Serie Generale n. 29 del 5-2-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 21 gennaio 2015
Individuazione dell'autorita' amministrativa competente all'irrogazione delle sanzioni relative alla violazione di specifici obblighi di trasparenza (art. 47 del decreto legislativo 33/2013). (Delibera n. 10). (15A00707) (GU Serie Generale n.29 del 05-02-2015)

L'AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE
Nell'adunanza del 21 gennaio 2015

Il quadro normativo
1. Gli obblighi di pubblicazione per i quali è previsto uno
specifico regime sanzionatorio nel decreto legislativo 33/2013
L'art. 47 del decreto legislativo 33/2013 prevede uno specifico
regime sanzionatorio per la violazione degli obblighi di
comunicazione di alcuni dati di cui all'art. 14 del medesimo decreto
e di pubblicazione e comunicazione dei dati di cui agli articoli 22,
comma 2, e 47, comma 2, ultimo periodo, del decreto stesso.
In particolare, l'art. 47, comma 1, nel rinviare all'art. 14,
sanziona la mancata o incompleta comunicazione delle informazioni e
dei dati concernenti la situazione patrimoniale complessiva del
titolare dell'incarico al momento dell'assunzione in carica, la
titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie, del
coniuge e dei parenti entro il secondo grado (art. 14, comma 1, lett.
f)), nonchè di tutti i compensi cui dà diritto l'assunzione della
carica (art. 14, comma 1, lett. c)).
Ne consegue che i titolari di incarichi politici, di carattere
elettivo o comunque di poteri di indirizzo politico, come individuati
ai sensi della delibera ANAC n. 144/2014, sono tenuti a comunicare i
suddetti dati, ai fini della pubblicazione, al Responsabile della
trasparenza, o ad altro soggetto individuato nel Programma triennale
per la trasparenza e l'integrità o in altra disposizione anche
regolamentare interna a ciascuna amministrazione.
Con la delibera n. 144/2014 l'ANAC ha fornito alle amministrazioni
indicazioni sulla pubblicazione dei dati di cui all'art. 14, sulla
decorrenza dell'obbligo di pubblicazione ed, in particolare,
sull'applicazione dell'art. 14, comma 1, lett. f), ai comuni. A tale
delibera, pertanto, si rinvia per gli opportuni approfondimenti.
Ai sensi dell'art. 47, comma 2, è sanzionata, invece, la
violazione degli obblighi di pubblicazione previsti dall'art. 22,
comma 2, del decreto legislativo 33/2013 secondo cui le
amministrazioni sono tenute a pubblicare ed aggiornare annualmente,
con riguardo alle categorie di enti di cui all'art. 22, comma 1,
lettere da a) a c) - enti pubblici vigilati, enti di diritto privato
in controllo pubblico, società partecipate, con l'esclusione delle
società menzionate al comma 6 del medesimo articolo - i seguenti
dati: ragione sociale, misura della eventuale partecipazione
dell'amministrazione, durata dell'impegno, onere complessivo a
qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio
dell'amministrazione, numero dei rappresentanti dell'amministrazione
negli organi di governo, trattamento economico complessivo a ciascuno
di essi spettante, risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi
finanziari, incarichi di amministratore dell'ente e il relativo
trattamento economico complessivo.
Al fine di porre le amministrazioni nella condizione di pubblicare
alcuni dei dati sopra elencati, l'art. 47, comma 2, del decreto
legislativo 33/2013 pone in capo agli amministratori societari
l'obbligo di comunicare ai soci pubblici il proprio incarico ed il
relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per le
indennità di risultato, entro trenta giorni dal percepimento. Essi
sono tenuti, pertanto, a comunicare i dati sopracitati al
Responsabile della trasparenza di ciascun socio pubblico, o ad altro
soggetto individuato nel Programma triennale per la trasparenza e
l'integrità o in altra disposizione anche regolamentare interna ai
fini della pubblicazione sul sito istituzionale di ciascun socio
pubblico.
La mancata comunicazione dà luogo alla sanzione amministrativa
pecuniaria disposta dal medesimo art. 47, comma 2.
