1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 155 SENTENZA 19 marzo - 4 aprile 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Editoria- Disciplina anti-trust- Elevazzione delle percentuali di concentrazione delle testate- Retroattivita' dei nuovi tetti- Rideterminazione delle figure del controllo e del collegamento- Esclusione di un'interpretazione autentica - Difetto di razionalita' Illegittimita' costituzionale. (Legge 25 febbraio 1987, n. 67, art. 3, terzo comma). (Cost., art. 3). (090C0368) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
secondo, 3, commi secondo, terzo e quattordicesimo, della legge 25
febbraio 1987 n. 67, (Rinnovo della legge 5 agosto 1981 n. 416,
recante disciplina delle imprese editrici e provvidenze per
l'editoria), promosso con l'ordinanza emessa il 14 marzo 1989 dalla
Corte d'Appello di Milano nei procedimenti civili riuniti vertenti
tra il garante pro-tempore per l'attuazione della legge sull'editoria
prof. Giuseppe Santaniello ed altri e la s.p.a. Gemina ed altri,
iscritta al n. 384 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale,
dell'anno 1989;
Visti gli atti di costituzione della s.p.a. Gemina, di Arvati
Giovanni, della s.p.a. Nuovo Banco Ambrosiano, della s.p.a.
S.I.C.I.N.D., della s.p.a. Fiat, della s.p.a. R.C.S. Editoriale
Quotidiani e s.p.a. Ferruzzi Finanziaria, della Rotschild Bank A.G.,
di Bassanini Franco ed altri nonchè l'atto di costituzione per il
garante e l'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 gennaio 1990 il Giudice
relatore Francesco Saja;
Uditi gli Avv.ti Feliciano Benvenuti per la s.p.a. Gemina, Michele
Giorgianni per Arvati Giovanni, Alberto Predieri per la s.p.a. Nuovo
Banco Ambrosiano, Paolo Barile per la s.p.a S.I.C.I.N.D., Franzo
Grande Stevens ed Edoardo Pontecorvo, Mario Casella per la s.p.a.
R.C.S. Editoriale Quotidiani e per la s.p.a. Ferruzzi Finanziaria,
Valerio Onida per Bassanini Franco ed altri e l'Avvocato dello Stato
Giorgio D'Amato per il garante della legge sull'editoria e per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione in data 8 maggio 1985 l'Onorevole prof.
Franco Bassanini ed altri convenivano in giudizio davanti al
Tribunale di Milano le società Meta, Gemina, Italtrust, Rothschild
Bank, Finriz Centrale finanziaria generale, Rizzoli Editore, Fidis
Finanziaria, Sadip e il dott. Angelo Rizzoli, deducendo che, in
conseguenza di alcuni atti di acquisto di azioni specificatamente
indicati, intervenuti nell'ottobre 1984 tra le parti convenute, erano
riscontrabili: 1) la violazione del divieto di concentrazione nella
stampa quotidiana previsto dall'art. 4 legge 5 agosto 1981 n. 416,
poichè alla percentuale di tiratura dei quotidiani editi dalla
società Rizzoli (19,01 per cento della tiratura nazionale), veniva
ad aggiungersi - per effetto dei rapporti esistenti tra la Gemina e
Me.t.a. nonchè fra queste società, Fiat e Montedison, cui facevano
capo rispettivamente i quotidiani "La Stampa" e "Il Messaggero" - la
tiratura di questi ultimi due giornali; 2) la violazione del disposto
di cui all'art. 1, tredicesimo comma, della citata legge
sull'editoria, essendosi operato un aumento della partecipazione
pubblica, attraverso Mediobanca (controllata dall'I.R.I.), nel
capitale di società proprietarie di imprese editoriali.
Con citazione 9 aprile 1986 il garante dell'editoria conveniva
davanti lo stesso Tribunale le società Gemina, Rizzoli Editore,
Mittel, Nuovo Banco Ambrosiano, Editoriale Corriere della Sera,
N.E.S., Sadip, Fiat e Giovanni Arvati, chiedendo, a norma dell'art. 4
legge cit., la declaratoria di nullità degli atti di acquisto,
concluso in data 13 e 24 dicembre 1985 da parte della Gemina, di
complessive n. 12.549.000 azioni Rizzoli editore.
