1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 9-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 gennaio 2012
Ordinanza dell'11 gennaio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Aliverti Emanuela ed altri contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Lesione del principio di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 22, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 2, 3, 36, 53, 101 e 104. (012C0168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 9-5-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE


Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1027 del 2011, proposto da: Emanuela Aliverti,
Ambrosino Caterina, Anghileri Vittorio, Anelli Franca, Antonelli
Elvira, Apostoliti Caterina, Aniello Roberto, Arienti Marcella,
Ascione Maurizio, Attardo Antonella Caterina, Baldi Silvia, Barbara
Giuseppina, Beccarini Crescenzi Giovanna, Bellerio Barbara, Bellesì
Anna, Bernardini Angela Rosaria, Barnazzani Paolo, Bernini Maria
Grazia, Bertoja Antonella, Bertolè Viale Laura, Bianchi Alessandro,
Bocelli Giuseppe, Bodero Maccabeo Giacomo, Boiti Rosella, Bondì
Alessandro, Borrelli Andrea Manlio Massimo, Bossi Piera, Brat Silvia,
Brena Maria Teresa, Brusa Gaetano, Busacca Mariarosa, Buttiglione
Cristiana, Cairati Laura, Calendino Vinicia, Calò Stefania, Canu
Caterina, Cantù Rajnoldi Franco Alberto Maria, Canziani Maria
Cristina, Cao Barbara, Caputo Ivana, Carlucci Stefania, Cassano
Cicuto Adriana, Castelli Claudio, Cattaneo Anna, Cavalieri Giovanna,
Cecchetti Carlo, Centonze Federica, Cernuto Giuseppe, Ceron Ambrogio,
Cerqua Luigi Domenico, Chiarentin Arianna, Chiavassa Alba, Cipolla
Sara, Ciriaco Isabella, Clerici Mauro, Clivio Nicola, Colombo Valter,
Conforti Anna, Consolandi Enrico, Corbetta Giovanna Emanuela,
Corbetta Stefano, Corte Antonio, Cosmai Laura Maria, Costi Valeria,
Cremona Nicoletta, Crivelli Alberto, Crivelli Carlo Cesare, Croci
Massimo, Cucuzza Alessandra, Catalano Maria Elena, D'Addabbo Arianna,
D'Ambrosio Carmen, D'Anela Cesira, d'Antona Silvana, D'Arcangelo
Fabrizio, D'Elia Carmela, De Benedetto Maria Elisabetta, De
Cristofaro Orsola Tosca, De Lucia Gabriella, Deodato Giacomo, de
Ruggiero Luigi, de Sapia Cesare, Di Leo Antonio, Di Oreste Anna
Maria, Di Plotti Nicola, Domanico Maria Grazia, D'Onofrio Ida, Dossi
Giulia, Fadda Mariano, Fazio Giuseppe, Federici Maria Grazia, Ferrari
Da Passano Teresa, Ferrari da Grado Letizia, Ferrare) Alfonsa Maria,
Ferrero Giovanna Maria Elvira, Fiecconi Francesca, Filippi Rossella,
Filoni Raffaella, Fontana Daniela Anna Amelia, Formica Lucia Elena,
Frojo Stefania, Gaglio Luca, Galioto Marianna, Galli Alessandra,
Galli Carla, Gallina Carmela, Gallucci Patrizia, Gandolfi Paola
Maria, Gargiulo Luigi, Garrammone Adriana, Gennari Giuseppe, Gentile
Giovanna, Gentile Ilaria, Gerli Anna Maria, Ghinetti Andrea Pio
Carlo, Giacardi Paolo Maria, Giannelli Cristina, Grassani Francesca,
Greco Carlotta, Greco Vincenzina Maria, Grisolia Filippo, Guerrero
Nicoletta, Guerriero Pier Angelo, Ichino Giovanna Ada Lucia, Imarisio
Natalia, Interlandi Caterina, Isella Maria Vittoria, Laera Laura, La
Monica Bianca, Lapertosa Flavio, Laudisio Nicola, Lo Gatto Maria
Luisa, Lomazzi Susanna Claudia Rita, Lombardi Erminia Maria, Macrip-
ò Guido, Maiga Marco Maria, Malacarne Maria Chiara, Malaspina
Francesco, Mammone Francesca Maria, Mancini Emanuele, Manfredini
Enrica Alessandra, Manfrin Gabriella, Mannella Maria Letizia,