2. Le sanzioni previste
L'art. 47 del decreto legislativo 33/2013 prevede l'irrogazione di
sanzioni pecuniarie per la violazione degli obblighi di comunicazione
e di pubblicazione sopra illustrati sia nei confronti dei soggetti
tenuti a comunicare i dati previsti dall'art. 14 e dall'art. 47,
comma 2, secondo periodo, sia nei confronti dei soggetti tenuti a
pubblicare i dati di cui all'art. 22, comma 2.
Nello specifico, per le informazioni e i dati concernenti la
situazione patrimoniale complessiva del titolare dell'incarico al
momento dell'assunzione in carica, la titolarità di imprese, le
partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei parenti entro il
secondo grado (art. 14, comma 1, lett. f)), nonchè per tutti i
compensi cui dà diritto l'assunzione della carica (art. 14, comma 1,
lett. c)), primo periodo, il legislatore dispone, in caso di mancata
o incompleta comunicazione, l'irrogazione, a carico del responsabile
della mancata comunicazione, di una sanzione amministrativa
pecuniaria da 500 a 10.000 euro e la pubblicazione del provvedimento
sanzionatorio sul sito internet dell'amministrazione o dell'organismo
interessato.
La sanzione pecuniaria di cui sopra è applicabile, esclusivamente,
nei confronti dei titolari di incarichi politici, di carattere
elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico come
individuati ai sensi della delibera n. 144/2014. Nessuna sanzione è
applicabile nei confronti del coniuge non separato e dei parenti
entro il secondo grado, stante la subordinazione prevista dal
legislatore per la diffusione dei relativi dati a un espresso
consenso da parte dei medesimi. Allo stesso modo, nessuna sanzione
pecuniaria è prevista per il soggetto tenuto alla pubblicazione di
tali dati che, pur avendoli ricevuti, non abbia provveduto a
pubblicarli. Depone in tal senso la previsione normativa che si
limita a sanzionare con una pena pecuniaria la sola mancata
comunicazione dei dati. Sono, comunque, applicabili al soggetto
tenuto alla pubblicazione dei dati le sanzioni per la violazione
degli obblighi di trasparenza previste dagli articoli 45 e 46 del
decreto legislativo 33/2013.
Una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro è
anche disposta a carico del responsabile della violazione degli
obblighi di pubblicazione previsti dall'art. 22, comma 2, del decreto
legislativo 33/2013 (soggetto tenuto a pubblicare), e nei confronti
degli amministratori societari che non comunicano ai soci pubblici il
proprio incarico ed il relativo compenso entro trenta giorni dal
conferimento ovvero, per le indennità di risultato, entro trenta
giorni dal percepimento in virtù dell'art. 47, comma 2, secondo
periodo.
3. L'«autorità amministrativa competente» all'irrogazione delle
sanzioni e la delibera n. 66/2013
Con riguardo al procedimento per l'irrogazione delle sanzioni
pecuniarie e all'individuazione dell'autorità competente, l'art. 47,
comma 3, del decreto legislativo 33/2013 si limita a stabilire che le
sanzioni «sono irrogate dall'autorità amministrativa competente in
base a quanto previsto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689».
La norma, con un mero rinvio generico alla l. 689/1981, è da
subito apparsa non perspicua e carente sotto il profilo della
corretta formulazione, stante il principio di stretta legalità che
informa il sistema sanzionatorio. Detta norma, pertanto, ha dato
luogo a numerose incertezze interpretative.
Consapevole delle difficoltà ermeneutiche e della necessità di un
intervento legislativo chiarificatore (1) e sia pure in presenza di
ipotesi alternative, l'ANAC con la delibera n. 66/2013 ha operato un
tentativo di lettura della normativa, incentrata sull'elaborazione da
parte di ciascuna amministrazione di un regolamento in cui
individuare, sulla base dei principi contenuti negli articoli 17 e 18
della legge n. 689/1981, i soggetti competenti all'istruttoria dei
procedimenti sanzionatori e i soggetti competenti all'irrogazione
delle sanzioni.
Secondo la delibera n. 66/2013, tenuto conto delle previsioni dei
menzionati articoli 17 e 18, ciascuna amministrazione deve
provvedere, in regime di autonomia, a disciplinare con proprio
regolamento il procedimento sanzionatorio, ripartendo tra i propri
uffici le competenze, in conformità con alcuni principi di base
posti dal legislatore del 1981. Tra i più importanti, quelli sui
criteri di applicazione delle sanzioni (art. 11); quello del
contraddittorio con l'interessato (art. 14); quello della separazione
funzionale tra l'ufficio che compie l'istruttoria e quello al quale
compete la decisione sulla sanzione (articoli 17-18).
