1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 25-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 245 SENTENZA 4 - 24 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Condannati e internati per i delitti di criminalita' organizzata o sottoposti al regime penitenziario di cui all'art. 41-bis ordin. penit. - Ammissione alla detenzione domiciliare o al differimento della pena per motivi connessi all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Rivalutazione periodica, con cadenza quindicinale, mensile, o immediata - Applicabilita' ai provvedimenti adottati successivamente al 23 febbraio 2020 - Competenza del magistrato di sorveglianza che ha emesso il provvedimento - Denunciata irragionevolezza per disparita' di trattamento, violazione del principio del contraddittorio, del diritto alla difesa e del diritto alla salute - Non fondatezza delle questioni. Ordinamento penitenziario - Condannati e internati per i delitti di criminalita' organizzata o sottoposti al regime penitenziario di cui all'art. 41-bis ordin. penit. - Ammissione alla detenzione domiciliare o al differimento della pena per motivi connessi all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Rivalutazione periodica, con cadenza quindicinale, mensile, o immediata - Applicabilita' ai provvedimenti adottati successivamente al 23 febbraio 2020 - Competenza del magistrato di sorveglianza che ha emesso il provvedimento - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio del contraddittorio e del diritto alla difesa - Non fondatezza delle questioni. Ordinamento penitenziario - Condannati e internati per i delitti di criminalita' organizzata o sottoposti al regime penitenziario di cui all'art. 41-bis ordin. penit. - Ammissione alla detenzione domiciliare o al differimento della pena per motivi connessi all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Rivalutazione periodica, con cadenza quindicinale, mensile, o immediata - Applicabilita' ai provvedimenti adottati successivamente al 23 febbraio 2020 - Competenza del magistrato di sorveglianza che ha emesso il provvedimento - Denunciata violazione della finalita' rieducativa della pena e delle prerogative dell'autorita' giudiziaria - Manifesta infondatezza delle questioni. - Decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29, artt. 2 e 5; decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2020, n. 70, art. 2-bis. - Costituzione, artt. 3, 24, secondo comma, 27, terzo comma, 32, 102, primo comma, 104, primo comma, e 111, secondo comma. (T-200245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 25-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 5 del
decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti in materia di
detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione della pena,
nonchè in materia di sostituzione della custodia cautelare in
carcere con la misura degli arresti domiciliari, per motivi connessi
all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone detenute o internate
per delitti di criminalità organizzata di tipo terroristico o
mafioso, o per delitti di associazione a delinquere legati al
traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi avvalendosi
delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione mafiosa o con
finalità di terrorismo, nonchè di detenuti e internati sottoposti
al regime previsto dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975,
n. 354, nonchè, infine, in materia di colloqui con i congiunti o con
altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli
imputati) e dell'art. 2-bis del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28
(Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni
di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia
di ordinamento penitenziario, nonchè disposizioni integrative e di
coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e
contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta
Covid-19), convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2020,
n. 70, promossi, quanto agli indicati artt. 2 e 5, dal Tribunale di
sorveglianza di Sassari con ordinanza del 9 giugno 2020 e dal
Magistrato di sorveglianza di Avellino con ordinanza del 3 giugno
2020 e, quanto all'indicato art. 2-bis, dal Magistrato di
sorveglianza di Spoleto con ordinanza del 18 agosto 2020, iscritte
rispettivamente ai numeri 115, 138 e 145 del registro ordinanze 2020
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 34 e
37, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 novembre 2020 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
deliberato nella camera di consiglio del 4 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 giugno 2020 (r.o. n. 115 del 2020), il
Tribunale di Sorveglianza di Sassari ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo
comma, 32, 102, primo comma, e 104, primo comma, della Costituzione
dell'art. 2 del decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti
in materia di detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione
della pena, nonchè in materia di sostituzione della custodia
cautelare in carcere con la misura degli arresti domiciliari, per
motivi connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone
detenute o internate per delitti di criminalità organizzata di tipo
terroristico o mafioso, o per delitti di associazione a delinquere
legati al traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi
avvalendosi delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione
mafiosa o con finalità di terrorismo, nonchè di detenuti e
internati sottoposti al regime previsto dall'articolo 41-bis della
legge 26 luglio 1975, n. 354, nonchè, infine, in materia di colloqui
con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati,
gli internati e gli imputati), «nella parte in cui prevede che la
rivalutazione della permanenza dei motivi legati all'emergenza
sanitaria sia effettuata entro il termine di quindici giorni
dall'adozione del provvedimento e, successivamente, con cadenza
mensile e, ancora, immediatamente nel caso in cui il Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria comunica la disponibilità di
strutture penitenziarie o di reparti di medicina protetta», nonchè
dell'art. 5 del medesimo decreto-legge, «nella parte in cui prevede
che le disposizioni di cui all'articolo 2 si applicano ai
provvedimenti di ammissione alla detenzione domiciliare o di
differimento della pena adottati successivamente al 23 febbraio
2020».
1.1.- Premette il giudice a quo di aver disposto, con ordinanza
del 23 aprile 2020, la detenzione domiciliare di cui all'art. 47-ter,
comma 1-ter, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta') presso l'abitazione della
moglie e dei figli, per la durata di cinque mesi, nei confronti di un
condannato sottoposto al regime di cui all'art. 41-bis, comma 2,
ordin. penit., in ragione delle sue condizioni di salute, che
richiedevano controlli periodici e terapie ritenute incompatibili con
lo stato di detenzione, in considerazione dell'emergenza
epidemiologica in corso che interessava anche il presidio sanitario
presso il quale il detenuto era in carico, individuato quale "centro
COVID-19". La misura alternativa si era, d'altra parte, resa
necessaria - riferisce il rimettente - in relazione al rischio di
contrazione del virus da parte del paziente in ambiente carcerario,
ciò che proprio in considerazione delle sue precarie condizioni
pregresse lo avrebbe esposto a un elevato rischio di complicanze,
potenzialmente letali.
Essendo nel frattempo entrato in vigore, l'11 maggio 2020, il
d.l. n. 29 del 2020, il rimettente aveva proceduto immediatamente ad
acquisire la documentazione prescritta dall'art. 2 dello stesso
decreto-legge, tra le quali una nota del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria con cui si individuava un reparto
di medicina protetta all'interno di una casa di reclusione, nel quale
avrebbero potuto essere assicurate adeguate terapie al condannato,
nonchè i pareri contrari alla protrazione della detenzione
domiciliare formulati dal Procuratore nazionale antimafia e
antiterrorismo e dal Procuratore distrettuale antimafia del luogo in
cui era stato commesso il reato. Il rimettente aveva, altresì,
provveduto ad acquisire «documentazione medica essenziale inerente al
follow up diagnostico-terapeutico» posto in essere dal condannato nel
corso della misura domiciliare.
Su istanza conforme della difesa del condannato, il Tribunale
ritiene di sollevare le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 5 del d.l. n. 29 del 2020, nei termini sopra
enunciati.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che il
censurato art. 5 prescrive l'applicazione delle disposizioni in esso
contenute, tra cui quelle di cui all'art. 2, a tutti i provvedimenti
di ammissione alla detenzione domiciliare o di differimento della
pena adottati in presenza dei presupposti indicati da tali norme,
segnatamente per essere stata la misura disposta nei confronti dei
condannati o internati per uno dei gravi delitti indicati nel comma 1
dell'art. 2 o comunque nei confronti di detenuti sottoposti al regime
differenziato di cui all'art. 41-bis ordin. penit. «per motivi
connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19». Tali presupposti sono
integrati nel caso di specie, sicchè non vi sarebbe dubbio sulla
necessità per il rimettente di fare applicazione della normativa
censurata.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
sospetta anzitutto il contrasto tra gli artt. 2 e 5 del d.l. n. 29
del 2020 e gli artt. 102, primo comma, e 104, primo comma, Cost. Le
disposizioni in questione invaderebbero infatti la sfera di
competenza dell'autorità giudiziaria e violerebbero il principio di
separazione dei poteri, tanto più in quanto applicabili
retroattivamente ai provvedimenti già adottati a decorrere dal 23
febbraio 2020. Ciò in quanto tali provvedimenti sarebbero stati
adottati con un preciso termine, calibrato sulle effettive necessità
di tutela della salute del detenuto, come discrezionalmente valutate
dall'autorità giudiziaria; mentre l'imposizione, ad opera della
disciplina censurata, di un obbligo di periodica rivalutazione della
permanenza delle condizioni che giustificano la misura, prima della
scadenza del termine fissato nel relativo provvedimento di
concessione, restringerebbe indebitamente la sfera di competenza
riservata alla giurisdizione, orientando per di più la decisione nel
senso della revoca del provvedimento, come attesterebbe la
limitatezza del quadro istruttorio sul quale la rivalutazione deve
essere condotta, quadro istruttorio che non prevede, in particolare,
l'acquisizione di documenti relativi alle effettive condizioni di
salute del detenuto, e che appare invece unicamente finalizzato
all'acquisizione di informazioni relative alla disponibilità di
strutture penitenziarie o di medicina protetta all'interno degli
istituti penitenziari.