Mannucci Ilio, Marangoni Claudio, Marchegiani Nicoletta,
Marchiondelli Laura Anna, Marini Ines, Martini Cornelia Gabriella,
Martorelli Raffaele, Matacchioni Franco, Mazzeo Rinaldi Antonino,
Meyer Elisabetta, Mennuni Maria Gabriella, Merola Giuliana, Mesiano
Raimondo, Miccichè Orietta Stefania, Migliaccio Gabriella, Molinari
Franca, Mondovì Valentina, Morite Margherita, Montoro Assunta,
Napoleone Fabio, Negri della Torre Paolo, Nunnari Roberta, Ocello
Maria, Ongania Nicoletta, Orsini Grazia, Ortolan Paola, Padova Maria
Luisa, Pagano Maria Cristina, Palma Isidoro, Palomba Annalisa,
Paluchowski Alida, Palvarini Manuela, Parlati Paola, Pastore Rosaria,
Pattumelli Benedetta Chiara Francesca, Pederzoli Loredana, Pellegrino
Andrea, Perinu Ilaria, Perozziello Vincenzo, Perrotti Pierluigi,
Perulli Luisella, Pirola Andrea, Pirro Balatto Roberto, Politi
Massimo, Polizzi Giovanni, Polizzi Rosa Luisa Rita, Ponti Luigia
Rosa, Ponzetta Francesco, Poppa Ilio, Pozzetti Maria Cristina,
Pugliese Isabella, Pugliese Marina Eleonora Mariapia, Radici
Massimiliano, Raineri Carla Romana, Ramondini Elio, Ricciardi Angelo
Claudio, Ripamonti Maura, Rispoli Maria Gaetana, Riva Crugnola Elena,
Rizzardi Bruna, Rizzi Ada Carla, Roia Fabio, Rollero Giovanni, Rose
Giuseppe, Rossato Alessandro, Rossetti Sergio, Rossi Maria Carla,
Rota Giacomo, Roveda Cristiana, Ruggiero Massimo, Ruta Gaetano,
Salmeri Federico Andrea Maria, Santolini Pierdomenico, Santosuosso
Amedeo, Sardoni Brunella, Saresella Walter, Savoia Luisa Alfonsa,
Scalise Angela, Scarlini Enrico, Scarzella Fabrizio, Scudieri
Manuela, Sechi Elena, Secchi Ersilio, Serafini Giancarla, Simonetti
Amina, Sodano Maria Rosaria, Soprano Arturo, Spagnuolo Vigorita
Lucia, Spera Damiano, Spetti Anna Maria, Spina Rosario, Spinnler
Caterina Maria, Stella Laura Cesira Giuseppina, Storaci Luciano,
Tacconi Cesare, Tagliamonte Emanuela, Tarantola Giuseppe, Tavassi
Marina, Tontodonati Lucilla, Tranfa Enrico, Troiani Daniela, Trovato
Lorella, Turri Giulia, Vanore Giuseppe, Varani Maria Paola, Valdatta
Maria Beatrice, Vallescura Gianna, Varanelli Luigi, Vasile Luisa,
Veronelli Edoardo Carlo, Vigorelli Alberto Massimo, Visconti Maria
Elena, Visonà Stefano, Vitale Francesca, Vitiello Mauro, Vulpio
Maria, Zamagni Anna Maria Zoia Cinzia Maria Teresa rappresentati e
difesi dagli avv. Vittorio Angiolini, Marco Cuniberti, con domicilio
eletto presso Vittorio Angiolini in Milano, via Chiossetto, 14;
Contro Ministero della Giustizia, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Milano,
via Freguglia, 1;
Per l'annullamento del diritto al trattamento retributivo
spettante senza tener conto delle decurtazioni di cui al comma 22
dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come conv. con
modificazione in legge 30 luglio 2010 n. 122; nonchè di ogni atto
presupposto, connesso e comunque consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2011 il
dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. I ricorrenti, tutti magistrati dell'Ordine giudiziario in
servizio presso gli uffici giudiziari che rientrano nella competenza
territoriale del T.A.R. di Milano, con il presente ricorso Chiedono
il riconoscimento del proprio diritto alla retribuzione, da calcolare
senza le decurtazioni di cui ai commi 21 e 22 dell'art. 9 del D.L. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30 luglio
2010, n. 122, nonchè la condanna dell'Amministrazione ai conseguenti
pagamenti, se del caso con ogni accessorio di legge.
