1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 gennaio 2015
Ordinanza del 9 gennaio 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Coppola Franca contro Ministero per i beni e le attivita' culturali, Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di Napoli e provincia e Comune di Massa Lubrense.. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Campania - Norme per il recupero abitativo di sottotetti esistenti - Previsione che il recupero stesso possa essere realizzato anche in deroga alle prescrizioni della legge regionale 20 marzo 1982, n. 14, della legge regionale 20 marzo 1982, n. 17 e della legge regionale 27 giugno 1987, n. 35, dei piani territoriali urbanistici e paesaggistici, dei provvedimenti regionali in materia di parchi, con esclusione della zona A di cui all'art. 22 della legge regionale 1° settembre 1993, n. 33, nonche' degli strumenti urbanistici comunali vigenti ed in itinere e dei regolamenti edilizi vigenti - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Lesione del principio di tutela del paesaggio - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n. 15, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 9 e 117, comma secondo, lett. s). (15C00140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA


(Sezione Settima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 113 del 2013, proposto da: Franca Coppola,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Mellino, Francesco
Saverio Cosenza, con domicilio eletto in Napoli, piazza G. Bovio n.
33 c/o di Biase;
Contro il Ministero Per i Beni e Le Attività Culturali -
Soprintendenza Beni Archit. e Paes. e Patrim. Stor. Art. e Etno.
Napoli e Prov., in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli,
domiciliata in Napoli, Via Diaz n. 11;
Comune di Massa Lubrense in persona del sindaco pro tempore;
Per l'annullamento, del provvedimento prot. 19331 del 19/10/2012
con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici
di Napoli e Provincia ha espresso parere di non compatibilità
paesaggistica sull'istanza di accertamento ex art. 146 d.lgs. n.
42/2004 della ricorrente, nonchè del consequenziale provvedimento
prot. 23887 n. 164 del 31/10/2012 con cui il Comune di Massa Lubrense
ha rigettato l'istanza di autorizzazione paesaggistica, pratica n.
394/2012 relativa ad un progetto di recupero abitativo di un
sottotetto ex art. 6 l.r.C. 15/2000.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i
Beni e le Attività Culturali e di Soprintendenza Beni Archit. e
Paes. e Patrim. Stor. Art. e Etno. Napoli e Prov.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2014 la
dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

I Motivi di ricorso

1. Con il ricorso in epigrafe Franca Coppola ha impugnato la nota
prot. 19331 del 19/10/2012 con cui la Soprintendenza per i Beni
Architettonici e Paesaggistici di Napoli e Provincia ha espresso
parere di non compatibilità paesaggistica sull'istanza di
accertamento ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004 presentata dalla
ricorrente, nonchè il consequenziale provvedimento prot. 23887 n.
164 del 31/10/2012 con cui il Comune di Massa Lubrense ha rigettato
l'istanza di autorizzazione paesaggistica, pratica n. 394/2012,
relativa ad un progetto di recupero abitativo di un sottotetto, ex
l.r. n. 15/2000.
2. Mentre la Commissione Locale per il paesaggio, nel rendere il
preparere di competenza, si esprimeva favorevolmente sul progetto al
suo esame, la Soprintendenza con il provvedimento oggetto di
impugnativa si è pronunciata negativamente, sulla base del seguente
rilievo:
«Considerato che i lavori consistono in: recupero abitativo
del sottotetto del fabbricato mediante l'abbattimento di una volta;
Considerato che l'intervento ricade in Zona Territoriale 4
Del P.U.T (riqualificazione insediativa ed ambientale di 1° grado) ed
in zona A del P.R.G.;
Si ritiene che l'intervento previsto in progetto sia non conforme
al P.U.T., che all'art. 26 recita «è consentito l'uso dei solai in
cemento armato, ferro o misti in sostituzione di preesistenti solai
in legno e mai in sostituzione di ambi e volte in murature».
Pertanto si esprime parere negativo al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica per le opere in oggetto».
3. Seguiva pertanto il consequenziale atto di diniego di nulla
osta paesaggistico da parte del Comune.
4. A sostegno del ricorso parte ricorrente ha articolato, in due
motivi, le seguenti censure:
1) Violazione degli artt. 146 e ss. del d.lgs. n. 42/2004;
erronea applicazione dell'art. 26 l.r.C. n. 35/87 in relazione
all'art. 6 della legge regionale Campania n. 15/2000; eccesso di
potere per carenza della motivazione.
