1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 gennaio 2019
Ordinanza del 24 gennaio 2019 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Campania nel giudizio di responsabilita' proposto dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la Campania contro Romeo Gestioni spa, Annunziata Giovanni e Capecelatro Gaudioso Elvira.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Regolazione delle spese processuali - Preclusione per il giudice della possibilita' di disporre la compensazione delle spese tra le parti in caso di sentenza che escluda definitivamente la responsabilita' amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione degli obblighi di servizio, del nesso di causalita', del dolo o della colpa grave - Possibilita' per il giudice di disporre la compensazione delle spese tra le parti in caso di soccombenza reciproca o di novita' della questione trattata o di mutamento della giurisprudenza, ovvero nel caso di definizione del giudizio con la decisione di questioni pregiudiziali o preliminari. - Decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), art. 31, comma 2, in combinato disposto con il comma 3. (19C00138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-2019)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Campania

composta dai seguenti magistrati:
prof. Michael Sciascia, Presidente;
dott. Robert Schülmers von Pernwerth, consigliere rel.;
dott.ssa Benedetta Cossu, consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità, iscritto al numero 69681 del registro di segreteria,
instaurato a istanza della Procura regionale presso questa Sezione
nei confronti dei signori:
1. Romeo Gestioni s.p.a., in persona del legale
rappresentante pro tempore, con sede in Napoli, via Giovanni Porzio
E/4, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Cianci, presso lo
studio del quale è elettivamente domiciliata in Napoli alla via dei
Mille n. 1;
2. Annunziata Giovanni, nato a Napoli il 27 febbraio 1953 ed
ivi residente in via Divisione Siena n. 46, rappresentato e difeso
dal prof. avv. Felice Laudadio e dall'avv. Roberto De Masi, presso il
cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli alla via F.
Caracciolo n. 15;
3. Capecelatro Gaudioso Elvira, nata a Napoli il 7 marzo 1953
ed ivi residente in via E. A. Mario n. 35, rappresentata e difesa
dall'avv. Salvatore Della Corte, presso lo studio del quale è
elettivamente domiciliata in Napoli alla via Vittorio Veneto n.
288/A;
Visto l'atto di citazione della Procura regionale depositato
presso questa Sezione giurisdizionale l'8 settembre 2017;
Viste le memorie di costituzione depositate presso la segreteria
di questa Sezione giurisdizionale dalle Difese dei convenuti;
Visti gli altri atti del giudizio;
Chiamata la causa nella pubblica udienza del giorno 25 ottobre
2018, con l'assistenza del segretario sig. Guglielmo Rega, e sentiti
il relatore consigliere dott. Robert Schülmers Von Pernwerth; il
rappresentante del pubblico ministero in persona del vice procuratore
generale dott. Marco Catalano; l'avv. Stefano Cianci per la Romeo
Gestioni; l'avv. Luca Ruggiero, in sostituzione dell'avv. Salvatore
Della Corte, per Capecelatro Gaudioso Elvira e gli avvocati Felice
Laudadio e Roberto De Masi nell'interesse di Annunziata Giovanni.

Premesso

a) Sul giudizio a quo.
1. Con atto di citazione depositato l'8 settembre 2017 la Procura
presso questa Sezione giurisdizionale ha convenuto in giudizio la
Romeo Gestioni s.p.a., quale società concessionaria o comunque
affidataria della gestione del patrimonio immobiliare del Comune di
Napoli, Annunziata Giovanni e Capecelatro Gaudioso Elvira, dirigenti
pro tempore del Comune di Napoli, per sentirli condannare al
pagamento, in favore dell'Amministrazione comunale partenopea,
dell'importo di € 1.444.300 («in parti uguali o secondo la
proporzione che riterrà la Sezione»), quale asserito danno pubblico
correlato alla «mancata esazione di canoni di occupazione» relativi
ad un impianto sportivo di proprietà comunale sito in Napoli, al
viale Giochi del Mediterraneo n. 30.
2. Ad avviso della Procura, infatti, la gestione di tale impianto
comunale, affidato in concessione al CONI nel 1969, nel corso del
tempo sarebbe stata a tal punto trascurata da consentirne la abusiva
conduzione da parte di un'associazione privata anche dopo la scadenza
della predetta concessione; e ciò avrebbe portato il requirente a
quantificare il danno, in termini di mancati introiti per l'ente
locale da agosto 2006 ad ottobre 2015, in complessivi € 1.444.300,00.
3. Ad avviso del requirente i responsabili del presunto danno
andavano individuati (a) nella società Romeo Gestioni s.p.a., dato
che dal 1998 e per lungo tempo la gestione del patrimonio del Comune
dì Napoli le era stata affidata dall'amministrazione comunale; (b)
nel dirigente pro tempore Annunziata Giovanni, a capo del Servizio
patrimonio e demanio del Comune di Napoli dal gennaio 2003 al giugno
2011, quale sottoscrittore per conto del comune della convenzione con
la Romeo, e per ciò solo gravemente ed inescusabilmente colpevole
della mancata vigilanza sugli obblighi contrattuali gravanti su
controparte; (c) nella dirigente pro tempore Capecelatro Gaudioso
Elvira, a capo del Servizio patrimonio e demanio del Comune di Napoli
dal luglio 2011 al giugno 2013, in quanto rimasta asseritamente
inerte pur essendo al corrente, quanto meno dal 2012, della vicenda.
4. Dopo la rituale costituzione in giudizio da parte di tutti i
convenuti, in data 25 ottobre 2018 aveva luogo la discussione in
pubblica udienza, ad esito della quale veniva adottata la sentenza
definitiva n. 1046 del 2018, con cui, respinte tutte le questioni
pregiudiziali sollevate dalle parti ed accolta unicamente l'eccezione
di prescrizione parziale dell'azione di responsabilità
amministrativa in favore dei due convenuti Annunziata e Romeo
Gestioni, il collegio proscioglieva nel merito tutte le parti private
non ravvisando nella loro condotta gli estremi della colpa grave,
come richiesto dall'art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.
20.
5. In particolare, ad avviso della Sezione, pur essendo pacifico
che i convenuti nell'esercizio delle loro funzioni fossero stati
interessati alla annosa vicenda della gestione sine titulo
dell'impianto sportivo in parola e pur non potendosi negare che anche
tale cespite facesse parte del patrimonio immobiliare comunale, era
necessario valorizzare il dato - anch'esso emergente dagli atti -
relativo all'obiettiva incertezza circa l'effettiva distribuzione di
competenze in materia di gestione di impianti sportivi all'interno
del Comune di Napoli, come attestato, peraltro, da alcune note
interpretative emesse al riguardo dal direttore generale dell'ente.
In altre parole, pur non potendosi escludere una certa negligenza
e superficialità da parte dei convenuti in ordine alla trattazione
della vicenda, il collegio riteneva decisiva, ai fini del loro
proscioglimento, la mancanza di colpa grave in ragione di tale
obiettiva situazione di incertezza.
6. Nell'assumere la predetta decisione, tuttavia, la Sezione non
riteneva di potere decidere in ordine alla regolazione delle spese
processuali, come previsto dall'art. 31 del codice di giustizia
contabile, approvato con decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174,
e sospendeva in parte qua il giudizio ritenendo rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto di cui all'art. 31, commi 2 e 3, c.g.c., nella
parte in cui non prevede che il giudice, anche in caso di intervenuto
proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi
indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra
le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed
eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate
dall'art. 31, comma 3, c.g.c.
b) Sull'evoluzione del quadro normativo di riferimento.
7. All'indomani della nota riforma del procedimento di
responsabilità amministrativa (art. 5 del decreto-legge n. 453 del
1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19 del 1994, e
art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20), accompagnatasi alla
contestuale riorganizzazione su base regionale della Corte dei conti
(art. 1 del decreto-legge n. 453 del 1993, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 19 del 1994), si pose all'attenzione di
diversi operatori la problematica relativa alla eventuale
liquidazione, da parte del giudice contabile, delle spese di giudizio
in favore dei convenuti prosciolti, e segnatamente di quelle legali.
