1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 settembre 2022
Ordinanza del 15 settembre 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da F.B. contro Ministero dell'interno e Prefettura di Genova UTG. Straniero - Immigrazione - Emersione di rapporti di lavoro - Previsione che la relativa istanza puo' essere presentata dai datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di soggiorno previsto dall'art. 9 del decreto legislativo n. 286 del 1998, invece che dai datori di lavoro stranieri regolarmente soggiornanti in Italia. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 103, comma 1. (22C00248) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-2022)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione Seconda

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
Seconda) ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 468 del 2022, proposto da
F B , rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Rosa, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso il suo studio in Genova, via Assarotti, n. 13-17;
contro
Ministero dell'interno-Prefettura di Genova UTG, per legge con
il patrocinio dell'Avvocatura distrettuale dello Stato e con
domicilio presso i suoi uffici in Genova, viale Brigate Partigiane,
n. 2;
per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del
provvedimento n. della Prefettura di Genova, Sportello Unico
Immigrazione, emesso in data , di rigetto dell'istanza di emersione
dal lavoro irregolare presentata a favore del ricorrente dal datore
di lavoro;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per il Ministero dell'interno-Prefettura di Genova UTG;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l'art. 55 codice di procedura amministrativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2022 il
dott. Alessandro Enrico Basilico e sentite le conclusioni delle parti
come da verbale;
Premesso e considerato che:
il ricorrente ha impugnato il diniego opposto all'istanza di
emersione dal lavoro irregolare presentata dal proprio datore di
lavoro al fine di stipulare, in conformità all'art. 103, comma 1,
del decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del 2020), un
regolare contratto di soggiorno per lavoro subordinato;
il decreto si fonda sul fatto che «il richiedente risultava non
titolare di permesso di soggiorno in corso di validità CE per
soggiornanti di lungo periodo (Carta di Soggiorno di cui all'art. 9,
decreto legislativo n. 286/98), condizione ostativa, ai sensi
dell'art. 103, comma 1 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34,
convertito in legge il 17 luglio 2020, n. 77, alla presentazione da
parte del datore di lavoro extracomunitario, della istanza di
emersione» e che «a tutt'oggi [ossia alla data di adozione del
diniego] il predetto datore di lavoro non risulta in possesso del
permesso di soggiorno di soggiornanti di lungo periodo» (dalla
relazione dell'Amministrazione, doc. 5 dell'Avvocatura, risulta che
il datore di lavoro istante sia titolare di un permesso di soggiorno
per motivi familiari);
il ricorrente ha chiesto a questo TAR l'annullamento del
provvedimento, previa concessione di misure cautelari mediante
sospensione della sua efficacia, deducendo un unico motivo di diritto
(rubricato «carenza ed erroneità della motivazione del provvedimento
impugnato; carenza di istruttoria») con il quale ha contestato
l'omesso invio del «preavviso di rigetto», sostenuto
l'irragionevolezza dell'argomento posto a base del diniego (ossia il
fatto che il datore di lavoro non fosse titolare di permesso di
soggiorno di lungo periodo) e lamentato che l'Amministrazione non
abbia valutato il rilascio di un permesso ad altro titolo;
si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato, per il
Ministero dell'interno, resistendo al ricorso;
alla camera di consiglio del 9 settembre 2022, il Collegio ha
prospettato d'ufficio alle parti un possibile dubbio di
costituzionalità dell'art. 103, comma 1, del decreto-legge n. 34 del
2020 (conv. in legge n. 77 del 2020) per violazione dei principi di
eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3, comma 1,
Costituzione, invitandole alla discussione sul punto, ai sensi
dell'art. 73, comma 3, codice di procedura amministrativa;
all'esito della camera di consiglio, il Collegio ritiene che
tale dubbio sussista e che della sua soluzione debba essere investito
il Giudice delle leggi;
a tal fine, in via preliminare il Collegio è chiamato a
valutare la sussistenza dei presupposti processuali e delle
condizioni dell'azione, la cui verifica è strumentale al riscontro
