1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 20-12-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 645 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 1989
N. 645 Ordinanza emessa il 18 maggio 1989 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da Righetto Carlo contro l'Universita' degli studi di Venezia ed altri Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di impiegato statale conseguente a giudizio penale - Previsione della non iniziabilita' o rinnovabilita' del procedimento disciplinare trascorsi centottanta giorni dalla data in cui e' divenuta irrevocabile la sentenza penale di proscioglimento per motivi diversi da quelli della non sussistenza del fatto e della mancata commissione dello stesso da parte dell'impiegato - Ingiustificata compressione dell'autonomia della p.a. con incidenza sul principio di buon andamento della stessa - Ingiustificato deteriore trattamento, ai fini della sottoponibilita' a procedimento disciplinare dell'impiegato che ha commesso illecito sanzionabile solo disciplinarmente rispetto all'impiegato che ha commesso illecito con rilevanza penale. (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 97, secondo, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (089C1281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 20-12-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2708/1988
proposto da Righetto Carlo, rappresentato e difeso dall'avvocato
Giangiacomo Pancino, con elezione di docimilio presso lo studio del
medesimo in Venezia, S. Marco 4023, come da mandato a margine del
ricorso, contro:
a) l'Università degli studi di Venezia, in persona del Rettore
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocatura distrettuale
dello Stato di Venezia, domiciliataria per legge;
b) il rettore pro-tempore dell'Università di Venezia;
c) il Ministero della pubblica istruzione, in persona del
Ministro pro-tempore, non costituito in giudizio, per l'annullamento
del provvedimento prot. 17359 del 13 luglio 1988 con il quale il
Rettore dell'Università di Venezia ha ritenuto non decorso il
termine di cui al terzo comma dell'art. 97 del d.P.R. n. 3/1957 ed
ha comunicato l'avvio della procedura disciplinare; del decreto n.
433/RG/145 del 13 luglio 1988 con cui il medesimo Rettore ha
mantenuto nei confronti del ricorrente la sospensione cautelare; del
provvedimento 17360 di pari data con cui il Rettore ha provveduto
alla contestazione di addebiti nei confronti del ricorrente;
Visto il ricorso, notificato il 29 e il 31 ottobre 1988 e
depositato presso la segreteria il 9 novembre 1988, con i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Università degli
studi di Venezia, depositato il 14 novembre 1988;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 18 maggio 1989 il
referendario Silvio Ignazio Silvestri e uditi l'avv. Grimani, in
sostituzione dell'avv. Pancino, per il ricorrente e l'avvocato dello
Stato Buricelli per l'Università di Venezia;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F A T T O
Nel 1980 al signor Carlo Righetto, già in servizio presso
l'Università degli studi di Venezia alla segreteria della facoltà
di economia e commercio, veniva contestato di aver falsificato i
verbali di alcune prove di esame in realtà non sostenute da alcuni
studenti: il fatto, nella sua materialità, veniva confessato dal
ricorrente.
Il Rettore con provvedimento n. 238 del 5 maggio 1980 sospendeva
quindi cautelarmente dal servizio il ricorrente, ai sensi dell'art.
92 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Gli atti venivano trasmessi all'autorità giudiziaria, perchè
procedesse nei confronti del ricorrente, e degli studenti implicati
nella vicenda, in sede penale. E in effetti il procedimento penale
veniva iniziato.
Il rettore con provvedimento n. 285 del 7 giugno 1980 confermava
la sospensione cautelare dal servizio del ricorrente come sopra
disposta, mutandone peraltro il titolo e applicandola ai sensi
dell'art. 91 dello stesso d.P.R. n. 3/1957.
Il tribunale di Venezia con sentenza del 26 maggio 1982 condannava
il sig. Righetto per il reato di cui all'art. 482 e 476 del c.p., e
la corte d'appello di Venezia confermava parzialmente la condanna,
ravvisando la responsabilità penale dell'imputato solo per un
episodio commesso in data 27 settembre 1979, essendo gli altri fatti
coperti dall'intervenuta amnistia.
La Corte di cassazione in data 15 dicembre 1987 annullava senza
rinvio la sentenza di condanna, essendo il reato estinto per
prescrizione.
Peraltro, il sig. Righetto continuava ad essere sospeso dal
servizio presso l'Università di Venezia.
Quindi, con istanza 27 giugno 1988 il ricorrente faceva presente
che, dichiarata l'estinzione del reato per intervenuta prescrizione e
maturato il termine di cui al terzo comma dell'art. 97 del t.u. n.
3/1957, la sospensione cautelare doveva essere revocata con
conseguente riammissione in servizio e pagamento dei compensi
spettanti.