Assumeva il garante che con tale acquisto si era determinata una
posizione dominante nel mercato editoriale, in quanto Gemina, da un
lato, controllava Rizzoli Editore e, dall'altro, era controllata da
Sadip, a sua volta controllata da Fiat, controllante indirettamente,
attraverso la Italedi, la soc. editrice La Stampa: di tal che
dovevano essere attribuite ad un unico centro di imputazione le
tirature dei quotidiani editi dalle società controllate da Rizzoli
Editore e del quotidiano "La Stampa". Tutto ciò determinava, secondo
l'attore, una duplice violazione della detta normativa antitrust,
essendo state superate, sommando le tirature delle testate in
questione, le percentuali massime di concentrazione e a livello
nazionale (24,93 per cento rispetto al limite del 20 per cento) e a
livello interregionale (54,27 per cento rispetto al limite del 50 per
cento).
Riunite le due cause, il Tribunale adito con sentenza 19 dicembre
1986 respingeva le domande degli attori popolari e del garante,
rilevando la coesistenza, nella citata legge n. 416 del 1981
sull'editoria, di due distinte nozioni di "controllo", l'una, più
ampia, contenuta nell'art. 1, ottavo comma (settimo, nella
formulazione originaria della norma, poi modificata) e dettata in
funzione degli obblighi di comunicazione al Servizio dell'editoria
ossia per la trasparenza delle società editoriali; l'altra, accolta
nell'art. 4, secondo comma, e definita esclusivamente in base
all'art. 2359 cod.civ. allo scopo, espressamente perseguito dalla
norma, di impedire situazioni di concentrazione tali da determinare
il superamento del 20 per cento delle copie tirate dai giornali
quotidiani, quando tale situazione fosse riconducibile ad un unico
soggetto od alle società da esso controllate. Riteneva inoltre il
Tribunale che, in base alla limitata nozione di cui al cit. art. 2359
cod. civ., non sussistesse la situazione di controllo dedotta da
tutti gli attori, nè poteva avere giuridica rilevanza la figura del
collegamento indiretto, estranea alla previsione dello stesso
ricordato art. 2359. Infine i giudici di primo grado ritenevano che i
promotori dell'azione popolare difettassero di legittimazione attiva
relativamente alla ulteriore domanda di declaratoria di nullità, ai
sensi dell'art. 1, tredicesimo comma, degli atti di trasferimento di
azione Gemina effettuati da Mediobanca (istituto controllato
dall'I.R.I.), stante il carattere eccezionale ed insuscettibile di
applicazione estensiva della azione di nullità prevista dall'art. 4,
sesto comma.
Successivamente alla pubblicazione della sentenza veniva emanata
la l. 25 febbraio 1987 n. 67 che, tra l'altro, ridefiniva le nozioni
di controllo e di collegamento, con una disposizione espressamente
qualificata come interpretativa dell'ottavo comma dell'art. 4 della
l. n. 416 del 1981 (come modificato prima dalle leggi 30 aprile 1983,
n. 137 e 10 gennaio 1985, n, 1 e poi dalla stessa l. n. 67 del 1987);
inoltre la medesima legge n. 67 del 1987 stabiliva che l'elevazione
del limite delle tirature in ambito nazionale - disposta nel suo art.
3, primo comma, al fine di determinare la "posizione dominante" di
un'impresa editoriale - dal 20 al 30 per cento era applicabile a
tutte le operazioni compiute successivamente all'entrata in vigore
della l. n. 416 del 1981.
Contro la sentenza proponevano appello il garante per l'editoria
con atto notificato in data 23 ottobre 1987, e alcuni promotori
dell'azione popolare con atto notificato il successivo 18 dicembre.
Disposta la riunione delle impugnazioni, la Corte d'appello di
Milano con ordinanza 14 marzo 1989 sollevava due questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo comma, e 3,
secondo, terzo e quattordicesimo comma, della cit. l. n. 67 del 1987,
dubitando che esse contrastassero con alcune norme della
Costituzione, di cui si farà in prosieguo specifico cenno.
Il garante dell'editoria e gli attori popolari eccepivano
l'inammissibilità della questione relativa all'art. 3, terzo comma,
l. 67 del 1987, in quanto l'art. 4 della l. n. 416 del 1981 andava
inteso nel senso ampio da loro già indicato negli atti del giudizio
di primo grado, onde era inutile applicare nella specie la
disposizione sopravvenuta e attualmente impugnata.
Analoga eccezione veniva sollevata dal Presidente del Consiglio
dei ministri, che svolgeva le stesse deduzioni del garante, essendo
entrambi difesi dall'Avvocatura dello Stato.
L'ammissibilità della prima questione veniva contestata anche
dalla S.I.C.I.N.D. e da altri appellati sul rilievo che, in base alla
sopravvenuta legge (n. 67 del 1987), i presupposti di legittimazione
del garante e degli attori popolari erano stati modificati e quindi,
a loro dire, l'appello dagli stessi proposto non poteva essere
proseguito. La soc. Fiat eccepiva anche il suo difetto di
legittimazione passiva.
Nel merito, il garante e gli attori popolari, mentre sostenevano
la legittimità della ricordata disposizione della l. n. 67 del 1987
relativa alla definizione del controllo e al collegamento, che
consideravano correttamente interpretativa dell'art. 4 l. n. 416 del
1981 e quindi dotata di effetto retroattivo, eccepivano invece
l'illegittimità della stessa retroattività quanto all'elevazione
del "tetto" di concentrazione, definendola arbitraria e
ingiustificata.
Gli appellati erano su opposte posizioni, deducendo che, mentre
illegittima era la ricordata qualifica di legge interpretativa,
nessuna violazione poteva riscontrarsi rispetto alla seconda parte
del cit. art. 3, terzo comma, la quale, riservando loro un
trattamento più favorevole, non violava con la sua retroattività
l'affidamento riposto nella precedente normativa.
Queste argomentazioni venivano svolte, oltrechè negli atti di
costituzione, anche in memorie presentate in prossimità
dell'udienza.
Considerato in diritto
1. - Osserva preliminarmente la Corte come, nonostante il tenore
letterale, da cui potrebbe dedursi che l'ordinanza di remissione
impugni gli artt. 1, secondo comma, e 3, secondo, terzo e
quattordicesimo comma, della legge 25 febbraio 1987 n. 67 (Rinnovo
della legge 5 agosto 1981 n. 416 recante disciplina delle imprese
editrici e provvidenze per l'editoria), in effetti la censura
concerna soltanto il cit. art. 3, terzo comma. Il giudice a quo non
impugna invero la nuova normativa per quanto riguarda la sua
efficacia futura, ma dubita della legittimità costituzionale
dell'indicata disposizione riguardo ad entrambe le parti di cui essa
si compone e precisamente: a) la qualificazione di norma
interpretativa - con il conseguente effetto retroattivo - dell'art.
4, secondo e terzo comma, cit. l. n. 416 del 1981, conferita al
disposto di cui all'art. 3, secondo comma, della stessa legge n. 67
del 1987, relativo alla definizione del "controllo" e del
"collegamento" tra imprese editoriali; b) l'attribuzione diretta di
efficacia in ordine a tutte le operazioni successive alla suindicata
l. n. 416 del 1981, ossia operatività retroattiva dell'elevazione
del tetto dal 20 al 30 per cento, disposta dalla stessa l. n. 67 del
1987 (art. 3, primo comma, lett. d) ai fini dell'individuazione della
posizione dominante in capo al soggetto titolare di rapporti con
società editrici di giornali quotidiani.
Soltanto contro la ricordata qualifica di norma interpretativa con
l'intrinseco conseguente effetto retroattivo - (sub a) e contro
l'efficacia retroattiva direttamente disposta (sub b) si appuntano le
critiche del giudice a quo e conseguentemente le due questioni
suddette rappresentano l'esclusivo oggetto del giudizio di
costituzionalità.
2. - Relativamente alla prima di esse sono state mosse varie
eccezioni di inammissibilità per irrilevanza nel giudizio
principale.
La S.I.C.I.N.D. e altre appellate osservano che la disciplina
sopravvenuta della l. n. 67 del 1987 ha regolato diversamente le
modalità e i requisiti prescritti per la proposizione dell'azione di
annullamento da parte del garante dell'editoria e degli attori
popolari; da ciò deducono che, per effetto del principio
dell'immediata applicazione delle norme processuali, i soggetti
suindicati avrebbero perduto l'originaria legittimazione processuale
e quindi non avrebbero potuto iniziare nè proseguire il giudizio
relativo all'impugnazione avverso la sentenza di primo grado. In
contrario va però rilevato che il principio dell'immediata
applicazione della sopravvenuta legge processuale si applica (ove
manchi, come nella specie, una disciplina transitoria) soltanto agli
atti processuali successivi all'entrata in vigore della legge stessa:
questa non retroagisce, invece, su quelli anteriormente compiuti, i
quali sono regolati, secondo il fondamentale principio tempus regit
actum, dalla legge sotto il cui imperio sono stati posti in essere.
Essendo stata l'azione proposta mentre era in vigore la cit. l. n.
416 del 1981 deve quindi escludersi il dedotto difetto di
legittimazione che, tra l'altro, determinerebbe l'assurda conseguenza
del passaggio in giudicato della sentenza di primo grado.
Neppure può condividersi il rilievo formulato dal garante e dagli
attori popolari, per cui il giudizio avrebbe dovuto essere definito
in base alla l. n. 416 del 1981, secondo l'interpretazione da loro
sostenuta, diversa da quella accolta dal giudice di primo grado,
restando quindi estranea al thema decidendum la cit. l. n. 67 del
1987, che forma oggetto delle due questioni di costituzionalità. Ma
è chiaro come in tal modo si pretenda di discutere in questa sede la
causa di merito, la cui cognizione appartiene esclusivamente al
giudice del processo principale, che deve interpretare e stabilire il
significato normativo della suddetta legge n. 416 del 1981 (e
precisamente degli artt. 1 e 4). La Corte, non può discostarsi,
stante la natura e i limiti del giudizio di costituzionalità,
dall'iter argomentativo del giudice a quo, il quale, non aderendo
intuitivamente alla tesi degli appellanti, ha ritenuto sussistere un
nesso di dipendenza tra la decisione della causa e la norma suddetta,
ed appunto perciò ha sollecitato l'accertamento relativo alla
legittimità costituzionale di essa.
Infine, va pure disattesa l'eccezione della Fiat che, da una sua
asserita mancanza di legittimazione passiva, trae motivo per
associarsi all'eccezione di inammissibilità per irrilevanza nei suoi
confronti delle proposte questioni. Trattasi però anche qui di
problemi concernenti il merito della controversia, in quanto viene
dedotta l'insussistenza di rapporti idonei a determinare le figure
del "controllo" o del "collegamento", la cui valutazione esula
dall'ambito del giudizio di costituzionalità, in quanto forma
esclusivo oggetto del giudizio principale.
3. - Nel merito, osserva la Corte che il cit. art. 3, terzo comma,
l. n. 67 del 1987, relativo nella prima parte alla richiamata
qualificazione, attribuita al secondo comma, di norma interpretativa
dell'art. 4 l. 416 del 1981, è censurata da due diversi profili.
Il primo di essi concerne l'ammissibilità sotto un aspetto
generale delle leggi interpretative e, da questo angolo visuale, la
proposta questione non può ritenersi fondata, in conformità
all'ormai ultratrentennale giurisprudenza costituzionale (cfr. sent.
n. 118 del 1957), che è stata ribadita anche di recente (cfr. sentt.
nn. 123 e 233 del 1988). Nelle varie decisioni non è mancata invero
qualche lieve differenza argomentativa (cfr., ad es. la sent. n. 187
del 1981 rispetto a quelle ora citate nn. 123 e 233/88), ma il nucleo
centrale dell'indicato orientamento è rimasto essenzialmente
immutato.
La legge interpretativa, per vero, non viola di per sè gli artt.