Ogni regolamento deve individuare il soggetto competente ad avviare
il procedimento di irrogazione della sanzione e il soggetto che
irroga la sanzione, di norma, e compatibilmente con l'autonomia
riconosciuta agli enti territoriali, individuati tra i dirigenti o i
funzionari dell'ufficio di disciplina.
Nelle more dell'adozione del regolamento gli enti, nell'esercizio
della loro autonomia, sono tenuti ad indicare un soggetto cui compete
l'istruttoria ed uno cui compete l'irrogazione delle sanzioni.
Qualora gli enti non provvedano al riguardo, tali funzioni sono
demandate, rispettivamente, al Responsabile della prevenzione della
corruzione e al responsabile dell'ufficio disciplina. Questi ultimi
agiranno sulla base dei principi sopra evidenziati e contenuti nella
legge n. 689/1981.
Il procedimento per l'irrogazione della sanzione è avviato a
seguito della segnalazione della mancata pubblicazione da parte
dell'ANAC o dell'OIV e/o del Responsabile della trasparenza, al
soggetto competente ad avviare il procedimento sanzionatorio, così
come individuato dal regolamento adottato da ciascuna
amministrazione.
Relativamente al procedimento sanzionatorio per l'inadempimento
degli obblighi di cui all'art. 14 riguardanti gli organi di indirizzo
politico dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
nella delibera n. 66/2013 si è ritenuto di dover demandare ai
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri regolati dall'art.
49, comma 2, del decreto legislativo 33/2013 la definizione della
disciplina applicabile.
Si è infatti considerato che una soluzione di questo tipo, da un
lato, può favorire l'uniformità della disciplina nei confronti dei
componenti del governo nazionale e la semplicità del relativo
processo decisionale; dall'altro lato, trova un suo fondamento
normativo nello stesso art. 95 della Costituzione e nella
attribuzione che esso fa al Presidente del Consiglio del potere di
mantenere l'unità di indirizzo politico e amministrativo del
Governo. Nelle more dell'adozione dei citati decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri i Responsabili della trasparenza vigilano
sull'adempimento degli obblighi di cui all'art. 14 e segnalano i casi
di mancato o ritardato inadempimento all'ANAC.
4. Le recenti novità legislative
Nel corso del 2014 sono intervenute alcune significative modifiche
della normativa primaria in materia di anticorruzione e trasparenza,
intesa come accessibilità totale delle informazioni, apportate con
il decreto-legge n. 90/2014 convertito in legge 11 agosto 2014, n.
114.
Il legislatore ha rafforzato ruolo e poteri dell'Autorità
nazionale anticorruzione, prevedendo, in primo luogo, la
concentrazione in capo all'ANAC delle competenze, sia di vigilanza
che di regolazione, in materia di prevenzione della corruzione e di
trasparenza in precedenza attribuite al Dipartimento della funzione
pubblica dalla legge n. 190/2012 e dal decreto legislativo 33/2013
(art. 15 decreto-legge n. 90/2014).
Al Presidente dell'ANAC sono stati affidati compiti di alta
sorveglianza e garanzia della correttezza e trasparenza delle
procedure connesse ad EXPO 2015 nonchè poteri di proposta ai
prefetti di adozione di misure straordinarie di gestione, sostegno e
monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della
corruzione (articoli 30 e 32, decreto-legge n. 90/2014).
La normativa si inquadra, anche in relazione alla soppressione
dell'AVCP e del trasferimento all'ANAC di tutte le relative
competenze, nella scelta di individuare un forte presidio a livello
centrale per la prevenzione della corruzione, come anche evidenziato
nell'atto di organizzazione dell'ANAC del 29 ottobre 2014 adottato in
attuazione della delibera n. 143 del 30 settembre 2014. La missione
istituzionale dell'Autorità viene, tra l'altro, individuata «nella
prevenzione della corruzione nell'ambito delle amministrazioni
pubbliche, nelle società partecipate e controllate anche mediante
l'attuazione della trasparenza in tutti gli aspetti gestionali».
