1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 giugno 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 giugno 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Procedura per l'affidamento in concessione di aree demaniali marittime - Procedure di aggiudicazione - Durata delle concessioni - Importo del gettone di presenza per i componenti esterni del Comitato tecnico di valutazione-sezione demaniale - Imposizione al concessionario subentrante di corrispondere un indennizzo a favore del concessionario uscente. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 21 aprile 2017, n. 10 (Disposizioni in materia di demanio marittimo regionale e demanio stradale regionale, nonche' modifiche alle leggi regionali 17/2009, 28/2002 e 22/2006), artt. 7 [, comma 4], 8, 9, comma [2 e] 3, [41, 48, comma 6,] e 49. (17C00163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione, per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (c.f.: 80188230587), in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (c.f.: 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
ricorrente;
Contro Regione Autonoma Friuli-Venezia-Giulia, in persona del
Presidente pro tempore, dott.ssa Deborah Serracchiani, con sede in
Trieste (cap. 34121), Palazzo del Lloyd Triestino, piazza dell'Unita
d'Italia n. 1, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 7, 8, 9, comma 3, e 49 della legge della Regione
Friuli-Venezia-Giulia 21 aprile 2017, n. 10, pubblicata nel BRU n. 15
del 26 aprile 2017, recante «Disposizioni in materia di demanio
marittimo regionale e demanio stradale regionale, nonchè modifiche
alle leggi regionali 17/2009, 28/2002 e 22/2006».
La legge della Regione Friuli-Venezia-Giulia n. 10 del 21 aprile
2017 reca una disciplina organica della gestione dei beni del demanio
marittimo nella laguna di Marano-Grado e apporta modifiche alla legge
regionale 13 novembre 2006, n. 22 (Norme in materia di demanio
marittimo con finalità turistico - ricreativa e modifica alla legge
regionale n. 16/2002 in materia di difesa del suolo e di demanio
idrico) e alla legge regionale 15 ottobre 2009, n. 17 (Disciplina
delle concessioni e conferimento di funzioni in materia di demanio
idrico regionale).
Al riguardo, si premette che l'art. 4 dello Statuto speciale
della Regione autonoma Friuli-Venezia-Giulia (legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 e successive modifiche e integrazioni),
attribuisce alla Regione, tra l'altro, la potestà legislativa
esclusiva in materia di industria e commercio, turismo e industria
alberghiera (art. 4, comma 1, nn. 6 e 10).
La menzionata competenza primaria deve esplicarsi nel rispetto
dei limiti dallo stesso Statuto enunciati, dovendosi svolgere «In
armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre Regioni [...]».
Con particolare riferimento alle norme di «grande riforma
economico-sociale», esse sono poste dallo Stato nell'esercizio delle
proprie competenze legislative, tra le quali, per quel che qui è di
più prossimo interesse, rilevano quelle poste dalla legislazione
statale in tema di «tutela della concorrenza».
Si premette, inoltre, che in attuazione dello Statuto speciale
sono stati trasferiti all'ente territoriale gli immobili di natura
patrimoniale di proprietà dello Stato (con decreto del Presidente
della Repubblica n. 1401/1967).
Successivamente, in presenza di ulteriori richieste da parte
della Regione aventi ad oggetto beni entrati a far parte del
patrimonio disponibile dello Stato successivamente all'entrata in
vigore dello Statuto, ovvero di beni di diversa natura non
contemplati dalle disposizioni statutarie, il trasferimento è stato
attuato da parte dello Stato su base volontaria, sempre nell'ambito
di norme di attuazione dello statuto: questo è quanto avvenuto per i
beni appartenenti al demanio idrico e di quelli ricadenti nella
Laguna di Marano-Grado.
Nello specifico, con il decreto legislativo 25 maggio 2001, n.
265, sono stati trasferiti in proprietà alla Regione «tutti i beni
dello Stato e relative pertinenze, di cui alla legge 5 marzo 1963, n.
366, situati nella Laguna di Marano Grado». Trattasi, ai sensi della
richiamata legge n. 366/1963, del «bacino demaniale marittimo di
acqua salsa che si estende dalla foce del Tagliamento alla foce del
canale Primero ed è compreso fra il mare e la terraferma». Fa
eccezione la fascia costiera che congiunge Lignano Sabbia d'Oro a
Trieste che è rimasta di proprietà statale e sulla quale la Regione
esercita poteri e competenze gestorie analoghe a quelle delle Regioni
a statuto ordinario, ai sensi del decreto legislativo n. 112/1998,
seppure con la particolarità che il Friuli Venezia Giulia introita
anche proventi derivanti dalla gestione del demanio marittimo
«statale» (cfr. art. 9, comma 5, del decreto legislativo n.