8. In particolare, preso atto dell'esistenza di diverse norme
statali, regionali e contrattuali che assicuravano il rimborso delle
spese legali in favore di dipendenti pubblici ingiustamente coinvolti
in procedimenti giudiziari per fatti connessi all'ufficio (si vedano,
ad esempio, per i dipendenti degli enti locali l'art. 16 decreto del
Presidente della Repubblica 1° giugno 1979, n. 191, l'art. 22 decreto
del Presidente della Repubblica 25 giugno 1983, n. 347; e l'art. 67
decreto del Presidente della Repubblica 13 maggio 1987, n. 268; per i
dipendenti della Regione siciliana l'art. 53, comma 2, della legge
della Regione Sicilia 7 del 23 marzo 1971, secondo cui
«l'Amministrazione rimborsa al dipendente dichiarato esente da
responsabilità le spese sostenute per il giudizio dinanzi alla Corte
dei conti» e l'art. 39 della legge della Regione Sicilia 29 dicembre
1980, n. 145, secondo cui «Ai dipendenti che, in conseguenza di fatti
ed atti connessi all'espletamento del servizio e dei compiti
d'ufficio, siano soggetti a procedimenti di responsabilità civile,
penale o amministrativa, è assicurata l'assistenza legale, in ogni
stato e grado del giudizio, mediante rimborso, secondo le tariffe
ufficiali, di tutte le spese sostenute, sempre che gli interessati
siano stati dichiarati esenti da responsabilita'»; per i dipendenti
della Regione Sardegna l'art. 48 della legge regione 17 agosto 1978,
n. 51, secondo cui «Le spese sostenute per la propria difesa dal
dipendente dichiarato esente da responsabilità in un giudizio
civile, amministrativo o penale promosso in relazione alla sua
qualità di impiegato [...] sono rimborsati dall'Amministrazione
regionale [...]», tutela poi estesa agli amministratori regionali
dall'art. 51 della legge regionale 8 marzo 1997, n. 8), ci si pose il
problema, in riferimento ai giudizi di responsabilità amministrativa
celebrati dinanzi alla Corte dei conti, se la competenza a stabilire
l'an e il quantum di tale eventuale rimborso competesse al giudice
contabile ovvero all'amministrazione interessata.
9. Il primo intervento normativo di rilievo, apparentemente volto
ad attribuire al giudice contabile la competenza in materia, avvenne
ad opera dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996,
n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge n. 639 del 20
dicembre 1996. Tale norma, connotata da una formulazione ambigua,
disponeva che «In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di
quanto previsto dal comma 1 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994,
n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese
legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei
conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza».
10. Ad aumentare le incertezze interpretative contribuì poco
dopo l'art. 18, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 25 marzo
1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio
1997, n. 135, secondo cui «Le spese legali relative a giudizi per
responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei
confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di
fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con
l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o
provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate
dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui
dall'Avvocatura dello Stato».
11. Preso atto di questa anomala sovrapposizione di ruoli e
procedure, in cui era espressamente prevista (anche se solo per i
dipendenti statali) la necessità per l'amministrazione di
appartenenza di richiedere un previo parere di congruità
all'Avvocatura dello Stato circa le eventuali spese legali da
rimborsare al dipendente, la giurisprudenza contabile maggioritaria
escluse che potesse rientrare nella giurisdizione della Corte dei
conti la liquidazione delle spese legali in favore del convenuto
prosciolto (si vedano, ex multis, Terza Sezione giur. centrale
d'appello, sentenza. n. 270 del 17 novembre 1999; Prima Sezione giur.
centrale d'appello, sentenze n. 235 del 10 luglio 2002, n. 3 dell'8
gennaio 2003, n. 153 del 6 maggio 2004 e n. 329 del 14 ottobre 2005).
A favore di una tale interpretazione veniva in particolare
evidenziato che «nè l'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n.
543/1996 nè i soprarichiamati articoli 19 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 509/1979 e 18 del decreto-legge n. 67/1997
impongono al giudice che assolva il dipendente o l'amministratore
pubblico di liquidare d'ufficio a suo favore le spese legali,
facendone per di più carico ad un soggetto che non è presente nel
giudizio» (Prima Sezione giur. centrale d'appello, sentenza n. 3/2003
cit.).
Inoltre, venne altresì osservato che, «poichè l'amministrazione
è obbligata a rimborsare in conformità al parere dell'Avvocatura
dello Stato, la pronuncia, al riguardo, è del tutto irrilevante, ai
fini pratici; può, al più, essere indicativa, nei limiti del suo
autonomo apprezzamento, per l'Avvocatura dello Stato, creando, però,
situazioni insostenibili da parte dell'amministrazione, in presenza
di un giudicato da eseguire e di un parere, al quale conformarsi,
divergente» (Prima Sezione giur. centrale d'appello, sentenza n. 26
del 27 gennaio 2006).
12. Un secondo orientamento, peraltro minoritario, affermò
invece che in applicazione degli articoli 91 e 92 codice di procedura
civile il giudice contabile aveva il dovere di «statuire sulle
spese», senza poter «escluderne alcuna» (Terza Sezione giur. centrale
d'appello, sentenza n. 40 del 2002). Questo secondo indirizzo trovò
conforto nella sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 17014
del 2003 la quale, richiamato il rinvio alle norme della procedura
civile previsto dall'art. 26 del regio decreto n. 1038/1933, aveva
fatto riferimento al principio secondo il quale «la statuizione delle
spese del giudizio contabile è oggetto della sentenza ed esse sono
poste a carico della parte soccombente o sono compensate».
13. A dirimere il predetto contrasto interpretativo intervenne
l'art. 10-bis, comma 10, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203,
nel testo convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005,
n. 248, secondo cui «Le disposizioni dell'art. 3, comma 2-bis, del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni,
dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell'art. 18, comma 1, del
decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni,
dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il
giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la
sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di
cui all'art. 91 del codice di procedura civile, liquida l'ammontare
degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo
restando il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato da
esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all'amministrazione di
appartenenza».
14. Tale intervento legislativo consentì di fugare ogni dubbio
sui limiti di applicazione delle norme interpretate, chiarendo che -
ai fini del previsto rimborso delle spese legali nei confronti del
soggetto prosciolto dalla imputazione di responsabilità - spettava
alla Corte dei conti liquidarle e specificando, inoltre, che poteva
darsi luogo al rimborso delle stesse solo in caso di «proscioglimento
nel merito» (Seconda Sezione giur. centrale d'appello, sentenze n.
139 del 6 aprile 2006 e n. 185 del 5 giugno 2007).
15. Fissato in tal modo il perimetro della giurisdizione
contabile, facendovi rientrare la pronuncia di liquidazione delle
spese legali in favore del convenuto prosciolto, la giurisprudenza
successiva si concentrò sul significato della locuzione
«proscioglimento nel merito» (posto che la norma interpretata parlava
di «proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell'art.
1 della 1egge n. 20/1994») ed escluse dal novero dei possibili
beneficiari dei rimborsi delle spese legali i convenuti la cui
condanna fosse stata negata dal giudice in accoglimento di una mera
eccezione pregiudiziale di rito o preliminare di merito (Sezioni
riunite in sede giurisdizionale, sentenza n. 3 del 27 giugno 2008,
Sezione giur. Basilicata, sentenza n. 231 del 18 dicembre 2006;
Sezione giur. Lombardia, sentenze n. 449 del 18 settembre 2007 e n.
136 del 6 marzo 2008; Sezione giur. Piemonte, sent. n. 40 del 21
febbraio 2007; Sezione giur. Campania, sent. n. 425 del 21 marzo
2006).
