1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 10-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 agosto 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 agosto 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Elezioni - Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale - Norme della Regione Calabria - Introduzione di una nuova soglia di sbarramento con esclusione dal riparto dei seggi delle liste che non abbiano conseguito la percentuale del 15% dei voti validi o del 4% se facenti parte di una coalizione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di ragionevolezza e del principio di rappresentanza posto a fondamento del sistema democratico - Lesione dei principi di uguaglianza del voto dei cittadini e di accesso alle cariche elettive in condizioni di parita' - Istanza di sospensione. - Legge della Regione Calabria 6 giugno 2014, n. 8, art. 1, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 48, 51 e 122; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 14. Elezioni - Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale - Norme della Regione Calabria - Previsione dell'innalzamento del premio di maggioranza dal 55% al 60% ai fini dell'eventuale attribuzione di seggi aggiuntivi da garantire alle liste circoscrizionali collegate con la lista regionale risultata vittoriosa - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica - Istanza di sospensione. - Legge della Regione Calabria 6 giugno 2014, n. 8, art. 4, comma 1, lett. e). - Costituzione, art. 117, comma terzo; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 14. (14C00240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 10-9-2014)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
Contro La Regione Calabria, in persona del suo legale
rappresentante pre tempore, per la declaratoria della illegittimità
costituzionale.
Degli articoli 1, comma 1, lettera e) e 4, comma 1, lettera e),
della Legge della Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 9 giugno
2014, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 10.07.2014,
per contrasto con gli articoli 3, 48, 51, 117 e 122 della
Costituzione, norma interposta il Decreto Legge 13-8-2011 n. 138
(spec. art. 14).

Fatto

In data 9 giugno 2014, sul n. 25 del Bollettino Ufficiale della
Regione Calabria, è stata pubblicata la Legge Regionale n. 8 del 6
giugno 2014, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale
7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione del Presidente della
Giunta regionale e del Consiglio regionale)».
Le prescrizioni contenute nella detta Legge, come meglio si
preciserà in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali e sono
violative di previsioni costituzionali e illegittimamente invasive
delle competenze dello Stato; devono pertanto essere impugnate, come
con il presente atto effettivamente le si impugna, affinchè ne sia
dichiarata la illegittimità costituzionale, con conseguente
annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

Diritto

1. Con la Legge n. 8/2014, come visto, il Legislatore regionale
della Calabria ha inteso apportare delle modifiche alla Legge
regionale 07.02.2005, n. 1, con la quale erano state poste norme per
l'elezione del Presidente della Giunta e del Consiglio regionale,
profondamente innovando al sistema elettorale regionale.
1.1. In particolare, per quanto qui interessa, l'art. 1, comma 1,
lettera e) della L. n. 8/2014 ha inciso sulla previsione contenuta
nell'art. 1 della L. n. 1/2005 modificandone il comma 3, il quale ora
prevede che «non sono ammesse al riparto dei seggi:
a) le liste regionali che non abbiano ottenuto nell'intera
Regione almeno il 15 per cento dei voti validi o almeno il 4 per
cento, se facenti parte di una coalizione;
b) le coalizioni che non abbiano ottenuto complessivamente
nell'intera Regione almeno il 15 per cento dei voti validi espressi a
favore delle stesse». La precedente disposizione prevedeva, invece,
solamente che «non sono ammesse al riparto dei seggi le liste
provinciali il cui gruppo anche se collegato a una lista regionale
che ha superato la percentuale del 5 per cento, non abbia ottenuto,
nell'intera Regione, almeno il 4 per cento dei voti validi».
1.2. Il successivo art. 4, comma 1, lettera e) della Legge n.
8/2014 è invece intervenuto sul testo dell'art. 4 della L.R. n.
1/2005.
La norma, nel testo modificato, prevede ora quanto segue:
«Assegnazione dei seggi con criterio maggioritario.
1. Ai sei seggi da assegnare con sistema maggioritario e agli
eventuali seggi in sovrannumero di cui all'art. 1, comma 2, della
legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1, sono proclamati dall'Ufficio
elettorale circoscrizionale candidati presenti nelle liste
circoscrizionali secondo il numero di seggi assegnati a ciascuna
lista dall'Ufficio centrale regionale con la comunicazione di cui
all'art. 15, comma sedicesimo, della legge 17 febbraio 1968, n. 108.
A tal fine nella applicazione dell'art. 15 della legge 17 febbraio
1968, n. 108, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al numero 2) del tredicesimo comma sono aggiunte infine le
seguenti parole: «e proclama eletto Presidente della Giunta regionale
il candidato della medesima lista, il quale fa parte del Consiglio
regionale»;
b) il primo periodo del numero 3) del tredicesimo comma è
sostituito dai seguenti: «3) qualora il gruppo di liste o i gruppi di
liste provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2)
abbiano conseguito un numero di seggi pari o superiore a 15, assegna
al medesimo gruppo di liste tre dei seggi da ripartire con sistema
maggioritario di cui all'art. 1, comma 3, della legge 23 febbraio
1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle
circoscrizioni secondo quanto stabilito ai successivi terzo, quarto,
quinto sesto e settimo periodo. I restanti cinque seggi da assegnare
con sistema maggioritario sono ripartiti tra i gruppi di liste
provinciali non collegati alla lista regionale di cui al numero 2)».
c) il numero 4) del tredicesimo comma è sostituito dal
seguente: «4) qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste
provinciali collegate alla lista regionale di cui al numero 2)
abbiano conseguito un numero di seggi inferiore a 15, assegna al
medesimo gruppo di liste i sei seggi da ripartire con sistema
maggioritario di cui all'art. 1, comma 3, della legge 23 febbraio
1995, n. 43, e li ripartisce fra le medesime liste e nelle
circoscrizioni secondo quanto stabilito ai periodi terzo, quarto,
quinto, sesto e settimo del numero 3)»;
d) non si applica la disposizione di cui al numero 5);
e) il numero 7) del tredicesimo comma è sostituito dal
seguente: «7) nel caso in cui la verifica prevista al numero b) dia
esito negativo, verifica se il totale dei seggi conseguiti dai gruppi
dì liste provinciali collegati alla lista regionale di cui al numero
2) sia pari o superiore al 60 per cento dei seggi assegnati al
consiglio; qualora tale seconda verifica dia esito negativo, assegna
alla lista regionale una quota aggiuntiva di seggi che, tenuti fermi
i seggi attribuiti ai sensi dei numeri 3), ovvero 4) e quelli
attribuiti in ambito provinciale, consenta di raggiungere il 60 per
cento del totale dei seggi del consiglio nella composizione così
integrata con arrotondamento all'unità inferiore; tali seggi sono
ripartiti tra i gruppi di liste collegate ai sensi del numero 3),
terzo, quarto, quinto, sesto e settimo periodo»;
f) al quattordicesimo comma le parole «ai sensi dell'art. 2»
sono sostituite dalle seguenti: «ai sensi dell'art. 1, comma 2, della
legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1»;
g) non si applicano le disposizioni di cui al quindicesimo
comma 2. Non si applica la disposizione di cui all'art. 16, comma 3,
della legge 17 febbraio 1968, n. 108» (in grassetto sono evidenziate
le modifiche introdotte sul testo originario).
1.3. Orbene, così regolando la materia, il Legislatore regionale
ha in realtà inciso sulle competenze statali.
Esso infatti, nell'esercitare i poteri conferiti dall'art. 122
della Carta («il sistema di elezione ... del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale nonchè dei consiglieri regionali
[è disciplinato] con legge della Regione nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica»), che prevede una
ipotesi di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni (a
fronte della Legge statale n. 165/2004, significativamente intestata
«disposizioni di attuazione dell'art. 122, primo comma, della
Costituzione», che detta i principi fondamentali della materia), si
è posto, come si andrà ad illustrare in prosieguo, in evidente
contrasto con le generali previsioni poste con le disposizioni di
rango costituzionale che si andranno a richiamare qui di seguito.
