1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 27 gennaio - 9 marzo 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Esercizio di poteri sanzionatori da parte dell'Amministrazione per la repressione degli abusi edilizi, anche oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della SCIA. - Legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, art. 84-bis, comma 2, lettera b). - (T-160049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 84-bis,
comma 2, lettera b), della legge della Regione Toscana 3 gennaio
2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio) promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nel procedimento
vertente tra D.M.M. e il Comune di Firenze con ordinanza del 25 marzo
2015, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2015 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento della Regione Toscana;
udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, nel
giudizio promosso da D.M.M., nei confronti del Comune di Firenze, per
l'annullamento dell'ordinanza 28 febbraio 2014, n. 130, notificata
l'8 marzo 2014, con la quale veniva dichiarata l'inefficacia della
DIA/SCIA n. 6319/2012 presentata dal ricorrente, con contestuale
ordine di rimessa in pristino ex art. 135, comma 2, della legge della
Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del
territorio), con ordinanza del 25 marzo 2015, iscritta al n. 137 del
registro ordinanze 2015, ha sollevato questione di legittimità
costituzione dell'art. 84-bis, comma 2, lettera b), della suddetta
legge regionale n. 1 del 2005, la cui rubrica reca «Poteri di
vigilanza in caso di SCIA», che prevede: «Nei casi di SCIA relativa
ad interventi di cui all'articolo 79, comma 1, lettere b), d), e) ed
f) e di cui all'articolo 79, comma 2, lettere a), b), c) ed e),
decorso il termine di trenta giorni di cui all'articolo 84, comma 6,
possono essere adottati provvedimenti inibitori e sanzionatori
qualora ricorra uno dei seguenti casi: [...] b) in caso di
difformità dell'intervento dalle norme urbanistiche o dalle
prescrizioni degli strumenti urbanistici generali, degli atti di
governo del territorio o dei regolamenti edilizi», in riferimento
all'art. 117, terzo comma, e secondo comma, lettera m), della
Costituzione.
2.- Premette il rimettente, in fatto, che il ricorrente,
proprietario di una unità immobiliare ad uso civile abitazione
ricadente in zona urbanisticamente classificata come agricola nel
Comune di Firenze, intendendo avvalersi dei benefici della normativa
regionale sul cosiddetto "piano casa" (legge della Regione Toscana 8
maggio 2009, n. 24, recante «Misure urgenti e straordinarie volte al
rilancio dell'economia e alla riqualificazione del patrimonio
edilizio esistente»), presentava in data 10 settembre 2012 una
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) finalizzata alla
realizzazione di un ampliamento della predetta abitazione mediante
chiusura di un preesistente loggiato.
Successivamente alla presentazione della segnalazione nessuna
indicazione ostativa era pervenuta da parte del Comune di Firenze,
sicchè i lavori erano stati eseguiti, e ne era stata comunicata
l'ultimazione in data 25 febbraio 2013.
Con nota del 25 giugno 2013, il Comune di Firenze dava avviso
dell'avvio di un procedimento di accertamento edilizio ai sensi
dell'art. 84-bis della legge regionale n. 1 del 2005, in quanto
l'ampliamento non rientrava tra quelli consentiti dalla legge
regionale n. 24 del 2009.
Con ulteriore provvedimento del 28 febbraio 2014 il responsabile
della direzione urbanistica del Comune di Firenze dichiarava
inefficace la SCIA ed ordinava la rimessione in pristino.
3.- Il TAR, ai fini del vaglio del secondo motivo di ricorso, che
verteva sulla violazione dell'art. 19, comma 3, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), in quanto con il
provvedimento impugnato l'Amministrazione avrebbe dichiarato
inefficace la SCIA senza dare conto della sussistenza dei presupposti
per l'esercizio del potere di autotutela, ha ritenuto non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del citato art. 84-bis della legge regionale n. 1 del 2005,
introdotto dall'art. 22 della legge della Regione Toscana 5 agosto
2011, n. 40, che reca «Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005,
n. 1 (Norme per il governo del territorio), alla legge regionale 9
settembre 1991, n. 47 (Norme sull'eliminazione delle barriere
architettoniche), alla legge regionale 8 maggio 2009, n. 24 (Misure
urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e alla
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente) e alla legge
regionale 8 febbraio 2010, n. 5 (Norme per il recupero abitativo dei
sottotetti)».
4.- Il rimettente ricorda che l'art. 19 della legge n. 241 del
1990, è stato novellato dall'art. 49, comma 4-bis, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122, che ha sostituito l'istituto della dichiarazione di inizio
attività (DIA) con quello della segnalazione certificata di inizio
attività.
5.- Espone, quindi, che l'art. 19, comma 1, nel suddetto testo,
stabilisce che la segnalazione deve essere corredata dalle
«dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell'atto di
notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali
e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445»,
nonchè dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati,
ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell'Agenzia delle
imprese, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di
cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono
corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le
verifiche di competenza dell'Amministrazione.
L'Amministrazione, secondo quanto previsto dal comma 3 dell'art.
19, deve accertare l'eventuale carenza dei requisiti e dei
presupposti entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della
SCIA.
La scadenza di tale termine costituisce un evento decadenziale
che preclude l'adozione di provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell'attività e di rimozione degli effetti, salvo che le
dichiarazioni sostitutive attestanti fatti, qualità e stati
personali posti alla base della SCIA si rivelino, successivamente
false o mendaci, oppure nel caso in cui l'attività intrapresa in
assenza dei requisiti e dei presupposti di legge metta in pericolo il
patrimonio artistico e culturale, l'ambiente, la salute, la sicurezza
pubblica o la difesa nazionale.
Qualora tali ipotesi non sussistano, l'Amministrazione non perde
ogni possibilità di intervento tardivo, ma il relativo potere non
potrà essere correlato alla semplice verifica della assenza dei
requisiti e dei presupposti previsti dalla legge, o da atti
amministrativi generali, per l'esercizio delle attività, ma alle
valutazioni di opportunità e al bilanciamento degli interessi di cui
agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990.
Secondo quanto previsto dall'art. 19, comma 6-bis, della legge n.
241 del 1990, come aggiunto dall'art. 5, comma 2, lettera b), numero
2) del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo. Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106, il sistema
dei controlli sulla SCIA è applicabile nella sua integralità alla
materia edilizia, con la differenza che il termine per l'intervento
inibitorio o repressivo dell'Amministrazione è ridotto da sessanta a
trenta giorni.
Esaminando il contenuto precettivo della disposizione impugnata,
il Tribunale amministrativo regionale rileva che la stessa consente
all'Amministrazione di esercitare i poteri sanzionatori previsti per
la repressione degli abusi edilizi, anche oltre il termine di trenta
giorni dalla presentazione della SCIA, in un numero di ipotesi più
ampio di quello previsto dai commi 3 e 4 dell'art. 19 della legge n.
241 del 1990.
Il contrasto tra la disciplina statale e quella regionale
comporta, ad avviso del rimettente, la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale, sia con riguardo alla
violazione dei principi fondamentali della materia edilizia,
rientrante in quella più generale del «governo del territorio»
oggetto di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto la disciplina statale dei titoli edilizi costituisce norma di
principio, sia con riguardo al mancato rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali
stabiliti con legge dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.
La disciplina regionale impugnata, nel momento in cui consente
l'esercizio dei poteri sanzionatori relativi a determinate categorie
di interventi edilizi che hanno formato oggetto di SCIA, anche oltre
il termine di trenta giorni dalla sua presentazione sulla base del
mero riscontro della difformità dalle norme urbanistiche generali,
degli atti di «governo del territorio» o dei regolamenti edilizi,
altera gravemente l'equilibrio tra i due valori sopra menzionati, a
sfavore della tutela dell'affidamento del privato, che la norma non
tiene in alcuna considerazione.
6.- Si è costituita la Regione Toscana, con atto depositato
nella cancelleria di questa Corte il 17 luglio 2015, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
7.- Dopo aver riepilogato i termini della questione, la Regione
ha posto in evidenza espone quanto segue.
La disposizione censurata, introdotta dalla legge regionale n. 40
del 2011, ha inteso chiarire un possibile dubbio derivante da una
eventuale interpretazione dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990,
come vigente ratione temporis, e cioè che, decorso il termine di
trenta giorni per vietare la prosecuzione dell'attività conseguente
a SCIA e non ricorrendo i casi tassativi previsti dal comma 4 del
medesimo art. 19, l'Amministrazione non potesse in alcun modo
intervenire in presenza di un abuso edilizio, neppure in via di
autotutela, nell'esercizio dei poteri sanzionatori di controllo
edilizio.
Richiama, a sostegno della legittimità della disposizione
regionale, la sentenza n. 188 del 2012, che ha sancito che è da
escludere che l'art. 6, comma 1, lettera b), del d.l. n. 138 del
2011, «abbia l'effetto di privare, nella materia edilizia,
l'amministrazione del potere di autotutela, che, viceversa, persiste
"fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4",
cioè congiuntamente all'intervento ammesso in caso di pericolo di
danno per gli interessi ivi indicati», nonchè alcune decisioni del
giudice amministrativo pronunciate nella materia.