16. Inoltre, ritenendo possibile disporre, per «giusti motivi»,
l'eventuale compensazione delle spese ai sensi dell'art. 92, comma 2,
codice di procedura civile, la giurisprudenza fece ampio ricorso a
tale istituto al cospetto di condotte dei convenuti prosciolti che,
pur non essendo caratterizzate da colpa grave, fossero cionondimeno
censurabili sotto il profilo della colpa lieve.
A tale conclusione, infatti, era possibile pervenire in base alla
considerazione che le spese di giudizio dovevano essere addebitate
all'amministrazione pubblica «solo se [fosse stato] assolutamente
escluso il comportamento antigiuridico del soggetto (con correlativa
ingiustizia del danno), mentre la ripartizione dell'onere in discorso
[doveva essere] rimessa al prudente apprezzamento del giudice, ai
sensi della normativa generale di cui agli articoli 91 e 92 del
codice di procedura civile, nei diversi casi: assoluzione in rito, o
per prescrizione, o ancora per colpa lieve e non grave (cfr., in
terminis, Corte dei conti, III^ app., n. 40 del 18 febbraio 2002;
Sezione giurisdizionale Campania, n. 19 del 24 febbraio 2001; Sezione
giurisdizionale Val d'Aosta, n. 15 del 25 giugno 2001 e n. 27 del 2
luglio 2002; Sezione giurisdizionale Marche, n. 196 del 10 marzo
2003; Sezione giurisdizionale Liguria, n. 1471 del 3 dicembre 2005).»
(Prima Sezione giur. centrale d'appello, sentenze n. 14 del 9 gennaio
2008, n. 88 del 18 febbraio 2008 e n. 179 del 17 aprile 2008; Seconda
Sezione giur. centrale d'appello, sentenza n. 446 del 14 settembre
2009; Sezione giur. Lazio, sentenze n. 945 del 20 giugno 2007 e n.
1332 del 13 settembre 2007; Sezione giur. Lombardia, sentenze n. 428
del 20 giugno 2008, n. 540 del 4 agosto 2008, n. 835 del 25 novembre
2008, n. 494 del 10 luglio 2009 e n. 592 del 4 settembre 2009;
Sezione giur. Basilicata, sentenze n. 89 del 1° aprile 2008, n. 95
del 23 marzo 2009 e n. 161 del 18 giugno 2009; Sezione giur.
Sardegna, sentenza n. 777 del 12 maggio 2009; Sezione giurisdizionale
Trento, sentenza n. 27 del 12 maggio 2008; Sezione giur. Bolzano,
sentenze n. 47 del 15 dicembre 2008 e n. 29 del 19 febbraio 2009).
17. Un nuovo tassello, diretto a restringere la discrezionalità
del giudice rispetto alla possibilità di derogare al principio della
soccombenza, venne poi posto, in materia di liquidazione delle spese
processuali, dall'art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3
agosto 2009, n. 102, che andò a modificare la già citata norma
interpretativa di cui all'art. 10-bis, comma 10, del decreto-legge n.
203 del 2005, interpolandone il testo con la frase «non può disporre
la compensazione delle spese del giudizio» in modo da farne risultare
le seguente nuova formulazione: «Le disposizioni dell'art. 3, comma
2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, e dell'art. 18,
comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano
nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel
merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con
le modalità di cui all'art. 91 del codice di procedura civile, non
può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida
l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del
prosciolto, fermo restando il parere di congruità dell'Avvocatura
dello Stato da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate
all'amministrazione di appartenenza».
18. Tale modifica legislativa determinò il formarsi di un
orientamento giurisprudenziale che recepì le indicazioni del
legislatore del 2009 nel senso di ritenere «ora espressamente
inibita, a questo Giudice, la compensazione delle spese in tutti i
casi di proscioglimento nel merito, senza distinzioni, con
conseguente necessità di provvedere alla liquidazione delle spese
legali a favore degli interessati» (Prima Sezione giur. centrale
d'appello, sentenza n. 415 del 16 giugno 2010; Sezione giur. Veneto,
sentenza n. 428 del 18 giugno 2010; Sezione giur. Puglia, sentenza n.
746 del 22 novembre 2010; Sezione giur. Sicilia, sentenza n. 983 del
15 marzo 2011) e, dunque, anche in caso di accertata mancanza di
colpa grave (Sezione giur. Piemonte, sentenza n. 133 del 19 luglio
2013; Prima Sezione giur. centrale d'appello, sentenza n. 366 dell'11
giugno 2013).
Muovendo, infatti, dalla considerazione che la regolazione delle
spese nel giudizio contabile fosse stabilita in via esclusiva
dall'art. 3, comma 2-bis, della legge n. 639/1999, si sostenne la
tesi che una simile regolamentazione «non consente l'applicazione nel
giudizio di responsabilità erariale della "compensazione delle
spese", ex art. 92 cpc, espressamente esclusa - d'altronde -
dall'art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge n. 78/2009, nel
testo introdotto dalla legge n. 102/2009. [...] Una volta accertata
la carenza della colpa grave, l'assoluzione ha il valore di un
"proscioglimento (pieno) nel merito", idoneo ad escludere un
qualsivoglia "conflitto di interessi" con l'Amministrazione di
appartenenza (ex SS. RR. n. 3-QM/2008), o - altrimenti detto -
equivale ad un "proscioglimento ai sensi (del) comma 1 dell'art. 1
della legge n. 20/1994" (ex SS.RR. n. 22-A/1998).» (Terza Sezione
giur. centrale d'appello, sentenza n. 559 del 13 luglio 2011).
19. Tuttavia, in relazione proprio agli effetti dell'art. 17,
comma 30-quinquies, del decreto-legge n. 78/2009, si formò anche un
secondo contrapposto orientamento del giudice contabile secondo il
quale «la novella legislativa non ha modificato il presupposto in
base al quale sorge l'obbligo di non procedere alla compensazione
delle spese e di liquidare l'ammontare delle spese legali e cioè la
sussistenza di un "proscioglimento nel merito", che però deve essere
"pieno", nel senso che non risulti accertato, come nella fattispecie,
un comportamento colposo dei soggetti convenuti. In tal senso è la
giurisprudenza di questa Corte, la quale ha escluso la sussistenza
dell'indicato presupposto anche in altri casi, come nel
proscioglimento in rito o per prescrizione (sentenze Sez. III app. n.
40/2002; Sez. I app. n. 88/2008). In tali casi permane il potere di
compensare le spese tra le parti, in presenza di giusti motivi
«esplicitamente indicati nella motivazione" (articoli 91 e 92, comma
2, codice di procedura civile, nel testo sostituito dall'art. 2,
comma 1, lettera a, legge 28 dicembre 2005, n. 263)» (Sezione giur.
Lombardia, sentenze n. 767 del 16 novembre 2009, n. 843 del 17
dicembre 2009, n. 16 del 27 gennaio 2010, n. 676 del 25 novembre
2010; Sezione giur. Campania, sentenze n. 526 del 26 marzo 2010, n.
1707 del 17 dicembre 2012; Sezione giur. Bolzano, sentenze n. 7 del
19 marzo 2010 e n. 26 del 19 novembre 2010).