111/2004). In sostanza la Regione gestisce sia demanio marittimo di
sua proprietà sia quello di proprietà statale, fatta eccezione del
Porto di Trieste e dei Cantieri Navali.
La gestione è univoca per tutti i beni, in quanto l'Ente
territoriale è obbligato a rispettare direttive e principi
comunitari, leggi nazionali in materia di ambiente, paesaggio, e
quanto contenuto nel Codice della Navigazione che ad oggi sia ancora
valido.
Ciò posto, si rileva che la legge regionale in esame risulta
censurabile con riferimento alle disposizioni di seguito individuate
(dettate in materia di demanio marittimo regionale) relative, in
particolare, alle modalità di affidamento e alla durata delle
concessioni demaniali marittime. Tali disposizioni eccedono le
competenze statutarie nella parte in cui hanno l'effetto di
restringere l'ambito di applicazione delle procedure ad evidenza
pubblica per l'assegnazione di concessioni demaniali marittime,
limitando così il gioco della concorrenza e ponendosi in contrasto
con i principi in materia di liberalizzazione posti dallo Stato in
attuazione delle norme eurounitarie di cui alla Direttiva Servizi,
recentemente interpretate dalla Corte di Giustizia nella sentenza
C-458/14 del 14 luglio 2016.
Le disposizioni censurate, in particolare, violano l'art. 117,
primo comma della Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario, contrastando altresì con il
medesimo art. 117, secondo comma lettera e) della Costituzione, sotto
il profilo della tutela della concorrenza.
Più nel dettaglio, occorre ricordare che la disciplina italiana
concernente l'affidamento delle concessioni demaniali marittime è
stata oggetto procedura di infrazione attivata dall'Unione europea,
che si è conclusa con la citata sentenza della Corte di Giustizia n.
C-458/14 del 14 luglio 2016.
La Corte di Giustizia ha chiarito che le concessioni demaniali
marittime e lacuali rilasciate dalle autorità pubbliche e che mirano
allo sfruttamento di un'area demaniale a fini turistico-ricreativi
sono soggette all'applicazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123,
per il cui affidamento gli Stati membri sono tenuti ad applicare «una
procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti
garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo
svolgimento e completamento».
La Corte di Giustizia ha ritenuto incompatibile con il diritto
europeo la normativa nazionale che prevede la proroga automatica fino
al 31 dicembre 2020 delle concessioni demaniali marittime e lacuali
in essere, disposta dall'art. 1, comma 18, del decreto-legge n.
194/2009, e ha ribadito il principio che le procedure di selezione
tra i candidati potenziali debbano presentare tutte le garanzie di
imparzialità e di trasparenza, e, in particolare un'adeguata
pubblicità.
Il differimento che le proroghe introducono ritarda il rilascio
delle concessioni mediante una procedura trasparente di gara,
introducendo, a danno delle imprese con sede negli Stati membri che
potrebbero essere interessate a tali concessioni, una disparità di
trattamento, vietata in linea di principio dall'art. 49 TFUE. Secondo
la Corte tali proroghe non sono giustificate dalla necessità di
consentire ai concessionari di ammortizzare i loro investimenti.
In particolare, laddove le concessioni sono state attribuite
quando già era stato dichiarato che i contratti aventi un interesse
transfrontaliero certo dovessero essere soggetti a procedure
improntate ad obblighi di trasparenza, non può trovare spazio il
principio della tutela del legittimo affidamento, il quale può
essere invocato solo laddove il titolare dell'autorizzazione, potesse
legittimamente aspirare al rinnovo del procedimento concessorio ed
abbia effettuato i relativi investimenti.
Una siffatta giustificazione non può pertanto essere invocata
validamente a sostegno di una proroga automatica disposta dal
legislatore nazionale ed applicata indiscriminatamente a tutte le
autorizzazioni in questione.
Come è noto, a seguito della nota decisione della Corte di
Giustizia, il Consiglio dei ministri ha approvato, in data 27 gennaio
2017, un disegno di legge recante delega al Governo per la revisione
e il riordino della normativa relativa alle concessioni demaniali
marittime lacuali e fluviali ad uso turistico ricreativo, attualmente
all'esame delle competenti Commissioni parlamentari.
Nelle more del riordino dell'intera materia da parte del
legislatore statale, che costituirà la cornice di riferimento per
l'intero settore, la Regione Friuli Venezia Giulia interviene dunque
con norme non compatibili con i principi, individuati a livello
europeo, in corso di recepimento.