Il rimettente dubita poi della compatibilità della disciplina
censurata con gli artt. 32 e 27, terzo comma, Cost., proprio in
quanto il regime di frequenti rivalutazioni sostanzierebbe di per sè
una «ipotutela del diritto alla salute»: in una «situazione di
costante sottoposizione a giudizio» - argomenta il giudice a quo -
«è difficile ipotizzare che possa essere realmente garantita la
continuità delle cure, nonchè la progettazione e la realizzazione
di quel percorso diagnostico-terapeutico non effettuabile in ambito
intramurario e per il quale il detenuto è stato ammesso alla
detenzione domiciliare». E ciò tanto più in relazione alla già
segnalata assenza, nella disciplina censurata, di ogni riferimento
alla necessità di una verifica delle condizioni di salute del
detenuto malato.
Infine, la disciplina censurata risulterebbe incompatibile con
l'art. 3 Cost., in relazione alla sua applicabilità soltanto a
specifiche categorie di detenuti, sulla base di una presunzione di
pericolosità correlata esclusivamente al titolo del reato e al
regime detentivo; ciò che non sarebbe consentito rispetto a misure
finalizzate non già alla individualizzazione della pena e del
trattamento penitenziario, ma alla tutela del diritto alla salute e
all'umanità della pena, tutela che non tollera, a parere del giudice
a quo, alcun automatismo, come dimostrerebbe in via generale
l'esclusione dalle preclusioni di cui all'art. 4-bis ordin. penit. di
tutte le misure finalizzate a tale scopo.
1.4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sollecitando in via preliminare questa Corte a valutare se
restituire gli atti al giudice a quo per una rivalutazione della
perdurante rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni,
alla luce delle modifiche apportate in sede di conversione del
decreto-legge, sulla falsariga di quanto già deciso con l'ordinanza
n. 185 del 2020.
Nel merito, le questioni sarebbero comunque manifestamente
infondate.
Nel contesto di un atto d'intervento che indugia sull'assenza di
profili di contrasto con il diritto di difesa e i principi del giusto
processo - estranei, per la verità, alle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale di sorveglianza di Sassari -,
l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la disciplina censurata
riguarderebbe condannati che si trovavano in carcere «sulla scorta di
una ritenuta compatibilità delle loro condizioni di salute con il
regime carcerario e che sono stati scarcerati non a causa di un
aggravamento delle predette condizioni di salute, ma solo a causa
dell'emergenza sanitaria, la quale, determinando problemi di gestione
(difficoltà ad assicurare il necessario distanziamento in carcere,
difficoltà ad accedere, all'occorrenza, a strutture sanitarie
esterne, difficoltà nel reperimento di altre strutture penitenziarie
cui trasferire i detenuti etc.), non ha consentito di mantenere i
medesimi livelli di cura assicurati in precedenza e ha imposto
l'adozione di misure alternative volte a prevenire il rischio di
contagio in soggetti portatori di patologie pregresse a tutela della
loro salute»; di talchè, «[c]essate le criticità connesse
all'emergenza», non vi sarebbe «ragione per non ripristinare il
regime detentivo originario. Di qui la frequente rivalutazione
prevista dal decreto legge in esame».
2.- Con ordinanza del 3 giugno 2020 (r.o. n. 138 del 2020), il
Magistrato di sorveglianza di Avellino ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 24, secondo
comma, 32 e 111, secondo comma, Cost., dell'art. 2 del d.l. n. 29 del
2020, «nella parte in cui prevede che proceda a rivalutazione del
provvedimento di ammissione alla detenzione domiciliare o di
differimento della pena per motivi connessi all'emergenza sanitaria
da Covid 19, il magistrato [di sorveglianza] che lo ha emesso».
2.1.- Premette la rimettente di aver concesso provvisoriamente,
con ordinanza del 20 aprile 2020, la detenzione domiciliare, ai sensi
dell'art. 47-ter, comma 1-ter, ordin. penit., a una donna di 76 anni,
condannata tra l'altro per il delitto di associazione finalizzata al
traffico di stupefacenti, in ragione del rilevante rischio di
contagio da COVID-19 connesso alle numerose e severe patologie da cui
la stessa è affetta.
In seguito all'entrata in vigore del d.l. n. 29 del 2020, la
rimettente ha acquisito: il parere contrario della Direzione
distrettuale antimafia di Napoli alla protrazione della detenzione
domiciliare; una relazione sanitaria dell'Azienda sanitaria locale
(ASL) presso la quale è in cura la paziente, che ha confermato il
suo quadro patologico complesso; e una nota del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria, con la quale vengono tra l'altro
indicati una serie di reparti di medicina protetti destinati al
ricovero di persone detenute e internate sul territorio nazionale,
nei quali la paziente potrebbe teoricamente essere ricoverata.
Tale documentazione, osserva la rimettente, «deporrebbe nel senso
di una revoca della detenzione domiciliare con ripristino del regime
ordinario e conseguentemente, la collocazione della A. in uno dei
tanti reparti di medicina protetti indicati», in applicazione appunto
dell'art. 2 del d.l. n. 29 del 2020. La medesima rimettente dubita,
tuttavia, della legittimità costituzionale di tale disposizione al
metro dei parametri sopra indicati.
2.2.- L'art. 2 del d.l. n. 29 del 2020 contrasterebbe, anzitutto,
con l'art. 24, secondo comma, Cost., in ragione della limitazione che
soffrirebbe il diritto di difesa del condannato nel procedimento di
rivalutazione imposto dalla norma, nel quale «il contraddittorio
viene completamente sacrificato in funzione di una decisione celere
il più possibile», e nella quale «la partecipazione della difesa
tecnica è limitata alla formulazione dell'istanza iniziale con
allegazione di documentazione sanitaria di parte», mentre non sarebbe
stato previsto nel d.l. «un diritto dell'interessato di prendere
visione degli atti contenuti nel fascicolo della rivalutazione ed
eventualmente controdedurre nel merito delle risultanze istruttorie».
Sarebbe altresì violato l'art. 111, secondo comma, Cost., sotto
il profilo della garanzia del contraddittorio in condizioni di
parità tra la difesa e la parte pubblica, soltanto quest'ultima
avendo la possibilità di fare sentire la propria voce attraverso la
formulazione dei pareri prescritti dalla disposizione censurata, che
restano ignoti alla difesa del detenuto. Nè tale difetto di parità
tra le parti sarebbe colmato dal successivo procedimento innanzi al
tribunale di sorveglianza, chiamato ad assumere la decisione
definitiva sulla concessione della detenzione domiciliare, dal
momento che l'eventuale revoca disposta dal magistrato di
sorveglianza ha effetti immediatamente esecutivi, con conseguente
ripristino della detenzione inframuraria.
Proprio gli effetti immediati del provvedimento di revoca
disposto in esito alla rivalutazione regolata dalla disposizione
censurata sarebbe infine, ad avviso della rimettente, di dubbia
compatibilità con il diritto alla salute di cui all'art. 32 Cost.,
che non tollererebbe alcuna compressione in conseguenza dello status
detentionis.
2.3.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, articolando considerazioni integralmente sovrapponibili a
quelle già svolte con riferimento alle questioni sollevate
dall'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Sassari di cui si è
detto (supra, punto 1.4.), e concludendo nel senso della manifesta
infondatezza anche delle presenti questioni.