101, 102 e 104 Cost., indicati nell'ordinanza di rimessione, a meno
che essa non leda il giudicato già formatosi o non sia
intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in corso. Se queste
circostanze, come nella specie, non ricorrono (per vero, il giudice a
quo adombra il sospetto di una preordinata interferenza, ma esso non
è suffragato da elementi consistenti ed univoci), si deve escludere
che le attribuzioni del potere giudiziario siano vulnerate, in quanto
legislatore e giudice agiscono su piani diversi: l'uno su quello suo
proprio, introducendo nell'ordinamento un quid novi che rende
obbligatorio per tutti il significato normativo dato ad un precedente
atto legislativo, l'altro applicando al caso concreto la legge intesa
secondo le comuni regole d'ermeneutica.
Nè le leggi interpretative sono escluse dalle disposizioni degli
artt. 24 e 25, primo comma, Cost., alle quali fa anche riferimento il
giudice a quo: esse invero, operando sul piano delle fonti, non
escludono nè comprimono la tutela giurisdizionale delle posizioni
giuridiche di cui il soggetto è titolare; nè tantomeno sono in
contrasto con il principio del giudice naturale, che chiaramente non
risulta affatto violato in relazione a quanto già osservato.
Fuor di proposito, appare, infine, il generico accenno
dell'ordinanza di remissione all'art. 25, secondo comma, Cost.,
concernente il divieto di retroattività delle norme penali, il quale
conseguentemente non è applicabile nella fattispecie, che riguarda
la validità di alcuni negozi giuridici.
4. - Fondata è invece la questione sotto il secondo dei profili
dedotti, essendo chiaro che il legislatore, oltrepassando i limiti di
ragionevolezza, ha definito interpretativa una disciplina che,
invece, ha natura innovativa.
In conformità ad una costante giurisprudenza (cfr. da ultimo la
sent. n. 233 del 1988), va riconosciuto carattere interpretativo
soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma
interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia
una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto
precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella
precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le
quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad
essere modificate separatamente.
Ora, ribadito che la Corte non può occuparsi della portata delle
norme degli artt. 1 e 4, secondo e terzo comma, l. n. 416 del 1981,
il cui esame spetta esclusivamente al giudice del processo
principale, si osserva che la disposizione censurata pretende di
interpretare l'art. 4 l. n. 416 del 1981, mediante il precetto
dell'art. 1, secondo comma, della stessa legge. Ma il riferimento a
tale norma appare operato in maniera veramente singolare perchè non
riguarda l'originaria formulazione di essa e neppure le modificazioni
successivamente apportate con le leggi 30 aprile 1983 n. 137 e 10
gennaio 1985 n. 1 - il che già farebbe dubitare dell'attribuito
carattere interpretativo -, ma è compiuto con l'espresso richiamo al
cit. art. 1 come integralmente riscritto dalla l. n. 67 del 1987
(art. 1, secondo comma) con una previsione normativa non coincidente
affatto con quella della formulazione originaria (tra l'altro, cfr.,
oltre le numerose sostanziali differenze, particolarmente le nuove
disposizioni di cui alle lettere c), d) ed e)). La diversità tra la
vecchia disciplina e quella sopravvenuta è pienamente avvertita
dallo stesso legislatore, il quale non accenna affatto ad
un'operazione ermeneutica, ma espressamente stabilisce all'art. 1
della l. n. 67 del 1987 che l'art. 1 della l. n. 416 del 1981 è
"sostituito" dalla nuova disposizione e proprio in tale ottica,
seguendo rigorosamente il suo iter logico, provvede con il
quattordicesimo comma dello stesso articolo all'abrogazione della
norma anteriore: la quale, per contro, se si fosse trattato di norma
autenticamente interpretata, avrebbe dovuto rimanere in vita, quale
componente della complessa fattispecie normativa costituita dalla
legge interpretata e da quella interpretativa.
Il rilevato carattere innovativo risulta peraltro anche pienamente
confermato dai lavori preparatori (cfr.: 1) Camera dei deputati,
Bollettino commissioni, 1986, 547, che parla di norme
antimonopolistiche più severe; 713, dove si precisa che trattasi di
una nuova e più pregnante definizione dell'influenza dominante quale
sintomo peculiare del rapporto di controllo; 2) Senato della
Repubblica, Bollettino Giunte e Commissioni, 1987, 647 che pure
afferma trattarsi di sostanziali modificazioni alla l. n. 416 del
1981). Nè va omesso di ricordare che la norma censurata è stata
introdotta dal Comitato ristretto della Camera dei Deputati senza
alcuna spiegazione e alcun accenno ai ricordati interventi
governativi e parlamentari, con i quali contrasta in maniera
stridente, riferendosi questi concordemente ad una nuova disciplina
suggerita dall'insufficienza di quella allora vigente.