Assume la ricorrente l'illegittimità del parere
soprintendizio e - per illegittimità derivata - del consequenziale
atto di diniego comunale, per erroneità del suo presupposto, ovvero
il contrasto con la prescrizione dell'art. 26 del P.U.T., approvato
con l.r.C. n. 35/87; ciò sulla base della previsione dell'art. 6
della l.r. C. n. 15/2000, concernente gli interventi di recupero
abitativo dei sottotetti, che consente la realizzazione degli stessi
anche in deroga alle previsione della cennata l.r. n. 35/87.
Assume poi ad abundantiam che, sebbene la Soprintendenza non
avesse espresso alcuna valutazione paesaggistica di merito, essendosi
limitata ad opporre la previsione ostativa del P.U.T., l'intervento
previsto di demolizione delle volte interne del fabbricato non
potesse avere alcuna incidenza paesaggistica ambientale e non potesse
pertanto configurarsi come motivo ostativo, in considerazione del
fatto che l'immobile di cui è causa non era sottoposto a vincolo
individuo, ma a vincolo di insieme.
2) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di
motivazione; violazione del principio di leale collaborazione;
ingiustizia manifesta.
Assume ancora parte ricorrente l'illegittimità del gravato
parere soprintendizio, per non avere lo stesso preso in alcuna
considerazione il preventivo parere istruttorio espresso dalla
Commissione Locale per il Paesaggio, in violazione tra l'altro del
principio di leale collaborazione fra enti, essendo sia il Comune che
la Soprintendenza deputati alla cogestione del vincolo paesaggistico.
Da ciò anche il vizio di eccesso di potere per carenza di
istruttoria, carenza di motivazione e violazione del principio di
leale collaborazione fra pubbliche amministrazioni.
Rilievo d'ufficio della questione di Legittimità Costituzionale
dell'art. 6 della l.r. Campania n. 15/2000.
5. Il gravato parere negativo della Soprintendenza, come rilevato
dalla stessa parte ricorrente, non entra nel merito della valutazione
dell'impatto paesaggistico dell'opera di cui è causa e, essendo
fondato unicamente sul rilievo della previsione ostativa di cui
all'art. 26 l.r.C. n. 35/87, in ordine al divieto di sostituzione di
volte con solai piani, deve intendersi espressione non di attività
tecnico discrezionale, ma di attività vincolata; ciò fermo restando
il rilievo della derogabilità di detta previsione ad opera della
l.r. Campania n. 15/2000, profilo questo fatto valere da parte
ricorrente con il primo motivo di ricorso.
6. Ciò posto, non dirimente ai fini della definizione del
presente giudizio, vertendosi in tema di attività vincolata, è la
censura di eccesso di potere fatta valere nel secondo motivo di
ricorso, da ritenersi infondata in quanto, come noto, l'eccesso di
potere è configurabile solo in riferimento agli atti espressione di
discrezionalità amministrativa e tecnica, essendo per contro
sufficiente, in relazione agli atti vincolati, la valutazione dei
presupposti di fatto e di diritto posti a base del decisum.
6.1. Del pari non dirimente è il difetto di motivazione
articolato nel primo motivo di ricorso, in merito all'assenza di
impatto paesaggistico dell'intervento di cui è causa, in quanto di
carattere interno e riferito ad immobile non sottoposto a vincolo
individuo, ma a solo vincolo paesaggistico d'insieme, trattandosi di
profilo fatto valere ad abundantiam dalla ricorrente, in quanto, come
dalla stessa dedotto, la Soprintendenza non è entrata (vale
ribadirlo) nel merito della valutazione paesaggistica, essendosi
limitata ad opporre la previsione ostativa, dalla stessa ritenuta di
carattere vincolante, di cui al richiamato art. 26 della l.r.C. n.
35/87.
Peraltro, come di seguito specificato, la previsione ostativa
addotta a sostegno del diniego, ovvero l'art. 26 della l.r.C. n.
35/87, deve, al pari della altre previsioni del P.U.T., ritenersi
espressione della tutela paesaggistica.
7. Da ciò la rilevanza, ai fini della decisione della presente
controversia, del solo primo motivo di ricorso, nella parte riferita
alla violazione dell'art. 6 l.r.C. n. 15/2000, peraltro di carattere
assorbente rispetto al vizio di eccesso di potere fatto valere in via
meramente residuale.
