1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 17-7-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 488 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 1991
N. 488 Ordinanza emessa il 16 aprile 1991 dal commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo - L'Aquila - nel procedimento demaniale tra il comune di Avezzano e nucleo industriale Usi civici - Facolta' della regione Abruzzo di sclassificare terreni demaniali soggetti ad uso civico - Violazione dei principi della imprescrittibilita' dei diritti di uso civico, nonche' della inusucapibilita' ed indisponibilita' dei terreni sottoposti ad uso civico, sanciti dalla legge nazionale n. 1766 del 1927 - Eccedenza dai limiti della competenza regionale - Violazione del principio dell'equo indennizzo in caso di espropriazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 31/1990. (Legge regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 10). (Cost., artt. 42, 117 e 118). (091C0890) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 17-7-1991)

IL COMMISSARIO REGIONALE
Letti gli atti di causa;
RILEVA IN FATTO
Con sentenza non definitiva in data 22-28 aprile 1989, n. 14, di
rep. questo commissario, provvedendo sulla presente causa demaniale,
dichiarava la natura demaniale civica universale di alcuni dei
terreni ceduti dal comune di Avezzano al consorzio per il nucleo
industriale di quelle città ubicati in località, Parco e, per
effetto, dichiarata la nullità assoluta ed insanabile degli atti di
disposizione degli stessi beni, ne ordinava la reintegra al comune
anzidetto con la condanna degli abusivi occupatori al loro immediato
rilascio, liberi di cose e di persone.
I terreni medesimi, elencati nella suddetta decisione, nel
frattempo sdemanializzati previa autorizzazione regionale ai sensi
dell'art. 12 legge n. 1766/1927, venivano alienati alla Soc. Texas
Instruments che vi ha eretto un complesso industriale. Il prezzo
ricavato dalla vendita di oltre un miliardo è stato investito a
norma dell'art. 24 della legge citata.
Con ordinanza in data 22 aprile 1989 la causa veniva rimessa sul
ruolo per la prosecuzione dell'istruttoria diretta ad accertare la
natura demaniale o allodiale dei rimanenti terreni ceduti dal comune
allo stesso consorzio-depositata la relazione peritale, in esito alla
quale risultava che anche tali fondi avevano la stessa qualita soli,
veniva dalle parti fatta riserva di esibire la deliberazione con la
quale il consiglio comunale intendeva richiedere l'autorizzazione per
il mutamento di destinazione dei beni stessi. Senonchè all'udienza
fissata per la discussione, il procuratore del comune depositava
deliberazione della giunta comunale n. 276 dell'11 aprile 1991 con la
quale si chiedeva, invece, la sclassificazione, a norma dell'art. 10
legge regionale n. 25/1988, degli appezzamenti ceduti al consorzio
del nucleo industriale e ciò in contrasto con quanto in precedenza
fatto per i fondi rustici sdemanializzati e poscia alienati alla
Soc. Texas.
In tale stato la causa veniva riservata a sentenza.
D I R I T T O
Il commissario ritiene di dover sollevare d'ufficio la questione
di legittimità costituzionale dell'invocato art. 10 presentandosi
essa rilevante in rapporto alla decisione della presente causa e non
manifestamente infondata.
La questione è rilevante perchè la decisione di questo giudizio
è subordinata all'esito della risoluzione che la regione Abruzzo
adotterà sulla deliberazione della giunta municipale di Avezzano
menzionata in narrativa diretta ad ottenere la sclassificazione dei
terreni che secondo la perizia espletata dovrebbero essere dichiarati
di natura demaniale civica universale, nel senso che se l'istanza
dovesse essere accolta, il giudicante sarebbe costretto a dichiarare
cessata la materia del contendere o ad emettere declaratoria di non
luogo a procedere.
La questione, poi, non è manifestamente infondata specie in
relazione agli artt. 117, 118 e 42 della Costituzione.