In particolare, sulla base di quanto premesso, si censurano le
seguenti previsioni:
1) L'art. 7, che disciplina la procedura per l'affidamento in
concessione di aree demaniali marittime prevedendo un obbligo di
pubblicazione delle istanze di concessione, al comma 4 esclude una
nutrita serie di ipotesi da tale obbligo di pubblicità, senza
fornire alcuna idonea giustificazione a detta esclusione e ponendosi
in contrasto con i principi di matrice europee di trasparenza nelle
procedure di assegnazione delle concessioni, nonchè con la normativa
statale in materia (art. 18 della legge n. 84/1994 e art. 18 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 328/1952). Pertanto, la
disposizione censurata, viola l'art. 117, primo comma della
Costituzione, che impone il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario. Inoltre, considerando che le norme in
materia di trasparenza e pubblicità delle procedure di assegnazione
delle concessioni sono strettamente funzionali alla concorrenza, si
ritiene che spetti al legislatore statale fissare i principi
fondamentali in materia, nell'esercizio delle competenze attribuite
dal medesimo art. 117, secondo comma lettera e) della Costituzione;
2) L'art. 8 disciplina la procedura di aggiudicazione della
concessione. Al comma 1, la norma individua i seguenti quattro
principi da applicare in caso di pluralità di domande: a) migliore
utilizzo del bene demaniale pubblico; b) armonizzazione delle azioni
sul territorio per uno sviluppo sostenibile; c) valutazione degli
standard qualitativi dei servizi; d) misure migliorative della
fruibilità e accessibilità per i soggetti diversamente abili. Il
comma 2 prevede che la Giunta Regionale, oltre ai principi di cui al
comma 1, individua preventivamente almeno uno dei seguenti principi
che sono comunicati contestualmente all'invito a presentare istanze
concorrenti: a) qualità degli impianti e manufatti, da valutarsi
anche con riferimento al pregio architettonico; b) valorizzazione
paesaggistico - ambientale; c) ricadute a favore del territorio e
sviluppo occupazionale dell'area interessata; d) piano di
manutenzione, conservazione e salvaguardia del bene demaniale; e)
utilizzo di impianti e manufatti costruiti con pratiche
eco-sostenibili; f) somministrazione di prodotti locali. Infine, il
comma 3 della disposizione rimanda a un regolamento attuativo
l'individuazione delle procedure, dei termini e dei criteri attuativi
dei principi di cui ai commi 1 e 2, e le disposizioni per
l'aggiudicazione delle concessioni «anche ai fini di una
valorizzazione dell'esperienza e della professionalità del
concessionario». La disposizione descritta si palesa incostituzionale
sotto diversi profili.
Anzitutto, la norma, che omette di adeguarsi alla disciplina
europea contenuta nella c.d. «Direttiva Servizi» (n. 123/2006/CE),
che a seguito della sentenza della Corte di Giustizia n. C-458/14 del
14 luglio 2016 trova pacificamente applicazione al settore in
questione, introduce procedure comparative che si fondano su principi
eccessivamente generici che non delineano un quadro sufficientemente
chiaro e pro-concorrenziale delle procedure. La norma appare lesiva
della concorrenza soprattutto nella parte in cui specifica che le
previsioni regolamentari di attuazione dovranno essere funzionali
alla valorizzazione dell'esperienza e della professionalità del
concessionario. Tale ultima circostanza, infatti, sembra far
riferimento alla possibilità di introdurre prescrizioni volte ad
avvantaggiare il concessionario uscente, creando discriminazioni tra
operatori economici in contrasto con il contenuto della Direttiva
Servizi. Circa il rinvio effettuato dal comma 3 alla fonte
regolamentare per la disciplina inerente i «criteri attuativi dei
principi di cui ai commi 1 e 2» e le «disposizioni per
l'aggiudicazione delle concessioni», si osserva che le tematiche
oggetto di rinvio appaiono troppo ampie e, comunque, involgenti anche
aspetti attualmente disciplinati, quanto al demanio marittimo
statale, da disposizioni di rango primario (ad esempio, decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494). La disciplina dell'affidamento delle
concessioni demaniali introdotta dall'art. 8, dunque, non appare
conforme ai principi individuati dal legislatore comunitario nella
Direttiva Servizi, come specificati dalla Corte di Giustizia nella
sentenza C-458/14 del 14 luglio 2016, e quindi viola l'art. 117,
comma 1, della Costituzione. Inoltre, considerando che la disciplina
delle procedure di assegnazione delle concessioni sono strettamente
funzionali alla tutela della concorrenza, si ritiene che spetti al
legislatore statale dettare la normativa di riferimento in materia,
nell'esercizio delle competenze attribuite dal medesimo art. 117,
secondo comma lettera e) della Costituzione.
3) L'Art. 9, comma 3, prevede che «La durata delle concessioni
con finalità turistico - ricreative viene determinata in base al
piano economico - finanziario di cui al comma 4, presentato dal
richiedente, e non può comunque essere superiore a quaranta anni».
La disposizione non risulta in linea con l'art. 3, comma 4-bis, del
decreto-legge n. 400/1993 in base al quale «Le concessioni di cui al
presente articolo possono avere durata superiore a sei anni e
comunque non superiore a venti anni in ragione dell'entità e della
rilevanza economica delle opere da realizzare e sulla base dei piani
di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle
regioni». La norma regionale censurata, nel consentire l'utilizzo
oltremodo prolungato da parte di un medesimo concessionario di un
bene considerato "risorsa scarsa", quale il demanio marittimo, limita
ingiustificatamente la concorrenza oltre quanto necessario per
garantire l'ammontare degli investimenti e una remunerazione
ragionevole dei capitali investiti e non consente di cogliere i
benefici derivanti dalla concorrenza nell'affidamento delle
concessioni attraverso procedure ad evidenza pubblica. Come
evidenziato anche in ambito europeo, la durata delle concessioni
dovrebbe essere rigorosamente definita in maniera da perseguire
l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti del
concessionario, senza però rinviare per tempi eccessivamente lunghi
il confronto concorrenziale.
Pertanto, la disposizione presenta profili di illegittimità
costituzionale in relazione alla materia della tutela della
concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e,
ponendosi contrasto con i principi individuati dal legislatore
comunitario nella Direttiva Servizi, come specificati dalla Corte di
Giustizia nella sentenza C-458/14 del 14 luglio 2016, viola l'art.
117, comma 1, della Costituzione.
Per le stesse motivazioni appare costituzionalmente illegittimo
il comma 2 dello stesso art. 9, laddove pone a cinquanta anni il
limite massimo di durata delle concessioni demaniali marittime per la
realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto,
tipologia pure contemplata nel richiamato art. 3 del decreto-legge n.
400/1993.
Analoghi profili di illegittimità costituzionale si riscontrano
con riferimento all'art. 41, che introduce nella legge regionale 13
novembre 2006, n. 22, l'art. 6-bis, secondo cui «Nel rispetto del
principio di proporzionalità, le concessioni aventi finalità
turistico - ricreativa sono rilasciate per il periodo richiesto dal
soggetto istante e, comunque, per il periodo massimo di quaranta
anni, sulla base del piano economico-finanziario di cui all'art. 8,
comma 1, lettera c), tale da giustificare la durata della
concessione».
4) L'art. 48, comma 6, nella parte in cui fissa in 120 euro per
ogni seduta l'ammontare del gettone da corrispondere ai componenti
esterni del Comitato tecnico di valutazione - Sezione demaniale,
contrasta con l'art. 6, comma 2, del decreto-legge n. 78/2010 che
fissa in 30 euro il gettone di presenza.
Posto che tale ultima disposizione costituisce una norma di
coordinamento della finanza pubblica, risulta che l'art. 48 comma 6
cit. si pone in contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione
in quanto viola una disposizione statale cui le Regioni, pur
nell'esercizio della propria potestà legislativa concorrente, si
devono adeguare.
5) L'art. 49 introduce il principio per cui il concessionario
subentrante è tenuto a corrispondere a quello uscente un indennizzo
onnicomprensivo - comprendente il valore degli investimenti ancora
non recuperati e dell'avviamento - sulla scorta della determinazione
assunta dall'amministrazione concedente in base a una perizia
asseverata da un professionista nominato dal medesimo concessionario
uscente. Una simile previsione, nel caso di mancato subingresso,
appare foriera di riflessi negativi per la finanza pubblica, potendo
legittimare un'azione risarcitoria da parte del concessionario
uscente nei confronti dell'amministrazione regionale o statale, a
seconda della titolarità dominicale sul bene coinvolto. Sotto detto
profilo, l'intero art. 49 contrasta con la normativa statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117,
comma 3, Cost.
Inoltre, nella parte in cui ha l'effetto di attribuire un
indebito vantaggio al concessionario uscente, la norma determina una
restrizione della concorrenza incompatibile con i principi europei
contenuti nell'art. 12 della Direttiva Servizi, violando l'art. 117,
comma 1, Cost.
Infine, considerando che la disciplina delle procedure di
assegnazione delle concessioni è strettamente funzionale alla
concorrenza, si ritiene che spetti al legislatore statale fissare la
disciplina di riferimento in materia, nell'esercizio delle competenze
attribuite dal medesimo art. 117, secondo comma lettera e) della
Costituzione.

P.Q.M.

Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni:
piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 7, 8, 9, comma 3, e 49
della legge della regione Friuli-Venezia-Giulia 21 aprile 2017, n.
10, pubblicata nel BRU n. 15 del 26 aprile 2017, recante
«Disposizioni in materia di demanio marittimo regionale e demanio
stradale regionale, nonchè modifiche alle leggi regionali 17/2009,
28/2002 e 22/2006».
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 22 giugno 2017.
Roma, 22 giugno 2017

L'Avvocato dello Stato: Nunziata