Per quanto riguarda in particolare la trasparenza, nel
decreto-legge n. 90/2014 i poteri dell'ANAC sono stati incrementati,
anche nella prospettiva di valorizzare la trasparenza come strumento
per la prevenzione della corruzione in linea con le indicazioni delle
principali organizzazioni internazionali. (2)
Infatti, in aggiunta ai poteri di vigilanza e di controllo
sull'esatto adempimento degli obblighi, pena l'adozione di misure di
rimozione e di ordine già specificamente previste nell'art. 1, comma
2 e 3, della legge n. 190/2012 e nell'art. 45 del decreto legislativo
33/2013, l'ANAC può irrogare direttamente sanzioni pecuniarie in
caso di mancata adozione dei programmi triennali per la trasparenza e
l'integrità, oltre che dei piani triennali di prevenzione della
corruzione e dei codici di comportamento (art. 19, comma 5,
decreto-legge n. 90/2014).
Con riferimento specifico alle sanzioni di cui all'art 47 del
decreto legislativo 33/2013, è attribuito al Presidente dell'ANAC il
potere di segnalare «all'Autorità amministrativa di cui all'art. 47,
comma 3 del decreto legislativo n. 33/2013 le violazioni in materia
di comunicazione delle informazioni e dei dati e di obblighi di
pubblicazione previsti nel citato art. 47, ai fini dell'esercizio del
potere sanzionatorio di cui al medesimo articolo» (art. 19, comma 7,
decreto-legge n. 90/2014).
Oltre al rinnovato quadro istituzionale in materia di prevenzione
della corruzione e di trasparenza, il decreto-legge n. 90/2014 ha
introdotto modifiche significative relativamente all'ambito
soggettivo di applicazione della disciplina della trasparenza
prevista dal decreto legislativo 33/2013. L'art. 24-bis del
decreto-legge, infatti, amplia in modo considerevole il novero dei
soggetti tenuti all'osservanza delle regole sulla trasparenza. Sono
stati inseriti le autorità amministrative indipendenti, tutti gli
enti pubblici anche economici nonchè le società e gli enti di
diritto privato in controllo pubblico (art. 11 decreto legislativo
33/2013 come modificato dall'art. 24-bis del decreto-legge n.
90/2014).
Le ragioni di una nuova delibera
La portata dei recenti interventi normativi illustrati
sinteticamente si ritiene incida anche sulla corretta interpretazione
del regime sanzionatorio previsto dall'art. 47, comma 3, del decreto
legislativo 33/2013 ed è alla base delle motivazioni che spingono
l'Autorità ad adottare una delibera che, in parte, si discosta da
quella del 2013. L'interpretazione che si fornisce soffre,
naturalmente, dei limiti che, come già evidenziato sopra, derivano
da una non chiara formulazione dell'art. 47, comma 3. Per questo
motivo l'ANAC ribadisce la necessità di un intervento legislativo
urgente e appropriato che definisca con precisione il sistema
sanzionatorio e i soggetti responsabili. Tuttavia, nelle more, si
ritiene comunque opportuno modificare il precedente orientamento
contenuto nella delibera n. 66/2013 per garantire una maggiore
coerenza dell'applicazione delle sanzioni ai principi
dell'ordinamento come risultano anche dalla recenti modifiche
normative.
L'intero quadro normativo che emerge dalla legge n. 190/2012, dal
decreto legislativo 33/2013 e dal decreto-legge n. 90/2014, infatti,
è espressione di una chiara scelta legislativa di ritenere la
trasparenza, intesa quale accessibilità totale delle informazioni da
pubblicare sui siti web, strettamente collegata alla prevenzione
della corruzione e materia di competenza statale, sulla cui
attuazione vigila l'Autorità nazionale anticorruzione. (3)
La competenza statale si desume, in primo luogo, dall'art. 1, comma
15, della legge n. 190/2012 secondo cui «ai fini della presente
legge» la trasparenza dell'attività amministrativa costituisce
livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e
civili ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione.
Il legislatore ha ribadito la qualificazione della trasparenza come
livello essenziale delle prestazioni in altre due norme: nell'art. 1,
comma 36, della stessa legge n. 190/2012 e nell'art. 1, comma 3, del
decreto legislativo 33/2013 specificando che i contenuti del decreto
delegato integrano l'individuazione del «livello essenziale delle
prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai fini di
trasparenza, prevenzione, contrasto alla corruzione e della cattiva
amministrazione, a norma dell'art. 117, comma 2, lett. m) della
Costituzione».