20. Ad avviso di tale indirizzo interpretativo, dunque, il
«proscioglimento nel merito», che poteva dare luogo alla liquidazione
delle spese in favore del convenuto prosciolto (ossia l'an del
rimborso), doveva essere necessariamente «pieno», ossia tale da
escludere qualsiasi responsabilità in capo al convenuto in ordine
alla decisione di avviare un processo di responsabilità
amministrativa nei suoi confronti, per cui «l'avvenuto riconoscimento
della colpa lieve costitui[va] quindi un valido elemento per poter
disporre la compensazione delle spese, trattandosi di grave ed
eccezionale ragione esplicitamente indicata in motivazione (art. 92,
comma 2, c.p.c.)» (Sezione giur. Friuli-Venzia Giulia, sentenza n. 71
del 14 aprile 2010). In altre parole, continuava a trovare
applicazione il principio, già affermatosi in precedenza, secondo
cui «le spese di giudizio sono addebitate "ope legis" alla parte
pubblica, in conseguenza della suddetta norma, solo se viene
assolutamente escluso il comportamento antigiuridico del soggetto
(con correlativa ingiustizia del danno), mentre la ripartizione
dell'onere in discorso è rimessa al prudente apprezzamento del
Giudice, ai sensi della normativa generale di cui agli articoli 91 e
92 del codice di procedura civile, nei diversi casi: assoluzione in
rito, o per prescrizione, o ancora per colpa lieve e non grave»
(Sezione giur. Sardegna, sentenza n. 519 del 16 novembre 2012;
contra, però, Sezione giur. Sardegna, sentenza n. 569 del 4 dicembre
2012).
21. A sostegno di tale orientamento si osservò, inoltre, che
«una diversa interpretazione, nel senso di imporre al solo giudice
contabile, a differenza di altri giudici, il divieto di compensazione
delle spese in ogni caso di proscioglimento, senza alcun potere di
valutare, da una parte le circostanze di diritto e di fatto che hanno
portato a quella particolare species di proscioglimento, nell'ambito
del più ampio genus, dall'altra la condotta dei convenuti,
porterebbe a concludere per una presumibile, macroscopica
illegittimità costituzionale della norma, sia per violazione dei
principi di uguaglianza, ponendo il giudice contabile in una
ingiustificata, deteriore situazione di limitazione dei propri poteri
decisori, a differenza di altri giudici, sia perchè verrebbe ad
interferire irrazionalmente nei poteri giurisdizionali di questa
Corte alla quale verrebbe inibito di valutare tutti gli elementi,
soggettivi ed oggettivi, della controversia, ai fini della decisione
sulle spese, che costituisce parte integrante della statuizione
giurisdizionale» (Sezione giur. Lombardia, sentenza n. 767 del 16
novembre 2009).
22. Nel bel mezzo del sopra descritto conflitto
giurisprudenziale, innestato dall'art. 17, comma 30-quinquies, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, si inserì, a questo punto, una
decisione della Corte costituzionale che sembrò, implicitamente,
portare acqua alle tesi sostenute dal secondo dei sopra esaminati
indirizzi interpretativi della Corte dei conti.
In particolare, il Giudice delle leggi venne chiamato a
pronunciarsi sulla conformità a Costituzione dell'art. 12, comma 2,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n.
1, che aveva modificato l'art. 6, comma 2, della legge provinciale n.
16 del 2001, prevedendo la possibilità, per amministratori e
dipendenti provinciali, di vedersi rimborsare le spese sostenute per
la propria difesa in giudizi di responsabilità amministrativa, nei
quali fossero rimasti coinvolti per fatti o cause di servizio, «anche
in caso di accertata colpa lieve e compensazione delle spese per i
procedimenti innanzi alla Corte dei conti», ove ritenuto congruo
dall'Avvocatura della Provincia.
Senza mostrare troppi tentennamenti al riguardo, la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 19 del 2014, dichiarò dunque
l'illegittimità costituzionale della norma provinciale impugnata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perchè,
«confliggendo con l'ordinamento della giurisdizione contabile nella
parte in cui autorizza, in caso di accertata colpa lieve, la
disapplicazione di un'eventuale statuizione di compensazione delle
spese processuali», la stessa aveva inciso sulla materia «ordinamento
civile» e «giustizia amministrativa», disciplinando, «peraltro in
senso difforme dalla normativa statale, il regime delle condizioni
alla presenza delle quali le spese legali sostenute dai soggetti
sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate
dall'amministrazione di appartenenza, eccedendo dalle competenze
statutarie».
23. In altre parole, con una pronuncia di sicuro rilievo per la
materia che ci occupa, la Corte costituzionale riconobbe, in primo
luogo, come la fissazione dell'an e del quantum delle eventuali spese
legali da rimborsare ai convenuti prosciolti nei limiti previsti
dalle norme legislative e contrattuali di settore (ossia «il regime
delle condizioni alla presenza delle quali le spese legali sostenute
dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono
rimborsate dall'amministrazione di appartenenza») rientrasse, a pieno
titolo, tra i compiti elettivi del giudice contabile, ovvero
nell'«ordinamento della giurisdizione contabile», appartenente ad un
ambito materiale di competenza esclusiva dello Stato (la cosiddetta
«giustizia amministrativa»).
A tale proposito, appare difficile non cogliere in tali
autorevoli conclusioni un riflesso del principio di diritto affermato
solo un anno prima dalla sentenza n. 19195 del 2013 della Corte di
cassazione, Sezione lavoro, secondo cui, dopo l'entrata in vigore
dell'art. 10-bis, comma decimo, del decreto-legge 30 settembre 2005
n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248, in caso di
proscioglimento nel merito del convenuto in giudizio innanzi alla
Corte dei conti per responsabilità amministrativo-contabile,
spettava esclusivamente a detto giudice, con la sentenza che definiva
il giudizio, liquidare - ai sensi e con le modalità dì cui all'art.
91 cod. proc. civ. ed a carico dell'amministrazione di appartenenza -
l'ammontare delle spese di difesa del prosciolto, senza successiva
possibilità per quest'ultimo di chiedere in separata sede,
all'amministrazione medesima, una nuova liquidazione di dette spese,
neppure in via integrativa della liquidazione operata dal giudice
contabile (contra, invece, Consiglio di Stato, Sezione Terza,
sentenza n. 3779 del 28 luglio 2017).
24. In secondo luogo, la decisione del Giudice delle leggi, nel
dichiarare incostituzionale una norma provinciale emanata nel gennaio
2011 al dichiarato scopo di permettere all'amministrazione
provinciale, in sede di rimborso delle spese legali, di disapplicare
un'eventuale statuizione di compensazione delle spese processuali
disposta dal giudice contabile «in caso di accertata colpa lieve»,
implicitamente ammetteva come nell'ordinamento della giurisdizione
contabile, in caso di proscioglimento del convenuto nel merito (ad
esempio, per mancanza di colpa grave), fosse ancora possibile
pervenire ad una statuizione di compensazione delle spese nonostante
il più restrittivo dettato dell'art. 17, comma 30-quinquies, del
decreto-legge n. 78/2009, convertito nella legge n. 102 del 2009.
Di diverso avviso, invece, si era mostrata la Corte di
cassazione, in sintonia con il più rigoroso orientamento della
giurisdizione contabile, nella richiamata sentenza n. 19195 del 2013,
secondo cui «la determinazione delle spese legali è riservata al
giudice, che in sentenza ne stabilisce (ora soltanto) il quantum
(essendo venuta meno la possibilità di compensarle, dopo la novella
di cui al decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, art. 17, comma
30-quinquies)».
25. In ogni caso, va sottolineato come anche successivamente alla
novella di cui al decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, nel testo
risultante dalla conversione in legge, un nutrito schieramento della
giurisprudenza contabile continuasse a fare ampio ricorso alla
clausola delle «gravi ed eccezionali ragioni», di cui all'art. 92,
comma 2, del codice di procedura civile (nella più restrittiva
formulazione della norma voluta dalla legge 18 giugno 2009, n. 69),
ovvero a quella tralatizia dei «giusti motivi», per giustificare, in
caso di proscioglimento nel merito, una eventuale compensazione,
parziale o totale, delle spese da liquidare in favore dei convenuti
prosciolti a fronte di comportamenti ritenuti non del tutto immuni da
censure e comunque tali da giustificare la verifica giudiziale
(Sezione giur. Campania, sentenze n. 157 dell'11 febbraio 2010, n.
