Serie Generale n. 178 del 1-8-2000
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
ATTO DI REGOLAZIONE 18 luglio 2000
Project financing - Piano economico-finanziario. (Atto di regolazione n. 34/00). (GU Serie Generale n.178 del 01-08-2000)

IL PRESIDENTE
Il comune di Genova ha interessato l'Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici relativamente all'interpretazione ed all'applicazione
di alcune disposizioni della normativa in tema di project financing,
istituto previsto agli articoli 37-bis e seguenti della legge
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni.
Stante il rilievo che riveste la questione in oggetto ed il
coinvolgimento di molteplici interessi del settore degli appalti
pubblici, in conformità a quanto disposto nel regolamento sul
funzionamento dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici,
secondo il quale ogni valutazione dei problemi e delle prassi va
condotta in base agli apporti delle Amministrazioni ed enti
rappresentativi di apparati e interessi del settore dei lavori
pubblici, l'Autorità stessa ha convocato un'audizione, che si è
tenuta presso la propria sede in data 13 aprile 2000.
Alla convocazione è stato allegato un documento base predisposto
dall'Autorità nel quale veniva prospettato il quadro complessivo
della questione e venivano poste le seguenti problematiche:
a) se l'asseverazione da parte degli istituti di credito del
piano economico-finanziario presentato dal promotore sia da
intendersi come impegno della banca stessa a finanziare l'opera;
b) se i soggetti che partecipano alla licitazione privata per
l'affidamento della concessione dovranno, come il promotore per la
proposta, presentare un piano finanziario asseverato da un istituto
di credito, a supporto della propria offerta;
c) se, qualora il perseguimento dell'equilibrio economico
finanziario sia assicurato dal concedente anche mediante la
corresponsione di un prezzo, quest'ultimo sia da corrispondere in
conto lavori o in conto gestione, ai fini del calcolo dell'I.V.A.
Conseguentemente sono state acquisite memorie e documenti dei
partecipanti all'audizione, conservati presso gli uffici
dell'Autorità, ed il consiglio dell'Autorità ha assunto la seguente
deliberazione.
Considerazioni dell'Autorità
1) Il fenomeno della finanza di progetto è un istituto di origine
anglosassone, che ha trovato inizialmente la propria applicazione in
paesi di common law, ove l'ordinamento giuridico presenta
caratteristiche di flessibilità non comuni alle basi strutturali di
quello italiano.
La caratteristica qualificante di tale istituto consiste
essenzialmente nella copertura finanziaria di importanti investimenti
sulla base di un progetto in quanto tale, prendendo in considerazione
la sua validità, la sua corretta gestione e quindi la sua capacità
di produrre reddito per un determinato periodo di tempo.
A differenza del tradizionale finanziamento all'imprenditore,
basato sull'equilibrio finanziario ed economico del soggetto, il
project financing si basa, pertanto, sulle prospettive reddituali e
sui flussi di cassa attesi da una specifica iniziativa. Esso si
applica, quindi, con particolare riferimento ai progetti
infrastrutturali nel settore delle opere pubbliche, a quelle
iniziative che risultano essere in grado di generare un cash flow di
gestione e un adeguato profitto in termini di capacità a soddisfare
un bisogno reale diffuso.
Ne consegue che il project financing non è uno strumento adatto a
tutte le iniziative che richiedono elevati investimenti, ma solo a
quelle dotate di un rapporto di leva tale da rendere l'iniziativa
affidabile, prescindendo dalle garanzie e dall'equilibrio
economico-finanziario dei suoi promotori. L'iniziativa viene,
pertanto, valutata esclusivamente o prevalentemente sulla base dei
profitti che può generare.
