1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 255 SENTENZA 8 - 21 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Spettacolo - Fondo unico per lo spettacolo (F.U.S.) - Erogazione dei contributi e fissazione delle aliquote di ripartizione annuale - Determinazione dei criteri e delle modalita' con decreti ministeriali non aventi natura regolamentare - Ricorso della Regione Toscana - Lamentata invasione della competenza legislativa residuale regionale in materia di spettacolo, o della competenza legislativa concorrente nella materia della promozione ed organizzazione delle attivita' culturali, indebito esercizio di potere regolamentare, lesione della funzione amministrativa, lesione dell'autonomia finanziaria - Non fondatezza della questione. - D.L. 18 febbraio 2003, n. 24, convertito, con modificazioni, nella legge 17 aprile 2003, n. 82, art. 1. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (004C0938) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24 (Disposizioni urgenti in
materia di contributi in favore delle attività dello spettacolo),
convertito, con modificazioni, in legge 17 aprile 2003, n. 82,
promosso con ricorso della Regione Toscana, notificato il 12
giugno 2003, depositato in cancelleria il 18 successivo ed iscritto
al n. 52 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 giugno 2003 e depositato il
successivo 18 giugno, la Regione Toscana ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 18 febbraio
2003, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di contributi in favore
delle attività dello spettacolo), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 17 aprile 2003, n. 82 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24,
recante disposizioni urgenti in materia di contributi in favore delle
attività dello spettacolo), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
19 aprile 2003, n. 92.
2. - La ricorrente premette che la disposizione, al comma 1,
disciplina i criteri e le modalità di erogazione dei contributi alle
attività dello spettacolo e le aliquote di ripartizione annuale del
Fondo unico per lo spettacolo (F.U.S.) di cui alla legge 30 aprile
1985, n. 163 (Nuova disciplina degli interventi dello Stato a favore
dello spettacolo), affidandone la determinazione a «decreti del
Ministero per i beni e le attività culturali non aventi natura
regolamentare»; al comma 2, invece, è disposta l'abrogazione del
d.m. 4 novembre 1999, n. 470 (Regolamento recante criteri e modalità
di erogazione di contributi in favore delle attività teatrali, in
corrispondenza agli stanziamenti del Fondo unico per lo spettacolo,
di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163).
Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata contrasterebbe
con gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione. I primi due
parametri risulterebbero violati in quanto il legislatore statale
sarebbe intervenuto in una materia - quella dello «spettacolo» - da
considerare affidata alla potestà legislativa residuale della
regione, secondo quanto stabilito dall'art. 117, quarto comma, Cost;
di talchè spetterebbe alle regioni disciplinare in via legislativa e
regolamentare la suddetta materia, nonchè stabilire il riparto delle
funzioni amministrative tra le stesse e gli enti locali nel rispetto
dei principi dell'art. 118 Cost. Tali conclusioni sarebbero
supportate dal dato normativo fornito dallo stesso legislatore
statale e, in particolare, dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), che avrebbe sancito in termini espliciti
l'autonomia dello spettacolo (disciplinato nel capo VI) rispetto alle
attività culturali (disciplinate nel capo V), considerandoli ambiti
distinti e separati.
La difesa regionale osserva che, anche volendo considerare lo
spettacolo rientrante nella materia della «promozione ed
organizzazione delle attività culturali» di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, alla legge statale spetterebbe il potere
di determinare esclusivamente i principi fondamentali, i quali
dovrebbero essere indirizzati al solo legislatore regionale «quale
generale parametro per l'attività di regolazione della materia
affidata alla competenza regionale». La disposizione impugnata,
invece, non conterrebbe alcun principio di regolazione per la
disciplina della materia «promozione ed organizzazione di attività
culturali»; oltretutto, affermando espressamente di essere dettata
«in attesa che la legge di definizione dei principi fondamentali di
cui all'art. 117 della Costituzione fissi i criteri e gli ambiti di
competenza dello Stato», da un lato confermerebbe di non stabilire
principi, dall'altro riconoscerebbe ambiguamente che il legislatore
statale potrebbe assumersi il potere di determinare criteri e ambiti
di competenza delle regioni, in violazione del riparto
costituzionalmente stabilito.
