1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 13-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 ottobre 1991
N. 39 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 ottobre 1991 (della regione Toscana) Ambiente (Tutela dell') - Regolamento recante organizzazione della Direzione generale della difesa del suolo - Attribuzione alla Direzione generale della difesa del suolo delle funzioni di segreteria del comitato nazionale per la difesa del suolo e delle altre funzioni conferite di volta in volta dal Ministero dei lavori pubblici - Surrogazione della detta Direzione, articolata in uffici territoriali, nelle funzioni svolte in precedenza dalla Direzione generale delle acque e degli impianti elettrici ed, in particolare, in quelle concernenti vigilanza su enti pubblici e consorzi, sdemanializzazione relitti d'alveo e pertinenze idrauliche, dichiarazioni di pubblicita' delle acque, elenchi delle acque pubbliche, concessioni di derivazioni di acque pubbliche e per impianti idroelettrici, varianti al piano regolatore generale degli acquedotti, ecc. - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di difesa del suolo - Violazione del principio della riserva di legge per l'organizzazione degli uffici. (D.M. 6 ottobre 1990, n. 460). (Cost., artt. 97, 117 e 118). (091C1176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 13-11-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Toscana in
persona del presidente pro-tempore della giunta regionale
rappresentata e difesa per mandato a margine del presente atto
dall'avv. Alberto Predieri e presso il suo studio elettivamente
domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza di deliberazione
g.r. n. 7705 del 13 settembre 1991 contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri pro-tempore per l'annullamento del decreto del Ministro
dei lavori pubblici n. 460 del 6 ottobre 1990 "regolamento recante
organizzazione della direzione generale della difesa del suolo",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 184 del 7
agosto 1991, p. 5 e segg.
1. - Nella Gazzetta Ufficiale del 7 agosto 1991 è stato
pubblicato il decreto del Ministero dei lavori pubblici 6 ottobre
1990, n. 460 "regolamento recante organizzazione della direzione
generale della difesa del suolo".
Tale decreto attribuisce una serie di funzioni alla direzione
generale della difesa del suolo, la quale non è altro che la vecchia
direzione generale delle acque e degli impianti elettrici, che
secondo l'art. 7, primo comma, della legge n. 183/1989 ha assunto la
denominazione di direzione generale della difesa del suolo.
Secondo il predetto art. 7, tale direzione "espleta le funzioni di
segreteria del comitato nazionale per la difesa del suolo oltre a
quelle già di sua competenza e a quelle attribuite al Ministero dei
lavori pubblici dall'art. 5".
Secondo l'art. 2 del d.m. n. 460/1990 la direzione generale è
articolata in vari uffici e servizi, tra i quali, in particolare,
cinque uffici territoriali, ciascuno avente competenza, ai sensi
dell'art. 3, su distinti ambiti del territorio nazionale, individuati
dallo stesso art. 3.
L'art. 4 disciplina le funzioni e l'articolazione di ciascun
ufficio territoriale per le aree di propria competenza.
Al terzo comma, tale articolo stabilisce che "l'ufficio
territoriale esercita altresì le funzioni in precedenza svolte dalla
direzione delle acque e degli impianti elettrici relativamente
all'area di competenza e, in particolare, quelle concernenti:
vigilanza su enti pubblici e consorzi, sdemanializzazione relitti
d'alveo e pertinenze idrauliche, dichiarazioni di pubblicità delle
acque, elenchi delle acque pubbliche, concessioni di derivazioni di
acque pubbliche, concessione contributi per dighe di ritenuta,
gestione sovraccanoni concessioni per impianti idroelettrici,
varianti al piano regolatore generale degli acquedotti,
autorizzazioni di elettrodotti, istruttorie per il finanziamento di
acquedotti, istruttorie e pareri per l'esecuzione delle opere di
competenza e per incarichi di studi, ricerche e progettazioni;
predisposizione di elementi istruttori per il contenzioso relativo a
provvedimenti attinenti all'area territoriale di competenza;
predisposizione di elementi di risposta relativi ad interrogazioni
parlamentari nelle questioni di competenza".
