1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 1997
N. 321 Ordinanza emessa il 27 marzo 1997 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Toso Giancarlo n.q. Inquinamento - Regione Friuli-Venezia Giulia - Smaltimento di rifiuti urbani - Divieto di smaltimento di rifiuti provenienti da altre regioni - Sanzioni penali - Deteriore trattamento delle imprese operanti nella regione dopo l'entrata in vigore della norma che stabilisce il divieto in questione rispetto a quelle gia' precedentemente autorizzate - Incidenza sul principio della liberta' di iniziativa privata, per l'imposizione di limiti all'attivita' economica in assenza del piano regionale di gestione dei rifiuti prescritto dal decreto legislativo n. 22/1997, emanato in attuazione della normativa comunitaria. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, art. 15, comma 6, sostituito dalla (legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988, n. 65, art. 16, comma 4, in relazione alla (legge regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, art. 29). (Cost., artt. 3, 41 e 116). (097C0572) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha emesso la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla Corte
costituzionale.
Letti gli atti del procedimento n. 10257/96 r.g.g.i.p. nei
confronti del legale rappresentante della ditta "Praedium Ecologica
S.r.l.".
Persona sottoposta ad indagini in ordine al reato p. e p. dall'art.
27, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n.
915/1982 per avere, in qualità di titolare della ditta "Praedium
Ecologica S.r.l." e gestore dell'impianto di discarica di prima
categoria, ubicato in comune di Pozzuolo del Friuli, fraz. Carpeneto,
loc. Ronchis, smaltito rifiuti urbani e speciali assimilabili agli
urbani provenienti da fuori regione, in violazione
dell'autorizzazione rilasciata dalla provincia di Udine di data 1
agosto 1990, n. 23810/90.
In comune di Pozzuolo del Friuli il 21 settembre 1996.
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 7
novembre 1996 con la quale si chiede l'archiviazione del
procedimento, ai sensi dell' art. 554 c.p.p., non essendo il fatto di
rilevanza penale.
Premesso in fatto che a seguito di controllo effettuato in data 21
settembre 1996 dal tecnico incaricato dall'amministrazione comunale
di Pozzuolo del Friuli veniva accertato che presso l'impianto di
discarica di prima categoria, ubicato in comune di Pozzuolo del
Friuli, fraz. Carpeneto, venivano nuovamente smaltiti rifiuti
provenienti da Milano, in particolare rifiuti solidi assimilabili
agli urbani, organici, putrescibili di provenienza alimentare
collettiva, domestica e mercatale allo stato solido, della ditta
CO.GE.TAS e della Progesam Italia S.r.l., con sede in quella città,
in violazione all'art. 29 della legge regionale n. 22 del 14 giugno
1996.
Per l'esercizio di tale impianto, la ditta Praedium Ecologica aveva
ottenuto dalla provincia di Udine l'autorizzazione di data 1 agosto
1990, n. 23810/90 nonostante il parere contrario espresso dal comune
di Pozzuolo all'apertura di discariche sul proprio territorio che
non siano destinate alla raccolta di r.s.u. prodotti e raccolti
soltanto nel comune.
Rilevato che nella nota dell'amministrazione comunale di Pozzuolo
di data 7 ottobre 1996, veniva evidenziato che tali materiali vanno
ad interessare un quantitativo pari a circa 300/350 tonnellate a
settimana, che corrisponde a circa metà dei rifiuti stoccabili
nell'arco dell'intera settimana in discarica, "con l'aggravio di
perdere quella disponibilità che più volte, anche nel recente
passato, ha visto penalizzato questo comune con l'apertura di nuove
discariche giustificate da parte di Enti sovracomunali per la
mancanza di siti necessari a tali smaltimenti".
Considerata l'opportunità di sottoporre d'ufficio al giudizio
della Corte costituzionale la questione di legittimità dell'art.
16, quarto comma, della legge regionale 28 novembre 1988, n. 65,
sostitutivo del testo dell'art. 15, sesto comma, della legge
regionale n. 30/1978, così come autenticamente interpretato
dall'art. 29 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 22 del
14 giugno 1996 per violazione delle norme di cui agli artt. 3, 41 e
116 della Costituzione;
Osserva
La complessa normativa regionale di settore, all'art. 16, comma 4
della legge regionale 28 novembre 1988, n. 65 che ha sostituito il
comma 6 dell'art. 15 della legge regionale n. 30/1987 prevede: "Fino
a quando non saranno attuati i piani di cui all'art. 6 (Piano
regionale per lo smaltimento dei rifiuti) e non saranno entrati in
esercizio gli impianti dagli stessi previsti, potranno venir
autorizzati dalla regione, dalla provincia e dai comuni, nell'ambito
della rispettiva competenza, solamente la realizzazione e l'esercizio
di quelle nuove discariche che siano al servizio o supporto di
impianti tecnologici esistenti o in progetto, ovvero per le quali sia
stata dimostrata la sussistenza effettiva del fabbisogno di spazi di
deposito in relazione alla quantità di rifiuti prodotti, rapportata
agli ambiti territoriali serviti di pertinenza esclusivamente
regionale".