8. La censura articolata da parte ricorrente in merito alla
derogabilità del P.U.T. alla stregua di quanto espressamente
previsto al riguardo dall'art. 6 della l.r. Campania n. 15/2000 si
presenta al riguardo astrattamente fondata, in quanto tale articolato
normativo prevede testualmente «Ferme restando le condivisi di cui al
precedente articolo 4, il recupero abitativo dei sottotetti,
esistenti alla data del 17 ottobre 2000, può essere realizzato anche
in deroga alle prescrizioni delle leggi regionali 20 marzo 1982 n.
14, 20 marzo 1982 n. 17 e 27 giugno 1987 n. 35, dei piani urbanistici
e paesistici, dei provvedimenti regionali in materia di parchi, con
esclusione della zona A di cui all'art. 22 della legge regionale 1°
settembre 1993 n. 33, nonchè degli strumenti urbanistici comunali
vigenti o in itinere e dei Regolamenti Edilizi vigenti». Trattasi
infatti di deroga espressa alle previsioni della l.r. Campania n.
35/87 di approvazione del P.U.T. dell'Area Sorrentino Amalfitana e
comunque, in generale, delle previsioni dei piani paesistici, non
suscettibile di diversa interpretazione, in forza del principio
inclaris non fit interpretatio.
9. Peraltro la Sezione ritiene che la cennata previsione
normativa di carattere derogatorio sia costituzionalmente
illegittima, secondo quanto di seguito osservato, ed intende pertanto
sottoporre la stessa al sindacato della Corte Costituzionale, per
contrasto con gli art. 9 e 117 comma 2 lett. s) Cost.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità
10. La questione di costituzionalità si presenta senza dubbio di
carattere rilevante in quanto, come innanzi accennato, l'atto
soprintendizio oggetto di gravame, da cui è scaturito anche il
consequenziale atto di diniego comunale, è motivato unicamente sul
rilievo della previsione ostativa di cui all'art. 26 della l.r.C. n.
35/87, cui però deroga la previsione di cui all'art. 6 della l.r. C.
n. 15/2000, norma della cui legittimità costituzionale si dubita.
10.1. Pertanto la questione di costituzionalità si presenta di
carattere dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe il
rigetto del ricorso, mentre, per converso, il suo rigetto,
l'accoglimento del ricorso.
10.2. Nè il disposto della cui costituzionalità si dubita - in
considerazione del suo tenore letterale di deroga espressa al P.U.T.
ed in linea generale a tutte le previsioni dei piani paesaggistici
(oltrechè della strumentazione urbanistica ed edilizia) - può, come
innanzi accennato, essere suscettibile di una diversa
interpretazione, costituzionalmente orientata.
10.3. Ed invero l'operazione di interpretazione
costituzionalmente orientata di previsioni di leggi regionali
campane, solo apparentemente in deroga con le previsioni della l.r.
n. 35/87, è già stata operata dalla Sezione, in relazione alle
previsioni della l.r.C. n. 19/09 (legge sul piano casa, ex multis
T.A.R. Campania, sez. VII, sent. 4617 del 14/10/2013) e della l.r.C.
n. 19/01, a seguito delle modifiche apportate dalla l.r.C. n. 1/2012
(legge sui parcheggi pertinenziali interrati, ex multis T.A.R.
Campania/Napoli, sez. VII, sent. n. 5981 del 23/12/2013), con
l'affermazione della primazia delle norme del P.U.T., venendo in
rilievo disposti normativi che non dettavano una deroga espressa alle
previsioni del P.U.T.
10.4. In tale sentenze si era invero incidenter tantum
raffrontata la previsione di cui alle cennate leggi regionali, non
contenti un'espressa deroga al P.U.T. e pertanto interpretate in
senso costituzionalmente orientato, con quella di cui all'art. 6
della l.r.C. n. 15/2000, ora all'esame del Collegio affermando «Ed
invero quando il legislatore regionale ha voluto derogare alla
disciplina recata dal P.U.T., data la sua valenza di normativa
speciale, lo ha fatto espressamente: cfr., al riguardo la previsione
di cui all'art. 6 della l.r. n. 15 del 2000 in materia di recupera
abitativo dei sottotetti, secondo cui «Ferme restando le condizioni
di cui al precedente articolo 4, il recupero abitativo dei
sottotetti, esistenti alla data del 17 ottobre 2000, può essere
realizzato anche in deroga alle prescrizioni della legge regionale 20
marzo 1982, n. 14, della legge regionale 20 marzo 1982, n. 17 e della
legge regionale 27 giugno 1987, n. 35, dei piani territoriali
urbanistici e paesistici, dei provvedimenti regionali in materia di
parchi, con esclusione della zona A di cui all'articolo 22 della
legge regionale 1° settembre 1993, n. 33 (concernente l'area a
protezione integrale dei parchi e delle riserve naturali in
Campania), nonchè degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in
itinere e dei regolamenti edilizi vigenti».
