1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 dicembre 1991
N. 54 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Farmacie - Norme di riordino del servizio farmaceutico - Disciplina delle procedure concorsuali per il conferimento delle farmacie mediante la previsione di un concorso provinciale per titoli ed esami bandito entro il mese di marzo di ogni anno dispari dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano - Previsione, in caso di inosservanza di detto obbligo o della mancata nomina della commissione giudicatrice entro i dieci giorni successivi alla pubblicazione del bando, del potere del Ministro della sanita' di provvedere nei trenta giorni successivi, previa diffida, a nominare un commissario ad acta incaricato della indizione del bando di concorso e della nomina della commissione giudicatrice - Previsione dell'approvazione della graduatoria del concorso entro il termine di centottanta giorni dalla pubblicazione del relativo bando - Disciplina dei casi di sostituzione termporanea del titolare di farmacia - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di sanita', igiene e servizio farmaceutico (gia' esercitata con legge della provincia di Bolzano n. 48/1988) - Violazione dei principi da osservarsi nell'esercizio del potere sostitutivo statale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 177/1988, 204/1991 e 391/1991. (Legge 8 novembre 1991, n. 362, artt. 4 e 11). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma). (092C0010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta pro-tempore dott. Luisi Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 7568/1991 del 9 dicembre
1991, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 9
dicembre 1991 (rep. n. 16271) autenticata dall'avv. Giovanni
Salghetti Drioli, segretario della giunta ed ufficiale rogante -
dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di
incostituzionalità degli artt. 4 ed 11 della legge 8 novembre 1991,
n. 362, recante "Norme di riordino del settore farmaceutico".
F A T T O
La provincia autonoma ricorrente è titolare - in base all'art. 9,
primo comma, n. 10, ed all'art. 16, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) -
di potestà legislativa ed amministrativa di grado concorrente in
materia di "igiene e sanità, ivi comprese l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera". Tali competenze - che pacificamente ricomprendono anche
la disciplina del servizio farmaceutico - sono nella piena
disponibilità della provincia anche a seguito della emanazione delle
relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e d.P.R.
26 gennaio 1980, n. 197).
Nell'esercizio delle suddette competenze, la provincia autonoma
ricorrente ha dettato anche una organica disciplina legislativa per
il servizio farmaceutico, specialmente con la legge 17 novembre 1988,
n. 48, che reca "Norme per l'esercizio delle funzioni in materia di
distribuzione dei farmaci e di vigilanza sulle farmacie"; e già
prima con varie norme della legge 2 gennaio 1981, n. 1, recante la
"Disciplina del servizio sanitario provinciale".
Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 269 del 16 novembre
1991, è stata pubblicata la legge 8 novembre 1991, n. 362, recante
"Norme di riordino del settore farmaceutico".
Ai fini del presente ricorso, vengono in evidenza soprattutto due
articoli della legge n. 362/1991: l'art. 4 e l'art. 11.
L'art. 4 disciplina le procedure concorsuali per il conferimento
delle farmacie, stabilendo che: "1. Il conferimento delle sedi
farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione che risultino
disponibili per l'esercizio da parte di privati ha luogo mediante
concorso provinciale per titoli ed esami bandito entro il mese di
marzo di ogni anno dispari dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano.
2. Sono ammessi al concorso di cui al primo comma i cittadini di
uno Stato membro della Comunità economica europea maggiori di età
in possesso dei diritti civili e politici iscritti all'albo
professionale dei farmacisti, che non abbiano compiuto i sessanta
anni di età alla data di scadenza del termine di presentazione delle
domande.
3. Ove le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano non
provvedano a bandire il concorso per l'assegnazione delle farmacie
vacanti o di nuova istituzione nel termine previsto dal primo comma o
non provvedono entro i dieci giorni successivi alla pubblicazione del
bando alla nomina della commissione giudicatrice, il Ministro della
sanità previa diffida, provvede nei trenta giorni successivi a
nominare un commissario ad acta incaricato dell'indizione del bando
di concorso e della nomina della commissione giudicatrice.
4. Il commissario ad acta di cui al terzo comma rimane in carica
per garantire il regolare espletamento del concorso fino
all'assegnazione delle farmacie ai relativi vincitori.
5. Il commissario ad acta di cui al terzo comma si avvale degli
uffici di una unità sanitaria locale compresa nel territorio in cui
si espleta il concorso e risponde del suo operato al Ministro della
sanità.
6. La commissione giudicatrice nominata per l'espletamento del
concorso per l'assegnazione delle farmacie approva entro centottanta
giorni dalla data di pubblicazione del bando la graduatoria dei
vincitori.
7. In caso di impedimento di un commissario a partecipare ai
lavori della commissione giudicatrice le regioni e le provincie
autonome di Trento e di Bolzano o il commissario ad acta di cui al
terzo comma provvedono alla immediata sostituzione del commissario
impedito.
8. Qualora le commissioni non provvedano ad espletare il concorso
nei termini di cui al sesto comma, le regioni e le province autonome
di Trento e di Bolzano o il commissario ad acta di cui al terzo comma
provvedono entro dieci giorni alla nomina di una nuova commissione.
9. La composizione della commissione giudicatrice, i criteri per
la valutazione dei titoli e l'attribuzione dei punteggi, le prove di
esame e le modalità di svolgimento del concorso sono fissati con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge".
L'art. 11 della legge impugnata, a sua volta sostituisce l'art. 11
della legge 2 aprile 1968, n. 475 (sul servizio farmaceutico),
disponendo che: "1. Il titolare della farmacia ha la responsabilità
del regolare esercizio e della gestione dei beni patrimoniale della
farmacia.
2. L'unità sanitaria locale competente per territorio autorizza,
a seguito di motivata domanda del titolare della farmacia, la
sostituzione temporanea con altro farmacista iscritto all'ordine dei
farmacisti nella conduzione professionale della farmacia:
a) per infermità;
b) per gravi motivi di famiglia;
c) per gravidanza, parto ed allattamento, nei termini e con le
condizioni di cui alle norme sulla tutela della maternità;
d) a seguito di adozione di minori e di affidamento familiare
per i nove mesi successivi all'effettivo ingresso del minore nella
famiglia;
e) per servizio militare;
f) per chiamata a funzioni pubbliche elettive o per incarichi
sindacali elettivi a livello nazionale;
g) per ferie.
3. Nel caso previsto dalla lettera a) del secondo comma l'unità
sanitaria locale competente per territorio, trascorsi tre mesi di
malattia, ha facoltà di sottoporre il farmacista a visita medica, a
seguito della quale viene fissata la data di riassunzione della
gestione della farmacia.
4. La durata complessiva della sostituzione per infermità non
può superare un periodo continuativo di cinque anni, ovvero di sei
anni per un decennio.
5. Due periodi di sostituzione temporanei agli effetti del periodo
massimo previsto dal quarto comma non si sommano quanto tra essi
intercorre un periodo di gestione personale superiore ad un mese.
6. La durata della sostituzione per gravi motivi di famiglia non
può superare un periodo di tre mesi in un anno.
7. È in facoltà del titolare della farmacia conferire al
sostituto la conduzione economica".
La disciplina legislativa suddetta, se ed in quanto applicabile
(come peraltro è indubbio almeno nel caso dell'art. 4) anche nel
territorio della provincia autonoma di Bolzano, è gravemente lesiva
delle competenze della provincia stessa, onde essa le impugna per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 9,
primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme
d'attuazione.
1.1. - L'art. 4 della legge n. 362/1991 stabilisce, come si è
visto, una normativa estremamente dettagliata delle procedure
concorsuali per il conferimento di farmacia. Tanto dettagliata che,
per esempio, la legge statale disciplina - con espresso riferimento
anche alla provincia ricorrente - la periodicità e le date del
concorso (primo comma), nonchè modalità e tempi di espletamento del
concorso (sesto comma e segg.).
Una disciplina siffatta va ben al di là dei limiti che sono
propri della legge statale nelle materie di competenza concorrente,
sostituendosi essa alla disciplina di dettaglio che è riservata alla
competenza provinciale. Ed infatti la normativa statale in questione
si sovrappone a quella già stabilita dalla citata legge provinciale
n. 4 del 1977 (spec. art. 4) ed in vari casi in modo del tutto
incompatibile (per esempio, la disciplina della sostituzione dei
commissari stabilita dal settimo comma dell'art. 4 della legge
impugnata, non è compatibile con quella stabilita dall'art. 4,
quarto comma, della legge provinciale n. 48/1988, che prevede i
commissari supplenti). Per quanto riguarda, poi, la disciplina
stabilita dal primo comma dell'art. 4 della legge n. 326/1991, essa
è incostituzionale perchè sottrae alla provincia il potere di
stabilire autonomamente, sulla base della rilevazione (che essa solo
può fare) delle effettive esigenze del servizio farmaceutico
provinciale, quando bandire i concorsi (si osservi che la norma
impugnata non riconosce alla provincia neppure la possibilità di
derogare eccezionalmente e motivatamente alla periodicità stabilita
dalla legge).
Nè potrebbe ritenersi che la disciplina di dettaglio qui
impugnato possa trovare giustificazione in quell'interesse nazionale
che in altra occasione codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 177/1988)
ritiene idoneo a giustificare l'intervento di norme legislative
statali di dettaglio nella regolamentazione del servizio farmaceutico
nella provincia di Bolzano. In quel caso, infatti, l'interesse
nazionale era sotteso alla esigenza, soddisfatta dalla legge statale,
di porre rimedio a particolari difficoltà di funzionamento degli
ordinari meccanismi di copertura delle sedi farmaceutiche mediante
una eccezionale e provvisoria deroga al principio
dell'assegnazionedelle farmacie mediante concorso e la realizzazione
di una eccezionale sanatoria di situazioni preesistenti (n. 2.4.2.
della motivazione in diritto della sentenza n. 177/1988).
Nel caso invece della disciplina oggi impugnata ci si trova di
fronte ad una normativa che non ha nessuna giustificazione del
genere. È una disciplina legislativa di "ordinaria amministrazione"
che in alcun modo corrisponde ai criteri che, secondo la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (ancora sentenza n. 177/1988)
dimostrano la sussistenza di un soverchiante "interesse nazionale"
atto a giustificare deroghe al regime di riparto delle competenze
legislative fra lo Stato e la provincia autonoma.
1.2. - Per gli stessi motivi già detti, ma a maggior ragione,
risulta essere particolarmente lesivo delle competenze provinciali
l'ultimo comma dell'impugnato art. 9, che demanda ad un semplice
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la più specifica
disciplina della commissione giudicatrice dei concorsi per il
conferimento di farmacie, dei criteri per la valutazione dei titoli e
per l'attribuzione dei punteggi, le prove di esame ed ogni altra
modalità di svolgimento del concorso.
Anche in questo caso, si tratta di materia di competenza
provinciale, per di più già disciplinata dalla legge provinciale
(art. 4 della legge prov. n. 48/1988). Ma qui la lesione è ancor
più grave ed evidente per il fatto che non è neppure la legge dello
Stato a disciplinare la materia di competenza provinciale, ma
addirittura si prevede che la disciplina statale sia stabilita da un
decreto del Presidente del Consiglio: cioè da un regolamento, o
comunque da un atto normativo secondario.
In tal modo, infatti, risultano sicuramente violate le regole
costituzionali sull'ordine delle fonti normative, poichè - come più
volte affermato da codesta ecc.ma Corte (sentenza nn. 204 e 391 del
1991), anche alla luce dell'art. 17, primo comma, lett. b) e terzo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - i regolamenti non possono
mai intervenire nelle materie riservate alle competenze regionali o
provinciali; meno che mai i regolamenti "ministeriali" (ai quali si
deve assimilare il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
di cui all'ultimo comma dell'art. 4 della legge impugnata).
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie già indicate, sotto ulteriore profilo. Violazione dei
principi relativi al potere sostitutivo dello Stato.
L'art. 4 della legge impugnata - come si è già visto in
precedenza - prevede anche degli interventi sostitutivi dello Stato
in relazione alle procedure di concorso. In particolare vi si prevede
(terzo e quinto comma) la nomina di un commissario ad acta da parte
del Ministro della sanità in caso di ritardo nella pubblicazione del
bando di concorso rispetto al termine stabilito dal primo comma
dell'art. 4, o di mancata nomina della commissione giudicatrice dei
dieci giorni successivi.
È chiaro che se verrà riconosciuta la incostituzionalità della
disciplina del primo comma (nella parte in cui pretende di imporre
alla provincia autonoma ricorrente anche un termine rigido per il
bando di concorso, ne deriverà necessariamente anche la
incostituzionalità dei commi successivi che fondano l'intervento
sostitutivo sul superamento di quei termini.
Ma anche in caso contrario la previsione di un siffatto potere
sostitutivo sarebbe incostituzionale e lesivo delle attribuzioni
della provincia ricorrente. Esso, infatti, non corrisponde ai limiti
di legittimità che sono propri dei poteri sostitutivi dello Stato,
più volte ribaditi da codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 177 e 1000
del 1988). In particolare l'intervento non sembra diretto a
soddisfare interessi realmente unitari ed infrazionabili di cui
l'unico tutore può essere lo Stato; nè la sua previsione e
disciplina sembra essere conforme al principio di "leale
cooperazione" (specie se si considera che il termine di cui al primo
comma dell'art. 4 è fissato unilateralmente dallo Stato; e che il
contenuto e l'estensione del potere sostitutivo non appare
commisurato proporzionalmente al suo presupposto, atteso che, in base
al quarto, quinto, settimo ed ottavo comma dell'art. 4, l'intervento
del commissario ad acta prosegue anche dopo la indizione del bando e
la nomina della commissione).
3. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
costituzionali già indicate sotto ulteriore profilo.
Come si è visto, l'art. 11 della legge impugnata disciplina la
vigilanza sulle farmacie ed in particolare la sostituzione temporanea
(da parte della USL competente) dei titolari di farmacie in una serie
di casi regolati dal secondo comma dell'art. 11.
Si tratta di una normativa di estremo dettaglio che si sovrappone
alla vigente disciplina legislativa provinciale, oltretutto in modo
incompatibile rispetto a quest'ultima (v. spec. artt. 2, primo comma,
lett. d), e 3 della legge provinciale n. 48/1988, che affidando ad un
ufficio provinciale la vigilanza sulle farmacie, ed in particolare
attribuiscono all'assessore provinciale competente in materia di
sanità anche i provvedimenti relativi alla gestione provvisoria
dell'esercizio farmaceutico carente di titolare).
Evidentemente tale disciplina è incostituzionale per gli stessi
motivi già illustrati in precedenza (nel primo motivo del ricorso) a
proposito dell'art. 4. Salvo che codesta ecc.ma Corte non ritenga che
si possa riconoscere a tale normativa di dettaglio un valore
meramente suppletivo, per il caso che manchi una disciplina
provinciale della materia, e quindi un carattere cedevole nei
confronti di quest'ultima (che di fatto esiste).

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare incostituzionale in parte qua le impugnate disposizioni
della legge 8 novembre 1991, n. 362.
Roma, addì 16 dicembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

92C0010