Infatti in virtù dell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
furono trasferite alle regioni solo le funzioni amministrative rela-
tive alla liquidazione degli usi civici, allo scioglimento delle
promiscuità, alla verifica delle occupazioni ed alla destinazione
delle terre di uso civico e di quelle provenienti da affrancazioni,
nonchè le competenze attribuite al Ministero dell'agricoltura e
delle foreste, ed altri organi periferici diversi dallo stato ed al
commissario per la liquidazione degli usi civici dalla legge 16
giugno 1927, n. 1766, dal regolamento di esecuzione approvato con
regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332, e dalla legge 16 marzo 1921,
n. 377, ad eccezione delle legittimazioni effettuate con decreto del
Presidente della Repubblica d'intesa con le regioni interessate
rimaste di competenza del commissario.
Il Consiglio di Stato, sez. II con il suo noto parere dell'11
febbraio 1981 ebbe a ben specificare le funzioni amministrative già
esercitate dal commissario e trasferite alle regioni per effetto del
richiamato decreto presidenziale.
Ora non sembra che la regione Abruzzo con la legge n. 25/1988
abbia rispettato i limiti della delega stabilita da quest'ultimo,
essendosi attribuiti poteri quali quelli previsti dall'art. 10 stessa
legge che non sono certamente di natura amministrativa, ma
legislativa.
Così facendo, ha certamente violato gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Il primo di essi stabilisce che la regione può emanare per le
materie elencate nello stesso articolo, compresa l'agricoltura, norme
legislative, ma nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non siano in contrasto
con l'interesse nazionale e con quelle di altre Regioni.
Ora l'art. 10 della legge regionale n. 25/1988, prevedendo la
facoltà della regione Abruzzo di sclassificare terreni demaniali di
uso civico, vulnera i principi fondamentali posti dalla legge
nazionale 16 giugno 1927, n. 1766, dell'imprescrittibilità dei
diritti di uso civico nonchè dell'inusucapibilità e
dell'indisponibilità delle terre collettive sulle quali la
popolazione esercita siffatti diritti, terre sottoposte, pertanto, al
vincolo della immutabilità della loro destinazione.
La norma del suddetto art. 10 è in aperto contrasto con tutti
tali principi perchè stabilisce che la regione può sopprimere
diritti perpetui di godimento di contenuto reale, quali sono i
diritti di uso civico spettanti alla collettività, proprietaria dei
terreni sui quali casi sono esercitati, con la conseguenza che i
millenari diritti di usi civici sono stati degradati al rango di meri
interessi legittimi che possono essere sacrificati ogni qualvolta
piaccia all'ente Regione decretarne la fine.
È evidente la violazione dei principi di imprescrittibilità ed
inalienabilità che presidiano l'istituto degli usi civici e ne hanno
consentito la sopravvivenza nel corso di millenni.
L'art. 118 è stato vulnerato perchè alle regioni spettano le
funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente art.
117 e non di certo funzioni di sclassificazione di terre demaniali
civiche di cui al ripetuto art. 10.
Inoltre la sclassificazione comporta, oltre all'estinzione dei
diritti di usi civici, anche la trasformazione delle terre collettive
che sono di proprietà delle popolazioni titolari dei diritti
anzidetti, in beni patrimoniali, come tali sottratti alla rigorosa
disciplina sancita dalla legge n. 1766/1927 e relativo regolamento di
esecuzione - cosicchè - i diritti proprietari della collettività
vengono praticamente espropriati senza che alla medesima sia
corrisposto alcun compenso a titolo di indennizzo mentre perfino
l'esproprio di terre private viene compensato con il pagamento di una
congrua indennità, come ha stabilito di recente la stessa Corte
costituzionale.
Si profila a questo punto la grave violazione dell'art. 42 della
Costituzione il quale, dopo aver al primo comma stabilito che la
proprietà è pubblica o privata, sancisce al terzo comma che solo la
proprietà privata può essere nei casi previsti dalla legge e salvo
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.