In merito, in particolare, all'allegata violazione del diritto
alla difesa e al contraddittorio in condizioni di parità tra le
parti, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce la piena
compatibilità con tali principi costituzionali di un procedimento,
come quello su cui si inserisce la disposizione censurata, a
contraddittorio differito avanti al tribunale di sorveglianza,
chiamato a rendere la decisione definitiva sulla concessione della
misura alternativa in un procedimento a contraddittorio pieno.
3.- Con ordinanza del 18 agosto 2020 (r.o. n. 145 del 2020), il
Magistrato di sorveglianza di Spoleto ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., dell'art. 2-bis del decreto-legge
30 aprile 2020, n. 28 (Misure urgenti per la funzionalità dei
sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni,
ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario,
nonchè disposizioni integrative e di coordinamento in materia di
giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per
l'introduzione del sistema di allerta Covid-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 giugno 2020, n. 70, «nella parte in cui
prevede che proceda a rivalutazione del provvedimento di ammissione
alla detenzione domiciliare o di differimento della pena per motivi
connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, il magistrato di
sorveglianza che lo ha emesso».
3.1.- Premette il rimettente di aver concesso provvisoriamente,
il 21 marzo 2020, la detenzione domiciliare, ai sensi dell'art.
47-ter, comma 1-ter, ordin. penit., a un detenuto
ultrasessantacinquenne, affetto da patologie gravi (in particolare,
immunodeficienza collegata ad un trapianto di fegato), e per questo
particolarmente esposto a rischi nel caso di contagio da virus
COVID-19 nel contesto penitenziario.
Il giudice a quo rammenta di avere già proposto questioni di
legittimità costituzionale - in riferimento ai medesimi parametri
oggi invocati - relative al previgente art. 2 del d.l. n. 29 del
2020, ora confluito nell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come
convertito dalla legge n. 70 del 2020; questioni, peraltro, non
decise da questa Corte, che con ordinanza n. 185 del 2020 ha
restituito gli atti al rimettente perchè potesse rivalutare la
perdurante non manifesta infondatezza delle questioni, alla luce
appunto delle modifiche alla disciplina censurata apportate dalla
menzionata legge n. 70 del 2020.
Pur alla luce dello ius superveniens, il rimettente ritiene
tuttavia di dover nuovamente sollevare le questioni di legittimità
costituzionale nei termini sopra indicati.
3.2.- Ritiene in effetti il giudice a quo che la previsione,
nella legge n. 70 del 2020, di un termine perentorio di trenta
giorni, entro il quale - in caso di revoca dell'originario
provvedimento di concessione della misura da parte del magistrato di
sorveglianza - il tribunale di sorveglianza è tenuto ad assumere una
decisione definitiva sull'ammissione alla detenzione domiciliare o al
differimento della pena, non sia idonea a sanare i vulnera già
denunciati nella propria precedente ordinanza.
Osserva in proposito il rimettente che il provvedimento di revoca
pronunciato in esito alla rivalutazione disciplinata dalla norma
censurata è immediatamente esecutivo, con conseguente ripristino
della carcerazione e dei rischi alla salute ad essa connessi, in
relazione ai quali «la rivalutazione collegiale di eventuale
ripristino della misura diversa dalla detenzione potrebbe giungere
ormai tardivamente», prefigurando altresì lo scenario di un
possibile «alternarsi di reingressi in carcere e ritorni sul
territorio che [...] appaiono peculiarmente controindicati a fronte
di persone affette da gravi condizioni di salute».
Il giudice a quo ribadisce che il procedimento di rivalutazione
avanti il magistrato di sorveglianza è caratterizzato dall'assenza
di qualsiasi formale coinvolgimento della difesa dell'interessato,
alla quale non è neppure necessario comunicare l'inizio del
procedimento; osservando altresì che potrebbe addirittura dubitarsi
della legittimazione a produrre memorie e documenti da parte della
difesa, la quale resta comunque del tutto all'oscuro degli elementi
essenziali acquisiti mediante l'istruttoria disposta officiosamente
dal magistrato.
La procedura disegnata dalla disposizione censurata avrebbe,
secondo il rimettente, carattere di marcata atipicità rispetto ad
altre procedure previste dal vigente ordinamento penitenziario, in
cui pure al magistrato di sorveglianza è attribuito il potere di
assumere decisioni de plano, senza formale coinvolgimento della
difesa del condannato. La particolare problematicità del
provvedimento di revoca disciplinato dalla disposizione censurata
deriverebbe, infatti, dal suo «effetto dirompente di ricondurre
immediatamente in vinculis il condannato, che era stato ammesso alla
misura extramuraria», durante tutto il tempo necessario per attivare
l'intervento del tribunale di sorveglianza, senza adeguati spazi per
la difesa del condannato e in condizioni di squilibrio tra il
patrimonio conoscitivo di quest'ultima e quello della parte pubblica;
con conseguente profilarsi, ad avviso del rimettente, di un duplice
contrasto con gli artt. 24, secondo comma, e 111, secondo comma,
Cost.
La disciplina censurata violerebbe, d'altra parte, anche l'art. 3
Cost., in conseguenza della irragionevole limitazione del suo ambito
applicativo ai soli provvedimenti connessi all'emergenza COVID-19
emessi soltanto nei confronti dei condannati per alcune tipologie di
delitti.
3.3.- Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dell'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili e infondate.
Esse sarebbero, anzitutto, inammissibili, dal momento che il
rimettente non avrebbe chiarito come il loro eventuale accoglimento
possa spiegare effetti nel procedimento a quo, non facendosi anzi
alcun riferimento nell'ordinanza di rimessione all'avvenuto riscontro
delle condizioni per il ripristino della misura detentiva in carcere.
Nel merito, non si ravviserebbe comunque alcuna lesione del
diritto di difesa e del diritto a un equo processo, da svolgersi nel
contraddittorio tra le parti innanzi a un giudice terzo e imparziale,
giacchè la procedura resterebbe sempre quella a contraddittorio
differito prevista dall'art. 47-ter, commi 1-ter e 1-quater, ordin.
penit. e dagli artt. 666 e 678 del codice di procedura penale, nel
cui ambito si inserirebbe lo speciale procedimento previsto dalla
disposizione censurata; ferma restando, dunque, la successiva
verifica, in contradditorio pieno, da parte del tribunale di
sorveglianza.
Per quanto concerne, poi, la limitazione della disciplina a
talune categorie soggettive di condannati, si tratterebbe di una non
irragionevole scelta discrezionale del legislatore che, in quanto
tale, si sottrarrebbe al sindacato di legittimità costituzionale, e
che troverebbe comunque spiegazione «in ragione della maggiore
caratura criminale» di questi condannati, la quale a sua volta
giustificherebbe «una più frequente rivalutazione in vista del loro
possibile rientro in carcere, una volta cessate le ragioni connesse
all'emergenza Covid-19 che avevano giustificato il ricorso alla
misura alternativa, ferma restando, anche per loro, la più ampia
tutela del diritto alla salute». Sicchè «alla revoca della misura
alternativa si provvederà, evidentemente, solo laddove il rientro in
carcere non pregiudichi l'esigenza di assicurare loro cure adeguate
ed efficaci rispetto alle patologie da cui sono affetti».

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza iscritta al n. 115 del r.o. 2020, il
Tribunale di Sorveglianza di Sassari ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo
comma, 32, 102, primo comma, e 104, primo comma, della Costituzione,
dell'art. 2 del decreto-legge 10 maggio 2020, n. 29 (Misure urgenti
in materia di detenzione domiciliare o differimento dell'esecuzione
della pena, nonchè in materia di sostituzione della custodia
cautelare in carcere con la misura degli arresti domiciliari, per
motivi connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, di persone
detenute o internate per delitti di criminalità organizzata di tipo
terroristico o mafioso, o per delitti di associazione a delinquere
legati al traffico di sostanze stupefacenti o per delitti commessi
avvalendosi delle condizioni o al fine di agevolare l'associazione
mafiosa o con finalità di terrorismo, nonchè di detenuti e
internati sottoposti al regime previsto dall'articolo 41-bis della
legge 26 luglio 1975, n. 354, nonchè, infine, in materia di colloqui
con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati,
gli internati e gli imputati), «nella parte in cui prevede che la
rivalutazione della permanenza dei motivi legati all'emergenza
sanitaria sia effettuata entro il termine di quindici giorni
dall'adozione del provvedimento e, successivamente, con cadenza
mensile e, ancora, immediatamente nel caso in cui il Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria comunica la disponibilità di
strutture penitenziarie o di reparti di medicina protetta», nonchè
dell'art. 5 del medesimo decreto-legge, «nella parte in cui prevede
che le disposizioni di cui all'articolo 2 si applicano ai
provvedimenti di ammissione alla detenzione domiciliare o di
differimento della pena adottati successivamente al 23 febbraio
2020».