Altro elemento peculiare della finanza di progetto è la presenza
di una singolare strutturazione dei rapporti giuridici ed economici
che si instaurano tra i molteplici operatori pubblici e privati che
vi partecipano. Si tratta cioè di un fenomeno contrattuale globale,
inteso come mezzo per gestire e ripartire il rischio connesso al
progetto fra i soggetti coinvolti nell'iniziativa. L'istituto in
questione non può essere letto quindi in chiave atomistica, cioè
come sommatoria dei singoli rapporti contrattuali che lo compongono,
ma, al contrario, va interpretato quale risultato del collegamento
negoziale fra molteplici rapporti giuridici in cui gli interessi, gli
obblighi e le responsabilità rendono difficile qualificare come
"terzo" uno dei soggetti partecipanti all'iniziativa rispetto alle
prestazioni rese dagli altri soggetti coinvolti.
Ne consegue che le operazioni realizzate con lo strumento del
project financing si distinguono per una estrema contrattualizzazione
dei rapporti giuridici sottostanti e per il quasi totale isolamento
del progetto (ring fence) da ogni relazione esterna. Strettamente
connessa ad una tale logica strutturale e contrattuale è la presenza
pervasiva dei soggetti finanziatori che entrano nella vita del
progetto sin dalla sua fase iniziale e ne determinano termini e
condizioni di operatività.
Le banche, infatti, cessano di essere elemento esterno
dell'iniziativa imprenditoriale per assumere un ruolo di controllo
dell'intera operazione in modo assolutamente nuovo rispetto ai
tradizionali interventi di finanziamento.
Nella finanza di progetto esse sono chiamate ad un'attività di
valutazione dei progetti ed a strutturare le tecniche finanziarie al
fine di incrementame la redditività, con ciò segnando il definitivo
passaggio dal finanziamento di impresa al finanziamento del progetto.
Si tratta, cioè, di un investimento di capitali da parte degli
istituti di credito basato sull'analisi della capacità della
proposta di generare ricavi.
Con l'introduzione della valutazione del merito di credito
dall'impresa al progetto e dalla valutazione della affidabilità
patrimoniale dell'imprenditore alla capacità del progetto di
ripagare il debito e generare reddito, il project financing modifica
conseguentemente la prospettiva del confronto tra imprese e banche.
Diverso appare anche il rapporto tra gli istituti di credito e le
stesse amministrazioni pubbliche che necessitano di un sostegno da
parte degli intermediari finanziari non più limitato alla provvista
di capitale al concessionario per la realizzazione dell'opera, ma che
si concretizza nella necessaria assistenza specialistica al montaggio
dei progetti, nell'attività di ausilio alla stessa stazione
appaltante ed al controllo continuo dell'iniziativa.
A livello internazionale, i servizi offerti dagli istituti di
credito nelle operazioni di project financing si possono classificare
in due grandi categorie:
servizi di consulenza;
servizi di finanziamento.
I primi sono finalizzati alla definizione del rischio connesso
all'operazione, dei tempi della stessa e della sua dimensione al fine
di renderla "bancabile", cioè proponibile ai finanziatori.
Questo tipo di attività, in linea teorica, può essere svolta
anche da soggetti diversi dagli istituti di credito, poichè si
concretizza in una prestazione di servizi di consulenza tecnica,
legale e finanziaria che non richiedono la disponibilità di notevoli
mezzi finanziari. Tuttavia, nell'attività di consulenza, il ricorso
ad una banca è comunemente ritenuto indispensabile in ragione della
conoscenza del mercato da essa posseduta che influisce sulle scelte
progettuali allo scopo di rendere l'operazione realizzabile.
L' analisi dei costi e dei ricavi del progetto, la ripartizione dei
rischi, il modello economico finanziario di riferimento ed altri
parametri finanziari che rappresentano la valutazione della
"bancabilita'" del progetto sono contenuti nell'information
memorandum. Ad esso si accompagna il documento chiamato "term sheet",
in cui vengono descritte le condizioni ed i termini del
finanziamento.
I servizi di finanziamento, invece, consistono nella effettiva
erogazione di capitale, di rischio o di debito, sulla base degli
studi predisposti dai consulenti. Essendo necessaria una notevole
disponibilità finanziaria si tratta di un'attività di prevalente,
se non di esclusivo, interesse degli intermediari finanziari.