2. Essi affidano la predetta pretesa ai seguenti motivi di
diritto:
I - "violazione e falsa applicazione del comma 22 dell'art. 9
del D.L. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito nella legge 30 luglio
2010, n. 122, anche in relazione alla L. 19.2.1981, n. 27; violazione
e falsa applicazione degli artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101, 102, 104,
107 e 108 della Costituzione; irragionevolezza ed illogicità
manifeste; eccesso e sviamento di potere"; i ricorrenti ricordano
che, secondo la giurisprudenza, anche della Corte Costituzionale, il
trattamento economico dei magistrati corrisponde alla «peculiare
ratio di attuare il precetto costituzionale dell'indipendenza e di
evitare che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri» (cfr., sentenze n. 42 del 1993 e n. 409
del 1995, ordinanza n. 346 del 2008); le misure di taglio del
trattamento economico di cui è causa, incidendo in riduzione sulle
retribuzioni dei magistrati, si appalesano in contrasto con i
principi di certezza e di continuità delle retribuzioni spettanti ai
magistrati;
II - "violazione e falsa applicazione del comma 22, primo
periodo, dell'art. 9 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito
nella legge 30 luglio 2010, n. 122, anche - in relazione alla legge
19 febbraio 1981 n. 27, sotto altro profilo". Gli istanti precisano
che il comma 21 dell'art. 9 ha disciplinato, ai fini del
"contenimento delle spese in materia di pubblico impiego", i
"meccanismi di adeguamento retributivo per il personale non
contrattualizzato per gli anni 2011, 2012 e 2013". successivo comma
22, riferendosi più distintamente, al "personale di cui alla legge
n. 27/1981" (ossia ai magistrati), ha previsto che "non sono erogati,
senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e
2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; per tale personale, per
il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 è pari
alla misura già prevista per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno
2015 viene determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014".
Le predette disposizioni, non specificando quali siano i "conguagli"
e gli "acconti" (termini relativi e non assoluti) appaiono - secondo
la difesa dei ricorrenti - del tutto generiche ed inconcludenti e,
come tali, inapplicabili. Di conseguenza, i ricorrenti hanno chiesto
che questo Tribunale "accerti" che la predetta disposizione non
sarebbe in grado di sortire alcun effetto sul trattamento economico
dei magistrati, i cui adeguamenti retributivi devono quindi rimanere
inalterati;
III - "illegittimità costituzionale del comma 22, secondo
periodo, dell'art. 9 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito
nella L. 30 luglio 2010, n. 122". Detta norma stabilisce che
"l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del
15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del
32 per cento per l'anno 2013". In relazione al carattere di questa
"indennità speciale" - che costituisce una voce fissa della
retribuzione e che presenta carattere ristorativo degli oneri che i
magistrati incontrano nello svolgimento della loro attività - il
taglio su di essa operato sarebbe contrario alla Costituzione,
facendo venir meno quella stretta correlazione fra l'indennità in
parola e gli specifici e particolari oneri connessi alla funzione
giurisdizionale, come da sempre precisato nella giurisprudenza
costituzionale ed amministrativa. Ne risulterebbero violati gli artt.
3, 36, 53 e 97 della Costituzione.
Con il ricorso è stata presentata istanza di sospensione degli
effetti delle disposizioni contestate.
3. Si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato per le
Amministrazioni intimate (Presidenza del Consiglio, Ministeri della
Giustizia e dell'Economia e delle Finanze), contestando diffusamente
ed analiticamente la fondatezza del ricorso.
In particolare, la difesa erariale ha sottolineano come le norme
di legge oggetto delle censure avversarie si inseriscano nell'ambito
di un complesso di misure volte al contenimento della spesa in
materia di impiego pubblico "in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea", secondo quanto recita il comma
2 dell'art. 9 in esame. Nell'ambito di tale finalità, il legislatore
avrebbe legittimamente ritenuto che anche il personale di
magistratura dovesse, al pari del restante personale statale,
concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
attraverso misure che attengono direttamente al rapporto d'impiego e
non all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, rispetto alle
quali, pertanto, non si ravviserebbe violazione dei principi di
autonomia e indipendenza della magistratura, trattandosi, oltretutto,
di misure già adottate in precedenti leggi di risanamento.
4. Alla camera di consiglio del 3 maggio 2011, i ricorrenti hanno
rinunciato alla domanda cautelare ed il Collegio ha fissato l'udienza
di merito per il 18 ottobre 2011.