In secondo luogo, l'art. 1, comma 3, prevede anche che la medesima
disciplina costituisce esercizio della funzione statale di
coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale di cui all'art. 117,
comma 2, lett. r), della Costituzione.
Per quel che riguarda la trasparenza come livello essenziale delle
prestazioni, si evidenzia che già nell'art. 11 del d.gs. 150/2009,
abrogato poi dal decreto legislativo 33/2013, era contenuta una
previsione analoga. Tuttavia, diversamente dal decreto legislativo
150/2009, la legge n. 190/2012, con i criteri di delega, e più
approfonditamente il decreto legislativo 33/2013 superano la
disposizione dell'art. 11 citato chiarendo direttamente le
implicazioni della disciplina della trasparenza e specificando gli
obblighi, che ne costituiscono il contenuto minimo, che devono essere
osservati da tutte le pubbliche amministrazioni e dagli altri
soggetti tenuti alla loro attuazione.
Poichè la trasparenza ai sensi della legge n. 190/2012 e i
contenuti normativi del decreto 33/2013 costituiscono livello
essenziale delle prestazioni, esso deve essere garantito su tutto il
territorio nazionale, senza limitazioni o condizionamenti da parte
della legislazione regionale (4) . Proprio per questo, peraltro, si
deve ritenere che il decreto-legge n. 90/2014 abbia inteso rafforzare
il sistema di vigilanza sulla trasparenza incardinato nell'ANAC, alla
quale il legislatore ha conferito i relativi poteri senza operare
distinzioni con riguardo ai soggetti destinatari del controllo siano
essi amministrazioni centrali, di livello territoriale ovvero enti di
diritto privato. Con il decreto-legge n. 90/2014 si rafforza, in
definitiva, la disciplina della trasparenza ai sensi della legge
190/2012 e del decreto legislativo 33/2013 come livello essenziale di
prestazione, sottratto pertanto all'autonoma iniziativa regionale e
locale. (5)
Restano fermi, naturalmente, i poteri legislativi e regolamentari
delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, che possono essere esercitati per garantire livelli
ulteriori e più elevati di tutela. La possibilità di fissare
maggiori livelli di trasparenza è, peraltro, prevista nell'art. 1,
comma 9, della legge n. 190/2012 secondo cui tra i contenuti dei
piani triennali di prevenzione della corruzione le amministrazioni
indicano «specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a
quelli previsti da disposizioni di legge», laddove per legge non può
che intendersi, innanzitutto, quella statale.
Poichè, dunque, il sistema della trasparenza che discende dalla
legge n. 190/2012, dal decreto legislativo 33/2013 e dal
decreto-legge n. 90/2014 rientra nell'ambito della competenza
statale, anche la disciplina sanzionatoria come delineata nell'art.
47, comma 3, si ritiene debba essere sottratta ad altre fonti
normative ed interpretata ed applicata coerentemente. (6)
La delibera n. 66/2013 è incentrata sulla pluralità di fonti di
disciplina del procedimento sanzionatorio, attraverso il rinvio a
regolamenti che devono essere adottati da ciascun soggetto ricompreso
nell'ambito soggettivo di applicazione del decreto legislativo n.
33/2013. Detta delibera comporta un'attuazione eterogenea del regime
sanzionatorio sul territorio in ragione di scelte effettuate
autonomamente da ogni singolo ente o amministrazione, con possibili
conseguenze sia di non effettività dell'applicazione delle sanzioni,
che di violazione del principio di uguaglianza rispetto alla tutela
dei livelli essenziali delle prestazioni.
Tenuto anche conto delle recenti modifiche normative, ad avviso
dell'Autorità, per l'interpretazione della disciplina sanzionatoria
prevista dall'art. 47, comma 3, è, invece, necessario muovere dal
riconoscimento della competenza statale in materia di trasparenza
anche quale livello essenziale delle prestazioni e da una lettura
integrata dell'art. 19, comma 7, del decreto-legge n. 90/2014, e
dell'art. 17, comma 1, della l. 689/1981.
Visto che la trasparenza è materia di competenza statale e alla
luce di quanto previsto dall'art. 19, comma 7, del decreto-legge n.