In passato il ruolo del consulente finanziario terminava con la
redazione dell'information memorandum contenente anche il piano
economico finanziario del progetto con i flussi di cassa previsti,
ponendo in essere una netta separazione tra la banca che strutturava
e garantiva il piano e quella che lo finanziava.
La separazione dei due ruoli di consulente e di finanziatore
presenta il vantaggio che il consulente, non fungendo anche da
intermediario finanziario, può assicurare quell'imparzialità di
giudizio che garantisce il bilanciamento tra gli interessi del
promotore e dei finanziatori che interverranno successivamente.
Tuttavia, gli istituti di credito che intervengono successivamente
nella fase del finanziamento potrebbero mancare di punti di
riferimento credibili e di conseguenza potrebbe derivame una
difficoltà nel reperimento dei fondi e, quindi, il rischio di
rendere il progetto irrealizzabile.
A ciò si aggiunga il pericolo di duplicazione dei costi derivante
dalla circostanza che il finanziatore vorrà comunque riesaminare
l'insieme degli aspetti legali, tecnici, fiscali ed amministrativi
per accordare il finanziamento.
È opportuno rilevare che a livello internazionale, proprio con
particolare riferimento alle operazioni di project financing, un
numero sempre crescente di banche opera secondo il cosiddetto modello
integrato, ossia nella duplice veste di consulente e di finanziatore.
Ciò consente di offrire al promotore tutti i vantaggi derivanti
dall'avere un unico interlocutore che lo garantisce in tutte le fasi
di vita del progetto, evitando il rischio di porre in essere
attività che si possono parzialmente sovrapporre ed inutilmente
duplicare, influendo in tal modo sul costo complessivo del progetto e
soprattutto limitando i rischi di insuccesso nella fase di raccolta
dei fondi.
Dalla prassi nazionale ed internazionale in tema di project
financing, si rileva che di particolare importanza è il ruolo della
banca cosiddetta "arranger" che assume un ruolo preminente
nell'organizzazione del prestito e che svolge l'attività di reperire
il finanziamento sul mercato, assicurando comunque la sottoscrizione
diretta di un certo ammontare. Nelle operazioni di project financing
è molto frequente che i promotori richiedano impegni di
finanziamento interamente sottoscritti (underwriting), che consistono
in impegni legali assunti sulla base di termini e condizioni
negoziate e concordate tra le parti, che formano il cosiddetto
term-sheet. L'impegno è vincolante ed è soggetto ad alcune
condizioni sospensive specificatamente indicate.
Il processo di underwriting (nelle differenti formulazioni del
"fully underwritten" e del "fully committed"), quindi, sposta sui
sottoscrittori il rischio di un insuccesso nella fase di reperimento
dei capitali, poichè nel caso che le altre banche rifiutino di
finanziare il progetto gli "underwriters" sono obbligati a contrarre,
cioè legati all'impegno di dover comunque provvedere al
finanziamento a favore del promotore.
Nonostante il costo per il promotore ed il rischio per le banche,
il ricorso al processo di underwriting può risultare determinante
nello sviluppo di operazioni di project financing. Il motivo
principale è che la certezza dei finanziamenti crea affidabilità
del progetto, favorendo la stipula degli altri contratti commerciali
e consentendo un tempestivo avvio della realizzazione
dell'iniziativa.
A ciò si aggiunga l'affidamento che l'operazione di cui trattasi
genera nell'amministrazione pubblica che può contare su un piano
finanziario reso ancor più solido, in quanto garantito direttamente
dalle banche mediante un impegno di sottoscrizione.
Detto impegno, come detto, non equivale ad un effettivo
finanziamento poichè sarà la banca arranger a reperire gli altri
finanziatori, anche mediante la creazione di un pool di istituti di
intermediazione finanziaria, ma getta le basi per assicurare il
passaggio da una mera ipotesi di investimento ad un progetto che
possiede tutte le potenzialità tecniche, legali ed economiche per
essere realizzato.
