1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 22-10-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 14 - 16 ottobre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Comparto scuola - Privatizzazione del rapporto di impiego - Obbligatorieta' erga omnes dei contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati dalle confederazioni sindacali e dalle organizzazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale e nell'ambito del comparto - Presunta incompatibilita' tra le strutture del pubblico impiego e lavoro subordinato privato - Riferimento alla sentenza della Corte n. 313/1996 - Distinzione tra aspetto organizzativo della pubblica amministrazione e rapporto di lavoro dei propri dipendenti - Esigenza di garanzia dell'efficienza e della produttivita' senza pregiudizio dell'imparzialita' - Non fondatezza. (Legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. a); d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 2, commi 2 e 3 e art. 4, comma 1, seconda parte; d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 45, commi 2, 7, 9 e art. 49, comma 2). (Cost., artt. 39 e 47). (097C1188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 22-10-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale); degli artt. 2, commi 2 e 3, 4, comma 1, seconda parte,
45, commi 2, 7 e 9, e 49, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), promosso con ordinanza emessa il 20 marzo 1996 dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto dal Sindacato
nazionale lavoratori della Scuola (SNALS) contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri ed altri, iscritta al n. 1234 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione dello SNALS ed altri e della CGIL,
CISL e UIL nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi gli avvocati Carlo Rienzi e Giuseppe Abbamonte per lo SNALS
ed altri, Piergiovanni Alleva e Luigi Fiorillo per la CGIL, CISL e
UIL e l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio - in cui i ricorrenti, tra i quali
il Sindacato nazionale dei lavoratori della Scuola (SNALS), avevano
impugnato il CCNL 4 agosto 1995 relativo al comparto del personale
della scuola e tutti gli atti dipendenti, presupposti e
conseguenziali - il tribunale amministrativo regionale del Lazio, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale:
a) dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale), nonchè dell'art. 2, commi 2 e
3, e dell'art. 4, comma 1, seconda parte, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di
pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), in riferimento all'art. 97 della Costituzione, nella parte in
cui dispongono la "privatizzazione" del rapporto d'impiego dei
pubblici dipendenti (in particolare del comparto scuola) senza tener
conto della diversità strutturale tra pubblico impiego e lavoro
subordinato privato;
b) dell'art. 45, commi 2, 7 e 9, e dell'art. 49, comma 2, dello
stesso d.lgs. n. 29 del 1993, in riferimento all'art. 39 della
Costituzione, nella parte in cui rendono obbligatori erga omnes i
CCNL stipulati dalle confederazioni sindacali e dalle organizzazioni
maggiormente rappresentative, rispettivamente, sul piano nazionale e
nell'a'mbito del comparto, senza rispettare le condizioni dettate
dall'art. 39 per assicurare tale obbligatorietà.
Il giudice a quo premette una ricognizione del nuovo sistema di
contrattazione collettiva per comparti introdotto dal decreto
legislativo n. 29 del 1993, allo scopo di qualificare gl'interessi
dedotti in giudizio e, con essi, l'ammissibilità del ricorso. Una
volta accertato che gli attori, ed in particolare lo SNALS, sono
titolari di un interesse legittimo in relazione a quel particolare
oggetto pubblicistico del procedimento contrattuale che è
l'autorizzazione alla sottoscrizione, e ritenuta altresì
l'attualità di tale interesse, il giudice a quo fa proprie le
censure dei ricorrenti circa la legittimità costituzionale della
privatizzazione del pubblico impiego.
A sostegno della prima questione, il TAR rimettente ripete
testualmente le considerazioni a suo tempo svolte dall'Adunanza
generale del Consiglio di Stato in merito al disegno di legge-delega
sulla cui base fu emanato il decreto legislativo n. 29 del 1993. Gli
argomenti ivi svolti - che portarono a concludere nel senso che il
legislatore non avrebbe potuto disporre "del tutto liberamente" la
trasformazione del rapporto da pubblico in privato - riguardano in
particolare la ritenuta incompatibilità tra l'aspetto
economico-privatistico del conseguimento della prestazione, sotteso
al rapporto di lavoro privato, e l'esercizio di pubbliche funzioni
che può ricorrere nel pubblico impiego, nonchè, più in generale ed
anche in assenza di queste, l'assunto per cui il carattere pubblico
degl'interessi che la pubblica amministrazione persegue attraverso la
propria azione con i discrezionali poteri di organizzarsi di cui essa
gode (specialmente nello scegliere, distribuire e trasferire il
personale) non sarebbe compatibile anche con le regole di mercato che
governano la disciplina privatistica del lavoro.
Con riguardo alla seconda questione, il rimettente osserva che le
impugnate disposizioni del decreto legislativo n. 29 del 1993
prevedono l'efficacia erga omnes dei contratti, in assenza delle
condizioni dettate dall'art. 39, quarto comma, della Costituzione
(registrazione dei sindacati, rappresentanza unitaria in proporzione
degli iscritti, ecc...).
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo nel senso della infondatezza di entrambe le questioni.
In merito alla prima questione, osserva l'Avvocatura che il
Consiglio di Stato, nel proprio parere, esprimeva solo dei dubbi
sulla possibilità e convenienza della privatizzazione con
valutazioni di merito che non sono traducibili in termini
d'illegittimità costituzionale. In particolare, poi, l'Avvocatura
contesta il presupposto che qualifica in modo peculiare la
prestazione lavorativa del dipendente pubblico, e sostiene che
viceversa nella sua essenzialità il rapporto di lavoro non assume,
nei due settori pubblico e privato, connotazioni diverse che abbiano
carattere di necessarietà costituzionale. Inoltre - secondo
l'interveniente - con il modello privatistico si persegue una maggior
funzionalità superando la incerta nozione di pubblica funzione, di
difficile delimitazione anche in a'mbito penale e nei fatti anche
smentita dalle frequenti ipotesi di attività esclusive della
pubblica amministrazione esercitate in forma privata: ciò avviene in
particolare nel campo specifico dell'insegnamento, dove la funzione
docente non è garantita dalla natura pubblica o privata del rapporto
bensì dallo spazio di libertà riconosciuto all'insegnante.
A proposito della seconda questione, l'Avvocatura esclude che vi
sia una norma vo'lta a conferire espressamente efficacia erga omnes
ai CCNL. Infatti l'art. 45, comma 9, si limiterebbe a sancire il
dovere delle amministrazioni pubbliche ad osservare gli obblighi
assunti con i CCNL, al solo fine di assicurare la parità di
trattamento ai dipendenti (ex art. 49, comma 2, del decreto
legislativo n. 29 del 1993) e non certo per eludere una regola
costituzionale in concreto assai poco attuata. Diversa sarebbe
comunque la posizione del lavoratore privato, nei cui confronti il
vincolo sorgerebbe solo in virtù d'una sua adesione
all'organizzazione sindacale cui è iscritto, rispetto a quella del
pubblico impiegato, la cui incardinazione nella pubblica
amministrazione funge da presupposto ineliminabile della disciplina
del rapporto.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti il
ricorrente SNALS, che ha chiesto dichiararsi fondate le questioni,
nonchè la CGIL, la CISL e la UIL, già convenute dinanzi al TAR.
Queste ultime hanno concluso nel senso della infondatezza,
richiamandosi, per la prima questione, alla recente sentenza n. 313
del 1996 di questa Corte. Sulla seconda questione esse escludono che
l'impugnata normativa incida sulla natura giuridica dei CCNL in
argomento attribuendo ad essi la qualità di fonti del diritto
nell'a'mbito delle categorie professionali, giacchè la normativa
stessa si limita a regolare le modalità con cui le amministrazioni
destinatarie sono tenute ad osservarli. Insomma queste ultime
sarebbero le sole destinatarie dell'obbligo di conformarsi alle
previsioni contrattuali onde garantire la parità di trattamento ai
propri dipendenti, anche in coerenza con l'art. 36 Cost., ferma
sempre la natura privatistica dei CCNL.
4. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato ulteriore memoria, nella quale ha insistito per la
declaratoria di infondatezza, sottolineando come la privatizzazione
interessi gli aspetti sinallagmatici del rapporto di lavoro, fermi
restando gli schemi legali strettamente vincolanti, nei quali le
amministrazioni operano.
5. - Anche lo SNALS ha presentato ulteriore memoria nella quale -
premesso di essersi rifiutato di sottoscrivere il contratto impugnato
dinanzi al TAR, e dopo aver riassunto i termini di tale giudizio - ha
insistito per la illegittimità costituzionale illustrando le ragioni
già in precedenza svolte e sottolineando, con riferimento alla
recente sentenza n. 313 del 1996, la diversità tra la posizione dei
dirigenti (oggetto del giudizio che ha dato origine a detta sentenza)
e quella del personale scolastico, che direttamente "somministra"
cultura in adempimento di una funzione che compete allo Stato e la
cui imparzialità risulterebbe "espropriata" in virtù del rinvio al
codice civile, contenuto nell'art. 2, comma 2, del decreto
legislativo n. 29 del 1993.
6. - Infine anche la CGIL, la CISL e la UIL hanno depositato una
memoria ulteriore, riportando ampi stralci della più volte citata
sentenza n. 313 del 1996 di questa Corte, richiamata anche a sostegno
dell'infondatezza della prospettata violazione dell'art. 39 della
Costituzione ed illustrando con altri particolari le argomentazioni
già svolte con l'atto di intervento.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio sottopone
alla Corte due distinte questioni, concernenti entrambe la normativa
c.d. di "privatizzazione" del pubblico impiego. Da un lato, esso
denuncia l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, nonchè l'art. 2, commi 2 e 3, e l'art. 4, comma 1, seconda
parte, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, prospettando
il dubbio che la trasformazione del rapporto di lavoro dei pubblici
dipendenti risulti lesiva dell'art. 97 Cost., per l'asserita
incompatibilità tra il pubblico impiego, in quanto vo'lto al
perseguimento di finalità d'interesse generale, ed il modulo
strutturale del lavoro subordinato privato, improntato a logiche di
mercato. Dall'altro lato denuncia l'art. 45, commi 2, 7 e 9, nonchè
l'art. 49, comma 2, del citato decreto legislativo n. 29 del 1993,
per violazione dell'art. 39 Cost., in quanto i contratti collettivi
previsti da tali norme sarebbero efficaci erga omnes in assenza delle
condizioni imposte dal precetto costituzionale ai sindacati
stipulanti perchè di tale efficacia siano dotati i contratti da essi
sottoscritti.
2. - Le questioni non sono fondate.
2.1. - Questa Corte, con la sentenza n. 313 del 1996 (successiva
all'ordinanza di rimessione), s'è già pronunciata in ordine alla
legittimità costituzionale del regime di contrattazione previsto per
i dirigenti, respingendo i dubbi a suo tempo sollevati dall'Adunanza
generale del Consiglio di Stato con alcune considerazioni svolte nel
parere reso in merito al disegno di legge-delega sulla cui base è
stato emanato dal Governo il decreto legislativo n. 29 del 1993;
considerazioni, che il giudice a quo testualmente riproduce nel
prospettare la violazione dell'art. 97 Cost.
2.1.1. - Pur senza scendere all'esame della ratio di fondo della
privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, la Corte ha allora
avuto modo di valutare il nuovo modello di organizzazione
dell'apparato amministrativo che il legislatore va perseguendo
attraverso un processo di riforma avviato già con le leggi 8 giugno
1990, n. 142 e 7 agosto 1990, n. 241, nel quale si inseriscono
appunto le scelte sottese alla legge-delega n. 421 del 1992 nonchè
al decreto legislativo n. 29 del 1993. Un processo di riforma, il cui
carattere globale - reso esplicito ancor più recentemente con le
leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15 maggio 1997, n. 127 - conferma la
volontà di attuare interventi diretti ad incidere anche sul "quadro
strutturale" della pubblica amministrazione sin qui rimasto
sostanzialmente inalterato (come appunto si rilevava nella citata
sentenza).
