- Nel merito delle questioni, la difesa della Regione Puglia
ne prospetta l'infondatezza perchè le ritiene legate a una non
corretta interpretazione delle norme impugnate, nonchè ad una
erronea ricostruzione degli ambiti di competenza legislativa ascritti
allo Stato e alle Regioni nella materia in oggetto.
8.4.- Quanto alle questioni prospettate per violazione del cod.
ambiente afferenti alla disciplina dettata in tema di AIA, la difesa
della resistente ha negato l'addotto contrasto tra le disposizioni
censurate e gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 7, 29-septies e
267, comma 3, cod. ambiente. La competenza legislativa della Regione
Puglia troverebbe fondamento, in relazione alle emissioni odorigene,
nel tenore dell'art. 272-bis del medesimo codice, che si estende a
tutti gli stabilimenti e a tutte le attività che producono emissioni
in atmosfera e che legittima le Regioni ad introdurre precetti
sostanziali quanto alla disciplina specifica tesa a delimitare gli
impatti olfattivi conseguenziali alle attività antropiche, senza
dunque intaccare gli ambiti procedimentali definiti dalla normativa
statale, ma solo integrandone il portato con precipuo riguardo alle
ulteriori incombenze imposte dallo specifico profilo appositamente
regolato, coerentemente con quanto previsto dall'Allegato XI alla
Parte II del citato d.lgs. n. 152 del 2006.
Per le medesime ragioni, la resistente ha anche contestato
l'affermata violazione dell'art. 271, comma 3, cod. ambiente, non
senza rimarcare che tale ultima disposizione comunque legittima, in
termini generali, normative regionali, realizzate anche tramite
interventi legislativi, volte a determinare valori limite alle
emissioni in atmosfera e prescrizioni con l'unico limite afferente
all'obbligo di tener conto di piani e programmi di qualità
dell'aria, ove esistenti. Inoltre, ha escluso che le norme censurate
siano in conflitto con l'art. 29-ter cod. ambiente, imponendo al
proponente integrazioni documentali in ambiti procedimentali
riservati alla competenza esclusiva dello Stato, quali quelli
afferenti alle installazioni, agli impianti soggetti ad AIA e ai
provvedimenti ambientali di competenza statale, perchè anche questi
ultimi devono attenersi alle indicazioni prescrittive sostanziali
contenute nelle disposizioni legislative regionali di settore, che
legittimamente completano il quadro normativo di riferimento.
In relazione alla addotta violazione del principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost., evocato in correlazione al disposto
del già citato art. 29-septies cod. ambiente, sul presupposto della
mancata individuazione nella disciplina regionale impugnata di tutte
le possibili sorgenti emissive coinvolte nella determinazione delle
relative prescrizioni, se ne evidenzia per un verso
l'indeterminatezza, e dunque l'inammissibilità (perchè non si
precisa a quale parametro limite si riferisce la censura nè quale
sia la disposizione, tra quelle censurate, che arreca il vulnus
addotto); per altro verso l'infondatezza, in considerazione degli
obiettivi e dei conseguenti contenuti precettivi delle disposizioni
regionali censurate, destinate a regolare le emissioni odorigene in
relazione alla provenienza da una sorgente produttiva e a
determinare, in relazione a siffatta sorgente, i valori limite di
volta in volta da rispettare, senza pretese di esaustività, quanto
alle possibili fonti di emissioni olfattive nell'ambiente e
nell'atmosfera.
8.5.- In relazione alle questioni prospettate in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., per assunto contrasto
degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè
delle previsioni contenute nell'Allegato tecnico della legge
regionale impugnata con gli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 cod.
ambiente in tema di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA, la
difesa della resistente ha evidenziato che lo studio preliminare
ambientale (richiamato dall'art. 19), descritto nei contenuti
dall'Allegato IV-bis alla Parte II del citato codice, per evitare o
prevenire impatti ambientali significativi e negativi, deve tenere
conto delle pertinenti valutazioni degli effetti sull'ambiente
compiute in base alle normative di riferimento, anche di matrice
regionale.
In coerenza, anche lo studio di impatto ambientale, previsto
dall'art. 22 cod. ambiente e descritto dall'Allegato VII alla Parte
II del medesimo codice, nel definire le connotazioni del progetto
anche in relazione alle emissioni previste e ai possibili profili di
impatto ambientale ad esse correlate, ad avviso della resistente
dovrà tenere conto delle discipline regionali di settore anche
quando il titolo ambientale è di competenza statale.
Nè rileverebbe, secondo la resistente, il richiamo all'art.
7-bis, comma 8, cod. ambiente, il quale, in tema di VIA e verifica di
assoggettabilità a VIA, detta i criteri ai quali devono ispirarsi le
Regioni nel definire gli ambiti organizzativi e procedimentali di
loro spettanza. Ad avviso della resistente, le norme censurate
contengono prescrizioni di natura sostanziale cui devono attenersi
gli stabilimenti nell'ottica volta ad evitare, prevenire e ridurre
l'impatto olfattivo correlato alle emissioni odorigene derivanti
dalle attività antropiche.
Le relative disposizioni - sottolinea la resistente - non
costituiscono un aggravio procedimentale; rappresentano, sul piano
delle incombenze istruttorie imposte dalle esigenze di provvedere
alla compiuta valutazione delle emissioni odorigene correlate alle
singole installazioni, il corollario logico imprescindibile delle
verifiche finalizzate ad eliminare o ridurre gli impatti olfattivi
nell'ottica del comune obiettivo della tutela ambientale, realizzato
dalla normativa regionale impugnata.
8.6.- La difesa della Regione ha sostenuto anche l'infondatezza
della questione avente ad oggetto l'art. 3, comma 5, della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018, prospettata con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. in relazione all'art. 279 cod.
ambiente. Ad avviso della resistente, la possibilità che la norma
regionale impugnata renda applicabili le sanzioni, amministrative e
penali, previste dalla citata normativa statale, ai casi in cui si
riscontri una violazione delle prescrizioni contenute nei
provvedimenti amministrativi in attuazione della disciplina dettata
dalla Regione in tema di emissioni odorigene, non darebbe corpo alla
creazione di una nuova fattispecie criminosa ma realizza, piuttosto,
la riconducibilità di un caso concreto all'astratta previsione di
legge.
8.7.- Secondo la resistente, infine, non coglie nel segno nemmeno
l'ultima delle censure prospettate nel ricorso, riferita all'art. 6
della legge regionale impugnata.
Le disposizioni impugnate non darebbero luogo ad alcuna
delegificazione, in quanto prevedono esclusivamente l'aggiornamento
di un contenuto meramente tecnico, quale quello descritto
nell'allegato, così da riportare l'atto in questione all'interno
delle competenze espressamente proprie della Giunta regionale.
In ogni caso, non rileverebbe il mancato riferimento alla forma
regolamentare, perchè si prevede comunque la forma tipica dei
provvedimenti normativi e generali propria delle deliberazioni della
Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l'acquisizione del
parere della commissione consiliare competente in materia, non
incompatibile con tali determinazioni.
Infine, la Regione evidenzia che la censura risulta contraddetta
dalla stessa normativa statale dettata in materia di emissioni, anche
odorigene, nell'atmosfera, in forza delle quali risulta in più
occasioni legittimata la normazione regionale attraverso
provvedimenti e atti generali.
9.- La difesa della resistente ha depositato, in data 13 maggio
2019, una memoria con la quale ha ribadito le difese svolte nell'atto
di costituzione.
10.- In data 14 maggio 2019, l'Avvocatura Generale dello Stato ha
depositato memoria, con la quale, nel confermare le argomentazioni
sottese alle questioni prospettate con il ricorso, ha replicato alle
difese della Regione resistente.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
depositato il 26 settembre 2018 (reg. ric. n. 66 del 2018), ha
impugnato gli artt. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d), 3, 4, 5, 6,
7 e 9, nonchè l'intero Allegato tecnico della legge della Regione
Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Disciplina in materia di emissioni
odorigene).
2.- Le disposizioni della legge regionale impugnata sono volte a
evitare, prevenire e ridurre l'impatto olfattivo derivante dalle
emissioni in atmosfera legate alle attività antropiche (art. 1,
comma 1). Esse sostituiscono la disciplina previgente nel territorio
di riferimento, contenuta nella legge della Regione Puglia 22 gennaio
1999, n. 7 (Disciplina delle emissioni odorifere delle aziende.
Emissioni derivanti da sansifici. Emissioni nelle aree a elevato
rischio di crisi ambientale), ora abrogata (art. 8).