90/2014, si deve ritenere che spetti solamente all'Autorità,
nell'esercizio delle funzioni di controllo e vigilanza in materia di
trasparenza ad essa attribuite, il potere di avviare il procedimento
sanzionatorio ai sensi della legge 689/1981, nell'ambito del quale
può attivarsi la segnalazione del Presidente dell'ANAC di cui al
predetto art. 19, comma 7.
Come già sopra indicato, quest'ultima disposizione attribuisce al
Presidente dell'ANAC il potere di segnalare le violazioni di cui
all'art. 47, comma 1 e 2 del decreto legislativo 33/2013, all'
"autorità amministrativa competente all'irrogazione delle sanzioni
ai sensi dalla legge n. 689/1981".
L'art. 19 citato introduce, quindi, una dialettica fra il
Presidente dell'ANAC e un'altra autorità amministrativa non
direttamente identificata nell'art. 47, comma 3, del decreto
legislativo 33/2013. In base ad una lettura sistematica della
normativa sulla trasparenza e della legge 689/1981 - e sempre tenuto
conto che si tratta di materia di competenza statale - questa
autorità amministrativa non può che essere individuata, a
legislazione vigente, nel prefetto del luogo in cui si verificano le
violazioni di cui all'art. 47, comma 1 e 2, del decreto legislativo
33/2013.
Infatti, nelle materie di competenza statale, l'art. 17 della 1egge
n. 689/1981 stabilisce che per l'irrogazione della sanzione
definitiva, in caso di mancato pagamento in misura ridotta,
intervenga il prefetto in assenza di altri uffici sul territorio e
dunque a chiusura del sistema sanzionatorio. Questa interpretazione
è suffragata anche dalla considerazione che i prefetti svolgono in
generale sul territorio funzioni di garanzia e di promozione dei
diritti civili e sociali dei cittadini, alla cui piena attuazione la
trasparenza è finalizzata (articoli 1 e 2, decreto legislativo
33/2013).
Ne consegue che si delinea un collegamento fra l'ANAC, a cui
l'ordinamento attribuisce le funzioni di vigilanza sulla trasparenza,
e i prefetti.
Si è consapevoli che nel decreto del Presidente della Repubblica
29 luglio 1982, n. 571, adottato in attuazione dell'art. 17, comma 7,
della legge n. 689/1981, e che indica gli uffici competenti a
ricevere il rapporto, non risultano corrispondenze fra l'ANAC e i
prefetti. Ma questo in parte si spiega con l'assenza di aggiornamenti
recenti al decreto del Presidente della Repubblica citato. È di
rilievo, invece, il fatto che nell'art. 32 del decreto-legge n.
90/2014 il legislatore abbia previsto un modello di relazione fra
Presidente dell'ANAC e prefetti per l'adozione di misure in senso
lato sanzionatone per la straordinaria gestione, per il sostegno e il
monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della
corruzione.
Per il rispetto del principio di legalità che impronta, in
generale, la materia sanzionatoria ed anche ai fini di
un'interpretazione sistematica, si rileva che concorre
all'orientamento ermeneutico accolto anche la specifica previsione
dell'art. 1, comma 735, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, laddove
attribuisce al prefetto la competenza ad irrogare una sanzione
pecuniaria nei confronti dei soggetti responsabili della omessa
pubblicazione dei dati concernenti gli incarichi di amministratori
delle società degli enti locali conferiti da soci pubblici e dei
relativi compensi, nonchè nei confronti dell'amministratore che non
comunichi ai soci pubblici il proprio incarico e il relativo
compenso. La fattispecie sanzionata in tale norma è analoga a quella
definita nell'art. 47, comma 2, del decreto legislativo 33/2013.
Infine, deve ritenersi almeno in parte superato per abrogazione
implicita l'art. 2, comma 1, lett. f), del decreto-legge n. 174/2012,
convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213. Detta disposizione,
infatti, ha previsto che, ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal
2013 una quota pari all'80 per cento di alcuni trasferimenti erariali
a favore delle regioni sia erogata a condizione dell'adozione da
parte delle regioni di una serie di provvedimenti. Tra questi è
inclusa l'adozione di una disciplina sulle modalità di pubblicità e
trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche
pubbliche elettive e di governo, con il relativo sistema
sanzionatorio.
