1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 27-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 giugno 1994
N. 22 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23 giugno 1994 (del tribunale di Napoli) Deliberazioni della Camera dei deputati con le quali sono stati restituiti al tribunale per i reati ministeriali di Napoli gli atti relativi alla domanda di autorizzazione a procedere, ai sensi dell'art. 96 della Costituzione, nei confronti dell'on. Luigi Ciriaco De Mita e coindagati, affinche' l'autorita' procedente riveda l'interpretazione delle norme relative ai suoi poteri d'indagine (nella specie: interrogatori e confronti) e conseguentemente compia tutti gli atti che la legge le consentirebbe - Rivendicata autonomia del tribunale, in base agli artt. 8 e 9 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, riguardo all'interpretazione delle norme suddette (artt. 343 del cod. proc. pen., 4 della legge 5 giugno 1989, n. 219, ecc.) con conseguente ritenuta impossibilita' di procedere ad ulteriori atti di indagine in mancanza della richiesta autorizzazione - Conseguente stasi del procedimento - Lamentata lesione dell'indipendenza, costituzionalmente garantita, del potere giudiziario. (Conflitto gia' dichiarato ammissibile con ordinanza n. 217/1994). (Deliberazioni della Camera dei deputati del 18 dicembre 1993 e del 23 febbraio 1994). (Cost., artt. 96; 101, secondo comma, 104, primo comma, e 112; legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, artt. 8 e 9). (094C0788) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 27-7-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ai
sensi dell'art. 134 della Costituzione e dell'art. 37 della legge n.
87 dell'11 marzo 1953, proposto dal collegio per i procedimenti
relativi ai reati previsti dall'art. 96 della Costituzione presso il
tribunale di Napoli nei confronti della Camera dei deputati, in
relazione alla deliberazione 23 febbraio 1994, con la quale la Camera
restituiva al collegio gli atti relativi alla domanda di
autorizzazione a procedere nei confronti dell'onorevole Luigi Ciriaco
De Mita.
Il collegio per i procedimenti relativi ai reati previsti
dall'art. 96 della Costituzione presso il tribunale di Napoli, nelle
persone dei magistrati: dott. Costantino Sandomenico, presidente,
dott. Francesco Paolo Caiati, giudice, dott. Gianpaolo Guglielmo,
giudice, rappresentato e difeso da sè stesso, ai sensi dell'art. 37,
sesto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87; nel procedimento n.
3+6/1993 relativo all'onorevole Luigi Ciriaco De Mita ed altri,
propone ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
ai sensi dell'art. 134 della Costituzione e dell'art. 37 della legge
n. 87 dell'11 marzo 1953, nei confronti della Camera dei deputati in
relazione alla deliberazione del 23 febbraio 1994, con la quale la
Camera restituiva al ricorrente collegio gli atti relativi alla
domanda di autorizzazione a procedere ai sensi dell'art. 96 della
Costituzione nei confronti dell'onorevole Luigi Ciriaco De Mita;
deduce la violazione degli artt. 8 e 9 della legge costituzionale n.
1 del 16 gennaio 1989, nonchè degli artt. 96, 101, secondo comma,
104, primo comma, e 112 della Costituzione della Repubblica, per i
seguenti motivi:
1. - Con relazione 18-30 ottobre 1993, ai sensi dell'art. 8, primo
comma, della legge costituzionale n. 1 del 16 gennaio 1989, il
ricorrente collegio - riunite le procedure n. 8979/R/93 r.g. p.m.
Napoli e n. 3075/92 r.g. p.m. Salerno - disponeva la trasmissione
degli atti al procuratore della Repubblica in sede per la loro
immediata rimessione al Presidente della Camera dei deputati con
richiesta di autorizzazione a procedere ai sensi dell'art. 96 della
Costituzione nei confronti dell'onorevole Luigi Ciriaco De Mita e dei
coindagati.
Con nota 21 dicembre 1993, il Presidente della Camera dei deputati
comunicava che l'assemblea, nella seduta del 18 dicembre 1993, aveva
deliberato di restituire al collegio gli atti relativi alla
menzionata domanda di autorizzazione a procedere affinchè
l'autorità procedente avesse la possibilità di rivedere
l'interpretazione delle norme attributive dei suoi poteri d'indagine
e quindi, ove ne ravvisasse l'opportunità, di compiere tutti gli
atti che la legge le consentiva ed affinchè provvedesse comunque a
dare una precisa qualificazione giuridica dei fatti sui quali verte
il procedimento.
Il collegio con nota 30 dicembre 1993, informava il procuratore
della Repubblica, richiedendone il parere. Acquisito il 3 febbraio
1994 detto parere, con provvedimento 16 febbraio 1994 il collegio
disponeva nuovamente la trasmissione degli atti alla Camera dei
deputati per le valutazioni e la deliberazione di cui all'art. 9,
terzo comma, della legge costituzionale n. 1/1989 sulla domanda di
autorizzazione a procederà così come già proposta nei confronti
dell'onorevole Luigi Ciriaco De Mita e dei coindagati. Detto
provvedimento era così motivato:
" .. Dal resoconto della seduta della Camera dei deputati del 18
dicembre 1993 risulta che la restituzione degli atti relativi alla
domanda di autorizzazione a procedere è stata deliberata
dall'Assemblea, in conformità alla proposta della giunta per le
autorizzazioni a procedere, 'affinchè l'autorità procedente abbia
la possibilità di rivedere l'interpretazione delle norme attributive
dei suoi poteri d'indagine e quindi, ove ne ravvisi l'opportunità,
di compiere tutti gli atti che la legge le consente ed affinchè
provveda comunque a dare una precisa qualificazione giuridica dei
fatti sui quali verte il procedimentò.
In ordine a quest'ultimo punto - che a parere del collegio ha
carattere preliminare - si afferma nella relazione della giunta che
'la richiesta formulata dal collegio appare claudicantè, poichè
'non è affatto esplicitato quali siano le norme violatè ed, 'in
mancanza dell'enunciazione d'un fatto reato, risulta impossibile da
parte della giunta e della Camera l'apprezzamento delle esimenti di
cui all'art. 9, terzo comma, della legge costituzionale n. 1/1989'.
L'argomento è ripreso brevemente nella relazione orale
all'Assemblea, allorchè si lamenta che 'il tribunale dei ministri
non ha indicato neppure le norme violatè.
Il collegio ritiene che i rilievi della giunta per le
autorizzazioni a procedere non siano giustificati, poichè in atti è
enunciato il fatto-reato ipotizzato e sono altresì indicate le norme
che si assumono violate. Ed, invero, la relazione collegiale 18-30
ottobre 1993 fà chiaramente riferimento, sia nella parte normativa
(v., in particolare, pagg. 2-4), sia nel dispositivo, all'ipotesi di
reato prospettata dall'ufficio del p.m., cosicchè nessun dubbio può
sussistere circa l'identificazione del reato ministeriale in ordine
al quale è stata chiesta autorizzazione a procedere ai sensi
dell'art. 96 della Costituzione e ben possibile risulta
l'apprezzamento, da parte della giunta e della Camera, dell'eventuale
ricorrenza delle esimenti di cui all'art. 9, terzo comma, della legge
costituzionale n. 1/1989, sol che si abbia cura di esaminare gli atti
trasmessi al collegio dall'ufficio del p.m. ai sensi dell'art. 6
della legge costituzionale n. 1/1989. Spetta infatti al p.m., nel
momento in cui richiede al collegio di procedere alle indagini,
l'indicazione dell'ipotesi di reato ministeriale in ordine alla quale
le indagini devono essere svolte, poichè il collegio, quale giudice,
sprovvisto quindi di ogni potere di iniziativa, non può assegnare un
contenuto all'azione penale, ma solo valutare secondo il suo
convincimento la sussistenza e l'esatta qualificazione giuridica del
fatto prospettatogli dal p.m., purchè ne resti immutata la sostanza
storica.
Orbene, negli atti n. 8979/R/93 r.g. p.m. Napoli l'ipotesi di
reato, qualificata come 'concorso in corruzionè, e': 'che al De Mita
fossero state promesse e parzialmente elargite utilità varie dal
Pofferi, Fantoni e quindi dal D'Ambrosio: l'assunzione per il tramite
di Famiglietti, poi deceduto, Della Vecchia e Bocchino in diverse
decine di operai ed impiegati da lui segnalati, adeguatamente
manipolando il competente ufficio di collocamento; l'inserimento del
fratello Michele, da cui il suo concorso nella realtà industriale
del gruppo Metalli &amp; Derivati principalmente con il conferimento di
commesse per la costruzione di stabilimenti. Tutto ciò in cambio di
reiterati interventi, diretti od indiretti, per il tramite anche del
detto fratello, sui funzionari della struttura speciale della
Presidenza del Consiglio, Pastorelli e Granelli, perchè tutelassero
il buon esito delle pratiche di finanziamento proposte dal gruppo
M.D., predisponendo le stesse in materia tale da essere ineccepibili
formalmente e tecnicamente e, quindi, vegliando in ordine ad
eventuali difficoltà di svolgimento ed alla velocità di
trattazionè (nota 11 giugno 1993 del p.m. di S. Angelo dei Lombardi,
richiamata nella nota 21 giugno 1993 del p.m. Sede, con cui gli atti
vennero trasmessi al collegio).
Benchè non formulata secondo i noti canoni curiali ('del reato
previsto e punito dall'art. .. ecc., per avere .. ecc.'), l'ipotesi
di reato appare chiara nei suoi elementi di fatto e di diritto
(corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio).
Pressochè identica (come già osservato alla pag. 2 della
relazione 18-30 ottobre 1993) è la formulazione del reato nel
riunito procedimento n. 3075/92 r.g. p.m. Salerno, pervenuto a questo
collegio a seguito di declaratoria di incompetenza territoriale del
collegio per i reati ministeriali presso il tribunale di Salerno.
Infatti, al capo 'È della richiesta del p.m. ai sensi dell'art. 6
della legge costituzionale n. 1/1989, Pofferi Paolo, De Mita Michele,
De Mita on. Ciriaco, Pastorelli Elveno e D'Ambrosio Vincenzo Maria
risultano indagati: 'per il reato p. e p. degli artt. 81 cpv., 61, n.
2, 110, 117, 319, 321 del c.p., per avere, tutti in concorso fra loro
e nelle qualità di cui ai capi che precedono Pofferi Paolo, di
Presidente del Consiglio dei Ministri De Mita Ciriaco, di capo
dell'ufficio speciale per l'attuazione degli interventi straordinari
attribuiti al Presidente del Consiglio dei Ministri Pastorelli
Elveno, Pofferi Paolo coadiuvato quale intermediatore da D'Ambrosio
Vincenzo Maria, al fine di realizzare i reati di cui ai capi su
indicati, promesso a De Mita Michele e per il tramite di questi a De
Mita Ciriaco di affidare a De Mita Michele l'appalto per l'esecuzione
delle opere civili relative all'erigendo stabilimento della Metalli e
Derivati Sud S.p.a. in Buccino nonchè di cedere sempre a De Mita
Michele una percentuale tra il 10 e il 30 per cento di detta società
qualora la stessa fosse stata ammessa a contributo ex lege n.
219/1981 e della legge n. 210/1987, nonchè per avere il Pofferi in
esecuzione del medesimo disegno criminoso con analoghe modalità in
occasione non meglio precisata promesso di operare assunzioni di
persone indicate per interposta persona da De Mita Ciriaco presso le
aziende impiantate o da impiantarsi al sud sovvenzionate norma delle
leggi citate e quindi anche presso l'MDS, cui faceva seguito per
accettazione un fattivo interessamento del De Mita Michele presso il
fratello De Mita Ciriaco e la firma da parte di De Mita Ciriaco del
d.P.C.M. di ammissione a contributo in favore dell'iniziativa Metalli
e Derivati Sud n. 250/32/BE/PCM del 4 maggio 1989 con avallo per
quanto di sua competenza di Pastorelli Elveno pur in presenza dei
vizi sostanziali di cui ai capi che precedono nonchè del conseguente
potenziale nocumento alle aziende a partecipazione pubblica operanti
nel settore della lavorazione del piombo. In Nusco ed in altri luoghi
imprecisati, in epoca precedente e prossima all'emanazione del
d.P.C.M. di ammissione a contributo in favore dell'iniziativa Metalli
e Derivati Sud n. 250/32/BE/PCM del 4 maggio 1989' (fol. 91 fasc. n.
3075/92 r.g. p.m. Salerno).
Per quanto attiene ai poteri d'indagine del collegio, la relazione
della giunta richiama criticamente alcuni passi della relazione
collegiale 18-30 ottobre 1993, laddove si segnala l'utilità o la
necessità, ai fini dell'accertamento della verità, di procedere
all'interrogatorio degli indagati e ad eventuali confronti, ma, nel
contempo, si rileva che tali atti istruttori non sono consentiti fino
a quando non sia stata concessa l'autorizzazione a procedere.
Ora, si afferma nella relazione della giunta che 'il limite di
indagine .. impostosi dal collegio, nan ha fondamento di leggè,
poichè ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 219/1989
'il collegio può compiere tutti gli atti di indagine di competenza
del pubblico ministero e del giudice per le indagini preliminari; nei
confronti degli imputati laici può anche assumere tutti i
provvedimenti previsti dall'art. 343 del codice di procedura penale,
ivi compresi (al limite) quelli di cui agli artt. 273 e seguenti del
codice di procedura penalè. Si aggiunge poi che 'del pari errato è
il riferimento (fatto dal collegio; n.d.e.) ad una sentenza
pronuciata dalla Corte di Cassazione a sezioni unitè poichè 'detta
sentenza del 26 aprile 1989 è evidentemente anteriore alla legge 5
giugno 1989, n. 219, che sancisce i poteri del collegiò.
I rilievi critici sono ribaditi, con toni più vivaci, nella
relazione orale all'assemblea: ' .. il tribunale dei Ministri .. si
è privato del diritto-dovere di compiere indagini con
un'argomentazione francamente singolare, cioè adducendo che la legge
non lo consentiva - mentre lo consente ampiamente - e corroborando
questo singolare assunto con una sentenza della Corte di cassazione a
sezioni riunite che - guarda caso - è di quattro mesi anteriore alla
legge che disciplina i poteri del tribunale dei Ministri. È
assolutamente strano e non è possibile impostare in tal modo una
richiesta .. Di fronte a ciò che lo stesso collegio ha ritenuto
materiale estremamente equivoco e passibile di verifiche, nessun
accertamento è stato compiuto .. Credo francamente non si debba
consentire che magistrati tra l'altro di un certo rango, come coloro
i quali compongono il tribunale dei Ministri, compiano errori
francamente imperdonabili di questa natura ..'.
Al riguardo, il collegio ritiene di avere esattamente interpretato
ed applicato la legge e che, pertanto, non sussista il lamentato
errore. In verità, la giunta per le autorizzazione a procedere,
nell'esprimere le sue negative valutazioni, non ha tenuto conto delle
ragioni tecnico-giuridiche, pur esplicitate nella relazione 18-30
ottobre 1993, che hanno indotto il collegio ad escludere il potere di
procedere all'interrogatorio degli indagati e ad eventuali confronti
tra gli stessi prima che sia concessa l'autorizzazione prevista
dall'art. 96 della Costituzione. Tali ragioni sono così precisate
alle pagine 49-51 della relazione collegiale:
.. Trattandosi di procedimento per il quale è prevista
l'autorizzazione a procedere, non sono comunque consentiti, fino a
quando l'autorizzazione non sia concessa, gli atti indicati dall'art.