Indubbio appare invero - quanto alla rilevanza della questione di
costituzionalità nel presente giudizio - ad una interpretazione
letterale e logico sistematica che l'eccezione alla deroga si
riferisca alle sole zone "A" dei parchi e delle riserve e non anche
alla zona A del P.R.G. (relativa all'ipotesi di specie), dovendo la
frase «nonchè degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in
itinere e dei regolamenti edilizi vigenti» preceduta da virgola,
riferirsi alla deroga di cui alla proposizione principale e non
all'inciso relativo all'esclusione della stessa. Infatti a tal fine
il legislatore - essendo l'esclusione espressamente contemplata unica
- avrebbe dovuto usare la congiunzione "e" al fine di estendere la
proposizione incidentale, mentre l'uso della virgola seguito dal
"nonche'" evidenzia come, con la sola eccezione espressamente
indicata e compresa nell'inciso, la deroga vada estesa alle
previsioni degli strumenti urbanistici ed edilizi vigenti. Detta
interpretazione letterale appare inoltre confermata dalla voluntas
legis in ordine alla necessità di differenziazione - ai fini
dell'esclusione dalla deroga generalizzata - di quelle zone sottratte
a qualunque modifica del territorio, come le zone a protezione
integrale di cui all'art. 22 della l.r.C. n. 33/1993.
10.5. La Sezione, peraltro, con le indicate sentenze, aveva fatta
salva la possibilità di sollevare la questione di legittimità
costituzionale delle previsioni normative, come nell'ipotesi di
specie, di carattere espressamente derogatorio, «ritenute di dubbia
costituzionalità, specie laddove lo strumento della «legge -
provvedimento» diventi il mezzo di elusione di normative con
copertura di carattere costituzionale, quale la normativa sul
paesaggio, la cui tutela, sottoposta agli standards unitari di
spettanza dello Stato, ai sensi dell'art. 9 Cost., 117 comma 2 lett.
s) Cost. e d.lgs. n. 42/2004, gode di indubbio rilevanza
costituzionale, ai sensi del citato art. 9 Cost.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di Costituzionalità
11. La questione all'esame involge dunque il delicato tema del
rapporto fra il P.U.T. dell'area Sorrentino amalfitana, approvato.
con l.r.C. n. 35/87 e le previsioni contenute in altre leggi
regionali di promozione dello sviluppo edilizio, tema questo, come
detto, già affrontato dalla Sezione in riferimento alle l.r.C. n.
19/09 (ex multis sent. n. 4617/2013 cit) e n. 19/01 (expluris, sent.
n. 5981/2013 cit.).
12. Segnatamente, nell'ipotesi di specie, la questione all'esame
del Collegio involge il rapporto fra le previsioni del P.U.T.
approvato con l.r. Campania n. 35/87, espressione della tutela
paesaggistica dell'area Sorrentino amalfitana, e le previsioni
dell'art. 6 della l.r. Campania n. 15/2000, dettata in vista dello
sviluppo edilizio del territorio, in risposta sia alle necessità di
sviluppo dell'imprenditorialità edile che delle esigenze abitative.
13. Come già evidenziato dalla Sezione, sia pure in riferimento
ad altre normative regionali (l.r. n. 19/01 e l.r. n. 19/09), la
questione va affrontata avendo riguardo al piano formale e a quello
sostanziale (cfr., le richiamate sentenze nn. 4617/2013 e 5981/2013).
13.1 Avendo riguardo al piano formale è infatti indubbio che
entrambi gli atti in contrasto nella presente fattispecie abbiano il
connotato formale di leggi e segnatamente di leggi regionali, per cui
non possono non applicarsi i principi riferiti alla «forza formale»
di legge, ivi compresi quelli della successione delle leggi nel tempo
e del rapporto fra leggi generali e leggi speciali, nonchè quelli
riferiti all'interpretazione delle leggi, ivi comprese le leggi
«eccezionali».