5. All'udienza pubblica del 18 ottobre 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
6a. Così riassunti i punti di fatto della vicenda sottoposta
all'esame di questo Tribunale, il Collegio ritiene utile premettere
una breve ricostruzione del quadro normativo in cui si colloca il
presente contenzioso.
Il trattamento economico dei magistrati ordinari, amministrativi
e della giustizia militare è disciplinato dalla legge 2 aprile 1979,
n. 97, che, con effetto dal 1° gennaio 1979, lo ha rideterminato
nella misura indicata, per ciascuna qualifica, nelle tabelle allegate
ad essa (lo stipendio tabellare, per l'appunto) e che ha altresì
precisato che a tale misura vanno aggiunte le sole indennità
integrativa speciale e giudiziaria, quest'ultima, a sua volta,
disciplinata dall'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27.
In particolare, gli artt. 11 e 12 della legge n. 97 del 1979, nel
testo novellato dall'art. 2 della citata legge n. 27 del 1981,
prevedono che: - gli stipendi dei magistrati sono adeguati di
diritto, ogni triennio, nella misura percentuale pari alla media
degli incrementi delle voci retributive, esclusa l'indennità
integrativa speciale, ottenuti dagli altri pubblici dipendenti
(appartenenti alle amministrazioni statali, alle aziende autonome
dello Stato, università, regioni, provincie e comuni, ospedali ed
enti di previdenza);
la percentuale spettante è calcolata dall'Istituto centrale
di statistica rapportando il complesso del trattamento economico
medio per unità corrisposto nell'ultimo anno del triennio di
riferimento al trattamento economico medio dell'ultimo anno del
triennio precedente, ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello
di (4,kr ri ferimento;
gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del terzo anno di
ogni triennio sono aumentati, a titolo di acconto, sull'adeguamento
triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre allo stipendio
in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una percentuale pari al
30 per cento della variazione percentuale verificatasi fra le
retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio precedente, salvo
conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del triennio successivo;
la percentuale dell'adeguamento triennale è determinata
entro il 30 aprile del primo anno di ogni triennio con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro di
grazia e giustizia e con quello del tesoro; a tal fine, entro il mese
di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale di cui sopra.
6b. La successiva legge 6 agosto 1984, n. 425, all'art. 3 ha
stabilito che dal 1° luglio 1983 la progressione economica degli
stipendi dei magistrati si sviluppa in otto classi biennali del 6%,
da determinarsi sullo stipendio iniziale di qualifica o livello
retributivo, nonchè, allo scadere del dodicesimo anno, in successivi
aumenti biennali del 2,50%, da calcolare sull'ultima classe di
stipendio.
L'art. 51 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, di profonda riforma
della disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, nel testo
sostituito dall'art. 2 della legge 30 luglio 2007, n. 111, ha
confermato integralmente il complesso e risalente sistema
determinativo del trattamento stipendiale dei magistrati, precisando
espressamente che "continuano ad applicarsi tutte le disposizioni in
materia di progressione stipendiale dei magistrati ordinari e, in
particolare, la legge 6 agosto 1984, n. 425, l'articolo 50, comma 4,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388, l'adeguamento economico
triennale di cui all'articolo 24, commi 1 e 4, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, della legge 2 aprile 1979, n. 97, e della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, e la progressione per classi e scatti,
alle scadenze temporali ivi descritte e con decorrenza economica dal
primo giorno del mese in cui si raggiunge l'anzianità prevista".
Infine, il comma 12 dell'art. 11 dello stesso d.lgs. n. 160 del
2006 ha stabilito che una valutazione negativa della professionalità
- alla quale sono sottoposti con cadenza quadriennale tutti i
magistrati ordinari, a decorrere dalla data di nomina e fino al
superamento della settima valutazione di professionalità - comporta
"la perdita del diritto all'aumento periodico di stipendio per un
biennio".
La caratteristica fondamentale del trattamento economico dei
magistrati è quindi l'esistenza di un sistema automatico di
collegamento dell'andamento delle loro retribuzioni con quelle del
pubblico impiego, che permette di adeguare l'andamento delle
retribuzioni a quello generale delle retribuzioni pubbliche,
limitandolo solo alla media degli aumenti e con effetto solo di
adeguamento alle variazioni già intervenute.