2. - Nella parte in cui il d.m. n. 460/1990 organizza totalmente
le funzioni della direzione generale del suolo, e in particolare
nella parte in cui individua le funzioni dell'ufficio territoriale,
esso è illegittimo e lesivo delle competenze regionali
costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della Costituzione
e dalle norme interposte, in particolare da quelle della legge n.
183/1989, del d.P.R. n. 616/1977 e dei precedenti decreti di
trasferimento delle funzioni del 1972.
L'art. 97, primo comma, della Costituzione, (del quale la corte ha
più volte segnalato il rapporto con la garanzia del buon andamento e
dell'imparzialità della pubblica amministrazione, cfr. sentenze nn.
88/1989, 728/1988, 161/1982 e 221/1976), stabilisce una riserva
relativa di legge per l'organizzazione dei pubblici uffici.
Nel caso di specie, è palese la violazione di tale norma
costituzionale. L'art. 7 della legge n. 183/1989 stabilisce che "con
decreto del Ministro dei lavori pubblici si provvede, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, alla
organizzazione della direzione generale della difesa del suolo,
dotandola delle strutture tecniche, degli strumenti, degli istituti e
delle risorse necessari, tra l'altro, a garantire il più efficace
supporto della attività del comitato nazionale per la difesa del
suolo".
Tale norma parla di strutture tecniche, strumenti, istituti e
risorse: non parla mai di attribuzione di funzioni o di
redistribuzione di funzioni.
Al contrario, il decreto ministeriale impugnato comporta
precisamente l'attribuzione alla direzione generale del suolo di
funzioni e competenze. Esso pertanto interviene in un ambito non
autorizzato dalla legge, per giunta conferendo alla direzione
generale del suolo attribuzioni che non spettano al Ministero dei
lavori pubblici nè sulla base delle leggi che lo hanno istituito e
lo disciplinano, nè sulla base di quelle che gli hanno
successivamente conferito competenze differenziate.
Ne segue che il decreto è illegittimo, perchè interviene in
ambiti riservati alla competenza regionale costituzionalmente
garantita - come più specificamente diremo in seguito - e che la
lesione delle competenze regionali è aggravata dalla violazione
della riserva relativa di legge.
Il provvedimento ministeriale n. 460/1990 deve essere impugnato
dalla regione Toscana, la quale non può accettare che per effetto
del decreto vengano ad essa sottratte competenze costituzionalmente
garantite e riconosciutele sulla base di norme di rango superiore,
che vengono illegittimamente disattese.
3. - Occorre partire dalla premessa che, come la Corte ha
riconosciuto nella sentenza n. 85/1990, la legge n. 183/1989 "non si
propone in via principale di stabilire una nuova ripartizione di
materie e di competenze fra Stato e regioni (o province autonome)"
(punto 4 del diritto) e, pur ponendo molteplici obiettivi imperniati
sulla difesa del suolo, lascia "fermo .. nella sostanza il quadro
generale di ripartizione delle competenze fra Stato e regioni (o
province autonome) stabilito da vari articoli del d.P.R. n. 616/1977
(o delle norme di attuazione)".
È evidente che quello che non fa nè vuol fare la legge sulla
difesa del suolo, non può farlo un decreto ministeriale emanato in
attuazione di una norma di tale legge, e precisamente dall'art. 7,
terzo comma.
Quest'ultimo, come detto, stabilisce semplicemente che "con
decreto del Ministro dei lavori pubblici si provvede, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, alla
organizzazione della direzione generale della difesa del suolo,
dotandola delle strutture tecniche, degli strumenti, degli istituti e
delle risorse necessarie, tra l'altro, a garantire il più efficace
supporto dell'attività del comitato nazionale della difesa del
suolo".
In sostanza, l'impianto e i contenuti della legge n. 183/1989 sono
tali, come conferma autorevolmente la Corte, da non comportare
alterazioni delle competenze regionali in precedenza stabilite, nel
senso che se pure la legge disponga articolazioni parzialmente di-
verse di tali competenze rispetto al passato, esse non sono tali da
comportare lesioni alle competenze regionali garantite in materia. Al
contrario, si è detto in dottrina che "a seguito della legge-quadro,
sono state attribuite o confermate alle regioni numerose funzioni in
materia di difesa del suolo" (Capria, La legge quadro sulla difesa
del suolo n. 183/1989, in La difesa del suolo e la politica delle
acque in Italia in base alla legge n. 183/1989 in Francia e nel Regno
Unito, Milano, 1990, p. 33), quali risultano in particolare dall'art.