2.- Con l'ordinanza iscritta al n. 138 del r.o. 2020, il
Magistrato di sorveglianza di Avellino ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 24, secondo
comma, 32 e 111, secondo comma, Cost., dell'art. 2 del d.l. n. 29 del
2020, «nella parte in cui prevede che proceda a rivalutazione del
provvedimento di ammissione alla detenzione domiciliare o di
differimento della pena per motivi connessi all'emergenza sanitaria
da Covid 19, il magistrato [di sorveglianza] che lo ha emesso».
3.- Con l'ordinanza iscritta al n. 145 del r.o. 2020, il
Magistrato di sorveglianza di Spoleto ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., dell'art. 2-bis del decreto-legge
30 aprile 2020, n. 28 (Misure urgenti per la funzionalità dei
sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni,
ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario,
nonchè disposizioni integrative e di coordinamento in materia di
giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per
l'introduzione del sistema di allerta Covid-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 giugno 2020, n. 70, «nella parte in cui
prevede che proceda a rivalutazione del provvedimento di ammissione
alla detenzione domiciliare o di differimento della pena per motivi
connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19, il magistrato di
sorveglianza che lo ha emesso».
4.- I tre giudizi riguardano questioni simili e meritano,
pertanto, di essere riuniti per un'unica decisione.
5.- Giova anzitutto ricostruire brevemente il quadro normativo su
cui si innestano le odierne questioni di legittimità costituzionale.
Esse hanno ad oggetto disposizioni introdotte dapprima dal
Governo nel d.l. n. 29 del 2020, poi abrogate ma nella sostanza
trasfuse nel nuovo art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, introdotto
dalla legge di conversione n. 70 del 2020.
5.1.- Le prime due ordinanze, anteriori alla legge n. 70 del
2020, hanno ad oggetto l'art. 2 e - limitatamente all'ordinanza del
Tribunale di sorveglianza di Sassari - l'art. 5 del d.l. n. 29 del
2020.
Tale decreto-legge aveva fatto seguito al precedente d.l. n. 28
del 2020, il cui art. 2, comma 1, lettera b), aveva introdotto tra
l'altro un nuovo comma 1-quinquies all'art. 47-ter della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'), allo
scopo di imporre alla magistratura di sorveglianza, nei procedimenti
di concessione della detenzione domiciliare cosiddetta in surroga di
cui all'art. 47-ter, comma 1-ter, ordin. penit., di acquisire il
parere obbligatorio del Procuratore antimafia del distretto ove ha
sede il tribunale che ha emesso la sentenza, nonchè - nel caso di
detenuti sottoposti al regime penitenziario di cui al 41-bis ordin.
penit. - del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo.
Tale intervento era conseguito alle polemiche causate,
nell'aprile 2020, dalla notizia dell'avvenuta scarcerazione - proprio
in forza dell'art. 47-ter, comma 1-ter, ordin. penit. - di condannati
per reati di criminalità organizzata, in taluni casi ricoprenti
posizioni apicali all'interno delle rispettive associazioni, per
ragioni di salute connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19,
che interessava ormai in maniera significativa anche le carceri
italiane.
La modifica dell'art. 47-ter ordin. penit. introdotta dal d.l. n.
28 del 2020 era destinata peraltro ad operare soltanto con
riferimento alle concessioni della detenzione domiciliare in surroga
successive all'entrata in vigore del decreto-legge stesso; sicchè, a
dieci giorni di distanza, il Governo era intervenuto con un secondo
decreto-legge (il n. 29 del 2020), contenente disposizioni
applicabili anche alle misure di detenzione domiciliare già disposte
in data successiva al 23 febbraio 2020 per ragioni sanitarie legate
all'emergenza da COVID-19 e ancora in corso di esecuzione.
In particolare, l'art. 2 del d.l. n. 29 del 2020 disponeva che il
magistrato o il tribunale di sorveglianza, che avesse ammesso alla
detenzione domiciliare o al differimento della pena, «per motivi
connessi all'emergenza sanitaria da COVID-19», i condannati e gli
internati per una serie di gravi reati di criminalità organizzata o
comunque sottoposti al regime penitenziario di cui all'art. 41-bis
ordin. penit., valutasse «la permanenza dei motivi legati
all'emergenza sanitaria entro il termine di quindici giorni
dall'adozione del provvedimento e, successivamente, con cadenza
mensile». Tale valutazione doveva essere preceduta dall'acquisizione
del parere del Procuratore distrettuale antimafia del luogo di
commissione del reato e del Procuratore nazionale antimafia e
antiterrorismo per i condannati e internati già sottoposti al regime
di cui all'art. 41-bis ordin. penit. (comma 1). La disposizione
prescriveva inoltre che il tribunale o il magistrato sentisse
l'autorità sanitaria regionale, in persona del Presidente della
Giunta della Regione, sulla situazione sanitaria locale, e acquisisse
altresì dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria
«informazioni in ordine all'eventuale disponibilità di strutture
penitenziarie o di reparti di medicina protetta in cui il condannato
o l'internato ammesso alla detenzione domiciliare o ad usufruire del
differimento della pena può riprendere la detenzione o
l'internamento senza pregiudizio per le sue condizioni di salute»
(comma 2).
L'inciso finale del comma 1 dell'art. 2 del d.l. n. 29 del 2020
disponeva, inoltre, che tale valutazione fosse compiuta
«immediatamente, anche prima della decorrenza dei termini sopra
indicati», nel caso in cui il Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria avesse comunicato la disponibilità di strutture
penitenziarie o di reparti di medicina protetta adeguati alle
condizioni di salute del detenuto o dell'internato ammesso alla
detenzione domiciliare o ad usufruire del differimento della pena.
Ai sensi, infine, del comma 3 dell'art. 2 in esame,
«[l]'autorità giudiziaria provvede valutando se permangono i motivi
che hanno giustificato l'adozione del provvedimento di ammissione
alla detenzione domiciliare o al differimento di pena, nonchè la
disponibilità di altre strutture penitenziarie o di reparti di
medicina protetta idonei ad evitare il pregiudizio per la salute del
detenuto o dell'internato. Il provvedimento con cui l'autorità
giudiziaria revoca la detenzione domiciliare o il differimento della
pena è immediatamente esecutivo».
Il successivo art. 5 del d.l. n. 29 del 2020 stabiliva che le
disposizioni di cui, tra l'altro, al precedente art. 2 si
applicassero «ai provvedimenti di ammissione alla detenzione
domiciliare o di differimento della pena e ai provvedimenti di
sostituzione della misura cautelare della custodia in carcere con
quella degli arresti domiciliari adottati successivamente al 23
febbraio 2020. Per i provvedimenti di cui al periodo precedente già
emessi alla data di entrata in vigore del presente decreto il termine
di quindici giorni previsto dagli articoli 2, comma 1, e 3, comma 1,
decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
5.2.- In sede di conversione in legge del d.l. n. 28 del 2020, la
legge n. 70 del 2020 ha, all'art. 1, comma 3, abrogato interamente il
d.l. n. 29 del 2020, trasfondendone le disposizioni nel corpo
normativo dello stesso decreto-legge n. 28. Tale abrogazione ha
peraltro espressamente fatti salvi la validità degli atti e dei
provvedimenti adottati, nonchè gli effetti prodottisi e i rapporti
giuridici sorti sulla base del d.l. n. 29 del 2020.