417 dell'11 marzo 2010, n. 526 del 26 marzo 2010, n. 823 del 10
maggio 2010, n. 1490 del 13 agosto 2010, n. 1130 del 15 giugno 2011,
n. 60 del 18 gennaio 2012, n. 453 del 9 aprile 2013, n. 494 del 12
aprile 2013, n. 1664 dell'11 dicembre 2013, n. 279 del 17 marzo 2014,
n. 410 del 23 aprile 2014, n. 446 del 7 maggio 2014; Prima Sezione
giur. centrale d'appello, sentenze n. 62 del 27 gennaio 2010 e n. 104
del 19 febbraio 2010; Terza Sezione giur. centrale d'appello,
sentenze n. 75 del 12 febbraio 2010 e n. 74 del 14 febbraio 2012;
Sezione giur. Friuli-Venezia Giulia, sentenze n. 128 del 6 dicembre
2012, n. 56 del 13 settembre 2013, n. 72 del 10 ottobre 2013 e n. 112
dell'11 dicembre 2013; Sezione giur. Liguria, sentenza n. 229 del 27
dicembre 2013; Sezione giur. Lazio, sentenze n. 1355 del 21 settembre
2011, n. 96 del 26 gennaio 2012 e n. 193 del 13 febbraio 2012;
Sezione giur. Emilia-Romagna, sentenza n. 151 del 14 novembre 2013;
Sezione giur. Trento, sentenze n. 7 del 20 febbraio 2013 e n. 11 del
16 aprile 2014; contra, però, Sezione giur. Sicilia, sentenze n. 983
del 15 marzo 2011, n. 2094 del 26 maggio 2011 e n. 548 del 16
febbraio 2012; Sezione giur. Puglia, sentenza n. 746 del 22 novembre
2010; Sezione giur. Lombardia, sentenze n. 124 del 22 febbraio 2011,
n. 228 del 20 aprile 2011 e n. 1 del 2 gennaio 2012; Sezione giur.
Veneto, sentenze n. 347 del 20 maggio 2010, n. 180 del 21 marzo 2012,
n. 461 del 5 luglio 2012 e n. 68 del 5 marzo 2013, secondo cui la
«determinazione delle spese processuali rientra nel potere
discrezionale (in questo caso limitato) riservato al Giudice
contabile, che, alla luce della recente normativa, deve liquidarle in
favore del/dei convenuti assolti nel merito, con possibilità di
poter interloquire solo in ordine al quantum, non potendo più
pervenire all'esclusione del rimborso, attraverso l'istituto della
compensazione, che nell'ultima configurazione dell'art. 92 codice di
procedura civile (di cui alla novella 18 giugno 2009, n. 69) può
pronunciarsi "Se vi è soccombenza reciproca o concorrono altre gravi
ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate nella
motivazione..."»).
26. In tale contesto, non privo di contrasti e contraddizioni, il
7 ottobre 2016 è entrato in vigore il nuovo codice di giustizia
contabile, approvato con decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174,
che all'art. 31 ha introdotto talune innovazioni per quanto riguarda
la disciplina della liquidazione delle spese processuali da parte del
giudice (sul carattere innovativo della disciplina recata dall'art.
31 c.g.c., si veda Sezione giur. Sardegna, sentenza n. 161 del 3
luglio 2018). Inoltre, alla luce della ampiezza e completezza della
nuova disposizione codicistica in materia di regolazione delle spese
processuali, l'art. 31 c.g.c. ha di fatto abrogato la precedente
disciplina dettata dall'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n. 543
del 1996, convertito nella legge n. 639 del 1996, come poi
interpretata e integrata dall'art. 10-bis, comma 10, del
decreto-legge n. 203 del 2005, convertito nella legge n. 248 del
2005, e dall'art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge n. 78 del
2009, convertito nella legge n. 102 del 2009.
Infatti, benchè tali ultime disposizioni non siano tra quelle
espressamente elencate dall'art. 4 (Abrogazioni) dell'allegato n. 3
al nuovo codice di giustizia contabile, titolato «Norme transitorie e
abrogazioni», non vi è dubbio che l'art. 31 c.g.c. «regola l'intera
materia già regolata dalla legge anteriore», con conseguente
abrogazione di quest'ultima ai sensi dell'art. 15 delle diposizioni
sulla legge in generale, approvate con regio decreto 16 marzo 1942,
n. 262.
Del resto la stessa legge delega, per evidenti ragioni di
semplificazione normativa, aveva stabilito che il nuovo codice di
giustizia contabile dovesse «abrogare esplicitamente le disposizioni
normative oggetto del riordino e quelle con esso incompatibili», ma
aveva altresì «fatta salva l'applicazione dell'art. 15 delle
disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile» (art.
20, comma 3, lettera b, della legge n. 124 del 2015).
27. In linea generale, come ricordato nella relazione
illustrativa al decreto legislativo n. 174 del 2016, le norme
relative alle parti e difensori, tra cui quelle sulla regolazione
delle spese processuali, «richiamano le corrispondenti regole
processuali civili».
In particolare, sulla falsariga di quanto previsto dall'art. 91,
comma 1, del codice di procedura civile, anche l'art. 31 c.g.c. ha
fondato la disciplina della regolazione delle spese processuali sul
principio cardine della soccombenza, in forza del quale «Il giudice,
con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la
parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte e
ne liquida l'ammontare insieme con gli onorari di difesa» (art. 31,
comma 1, c.g.c.).
Tale principio è stato addirittura rafforzato dalla previsione
di una responsabilità aggravata, atteso che «Il giudice, quando
pronuncia sulle spese, può altresì condannare la parte soccombente
al pagamento in favore dell'altra parte, o se del caso dello Stato,
di una somma equitativamente determinata, quando la decisione è
fondata su ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali
consolidati» (art. 31, comma 4, c.g.c.).
28. Con specifico riferimento al giudizio di responsabilità
amministrativa e nell'evidente ottica di individuare criteri di
maggior rigore nell'applicazione del principio della soccombenza,
limitando contestualmente il potere discrezionale del giudice di
disporre la compensazione delle spese, il legislatore delegato ha poi
inserito nell'art. 31 c.g.c. i commi 2 e 3, che così recitano:
«2. Con la sentenza che esclude definitivamente la
responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno,
ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di
causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può
disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a
carico dell'amministrazione di appartenenza, l'ammontare degli
onorari e dei diritti spettanti alla difesa.
3. Il Giudice può compensare le spese tra le parti,
parzialmente o per intero, quando vi è soccombenza reciproca ovvero
nel caso di assoluta novità della questione trattata o mutamento
della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, ovvero quando
definisce il giudizio decidendo soltanto questioni pregiudiziali o
preliminari.».
29. Passando ad esaminare le due norme nel dettaglio, è facile
rilevare che con l'art. 31, comma 2, c.g.c. è stato di fatto
riproposto il divieto di compensazione delle spese a suo tempo
introdotto dall'art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge n. 78
del 2009, convertito, con modificazioni, nella legge n. 102 del 2009,
ma con una sostanziale novità. Infatti, la locuzione «in caso di
proscioglimento nel merito» è stata sostituita da una previsione
assai più specifica, oltre che più stringente, secondo cui il
divieto in parola scatta «Con la sentenza che esclude definitivamente
la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del
danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di
causalità, del dolo o della colpa grave».
In conseguenza di tale modifica, per innescare, in via
automatica, il divieto di compensazione delle spese del giudizio è
sufficiente che la sentenza accerti l'insussistenza di uno qualsiasi
dei tipici elementi costitutivi della responsabilità amministrativa
(danno, nesso di causalità, dolo o colpa grave), impedendo, di
fatto, che il principio della soccombenza possa essere eluso in
mancanza di un proscioglimento «pieno», ossia tale da escludere
qualsiasi responsabilità in capo al convenuto prosciolto in ordine
alla decisione di avviare un procedimento di responsabilità
amministrativa nei suoi confronti (v. supra sub 20).