In particolare, nell'ipotesi di specie, è indubbio che la l.r.C.
n. 35/87, quanto alla «forza formale» passiva sia equiparabile, in
mancanza di espressa previsione - che peraltro non potrebbe che avere
carattere costituzionale, stante l'esclusiva competenza della
Costituzione in materia di fonti primarie del diritto - a tutte le
altre leggi regionali e sia priva quindi di una forza passiva
«rafforzata».
13.1.1. Inoltre il diritto positivo conosce, con la sola
eccezione della previsione di cui all'art. 133 comma 2 Cost., in
forza di espressa copertura costituzionale, solo leggi statali,
costituzionali ed ordinarie, rafforzate, ovvero dotate di "forza
formale" passiva superiore a quella delle altre leggi di pari rango,
in quanto richiedenti particolari ed aggravati procedimenti per la
loro modifica (come ad esempio - quanto alle leggi costituzionali,
l'ipotesi di cui all' art. 132 comma 1 Cost. - e quanto alle leggi
ordinarie, le leggi di ricezione dei patti Lateranensi, ex art. 7
Cost. o quelle relative ai rapporti fra lo Stato e le confessioni
acattoliche, ex art. 8 Cost., ovvero ancora quelle di cui all'art.
132 comma 2 Cost. e di cui all'art. 133 comma 1 Cost.).
13.1.2. In tale ottica la l.r.C. n. 35/87 appare suscettibile di
deroga da parte di leggi regionali successive, fatto salva la
possibilità, secondo quanto innanzi indicato, di sollevare eventuali
questioni di costituzionalità della normativa derogatoria.
13.2. Il Collegio evidenzia, per contro, avendo riguardo al piano
sostanziale, che per la pacifica giurisprudenza, anche
costituzionale, la disciplina unitaria di tutela del bene ambiente,
rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella
dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di
competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'Ambiente e,
quindi, altri interessi (Corte Cost., 18 aprile 2008, n. 108; Cons.
Stato, VI, 19 gennaio 2011, n. 371; IV, 5 luglio 2010, n. 4244; VI,
10 settembre 2009, n. 5459).
Va altresì richiamato l'art. 37 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione Europea che prescrive un «livello elevato»
di tutela dell'Ambiente.
13.2.1. In tale contesto è indubbio che le disposizioni del
Codice del paesaggio, approvato con il d.lgs. n. 42 del 2004,
prevedano l'assoluta prevalenza del Piano paesaggistico sugli altri
strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo Piano la
funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che
non può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di
tipo premiale, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e
infrastrutturale.
13.2.2. È peraltro del pari indubbio che il P.U.T. dell'area
Sorrentino amalfitana, approvato con la l.r.C. n. 35/87, pur non
essendo un piano paesaggistico «strictu sensu» - essendo per
l'espressa previsione di cui all'art. 3 comma 1 della l.r.C. n. 35/87
«Piano Territoriale di Coordinamento con specifica considerazione dei
valori paesistici e ambientali» abbia una valenza paesistica, e in
tale ottica sottoponga, sempre ai sensi dell'art. 3 comma 1 della
l.r.C. n. 35/87, a normativa d'uso il territorio dell'Area Sorrentino
Amalfitana.
Pertanto «il Piano Urbanistico Territoriale prevede norme
generali d'uso del territorio dell'area e formula direttive a
carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella
predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell'adeguamento di
quelli vigenti.
Il Piano Urbanistico Territoriale, inoltre, formula indicazioni
per la successiva elaborazione, da parte della Regione, di programmi
di interventi per lo sviluppo economico dell'area» (art. 3 commi 2 e
3 l.r.C. 35/87).
13.2.3. In considerazione del suo carattere vincolante per i
Comuni e della sua specifica valenza di Piano di coordinamento con
specifica considerazione dei valori paesaggistici ed ambientali, si
spiegano pertanto anche le misure di salvaguardia di cui all'art. 5
comma 1 della legge regionale n. 35/87 cit., per cui, fatta eccezione
per le deroghe previste dai commi successivi, «Dalla data di entrata
in vigore del Piano Urbanistico Territoriale e sino all'approvazione
dei Piani Regolatori generali comunali (ivi incluse le obbligatorie
varianti generali di adeguamento ai Piani Regolatori Generali
eventualmente vigenti) per tutti i Comuni dell'area è vietato il
rilascio di concessioni ai sensi della Legge 28 gennaio 1977, n. 10».