10 della legge.
4. - Sulla base di queste premesse, la lettura dell'art. 4, terzo
comma, del d.m. n. 460/1990 induce a ritenere che il Ministero dei
lavori pubblici abbia ignorato la ripartizione delle competenze tra
Stato e regioni, violando la riserva relativa di legge di cui
all'art. 97, primo comma, della Costituzione e avocando ad un ufficio
della riorganizzata direzione generale della difesa del suolo (già
direzione generale delle acque) una serie di competenze che non
spettano allo Stato e che comunque non potevano essere oggetto della
riorganizzazione disposta col decreto ministeriale impugnato, dal
momento che i limiti ad esso posti dalla norma legislativa erano
quelli relativi ad una riorganizzazione strutturale, e non di
funzioni.
È noto che il regio decreto 16 settembre 1940, n. 1438
(ordinamento dei servizi dell'amministrazione centrale dei lavori
pubblici), che "costituisce tuttora la base di riferimento per
l'ordinamento del Ministero" (Greco, Territorio, difesa del suolo,
beni ambientali. La riforma del Ministero dei lavori pubblici tra
aggregazione e scomposizione di funzioni, in AA.VV., Costituzione e
struttura del governo. La riforma dei Ministeri, (parte seconda),
ricerca del C.N.R. dir. da E. Spagna Musso, Padova, 1988, secondo
volume, pagina 15), si limitava ad elencare le sette direzioni
generali (divenute otto con la legge 13 dicembre 1965, n. 1337) in
cui veniva ricostituita l'amministrazione centrale dei lavori
pubblici, tra le quali era contenuta la direzione generale delle
acque e degli impianti elettrici. Com'è stato ricordato in dottrina
(Garri, L'organizzazione dei lavori pubblici, Riv. trim. dir. pubb.,
1968, 1037), le competenze di tale direzione, anche dopo il d.m. 9
dicembre 1940, modificato con d.m. 17 dicembre 1948 e con successivi
numerosi ordini di servizio, erano quelle di cui all'art. 1 del r.d.
27 settembre 1929, n. 1726, in base al quale la direzione generale
delle acque degli impianti elettrici, cura il regime e la polizia
delle acque pubbliche dei fiumi, torrenti, laghi, rivi e canali, i
progetti e le opere relative alla navigazione fluviale e lacuale,
alla difesa delle sponde e territori laterali dalle corrosioni,
inondazioni ed inalveamenti, alle derivazioni di acque pubbliche e i
servizi comunque attinenti agli impianti termoelettrici.
L'art. 4, terzo comma, del d.m. n. 460/1990, dopo aver affermato
che l'ufficio territoriale della nuova direzione generale della
difesa del suolo "esercita altresì le funzioni in precedenza svolte
dalla direzione delle acque e degli impianti elettrici" aggiunge che
tra tali funzioni stanno, "in particolare" quelle concernenti la
"vigilanza su enti pubblici e consorzi, sdemanializzazione relitti
d'alveo e pertinenze idrauliche, dichiarazioni di pubblicità delle
acque, elenchi delle acque pubbliche, concessioni di derivazioni di
acque pubbliche, concessione contributi per dighe di ritenuta,
gestione sovraccanoni concessioni per impianti idroelettrici,
varianti al piano regolatore generale degli acquedotti,
autorizzazioni di elettrodotti, istruttorie per il finanziamento di
acquedotti, istruttorie e pareri per l'esecuzione delle opere di
competenza e per incarichi di studi, ricerche e progettazioni;
predisposizione di elementi istruttori per il contenzioso relativo a
provvedimenti attinenti all'area territoriale di competenza;
predisposizione di elementi di risposta relativi ad interrogazioni
parlamentari nelle questioni di competenza".