30. La norma di cui all'art. 31, comma 3, c.g.c., non desta
particolari problemi interpretativi, trattandosi della sostanziale
trasposizione dell'art. 92, comma 2, codice di procedura civile,
nella formulazione risultante dall'art. 13, comma 1, decreto-legge 12
settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, dalla legge 10
novembre 2014, n. 162; con la conseguente eliminazione della clausola
generale delle «gravi ed eccezionali ragioni» e con la sola aggiunta,
rispetto al testo del codice di rito civile, della ipotesi della
definizione del giudizio «decidendo soltanto questioni pregiudiziali
o preliminari».
31. Con la norma di chiusura di cui all'art. 31, comma 6, c.g.c.,
il legislatore delegato ha operato infine un rinvio agli articoli
«92, 93, 94, 96 e 97 del codice di procedura civile», ma solo nei
limiti di quanto «non espressamente disciplinato dai commi»
precedenti.
c) Sulle norme impugnate.
32. Le ragioni che inducono il collegio ad individuare nei commi
2 e 3 dell'art. 31 del codice di giustizia contabile, congiuntamente
e non in via alternativa o subordinata tra loro, le norme che si
intende sottoporre a scrutinio di costituzionalità risiedono
principalmente nell'insufficienza, ai fini che rilevano nel giudizio
a quo, di una decisione che espunga dall'ordinamento solo una delle
due norme indubbiate.
33. Invero, laddove venisse dichiarata l'illegittimità
costituzionale del solo espresso divieto, imposto al giudice
contabile dall'art. 31, comma 2, c.g.c., di compensare le spese del
giudizio in caso di «accertata insussistenza del danno, ovvero, della
violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo
o della colpa grave», permarrebbe comunque l'impossibilità di
compensare le spese del giudizio in ipotesi diverse da quelle
tassativamente indicate dall'art. 31, comma 3, c.g.c. («soccombenza
reciproca»; «assoluta novità della questione trattata»; «mutamento
della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti»; «definizione
del giudizio decidendo soltanto questioni pregiudiziali o
preliminari»).
34. Viceversa, qualora venisse dichiarata l'illegittimità
costituzionale della sola norma contenuta nell'art. 31, comma 3,
c.g.c., nella parte in cui non prevede che il giudice possa
compensare le spese del giudizio, parzialmente o per intero, anche
qualora sussistano, all'infuori delle ipotesi tassativamente
nominate, «altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni», resterebbe
pur sempre in vita l'espresso divieto di compensazione delle spese
del giudizio, recato dall'art. 31, comma 2, c.g.c., in caso di
«accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di
obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa
grave».
d) Sulla rilevanza della questione.
35. Sotto il profilo della rilevanza della questione, il collegio
osserva, innanzitutto, che questa non può essere esclusa per il
fatto che la sezione, con sentenza n. 1046 del 2018, abbia definito
il merito della controversia, sospendo ogni decisione, sino all'esito
del giudizio di legittimità costituzionale, solo in ordine alla
regolazione delle spese processuali.
36. Invero, come osservato al riguardo dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 77 del 2018, il «legame di accessorietà della
pronuncia sulle spese alla sentenza che decida tutte le questioni di
merito non è [...] indissolubile e, in particolare, è recessivo
allorchè il giudice [...] abbia un dubbio non manifestamente
infondato in ordine soltanto alla disposizione che governa le spese
di lite e di cui egli debba fare applicazione.
Il principio della ragionevole durata del processo (art. 111,
secondo comma, Cost.), coniugato con il favor per l'incidente di
legittimità costituzionale - il quale preclude che alcun giudice
possa fare applicazione di una disposizione di legge della cui
legittimità costituzionale dubiti - suggerisce che non sia ritardata
la decisione del merito della causa rispondendo ciò all'"interesse
apprezzabile" delle parti alla "sollecita definizione" di quanto
possa essere deciso senza fare applicazione della disposizione
indubbiata (ex art. 277, secondo comma, citato)».
Tali considerazioni possono essere estese, mutatis mutandis,
anche al procedimento di responsabilità amministrativa, laddove il
processo contabile è espressamente chiamato ad attuare i principi
del giusto processo, previsto dall'art. 111, primo comma, della
Costituzione, e il «giudice contabile e le parti cooperano per la
realizzazione della ragionevole durata del processo» (art. 4 c.g.c.).
37. Ciò premesso, sempre in punto di rilevanza della questione,
il collegio osserva come l'art. 31, comma 2, c.g.c. proibisca
espressamente al giudice di compensare le spese del giudizio in caso
di «accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di
obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa
grave» e, dunque, anche in caso di colpa lieve.
Di conseguenza, nel caso di specie, essendosi accertata nel
giudizio a quo l'insussistenza della «colpa grave» in capo ai tre
convenuti, al collegio è in ogni caso preclusa dalla norma la
possibilità di disporre la compensazione totale o parziale delle
spese del giudizio, pur a fronte di una condotta comunque censurabile
da parte loro che, ad avviso del collegio, ha sicuramente
giustificato l'esercizio dell'azione di responsabilità nei loro
confronti.
Al contrario, anche in una simile circostanza, il collegio
sarebbe comunque tenuto a liquidare, «a carico dell'amministrazione
di appartenenza, l'ammontare degli onorari e dei diritti spettanti
alla difesa».
Al collegio è peraltro impedita una diversa interpretazione
della norma, volta, ad esempio, a pretendere - ai fini
dell'operatività del divieto - un proscioglimento «pieno» del
convenuto, tale da escludere anche la sussistenza della colpa lieve,
atteso che la sostituzione della locuzione «in caso di
proscioglimento del merito», di cui al decreto-legge n. 203 del 2005,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 248 del 2005, con
quella più specifica e stringente attualmente recata dall'art. 31,
comma 2, c.g.c. è stata operata dal legislatore delegato proprio al
fine di impedire le interpretazioni adeguartici del passato.
38. A tale proposito appare opportuno sottolineare come la
locuzione «a carico dell'amministrazione di appartenenza» vada
interpretata in senso lato, ossia come l'amministrazione nei cui
confronti il soggetto prosciolto si trovava, almeno nella
prospettazione accusatoria, in rapporto di servizio, applicandosi
quindi anche nei confronti della Romeo Gestioni s.p.a. (Sezione giur.
Sicilia, sentenze n. 722 del 1° marzo 2012 e n. 901 del 19 marzo
2012; Sezione giur. Molise, sentenza n. 100 del 10 ottobre 2013;
Sezione giur. d'appello per la Sicilia, sentenza n. 23 del 21 gennaio
2014; Sezione giur. Friuli-Venezia Giulia, sentenza n. 94 del 28
dicembre 2017; Sezione giur. Sardegna, sentenze n. 119 del 4 ottobre
2017 e n. 161 del 3 luglio 2018).
39. Sempre in punto di rilevanza della questione, il collegio non
ritiene possibile addivenire ad una parziale o totale compensazione
delle spese in forza delle ipotesi tassativamente elencate all'art.
31, comma 3, c.g.c. («soccombenza reciproca»; «assoluta novità della
questione trattata»; «mutamento della giurisprudenza rispetto alle
questioni dirimenti»; «definizione del giudizio decidendo soltanto
questioni pregiudiziali o preliminari»), che legittimerebbero il
Giudice a disporre una tale compensazione.
Nel caso di specie, infatti, non vi è stata alcuna «soccombenza
reciproca», atteso che la domanda della Procura non ha trovato un
accoglimento parziale.
Inoltre, ai fini della soluzione della controversia e delle
questioni ad essa sottese, che non presentavano in alcun modo
carattere di «assoluta novita'», non ha avuto alcun rilievo
l'eventuale «mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni
dirimenti», atteso che ai fini della decisione è stata fatta
applicazione di principi di diritto ampiamente riconosciuti.