13.2.4. Il P.U.T., inoltre, secondo quanto indicato nell'art. 1
della l.r.C. n. 35/87, è stato adottato in attuazione della
previsione dell'art. 1-bis della legge n. 431/85, di conversione in
legge, con modificazioni, del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, secondo
cui «con riferimento ai beni e alle ore elencati dal quinto comma
dell'articolo 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, come integrato dal precedente articolo 1, le
regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani
paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali, da approvarsi
entro il 31 dicembre 1986.
2. Decorso inutilmente il termine di cui al precedente comma, il
Ministro per i beni culturali e ambientali esercita i potai di cui
agli articoli 4 e 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616».
13.2.5. Il P.U.T. pertanto, sebbene approvato con legge
regionale, da un punto di vista sostanziale si configura come Piano
Territoriale di Coordinamento con specifica considerazione dei valori
paesistici e ambientali, assimilabile peraltro, secondo la previsione
di cui all'art. 135 comma 1 d.lgs. n. 42/2004 - in base al quale «Lo
Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei decenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici" - ad un piano paesaggistico latu sensu inteso.
Le previsioni contenute nel medesimo pertanto hanno specifica
valenza paesaggistica.
13.2.6. Pertanto la previsioni del d.lgs. n. 42/2004 (ed in
particolare dell'art. 145 comma 3) che prevedono la prevalenza dei
piani paesaggistici su altri strumenti di regolazione del territorio,
nel giudizio di costituzionalità fungono da norme interposta, in
quanto aventi la copertura costituzionale di cui al combinato
disposto degli artt. 9 e 117 comma 2 lett. s) della Cost.
Dunque la loro violazione si risolve all'evidenza nella
violazione degli indicati disposti costituzionali.
Ed invero la stessa Corte Costituzionale con diverse sentenze (n.
238 del 2013, n. 207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232
del 2008 e n. 51 del 2006 ha affermato che il d.lgs. n. 42/2004 in
quanto «norma di riforma economico sociale» si impone alle Regioni,
anche a statuto speciale.
13.3. La Corte Costituzionale non mancherà di rilevare
l'evidenziato contrasto, essendosi tra l'altro già pronunciata
sull'incostituzionalità di una legislazione regionale di carattere
derogatorio rispetto alle prescrizioni dei piani paesaggistici,
rientrando la tutela paesaggistica nella competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117 comma 2 lett. s) Cost. (cfr. ex multis,
sentenza Corte Costituzionale 22 luglio 2011 n. 235 secondo cui «La
normativa censurata - comma 13 dell'art. 1 della legge della Regione
Campania n. 2 del 2010 - prevede sia deroghe alla pianificazione
paesaggistica, sia apposite procedure di autorizzazione
paesaggistica. Vi è, quindi, una invasione nella competenza
legislativa statale, in quanto le disposizioni impugnate intervengono
in materia di tutela del paesaggio, ambito riservato alla potestà
legislativa dello Stato, e sono in contrasto con quanto previsto dal
decreto legislativo n. 42 del 2004 (da ultimo, sentenze n. 101 del
2010 e n. 272 del 2009)».
14. Nè assume rilievo, quanto dedotto da parte ricorrente, circa
la non rilevanza paesaggistica dell'intervento de quo, in quanto di
carattere interno e non visibile all'esterno, in primis in quanto è
stato lo stesso legislatore ad assegnare valore paesaggistico a detto
intervento con la previsione di cui all'art. 26 della l.r.C. n.
35/87, in relazione al divieto di sostituzione delle volte con solai
piani - per cui il provvedimento soprintendizio, risulta
adeguatamente motivato, sotto questo profilo, senza alcun altro
riferimento all'impatto paesaggistico dell'intervento de quo - ed in
secondo luogo in quanto anche gli interventi di carattere interno
assumono valenza paesaggistica, come attestato dalla copiosa
giurisprudenza in tema di volumi interrati (ex multis, T.A.R.