Deduce, quindi, che in base all'art. 19 della legge n. 241 del
1990, sussistono in capo all'Amministrazione una pluralità di poteri
inibitori e ripristinatori.
Tanto premesso, assume che nella disciplina censurata viene in
rilievo il potere ordinario di vigilanza e controllo spettante
all'Amministrazione, che rimane inalterato, come affermato dalla
sentenza n. 188 del 2012.
Tale ricostruzione troverebbe conferma:
- nel comma 6-bis dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, che
stabilisce che rimangono ferme le disposizioni, relative alla
vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e
alle sanzioni, previste dal d.P.R. n. 380 del 2001 e dalle leggi
regionali;
- nell'art. 21 della legge n. 241 del 1990 che al comma 2-bis,
espressamente dispone che restano ferme le attribuzioni di vigilanza,
prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da
parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche
se è stato dato inizio all'attività ai sensi degli artt. 19 e 20
della medesima legge n. 241 del 1990.
Nella specie, peraltro, rileva la Regione Toscana che il Comune
di Firenze aveva attivato un procedimento di autotutela, comunicando
l'avvio del procedimento, svolgendo l'attività istruttoria e
valutativa, e concludendo il procedimento con la constatazione
dell'abuso, la dichiarazione di inefficacia della SCIA e
l'attivazione delle conseguenti sanzioni.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, nel
giudizio promosso da D.M.M., nei confronti del Comune di Firenze, per
l'annullamento dell'ordinanza 28 febbraio 2014, n. 130, notificata
l'8 marzo 2014, con la quale veniva dichiarata l'inefficacia della
DIA/SCIA n. 6319/2012 presentata dal ricorrente, con contestuale
ordine di rimessa in pristino ex art. 135, comma 2, della legge della
Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del
territorio), ha sollevato questione di legittimità costituzione
dell'art. 84-bis, comma 2, lettera b), della suddetta legge regionale
n. 1 del 2005, in riferimento all'art. 117, terzo comma, e secondo
comma, lettera m), della Costituzione.
2.- La disposizione impugnata, si inserisce nell'art. 84-bis
della legge regionale n. 1 del 2005, la cui rubrica reca «Poteri di
vigilanza in caso di SCIA».
Il comma 2 in questione, prevede: «Nei casi di SCIA relativa ad
interventi di cui all'articolo 79, comma 1, lettere b), d), e) ed f)
e di cui all'articolo 79, comma 2, lettere a), b), c) ed e), decorso
il termine di trenta giorni di cui all'articolo 84, comma 6, possono
essere adottati provvedimenti inibitori e sanzionatori qualora
ricorra uno dei seguenti casi: [...] b) in caso di difformità
dell'intervento dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli
strumenti urbanistici generali, degli atti di governo del territorio
o dei regolamenti edilizi».
3.- L'art. 84-bis della legge regionale n. 1 del 2005, è stato
introdotto dall'art. 22 della legge della Regione Toscana 5 agosto
2011, n. 40, che reca «Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005,
n. 1 (Norme per il governo del territorio), alla legge regionale 9
settembre 1991, n. 47 (Norme sull'eliminazione delle barriere
architettoniche), alla legge regionale 8 maggio 2009, n. 24 (Misure
urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e alla
riqualificazione del patrimonio edilizio esistente) e alla legge
regionale 8 febbraio 2010, n. 5 (Norme per il recupero abitativo dei
sottotetti)», e successivamente abrogato (così come la stessa legge
reg. n. 1 del 2005) dall'art. 254, comma 1, lettera a), della legge
della Regione Toscana 10 novembre 2014, n. 65 (Norme per il governo
del territorio).
4.- L'intervenuta abrogazione non assume rilievo, atteso che,
come la Corte ha già avuto modo di affermare (sentenza n. 151 del
2014), lo ius superveniens non può venire in evidenza nel giudizio
di costituzionalità sollevato dai giudici amministrativi poichè,
secondo il principio tempus regit actum, la valutazione della
legittimità del provvedimento impugnato va condotta «con riguardo
alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua
adozione».
5.- Alla stregua dello stesso principio non assumono rilievo le
modifiche che la legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),
intervenuta successivamente all'ordinanza di rimessione, ha apportato
all'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), la cui disciplina, nella parte in cui regola
l'esercizio dei poteri di conformazione dell'attività del privato,
di autotutela e di intervento dell'Amministrazione, in presenza di
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), è invocata dal
ricorrente come principio fondamentale della materia «governo del
territorio».
6.- Secondo il TAR la disposizione impugnata sarebbe affetta da
illegittimità costituzionale in quanto consentirebbe
all'Amministrazione di esercitare poteri sanzionatori per la
repressione degli abusi edilizi, anche oltre il termine di trenta
giorni dalla presentazione della SCIA, in un numero di ipotesi più
ampio rispetto a quello previsto dai commi 3 e 4 dell'art. 19 della
legge n. 241 del 1990.