L'art. 29 della legge regionale n. 22 del 14 giugno 1996 ha
stabilito "Ad interpretazione autentica dell'art. 15, comma 6, della
legge regionale n. 30/1987, come sostituito dall'art. 16, comma 4,
della legge regionale n. 65/1988, nel testo vigente prima
dell'entrata in vigore della presente legge, si intende per
''quantità di rifiuti prodotti, rapportata agli ambiti territoriali
serviti di pertinenza esclusivamente regionale'' la quantità di
rifiuti di provenienza esclusivamente regionale per i quali è stata
dimostrata l'effettiva necessità di ulteriori spazi di deposito".
La circolare esplicativa n. 7 dell'8 luglio 1996 del presidente
della Giunta regionale ha puntualizzato che "con l'art. 29 il
legislatore regionale ha chiarito, attraverso un'interpretazione
autentica, la portata di tale disposizione in virtù della quale
negli impianti di discarica dalla stessa considerati non possono
essere smaltiti rifiuti importati da altre regioni".
È agevole desumere pertanto che la disciplina di cui all'art. 29
citato è volta a porre un limite all'esercizio dell'attività di
discarica nel senso che negli impianti per i quali è stata
rilasciata l'autorizzazione in data successiva all'entrata in vigore
della legge regionale n. 65/1988, come nel caso di specie, è vietato
smaltire rifiuti provenienti da fuori regione.
Di conseguenza, essendo l'autorizzazione all'esercizio della
discarica integrata da tutte le disposizioni imposte dalla normativa
vigente, come espressamente stabilito dall'art. 12 decr. n. 23810/90
della provincia, la condotta più sopra descritta, perpetrata nel
settembre 1996, integra gli estremi del reato di cui all'art. 27 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 915/1982 (cfr. Cass. sez.
III, sent. n. 2052 del 12 gennaio 1996, ud. 26 ottobre 1995, Cannone:
costituiscono prescrizioni di autorizzazione in materia di rifiuti,
ai sensi e per l'effetto di cui all'art. 27 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 915/1982, tanto quelle poste, in via
generale dalla legge, con riferimento alle singole tipologie di
rifiuti e alle distinte fasi di smaltimento, quanto le "clausole"
introdotte dall'autorità regionale, nell'esercizio di una potestà
legislativa propria, non solo integrativa e di attuazione, di cui
all'art. 6, terzo comma, lett. f) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 915/1982, ma anche di natura concorrente con quella
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma 1, della Costituzione, nel
rispetto delle norme di principio delle leggi-quadro statali di
settore.
Dette prescrizioni, relative ad ogni singolo atto autorizzativo,
sono riservate dal decreto del Presidente della Repubblica n.
915/1982 alla potestà normativa regionale ed a quella prescrittiva
degli enti territoriali minori ...; cfr. ex plurimus, Cass. sez. III,
30 aprile 1992, Teresi).
La nuova disciplina di cui al decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22, ripropone, all'art. 51, comma 4, la stessa ipotesi criminosa
di cui all'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica n.
915/1982 con l'unica differenza che le sanzioni sono sensibilmente
più elevate.
La regione Friuli-Venezia Giulia non ha ancora adottato il piano
regionale di smaltimento dei rifiuti (ora "piano di gestione") ed il
piano della provincia di Udine è operativo dal 25 gennaio 1994.
La normativa comunitaria (direttiva n. 91/156/CEE; regolamento n.
259/1993) pone fra gli obiettivi da raggiungere quello
dell'autosufficienza, a livello nazionale e comunitario, nello
smaltimento dei rifiuti e prevede come strumento indispensabile al
raggiungimento di tale finalità l'adozione di programmi di gestione
dei rifiuti da parte degli Stati membri.
Gli Stati membri possono "adottare misure per vietare del tutto o
in parte le spedizioni dei rifiuti o per sollevare sistematicamente
obiezioni nei loro confronti" (v. art. 4, par. 3, lett. a), sub i)
del reg. n. 259/1993) tuttavia tali provvedimenti volti a ridurre i
movimenti di rifiuti possono essere adottati nel contesto dei loro
piani di gestione (v. art. 7, comma 3, della direttiva n. 91/156/CEE)
e comunicati alla Commissione e agli Stati membri.
Più volte la Corte di giustizia ha affermato che l'obiettivo del
regolamento è quello di fornire un sistema armonizzato di
procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei rifiuti,
al fine di garantire la tutela dell'ambiente, consentendo agli Stati
membri di vietare movimenti di rifiuti non conformi ai loro piani di
gestione (cfr. sent. del 28 giugno 1994 in causa 187/1993, Parlamento
europeo c. Consiglio dell'Unione europea) e che il corretto
funzionamento del mercato e l'eliminazione delle disparità di
trattamento fra gli operatori economici non è fra gli obiettivi
specifici della direttiva citata, ma un effetto secondario (cfr.
sent. 12 settembre 1996, cause riunite C-58/95, C-75/95, C-119/95,
C-123/95, C-123/95, C-135/95, C-140/95, C-141/95, C154/95, C-157/95,
domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla pretura circ. di
Roma, sez. dist. di Tivoli e Castelnuovo di Porto, Gallotti e altri
procedimenti).
Ciò posto, le misure adottate a protezione dell'ambiente non
possono tuttavia tradursi in provvedimenti discriminatori per le
imprese del settore "nè eccedere le restrizioni inevitabili
giustificate dal perseguimento dello scopo di interesse generale
costituito dalla tutela dell'ambiente" (cfr. Corte di giustizia,
sent. 7 febbraio 1985, causa 240/1983).
Il decreto legislativo n. 22/1997, emanato in attuazione delle
direttive CEE sui rifiuti e sugli imballaggi, prevede che "la regione
approva o adegua il piano di gestione dei rifiuti entro un anno"
dall'entrata in vigore del decreto (v. art. 22, comma 7) e riserva
allo Stato la "determinazione dei criteri generali per la
elaborazione di piani regionali di cui all'art. 22 ed il
coordinamento dei piani stessi" (v. art. 18, comma 1, lett. i), senza
peraltro prevedere una scadenza per quest'ultimo adempimento e quindi
rendendo incerta, in concreto, anche l'operatività del primo
termine.
In questa prospettiva, la misura restrittiva adottata con l'art.
29 della legge regionale n. 22 del 14 giugno 1996, in assenza di
piani regionali dotati di puntuali previsioni in ordine alla
copertura del fabbisogno di smaltimento dei rifiuti di provenienza
esclusivamente regionale, atti a garantire una adeguata gestione dei
rifiuti e, correlativamente, un'idonea protezione dell'ambiente, può
assumere carattere discriminatorio atteso che, in carenza di tale
programmazione, non trova giustificazione il diverso trattamento
riservato alle imprese che hanno ottenuto l'autorizzazione dopo
l'entrata in vigore della legge regionale n. 65/1988, rispetto a
quelle autorizzate anteriormente ed alle altre aziende presenti sul
mercato nazionale.
La circostanza che tale previsione sia stata introdotta parecchi
anni dopo il rilascio delle autorizzazioni inerenti la fase
"tansitoria" cioè nelle more della programmazione, comunque sempre
in permanente carenza di pianificazione a livello regionale che
avrebbe reso plausibile l'adozione di misure restrittive per la
tutela dell'ambiente (in assenza di piano nulla esclude che
l'attività degli impianti autorizzati prima della legge regionale n.
65/1988, che importano materiali da fuori regione, risulti allo
stesso modo pregiudizievole sotto questo profilo), evidenzia ancor di
più l'irragionevolezza di tale disciplina atteso che le imprese del
settore avevano già da tempo impostato la propria attività, e
quindi strutturato l'azienda, in funzione anche della domanda di
smaltimento di rifiuti provenienti da fuori regione, in difetto della
quale risultano penalizzate.
Potrebbe obiettarsi che la norma de qua si armonizza con le
finalità di cui all'art. 5, commi 3, lett. a) e 5 del decreto
legislativo n. 22/1997 però, a prescindere dalla circostanza di non
poco conto che tali ipotesi fanno riferimento esclusivamente ai
rifiuti urbani non pericolosi (a differenza dell'art. 29 citato che
riguarda tutte le categorie di rifiuti), non si può sottacere che
strumentale al raggiungimento di tali obiettivi è comunque
l'adozione dei piani regionali di gestione di cui all'art. 22 dello
stesso decreto (ai quali non possono certo equipararsi la
predisposizione dei criteri e delle regole di approvazione) senza
dimenticare che alla regola in esame non corrisponde un correlativo
divieto di smaltimento dei rifiuti prodotti in questa regione
all'esterno di questo ambito territoriale.
Va evidenziato che le disposizioni di principio del decreto
legislativo n. 22/1997 costituiscono norme di riforma economico
sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale ed il divieto
introdotto con la norma in esame può porsi in contrasto anche con
l'obiettivo indicato nell'art. 5, comma 3, lett. b), del decreto
legislativo n. 22/1997 nel senso che se le regioni limitrofe
ponessero analoga limitazione tale finalità verrebbe inevitabilmente
vanificata, pur sottolineando che l'astratta possibilità di smaltire
rifiuti provenienti da fuori regione resta assicurata nelle
discariche autorizzate prima della legge regionale n. 65/1988.
Le perplessità che suscita in chi scrive la vicenda processuale in
esame sono date, in particolare, dal contraddittorio contenuto del
decreto della provincia n. 28429/96 di data 15 novembre 1996, ente
che, prima dell'approvazione del piano provinciale per lo
smaltimento dei rifiuti, ha concesso diverse autorizzazioni
all'esercizio di discariche nell'ambito territoriale di competenza,
fra le quali ci sono alcune imprese (vds. il ricorso al T.A.R. in
atti, p. 5, e l'ordinanza di sospensiva) che smaltiscono nei propri
impianti rifiuti provenienti da fuori regione fino ad una percentuale
dell'80% del totale.
La situazione di incertezza normativa che si è venuta a creare non
consente di superare in via interpretativa i diversi aspetti
giuridici anzi esposti.
Concludendo, appare fondato il dubbio di legittimità dell'art. 29
della legge regionale n. 22/1996 in riferimento al parametro di cui
all'art. 116 della costituzione, integrato dall'art. 4 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (statuto della regione
Friuli-Venezia Giulia) il quale stabilisce che la potestà
legislativa regionale si attua in armonia con la Costituzione e con i
principi generali dell'ordinamento dello Stato nonchè con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato nonchè dagli artt. 5 e 6, ult. comma
dello Statuto in quanto la materia dello smaltimento dei rifiuti non
rientra fra quelle per le quali è riconosciuta al Friuli-Venezia
Giulia una potestà legislativa esclusiva bensì solo concorrente o
integrativa della disciplina statale.
La questione di legittimità appare fondata anche in relazione ai
parametri di cui agli artt. 3 e 41 della costituzione atteso che il
divieto di smaltire rifiuti provenienti da fuori regione crea
inevitabilmente un'alterazione dell'assetto concorrenziale del
mercato della raccolta dei rifiuti a favore delle imprese prive di
limiti territoriali di esercizio che possono garantirsi la piena
utilizzazione delle capacità dei propri impianti, con conseguente
riduzione dei costi e quindi offrire prezzi più competitivi. Tale
situazione si risolve inevitabilmente in una disparità di
trattamento senza valide giustificazioni riferite alla diversità
delle situazioni di fatto disciplinate.
Sotto il profilo rilevanza di fatto, la risoluzione del dubbio di
costituzionalità appare essenziale, in quanto la condotta accertata,
come sopra specificato, consiste proprio nello smaltimento in
discarica di rifiuto provenienti da fuori regione, penalmente
sanzionata dall'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 915/1982 (ora dall'art. 51, comma 4, del decreto legislativo n.
22/1997), sicchè dipendono dall'esito del giudizio di legittimità
l'accoglimento od il rigetto della richiesta di archiviazione
presentata dal pubblico ministero.
Visti gli att. 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, dichiarando la questione non manifestamente
infondata e rilevante nel presente giudizio eccezione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, quarto comma, della legge
regionale 28 novembre 1988, n. 65, sostitutivo del testo dell'art.
15, sesto comma, della legge regionale n. 30/1987, così come
autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 14 giugno 1996 per violazione delle
norme di cui agli artt. 3, 41 e 116 della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento penale e l'invio degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della Cancelleria sia
comunicata al pubblico ministero in sede nonchè notificata al legale
rappresentante della "Praedium Ecologica S.r.l." Toso Giancarlo,
residente a Gonars (Udine), via Montesanto n. 30, al presidente della
Giunta regionale del Friuli-Venezia Giulia nonchè al presidente del
medesimo Consiglio regionale.
Udine, addì 27 marzo 1997
Il giudice: Beltrame
97C0572