A tale istanza il Rettore dell'Università rispondeva con nota n.
17359 del 13 luglio 1988, pervenuta il 19 luglio 1988, con la quale
riteneva non decorso il termine invocato dal ricorrente e comunicava
l'inizio del procedimento disciplinare. Contemporaneamente con nota
n. 17360 contestava appunto gli addebiti relativi ai fatti già
oggetto del procedimento penale, e con nota n. 17361 comunicava il
proprio decreto n. 423 con il quale manteneva la sospensione
cautelare dal servizio ai sensi dell'art. 92 del d.P.R. n. 3/1957.
In sostanza, da un lato l'amministrazione riteneva
l'inapplicabilità del terzo comma di cui all'art. 97 del d.P.R. n.
3/1957, e d'altro lato riteneva la permanenza dei "gravi motivi" che
già avevano dato luogo alla sospensione dal servizio disposta con i
citati provvedimenti del 5 maggio 1980 e del 7 giugno 1980.
E così iniziava il procedimento disciplinare con la contestazione
di addebiti di cui si è detto e manteneva la sospensione cautelare
dal servizio appunto ai sensi dell'art. 92 del d.P.R. n. 3/1957.
Il ricorrente sostiene che i provvedimenti citati sono illegittimi
e che invece, decorso il termine di 180 giorni di cui al terzo comma
dell'art. 97 del d.P.R. n. 3/1957, egli deve essere riammesso in
servizio.
Pertanto con ricorso notificato il 29 ottobre 1988 impugna gli
atti sopra richiamati chiedendo anche l'accertamento del proprio
diritto ad essere riammesso in servizio, nonchè la condanna
dell'amministrazione a corrispondergli le retribuzioni non pagate a
decorrere dal 5 maggio 1980 (detratto l'assegno alimentare) con
rivalutazione monetaria ISTAT e interessi legali dai singoli ratei di
stipendio.
Deduce i seguenti motivi:
1. - Violazione dell'art. 97 del d.P.R. n. 3/1957. Eccesso di
potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Eccesso
di potere per illogicità e contraddittorietà.
In base alla citata normativa, una volta trascorsi 180 giorni
dalla data in cui è passata in giudicato la sentenza di
proscioglimento per motivi diversi da quelli di cui al primo comma,
il procedimento disciplinare non avrebbe potuto essere iniziato e
l'amministrazione avrebbe dovuto riammettere in servizio il
dipendente.
Anche la rinnovazione della sospensione cautelare sarebbe
illegittima perchè, non essendo più consentito promuovere l'azione
disciplinare per la scadenza dei termini di cui sopra, non sarebbe
parimenti consentito mantenere la sospensione che sarebbe preordinata
al procedimento disciplinare.
2. - In via subordinata si deduce il difetto di motivazione del
decreto n. 423/1988 con cui il Rettore ha mantenuto la sospensione
cautelare dal servizio. Infatti l'autorità procedente avrebbe dovuto
fornire idonea motivazione in ordine alla effettiva necessità di
adottare tale provvedimento facoltativo.
L'Università degli studi di Venezia si è costituita
controdeducendo al ricorso e chiedendone la reiezione.
All'udienza pubblica del 18 maggio 1989 i patrocinatori delle
parti hanno insistito nelle rispettive pretese ed il ricorso è stato
spedito in decisione.
D I R I T T O
La questione oggetto dell'impugnativa riguarda l'individuazione
dell'ambito di applicabilità dell'art. 97, secondo, terzo e quarto
comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Secondo la norma in oggetto,
quando il procedimento penale a carico di un dipendente statale si
conclude con sentenza di proscioglimento o di assoluzione passato in
giudicato per motivi diversi da quelli contemplati nel primo comma
dello stesso articolo (e cioe': perchè il fatto non sussiste o
l'impiegato non lo ha commesso) il procedimento disciplinare per gli
stessi fatti si estingue se non viene iniziato entro 180 giorni dalla
data in cui è divenuta irrevocabile la sentenza definitiva di
proscioglimento o di assoluzione od entro quaranta giorni dalla data
in cui l'impiegato abbia notificato all'amministrazione la sentenza
stessa.
Nel caso di specie il ricorrente sostiene l'illegittimità del
provvedimento del Rettore che ha avviato il procedimento disciplinare
oltre il centottantesimo giorno dal passaggio in giudicato della
sentenza della Corte di cassazione che ha annullato senza rinvio la
sentenza di condanna della corte d'appello di Venezia per essersi i
reati estinti per prescrizione.