In particolare, gli originari artt. 2 e 5 del d.l. n. 29 del 2020
- oggetto, come si è detto, delle censure del Tribunale di
sorveglianza di Sassari e del Magistrato di sorveglianza di Avellino
- sono confluiti nel nuovo art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020,
aggiunto in sede di conversione e oggetto delle censure
dell'ordinanza del Magistrato di sorveglianza di Spoleto.
L'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come convertito, riproduce
in effetti, nei primi tre commi, la disciplina dell'abrogato art. 2
del d.l. n. 29 del 2020, con l'unica variazione rappresentata dalla
sostituzione dell'originario riferimento al «Procuratore distrettuale
antimafia del luogo in cui è stato commesso il reato» con quello al
«procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del
distretto ove è stata pronunciata la sentenza di condanna».
Il comma 4 dell'art. 2-bis, innovando rispetto alla disciplina
del d.l. n. 29 del 2020, prevede poi che «[q]uando il magistrato di
sorveglianza procede alla valutazione del provvedimento provvisorio
di ammissione alla detenzione domiciliare o di differimento della
pena, i pareri e le informazioni acquisiti ai sensi dei commi 1 e 2 e
i provvedimenti adottati all'esito della valutazione sono trasmessi
immediatamente al tribunale di sorveglianza, per unirli a quelli già
inviati ai sensi degli articoli 684, comma 2, del codice di procedura
penale e 47-ter, comma 1-quater, della legge 26 luglio 1975, n. 354.
Nel caso in cui il magistrato di sorveglianza abbia disposto la
revoca della detenzione domiciliare o del differimento della pena
adottati in via provvisoria, il tribunale di sorveglianza decide
sull'ammissione alla detenzione domiciliare o sul differimento della
pena entro trenta giorni dalla ricezione del provvedimento di revoca,
anche in deroga al termine previsto dall'articolo 47, comma 4, della
legge 26 luglio 1975, n. 354. Se la decisione del tribunale non
interviene nel termine prescritto, il provvedimento di revoca perde
efficacia».
Infine, il comma 5 dell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come
convertito, riproduce il previgente art. 5 del d.l. n. 29 del 2020,
stabilendo inter alia che la disciplina dettata nei commi precedenti
è applicabile a tutti i provvedimenti di revoca della detenzione
domiciliare o del differimento della pena già adottati alla data di
entrata in vigore della legge di conversione e a partire dal 23
febbraio 2020.
6.- L'Avvocatura generale dello Stato ha invitato questa Corte a
valutare la possibilità di restituire gli atti al Tribunale di
sorveglianza di Sassari e al Magistrato di sorveglianza di Avellino
per una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza delle questioni dagli stessi sollevate, alla luce delle
modifiche subite delle disposizioni censurate in seguito alla
trasposizione del loro contenuto nel d.l. n. 28 del 2020, come
convertito. Ciò sulla falsariga di quanto già stabilito da questa
Corte con l'ordinanza n. 185 del 2020, che ha effettivamente
restituito gli atti al Magistrato di sorveglianza di Spoleto per una
nuova valutazione della non manifesta infondatezza delle questioni da
lui originariamente sollevate in relazione all'art. 2 del d.l. n. 29
del 2020, prima della sua abrogazione ad opera della legge n. 70 del
2020.
Questa Corte, tuttavia, ritiene che una tale restituzione degli
atti non sia in questo caso necessaria.
6.1.- Va premesso, in proposito, che in caso di abrogazione di
una disposizione, nelle more del giudizio di legittimità
costituzionale, con contestuale trasfusione del suo contenuto in
altra disposizione, la questione di costituzionalità originariamente
formulata sulla disposizione abrogata ben può, essa stessa,
"trasferirsi" alla nuova disposizione, che ne riproduce
sostanzialmente il contenuto (ex plurimis, sentenze n. 185 del 2018 e
n. 30 del 2012). E ciò in omaggio al principio di effettività della
tutela costituzionale, sia in relazione a esigenze di economia
processuale, sia per scongiurare un eventuale utilizzo deviato della
funzione legislativa, in ipotesi esercitata allo scopo di sottrarre
la disciplina contestata al giudizio di costituzionalità, o comunque
di ritardare indebitamente il suo svolgimento (sentenza n. 533 del
2002).
In applicazione di tale principio, le questioni di legittimità
costituzionale formulate dal Tribunale di sorveglianza di Sassari e
dal Magistrato di sorveglianza di Avellino, a proposito degli artt. 2
e 5 dell'originario d.l. n. 29 del 2020, devono considerarsi
trasferite all'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, introdotto in sede
di conversione dalla legge n. 70 del 2020.
6.2.- In tale nuovo art. 2-bis, come si è ricordato (supra,
punto 5.2.), è confluito il contenuto del previgente art. 2 del d.l.
n. 29 del 2020 (con la sola marginale variazione, che qui non rileva,
dell'individuazione del Procuratore della Repubblica, anzichè del
Procuratore distrettuale antimafia, quale organo competente a fornire
il parere indicato dalla norma), collocato ora ai primi tre commi
della nuova disposizione; ed è confluito altresì il contenuto del
previgente art. 5 del d.l. n. 29 del 2020, che costituisce ora il
comma 5 di tale nuova disposizione. Il novum normativo introdotto con
la legge n. 70 del 2020 è invece costituito, come parimenti si è
rammentato, dal suo comma 4, che prevede l'obbligo di immediata
trasmissione degli atti da parte del magistrato di sorveglianza al
tribunale di sorveglianza, il quale - nelle ipotesi in cui il primo
abbia disposto la revoca della misura extramuraria precedentemente
concessa - è ora tenuto ad adottare la decisione definitiva
sull'ammissione alla misura entro i trenta giorni successivi, pena la
perdita di efficacia dello stesso provvedimento di revoca.
Con l'ordinanza n. 185 del 2020, questa Corte aveva ritenuto di
restituire gli atti al Magistrato di sorveglianza di Spoleto, perchè
rivalutasse la non manifesta infondatezza delle proprie originarie
censure - formulate, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo comma,
e 111, secondo comma, Cost., sull'art. 2 del d.l. n. 29 del 2020 -
precisamente alla luce di tale novum normativo, che all'evidenza
rafforzava il quadro di garanzie per la difesa del condannato e per
il suo diritto al contraddittorio in posizione di parità rispetto
alla parte pubblica, imponendo un termine perentorio per la decisione
definitiva da parte del tribunale di sorveglianza, nell'ambito di un
procedimento in cui è assicurata la piena partecipazione da parte
della difesa, che ha altresì accesso in quella fase a tutti gli atti
del procedimento.
Il Magistrato di sorveglianza di Spoleto ha tuttavia ritenuto che
il novum normativo in questione non abbia eliminato i profili di
illegittimità costituzionale da lui in precedenza evidenziati, e ha
pertanto nuovamente sottoposto le questioni originariamente formulate
- in riferimento ai medesimi parametri - sulla nuova disposizione di
cui all'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, introdotta dalla legge di
conversione n. 70 del 2020.
A questo punto, le questioni sollevate dal Tribunale di
sorveglianza di Sassari, in riferimento all'art. 3 Cost., e dal
Magistrato di sorveglianza di Avellino, in riferimento agli artt. 24,
secondo comma, e 111, secondo comma, Cost., sull'originario art. 2
del d.l. n. 29 del 2020 - questioni da intendersi, per quanto si
diceva poc'anzi (supra, punto 6.1.), trasferite al nuovo art. 2-bis
del d.l. n. 28 del 2020, come convertito - ben possono essere
affrontate subito da questa Corte, anche alla luce degli argomenti
ora svolti dal Magistrato di sorveglianza di Spoleto, che assai
analiticamente si confrontano con il novum normativo rappresentato
dal comma 4 di tale ultima disposizione, senza che appaia necessaria
in proposito una ulteriore restituzione degli atti.
6.3.- Quanto poi alle questioni sollevate tanto dal Tribunale di
sorveglianza di Sassari quanto dal Magistrato di sorveglianza di
Avellino, in riferimento complessivamente agli artt. 32, 102, primo
comma, e 104, primo comma, Cost., sugli artt. 2 e - limitatamente al
primo rimettente - 5 dell'originario d.l. n. 29 del 2020, da
intendersi anch'esse trasferite al nuovo art. 2-bis del d.l. n. 28
del 2020, come convertito, la restituzione degli atti apparirebbe
all'evidenza inutile, dal momento che il novum normativo rafforza sia
le garanzie difensive sia la possibilità di esercitare un
contraddittorio in condizioni di parità tra difesa e parte pubblica,
ma non incide in alcun modo sui profili di lamentato contrasto della
disciplina originaria, come riprodotta nel nuovo art. 2-bis, con il
diritto alla salute del condannato, nè con la separazione tra potere
legislativo e potere giudiziario, e pertanto non muta i termini delle
questioni così come prospettate dai rimettenti (sentenza n. 125 del
2018).
7.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito, inoltre,
l'inammissibilità delle questioni prospettate dal Magistrato di
sorveglianza di Spoleto per difetto di motivazione sulla loro
rilevanza. Dall'ordinanza di rimessione non sarebbe infatti possibile
cogliere come l'eventuale pronuncia di fondatezza delle questioni
possa produrre effetti nel procedimento principale, atteso che
nell'ordinanza stessa non si farebbe alcun riferimento al positivo
riscontro delle condizioni per il ripristino dello stato di
detenzione per il condannato.
L'eccezione non è fondata, dal momento che un'eventuale
dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione
censurata dispenserebbe il rimettente dall'obbligo di provvedere
sulla prescritta rivalutazione, sulla base della documentazione nel
frattempo acquisita, cristallizzando così l'efficacia del suo
provvedimento di concessione della misura extramuraria sino allo
spirare del termine originariamente indicato, e comunque sino alla
decisione definitiva da parte del tribunale di sorveglianza.
8.- Quanto al merito delle questioni prospettate, conviene
anzitutto esaminare quelle formulate dai Magistrati di sorveglianza
di Avellino e di Spoleto, in riferimento agli artt. 24, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., che possono essere vagliate
congiuntamente.
Le questioni non sono fondate.
8.1.- Le censure formulate dalle ordinanze di rimessione si
incentrano sulla previsione da parte del legislatore di «un
procedimento senza spazi di adeguato formale coinvolgimento della
difesa tecnica dell'interessato», che non avrebbe accesso ai pareri e
alla documentazione acquisita dal magistrato di sorveglianza in forza
della disposizione censurata e che sarebbe pertanto tenuta all'oscuro
degli elementi essenziali, acquisiti durante l'istruttoria, sui quali
l'autorità giudiziaria formerà il proprio convincimento sulla
possibilità di una revoca della misura extramuraria in essere; ciò
che determinerebbe, come osserva il Magistrato di sorveglianza di
Spoleto, una «carenza assoluta di contraddittorio rispetto alla parte
pubblica» nella fase di rivalutazione dell'originario provvedimento
di concessione, da compiersi da parte dello stesso magistrato di
sorveglianza.
Nè tale carenza potrebbe considerarsi sanata, secondo lo stesso
Magistrato di sorveglianza di Spoleto, dal dispiegarsi successivo del
contraddittorio nella fase innanzi al tribunale di sorveglianza, dal
momento che già dalla revoca disposta dal magistrato di
sorveglianza, che la legge qualifica come immediatamente esecutiva,
può derivare grave pregiudizio al condannato, il quale verrebbe
immediatamente ricondotto in vinculis, risultando così esposto ai
medesimi rischi sanitari che erano stati posti a base dell'originario
provvedimento di concessione della misura.
8.2.- La censura essenziale dei rimettenti concerne dunque
l'allegata illegittimità costituzionale del ricorso, da parte del
legislatore, a un procedimento a contradditorio soltanto differito ai
fini della eventuale revoca della misura extramuraria, da parte dello
stesso magistrato di sorveglianza che l'aveva in precedenza concessa.
In proposito, occorre subito rilevare che non ha ragion d'essere
il dubbio, prospettato dai rimettenti, se il difensore del detenuto
possa presentare memorie e documenti al magistrato di sorveglianza
nella fase di rivalutazione del provvedimento, ciò che, peraltro,
risulta essere avvenuto in entrambi i procedimenti a quibus. Al
riguardo, è sufficiente richiamare il disposto dell'art. 121, comma
1, del codice di procedura penale, a tenore del quale «[i]n ogni
stato e grado del procedimento le parti e i difensori possono
presentare al giudice memorie o richieste scritte, mediante deposito
nella cancelleria»; disposto che, come riconosciuto dalla
giurisprudenza, è applicabile anche con riferimento al procedimento
di sorveglianza (ex multis, Corte di cassazione, sezione prima
penale, sentenza 11 maggio 2011, n. 18600).
Ciò tuttavia non sarebbe sufficiente, nella prospettiva delle
ordinanze di rimessione, posto che l'attività difensiva nel
procedimento avanti al magistrato di sorveglianza di cui alla
disciplina censurata sarebbe comunque destinata a svolgersi "al
buio", senza che il difensore abbia contezza del contenuto della
documentazione acquisita ex officio e senza che, dunque, egli possa
opporre specifiche controdeduzioni rispetto alla documentazione
stessa.
L'osservazione coglie, in punto di fatto, nel segno. Ciò
tuttavia non è sufficiente, ad avviso di questa Corte, a determinare
l'illegittimità costituzionale della disciplina in esame.
In seguito ad un'istanza del condannato di applicazione della
detenzione domiciliare "in surroga", ai sensi dell'art. 47-ter, comma
1-ter, ordin. penit., l'intervento del magistrato di sorveglianza è
previsto dal successivo comma 1-quater come connesso alle ragioni di
urgenza che sostengono l'istanza, il cui destinatario naturale è il
tribunale di sorveglianza; tanto che il provvedimento dello stesso
magistrato di sorveglianza che dispone l'«applicazione provvisoria»
della misura è inteso come meramente interinale, per far fronte a
tale situazione di urgenza, essendo poi destinato a essere caducato
dalla successiva decisione definitiva del tribunale di sorveglianza.
Ora, già lo stesso provvedimento urgente e interinale, emesso
dal magistrato di sorveglianza ai sensi dell'art. 47-ter, comma
1-quater, ordin. penit., viene assunto sulla base di pareri e
documenti acquisiti ex officio e non ancora ostensibili alla difesa,
nell'ambito di un procedimento totalmente deformalizzato e funzionale
a una decisione de plano da parte del magistrato; un procedimento che
non presuppone alcuna udienza, nè alcuna possibilità per il
difensore di replicare di fronte all'eventuale parere contrario
espresso dalla parte pubblica.
Anche rispetto all'originario provvedimento di concessione,
dunque, il contraddittorio - nella logica dello stesso art. 47-ter,
comma 1-quater, ordin. penit., e del precedente art. 47, comma 4, da
esso richiamato - è tutto riservato alla fase successiva, in cui il
tribunale di sorveglianza deciderà in via definitiva sull'istanza
del detenuto, nell'ambito di un procedimento regolato nelle forme
dell'incidente di esecuzione.
E dunque, nel procedimento funzionale all'eventuale revoca del
provvedimento di concessione del beneficio da parte del magistrato
ora disciplinato dalla disposizione censurata, la difesa si troverà
nell'identica condizione nella quale si trovava al momento della
originaria decisione interinale del magistrato sull'istanza di
applicazione provvisoria della misura.
Una simile situazione, funzionale all'adozione di provvedimenti
interinali urgenti da parte del magistrato di sorveglianza -
"anticipatori" rispetto alla futura decisione del tribunale - non
rappresenta, d'altra parte, un'anomalia nel procedimento di
sorveglianza, come lo stesso Magistrato di sorveglianza di Spoleto
correttamente sottolinea; nè questa Corte ha mai ritenuto
costituzionalmente necessario assicurare, in simili ipotesi, il pieno
contraddittorio già nella fase avanti al magistrato di sorveglianza,
destinata a sfociare in un provvedimento interinale che verrà poi
confermato o smentito dal tribunale in esito a un procedimento -
quello sì - a contraddittorio pieno, nel quale la difesa avrà
accesso agli atti e ai documenti sui quali si formerà il
convincimento del tribunale. Procedimento, quest'ultimo, che la legge
n. 70 del 2020 dispone ora che debba concludersi nel termine
perentorio di trenta giorni dall'eventuale provvedimento interinale
di revoca.
8.3.- Entrambi i rimettenti evidenziano, invero, il carattere
assai più gravoso, per il detenuto, del provvedimento di revoca di
un beneficio già concesso - che, come tale, comporta la conseguenza
dell'immediato ritorno in carcere - rispetto a quello di concessione
del beneficio stesso, che comporta un mutamento favorevole per il
detenuto.
Tuttavia la differenza, pur comprensibile sul piano psicologico,
non è decisiva dal punto di vista degli interessi in gioco. Se
davvero il protrarsi della detenzione genera un grave pericolo per la
salute e la vita stessa del condannato, allora anche la scelta
iniziale di non concedergli il beneficio potrebbe essere foriera di
conseguenze assai gravi, esattamente come la decisione di ricondurlo
in vinculis quando quel pericolo non sia ancora cessato.
A ben guardare, la logica sottostante alla disciplina di cui
all'art. 47-ter, comma 1-quater, ordin. penit. è quella di
attribuire al magistrato di sorveglianza il potere di intervenire, in
via di urgenza, per evitare gravi pregiudizi al detenuto, bilanciando
interinalmente le ragioni di tutela della salute e della vita di
quest'ultimo con le ragioni contrapposte di tutela della
collettività in relazione alla sua persistente pericolosità
sociale; e ciò attraverso un procedimento attivato sì su istanza di
parte, ma destinato poi a svolgersi mediante poteri di indagine
officiosi (e comunque aperti alle eventuali produzioni documentali
della difesa), in ragione proprio della necessità di una rapida
decisione sull'istanza del detenuto. Parallelamente, e del tutto
coerentemente con tale logica, la disposizione qui censurata
riconosce espressamente allo stesso magistrato - codificando peraltro
una soluzione già emersa in giurisprudenza (Corte di cassazione,
sezione prima penale, sentenza 29 marzo 1995, n. 982) - il
potere-dovere di reagire, mediante un contrarius actus, a eventuali
modificazioni della situazione di fatto sulla cui base egli aveva
assunto la decisione di concedere la misura extramuraria;
modificazioni delle quali egli acquisisca contezza attraverso
l'esercizio dei medesimi poteri officiosi, suscettibili a loro volta
di alterare i termini di quel provvisorio bilanciamento, e di indurlo
così a revocare di propria iniziativa il beneficio già concesso.
Sempre, peraltro, in via provvisoria, in attesa del successivo
intervento del tribunale di sorveglianza.
Un simile assetto normativo non appare a questa Corte
incompatibile con gli artt. 24, secondo comma, e 111, secondo comma,
Cost., in considerazione del successivo recupero della pienezza delle
garanzie difensive e del contraddittorio nel procedimento avanti al
tribunale di sorveglianza; procedimento che, oggi, il legislatore -
accogliendo un suggerimento emerso in dottrina - ha opportunamente
previsto debba concludersi entro il termine perentorio di trenta
giorni, nell'ipotesi in cui il magistrato di sorveglianza abbia
disposto la revoca della detenzione domiciliare precedentemente
concessa ai sensi dell'art. 47-ter, comma 1-quater, ordin. penit.
Non è senza significato notare, d'altronde, che la scansione
procedimentale ora sancita dal comma 4 dell'art. 2-bis del d.l. n. 28
del 2020, come convertito, è stata evidentemente modellata - come
ancora esattamente coglie il Magistrato di sorveglianza di Spoleto -
sulla già esistente disciplina di cui all'art. 51-ter, comma 2,
ordin. penit.; tale disciplina prevede che, nel caso in cui il
condannato ammesso a una misura alternativa ponga in essere
comportamenti suscettibili di determinarne la revoca, la possibilità
per il magistrato di sorveglianza di disporre in via interinale e
urgente la «provvisoria sospensione della misura alternativa» e
l'immediato «accompagnamento in istituto del trasgressore», salva la
necessità di una successiva decisione definitiva da parte del
tribunale di sorveglianza, per l'appunto, nel termine perentorio di
trenta giorni successivi, pena la perdita di efficacia dello stesso
provvedimento provvisorio di sospensione già adottato dal
magistrato. Questa disciplina, rispetto alla quale non risultano
essere state sinora formulate questioni di legittimità
costituzionale, parimenti prevede l'immediata riconduzione in
vinculis del condannato, nell'ambito di un procedimento
deformalizzato e condotto ex officio dal magistrato di sorveglianza,
senza alcuna necessità di interlocuzione preventiva con la difesa
del condannato, e con rinvio del pieno contraddittorio tra difesa e
parte pubblica al momento del successivo procedimento innanzi al
tribunale di sorveglianza, destinato parimenti a concludersi nel
termine perentorio di trenta giorni.
9.- Infondate sono, altresì, le censure formulate dal Tribunale
di sorveglianza di Sassari e dal Magistrato di sorveglianza di
Avellino con riferimento all'art. 32 Cost.
9.1.- L'essenza di tali censure è che il procedimento di
periodica (ri)valutazione delle condizioni che giustificano la misura
extramuraria disciplinato dalla normativa censurata mirerebbe a
indurre il giudice alla revoca di un provvedimento già concesso allo
scopo di salvaguardare la salute del detenuto; ciò che sarebbe
dimostrato, in particolare, dall'imposizione dell'obbligo di
acquisire i pareri del Procuratore distrettuale antimafia o del
Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, nonchè
informazioni da parte del Dipartimento per gli affari penitenziari e
del Presidente della Giunta regionale, ma non - invece -
documentazione relativa allo stato di salute del detenuto.
Dal che deriverebbe, con le parole del Tribunale di sorveglianza
di Sassari, una situazione di «ipotutela del diritto alla salute» del
detenuto imposta dallo stesso legislatore, in contrasto con l'art. 32
Cost.
9.2.- Tali assunti non possono, tuttavia, essere condivisi.
Intento del legislatore è, certamente, quello di imporre ai
giudici che abbiano concesso la detenzione domiciliare in surroga o -
direttamente - il differimento della pena ex art. 147 del codice
penale per ragioni connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19
l'obbligo di periodiche e frequenti rivalutazioni della persistenza
delle condizioni che hanno giustificato la concessione della misura,
sulla base anche della documentazione che la disposizione censurata
impone loro di acquisire. E ciò al fine di verificare a cadenze
temporali ravvicinate, durante l'intero corso della misura disposta,
la perdurante attualità del bilanciamento tra le imprescindibili
esigenze di salvaguardia della salute del detenuto e le altrettanto
pressanti ragioni di tutela della sicurezza pubblica, poste in causa
dalla speciale pericolosità sociale dei destinatari della misura
(bilanciamento sul quale insiste del resto anche la sentenza di
questa Corte n. 99 del 2019, pure invocata dal Tribunale di
sorveglianza di Sassari; nello stesso senso, Corte di cassazione,
sezione prima penale, sentenze 7 dicembre 2017, n. 55049, e 20
dicembre 2010, n. 44579).
Tuttavia, in nessun luogo della disposizione censurata emerge la
prospettiva di un affievolimento della tutela della salute del
condannato; sottolineandosi anzi, nel comma 2 dell'art. 2-bis, la
necessità di verificare - quale presupposto della revoca -
l'effettiva «disponibilità di strutture penitenziarie o di reparti
di medicina protetta in cui il condannato [...] può riprendere la
detenzione o l'internamento senza pregiudizio per le sue condizioni
di salute»: la cui tutela resta, dunque, essenziale anche nell'ottica
della legge.