della rilevanza della questione di costituzionalità;
a tal proposito, s'intende ribadire l'orientamento della
Sezione secondo cui, benchè il legislatore abbia previsto che il
procedimento amministrativo preordinato alla conclusione del
contratto di soggiorno sia attivabile solo su iniziativa del datore
di lavoro, «non possono disconoscersi gli effetti diretti che il
provvedimento finale produce nella sfera giuridica dello straniero il
quale, nel caso di esito favorevole, può conseguire il rilascio di
un permesso di soggiorno per lavoro subordinato», con la conseguenza
che, in capo a questi, è ravvisabile «una posizione differenziata e
qualificata che comporta la legittimazione ad impugnare in sede
giurisdizionale le determinazioni amministrative ritenute lesive del
suo interesse legittimo alla «emersione dal sommerso»» (sent. n. 701
del 2022);
rispetto alla domanda cautelare avanzata dal ricorrente,
strumentale rispetto a quella di annullamento del provvedimento
impugnato, la questione di costituzionalità è rilevante;
la «norma oggetto» della questione, ossia l'art. 103, comma 1,
del decreto-legge n. 34 del 2020 (come convertito, con modificazioni,
in legge n. 77 del 2020), per quanto d'interesse nel presente
giudizio, stabilisce che: «al fine di garantire livelli adeguati di
tutela della salute individuale e collettiva in conseguenza della
contingente ed eccezionale emergenza sanitaria connessa alla
calamità derivante dalla diffusione del contagio da COVID-19 e
favorire l'emersione di rapporti di lavoro irregolari, i datori di
lavoro italiani o cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea,
ovvero i datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di
soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, e successive modificazioni, possono presentare istanza,
con le modalità di cui ai commi 4, 5, 6 e 7 , per concludere un
contratto di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul
territorio nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un
rapporto di lavoro irregolare, tuttora in corso, con cittadini
italiani o cittadini stranieri»;
la disposizione limita la presentazione dell'istanza di
emersione ai datori di lavoro stranieri in possesso del permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, con esclusione dei
datori di lavoro stranieri in possesso di altri titoli di soggiorno;
nel caso di specie, l'istanza è stata presentata da un datore
di lavoro straniero privo del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo - benchè regolarmente soggiornante in
Italia, in quanto in possesso di un permesso di soggiorno per motivi
familiari - e questa circostanza ha costituito l'unica ragione che
l'Amministrazione ha addotto per negare il provvedimento favorevole
richiesto;
sebbene il ricorrente non abbia espressamente eccepito
l'incostituzionalità della norma in questione, nell'unico motivo di
ricorso dedotto ha comunque specificamente contestato la
ragionevolezza della previsione, affermando che: «con specifico
riferimento all'argomento (unico) a base del diniego gravato, ossia
il fatto che il datore di lavoro non fosse titolare di permesso di
soggiorno di lungo periodo, non può che osservarsi quanto segue. La
carenza contestata afferisce ad una dimensione del tutto personale e
privata del datore di lavoro, assolutamente al di fuori del controllo
del lavoratore nè da questi modificabile in nessun modo. Il possesso
e la qualità dei documenti di soggiorno sono elementi che competono
esclusivamente al titolare degli stessi (nel caso di specie al datore
di lavoro) e per loro stessa natura strettamente personali e
riservati, e pertanto non pare logico nè giuridicamente accettabile
che qualsivoglia irregolarità ridondi a carico e sfavore di un
soggetto estraneo alle dinamiche amministrative relative - appunto -
al solo titolare dei documenti stessi» (p. 3 del ricorso);
la soluzione della questione di legittimità costituzionale,
con cui si dubita della ragionevolezza dell'art. 103, comma 1, del
decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del 2020), risulta
dunque strumentale al vaglio - anche con lo scrutinio sommario
proprio della fase cautelare - della fondatezza della censura svolta
con l'impugnativa, con cui si contesta la ragionevolezza del diniego
in quanto fondato su ciò che la norma stessa prevede, con la
conseguenza che sussistono i presupposti affinchè questo Tribunale
possa sollevarla d'ufficio, ai sensi dell'art. 1 della l. cost. n. 1
del 1948 e dell'art. 23, comma 3, della legge n. 87 del 1953, ma nel
rispetto del principio della domanda di cui all'art. 99 cod. proc.