2.1. Come visto, l'art. 1, comma 1, lettera e) della L. R.
Calabria n. 8/2014, nel sostituire il comma 3 dell'art. 1 della L.
Reg. n. 1/2005, ha introdotto una nuova soglia di sbarramento,
prevedendo la esclusione dal riparto dei seggi per le liste che non
abbiano conseguito la percentuale del 15% dei voti validi, o del 4%
se facenti parte di una coalizione. Ha tuttavia consentito di
inserire, nel computo del detto 15%, i voti complessivamente ottenuto
dalle coalizioni nell'intera Regione.
La norma appare per più versi incostituzionale.
2.2. È in primo luogo evidente che la richiamata soglia di
sbarramento è stata individuata (tanto alla lettera a), quanto alla
lettera b) del nuovo comma 3 della L. R. n. 1/2005) in una
percentuale elevatissima di voti, ed è tale da dar luogo, con
ragionevole probabilità, ad una seria distorsione del risultato
elettorale.
Difatti, una quota relativamente marginale dei voti espressi
concorrerà al conseguimento di un numero di seggi estremamente
consistente (in percentuale, in misura certamente assai più
elevata), e, per contro, a un rilevante numero di voti non
corrisponderà il conferimento di seggio alcuno: una distorsione tra
i voti espressi e i seggi assegnati, nel caso di specie, ben più
ampia di quella che pur è inevitabile, e in qualche misura
fisiologica, in qualsiasi sistema elettorale che preveda una soglia
di sbarramento atta a garantire la governabilità (come richiesto
anche dalla L. n. 165/2004), sì da concretizzare una insanabile
violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione) e dello stesso principio di rappresentanza posto a
fondamento del sistema democratico.
Come noto, infatti, con regola certamente estensibile anche alle
elezioni in sede locale, codesta Ecc.ma Corte ritiene pacificamente
che «il sistema elettorale, pur costituendo espressione dell'ampia
discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo
sempre censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando
risulti manifestamente irragionevole» (cfr., tra le tante, Corte
Cost., sent. n. 242/2012 e n. 107/1996; ord. n. 260/2002).
L'art. 1, nella parte che oggi si impugna, inoltre, appare in
contrasto con il principio di eguaglianza del voto sancito dall'art.
48, secondo comma, della Costituzione ed altresì di quelli di
uguaglianza dei cittadini e di accesso alle cariche elettive in
condizioni di parità, di cui agli articoli 3 e 51 della
Costituzione.
Quanto al primo profilo, una così marcata distorsione tra i voti
espressi e il risultato finale in termini di seggi risultanti, quale
quella prevista dalla legge che si censura, finisce con il conferire
ad una parte dei voti espressi un valore sostanzialmente «diverso»
rispetto agli altri voti (che, in seguito al superamento della
soglia, contribuiscono alla elezione di un candidato). La misura dei
voti «irrilevanti», per come prevista dalla disposizione censurata,
potenzialmente assai elevata, è tale da portare ad un sostanziale
squilibrio in termini di «eguaglianza» dei voti, e pertanto ad un
contrasto con il principio sancito dal comma 2 dell'art. 48 della
Carta, e addirittura con la stessa tutela del diritto di voto, da
ritenere diritto inviolabile dell'individuo (cfr. Corte Cost, n.
1/2004).
Per la medesima ragione appaiono conseguentemente violati anche
il generale principio di uguaglianza (art. 3) e la stessa
possibilità per tutti i cittadini di accedere in condizioni di
uguaglianza alle cariche pubbliche elettive (art. 51).
2.3. Sotto un secondo profilo, la norma in esame contiene anche
una incertezza lessicale tale da ingenerare consistenti dubbi
interpretativi, legittimandone in ipotesi una lettura palesemente in
contrasto con il dettato costituzionale, che deve invece essere
radicalmente scongiurata.