Se è vero, d'altra parte, che la disposizione censurata non
impone l'acquisizione di documentazione sullo stato di salute del
detenuto - il suo obiettivo essendo, evidentemente, quello di
assicurare al giudice pienezza di informazione sulle possibili
alternative intramurarie esistenti in grado di assicurare comunque la
tutela della salute di condannati pure dall'elevata pericolosità
sociale -, è anche vero che essa non vieta affatto che il giudice
possa acquisire ex officio tale documentazione, come di fatto è
accaduto nel procedimento pendente innanzi al Magistrato di
sorveglianza di Avellino; e non vieta, in particolare, di disporre ex
officio, se necessario, perizia sullo stato di salute del detenuto ai
sensi dell'art. 185 delle Norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale, senza alcuna particolare
formalità. Dovendosi peraltro rammentare, come non a torto osserva
l'Avvocatura generale dello Stato, che la disposizione censurata
concerne condannati che in via generale non presentano condizioni di
salute di per sè incompatibili con le condizioni carcerarie, e che
solo in relazione alla particolare situazione della pandemia in corso
sono stati ammessi al beneficio extramurario; di talchè appare del
tutto logico richiedere al magistrato, in sede di periodica
rivalutazione delle condizioni che hanno giustificato il beneficio,
una puntuale verifica - grazie ai dati forniti, in particolare, dal
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria - relativa alla
situazione epidemiologica in corso, notoriamente in continua
evoluzione, anche con specifico riferimento ai singoli istituti
penitenziari e alla effettiva disponibilità di strutture
intramurarie o di medicina protetta idonee ad assicurare la cura
delle patologie di cui il condannato soffra, tutelandolo
ragionevolmente dal rischio di contagio.
In definitiva, la nuova disciplina - come la stessa Avvocatura
generale dello Stato giustamente sottolinea - non abbassa in alcun
modo i doverosi standard di tutela della salute del detenuto, imposti
dall'art. 32 Cost. e dal diritto internazionale dei diritti umani
anche nei confronti di condannati ad elevata pericolosità sociale,
compresi quelli sottoposti al regime penitenziario di cui all'art.
41-bis ordin. penit. (Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza
25 ottobre 2018, Provenzano contro Italia, paragrafi da 126 a 141 e
da 147 a 158); nè intende in alcun modo esercitare indebite
pressioni sul giudice che abbia in precedenza concesso la misura,
mirando unicamente ad arricchire il suo patrimonio conoscitivo sulla
possibilità di opzioni alternative intramurarie o presso i reparti
di medicina protetti in grado di tutelare egualmente la salute del
condannato, oltre che sulla effettiva pericolosità dello stesso, in
modo da consentire al giudice di mantenere sempre aggiornato il
delicato bilanciamento sotteso alla misura in essere, alla luce di
una situazione epidemiologica in continua evoluzione.
10.- Parimenti infondate sono le censure sollevate dal Tribunale
di sorveglianza di Sassari e dal Magistrato di sorveglianza di
Spoleto con riferimento all'art. 3 Cost.
10.1.- Secondo i rimettenti, la normativa censurata
determinerebbe in sostanza una irragionevole disparità di
trattamento tra i detenuti in relazione al solo titolo di reato,
creando automatismi incompatibili con il principio indefettibile
della tutela della loro salute, che vale per tutti i detenuti.
10.2.- La censura non merita accoglimento, non potendo essere
giudicata irragionevole la scelta del legislatore di imporre al
giudice una frequente e penetrante rivalutazione delle condizioni che
hanno giustificato la concessione della misura nei confronti di
condannati per gravi reati, tutti connessi alla criminalità
organizzata, e a fortiori per quelli giudicati di tanto elevata
pericolosità da essere sottoposti al regime penitenziario di cui
all'art. 41-bis ordin. penit.
Anche rispetto a tali condannati, beninteso, occorrerà tutelare
in modo pieno ed effettivo il loro diritto alla salute; ma è
evidente che il bilanciamento con le pure essenziali ragioni di
tutela della sicurezza collettiva contro il pericolo di ulteriori
attività criminose dovrà essere effettuato con speciale scrupolo da
parte del giudice, sulla base di una piena conoscenza dei dati di
fatto che gli consentano di valutare se, e a quali condizioni, sia
possibile il ripristino della detenzione, in modo comunque idoneo
alla tutela della loro salute.
11.- Manifestamente infondata è poi la censura, sollevata dal
Tribunale di sorveglianza di Sassari, in riferimento all'art. 27,
terzo comma, Cost., dal momento che le misure di cui trattasi - la
detenzione domiciliare in surroga di cui all'art. 47-ter, comma
1-ter, ordin. penit. e il differimento facoltativo della pena di cui
all'art. 147 cod. pen. - non sono funzionali alla rieducazione del
condannato, bensì in via esclusiva alla tutela della sua salute;
donde l'inconferenza del parametro invocato.
12.- Del pari manifestamente infondate, infine, sono le censure
sollevate dal Tribunale di sorveglianza di Sassari in riferimento
agli artt. 102, primo comma, e 104, primo comma, Cost. sul combinato
disposto degli artt. 2 e 5 dell'originario d.l. n. 29 del 2020, in
ragione essenzialmente dell'allegata interferenza, da parte della
disciplina censurata, con le prerogative del potere giudiziario,
anche in relazione al suo carattere asseritamente retroattivo.
Tale disciplina, tuttavia, non ha a ben guardare effetto
retroattivo, applicandosi bensì alle misure extramurarie concesse a
partire da una data antecedente all'entrata in vigore del d.l. n. 28
del 2020, ma con effetto esclusivamente pro futuro, imponendo al
giudice, da quel momento in poi, un obbligo di periodica
rivalutazione delle condizioni che giustificano un provvedimento
attualmente in essere, che eccezionalmente consente a condannati il
cui percorso rieducativo ancora imporrebbe una permanenza
intramuraria di scontare parte della propria pena all'esterno, in
ragione della tutela della loro salute in un contesto di emergenza
epidemiologica.
Nè la legge pretende - ciò che le sarebbe evidentemente
precluso (sentenza n. 85 del 2013) - di travolgere ipso iure i
provvedimenti già adottati, bensì soltanto di imporre al giudice di
effettuare ulteriori adempimenti istruttori, suscettibili di sfociare
in un distinto provvedimento di revoca; revoca che, peraltro, il
giudice non è in alcun modo tenuto ad adottare, come si è avuto
modo di osservare, laddove ritenga che la salute del detenuto non sia
ragionevolmente tutelabile anche in ambito intramurario, ovvero
mediante il suo ricovero in appositi reparti di medicina protetti.
Nè, ancora, una illegittima interferenza con le prerogative
della giurisdizione può essere riscontrata in ragione dell'asserita
vanificazione del termine contenuto nell'originario provvedimento di
concessione della misura. Tale termine, infatti, non viene affatto
travolto dalla disposizione censurata, e potrà continuare ad operare
laddove il giudice ritenga, pur in esito alle periodiche
rivalutazioni, di non disporre la revoca della misura stessa.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 5 del decreto-legge 10 maggio 2020, n.
29 (Misure urgenti in materia di detenzione domiciliare o
differimento dell'esecuzione della pena, nonchè in materia di
sostituzione della custodia cautelare in carcere con la misura degli
arresti domiciliari, per motivi connessi all'emergenza sanitaria da
COVID-19, di persone detenute o internate per delitti di criminalità
organizzata di tipo terroristico o mafioso, o per delitti di
associazione a delinquere legati al traffico di sostanze stupefacenti
o per delitti commessi avvalendosi delle condizioni o al fine di
agevolare l'associazione mafiosa o con finalità di terrorismo,
nonchè di detenuti e internati sottoposti al regime previsto
dall'articolo 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, nonchè,
infine, in materia di colloqui con i congiunti o con altre persone
cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati) - così
come trasfusi nell'art. 2-bis del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28
(Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni
di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia
di ordinamento penitenziario, nonchè disposizioni integrative e di
coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e
contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta
Covid-19), convertito, con modificazioni, nella legge 25 giugno 2020,
n. 70 - sollevate, in riferimento complessivamente agli artt. 3, 24,
secondo comma, 32 e 111, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di sorveglianza di Sassari e dal Magistrato di sorveglianza
di Avellino, con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come
convertito, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 111, secondo comma, Cost., dal Magistrato di Sorveglianza di
Spoleto, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
3) dichiara manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 5 del d.l. n. 29 del 2020 - così come
trasfusi nell'art. 2-bis del d.l. n. 28 del 2020, come convertito -,
sollevate, in riferimento agli artt. 27, terzo comma, 102, primo
comma, e 104, primo comma, Cost., dal Tribunale di sorveglianza di
Sassari, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA