1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 34 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati - Attuale esclusione di una responsabilita' diretta a favore di una responsabilita' indiretta e limitata - Eliminazione delle parole "contro lo Stato" - Assoluta ed oggettiva mancanza di chiarezza del quesito che si intende sottoporre a votazione popolare relativamente alla posizione dello Stato la cui responsabilita' e' pure preminente nell'attuale sistema legislativo - Inammissibilita'. (Legge 13 aprile 1988, n. 117). (097C0163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio
ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n.
117, recante "Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati",
limitatamente a:
articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "L'azione di
risarcimento del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei
confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri" e comma 2,
limitatamente alle parole: "contro lo Stato", articolo 6, "rubrica"
("Intervento del magistrato nel giudizio"), comma 1 (''Il magistrato
il cui comportamento, atto o provvedimento rileva in giudizio non
può essere chiamato in causa ma può intervenire in ogni fase e
grado del procedimento, ai sensi di quanto disposto dal secondo comma
dell'articolo 105 del codice di procedura civile. Al fine di
consentire l'eventuale intervento del magistrato, il presidente del
tribunale deve dargli comunicazione del procedimento almeno quindici
giorni prima della data fissata per la prima udienza"), comma 2,
limitatamente alle parole: "nel giudizio di rivalsa se il magistrato
non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa stato" e comma
3 ("Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento non può
essere assunto come teste nè nel giudizio di ammissibilità, nè nel
giudizio contro lo Stato."), articolo 7, articolo 8, articolo 9,
comma 2 (''Gli atti del giudizio disciplinare possono essere
acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di
rivalsa."), articolo 16, comma 4, limitatamente alle parole: "in sede
di rivalsa," e comma 5, limitatamente alle parole: "di rivalsa ai
sensi dell'articolo 8", iscritto al n. 102 del registro referendum;
Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Morbidelli e Gaetano Pecorella per i
presentatori Bernardini Rita e Sabatano Mauro.
Ritenuto in fatto
1.1. - L'Ufficio centrale per il referendum (costituito presso la
Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni) ha esaminato la richiesta di
referendum popolare depositata il 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini
Sergio Augusto, Strik Lievers, Bernardini Rita, Sabatano Mauro e
Mancuso Fiorella, sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogata la legge 13 aprile 1988, n. 117,
recante ''Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati''
limitatamente a:
articolo 2,
comma 1, limitatamente alle parole: ''contro lo Stato'';
articolo 4,
comma 1, limitatamente alle parole: ''L'azione di risarcimento
del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri'';
comma 2, limitatamente alle parole ''contro lo Stato'';
articolo 6,
comma 1 (''Il magistrato il cui comportamento, atto o
provvedimento rileva in giudizio non può essere chiamato in causa ma
può intervenire in ogni fase e grado del procedimento, ai sensi di
quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 105 del codice di
procedura civile. Al fine di consentire l'eventuale intervento del
magistrato, il presidente del tribunale deve dargli comunicazione del
procedimento almeno 15 giorni prima della data fissata per la prima
udienza''.);
comma 2 limitatamente alle parole: ''nel giudizio di rivalsa se
il magistrato non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa
stato'';
comma 3 (''Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento
non può essere assunto come teste nè nel giudizio di
ammissibilità, nè nel giudizio contro lo Stato''.);
articolo 7;
articolo 8;
articolo 9;
comma 2 (''Gli atti del giudizio disciplinare possono essere
acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di
rivalsa.'');
articolo 16
comma 4, limitatamente alle parole: ''in sede di rivalsa,'';
comma 5 limitatamente alle parole: ''di rivalsa ai sensi
dell'articolo 8''?".
1.2. - Con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 l'Ufficio centrale,
verificata la regolarità della richiesta, l'ha dichiarata legittima.
L'Ufficio stesso, inoltre, rilevato che "per quanto riguarda l'art.
6 (della citata legge n. 117 del 1988), la richiesta di abrogazione
concerne i commi 1 e 3, per intero, e parte del comma 2, e per
evidente errore materiale non comprende anche la rubrica
dell'articolo ("Intervento del magistrato nel giudizio") che
rimarrebbe priva di senso, in quanto la normativa residua riguarda
materia diversa dall'intervento stesso", ha provveduto ad integrare
il quesito nei termini seguenti:
"Volete voi che sia abrogata la legge 13 aprile 1988, n. 117,
recante ''Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati'',
limitatamente a:
articolo 2
comma 1, limitatamente alle parole: ''contro lo Stato'';
articolo 4
comma 1, limitatamente alle parole: ''L'azione di risarcimento
del danno contro lo Stato deve essere esercitata nei confronti del
Presidente del Consiglio dei Ministri'';
comma 2, limitatamente alle parole ''contro lo Stato'';
articolo 6
rubrica (''Intervento del magistrato nel giudizio'');
comma 1 (''Il magistrato il cui comportamento, atto o
provvedimento rileva in giudizio non può essere chiamato in causa ma
può intervenire in ogni fase e grado del procedimento, ai sensi di
quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 105 del codice di
procedura civile. Al fine di consentire l'eventuale intervento del
magistrato, il presidente del tribunale deve dargli comunicazione del
procedimento almeno quindici giorni prima della data fissata per la
prima udienza''.);
comma 2, limitatamente alle parole: ''nel giudizio di rivalsa se
il magistrato non è intervenuto volontariamente in giudizio. Non fa
stato'';
comma 3 (''Il magistrato cui viene addebitato il provvedimento
non può essere assunto come teste nè nel giudizio di
ammissibilità, nè nel giudizio contro lo Stato''.);
articolo 7;
articolo 8;
articolo 9
comma 2 (''Gli atti del giudizio disciplinare possono essere
acquisiti, su istanza di parte o d'ufficio, nel giudizio di
rivalsa''.);
articolo 16
comma 4, limitatamente alle parole: ''in sede di rivalsa,'';
comma 5, limitatamente alle parole: ''di rivalsa ai sensi
dell'articolo 8''?".
2. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 9
gennaio 1997 per le conseguenti deliberazioni, dandone regolare
comunicazione.
3. - Con memoria depositata il 31 dicembre 1996, i promotori e
presentatori della richiesta referendaria hanno presentato motivi a
sostegno dell'ammissibilità della medesima.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata legittima
con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione, ha per oggetto
varie disposizioni della legge 13 aprile 1988, n. 117 che disciplina
il risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati.
In particolare, nel quesito sono ricomprese le disposizioni
concernenti: l'azione diretta nei confronti dello Stato per il
risarcimento dei danni ingiusti cagionati nell'esercizio delle
funzioni giudiziarie (art. 2), la legittimazione passiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri per l'azione di risarcimento
(art. 4), la facoltà di interventodel magistrato nel giudizio
promosso contro lo Stato (art. 6), l'obbligatorietà e la misura
dell'azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato e
degli estranei che partecipano all'esercizio delle funzioni
giudiziarie, nonchè i termini e la competenza per l'esercizio della
medesima (artt. 7 e 8), la possibilità di acquisire gli atti del
giudizio disciplinare nel giudizio di rivalsa (art. 9), la
responsabilità dei componenti gli organi giudiziari collegiali (art.
16).
2. - Questa Corte è chiamata ad accertare la sussistenza dei
requisiti per l'ammissibilità della richiesta referendaria in
riferimento ai limiti previsti dall'art. 75 della Costituzione, a
quelli desumibili da un esame logicosistematico della Costituzione
stessa, e, in particolare, a verificare se la struttura del quesito
risponda alle esigenze di omogeneità e chiarezza, secondo la propria
giurisprudenza affermatasi a far corso dalla sentenza n. 16 del 1978.
3. - La legge 13 aprile 1988, n. 117, nel disciplinare il
risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati, preordina un
articolato sistema, nel quale vengono individuati i casi in cui può
essere chiesto il risarcimento per un danno ingiusto per effetto di
un atto o provvedimento posto in essere dal magistrato nell'esercizio
delle sue funzioni. Con la stessa legge viene disciplinata l'azione
di risarcimento per tali atti contro lo Stato e le condizioni per
esperirla; è inoltre prevista la facoltà di intervento nel giudizio
del magistrato ed è disposta l'azione di rivalsa dello Stato, con i
relativi limiti, nei confronti del magistrato, oltre agli effetti
disciplinari che per quest'ultimo si possono produrre.
Secondo le intenzioni dichiarate dal comitato promotore "la
consultazione popolare è volta all'affermazione di una
responsabilità civile dei magistrati, diretta (nei confronti del
danneggiato), e piena (quanto alla misura del risarcimento), che le
norme vigenti escludono a favore di una responsabilità indiretta e
limitata". Tale obiettivo è perseguito mediante l'eliminazione delle
parole "contro lo Stato" dal testo degli artt. 2 e 4 della legge,
ritenendosi che, venuta meno la possibilità di azionare la pretesa
risarcitoria nei confronti dello Stato, sia esperibile l'azione
direttamente nei confronti del magistrato, quale autore
dell'illecito, secondo i principi generali dell'ordinamento.
Correlativamente viene proposta, tra l'altro, la completa
eliminazione della disciplina dell'intervento del magistrato nel
giudizio promosso contro lo Stato e dell'azione di rivalsa dello
Stato nei confronti del magistrato, nonchè di altre disposizioni, o
parti di disposizioni pur prive di autonomo significato normativo, in
quanto, ad avviso dei promotori, ricollegabili alle norme di cui si
chiede l'abrogazione e considerate espressione della medesima ratio.
Nella memoria depositata dal comitato promotore è detto che, in
caso di esito positivo della consultazione, talune parti della legge
sottoposta a referendum, ed i principi in esse contenuti, non
dovrebbero ritenersi "abrogati", nel senso della loro effettiva
ablazione dall'ordinamento, ma solo eliminati dalla lettera di quel
testo legislativo per poi essere recuperati attraverso i principi
generali dell'ordinamento stesso.
4. - Il quesito referendario investe parti di una legge che, pur
avendo a riferimento atti o comportamenti posti in essere da
magistrati nell'esercizio delle loro funzioni e la responsabilità
che ne deriva, muove nella più ampia prospettiva del risarcimento
del cittadino che abbia subito un danno ingiusto a causa
dell'esercizio di funzioni giurisdizionali. Ciò che giustifica,
nella prospettiva della legge, la preminenza dell'azione diretta
contro lo Stato, garantendo così l'interesse del cittadino alla
riparazione risarcitoria. Ora, proprio rimuovendo l'espressione
"contro lo Stato", di per sè non espressiva di un autonomo contenuto
normativo, nel contesto che disciplina l'azione di risarcimento, si
determina una assoluta ed oggettiva mancanza di chiarezza del quesito
che si intende sottoporre a votazione popolare.
Difatti è del tutto equivoca la configurazione della domanda
referendaria per quanto attiene alla posizione dello Stato, la cui
responsabilità pure è preminente nell'attuale sistema della legge
al fine della garanzia di ristoro per danni derivanti da atti in ogni
caso riferibili all'esercizio di poteri statali.
Basti solo considerare, in proposito, che, così come configurata,
la medesima domanda referendaria può intendersi orientata a due
diversi e contrastanti obiettivi: alla eliminazione della
responsabilità dello Stato, nei cui confronti l'azione di
risarcimento non dovrebbe nè potrebbe essere più rivolta, oppure,
alternativamente, ad una (possibile) affermazione di responsabilità
del magistrato con la (eventualmente) concorrente e coesistente
responsabilità dello Stato. Senza che, in quest'ultimo caso, ne
siano in alcun modo disciplinate le modalità. È evidente che si
tratterebbe non già di conseguenze dell'abrogazione, cui porre
rimedio con la ricostruzione sistematica ed interpretativa, ma
dell'assoluta equivocità della domanda referendaria nella sua
oggettiva espressione, tale da non consentire una consapevole scelta
tra alternative certe e prefigurate, come è essenziale nella
prospettiva referendaria.
5. - La richiesta referendaria, preordinata all'affermazione di una
responsabilità civile dei magistrati piena e diretta, altera dunque
l'impianto della speciale disciplina senza rendere evidente la
conseguente collocazione dello Stato, e determina un'obiettiva
ambiguità. Ne risulta, secondo i criteri di giudizio fissati da
questa Corte (v. sentenze nn. 27 del 1981, 36 del 1993 e 6 del 1995),
una domanda caratterizzata da una complessiva assenza di chiarezza:
il che impedisce all'elettore la piena consapevolezza del significato
del voto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 13
aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio
delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati),
richiesta dichiarata legittima con ordinanza dell'11-13 dicembre 1996
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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