3. - La ricorrente lamenta poi, in particolare, la violazione
dell'art. 117, sesto comma, Cost., per la parte in cui la
disposizione censurata consentirebbe allo Stato l'esercizio di un
potere regolamentare in materie diverse da quelle attribuite alla
potestà legislativa esclusiva statale. A nulla varrebbe, infatti, la
specificazione secondo la quale i decreti del Ministro per i beni e
le attività culturali non dovrebbero avere natura regolamentare, dal
momento che - ad avviso della regione - tali decreti sarebbero
comunque destinati a contenere norme generali ed astratte e pertanto,
indipendentemente dal nome, costituirebbero illegittimo esercizio
della potestà regolamentare, eludendo la disposizione costituzionale
che regola la distribuzione di tale potere.
4. - L'ultimo profilo di censura è individuato nella violazione
dell'art. 119 della Costituzione. La Regione Toscana, premettendo che
l'attuazione di tale norma richiederà, in prospettiva, la
definizione di un sistema finanziario nuovo che realizzi il
federalismo fiscale, afferma tuttavia che l'amministrazione statale
non potrebbe continuare a disciplinare le modalità di erogazione
diretta dei finanziamenti a soggetti terzi per attività inerenti a
materie che, come lo spettacolo, sono attribuite alla competenza
delle regioni, perchè ciò determinerebbe una sicura lesione delle
attribuzioni di queste ultime. Secondo la ricorrente il rispetto di
tali competenze imporrebbe, invece, il trasferimento delle risorse
finanziarie disponibili alle regioni, alle quali poi competerebbe,
nell'esercizio della riconosciuta potestà legislativa nel settore,
disciplinare la procedura per l'erogazione delle stesse risorse agli
aventi diritto.
La disposizione impugnata rinvia invece ad un atto statale la
disciplina dei criteri, delle modalità di erogazione e delle
aliquote dei contributi in favore dello spettacolo «del tutto
noncurante della nuova norma contenuta nell'art. 119 della
Costituzione».
5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità e comunque per
l'infondatezza del ricorso.
Quanto all'inammissibilità, l'Avvocatura rileva anzitutto che le
argomentazioni svolte nel ricorso non investono affatto il secondo
comma della disposizione oggetto di censura, con il quale è stato
abrogato il regolamento di cui al d.m. n. 470 del 1999, di talchè
solo il primo comma dovrebbe considerarsi validamente impugnato. In
secondo luogo, la difesa dello Stato osserva che se fosse dichiarata
l'incostituzionalità della disposizione impugnata, la legge n. 163
del 1985 istitutiva del Fondo non potrebbe essere portata ad
esecuzione (data anche la mancata impugnazione dell'abrogazione del
regolamento attuativo); conseguentemente, la regione ricorrente
provocherebbe a sè e alle altre regioni un danno nel quale sarebbe
difficile scorgere la reintegrazione nelle proprie attribuzioni e che
evidenzierebbe la mancanza di una concreta utilità dell'atto
introduttivo del giudizio.
6. - Quanto al merito delle censure prospettate dalla regione,
l'Avvocatura contesta l'assunto secondo il quale lo spettacolo
costituirebbe materia autonoma e distinta dalle attività culturali.
Il fatto che il d.lgs. n. 112 del 1998 abbia tenuto distinte le
attività culturali dallo spettacolo non significherebbe che
costituiscano materie diverse, ma solo che le funzioni, per la natura
degli interessi ad esse connessi, richiedono modalità di esercizio
differenziate. In ogni caso, il legislatore costituzionale, nel
definire le materie, non potrebbe che aver effettuato una
classificazione autonoma, a meno di non volere sostenere che una
classificazione del legislatore ordinario, fatta per il conferimento
di funzioni, si possa imporre al legislatore costituzionale in sede
di ripartizione della potestà legislativa. E la smentita della tesi
regionale si troverebbe nello stesso art. 156 del d.lgs. n. 112 del
1998, dove si prevede - alla lettera m) - la presenza dello
spettacolo nelle scuole e nelle università e - alle lettere p) e q)
- l'incentivazione del repertorio classico del teatro greco-romano e
la promozione di forme nuove di sperimentazione.