343, secondo comma, c.p.p. e, tra gli altri, gli atti di
interrogatorio e di confronto.
In proposito va chiarito che, parere del collegio, gli atti
indicati dall'art. 343, secondo comma, del c.p.p. non sono consentiti
neppure nei confronti delle persone concorrenti nel reato
ministeriale che non siano nè Ministro, nè parlamentare, poichè
dal chiaro dato testuale dell'art. 5 della legge costituzionale n.
1/1989 e dell'art. 4, secondo comma, della legge n. 219/1989, deve
necessariamente desumersi che anche per tali persone è necessaria
l'autorizzazione prevista dall'art. 96 della Costituzione.
Infatti, l'art. 5 della legge costituzionale n. 1/1989 riferisce
la potestà di autorizzazione a procedere anche all'ipotesi che il
procedimento 'riguardi altresì soggetti che non sono membri del
Senato della Repubblica o della Camera dei deputatì. Ancor più
chiaramente l'art. 4, secondo comma, della legge n. 219/1989 prevede
che, nel caso in cui l'autorizzazione a procedere sia negata e il
procedimento riguardi un reato commesso da più soggetti in concorso
tra loro, la Camera competente indichi 'a quale concorrente, anche se
non Ministro nè parlamentare, non si riferisca il diniegò. Ciò
evidentemente presuppone che per tali persone concorrenti nel reato
ministeriale, che non siano nè Ministro, nè parlamentare, è
necessaria l'autorizzazione prevista dall'art. 96 della Costituzione.
Il convincimento in tal senso raggiunto ha indotto il collegio a
non aderire alla richiesta di interrogatorio degli indagati c.d.
laici avanzata inizialmente e poi reiterata dal pubblico ministero.
Del resto, una conferma dell'esattezza dell'orientamento del
collegio si ricava ancora dall'art. 6, ultima parte, legge
costituzionale n. 1/1989 che, nel prevedere che nella fase
procedimentale de qua 'i soggetti interessati .. possano chiedere di
essere ascoltatì, non distingue tra indagati laici e Ministri ed
adotta una formulazione ancor più restrittiva rispetto a quella
dell'art. 343 del c.p.p., secondo cui quando l'interessato lo
richiede, è consentito l'interrogatorio vero e proprio e non la mera
audizione ..'.
La giunta per le autorizzazioni a procedere, senza considerare e
valutare le indicate ragioni tecnico-giuridiche, si è cimentata in
un'opera di interpretazione della legge pervenendo a conclusioni che
non possono essere condivise dal collegio perchè, esse sì, erronee.
Ed, invero, apoditticamente si afferma nella relazione della giunta
che il collegio 'nei confronti degli imputati laici può anche
assumere tutti i provvedimenti previsti dall'art. 343 del codice di
procedura penale, ivi compresi (al limite) quelli di cui agli artt.
273 e seguenti del codice di procedura penalè. E non utilmente si
richiama il testo dell'articolo 1, secondo comma, della legge n.
219/1989, poichè l'osservazione che 'il collegio può compiere tutti
gli atti di indagine di competenza del pubblico ministero e del
giudice per le indagini preliminarì, lungi dal dimostrare la
validità dell'assunto interpretativo della giunta, ne conferma
invece l'erroneità.
Infatti, proprio perchè ha gli stessi poteri d'indagine del p.m.
e del g.i.p. - e non poteri maggiori - il collegio per i reati
ministeriali, al pari del p.m. e del g.i.p., deve rispettare la norma
di cui all'art. 343, comma secondo, del codice di procedura penale.
Tale norma, che si riferisce appunto all'ipotesi che sia prevista
l'autorizzazione a procedere ed è applicabile ai procedimenti
relativi ai reati ministeriali ex art. 1, ultimo comma, della legge
n. 219/1989, stabilisce che 'fino a quando non sia stata concessa
l'autorizzazione, è fatto divieto di disporre il fermo o misure
cautelari personali nei confronti della persona rispetto alla quale
è prevista l'autorizzazione medesima nonchè di sottoporla a
perquisizione personale, a ricognizione, a individuazione, a
confronto, a intercettazione di conversazioni o di comunicazionì ed
aggiunge che 'si può procedere all'interrogatorio solo se
l'interessato lo richiedè.
Non pare poi possa revocarsi in dubbio che anche per gli indagati
c.d. laici è prevista l'autorizzazione a procedere. Del resto, la
Camera dei deputati, su conformi proposte della competente giunta,
espressamente concede l'autorizzazione prevista dall'art. 96 della
Costituzione anche per i coindagati laici (v., ad es.: nella stessa
seduta del 18 dicembre 1993, le deliberazioni relative agli
ex-Ministri on. Remo Gaspari e on. Francesco De Lorenzo; nella seduta
del 2 febbraio 1994, le deliberazioni relative agli ex-Ministri on.
Paolo Cirino Pomicino e on. Salvatore Formica).
Invero, la legge n 219/1989 prevede che per gli indagati laici,
così come per il Presidente del Consiglio dei Ministri,
l'autorizzazione a procedere possa essere negata dalla competente
Camera (art. 4, secondo comma, della legge n. 219/1989: 'Se il
procedimento è relativo ad un reato commesso da più soggetti in
concorso tra loro, l'assemblea indica a quale concorrente, anche se
non Ministro nè parlamentare, non si riferisce il diniego, per
l'assenza dei presupposti di cui al comma terzo dell'art. 9 della
legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1'). La ratio della
previsione dell'autorizzazione a procedere per gli indagati laici
appare evidente, sol che si consideri che costoro, al pari del
Presidente del Consiglio o dei Ministri, possono aver agito 'per la
tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante
ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblicò
inerente all'esercizio della funzione di Governo.
È ben vero che - stando al tenore letterale dell'art. 4, secondo
comma, della legge n. 219/1989 - per gli indagati laici il diniego di
autorizzazione a procedere può essere deliberato dalla competente
Camera solo nell'ipotesi in cui l'autorizzazione sia stata negata per
il Presidente del Consiglio o per il Ministro. Cionondimeno, il
procedimento nei confronti degli indagati laici è comunque
subordinato ad autorizzazione, e tale deve ritenersi specie in
relazione all'applicazione di una norma, quale quella di cui al
secondo comma dell'art. 343 del c.p.p., chiaramente ispirata da un
principio di favore per l'indagato.
Pertanto, deve ribadirsi che anche nei confronti degli indagati
c.d. laici sono vietati, prima che sia concessa l'autorizzazione a
procedere, gli atti d'indagine indicati dal secondo comma dell'art.
343 del c.p.p. Anzi, per quanto attiene all'interrogatorio, deve
osservarsi che l'art. 6, ultima parte, della legge costituzionale n.
1/1989 e l'art. 1, terzo comma, della legge n. 219/1989, nel
prevedere che nella fase procedimentale de qua 'i soggetti
interessati .. possono chiedere di essere ascoltatì (senza alcuna
distinzione - si noti - tra indagati laici e Ministri) adottano una
formulazione ancor più restrittiva rispetto a quella dell'art. 343
del c.p.p., secondo cui, quando l'interessato lo richiede, è
consentito l'interrogatorio vero e proprio e non la mera audizione.
Gli illustrati limiti del potere d'indagine del tribunale dei
Ministri non possono che confermare il carattere preistruttorio della
fase procedimentale anteriore all'autorizzazione a procedere.
In proposito il collegio nella relazione 18-30 ottobre 1993,
richiamando una pronuncia della Corte di cassazione a sezioni unite,
ebbe ad osservare:
a norma dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1989, il
collegio, entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli
atti, deve decidere, sentito il pubblico ministero, se si debba
disporre l'archiviazione, ricorrendo uno dei casi indicati dall'art.
2 della legge 5 giugno 1989, n. 219 (e cioè 'se la notizia di reato
è infondata, ovvero manca una condizione di procedibilità diversa
dall'autorizzazione di cui all'art. 96 della Costituzione, se il
reato è estinto, se il fatto non è previsto dalla legge come reato,
se l'indiziato non lo ha commesso ovvero se il fatto integra un reato
diverso da quelli indicati dall'art. 96 della Costituzione'), oppure
se debba essere chiesta l'autorizzazione a procedere prevista
dall'art. 96 della Costituzione.
Ai fini della decisione il collegio secondo quanto previsto
dall'art. 8 della legge costituzionale n. 1 del 1989, compie indagini
preliminari. Il potere d'indagine del collegio, giustificato dalla
previsione che il procuratore della Repubblica debba invece omettere
ogni indagine in ordine alle notizie concernenti i reati
ministeriali, non comporta peraltro un'attività istruttoria in senso
tecnico, questa essendo esperibile solo a seguito della concessione
dell'autorizzazione a procedere (in tal senso: Cass., sezioni unite,
26 aprile 1989, in Cass. pen. 1989, 1435). Si tratta, invero, di un
potere d'indagine limitato non solo dal ristretto termine previsto
dalla legge, ma soprattutto dalla finalità in relazione alla quale
il potere stesso è riconosciuto, finalità che è stata individuata
nell'esigenza di 'evitare il coinvolgimento in procedimenti penali di
Presidenti del Consiglio e di Ministri - ancorchè cessati dalla
carica - sulla base di denunce manifestatamente infondate: il che
presuppone una deliberazione sommaria, non implicante alcuna
definitività in ordine al giudizio formulato, coerentemente con la
mancanza di una vera e propria indagine di meritò (Cass. sezioni
unite, 26 aprile 1989 già cit.).
In questa sede il collegio ritiene di dover confermare il proprio
orientamento e la validità dei principi afferenti nella richiamata
sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione, non senza
rilevare che l'osservazione che 'detta sentenza del 26 aprile 1989 è
evidentemente (sic³) anteriore alla legge 5 giugno 1989, n. 219, che
sancisce i poteri del collegiò (relazione della giunta per le
autorizzazioni a procedere) è superficiale e certamente inidonea a
dimostrare che il richiamo alla sentenza medesima sia 'erratò, così
come sostiene la giunta per le autorizzazioni a procedere (ibidem).
In realtà, i principi affermati dalle sezioni unite risultano
più che mai validi alla luce delle disposizioni della legge n.
219/1989, poichè tale legge (art. 1, quinto comma) ha previsto
l'applicabilità, nei procedimenti relativi ai reati ministeriali,
delle norme ordinarie del codice di procedura penale, che - come si
è visto (art. 343 del c.p.p.) - limitano il potere di indagine nella
fase anteriore alla concessione dell'autorizzazione a procedere.
Per i motivi esposti il collegio ritiene dunque che
ingiustificatamente la Camera dei deputati ha deliberato la
restituzione degli atti relativi alla domanda di autorizzazione a
procedere, omettendo di pronunziarsi ai sensi dell'art. 9 terzo
comma, della legge costituzionale n. 1/1989. Resta da vedere quale
conseguente provvedimento il collegio debba adottare in esito a tale
valutazione. All'uopo va rilevato che, per quanto attiene alla
qualificazione giuridica dei fatti sui quali verte il procedimento e
alla indicazione delle norme che si assumono violate, la
deliberazione della Camera sembrerebbe determinata dal fatto che non
sia stato inteso il richiamo del collegio all'ipotesi di reato
prospettata nella richiesta del p.m. ai sensi dell'art. 6, secondo
comma, legge costituzionale n. 1/1989.
Cosichè pare verosimile che, a seguito dei chiarimenti resi in
proposito dal collegio in questa sede, nessun dubbio o difficoltà
debba più sussistere circa l'identificazione del reato ministeriale
in ordine al quale è stata chiesta autorizzazione a procedere ai
sensi dell'art. 96 della Costituzione e risulti senz'altro possibile
l'apprezzamento, da parte della giunta e della Camera, dell'eventuale
ricorrenza delle esimenti di cui all'art. 9, terzo comma, della legge
costituzionale n. 1/1989.
Invece, per quanto attiene alla questione relativa ai poteri
d'indagine del tribunale dei Ministri, è innegabile che la
deliberazione della Camera attesta un effettivo contrasto con il
collegio. Pare, peraltro, che tale contrasto allo stato non integri
gli estremi del conflitto di attribuzione di cui all'art. 37 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
Ed, invero, per 'conflitto di attribuzionè, in senso tecnico,
deve intendersi non qualsiasi contrasto che insorga tra i poteri
dello Stato, ma soltanto quello che derivi da una divergente
interpretazione delle norme che delimitano la sfera delle rispettive
attribuzioni.
Ora, non pare che la Camera dei deputati con la deliberazione del
18 dicembre 1993 aggia negato o in alcun modo contestato il principio
che, essendo riservata all'autorità giudiziaria l'attività di
indagine preliminare in ordine ai reati ministeriali, soltanto a tale
autorità compete la valutazione dei limiti legali entro i quali
l'attività medesima deve svolgersi. Al contrario, la deliberazione
della Camera, per il suo tenore letterale (' .. restituire gli atti
all'autorità procedente, affinchè questa abbia la possibilità di
rivedere l'interpretazione delle norme attributive dei suoi poteri
d'indagine e quindi, ove ne ravvisi l'opportunità, di compiere tutti
gli atti che la legge le consente ..'), sembra riconoscere
espressamente detta competenza (analogamente deve osservarsi che -
benchè la relazione della giunta per le autorizzazioni a procedere
riferisca di una 'fragilità dell'impianto accusatoriò e rilievi che
'nessun indizio v'è dell'interessamento dell'onorevole De Mità -
non pare sia stata contestata l'esclusiva competenza dell'autorità
giudiziaria a valutare la sussistenza del fatto e la partecipazione
ad esso dell'indagato).
Le considerazioni che precedono inducono a ritenere che il
collegio, pur confermando il proprio orientamento circa i limiti del
potere d'indagine nella fase procedimentale anteriore alla
concessione dell'autorizzazione a procedere, possa legittimamente
disporre che gli atti siano nuovamente rimessi alla Camera dei
deputati per le valutazioni e le deliberazioni di competenza ai sensi
dell'art. 9, comma terzo, della legge costituzionale n. 1/1989 sulla
domanda di autorizzazione a procedere come già proposta ..". Con
nota 23 febbraio 1994, il Presidente della Camera dei deputati ha
comunicato che l'assemblea lo stesso giorno ha deliberato di
restituire nuovamente al collegio gli atti relativi alla domanda di
autorizzazione a procedere. Dall'allegato resoconto stenografico
della seduta della Camera risulta che la restituzione degli atti è
stata deliberata dall'Assemblea, in conformità alla proposta della
giunta per le autorizzazioni a procedere (adottata a maggioranza),
"affinchè l'autorità procedente abbia la possibilità di rivedere
l'interpretazione delle norme attributive dei suoi poteri d'indagine
e quindi, ove ne ravvisi l'opportunità, di compiere tutti gli atti
che la legge le consente".
