1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 188 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 dicembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 dicembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Umbria - Requisiti generali dei beneficiari dei contributi - Residenza o attivita' lavorativa nella Regione da almeno cinque anni, anche non consecutivi, ovvero residenza all'estero per i cittadini italiani che manifestano la volonta' di rientrare in Italia entro un anno dalla domanda - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali - Violazione dei principi di liberta' di circolazione e di stabilimento previsti dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) - Disparita' di trattamento sotto piu' profili - Violazione del principio di eguaglianza - Richiamo alla giurisprudenza della Corte di giustizia UE. - Legge della Regione Umbria 5 ottobre 2012, n. 15, art. 24 [sostitutivo dell'art. 20 della legge regionale 28 novembre 2003, n. 23]. - Costituzione, art. 117, primo comma; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), art. 21, n. 1; Direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004, art. 24, par. 1; Direttiva 2003/109/CE del 25 novembre 2003, art. 11, par. 1, lett. f); sentenze della Corte di giustizia UE C-503/09 (Stewart), C-224/98 (D'Hoop); d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 9, comma 12, lett. c) (come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3) e 40, comma 6 (come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189). Edilizia residenziale pubblica - Norme della Regione Umbria - Requisiti soggettivi per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale sociale (ERS) pubblica - Residenza o attivita' lavorativa nella Regione da almeno cinque anni consecutivi e nel Comune territorialmente competente da almeno tre anni consecutivi - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali - Violazione dei principi di liberta' di circolazione e di stabilimento previsti dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) - Disparita' di trattamento sotto piu' profili - Violazione del principio di eguaglianza - Richiamo alla giurisprudenza della Corte di giustizia UE. - Legge della Regione Umbria 5 ottobre 2012, n. 15, art. 34 [sostitutivo dell'art. 29 della legge regionale 28 novembre 2003, n. 23]. - Costituzione, art. 117, primo comma; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), art. 21, n. 1; Direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004, art. 24, par. 1; Direttiva 2003/109/CE del 25 novembre 2003, art. 11, par. 1, lett. f); sentenze della Corte di giustizia UE C-503/09 (Stewart), C-224/98 (D'Hoop); d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 9, comma 12, lett. c) (come sostituito dall'art. 1 del d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3) e 40, comma 6 (come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189). (12C00534) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato (C.F. 80224030587) Fax 06/96514000 e PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici in Roma alla
Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della Regione
Umbria, in persona del suo Presidente per la dichiarazione della
illegittimità costituzionale degli artt. 24 e 34 della legge
regionale n. 15 del 5 ottobre 2012, recante: "Ulteriori modificazioni
ed integrazione della legge regionale 28 novembre 2003, n. 23 (Norme
di riordino in materia di edilizia residenziale pubblica)" (B.U.R.
del 10 ottobre 2012 n. 44).
Con la legge n. 15 del 24 ottobre 2012 la Regione Umbria ha
introdotto "Ulteriori modificazioni ed integrazioni della legge
regionale 28 novembre 2003, n. 23 (Norme di riordino in materia di
edilizia residenziale pubblica)" la cui finalità - come precisa
l'art. 1, comma 1 della medesima legge n. 23/2003 - è quella di
promuovere "politiche abitative tese ad assicurare il diritto
all'abitazione e il soddisfacimento del fabbisogno abitativo primario
delle famiglie e persone meno abbienti e di particolari categorie
sociali".
Gli artt. 24 e 34 della legge impugnata presentano diversi
profili di illegittimità costituzionale.
Essi sostituiscono, rispettivamente, gli articoli 20 e 29 della
legge n. 23/2003, prevedendo quali requisiti generali dei beneficiari
dei contributi e, in particolare, quali requisiti per l'assegnazione
degli alloggi di edilizia residenziale sociale (ERS) pubblica, la
residenza o l'attività lavorativa nella regione per un periodo di
cinque armi.
Tale periodo di residenzialità prolungata previsto dal
legislatore regionale è difforme dagli orientamenti della
giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea e dalla stessa
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte Costituzionale.
