1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2016 (della Regione Puglia). Industria - Completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA - Procedura per le modifiche o integrazioni al Piano delle misure e delle attivita' di tutela ambientale e sanitaria, approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, per l'esercizio dell'impianto siderurgico ILVA di Taranto. - Decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 (Disposizioni urgenti per il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del Gruppo ILVA), convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, art. 1, comma 1, lett. b). (16C00293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2016)

Ricorso nell'interesse della Regione Puglia (c.f. 80017210727),
con sede in Bari (70100), Lungomare Nazario Sauro n. 33, in persona
del Presidente pro tempore, Michele Emiliano, rappresentata e difesa,
in forza di procura a margine del presente atto ed in virtù della
deliberazione di giunta regionale n. 1514 del 3 ottobre 2016 (doc.
1), dal prof. avv. Francesco Saverio Marini del foro di Roma (c.f.
MRN FNC 73D28 H501U; pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax. 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9 (00197) ha
eletto domicilio; ricorrente.
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), Palazzo
Chigi - Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma (00186), via dei
Portoghesi, 12; resistente.
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98 («Disposizioni urgenti per il
completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali del
Gruppo ILVA»), cosi come convertito in legge dalla legge 1° agosto
2016, n. 151, pubblicata in Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n.
182 del 5 agosto 2016, limitatamente all'art. 1, comma 1, lettera b).

Fatto

1. Al fine di apprezzare le ragioni di illegittimità
costituzionale della disposizione indicata in epigrafe è opportuno
anteporre una breve premessa in ordine al quadro normativo nel quale
quest'ultima si va ad inserire.
Come è risaputo, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 61 del
2013 ha previsto la possibilità di procedere al «commissariamento
straordinario dell'impresa, esercitata anche in forma di società,
che impieghi un numero di lavoratori subordinati, compresi quelli
ammessi al trattamento di integrazione guadagni, non inferiore a
mille e che gestisca almeno uno stabilimento industriale di interesse
strategico nazionale ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge 3
dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
dicembre 2012, n. 231, la cui attività produttiva abbia comportato e
comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrità
dell'ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata,
dell'autorizzazione integrata ambientale».
Il successivo comma 5, inoltre, prevede che contestualmente alla
nomina del commissario straordinario venga predisposto, da tre
esperti «scelti tra soggetti di comprovata esperienza e competenza in
materia di tutela dell'ambiente e della salute e di ingegneria
impiantistica», il «Piano delle misure e delle attività di tutela
ambientale e sanitaria che prevede le azioni e i tempi necessari per
garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell'a.i.a.».
L'approvazione di tale piano è affidata, dal comma 7 del
medesimo articolo, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio deì ministri, su proposta
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
sentito il Ministro della salute, da adottarsi entro quindici giorni
dalla proposta e comunque entro il 28 febbraio 2014.
La disposizione precisa - e si tratta di un aspetto
particolarmente rilevante in questa sede - che il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, «al fine
della formulazione» della menzionata proposta, «acquisisce» sulla
medesima il parere «della regione competente, che (e') res(o) entro
dieci giorni dalla richiesta, decorsi i quali la proposta del
Ministro può essere formulata» anche in assenza di detto parere.
Specifiche disposizioni sono inoltre dettate all'art. 2 per il
commissariamento di S.p.a. ILVA, avente sede a Milano, in relazione
alla quale sono ritenuti esistenti ex lege i requisiti di cui al
menzionato art. 1.
In attuazione della normativa sommariamente richiamata, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014 si è
provveduto alla «Approvazione del piano delle misure e delle
attività di tutela ambientale e sanitaria, a norma dell'articolo 1,
commi 5 e 7, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 89» con riferimento allo
stabilimento ILVA di Taranto.
Nelle premesse di tale decreto, per quanto qui di più prossimo
interesse, si dà espressamente conto dell'acquisizione della nota n.
5526 del 20 dicembre 2013, con cui la Regione Puglia ha trasmesso il
parere ai sensi dell'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno 2013, n.