2.1.2. - L'evoluzione legislativa tuttora in atto si realizza
dunque intorno all'accentuazione progressiva della distinzione tra
aspetto organizzativo della pubblica amministrazione e rapporto di
lavoro con i suoi dipendenti. L'organizzazione, nel suo nucleo
essenziale, resta necessariamente affidata alla massima sintesi
politica espressa dalla legge nonchè alla potestà amministrativa
nell'a'mbito di regole che la stessa pubblica amministrazione
previamente pone; mentre il rapporto di lavoro dei dipendenti viene
attratto nell'o'rbita della disciplina civilistica per tutti quei
profili che non sono connessi al momento esclusivamente pubblico
dell'azione amministrativa.
Attraverso un equilibrato dosaggio di fonti regolatrici si è
potuto così abbandonare il tradizionale statuto integralmente
pubblicistico del pubblico impiego, non imposto dall'art. 97 Cost., a
favore del diverso modello che scaturisce appunto dal nuovo assetto
delle fonti. In proposito, la Corte ha osservato come per questa via
il legislatore abbia inteso garantire, senza pregiudizio
dell'imparzialità, anche il valore dell'efficienza contenuto nel
precetto costituzionale, grazie a strumenti gestionali che
consentono, meglio che in passato, di assicurare il contenuto della
prestazione in termini di produttività ovvero una sua ben più
flessibile utilizzazione. Dati, questi ultimi, dei quali la Corte ha
sottolineato il carattere strumentale rispetto al perseguimento della
finalità del buon andamento della pubblica amministrazione.
2.1.3. - La sostanziale conformità a Costituzione del mutamento
operato nella natura giuridica del rapporto dei dipendenti pubblici
può quindi essere affermata, non solo seguendo le linee
argomentative presenti nella sentenza n. 313 del 1996 ed in quelle
precedenti (cfr. sentenze n. 359 del 1993 e n. 88 del 1996), ma
anche avuto riguardo alle finalità di decentramento, snellimento e
semplificazione di apparati e procedure, espresse dalla più recente
legislazione. E ciò, in quanto quel rapporto sempre più si va
configurando nella sua propria essenza di erogazione di energie
lavorative, che, assunta tra le diverse componenti necessarie
dell'organizzazione della pubblica amministrazione, deve essere
funzionalizzata al raggiungimento delle finalità istituzionali di
questa.
Non sussiste pertanto il contrasto con l'art. 97 Cost., che il
rimettente ha denunciato sollevando la prima questione.
2.2. - Alla luce di quanto sopra chiarito, appare evidente
l'infondatezza anche della seconda questione.
2.2.1. - Il generale criterio della contrattualizzazione dei
rapporti d'impiego, che esprime sul piano della fonte regolatrice la
scelta del legislatore di trasformare la natura giuridica dei
rapporti stessi, è sancito, quale principio fondamentale
dell'intrapresa riforma, dall'art. 2, comma 1, lettera a), della
legge-delega n. 421 del 1992, trovando poi attuazione nell'art. 2,
comma 3, del decreto legislativo n. 29 del 1993.
In conformità alle direttive di cui alla delega, tale decreto,
dopo aver individuato le materie sottratte alla contrattazione
collettiva, ha sub art. 45 strutturato questa su due livelli
(nazionale e decentrato), con una ripartizione per comparti ed aree
separate, attribuendo poi all'Agenzia per la rappresentanza negoziale
(ARAN), istituita dal successivo art. 50, la rappresentanza delle
pubbliche amministrazioni (in una configurazione tuttavia destinata a
trasformarsi: da agenzia dello Stato ad agenzia dell'intero sistema
pubblico, secondo la previsione di cui all'art. 11, comma 4, lettera
c) della recente legge n. 59 del 1997).
