1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2003 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Protezione civile - Testo unico della Provincia autonoma di Bolzano sull'ordinamento dei servizi antincendi e per la protezione civile - Istituzione di un Centro operativo provinciale con compiti di pronto intervento in caso di calamita' - Attribuzione al suo Presidente di funzioni di coordinatore provinciale, con poteri di direzione e coordinamento degli organi e servizi, ivi compresi quelli statali, coinvolti nelle attivita' - Denunciata invasione di materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato - Contrasto con le norme statutarie e attuative che conferiscono ad organi statali poteri di direzione, coordinamento, dichiarazione di calamita' naturale e nomina di commissari straordinari - Violazione dei principi fondamentali vincolanti la legislazione provinciale in materia di protezione civile - Richiamo alle sent. nn. 290/2001 e 418/1992 della Corte costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15, artt. 5, commi 3 e 4, 8, comma 2, 9, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. g) e h), e terzo; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, 87 e 88; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 35. Protezione civile - Testo unico della Provincia autonoma di Bolzano sull'ordinamento dei servizi antincendi e per la protezione civile - Emanazione di ordinanze in deroga alla legislazione vigente, per l'attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di calamita' - Attribuzione del relativo potere al Presidente della Provincia - Denunciata invasione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza - Violazione di precetti statutari e di principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia di protezione civile - Richiamo alla sent. n. 418/1992 della Corte costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15, art. 8, comma 6. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. h), e terzo; Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), art. 88; legge 24 febbraio 1992, n. 225; d.l. 7 settembre 2001, n. 343, convertito con modifiche nella legge 9 novembre 2001, n. 401. Protezione civile - Testo unico della Provincia autonoma di Bolzano sull'ordinamento dei servizi antincendi e per la protezione civile - Requisizione di beni mobili e immobili in caso di calamita' - Attribuzione del relativo potere al Presidente della Provincia - Denunciato contrasto con i precetti statutari e segnatamente con i limiti all'adozione di provvedimenti contigibili e urgenti - Invasione di materia riservata alla legislazione statale esclusiva. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15, art. 18. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. h); Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 52, 87 e 88. (003C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri, difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso la quale ha il proprio
domicilio;
Nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente, per la dichiarazione della illegittimità costituzionale
della legge provinciale n. 15 del 18 dicembre 2002 (B.U.R. n. 50 del
31 dicembre 2002), Testo unico dell'ordinamento dei servizi
antincendi e per la Protezione civile, negli artt. 5, commi 3 e 4, 8,
comma 2 e 6, 9, comma 3, e 18.
La illegittimità costituzionale delle singole norme suindicate e
della disciplina complessiva che se ne ricava viene ad essere
evidente solo che si richiamino, anche se in termini generali, le
normative in materia di protezione civile.
La protezione civile è posta dall'art. 117, terzo comma Cost.,
tra le materie di legislazione concorrente.
È questa, secondo una terminologia adottata da codesta Corte,
materia traversale, nel senso che gli interessi sottostanti investono
sfere diverse, tra le quali anche l'ordine pubblico e sicurezza,
soggetti alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo
comma, lett. h) Cost.).
Seguendone la nozione desumibile dall'art. 159.2, d.lgs. n. 112
del 1998, alla quale si è richiamata anche codesta Corte (sent.
n. 290 del 2001), l'ordine pubblico va inteso "come il complesso dei
beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui
quali si regge l'ordinata e civile convivenza della comunità
nazionale".
E proprio in rapporto a tale nozione codesta Corte ha adottato
della sicurezza una interpretazione espressamente definita
"restrittiva" ( sent. n. 407 del 2002).
Conducendo l'esame dal punto di vista della protezione civile si
deve prima di tutte richiamare l'art. 3 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) che tra le materie
assegnate alla potestà legislativa delle province non ve la
comprende.
Il d.P.R. n. 381 del 1974 (che porta alcune norme di attuazione
dello Statuto) conferma nell'art. 35 l'applicabilità nella regione
dell'art. 5 della legge 8 dicembre 1970, n. 996 che attribuisce al
Presidente del Consiglio dei ministri la dichiarazione di calamità
naturale e la nomina di un commissario straordinario, competente,
sempre ai sensi dell'art. 35, "in particolare al coordinamento degli
interventi dello Stato con quelli effettuati dagli organismi della
regione e delle province".