61, sulla proposta di piano delle misure e delle attività di tutela
ambientale e sanitaria del 21 novembre 2013.
2. In tale quadro si viene a inserire la disposizione legislativa
qui censurata. In particolare, l'art. 1, comma 1, lett. b) del
decreto-legge n. 98 del 2016, prevede, tra l'altro, che «dopo
l'adozione del decreto del Ministro dello sviluppo economico con il
quale (...) è individuato l'aggiudicatario (...), quest'ultimo, in
qualità di individuato gestore, può presentare apposita domanda di
autorizzazione dei nuovi interventi e di modifica del Piano delle
misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria approvato
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014,
o di altro titolo autorizzativo necessario per l'esercizio
dell'impianto, sulla base dello schema di Piano accluso alla propria
offerta vincolante definitiva». Quanto alla procedura per
l'approvazione delle modifiche o integrazioni al menzionato Piano, si
dispone quanto segue: «la domanda, completa dei relativi allegati, è
resa disponibile per la consultazione del pubblico sul sito del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per
un periodo di trenta giorni, ai fini dell'acquisizione di eventuali
osservazioni. Della disponibilità della domanda sul sito web ai fini
della consultazione da parte del pubblico è dato tempestivo avviso
mediante pubblicazione su due quotidiani a diffusione nazionale e
almeno due quotidiani a diffusione regionale. L'istruttoria sugli
esiti della consultatone, è svolta dal medesimo Comitato di esperti
di cui al comma 8.2 nel termine dì sessanta giorni dalla data di
presentazione della domanda, predisponendo una relazione di sintesi
delle osservazioni ricevute, nonchè garantendo il pieno rispetto dei
valori limite di emissione stabiliti dalla normativa dell'Unione
europea. Le modifiche o integrazioni al Piano delle misure e delle
attività di tutela ambientale e sanitaria o di altro titolo
autorizzativo necessario per l'esercizio dell'impianto devono in ogni
caso assicurare standard di tutela ambientale coerenti con le
previsioni del Piano approvato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 105 dell'8 maggio 2014, in quanto compatibili, e sono
disposte, nei quindici giorni successivi alla conclusione
dell'istruttoria, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e del
Ministro dello sviluppo economico».
Come si vede, le modifiche e le integrazioni al «Piano delle
misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria», di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2014, sono
approvate con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
senza che sia in alcun modo necessario acquisire la posizione della
Regione interessata, neppure nella tenue forma del parere non
vincolante.
Tale previsione deve ritenersi costituzionalmente illegittima per
i seguenti motivi di

Diritto

I. Violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, e 118, primo
e secondo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione.
1. La prima ragione di incostituzionalità è riferibile alla
violazione degli articoli 117, terzo e quarto comma, 118, primo e
secondo comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
Per illustrare il punto è innanzitutto necessario soffermarsi sulle
materie in cui interviene la disposizione in esame.
2. Al riguardo, in primo luogo, occorre evidenziare come la norma
qui contestata incida simultaneamente su un insieme di materie
intrecciate tra loro: si tratta, in particolare, della materia della
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», affidata alla potestà
legislativa esclusiva statale, nonchè della materia della «tutela
della salute», che a norma dell'art., 117, terzo comma, Cost., spetta
alla legislazione concorrente di Stato e Regioni (cfr., fra molte,
Corte cost., sentenze numeri 371 del 2008, 87 del 2006, 12 del 2004,
329 del 2003).
In particolare, che venga in rilievo la materia relativa alla
tutela della salute è di tutta evidenza, considerato il nomen juris
del Piano, che si riferisce espressamente alla «tutela sanitaria»",
nonchè il procedimento di formazione del Piano, che prevede il
necessario coinvolgimento del Ministro della salute. Altrettanto
evidente è l'incidenza nella norma oggetto di impugnativa sulla
materia delle «attività produttive», ricondotta dalla giurisprudenza
costituzionale alla sfera della potestà legislativa residuale
regionale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. (cfr., fra le
altre, sentenze numeri 15 del 2010 e 376 del 2002).
Ebbene, la norma de qua, come si è visto, in un ambito
caratterizzato da un simile intreccio di materie, regola una funzione
amministrativa - ossia l'approvazione delle modifiche e delle
integrazioni al Piano delle misure e delle attività di tutela
ambientale e sanitaria di cui al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 14 marzo 2014 - affidandola a un organo statale, senza
prevedere alcuna forma di collaborazione con la Regione interessata.
Tale circostanza viola i parametri sopra menzionati per i
concorrenti motivi di seguito illustrati.
3.1. Come è noto, la giurisprudenza della Corte costituzionale
ha ritenuto ormai da tempo che, nei casi in cui una disposizione
legislativa verta su un «intreccio» di materie, senza che se ne
riesca a individuare una dotata del carattere di prevalenza, lo Stato
può adottare la menzionata disposizione purchè la disciplina da
essa recata sia rispettosa del principio di leale collaborazione
prevedendo adeguati meccanismi cooperativi con le istituzioni delle
autonomie territoriali di volta in volta interessate (cfr., ad es.,
le sentenze numeri 229 del 2012, 330 del 2011, 339 e 168 del 2009, 51
del 2008, 50 del 2005, nonchè, con particolare riguardo a casi in
cui è coinvolta la materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», le sentenze numeri 278 del 2010 e 88 del 2009; con
particolare riguardo ai casi in cui sia coinvolta la tutela della
salute cfr. ad esempio sentenze numeri 162 del 2007 e 134 del 2006).
Il carattere «costituzionalmente necessario» che in ipotesi
simili assumono gli strumenti procedurali della leale collaborazione
non può essere espresso in modo più chiaro, che con le parole di
codesta Ecc.ma Corte: l'esercizio di poteri unilaterali dello Stato
deve essere escluso «nelle ipotesi di esercizio accentrato di
funzioni amministrative e legislative, in base al principio di
sussidiarietà, di cui all'art. 118 Cost. Nell'esclusione dorrebbero
inoltre rientrare le molteplici fattispecie di incroci o intrecci tra
funzioni statali e regionali, tali da rendere impossibile o dannosa
una netta separazione e rendere quindi inevitabile il raggiungimento
di accordi tra Stato e Regioni, come modalità elettiva di armonica
composizione dei rispettivi interessi costituzionalmente tutelati (ex
plurimis, sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2005,
n. 308 del 2003)» (cfr. Corte cost., sentenza n. 39 del 2013). Ma non
è tutto: il giudice costituzionale ha anche precisato «l'intensita'»
delle forme di coinvolgimento regionale, che devono essere
proporzionate al tipo di interessi coinvolti, alla natura e
all'intensità delle esigenze unitarie da soddisfare, alla tipologia
ed estensione delle competenze regionali «invase» dall'intervento
statale (cfr., fra le tante, Corte cost., sentenza n. 62 del 2005).
Ebbene, alla luce di ciò, la disposizione in parola appare
palesemente in contrasto con gli invocati parametri costituzionali,
in quanto - in un caso in cui si verifica, con tutta evidenza, un
«intreccio» di materie senza che se ne possa individuare una
prevalente sulle altre - affida la funzione amministrativa de qua, in
modo esclusivo e unilaterale, a un organo statale senza richiedere
alcuna forma di collaborazione con la Regione interessata, neppure
nella debole forma del parere non vincolante.
3.2. In secondo luogo, si deve rilevare che - anche a voler
considerare esclusivamente il titolo di intervento della legge
statale consistente nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» -
la norma contestata ha un contenuto che, per sua natura, è
inevitabilmente portato ad incidere fortemente su funzioni
istituzionalmente attribuite alla competenza regionale, quali quelle
attinenti alla tutela della salute ed alle attività produttive. Al
riguardo è dunque necessario evocare quell'ulteriore filone di
giurisprudenza costituzionale che evidenzia come nei casi in cui la
legge statale (quand'anche si muova nell'ambito di un sicuro titolo
di competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, Cost.) determini
una «forte incidenza» su funzioni di competenza regionale, le
attività amministrative attuative di detta legge debbano essere
disciplinate nel pieno rispetto del principio di leale collaborazione
con la Regione interessata (cfr., ad es., sentenza n. 88 del 2003,
nonchè - con specifico riferimento al settore della tutela
dell'ambiente - sentenza n. 232 del 2009).