Sono appunto codeste amministrazioni le destinatarie esclusive del
dovere, previsto dal comma 9 del citato art. 45, di osservare gli
impegni assunti con i CCNL. Sicchè l'applicazione del contratto
collettivo deriva, non già da una generalizzata previsione di
obbligatorietà di questo, come il giudice a quo mostra di ritenere,
bensì dal su indicato dovere gravante sulle pubbliche
amministrazioni.
2.2.2. - Tale meccanismo non realizza dunque quell'efficacia erga
omnes conferita dall'art. 39, quarto comma, della Costituzione ai
contratti stipulati dalle associazioni sindacali in possesso di
determinate caratteristiche, ma si colloca sul distinto piano delle
conseguenze che derivano, per un verso, dal vincolo di conformarsi
imposto alle amministrazioni e, per l'altro, dal legame che avvince
il contratto individuale al contratto collettivo. Più specificamente
può dirsi che l'osservanza, da parte delle amministrazioni, degli
obblighi assunti con i contratti collettivi rappresenta il
conseguente e non irragionevole esito dell'intera procedura di
contrattazione, la quale prende le mosse dalla determinazione dei
comparti e si conclude con l'autorizzazione governativa alla
sottoscrizione delle ipotesi di accordo, che, almeno sin quando
verrà esercitata la delega ex lege n. 59 del 1997, interessa a sua
volta molteplici profili, non solo di controllo ma anche di verifica
della compatibilità finanziaria.
2.2.3. - La forza cogente che a questo punto si produce nei
confronti delle pubbliche amministrazioni costituisce, a sua volta,
la premessa per realizzare la garanzia della parità di trattamento
contrattuale, affermata dall'art. 49, comma 2, del decreto
legislativo n. 29 del 1993 e contestualmente rafforzata dall'ultima
parte della norma stessa, che impone di assicurare "trattamenti non
inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi".
Garanzia, dunque, d'inderogabilità dei livelli minimi, che del resto
potrebbe considerarsi nascente da uno schema già noto al contratto
collettivo di diritto privato ma che qui diventa anche funzione
diretta di un preciso dovere dell'amministrazione-datore di lavoro,
alla quale peraltro è dato concedere trattamenti economici
accessori, che gli stessi contratti collettivi debbono definire,
secondo criteri obiettivi di misurazione (...) collegati: a) alla
produttività individuale; b) alla produttività collettiva tenendo
conto dell'apporto di ciascun dipendente; c) all'effettivo
svolgimento di attività particolarmente disagiate obiettivamente
ovvero pericolose o dannose per la salute (comma 3 dello stesso art.
49).
2.2.4. - Sul versante della posizione soggettiva del dipendente è,
poi, agevole osservare come quest'ultimo rinviene nel contratto
individuale di lavoro che sostituisce ad ogni effetto l'atto di
nomina la fonte regolatrice del proprio rapporto: l'obbligo di
conformarsi, negozialmente assunto, nasce proprio dal rinvio alla
disciplina collettiva contenuto in tale contratto.
In altri termini, per effetto della privatizzazione dei rapporti,
la prestazione e le condizioni contrattuali della stessa trovano la
loro origine, non già in una formale investitura, bensì nell'avere
il singolo dipendente accettato che il rapporto di lavoro si instauri
(o prosegua) secondo regole definite, almeno in parte, nella sede
della contrattazione collettiva.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale:
dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n.
421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale), dell'art. 2, commi 2 e 3, e dell'art. 4,
comma 1, seconda parte, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421);
dell'art. 45, commi 2, 7 e 9, e dell'art. 49, comma 2, del d.lgs.
3 febbraio 1993, n. 29, sollevate in riferimento, rispettivamente,
agli artt. 97 e 39 della Costituzione, dal tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 ottobre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 ottobre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C1188