3.- Giova premettere che la disciplina dettata dalla legge reg.
Puglia n. 32 del 2018, in caso di presenza di sorgenti odorigene
significative, è destinata a trovare applicazione, in primo luogo,
in relazione alle installazioni e agli stabilimenti (art. 1, comma 2,
lettera f), sottoposti, in tema di emissioni atmosferiche,
all'autorizzazione prevista dall'art. 269 del decreto legislativo 3
aprile 2006 n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (da ora in
avanti: cod. ambiente).
La disciplina regionale, per quel che qui immediatamente
interessa, risulta altresì estesa alle installazioni (e alle
relative modifiche sostanziali) soggette ad autorizzazione integrata
ambientale (AIA), sia di competenza statale, sia di pertinenza
regionale, in ragione di quanto previsto dall'art. 1, comma 2,
lettere a) e b); ancora, ai progetti soggetti a verifica di
assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale o a valutazione
di impatto ambientale (VIA), alle relative modifiche sostanziali o
alle estensioni dei progetti in questione, anche in questo caso
indipendentemente dalla competenza regionale o statale a rendere il
relativo titolo (art. 1, comma 2, lettere c e d).
4.- Il riferimento all'art. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d),
della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 assume un significato decisivo
nella corretta delimitazione dell'oggetto del ricorso che interessa.
Consente, infatti, di suddividere le censure prospettate dal
ricorrente in tre diversi gruppi.
4.1.- In particolare, i primi due gruppi hanno ad oggetto la
struttura portante della legge regionale in esame: in entrambi i casi
il Presidente del Consiglio dei ministri contesta, infatti, gli artt.
3, 4, 5, 6, 7 e 9 della legge regionale impugnata, nonchè l'intero
Allegato tecnico ad essa.
Entrambi i gruppi di censure, inoltre, risultano ancorati alla
addotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione perchè in asserito contrasto con alcune disposizioni
del cod. ambiente; disposizioni, queste ultime, tuttavia, non
coincidenti.
Con riguardo ai parametri interposti, infatti, muta la visuale di
riferimento dei relativi motivi di impugnazione.
4.1.1.- Nel primo gruppo di censure, le disposizioni impugnate
sono contestate dal ricorrente perchè se ne prevede l'applicabilità
anche alle installazioni soggette ad AIA, comprese quelle di
competenza statale: in questo senso appare decisiva l'inclusione, tra
le disposizioni oggetto di impugnazione, anche delle previsioni
contenute nelle lettere a) e b) del comma 2 dell'art. 1 della legge
reg. Puglia n. 32 del 2018, che prevedono siffatta estensione. Ed in
coerenza, a sostegno dell'addotta violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., viene prospettato il contrasto delle norme
regionali impugnate con alcune disposizioni del cod. ambiente
relative, per l'appunto, alla disciplina dell'AIA.
Giova altresì rimarcare che in questo specifico contesto risulta
allocata, nel corpo del ricorso, altra specifica censura, rivolta
alle medesime disposizioni ma ancorata all'addotta violazione
dell'art. 3 Cost., per irragionevolezza della relativa disciplina.
4.1.2.- Nel secondo gruppo di censure, le stesse norme regionali
(artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell'Allegato tecnico) sono
censurate perchè ne è prevista l'applicabilità anche ai progetti
soggetti a VIA e a verifica di assoggettabilità a VIA, come reso
evidente dall'immediato riferimento (anche) alle lettere c) e d) del
medesimo comma 2 dell'art. 1, nonchè ai parametri interposti a tal
fine evocati, sempre interni al cod. ambiente, ma immediatamente
afferenti, per l'appunto, alla disciplina riguardante la VIA.
4.1.3.- Il terzo gruppo di censure riguarda singole disposizioni
della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, non necessariamente collegate
alla normativa statale dettata in materia di AIA e di VIA.
In particolare, seguendo l'ordine di prospettazione del ricorso,
viene contestato il solo comma 5 dell'art. 3, che il ricorrente
ritiene in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Si censura, infine, l'art. 6 della legge regionale impugnata,
prospettandone l'illegittimità costituzionale in riferimento agli
artt. 123 e 117, sesto comma, Cost.
5.- Sia la descrizione delle censure che lo scrutinio delle
singole questioni da rendere alla luce delle difese della resistente
impongono una preliminare descrizione del quadro normativo di
riferimento all'interno del quale le disposizioni regionali impugnate
sono destinate ad operare.
5.1.- Sotto questo profilo non può non sottolinearsi, in
premessa, che la legislazione statale, mentre disciplina in termini
organici il tema dell'incidenza inquinante delle emissioni in
atmosfera (in particolare, Titolo I della Parte V cod. ambiente),
ancora oggi (malgrado ciò che si dirà di qui a poco in ordine alla
innovazione apportata dall'introduzione dell'art. 272-bis nel cod.
ambiente) non prende in considerazione, con previsioni di sistema, il
tema degli impatti olfattivi determinati dalle emissioni derivanti da
attività antropiche.
5.2.- Siffatta carenza sistemica non ha tuttavia impedito alla
prassi amministrativa di dare comunque rilievo all'impatto ambientale
da ascrivere alle emissioni odorigene derivanti dalle attività
produttive, muovendo dall'ampia nozione di inquinamento atmosferico
contenuta nell'art. 268 cod. ambiente.
Non raramente, infatti, le amministrazioni competenti hanno
inserito, all'interno delle autorizzazioni ex art. 269 cod. ambiente,
anche in occasione dei titoli abilitativi legati a iniziative
produttive maggiormente impattanti sotto questo profilo, oneri di
monitoraggio e prescrizioni limitative volte a prevenire o ridurre il
portato delle possibili emissioni maleodoranti. Scelte, queste
ultime, in linea di principio asseverate dalla giurisprudenza
amministrativa malgrado l'assenza di una disciplina organica di
riferimento, rinvenibile anche nella normativa di matrice unionale.
5.3.- Tale carenza normativa, per altro verso, ha permesso un
margine d'azione, nel settore in esame, alle Regioni, le quali, per
lo più tramite regolamenti o altri atti amministrativi generali (in
genere assunti nella forma delle delibere di Giunta), hanno
provveduto a disciplinare la materia, dettando linee guida riferite
ai valori di emissione, metodi di monitoraggio, nonchè ulteriori
incombenti a completamento della documentazione di supporto delle
relative istanze, destinati ad integrare l'azione amministrativa di
riferimento.
Sotto questo profilo, va in particolare rimarcato che la Regione
Puglia è stata tra le prime ad attivarsi in tal senso, scegliendo,
peraltro, di disciplinare la materia con legge (la già citata legge
reg. Puglia n. 7 del 1999, nel tempo più volte modificata e oggi
sostituita dalle disposizioni impugnate).
5.4.- Come anticipato, il silenzio della normativa nazionale sul
tema in esame è stato interrotto con l'introduzione, all'interno del
Titolo I della Parte V cod. ambiente, dell'art. 272-bis, ad opera
dell'art. 1, comma 1, lettera f), n. 8, del decreto legislativo 15
novembre 2017, n. 183, recante «Attuazione della direttiva (UE)
2015/2193 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre
2015, relativa alla limitazione delle emissioni nell'atmosfera di
taluni inquinanti originati da impianti di combustione medi, nonchè
per il riordino del quadro normativo degli stabilimenti che producono
emissioni nell'atmosfera, ai sensi dell'articolo 17 della legge 12
agosto 2016, n. 170».
5.4.1.- Con l'obiettivo, reso esplicito dai relativi lavori
preparatori, di razionalizzare «una serie di poteri già previsti
dalle rispettive leggi regionali», il menzionato art. 272-bis dispone
che la «normativa regionale o le autorizzazioni possono prevedere
misure per la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene
degli stabilimenti di cui al presente titolo». Prevede, ancora, che
tali misure, tra l'altro, possono «[...] includere [...] a) valori
limite di emissione [...]; b) prescrizioni impiantistiche e
gestionali e criteri localizzativi per impianti e per attività
aventi un potenziale impatto odorigeno [...]; c) procedure volte a
definire, nell'ambito del procedimento autorizzativo, criteri
localizzativi in funzione della presenza di ricettori sensibili
nell'intorno dello stabilimento; d) criteri e procedure volti a
definire, nell'ambito del procedimento autorizzativo, portate massime
o concentrazioni massime di emissione odorigena [...]; e) specifiche
portate massime o concentrazioni massime di emissione odorigena
espresse in unità odorimetriche (ouE/m3 o ouE/s) per le fonti di
emissioni odorigene dello stabilimento».