Questo sistema ha quindi il carattere dell'automaticità e della
fonte legale, al fine, ripetutamente rilevato dalla giurisprudenza
costituzionale ed amministrativa, "di attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza e di evitare che essi (i magistrati,
n.d.r.) siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di
altri poteri", nonchè quello di "assicurare la completa autonomia ed
indipendenza dei giudici dall'Esecutivo" (cfr., Corte Costituzionale,
27 luglio 1995, n. 409; id., 10 febbraio 1993, n. 42; C.d.S., sez.
IV, 20.12006, n. 1472).
L'effetto di adeguamento delle retribuzioni della magistratura a
quelle del pubblico impiego, che questo sistema produce, attua poi i
principi costituzionali dell'uguaglianza (art. 3 Cost.) e
dell'adeguatezza retributiva (art. 36 Cost.).
Secondo una parte della giurisprudenza la tutela costituzionale
del trattamento economico dei magistrati, a differenza di quella
degli altri dipendenti pubblici, si estende anche alla misura della
retribuzione, in quanto garanzia dell'indipendenza dei magistrati
(art. 104 Cost.).
Tale aspetto risulta rafforzato dalla "Raccomandazione CM/Rec
(2010) 12 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilita'",
atto di soft-law adottato a Strasburgo dal Comitato dei Ministri il
17 novembre 2010 al fine di originare linee attuative il più
possibile omogenee dell'art. 6 della C.E.D.U., la quale specifica, al
punto 54, che la loro retribuzione debba essere "commisurata al loro
ruolo professionale ed alle loro responsabilita'", ed in ogni caso
tale da "renderli immuni da qualsiasi pressione volta ad influenzare
le loro decisioni".
In merito occorre rilevare che non si vuole confondere il
problema del «benessere» della magistratura con quello della
«indipendenza», in quanto quest'ultima è una virtù morale che non
deriva dalla condizione economica; neppure si vuole affermare la
necessaria superiorità del trattamento economico della magistratura
rispetto ad ogni altra categoria di dipendenti dello Stato;
principio, del resto, inaccettabile, perchè si basa sulla retorica
dì un primato della funzione giurisdizionale rispetto agli altri
poteri dello Stato, mentre non si può dimostrare, in linea di
ragione, che al magistrato, rispetto ad altre categorie di pubblici
dipendenti, occorra più squisita o rara cultura, o che su di esso
gravi, comparativamente, la soma di più rischiose responsabilità,
mentre sarebbe oltraggioso supporre che una maggiore labilità dì
coscienza renda indispensabile prevenire, con un più favorevole
trattamento economico, la trasformazione della magistratura in
accolita di corrotti e di concussionari.
Tuttavia la presenza di meccanismi che garantiscano una
sostanziale equiparazione degli sforzi richiesti alla magistratura ed
alle altre categorie di lavoratori pubblici nei momenti di crisi
economica dello Stato resta fondamentale al fine di garantire un
sereno esercizio della funzione giurisdizionale e quindi la sua
indipendenza.
7. Venendo ora agli effetti della manovra in questione sulle
retribuzioni dei magistrati ordinari ricorrenti occorre rilevare che
l'art. 9 comma 22 ha previsto:
a) il blocco degli acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 e
dei conguagli per il triennio 2010-2012 (comma 22, primo periodo,
dell'art. 9);
b) un "tetto" per l'acconto per l'anno 2014 (che non può
superare quello dell'anno 2010) ed un "tetto" per il conguaglio
dell'anno 2015, che sarà determinato con riferimento agli anni 2009,
2010 e 2014, escludendo pertanto il triennio 2011-2013 (comma 22,
primo periodo, dell'art. 9);
c) la riduzione - annualmente progressiva (pari al 15, al 25
e al 32 per cento), nel triennio 2011-2013, dell'indennità
giudiziaria di cui all'art. 3 della L. 19.2.1981, n. 27 (comma 22,
secondo periodo, dell'art. 9); d) sono stati salvaguardati i
meccanismi di "progressione automatica dello stipendio" per gli anni
2011-2013, ossia le classi e gli scatti di carriera (comma 22, quarto
periodo, che richiama ad excludendum il secondo e il terzo periodo
del comma 21 dell'art. 9), così come gli effetti economici delle
progressioni di carriera.