Infine, il giudizio non è stato definito «decidendo soltanto
questioni pregiudiziali o preliminari», ma è stato definito per
tutti quanti i convenuti decidendo il merito della controversia ed
escludendo la sussistenza della colpa grave. Invero, il
proscioglimento nel merito anche per una sola posta di danno - o per
una parte dell'unica posta di danno contestata - impone al giudice
contabile di liquidare l'ammontare degli onorari e diritti spettanti
alla difesa del prosciolto (Seconda Sezione giur. centrale d'appello,
sentenza n. 392 del 4 luglio 2012).
Peraltro, sotto tale, ultimo profilo, anche laddove si ritenesse
possibile forzare il dettato normativo (cosa che tuttavia si
esclude), che impone che il giudizio venga definito decidendo
«soltanto» questioni pregiudiziali o preliminari, nel caso di specie
l'accoglimento parziale dell'eccezione di prescrizione in favore di
due dei tre convenuti non potrebbe mai permettere una compensazione
integrale delle spese del giudizio nei loro confronti, atteso che per
la parte della decisione che si è estesa al merito della
controversia, escludendo una responsabilità amministrativa per
mancanza del necessario requisito della «colpa grave», opererebbe il
divieto di compensazione di cui all'art. 31, comma 2, c.g.c., nè
sarebbe possibile ricorrere alla clausola delle «gravi ed eccezionali
ragioni», assente nell'art. 31, comma 3, c.g.c.
40. Per terminare, una eventuale compensazione delle spese non
potrebbe neppure essere disposta applicando direttamente l'art. 92,
comma 2, codice di procedura civile, come da ultimo emendato dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 2018, che ne ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale «nella parte in cui non
prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti,
parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe
gravi ed eccezionali ragioni».
Invero, fermo restando che l'applicazione di tale norma non
consentirebbe comunque di eludere l'espresso divieto di cui all'art.
31, comma 2, c.g.c., il rinvio agli articoli 92, 93, 94, 96 e 97 del
codice di procedura civile, previsto dall'art. 31, comma 6, c.g.c.,
è destinato ad operare solo nei ristretti limiti di quanto «non
espressamente disciplinato dai commi» precedenti, per cui, essendo i
poteri del giudice contabile in materia di «compensazione delle
spese» - limitatamente al giudizio di responsabilità amministrativa
- già compiutamente disciplinati dall'art. 31, commi 2 e 3, c.g.c.,
tale soluzione interpretativa non appare possibile.
e) Sulla non manifesta infondatezza della questione.
41. Ad avviso del collegio, la sopra descritta disciplina recata
dal combinato disposto di cui all'art. 31, commi 2 e 3, c.g.c., si
pone in eliminabile contrasto con il generale canone di
ragionevolezza, garantito dall'art. 3 della Costituzione, nella parte
in cui, eliminando ogni discrezionalità in capo al giudice
contabile, impone a quest'ultimo, in via automatica, di liquidare le
spese di giudizio a carico dell'amministrazione di appartenenza del
convenuto prosciolto per «accertata insussistenza del danno, ovvero,
della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità,
del dolo, o della colpa grave» (art. 31, comma 2), non prevedendo
neppure, in via suppletiva, la possibilità di ricorrere alla
clausola generale delle «gravi ed eccezionali ragioni» per pervenire,
in tutto o in parte, ad una compensazione delle spese (art. 31, comma
3).
42. Invero, in tal modo il legislatore delegato, contraddicendo
la stessa ratio da sempre sottesa alle norme che regolano le spese
del giudizio, ha compiuto una inammissibile equiparazione delle
ragioni che devono condurre, nel merito, al proscioglimento del
convenuto, ovvero l'accertata insussistenza di uno dei presupposti
della responsabilità amministrativa (danno, nesso di causalità,
dolo o colpa), con le diverse ragioni che, invece, devono essere
delibate dal giudice ai fini della decisione sulle regolazione delle
spese processuali.
Sotto tale ultimo profilo, infatti, come reso evidente dallo
stesso titolo («responsabilità delle parti per le spese ed i danni
processuali») del capo IV del titolo III del codice di procedura
civile, che nel codice di rito civile disciplina la relativa materia,
il presupposto di qualsiasi forma di responsabilità, ivi inclusa
quella per le spese del giudizio, è sempre un comportamento,
latamente censurabile, dal quale possa derivare ad altri un onere o
peggio un danno ingiusto in rapporto diretto ed immediato di
causalità con la scelta altrui di agire o resistere in giudizio
(Corte costituzionale, sentenza n. 46 del 1975).
Ciò premesso, il mancato accoglimento della domanda, in cui si
sostanzia il principio di soccombenza, non sempre è un indice
sufficiente a giustificare la condanna alla rifusione delle spese di
giudizio, potendo l'esito negativo della lite essere condizionato da
fattori sopravvenuti o comunque imponderabili, che sono valutati dal
giudice ai fini di una eventuale compensazione, totale o parziale,
delle spese.
In tal senso di spiega la clausola generale delle «gravi ed
eccezionali ragioni», che nel processo civile (art. 92, comma 2,
codice di procedura civile, come integrato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 77 del 2018) e in quello tributario (art. 15, comma
2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546), attribuiscono
al giudice un ineliminabile margine di discrezionalità in materia di
regolazione delle spese processuali.
A tale proposito, per quanto specificamente riguarda il processo
tributario, appare significativo il fatto che detta clausola generale
sia stata introdotta dall'art. 9 del decreto legislativo 24 settembre
2015, n. 156, in attuazione di una delega che prevedeva tra i suoi
principi e criteri direttivi quello della «individuazione di criteri
di maggior rigore nell'applicazione del principio della soccombenza
ai fini del carico delle spese del giudizio, con conseguente
limitazione del potere discrezionale del giudice di disporre la
compensazione delle spese in casi diversi dalla soccombenza
reciproca» (art. 10, comma 1, lettera b, numero 11, legge 11 marzo
2014, n. 23).
Viceversa, solo nel caso del processo contabile di
responsabilità amministrativa, il legislatore si è spinto assai
oltre, eliminando del tutto qualsiasi margine di discrezionalità del
giudice in caso di proscioglimento del convenuto per uno dei motivi
di merito indicati nell'art. 31, comma 2, c.g.c., senza neppure
offrire allo stesso il ricorso ad una analoga clausola generale che
consenta di valutare adeguatamente la eventuali sussistenza di gravi
ed eccezionali ragioni che imporrebbero la compensazione totale o
parziale delle spese di giudizio.
43. Peraltro, la lesione del principio di ragionevolezza appare
tanto maggiore se si considera che la fondamentale caratteristica dei
giudizi di responsabilità amministrativa è l'impulso d'ufficio, con
azione promossa da un organo indipendente ed imparziale quale il
procuratore regionale della Corte dei conti (Corte costituzionale,
sentenza n. 201 del 1976).
Invero, se da un lato l'accertamento giudiziale della mancanza di
uno dei requisiti su cui tradizionalmente si fonda la responsabilità
amministrativa - tra cui, in particolare, quello della colpa grave -
è spesso il frutto di una valutazione ampiamente discrezionale del
giudice (ma si pensi, anche all'accertamento del nesso di causalità
in un giudizio di responsabilità amministrativa originato da colpa
medica), dall'altro lato non va sottaciuto che il pubblico ministero
contabile è obbligato per legge ad esercitare l'azione di
responsabilità ogniqualvolta «vi siano elementi sufficienti a
sostenere in giudizio la contestazione di responsabilita'» (a
contrariis ex art. 69, comma 1, c.g.c.).