Dall'analisi suesposta circa i principali meccanismi che
caratterizzano le operazioni in project financing a livello
internazionale, occorre ora passare ad esaminare come detto istituto
è stato disciplinato dal legislatore nazionale.
Con il dettato normativo contenuto nella legge 11 febbraio 1994, n.
109, e successive modificazioni è stato in effetti introdotto nel
nostro ordinamento giuridico, in relazione al solo settore dei lavori
pubblici, l'istituto della finanza di progetto, disciplinando
tuttavia solo alcuni aspetti del fenomeno.
Inteso come un originale sistema di impulso per la realizzazione
delle opere pubbliche, esso rappresenta anche per gli enti pubblici
uno strumento cui ricorrere quasi necessariamente, stante il
preoccupante divario esistente in termini finanziari tra
disponibilità del settore pubblico e fabbisogno per opere
infrastrutturali ad uso della collettività.
Tuttavia, affinchè un'operazione ad iniziativa del promotore possa
raggiungere gli obiettivi prefissati occorre un nuovo comportamento
ed atteggiamento sia da parte dei soggetti costituenti
l'amministrazione pubblica sia da parte del mondo finanziario e
bancario e di quello imprenditoriale. Occorre ribadire, infatti, che
nel project financing muta radicalmente la prospettiva dell'analisi
che si deve effettuare: non più una valutazione dell'equilibrio
economico e finanziario del realizzatore, ma di quello del progetto
che si propone. È pertanto essenziale una corretta analisi dei
bisogni, soprattutto in termini del potenziale bacino d'utenza
dell'opera finita e di quantificazione dei costi di realizzazione, in
quanto se essa sarà esatta potrà garantire l'indispensabile cash
flow.
L'istituto della programmazione triennale gioca un importante ruolo
nella applicazione dello strumento di cui trattasi. Ogni anno infatti
la pubblica amministrazione nelle sue varie articolazioni individua i
bisogni della collettività e le opere da realizzare per rispondere a
detti bisogni mediante un programma triennale scorrevole articolato
in elenchi annuali. La programmazione pertanto individua anche le
opere realizzabili mediante lo strumento della concessione basato sul
project financing, ossia con una procedura ad iniziativa di soggetti
privati.
Infatti, a differenza dell'istituto della concessione vera e
propria che si basa sull'iniziativa dell'amministrazione
aggiudicatrice, l'istituto del project financing prevede l'iniziativa
del privato, pur nella considerazione che entrambe le fattispecie in
realtà prendono l'avvio da una scelta pubblica effettuata nel
programma triennale.
È importante sottolineare che la legge, infatti, non ha inteso
sostituire le scelte dell'amministrazione con quelle del privato:
oltre al fatto che l'opera deve essere già inserita in uno strumento
di programmazione, l'amministrazione è l'unico soggetto deputato a
decidere quale sia il momento più opportuno per partire con la
realizzazione dell'opera stessa e quali opere rivestano un carattere
prioritario.
L'intento del legislatore è dunque quello di rispettare le scelte
di priorità degli interventi effettuate dall'Amministrazione, nel
cui ambito possono essere avanzate proposte da parte del privato
promotore.
Nella procedura ad iniziativa dei privati, ai sensi dell'art.
37-bis della legge n. 109/1994, e successive modificazioni, i
promotori possono proporre entro il 30 giugno di ogni anno, termine
da considerarsi perentorio, alle amministrazioni competenti la
realizzazione di infrastrutture aventi carattere imprenditoriale già
inserite nel programma triennale e negli strumenti urbanistici
approvati. Dette proposte devono comprendere:
uno studio di inquadramento territoriale ed ambientale;
uno studio di fattibilità;
un progetto preliminare;
una bozza di convenzione;
un piano economico-finanziario asseverato da un istituto di
credito;
una specificazione del servizio e della relativa gestione;
l'indicazione: dei parametri di cui all'art. 21, comma 2, lettera
b) della legge stessa, per la valutazione dell'offerta economicamente
più vantaggiosa, basati sul piano economico-finanziario; delle
garanzie offerte alla amministrazione; delle spese sostenute per la
predisposizione della proposta entro i limiti previsti dalla norma
stessa.