Con queste norme il legislatore ha introdotto un regime di
eccezione che, senza modificare o abrogare il meccanismo di
adeguamento delle retribuzioni dei magistrati, introduce un blocco
del sistema di adeguamento, che può trovare una giustificazione solo
nella necessità di adeguare le retribuzioni dei magistrati al
deterioramento della situazione economica nazionale in modo più
veloce rispetto alla riduzione che si avrebbe in via riflessa come
conseguenza del blocco delle retribuzioni del pubblico impiego
(interventi analoghi sono previsti anche dalla normativa comunitaria:
v. CGE, Terza Sezione, 24 novembre 2010 in causa C-40/10) .
8. Gli effetti di questa manovra, vista nel suo complesso, sugli
stipendi dei magistrati ricorrenti sono rappresentati nella Relazione
della Ragioneria Generale dello Stato, depositata in giudizio dai
ricorrenti.
Dalla tabella 1 della Relazione risulta chiaramente che si
verifica una situazione di sostanziale riduzione della retribuzione
del personale di magistratura, in particolare della parte del
personale che non usufruisce di avanzamenti di carriera nel periodo
considerato (in tal senso v. TAR Trentino Alto Adige, sez. di Trento,
ordinanza 14 dicembre 2011 n. 307, punto 11 della motivazione).
9. Per quanto riguarda la legittimità degli interventi
legislativi che incidono sul trattamento economico dei magistrati
occorre rifarsi alla giurisprudenza costituzionale formatasi sui
precedenti interventi limitativi del meccanismo di adeguamento
economico giustificati da momenti assai delicati per la vita
economico-finanziaria del Paese, caratterizzati dalla necessità di
recuperare l'equilibrio di bilancio (v. Corte costituzionale,
ordinanza 14 luglio 1999 n. 299).
In tali pronunce la Corte ha affermato che norme di tale natura
possono ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso.
Occorre quindi verificare se l'intervento in parola risponda ai
requisiti che gli interventi derogatori devono avere secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale.
Tale esame richiede in primo luogo un confronto con il
trattamento riservato alla dirigenza pubblica privatizzata a parità
di condizioni economiche e sociali, al fine di verificare la non
arbitrarietà dell'intervento nei confronti dei magistrati, sotto
forma di irrazionale riparto dei sacrifici fra categorie diverse di
cittadini.
9a. A tal fine occorre analizzare il trattamento riservato
dall'art. 9 del D.L. 78/2010 in modo specifico ai dipendenti pubblici
privatizzati, il quale prevede che:
a) il limite massimo del trattamento economico complessivo
dei dipendenti, anche di qualifica dirigenziale non può superare il
trattamento "ordinariamente" spettante, per l'anno 2010, al netto
degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali
arretrati e dal conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno
(art. 9 comma 1);
b) le progressioni di carriera sono bloccate (art. 9 commi 21
terzo e quarto periodo).
Ne risulta un regime non tanto di blocco stipendiale quanto di
raffreddamento della dinamica retributiva, in quanto le eccezioni al
blocco sono particolarmente rilevanti e non inusuali, quali qualsiasi
mutamento organizzativo che riguardi non solo la struttura nel suo
complesso ma anche il singolo dipendente (il c.d. conseguimento di
funzioni diverse in corso d'anno), il pagamento di arretrati,
l'attribuzione di emolumenti che abbiano carattere straordinario.
Sebbene le componenti variabili del trattamento accessorio,
escluse dai limiti del comma 1 per il loro carattere non fisso e
continuativo, abbiano il loro vincolo di incremento nella disciplina
del comma 2-bis del medesimo articolo, che va ad incidere sui fondi
unici di amministrazione (Corte Conti, Sezioni Riunite di Controllo,
deliberazione 2 novembre 2011 n. 56), restano le rilevanti eccezioni
del conseguimento di funzioni diverse in corso d'anno e del pagamento
di arretrati.
9.b Venendo a confrontare il trattamento riservato alla
magistratura, visto nel suo complesso e per gli effetti che esso
produce, rispetto a quello del pubblico impiego privatizzato risulta,
a giudizio del Collegio, che i pur legittimi sacrifici richiesti ai
primi non rispondono ai canoni individuati dalla giurisprudenza
costituzionale (v. Corte costituzionale, sentenza 18 luglio 1997 n.