Se poi si ritenesse applicabile anche in questo caso l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, con la conseguenza
che l'art. 117, terzo comma, sarebbe direttamente applicabile anche
alle province autonome, la legislazione della provincia si sarebbe
dovuta attenere ai principi fondamentali riservati alla legislazione
statale, desumibili, come ha confermato codesta Corte (sent. n. 282
del 2002), dalla legislazione in vigore.
Con la sentenza n. 418 del 1992, prendendo in esame la legge 24
febbraio 1992, n. 225, codesta Corte ha avuto occasione di mettere in
evidenza che "il fulcro della legge n. 225 sta, per quanto attiene
alla esigenza di unitarietà di direzione ... nel secondo comma
dell'art. 1, il quale attribuisce al Presidente del Consiglio dei
ministri o, per sua delega, al Ministro per il coordinamento della
protezione civile, il compito di promuovere e coordinare le attività
di tutte le amministrazioni pubbliche, degli enti pubbici e di ogni
altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul
territorio nazionale". Solo in questa forma organizzativa, infatti,
si è vista la possibilità di far fronte alle due esigenze in
materia, che codesta Corte ha definito "fondamentali", delle quali
"la prima attiene alla necessità di evitare il disordine,
l'accavallarnento e la dispersione degli interventi che spesso hanno
ridotto l'efficacia dell'opera di soccorso ... La seconda esigenza
fondamentale concerne l'etensione dei compiti della protezione civile
alla protezione ed alla prevenzione degli eventi calamitosi".
"Nè tale linea interpretativa appare contraddetta dal successivo
decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito nella legge, 9
novembre 2001, n. 401 ... che riordina i profili organizzativi delle
competenze di settore" (sent. n. 39 del 2003).
L'art. 12 della legge n. 225 del 1992 ha fatto salve anche in
questa materia le competenze legislative delle Province autonome di
Trento e Bolzano previste dai rispettivi statuti e dalle rispettive
norme di attuazione.
Come si è già visto, queste ultime norme non attribuiscono
poteri più ampi alla Provincia di Bolzano cosicchè quello che
codesta Corte ha definito il "fulcro" della disciplina della materia
viene a costituire "principio fondamentale" ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in relazione all'art. 12.4 della legge n. 225 del
1992.
Partendo da queste premesse la illegittimità costituzionale
delle norme impugnate viene a risultare evidente.
Nell'art. 5.5 della legge regionale è prevista la costituzione
di un Centro operativo provinciale, la cui composizione è
disciplinata dal secondo comma.
È, questo, un organo provinciale, presieduto dal Presidente
della provincia o dall'assessore competente in materia di protezione
civile.
Competono al Centro (comma 4) la direzione ed il coordinamento
dell'attività di pronto intervento "dell'amministrazione
provinciale, dello Stato, dei comuni e dei servizi antincendi e per
la protezione civile".
Al Presidente (comma 3) sono assegnate le funzioni di
"coordinatore provinciale" con ampi poteri di iniziativa che
comportano "la direzione e il coordinamento dei servizi per la
protezione civile da attivare a livello provinciale" (art. 8.2) e la
responsabilità del "necessario coordinamento con gli organi statali
competenti" (art. 9.3).
Tutti i poteri di pronto intervento sono, dunque, assegnati al
Comitato operativo provinciale che opera attraverso il suo
Presidente, titolare del potere di coordinamento di tutti gli organi
coinvolti, compresi quelli statali, coordinamento che comporta
l'esercizio di poteri direttivi.
Nella Provincia di Bolzano, pertanto, verrebbero meno i poteri di
direzione e coordinamento dello Stato i cui organi sono presi in
considerazione solo in quanto soggetti ai poteri di un organo
provinciale.
Già per questo risulta violato l'art. 117, secondo comma,
lett. g) Cost. che attribuisce alla legislazione esclusiva statale
ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato.
Le norme richiamate violano, inoltre, l'art. 117, secondo comma,
lett. h) Cost. poichè si sostituiscono, senza prevedere nemmeno un
minimo di coordinamento, alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordine pubblico.