Campania sez. IV n. 963/2010 secondo cui «Occorre distinguere il
concetto di volume rilevante ai fini edilizi dal concetto di volume
rilevante ai fini paesaggistici. Mentre ai fini edilizi un volume per
le sue caratteristiche può anche non essere considerato rilevante e
non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili (ad
esempio perchè ritenuto volume tecnico), viceversa ai fini
paesaggistici un volume può assumere comunque una sua rilevanza e
determinare una possibile alterazione dello stato dei luoghi che le
norme di tutela vogliono impedire.
Pertanto le norme di tutela, al fine di salvaguardare la
sostanziale integrità di determinati ambiti territoriali, possono
anche vietare la realizzazione di qualsiasi volume edilizio (anche
interrato) e quindi anche di quei volumi che non sono considerati
normalmente rilevanti secondo le norme che regolano l'attività
edilizia.
Ne consegue, per restare al caso in esame, che anche la
utilizzazione di volumi sotterranei, della rampa di accesso e del suo
conseguente muri di contenimento laterale, la posa in opera di
rilevanti superfici e delle griglie di areazione dei sottostanti
locali possono essere considerate rilevanti ai fini paesaggistici e
come tali si pongono in contrasto con quelle disposizioni volte ad
impedire l'alterazione dello stato dei luoghi attraverso la
realizzazione di nuove strutture.
14.1. Ed invero la tutela del paesaggio non si identifica sic e
simpliciter con un concetto estetico - visuale ma con un concetto di
tutela identitaria del territorio, come attestato dalla previsione
dell'art. 131 d.lgs. n. 42/2004 secondo cui «1. Per paesaggio si
intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere
deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro
interrelazioni.
2. Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli
aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e
visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori
culturali.
3. Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del
paesaggio quale limite all'esercizio delle attribuzioni delle regioni
e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le
norme del presente Codice definiscono i principi e la disciplina di
tutela dei beni paesaggistici.
4. La tutela del paesaggio, ai fini del presente Codice, è volta
a riconoscere, salvaguardare e, ove necessario, recuperare i valori
culturali che esso esprime. I soggetti indicati al comma 6, qualora
intervengano sul paesaggio, assicurano la conservazione dei suoi
aspetti e caratteri peculiari.
5. La valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo
sviluppo della cultura. A tale fine le amministrazioni pubbliche
promuovono e «sostengono, per quanto di rispettiva competenza,
apposite attività di conoscenza, informazione e formazione,
riqualificazione e fruizione del paesaggio nonchè, ove possibile, la
realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati. La
valorizzazione è attuata nel rispetto delle esigenze della tutela.
6. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali
nonchè tutti i soggetti che, nell'esercizio di pubbliche funzioni,
intervengono sul territorio nazionale, informano la loro attività ai
principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle
caratteristiche paesaggistiche e di realizzazione di nuovi valori
paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a criteri di qualità
e sostenibilita'».
14.1.1. Da ciò la necessità di tutela di quegli interventi,
anche di carattere interno, che sono espressione di detto carattere
identitario del territorio.
14.2. Alla stregua di tutte le considerazioni espresse, deve
ritenersi altresì violata la «clausola generale di ragionevolezza»,
quale criterio «onnipervasivo della misurazione della legalità e
della adeguatezza della scelta politica» ex art. 3 della
Costituzione, avendo riguardo alla gerarchia dei valori
costituzionali, assurgendo la tutela del Paesaggio a principio
fondamentale della Costituzione, sovraordinato pertanto al diritto di
proprietà privata, contemplato dall'art. 42 Cost. e al diritto di
iniziativa economica privata, previsto dall'art. 41 Cost., si può
semmai correlarsi la norma della cui legittimità costituzionale si
dubita.
15. Ciò posto, in considerazione della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità della
previsione dell'art. 6 della l.r. Campania n. 15/2000, per contrasto
con gli artt. 3, 9 e 117 comma 2 Cost., il presente giudizio va
sospeso e gli atti processuali trasmessi alla Corte Costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione
Settima) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge
della Regione Campania n. 15/2000 con riferimento agli artt. 3, 9 e
117 comma 2 lett. s) della Costituzione.
Dispone pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale Campania nonchè comunicata al Presidente del Consiglio
regionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20
novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Pagano, Presidente;
Marina Perrelli, Primo Referendario;
Diana Caminiti, Primo Referendario, Estensore.

Il Presidente: Pagano


L'estensore: Caminiti