1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Contributo straordinario ad Enti - Previsto incremento di euro 200.000,00 per l'anno 2020 del fondo sociale per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di locazione - Destinazione dell'incremento indicato all'abbattimento dei canoni di locazione degli affittuari degli alloggi del Piano Case e dei MAP, gia' assegnatari di alloggi di edilizia economica e popolare dell'Ater di L'Aquila, ivi trasferiti a seguito dei danni subiti da detti alloggi a causa del sisma del 2009 - Istituzione di apposito stanziamento nello stato di previsione della spesa del bilancio regionale 2020-2022 con le cui risorse si provvede ai relativi oneri - Assicurazione della copertura finanziaria mediante avanzi di spesa corrente. - Legge della Regione Abruzzo 20 novembre 2020, n. 32 (Provvedimenti di cui all'articolo 109, comma 2-bis, lett. b), D.L. 18/2020 e s.m.i., per interventi finalizzati alla ripresa post COVID-19 delle attivita' produttive e turistiche del territorio e ulteriori disposizioni), art. 2. (21C00034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso
per legge dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587)
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000, presso i cui
uffici è domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
contro la Regione Abruzzo (C.F. 80003170661) in persona del
Presidente della Giunta pro tempore per la declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 2 della legge della Regione Abruzzo del
20 novembre 2020, n. 32, pubblicata sul BUR n. 187 del 25 novembre
2020, recante: «Provvedimenti di cui all'art. 109, comma 2-bis,
lettera b), decreto-legge n. 18/2020 e successive modificazioni ed
integrazioni, per interventi finalizzati alla ripresa post COVID-19
delle attività produttive e turistiche del territorio e ulteriori
disposizioni.», per violazione dell'art. 81, comma terzo della
Costituzione.
Con il decreto legislativo n. 118 del 2011 è stato ridefinito
l'ordinamento contabile degli enti territoriali e dei loro enti e
organismi strumentali, per assicurare un'omogeneità effettiva dei
bilanci e dei rendiconti ed estendere la contabilità patrimoniale a
tutti gli enti, così migliorando la complessiva qualità dei conti
pubblici e concorrendo positivamente al percorso di risanamento della
finanza territoriale.
Il richiamato decreto è stato elaborato anche tenendo conto di
quanto previsto dalla direttiva 2011/85/UE, che ha specificamente
fissato regole minime comuni per i quadri di bilancio nazionali
finalizzate a renderli più trasparenti, confrontabili e il più
possibile completi e veritieri, nonchè con un medesimo orizzonte
temporale pluriennale - almeno triennale - di programmazione.
Il nuovo titolo III, introdotto ad opera del decreto legislativo
n. 126/2014, disciplina l'ordinamento finanziario e contabile delle
regioni.
Si tratta di disposizioni finanziarie di particolare rilievo
posto che la finanza regionale concorre con la finanza statale e
locale al perseguimento degli obiettivi di convergenza e di
stabilità derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea.
A tal fine, le regioni si conformano ai principi contabili di cui
al decreto legislativo n. 118/2011 e sono chiamate al rispetto dei
relativi obblighi documentali tra cui il Documento di economia e
finanza regionale (DEFR) e la legge di stabilità regionale, che
contiene il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso
nel bilancio di previsione.
Più in generale può dunque affermarsi che il titolo terzo del
decreto legislativo citato disciplina l'ordinamento finanziario e
contabile delle regioni a statuto ordinario e costituisce una norma
interposta che fornisce attuazione all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
L'art. 109 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con
modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 e rubricato «Utilizzo
avanzi per spese correnti di urgenza a fronte dell'emergenza
COVID-19», prevede al primo comma che: «In considerazione della
situazione di emergenza epidemiologica da COVID-19, in deroga alle
modalità di utilizzo della quota libera dell'avanzo di
amministrazione di cui all'art. 42, comma 6, del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118, ferme restando le priorità relative alla
copertura dei debiti fuori bilancio e alla salvaguardia degli
equilibri di bilancio, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, limitatamente all'esercizio finanziario 2020, possono
utilizzare la quota libera dell'avanzo di amministrazione per il
finanziamento di spese correnti connesse con l'emergenza in corso.».
L'ipotesi derogatoria prevista dalla disposizione richiamata,
cronologicamente limitata al solo esercizio finanziario 2020, deve
essere interpretata ed attuata in senso rigoroso e restrittivo senza
che se ne possa ammettere un'applicazione estensiva.
La legge della Regione Abruzzo del 20 novembre 2020, n. 32,
contiene provvedimenti adottati in dichiarata attuazione dell'art.
109, comma 2-bis, lettera b), decreto-legge n. 18/2020 e successive
modificazioni ed integrazioni, per interventi finalizzati alla
ripresa post COVID-19 delle attività produttive e turistiche del
territorio e ulteriori disposizioni.
L'art. 2 della medesima legge, rubricato «Contributo
straordinario ad enti» ha tuttavia previsto che:
«1. Il Fondo sociale di cui all'art. 29 della legge regionale
25 ottobre 1996, n. 96 (Norme per l'assegnazione e la gestione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei
relativi canoni di locazione), è incrementato per l'anno 2020 di
euro 200.000,00.
2. L'incremento di cui al comma 1 è destinato, quale
contributo, all'abbattimento dei canoni di locazione degli affittuari
degli alloggi del Piano case e dei MAP, già assegnatari di alloggi
di edilizia economica e popolare dell'Ater di L'Aquila, ivi
trasferiti a seguito dei danni subiti da detti alloggi a causa del
sisma del 2009 e il cui reddito annuale riferito all'intero nucleo
famigliare rispetti le condizioni previste al riguardo dall'art. 29
della legge regionale n. 96/1996.