Uno degli elementi costitutivi della proposta, quindi, è il piano
economico finanziario asseverato da un istituto di credito, che deve
comprendere tutti gli elementi atti a consentire all'amministrazione
di compiere una propria valutazione sull'iniziativa.
Il piano economico finanziario è in sostanza l'insieme degli studi
e delle analisi che consentono una valutazione preventiva della
fattibilità finanziaria del progetto e il disegno di una ipotesi di
modalità di reperimento dei fondi necessari per il sostegno
dell'iniziativa stessa.
Esso è orientato prevalentemente a definire il profilo di rischio
dell'operazione, i relativi tempi di attuazione e la dimensione della
stessa al fine di renderla proponibile alla comunità dei
finanziatori. Con tale strumento viene valutata la sussistenza
dell'equilibrio dell'investimento sotto il duplice profilo economico
e finanziario, cioè sia con riguardo ai ricavi che si attendono
mediante l'applicazione delle tariffe e che devono poter ripagare i
costi di realizzazione dell'infrastruttura e di gestione del
servizio, sia in relazione alle risorse finanziarie che devono far
fronte agli esborsi monetari.
Il legislatore ha disposto, inoltre, che il piano economico
finanziario di cui trattasi debba essere asseverato da un istituto di
credito.
Secondo alcuni partecipanti all'audizione l'asseveramento
consisterebbe nella sola attestazione da parte della banca atta a
comprovare che i flussi di entrate previsti nello svolgimento del
servizio, sulla base delle analisi svolte dal promotore, saranno in
grado di assicurare la copertura dei costi previsti ed il reintegro
dei finanziamenti acquisisti sul mercato. Ciò non dovrebbe
implicare, altresi, una valutazione approfondita da parte della banca
del mercato interessato, sia dal lato della domanda che da quello
dell'offerta, ed un esame della struttura dei prezzi e delle tariffe
praticabili, perchè in tal modo si duplicherebbero gli studi già
compiuti dal promotore. Si tratterebbe, quindi, solo di una verifica
di massima, atta a dimostrare la credibiità dell'iniziativa ossia
che il prospetto finanziario del progetto abbia una coerenza e una
propria validità ai tassi di mercato. L'Autorità ritiene, invero,
che la natura e la funzione che il legislatore ha inteso riconoscere
all'attività di asseveramento degli istituti di credito non consente
di poter ricondurre la stessa ad una mera verifica di massima del
piano economico finanziario. Detta attività è da intendersi in
primo luogo come esercizio di una funzione di rilevanza
pubblicistica, che si sostanzia nell'accertamento effettuato
dall'istituto di credito, in luogo dell'amministrazione stessa, su
uno degli elementi costitutivi della proposta.
L'attività di asseverazione è volta quindi ad un esame critico ed
analitico del progetto, in cui vengono valutati gli aspetti legati
alla fattibilità dell'intervento, alla sua remuneratività ed alla
capacità di generare flussi di cassa positivi. Essa risulta,
pertanto, essere un elemento essenziale della proposta vista la
necessità di utilizzare il piano economico finanziario presentato
dal promotore per determinare il valore degli elementi mediante i
quali valutare l'offerta economicamente più vantaggiosa nella
successiva gara propedeutica alla procedura negoziata prevista dalla
legge per l'affidamento della concessione.
Non è sufficiente, quindi, che l'istituto di credito effettui una
semplice verifica di massima del piano economico finanziario
presentato dal promotore, ma sarà necessario che esso attesti la
coerenza degli elementi che lo compongono, con particolare
riferimento a quelli previsti dall'art. 18, comma 3, e dall'art. 85,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre
1999, n. 554.
In particolare, l'attività di asseverazione dovrà attestare che
il piano economico finanziario è coerente ai fini della
determinazione dei seguenti elementi:
a) l'eventuale prezzo massimo che l'amministrazione
aggiudicatrice intende corrispondere;
b) l'eventuale prezzo minimo che il concessionario è tenuto a
corrispondere per la costituzione o il trasferimento dei diritti;
c) l'eventuale canone da corrispondere all'amministrazione
aggiudicatrice;
d) la percentuale dei lavori da appaltare obbligatoriamente a
terzi;
e) il tempo massimo previsto per l'esecuzione dei lavori e per
l'avvio della gestione;
f) la durata massima della concessione;
g) il livello minimo della qualità di gestione del servizio,
nonchè delle relative modalità;
h) il livello iniziale massimo e la struttura delle tariffe da
praticare all'utenza e la metodologia del loro adeguamento nel tempo.
L'asseveramento deve altresì fornire indicazioni alla stazione
appaltante circa l'identificazione di eventuali ulteriori elementi
specifici che saranno inseriti nel contratto.
Infine, l'asseveramento dovrà indicare utili elementi di
valutazione per la stazione appaltante perchè la stessa preveda la
facoltà o l'obbligo per il concessionario di costituire la società
di progetto prevista dall'art. 37-quinquies della legge quadro.
L'istituto di credito, in conclusione, è chiamato a svolgere la
propria attività di asseveramento per attestare, in particolare, il
valore degli elementi suindicati che verranno successivamente
inseriti nel bando di gara dalla stazione appaltante quali criteri
per valutare l'offerta economicamente più vantaggiosa.
Da ciò deriva che il mancato o incompleto asseveramento comporta
la conseguente inammissibilità della proposta, poichè viene a
mancare una parte fondamentale della stessa, esplicitamente prevista
dal legislatore. Ciò in quanto la proposta non potrà essere
ritenuta di pubblico interesse e, di conseguenza, approvata se la
stessa non risulta completa in ogni sua parte, ivi compresa
l'asseverazione analitica da parte degli istituti di credito del
valore degli elementi sopra indicati.
Pertanto, in presenza di un asseveramento incompleto o nel quale la
coerenza del piano economico finanziario in relazione agli elementi
di cui agli articoli 18, comma 3, e 85, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, non sia ritenuta
sufficientemente e chiaramente attestata, la stazione appaltante,
durante l'attività valutativa prevista all'art. 37 ter della legge
n. 109/1994, e successive modificazioni, sarà tenuta a richiedere al
promotore e all'istituto di credito asseverante le necessarie
integrazioni e/o chiarimenti, al fine di poter ritenere ammissibile
la proposta stessa. E ciò anche in riferimento alle proposte
presentate entro la data del 30 giugno 2000.
Stabilita la natura e la funzione dell'attività di asseveramento
che deve essere compiuta dagli istituti di credito, bisogna ora
esaminare se essa possa intendersi anche come obbligo a contrarre da
parte dell'istituto di credito, cioè come impegno al successivo
finanziamento a favore del promotore.
Pur dovendo rilevare che nella legge quadro sui lavori pubblici,
che rappresenta solo una delle possibilità applicative della finanza
di progetto, l'elemento finanziario e quello tipicamente
imprenditoriale sembrano a volte difficilmente distinguibili e viene
correttamente apprezzato dal legislatore il ruolo centrale che la
figura del finanziatore assume tipicamente in questo fenomeno, non
può tuttavia ritenersi che il legislatore abbia voluto imporre agli
istituti di credito asseveranti l'obbligo del successivo
finanziamento.
Al contrario, dal dettato normativo si può rilevare che il
legislatore ha voluto distinguere i due momenti dell'asseveramento e
del finanziamento, considerando il primo come attività svolta in
luogo e nell'interesse dell'amministrazione per attestare la
validità degli elementi che compongono il piano economico
finanziario.