Il collegio con nota 28 febbraio 1994 ha informato il procuratore
della Repubblica, richiedendone il parere. Detto parere è pervenuto
l'8 marzo 1994.
2. - Dalla relazione della giunta per le autorizzazione a
procedere e dal resoconto stenografico della seduta della Camera dei
deputati del 23 febbraio 1994 si evince che la Camera ha preso atto
dei chiarimenti resi dal collegio ai fini della identificazione del
reato ministeriale in ordine al quale è stata chiesta autorizzazione
a procedere ai sensi dell'art. 96 della Costituzione. Su tale punto,
pertanto, è da ritenersi, per così dire, cessata la materia del
contendere.
Invece, per quanto attiene alla questione circa i poteri
d'indagine del c.d. tribunale dei Ministri, gli ulteriori chiarimenti
resi dal collegio con la relazione 16 febbraio 1994 non hanno indotto
la Camera a modificare la propria posizione, tant'è che la
deliberazione del 23 febbraio 1994 conferma il contrasto con il
collegio. Il collegio non ha mancato di esaminare le osservazioni
contenute nella relazione della giunta per le autorizzazioni a
procedere, ma ritiene di non poterle condividere.
Intanto, deve rilevarsi che la relazione della giunta non prende
esplicita posizione sul problema se il procedimento sia, o meno,
soggetto ad autorizzazione anche nei confronti dei c.d. indagati
laici, benchè l'affermazione che "per essi, pure in assenza di
qualsiasi autorizzazione, è persino possibile l'adozione di misure
cautelari" (rel. giunta 22 febbraio 1994, pag. 5) sembrerebbe in
verità presupporre la necessità dell'autorizzazione.
Di fatto, come si è già accennato, è avvenuto che
l'autorizzazione sia stata espressamente richiesta dall'autorità
giudiziaria (e non solo da questo collegio) e concessa dalla Camera
dei deputati anche per i coindagati laici (v. le già richiamate
deliberazioni del 18 dicembre 1993, relative agli ex-Ministri Gaspari
e De Lorenzo, e del 2 febbraio 1994, relative agli ex-Ministri Cirino
Pomicino e Formica) e tale prassi appare conforme alla legge.
Invero, come già osservato, l'art. 4 della legge n. 219/1989
prevede che per gli indagati laici, così come per il Presidente del
Consiglio e per i Ministri, l'autorizzazione a procedere possa essere
negata dalla competente Camera e la previsione è giustificata
dall'esigenza di scriminare coloro i quali, al pari del Presidente
del Consiglio o dei Ministri, abbiano in ipotesi agito per la tutela
di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per
il perseguimento di un preminente interesse pubblico inerente
all'esercizio della funzione di Governo. Nè la circostanza che per
gli indagati laici il diniego di autorizzazione a procedere possa
essere deliberato dalla Camera solo nell'ipotesi in cui
l'autorizzazione sia stata negata per il Presidente del Consiglio o
per il Ministro vale a modificare i termini della questione, poichè,
in definitiva, il procedimento nei confronti degli indagati laici
deve comunque ritenersi subordinato ad autorizzazione.
Quanto all'applicabilità dell'art. 343, secondo comma, del
c.p.p., essa non può essere esclusa sulla base del mero rilievo che
"l'insieme delle disposizioni recate dalla legge costituzionale 16
gennaio 1989, n. 1, e dalla legge 5 giugno 1989, n. 219, si configura
indubbiamente come lex specialis rispetto alla disciplina generale
recata dal codice di procedura penale" (rel. giunta 22 febbraio 1994,
pag. 4).
Ciò in quanto proprio la normativa speciale, precisamente l'art.
1 della legge n. 219/1989, rivia alle norme del codice di procedura
penale sia attribuendo al collegio i poteri che secondo il codice
spettano al pubblico ministero ed al giudice per le indagini
preliminari (secondo comma), sia stabilendo in via generale che, per
quanto non diversamente previsto dalla legge costituzionale n. 1/1989
e dalle legge n. 219/1989, nello svolgimento delle indagini
preliminari si osservano le disposizioni del codice, in quanto
compatibili (comma quinto). Sicchè l'assunto della giunta per le
autorizzazioni a procedere che ai poteri del collegio "nessuna
esclusione possa derivare dalla disciplina generale dell'art. 343 del
codice di procedura penale" (rel. giunta 22 febbraio 1994, pag. 5)
avrebbe dovuto trovare adeguata giustificazione o in relazione alla
riserva contenuta nella norma di rinvio per quanto "diversamente
previsto" nella legge speciale, ovvero con riferimento al parametro
della compatibilità indicato dalla norma medesima.
Il collegio, in relazione alla riserva di cui alla prima parte del
quinto comma dell'art. 1 della legge n. 219/1989, non ritiene che
l'applicabilità dell'art. 343, secondo comma, del c.p.p. possa
essere esclusa sul rilievo che la normativa speciale, segnatamente
l'art. 10 della legge costituzionale n. 1/1989 (cui pure fà
riferimento la relazione della giunta alla pagina 5), già prevede
particolari limiti ai poteri dell'autorità giudiziaria.
Occorre infatti considerare, anzitutto, che la norma speciale non
ha ad oggetto tutti gli atti di indagine indicati dall'art. 343,
secondo comma, del c.p.p. (in particolare, non disciplina gli atti di
interrogatorio, confronto, individuazione e ricognizione) ed,
inoltre, non si riferisce agli indagati laici, ma soltanto al
Presidente del Consiglio, ai Ministri, nonchè agli inquisiti che
siano membri del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati.
Va poi osservato che l'art. 10 della legge costituzionale n.
1/1989 in certo senso prescinde dal problema relativo ai poteri
dell'autorità giudiziaria nella fase anteriore alla concessione
dell'autorizzazione a procedere, nella misura in cui prevede per
determinati atti (precisamente, le misure limitative della libertà
personale, le intercettazioni telefoniche, il sequestro, la
"violazione" di corrispondenza, le perquisizioni personali o
domiciliari) la necessità di una ulteriore e speciale autorizzazione
e per altri atti (l'applicazione di pene accessorie che comportino
sospensione dall'ufficio) un divieto assoluto. In altri termini, si
tratta di norma che non è stata dettata al precipuo scopo di
disciplinare i poteri di indagine dell'autorità giudiziaria nella
fase anteriore all'autorizzazione a procedere.
D'altro canto, il collegio non rileva alcuna incompatibilità tra
le disposizioni di cui al secondo comma dell'art. 343 del c.p.p. e la
normativa speciale in tema di reati ministeriali. Osserva, al
contrario, che la normativa speciale, nel prevedere che "i soggetti
interessati" (senza alcuna distinzione - si noti - tra Ministri e
indagati laici) "possano presentare memorie o chiedere di essere
ascoltati", nonchè "prendere visione degli atti" (art. 6, u.p.,
della legge costituzionale n. 1/1989 e art. 1, terzo comma, della
legge n. 219/1989), dette disposizioni chiaramente ispirate da un
principio di favore per l'indagato che ben si conciliano con quelle
dell'art. 343, secondo comma, del c.p.p. e sembrano presupporre
l'applicabilità. In tale prospettiva, la previsione che "i soggetti
interessati .. possano chiedere di essere ascoltati" è anzi
indicativa di un maggior favore per l'indagato di reato ministeriale,
poichè, anche in caso di sua spontanea presentazione, consente
unicamente la mera "audizione" e non anche l'interrogatorio vero e
proprio.
Allo stesso modo indicativa di un maggior favore per l'indagato di
reato ministeriale è indubbiamente la previsione della sua facoltà
di prendere visione degli atti, assolutamente straordinaria nella
fase iniziale delle indagini, se si eccettua il caso del riesame
delle misure cautelari (ove peraltro la facoltà è riferita ai soli
atti presentati dal p.m. per l'applicazione della misura). In
proposito, è il caso di notare la dissonanza tra la previsione
normativa di detta facoltà e l'assunto interpretativo della giunta
per le autorizzazioni a procedere, secondo cui per i c.d. indagati
laici, "pure in assenza di qualsiasi autorizzazione, è persino
possibile l'adozione di misure cautelari" (rel. giunta del 22
febbraio 1994, pag. 5).
Ed, invero, aderendo all'opinione della giunta, si dovrebbe tra
l'altro ammettere che l'indagato c.d. laico abbia facoltà di
prendere visione .. della richiesta di applicazione di misura
cautelare personale in ipotesi avanzata dal p.m. nei suoi confronti.
Il collegio è pervenuto alla conclusione dell'applicabilità
dell'art. 343, secondo comma, del c.p.p. ritenendo di fare corretto
uso degli ordinari canoni ermeneutici. Non può non rilevare,
tuttavia, che una diversa interpretazione delle norme, nel senso
cioè della inapplicabilità della norma del codice, comporterebbe
una ingiustificata disparità di trattamento per l'indagato di reato
ministeriale. Ed, invero, il nuovo codice di rito prevede che le
condizioni di procedibilità limitano non soltanto l'esercizio
dell'azione penale, ma anche, sia pure in parte, l'espletamento delle
indagini preliminari. La disciplina positiva indica attendibilmente
che la scelta del legislatore è ispirata da un principio di favore
per l'indagato.
Orbene, non si comprende perchè tale principio non debba trovare
applicazione nei procedimenti relativi ai reati ministeriali. Non si
vede per qual motivo, diversamente dagli altri casi in cui è
prevista l'autorizzazione a procedere, l'indagato di reato
ministeriale, in ipotesi Presidente del Consiglio o Ministro, possa
essere sottoposto, prima che sia concessa l'autorizzazione a
procedere, ad atti di interrogatorio o confronto (ai quali non
osterebbe la previsione della facoltà dell'indagato di essere
sentito), nochè ad atti di individuazione e ricognizione personale;
ovvero, trattandosi di indagato c.d. laico, possa essere sottoposto a
misura cautelare personale.
Le considerazioni che precedono, in una a quelle già svolte nelle
relazioni 18-30 ottobre 1993 e 16 febbraio 1994, inducono il collegio
a confermare il proprio orientamento circa l'inammissibilità, in
assenza dell'autorizzazione a procedere, di quegli atti di
interrogatorio già richiesti dal p.m. ed ora sollecitati per la
seconda volta dalla Cmera dei deputati. Si tratta, a parere del
collegio, di atti vietati dalla legge, che, ove mai compiuti,
risulterebbero inutilizzabili ai sensi del quarto comma dell'art. 343
del c.p.p.
Il convincimento in tal senso del collegio - contrariamente a
quanto si afferma nella relazione della giunta per le autorizzazioni
a procedere del 22 febbraio 1994 - non è, neppure in parte, fondato
sulla pronuncia delle sezioni unite della Corte di cassazione
richiamata nelle relazioni 18-30 ottobre 1993 e 16 febbraio 1994
(Cass. pen., sezioni unite, 26 aprile 1989, Goria, in Cass. pen.
1989, 1435, nonchè in Giust. pen. 1989, III, 740, con nota, e in
Riv. it. dir. e proc. pen. 1990, 743, con nota; nello stesso senso:
Cass. pen., sezione sesta, 17 giugno 1989, Donat Cattin, in Giur.
cost. 1989, II, 1562, nonchè in Foro it. 1989, II, 457).
È vero invece che il riconoscimento, da parte del collegio, dei
limiti al potere d'indagine derivanti dall'applicazione dell'art.
343, secondo comma, del c.p.p. 1988, in forza del rinvio operato
dall'art. 1, quinto comma, della legge n. 219/1989, conferma la
validità dell'orientamento delle s.u. (benchè enunciato
anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 219/1989 e del
nuovo codice di rito), secondo cui nella fase di cui all'art. 8 della
legge costituzionale n. 1/1989 non ha luogo un'attività istruttoria
in senso tecnico, questa essendo esperibile solo a seguito
dell'autorizzazione a procedere. Occorre a questo punto aggiungere
un'ulteriore considerazione.
Dalla relazione della giunta per le autorizzazioni a procedere del
22 febbraio 1994, nonchè dalla precedente del 16 dicembre 1993,
risulta che la restituzione degli atti al collegio è stata proposta,
e poi deliberata dalla Camera, tenendo in particolare considerazione
il fatto che lo stesso collegio, in alcuni passi della relazione
18-30 ottobre 1993, abbia segnalato l'utilità o la necessità, ai
fini dell'accertamento della verità, di procedere all'interrogatorio
degli indagati (peraltro richiesto anche dal p.m.) e ad eventuali
confronti. Da ciò la Camera ha desunto, a quanto pare, il rilievo
decisivo del presunto errore procedurale, per essere stati omessi
accertamenti ritenuti dallo stesso collegio doverosi ed, a parere
della Camera, pienamente consentiti dalla legge.
Peraltro, il collegio nella relazione 18-30 ottobre 1993, pur
dando atto dell'esigenza dell'approfondimento istruttorio, quale
mezzo utile a superare il contrasto tra la prospettazione accusatoria
del p.m. e l'assunto difensivo dell'interessato circa la propria
assoluta estraneità ai fatti, ha comunque ritenuto la necessità
della richiesta di autorizzazione a procedere sulla base degli
elementi già emersi dalle indagini, valutando che detti elementi non
consentono di emettere un provvedimento di archiviazione per alcuno
dei motivi indicati dall'art. 2 della legge n. 219/1989.
Infine, va osservato che il collegio in nessun caso potrebbe
aderire alle sollecitazioni della Camera dei deputati, sia perchè è
già decorso il termine di novanta giorni di cui all'art. 8 della
legge costituzionale n. 1/1989 (termine ritenuto di natura perentoria
dalle s.u. nella già richiamata pronuncia), sia perchè la decisione
ai sensi del citato art. 8 è già stata assunta nei modi di legge e
non è revocabile per il principio di non regressione.
3. - La lunga esposizione che precede, necessaria a dare atto
dello svolgimento della procedura, nonchè della posizione del
collegio in ordine alla deliberazione della Camera dei deputati del
23 febbraio 1994, dimostra il carattere definitivo e irreversibile
dell'insorto contrasto e la conseguente necessità di invocare
l'intervento risolutore della Corte costituzionale ai sensi dell'art.
37 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Il collegio ritiene che nel caso
di specie ricorrano tutti i presupposti per tale intervento.
Invero, ai sensi dell'art. 37 della legge n. 87/1953, il conflitto
tra poteri dello Stato è risoluto dalla Corte costituzionale se
insorge tra organi competenti a dichiarare definitivamente la
volontà del potere cui appartengono e per la delimitazione della
sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme
costituzionali.
Per quanto attiene al requisito soggettivo, la Corte ha più volte
affermato che i singoli organi giurisdizionali, esplicando le loro
funzioni in piena indipendenza, sono legittimati ad essere parti nei
giudizi relativi a conflitti di attribuzione (ordinanze nn. 228 e 229
del 1975; sentenza n. 231/1975; ordinanze nn. 49 e 87 del 1977;
ordinanza n. 123/1979; ordinanza n. 132/1981). Nè pare possa negarsi
la natura di organo giurisdizionale al collegio previsto dall'art. 7,
della legge costituzionale n. 1/1989, avuto riguardo sia alla sua
composizione, sia alle sue funzioni, anche in relazione ai distinti
poteri riconosciuti dalla stessa legge al procuratore della
Repubblica nell'ambito del procedimento (Corte costituzionale 25
maggio 1990, n. 265; Cass., sez. sesta, sentenza n. 598 del 26 aprile
1993, Formica).
La legislazione ad essere parti nei giudizi relativi a conflitti
di attribuzione è stata altresì riconosciuta dalla Corte ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
sebbene entrambe le assemblee facciano parte del medesimo potere,
giacchè l'una e l'altra sono, in vario senso, competenti ad
esprimerne definitivamente la "volonta", nei casi in cui ciascuna
assemblea viene considerata in posizione di piena indipendenza
rispetto all'altro ramo del parlamento (ord. n. 150 del 12 novembre
1980). Tale posizione di indipendenza ricorre anche nel caso i
autorizzazione a procedere nei confronti del Presidente del Consiglio
dei Ministri, secondo quanto previsto dall'art. 5 della legge
costituzionale n. 1/1989. Sussistono, a parere del collegio, oltre
ai requisiti soggettivi del conflitto tra poteri dello Stato, anche
quelli oggettivi.
Invero, si constata nel caso in esame che, da un lato, la Camera
dei deputati non esamina nel merito la richiesta di autorizzazione a
procedere, ritenendo che il collegio debba preventivamente espletare
ulteriori indagini e, dall'altro, il collegio non dà corso alle
indagini sollecitate dalla Camera dei deputati, a sua volta ritenendo
di non potervi procedere in assenza dell'autorizzazione.
Ne consegue, invevitabilmente, l'arresto e la stasi del
procedimento, similmente a quanto avviene in ipotesi di conflitto
negativo. Peraltro - salvo il potere della Corte di valutare e
qualificare la fattispecie - il collegio rileva che, a ben vedere,
l'atto o l'attività che ciascuno dei poteri dello Stato ritiene di
non compiere non è il medesimo.
Nè le ragioni del mancato compimento dell'atto o dell'attività
attengono alla delimitazione della sfera di attribuzioni di ciascuno
dei poteri. In realtà, nel caso in esame ciascono dei poteri ritiene
di non compiere l'atto o l'attività, pacificamente rientranti nella
sfera delle proprie attribuzioni, in quanto l'altro potere non ha
compiuto l'atto o l'attività rientranti nella sfera delle sue
attribuzioni. Sotto altro profilo, tuttavia, il collegio ritiene che
l'intervenuto contrasto inerisca alla delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per ciascun potere dalle norme
costituzionali ed integri gli estremi del conflitto positivo.
Il collegio, in verità, non contesta soltanto l'interpretazione
data dalla Camera dei deputati alle norme che disciplinano i poteri
di indagine del c.d. tribunale dei Ministri, ma, quale organo
giurisdizionale, ritiene che la propria indipendenza e autonomia,
costituzionalmente garantite, sono lese dalla deliberazione adottata
dalla Camera nella seduta del 23 febbraio 1994. A parere del
collegio, infatti, la Camera con l'impugnata deliberazione da un lato
ha di fatto vanificato e resa priva di effetto la richiesta di
autorizzazione a procedere inoltratale dal procuratore della
Repubblica, così esonerandosi dall'obbligo della pronunzia ai sensi
dell'art. 9, terzo comma, della legge costituzionale n. 1/1989;
dall'altro pretende che il collegio si adegui alla interpretazione di
essa Camera circa i poteri di indagine di cui all'art. 81 della legge
costituzionale n. 1/1989 e comunque pretende l'espletamento da parte
del collegio, di ulteriori indagini, cui dovrebbe seguire una nuova
valutazione ovvero se debba essere chiesta l'autorizzazione a
procedere.
In tal senso appare inequivoco il tenore della relazione della
giunta per le autorizzazioni a procedere (rel. giunta 22 febbraio
1994, pag. 5: " .. Soltanto dopo aver svolto tutte le indagini che
ritiene opportune .. il tribunale dei Ministri dovrà richiedere
autorizzazione a procedere ove non ritenga di disporre
l'archiviazione .."), laddove il riferimento ad una eventuale nuova
richiesta di autorizzazione a procedere implicitamente qualifica come
nulla e priva di effetto la richiesta già inoltrata dall'autorità
giudiziaria.
Ma è da ritenersi altresì inequivoco il contenuto dispositivo
della deliberazione della Camera, poichè l'apparente riconoscimento
al collegio di autonomia nell'interpretazione delle norme attributive
dei propri poteri d'indagine e di discrezionalità nell'esercizio dei
poteri medesimi (" .. restituzione degli atti all'autorità
procedente, affinchè questa abbia la possibilità di rivedere
l'interpretazione delle norme attributive dei suoi propri poteri
d'indagine, e, quindi, ove ne ravvisi l'opportunità, di compiere
tutti gli atti che la legge consente ..") è contraddetto sia dalla
motivazione della deliberazione, che va ovviamente individuata nella
relazione della giunta, sia dall'obiettiva circostanza che per la
seconda volta, con un provvedimento del tutto atipico, gli atti siano
stati restituiti al collegio per indagini, benchè il collegio con la
relazione 16 febbraio 1994 avesse chiarito che riteneva di non
poterne compiere ulteriori, in mancanza dell'autorizzazione.
L'impugnata deliberazione, a parere del collegio, è in contrasto sia
con le norme della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, (artt.
8 e 9), sia con le norme della Costituzione (artt. 96, 101, secondo
comma, 104, primo comma, e 112).
Ai sensi dell'art. 8 della legge costituzionale n. 1/1989, è
riservata all'autorità giudiziaria l'attività di indagine
preliminare in ordine ai reati ministeriali e, conseguentemente,
soltanto a tale autorità compete la valutazione dei limiti legali
entro i quali l'attività medesima deve svolgersi.
In esito all'attività di indagine, il c.d. tribunale dei
Ministri, se non ritiene che si debba disporre l'archiviazione,
trasmette gli atti con relazione motivata al procuratore della
Repubblica per la loro immediata rimessione al Presidente della
Camera competente a concedere l'autorizzazione a procedere prevista
dall'art. 96 della Costituzione. Pertanto, compete all'autorità
giudiziaria la valutazione, sulla base delle risultanze delle
preliminari indagini, della fondatezza della notizia di reato
ministeriale o comunque dell'assenza dei presupposti per
l'archiviazione.
A norma dell'art. 9 della legge costituzionale n. 1/1989, la
Camera competente, una volta investita della richiesta di
autorizzazione a procedere, può solo concedere l'autorizzazione
ovvero negarla, ove reputi che l'inquisito abbia agito per la tutela
di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per
il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio
della funzione di Governo. La Camera, in altre termini, deve prendere
atto delle valutazioni dell'autorità giudiziaria circa la fondatezza
della notizia di reato o, comunque, circa l'assenza di presupposti
per l'archiviazione, senza poterle in alcun modo sindacare; allo
stesso modo deve prendere atto dell'attività d'indagine preliminare
svolta dall'autorità giudiziaria sulla base del potere ad essa
riconosciuto dalla norma costituzionale.
In verità, non è previsto dalla legge costituzionale n. 1/1989
che la Camera adotti un provvedimento diverso dalla concessione
ovvero dal diniego di autorizzazione a procedere. Tuttavia, anche a
voler ammettere sulla base dei principi generali che la Camera abbia
il potere di adottare un provvedimento di natura interlocutoria, è
da ritenersi che il potere sia legittimamente esercitato solo in
relazione alle attribuzioni proprie della Camera, e cioè
all'apprezzamento dell'eventuale ricorrenza delle esimenti di cui
all'art. 9, terzo comma, della legge costituzionale n. 1/1989. È
ammissibile pertanto, a parere del collegio, la richiesta, ad
esempio, di atti di indagine compiuti dall'autorità giudiziaria ma
non allegati alla domanda di autorizzazione, ovvero la richiesta di
chiarimenti in ordine alla formulazione delle norme che si assumono
violate (così come avvenuto nel caso in esame, senza che peraltro, a
parere del collegio, ve ne fosse l'effettiva necessita').
Nel caso di specie, invece, il provvedimento di restituzione degli
atti al collegio esorbita dalla sfera di attribuzioni della Camera,
invadendo quelle riservate dalla legge costituzionale all'autorità
giudiziaria. La Camera, infatti, entra nel merito
dell'interpretazione delle norme sui poteri d'indagine dell'autorità
giudiziaria, rileva l'incompletezza o comunque l'insufficienza
dell'attività d'indagine, imputandola ad un errore procedurale, e ne
desume che la richiesta di autorizzazione a procedere non è valida o
comunque non è idonea a produrre l'effetto suo proprio. La pronunzia
ai sensi dell'art. 9, terzo comma, della legge costituzionale n.
1/1989 appare, in verità, non tanto rinviata, ma piuttosto
rifiutata, dal momento che gli atti sono restituiti all'autorità
giudiziaria per il compimento di ulteriori indagini e per una
successiva nuova valutazione sul punto se si debba disporre
l'archiviazione ovvero se debba essere formulata una, evidente nuova,
richiesta di autorizzazione a procedere. Ciò equivale, peraltro, ad
un implicito annullamento della richiesta di autorizzazione a
procedere così come già proposta dall'autorità giudiziaria.
D'altro canto, il corso del procedimento penale viene condizionato al
compimento, da parte dell'autorità giudiziaria, di una ulteriore
attività indicata da essa Camera dei deputati, e peraltro già
ritenuta dall'autorità giudiziaria non ammissibile.
Il collegio ritiene che dalle norme costituzionali sui
procedimenti relativi ai reati ministeriale non possa ricavarsi un
potere della Camera di annullare la richiesta di autorizzazione a
procedere formulata dall'autorità giudiziaria ovvero di indicare a
tale autorità la necessità del compimento di ulteriori attività
d'indagine. A quest'ultimo riguardo deve aggiungersi che, a parere
del collegio, neppure l'esigenza di un più approfondito accertamento
del fatto al fine dell'apprezzamento dell'eventuale ricorrenza delle
esimenti di cui all'art. 9, terzo comma, della legge costituzionale
n. 1/1989 può giustificare l'impugnata deliberazione.
Invero, una volta riconosciuto all'autorità giudiziaria il potere
d'indagine preliminare in ordine ai reati ministeriali, nonchè il
potere di valutare la fondatezza della notizia di reato o, comunque,
l'assenza dei presupposti per l'archiviazione, deve di conseguenza
ritenersi che la Camera dei deputati, al fine dell'apprezzamento
delle esimenti di cui al citato art. 9, debba prendere atto delle
risultanze delle indagini esperite dall'autorità giudiziaria
(potendo unicamente procedere, per il tramite della giunta,
all'audizione dei soggetti interessati, se reputata opportuna ovvero
richiesta: art. 9, secondo comma, della legge costituzionale n.
1/1989 e - quand'anche pervenga a conclusioni difformi rispetto a
quelle dell'autorità giudiziaria circa la sussistenza del fatto, la
sua riferibilità all'indagato, la sua giuridica qualificazione e la
procedibilità dell'ipotizzato reato - debba comunque valutare
l'eventuale ricorrenza delle esimenti, esprimendo tale giudizio in
relazione al fatto-reato così come ipotizzato dall'autorità
giudiziaria.
Del resto, vi è già stata in tal senso una espressa
dichiarazione di voto nel corso della seduta della Camera dei
deputati del 23 febbraio 1994 (on. Paggini, a pag. 48 del resoconto
stenografico della seduta: " .. Dobbiamo metterci nella stessa
situazione di chi ritenesse che i fatti sussistano - anche se così
non è - e valutare la sussistenza o meno di una delle due esimenti
previste dalla legge ..") ed altra volta, per quanto risulta, la
giunta - in analoga situazione di contrasto tra tesi accusatoria e
tesi difensiva e benchè avesse rilevato "la ripetizione di un errore
giuridico da parte del tribunale per i Ministri che si autoimpone
limiti che non hanno fondamento di legge" - non ha proposto
all'assemblea la restituzione degli atti all'autorità giudiziaria,
bensì la pronuncia ai sensi dell'art. 9, terzo comma, della legge
costituzionale n. 1/1989, osservando che il contrasto tra tesi
accusatoria e tesi difensiva deve essere risolto dall'autorità
giudiziaria mediante "i normali strumenti processuali" (Relazione 27
gennaio 1994 dello stesso on. G. Correnti, in ordine a domanda di
autorizzazione a procedere nei confronti dell' ex Ministro on. P.
Cirino Pomicino: " .. Le due tesi contrapposte non sono passibili di
apprezzamento giuridico da parte della Giunta e dell'assemblea, volta
che nel fatto-reato ipotizzato non è dato comunque ravvedere la
scriminante prevista dall'art. 9, terzo comma, della legge
costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, in presenza della quale è
possibile opporre rifiuto alla richiesta di autorizzazione .. Il
confronto fra tesi contrapposte dovrà essere risolto dal giudice
ordinario con i normali strumenti processuali ..").
Per i motivi esposti, il collegio chiede che la Corte
costituzionale, ritenuta l'ammissibilità del ricorso, voglia
risolvere il conflitto, dichiarando a quale potere spettano le
attribuzioni in contestazione, così come precisato nelle conclusioni
che seguono, e annullando l'impugnata deliberazione della Camera dei
deputati del 23 febbraio 1994.
L'impugnativa è da intendersi estesa, per gli stessi motivi,
anche alla precedente deliberazione della Camera dei deputati del 18
dicembre 1993, ove dalla Corte costituzionale ritenuto necessario ai
fini dell'ammissibilità del ricorso.

P. Q. M.
Il collegio chiede che la Corte costituzionale, ritenuta
l'ammissibilità del presente ricorso, voglia:
dichiarare che è riservata in via esclusiva al collegio ex art.
7 della legge costituzionale n. 1/1989 la valutazione circa la
sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento di
archiviazione ovvero per la richiesta di autorizzazione a procedere
ai sensi dell'art. 96 della Costituzione.
che, ai fini di tale valutazione, è altresì riservata in via
esclusiva al collegio la esatta determinazione dei poteri di indagine
e quindi l'esercizio discrezionale di detti poteri;
che rientra invece nelle attribuzioni della Camera competente
concedere l'autorizzazione a procedere, ovvero negarla ove reputi la
ricorrenza delle esimenti di cui all'art. 9, terzo comma, della legge
costituzionale n. 1/1989, in relazione al fatto-reato così come
ipotizzato dall'autorità giudiziaria, senza poter in alcun modo
sindacare il concreto esercizio del potere d'indagine e le
conseguenti determinazioni adottate dal Collegio nell'ambito delle
attribuzioni allo stesso riservate;
annullare la deliberazione della Camera dei deputati del 23
febbraio 1994, e se del caso anche la precedente deliberazione del 18
dicembre 1993, per violazione degli artt. 8 e 9 della legge
costituzionale n. 1 del 16 gennaio 1989 e degli artt. 96, 101,
secondo comma, 104, primo comma, e 112 della Costituzione della
Repubblica, con conseguente rinvio allo stesso organo per la
definitiva deliberazione ai sensi dell'art. 9 della legge
costituzionale n. 1/1989.
Napoli, addì 21 marzo 1994
Il presidente: SANDOMENICO
I giudici: CAIATI - GUGLIELMO
94C0788