5. - Orbene, nel caso di specie - come detto - il Ministro ha
proceduto ad una riorganizzazione della direzione generale del suolo
che concerne anche l'aspetto funzionale della stessa, mentre -
qualora fosse stata rispettata la riserva relativa di legge posta
dall'art. 97, primo comma, della Costituzione e dunque l'indicazione
di cui all'art. 7, terzo comma, della legge n. 183/1989 - la
riorganizzazione avrebbe dovuto limitarsi a profili strutturali e di
dotazione di strumenti tecnici e risorse totalmente diversi da quelli
dell'attribuzione di competenze e funzioni che formano invece
l'oggetto dell'art. 4, terzo comma, del decreto ministeriale in
questione.
A questa violazione del dettato costituzionale si saldano quelle
correlate alla specificazione, in capo alla direzione generale del
suolo, della titolarità di funzioni che ad essa non spettano,
perchè non spettano nè al Ministero dei lavori pubblici nè allo
Stato.
6. - In particolare, in ordine alla funzione di "vigilanza su enti
pubblici e consorzi", la indifferenziata e generica formulazione
dell'art. 4, terzo comma, attribuisce ad un ufficio del ministero una
competenza che non risulta ad esso conferita nè dalle leggi che lo
concernono, nè dalla legge n. 183/1989, e in particolare dall'art.
5, che le premesse dell'atto impugnato esplicitamente richiamano come
definitoria delle competenze statali in materia di difesa del suolo.
La formulazione dell'art. 4, terzo comma, pertanto, viola le
competenze regionali costituzionalmente garantite in ordine alla
vigilanza su enti pubblici e consorzi regionali, costituiti per
l'esercizio in forma di subdelega o di trasferimento delle competenze
regionali in materia, o comunque su enti e consorzi che - per usare
la formulazione dell'art. 11 della legge n. 183/1989, che ne
individua taluni - "partecipano all'esercizio di funzioni regionali
in materia di difesa del suolo nei modi e nelle forme stabilite dalle
regioni singolarmente o di intesa tra loro".
Il potere di vigilanza è correlato alla titolarità delle
funzioni: se queste vengono trasferite o subdelegate, o se comunque
l'attività di tali enti e consorzi deve essere esercitata "nei modi
e nelle forme stabiliti dalle regioni", il potere di vigilanza
residua al soggetto trasferente o delegante o che deve indicare i
modi e le forme di esercizio dell'attività degli enti e consorzi,
cioè alla regione.
Poichè, nell'art. 4, terzo comma, del d.m. n. 460/1990, la
vigilanza su enti pubblici e consorzi non è individuata in relazione
alle specifiche competenze degli enti o consorzi sottoposti a
vigilanza, ma ha carattere generale, la formulazione della norma
lascia ritenere che vi sia una appropriazione di funzioni di
vigilanza anche quando l'attività degli organi sottoposti a
vigilanza rientra nelle materie di competenza regionale: il che è
illegittimo e lesivo delle competenze regionali in materia di difesa
del suolo.
Va aggiunto che il trasferimento delle funzioni di vigilanza deve
ritenersi incluso nel trasferimento delle funzioni amministrative:
ciò, del resto, è stato esplecitamente previsto dai decreti di
trasferimento delle competenze amministrative dello Stato alle
regioni e, in particolare, in materia di acquedotti e lavori pubblici
di interesse generale, dal d.P.R. n. 8/1972 all'art. 4: il che è
particolarmente significativo, dal momento che ai sensi dell'art. 10,
ultimo comma della legge n. 183/1989 "restano ferme tutte le altre
funzioni amministrative già trasferite o delegate alle regioni",
oltre a quelle indicate dallo stesso art. 10.
7. - In ordine alla "sdemanializzazione dei relitti d'alveo e
pertinenze idrauliche", valgono le stesse osservazioni di cui al
paragrafo precedente.
L'attribuzione generale e indifferenziata di qualunque competenza
all'ufficio territoriale della direzione generale del suolo induce a
ritenere che tale attribuzione riguardi anche beni che la legge ha
già trasferito al demanio regionale e, tra questi, in particolare, i
canali demaniali di irrigazione di cui all'art. 12 della legge 27
dicembre 1977, n. 984: il che ugualmente è incostituzionale e
gravemente lesivo delle competenze regionali.