Ora, è del tutto evidente la circostanza secondo la quale
l'approvazione del Piano delle misure e delle attività di tutela
ambientale e sanitaria, o di altro titolo autorizzativo che si renda
necessario ai fini dell'esercizio dell'impianto siderurgico del
Gruppo ILVA di Taranto, incida fortemente sulle competenze e sulle
funzioni regionali vertenti sulle materie illustrate. La mancanza di
qualunque strumento collaborativo o modulo consensuale con la Regione
interessata - ancorchè nella forma più debole e meno vincolante per
l'esercizio della funzione amministrativa allocata al livello statale
- rende dunque manifesta l'incostituzionalità della disposizione in
esame.
3.3. Infine, preme evidenziare specificamente il patente
contrasto con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., della norma
de qua. Quest'ultima, infatti, regola l'esercizio di una funzione
amministrativa affidandolo integralmente a un organo
dell'amministrazione statale. Ora, non mette conto in questa sede
valutare la sussistenza del presupposto della inadeguatezza
dell'amministrazione regionale a svolgere detta funzione, che - come
è noto - è il solo che legittima l'allocazione al livello statale
di una funzione amministrativa, poichè la disposizione che in questa
sede si contesta interviene a valle di una normativa che ha già
previsto e disciplinato la (analoga) funzione della approvazione del
Piano. Il principio di sussidiarietà di cui alle disposizioni
costituzionali da ultimo invocate, infatti, esige non solo che la
funzione amministrativa sia attribuita al livello più vicino al
cittadino, ma anche che - quando per ragioni di esercizio unitario
sia necessario attribuirla a un livello «superiore» - il livello
«inferiore» sia messo in condizioni di collaborare con l'esercizio
della funzione medesima in un modo tale, ovviamente, da non
pregiudicarne la funzionalità (istanze tutte ben chiaramente
presenti nella giurisprudenza della Corte fin dalla sentenza n. 303
del 2003). Tale precetto è stato evidentemente violato nel caso in
questione, poichè la previsione di un mero parere non vincolante da
parte della Regione interessata avrebbe soddisfatto la menzionata
esigenza di coinvolgimento e di collaborazione, senza pregiudicare in
alcun modo, evidentemente, la funzionalità dell'azione
amministrativa.
Depone nel senso della palese violazione, da parte della
disposizione che in questa sede si contesta, dei parametri sopra
indicati, la considerazione, già più sopra anticipata, che le
disposizioni vigenti - in generale, e non solo per il caso dello
stabilimento siderurgico dell'ILVA S.p.a. di Taranto - prevedono, per
l'approvazione del Piano delle misure e delle attività di tutela
ambientale e sanitaria, la previa acquisizione del parere della
Regione competente: il che evidenzia vieppiù l'incostituzionalità
dell'odierna disposizione che invece non la prevede. Tanto più che,
proprio nel caso di specie, come riferito in premessa, l'approvazione
del Piano mediante il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2014 (attualmente vigente) era avvenuta in concreto
a seguito dell'acquisizione del parere della Regione Puglia
espressamente previsto dall'art. 1, comma 7, decreto-legge 4 giugno
2013, n. 61 (cfr. nota della Regione Puglia n. 5526 del 20 dicembre
2013, richiamata nelle premesse del citato decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri).
4. In ragione di quanto precede, si chiede a codesta Ecc.ma Corte
di voler annullare la norma impugnata.
II. Violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., e del principio di
ragionevolezza, in riferimento agli articoli 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonchè al principio di
leale collaborazione.
1. I profili sviluppati nel motivo che precede rendono evidente
un altro aspetto di incostituzionalità della norma in esame.
Come si è visto, quest'ultima regola il procedimento tramite cui
giungere a modifiche e integrazioni dello specifico Piano delle
misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria approvato,
con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo
2014, in specifico riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto.