L'art. 272-bis, comma 2, dispone, inoltre, che il «Coordinamento»
previsto dall'art. 20 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 155
(Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità
dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa) possa
elaborare indirizzi in relazione alle misure previste dal medesimo
articolo. Si prevede, altresì, che attraverso «l'integrazione
dell'allegato I alla Parte Quinta, con le modalità previste
dall'articolo 281, comma 6», possano essere previsti, anche sulla
base dei lavori del Coordinamento, valori limite e prescrizioni per
la prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli
stabilimenti di cui al Titolo I della Parte II cod. ambiente,
«inclusa la definizione di metodi di monitoraggio e di determinazione
degli impatti».
5.4.2.- All'evidenza, dunque, il legislatore statale non ha
inteso introdurre una disciplina organica e complessiva dei profili
inquinanti correlati alle emissioni odorigene, lasciando alle Regioni
il compito di regolamentare il settore, ma si è riservato la
possibilità, con le modalità previste dal comma 2 del citato art.
272-bis, di introdurre valori limite e prescrizioni generali
destinate a valere per l'intero territorio nazionale in modo
uniforme.
5.5.- La normativa regionale impugnata si inserisce all'interno
della cornice normativa descritta in precedenza, oggi meglio definita
dal tenore dell'art. 272-bis del cod. ambiente.
5.5.1.- Per quanto emerge dai rispettivi lavori preparatori, la
disciplina regionale censurata dal ricorrente muove dall'esigenza di
modificare il previgente dato normativo, offerto dalla citata legge
n. 7 del 1999, aggiornandone il campo di applicazione, garantendo
uniformità alle attività di monitoraggio, definendo in modo più
puntuale le attività ascritte all'Agenzia regionale per la
prevenzione e la protezione dell'ambiente (ARPA) Puglia e infine
modificando l'Allegato tecnico cui già nel corpo della legge
previgente era assegnato il compito di contenere le specifiche
attraverso le quali pervenire alla determinazione dei valori di
accettabilità dell'impatto olfattivo da prescrivere all'interno dei
relativi titoli abilitativi.
5.5.2.- Come anticipato, l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018 contiene le indicazioni finalistiche del
relativo intervento, mentre il comma 2 dello stesso articolo, in
linea peraltro con quanto previsto dalla previgente disciplina (art.
1-bis della legge regionale n. 7 del 1999), estende il campo di
applicabilità delle disposizioni in esame anche oltre i limiti del
Titolo I della Parte V cod. ambiente: oltre agli stabilimenti
soggetti all'autorizzazione di cui all'art. 269 cod. ambiente
(richiamato dalla lettera f del comma 2 dell'art. 1 della legge
regionale impugnata) viene fatto riferimento espresso, tra l'altro,
alle installazioni (e alle modifiche alle installazioni) soggette ad
AIA, e ai progetti sottoposti a VIA e a verifica di assoggettabilità
a VIA (lettere a, b, c e d).
L'elenco delle definizioni è contenuto nell'art. 2, rimasto
estraneo alle censure del ricorrente, al pari dell'art. 8 (che, come
già evidenziato, dispone l'abrogazione della previgente legge n. 7
del 1999).
5.5.3.- Il cuore della normativa in questione è collocato
nell'art. 3.
Laddove si sia in presenza di sorgenti odorigene significative -
tali dovendosi ritenere quelle che ai sensi dell'art. 2, comma 1,
lettera g), della legge reg. Puglia n. 32 del 2018, hanno una
«portata di odore» o «una concentrazione di odore» maggiore o uguale
ai valori soglia determinati mediante olfattometria dinamica,
«applicando la norma UNI EN 13725:2004» (di cui all'Allegato tecnico,
punto 3, capoverso 2) - il citato art. 3, comma 1, impone al gestore
o al proponente l'onere di allegare, all'atto della presentazione
dell'istanza all'autorità competente «la documentazione relativa
alla individuazione delle sorgenti odorigene significative, alla
caratterizzazione delle sorgenti odorigene significative, comprensiva
della determinazione della concentrazione di odore e della portata di
odore e della determinazione della concentrazione delle singole
sostanze, odoranti o traccianti anche non odoranti, e alla stima
dell'impatto olfattivo delle emissioni, redatta secondo le
indicazioni di cui all'allegato annesso alle presenti disposizioni».
5.5.4.- Secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo art. 3,
nell'ambito della relativa istruttoria prevista dalla normativa
vigente, l'autorità competente, anche, avvalendosi del supporto
tecnico di ARPA Puglia, è tenuta a valutare la documentazione
presentata; a verificare, anche sulla base delle migliori tecniche
disponibili, l'adeguatezza degli accorgimenti tecnici e gestionali
proposti dal gestore al fine di garantire il contenimento delle
emissioni odorigene, tenendo conto delle caratteristiche del
territorio e della presenza di potenziali recettori sensibili; ad
individuare i valori limite di emissione che devono essere rispettati
al fine di contenere entro i valori di accettabilità l'impatto
olfattivo prodotto dalle emissioni odorigene; a formulare le
eventuali prescrizioni tecniche e gestionali, definendone la relativa
tempistica, per il contenimento delle emissioni odorigene sia in
condizioni di normale attività sia in condizioni diverse dal normale
esercizio; a definire le misure e le modalità e le frequenze di
monitoraggio delle emissioni odorigene.
5.5.5.- Il comma 5 del citato art. 3 estende alla violazione
delle prescrizioni impartite e dei valori limite contenuti nei
provvedimenti, resi in applicazione delle relative disposizioni di
legge, il sistema sanzionatorio previsto dalle norme di settore.
I successivi artt. 4 e 5 definiscono i compiti ascritti sul tema
ad ARPA Puglia con riferimento all'attività di controllo delle
prescrizioni contenute nei relativi titoli abilitativi e,
rispettivamente, in ordine alle modalità attraverso le quali vanno
gestite le segnalazioni di disturbo olfattivo; l'art. 7 disciplina il
regime transitorio, mentre l'art. 9 attiene agli adempimenti
consequenziali in capo alle amministrazioni interessate.
5.5.6.- Costituisce parte integrante della legge regionale in
esame un Allegato tecnico, all'interno del quale si rinvengono le
indicazioni tecniche funzionali alla determinazione delle emissioni
odorigene, alla stima previsionale dell'impatto olfattivo e alla
determinazione dell'impatto olfattivo o dell'esposizione olfattiva.
Tra queste, assumono un rilievo fondamentale le previsioni afferenti
ai valori di accettabilità dell'impatto olfattivo, fissati in
funzione delle classi di sensibilità dei ricettori, punto di
riferimento dei valori limite e delle prescrizioni da riportare nel
provvedimento abilitativo (punti 19 e 20 dell'Allegato).
5.5.7.- Infine, l'art. 6 della legge regionale impugnata prevede
le modalità attraverso le quali è demandata alla Giunta regionale
la possibilità di aggiornare il citato Allegato tecnico.
6.- Tanto premesso, può ora procedersi alla disamina delle
singole questioni prospettate dal ricorso, prendendo le mosse da
quelle concernenti l'asserita violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. per contrasto con la disciplina dettata dal
cod. ambiente in tema di AIA.
6.1.- Il ricorrente evidenzia che gli artt. 3, 4 e 5 della legge
reg. Puglia n. 32 del 2018 definiscono la procedura per la
valutazione dell'accettabilità degli impatti olfattivi mentre
l'Allegato tecnico stabilisce e dettaglia i metodi di monitoraggio e
di determinazione degli impatti, nonchè i criteri di valutazione
degli stessi sul territorio. Ciò sul presupposto di una competenza
legislativa che troverebbe riferimento nel citato art. 272-bis cod.
ambiente.
6.1.1.- Ciò posto, ad avviso del ricorrente la possibilità di
estendere l'applicabilità del citato art. 272-bis cod. ambiente alle
installazioni soggette ad AIA, espressamente considerate dalla
normativa regionale censurata in ragione di quanto dettato dall'art.
1, comma 2, lettere a) e b), sarebbe tuttavia esclusa dal tenore
dell'art. 267, comma 3, cod. ambiente; disposizione, quest'ultima, in
forza della quale, per le dette installazioni, la disciplina di
riferimento è quella offerta dal Titolo III-bis della Parte II del
medesimo codice.
6.1.2.- Osserva, ancora, il ricorrente che ai sensi dell'art.