In particolare l'art. 24 (rubricato "requisiti generali dei
beneficiari"') della legge in esame, che sostituisce l'art. 20 della
citata legge regionale 28 novembre 2003, n. 23, dispone che "I
beneficiari dei contributi previsti nel Titolo II devono possedere i
seguenti requisiti:
a) cittadinanza italiana o di un Paese che aderisce
all'Unione Europea o di Paesi che non aderiscono all'Unione Europea
purchè in regola con le vigenti norme in materia di immigrazione;
b) residenza o attività lavorativa nella Regione da almeno
cinque anni, anche non consecutivi, ovvero residenza all'estero per i
cittadini italiani che manifestano la volontà di rientrare in Italia
entro un anno dalla domanda;
c) capacità economica del nucleo familiare valutata sulla
base dell'ISEE di cui alla vigente normativa entro i limiti minimi e
massimi stabiliti in relazione alle tipologie di intervento".
Anche il successivo art. 34, sui "requisiti soggettivi per
l'assegnazione" degli alloggi di edilizia residenziale pubblica
prevede, al comma 1, punto a), i medesimi requisiti di residenza
quinquennale o attività lavorativa per almeno cinque anni
consecutivi e nel comune territorialmente competente per almeno tre
anni consecutivi.
Le disposizioni impugnate sono illegittime in quanto subordinano
la concessione dei contributi regionali in favore dei beneficiari,
previsti nel Titolo II, alla residenza o alla attività lavorativa
temporalmente protratta per almeno cinque anni, anche non
consecutivi, in territorio regionale, in contrasto con l'art. 21, n.
1 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea), a mente
del quale "Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte
salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle
disposizioni adottate in applicazione degli stessi".
Peraltro, la previsione di un periodo di residenza o lavoro così
prolungato non appare giustificato, giacchè eccede quanto è
necessario al raggiungimento del legittimo obiettivo di preservare
l'equilibrio finanziario del sistema locale di assistenza sociale
mediante la previsione di un collegamento tra il richiedente il
contributo e l'ente competente alla sua erogazione, così ponendosi
in contrasto con il Trattato, come precisato dalla giurisprudenza
formatasi in materia della Corte di Giustizia dell'Unione europea
(sentenze Stewart C-503/09, punti 90/95, sentenza 11 luglio 2002,
D'Hoop, C-224/98, punto 39).
Le norme contrastano pertanto con i principi di libertà di
circolazione e di stabilimento previsti all'art. 21 TFUE.
A tale riguardo giova porre in evidenza che la Commissione
europea ha avviato una procedura di infrazione (n. 2009/2001) in data
25 febbraio 2011, in relazione a disposizioni normative, emanate
dalla Regione Friuli Venezia Giulia in materia di edilizia
residenziale pubblica, che subordinavano le attribuzioni di
prestazioni sociali alla sussistenza di requisiti di residenzialità
in contrasto con la direttiva n. 2004/38/CE, relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare
liberamente nel territorio degli Stati membri.
In tale occasione la Commissione ha posto in rilievo che l'art.
24, par. 1, della Direttiva 2004/38/CE ha previsto che "ogni
cittadino dell'Unione che risiede nel territorio dello Stato membro
ospitante gode di pari trattamento rispetto ai cittadini di tale
Stato; tale diritto si estende ai familiari non aventi la
cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di
soggiorno o del diritto di soggiorno permanente".
In fattispecie pressocchè analoga codesta Ecc.ma Corte ha
affermato (sentenza n. 40 del 2011) che "tali discriminazioni
contrastano con la funzione e la ratio normativa stessa delle misure
che compongono il complesso e articolato sistema di prestazioni
individuato dal legislatore regionale nell'esercizio della propria
competenza in materia di servizi sociali, in violazione del limite di
ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza
(art. 3 Cost.)".
Sempre con recente decisione n. 61 del 2011 codesta Corte
Costituzionale ha avuto modo di precisare che, «una volta che il
diritto a soggiornare alle condizioni predette non sia in
discussione, non si possono discriminare gli stranieri, stabilendo,
nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei
diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai
cittadini».
Le norme all'esame contrastano inoltre con le previsioni
dell'art. 9, comma 12, lettera c) del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come sostituito dall'art. l del D.Lvo 8 gennaio 2007, n.
3 che attua l'art. 11, paragrafo 1, lettera i) della direttiva
2003/109/CEE, in quanto la previsione di un requisito temporale così
prolungato discrimina i soggiornanti di lungo periodo, che dovrebbero
godere del medesimo trattamento dei cittadini nazionali per quanto
riguarda le procedure di ottenimento dl un alloggio e che sarebbero
pertanto discriminati nella ricorrente ipotesi che abbiano trascorso
anche in altre regioni il periodo quinquennale di residenzialità.