Come si vede, dunque, la norma legislativa che qui si contesta non
pone una disciplina generale e astratta riguardante, in generale, la
modifica e le integrazioni di tutti i «Piani delle misure e delle
attivita'» di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013,
atteggiandosi, al contrario, come vera e propria «legge
provvedimento» concernente la modifica del contenuto di uno specifico
atto amministrativo (il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2014), e riguardante uno specifico stabilimento
industriale (ovviamente, l'impianto siderurgico ILVA di Taranto).
Come è noto, la giurisprudenza costituzionale non esclude
senz'altro la legittimità costituzionale delle leggi provvedimento,
affermando piuttosto la necessità di procedere ad un loro scrutinio
stretto di ragionevolezza (cfr., ex multis sentenze numeri 64 del
2014; 20 del 2012; 429 del 2002). Ora, risulta evidente ictu oculi
che, nel caso di specie, tale scrutinio non può ritenersi superato -
con particolare riguardo alla mancata previsione del parere
obbligatorio (ancorchè non vincolante) della Regione - dalla
disposizione qui in discussione. Ciò per le seguenti ragioni.
2.1. Innanzitutto, l'eventuale inclusione della necessarietà del
parere regionale nel tessuto della norma non avrebbe minimamente
pregiudicato alla medesima il raggiungimento del suo fine, nè lo
avrebbe in alcun modo reso più difficile: da ciò la chiara
irragionevolezza della mancata previsione del parere, che ha indotto
un sacrificio delle attribuzioni regionali sproporzionato rispetto
agli scopi perseguiti, e ai «benefici» ricercati, dal legislatore
statale.
2.2. In secondo luogo, non può tacersi come continui a permanere
nell'ordinamento la norma - questa sì, generale e astratta - che
prevede la necessarietà del parere regionale per tutti i casi in cui
si giunga alla definizione di un Piano delle misure e delle attività
ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 61 del 2013. Ebbene, non è
dato rinvenire alcuna ragione per trattare in modo differenziato - in
relazione allo specifico profilo qui considerato - le modifiche e le
integrazioni al Piano concernente lo stabilimento ILVA di Taranto
rispetto a tutti gli altri Piani in relazione ai quali sussistano le
medesime condizioni di cui al menzionato art. 1 del decreto-legge n.
61. Non si comprende, infatti, perchè mai nel primo caso, a
differenza di tutti gli altri, non debba essere acquisito il parere
della Regione competente. Risulta evidente, dunque, che si tratta di
una discriminazione totalmente irragionevole. Di qui la
incostituzionalità della norma, per manifesta irragionevolezza,
nella parte in cui non prevede, anche con riferimento
all'approvazione delle modifiche e delle integrazioni del Piano delle
misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria approvato,
con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo
2014, in riferimento allo stabilimento ILVA di Taranto, la necessaria
acquisizione del parere non vincolante della Regione interessata nei
termini già previsti dall'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 61
del 2013.
A margine della presente censura, merita di essere evidenziato
come essa ridondi chiaramente sulla violazione delle competenze
regionali, poichè - come si è già illustrato in precedenza - la
previsione della necessarietà di un parere della Regione interessata
è costituzionalmente imposta da norme volte a garantire le
competenze legislative e amministrative di quest'ultima. Di qui la
sicura proponibilità della questione nella sede del giudizio di
costituzionalità promosso dalla Regione in via diretta.
3. Anche sotto gli aspetti qui considerati, dunque, la norma
impugnata è meritevole di annullamento.

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, ogni contraria istanza,
eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 9 giugno 2016, n. 98, così
come convertito in legge dalla legge 1° agosto 2016, n. 151, per
violazione degli articoli 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma,
e 118, primo e secondo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione e del principio di ragionevolezza, sotto i profili e
per le ragioni suesposte.
Roma, 3 ottobre 2016

Prof. avv.: Francesco Saverio Marini

Si deposita, unitamente al presente ricorso:
doc. 1: copia conforme della deliberazione di giunta
regionale n. 1514 del 3 ottobre 2016.