1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 18-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 285 ORDINANZA 4 - 13 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Controllo contabile giurisdizionale sugli enti locali - Limitazione del controllo al solo conto della gestione di cassa del Tesoriere e non anche all'intera gestione dell'ente - Conseguente abrogazione della norma che demandava al giudice contabile la pronuncia sul conto sia dell'Ente che del tesoriere ed in particolare del merito giuridico e contabile delle poste in bilancio - Lamentato contrasto con il principio di ragionevolezza e dedotta violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Pretesa violazione delle attribuzioni della Corte dei conti in materia di giudizio contabile nonche' dei principi del raccordo della finanza statale con quella degli enti locali - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza - Reiezione. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 93, comma 2, 226 e 274. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, 103, comma secondo, e 119. Corte dei conti - Controllo contabile giurisdizionale sugli enti locali - Limitazione del controllo al solo conto della gestione di cassa del Tesoriere e non anche all'intera gestione dell'ente - Conseguente abrogazione della norma che demandava al giudice contabile la pronuncia sul conto sia dell'Ente che del tesoriere ed in particolare del merito giuridico e contabile delle poste in bilancio - Lamentato contrasto con il principio di ragionevolezza e dedotta violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Pretesa violazione delle attribuzioni della Corte dei conti in materia di giudizio contabile nonche' dei principi del raccordo della finanza statale con quella degli enti locali - Esclusione - Manifesta infondatezza delle questioni. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 93, comma 2, 226 e 274. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, 103, comma secondo, e 119. (007C0965) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 18-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 93, comma 2,
226 e 274 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promossi con tre
ordinanze del 1° giugno 2006 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Abruzzo, rispettivamente iscritte ai
numeri 660, 661 e 662 del registro ordinanze 2006 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, 1ª serie speciale,
dell'anno 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 6 giugno 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con tre distinte ordinanze, emesse in pari data (1°
giugno 2006, pervenute a questa Corte il successivo 30 novembre) e
analogamente motivate in punto di diritto, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 11, «secondo comma» (recte:
11), 103, secondo comma, e 119 della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale: dell'art. 93, comma 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte in cui limita il
giudizio di conto alla gestione del Tesoriere»; dell'art. 226 dello
stesso decreto legislativo n. 267 del 2000, «nella parte in cui
prevede la trasmissione alla competente Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti, ai fini del giudizio, del solo conto della propria
gestione di cassa»; nonchè dell'art. 274 del medesimo decreto
legislativo «nella parte in cui abroga l'art. 310, comma 4, del r.d.
3/3/1934 n. 383 (confermando implicitamente l'abrogazione
dell'art. 226 del r.d. n. 297 del 1911 disposta con l'art. 64,
comma 1, della legge n. 142/1990) che demandava al giudice contabile
la pronuncia sul conto sia dell'Ente che del tesoriere, ed in
particolare del merito giuridico e contabile delle poste di
bilancio»;
che gli incidenti di costituzionalità sono stati sollevati
nel corso dei giudizi sul conto del tesoriere del comune di L'Aquila,
per gli esercizi 2002 e 2003 (r.o. n. 660 del 2006), del tesoriere
del comune di Chieti, per gli esercizi dal 1998 al 2002 (r.o. n. 661
del 2006) e del tesoriere del comune di Scanno, per gli esercizi dal
1998 al 2003 (r.o. n. 662 del 2006);
che, in tutti i casi suddetti, la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Regione Abruzzo evidenzia specificamente
i «molteplici profili di criticità nella gestione finanziaria» dei
comuni interessati ai giudizi di conto, profili che, «nella misura in
cui si riflettono in anomalie, riscontrate in sede di revisione nel
conto del Tesoriere, sono apparsi in sede di remissione al Collegio
ed anche in sede di valutazione da parte di quest'ultimo, meritevoli
di approfondimento e considerazione»;
che il giudice rimettente ricorda, tuttavia, che,
dall'entrata in vigore dell'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), poi trasfuso nel denunciato
art. 93, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, l'oggetto del giudizio
di conto «è stato limitato al conto del tesoriere (che rappresenta
solo una parte e per di più quella di mera esecuzione del conto di
bilancio dell'Ente, che è invece un bilancio misto, di competenza e
di cassa)», restando con ciò precluso alla Corte dei conti
«l'accertamento sul merito giuridico e contabile delle poste di
bilancio e la pronuncia sulla effettività del risultato finale di
bilancio, diversamente da quanto consentiva l'abrogata legislazione»
e, in particolare, l'art. 226 del r.d. 12 febbraio 1911, n. 297
(Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge comunale
e provinciale), «sulla base del bilancio consuntivo», il quale era
«depositato alla Corte in uno al conto del tesoriere», secondo quanto
disposto dall'art. 310, quarto comma, del r.d. 3 marzo 1934, n. 383
(Approvazione del testo unico della legge comunale e provinciale),
poi abrogato dall'art. 274 del d.lgs. n. 267 del 2000;
che, quindi, ad avviso del giudice a quo, la disciplina
oggetto di denuncia renderebbe «la pronuncia [...] nella materia
largamente inadeguata anche sotto l'aspetto della verifica del
rispetto dei principi di universalità, integrità e veridicità del
bilancio, nonchè del rispetto delle regole poste con le leggi
finanziarie in relazione al patto di stabilità interno»;
che, tanto premesso, il rimettente afferma di non ignorare
che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 378 del 1996, ha
dichiarato non fondata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97,
primo e secondo comma, e 103, secondo comma, della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 58, comma 2, e
64, comma 1, della legge n. 142 del 1990, cioè proprio della
disciplina che limitava il giudizio di conto alla gestione del
tesoriere e che, attualmente, è stata trasfusa nelle disposizioni
denunciate;
che tuttavia, «alla stregua di una rilettura delle
argomentazioni svolte dal giudice delle leggi alla luce delle
radicali riforme intervenute successivamente alla pubblicazione» di
tale pronuncia, concernenti non solo i controlli sulla finanza
locale, ma anche, e soprattutto, l'assetto costituzionale siccome
delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifica
del titolo V della parte seconda della Costituzione), il giudice a
quo sostiene che «la questione possa ed anzi debba riprospettarsi,
non apparendo manifestamente infondata»;
che il giudice a quo sostiene, quindi, che «la sottrazione
del conto consuntivo al giudizio necessario di conto appare in
contrasto» con l'art. 103 Cost., che - secondo la giurisprudenza
costituzionale e di legittimità - riserverebbe alla Corte dei conti
le materie di contabilità pubblica sotto l'aspetto oggettivo, così
da ricomprendervi il giudizio di responsabilità e il giudizio di
conto;
che inoltre, prosegue il rimettente, la non manifesta
infondatezza della sollevata questione sarebbe confortata anche dal
fatto che «risulta mutato il quadro complessivo della disciplina dei
controlli per la finanza locale»;
che, proprio in considerazione dell'art. 119 Cost.,
occorrerebbe «dimensionare» il raccordo della finanza statale con
quella degli enti territoriali, giacchè «la riforma del titolo V
della Costituzione, se per un verso riconosce la piena autonomia
finanziaria di entrata e di spesa delle regioni e degli enti locali,
per l'altro, attribuisce espresso rilievo ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, che, nell'ambito della politica di
bilancio, sono costituiti da regole sui saldi, alle quali si connette
anche la previsione di sanzioni»;
che, dunque, ad avviso del rimettente, «la natura di bilancio
misto del conto di gestione dell'Ente, la impossibilità di rilevare
gli impegni o gli accertamenti, non essendo inseriti nel conto del
Tesoriere, anche per la verifica di obblighi imposti normativamente
allo stesso (rispetto dei limiti di pagamento, limiti alle
anticipazioni di tesoreria etc.) oltre che gli scostamenti anomali
tra riscossioni ed accertamenti o ritardi od omissioni nei pagamenti
al fine di creare artificialmente un avanzo di cassa tale da
influenzare il risultato di amministrazione (anche attraverso la
allocazione fuori del bilancio di spese cui non si può far fronte)
rende le citate norme limitative contrastanti con ogni principio di
ragionevolezza e quindi con l'art. 3 della Costituzione, dato che il
conto del tesoriere è solo la parte esecutiva del bilancio»;
che, peraltro, argomenta ancora il giudice a quo, non
potrebbe reputarsi «equivalente l'attribuzione con l'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (recante «Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3») alla Corte dei conti della
funzione di referto (arricchita con le accresciute competenze
conferite dalla legge finanziaria del 2006, artt. 166 e seguenti) in
ordine agli andamenti complessivi della finanza locale ed al rispetto
del patto di stabilità e dei vincoli U.E.»;
che, difatti, l'assenza di sanzioni sembrerebbe «legittimare
in molti casi le Amministrazioni a non tener conto dei rilievi
formulati», non essendo «un caso che la sanzione prevista
dall'art. 248, comma 5 del citato decreto legislativo n. 267/2000 per
gli amministratori ritenuti responsabili del dissesto finanziario non
risulta sia mai stata applicata», ciò potendo imputarsi proprio alla
presenza dei limiti introdotti nel giudizio di conto in questione;
che, quindi, pure «sotto tale profilo si evidenzia il
contrasto con l'art. 3 della Costituzione di una normativa che,
mentre vuol sanzionare il dissesto, preclude alla Corte dei conti la
possibilità di verificare le poste di bilancio esercizio per
esercizio, rettificando, se del caso, il risultato di
amministrazione»;
che, in conclusione, secondo il giudice a quo, sarebbe non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità «delle
norme limitative della giurisdizione della Corte dei conti sui conti
giudiziali quali attualmente vigenti a seguito della sostanziale
trasfusione delle disposizioni della legge n. 142/1990 nel T.U. 267
del 2000», contrastando le disposizioni denunciate «con il principio
della non arbitrarietà e irragionevolezza dell'operato del
legislatore ordinario (art. 3 Cost.); con il rispetto degli impegni
assunti nei confronti delle organizzazioni sopranazionali alle quali
lo Stato italiano ha aderito (art. 11 Cost.); con il rispetto
sostanziale del limite minimo, posto al legislatore anche
nell'esercizio di una sua legittima interpositio, nella modulazione
delle attribuzioni costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti
(art. 103 Cost.); con i principi del raccordo della finanza statale
con quella degli Enti territoriali (art. 119 Cost.)»;
che, nel giudizio iscritto al n. 660 del registro ordinanze
dell'anno 2006, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata;
che, quanto all'eccepita inammissibilità, la difesa erariale
sostiene che nessuna delle norme censurate riguarderebbe «il conto
del tesoriere», tanto che la questione, ove fosse accolta, non
«avrebbe rilievo nel giudizio in corso, ma dovrebbe eventualmente
comportare la proposizione di un altro giudizio e nei confronti di un
soggetto diverso»;
che, nel merito, l'Avvocatura dello Stato osserva che la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 378 del 1996, ha già
dichiarato non fondata la questione proposta sulle norme della legge
n. 142 del 1990 corrispondenti a quelle attualmente denunciate;
che, secondo la difesa dello Stato, seppure è vero che,
rispetto all'epoca della citata pronuncia, la situazione normativa è
in parte mutata, tuttavia «le innovazioni intervenute nel frattempo
sono tutte orientate ad assicurare agli enti locali una maggiore
autonomia», come dimostrato dai novellati artt. 114 e 118 Cost;
sicchè, una normativa, «che sottrae i comuni a certi controlli
giurisdizionali, non può diventare costituzionalmente illegittima
quando ai comuni viene riconosciuta una autonomia maggiore, garantita
dalla Costituzione».
Considerato che, con tre distinte ordinanze analogamente motivate
in punto di diritto, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Abruzzo, denuncia: l'art. 93, comma 2, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte in cui limita il
giudizio di conto alla gestione del Tesoriere»; l'art. 226 dello
stesso decreto legislativo n. 267 del 2000, «nella parte in cui
prevede la trasmissione alla competente sezione giurisdizionale della
Corte dei conti, ai fini del giudizio, del solo conto della propria
gestione di cassa»; nonchè l'art. 274 del medesimo decreto «nella
parte in cui abroga l'art. 310, comma 4, del r.d. 3/3/1934 n. 383
(confermando implicitamente l'abrogazione dell'art. 226 del r.d.
n. 297 del 1911 disposta con l'art. 64, comma 1, della legge
n. 142/1990) che demandava al giudice contabile la pronuncia sul
conto sia dell'Ente che del tesoriere, ed in particolare del merito
giuridico e contabile delle poste di bilancio»;
che, secondo il giudice a quo, le norme censurate
contrasterebbero: «con il principio della non arbitrarietà e
irragionevolezza dell'operato del legislatore ordinario (art. 3
Cost.)»; «con il rispetto degli impegni assunti nei confronti delle
organizzazioni sopranazionali alle quali lo Stato italiano ha aderito
(art. 11 Cost.)»; «con il rispetto sostanziale del limite minimo,
posto al legislatore anche nell'esercizio di una sua legittima
interpositio, nella modulazione delle attribuzioni costituzionalmente
attribuite alla Corte dei conti (art. 103 Cost.)»; «con i principi
del raccordo della finanza statale con quella degli Enti territoriali
(art. 119 Cost.)»;
che tutte le ordinanze di rimessione denunciano le medesime
norme, prospettando le stesse censure, sicchè i relativi i giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia;
che, preliminarmente, non può trovare accoglimento
l'eccezione di inammissibilità avanzata dalla difesa erariale sul
presupposto che la questione difetterebbe di rilevanza, giacchè
nessuna delle norme censurate riguarderebbe «il conto del tesoriere»;
che l'inconsistenza dell'eccezione si rende palese ad una
lettura soltanto delle disposizioni denunciate (e, segnatamente,
degli artt. 93 e 226), le quali si riferiscono, con tutta evidenza,
proprio al conto del tesoriere dell'ente locale;
che, quanto al merito della questione, il rimettente muove
dalla esplicitata premessa di essere a conoscenza del fatto che, con
la sentenza n. 378 del 1996, questa Corte ha già dichiarato non
fondato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97, primo e
secondo comma, e 103, secondo comma, Cost., analogo dubbio di
legittimità costituzionale, che investiva la disciplina limitativa
del giudizio di conto alla gestione del tesoriere, dettata dagli
artt. 58, comma 2, e 64, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali);
che lo stesso giudice a quo, nell'affermare che la normativa
allora scrutinata è stata successivamente trasfusa nelle
disposizioni attualmente denunciate, chiede, in definitiva, «una
rilettura delle argomentazioni svolte dal giudice delle leggi alla
luce delle radicali riforme intervenute successivamente alla
pubblicazione» di tale pronuncia, concernenti non solo i controlli
sulla finanza locale, ma anche, e soprattutto, l'assetto
costituzionale siccome delineato dalla legge costituzionale n. 3 del
2001;
che, diversamente da quanto opina il rimettente, le
affermazioni che si rinvengono nella sentenza n. 378 del 1996
risultano ben lungi dall'essere inattuali e superate dalle successive
vicende normative;
che, invero, nulla è mutato quanto al dovere di denuncia da
parte dei revisori degli enti locali, essendosi semmai reso ancor
più forte il collegamento tra controlli interni e giurisdizione di
responsabilità, giacchè, rimasto invariato l'art. 1, comma 3, della
legge n. 20 del 1994, in tema di prescrizione del diritto al
risarcimento del danno per omissione o ritardo della denuncia del
fatto, la disciplina già contenuta nell'art. 105 del decreto
legislativo n. 77 del 1995 è stata trasfusa nell'art. 239, comma 1,
lettera e), del decreto legislativo n. 267 del 2000;
che, inoltre, proprio il mutato assetto dei rapporti tra i
soggetti costitutivi della Repubblica, in ragione della riforma del
titolo V della parte seconda della Costituzione, al quale ha fatto
seguito una rinnovata disciplina dei controlli, resasi necessaria per
l'abrogazione dell'art. 130 Cost., quale conseguenza, tra le altre,
dell'aumentato spazio di autonomia degli enti territoriali
(artt. 114, 117 e 118 Cost.), consente di rafforzare la
considerazione allora espressa da questa Corte sulla non
irragionevolezza della disciplina sul giudizio di conto recata dalla
legge n. 146 del 1990 (ed ora dal d.lgs. n. 267 del 2000) e sul fatto
che essa non contrastasse con l'art. 103 Cost;
che, difatti, come già evidenziato da questa Corte (in
particolare, con le sentenze n. 267 del 2006 e, da ultimo, n. 179 del
2007), in linea con le esigenze di tutela dell'unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, nonchè del
rispetto del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di
indebitamento posto dall'ultimo comma dell'art. 119 Cost., si pone il
quadro di misure delineate dall'art. 7, comma 7, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
che spazia dal controllo sulla gestione in senso stretto, che ha ad
oggetto l'azione amministrativa e serve ad assicurare che l'uso delle
risorse avvenga nel modo più efficace, più economico e più
efficiente, al fenomeno finanziario considerato nel suo complesso,
che attiene alla allocazione delle risorse e, quindi, alla struttura
ed alla gestione del bilancio;
che siffatta ultima forma di controllo ha trovato recente
disciplina in forza dei commi da 166 a 169 dell'art. 1 della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), avendo
di mira proprio la sana gestione finanziaria degli enti locali, e,
come per il controllo sulla gestione, è stata devoluta alla Corte
dei conti (dovendo gli organi degli enti locali di revisione
economico-finanziaria trasmettere alle competenti sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di
previsione dell'esercizio di competenza e sul rendiconto
dell'esercizio medesimo), quale organo imparziale dello Stato
comunità;
che, peraltro, si tratta di un controllo «ascrivibile alla
categoria del riesame di legalità e regolarita», ma che «ha tuttavia
la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com'era il
tradizionale controllo di legalita-regolarita), ma dinamica, di
finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla
adozione di effettive misure correttive» (sentenza n. 179 del 2007),
concorrendo, insieme al controllo sulla gestione, «alla formazione di
una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela
dell'equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità
interno, che la Corte dei conti può garantire (sentenza n. 267 del
2006)» (così, ancora la sentenza n. 179 del 2007);
che, dunque, si viene a realizzare un quadro complessivo in
cui «il controllo sulla gestione finanziaria è complementare
rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, ed è utile per
soddisfare l'esigenza degli equilibri di bilancio» (sentenza n. 179
del 2007, citata);
che tale nuovo assetto rende ancor più ragione delle
affermazioni della sentenza n. 378 del 1996 in ordine all'esigenza di
un «più compiuto inserimento del riscontro della gestione degli enti
locali in una visione complessiva del contesto di finanza pubblica»,
anche al fine «di evitare improduttive duplicazioni dell'attività di
controllo», così da giustificare l'attenuazione del «significato del
riscontro contabile in via giurisdizionale»;
che, pertanto, non solo non vi è motivo di discostarsi da
quanto ritenuto allora in ordine all'infondatezza della sollevata
questione in riferimento agli artt. 3 e 103 Cost., ma risulta di
tutta evidenza che anche le censure attualmente proposte in
riferimento ai nuovi parametri di cui agli artt. 11 (a prescindere
dal fatto che la sua evocazione non è sorretta dalla specifica
indicazione della normativa di rango comunitario che si assumerebbe
violata) e 119 Cost. sono prive di rilievo, giacchè, da un lato,
l'obiettivo delle forme di controllo innanzi ricordate è anche il
rispetto dei vincoli comunitari e, dall'altro, i medesimi controlli
hanno di mira, tra l'altro, il raccordo tra finanza statale,
regionale e degli enti locali;
che, dunque, le questioni vanno dichiarate manifestamente
infondate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 93, comma 2, 226 e 274 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), sollevate, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 11, 103, secondo comma, e 119 della
Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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