Non ha rilievo in questa sede ma è problema di rapporti tra
promotori ed istituti di credito se l'asseveramento possa creare in
capo al primo, legittime aspettative di finanziamento e a limite
l'ipotizzabilità di una responsabilità di natura civilistica
secondo il nostro ordinamento.
Infine, nell'ottica della ripartizione del rischio tra tutti i
soggetti coinvolti ed in considerazione del richiamato collegamento
negoziale che caratterizza le operazioni di project financing a
livello internazionale, si sottolinea l'auspicio formulato in sede di
audizione che il promotore e la stessa amministrazione possano
"contare" sulla proposta non solo in termini di verifica della
sostenibilità economica della stessa, ma anche come "bancabilita'",
cioè effettiva garanzia di erogazione dei finanziamenti necessari
alla sua realizzazione.
Ma, al di là di questa prospettiva de jure condendo, allo stato è
fondamentale il ruolo svolto dalla pubblica amministrazione chiamata
a dare certezza alla programmazione delle opere ed alla
pianificazione territoriale per agevolare il capitale di rischio
privato, così da rendere più agevole il processo di finanziamento e
di realizzazione delle grandi opere.
2) Per quanto attiene, poi, al secondo quesito alcuni intervenuti
hanno ritenuto che i concorrenti partecipanti alla successiva gara,
ai sensi dell'art. 37-quater della legge n. 109/1994, e successive
modificazioni, non debbano presentare un piano economico-finanziaro
asseverato, altrimenti ci si troverebbe dinanzi ad una difformità di
trattamento tra i concorrenti per una concessione su iniziativa della
pubblica amministrazione e quelli per una concessione su iniziativa
di un promotore privato.
A tal fine occorre rilevare che se è pur vero che le proposte
presentate dai concorrenti alla successiva gara si basano sulla
proposta del promotore, già valutata dall'amministrazione e posta a
base della gara stessa, va opportunamente evidenziato che anche le
offerte dei concorrenti debbono consentire all'amministrazione una
valutazione delle stesse in termini non difformi da quanto è
accaduto per la proposta del promotore.
E poichè l'attività di asseveramento è volta ad assicurare in
primo luogo la coerenza del piano economico-finanziario in relazione
agli elementi di cui all'art. 85, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, ne consegue che sarà
necessario che anche le proposte dei concorrenti siano corredate da
un piano economico finanziario asseverato da un istituto di credito
nei limiti in cui risultino modificati il valore degli elementi
necessari per la determinazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa.
3) Per quanto attiene, infine, al terzo quesito questa Autorità
si riserva di far conoscere le proprie determinazioni avendo
interessato della questione il Ministero delle finanze, per quanto di
competenza.
Conclusioni
Per i motivi suesposti, l'Autorità ritiene che:
1) l'attività di asseveramento degli istituti di credito non
costituisce impegno giuridico al successivo finanziamento.
Essa è esercizio di una funzione di rilevanza pubblicistica
mediante la quale si accerta, in luogo dell'amministrazione, la
coerenza del piano economico finanziario con gli elementi di cui agli
articoli 18, comma 3, e 85, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554.
In presenza di un mancato o incompleto asseveramento
l'amministrazione, al fine di ritenere la proposta ammissibile e
poterla compiutamente valutare, è tenuta a richiedere le necessarie
integrazioni al promotore ed all'istituto di credito asseverante.
2) il piano economico-finanziario presentato dai concorrenti
nella gara di cui all'art. 37-quater, comma 1, lettera a), della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni deve
essere asseverato da un istituto di credito nei limiti in cui il
valore degli elementi necessari per la determinazione dell'offerta
economicamente più vantaggiosa risultino variati rispetto
all'indicazione fornita dal promotore con la sua proposta.
Roma, 18 luglio 2000
Il presidente: Garri