civ., essendovi un collegamento evidente e diretto tra il dubbio di
costituzionalità e l'unico motivo di ricorso;
sempre ai fini della rilevanza, e per completezza, è opportuno
precisare, con riferimento alle altre contestazioni mosse dal
ricorrente, che la prima, consistente nella violazione dell'art.
10-bis della legge n. 241 del 1990 per omesso invio del «preavviso di
rigetto», appare infondata, data la natura vincolata che il diniego
assume, nelle circostanze del caso di specie, alla luce della norma,
mentre l'ultima, relativa alla mancata concessione di un permesso ad
altro titolo, risulta logicamente subordinata a quella principale,
inerente le condizioni di accesso alla procedura di emersione,
nonchè anch'essa infondata, dato che la disciplina in esame non
prevede una simile possibilità e, avendo natura eccezionale, è di
stretta interpretazione;
sotto altro profilo, sussiste il presupposto del «periculum in
mora», in quanto, se non venisse concessa la tutela cautelare, il
ricorrente subirebbe un danno grave e irreparabile, rimanendo privo
di un titolo di soggiorno che lo autorizzi a rimanere sul territorio
nazionale;
pertanto, questo giudice non può decidere sulla domanda
cautelare di sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato - e, in
particolare, sulla sussistenza del requisito del «fumus boni iuris» -
senza che sia prima risolto il dubbio di costituzionalità della
previsione su cui esso si fonda e la cui ragionevolezza è stata
contestata dal ricorrente;
la questione di costituzionalità dell'art. 103, comma 1, del
decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del 2020), per
violazione dell'art. 3, comma 1, Costituzione, è anche non
manifestamente infondata;
occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, nell'art. 3, comma 1, Costituzione trova fondamento
il principio di ragionevolezza - in quanto «il giudizio di
eguaglianza [...] è in sè un giudizio di ragionevolezza, vale a
dire un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la
«causa» normativa che la deve assistere» (così fin dalla sent. n. 89
del 1996) - il quale è leso quando si accerti una
«contraddittorietà intrinseca tra la complessiva finalità
perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma
censurata» (tra le più recenti, si v. la sent. n. 195 del 2022),
così come quando l'irragionevolezza intrinseca della disciplina sia
foriera di un'ingiustificata disparità di trattamento (tra le tante,
si v. la sent. n. 7 del 2005 e n. 49 del 2019);
anche in materie nelle quali possiede un'ampia
discrezionalità, come quella dell'immigrazione, il legislatore è
chiamato a esercitare il proprio potere nel rispetto dei limiti
segnati dai precetti costituzionali, dettando una disciplina che «per
essere in armonia con l'art. 3 Costituzione, occorra che sia conforme
a criteri di intrinseca ragionevolezza» (sent. n. 172 del 2012);
per quanto d'interesse nel presente giudizio, l'art. 103, comma
1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del 2020)
ha previsto una speciale «regolarizzazione» per i lavoratori
stranieri, i quali possono stipulare con il datore di lavoro un
contratto di soggiorno laddove ricorrano le seguenti condizioni: che
abbiano fatto ingresso in Italia prima dell'8 marzo 2020; che non
abbiano lasciato il territorio nazionale da quella data; che
intendano stipulare un contratto di lavoro - ovvero dichiarino la
sussistenza di un rapporto in essere - nei settori dell'agricoltura,
della cura della persona o del lavoro domestico (al presente giudizio
non è invece riferibile la diversa ipotesi di «regolarizzazione» di
cui al comma 2 della medesima disposizione, che prevede il rilascio
di un permesso di soggiorno temporaneo per consentire la ricerca di
un nuovo lavoro agli stranieri con permesso di soggiorno scaduto alla
data del 31 ottobre 2019 e che siano stati impiegati nei settori
citati);
tale «regolarizzazione» è espressamente finalizzata a
«garantire livelli adeguati di tutela della salute individuale e
collettiva in conseguenza della contingente ed eccezionale emergenza
sanitaria connessa alla calamità derivante dalla diffusione del
contagio da COVID-19 e favorire l'emersione di rapporti di lavoro
irregolari»;
è alla luce di questa finalità che deve essere valutata la
ragionevolezza della disciplina descritta, nei termini della
congruità tra mezzo e fine, con particolare riferimento
all'indicazione dei soggetti legittimati a presentare l'istanza di
emersione;
da questo punto di vista, occorre osservare che, secondo la
disciplina generale di cui agli artt. 5-bis e 22 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, il contratto di soggiorno può essere
stipulato dal datore di lavoro straniero «regolarmente soggiornante
in Italia»;
l'art. 103, comma 1, invece limita la presentazione
dell'istanza ai datori di lavoro stranieri in possesso del permesso
di lungo periodo - invece che regolarmente soggiornanti in Italia - e
preclude così l'accesso alla «regolarizzazione» di lavoratori
stranieri di per sè in possesso dei requisiti «sostanziali»
(permanenza in Italia da prima dell'8 marzo 2020 e impiego nei
settori dell'agricoltura o dell'assistenza alla persona), rendendo
meno agevole il raggiungimento dello scopo, dichiaratamente
perseguito dalla norma, di «favorire» l'emersione del lavoro
irregolare e la stipulazione di contratti d'impiego nei settori
indicati;
sotto altro profilo, ponendo l'accento su una condizione che
non riguarda lo straniero, destinatario principale del beneficio,
bensì un diverso soggetto, l'art. 103, comma 1, determina anche
un'ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori che, a
parità di requisiti «sostanziali», risultano ammessi o esclusi dalla
«regolarizzazione» in dipendenza del titolo di soggiorno del loro
datore di lavoro;
pare opportuno rammentare che, come messo in luce dalla
giurisprudenza costituzionale, il permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo è concesso «quando ricorra una serie
di presupposti che testimoniano della relativa stabilità della
presenza sul territorio, e il suo regime si colloca nella logica di
una ragionevole prospettiva di integrazione del destinatario nella
comunità ospitante» (tra le tante, si v. la sent. n. 19 del 2022);
la previsione di un requisito più stringente rispetto alla
normativa ordinaria appare quindi ingiustificata in quanto, nella
disciplina di cui all'art. 103, comma 1, la «stabilita'» del datore
di lavoro sul territorio nazionale e la sua «integrazione» nella
comunità italiana non presentano alcun legame con i presupposti
(presenza del lavoratore straniero in Italia da prima dell'8 marzo
2020 e impiego nei settori indicati), le finalità (agevolare
l'emersione di manodopera irregolare) o gli effetti della
«regolarizzazione» (rispetto ai quali si deve osservare che il
soggiorno dello straniero, una volta «regolarizzato», dipende dalla
durata del contratto di lavoro, che deve essere specificata
nell'istanza, e, in caso di cessazione del rapporto d'impiego,
dall'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 22, comma 11,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, secondo cui il lavoratore
straniero può essere iscritto nelle liste di collocamento per un
periodo pari a quello di residua validità del permesso di soggiorno
e comunque non inferiore a un anno);
di conseguenza, tale requisito risulta disarmonico rispetto al
contesto normativo in cui è inserito e si traduce in
un'ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori stranieri;
pertanto, la questione di costituzionalità dell'art. 103,
comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del
2020) è non manifestamente infondata in relazione all'art. 3, comma
1, Costituzione, nella parte in cui prevede che l'istanza di
emersione possa essere presentata da «i datori di lavoro stranieri in
possesso del titolo di soggiorno previsto dall'articolo 9 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni»,
invece che da «i datori di lavoro stranieri regolarmente soggiornanti
in Italia»;
l'adozione di una sentenza «manipolativa» - e segnatamente
«sostitutiva» - appare invocabile in considerazione
dell'orientamento, ormai consolidatosi nella giurisprudenza del
Giudice delle leggi, secondo cui, laddove si versi in materie
riservate alla discrezionalità del legislatore, «la "ammissibilita'"
delle questioni di legittimità costituzionale risulta [...]
condizionata non tanto dall'esistenza di un'unica soluzione
costituzionalmente obbligata, quanto dalla presenza nell'ordinamento
di una o più soluzioni costituzionalmente adeguate, che si
inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con la logica
perseguita dal legislatore [...] In tale prospettiva, onde non
sovrapporre la propria discrezionalità a quella del Parlamento, la
valutazione della Corte deve essere condotta attraverso "precisi
punti di riferimento e soluzioni già esistenti"» (si v. la sent. n.
62 del 2022 e i precedenti ivi citati);
nel caso di specie, il punto di riferimento non può che essere
rappresentato dalla disciplina generale del contratto di soggiorno,
alla cui stipulazione è appunto ammesso il datore di lavoro
straniero «regolarmente soggiornante in Italia», rispetto alla quale
l'art. 103, comma 1, risulta ingiustificatamente restrittivo;
infine, occorre precisare che, considerato il dato testuale
della «norma oggetto», il cui tenore è inequivoco, non è possibile
interpretarla norma in conformità al parametro costituzionale
evocato e occorre rimettere al Giudice delle leggi la soluzione del
dubbio di costituzionalità;
la circostanza che, nelle more del processo di
costituzionalità, il ricorrente possa subire un pregiudizio grave e
irreparabile, rimanendo privo di un titolo di soggiorno che lo
autorizzi a rimanere sul territorio nazionale, induce comunque a
sospendere l'efficacia del provvedimento impugnato in via provvisoria
e temporanea, riservando la decisione sull'istanza della parte -
nonchè l'eventuale definizione della controversia con sentenza in
forma semplificata ai sensi dell'art. 60 codice di procedura
amministrativa - alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente
di legittimità costituzionale (sull'ammissibilità della questione
sollevata nella fase cautelare, quando la decisione definitiva
sull'istanza della parte venga riservata all'esito del giudizio di
costituzionalità, si v., tra le tante, le sentt. n. 10 e n. 99 del
2018);

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
Seconda) interlocutoriamente pronunciando sull'istanza cautelare:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 103, comma 1, del
decreto-legge n. 34 del 2020 (conv. in legge n. 77 del 2020), in
relazione all'art. 3, comma 1, della Costituzione, nella parte in cui
prevede che l'istanza di emersione possa essere presentata da «i
datori di lavoro stranieri in possesso del titolo di soggiorno
previsto dall'articolo 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286, e successive modificazioni», invece che da «i datori di lavoro
stranieri regolarmente soggiornanti in Italia»;
sospende il giudizio e ordina alla Segreteria l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
sospende interinalmente l'efficacia del provvedimento
impugnato.
La presente ordinanza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è
depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne
comunicazione alle parti.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52,
commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli
articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e
del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della
dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere
all'oscuramento delle generalità del ricorrente.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 9
settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Luca Morbelli, presidente;
Richard Goso, consigliere;
Alessandro Enrico Basilico, referendario, estensore

Il Presidente: Morbelli


L'estensore: Basilico