Come visto, la pubblicità dei dati relativi allo stato
patrimoniale dei titolari di incarichi politici e di indirizzo
politico è disciplinata dagli articoli 14 e 47, comma 1, del decreto
legislativo 33/2013. Nella misura in cui gli obblighi di
pubblicazione indicati nell'art. 2, co.1, lett. f), del decreto-legge
n. 174/2012 coincidono con quelli indicati dagli articoli 14 e 47,
comma 1, del decreto legislativo 33/2013, si deve ritenere che,
poichè la disciplina contenuta nel decreto legislativo 33/2013
integra un livello essenziale delle prestazioni ed è successiva a
quella del decreto-legge n. 174/2012, prevalga la disciplina del
decreto legislativo 33/2013, con il relativo apparato sanzionatorio,
nei confronti di ogni amministrazione, ivi comprese le regioni.
Rimane, invece salva la disciplina relativa agli altri obblighi di
trasparenza sullo stato patrimoniale dei titolari di cariche
pubbliche elettive e di governo contenuta nelle leggi regionali
eventualmente adottate in attuazione del decreto-legge n. 174/2012.
Si deve in ogni caso trattare di obblighi diversi da quelli relativi
allo stato patrimoniale già previsti nel decreto legislativo n.
33/2013.
Procedimento
Alla luce del richiamato quadro normativo, il procedimento per
l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 47, comma 3, del
decreto legislativo 33/2013, considerata la competenza statale e
tenuto conto dell'art. 19 c. del d.legge n. 90/2104 nonchè del
rinvio alla legge n. 689/1981, si delinea come segue.
L'ANAC, nell'ambito delle proprie funzioni di vigilanza e di
controllo, d'ufficio o su segnalazione, sul rispetto degli obblighi
di trasparenza, è il soggetto competente ad avviare il procedimento
sanzionatorio per le violazioni di cui all'art. 47, comma 1 e 2, del
decreto legislativo 33/2013, provvedendo all'accertamento, alle
contestazioni e alle notificazioni ai sensi degli articoli 13 e 14
della legge n. 689/1981 ai fini del pagamento in misura ridotta (art.
16, legge n. 689/1981).
In questa ottica, gli OIV, ovvero le strutture o i soggetti con
funzioni analoghe, in attuazione del potere di attestazione
sull'assolvimento degli obblighi di pubblicazione previsto dall'art.
14, comma 4, lett. g), decreto legislativo 150/2009, e anche in
relazione alle segnalazioni ricevute dai Responsabili della
trasparenza, ai sensi dell'art. 43, comma 1 e 5, del decreto
legislativo 33/2013, comunicano ad ANAC le irregolarità riscontrate
in relazione agli adempimenti di cui al citato art. 47 comma 1 e 2.
Qualora non sia stato effettuato ad ANAC il pagamento in misura
ridotta, il Presidente dell'Autorità, in base all'art. 19, comma 7,
del decreto-legge n. 90/2014, ne dà comunicazione, con un apposito
rapporto ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge 689/1981, al
prefetto del luogo ove ha sede l'ente in cui sono state riscontrate
le violazioni per l'irrogazione della sanzione definitiva (art. 18,
legge n. 689/1981).
Il prefetto comunica al Presidente dell'ANAC l'esito della
procedura sanzionatoria e all'amministrazione, all'ente o
all'organismo interessato l'eventuale provvedimento sanzionatorio
adottato anche ai fini della pubblicazione sul sito istituzionale ai
sensi dell'art. 47, comma 1, del decreto legislativo 33/2013 nella
sotto-sezione relativa agli organi di indirizzo politico.
Come previsto dall'art. 49, le sanzioni in argomento si applicano
«a partire dalla data di adozione del primo aggiornamento del
Programma triennale della trasparenza e, comunque, entro 180 giorni
dalla data di entrata in vigore" del decreto legislativo 33/2013.
A decorrere da tali date, la mancata pubblicazione e/o la mancata
comunicazione che configurano l'inadempimento sono presupposto per
l'avvio del procedimento sanzionatorio.