In tale quadro è evidente che si è chiaramente fuori dall'ambito
di un'interpretazione autentica: precisamente, con la l. n. 67 del
1987 il legislatore ha notevolmente modificato la disciplina
precedente (l. n. 416 del 1981), illegittimamente disponendo peraltro
che quello era il significato della suindicata normativa
preesistente. Cade così con la qualifica arbitrariamente attribuita
la conseguente efficacia retroattiva, e pertanto la nuova disciplina
ex l. n. 67 del 1987 è applicabile secondo la disciplina generale
della legge nel tempo.
5. - Il garante per l'editoria e gli attori popolari richiamano
l'interesse pubblico che permea la materia, e che, a loro dire,
dovrebbe fare propendere a favore dell'interpretazione autentica, da
loro sostenuta in via subordinata a quella principale sopra indicata
(risoluzione della controversia esclusivamente in base alla l. n. 416
del 1981). Indubbiamente l'interesse pubblico caratterizza l'intera
materia e precisamente coinvolge il fondamentale valore
costituzionale del pluralismo dell'informazione (art. 21 Cost.); ma,
in uno Stato di diritto, qualsiasi bene giuridico non può trovare
tutela se non secondo le regole obiettive poste dalla normativa
costituzionale. Il bene tutelato - anche se come nella specie,
particolarmente importante, anzi addirittura essenziale - non può
permettere la violazione della disciplina delle fonti legislative, la
quale deve essere rigorosamente osservata a garanzia dell'intera
comunità nazionale e per la credibilità stessa dell'ordinamento
democratico statuale. Per contro nella specie il legislatore, come si
è detto, ha arbitrariamente distorto la tipica funzione
dell'interpretazione autentica (alla quale si deve far ricorso con
attenta e responsabile moderazione) con il connaturato effetto
retroattivo.
Nè, intuitivamente, sarebbe possibile prendere in considerazione
soltanto tale effetto (retroattivo) prescindendo dalla qualificazione
della norma, giacchè esso discende rigorosamente dalla suddetta
qualificazione e non è stato voluto dal legislatore in maniera
autonoma, come invece è statuito nella seconda parte della stessa
disposizione. Chè, anzi, la comparazione tra le due previsioni
esclude all'evidenza la possibilità di ritenere, discostandosi
dall'impianto legislativo, la sussistenza di un effetto retroattivo
non collegato alla natura della norma. Senza dire che l'ipotizzato
orientamento incontrerebbe le obiezioni concernenti la certezza dei
rapporti giuridici, di cui si dirà in ordine alla seconda parte
della stessa disposizione.
6. - In conclusione, stante l'inequivoca irrazionalità in cui è
incorso il legislatore, che ha utilizzato l'interpretazione
autentica, al di là della funzione che le è propria, va ritenuta,
in riferimento all'art. 3 Cost., l'illegittimità costituzionale del
cit. art. 3, terzo comma, l. n. 67 del 1987, nella sua prima parte.
Rimane quindi assorbito l'esame dell'altro parametro (art. 41
Cost.) indicato nell'ordinanza di remissione. Esso, peraltro, in
relazione a quanto già accennato, non sembra utilizzabile nella
fattispecie, non essendo applicabile (il che è particolarmente
importante ai fini dell'altra questione) l'invocato principio
dell'affidamento, il quale è connesso alla libertà dell'iniziativa
economica privata, da garantire, come è ormai ius receptum, non solo
nel momento iniziale, ma anche durante il suo dinamico sviluppo, al
quale appunto si ricollega il ricordato principio. Però nell'area
considerata le posizioni di autonomia privata (come quelle relative
ai negozi intercorrenti tra imprese editrici) hanno un rilievo
secondario e non sono pertanto idonee ad incidere sul ricordato
valore ex art. 21 Cost.