3. Agli oneri derivanti dal presente articolo, si provvede
con le risorse di nuovo ed apposito stanziamento denominato
"Contributo all'abbattimento dei canoni di locazione degli affittuari
degli alloggi del Piano case e dei MAP, già assegnatari di alloggi
di edilizia economica e popolare dell'Ater di L'Aquila", istituito
nello stato di previsione della spesa del bilancio regionale
2020-2022, alla missione 08, programma 02, titolo 1 per euro
200.000,00.
4. La copertura finanziaria degli oneri cui al comma 3 è
assicurata mediante la seguente variazione al bilancio regionale
2020-2022, esercizio 2020, in termini di competenza e cassa:
a) in aumento parte spesa: titolo 1, missione 08, programma
02 del nuovo stanziamento denominato "Contributo all'abbattimento dei
canoni di locazione degli affittuari degli alloggi del Piano case e
dei MAP, già assegnatari di alloggi di edilizia economica e popolare
dell'Ater di L'Aquila" per euro 200.000,00;
b) in aumento parte entrata: titolo 3, tipologia 500,
categoria 02, capitolo 35026/9 "Introiti diversi, rimborsi e recuperi
vari" per euro 30.000,00;
c) in aumento parte entrata: titolo 3, tipologia 500,
categoria 02, capitolo 35026/10 "Introiti diversi, rimborsi e
recuperi vari" per euro 170.000,00.
5. Per gli anni successivi all'esercizio 2020 si provvede con
legge di bilancio.».
Detta disposizione ha quindi disciplinato l'allocazione di
risorse finanziarie rinvenenti da avanzi per spese correnti, per
finalità che appaiono ictu oculi completamente diverse rispetto a
quelle contemplate dall'art. 109, comma 2-bis, lettera b),
decreto-legge n. 18/2020 che prevede, prioritariamente, la copertura
finanziaria dei debiti fuori bilancio e la salvaguardia degli
equilibri di bilancio e, subordinatamente, il finanziamento di spese
correnti connesse con l'emergenza sanitaria in corso.
La norma regionale citata destina invece dette risorse
finanziarie all'incremento della dotazione finanziaria di un fondo
sociale per l'assegnazione e la gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica e per la determinazione dei relativi canoni di
locazione con l'intento di calmierare i canoni di locazione degli
affittuari degli alloggi del Piano case e dei MAP, già assegnatari
di alloggi di edilizia economica e popolare dell'Ater di L'Aquila,
ivi trasferiti a seguito dei danni subiti da detti alloggi a causa
del sisma del 2009.
A tale proposito si deve evidenziare che l'aumento della suddetta
entrata non è giustificato da alcuna disposizione normativa volta a
produrre tali effetti.
La copertura finanziaria potrebbe eventualmente ritenersi
compatibile con la cornice normativa fin qui descritta solo a
condizione che i correlati stanziamenti di spesa fossero utilizzati
solo previo accertamento delle maggiori entrate, risultanti da
un'apposita relazione tecnica recante dettagliati elementi
giustificativi al riguardo.
Nel caso di specie l'approvazione della norma regionale che
s'impugna non sembra essere stata preceduta nè dalla fase
dell'accertamento delle entrate, nè dalla relazione tecnica.
Codesta Corte (con la sentenza n. 227 del 2019), in tema di
necessaria copertura finanziaria delle spese ai sensi dell'art. 81,
terzo comma, Cost., ha già posto in rilievo come una legge
«complessa», quale può considerarsi quella scrutinata nel presente
giudizio, dovrebbe «essere corredata, quantomeno, da un quadro degli
interventi integrati finanziabili, dall'indicazione delle risorse
effettivamente disponibili a legislazione vigente, da studi di
fattibilità di natura tecnica e finanziaria e dall'articolazione
delle singole coperture finanziarie, tenendo conto del costo
ipotizzato degli interventi finanziabili e delle risorse già
disponibili».
Il ricorso ad una fonte di finanziamento estranea rispetto a
quelle effettivamente disponibili, in base alle regole di
contabilità degli enti territoriali, rende pertanto la disposizione
censurata con il presente mezzo, completamente priva del necessario
presupposto di una valida copertura finanziaria.
Nei termini sopra evidenziati la norma regionale si pone dunque
in contrasto il principio di copertura finanziaria di cui al terzo
comma dell'art. 81 Cost. il quale prevede che «Ogni legge che importi
nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.», stante
la palese inidoneità della clausola finanziaria complessivamente
posta dalla norma regionale censurata.
Codesta Corte ha del resto ripetutamente affermato in modo
incisivo che la richiamata norma costituzionale mostra una immutata
«forza espansiva» e conserva il carattere di «presidio degli
equilibri di finanza pubblica», di «clausola generale in grado di
colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la
sana gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 192 del 2012)
(sentenza n. 184 del 2016)» (sentenza n. 274 del 2017).
L'art. 81 Cost, pertanto, ha conservato una portata precettiva
sostanzialmente immutata, che non lo rende in alcun modo parametro
inconferente. (C. Cost. 244/2020).

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Abruzzo del 20
novembre 2020, n. 32, pubblicata sul BUR n. 187 del 25 novembre 2020,
recante: «Provvedimenti di cui all'art. 109, comma 2-bis, lettera b),
decreto-legge n. 18/2020 e successive modificazioni ed integrazioni,
per interventi finalizzati alla ripresa post COVID-19 delle attività
produttive e turistiche del territorio e ulteriori disposizioni.»,
per violazione dell'art. 81, comma terzo della Costituzione.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 21
gennaio 2021;
2. copia della legge regionale impugnata;
3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 23 gennaio 2021

L'avvocato dello Stato: Aiello