Data l'ampiezza dell'attribuzione operata dall'art. 5, commi 3 e
4, riferita all'attività di pronto intervento anche dello Stato, il
potere di coordinamento investe anche le forze dell'ordine. Risulta,
pertanto, violato l'art. 87 dello Statuto che mantiene agli organi
dello Stato il coordinamento delle attribuzioni statali in
conformità alla direttive del Governo, insieme all'art. 88 che,
sempre allo Stato, riserva la direzione legli organi e delle forze di
polizia per il mantenimento dell'ordine pubblico, la cui direzione
compete al Ministro per l'interno.
Le stesse norme violano l'art. 8 dello Statuto regionale che
nell'elenco tassativo delle materie assegnate alla potestà
legislativa delle province non riporta la protezione civile.
Per le stesse ragioni violano l'art. 35, d.P.R. n. 381 del 1974
che riconosce al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di
dichiarare la calamità naturale e di nominare un commissario
straordinario.
Anche, poi, a volerle riportare nell'ambito della legislazione
concorrente della provincia, sono violati i principi fondamentali
fissati dalla legislazione dello Stato, già richiamati, che codesta
stessa Corte ha definito "il fulcro" della disciplina della materia.
Dopo aver rilevato "l'estrema gravità che possono assumere gli
eventi calamitosi, l'intrinseca difficoltà delle operazioni di
soccorso e l'immediatezza con cui le stesse devono essere poste in
atto" oltre alla "complessità dell'apparato operativo che va
mobilitato e che, almeno potenzialmente, coinvolge l'intera
amministrazione pubblica in tutte le sue articolazioni centrali e
periferiche" codesta Corte ha concluso (sempre in sent. n. 418 del
1992) che "i poteri di promozione e coordinamento non possono che
essere conferiti al Governo" e che "la loro attribuzione al
Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, al Ministro
per la protezione civile risulta coerente con le previsioni
dell'art. 95 della Costituzione", norma non toccata dalla recente
riforma costituzionale.
Non v'è dubbio che quelli richiamati, posti in evidenza da
codesta Corte, costituiscano principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. così come è indubbio che non
siano stati tenuti in alcuna considerazione dalla provincia nel
formulare le norme impugnate.
L'art. 8, comma 6, per l'attuazione degli interventi di calamità
conseguenti alla dichiarazione dello stato di calamità, attribuisce
sempre al Presidente della provincia il potere di provvedere anche a
mezzo di ordinanze in deroga alle disposizioni vigenti.
Sono questi, come noto, provvedimenti consentiti in casi
eccezionali a tutela dell'ordine pubblico che, proprio perchè
possono essere emessi in deroga alla disposizioni vigenti, vanno
riservati all'autorità centrale, titolare di un potere generale di
intervento, come codesta Corte ha messo in evidenza (sent. n. 418 del
1992).
Anche questa norma viola, pertanto, l'art. 88 dello Statuto che,
come si è visto, riconosce allo Stato i poteri necessari per il
mantenimento dell'ordine pubblico.
Sono, peraltro, violati anche i principi fondamentali desumibili
dalle leggi n. 225 del 1992 e n. 401 del 2001 tra i quali, come
codesta Corte ha rilevato (sent. n. 418 del 1992), c'è anche quello
della riserva allo Stato, che opera attraverso il Presidente del
Consiglio dei ministri, del potere di provvedere a mezzo di ordinanze
in deroga alle disposizioni vigenti per l'attuazione di interventi di
emergenza.
L'art. 18 della legge provinciale conferisce al Presidente della
provincia il potere di requisire beni mobili ed immobili senza
distinzioni, non esclusi i beni dello Stato.
Questo potere, per la sua generalità, eccede quello attribuito
dall'art. 52 dello Statuto, limitato alla adozione dei provvedimenti
contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica
nell'interesse delle popolazioni di due o più comuni.
La norma statutaria pone dei limiti ai poteri della provincia sia
per i fini che per l'oggetto: non è consentito al suo Presidente di
intervenire per esigenze di ordine pubblico nè di disporre in via
contingibile ed urgente dei beni dello Stato, non soggetti al potere
di requisizione provinciale. Vengono contemporaneameite ad essere
violati l'art. 117, secondo comma, lett. h) Cost. e gli artt. 87 e 88
dello Statuto sotto i profili già esaminati.

P. Q. M.
Si conclude perchè gli articoli 5.3 e 4, 8.2 e 9.3 siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri 21 febbraio 2003.
Roma, addì 24 febbraio 2003.
Il vice Avvocato generale dello Stato: Glauco Nori
03C0227