In particolare, la norma che impone al procuratore regionale di
esercitare l'azione di responsabilità laddove «vi siano elementi
sufficienti a sostenere in giudizio la contestazione di
responsabilita'», lungi dall'imporre al procuratore regionale di
esercitare l'azione di responsabilità amministrativa solo in caso di
certezza della condanna, «consiste in una valutazione degli elementi
acquisiti non [...] nella chiave dell'esito finale del processo,
bensì nella chiave della loro attitudine a giustificare il rinvio a
giudizio. Il quadro acquisitivo viene, cioè, valutato non
nell'ottica del risultato dell'azione, ma in quella della
superfluità o no dell'accertamento giudiziale, che è l'autentica
prospettiva di un pubblico ministero, il quale, nel sistema, è la
parte pubblica incaricata di instaurare il processo» (Corte
costituzionale, sentenza n. 88 del 1991).
Del resto, che il provvedimento di archiviazione del pubblico
ministero contabile, previsto dall'art. 69, comma 1, c.g.c., non
possa essere inteso come strumento deflattivo del contenzioso, appare
comprovato dall'introduzione dei riti speciali, di cui agli articoli
130 ss. c.g.c., cui, al contrario, sono demandate tali finalità.
Di conseguenza, addossare in via automatica le spese di giudizio
all'amministrazione di apparenza del convenuto prosciolto per uno dei
motivi dall'art. 31, comma 2, c.g.c., prescindendo dal carattere
doveroso (e meritorio) dell'azione di responsabilità a fronte di
comportamenti comunque colposi e produttivi di danno per
l'amministrazione medesima, appare non solo irragionevole, ma
addirittura paradossale. Tanto più che l'art. 31, comma 3, c.g.c.
non offre al giudice contabile il possibile ricorso alla clausola
generale delle «gravi ed eccezionali ragioni», tradizionalmente
impiegata per perimetrare l'ineliminabile margine di discrezionalità
che al giudice deve essere riconosciuta in materia di regolazione
delle spese processuali.
44. Inoltre, il divieto imposto al giudice contabile, in termini
assoluti, di compensare le spese di giudizio in caso di
proscioglimento del convenuto per uno dei motivi indicati dall'art.
31, comma 2, c.g.c., con la conseguente automatica liquidazione, a
carico dell'amministrazione di appartenenza, dell'ammontare degli
onorari e dei diritti spettanti alla difesa, unitamente alla mancanza
di una siffatta clausola generale nell'art. 31, comma 3, c.g.c., si
traducono inevitabilmente in una remora, in capo al procuratore
regionale, all'esercizio dell'azione di responsabilità in tutti i
casi in cui questi non sia e non possa essere certo della condanna,
potendo un eventuale proscioglimento tradursi in una ulteriore spesa
per l'amministrazione danneggiata anche in situazioni oggettivamente
dubbie, che imporrebbero comunque il vaglio giudiziale (come nei
molti casi in cui la condotta del convenuto si ponga ai margini dei
labili confini della colpa grave).
Di conseguenza, la rigidità di tale divieto, anche a fronte di
situazioni processuali in cui il procuratore regionale non possa in
alcun modo prevedere ex ante l'esito processuale della propria
azione, in quanto inevitabilmente condizionato da valutazioni
ampiamente discrezionali del giudice, si mostra non solo lesiva del
principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 della Costituzione, ma
«ridonda anche in violazione del canone del giusto processo (art.
111, primo comma, Cost.) e del diritto alla tutela giurisdizionale
(art. 24, primo comma, Cost.) perchè la prospettiva della condanna
al pagamento delle spese di lite anche in qualsiasi situazione del
tutto imprevista ed imprevedibile per la parte che agisce o resiste
in giudizio può costituire una remora ingiustificata a far valere i
propri diritti» (Corte costituzionale, sentenza n. 77 del 2018).
Sotto tale ultimo profilo, infatti, benchè il rimborso delle
spese legali sia posto a carico dell'amministrazione di appartenenza
del convenuto prosciolto, non può ignorarsi il fatto che la missione
istituzionale del pubblico ministero contabile nell'esercitare
l'azione di responsabilità amministrativa sia quella di curare gli
interessi finanziari delle amministrazioni pubbliche asseritamente
danneggiate, con la conseguenza che la mera prospettiva di essere
possibile «causa» di ulteriori esborsi per le amministrazioni in
questione in tutti i casi oggettivamente dubbi, che comunque
impongono il vaglio giudiziale, potrebbe disincentivare l'esercizio
dell'azione di responsabilità amministrativa in tutti i casi in cui
il procuratore regionale non sia certo dell'esito del processo.
45. Le predette criticità, ad avviso del collegio assumono una
lesività ancora maggiore, in riferimento a tutti i parametri sopra
considerati, in considerazione del fatto che l'art. 31, comma 3,
c.g.c., fermo il divieto di cui al precedente comma 2, circoscrive la
possibilità di compensare le spese del giudizio a poche tassative
ipotesi («soccombenza reciproca»; «assoluta novità della questione
trattata»; «mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni
dirimenti»; «definizione del giudizio decidendo soltanto questioni
pregiudiziali o preliminari»), senza contemplare la possibilità per
il giudice, in caso di gravi ed eccezionali ragioni, ovviamente da
motivare ai sensi dell'art. 111, comma 6, della Costituzione, di
disporre la compensazione parziale o integrale delle spese.
Muovendo dalle osservazioni formulate dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 77 del 2018, infatti, è possibile affermare che
l'«assoluta novità della questione», prevista dalla disposizione
censurata, sia di fatto «riconducibile, più in generale, ad una
situazione di oggettiva e marcata incertezza, non orientata dalla
giurisprudenza. In simmetria è possibile ipotizzare altre analoghe
situazioni di assoluta incertezza, in diritto o in fatto, della lite,
parimenti riconducibili a "gravi ed eccezionali ragioni"».
Ne consegue «che contrasta con il principio di ragionevolezza
[...] aver il legislatore del [2016] tenuto fuori dalle fattispecie
nominate, che facoltizzano il giudice a compensare le spese di lite
in caso di soccombenza totale, le analoghe ipotesi di sopravvenienze
relative a questioni dirimenti e a quelle di assoluta incertezza, che
presentino la stessa, o maggiore, gravità ed eccezionalità di
quelle tipiche espressamente previste dalla disposizione censurata.
La rigidità di tale tassatività ridonda anche in violazione del
canone del giusto processo (art. 111, primo comma, Cost.) e del
diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.)
perchè la prospettiva della condanna al pagamento delle spese di
lite anche in qualsiasi situazione del tutto imprevista ed
imprevedibile per la parte che agisce o resiste in giudizio può
costituire una remora ingiustificata a far valere i propri diritti»
(Corte costituzionale, sentenza n. 77 del 2018).
46. In conclusione, per il concorso di tutte le suddette ragioni,
il collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto di
cui all'art. 31, commi 2 e 3, del codice di giustizia contabile (nel
testo approvato dal decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174), in
riferimento agli articoli 3, 24, comma 1, e 111, comma 1, della
Costituzione, nella parte in cui non prevedono che il giudice, anche
in caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno
degli elementi indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa
compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora
sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle
tassativamente indicate dall'art. 31, comma 3, c.g.c.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Campania, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto di
cui all'art. 31, commi 2 e 3, del codice di giustizia contabile (nel
testo approvato dal decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174), in
riferimento agli articoli 3, 24, comma 1, e 111, comma 1, della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il giudice, anche in
caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno
degli elementi indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa
compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora
sussistano gravi ed eccezionali ragioni, «analoghe» a quelle
tassativamente indicate dall'art. 31, comma 3, c.g.c.;
2) ordina che a cura della segreteria della Sezione la
presente ordinanza sia notificata ai legali delle parti, al
Presidente del Consiglio dei ministri e ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica e dispone la trasmissione
degli atti, unitamente alle prove delle notificazioni qui ordinate,
alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli, nelle Camere di consiglio del giorno 25
ottobre e 22 novembre 2018.

Il Presidente: Sciascia


Il consigliere estensore: Schülmers von Pernwerth