245; ordinanza 14 luglio 1999 n. 299) in quanto mentre il personale
di magistratura è soggetto ad una riduzione complessiva delle
retribuzioni, l'impiego pubblico privatizzato è soggetto ad un
blocco "temperato" delle dinamiche retributive. Questo trattamento si
palesa arbitrario per l'irrazionale riparto dei sacrifici tra
categorie diverse di cittadini e la conseguente disparità di
trattamento tra la magistratura ed i lavoratori pubblici
privatizzati.
In questo modo, inoltre, il legislatore intacca il meccanismo di
adeguamento retributivo ex post alla media degli aumenti del pubblico
impiego, portando al disallineamento delle retribuzioni, con
conseguente violazione anche dell'indipendenza della magistratura
sotto il profilo economico (art. 104 della Costituzione).
Questo risultato e quindi l'arbitrarietà della scelta del
legislatore risulta confermata dal riconoscimento al pubblico impiego
privatizzato degli arretrati del trattamento economico maturato,
mentre ai magistrati ricorrenti è precluso il pagamento del
conguaglio della variazione triennale relativa agli anni 2009 - 2011
già maturato in base al D.P.C.M. 23 giugno 2009.
Gli effetti della manovra sono poi ulteriormente ampliati dal
comma 22, primo periodo, dell'art. 9 del D.L. 78/2010 nella parte in
cui esclude qualsiasi possibilità di successivo recupero attraverso
l'imposizione di un "tetto" per l'acconto per l'anno 2014 (che non
può superare quello dell'anno 2010) e di un "tetto" per il
conguaglio dell'anno 2015, (che sarà determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo pertanto il triennio
2011-2013), che non sono previsti per il pubblico impiego
contrattualizzato.
Così facendo la norma impedisce di adeguare le suddette
retribuzioni al recupero del potere d'acquisto delle retribuzioni del
pubblico impiego privatizzato che si verificherà con la ripresa
della contrattazione collettiva in quanto la normativa non esclude
per quest'ultimo personale la possibilità di recupero.
9c. Il collegio ritiene quindi che le norme in questione possano
ritenersi lesive del principio di cui all'art. 3 della Costituzione
(sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al principio di
uguaglianza sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza), 36
e 104 della Costituzione in quanto i suddetti sacrifici non sono
transeunti e comportano una disparità di trattamento con le altre
categorie dell'impiego pubblico privatizzato.
10. Venendo ora all'esame degli interventi sulle singole voci
della retribuzione dei ricorrenti, occorre rilevare che la previsione
dell'art. 9 comma 22, del D.L. 31 maggio 2010 , n. 78 convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, secondo la quale "Per
il predetto personale l'indennità speciale di cui all'articolo 3
della legge 19 febbraio 1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012
e 2013, è ridotta del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per cento
per l'anno 2012 e del 32 - per cento per l'anno 2013" ad avviso del
Collegio contrasta con gli articoli 53, 36 della Costituzione.
10a. In merito occorre rilevare che la norma in esame ha
istituito un tributo, di cui presenta le caratteristiche essenziali,
"e cioè la doverosità della prestazione e il collegamento di questa
ad una pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto
economicamente rilevante" (Corte costituzionale 19 ottobre 2006 n.
334; nonchè sentenze n. 26 del 1982, 63 del 1990, 2 ed 11 del 1995,
37 del 1997).
10b. La denunciata violazione del principio di capacità
contributiva con riferimento al prelievo di parte dell'indennità
giudiziaria non pare al Collegio manifestamente infondata in quanto
tale indennità non è espressiva di alcuna "capacità contributiva",
trattandosi di un'indennità "espressamente correlata ai particolari
oneri che i magistrati incontrano nello svolgimento della loro
attivita'" (cfr., sentenza n. 238 del 1990, cit.), con la conseguenza
che la norma in esame in definitiva colpisce non un indice di
ricchezza statica o dinamica (patrimonio o reddito) ma un rimborso
compensativo di spese strumentali all'attività svolta.
10c. In secondo luogo il suddetto intervento sull'indennità
giudiziaria viola il principio di progressività dell'imposta in
quanto dà vita ad un tributo sostanzialmente regressivo, poichè,
incidendo in modo uniforme sulle indennità dei magistrati ed
essendo, come è noto, l'indennità integrativa speciale ex art. 3 1.
n. 27 del 1981 corrisposta in misura uguale ad ogni magistrato,
indipendentemente dall'anzianità di servizio, finisce per colpire
(in violazione del canone di cui al comma 2 dell' 53 Cost.) in misura
minore i magistrati con retribuzione complessiva più elevata ed in
misura maggiore i magistrati con retribuzione complessiva inferiore.