8. - In ordine alle concessioni di derivazione di acque pubbliche,
la formulazione - anche qui indistinta e indifferenziata della norma,
che lascia pertanto presumere un'attribuzione di competenza relativa
a tutte le concessioni di derivazione, senza distinzioni di sorta -
viola le competenze costituzionalmente garantite alle regioni in
materia di piccole derivazioni, ad esse già attribuite dal d.P.R. n.
616/1977, per effetto del quale alle regioni è stato anche
trasferito il potere di determinare il contenuto dei disciplinari, le
tariffe di vendita delle acque e i canoni annui della concessione.
9. - In ordine alle varianti al piano regolatore generale degli
acquedotti, va ricordato che il d.P.R. n. 8/1972 aveva trasferito
alle regioni le funzioni amministrative esercitate dallo Stato in
materia di acquedotti locali e comprensoriali che interessassero il
territorio di una singola regione.
Restava ferma la competenza dello Stato in ordine ad aggiornamenti
e modifiche del piano regolatore generale degli acquedotti
(introdotto dalla legge n. 129/1963).
Successivamente il d.P.R. n. 616/1977 (art. 90, lett. a)) delegava
alle regioni gli aggiornamenti e le modifiche del piano regolatore
generale degli acquedotti concernenti le risorse idriche destinate
dal piano a soddisfare esigenze e bisogni dei rispettivi territori
regionali, nonchè l'utilizzazione delle risorse stesse.
La legge n. 183/1989 non ha modificato tale disciplina: cosicchè
l'art. 4, terzo comma, del d.m. n. 460/1990, nella parte in cui -
ancora una volta usando una formulazione erronea, generica e
indifferenziata - attribuisce all'ufficio territoriale della
direzione generale del suolo le fuzioni concernenti le varianti al
piano regolatore generale degli acquedotti, comporta una indebita
generalizzazione che non tiene conto delle competenze assicurate alle
regioni, in applicazione dell'art. 117 della Costituzione, da norme
di grado superiore.
Va aggiunto che anche in questo caso non è dato individuare quale
sia la fonte primaria sulla cui base viene attributa alla direzione
generale del suolo la specifica competenza in oggetto rispetto al
combinato disposto degli artt. 5 e 7, primo comma, della legge n.
183/1989: cosicchè anche in questo caso, come negli altri, la
violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, si salda
con la lesione delle competenze regionali in materia, alla quale
contribuisce.
10. - In conclusione, l'art. 4, terzo comma, del d.m. n. 460/1990
ha contraddittoriamente riservato alla competenza dell'ufficio
territoriale della direzione generale del suolo una serie di funzioni
che, da un lato, non risultano indicate dalla normativa primaria (la
quale non consentiva una riorganizzazione di funzioni, ma la
consentiva nei limiti strutturali e di dotazione di strumenti e
risorse esplicitamente indicati dall'art. 7, terzo comma, della legge
n. 183/1989), nè risultavano essere in precedenza attribuite alla
direzione generale delle acque degli impianti elettrici; e dall'altro
(e soprattutto), attengono a materie di competenza regionale, senza
che la formulazione della norma possa far ritenere che l'attribuzione
di tali funzioni alla direzione generale del suolo comporti
l'esclusione delle stesse funzioni, nella parte in cui si riferiscono
all'esercizio di competenze regionali.
Tale formulazione è tanto più significativa di un voluto
disconoscimento delle competenze garantite alla regione in quanto in
altra parte dello stesso decreto le competenze dei singoli uffici
sono state esplicitate con ben altra precisione e puntualità (cfr.
artt. 5, punti 2 e 3, 6, punto 2, 7, punto 1, 8, punto 1, secondo
comma, e 9, punti 3, 4 e 6).
Nel nostro caso, invece, dobbiamo constatare la già lamentata
genericità e il carattere indifferenziato del testo normativo.