7. - Il difetto di razionalità rilevato per la prima questione
sussiste anche rispetto all'altra parte contenuta nello stesso
all'art. 3, terzo comma, l. n. 67 del 1987. Con essa è stata
direttamente disposta (senza il tramite di una norma interpretativa)
l'efficacia retroattiva (rendendola applicabile a tutte le operazioni
realizzate dopo l'entrata in vigore della legge n. 416 del 1981)
della disposizione che ha elevato il "tetto" in ordine
all'individuazione della posizione dominante ai fini del
"collegamento" dal 20 al 30 per cento della tiratura dei giornali
quotidiani.
È noto come, al di là della materia penale (art. 25, secondo
comma, Cost.), la Carta fondamentale non vieta leggi retroattive, ma
esse sono soggette al generale sindacato di ragionevolezza anche per
quanto riguarda l'effetto (retroattivo) suindicato. Ciò posto, è
agevole rilevare come nella specie risulti priva di razionale
fondamento l'attribuzione di un'efficacia estesa retroattivamente per
un periodo di ben sei anni: con essa infatti è stata conferita
validità a negozi giuridici che inizialmente erano invalidi - e tali
sono rimasti per lungo tempo - in quanto considerati contrastanti,
secondo la ratio della legge allora in vigore, e il suo inequivoco
tenore letterale, con la tutela del valore espresso dal ricordato
art. 21 Cost.
Non sussiste invero alcun elemento che possa fornire un fondamento
razionale alla disposta retroattività, su cui tacciono del tutto i
lavori preparatori che insistentemente ripetono invece l'esigenza di
una disciplina più rigorosa. In sintesi, la norma in esame risulta
della massima incoerenza e deve aggiungersi che tale profonda
incongruenza si estende all'intero complesso normativo, il quale,
come nota giustamente l'Avvocatura dello Stato, da un lato vuole
penalizzare determinate situazioni ricorrendo all'interpretazione
autentica stabilita nella prima parte della norma censurata, e
dall'altro pretende di sanare le stesse situazioni mediante
l'efficacia retroattiva prevista nella seconda parte della stessa
norma.
Nè può omettersi di rilevare che l'irretroattività costituisce
un principio generale del nostro ordinamento (art. 11 preleggi) e, se
pur non elevato, fuori della materia penale, a dignità
costituzionale (art. 25, secondo comma, Cost.), rappresenta pur
sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva un'effettiva
causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi,
in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini.
Nè, infine, può considerarsi esatta la deduzione avanzata dalla
S.I.C.I.N.D. e da altre società appellate, secondo cui la
retroattività in esame, non comprimendo una posizione soggettiva del
privato, anzi dettando una disposizione a suo favore, non violerebbe
il principio dell'affidamento. In contrario è sufficiente ripetere
l'inutilizzabilità di detto principio, in quanto non trattasi di
materia caratterizzata dalla libertà all'iniziativa privata, bensì
- come sopra si è osservato (n. 6) - dal preminente interesse
pubblico correlato al principio dell'art. 21 Cost.; conseguentemente,
a parte ogni altro rilievo, la proposta distinzione di efficacia
retroattiva in malam o in bonam partem, non può trovare ingresso.
Conclusivamente in base alle suesposte considerazioni non è
dubitabile che la previsione retroattiva in esame sia viziata da
irrazionalità e violi pertanto il ricordato principio di
ragionevolezza ex art. 3 Cost.
Risultando fondate entrambe le proposte questioni, la pronuncia di
illegittimità deve colpire l'intero terzo comma del cit. art. 3 l.
n. 67 del 1987 che contiene entrambe le disposizioni censurate.
È appena il caso di aggiungere come, caduta la suddetta norma
transitoria, tutte le altre disposizioni della cit. l. n. 67 del 1987
mantengano la loro efficacia dal giorno dell'entrata in vigore della
legge medesima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, terzo comma,
della legge 25 febbraio 1987 n. 67 (Rinnovo della legge 5 agosto 1981
n. 416, recante disciplina delle imprese editrici e provvidenze per
l'editoria).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 1990.
Il Presidente e redattore: SAJA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 4 aprile 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0368