10d. In terzo luogo l'incisione dell'indennità giudiziaria a
fronte del mantenimento inalterato degli obblighi ai quali essa è
espressamente correlata, ed in particolare all' impegno senza precisi
limiti temporali svolto dal magistrato, al quale si collega tale
indennità, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale
(cfr. sentenza 8 maggio 1990, n. 238), comporta una possibile
violazione del principio di adeguatezza retributiva sancito dall'art.
36 della Costituzione, che non appare al Collegio manifestamente
infondata.
11. Venendo ora al blocco dell'indennità giudiziaria mediante la
previsione di un "tetto" per l'acconto per l'anno 2014 (che non può
superare quello dell'anno 2010) ed un "tetto" per il conguaglio
dell'anno 2015, che sarà determinato con riferimento agli anni 2009,
2010 e 2014, escludendo pertanto il triennio 2011-2013 (comma 22,
primo periodo, dell'art. 9), occorre rilevare che mediante questa
disposizione i meccanismi di adeguamento retributivo riprendono a
decorrere come se il tempo non fosse decorso, così determinando un
effetto irreversibile (tranne che agli effetti previdenziali) che
accompagna i singoli magistrati fino alla pensione.
In merito occorre rilevare che se, nell'ottica di un intervento
ispirato ad una logica dichiaratamente emergenziale, con il quale si
impone un sacrificio delimitato nel tempo e finalizzato a contenere
la spesa pubblica in una situazione di crisi, è legittimo imporre ai
dipendenti pubblici un sacrificio consistente nel rinunciare per un
certo tempo all'applicazione del meccanismo dell'adeguamento
retributivo, è irrazionale che, decorso il periodo di blocco,
coincidente con quello di emergenza, si impedisca al suddetto
personale di rinunciare all'adeguamento delle retribuzioni.
In questo modo infatti si superano i limiti temporali
dell'intervento emergenziale stabilito dal legislatore nel triennio
2011-2013, con violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione (v.
Corte costituzionale, sentenza 18 luglio 1997 n. 245; ordinanza 14
luglio 1999 n. 299).
Sotto ulteriore profilo la previsione di effetti permanenti del
blocco dell'adeguamento retributivo trasforma l'intervento
eccezionale in una vera e propria deroga al meccanismo medesimo, che
viola l'art. 36 della Costituzione.
Infatti il sistema di adeguamento, espressamente definito dalla
giurisprudenza "ragionevole e non arbitrario" (C.d.S., sez. TV, 20
marzo 2006, n. 1472), è un criterio di determinazione stipendiale
indiretto e per relationem, con riferimento all'andamento delle
politiche retributive degli altri settori del pubblico impiego, di
cui il meccanismo dell'adeguamento non rappresenta, tuttavia, la
pedissequa trasposizione automatica ma solo un indice rilevatore di
variazioni sistemiche già intervenute e di cui si deve tener conto
per assicurare che anche lo stipendio erogato ai magistrati risponda
ai principi fissati nell'art. 36 della Costituzione.
20. Le suesposte considerazioni fondano, in definitiva, il
giudizio di rilevanza, ai fini della compiuta decisione nel merito
della controversia, e di non manifesta infondatezza della questione
di illegittimità costituzionale dei commi 21, primo periodo, e 22
del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
in legge 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui, per il personale
di cui alla legge n. 27 del 1981, hanno stabilito che:
non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per
gli anni 2011, 2012 e 2013 e non danno comunque luogo a possibilità
di recupero negli anni successivi;
non siano erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012;
per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014
sia pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il conguaglio
per l'anno 2015 sia determinato con riferimento agli anni 2009, 2010
e 2014;
la c.d. indennità giudiziaria spettante negli anni 2011,
2012 e 2013, sia ridotta progressivamente del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013;
il tutto, per contrasto con gli articoli 3, 36, 53, 97, 101,
104 della Costituzione, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione.
Si rimette pertanto la sua definizione alla Corte costituzionale,
con sospensione del presente giudizio e con trasmissione degli atti a
codesta Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese del giudizio resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.


a) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 22 del d.l. 31 marzo
2010 n. 78, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010,
n. 122 nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per
contrasto con gli articoli 2, 3, 36, 53, 101, 104 della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria alla Corte costituzionale.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18
ottobre 2011.


Il presidente: Leo




L'estensore: Di Mario