271, comma 3, cod. ambiente è riconosciuta alle Regioni la facoltà
di adottare con legge «appositi valori limite di emissione e
prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di
esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per le attività
scarsamente rilevanti di cui al comma 1 dell'art. 272 dello stesso
cod. ambiente, ovvero le attività per le quali non è previsto il
rilascio di una autorizzazione alle emissioni. Per le attività
soggette ad autorizzazione, invece, è necessario che ciò avvenga
attraverso i piani e i programmi previsti dal d.lgs. n. 155 del 2010:
il comma 4 del medesimo art. 271 cod. ambiente prevede, infatti, che
«[i] piani e i programmi di qualità dell'aria previsti dal decreto
legislativo 31 agosto 2010, n. 155 possono stabilire appositi valori
limite di emissione e prescrizioni più restrittivi di quelli
contenuti negli Allegati I, II e III e V alla parte quinta del
presente decreto, anche inerenti le condizioni di costruzione o di
esercizio, purchè ciò sia necessario al perseguimento ed al
rispetto dei valori e degli obiettivi di qualità dell'aria».
6.1.3.- Le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto, ancora,
con gli artt. 7, commi 4, 4-bis, 5 e 7 cod. ambiente, in quanto
disciplinano procedure e attività che spettano allo Stato in materia
di AIA, poichè relative agli impianti di cui all'Allegato XII alla
Parte II, eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni
dal comma 7 dell'art. 7 del citato codice.
6.1.4.- Avuto riguardo, poi, al quadro normativo dettato dal
Titolo III-bis della Parte II cod. ambiente in materia di AIA, il
ricorrente evidenzia che le citate disposizioni della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018 devono ritenersi in contrasto: a) con l'art.
29-ter cod. ambiente, in quanto la legge regionale prevede all'art.
3, per la presentazione delle istanze di AIA di competenza statale,
l'obbligo di produrre, nell'ambito dell'istanza, ulteriore
documentazione e informazioni rispetto a quanto previsto dalla
normativa statale; b) con il successivo art. 29-septies, perchè la
legge regionale non solo non si configura come uno «strumento di
programmazione o di pianificazione», ma non considera, inoltre,
«tutte le sorgenti emissive coinvolte», in quanto le emissioni
odorigene sono riconducibili anche ad altri fonti emissive non
considerate dalle disposizioni qui censurate (quali traffico e
riscaldamento civile), non individua chiaramente quali sono le norme
di qualità ambientale per cui è necessario attuare le prescrizioni
in materia di emissioni odorigene, nè, infine, prevede che le
prescrizioni da dettare per i singoli impianti in sede di
autorizzazione siano richieste dalla Regione in sede di conferenza di
servizi, ma piuttosto dispone che le stesse vengano inserite
d'ufficio nell'autorizzazione integrata ambientale; c) con l'art.
29-sexies, comma 3, cod. ambiente, perchè non introducono l'obbligo
di rispettare «valori limite di emissione» nel territorio, ma
impongono l'adozione di specifiche misure di monitoraggio,
costruttive e di gestione.
6.1.5.- Il ricorrente, all'interno del gruppo di censure rivolte
all'insieme di norme che costituiscono la struttura portante della
legge regionale impugnata (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 9 e l'Allegato
tecnico), viste, tuttavia, sempre nell'ottica dell'affermato
contrasto con la disciplina statale prevista in materia di AIA,
adduce, altresì, l'irragionevolezza della disciplina impugnata ai
sensi dell'art. 3 Cost., letto in stretta correlazione con il
disposto di cui al già evocato art. 29-septies cod. ambiente.
6.2.- La difesa della Regione resistente, con riguardo a siffatto
gruppo di questioni, in via pregiudiziale ha eccepito
l'inammissibilità in parte qua del ricorso, per la genericità
dell'assunto che le sostiene.
6.2.1.- L'eccezione è infondata.
Lo snodo decisivo dell'impugnazione rivolta al primo gruppo di
norme contestate con il ricorso va rinvenuto nella disposta
estensione della disciplina prevista dalla legge reg. Puglia n. 32
del 2018 alle installazioni soggette ad AIA.
In questo senso, assume valenza fondamentale l'impugnazione delle
disposizioni contenute nell'art. 1, comma 2, lettere a) e b), che
tale estensione prevedono; di contro, l'ulteriore insieme delle norme
regionali attinte dall'impugnazione, che rappresentano il cuore della
disciplina regionale contestata con il ricorso, risultano evocate,
quantomeno in prima battuta, sostanzialmente per ribadire la ragione
di contrasto posta fondamentalmente a sostegno delle questioni in
esame.
In altre parole, non se ne denunzia l'illegittimità
costituzionale in sè, ma solo in vista della disposta estensione
alle installazioni soggette ad AIA.
6.2.2.- Così letto, il ricorso non soffre della genericità
eccepita dalla difesa della resistente.
Le norme impugnate (art. 1, comma 2, lettere a e b), della legge
regionale in esame), essenziali nell'ottica perseguita dal
ricorrente, risultano, infatti, puntualmente indicate e altrettanto
compiutamente scrutinate sul piano argomentativo quanto alle ragioni
di addotta illegittimità costituzionale (la conflittualità con
l'art. 267, comma 3, cod. ambiente), avuto riguardo, in particolare,
alla lamentata lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
6.2.3.- Nè rileva che il contenuto dell'art. 1, comma 1, lettere
a) e b), di fatto reiteri, anche in parte qua, quello in origine
previsto dall'art. 1-bis della legge reg. Puglia n. 7 del 1999,
introdotto nell'impianto della citata legge regionale in forza di
quanto previsto dall'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Puglia 16 aprile 2015, n. 23 (Modifiche alla legge regionale 22
gennaio 1999, n. 7, come modificata e integrata dalla legge regionale
14 giugno 2007, n. 17) ed ora abrogato dall'art. 8 della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, non
osta all'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale in via principale l'integrale coincidenza della
disposizione impugnata con il testo di altra anteriore non impugnata,
atteso che l'istituto dell'acquiescenza non è applicabile ai giudizi
in via principale e che la norma impugnata ha comunque l'effetto
di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a ricorrere dello
Stato (ex plurimis, sentenze n. 60 e n. 41 del 2017).
6.3.- Nel merito, è fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge
reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., con riguardo all'addotto contrasto delle
dette disposizioni regionali con l'art. 267, comma 3, cod. ambiente.
6.3.1.- Come già evidenziato, la normativa regionale contestata
dal ricorrente è espressamente estesa anche alle installazioni
soggette ad AIA, sia di competenza statale sia di pertinenza
regionale, secondo la ripartizione prevista dall'art. 7, commi 4-bis
e 4-ter, cod. ambiente.
L'art. 1, comma 2, lettere a) e b), nel concorrere a definire
l'ambito di applicazione della legge regionale sottoposta allo
scrutinio di questa Corte, fa, infatti, indifferente riferimento agli
Allegati VIII (che individua le installazioni soggette ad AIA) e XII
(che tra quelle descritte all'interno del citato Allegato VIII,
seleziona le installazioni di competenza statale) alla Parte II cod.
ambiente.
La relativa disciplina, dunque, finisce per sovrapporsi a quella
dettata dal cod. ambiente, in un ambito certamente ascritto alla
materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, pertanto,
riservato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. Riserva, questa, che nella
materia in esame diviene ancora più rigorosa laddove le
installazioni interessate siano assoggettate ad AIA di competenza
statale (sentenza n. 141 del 2014), rispetto alle quali non sono
operativi gli spazi di azione riconosciuti alle Regioni dallo stesso
cod. ambiente, delimitati nei termini definiti dall'art. 7, comma 7,
del citato codice.
6.3.2.- La difesa della Regione resistente, nel contrastare
l'addotto difetto di competenza, per un verso evoca il tenore
dell'art. 272-bis cod. ambiente, per altro verso evidenzia che le
norme impugnate si legano comunque a titoli di competenza legislativa
regionale concorrente (quali il governo del territorio e la tutela
della salute) ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. tali da
legittimare interventi normativi che siano in grado di elevare il
livello di tutela ambientale garantito dalla disciplina statale di
riferimento.
6.3.3.- Va tuttavia rimarcato che l'art. 272-bis risulta posto
all'interno del Titolo I della Parte V cod. ambiente, facendo
peraltro esplicito riferimento (comma 1), nel perimetrare il relativo
ambito di applicazione, agli stabilimenti soggetti al detto Titolo
(art. 267, comma 1). Stabilimenti, questi, rispetto ai quali, per
espressa indicazione del comma 3 dell'art. 267 cod. ambiente, resta
estranea la disciplina dettata dal Titolo I: laddove ricompresi tra
le installazioni soggette ad AIA, tali stabilimenti sono infatti
soggetti unicamente alla disciplina prevista dal Titolo III-bis della
Parte II del medesimo codice.
L'autorizzazione ex art. 269 cod. ambiente, al cui ambito va
ricondotta quella regolamentata dalla normativa regionale impugnata,
risulta assorbita in quella unitariamente resa ai sensi dell'art.
29-sexies dello stesso codice; titolo il quale, a sua volta, come
previsto dal comma 3 dell'articolo citato da ultimo, dovrà anche
includere i valori limite di emissione fissati per le sostanze
inquinanti rilasciate nell'atmosfera.
Se dunque, come non sembra in discussione, l'art. 272-bis cod.
ambiente permette al legislatore regionale di incrementare,
nell'ambito delle sue competenze, lo standard di tutela ambientale,
per altro verso l'art. 1, comma 2, lettere a) e b), della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018, estendendone l'applicabilità anche alle
installazioni soggette ad AIA, si pone in immediato e insanabile
contrasto con la scelta del legislatore statale, espressa dall'art.
267, comma 3, del medesimo codice, in forza della quale la disciplina
dettata in materia di riduzione delle emissioni in atmosfera
(all'interno della quale risulta ricondotta quella afferente le
emissioni odorigene prevista dal citato art. 272 -bis) non deve
trovare applicazione per le installazione soggette ad AIA, sottoposte
unicamente alle previsioni contenute nel Titolo III-bis della Parte
II cod. ambiente.
Tale deviazione dallo specifico perimetro d'azione consentito,
con l'art. 272-bis cod. ambiente, alla competenza normativa regionale
concreta l'addotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
6.3.4.- Nè vale evidenziare, in senso contrario, che la
disciplina regionale impugnata trova fondamento in titoli di
competenza legislativa concorrente e che la lesione prospettata nel
ricorso deve escludersi perchè la legge regionale in contestazione
realizza gli standard di tutela garantiti dalla normativa statale di
riferimento.
Vero è che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'ambiente viene «"a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza", salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di
tutela ambientale più elevata» pur sempre «nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella
dell'ambiente» (sentenze n. 198 e n. 66 del 2018, n. 199 del 2014;
nello stesso senso, inoltre, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67
del 2010, n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007); tuttavia la valutazione
intorno alla «previsione di standard ambientali più elevati non può
essere realizzata nei termini di un mero automatismo o di una
semplice sommatoria - quasi che fosse possibile frazionare la tutela
ambientale dagli altri interessi costituzionalmente rilevanti - ma
deve essere valutata alla luce della ratio sottesa all'intervento
normativo e dell'assetto di interessi che lo Stato ha ritenuto di
delineare nell'esercizio della sua competenza esclusiva». (sentenza
n. 147 del 2019)
In relazione al campo di azione garantito alle Regioni in materia
di «emissioni odorigene», il dato normativo di riferimento, che
definisce anche i confini di legittimità del relativo intervento, è
offerto dall'art. 272-bis cod. ambiente: lo spazio di intervento
consentito alle Regioni, in coerenza, va ristretto all'interno del
perimetro di operatività tracciato dalla norma statale, con
conseguente applicazione delle relative regole di esclusione, prima
tra tutte quella tracciata dall'art. 267, comma 3, del medesimo
codice.
Se dunque la competenza esclusiva prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. non esclude aprioristicamente interventi
regionali, anche legislativi, destinati ad integrare il dato
normativo nazionale, soprattutto quando assentiti da quest'ultimo, è
tuttavia necessario che ciò avvenga in termini di piena
compatibilità con l'assetto normativo individuato dalla legge
statale, non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio
conseguito ai fini di tutela ambientale (sentenza n.147 del 2019).
6.4.- La fondatezza della questione prospettata in riferimento
all'art. 1, comma 2, lettere a) e b), e l'ablazione che ne consegue,
assorbono la disamina degli ulteriori profili di illegittimità
costituzionale addotti dalla ricorrente con riferimento al primo
gruppo di questioni, compreso anche quello relativo all'art. 3 Cost.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denunzia, ancora,
l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e
d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonchè dell'Allegato tecnico della legge reg.
Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e
23 cod. ambiente.
7.1.- Ad avviso del ricorrente, tramite le citate disposizioni
vengono introdotte, in una materia di esclusiva competenza
legislativa statale, ulteriori contenuti ai fini della presentazione
delle istanze per la VIA nonchè per la verifica di assoggettabilità
a VIA, diversi da quelli prescritti dalle citate norme statali.
In particolare, secondo il ricorrente, i contenuti richiesti
dall'art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata, ai fini
del controllo delle emissioni delle sostanze odorigene, non sono
previsti dall'art. 19 cod. ambiente e dall'Allegato IV-bis alla Parte
II del medesimo codice per lo studio preliminare ambientale redatto
dal proponente; nè, ancora, coincidono con quelli sanciti dal
successivo art. 22, in uno all'Allegato VII alla Parte II del detto
codice, avuto riguardo allo studio di impatto ambientale predisposto
sempre dal proponente.
In questa ottica le citate disposizioni regionali esonderebbero
dagli argini della competenza normativa, riconosciuta alle Regioni ed
alle Province autonome, nei limiti di quanto previsto dall'art.
7-bis, comma 8, cod. ambiente. Di qui, sempre secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'illegittimità della norma regionale
impugnata, che non sarebbe riconducibile ad alcuna delle finalità in
vista delle quali il legislatore statale ha riconosciuto un margine
di intervento alle Regioni nella materia qui considerata.
7.2.- La difesa della resistente, anche con riferimento a tale
gruppo di censure, ha eccepito l'inammissibilità delle questioni per
la genericità delle argomentazioni addotte.
7.2.1.- L'eccezione non è fondata.
Infatti, nel ricorso viene dato puntuale risalto all'art. 1,
comma 2, lettere c) e d), della legge regionale impugnata (che
dettano l'estensione della relativa disciplina regionale ai progetti
soggetti a verifica di assoggettabilità a VAS e a VAS), cui viene
giustapposto, con altrettanto adeguata argomentazione, il riferimento
ai commi 1 e 2 dell'art. 3 della stessa legge (che descrivono il
contenuto degli oneri di documentazione e allegazione posti a carico
del proponente e dispongono altresì l'onere di autocertificazione
gravante su quest'ultimo in caso di insussistenza di sorgenti).
Disposizioni queste cui viene contrapposto in primo luogo il limite
fissato dall'art. 7-bis, comma 8, cod. ambiente, quanto agli spazi di
intervento normativo riconosciuti alle Regioni in materia di VIA,
nonchè altre norme del medesimo codice dedicate a questo tema, al
fine di sottolineare al meglio le ragioni di conflitto con la
disciplina sostanziale poste a fondamento dell'addotta violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost..
In questa ottica, finisce per non assumere rilievo il silenzio
serbato dal ricorso quanto alle altre disposizioni della legge
regionale in esame, diverse da quelle contenute nel citato art. 3,
che pure risultano fatte oggetto, quantomeno sul piano della mera
indicazione nominale, delle censure esposte in riferimento al gruppo
di questioni in oggetto. E ciò sia perchè l'accoglimento della
questione riferita all'art. 1, comma 2, lettere c) e d), avrebbe
comunque un valore assorbente, al pari di quanto già evidenziato in
relazione alle medesime disposizioni scrutinate sotto il versante del
rispetto delle disposizioni statali in tema di AIA, sia perchè
l'ablazione dell'art. 3, commi 1 e 2, porterebbe a travolgere in via
consequenziale anche le altre disposizioni impugnate, per la
omogeneità che ne lega i rispettivi contenuti, tale da deprivare di
rilievo l'assenza di argomentazione sul punto.
7.3.- Nel merito, le censure prospettate dal ricorrente non
colgono nel segno.
7.3.1.- Questa Corte ha recentemente affermato che la normativa
in tema di VIA rappresenta, «anche in attuazione degli obblighi
comunitari, un livello di protezione uniforme che si impone
sull'intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di altre
materie di competenza regionale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198
del 2018). La Corte ha altresì precisato che l'art. 7-bis cod.
ambiente, evocato dal ricorrente, costituisce uno degli snodi
fondamentali della riforma apportata dal decreto legislativo 16
giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica
la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114); tale
disposizione, infatti, rientra tra quelle «che - in attuazione degli
obiettivi [...] di "semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale" e di "rafforzamento della qualità della procedura di
valutazione di impatto ambientale" - determinano un tendenziale
allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali, assegnando
allo Stato l'apprezzamento dell'impatto sulla tutela dell'ambiente
dei progetti reputati più significativi e, così, evitando la
polverizzazione e differenziazione delle competenze che
caratterizzava il previgente sistema». L'unitarietà e l'allocazione
in capo allo Stato delle procedure relative a progetti di maggior
impatto ambientale ha risposto, pertanto, «ad una esigenza di
razionalizzazione e standardizzazione funzionale all'incremento della
qualità della risposta ai diversi interessi coinvolti, con il
correlato obiettivo di realizzare un elevato livello di protezione
del bene ambientale» (sentenze n. 93 del 2019 e n. 198 del 2018).
Il legislatore statale ha dunque riservato a se stesso, in via
esclusiva, la disciplina dei procedimenti di verifica ambientale,
definendo le modalità attraverso le quali fissare un equilibrio fra
gli interessi e i diversi valori coinvolti. In particolare, come
detto, la disciplina della VIA è mossa dalla necessità di
affiancare alla tutela ambientale anche la semplificazione,
razionalizzazione e velocizzazione dei procedimenti: esigenze che
sarebbero frustrate da interventi regionali che, incidendo sul
relativo procedimento, finiscano per appesantirne il portato, in
aperta contraddizione con le scelte del legislatore statale.
In questa cornice non è casuale, a tale riguardo, che l'art.
7-bis, comma 8, cod. ambiente, pur riconoscendo uno spazio di
intervento alle Regioni e Province autonome, ne definisca tuttavia il
perimetro d'azione in ambiti specifici e puntualmente precisati. Gli
enti regionali, infatti, possono disciplinare, «con proprie leggi o
regolamenti l'organizzazione e le modalità di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA»,
stabilendo «regole particolari ed ulteriori» solo e soltanto «per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalità della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la
destinazione [...] dei proventi derivanti dall'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie» (sentenza n. 198 del 2018).
Fuori da questi ambiti, sarebbe dunque preclusa alle Regioni,
quale che sia la competenza che le adducano, la possibilità di
incidere sul dettato normativo che attiene ai procedimenti di
verifica ambientale così come definito dal legislatore nazionale.
7.3.2.- Ciò precisato, ad avviso del ricorrente, le disposizioni
contenute nell'art. 3, comma 1, della legge reg. Puglia n. 32 del
2018, imponendo al proponente di allegare all'istanza rivolta
all'autorità competente la documentazione relativa alla
individuazione e alla caratterizzazione delle sorgenti odorigene
coinvolte nel progetto in uno alla stima del relativo impatto
ambientale, influirebbero, alterandone il portato, sulle procedure di
verifica di assoggettabilità a VIA (art. 19 cod. ambiente) o di VIA
(artt. 21 e 22 cod. ambiente).
Imporrebbero, infatti, un ulteriore aggravio sia per il
proponente che per l'amministrazione, chiamata verificare il
contenuto di tali atti integrativi. Analogo giudizio è espresso con
riferimento all'autocertificazione, che il proponente/gestore deve
rendere in caso di insussistenza di sorgenti odorigene significative.
7.3.3.- Siffatto assunto non è condivisibile.
Le norme censurate, infatti, non incidono sulla struttura del
procedimento di verifica; non mettono in gioco il riparto di
competenze tra Stato e Regioni; non alterano l'iter procedurale
congegnato dalla legge nazionale; non influiscono sulla
individuazione dei progetti soggetti a verifica di assoggettabilità
a VIA o assoggettati a VIA. In altre parole, non incidono sulla
disciplina della VIA sul versante del relativo procedimento. Ne
implementano, piuttosto, i contenuti sostanziali con indicazioni che
il legislatore nazionale, in forza di quanto espressamente previsto
dall'art. 272-bis cod. ambiente, ha specificatamente consentito alla
competenza normativa regionale.
Da qui l'inconferenza del riferimento all'art. 7-bis, comma 8,
cod. ambiente.
7.3.4.- Del resto, proprio le norme interposte evocate dal
ricorrente a sostegno della ritenuta illegittimità costituzionale
contengono un richiamo aperto agli oneri che gravano sul proponente
quanto al tema dell'impatto ambientale correlato alle possibili
emissioni inquinanti legate al progetto da verificare. Richiamo che,
quanto al contenuto sostanziale dei conseguenti adempimenti, non può
che dipendere dal dato normativo di riferimento, in parte qua legato
alla natura delle emissioni da considerare al fine.
In particolare, quanto allo studio preliminare ambientale
predisposto dal proponente ex art. 19 cod. ambiente, in forza del
quale l'autorità competente procederà alla verifica degli impatti
ambientali del progetto ed il cui contenuto risulta determinato
dall'Allegato IV-bis alla Parte II, del medesimo codice, la normativa
statale prevede espressamente (art. 3 del citato Allegato) l'onere,
per il proponente, di provvedere alla descrizione di tutti i
probabili effetti rilevanti del progetto sull'ambiente, e tra questi
anche quelli inerenti alle emissioni, oggi da aggiornare in relazione
ai parametri afferenti quella di matrice odorigena.
Ancora, in tema di VIA, lo studio di impatto ambientale previsto
dall'art. 22 cod. ambiente, da allegare alla relativa istanza ex art.
23, comma 1, lettera b), dello stesso codice, deve contenere, ai
sensi del comma 3 dell'art. 22, tra le altre informazioni, la
descrizione dei probabili effetti significativi del progetto
sull'ambiente (lettera b), quella inerente alle misure previste per
evitare, prevenire o ridurre e, possibilmente, compensare i probabili
impatti ambientali significativi e negativi (lettera c), nonchè il
progetto di monitoraggio dei potenziali impatti ambientali
significativi e negativi derivanti dalla realizzazione e
dall'esercizio del progetto (lettera e). Ciò in linea, del resto,
con i contenuti del detto studio, ulteriormente definiti
dall'Allegato VII alla Parte II cod. ambiente, in forza del quale il
proponente deve provvedere, tra l'altro, alla descrizione dei
probabili impatti ambientali rilevanti del progetto proposto, dovuti,
in particolare all'emissione di inquinanti (punto 5, lettera c); alla
descrizione dei metodi di previsione utilizzati per individuare e
valutare gli impatti ambientali significativi del progetto (punto 6);
alla descrizione delle misure previste per evitare, prevenire,
ridurre o, se possibile, compensare gli impatti ambientali
significativi e negativi identificati del progetto e, ove pertinenti,
delle eventuali disposizioni di monitoraggio (punto 7).
7.3.5.- All'evidenza, dunque, si tratta di incombenze rispetto
alle quali si sovrappone il disposto delle norme regionali censurate,
ma solo sul piano del contenuto delle relative informazioni da
offrire all'autorità competente in ordine alla documentazione che
permetta l'individuazione e la caratterizzazione delle sorgenti
odorigene significative nonchè alla stima dell'impatto delle
relative emissioni.
Il tutto senza incidere sulle connotazioni dei rispettivi
procedimenti, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa del
ricorrente, in parte qua smentita dal tenore letterale dell'art. 3,
comma 4, della legge regionale censurata; disposizione, questa,
attraverso la quale vengono fatte salve le previsioni normative
vigenti inerenti l'istruttoria tecnico amministrativa alla quale
dovranno accedere le informazioni afferenti il tema delle potenziali
emissioni odorigene.
Di qui la non fondatezza delle questioni in oggetto.
8.- Il ricorrente ha anche impugnato l'art. 3, comma 5, della
legge reg. Puglia n. 32 del 2018, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), in riferimento all'art. 279 cod. ambiente.
8.1.- La disposizione censurata prevede che la «violazione da
parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite
fissati nel provvedimento, anche in esito alle attività di cui al
comma 2, determina l'applicabilità del sistema sanzionatorio già
previsto dalle norme di settore».
Il ricorrente - dopo aver premesso che la previsione appare
sommariamente formulata, in quanto il comma 2 richiamato non prevede
attività in senso stretto, se non «dichiarative» - ritiene che la
disposizione impugnata, nel riferirsi al «sistema sanzionatorio già
previsto dalle norme di settore» abbia inteso richiamarsi alla
disciplina statale e dunque all'art. 279 cod. ambiente, che definisce
le sanzioni penali e amministrative previste per le violazioni nel
campo delle emissioni in atmosfera.
In ragione di tanto, ad avviso del ricorrente, la norma censurata
delinea surrettiziamente fattispecie incriminatrici nuove,
consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni
impartite e dei valori limite fissati nel provvedimento», da punire,
per l'appunto, con le sanzioni previste dal citato art. 279 cod.
ambiente.
La previsione andrebbe dunque ad incidere sull'«ordinamento
penale», materia riservata in via esclusiva al legislatore statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
8.2.- Per quanto il riferimento all'art. 279 cod. ambiente non
sia particolarmente dettagliato, il ricorso consente comunque di
pervenire ad una puntuale ricostruzione del tenore della censura.
Non emergono, dunque, ragioni ostative alla disamina nel merito
della questione; e, del resto, la stessa eccezione sollevata in parte
qua dalla difesa della Regione non è stata in alcun modo
argomentata.
8.3.- Nel merito, la questione non è fondata nei termini
precisati di seguito.
8.3.1.- Seguendo il medesimo circuito interpretativo tracciato
dal ricorso, occorre muovere dalla considerazione di fondo che
informa la prospettazione del ricorrente, in forza della quale le
emissioni odorigene si inquadrano all'interno dei fenomeni di
inquinamento atmosferico di cui alla Parte V cod. ambiente, come del
resto oggi confermato dalla specifica collocazione dell'art. 272-bis.
Di qui la correlazione alla disciplina sanzionatoria prevista da
tale cornice normativa, identificata dal ricorrente nel disposto
dell'art. 279 cod. ambiente.
8.3.2.- Tale articolo, composto da più commi, descrive un
complesso quadro sanzionatorio: prende in considerazione condotte
diverse e prevede sia illeciti amministrativi, sia reati
contravvenzionali.
Il ricorso, come anticipato, reca un riferimento all'art. 279
cod. ambiente non altrimenti dettagliato: a tale apparente
indeterminatezza può tuttavia ovviarsi, per un verso, considerando
il tenore della censura, prospettata in ragione della ritenuta
violazione della lettera l) del secondo comma dell'art. 117 Cost.;
per altro verso, dando rilievo al contenuto della norma censurata,
che pone un esplicito riferimento alle sole condotte legate alle
violazioni «delle prescrizioni impartite e dei valori limite fissati
nei provvedimenti».
8.3.3.- Ciò impone, in linea con la prospettazione del
Presidente del Consiglio dei ministri, di restringere il campo del
richiamo operato dalla norma censurata alla sola fattispecie prevista
dal comma 2 dell'evocato art. 279 cod. ambiente. Disposizione,
questa, che, per l'appunto, punisce con l'arresto fino ad un anno o
con l'ammenda fino a 10.000 euro chi, nell'esercizio di uno
stabilimento, «viola i valori limite di emissione stabiliti
dall'autorizzazione, dagli Allegati I, II, III o V alla parte quinta
del presente decreto, dai piani e dai programmi o dalla normativa di
cui all'articolo 271».
8.3.4.- Sempre muovendo dal parametro costituzionale evocato, il
campo di indagine (afferente al richiamo che la disposizione
censurata opera alla detta norma statale) si riduce ulteriormente
alle sole condotte che si sostanziano nella violazione dei valori
limite previsti nelle autorizzazioni. L'art. 279, comma 2, cod.
ambiente, attualmente, non sanziona più penalmente la violazione
delle prescrizioni impartite dal titolo abilitativo reso ai sensi
dell'art. 269 dello stesso codice: in forza delle modifiche apportate
dall'art. 1, comma 1, lettera o), numeri 2) e 3), del d.lgs. n. 183
del 2017, infatti, la violazione delle citate prescrizioni non è
più sanzionata penalmente, ma dà luogo all'illecito amministrativo
previsto dal nuovo comma 2-bis dello stesso art. 279.
La norma censurata, dunque, vista in una prospettiva
esclusivamente penale, quale quella imposta dal parametro
costituzionale evocato, assegna un rilievo essenziale alla presenza
di un atto amministrativo che abbia recepito le relative indicazioni
quanto ai valori limite previsti dalla stessa disciplina regionale.
Ciò a differenza della disposizione statale cui si richiama
implicitamente, secondo l'impostazione sottesa al ricorso. L'art.
279, comma 2, cod. ambiente contiene, infatti, un più ampio
riferimento anche alla violazione dei valori limite emergenti «dagli
Allegati I, II, III o V alla parte quinta del presente decreto, dai
piani e dai programmi o dalla normativa di cui all'articolo 271»
così da dare rilievo anche a condotte che sembrano prescindere dal
contenuto o meglio dalla presenza stessa di un atto amministrativo
abilitativo.
8.3.5.- Così ricostruiti sia il perimetro della censura sia, in
via interpretativa, il tenore della disposizione censurata, letta
attraverso il richiamo alla norma statale evocata a supporto della
questione, la doglianza del ricorrente deve ritenersi infondata.
L'impugnazione del ricorrente, infatti, risulta rivolta nei
confronti di una norma regionale che, così interpretata, richiama
una disposizione statale nella parte in cui questa prevede sanzioni
penali per la violazione di dati prescrittivi (i valori limite)
definiti da uno specifico provvedimento amministrativo
(l'autorizzazione riconducibile all'art. 269 cod. ambiente).
Secondo la giurisprudenza della Corte «la legislazione regionale
- pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme
penali, nè nel senso di introdurre nuove incriminazioni, nè in
quello di rendere lecita un'attività penalmente sanzionata
dall'ordinamento nazionale (a quest'ultimo riguardo, ex plurimis,
sentenze n. 185 del 2004, n. 504, n. 213 e n. 14 del 1991) - può,
tuttavia, "concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti di
applicazione di norme penali statali"; [...] ciò, particolarmente,
quando la legge statale "subordini effetti incriminatori o
decriminalizzanti ad atti amministrativi (o legislativi) regionali"
(il riferimento è, in particolare, alle cosiddette norme penali in
bianco: sentenze n. 63 del 2012 e n. 487 del 1989)» (da ultimo,
sentenza n. 46 del 2014).
Se dunque «resta preclusa al legislatore regionale una specifica
ed autonoma determinazione delle fattispecie cui sono collegate le
pene previste dalla legislazione statale (sentenza n. 387 del 2008;
cfr. pure le sentenze n. 210 del 1972 e n. 104 del 1957)», per altro
verso questa Corte ha ritenuto legittime norme regionali che si
limitano «ad operare un mero rinvio a norme penali di matrice
statale» (sentenza n. 295 del 2009).
Da qui l'infondatezza della censura rivolta alla norma oggetto di
scrutinio, interpretata in termini coerenti al contenuto del ricorso.
9.- Il ricorrente ha infine addotto l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 della legge reg. Puglia n. 32 del 2018 per
violazione dell'art. 123 Cost., in relazione all'art. 44, commi 1 e
2, della legge della Regione Puglia 12 maggio 2004, n. 7 (Statuto
della Regione Puglia), nonchè dell'art. 117, sesto comma, Cost. in
relazione agli artt. 7, comma 7, e 7-bis, comma 8, cod. ambiente.
9.1.- La disposizione censurata prevede, al comma 1, che «[l]a
Giunta regionale con propria deliberazione provvede all'aggiornamento
dell'allegato annesso alle presenti disposizioni». Il successivo
comma 2 dispone che la Giunta regionale «definisce nel rispetto dei
principi di adeguatezza e proporzionalità, disposizioni volte alla
minimizzazione dell'impatto olfattivo per particolari categorie di
attivita'».
9.2.- Ad avviso del ricorrente, la norma regionale impugnata
reca, all'evidenza, una ipotesi di delegificazione che, tuttavia,
contrasta, sotto molteplici profili, con la disciplina contenuta
nello statuto reg. Puglia; sotto altri profili, con alcune
disposizioni del cod. ambiente in tema di AIA e di VIA.
9.2.1.- Sotto il primo versante, il ricorrente, dopo avere
premesso che le norme degli statuti regionali condizionano la
validità delle norme prodotte da una legge della medesima Regione,
le quali non possono discostarsene, pena la violazione dell'art. 123
Cost., evidenzia che, in base all'art. 44, comma 1, secondo periodo,
dello statuto reg. Puglia, la «legge regionale indica le norme da
delegificare e i principi che la Giunta regionale deve osservare nei
regolamenti di delegificazione. Le materie oggetto di legislazione
concorrente non possono essere delegificate».