Le norme contrastano anche con l'art. 40, comma 6 della citata
legge n. 286/1998, come modificata dalla legge 30 luglio 2002, n.
189, in quanto determinano una disparità di trattamento a danno dei
cittadini comunitari.
Ed infatti, la disciplina statale di cui al citato art. 40, comma
6, prevede che "Gli stranieri titolari di carta di soggiorno e gli
stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di
soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di
lavoro subordinato o di lavoro autonomo hanno diritto di accedere, in
condizioni dl parità con i cittadini italiani, agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica e ai servizi di intermediazione delle
agenzie sociali eventualmente predisposte da ogni Regione o dagli
enti locali per agevolare l'accesso alle locazioni abitative e al
credito agevolato in materia di edilizia, recupero, acquisto e
locazione della prima casa di abitazione".
Mentre, quindi, per gli extra-comunitari il legislatore statale
richiede, per poter beneficiare delle sopra descritte provvidenze, un
soggiorno (nel territorio nazionale) di almeno due anni, per i
cittadini comunitari, per i quali non trova applicazione il citato
Testo unico sull'immigrazione, la disposizione regionale censurata
richiede, per lo stesso fine, il requisito della residenza
quinquennale nel territorio regionale.
L'art. 24, nel riformare l'art. 20 della legge regionale n.
23/2003, contrasta con l'art. 24 della Direttiva comunitaria
2004/38/CE (recepita dal D.lgs. 6 gennaio 2007, n. 30), nella parte
in cui prevede, quale requisito alternativo, "la residenza all'estero
per i cittadini italiani che manifestano la volontà di rientrare in
Italia entro un anno dalla domanda": essa introduce un trattamento
discriminatorio in quanto per tali cittadini (italiani residenti
all'estero) risulta indubbiamente più semplice soddisfare i
requisiti stabiliti per l'ottenimento del beneficio rispetto ai
cittadini migranti dell'Unione europea e ai cittadini
extra-comunitari, nè la medesima disposizione appare obiettivamente
giustificata e proporzionata al conseguimento di un obiettivo
legittimo.
Sul punto è opportuno rilevare che, anche sulla base di un
consolidato orientamento della Corte di Giustizia dell'Unione
europea, le norme relative alla parità di trattamento vietano non
solo le discriminazioni palesi, in base alla cittadinanza, ma anche
qualsiasi discriminazione dissimulata che, fondandosi su altri
criteri di distinzione, pervenga in effetti al medesimo risultato.
Per le sopra esposte motivazioni l'art. 24 e l'art. 34 della
legge regionale n. 15/2012 contrastano con le citate normative
statali e comunitarie, e pertanto violano l'art. 117, primo comma
della Costituzione, che impone al legislatore regionale il rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
Entrambe le disposizioni violano inoltre il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, giacchè
introducono nel tessuto normativo un elemento di distinzione
arbitrario, non essendovi alcuna ragionevole correlabilità tra la
condizione positiva di ammissibilità al beneficio - quale la
residenza protratta o l'attività lavorativa per almeno cinque anni -
e gli altri particolari requisiti che costituiscono il presupposto di
fruibilità di un contributo sociale che, per la sua stessa natura,
non tollera distinzioni basate su particolari tipologie di residenza
in grado di escludere proprio coloro che risultano i soggetti più
esposti alle condizioni di bisogno e di disagio.
Del resto, come ha precisato codesta Corte Costituzionale nella
citata sentenza n. 40 del 2011, "tali discriminazioni contrastano con
la funzione e la ratio normativa stessa delle misure che compongono
il complesso e articolato sistema di prestazioni individuato dal
legislatore regionale nell'esercizio della propria competenza in
materia di servizi sociali, in violazione del limite di
ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza".

P.Q.M.

Si conclude perchè le disposizioni regionali impugnate siano
dichiarate costituzionalmente illegittime.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei Ministri in data 6
dicembre 2012;
relazione, allegata alla medesima delibera, del Ministro per
gli affari regionali, il turismo e lo sport.

Roma, 7 dicembre 2012

L'Avvocato dello Stato: D'Avanzo