Ciò giustifica la censura sotto un profilo diverso da quelli fin
qui illustrati, ma per violazione delle medesime norme.
Come visto, infatti, l'art. 1, comma 1, lettera e) della L. n.
8/2014 della Regione Calabria, nel modificare il comma 3 dell'art. l
della L. n. 1/2005, ha introdotto il concetto di «coalizione» (tanto
alla lettera a) che alla lettera b) della disposizione modificata):
il tetto del 15% dei voti potrebbe infatti essere derogato, ai fini
dell'ammissione al riparto dei seggi (scendendosi ad un più
ragionevole 4%) per le liste facenti parte di una coalizione; ovvero
il tetto stesso potrebbe essere calcolato prendendo a riferimento i
voti complessivamente conseguiti dalla coalizione in ambito
regionale.
Trattasi dunque di un non indifferente, consistente temperamento
ad un tetto (15%) comunque manifestamente eccessivo in entrambe le
illustrate previsioni, ed incostituzionale per le ragioni fin qui
indicate.
Ma la disposizione omette del tutto di precisare in cosa la
coalizione debba essere concretamente individuata, non potendosi
riscontrare nella legge alcuna definizione della stessa, nè alcun
chiarimento sull'ambito applicativo.
Sembra di comprendere che, nell'intento del Legislatore
regionale, la coalizione possa coincidere sostanzialmente con le
liste regionali (in Calabria formate dal solo candidato presidente)
collegate con liste presentate nelle circoscrizioni territoriali
(provinciali).
Tuttavia, tale lettura non è univoca e la situazione è pertanto
idonea ad ingenerare comunque una situazione di incertezza
applicativa. Da una ben possibile interpretazione restrittiva
potrebbe evidentemente derivare la esclusione di molti voti e di
numerose liste dal riparto del seggi: tutto ciò finisce con il
sostanziare un legittimo dubbio di costituzionalità della norma per
violazione delle disposizioni fin qui richiamate, e in particolare
degli articoli 3 e 48 della Costituzione (uguaglianza tanto in
assoluto quanto con riferimento specifico al diritto di voto) nonchè
dell'articolo 51 della Costituzione (parità di accesso alle cariche
elettive).
Conclusivamente, l'art. 1, comma 1, lettera e) della L. R.
Calabria n. 8/2014 deve essere dichiarato incostituzionale per
violazione degli articoli 3, 48 e 51 della Costituzione, nella parte
in cui ha introdotto un tetto elevatissimo affinchè i voti espressi
concorrano al riparto dei seggi.
3.1. Dubbi di costituzionalità suscita anche la previsione
dell'art. 4, comma 1, lettera e), della Legge della Regione Calabria
n. 8 del 6 giugno 2014 laddove innalza dal 55% al 60% il premio di
maggioranza ai fini dell'eventuale attribuzione di seggi aggiuntivi
da garantire alle liste circoscrizionali collegate con la lista
regionale risultata vittoriosa.
La possibilità di prevedere seggi aggiuntivi non è infatti più
in linea con lo Statuto della Regione Calabria, come da ultimo
modificato in relazione al numero di consiglieri fissato in trenta
(più il Presidente) secondo quanto previsto dall'art. 14 del D.L.
13-8-2011 n. 138, come ribadito da codesta Ecc.ma Corte con la
recentissima sentenza n. 35 del 06-03-2014 (dichiarativa della
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa
statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei
componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta
regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25
«Statuto della Regione Calabria») e come, peraltro, ora espressamente
previsto dalla stessa Legge regionale che oggi si impugna all'art. 1,
comma 1, lettera a).
Tale numero costituisce il limite massimo di consiglieri
regionali per le Regioni aventi popolazione fino a due milioni di
abitanti (v. art. 14 cit.) in un'ottica di contenimento della spesa e
nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica: trattasi di
limite non derogabile, e pertanto deve ritenersi che oggi non sia
più consentito il ricorso ai cd. «seggi aggiuntivi».
3.2. La disposizione che oggi si impugna, pertanto, prevedendo la
possibilità di un tale tipo di seggi, è in contrasto con il
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, comma 3, della Costituzione, di cui è
espressione il richiamato Decreto Legge 13-8-2011 n. 138 (norma
interposta, già dichiarata costituzionalmente legittima fin da Corte
Cost., n. 198/2012, e poi da Corte Cost. n. 258/2013 e n. 31/2013; e
infine da Corte Cost., n. 23/2014). Ciò vale in particolare, per
quanto qui interessa, per l'art. 14, che detta parametri diretti
esplicitamente al «conseguimento degli obiettivi stabiliti
nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica» al quale le
Regioni devono adeguarsi, individuando precisamente, come visto, il
numero dei consiglieri regionali in funzione del numero degli
abitanti della Regione stessa.
Nella sentenza n. 35 del 06-03-2014 codesta Ecc.ma Corte ha
infatti chiarito che le Regioni non possono derogare al limite posto
dalla legislazione statale in materia di competenza concorrente,
laddove essa, «nel quadro della finalità generale del contenimento
della spesa pubblica, stabilisce, in coerenza con il principio di
eguaglianza, criteri di proporzione tra elettori, eletti e
nominati... In particolare, la norma statale fissando un rapporto tra
il numero degli abitanti e quello dei consiglieri, e quindi tra
elettori ed eletti ..., mira a garantire proprio il principio in base
al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere ugualmente
rappresentati».
Conclusivamente, anche l'art. 4, comma 1, lettera e), della Legge
della Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, deve essere dichiarato
incostituzionale per violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione.
4. Istanza di sospensione della efficacia della Legge impugnata
ex art. 35 L. 11.03.1953, n. 87 e art. 21 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte Costituzionale.
Alle considerazioni discendenti dalla estrema delicatezza della
materia occorre aggiungere che, a seguito delle dimissioni del
Presidente della Giunta regionale, è imminente la fissazione della
data per le prossime elezioni regionali in Calabria.
È evidente che, nel vigore delle disposizioni oggi impugnate, lo
svolgimento della tornata elettorale (necessitata dal preciso
calendario imposto dalla stessa normativa vigente), comporterebbe non
solo un inutile aggravio della finanza pubblica (per l'inevitabile
annullamento delle elezioni in caso di accoglimento del presente
ricorso), ma potrebbe portare a non indifferente turbativa
dell'ordine pubblico e sarebbe in ogni caso inutiliter datum.
Si ritiene, pertanto, che ricorrano i requisiti di gravità ed
urgenza connesse all'irreparabile pregiudizio dell'interesse pubblico
cui le norme in epigrafe richiamate ricollegano la possibilità di
ottenere da parte dell'Ecc.ma Corte, nelle more della decisione del
merito, un provvedimento cautelare di sospensione della legge
impugnata.
Alla luce di tutto quanto precede è dunque evidente che la Legge
della Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 9 giugno 2014,
è invasiva della competenza statale ed è incostituzionale nei suoi
articoli 1, comma 1, lettera e) e 4, comma 1, lettera e), e deve
essere impugnata per contrasto con gli articoli 3, 48, 51, 117 e 122
della Costituzione, norma interposta il Decreto Legge 13-8-2011 n.
138 (spec. art. 14), e dovrà conseguentemente essere annullata.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima, e conseguentemente
annullare, per i motivi tutti ut supra specificati, la Legge della
Regione Calabria n. 8 del 6 giugno 2014, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 9 giugno 2014, come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 10.07.2014.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 10
luglio 2014;
2) copia della Legge regionale impugnata;
3) rapporto del Dipartimento degli Affari Regionali.
Con ogni salvezza.
Roma, 4 agosto 2014

L'Avvocato dello Stato: Massimo Salvatorelli