La disposizione censurata si discosta, secondo il ricorrente,
dalle sopra citate previsioni statutarie perche': a) affida la
modifica dell'Allegato alla legge reg. Puglia n. 32 del 2018 a una
deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un regolamento,
peraltro da approvare nel rispetto di specifiche prescrizioni
procedurali (art. 44, comma 2, dello statuto reg. Puglia); b) risulta
del tutto carente sotto il profilo della indicazione dei principi che
dovrebbero guidare la Giunta nell'attività di delegificazione, non
potendosi al riguardo considerare sufficiente la generica disciplina
posta dal sopra richiamato art. 6, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 32 del 2018; c) utilizza lo strumento della delegificazione in
violazione del divieto statutario per le materie di legislazione
concorrente, strumento che, ancora più radicalmente, deve ritenersi
precluso per quelle di legislazione esclusiva statale, nelle quali le
Regioni operano nello spazio lasciato dallo stesso legislatore
statale.
9.2.2.- Sotto altro profilo, ad avviso del ricorrente la
fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale
in esame contrasta altresì con l'art. 117, sesto comma, Cost. nella
misura in cui è diretta a delegificare previsioni espressamente
destinate ad applicarsi ai procedimenti di AIA e VIA di competenza
sia statale, sia regionale.
Muovendo dal dato certo in forza del quale la disciplina
contenuta nell'Allegato di cui si discute ricade certamente nella
materia esclusiva statale della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema ex art. 117, comma secondo, lettera s), Cost., deve
altresì evidenziarsi, secondo il ricorrente, che, in forza
dell'evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione
statale esclusiva le Regioni possono esercitare potestà
regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.
Con riguardo alla disciplina relativa all'AIA, tale delega
scaturisce dall'art. 7, comma 7, cod. ambiente che, tuttavia, si
riferisce esclusivamente ai titoli di competenza legislativa
regionale. In riferimento, poi, alla VIA, l'art. 7-bis, comma 8, cod.
ambiente riconosce uno spazio d'intervento alle leggi e ai
regolamenti regionali esclusivamente in riferimento alle procedure di
propria competenza e per profili strettamente delimitati.
Di qui le ragioni di illegittimità costituzionale prospettate.
9.3.- La Regione ritiene infondate le censure rivolte all'art. 6
della legge regionale in esame.
Ad avviso della resistente, con particolare riguardo alle censure
prospettate in riferimento all'art. 123 Cost., la disposizione
impugnata non darebbe luogo ad alcuna delegificazione; prevede,
piuttosto, l'aggiornamento di un contenuto meramente tecnico, quale
quello descritto nell'Allegato, così da riportare l'atto in
questione all'interno delle competenze espressamente proprie della
Giunta Regionale.
Non rileva, inoltre, il mancato riferimento all'adozione di un
regolamento, perchè si prevede comunque la forma tipica dei
provvedimenti normativi generali propria delle deliberazioni della
Giunta, senza peraltro escludere aprioristicamente l'acquisizione del
parere della commissione consiliare competente in materia, non
incompatibile con i primi.
9.4.- La questione prospettata in riferimento all'art. 123 Cost.
merita l'accoglimento.
9.4.1.- In primo luogo va smentita la tesi difensiva della
Regione resistente in forza della quale nel caso non ci si troverebbe
innanzi a una delegificazione.
La Regione Puglia, inglobando l'Allegato tecnico all'interno
della disciplina legislativa ora posta allo scrutinio della Corte, ha
dato forza di legge alle relative disposizioni. Ciò, peraltro, in
linea con il dato normativo previgente, giacchè anche la legge
regionale n. 7 del 1999, che già regolava la materia delle emissioni
odorigene nel territorio pugliese, annetteva, quale parte del
relativo provvedimento legislativo, l'Allegato tecnico contenente le
disposizioni attraverso le quali pervenire, in particolare, alla
definizione dei valori soglia destinati ad informare l'azione
amministrativa in materia.
Vero è che la stessa legge, all'art. 1, comma 2, demandava alla
Giunta regionale la possibilità di modificare i contenuti del detto
Allegato, senza che lo Stato avesse mai sollevato contestazione
alcuna. Ma tale circostanza, come già evidenziato, è notoriamente
ininfluente sull'attuale possibilità dello Stato di agire per
rilevare, ora, i vizi della nuova disposizione legislativa che
reitera violazioni già presenti in fonti legislative regionali
previgenti e mai impugnate.
Certa dunque la forza di legge ascritta all'Allegato, la
previsione in forza della quale se ne consente l'aggiornamento non
può avere altro significato che quello dell'attribuzione alla Giunta
regionale della potestà di innovare il dato legislativo, dando
sostanza alla funzione tipicamente propria dei fenomeni di
delegificazione.
9.4.2.- Ciò posto, va rimarcato che lo statuto reg. Puglia, nel
definire i tratti della potestà regolamentare della Giunta regionale
(art. 44, commi 1, primo periodo, e 2), ha altresì dettato il
procedimento da seguire in caso di delegificazione, disponendo a tal
fine che la stessa debba essere prevista da una legge, la quale
individui le norme da delegificare e contenga i principi che la
Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione
(art. 44, comma 1, secondo periodo); e ciò sulla falsariga di quanto
previsto dall'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), così da evitare che tale ultima attività
venga effettuata in bianco, lasciando di fatto l'intera disciplina di
riferimento integralmente nelle mani della fonte secondaria.
9.4.3.- Lo statuto impone dunque, per una delegificazione
conforme al suo dettato, la forma del regolamento, sottoposto al
parere preventivo delle commissioni consiliari permanenti competenti
per materia (implicitamente favorevole se non reso entro trenta
giorni), così permettendo, per un verso il coinvolgimento
dell'organo rappresentativo nell'attività di delegificazione, per
altro verso, in ragione di quanto previsto dall'art. 53 dello stesso
statuto, di sottoporre l'atto di delegificazione alla pubblicazione
nel Bollettino Ufficiale della Regione, prevista per le leggi e per i
regolamenti e non per gli atti privi della forma regolamentare.
9.4.4.- Ciò precisato, le disposizioni censurate contenute
nell'impugnato art. 6 si pongono in contrasto con lo statuto, dando
corpo all'addotta violazione dell'art. 123 Cost.
Le disposizioni censurate, infatti, demandano alla Giunta il
compito di aggiornare l'Allegato tecnico, rendendo dunque possibili
modifiche allo stesso senza precisare le forme che dovrà assumere
l'attività di delegificazione e dunque legittimando strumenti
diversi da quello regolamentare.
Difettano, inoltre, della imprescindibile indicazione dei
principi di massima chiamati a delimitare l'operato della Giunta nel
procedere alla delegificazione, dovendosi escludere che gli stessi
possano ricavarsi dalle indicazioni offerte dal comma 2
dell'impugnato art. 6: disposizione, questa, il cui contenuto, tanto
criptico quanto generico, non consente di superare la doglianza del
ricorrente in parte qua.
È appena il caso di ricordare che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, tracciato con continuità
precedentemente e successivamente alla riforma del Titolo V della
Parte seconda Cost., lo statuto, nell'ordinamento regionale,
costituisce fonte sovraordinata rispetto alla legge regionale.
Quest'ultima, dunque, se si pone in contrasto con la fonte statutaria
interposta, viola l'art. 123 Cost. (sentenze n. 119 del 2006; n. 993
del 1988 e n. 48 del 1983).
Di qui l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
reg. Puglia n. 32 del 2018 per violazione dell'art. 123 Cost.
9.5.- La fondatezza della questione sotto questo profilo,
portando a una integrale ablazione della norma in questione, assorbe
lo scrutinio sia dell'ulteriore censura prospettata dal Governo,
sempre in riferimento alla ritenuta violazione dell'art. 123 Cost.
(in relazione all'implicito limite statutario della potestà
regolamentare regionale riferito alle materie di competenza esclusiva
dello Stato), sia della questione prospettata in relazione all'art.
117, sesto comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
lettere a) e b), della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n.
32 (Disciplina in materia di emissioni odorigene);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della
legge reg. Puglia n. 32 del 2018;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6, 7
e 9 e dell'Allegato tecnico della legge reg. Puglia n. 32 del 2018,
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e in
relazione agli artt. 7-bis, comma 8, 19, 22 e 23 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con
il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 5, della
legge reg. Puglia n. 32 del 2018, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. e in relazione all'art. 279 del d.lgs. n. 152 del
2006, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 16 luglio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA