1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 2006
Ordinanza emessa il 11 maggio 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 febbraio 2007) dal tribunale di Spoleto nel procedimento penale a carico di Urbani Paolo ed altri Reati tributari - Condono fiscale - Previsione della non punibilita' per determinati reati - Violazione delle norme costituzionali in materia di amnistia - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra cittadini - Violazione del principio di capacita' contributiva - Incidenza sul dovere di osservanza della Costituzione e delle leggi - Lesione del principio dell'obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 15. - Costituzione, artt. 3, 53, 54, 79 e 112. (007C0244) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2007)

IL TRIBUNALE

Decidendo in ordine alla richiesta di emissione di sentenza ex
art. 129 c.p.p., avanzata dalle difese, ed in particolare dalla
difesa di Urbani Paolo e Urbani Bruno;

O s s e r v a

Con particolare riferimento ai reati fiscali contestati ai
predetti imputati, quali legali rappresentanti della ditta «Urbani
Tartufi di Paolo e Bruno Urbani S.n.c.», inerenti l'evasione IVA e
quella delle II.DD. per gli anni di imposta 1998 (capi F, H, I3, L3,
M3, L4), 1999 (capi E, H, H3, I3, A4, C4, M4), 2000 (capi F, H, I, L,
D3, E3, H3, I3, T3, Z3, A4, B4, 14, M4, N4) non coperti da
prescrizione, i difensori hanno chiesto emettersi immediata
declaratoria di non doversi procedere in forza di intervenuta
definizione, ex art. 15, legge 27 dicembre 2002, n. 289, del processo
verbale di constatazione della G.d.F. Comando nucleo provinciale
della Polizia tributaria di Perugia, n. 107 del 16 settembre 2002. In
proposito, la competente amministrazione finanziaria ha attestato
l'avvenuto versamento dell'importo di legge per la definizione (nota
7 dicembre 2004 in atti) e l'assenza di carichi pendenti risultanti
al sistema informativo dell'anagrafe tributaria (nota 1° luglio 2003,
protocollo n. 10608 in atti).
L'esame da parte del collegio del processo verbale di
constatazione 16 settembre 2002 non ha evidenziato elementi (assenza
di corrispondenza con i dati contenuti nel processo verbale) per far
ritenere non perfezionata la definizione.
La proponenda questione dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 15, legge 27 dicembre 2002, n. 289, fermo restando il
potere dell'adita Corte (ai sensi dell'art. 27, legge n. 87/1953) di
declaratoria dell'illegittimità conseguenziale di parte o
dell'intera ulteriore normativa in tema di condono, si palesa,
quindi, rilevante ai fini della decisione da emettere nel presente
procedimento.
Sulla non manifesta infondatezza della questione valgano le
seguenti considerazioni.
Violazione dell'art. 79 Cost.
A questo tribunale non sfugge che l'adita Corte (sent.
n. 369/1988), pronunziando in materia di condono edilizio, ha
evidenziato che i «moderni condoni penali», sostanziandosi in una
complessa fattispecie estintiva (che si compone della domanda di
condono, del pagamento delle rate di legge, della verifica
amministrativa della definizione) non possono essere ricondotti ai
«tradizionali (forse arcaici) istituti di clemenza o, comunque,
estintivi del reato», perchè presuppongono una propria particolare
ragion d'essere e, in particolare, «una netta distinzione, se non una
separazione, tra reato e punibilita», utilizzando quest'ultima quale
«mezzo per orientare condotte susseguenti all'illecito», utili a fini
spesso estranei alla tutela del bene offeso dal reato, «sotto il
miraggio del premio dell'estinzione del reato».
Non sfugge, parimenti, che (sent. n. 427/1995) «esiste
nell'ordinamento vigente tutta una serie di atti legislativi che
determinano lo stesso effetto estintivo del reato prodotto dal
condono edilizio, e per i quali, a differenza di quanto accade nel
caso dell'amnistia, non sono previste procedure legislative diverse
da quelle ordinarie» (es. oblazione ex artt. 162 e 162-bis c.p.;
oblazioni introdotte dalla legge n. 689/1981; previsione di
estinzione di reati collegata ad adempimenti richiesti agli autori
degli stessi).
Occorre tuttavia evidenziare che i condoni penali, a differenza
delle altre fattispecie estintive da ultimo citate (che concernono
limitatissime ipotesi di reati contravvenzionali con comminatoria di
una sanzione anticipata o, semmai, ipotesi, generali e speciali, di
ravvedimento operoso, rigorosamente delimitate, dal punto di vista
spaziale e temporale, dal legislatore), appaiono essere gli unici
casi di procedimento estintivo (ovvero di rinunzia all'esercizio
della potestà punitiva nei confronti) di tutti i reati riconducibili
a determinate fattispecie astratte, commessi sino ad una data
prefissata, subordinato al pagamento di somme e/o ad altre condotte
del reo.
Al di là di qualsiasi espediente definitorio, ed al di là
dell'esistenza o meno di una mediazione fattuale tra norma ed effetto
estintivo, non è dato, dunque, distinguere alcuna diversità tra gli
effetti concretamente determinati da un'amnistia condizionata e
quelli a sua volta determinati da un condono penale: in entrambi i
casi viene in rilievo un generale effetto estintivo (o di rinunzia
all'esercizio della potestà punitiva), limitato ad una determinata
«finestra temporale», connesso al pagamento di somme e/o altre
condotte del reo.
E tuttavia, la Costituzione ha previsto che la produzione
concreta di un siffatto generale effetto, comportando una eclatante
eccezione al principio di eguaglianza dei cittadini di fronte alla
legge ed al principio di obbligatorietà dell'azione penale, sia
affidata ad un (solo) istituto, appunto l'amnistia, in forza di una
particolare procedura deliberativa parlamentare, richiedente una
maggioranza qualificata.
Nel caso di specie, l'avvenuta previsione, a maggioranza
parlamentare semplice, della rinunzia alla punibilità di un numero
impressionante di condotte penalmente rilevanti, sanzionate con pene
edittali elevate, suscettibili finanche dell'applicazione di misure
cautelari personali detentive, mai prima nella storia della
Repubblica attuata da un qualsiasi provvedimento cd. «di condono», si
pone pacificamente al di fuori dei rigorosi confini che la Carta
fondamentale, con l'art. 79, ha, in concreto, posto all'esercizio di
tale rinunzia.
Violazione degli artt. 3 (sotto il profilo della irragionevolezza e
della disparità di trattamento tra cittadini), 53, 54 e 112 Cost.
Ferma restando la questione di cui al punto precedente, osserva
questo Collegio che, la stessa Corte costituzionale, pur operando una
(non condivisibile alla luce di quanto in precedenza esposto) netta
distinzione tra le figure dell'amnistia e del condono penale, ha, in
ogni caso, ritenuto dette figure come «specie» di una generale
nozione di «misura di clemenza», che, comportando la rinunzia al
potere punitivo dello Stato, è comunque soggetta a precisi vincoli
costituzionali.
La Corte ha, quindi, evidenziato con chiarezza che «tutte le
volte in cui si rompe il nesso costante tra reato e punibilità e
quest'ultima viene utilizzata per fini estranei a quelli relativi
alla difesa dei beni tutelati attraverso l'incriminazione penale,
tale uso, nell'incidere negativamente sul principio di uguaglianza ex
art. 3 Cost., deve trovare la sua giustificazione nel quadro
costituzionale, che determina il fondamento ed i limiti
dell'intervento punitivo dello Stato. La non punibilità o la non
procedibilità, dovuta a situazioni successive al commesso reato deve
comunque essere valutata in funzione delle finalità proprie della
pena: ove l'estinzione della punibilità irrazionalmente contrastasse
con tali finalità, ove risultasse variante arbitraria, tale... da
svilire il senso stesso della comminatoria edittale e della
punizione, non potrebbe considerarsi costituzionalmente legittima».
Ne consegue l'eccezionalità dei provvedimenti di clemenza e la
«necessità di contenere nei più ristretti limiti l'esercizio della
relativa potesta», tanto più «quando l'effetto estintivo debba
spiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o indirettamente,
violano precetti, costituzionalmente sanciti, posti a tutela di
fondamentali esigenze della comunita».
Ciò posto, sulla totale non corrispondenza del c.d. condono
fiscale di cui alla legge n. 289/2002 ai parametri sopra evidenziati,
giova evidenziare quanto segue:
1. - Il condono di cui alla legge n. 289/2002 presenta le
seguenti caratteristiche (art. 15, ma non dissimili sono i meccanismi
previsti dall'art. 9):
il perfezionamento della definizione delle varie ipotesi di
accertamento fiscale comporta l'esclusione, ad ogni effetto, della
punibilità per i reati tributari di cui agli articoli 2, 3, 4, 5 e
10 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, nonchè per i reati
previsti dagli articoli 482, 483, 484, 485, 489, 490, 491-bis e 492
del codice penale, nonchè dagli articoli 2621, 2622 e 2623 del
codice civile, quando tali reati siano stati commessi per eseguire od
occultare i citati reati tributari, ovvero per conseguirne il
profitto e siano riferiti alla stessa pendenza o situazione
tributaria;
trattasi, dunque, della «sanatoria» di un numero
oggettivamente elevato di condotte penalmente rilevanti, sanzionate
con pene edittali elevate, suscettibili finanche dell'applicazione di
misure cautelari personali detentive (da ricordare che nel giudizio a
quo si contestano reati relativi anche all'anno di imposta 2000);
non sono previsti limiti oggettivi di evasione, di tal che
possono essere sanate evasioni per miliardi di lire ovvero milioni di
euro;
la definizione si sostanzia nel pagamento di una frazione
dell'imposta (massimo il 35% delle maggiori imposte e contributi
complessivamente accertati ovvero indicati negli inviti al
contraddittorio, superiori a 50.000 euro; ovvero applicando un
aliquota del 20% alla somma dei maggiori componenti positivi e minori
componenti negativi complessivamente risultanti dal verbale medesimo
o riducendo del 50 per cento l'aliquota applicabile alle operazioni
risultanti dal verbale stesso);
qualora gli importi da versare complessivamente per la
definizione eccedano, per le persone fisiche, la somma di 2.000 euro
e, per gli altri soggetti, la somma di 5.000 euro, gli importi
eccedenti possono essere versati in due rate successive, ma l'omesso
versamento delle predette eccedenze non determina l'inefficacia della
definizione (con la conseguenza che evasioni miliardarie diventano
immediatamente non punibili pagando poche migliaia di euro).
Si è dunque in presenza di una «sanatoria» la cui portata non
trova il minimo riscontro nei precedenti provvedimenti cd. «di
condono» emessi nella storia recente, in quanto:
a) i condoni edilizi di cui alle leggi n. 47/1985 e
n. 724/1994 e lo stesso condono edilizio di cui al d.l. n. 369/2000,
infatti, da un lato hanno riguardato reati esclusivamente
contravvenzionali dall'altro hanno tutti previsto dei limiti
oggettivi ben precisi ed assai stringenti alla sanabilità degli
abusi edilizi;
b) il condono fiscale di cui al d.lgs. n. 218/1997 ha escluso
la punibilità per i reati previsti dal decreto-legge 10 luglio 1982,
n. 429, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1982,
n. 516, limitatamente ai fatti oggetto dell'accertamento, ad
eccezione dei reati di cui agli art. 2, comma 3, e 4 del medesimo
decreto-legge. La non punibilità ha coperto, dunque, nella quasi
totalità, reati contravvenzionali, non è stata estesa alla frode
fiscale ed è stata comunque subordinata al pagamento dell'intera
imposta accertata e, sia pure in misura ridotta, delle sanzioni
tributarie normativamente previste;
c) la delega al Presidente della Repubblica per la
concessione di amnistia per i reati tributari di cui all'art. 67,
legge n. 413/1991 non ha escluso dal novero dei reati sanabili la
frode fiscale (ma era un'amnistia), ma ha comunque subordinato
l'efficacia dell'estinzione dei reati in essa previsti all'integrale
pagamento di imposte, interessi e sopratasse;
2. - Operato, dunque, un confronto con tutti i «condoni»
precedenti e valutato il trattamento di assoluto favore concesso
(come mai prima) dal condono di cui alla legge n. 289/2002 al
cittadino/contribuente disonesto, appare francamente difficoltoso
ipotizzare un vulnus ai principi di eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge, di eguale concorrenza dei cittadini alle spese
pubbliche in ragione della loro capacità contributiva, di rispetto
della Costituzione e delle leggi, di obbligatorietà dell'esercizio
dell'azione penale maggiore di quello posto in essere dalla citata
legge n. 289/2002. Una deroga così ampia di principi costituzionali
di rango assolutamente primario può trovare, dunque, una (comunque
ardua) giustificazione, solo nella misura in cui si valuti la
presenza di una situazione di assoluta eccezionalità. da intendersi,
evidentemente, come «unicita» e/o «inevitabilità altrimenti», ovvero
un adeguato bilanciamento di contrapposti interessi di eguale
rilevanza.
3. - Orbene, con riferimento al condono ex legge n. 47/1985, la
Corte costituzionale ha osservato che «il legislatore... ha inteso
chiudere un passato di illegalità di massa, alla quale aveva anche
contribuito la non sempre perfetta efficienza delle competenti
autorità amministrative ed ha mirato a porre sicure basi normative
per la repressione futura difatti che violano fondamentali esigenze
sottese al governo del territorio, come la sicurezza dell'esercizio
dell'iniziativa economica privata, il suo coordinamento a fini
sociali la funzione sociale della proprietà, la tutela del paesaggi
o e del patrimonio storico ed artistico ecc... E questi beni, secondo
la discrezionale, ed incensurabile in questa sede, valutazione del
legislatore del 1985, non potevano essere validamente difesi per il
futuro, se non con la cancellazione del notevole, ingombrante carico
pendente relativo alle passate illegalità di massa» (sent.
n. 369/1988).
Successivamente, con riferimento all'art. 39, legge n. 724/1994,
la Corte ha osservato che «... il carattere dell'art. 39 è
sicuramente quello di norma del tutto eccezionale in relazione anche
a ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria. Nè a
tale configurazione si oppone... la considerazione del lungo
intervallo trascorso dalla concessione del condono di cui alla legge
n. 47 del 1985... l'entità del fenomeno di applicazione ed
utilizzazione della norma impugnata nelle varie regioni induce a
ritenere la persistenza dell `abusivismo, anche successivamente alle
disposizioni di cui alla legge n. 47/1985... e, pertanto, la
necessità di un recupero della legalità attraverso la
regolamentazione dell'assetto del territorio, onde procedere ad un
definitivo riordino della materia (anche attraverso la normativa
collegata richiamata di seguito).
Certamente, una tale soluzione, ove fosse reiterata, soprattutto
con ulteriore e persistente spostamento dei termini, riferiti
all'epoca dell'abuso sanabile, non troverebbe giustificazione sul
piano della ragionevolezza, in quanto finirebbe col vanificare del
tutto le norme repressive di quei comportamenti che il legislatore ha
considerato illegali perchè contrastanti con la tutela del
territorio...
Per le medesime ragioni, non può ritenersi la sussistenza di
quel contrasto della norma sulla estinzione della punibilità con le
finalità proprie della pena, cioè con la difesa degli stessi beni
tutelati attraverso l'incriminazione, che rappresenta un ulteriore
limite costituzionale al potere di clemenza, sempre sotto il profilo
della irragionevolezza. La normativa sul condono presenta, infatti,
aspetti che sono direttamente volti al ripristino della tutela del
controllo del territorio, come dimostrano, tra l'altro, le
previsioni... di limiti di cubatura per l'ammissione della sanatoria
e, in materia di abusi in aree vincolate, l'affermazione della
necessità dell'acquisizione dei pareri favorevoli delle
amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli ritenuti prioritari
dal legislatore... (sent. n. 427/1995)».
4. - E tuttavia, se quelli esposti sono i parametri di
valutazione del rispetto dei vincoli costituzionali del potere di
clemenza, e, in definitiva, dell'eccezionalità giustificante la
rinunzia al potere punitivo dello Stato per un numero indeterminato
di reati commessi in un definito periodo di tempo, mediante un atto
di legislazione ordinaria approvato da una contingente maggioranza
parlamentare, dette condizioni, nel caso di specie, non possono dirsi
realizzate, in quanto:
a) Ben due provvedimenti di clemenza in materia tributaria
sono già intervenuti nel corso degli ultimi quindici anni, prima
dell'odierno condono, così che il terzo provvedimento, di cui alla
legge n. 289/2002, che ha, tra l'altro, significativamente ampliato
il trattamento di favore rispetto ai precedenti, non può ritenersi
intervento di chiusura con un passato di illegalità di massa, ma
ciclica manifestazione di impotenza dello Stato a reperire adeguate
risorse finanziarie e/o a porre in essere un'adeguata azione di
contrasto all'evasione;
b) il riordino del diritto penale tributario è già
avvenuto con la legge n. 516/1982 («manette agli evasori»), mentre il
d.lgs. n. 74/2000, promulgato peraltro ben due anni prima del condono
oggetto di trattazione, si è limitato a restringere le fattispecie
di reato in materia e ad introdurre soglie di punibilità
estremamente elevate, così che anche sotto tali profili si palesa
inesistente l'esigenza di chiudere con un passato di illegalità di
massa, in realtà non più ipotizzabile in forza della suesposta
nuova disciplina introdotta dal d.lgs. n. 74/2000 cit.;
c) Unico «limite» previsto dalla legge n. 289/2002 è
l'esclusione dalle ipotesi non punibili della fattispecie di cui
all'art. 8, d.lgs. n. 74/2000; esclusione che appare di per sè
irragionevole, tenuto conto della prevista non punibilità dei reati
di cui agli artt. 2 e 3 (non si punisce chi froda, ma si punisce chi
si limita a fornire gli strumenti elusivi al frodatore);
Al contrario, come in precedenza già evidenziato, si rinunzia
alla punibilità di un numero impressionante di reati di elevata
gravità, non si prevedono limiti all'entità dell'evasione, si
pretende il pagamento di una modesta quota-parte delle imposte evase,
senza sanzioni ulteriori e, ciò che è più grave, in caso di
importi da versare complessivamente per la definizione eccedenti, per
le persone fisiche, la somma di 2.000 euro e, per gli altri soggetti,
la somma di 5.000 euro, si consente a che l'effetto estintivo della
punibilità scatti indipendentemente dal versamento delle somme
eccedenti i suesposti (invero irrisori) limiti. Qualora, poi, dette
somme non siano versate, si procede con l'ordinaria iscrizione a
ruolo e l'applicazione di una sanzione amministrativa (!);
È da chiedersi, quindi, in qual modo la forte riduzione delle
somme da pagare, l'immediato recupero di poche migliaia di euro, e
l'affidarsi, in caso di mancato versamento delle somme ulteriori,
all'aleatorietà delle ordinarie procedure di recupero coattivo, sia
idoneo a tutelare i medesimi beni-interessi presidiati dalle
fattispecie penali disapplicate e giustifichi la deroga a principi
aventi rango costituzionale primario, quali quelli di cui agli
artt. 3, 53, 54 e 112 Cost.;
d) Appare, poi, opportuno evidenziare, in particolare, che
la definizione di cui all'art. 15 cit. non discende minimamente da
un»'autodenuncia», nè sostanzia l'emersione di evasioni nascoste,
trattandosi di condono in presenza di già emessi avvisi di
accertamento, inviti al contraddittorio o processi verbali di
constatazione, con ciò venendo in gran parte meno anche la
connotazione del condono come strumento volto ad orientare la
condotta del reo susseguente al reato, per il raggiungimento, in ogni
caso, di fini di cortissimo respiro secondo quanto già evidenziato
nel precedente punto c);
e) La conclusione, evidentemente, non può che essere che
contingenti «esigenze di cassa», costituenti risultante ciclica della
persistente insufficienza dell'azione di contrasto all'evasione e per
il perseguimento delle quali potevano senz'altro prevedersi altri
interventi tutti pacificamente non lesivi (o meno lesivi) di principi
fondamentali dell'ordinamento Repubblicano (tenuto conto che numerose
manovre finanziarie della medesima entità, se non di entità
maggiore, di quella prevista dalla legge finanziaria 2003 non hanno
previsto l'utilizzo dello strumento del condono fiscale), non possono
in alcun modo giustificare, nel caso concreto, tutti gli effetti
dirompenti (sin qui descritti) prodotti dalla disciplina posta
dall'art. 15, legge n. 289/2002 e, più in generale, dall'intera
normativa di condono fiscale introdotta dalla citata legge
finanziaria 2003.
Occorre, infine, evidenziare come non possa che disporsi la
sospensione dell'intero procedimento, attesa la pacifica strettissima
connessione probatoria tra tutte le fattispecie concretamente
contestate, risultando, infatti, contrastante con evidenti esigenze
di economia processuale la separazione delle fattispecie non
direttamente interessate dalla soluzione della presente questione di
costituzionalità, ciò comportando l'irragionevole duplicazione di
attività istruttorie dibattimentali comuni a tutti i reati.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge Cost. n. 1/1948 e 23 legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 15, legge n. 289/2002 per contrasto con
gli artt. 3, 53, 54, 79, 112 Costituzione, nella parte in cui prevede
la non punibilità per i reati commessi in materia tributaria;
Dispone la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
procedimento alla Corte costituzionale;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Dispone la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonchè la sua comunicazione al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato.
Spoleto, addì 11 maggio 2006
Il Presidente: Pinelli
Il giudice estensore: Avenoso
07C0244