Non v'è dubbio che i beni di uso civico, detti anche beni
universitari o collettivi, siano di dominio pubblico, siccome
appartenenti alla popolazione del luogo che vi esercita i diritti
civici perpetui di godimento, cfr Cass. 5 gennaio 1950, n. 51; 16
luglio 1958, n. 2593; 23 luglio 1967, n. 654 e 11 febbraio 1974, n.
387, per cui la loro disciplina legale è equiparata al regime della
demanialità, come ha affermato il supremo collegio con numerose
sentenze (cfr tra le tante Cass. 18 ottobre 1987, n. 2553), donde le
richiamate peculiarità dell'inespropriabilità, imprescrittibilità,
inalienabilità, inusucapibilità ed indisponibilità che
contraddistinguono i beni demaniali pubblici.
Anzi la tutela dei beni civici raggiunge maggior intensità
rispetto ai beni demaniali in senso stretto, perchè mentre per
questi ultimi è prevista in casi eccezionali la sclassificazione
tacita del suolo, per i beni civici tale sclassificazione è esclusa,
anzi vietata, come ha deciso la Corte suprema con la sentenza 12
dicembre 1953, n. 3690.
Il problema se i beni collettivi di uso civico possano essere o
meno espropriati è stato risolto negativamente dalla corte d'appello
di Roma sezione speciale usi civici con la sentenza in data 18 maggio
1967.
Infatti le terre di uso civico sono inalienabili ed indisponibili
e gli usi civici sono imprescrittibili.
Ciò è una conseguenza della natura pubblicistica di questi
diritti la quale consente se non proprio un'identificazione perlomeno
un'assimilazione del regime di casi al regime di quelli demaniali in
senso tecnico.
Inoltre la legge fondamentale sulle espropriazioni per pubblica
utilità del 25 giugno 1865, n. 2259, si riferisce ai beni posseduti
iure privatorum e tale principio ha ricevuto autorevole conferma nel
richiamato art. 42 della Costituzione che - com'è pacifico - prevede
l'espropriazione per pubblico interesse solo della proprietà
privata.
La legge n. 1766/1927 stabilisce con l'art. 12 che i beni civici
previamente assegnati alla cat. "a" di cui al precedente art. 11,
possono essere sdemializzati e, quindi alienati o mutati di
destinazione dietro autorizzazione rilasciata di volta in volta, ora
dalla regione.
L'autorizzazione regionale si sostanza in vero e proprio
provvedimento di sdemanializzazione del bene, emesso in base alla
legge suddetta, per cui solo dopo di essa il bene diviene oggetto di
commercio a tutti gli effetti.
La stessa Corte costituzionale ha confermato indirettamente questi
principi, avendo con la sentenza 25 maggio 1957, n. 67, stabilito che
non sono espropriabili i terreni pervenuti ad un comune a seguito di
scorporo dei beni di uso civico in quanto questi non possono essere
considerati privati e con la sentenza 30 dicembre 1981, n. 78, che la
natura dei beni civici non consente la loro espropriazione perchè
non sono di natura privata, per cui anche considerando l'orientamento
del Consiglio di Stato sentenza Sex. IV 22 gennaio 1964, n. 10 e
parere 7 gennaio 1965, n. 1177, si deve ritenere che tali beni non
possano essere espropriati e che alla loro utilizzazione possa
provvedersi a norma dell'art. 12 della legge n. 1766/1927 ossia dopo
la prescritta autorizzazione di volta in volta rilasciata dalla
regione competente per territorio, facultizzata ad effettuare la
comparazione tra l'utilità del bene demaniale civico per la
comunità e l'indennizzo che può ritrarsi dalla sua alienazione o
dal mutamento di destinazione, al fine di evitare che la comunità
resti privata dal suo demanio, senza corrispettivo alcuno.
Nè può attribuirsi valore alcuno alle dichiarazioni del
rappresentante della regione Abruzzo che appaiono a pag. 4 della
sentenza della Corte costituzionale n. 31/1990, secondo cui non ci
sarebbe violazione dell'art. 47, terzo comma, della Costituzione
perchè "la sclassificazione di terre di uso civico non ha niente a
che vedere con l'espropriazione e, d'altra parte, una volta
sclassificati tali beni possono essere alienati solo a titolo
oneroso, con destinazione del ricavato a indennizzare la
collettività proprietaria".
Tutto ciò, invero, non sta scritto nel richiamato art. 10 ne da
esso si desume, onde costituisce una opinione personale del
deducente. Se quanto sopra corrispondesse alla ratio della norma non
si comprenderebbe il motivo della contraddittorietà di comportamento
del comune di Avezzano, che in situazioni identiche, ha dapprima
fatto ricorso alla procedura tradizionale di cui all'art. 12 della
legge n. 1766/1927 e, indi, ha invocato l'art. 10 legge regionale n.
25/1988, nonostante questa ultima fosse già in vigore all'epoca
della sdemanalizzazione.
Comunque va rilevato che tale norma è espressamente in contrasto
con l'art. 1, ultimo comma, stessa legge nel quale si enuncia la
salvaguardia, da parte della regione, dei diritti "originari e
imprescrittibili" delle popolazioni abruzzesi sulle terre civiche,
dal momento che tali diritti, con la sclassificazione delle stesse
terre, verrebbero a scomparire. Se poi, il termine "sclassificazione"
dovesse intendersi quale "sdemanializzazione" allora non si capirebbe
la sua pratica utilità.
Ribadito, quindi, il principio dell'inespropriabilità dei beni di
uso civico siccome gravati da vincolo di destinazione al godimento da
parte della collettività dei naturali del luogo, di talchè essi
sono anche qualificati come beni a destinazione vincolata, e che la
condizione di espropriabilità può essere determinata solo
eliminando quel vincolo, si rileva che in ogni caso, anche a voler
accedere alla possibilità dell'esproprio, la collettività
proprietaria avrebbe sempre diritto, così come avviene per la
proprietà privata, al pagamento del giusto indennizzo, sicchè
l'incostituzionalità della norma dovrebbe permanere comunque,
considerato che l'interesse pubblico sotteso alle proprietà di
godimento è prevalente su ogni altro e addirittura ha oggi una
rilevanza costituzionale in quella norma di riserva di proprietà a
comunità di lavoratori (art. 44 della Costituzione).
La Corte costituzionale, cui fu già sottoposta la questione di
sospetta incostituzionalità della norma in discorso con sentenza n.
31/1990 dichiarò inammissibile la medesima, sul rilievo che nella
specie mancava il presupposto di applicabilità dell'art. 10, poichè
il terreno in questione era stato già sdemanializzato ed, indi,
alienato dal Comune.
Nel caso in esame, invece, i terreni per i quali è causa non sono
stati oggetto di provvedimenti di sdemanializzazione, donde la
diversità delle due fattispecie. Si reputa, pertanto, opportuno
riproporre la questione, data l'evidente sua rilevanza ai fini del
presente giudizio che, pertanto resta sospeso, fino all'esito
dell'incidente di costituzionalità. Conseguentemente restano sospese
anche l'esecutorietà della menzionata deliberazione della giunta
municipale di Avezzano n. 276 dell'11 aprile 1991 ed all'uopo la
presente ordinanza deve essere comunicata, per ogni provvedimento, al
presidente del comitato regionale di controllo, sezione di L'Aquila.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge regionale 3
marzo 1988, n. 25, in riferimento agli artt. 117, 118 e 42 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed alla regione Abruzzo in personale
del Presidente in carica, ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così deciso in L'Aquila il 16 aprile 1991.
Il commissario regionale: DE ALOYSIO
91C0890