Contrapposta a quella puntuale di altri articoli dello stesso
decreto, essa contribuisce ulteriormente a far ritenere che la
volontà del ministro sia stata per l'appunto quella di disconoscere
in modo surrettizio, ma non meno evidente e incostituzionale,
l'appartenenza alle regioni di una serie di competenze che, come
abbiamo visto, sono invece ad esse garantite da norme di rango
superiore, in applicazione dell'art. 117 della Costituzione.
11. - La constatazione della mancata osservanza della riserva
relativa di legge posta dall'art. 97 della Costituzione, che consente
il conferimento alla Direzione generale del suolo di attribuzioni
che, nella loro formulazione, ledono le competenze regionali
costituzionalmente garantite, vale anche per le residue funzioni
previste dall'art. 4, terzo comma.
Esse non sono indicate dagli artt. 5 e 7 della legge n. 183/1989.
Se si dovesse ritenere che il Ministro ha agito nell'intento di
esplicitare una serie di funzioni già attribuite allo stesso,
dovremmo anzitutto ripetere che il decreto ministeriale esorbita
dall'ambito riservatogli dall'art. 7, terzo comma, della legge n.
183/1989, con violazione dell'art. 97 della Costituzione e, in
secondo luogo, dovremmo ribadire che nella formulazione della norma
sono elencate funzioni che non appartengono affatto nè allo Stato,
nè tantomeno al Ministero dei lavori pubblici o alla direzione
generale delle acque e degli impianti elettrici. In ogni caso,
l'accorpamento e la specificazione di funzioni effettuato con il
decreto ministeriale in oggetto contengono elementi innovativi - in
ordine alla elencazione delle funzioni - sia rispetto alla legge n.
183/1989 (con la conseguente indicata violazione dell'art. 97, primo
comma, della Costituzione), sia rispetto alle precedenti attribuzioni
della Direzione generale delle acque, quali da ultimo risultanti
dall'articolazione contenuta nel d.m. 26 settembre 1985, n. 16415,
non a caso citato nelle premesse dell'atto impugnato. In tale decreto
non si parla mai nè di vigilanza su enti pubblici e consorzi, nè di
sdemanializzazione dei relitti d'alveo e pertinenze idrauliche, nè
di concessioni diverse da quelle di "grandi" derivazioni, nè di
concessione contributi per dighe di ritenuta, nè di gestione
sovraccanoni.
Con il d.m. n. 460/1990, il Ministro ha pertanto proceduto, al di
fuori dei limiti consentiti dalla legge n. 183/1989, ad una
attribuzione di competenze alla direzione generale del suolo che,
nella elencazione fornita dall'art. 4, terzo comma, ricomprende
funzioni che in precedenza non risultavano attribuite alla direzione
generale delle acque, nè - addirittura - al Ministero dei lavori
pubblici e allo Stato. Sotto questo profilo, la riorganizzazione che
si esprime nell'art. 4, terzo comma, presenta i caratteri della
ricomposizione di disposizioni sparse in un unico testo, che non ha
carattere meramente ricognitivo, ma importa una vera e propria
novazione delle fonti preesistenti, anche quando non ne modifichi il
contenuto, dando luogo pertanto (per usare la terminologia della
Corte, cfr. sentenze nn. 54/1957 e 57/1964) ad una sorta di testo
unico "delegato" laddove invece era consentito al ministro
esclusivamente l'esercizio di una attività compilativa. Da essa il
Ministro ha esorbitato, dando vita ad un testo privo di qualunque
fondamento in una fonte primaria che lo autorizzi come tale, con quei
contenuti e con quella formulazione. Il decreto ministeriale n.
460/1990 ha pertanto il carattere e il contenuto di una vera e
propria fonte di produzione, che non è consentito al decreto
ministeriale, ai sensi dell'art. 97, primo comma, della Costituzione,
e che la regione deve censurare quando - come nel caso - comporta la
violazione delle proprie competenze.