Con riferimento alla presunta violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., l'Avvocatura dello Stato riconosce che la normativa
oggetto di censura non è da considerare «di principio»; tuttavia,
ritiene che essa possa trovare legittimazione «sotto un diverso punto
di vista costituzionale»: in base al principio di continuità, la
legislazione statale precedente la riforma costituzionale dovrebbe
pacificamente considerarsi in vigore (e la sua legittimità
costituzionale non sarebbe in discussione) anche dopo che la materia
disciplinata sia stata attribuita alla potestà legislativa
regionale, concorrente o residuale che sia; la legge n. 163 del 1985,
che ha disciplinato il Fondo unico per lo spettacolo, continuerebbe
dunque a produrre i suoi effetti, ma a tal fine richiederebbe
necessariamente un procedimento statale per l'effettiva distribuzione
dei contributi; il fondo, infatti, per essere unico non poteva essere
istituito che dallo Stato e non potrebbe essere distribuito che con
un procedimento statale, come tale rientrante necessariamente nella
potestà legislativa dello Stato; la legge impugnata non farebbe
altro che dettare i criteri e le modalità per dare esecuzione alla
legge n. 163 del 1985 e dunque avrebbe un contenuto meramente
procedimentale al fine di rendere l'erogazione del fondo più
adeguata alle esigenze di razionalizzazione della finanza pubblica.
Da questo punto di vista, secondo l'Avvocatura dello Stato, si
dovrebbe cogliere anche l'infondatezza della censura concernente il
sesto comma dell'art. 117 Cost; il legislatore statale, infatti,
avrebbe inteso sostituire il precedente meccanismo di attuazione
fondato sui regolamenti contenenti norme generali e astratte, con
provvedimenti ministeriali da emettere anno per anno in modo da
corrispondere al rapido mutamento delle situazioni, procedendo dunque
non mediante la disciplina di fattispecie astratte ma tramite
determinazioni di carattere concreto. Pertanto, correttamente avrebbe
disposto la legge impugnata nell'attribuire ai suddetti decreti
ministeriali natura di atti «non regolamentari», come tali chiamati a
conformarsi al parametro dell'art. 118 Cost.
Quanto infine alla violazione dell'art. 119 della Costituzione,
la difesa del Governo si limita a ribadire che la legge impugnata non
farebbe altro che assicurare la corretta ed utile attuazione della
legge n. 163 del 1985 e che le regioni non potrebbero avanzare
pretese dovendo i «fondi che questa legge prevede [...] rimanere là
dove lo Stato li ha collocati». Se la regione ricorrente non
ritenesse utile la normativa statale potrebbe senz'altro, con propria
legge, renderla inapplicabile al suo territorio, senza però poter
pretendere di continuare a godere dei benefici del fondo statale. La
dichiarazione di incostituzionalità della legge impugnata
impedirebbe di portare ad esecuzione la legge istitutiva del fondo,
con conseguente danno per la regione ricorrente e le altre regioni,
confermando così la sostanziale inammissibilità del ricorso per
carenza di interesse.
7. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha
depositato una memoria confermando la prospettata illegittimità
costituzionale della disposizione impugnata.
La regione ribadisce le proprie argomentazioni quanto all'assenza
di qualunque titolo di legittimazione in capo allo Stato per
l'emanazione di una simile disciplina; in particolare, rileva la
difesa regionale, non potrebbe essere invocato il titolo del
«procedimento amministrativo statale» sia perchè questa non è una
materia autonoma (rappresentando l'aspetto strumentale di materie
sostanziali, nel caso di specie lo «spettacolo»), sia perchè i
decreti ministeriali cui la norma rinvia non dovrebbero limitarsi a
disciplinare un procedimento ma aspetti sostanziali ormai affidati
alla competenza normativa della regione; nè potrebbe essere invocata
la lettera m) dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, in
quanto la disciplina impugnata non avrebbe affatto le caratteristiche
sostanziali e formali che potrebbero farla annoverare come espressiva
del potere di determinare i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, come chiarito anche dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del
2002).
Quanto alla asserita violazione dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, la Regione Toscana sottolinea il contenuto
sostanzialmente normativo che dovrebbero assumere i decreti
ministeriali previsti dalla disposizione impugnata, dal momento che a
tali decreti sarebbe affidata la previsione di norme generali e
astratte, autoapplicative nei confronti dei terzi e necessariamente
sovraordinate rispetto agli atti amministrativi esecutivi. La legge
statale, secondo la difesa regionale, non potrebbe attribuire al
Governo poteri sostanzialmente normativi «solo evitando il nomen di
regolamento», oltretutto in una materia che certamente non sarebbe
ricompresa tra quelle di potestà legislativa esclusiva dello Stato.
La ricorrente sottolinea che il rigido riparto stabilito
dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione non sarebbe che la
traduzione in norma costituzionale del principio - già enunciato
dalla giurisprudenza di questa Corte nella vigenza del vecchio Titolo
V - secondo il quale nessun tipo di regolamento statale sarebbe
legittimato a disciplinare materie di competenza regionale (sentenze
n. 376 del 2002, n. 507 del 2000, n. 408 del 1998, n. 333 del 1995 e
n. 465 del 1991); anzi, tale principio risulterebbe oggi rafforzato,
come avrebbe chiarito questa Corte (sentenze n. 303, n. 302 e n. 267
del 2003) e confermato il Consiglio di Stato in sede consultiva,
risultando inibita in radice alla fonte secondaria statale la
possibilità di vincolare l'esercizio della potestà legislativa
regionale e non potendosi invocare neppure i principi di
sussidiarietà e adeguatezza per conferire ai regolamenti statali la
capacità di incidere sugli ordinamenti regionali a livello primario.
Infine, in relazione alla eccepita violazione dell'art. 119 della
Costituzione, la regione ribadisce la propria tesi, secondo la quale
lo Stato non potrebbe continuare a disciplinare le modalità di
erogazione diretta dei finanziamenti a soggetti terzi per attività
inerenti a materie attribuite alla competenza delle regioni, in
quanto si determinerebbe una sicura lesione delle attribuzioni di
queste ultime; ciò risulterebbe anche dalle sentenze di questa Corte
n. 49 e n. 16 del 2004, secondo le quali «sin da ora lo Stato può e
deve agire in conformità al nuovo riparto di competenze e alle nuove
regole». Il rispetto delle competenze regionali, secondo la
ricorrente, renderebbe dunque necessario il trasferimento delle
risorse finanziarie disponibili alle regioni, alle quali poi
competerebbe, nell'esercizio della riconosciuta potestà legislativa
nel settore, disciplinare la procedura per l'erogazione delle risorse
stesse agli aventi diritto.
8. - Anche l'Avvocatura dello Stato, in prossimità dell'udienza,
ha depositato una memoria nella quale, premessa l'osservazione che la
normativa impugnata dalla Regione Toscana aveva ricevuto il parere
favorevole ed unanime della Conferenza Stato-Regioni in data
27 febbraio 2003, ribadisce le ragioni che dovrebbero condurre a
dichiarare infondato il ricorso introduttivo del giudizio.
In particolare, l'Avvocatura riafferma l'impossibilità di
ricondurre la disciplina dello spettacolo nell'ambito della potestà
legislativa residuale delle regioni di cui all'art. 117, quarto
comma, della Costituzione; ciò determinerebbe, infatti,
l'inammissibile e irrealistica esclusione dello «spettacolo» dal
genere delle «attività culturali» contemplate nel terzo comma dello
stesso art. 117.
La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea la
necessità di muovere da un dato di partenza che si afferma
incontrovertibile: la legge n. 163 del 1985, istitutiva del fondo
unico per lo spettacolo, è tuttora vigente e continua ad applicarsi
fino ad eventuali nuove disposizioni legislative regionali
incompatibili; e ciò risulterebbe esplicitamente confermato non solo
dalla giurisprudenza di questa Corte ma anche dall'art. 1, comma 2,
della legge 5 giugno 2003, n. 131. In assenza di una nuova disciplina
regionale, allo Stato non sarebbero affatto preclusi interventi
normativi di dettaglio come la ricorrente vorrebbe sostenere;
infatti, la disciplina impugnata non atterrebbe alla finanza locale,
essendo volta ad assicurare un sostegno finanziario diretto agli enti
che si dedicano allo spettacolo attraverso un fondo destinato ad
operare su tutto il territorio nazionale; dunque, secondo
l'Avvocatura, fino a che il fondo unico resterà operativo, lo Stato
sarebbe abilitato ad intervenire in forza della propria competenza in
materia di «organizzazione amministrativa dello Stato», riconosciuta
dall'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione.
In relazione alla questione della pretesa violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, la difesa dello Stato
ribadisce che la previsione di decreti ministeriali non aventi natura
regolamentare, per la disciplina dei criteri e delle modalità di
erogazione, nonchè delle aliquote di ripartizione del fondo, non
costituirebbe un espediente verbale elusivo del riparto
costituzionalmente stabilito, bensì risponderebbe all'esigenza di
eliminare le rigidità e le incongruenze che sarebbero derivate da
disposizioni generali attraverso l'emanazione di atti ministeriali
provvedimentali, a carattere concreto, in grado di far fronte alle
esigenze di ciascun anno finanziario. Ciò renderebbe inconferente il
richiamo all'art. 117, sesto comma. In ogni caso, anche a voler
ammettere la natura sostanzialmente regolamentare di tali decreti
ministeriali, sarebbe la permanente vigenza della legge n. 163 del
1985 a giustificare, in via transitoria, il potere regolamentare
dello Stato al fine di rendere applicabile e operativa quella legge
con la modifica o la sostituzione dei regolamenti previgenti; questi
ultimi, infatti, non potrebbero certo essere modificati o sostituiti
da regolamenti regionali, per la necessità che la legge statale del
1985 trovi attuazione in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale, nè d'altronde potrebbe ragionevolmente imporsi la
necessaria cristallizzazione di discipline non più adeguate
all'evolversi delle situazioni. Tale interpretazione sarebbe del
tutto conforme al quadro costituzionale, potendosi leggere
l'art. 117, sesto comma, Cost., come norma dalla quale dovrebbe
ricavarsi la necessità che il potere regolamentare accompagni sempre
quello legislativo; e un tale effetto, a vantaggio dello Stato,
sarebbe comunque destinato a venire meno nel momento in cui le
regioni decideranno di intervenire con loro discipline.
Quanto, infine, alla pretesa violazione dell'art. 119 della
Costituzione, l'Avvocatura sottolinea nuovamente l'erroneità
dell'invocazione di tale parametro, non soltanto perchè la
disciplina impugnata, essendo rivolta al finanziamento diretto di
soggetti privati, non potrebbe in alcun modo incidere sul
finanziamento di funzioni pubbliche della regione, ma anche perchè
dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 37 del 2004)
dovrebbe ricavarsi la conseguenza che l'art. 119, fino all'emanazione
dell'apposita disciplina legislativa di attuazione, si configurerebbe
come «norma di principio alla stregua della quale non possono essere
condotte verifiche di legittimità costituzionale delle singole leggi
che fanno fronte alle nuove esigenze che insorgono nel frattempo».

Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24
(Disposizioni urgenti in materia di contributi in favore delle
attività dello spettacolo), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 17 aprile 2003, n. 82 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24, recante
disposizioni urgenti in materia di contributi in favore delle
attività dello spettacolo), nella parte in cui disciplina i criteri
e le modalità di erogazione dei contributi alle attività dello
spettacolo e le aliquote di ripartizione annuale del fondo unico per
lo spettacolo previsto dalla legge 30 aprile 1985, n. 163 (Nuova
disciplina degli interventi dello Stato a favore dello spettacolo),
affidandone la determinazione a «decreti del Ministero per i beni e
le attività culturali non aventi natura regolamentare».
Questa disposizione violerebbe l'art. 117 della Costituzione e,
conseguentemente, gli artt. 118 e 119. Ciò perchè il legislatore
statale sarebbe intervenuto nella materia dello «spettacolo», da
considerare affidata alla potestà legislativa residuale della
regione in virtù dell'art. 117, quarto comma, Cost. Il riparto
costituzionale delle competenze normative, tuttavia, dovrebbe essere
ritenuto violato anche ove si ritenesse la disciplina de qua
incidente nella materia «promozione ed organizzazione delle attività
culturali» di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost; ciò in quanto
anche nelle materie di competenza concorrente la disciplina
legislativa statale non potrebbe che essere limitata ai principi
fondamentali e sarebbe comunque preclusa l'attribuzione ad organi
statali dell'esercizio di un potere sostanzialmente regolamentare,
con conseguente violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost. Solo
alla regione dovrebbe spettare la disciplina delle funzioni
amministrative e dell'erogazione delle risorse finanziarie in
materia, di talchè risulterebbero violati anche gli artt. 118 e 119
Cost.