L'amministrazione resistente sostiene che la normativa richiamata,
essendo di carattere eccezionale, potrebbe applicarsi solo alle
ipotesi di proscioglimento e di assoluzione ma non a quella, non
contemplata, di sentenza che dichiara l'estinzione del reato per
prescrizione.
È perciò necessario verificare quale sia l'esatto significato
dei termini in questione. A tal fine soccorre la disamina della
normativa dettata dal vigente codice di procedura penale, con
particolare riguardo agli artt. 478 e 479 (nonchè all'art. 378 per
la fase istruttoria), anche in relazione agli artt. 157 e 161 del
codice penale.
Gli artt. 478 e 479, che determinano il contenuto delle sentenze
diverse da quella di condanna pronunciate a conclusione del
dibattimento, sono rubricati rispettivamente "proscioglimento per
perdono giudiziale" e "proscioglimento per altri motivi". In
particolare, l'art. 479 distingue le ipotesi di assoluzione dalle
pronunce di non doversi procedere (tra le quali ultime rientra il
caso dell'estinzione del reato per prescrizione di cui agli artt. 157
e segg. del codice penale). Inoltre l'ultimo ed il penultimo comma
dello stesso articolo, riferendosi a tutti i casi sopra descritti,
dispongono la liberazione del prosciolto e le altre conseguenze del
proscioglimento.
Analogamente, per quanto riguarda la fase dell'istruzione formale,
l'art. 378 del c.p.p., rubricato "sentenza di proscioglimento",
richiama tutte le ipotesi in cui l'azione penale non può essere
proseguita, tra cui rientra espressamente anche quella
dell'estinzione del reato per prescrizione.
In definitiva, secondo la terminologia utilizzata dal codice di
procedura penale oggi vigente (ed anche nel periodo in cui fu emanato
il d.P.R. n. 3/1957), esiste un rapporto da genere a specie tra
"proscioglimento" da una parte e "assoluzione" nonchè pronuncia di
"non doversi procedere" dall'altra.
Alla luce di tali considerazioni, l'art. 97 del d.P.R. n. 3/1957,
quando si riferisce alle sentenze di proscioglimento, deve ritenersi
comprensivo anche delle pronunce di non doversi procedere per
l'estinzione del reato dovuta alla prescrizione.
A diversa conclusione che accogliesse l'interpretazione proposta
dall'amministrazione resistente si potrebbe giungere solo ove la
normativa in questione espressamente stabilisse una distinzione o per
lo meno ne contenesse una implicita. Ma così non è perchè
nell'art. 97 del d.P.R. n. 3/1957 non si rinviene una disposizione in
tal senso nè alcuno strumento interpretativo che consenta di
attribuire al generico termine di "proscioglimento" utilizzato nel
secondo e terzo comma una portata limitata che escluda
l'applicabilità di tali norme per l'ipotesi di proscioglimento
dovuto alla prescrizione del reato.
Risulta dunque confermato che il caso oggetto dell'odierna
impugnativa è sottoposto alle disposizioni dell'art. 97, secondo,
terzo e quarto comma, del d.P.R. n. 3/1957 (sembra, tuttavia, optare
per l'interpretazione proposta dalla p.a. Cons. St. sez. II 5 luglio
1978, n. 1186/77).
Il collegio, peraltro, non può non rilevare come il meccanismo
previsto dalla normativa in esame giustifichi il dubbio (adombrato
dall'amministrazione resistente in una memoria difensiva) della sua
illegittimità costituzionale.
Occorre innanzitutto considerare che le norme riguardanti la
responsabilità disciplinare degli impiegati svolgono una funzione
diversa da quelle penali. Infatti, mentre queste ultime hanno come
fine diretto la tutela dell'ordinamento generale, le disposizioni in
materia disciplinare sono volte ad assicurare la tutela degli
ordinamenti delle singole amministrazioni. Da ciò discende anche una
diversità ed una autonomia dei relativi procedimenti previsti per
l'accertamento e la valutazione delle responsabilità. Queste
considerazioni non escludono che il legislatore individui situazioni
in cui possa esservi un collegamento ed un'interdipendenza tra i due
procedimenti: come le ipotesi disciplinate dall'art. 3, terzo comma,
del c.p.p., oppure la normativa oggi all'esame. In tale ottica,
appare logica e corretta la disposizione dettata dall'art. 97, primo
comma, del d.P.R. n. 3/1957 secondo cui, quando il procedimento
penale si conclude con sentenza di proscioglimento o di assoluzione
perchè il fatto non sussiste o l'impiegato non l'ha commesso, la
sospensione cautelare dal servizio è revocata e l'impiegato ha
diritto di essere riammesso in servizio con conseguente
corresponsione degli assegni non percepiti. Infatti il legislatore ha
ritenuto inutile ed inopportuna, una volta accertata in sede penale
la non commissione del fatto da parte dell'inquisito, la ripresa del
procedimento disciplinare per gli stessi fatti addebitati
all'impiegato. I commi secondo, terzo e quarto del citato art. 97
riguardano, invece, ipotesi in cui non può escludersi la commissione
di un fatto sanzionabile disciplinarmente da parte del dipendente ed
anzi, in taluni casi, questa circostanza può essere positivamente
accertata, pur risultando l'imputato assolto per diversi motivi.
Perciò il legislatore ha previsto la possibilità di iniziare o
riprendere a carico dell'impiegato prosciolto il procedimento
disciplinare sospeso ai sensi dell'art. 117 del d.P.R. n. 3/1957. Al
fine di evitare che l'impiegato sia indefinitamente soggetto alla
possibilità di subire l'azione disciplinare è però previsto che il
procedimento debba iniziare entro termini precisi, affinchè possa
chiudersi in un arco di tempo ragionevole e non sia rimesso
all'arbitrio della autorità procedente. In tal senso l'art. 97 del
d.P.R. n. 3/1957, unitamente all'art. 120 dello stesso decreto, è
stato ritenuto espressione di un principio generale posto a tutela
del dipendente (v. T.a.r. Napoli, sez. II 12 giugno 1985, n. 254;
contra, T.a.r. Lombardia, Brescia, 11 gennaio 1985, n. 9).
La norma dispone, dunque, che l'azione disciplinare debba iniziare
entro quaranta giorni da quando l'Amministrazione sia venuta a
conoscenza della sentenza definitiva di proscioglimento tramite la
notifica della sentenza stessa da parte dell'impiegato. Così è
garantita l'esigenza di celerità e tempestività della procedura e,
contemporaneamente, è fatto salvo il potere di valutazione da parte
della p.a. circa l'opportunità di sanzionare l'operato del
dipendente.
Ma, come si è visto, il procedimento disciplinare non può più
essere iniziato anche quando, pur in mancanza di notifica da parte
del dipendente, siano trascorsi 180 giorni dalla sentenza di
proscioglimento senza che venga adottato alcun atto da parte
dell'amministrazione.
Giova ora ricordare quel principio di autonomia e di indipendenza
di giudizio tra i due procedimenti cui si è fatto cenno
precedentemente e confermato da numerose pronunce che riconoscono la
legittimità dell'operato dell'amministrazione che valuta i fatti
addebitati al dipendente in modo diverso dal giudice penale (cfr.
T.a.r. Piemonte, Sez. II 18 marzo 1985, n. 136; T.a.r. Lombardia,
Milano, Sez. I 16 marzo 1987, n. 19; T.a.r. Toscana 3 ottobre 1987,
n. 769; T.a.r. Sicilia, Palermo, Sez. I 4 ottobre 1986, n. 794). Se
così è, non si vede per quale motivo debba attribuirsi al giudizio
penale una rilevanza tale da condizionare il potere disciplinare
dell'amministrazione, anche riguardo a questioni e modalità che non
attengono agli aspetti logicamente comuni tra le due procedure. In
altre parole, nelle ipotesi di cui si discute non esiste una ragione
specifica per attribuire ad un fatto (sentenza di proscioglimento)
l'effetto di travolgere il potere sanzionatorio delle
amministrazioni, indipendentemente dalla conoscenza o conoscibilità
del fatto stesso.
Perciò tale meccanismo si risolve in una ingiustificata
compressione dell'autonomia dell'amministrazione. E poichè il potere
disciplinare consente di sanzionare comportamenti scorretti dei
dipendenti al fine di assicurare l'ordinato e legittimo svolgimento
dell'azione amministrativa, la suddetta limitazione si risolve in una
violazione del principio di buon andamento dell'organizzazione
amministrativa sancito dall'art. 97 della Costituzione; ed è,
comunque, contrastante con un generale principio di ragionevolezza
cui debbono essere improntate le norme di legge, dato che alla
repressione in via disciplinare di illeciti anche gravi è opposto un
termine decadenziale che l'amministrazione non può rispettare senza
serie difficoltà, come sarà meglio precisare più avanti.
Inoltre l'applicazione della disposizione all'esame comporta anche
una violazione del principio di eguaglianza proclamato dall'art. 3
della Costituzione. Infatti, la situazione dell'impiegato che
commette un fatto sanzionabile disciplinarmente ma che abbia anche
una rilevanza penale può risultare più vantaggiosa, per quanto
riguarda l'aspetto amministrativo, rispetto a quella di un dipendente
che abbia commesso esclusivamente un illecito sottoponibile a
sanzione disciplinare perchè nella prima ipotesi il procedimento
deve essere sospeso ai sensi dell'art. 117 del d.P.R. n. 3/1957 sino
alla conclusione dell'azione penale e, in caso di inerzia
dell'amministrazione per 180 giorni, l'azione disciplinare non può
più essere iniziata, nonostante la non consapevolezza, anche
incolpevole, della p.a. della pronuncia del giudice penale. In
pratica, il dipendente che ha commesso un'infrazione presumibilmente
più grave ha una possibilità in più, rispetto a chi ha anche
responsabilità penali, di sfuggire alla sanzione.
Perciò si realizza una ingiustificata disparità di trattamento
che contrasta con il principio di uguaglianza dianzi ricordato.
D'altronde il collegio non ritiene che i dubbi sulla legittimità
costituzionale della normativa in esame siano superati dalla
considerazione che 180 giorni sarebbero in astratto un termine
congruo perchè l'amministrazione possa venire a conoscenza della
sentenza di proscioglimento e, pertanto, ove ciò non avvenisse,
dovrebbe imputare a sè stessa la propria ignoranza. Questa
argomentazione avrebbe rilievo ove l'autorità procedente potesse,
esclusivamente con la propria attività ed iniziativa, conoscere il
contenuto delle pronunce del giudice penale che riguardano un proprio
dipendente sottoponibile a procedimento disciplinare. Ma in realtà
l'amministrazione ha, solitamente, necessità della collaborazione di
uffici diversi dai suoi e, pertanto, basta il ritardo o la negligenza
di questi perchè il termine di 180 giorni trascorra senza che
l'amministrazione conosca la sentenza. Ed è quanto è avvenuto nel
caso in questione. Infatti l'amministrazione universitaria aveva
richiesto informazioni, con ben quattro note (depositate agli atti
del ricorso), alla cancelleria della Corte di cassazione presso la
quale pendeva il processo, ma ha avuto copia della sentenza di
proscioglimento del 15 dicembre 1987 solo in data 9 giugno 1988. Si
è perciò verificato che l'amministrazione interessata non abbia
potuto conoscere tempestivamente la sentenza della Cassazione
nonostante che ad essa non si possa muovere alcun appunto di
negligenza.
Nè si pone il problema di contemperare la tutela dell'ordinato
svolgimento dell'azione amministrativa attraverso l'esplicazione del
potere sanzionatorio con la tutela dell'interesse dell'impiegato ad
un tempestivo giudizio, dato che ove fosse dichiarata
incostituzionale la norma dei 180 giorni, resterebbe comunque al
dipendente la possibilità di notificare la sentenza di
proscioglimento all'amministrazione per far decorrere il termine dei
40 giorni. Nel caso oggetto dell'odierna impugnativa il ricorrente
lamenta, appunto, che l'amministrazione abbia iniziato il
procedimento disciplinare a suo carico oltre il 180º giorno della
sentenza di proscioglimento per gli stessi fatti addebitatigli, e
pertanto, al fine di definire il giudizio, occorre verificare la
legittimità costituzionale della disposizione racchiusa nell'art. 97
del d.P.R. n. 3/1957, secondo cui, in caso di proscioglimento per
motivi diversi da quelli previsti al primo comma dello stesso
articolo, il procedimento disciplinare non può essere iniziato o
ripreso se sono trascorsi oltre 180 giorni dal passaggio in giudicato
della sentenza. In conclusione, accertata la rilevanza della
questione nonchè la sua non manifesta infondatezza (sostiene la
manifesta infondatezza della questione, ma con argomenti che non
appaiono persuasivi, t.a.r. Emilia-Romagna, Bologna, sez. prima, 24
maggio 1988, n. 189), occorre sospendere il giudizio finchè la Corte
costituzionale non risolva la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 97, secondo, terzo e quarto comma, del
d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, nella parte sopraddetta.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante in causa e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale per contrasto con gli artt.
3 e 97 della Costituzione, dell'art. 97, secondo, terzo e quarto
comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nella parte in cui prevede
che, trascorsi 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile
la sentenza definitiva di proscioglimento per motivi diversi da
quelli di cui al primo comma del medesimo articolo, il procedimento
disciplinare a carico del dipendente non può più essere iniziato o
rinnovato;
Sospende, pertanto, il giudizio in corso e ordina la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, mandando alla segreteria
perchè copia della presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia, addì 18 maggio 1989.
(Seguono le firme)

89C1281