Serie Generale n. 159 del 10-7-1989
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 27 giugno 1989, n. 22
Provvedimenti per la finanza locale per il 1989. (GU Serie Generale n.159 del 10-07-1989)

A tutte le amministrazioni comunali
e provinciali
A tutte le comunità montane
Ai prefetti della Repubblica
Ai commissari del Governo nelle
province autonome di Trento e
Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
e, per conoscenza,
Al Ministro per gli affari
regionali ed i problemi
istituzionali
Alla Corte dei conti
- Ufficio controllo atti
Ministero dell'interno
- Sezione enti locali
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria generale dello Stato
Al Ministero delle finanze -
Direzione generale della finanza
locale
Al Ministero del bilancio e della
programmazione economica
Alla Cassa depositi e prestiti
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al rappresentante del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Agli uffici regionali di riscontro
amministrativo del Ministero
dell'interno - Presso le prefetture
dei capoluoghi di regione
Alla Scuola superiore
dell'Amministrazione dell'interno
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
All'Istituto centrale di statistica

1. PREMESSA.
La mancata approvazione da parte del Parlamento del disegno di
legge sull'ordinamento a regime della finanza locale (Atto Camera n.
3252), presentato in allegato alla finanziaria, ha reso necessario il
ricorso alla decretazione di urgenza per poter dare certezza agli
enti locali sulle risorse ad essi assegnati dallo Stato, almeno per
il 1989.
È stato pertanto emanato il decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 549,
che non ha completato nei prescritti 60 giorni l'iter di conversione.
Si è poi dovuto emettere il decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, che
ha reiterato il precedente provvedimento, recependo anche le
modifiche apportate allo stesso in sede parlamentare.
Quest'ultimo è stato convertito dalla legge del 24 aprile 1989, n.
144, entrata in vigore, per effetto dell'art. 15 della legge 23
agosto 1988, n. 400, il giorno successivo a quello della
pubblicazione e quindi il 27 aprile 1989. Di seguito si provvede ad
illustrare le norme contenute nella citata legge e si provvede a
fornire i chiarimenti di carattere generale sulla applicazione dei
nuovi istituti e le necessarie istruzioni riguardo gli adempimenti
delle prefetture.
2. DELIBERAZIONE DEL BILANCIO ED ESERCIZIO PROVVISORIO.
Dopo le disposizioni del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 549 e
dell'art. 11, comma 1, del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, la
legge di conversione, modificando tale ultima disposizione, ha
definitivamente fissato al 30 aprile il termine per la deliberazione
del bilancio, da parte dei consigli provinciali, comunali e delle
comunità montane.
Al comma 2 dello stesso art. 11 è previsto che l'esercizio
provvisorio del bilancio è autorizzato, con deliberazione dei
consigli, per il tempo necessario all'espletamento di tutti gli
adempimenti previsti dall'art. 1-quater del decreto-legge 28 febbraio
1983, n. 55, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile
1983, n. 131.
È stato posto da più parti il quesito delle conseguenze
dell'infruttuoso spirare del predetto termine. La questione è stata
risolta con la circolare telegrafica numero F.L. n. 20/89 del 6
giugno 1989, che le prefetture hanno diramato agli enti locali ed ai
comitati di controllo.
È stato chiarito che l'esercizio provvisorio, purchè deliberato,
è valido fino al 30 aprile 1989 e che solo se la deliberazione
relativa al bilancio sia stata adottata entro tale data l'esercizio
provvisorio si protrae per tutti gli adempimenti del controllo. Nel
caso di mancata adozione del bilancio entro il 30 aprile e fermo
restando l'avvio tempestivo della procedura di cui all'art. 4 della
legge 22 dicembre 1969, n. 964, non potendosi consentire una
prosecuzione dell'esercizio provvisorio, per assoluta carenza di
presupposti, è comunque indispensabile assicurare che non siano
arrecati danni patrimoniali agli enti.
Perciò, si è ritenuto che sia consentito l'assolvimento delle
obbligazioni assunte come ad esempio le spese di personale, i residui
passivi, gli impegni già assunti sulla competenza, le rate di mutuo,
i canoni, le sentenze, le imposte, le tasse ed in generale tutte le
spese necessarie, nei limiti strettamente indispensabili, per evitare
che si determinino danni patrimoniali certi e gravi agli enti.
È stato soggiunto che a seguito delle deliberazioni tardive del
bilancio riprende validità, con tutte le sue facoltà, l'esercizio
provvisorio, come espressamente previsto dal decreto-legge
sopracitato, che impone tuttavia la deliberazione esplicita della
gestione provvisoria. È evidente che non possono essere ritenute
legittime le deliberazioni che autorizzano dopo il 30 aprile solo
l'esercizio provvisorio.
A prescindere dagli effetti illustrati, è utile ricordare che è
assolutamente importante che gli enti locali deliberino il bilancio
al più presto per poter valutare la compatibilità degli interventi
reputati necessari alle risorse acquisibili. Si rammenta, al
riguardo, che alla delibera di approvazione del bilancio è connessa
quella del bilancio pluriennale. Il bilancio pluriennale deve essere
redatto dalle province, dai comuni capoluogo, da quelli con
popolazione superiore a 20 mila abitanti e dalle comunità montane
nel cui territorio vi sia anche un solo comune interamente montano
con popolazione superiore a 20.000 abitanti. La relazione
previsionale e programmatica va invece redatta da tutti gli enti, con
spirito veramente programmatorio che restituisca al documento la sua
specifica valenza, oggi richiamata dall'impostazione data all'art. 4,
comma 9, del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 aprile 1989, n. 155. In materia, si
richiama la precedente circolare F.L. n. 2/85 del 25 gennaio 1985.
3. CERTIFICATI DEL BILANCIO DI PREVISIONE 1989 E DEL CONTO
CONSUNTIVO 1987 DELLE PROVINCE, DEI COMUNI E DELLE COMUNITÀ
MONTANE.
L'art. 16 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, dispone al comma 1
che il termine per l'invio al Ministero dell'interno dei certificati
di bilancio 1989 e del conto consuntivo 1987 di province, comuni e
comunità montane è il 30 giugno 1989.
I modelli dei certificati sopracitati sono stati approvati, ai
sensi del citato art. 16 con decreto di questo Ministero, di concerto
con il Ministero del tesoro e con quello del bilancio e della
programmazione economica, e sono già stati diramati, unitamente ai
decreti interministeriali approvativi dei modelli stessi, con la
circolare F.L. n. 9/89 del 4 aprile 1989. Sono sostanzialmente
identici a quelli adottati nell'anno 1988 con la differenza, per
quello del bilancio di previsione, della indicazione del provento
della imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e
professioni.
Il rispetto del termine del 30 giugno 1989 per l'invio delle due
certificazioni assume particolare importanza, in quanto ad esso è
subordinata l'erogazione della quarta rata trimestrale dei contributi
ordinari del 1989 a province e comuni nonchè della quota residuale
per le comunità montane. Tuttavia, come effettuato negli anni
precedenti, questo Ministero ammetterà a contribuzione
rispettivamente per la quarta rata dei contributi ordinari e per la
quota residuale, tutti gli enti i cui certificati pervengano entro la
data di emissione dei titoli di spesa, in quanto la sanzione consiste
nel ritardo della erogazione e non nella perdita del diritto.
Si ritiene necessario raccomandare ancora una volta la più
scrupolosa attenzione nella redazione dei certificati, in migliaia di
lire, e con sistema dattilografico. In passato, sono stati rilevati
numerosi errori in ogni parte e persino nelle quadrature, ma
soprattutto, per il preventivo, nel quadro della classificazione
economica e per il consuntivo nei dati fisici e nel relativo richiamo
dei costi dei vari servizi.
Con la norma illustrata, da una parte segretari e ragionieri
assumono diretta e personale responsabilità dell'esattezza e della
veridicità dei dati (art. 25, comma 18), dall'altro a questo
Ministero incombe l'obbligo di trasmettere tutti i dati dei
certificati, con idonea relazione al Parlamento, alle regioni ed alle
associazioni degli enti (art. 9, comma 5), per cui non sembra più
possibile indugiare in lunghe e defatiganti istruttorie per
correggere i certificati, ovvero dover correggere le risultanze
complessive.
Il certificato del bilancio 1989 va allegato al bilancio di
previsione e con lo stesso inviato al competente organo regionale di
controllo in un originale e otto copie autenticate per gli enti con
popolazione superiore a 8.000 abitanti e in un originale e sei copie
autenticate per gli enti con popolazione fino ad 8.000 abitanti.
L'organo di controllo, dopo il favorevole esame del bilancio, è
tenuto a trasmettere alle prefetture competenti per territorio, alla
presidenza della giunta regionale della Valle d'Aosta, per gli enti
di quella regione, ed al commissariato del Governo competente per gli
enti delle province di Bolzano e Trento:
a) un originale e cinque copie autenticate per gli enti con
popolazione superiore ad 8.000 abitanti;
b) un originale e tre copie autenticate per gli enti con
popolazione fino ad 8.000 abitanti.
Il certificato del consuntivo 1987 va ugualmente redatto in un
originale e otto copie autenticate dagli enti con popolazione
superiore ad 8.000 abitanti e in un originale e sei copie autenticate
agli enti con popolazione fino ad 8.000 abitanti.
L'ente interessato deve trasmettere una copia del certificato alla
regione e un'altra al competente organo di controllo. L'originale e
le rimanenti copie vanno trasmesse alle prefetture competenti per
territorio, alla presidenza della giunta regionale della Valle
d'Aosta, per gli enti di quella regione ed al commissariato del
Governo competente per gli enti delle province di Bolzano e Trento.
4. CONTRIBUTI ERARIALI PER IL 1989.
L'art. 12 del decreto-legge n. 66/1989, convertito, con
modificazioni dalla legge n. 144/89, indica distintamente i fondi
attraverso i quali lo Stato concorre al finanziamento dei bilanci
1989 delle amministrazioni provinciali, dei comuni, dei loro
consorzi, delle comunità montane e delle aziende municipalizzate.
La spettanza di contributi erariali è stata comunicata dalla
prefettura, nel mese di gennaio 1989, sulla base delle elaborazioni
di questo Ministero.
I contributi si possono così riassumere:
a) contributi ordinari;
b) contributi perequativi;
c) contributi per il personale assunto ai sensi della legge 1
giugno 1977, n. 285;
d) contributi per oneri di personale;
e) contributi per lo sviluppo degli investimenti.
4.1. Contributi ordinari.
Per il 1989 questi hanno subito, fra province e comuni, un taglio
di 500 miliardi rispetto al 1988, tenuto conto dell'introduzione
dell'I.C.I.A.P. e della necessità che anche gli enti locali
partecipassero alle norme di rientro del deficit statale, che ha
interessato tutta la pubblica amministrazione.
A questo taglio di complessivi 500 miliardi va aggiunta la mancata
conferma della somma di 875 miliardi, riconosciuta in via eccezionale
ai comuni per il 1988 e non confermato per il 1989. Considerata
inoltre la riduzione del 2,3 per cento del contributo ordinario, che
dovrà essere distribuito con criteri perequativi, per il reintegro
della basi imponibili, nel complesso i trasferimenti ordinari sono
pari a quelli del 1988 ridotti del 10,52 per i comuni e del 2,7 per
cento quelli delle province.
Fanno eccezione i comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti, cui, comunque, sono assicurate nel complesso a titolo di
fondo ordinario e perequativo risorse pari a quelle del 1988. Le
risorse necessarie sono prelevate dal fondo perequativo costituito
con i versamenti dell'addizionale energetica ma non sono state ancora
divulgate.
Per le comunità montane, stante l'esiguità del fondo 1988, la
dotazione per il 1989 è stata portata a 70 miliardi.
Il contributo è corrisposto in quattro rate uguali entro il primo
mese di ciascun trimestre. Per le sole comunità montane lo stesso è
erogato in due quote la prima nella misura fissa di 40 milioni entro
il primo mese dell'anno, la seconda ad esaurimento del fondo, entro
il mese di ottobre 1989.
4.2. Contributi perequativi.
Alle dotazioni dell'anno 1988 è da aggiungere l'incremento, in
base al tasso di inflazione programmato, dei trasferimenti 1988. Tali
somme, 129,5 miliardi per le province e 753,6 miliardi per i comuni
hanno portato a 816,1 miliardi il fondo perequativo delle province e
a 4.949,555 quello dei comuni.
Alle contribuzioni già note, si aggiungono quelle derivanti dalla
addizionale energetica, al netto delle somme necessarie per
assicurare copertura alle disposizioni riguardanti l'allineamento dei
contributi 1988 e 1989 dei comuni con un numero di abitanti inferiore
a 5.000. Con circolari, telegrafiche F.L. n. 7/89 del 9 marzo 1989 e
F.L. n. 12/89 del 6 maggio 1989, diramate per il tramite delle
prefetture, è stato fatto presente che per le province il fondo
perequativo potrà essere di lire 97,2 miliardi, mentre per quello
per i comuni potrà essere di lire 318,8 miliardi. Per il calcolo
relativo ogni ente potrà tener presente la metodologia previsionale
dall'art. 18, comma 3, del decreto-legge n. 66/89 usando il
coefficiente indicato nella comunicazione diramata.
4.3. Medie nazionali dei contributi ordinari e perequativi.
Negli anni precedenti è stato dato valore alla media dei
contributi erariali, per i fini di perequazione, e quindi è stato
sempre fatto in modo che gli enti locali si rendessero conto
attraverso questa media della condizione generale della situazione
degli enti che avessero la stessa dimensione.
Nell'anno 1989, la media dei contributi erariali, per l'ordinario e
per il perequativo, assume significato più rilevante, in quanto è
previsto, all'art. 25 del decreto-legge, che gli enti che abbiano
dotazioni inferiori e che deliberino il risanamento ricevono un
importo sufficiente a raggiungerla, in modo da attribuire allo Stato
l'onere finanziario di dotazioni in passato non attribuite.
In data precedente a quella della presente circolare sono state
divulgate notizie a singoli enti ed è stato sempre avvertito che
trattavasi di dati aventi carattere di provvisorietà, per la
necessità di togliere da ogni conteggio l'influsso dei dati della
regione Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta, limitatamente per
quest'ultima alla sola provincia. Depurati i dati ed in relazione al
disposto dell'art. 25, comma 5, secondo periodo, del decreto-legge n.
66/89 sono state definite le medie dei trasferimenti correnti
erariali, che vengono appresso specificate. Si fa, comunque, presente
che nei trasferimenti correnti non sono stati compresi quelli
rinvenienti dalla distribuzione del fondo perequativo costituito con
l'addizionale energetica, in quanto il riferimento è fatto dalla
legge alla media definita all'inizio dell'anno ed anche la
provvidenza speciale in favore dei comuni con popolazione inferiore
ai 5.000 abitanti è stata decisa in seguito, con successiva
efficacia.
Nella valutazione, che ciascun ente fa, dei valori medi occorre
anzitutto tener presente che essi contengono sia il contributo
ordinario che quello perequativo e che per il modo con cui si sono
costituiti nel tempo i due contributi è possibile rinvenire
differenze a volte notevoli in più o in meno in ciascuna regione od
in ciascuna provincia.
Non è però possibile attribuire alla divergenza sia in più che
in meno la derivazione da una sola dalle tante disposizioni che hanno
contraddistinto questi ultimi anni. Anche analisi alquanto accurate
non sono riuscite a dare dimostrazioni attendibili, sicchè ora il
livello del contributo, rapportato all'unico determinante di spesa
più valido sebbene non esaustivo, della popolazione residente
rappresenta l'unica prova e dimostrazione della coerenza dello stesso
alle necessità dell'ente. A tal riguardo, non può però
dimenticarsi che è sempre di più valido il criterio per il quale
tale contributo debba finanziare i soli servizi essenziali sul
territorio, essendo rimesso il resto all'autonomia finanziaria degli
enti.
Tuttavia, la conoscenza dei livelli medi generali nazionali,
regionali e provinciali dei contributi ha fortemente attenuato la
difesa ideologica dei contributi storici ed ha diffuso la convinzione
della necessità di rapportarli invece a tutte le più significative
caratteristiche strutturali degli enti, come la composizione della
popolazione per classi d'età, la vocazione economica prevalente
degli abitanti, la dimensione del territorio, la montanità, le
esigenze turistiche, l'attrazione dei centri più importanti e così
via. Viene addirittura richiesta la valorizzazione di elementi
difficilmente acquisibili: profughi, sfollati, militari, studenti,
ecc.
Finora è stato possibile eseguire con mezzi aggiuntivi
l'operazione di perequazione dei livelli di spesa corrente,
l'operazione di distribuzione con parametri di fabbisogni
standardizzati delle risorse aggiuntive, l'inserimento dell'inverso
della capacità reddituale delle province e del fattore montanità.
Ove possibile è stato anche effettuato un trapasso di parti del
fondo ordinario a quello perequativo.
Ma la risoluzione sta nella generalizzazione di un sistema di
graduale trasferimento di gran parte dell'attuale contributo
ordinario ad uno speciale fondo per il quale la distribuzione sia
assicurata con riferimento a parametri obiettivi, che il legislatore
indicò sin dal 1981. In tal senso era orientata la proposta
presentata col disegno di legge sopra indicato n. 3252 e in questa
direzione si confida di orientare i futuri sviluppi nella materia.
Ciò premesso, si comunicano di seguito le attuali medie nazionali
dei contributi correnti calcolate al 1 gennaio 1989.

Comuni

===================================================================
Fascia demografica Media pro-capite

fino a 499 abitanti 371.444
da 500 a 999 abitanti 341.381
da 1.000 a 1.999 abitanti 293.576
da 2.000 a 2.999 abitanti 279.489
da 3.000 a 4.999 abitanti 263.278
da 5.000 a 9.999 abitanti 252.214
da 10.000 a 19.999 abitanti 278.396
da 20.000 a 59.999 abitanti 312.791
da 60.000 a 99.999 abitanti 396.333
da 100.000 a 249.999 abitanti 421.774
da 250.000 a 499.999 abitanti 539.551
oltre 500.000 abitanti 530.070

Province

Media pro-capite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59.665

4.4. Contributi per il personale assunto ai sensi della legge 1
giugno 1977, n. 285.
Dal 1989 è stato stabilito il consolidamento delle somme, valutate
in 811 miliardi, trasferite dallo Stato ad amministrazioni
provinciali, comuni, loro consorzi, comunità montane, ed aziende
municipalizzate, e corrispondenti a quelle spettanti per il 1987.
Detti contributi sono assegnati in base ad apposite certificazioni
le cui modalità sono state determinate con il decreto del Ministro
dell'interno, di concerto e con il Ministro del tesoro, n. 197 del
31 gennaio 1989. La corresponsione degli stessi avviene in quattro
rate, la prima pari al 25% del contributo totale riconosciuto per il
1987; le altre, di misura uguale, per differenza in base alla
certificazione e comunque erogate solo dopo la presentazione delle
sopracitate certificazioni. Riguardo la materia si rinvia alla
circolare F.L. n. 24/88 del 30 luglio 1988 che tratta specificamente
l'argomento, con la sola differenza di calcolo per la
quantificazione degli importi spettanti al personale giovanile in
attesa di definitiva sistemazione (comma 2 dell'art. 3 della
circolare n. 24/88).
Per il comma 3 dell'art. 2 del citato decreto interministeriale n.
197/1989, infatti, ai fini del consolidamento della spesa da
effettuare nell'anno 1989 agli enti interessati, a detto personale
deve essere riconosciuta, in virtù del comma 5, dell'art. 5 della
legge 16 maggio 1984, n. 138, la decorrenza giuridico-economica
dalla data dell'1 giugno 1985.
4.5. Contributi per oneri del personale.
Entro il mese di giugno 1989, in unica soluzione, è corrisposto a
province, comuni e comunità montane l'importo consolidato del fondo
di 745 miliardi già riconosciuto ai sensi dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 359/87 per il finanziamento integrativo della spesa
per i rinnovi contrattuali del personale riferita al contratto
1985-87.
4.6. Contributi per lo sviluppo degli investimenti.
Anche per i mutui contratti nel 1989 lo Stato assicura agli enti
locali un contributo. In analogia al 1988 il riparto dei fondi
avviene mediante l'assegnazione di una quota per abitante,
maggiorata per i comuni fino a 20.000 abitanti di una quota fissa.
La quota per abitante è di lire 1.241 per le province, di lire
7.930 per i comuni e di lire 1.261 per le comunità montane. Per i
comuni, il contributo massimo accordabile è incrementato di lire
13, 15, 18, 20, 22 e 25 milioni rispettivamente per i comuni fino a
999 abitanti, da 1.000 a 1.999 abitanti, da 2.000 a 2.999 abitanti,
da 3.000 a 4.999 abitanti, da 5.000 a 9.999 abitanti e da 10.000 a
19.999 abitanti. La popolazione residente è computata per province
e comuni in base ai dati al 31 dicembre del penultimo anno
precedente, rilevati dall'ISTAT, e dall'UNCEM per le comunità
montane.
I contributi saranno corrisposti per il solo periodo di
ammortamento del mutuo e saranno determinati con rata annua
posticipata del 5, 6, o 7 per cento in funzione della tipologia
delle opere. Per l'individuazione dell'opera è da farsi riferimento
alla deliberazione del C.I.P.E. in data 30 marzo 1989 nonchè al
decreto interministeriale n. 868/E3 del 30 aprile che si allega,
unitamente ai coefficienti di calcolo delle citate rate (allegati 1
e 2). I mutui devono essere certificati entro il 28 febbraio 1990.
Riguardo le modalità di accensione dei mutui, nonchè i requisiti,
restano in vigore le disposizioni degli anni precedenti con le
varianti che la durata minima dell'ammortamento è stata portata a
10 anni e che deve trattarsi di mutui direttamente contratti per
investimento.
Per tali contributi saranno successivamente emanate specifiche
istruzioni.
Si fa però presente, fin d'ora, che la disposizione inserita al
comma 5 dell'art. 4 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65,
convertito con modificazione con la legge 26 aprile 1989, n. 155
consente l'utilizzazione nell'anno successivo della quota di fondo
per lo sviluppo degli investimenti, ma con i principi e le modalità
vigenti al momento dell'utilizzazione (ora comma 4 dello stesso
articolo).
Si fa anche presente che l'attribuzione dei contributi 1990 sarà
subordinata all'osservanza delle disposizioni del decreto-legge n.
65/89.
Per le comunità montane, infine si fa presente che non è
consentito, perchè ritenuto illegittimo, deliberare - previa delega
da parte dei comuni che costituiscono la comunità - l'assunzione di
mutui destinati all'acquisto di automezzi speciali che vengono poi
consegnati ai comuni deleganti.
Infatti "la delega all'acquisto" di automezzi speciali rilasciata
dai comuni costituenti la comunità montana non può essere
ricompresa tra le tipologie di investimento finanziabili ai sensi
dell'art. 8 della legge 29 ottobre 1987, n. 440, con il ricorso
all'indebitamento.
4.7. Altri contributi.
Non sono state comprese nelle spettanze, in quanto ancora non
definite, le contribuzioni per i maggiori oneri di personale in
conseguenza dei contratti collettivi che ancora debbono essere
stipulati saranno fatte in seguito ulteriori comunicazioni allorchè
il problema sarà risolto.
5. DISPOSIZIONI FISCALI.
Pur essendo la materia di competenza del Ministero delle finanze,
si ritiene utile richiamare in un unico contesto, con le norme del
bilancio, i principali adempimenti.
5.1. I.C.I.A.P.
Anche nel 1989, è stato effettuato un altro, consistente, passo
verso un ritorno sostanzioso all'autonomia impositiva con
l'istituzione della imposta comunale per l'esercizio di imprese arti
e professioni, (I.C.I.A.P.), che da valutazioni del Ministero delle
finanze dovrebbe assicurare introiti che vanno da un minimo di circa
1.950 miliardi ad un massimo di 3.900 miliardi. Questa nuova imposta
è dovuta annualmente da coloro (persone fisiche e non), i quali
alla data del 1 gennaio di ciascun anno, esercitano attività
imprenditoriali, professionali ed artistiche, anche se per periodi
limitati dall'anno stesso. La stessa è dovuta in misura fissa in
dipendenza del tipo di attività esercitata e della classe di
superficie nel luogo ove l'attività è svolta. Nel mese di luglio
1989 i soggetti interessati hanno l'obbligo di presentare formale
autodenuncia utilizzando l'apposito modello approvato con decreto
del Ministro delle finanze di concerto con il Ministero
dell'interno, sentita l'A.N.C.I., del 31 maggio 1989 pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 138 del 15 giugno 1989. Il decreto
interministeriale di approvazione dei modelli per i bollettini di
versamento dell'I.C.I.A.P. è stato approvato con decreto in data 7
giugno 1989, pubblicato sulla predetta Gazzetta Ufficiale.
La misura dell'imposta è stabilita dal comune con apposita
delibera da adottarsi entro il 31 ottobre di ogni anno con effetto
per l'anno successivo. Per l'anno 1989, il termine per la delibera
è scaduto il 31 marzo ed in mancanza debbono essere applicate le
misure minime della tabella. Le deliberazioni dei comuni riguardanti
l'ICIAP, adottate in base al decreto-legge n. 549/1988, restano
valide per effetto dell'art. 1, comma 2, della legge di conversione
n. 144/1989. Tale norma, infatti, conferma la validità degli altri
provvedimenti adottati sotto l'impero del decreto-legge n.
549/1988.
Con il telegramma circolare F.L. n. 20/89 del 6 giugno 1989,
d'intesa col Ministero delle finanze, è stato avvertito che solo i
comuni che contestualmente avevano deliberato il risanamento ai sensi
dell'art. 25 avevano l'obbligo di elevare la misura dell'imposta al
livello massimo. Ciò non è consentito se non in quella sede.
Le entrate derivanti dall'ICIAP non sono però tutte di competenza
dei comuni in quanto alle province, che pure contribuiscono al
risanamento del deficit statale, è previsto che sia trasferito, da
parte dei comuni, il 10 per cento delle somme introitate per il
citato cespite. Tale somma per il 70 per cento è trattenuta dalle
province stesse mentre per il 30 per cento vanno versate allo Stato
per la riattribuzione ai comuni ed alle province sulla base di
criteri perequativi. Le modalità ed i termini di attuazione di
questo passaggio di fondi dai comuni alle province e da queste allo
Stato, nonchè i dati che tali enti devono fornire sull'andamento
della imposta stessa, sono in corso di determinazione con apposito
decreto del Ministro dell'interno di concerto con i Ministri del
tesoro e delle finanze, sentite l'Associazione nazionale dei comuni
italiani (ANCI) l'Unione delle province d'Italia (UPI) e l'Unione
nazionale comuni, comunità ed enti della montagna (UNCEM). Saranno
al più presto divulgate.
Anche per l'attribuzione alle regioni delle somme sostitutive della
soppressa imposta di soggiorno le modalità ed i termini saranno
individuati con decreto del Ministro dell'interno da emanarsi di
concerto con i Ministri del tesoro e delle finanze. Sempre ai fini
perequativi è previsto che i fondi ordinari siano ridotti per un
massimo di 1.000 miliardi, in relazione al provento del gettito ed
alle caratteristiche della base imponibile dell'imposta. La riduzione
è stabilita con decreto del Ministro dell'interno sentite l'ANCI e
l'UNCEM. In attesa di dati precisi e sulla base di prima stime
generiche questa riduzione è stata quantificata per il 1989 in
365,355 miliardi, pari al 2,3 per cento dei contributi ordinari
spettanti a tutti i comuni per il 1988. Tale somma è stata già
trasferita al fondo perequativo. Questo meccanismo di riduzione non
opera per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Per
questi, infatti, è disposto che comunque per il 1989 siano
assicurati trasferimenti a titolo ordinario e perequativo pari a
quelli attribuiti nel 1988. In proposito, come già comunicato con la
circolare telegrafica F.L. n. 15/89, il raffronto per la
determinazione del maggior trasferimento a favore di questi comuni va
fatto rapportando il fondo ordinario e perequativo del 1988 e del
1989 al netto delle somme riconosciute come distribuzione
dell'addizionale Enel di cui all'art. 6 comma 7 del decreto-legge n.
511/1988 convertito con modificazioni dalla legge n. 20/1989.
Per il 1990, nella distribuzione dei 1.000 miliardi, che saranno
detratti dai trasferimenti ordinari, saranno avvantaggiati i comuni
con minore base imponibile e che abbiano effettuato il maggiore
sforzo fiscale con l'elevazione dell'aliquota.
In materia di I.C.I.A.P. si richiamano le circolari n. 3 del 18
febbraio 1989 e n. 6 del 19 giugno 1989 del Ministero delle finanze.
5.2. INVIM.
Con l'art. 7, comma 1, del decreto-legge n. 66/89 è stabilito che
anche per il 1989 le aliquote della imposta comunale sull'incremento
di valore degli immobili si applicano in tutti i comuni e per ogni
scaglione di incremento di valore imponibile, nella misura massima
consentita dalla vigente disposizione in materia.
5.3. Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
L'art. 8 del decreto-legge n. 66/89, innovando rispetto alle norme
precedenti ha previsto che nella base di calcolo sulla tassa
rientrino anche le spese per la pulizia delle strade, correttamente
definite nella loro specie come smaltimento dei rifiuti di qualunque
natura o provenienza giacenti sulle strade ed aree pubbliche o
soggette ad uso pubblico. Ha anche previsto, per il 1989 il termine
di trenta giorni decorrenti dalla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della legge di conversione per realizzare la tariffa e
modificare il regolamento. Il termine è scaduto il 25 maggio 1989.
Ha previsto anche un chiarimento per l'assoggettabilità
dell'abitazione agricola a tassazione ed ha incluso le case coloniche
e le case sparse situate fuori dell'area di raccolta con la tariffa
pari al 30 per cento (art. 8, comma 5, del decreto-legge n.
66/1989).
Infine, è stata stabilita la possibilità di decidere entro lo
stesso termine una sanatoria per le evasioni totali o parziali della
tassa.
5.4. Imposta di soggiorno.
Per quanto riguarda l'imposta di soggiorno, l'esiguità delle
entrate, rapportate ai costi di gestione e di esazione della imposta
stessa, in particolare quelli di personale, ha spinto il legislatore
a prevederne la soppressione, con l'art. 10 del decreto-legge n.
66/89, garantendo comunque alle regioni per il 1989 e 1990 somme
sostitutive per provvedere al fabbisogno finanziario deglì enti per
il turismo, delle aziende di soggiorno o di quelle per la promozione
turistica.
5.5. Nuove tariffe della tassa di occupazione del sottosuolo
stradale.
La tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, peraltro
obbligatoria dal 1988, resta disciplinata anche per il 1989, come per
gli anni passati. Unica eccezione riguarda la tassa per l'occupazione
del sottosuolo le cui tariffe per metro lineare sono state
modificate, in aumento, dal 1 gennaio 1989, dall'art. 10- ter del
più volte menzionato decreto-legge n. 66 del 1989, come segue:
a) condutture, cavi ed impianti in genere:
di diametro inferiore a cm 20, lire 150;
di diametro di cm 20 e oltre, lire 300;
b) condutture di acque potabile:
di diametro inferiore a cm 20, lire 50;
di diametro di cm 20 e oltre, lire 100.
Il termine per rideliberare le tariffe per il 1989 è scaduto il 25
maggio 1989.
5.6. Proroga della sanatoria tributaria.
L'art. 9 del decreto-legge 14 marzo 1988, n. 70, convertito, con
modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n. 154, aveva prorogato al
31 ottobre 1988 tutti gli adempimenti a carico degli enti locali in
materia di presentazione delle dichiarazioni ai fini dell'imposta sul
reddito, dei sostituiti di imposta e dell'imposta sul valore aggiunto
relativi agli anni di imposta chiusi a tutto il 1988 spostando a tale
data anche la scadenza degli eventuali versamenti di imposta. Tale
termine è stato poi procrastinato al 30 giugno 1989 dall'art. 10 del
decreto-legge 28 febbraio 1988, n. 511, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20.
Da ultimo il termine è stato definitivamente spostato al 31
dicembre 1989 dall'art. 22-bis del decreto-legge n. 66/89. Ciò
consente una proficua utilizzazione della procedura della sanatoria
in quanto il termine di deliberazione del conto consuntivo 1988 è
fissato al 30 settembre 1989.
6. COPERTURA TARIFFARIA DEL COSTO DEI SERVIZI PER IL 1989.
Il decreto-legge n. 66/89 agli articoli 9 e 9- bis ha unificato e
razionalizzato i criteri, le dimostrazioni e le sanzioni per la
copertura del costo di taluni servizi.
6.1. Percentuali di copertura.
Per il 1989, la copertura minima del costo di gestione del
complesso dei servizi a domanda individuale è confermata nel 36 per
cento mentre quelle del servizio di acquedotto è elevata all'80 per
cento, con obbligo per gli enti, in relazione a quest'ultimo
servizio, di adottare appositi regolamenti entro il 30 giugno 1989,
che prevedano distinzioni tra le categorie di utenza.
Per il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani la
percentuale minima obbligatoria, invece, è stata diminuita
portandola al 50 per cento. Questo, comunque, non comporta una
diminuzione della percentuale di copertura tra l'altro non
consentita, in quanto oltre all'ampliamento dei costi di riferimento
per la determinazione delle percentuali di copertura, è mutata come
sopra illustrato la struttura della tassa stessa.
Attesa questa rilevante modifica, ai comuni era consentita la
rideliberazione delle tariffe della tassa entro la scadenza del 25
maggio 1989. Per il 1989, devono essere assicurati tassi di copertura
almeno pari a quelli raggiunti per il 1988, con eccezione del
servizio di smaltimento dei rifiuti. Per quest'ultimo considerato che
nel 1989 la struttura della tassa è modificata rispetto all'anno
precedente, il raffronto va fatto ricalcolando la percentuale di
copertura del costo 1988 prendendo a riferimento i costi di
quell'anno determinandoli secondo i nuovi criteri, in modo da
raffrontare dati omogenei.
6.2. Determinazione dei costi di gestione e dei proventi.
Una rilevante novità è stata introdotta dall'art. 9 del
decreto-legge n. 66/1989 come convertito dalla legge n. 144/89 a
proposito della esatta individuazione del costo di gestione di alcuni
servizi prestati dagli enti locali.
In particolare, per la determinazione del costo complessivo di
gestione dei servizi a domanda individuale, dello smaltimento rifiuti
solidi urbani e dell'acquedotto si dovranno considerare non solo gli
oneri diretti ed indiretti di personale, le spese per acquisto di
beni e servizi e le spese per i trasferimenti, ma anche le quote di
ammortamento degli impianti e delle attrezzature. Non è invece
obbligatorio inserire la spesa per gli oneri finanziari dei mutui.
Tale questione è rimessa alla discrezionalità degli enti.
Per l'ammortamento dei beni patrimoniali valgono i coefficienti
indicati nel decreto del Ministro delle finanze in data 31 dicembre
1988, che si assumono ridotti del 50 per cento per i cespiti
ammortizzabili acquisiti nel 1989.
Per i beni acquisiti anteriormente all'esercizio 1989 e per i quali
non fosse già stato effettuato l'ammortamento, questo andrà
calcolato secondo i precedenti coefficienti in vigore e previsti dal
decreto del Ministro delle finanze 29 ottobre 1974, e successive
modificazioni.
Ai comuni che abbiano istituito, a seguito di investimenti
effettuati nel triennio 1986-1988, nuovi servizi a domanda
individuale e che in conseguenza delle disposizioni indicate nel
comma 1 dell'art. 9-bis debbono aumentare le tariffe in misura
superiore al 10 per cento in più di quelle del 1988 è consentito
ridurre i coefficienti per l'ammortamento degli impianti e delle
attrezzature di detti servizi del 60 per cento.
In ordine alla collocazione nel bilancio delle quote di
ammortamento non si ritiene possibile derogare alle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 421/1979 e pertanto ne
occorre la modifica. D'altro canto, il problema, al momento non si
pone per effetto del contenimento delle entrate al di sotto dei costi
di gestione dei servizi.
Sul versante dei costi da prendere in considerazione sono pervenuti
numerosi quesiti sulla sorte di eventuali debiti fuori bilancio.
Si chiarisce che questi vanno fatti rientrare nei costi e quindi
certificati se imputabili allo stesso esercizio finanziario cui fa
riferimento il certificato e purchè il riconoscimento sia disposto
nel rispetto delle procedure previste dalle disposizioni di cui
all'art. 1-bis del decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318, convertito,
con modificazioni, dalla legge 9 agosto 1986, n. 488 e gli articoli
24 e 25 del decreto-legge n. 66/89, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 144/89.
Infine altro elemento di novità portato dall'art. 9 citato è la
ricomprensione nel costo di gestione dei servizi delle aziende
municipalizzate e consortili, degli oneri finanziari dovuti agli enti
proprietari per la remunerazione del capitale di dotazione.
6.3. Modalità delle certificazioni.
Le modalità della certificazione riguardante la dimostrazione di
aver coperto per il 1989, i costi almeno nella percentuale minima,
saranno stabilite entro il 31 ottobre 1989, con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, sentite l'ANCI
e l'UPI, in corso di predisposizione e che sarà divulgato al più
presto.
Tali certificazioni devono essere trasmesse entro il termine
perentorio del 31 marzo 1990, ai sensi dell'art. 9, comma 5, del
decreto-legge n. 66/89.
Anche tali certificazioni dovranno essere integralmente comunicate
al Parlamento, alla regione ed alle associazioni rappresentative.
L'acquisizione e l'elaborazione dei dati è effettuata con lettore
ottico e quindi occorre la massima attenzione nella redazione della
certificazione.
6.4. Sanzioni.
Il rispetto delle percentuali minime ed il rispetto del termine del
31 marzo 1990 si impongono per evitare la sanzione della restituzione
all'erario delle quote del fondo perequativo 1989 determinate in base
al reciproco del reddito medio pro-capite provinciale. Ai fini della
determinazione del fondo erogato a titolo provvisorio, la quota
stabilita in base al reciproco del reddito pro-capite provinciale è
quella riferita al solo anno 1989. Non è compresa quindi la parte
suddivisa con lo stesso metodo ed inserita nel fondo perequativo
consolidato. L'ammontare si rileva dai tabulati delle spettanze
inoltrate nel mese di gennaio 1989 e le voci, contraddistinte da
apposito asterisco sono: per i comuni: "f.p 1989 inv. redd.
pro-capite (20%)," "f.p. aut. imp. - inv. redd. pro-capite (75%)" e
"f.p. add. en. - inv. redd. pro-capite (75%)", per le province: "f.p.
1989 inv. redd. pro-capite (20%)" e "f.p. add. en. - inv. redd.
pro-capite (75%)".
La restituzione si attua d'ufficio con detrazione dai trasferimenti
ordinari o perequativi, appena possibile.
7. LIMITAZIONI ALL'ASSUNZIONE DI PERSONALE.
Per quanto concerne in particolare le disposizioni contenute nella
legge 29 dicembre 1988, n. 554, e nell'articolo 10-bis nel
decreto-legge n. 66/89 come convertito nella legge n. 144/89 in
materia di assunzione di personale e dei meccanismi di mobilità, si
fa presente che è in corso di emanazione una circolare esplicativa
del Ministro sulla funzione pubblica, sentita l'apposita commissione
all'uopo istituita.
8. MUTUI.
Nella materia dei mutui vigono le disposizioni dell'art. 22 del
decreto-legge n. 66/89 e quella dell'art. 4 del decreto-legge n.
65/89.
Con esse è stato ribadito l'obbligo, un tempo indiscusso, che le