In altre parole, il Ministro dei lavori pubblici non aveva alcuna
possibilità di redigere un testo unico delle competenze e funzioni
della direzione generale del suolo (quale effettivamente è quello
che risulta dall'intero testo del decreto ministreriale, anche oltre
lo specifico contenuto dell'art. 4, terzo comma: cosicchè si
giustifica la richiesta di annullamento dell'intero decreto, e non
solo dell'art. 4, terzo comma), con un atto amministrativo, dal
momento che tale possibilità è riconosciuta solo se e in quanto
quest'ultimo abbia carattere meramente compilativo e ricognitivo di
precedenti funzioni. Aver proceduto alla formulazione di un testo
unico che contiene l'attribuzione di funzioni non previste dalla
normativa previgente, integra una ulteriore violazione dell'art. 97,
primo comma, della Costituzione.
12. - Va aggiunto che la stessa formulazione della norma non
indica che, nella parte in cui le funzioni elencate si riferiscono a
settori in cui la competenza statale e la competenza regionale
possono interferire (tale è, ad esempio, quello relativo alle
varianti al piano regolatore generale degli acquedotti), il ministro
abbia inteso rispettare il criterio fondamentale, per giunta ripetuto
dalla stessa legge n. 183/1989, secondo il quale in ogni caso in cui
vi siano perseguimenti di obiettivi (e, come ha ricordato la Corte
nella sentenza n. 85/1990, la legge n. 183/1989 "è essenzialmente
una legge di obiettivi, poichè la difesa del suolo è una finalità
il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie assegnate tanto
alla competenza statale quanto a quella regionale") che comportino
punti di interferenza e di intreccio tra competenze statali e
competenze regionali, vi debba essere una cooperazione e leale
collaborazione fra Stato e regioni.
La Corte ha più volte ricordato che il quadro di cooperazione si
traduce concretamente in garanzie procedurali che comportano sia un
dovere di reciproca informazione (cfr. sentenze nn. 730, 495 e 1031
del 1988 e 201/1987), sia soprattutto la forma dell'intesa di cui la
Corte, in particolare nella sentenza n. 286/1985, ha riconosciuto la
portata generale affermandone la natura di istituto generale e tipico
del diritto pubblico e sostenendo che "ogni qualvolta concorra una
molteplicità di interessi eterogenei, riferibili a soggetti diversi
tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione deve
provvedersi attraverso l'istituto dell'intesa che abbraccia un campo
più vasto di quello segnato dall'art. 81, secondo comma, del d.P.R.
n. 616/1977 che si riferisce ad una ipotesi particolare". La Corte ha
ravvisato la necessità dell'intesa anche in difetto di esplicite
previsioni normative, precisamente in forza della riconosciuta
essenzialità e connaturalità dell'intesa al principio di leale
cooperazione (cfr. sentt. nn. 219/1984, 151/1986, 544/1987, 214,
612, 1031, 1044 e 1045 del 1988).
Nel caso di specie, si è detto giustamente che "la legge n.
183/1989 delinea - e la Corte conferma - una nuova manifestazione del
principio costituzionale di cooperazione fra Stato e regione"
(Cutrera, una legge per la pianificazione dell'ambiente fisico, in La
difesa del suolo cit., p. 13).
In tale situazione, l'assenza di qualunque indicazione, nell'art.
4, terzo comma, che attesti l'ambito limitato del trasferimento di
funzioni operato dallo stesso articolo alle sole funzioni di
competenza dello Stato, e che alluda al rispetto del principio
fondamentale dell'intesa nel caso di funzioni che comportano
interferenze e sovrapposizioni tra le competenze dello Stato e le
competenze delle regioni, deve essere interpretata come una
manifestazione della volontà del Ministro di attribuire ad un organo
dello Stato, in forma generale e indifferenziata, una serie di
funzioni che, in applicazione dell'art. 117 della Costituzione, norme
di rango primario (tra cui quella stessa legge n. 183/1989 di cui il
decreto pretende di essere applicazione), sono state in precedenza
attribuite alla regione.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte dichiari che il d.m. 6 ottobre 1990, n.
460, viola le competenze costituzionalmente garantite alla regione
Toscana e gli artt. 97, 117 e 118 della Costituzione e per l'effetto
lo annulli.
Roma, addì 3 ottobre 1991
Avv. Alberto Predieri

91C1176