Con riferimento al procedimento sanzionatorio e all'individuazione
dell'autorità competente all'irrogazione delle sanzioni per
l'inadempimento degli obblighi di cui all'art. 47, comma 1,
relativamente agli organi che compongono il Governo si ritiene, in
ragione della speciale posizione costituzionale del Governo, di dover
rinviare a quanto previsto all'art. 49, comma 2, del decreto
legislativo 33/2013 secondo cui «con uno o più decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri sono determinate le modalità
di applicazione delle disposizioni del presente decreto alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in considerazione delle
peculiarità del relativo ordinamento ai sensi degli articoli 92 e 95
della Costituzione», come anche già previsto nella delibera n.
66/2013.
Comunque, anche per questo aspetto, si ritiene opportuno un
intervento del legislatore che chiarisca il tipo di disciplina
applicabile ai vertici politici dei Ministeri.
Disciplina transitoria
Considerato che la presente delibera stabilisce una diversa
regolamentazione del procedimento sanzionatorio già previsto nella
delibera n. 66/2013, l'Autorità ritiene necessario indicare una
disciplina transitoria che tenga conto del principio generale del
tempus regit actum.
Ne discende, quindi, che ai procedimenti sanzionatori per i quali,
alla data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della presente
delibera, sia stata già conclusa l'istruttoria da parte dell'ufficio
competente e siano già stati trasmessi gli atti all'ufficio cui
spetta l'irrogazione della sanzione, si applicano le disposizioni
previste dai regolamenti di ogni amministrazione o ente adottati ai
sensi della delibera ANAC n. 66/2013 o, in mancanza, le disposizioni
previste in via suppletiva dalla stessa delibera.
Le amministrazioni comunicano ad ANAC gli esiti del procedimento
sanzionatorio. Laddove, invece, alla data di pubblicazione sulla
Gazzetta ufficiale della presente delibera, il procedimento sia stato
avviato ma la fase istruttoria non sia stata ancora conclusa con la
trasmissione degli atti all'ufficio cui spetta l'irrogazione della
sanzione, gli stessi atti dovranno essere trasferiti dal Responsabile
della trasparenza dell'amministrazione o dell'ente all'ANAC che
procederà agli accertamenti e alle contestazioni secondo quanto
previsto al paragrafo relativo al procedimento della presente
delibera.
Con successivo comunicato l'ANAC indicherà l'ufficio al quale
trasmettere gli atti delle istruttorie procedimentali in corso e le
relative modalità.
Roma, 21 gennaio 2015

Il Presidente: Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 29 gennaio
2015.
Il segretario: Esposito

(1) Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n. 190/2012,
pp. 10 e 49, pubblicato sul sto www.anticorruzione.it

(2) La stretta relazione tra la disciplina della trasparenza e quella
della lotta alla corruzione si rinviene ad esempio nella
Convenzione Onu contro la corruzione del 31 ottobre 2003,
ratificata dall'Italia con legge 3 agosto 2009, n. 116, e in
numerosi documenti internazionali adottati in sede sia OCSE sia
GRECO («Gruppo di Stati contro la Corruzione» nell'ambito del
Consiglio d'Europa).

(3) Si vedano l'art. 1, comma 2, lett. f), legge n. 190/2012, l'art.
45, decreto legislativo 33/2013 e l'art. 19 del decreto-legge n.
90/2014.

(4) Sul tema dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, la Corte costituzionale ha avuto modo
di ribadire in diverse circostanze che la competenza statale
sulla determinazione dei livelli essenziali è in grado di
incidere anche sulle potestà legislative e regolamentari
regionali e locali. La Corte ha infatti precisato che non si
tratta di una «materia» in senso stretto, quanto di una
competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter
porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero
territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come
contenuto essenziale di tali diritti, «senza che la legislazione
regionale possa limitarle o condizionarle». Si vedano, C. cost.,
26 giugno 2002, n. 282; C. cost., 4 dicembre 2009, n. 322.

(5) Rinvio alla nota n. 4.

(6) «Nel caso di materie attribuite alla competenza dello Stato e non
già trasferite o delegate alle regioni (o alle province
autonome) deve ritenersi di spettanza statale anche
l'applicazione delle sanzioni amministrative» Corte
costituzionale n. 60/1993. La Corte costituzionale ha
ripetutamente affermato, tra l'altro, che la regolamentazione
delle sanzioni spetta al soggetto nella cui sfera di competenza
rientra la disciplina della materia, !a cui inosservanza
costituisce l'atto sanzionabile Corte costituzionale n. 28/1996,
n, 341/2003, n. 12/2004, n. 384/2005.