2. - La questione non è fondata.
Preliminarmente, deve essere individuato l'ambito di materia nel
quale interviene la disciplina oggetto del presente giudizio.
Al riguardo, deve essere innanzi tutto evidenziato che, anche se
nel catalogo di materie di cui al nuovo art. 117 della Costituzione
non si fa espressa menzione delle attività di sostegno degli
spettacoli, da ciò non può certo sommariamente dedursi, come
sostiene la regione ricorrente, che tale settore sarebbe stato
affidato alla esclusiva responsabilità delle regioni.
La materia concernente la «valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali»,
affidata alla legislazione concorrente di Stato e regioni, infatti,
ricomprende senza dubbio nella sua seconda parte, nell'ambito delle
più ampie attività culturali, anche le azioni di sostegno degli
spettacoli.
Nè è convincente la prospettazione della ricorrente, secondo la
quale la separata disciplina dello «spettacolo» rispetto ai «beni e
attività culturali» nel decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi della Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59) dimostrerebbe la irriducibilità della materia
«spettacolo» alla attuale materia di competenza concorrente; ciò in
quanto - anche volendosi prescindere dalla dubbia idoneità di una
argomentazione interpretativa del nuovo dettato costituzionale tratta
soltanto dalla collocazione sistematica di una isolata disposizione
nella precedente legislazione ordinaria - nel d.lgs. n. 112 del 1998
le competenze delle regioni in tema di «attività culturali» (cioè
le attività «rivolte a formare e diffondere espressioni della
cultura e dell'arte», così definite dall'art. 148, comma 1,
lettera f), del d.lgs. n. 112 del 1998) erano in realtà limitate
alle sole attività di tipo promozionale previste dall'art. 153 [oggi
abrogato, assieme allo stesso art. 148, dall'art. 184 del d.lgs.
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137)], mentre
l'art. 156, unica norma del Capo dedicata allo «spettacolo» e ancora
vigente, in realtà enumera i «compiti di rilievo nazionale in
materia di spettacolo» riservati allo Stato, escludendone quindi
implicitamente le regioni.
Invece, nell'attuale sistema costituzionale l'art. 117, comma
terzo, Cost., contempla la materia della «promozione ed
organizzazione di attività culturali» senza esclusione alcuna, salvi
i soli limiti che possono indirettamente derivare dalle materie di
competenza esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma
dell'art. 117 Cost. (come, ad esempio, dalla competenza in tema di
«norme generali sull'istruzione» o di «tutela dei beni culturali»).
Ciò comporta che ora le attività culturali di cui al terzo
comma dell'art. 117 della Costituzione riguardano tutte le attività
riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, senza che
vi possa essere spazio per ritagliarne singole partizioni come lo
spettacolo.
Questo riparto di materie evidentemente accresce molto le
responsabilità delle regioni, dato che incide non solo sugli
importanti e differenziati settori produttivi riconducibili alla
cosiddetta industria culturale, ma anche su antiche e consolidate
istituzioni culturali pubbliche o private operanti nel settore (come,
ad esempio e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti
lirici o i teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte
impatto sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della
cultura (cui la Costituzione, non a caso all'interno dei «principi
fondamentali», dedica un significativo riferimento all'art. 9).
3. - Se quindi il sostegno finanziario degli spettacoli è ormai
riconducibile ad una materia di cui al terzo comma dell'art. 117
Cost., ciò però non significa l'automatica sopravvenuta
incostituzionalità della legislazione statale vigente in materia,
anzitutto in conseguenza del principio della continuità
dell'ordinamento, più volte richiamato da questa Corte dopo la
modifica del Titolo V (fra le altre cfr. sentenze n. 383 e n. 376 del
2002, ordinanza n. 270 del 2003).
Occorre inoltre considerare la specificità della legislazione
vigente in materia, ed in particolare quella che disciplina appunto
il fondo unico per lo spettacolo, di cui agli artt. 1 e seguenti
della legge n. 163 del 1985: in tale normativa, infatti, viene
configurato un fondo unico di finanziamento annuo a livello nazionale
finalizzato al «sostegno finanziario ad enti, istituzioni,
associazioni, organismi ed imprese operanti nei settori delle
attività cinematografiche, musicali, di danza, teatrali, circensi e
dello spettacolo viaggiante, nonchè per la promozione ed il sostegno
di manifestazioni ed iniziative di carattere e rilevanza nazionali da
svolgere in Italia o all'estero» (art. 1), mentre gli artt. 2 e 13
della citata legge n. 163 contengono addirittura una
predeterminazione legislativa delle percentuali di riparto del fondo
di finanziamento fra le diverse forme di spettacolo (musica e danza,
cinematografia, teatro di prosa, spettacoli circensi e viaggianti).
Ci si trova con tutta evidenza dinanzi alla necessità
ineludibile che in questo ambito, come in tutti quelli analoghi
divenuti ormai di competenza regionale ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost., ma caratterizzati da una procedura accentrata,
il legislatore statale riformi profondamente le leggi vigenti (in
casi come questi, non direttamente modificabili dai legislatori
regionali) per adeguarle alla mutata disciplina costituzionale. In
tale opera, naturalmente, le disposizioni concernenti le funzioni
amministrative di erogazione di finanziamenti pubblici dovranno
risultare conformi alle prescrizioni contenute nell'art. 118 Cost; in
particolare, dunque, ai principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza, i quali governano la allocazione delle funzioni
amministrative, incluse quelle che qui vengono in considerazione.
Conseguentemente, almeno per i profili per i quali occorra
necessariamente una considerazione complessiva a livello nazionale
dei fenomeni e delle iniziative (ad esempio, si vedano le funzioni
finora riservate allo Stato proprio dall'art. 156 del d.lgs. n. 112),
dovranno essere elaborate procedure che continuino a svilupparsi a
livello nazionale, con l'attribuzione sostanziale di poteri
deliberativi alle regioni od eventualmente riservandole allo stesso
Stato, seppur attraverso modalità caratterizzate dalla leale
collaborazione con le regioni.
In un settore del genere si sconta in modo particolare la
difficoltà derivante dalla mancanza, nella legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della Parte seconda
della Costituzione), di qualunque disposizione transitoria
finalizzata a disciplinare la fase di passaggio nelle materie in cui
si sia registrato un mutamento di titolarità fra Stato e regioni e
particolarmente là dove - come nel caso in questione - occorra
passare da una legislazione che regola procedure accentrate a forme
di gestione degli interventi amministrativi imperniate sulle regioni,
senza che le leggi regionali da sole possano direttamente trasformare
la legislazione vigente in modo efficace.
4. - La richiesta delle regioni, che venga trasformata la vigente
legislazione di sostegno delle attività culturali in conformità al
nuovo dettato costituzionale, non ha ancora trovato spazio nella
legislazione nazionale successiva alla adozione della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Peraltro, la necessità di continuare a dare attuazione, in
considerazione della perdurante vigenza dell'attuale sistema
disciplinato dalla legge n. 163 del 1985, alla erogazione annuale di
contributi alle attività dello spettacolo (e quindi in una
situazione di impellenti necessità finanziarie dei soggetti e delle
istituzioni operanti nei diversi settori degli spettacoli), ha
evidentemente indotto il legislatore ad adottare la disposizione
impugnata, che non a caso appare esplicitamente temporanea, essendo
stata approvata «in attesa che la legge di definizione dei principi
fondamentali di cui all'art. 117 della Costituzione fissi i criteri e
gli ambiti di competenza dello Stato»: a prescindere dalla imprecisa
formulazione della norma, resta il fatto che le disposizioni della
legge n. 163 del 1985 hanno iniziato ad essere modificate in
conseguenza della trasformazione costituzionale intervenuta,
quantomeno attraverso l'esplicito riconoscimento della provvisorietà
di questa disciplina.
In considerazione di questa eccezionale situazione di
integrazione della legge n. 163 del 1985, può trovare
giustificazione la sua temporanea applicazione, mentre appare
evidente che questo sistema normativo non potrà essere ulteriormente
giustificabile in futuro.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24 (Disposizioni
urgenti in materia di contributi in favore delle attività dello
spettacolo), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
17 aprile 2003, n. 82 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 18 febbraio 2003, n. 24, recante disposizioni urgenti
in materia di contributi in favore delle attività dello spettacolo),
sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0938