spese per la realizzazione e la gestione degli investimenti, così
come del resto tutte le spese debbono essere attentamente valutate ed
accortamente programmate negli strumenti finanziari, ad evitare
l'inconveniente, purtroppo vastamente ricorrente, di irrigidimento
sensibile dei bilanci e nonostante il consistente intervento erariale
di difficoltà di gestione o addirittura di dissesto.
Per la propria parte, la Cassa depositi e prestiti ha emanato
istruzioni applicative con la circolare n. 1168 del maggio 1989,
integrative della circolare organica n. 1164.
È però da far presente che le disposizioni sopra richiamate ed in
specie quella del comma 9 dell'art. 4 sono applicabili anche ai mutui
contratti con qualsiasi altro istituto. Allorchè saranno emanate le
istruzioni per la certificazione dei mutui contratti nel 1989 dovrà
essere necessariamente richiesta documentazione idonea per dimostrare
l'osservanza e consentire così l'erogazione del contributo
statale.
Si ritiene perciò che i principi analoghi a quelli illustrati
dalla Cassa depositi e prestiti vadano osservati anche negli
investimenti finanziati da altri istituti di credito anche se questi
nelle loro istruttorie ne omettono la necessaria richiesta.
Nella materia si rammenta, da ultimo, che ai sensi dell'art. 12,
comma 1-bis, del decreto-legge n. 66/89, per l'anno 1989, la Cassa
depositi e prestiti è autorizzata a concedere mutui ai soli comuni
con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, assicurando un minimo di
100 milioni ad ente e fino ad un importo complessivo di 600 miliardi.
Tali contributi sono destinati ai mutui per la costruzione,
l'ampliamento o la ristrutturazione di acquedotti, fognature,
impianti di depurazione delle acque, di smaltimento dei rifiuti
solidi urbani incluso l'acquisto dei mezzi speciali per il trasporto
dei rifiuti stessi.
9. DIVIETO DI EFFETTUARE SPESE E RESPONSABILITÀ NELLA ESECUZIONE.
Nel momento in cui si potenziava, in misura ragguardevole mai prima
effettuata, l'autonomia impositiva degli enti locali in generale, è
parso utile al legislatore porre serie premesse di risanamento e dare
validi mezzi per ottenerlo. Allo scopo, è finalizzato l'art. 23 del
decreto-legge n. 66/89, interessato da interpretazioni non sempre
condivisibili.
La disposizione può suddividersi sostanzialmente in tre parti: una
prima costituita dai commi 1 e 2, per limitare le possibilità di
intervento degli enti che dai documenti ufficiali dimostrino di non
avere autonomia finanziaria complessiva e quindi riservare ogni
risorsa possibile all'operazione di risanamento; una seconda,
costituita dal comma 3, che rinnova le norme già vigenti sulle
modalità di effettuazione delle spese ed infine una terza che regola
le responsabilità di chi viola la norma regolamentare.
9.1. Enti assoggettati al divieto.
Il legislatore d'urgenza che ha emanato la norma e quello
ordinario, che l'ha condivisa integralmente, hanno ritenuto ricorrere
l'ipotesi di mancanza di autonomia finanziaria, nel caso in cui si
rilevi formalmente, nell'unico documento che compendia l'esito della
gestione e che è l'ultimo conto consuntivo deliberato, uno dei due
elementi: disavanzo di amministrazione o debiti fuori bilancio. Hanno
però escluso esplicitamente gli enti che comprendendo ed utilizzando
correttamente e validamente gli strumenti offerti dall'art. 1-bis del
decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318, convertito, con modificazioni,
dalla legge 9 agosto 1986, n. 488, ne abbiano ripianato gli effetti
di squilibrio indotti dalla loro presenza.
L'assoggettamento alla disposizione consegue quindi soltanto dal
documento indicato, che si ripete è l'ultimo conto consuntivo
deliberato e da nessun'altra valutazione. Ai quesiti posti di
valutare, quale fonte di conoscenza, altri documenti, quali esiti di
gestione non deliberati, conoscenza non formale di esistenza di
debiti fuori bilancio reali o potenziali od altro, va data risposta
negativa. Gli amministratori che versino in tali situazioni, hanno
tuttavia obbligo di valutazione discrezionale, che dovrebbe però
condurre ad analoghi risultati di blocco di iniziative, che, almeno
sotto l'aspetto di sottrazione di risorse, potrebbero peggiorare
situazioni già compromesse.
Parimenti, il divieto è operante in tutti i casi in cui ad avanzo
di amministrazione si congiungano debiti fuori bilancio, quale che
siano i rispettivi importi, per il rilievo assunto dall'elemento
negativo nei confronti della norma.
Per tali enti, come per tutti quelli che deliberino il risanamento
correttamente e validamente con le facoltà dell'art. 1-bis sopra
citato o con quelle più vaste dell'art. 24 del decreto-legge n.
66/89, il divieto si rimuove, salvo i particolari impedimenti indotti
dallo stesso art. 24.
9.2. Contenuto del divieto.
Il divieto consiste nell'impossibilità di effettuare le spese
relative a servizi non espressamente previsti da leggi, ovviamente
statali o regionali.
Esso è stato da taluni interpretato come ritorno alla distinzione
tra spese obbligatorie e facoltative. Va però avvertito che questo
non era, nè poteva essere, l'orientamento del legislatore, che
soppresse la distinzione con l'art. 7 del decreto-legge 10 novembre
1978, n. 702, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 gennaio
1979, n. 3.
È, invece, da tener presente che nell'ambito di ciascuna
"funzione" degli enti locali, interpretata come competenza dai grandi
contorni, è sempre individuabile il "servizio" che è costituito
dall'insieme dei mezzi materiali e personali per il raggiungimento di
un fine specifico e che, quando rilevante, è sempre previsto
espressamente da legge. In tale ottica, il concetto minuto di "spesa"
attiene specificatamente alla puntuale esecuzione dei servizi.
È stata da qualche parte richiesta una formale ricognizione dei
servizi, ma essa appare inopportuna per l'inevitabile, continuo suo
superamento che sarebbe effettuato da ogni legge successiva.
Sembra, invece, raccomandabile che tutti gli atti deliberativi
delle singole spese indichino i servizi cui esse si riferiscono e le
leggi che li prevedono, onde evitare ai comitati regionali di
controllo difficoltà di esatta interpretazione dell'intervento ed
inevitabili istruttorie.
9.3. Sanzione per l'inosservanza del divieto.
Il legislatore ha previsto, per l'inosservanza, la radicale
sanzione della nullità. Essa opera anche nei casi, prevedibilmente
teorici, di intervenuta approvazione da parte dei CO.RE.CO.
Nell'ordinamento giuridico non è prevista una pronuncia di
nullità, allorchè essa viene rilevata, opera ex tunc con ogni
conseguenza sull'organo da cui emana l'atto e su ogni operatore che
lo esegue. Del resto, l'esame di legittimità, ora previsto, sembra
già garanzia sufficiente per una corretta applicazione della norma.
9.4. Modalità di effettuazione delle spese.
Il comma 3 dell'art. 23 ha nuovamente riaffermato che per
l'effettuazione d'ogni tipo di spesa occorre la previa emanazione
della deliberazione dell'organo collegiale competente con
l'esecutività ottenuta o dichiarata, cui consegue l'impegno
contabile.
Trattasi, in sostanza, di norma da tempo vigente sotto altra
formulazione.
La nuova disposizione, che non abbisogna di particolare commento e
che si deve intendere di applicazione generalizzata, si dà carico
dell'effetto, spesso dimenticato, di comunicazione ai terzi
interessati, la cui protezione finale è ora efficacemente
assicurata.
Non sfugge all'applicazione della norma, il servizio economale, per
il quale deve intendersi applicabile ora la sola forma scritta, con
la ritualità dell'impegno e della menzione che trattasi di spesa
effettuata in base a regolamento economale. Ovviamente, gli enti
locali, hanno obbligo di adeguare al precetto la propria
organizzazione.
Infine, si segnala che, nonostante l'evidente possibilità di
tempestive deliberazioni di giunta, la legge prevede un'eccezione per
i soli "lavori" di somma urgenza, che non può essere estesa, come da
taluno richiesta, ad ogni tipo di spese. Le leggi sui lavori pubblici
già danno esauriente ed esaustiva esplicazione del relativo
significato. Rimane infine da chiarire che, per evitare la decadenza
dalla possibilità di sistemazione formale, prevista nella norma,
essa deve essere effettuata entro i trenta giorni successivi. Solo
per quelle che fossero eseguite nel mese di dicembre vale il termine
finale della fine dell'esercizio, in quanto, comunque, a tale data
cessa la possibilità legale di impegno.
9.5. Sanzione per l'inosservanza dell'obbligo di preventiva
deliberazione.
Innovando nell'ordinamento in atto, il comma 4 dell'art. 23
stabilisce, come sanzione dell'assenza della previa deliberazione, la
competenza passiva a sostenere l'onere per l'amministratore o il
funzionario che abbiano consentito la fornitura. Trattasi di sanzione
cui soggiace chi dispone l'esecuzione e non, evidentemente, i
successivi materiali esecutori. Costoro rimangono coinvolti invece
nelle esecuzioni reiterate o continuative per la dizione usata per il
riferimento a: "tutti coloro che hanno reso possibili le singole
prestazioni".
La norma è in vigore dal 1 gennaio 1989, data a decorrere dalla
quale non avrebbero dovuto esistere più debiti fuori bilancio se non
per i casi totalmente indipendenti dalle azioni od omissioni di
amministratori e funzionari. Si segnala, a tale riguardo, che l'art.
24, comma 1, consente il riconoscimento di tutti i debiti fuori
bilancio ritenuti legittimi fino alla data di entrata in vigore della
legge di conversione (27 aprile 1989).
10. RICONOSCIMENTO DI DEBITI FUORI BILANCIO IN REGIME DI
AUTOFINANZIAMENTO.
Il decreto-legge n. 66/89, nel riprendere, in misura consistente,
il processo di autonomia impositiva degli enti locali, ha previsto
agli artt. 24 e 25 due distinti procedimenti per raggiungere il
riassetto della finanza locale prevalentemente con mezzi autonomi, ma
anche con notevoli deroghe a limitazioni giuridiche in atto. I due
dispositivi regolano fattispecie e procedure totalmente distinte,
assolutamente non sovrapponibili. Il primo, l'art. 24, attiene al
riconoscimento di debiti fuori bilancio ove esista l'indispensabile
presupposto della possibilità di finanziamento del tutto autonomo;
il secondo, l'art. 25, attiene al ricorso a fonti esterne di
finanziamento, da valutare attentamente, in relazione - per la loro
importanza - alla previa attivazione d'ogni misura autonoma.
L'istituto del riconoscimento di debiti fuori bilancio ha dovuto
avere rilievo normativo per la duplice ragione che era invalsa la
prassi di adottare in ogni tempo deliberazioni cosidette in
"sanatoria" per tutti i casi in cui, in sostanza, era stata violata
la norma che imponeva, da tempi lontani, la previa deliberazione e
che l'indebitamento senza finanziamento incominciava ad avere
rilevanza preoccupante, anche se non ben definibile, nel campo degli
enti locali.
Superata, quindi, la data di entrata in vigore della legge n. 144,
di conversione del decreto-legge n. 66/89, la fattispecie non può
più ricorrere, salvo fatti esterni già connessi alla volontà o
alle omissioni di amministratori e funzionari.
10.1. Il principio del riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
Il comma 2 dell'art. 24 prescrive che il riconoscimento è
possibile solo nel caso in cui le forniture, opere o prestazioni
siano state eseguite per l'espletamento di pubbliche funzioni e
servizi di competenza dell'ente locale. L'ambito è, quindi, vasto,
ma necessita di idonee e singole valutazioni. Anche se la norma non
lo prevede espressamente, rimane sempre la possibilità che una
valutazione critica dell'operato di amministratori o funzionari
presenti o precedenti conduca ad un esito negativo.
L'organo competente è il consiglio dell'ente che provvede con
deliberazione. È stato esposto, alquanto diffusamente, il quesito
della necessità di singole deliberazioni o della possibilità di
un'unica deliberazione. Si ritiene che la sede del riconoscimento sia
indifferente; quel che conta è la singola motivazione, debito per
debito, come espressamente previsto alla fine del comma 2.
Una motivazione esauriente non può non indicare il preciso oggetto
della spesa, le cause che l'hanno determinata, il fine pubblico
conseguito, l'intervenuto accertamento della regolarità
dell'esecuzione, dell'acquisizione al patrimonio dell'ente e della
congruità dell'importo ed infine i motivi per i quali non si è
proceduto con delibere preventive. Per i debiti di personale, la
motivazione non può non dare indicazione del personale interessato,
del tipo e della durata del rapporto e delle circostanze di fatto e
di diritto per cui è sorto il debito.
Non possono essere riconosciuti debiti per i quali manchino
documentazioni probatorie e non sia possibile esporre idonee
motivazioni.
Altro requisito essenziale è la contemporanea indicazione dei
mezzi di copertura e dell'impegno in bilancio. Di conseguenza, è da
escludersi, categoricamente, la possibilità di riconoscimenti senza
copertura, costituenti obbligazioni scoperte di finanziamento.
Nella fase preliminare di ricognizione dei debiti sorge il problema
degli interessi al creditore. Si ritiene che essi siano possibili
solo dopo la "messa in mora" o dopo i riconoscimenti nella misura
minima possibile, da convenire con prudenza. Gli interessi se pretesi
sono dovuti e costituiscono complemento del debito. Essi non
espongono a responsabilità gli amministratori che li riconoscono, ma
gli autori dell'indebitamento.
Non debbono essere ulteriormente sottoposti a riconoscimento i
debiti già finanziati con le modalità dell'art. 1-bis del
decreto-legge n. 318/1986, purchè l'operazione a suo tempo condotta
sia realistica e possibile.
Non sono neppure da riconoscere i debiti già assoggettati a
convenzione di rateizzazione, che hanno perduto la caratteristica di
liquidità.
È evidente che nel caso di debiti puramente potenziali, quali
quelli derivanti da procedimenti giudiziari e sentenze, il
riconoscimento va operato con estrema prudenza e per la parte già
sicuramente dovuta.
Costituiscono debiti fuori bilancio tutte le spese che non si sono
potute effettuare per effetto di atti esecutivi, comprese eventuali
rate di ammortamento mutui.
Per la collocazione dei debiti fuori bilancio si suggerisce
l'istituzione di due soli capitoli, uno per la parte corrente nella
sezione IX del titolo I ed uno per la parte in conto capitale nella
sezione IX del titolo II.
Per il pareggio finanziario occorrono, in ogni caso, idonei
riferimenti nei quadri riepilogativi.
Il riconoscimento interessa tutti gli enti che hanno già
deliberato o siano in grado di deliberare un bilancio realisticamente
in pareggio.
10.2. Il finanziamento nel 1989.
Il comma 1 dell'art. 24 assegna agli enti locali il termine di
sessanta giorni decorrenti dall'entrata in vigore della legge di
conversione del decreto per provvedere all'operazione di
riconoscimento, con ogni suo effetto. Anzi, per la priorità che ha
tale obbligo, esso condiziona tutta l'operazione.
Per le considerazioni già svolte nelle premesse della circolare,
l'entrata in vigore della legge di conversione va fissata al 27
aprile e quindi il termine in questione scade col 25 giugno 1989.
Tuttavia, nonostante l'importanza dell'adempimento e ferma restando
la possibilità di controllo sostitutivo, non sembra che il termine
possa essere considerato perentorio, mancando la sanzione per la sua
inosservanza ed anche la sua definizione come tale. È tuttavia
estremamente urgente provvedere con completezza ed accortezza
all'adempimento.
Per gli enti che riescano a dare valido finanziamento nel corso del
1989 non si pongono particolari problemi, perchè la deliberazione o
le deliberazioni esauriscono la propria funzione con la copertura
finanziaria degli oneri ed il relativo impegno.
10.3. Il finanziamento nel quinquennio.
Il Parlamento, nel convertire il decreto ha riscritto totalmente
l'art. 24, ma ne ha lasciato salvi i contenuti, tra i quali quello di
dare possibilità di rateizzare l'effetto finanziario dei debiti, con
il ricorso dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 318/86 e con
l'ampliamento del periodo temporale di riferimento (comma 4 dell'art.
24).
Appare essenziale, proprio per scongiurare il riformarsi di
indebitamenti privi di finanziamento, che nel caso in cui l'ente
debba far ricorso al comma 4, il riconoscimento stesso avvenga
contestualmente ai provvedimenti ex art. 1-bis del decreto-legge n.
318/8/6, fin d'ora adottabili.
Il termine resta, anche in tal caso, fermo al 25 giugno 1989, a
carattere ordinatorio.
Con la deliberazione relativa l'ente deve coprire il fabbisogno a
tal titolo necessario per il disavanzo di amministrazione e dei
debiti fuori bilancio esistenti alla scadenza del predetto termine.
La norma già prevede che possano essere utilizzati tutti i mezzi
tranne l'indebitamento, con valutazione discrezionale
dell'amministrazione.
La ripartizione del fabbisogno fino ad un quinquennio deve essere
effettuata con rate uguali e, solo se possibile, con le rate più
vicine in misura maggiore. Nel caso dell'ente locale che abbia fatto
ricorso alla possibilità di rateizzare i debiti riconosciuti, il
legislatore ha previsto quale sia il modo di "indicazione" in
consuntivo, che completa il concetto a suo tempo introdotto dall'art.
1-bis del decreto-legge n. 318/86, già citato. Quella norma, per la
prima volta, recependo una corrente preoccupazione, si dette carico
di far risultare in qualche modo, dal documento contabile,
l'esistenza di debiti fuori bilancio. Ne conseguirono riconoscimenti
senza finanziamento e rilievi patrimoniali, del tutto illegittimi.
Ora, la norma riporta gli effetti al campo finanziario, in
conseguenza degli impegni. Perciò l'indicazione si esaurisce nel
consuntivo con l'allegazione della deliberazione di riconoscimento,
per la quale si dispone la complementare esistenza di precise
attestazioni degli amministratori e funzionari presenti o cessati,
che hanno tutto l'interesse a vedere riconosciuti i debiti ed a non
doverne sostenere, diversamente, gli oneri.
10.4. Effetti esterni della rateizzazione dei debiti riconosciuti.
In considerazione dell'esperienza fatta in vigenza dell'art. 1-bis
del decreto-legge n. 318/86 e che aveva visto la difficoltà maggiore
insorgere a seguito dell'inadempienza degli enti locali e del
conseguente intervento del giudice ordinario, il comma 5 dell'art. 24
ha prescritto l'obbligatoria adozione di convenzioni con i creditori,
con l'obbligo di iscrizioni in bilancio e la perentoria
finalizzazione dei contributi erariali.
Si nutre fiducia che tale misura rafforzi la credibilità
dell'amministrazione locale, spesso inadempiente, e consenta un
corretto funzionamento della pluriennalità delle sistemazioni.
Attesa la prescrizione di specifica destinazione dei contributi
erariali per l'estinzione dei debiti, ogni eventuale inadempienza
può avere riflessi sul piano penale, per la distrazione dei fondi,
che il legislatore ha specificatamente vietato.
Un effetto benefico si può anche avere con la prevista sospensione
dei procedimenti esecutivi, sempre più frequenti e preoccupanti per
il superamento delle regole amministrative e lo sconvolgimento dei
conti pubblici. Essa però è possibile solo in presenza di
deliberazioni complete e corrette. Sono da escludersi deliberazioni
di principio o di presa d'atto.
10.5. Morosità previdenziali.
Per tale tipo di debiti rimane immutato il disposto dell'art. 22
del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n. 440. Essi, quindi, non
rientrano nell'operazione di riconoscimento.
10.6. Divieti.
Per il periodo di durata del piano di rateizzazione dei debiti, il
comma 9 dell'art. 24 limita alcuni tipi di attività di gestione.
Esse riguardano l'assunzione di personale e l'assunzione dei mutui
per gli investimenti. Nel campo degli investimenti, oltre ai mutui da
adottare per la copertura della situazione debitoria per maggiori
spese per indennità di espropri per cause di pubblica utilità, gli
enti possono assumere mutui per un totale annuo di capitale mutuabile
pari a lire 150.000 per abitante con il rispetto del limite di cui
all'art. 1 della legge n. 43/78 (limite del 25% sui primi tre titoli
di bilancio per cumulo degli interessi delle rate di ammortamento) e
ciò fino ad esaurimento del piano.
Le due limitazioni per il personale e per gli investimenti scattano
con la deliberazione di rateizzazione. Tuttavia, gli amministratori
che si trovino già nelle condizioni di dovervi ricorrere è bene che
valutino, anche prima della deliberazione, l'opportunità di
adeguarvisi.
Per attuare la disposizione relativa agli investimenti, la Cassa
depositi e prestiti ha fatto presente che trasmetterà a tutti gli
enti dal 1 luglio con gli atti istruttori per la concessione del
mutuo un nuovo modello di dichiarazione (allegato n. 3).
10.7. Espropri.
D'intesa con la Cassa depositi e prestiti, si fa presente che per i
mutui relativi alle maggiori spese occorrenti per le indennità di
espropriazione per causa di pubblica utilità, in considerazione del
richiamo alla legge n. 458/88, la procedura sarà simile a quella
già adottata per la suddetta legge. Sarà necessario pertanto, un
atto iniziale cioè il decreto di determinazione dell'indennità di
esproprio ed un atto finale per conoscere l'importo definitivo al
fine di stabilire la "maggiore spesa" cioè, come per la legge n.
458/88, un atto definitivo. La circolare relativa è pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 15 del 19 gennaio 1989.
La procedura è la seguente:
per l'adesione di massima: domanda e dichiarazione come da modello
allegato (n. 4);
per la concessione: i tradizionali documenti ed inoltre i
documenti giustificativi della spesa (sentenza, atto bonario, atto
giudiziale o stragiudiziale, perizia di stima depositata nei modi di
rito, non impugnata e divenuta definitiva) con la domanda di
erogazione del mutuo, in quanto la somministrazione può avvenire
dopo la concessione del mutuo senza ulteriori adempimenti istruttori
da parte degli enti.
Poichè dall'esame delle domande inoltrata alla Cassa ai sensi
della citata legge n. 458/88 risulta che per molti enti è carente il
primo presupposto della legge (decreto di determinazione
dell'indennità di esproprio) si chiarisce che di tutte le
fattispecie similari o comunque in quelle in cui la mancanza di uno o
più requisiti ha reso improponibile la domanda di mutuo, il debito
comunque esistente in dipendenza dell'acquisizione delle aree, deve
essere ricompreso per la determinazione delle esposizioni
debitorie.
Qualora questo renda impossibile la redazione del piano di rientro,
non rimane che ricorrere alle procedure del successivo art. 25.
11. RISANAMENTO DELLA GESTIONE FINANZIARIA.
L'art. 25 del decreto-legge n. 66/89 ha introdotto nell'ordinamento
giuridico il nuovo istituto del dissesto, che sebbene riscritto in
sede di conversione, ha conservato caratteristiche notevolmente
particolari, con procedure e conseguenze straordinarie da
caratterizzare l'intero impianto, con una nota di speciale portata.
L'istituto ha carattere permanente.
Alle procedure relative lo Stato concorre finanziariamente,
assumendo però l'onere di verificare la validità delle
operazioni.
Sono da escludere commistioni delle relative norme con quelle
dell'art. 24.
11.1. Le condizioni di applicabilità.
Il comma 1 dell'art. 25 del decreto-legge n. 66/89 si limita a
definire l'applicabilità della norma agli enti locali che sono in
condizioni tali da non poter garantire l'assolvimento delle funzioni
e dei servizi primari e tale definizione ha dato luogo ad
interpretazioni superficiali ed a numerosi quesiti.
Si ritiene che il legislatore, molto appropriatamente, abbia
evitato gli antichi schemi rigidi della deficitarietà ed abbia
preferito ricorrere ad una definizione di massima che ricalca il
principio, ormai diffusamente accolto, anche nella sede politica, che
lo Stato debba garantire sul territorio i servizi essenziali,
agevolmente individuabili con un'attenta lettura delle norme e che
quindi si debba preoccupare di stimolare un drastico intervento
laddove non si garantisca nemmeno quelli primari, minimo
indispensabile di funzionamento.
Pur senza un parametro fisso di riferimento, discutibilmente
applicabile in via generale, la norma è sufficientemente
comprensibile, in quanto, quale che sia la causa del dissesto, il
momento culminante è quello di non assicurare più le funzioni
minime che la legge definisce primarie. Accade per la rigidità ed
elevatezza delle spese di personale specie nel mezzogiorno, per un
carico eccessivo di costi di investimento, per una politica di
entrata non accorta, per debiti fuori bilancio e così via.
L'ente locale non può non averne chiara percezione perchè dopo
discutibili ed illeciti artifizi di bilancio, dopo l'inadempienza
delle obbligazioni assunte con procedure di legge o al di fuori delle
stesse, si avvede dell'inutilità dei tatticismi, quando non può
più far fronte a tutti gli impegni e non garantisce più i servizi e
gli stipendi, mentre si intensificano gli atti esecutivi.
Tuttavia, è d'uopo raccomandare una valutazione critica della
propria condotta ed un esame per centri di costo che individui i
punti deboli della gestione finanziaria.
In presenza delle condizioni descritte, si attiva l'obbligo di
provvedere al risanamento.
11.2. La deliberazione di risanamento.
La deliberazione è di competenza del consiglio ed essendo la norma
permanente può essere adottata in qualsiasi momento dell'anno. Non
si ritiene, per la sua eccezionale portata adottabile, in via
d'urgenza, dalla giunta.
Materie della deliberazione, da decidersi tutte contestualmente,
sono:
a) il riconoscimento dei debiti fuori bilancio;
b) la determinazione dei disavanzi di gestione degli esercizi
successivi a quello cui si riferisce l'ultimo conto consuntivo
approvato;
c) la definizione conseguenziale del fabbisogno finanziario
pregresso, comprensivo del disavanzo di amministrazione;
d) l'individuazione delle risorse proprie con le quali far fronte
al fabbisogno predetto, in tutto o in parte e l'impegno ad adottare,
per i dettagli, eventuali ulteriori atti autonomi;
e) la definizione del saldo passivo per il quale viene richiesta
l'autorizzazione del Ministero dell'interno ad assumere un mutuo;
f) l'approvazione di un'ipotesi di bilancio stabilmente
riequilibrato;
g) la richiesta al Ministero dell'interno di adeguamento dei
contributi correnti alle medie nazionali della fascia demografica di
appartenenza, se ed in quanto spettante;
h) l'adeguamento dei tributi, delle tariffe e dei canoni dei beni
patrimoniali, e la definizione dei provvedimenti autonomi di
dettaglio;
i) le modifiche alla pianta organica ed ogni ulteriore
provvedimento di riduzione di spesa;
l) la deliberazione dell'intero piano nel suo complesso.
11.3. La copertura del disavanzo pregresso e dei debiti fuori
bilancio.
Costituisce la prima parte del complessivo piano di risanamento,
illustrato alle precedenti lettere da a) ed e) del punto 11.2.
Con esso si provvede:
a) ad illustrare dettagliatamente e documentare in allegato le
cause che hanno determinato il dissesto;
b) a riconoscere i debiti fuori bilancio, sulla base delle
attestazioni degli amministratori e dei funzionari, con le avvertenze
e le motivazioni illustrate al riguardo all'art. 24;
c) a determinare l'importo dei disavanzi di gestione degli
esercizi successivi a quello in cui si riferisce l'ultimo bilancio
approvato;
d) a definire il fabbisogno finanziario necessario sia per la
copertura dei debiti fuori bilancio che dei disavanzi di
amministrazione e di gestione;
e) a decidere l'eliminazione di beni disponibili, senza riguardo
della condizione di redditività, a definire la quota residua di
mutui contratti con istituti diversi dalla Cassa depositi e prestiti
ed a finalizzare entrate una tantum o altre entrate non ricorrenti;
f) a stabilire la differenza da finanziare con mutui e richiedere
l'autorizzazione al Ministero dell'interno.
La Cassa depositi e prestiti, su autorizzazione del Ministro
dell'interno, concede mutui, a copertura della quota residua del
disavanzo di amministrazione e dei debiti fuori bilancio, al tasso
vigente ed ammortizzabili in venti anni.
L'ammortamento è a carico dell'ente che deve utilizzare per la
copertura totale delle quote di ammortamento le quote del fondo per
lo sviluppo degli investimenti anno per anno. Si avverte che con
decreto ministeriale in corso di emanazione viene riconosciuto ai
mutui l'intervento totale dello Stato, ad assorbimento completo della
quota di fondo di investimento spettante per l'anno.
Per permettere le opportune valutazioni finanziarie si ricorda che
la rata di ammortamento annuale scontata di un mutuo ventennale
assunto con la Cassa depositi e prestiti al tasso vigente è del
10,7135916878%.
Il mutuo è ripartito in tante quote che consentono di rientrare
nei limiti di delegabilità e per il suo finanziamento sono
finalizzati i contributi per investimento. Il mutuo ha carattere di
assoluta finalizzazione e non può essere utilizzato per alcun'altra
spesa. Le singole quote possono essere prelevate anno per anno.
11.4. Il consolidamento della gestione dell'ente.
È l'obiettivo principale del provvedimento di risanamento, da
raggiungersi necessariamente per ottenere le provvidenze erariali.
Il Consiglio deve determinare l'ipotesi di bilancio stabilmente
riequilibrato, adottando contestualmente, tutti i provvedimenti
necessari per l'attivazione delle entrate proprie e la riduzione di
spese correnti.
L'ipotesi è un bilancio completo, pur se non definitivo. In
particolare deve provvedere tenendo presente l'ordine di priorità
qui di seguito riportato:
a) ad adeguare ai livelli massimi, in deroga ai termini ordinari
di tributi, tariffe e canoni. Si citano: l'I.C.I.A.P., la T.O.S.A.P.,
la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, i canoni di
fognatura e disinquinamento e le tariffe dei servizi. È stato già
detto che, d'intesa, con il Ministero delle finanze tale obbligo può
estendersi al 1989 se la deliberazione è intervenuta entro il 20
giugno 1989 e contestualmente al risanamento;
b) a definire l'integrazione possibile dei contributi ordinari
correnti e richiederla formalmente. Per le valutazioni relative
valgono le misure indicate al punto 3 del (Paragrafo) 4;
c) ad eliminare o ridurre ogni previsione che non abbia per fine
l'esercizio delle funzioni e dei servizi pubblici da assicurare,
secondo le prescrizioni di legge, alla comunità;
d) a modificare la pianta organica con conversione dei posti, per
l'utilizzo degli stessi nel modo più efficiente;
e) a disporre il blocco delle assunzioni di tutti i posti
vacanti, che si renderanno tali;
f) a rideterminare la pianta organica, con obbligo di
comunicazione della stessa alla commissione centrale per la finanza
locale la quale comunicherà alla presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, l'entità del
personale appartenente ai profili professionali dichiarati in
esubero, per i fini di cui alle vigenti disposizioni in materia di
mobilità nel settore del pubblico impiego. La rideterminazione è
obbligatoria nel caso in cui il rapporto dipendenti/abitanti superi
quello medio della fascia demografica di appartenenza, indicato nella
tabella allegata. In ogni altro caso, essa è affidata alla
valutazione dell'ente locale. Il personale soggetto alla mobilità
potrà essere riammesso nell'organico dell'ente di provenienza
qualora risultino vacanti posti di corrispondente qualifica e profilo
professionale, rientranti nella pianta organica rideterminata, sempre
che l'Ente intenda ricoprirli. Nelle norme relative al personale in
esubero, che costituiscono le misure di maggiore efficacia ed
incisività per l'impostazione del piano di risanamento, non vi è
alcuna indicazione in merito all'assunzione a carico dello Stato
degli oneri per il personale che usufruirà della mobilità o sarà
collocato in disponibilità. È da ritenere che il legislatore nel
riferirsi alle disposizioni vigenti in materia di mobilità, non
abbia inteso che l'onere relativo al personale posto in esubero sia
coperto mediante decurtazione delle entrate proprie o delle
contribuzioni statali attribuite all'Ente dal quale il predetto
personale dipende: il provvedimento deve realizzare, secondo la
legge, la riduzione delle spese correnti degli enti da risanare, che
può avvenire solo se il trasferimento per mobilità od il
collocamento in disponibilità non sono onerosi per l'Ente. Di
conseguenza, nel piano di risanamento deve prevedersi la permanenza
di tutte le contribuzioni erariali, salvo i provvedimenti di
approvazione. Vengono frattanto avviate, al riguardo, le occorrenti
intese interministeriali. Per la valutazione degli enti, si indicano,
di seguito i rapporti dipendenti/abitanti:

Comuni

===================================================================
Rapporto medio
Fascia demografica dipendenti previsti
in organico/popolazione

fino a 999 abitanti 1/95
da 1.000 a 2.999 abitanti 1/100
da 3.000 a 9.999 abitanti 1/105
da 10.000 a 59.999 abitanti 1/95
da 60.000 a 249.999 abitanti 1/80
da 250.000 abitanti 1/60

Province

===================================================================
Rapporto medio
Fascia demografica dipendenti previsti
in organico/popolazione

fino a 299.999 abitanti 1/520
da 300.000 a 499.999 abitanti 1/650
da 500.000 a 999.999 abitanti 1/830
da 1.000.000 a 2.000.000 abitanti 1/770
oltre 2.000.000 abitanti 1/1000

11.5. Approvazione ministeriale del piano di risanamento.
L'approvazione del piano di risanamento, l'autorizzazione a
contrarre il mutuo e la concessione di eventuali contributi
integrativi sono di competenza di questo Ministero, che vi provvede
su parere della commissione di ricerca per la finanza locale
istituita ai sensi dell'art. 39 del decreto-legge 28 febbraio 1981,
n. 38, convertito con modificazioni, dalla legge 23 aprile 1981, n.
153 e dall'art. 18 del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55,
convertito con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983, n. 131.
La commissione effettuerà un'istruttoria del piano e potrà
richiedere documentazioni supplementari intese a valutare la
validità del piano. Poichè però ancora non ha stabilito
l'orientamento da seguire, sarà cura di questo Ministero di
divulgarlo appena possibile. È da ritenere che non possa mancare una
documentazione sullo sviluppo della gestione finanziaria nel tempo e
sulla consistenza reale di entrate e spese.
Si ritiene opportuno far presente che il provvedimento autorizzato
dovrà riscontrare la legittimità dei debiti fuori bilancio
riconosciuti. Per quelli non ritenuti legittimi, disporrà l'obbligo
per i responsabili e per l'ente di individuarli e chiedere loro il
pagamento. L'adempimento è protetto da previsione di controllo
sostitutivo.
Le approvazioni debbono essere obbligatoriamente eseguita dagli
amministratori dell'ente che debbono riferirne lo stato di attuazione
nella relazione del conto consuntivo.
11.6. Gli effetti della deliberazione del piano di risanamento.
La deliberazione del piano di risanamento fa sospendere i termini
per la deliberazione del bilancio e fa iniziare un periodo di
assoluto rigore con il pagamento delle sole spese espressamente
previste per legge.
È ovviamente un ambito molto più ristretto di quello indicato
all'art. 23.
Non vi è termine d'alcun tipo, essendo norma a regime, ma la sua
adozione va fatta con la maggiore tempestività possibile, ad evitare
i provvedimenti sostitutivi adottati dal CO.RE.CO. per il bilancio e
che conducono allo scioglimento dell'amministrazione.
Inoltre, la deliberazione sospende le azioni esecutive dei
creditori dell'ente e questa sospensione dura finchè il piano non
sia stato approvato.
Agli enti che abbiano deliberato il piano di risanamento è
corrisposta la quarta rata dei trasferimenti ordinari, purchè il
piano non sia stato disapprovato dal Ministro dell'interno.
11.7. La ricostituzione di situazioni di disavanzo.
Il dodicesimo comma dell'art. 25 stabilisce che l'eventuale
ricostituirsi di disavanzi d'amministrazione o di debiti fuori
bilancio, possibili se le entrate consolidate non sono veritiere o se
si persegue ancora la politica dell'indebitamento sommerso, oltre a
far sospendere l'attuazione delle provvidenze ottenute con
l'approvazione del piano di risanamento (adeguamento del contributo
statale), comporta il rinvio al giudizio della Corte dei conti dei
fatti di gestione che hanno determinato i nuovi squilibri e
l'accertamento delle relative responsabilità con tutti gli effetti
connessi.
11.8. Il divieto di contrarre mutui con istituti di credito
ordinario.
Per i dieci anni successivi all'approvazione del piano,
l'assunzione dei mutui per investimenti da parte degli enti soggetti
al risanamento ai sensi dell'art. 25, è consentita esclusivamente
presso la Cassa depositi e prestiti, gli Istituti di previdenza e
l'Istituto per il credito sportivo e limitatamente alla somma annuale
il cui ammortamento sia coperto dal contributo statale del fondo
investimenti che residua dopo la copertura delle rate di ammortamento
dei mutui per il risanamento della situazione debitoria pregressa.
11.9. Il divieto di variazioni della pianta organica.
È fatto divieto agli enti per i quali è stato approvato il piano
di risanamento con l'assunzione di mutuo e l'integrazione dei
trasferimenti statali, di variare la propria pianta organica
rideterminata dalla commissione centrale per la finanza locale, per
il periodo di cinque anni decorrenti dalla data di comunicazione
della rideterminazione degli organici effettuata dalla commissione.
12. LA REVISIONE DEI CONTI DEGLI ENTI LOCALI DISSESTATI.
Per le amministrazioni provinciali ed i comuni che hanno adottato
il piano di risanamento, l'art. 27 stabilisce norme speciali per i
revisori dei conti, mentre per gli enti locali che non si trovano in
tali condizioni continuano ad applicarsi le disposizioni di cui
all'art. 309 del testo unico 3 marzo 1934, n. 383.
I consigli dei comuni con popolazione al di sotto dei 5.000
abitanti, che hanno deliberato il piano di risanamento nominano, per
la revisione della propria gestione, un revisore scelto fra gli
iscritti all'albo dei revisori dei conti e agli ordini professionali
provinciali dei dottori commercialisti e ragionieri, nonchè tra i
ragionieri e i segretari comunali di altri comuni che abbiano
esercitato nell'amministrazione di appartenenza funzioni
economico-finanziarie per almeno un decennio.
I consigli delle province e dei comuni con 5.000 ed oltre abitanti,
che hanno deliberato il piano di risanamento nominano, per la
revisione della propria gestione un collegio di tre membri scelti fra
le suddette categorie.
Per i revisori dei conti valgono le stesse incompatibilità
stabilite dalla legge per i consigli comunali e per i sindaci per le
società per azioni. Il revisore - ovvero il collegio dei revisori -
dura in carica tre anni.
Il revisore, ovvero il collegio vigila sulla regolarità contabile
degli atti di gestione sulla gestione economico-finanziario dell'ente
sull'amministrazione del patrimonio, sulla regolarità fiscale;
attesta al consiglio la corrispondenza dei dati del rendiconto
annuale, finanziario e patrimoniale, alle risultanze delle scritture
dell'ente, riferisce sulla relazione allegata allo stesso rendiconto
e sullo stato complessivo economico-finanziario. A tal fine il
revisore, ovvero il collegio, può avvalersi delle strutture
burocratiche e del sistema interno di elaborazione dati.
Il trattamento economico è stabilito nella deliberazione di
nomina, in misura non superiore a quella che è determinata, sul
piano generale, per ogni categoria o classe di enti, con decreto del
Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro,
sentite l'A.N.C.I. e l'U.P.I.
13. RATEIZZAZIONE DEI CONTRIBUTI INADEL.
La nota sentenza della Corte costituzionale che ha ammesso
l'indennità integrativa speciale nel computo dell'indennità di
buonuscita per i dipendenti degli enti locali ha creato notevoli
imbarazzi in molti enti che hanno ricevuto i ruoli emessi dall'INADEL
in relazione a queste partite contributive. Non tutti gli enti sono
riusciti a mettersi in regola con l'istituto previdenziale e parecchi
hanno anche trovato ostacoli tra i dipendenti per il recupero della
parte di contributi da essi dovuti.
Il legislatore si è fatto carico del problema e, pertanto, è
stato stabilito che gli enti i quali ancora non abbiano estinto, sia
in tutto che in parte, il ruolo emesso dall'INADEL ai fini
sopracitati, versino il debito residuo in 24 rate mensili con
decorrenza 1 giugno 1989 senza carico di interessi od oneri.
Parimenti, con le stesse modalità dovrà avvenire il recupero sui
dipendenti in servizio.
14. RILEVAZIONE DEL MOVIMENTO DEI RESIDUI DA PARTE DEGLI ENTI
LOCALI.
L'art. 30 della legge n. 5 agosto 1978, n. 468, viene sostituito
dall'art. 10 della legge 23 agosto 1988, n. 362, che ha disposto una
rilevazione del movimento dei residui da parte degli enti locali, cui
è connessa una sanzione sui contributi erariali.
Al riguardo, si avverte che il Ministero del tesoro, con telegramma
dal 10 giugno 1988 ha sospeso a tempo indeterminato la ricezione.
In ogni caso, non debbono essere trasmessi a questo Ministero i
relativi atti, in quanto comunque non compete a questo Ministero, ma
a quello del tesoro l'acccertamento dell'osservanza alla
disposizione.
15. ADEMPIMENTI DELLE PREFETTURE.
Alle prefetture, alla presidenza della giunta regionale della Valle
d'Aosta ed ai commissariati del Governo di Trento e Bolzano
perverranno dai comitati regionali di controllo le certificazioni dei
bilanci di previsione e direttamente dagli enti locali le
certificazioni dei conti consuntivi, quelli della copertura dei costi
dei servizi di nettezza urbana.
Tutte le certificazioni debbono essere munite del bollo d'arrivo e
sottoposte a controllo formale e contabile, molto attento e
scrupoloso, secondo le indicazioni riportate nell'allegato elenco dei
controlli da eseguire sui certificati da parte delle prefetture. Deve
essere, in ogni caso, acclusa la striscia contabile di controllo,
debitamente siglata dal capo ufficio.
Nei certificati dei comuni delle province e delle comunità montane
che debbono essere inviati a questo Ministero è necessario apporre
il codice "ente" indicato all'inizio di ogni certificato. A tal fine
si deve far riferimento ai tabulati inviati alle prefetture e
relativi all'erogazione della terza trimestralità dei trasferimenti
ordinari. Il codice regione (prime due cifre del codice) ed il codice
provincia (seguenti tre cifre del codice) sono iscritti sul tabulato
prima dell'indicazione della provincia. Il codice comune (ultime
quattro cifre del codice) è iscritto sul tabulato prima
dell'indicazione del comune.
Le certificazioni, complete di apposito elenco riepilogativo come
da allegato 5, devono essere inoltrate direttamente, con cadenza
settimanale, secondo le seguenti modalita':
1) Certificati del bilancio preventivo 1989 e del conto consuntivo
1987 dei comuni e delle province:
originale al Ministero dell'interno;
per i certificati dei comuni con popolazione fino ad 8.000
abitanti (20.000 per le comunità montane) una copia alla Corte dei
conti - Sezione enti locali, e altra copia all'ISTAT;
per i certificati delle province e dei comuni con popolazione
superiore ad 8.000 abitanti (20.000 per le comunità montane), una
copia al Ministero del tesoro, una copia al Ministero del bilancio e
della programmazione economica, una copia alla Corte dei conti -
Sezione enti locali, e una copia all'ISTAT.
2) Certificati dei bilanci preventivi 1989 e dei conti consuntivi
1987 delle comunità montane:
originale al Ministero dell'interno;
una copia al Ministero del tesoro, una copia al Ministero del
bilancio e della programmazione economica, una copia alla Corte dei
conti - Sezione enti locali, e una copia all'ISTAT.
I certificati devono essere inviati ai seguenti indirizzi:
Ministero dell'interno - Direzione generale dell'amministrazione
civile - Direzione centrale per la finanza locale ed i servizi
finanziari - Palazzo Viminale - 00187 Roma
Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato - I.G.E
S.P.A. - Div. VII - Via XX Settembre, 97 - 00187 Roma
Ministero del bilancio e della programmazione economica Segreteria
generale della programmazione economica - Via XX Settembre, 97 -
00187 Roma
Corte dei conti - sezione enti locali - Via Baiamonti, 25 - 00195
Roma
Istituto centrale di statistica - Direzione centrale - Servizio
amministrazioni pubbliche - Via Ravà, 150 - 00147 Roma
Gli originali dei certificati, da trasmettere a questo Ministero
devono essere accompagnati dal modello allegato, in duplice copia
(allegato 5).
Indipendentemente dalle certificazioni, si prega di rilevare il
numero dei bilanci deliberati al fine di ciascun mese, ad iniziare
dal mese di maggio 1989 e di comunicarne i risultati a questo
Ministero - Direzione generale dell'amministrazione civile Direzione
centrale per la finanza locale e per i servizi finanziari, a mezzo
dell'allegato modello entro i primi cinque giorni del mese successivo
(allegato 6).
Da ultimo, si invitano le prefetture a disporre che da parte e del
dirigente del terzo settore e dei funzionari assegnati all'ufficio
sia svolta un'azione di massima collaborazione con gli enti locali, i
relativi amministratori e dirigenti, in modo da consentire
l'approfondimento dei temi, la conoscenza delle norme e la
correttezza degli adempimenti.
Nell'ambito di tale attività si invita a convocare, in conferenza
di servizio, i segretari comunali e provinciali e, se possibile, i
ragionieri degli enti locali per illustrare la presente circolare e
diramarne copia.
Per quanto attiene qualsiasi richiesta degli enti locali, sia
inoltrata a questo Ministero con una valutazione di fatto e di
diritto e con un parere sulla validità e legittimità degli
argomenti rappresentati.
Si confida sulla fattiva collaborazione delle prefetture e si resta
in attesa di riscontro di ricevuta e di adempimento.
p. Il Ministro: FAUSTI

DECRETO 30 aprile 1989.
MINISTERO DELL'INTERNO
Modalità di applicazione del concorso statale sui mutui contratti
dagli enti locali.
IL MINISTRO DELL'INTERNO
DI CONCERTO CON
IL MINISTRO DEL TESORO
Visto l'art. 4, comma 4, del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65,
recante: "Disposizioni in materia di finanza pubblica", con il quale
viene disposto che il concorso statale sui mutui contratti dagli enti
locali a decorrere dall'anno 1989 sia determinato - entro il limite
massimo della contribuzione erariale spettante a ciascun ente a
valere sul fondo per lo sviluppo degli investimenti di cui all'art.
21 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 14, recante
disposizioni in materia di finanza e di autonomia impositiva degli
enti locali - calcolando una rata di ammortamento costante annua
posticipata con interesse del 5, 6 o 7 per cento, in relazione alla
tipologia delle opere da realizzare ed ai criteri di priorità
fissati con apposita delibera dal CIPE;
Rilevato che ai sensi del medesimo art. 4, comma 4, le modalità
di applicazione del concorso statale di cui sopra debbono essere
stabilite con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il
Ministro del tesoro, sentite l'A.N.C.I., l'U.P.I. e l'U.N.C.E.M.;
Preso atto della delibera in data 30 marzo 1989 con la quale il
CIPE ha individuato le tipologie di intervento da considerarsi in
ordine prioritario ai fini dell'accoglimento delle domande di
concessione dei mutui formulate da province, comuni e loro consorzi e
comunità montane e considerato che la stessa è stata conosciuta con
la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 1989;
Considerato, quindi, che il termine di dieci giorni accordato per
l'emanazione del presente decreto scade il 30 aprile 1989;
Ritenuta indispensabile la determinazione del tasso di interesse
di riferimento per il calcolo della rata di ammortamento costante
annua posticipata dei mutui che province e comuni, in situazione di
dissesto, sono autorizzati a contrarre a copertura del disavanzo e
dei debiti fuori bilancio ai sensi dell'art. 25 del citato
decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 aprile 1989, n. 144;
Sentite l'Associazione nazionale dei comuni italiani, l'Unione
delle province d'Italia e l'Unione nazionale comunità enti montani;
Decreta:
La contribuzione statale spettante a ciascun comune, provincia o
comunità montana a valere sul cennato fondo per lo sviluppo degli
investimenti è determinata, per i mutui contratti negli anni 1989 e
successivi, calcolando una rata di ammortamento costante annua
posticipata con interesse, rispettivamente:
a) del 7 per cento, per mutui autorizzati dal Ministro
dell'interno a copertura del disavanzo e dei debiti fuori bilancio e
per quelli assunti per il finanziamento delle seguenti tipologie di
opere pubbliche:
opere di manutenzione dirette alla conservazione del patrimonio
e dei servizi pubblici;
opere fognarie e depurative e di smaltimento rifiuti;
opere acquedottistiche;
opere per impianti di illuminazione, elettrodotti, metanodotti,
gasdotti;
opere stradali, parcheggi e metropolitane;
b) del 6 per cento, per mutui assunti per il finanziamento delle
seguenti altre tipologie di opere pubbliche:
edifici scolastici;
impianti sportivi;
parchi e giardini;
c) del 5 per cento, per mutui assunti per il finanziamento di
opere pubbliche diverse da quelle elencate alle lettere a) e b).
Il presente decreto sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Roma, addì 30 aprile 1989
p. Il Ministro dell'interno
FAUSTI
Il Ministro del tesoro
AMATO

DECRETO 30 aprile 1989.
MINISTERO DELL'INTERNO
Modalità di applicazione del concorso statale sui mutui contratti
dagli enti locali.

Coefficiente di determinazione dell'annualità di ammortamento di un
prestito di L. 1 al tasso 5 per cento per il numero di anni di
durata indicata

====================================================================
Numero anni Coefficienti Numero anni Coefficienti

5 0,23097480 18 0,08554622
6 0,19701747 19 0,08274501
6,5 0,18398022 20 0,08024259
7 0,17281982 21 0,07799611
8 0,15472181 22 0,07597051
9 0,14069008 23 0,07413682
9,5 0,13479773 24 0,07247090
10 0,12950458 25 0,07095246
11 0,12038889 26 0,06956432
12 0,11282541 27 0,06829186
13 0,10645577 28 0,06712253
14 0,10102397 29 0,06604551
15 0,09634229 30 0,06505144
16 0,09226991 35 0,06107171
17 0,08869914 40 0,05827816

DECRETO 30 aprile 1989.
MINISTERO DELL'INTERNO
Modalità di applicazione del concorso statale sui mutui contratti
dagli enti locali.

Coefficiente di determinazione dell'annualità di ammortamento di un
prestito di L. 1 al tasso 6 per cento per il numero di anni di
durata indicata

====================================================================
Numero anni Coefficienti Numero anni Coefficienti

5 0,23739640 18 0,09235654
6 0,20336263 19 0,08962086
6,5 0,19030595 20 0,08718456
7 0,17913502 21 0,08500455
8 0,16103594 22 0,08304557
9 0,14702224 23 0,08127848
9,5 0,14114413 24 0,07967901
10 0,13586796 25 0,07822672
11 0,12679294 26 0,07690435
12 0,11927703 27 0,07569717
13 0,11296011 28 0,07459255
14 0,10758491 29 0,07357961
15 0,10296276 30 0,07264891
16 0,09895214 35 0,06897386
17 0,09544480 40 0,06646154

DECRETO 30 aprile 1989.
MINISTERO DELL'INTERNO
Modalità di applicazione del concorso statale sui mutui contratti
dagli enti locali.

Coefficiente di determinazione dell'annualità di ammortamento di un
prestito di L. 1 al tasso 7 per cento per il numero di anni di
durata indicata

====================================================================
Numero anni Coefficienti Numero anni Coefficienti

5 0,24389069 18 0,09941260
6 0,20979580 19 0,09675301
6,5 0,19672721 20 0,09439293
7 0,18555322 21 0,09228900
8 0,16746776 22 0,09040577
9 0,15348647 23 0,08871393
9,5 0,14762968 24 0,08718902
10 0,14237750 25 0,08581052
11 0,13335690 26 0,08456103
12 0,12590199 27 0,08342573
13 0,11965085 28 0,08239193
14 0,11434494 29 0,08144865
15 0,10979462 30 0,08058640
16 0,10585765 35 0,07723396
17 0,10242519 40 0,07500914

DECRETO 30 aprile 1989.
MINISTERO DELL'INTERNO
Modalità di applicazione del concorso statale sui mutui contratti
dagli enti locali.

----&gt; Vedere Allegato da Pag. 37 a Pag. 40 della G.U. &lt;----