6.1.- Più radicalmente poi, il rimettente osserva che nella
disposizione in questione il potere attribuito all'Amministrazione
sarebbe quello generale di controllo e non di autotutela, come
previsto dalla normativa statale (comma 3 dell'art. 19 della legge n.
241 del 1990).
6.2.- Il contrasto tra la disciplina statale e quella regionale,
comporta, pertanto, ad avviso del TAR Toscana, la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità, con riguardo alla
violazione dei principi fondamentali della materia edilizia,
rientrante in quella più generale del «governo del territorio»
oggetto di competenza legislativa concorrente ex art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto la disciplina statale dei titoli edilizi
costituisce norma di principio.
6.3.- Il rimettente, inoltre, deduce un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale per il mancato rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
stabiliti con legge dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost.
7.- Il primo profilo di illegittimità costituzionale
prospettato, di violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., è
fondato.
8.- È giurisprudenza pacifica che, nell'ambito della materia
concorrente «governo del territorio», prevista dal comma in
questione, i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono
oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale
(sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 102 del 2013, n. 303 del
2003), e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia
di inizio attività (DIA) e per la SCIA che, seppure con la loro
indubbia specificità, si inseriscono in una fattispecie il cui
effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare
gli interventi edilizi (sentenze n. 121 del 2014, n. 188 e n. 164 del
2012).
Va subito soggiunto, peraltro, che tale fattispecie ha una
struttura complessa e non si esaurisce, rispettivamente, con la
dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in fasi ulteriori:
una prima, di ordinaria attività di controllo dell'Amministrazione
(rispettivamente nei termini di sessanta e trenta giorni); una
seconda, in cui può esercitarsi l'autotutela amministrativa.
Non vi è dubbio, infatti, che anche le condizioni e le modalità
di esercizio dell'intervento della pubblica amministrazione, una
volta che siano decorsi i termini in questione, debbano considerarsi
il necessario completamento della disciplina di tali titoli
abilitativi, poichè la individuazione della loro consistenza e della
loro efficacia non può prescindere dalla capacità di resistenza
rispetto alle verifiche effettuate dall'Amministrazione
successivamente alla maturazione degli stessi.
La disciplina di questa fase ulteriore, dunque, è parte
integrante di quella del titolo abilitativo e costituisce con essa un
tutt'uno inscindibile.
Il suo perno è costituito da un istituto di portata generale -
quello dell'autotutela -che si colloca allo snodo delicatissimo del
rapporto fra il potere amministrativo e il suo riesercizio, da una
parte, e la tutela dell'affidamento del privato, dall'altra.
Non è un caso, del resto, che è proprio a questa fase della
formazione dei titoli in esame che il legislatore abbia dedicato la
maggiore attenzione, ritornando più volte sull'argomento, al fine di
pervenire ad un giusto equilibrio fra le esigenze di certezza delle
situazioni giuridiche maturate a seguito della DIA e della SCIA e le
ragioni di tutela dell'interesse pubblico urbanistico.
Ne discende che anche per questa parte la disciplina in questione
costituisce espressione di un principio fondamentale della materia
«governo del territorio».
8.1.- Con riguardo alla portata dei «principi fondamentali»
riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà
concorrente, questa Corte ha avuto modo di chiarire, tra l'altro, che
«il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio
[...] deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere
criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli
strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi»
(sentenze n. 272 del 2013 e n. 237 del 2009).
Ebbene, la normativa regionale in esame, nell'attribuire
all'Amministrazione un potere di intervento, lungi dall'adottare una
disciplina di dettaglio, ha introdotto una normativa sostitutiva dei
principi fondamentali dettati dal legislatore statale; pertanto viene
proprio a toccare i punti nevralgici del sistema elaborato nella
legge sul procedimento amministrativo (sede già di per sè
significativa) e cioè il potere residuo dell'Amministrazione, a
termini ormai decorsi, e il suo ambito di esercizio (in concreto, i
casi che ne giustificano l'attivazione).
Essa, dunque, comporta l'invasione della riserva di competenza
statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i
rischi per la certezza e per l'unitarietà della disciplina che tale
invasione comporta; e ciò tanto più in una materia che, come è
noto, e come dimostrano le sue frequenti modifiche, presenta delicati
e complessi problemi applicativi.
9.- La fondatezza della questione di costituzionalità con
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., comporta l'assorbimento
dell'ulteriore censura di violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 84-bis, comma
2, lettera b), della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1
(Norme per il governo del territorio).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA