1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 6 ottobre - 19 novembre 2015
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Corte dei conti, Sezione delle autonomie - Controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari della Regione Emilia Romagna relativi all'esercizio finanziario 2012. - Nota del Presidente della sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n. 3660 del 10 luglio 2013, di trasmissione della deliberazione n. 249 del 2013; nota del Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n. 5190 del 9 luglio 2014; atti di contestazione di responsabilita' e invito a dedurre della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna del 5 giugno 2014 e date successive; atti di citazione della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna del 3 dicembre 2014 e date successive. - (T-150235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a
seguito della nota del Presidente della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n. 3660 del 10
luglio 2013, di trasmissione della deliberazione n. 249 del 2013;
della nota del Procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n. 5190
del 9 luglio 2014; degli atti di contestazione di responsabilità e
invito a dedurre della Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna del 5
giugno 2014 e date successive; nonchè degli atti di citazione della
Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per l'Emilia-Romagna del 3 dicembre 2014 e date successive,
conflitti promossi dalla Regione Emilia-Romagna con ricorsi
rispettivamente notificati il 1° agosto 2014 e il 27 febbraio 2015,
depositati in cancelleria il 13 agosto 2014 e il 9 marzo 2015, ed
iscritti al n. 8 del registro conflitti tra enti 2014 e al n. 1 del
registro conflitti tra enti 2015.
Visti gli atti di costituzione della Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Luigi Manzi e Franco
Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, il Procuratore regionale
Salvatore Pilato per la Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna e
l'Avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato in data 1°
agosto 2014, depositato il successivo 13 agosto ed iscritto al n. 8
del registro conflitti tra enti 2014 (d'ora innanzi il "primo
ricorso"), ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione: 1) alla nota del Presidente della sezione
regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n.
3660 del 10 luglio 2013, di trasmissione alla Procura regionale
presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna della deliberazione n. 249 del 2013, di accertamento
dell'irregolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari per l'anno
2012; 2) a quattordici atti di contestazione di responsabilità e
invito a dedurre, del 5 giugno e date successive, inviati dalla
Procura regionale della Corte dei conti ai Presidenti dei gruppi
consiliari e ad alcuni consiglieri regionali; 3) alla nota del
Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per l'Emilia-Romagna n. 5190 del 9 luglio 2014, inviata al
Presidente del Consiglio regionale e recante un invito al recupero di
somme irregolarmente spese.
Secondo la ricorrente tali atti sarebbero lesivi «dell'autonomia
e delle prerogative costituzionali dell'Assemblea legislativa, quali
garantite dal complesso delle regole e dei principi» di cui agli
artt. 100, secondo comma, 103, secondo comma, 114, secondo comma, 117
e 123 della Costituzione, «e, per quanto riguarda specificamente il
Consiglio regionale» agli artt. 121, primo e secondo comma, e 122,
quarto comma, Cost.
Con altro ricorso notificato in data 27 febbraio 2015, depositato
il successivo 9 marzo ed iscritto al n. 1 del registro conflitti tra
enti 2015 (d'ora innanzi il "secondo ricorso"), la Regione
Emilia-Romagna ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato in relazione a tredici atti di citazione, del 3 dicembre
2014 e date successive, emessi dalla Procura regionale nei confronti
dei capigruppo e di alcuni consiglieri regionali.
Anche questi atti sarebbero lesivi della sua autonomia
istituzionale, dell'autonomia organizzativa e contabile del Consiglio
regionale, e dell'immunità dei consiglieri regionali per le opinioni
espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni.
1.1.- Premette in punto di fatto la ricorrente che con la
sentenza n. 130 del 2014 la Corte costituzionale ha annullato le
deliberazioni della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti per l'Emilia-Romagna relative ai rendiconti dei gruppi
consiliari regionali per l'esercizio finanziario 2012, ritenendo che
il potere di controllo previsto dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, potesse
essere esercitato solo a partire dal 2013, sulla base delle linee
guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e
recepite con d.P.C.m. 21 dicembre 2012, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 28 del 2 febbraio 2013 ed entrato in vigore il 17
febbraio seguente.
Ciò nonostante, sulla base della trasmissione, ad opera del
Presidente della sezione regionale di controllo, della deliberazione
n. 249 del 10 luglio 2013, recante la dichiarazione di irregolarità
dei rendiconti dei gruppi e gli elenchi delle spese ingiustificate,
il Procuratore regionale aveva adottato gli impugnati atti di
contestazione di responsabilità.
Con la successiva nota n. 5190 del 9 luglio 2014 lo stesso
Procuratore aveva informato il Presidente del Consiglio regionale di
alcune irregolarità contabili riscontrate con riferimento alla
posizione di tre consiglieri, invitandolo, in considerazione
dell'esiguità degli importi e della conseguente diseconomicità di
ogni iniziativa processuale, «al recupero amministrativo delle somme
risultate irregolari per difetto di inerenza al mandato
istituzionale».
In date 3 dicembre 2014 e successive, infine, la Procura
regionale aveva emesso tredici atti di citazione nei confronti dei
capigruppo e di alcuni consiglieri, atti che la ricorrente afferma di
essere stata costretta a impugnare con il secondo ricorso per evitare
che la sua inerzia fosse valutata come manifestazione di
acquiescenza.
1.2.- Prima di passare all'illustrazione delle singole censure,
la ricorrente premette alcune considerazioni sull'ammissibilità del
conflitto proposto in relazione agli inviti a dedurre e alla nota del
Procuratore regionale del 9 luglio 2014, «atti connessi all'esercizio
della funzione giurisdizionale».
La Regione Emilia-Romagna deduce di non contestare l'astratta
esistenza in capo alla Corte dei conti della giurisdizione sulle
spese dei Consigli regionali e dei loro gruppi, nè di lamentare il
cattivo uso della funzione giurisdizionale. Essa, invece, sostiene
«di essere legittimata a ricorrere in difesa delle proprie
attribuzioni, lese da atti della Procura regionale, che sotto diversi
profili eccedono dalle sue competenze istituzionali e costituiscono
anche disapplicazione della legge regionale n. 32/1997, recante la
disciplina sul finanziamento e sulla rendicontazione dei Gruppi
consiliari vigente all'epoca della redazione dei rendiconti [...]
relativi all'esercizio 2012».
Prosegue la ricorrente affermando di essere consapevole che, in
passato, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile un
ricorso per conflitto di attribuzione relativo ad alcuni inviti a
dedurre, ritenendoli atti non invasivi. Nel caso di specie, tuttavia,
il conflitto sarebbe ammissibile perchè gli odierni inviti sarebbero
nient'altro che una «prosecuzione ed attualizzazione dell'illegittima
azione di controllo» tradottasi nelle deliberazioni annullate dalla
Corte costituzionale.
1.3.- Ciò premesso, con il primo motivo del primo ricorso la
ricorrente lamenta l'illegittimità della nota del Presidente della
sezione regionale di controllo n. 3660 del 10 luglio 2013, poichè
essa, nel trasmettere la deliberazione di irregolarità delle spese
dei gruppi consiliari, avrebbe realizzato una indebita interferenza
tra le due fondamentali funzioni della Corte dei conti, e cioè
quelle di controllo e giurisdizionale.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, fermo restando il dovere di
segnalare eventuali gravi trasgressioni di cui risulti documentata
notizia, non potrebbero «la funzione e l'attività di controllo
riversarsi direttamente e integralmente nella funzione inquirente, al
fine di tramutarne l'esito nell'esercizio dell'azione contabile di
responsabilita'».
L'illegittimità della nota di trasmissione sarebbe nel caso
specifico ancora più evidente, essendosi il controllo svolto contra
legem, da un lato, perchè avrebbe investito i rendiconti relativi
all'esercizio 2012 in assenza di copertura legislativa, e,
dall'altro, perchè avrebbe sindacato il merito delle scelte di spesa
dei gruppi.
1.4.- Con un secondo motivo, comune ad entrambi i ricorsi, la
ricorrente lamenta l'illegittimità degli atti di contestazione di
responsabilità e invito a dedurre e dei susseguenti atti di
citazione, dal momento che essi sarebbero l'automatica trasposizione
in sede giurisdizionale della delibera di controllo illegittimamente
assunta e delle schede allegate.
Ciò sarebbe evidente dallo stesso esame della loro struttura,
identica in tutti i punti e differente solo a metà del quinto, ove
in poche righe sarebbe genericamente spiegata la singola imputazione.
Anche la formula contenente l'ipotesi di responsabilità sarebbe
identica in tutti gli atti impugnati e riguarderebbe la
«effettuazione di spese manifestamente non inerenti all'attività
istituzionale e al funzionamento del gruppo stesso», laddove la non
inerenza sarebbe ritenuta sulla base di un'eclatante inversione
dell'onere probatorio.
Nonostante, poi, gli atti in questione attribuiscano alla
documentazione inviata dalla sezione di controllo la funzione di
"integrare" le preesistenti fonti di informazione della Procura
contabile, non vi sarebbe alcun elemento che faccia ipotizzare
l'esistenza di quest'ultime.
1.5.- Con un terzo motivo, anche questo comune a entrambi i
ricorsi, la Regione Emilia-Romagna lamenta l'illegittimità degli
atti di contestazione e dei conseguenti atti di citazione, nella
misura in cui essi, nonostante l'affermazione di ossequio formale al
principio dell'autonomia politica dei gruppi consiliari,
concretizzerebbero un inammissibile sindacato di merito sulle scelte
di spesa di quest'ultimi.
Le illegittimità contestate, infatti, non si riferirebbero a
spese eccedenti i limiti dell'attività istituzionale, ma a spese che
vi rientrano: così, ad esempio, con riferimento a quelle di missione
per l'inaugurazione di un ex edificio scolastico, o a quella per un
biglietto di trasporto pubblico per recarsi a un convegno fuori
Regione.
1.6.- Con un ulteriore motivo comune ad entrambi i ricorsi, la
ricorrente lamenta che l'esorbitanza dal potere giurisdizionale della
magistratura contabile si è tradotta in una violazione dell'art.
122, quarto comma, Cost.
Espone la Regione Emilia-Romagna che i Consigli regionali sono
dotati di autonomia contabile e organizzativa in virtù di norme
statali contenute prima nella legge 6 dicembre 1973, n. 853
(Autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle
regioni a statuto ordinario) e poi nell'art. 67 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Sulla base di
queste norme, e prima ancora degli artt. 121, 122 e 123 Cost., lo
statuto della Regione Emilia-Romagna ha disciplinato gli aspetti di
tale autonomia, rinviando l'attuazione ad un regolamento interno.
La disciplina dettagliata delle spese dei gruppi e del controllo
su di esse, prosegue la ricorrente, si trova, quanto all'esercizio
finanziario 2012, nella legge della Regione Emilia-Romagna 8
settembre 1997, n. 32 (Funzionamento dei gruppi consiliari -
Modificazioni alla legge regionale 14 aprile 1995, n. 42) e nella
delibera attuativa dell'ufficio di presidenza n. 5 del 17 gennaio
2012.
In base a tale complesso normativo, i gruppi sono tenuti alla
presentazione del rendiconto annuale, che deve essere approvato da un
comitato tecnico, rispetto al cui giudizio l'ufficio di presidenza
può discostarsi solo con espressa motivazione.
La normativa regionale, quindi, prevedrebbe, in attuazione delle
disposizioni costituzionali, un sistema compiuto di documentazione,
rendicontazione e controllo delle spese effettuate dai gruppi, volto
a verificare che i contributi assegnati non siano devoluti a fini
diversi da quelli istituzionali.
Ebbene, gli atti controllo e approvazione delle spese si
sarebbero tradotti in "voti" e "opinioni" sia da parte dei gruppi che
dell'ufficio di presidenza, con la conseguenza che sarebbero
presidiati dall'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost.
a tutela dell'autonomia politica e di organizzazione interna del
Consiglio regionale, e gli atti impugnati tale immunità
violerebbero.
1.7.- Con l'ultimo motivo del primo ricorso la Regione
Emilia-Romagna lamenta l'illegittimità della nota del Procuratore
regionale n. 5190 del 9 luglio 2014, con cui il Presidente del
Consiglio regionale è stato invitato al recupero amministrativo di
modeste somme spese da tre consiglieri, ritenute irregolari per
difetto di inerenza, dal momento che la singolare iniziativa del
Procuratore regionale non avrebbe alcun ancoraggio costituzionale e
legislativo, realizzando un'ingerenza del tutto ingiustificata nella
sfera di autonomia del Consiglio.
1.8.- La ricorrente ha quindi concluso chiedendo alla Corte
costituzionale di accertare che non spettava allo Stato, e per esso:
1) al Presidente della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti per l'Emilia-Romagna, trasmettere alla Procura regionale, con
la nota n. 3660 del 10 luglio 2013, la deliberazione di accertamento
dell'irregolarità dei rendiconti dei gruppi consiliari per l'anno
2012; 2) alla Procura regionale, adottare gli atti di contestazione
di responsabilità e invito a dedurre nei confronti dei capigruppo e
di alcuni consiglieri regionali; 3) alla Procura regionale,
procedere, in relazione alle spese dei gruppi consiliari per l'anno
2012, sulla base di un illegittimo atto di controllo, a un
generalizzato sindacato di merito sulla loro «inerenza al mandato
istituzionale»; 4) al Procuratore regionale, il potere di inviare la
nota n. 5190 del 9 luglio 2014, avente ad oggetto l'invito al
recupero amministrativo di somme spese irregolarmente; 5) alla
Procura regionale, emettere gli atti di citazione impugnati in
prosecuzione dell'iniziativa avviata con gli inviti a dedurre.
2.- In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato.
2.1.- La difesa dello Stato ha eccepito, in punto di fatto, che
la Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per la Regione Emilia-Romagna aveva avviato un'istruttoria
sulle spese dei gruppi regionali, alla luce di molteplici notizie di
stampa, qualificate da specificità e concretezza, relative a fatti
sottoposti ad indagine dalla Procura della Repubblica presso il
Tribunale ordinario di Bologna. Tali fonti, unitamente a esposti di
soggetti privati, erano state poi integrate dalla trasmissione della
deliberazione della sezione regionale di controllo del 10 luglio
2013, n. 249.
Sulla base del complesso di tali elementi la Procura contabile
aveva espletato un'analitica verifica della regolarità della
documentazione di spesa e tale verifica aveva dato luogo agli atti di
contestazione e alla nota di invito al recupero di somme impugnati.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi affermato che il
secondo ricorso avrebbe ampliato notevolmente il thema decidendum
delineato dal primo, poichè gli atti di citazione gravati sarebbero
espressione di un potere giurisdizionale in senso stretto, operando
in maniera indipendente dalle competenze della sezione di controllo e
"aprendo" all'esercizio del potere decisorio del giudice contabile.
2.2.- In punto di diritto, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, entrambi i ricorsi sarebbero inammissibili per difetto di
legittimazione attiva della Regione Emilia-Romagna, poichè gli atti
impugnati inciderebbero sulla posizione giuridica dei gruppi
consiliari o dei singoli consiglieri, ma non lederebbero le sue
prerogative costituzionali, essendo l'istruttoria contabile
oggettivamente diretta a salvaguardare proprio tali prerogative.
2.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi eccepito
l'inammissibilità del primo ricorso per genericità dei motivi, dal
momento che mancherebbe l'indicazione delle competenze costituzionali
violate.
Da altra angolazione, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
entrambi i ricorsi difetterebbero di tono costituzionale, essendo gli
atti impugnati riconducibili a funzioni attribuite dall'ordinamento
alla magistratura contabile, con la conseguenza che non potrebbero
considerarsi lesivi di altrui competenze costituzionali.
2.4.- La difesa dello Stato ha eccepito, ancora,
l'inammissibilità del primo ricorso nella parte in cui è rivolto
avverso la nota di trasmissione della deliberazione di controllo, in
quanto avente valenza puramente interna, per ciò solo inidonea a
ledere le competenze costituzionali della ricorrente.
Secondo la difesa dello Stato, la cointestazione delle funzioni
di controllo e giurisdizionale in capo alla magistratura contabile
avrebbe un solido radicamento costituzionale e sarebbe legittimo
l'utilizzo in sede di responsabilità delle notizie raccolte in sede
di controllo, con il solo limite della tutela effettiva del diritto
di difesa.
2.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha poi eccepito
l'inammissibilità del secondo e del terzo motivo del primo ricorso
relativi alla illegittimità degli atti di contestazione, e del terzo
motivo del secondo ricorso relativo agli atti di citazione.
Con tali censure si contesterebbe non la sussistenza in astratto
della giurisdizione contabile, ma il modo in cui è stata esercitata,
facendo nella sostanza valere errores in iudicando contro i quali
andrebbero attivati gli ordinari rimedi apprestati dalla
giurisdizione comune.
2.6.- Anche il quarto motivo del primo ricorso, con cui si
lamenta l'illegittimità della nota del Procuratore regionale di
invito al recupero amministrativo di spese ritenute irregolari,
sarebbe inammissibile.
Il tenore della nota, infatti, mostrerebbe come l'ufficio
inquirente non abbia inteso vincolare le determinazioni liberamente
assumibili dal Presidente del Consiglio regionale, muovendosi, per
contro, in una logica collaborativa. Essa, in ogni caso, non potrebbe
essere considerata una chiara e inequivoca affermazione di un proprio
potere.
2.7.- L'Avvocatura generale dello Stato ha altresì eccepito
l'inammissibilità del primo ricorso nella parte in cui è rivolto
avverso gli atti di contestazione adottati nel corso dell'istruttoria
per l'accertamento delle responsabilità erariali.
Tali atti, in quanto «preprocessuali» - poichè la proposizione
dell'azione di responsabilità è solo futura ed eventuale -
sarebbero sprovvisti di attitudine lesiva.
2.8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha infine eccepito
l'inammissibilità del primo ricorso per genericità, attesa la
mancata indicazione delle spese il cui merito la Procura contabile
avrebbe indebitamente sindacato.
2.9.- Nel merito, ritiene la difesa dello Stato che la sentenza
n. 130 del 2014 della Corte costituzionale non sia rilevante, poichè
l'annullamento dell'attività di controllo è avvenuta esclusivamente
in ragione dell'assenza, per l'esercizio 2012, della previa
individuazione dei criteri adoperabili, per come richiesto dal d.l.
n. 174 del 2012. Di conseguenza, tale annullamento non rileverebbe ai
fini dell'esercizio della funzione giurisdizionale della Procura
contabile, in presenza dei presupposti giuridicamente legittimanti
l'attivazione della sua competenza.
Ciò sarebbe ancora più vero in ragione del fatto che «gli
elementi notiziali» posti a base delle indagini contabili
proverrebbero anche da notizie di stampa, esposti privati e
«risultanze già acquisite nell'ambito delle parallele indagini
penali in corso».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, poi, non vi sarebbe
stata alcuna intrusione nel merito di scelte discrezionali, avendo
per contro la Procura regionale verificato esclusivamente l'inerenza
delle spese dei gruppi alle finalità istituzionali.
Con riferimento alla lamentata violazione dell'immunità dei
consiglieri regionali, la difesa dello Stato osserva che «altro è
perseguire un soggetto per un voto dato nell'espletamento della sua
funzione», «altro è promuovere un giudizio volto ad accertare la
responsabilità contabile».
3.- Si è costituita in entrambi i giudizi anche la Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili ovvero infondati.
3.1.- In punto di fatto, secondo la Procura regionale della Corte
dei conti la dinamica di svolgimento degli accertamenti espletati
sulle spese dei gruppi sarebbe molto più complessa di come esposto
in ricorso.
Tali accertamenti avrebbero riguardato il triennio 2010-2012,
come sarebbe evidente dal diverso giudizio originato dall'atto di
citazione per le spese remunerative dei costi delle interviste a
pagamento commissionate dai gruppi consiliari: questo giudizio
avrebbe ad oggetto gli stessi soggetti raggiunti dagli atti impugnati
nei presenti giudizi costituzionali e sarebbe sorretto dalla stessa
metodologia istruttoria, senza però che sia stato proposto, in
relazione ad esso, alcun conflitto di attribuzione.
Sull'ampio «raggio» di tali accertamenti si sarebbe
«giustapposto» l'intervento della sezione di controllo, che avrebbe
acquisito l'integrale documentazione giustificativa della spese dei
gruppi per l'esercizio finanziario 2012, mediante l'estrazione di
copia degli atti sottoposti a vincolo penale.
La descritta sequenza temporale mostrerebbe la piena autonomia e
indipendenza delle iniziative della magistratura inquirente rispetto
all'esercizio della funzione di controllo.
3.2.- Ciò premesso, la Procura regionale ha eccepito, in primo
luogo, l'inammissibilità dei ricorsi perchè volti a contestare un
cattivo uso della funzione giurisdizionale da far valere innanzi alla
giurisdizione comune.
3.3.- La Procura contabile ha altresì eccepito
l'inammissibilità del primo ricorso per contraddittorietà della
prospettazione di fondo, dal momento che la Regione ricorrente, dopo
avere lamentato l'illegittimità della mera trasposizione
dell'attività di controllo nell'azione di «prosecuzione contabile»,
avrebbe ammesso che la trasmissione degli atti dal controllo alla
giurisdizione era avvenuta in relazione ad indagini già in corso
sulla base di altre fonti informative.
3.4.- Ha poi eccepito l'inammissibilità del primo ricorso per
inesistenza ictu oculi del lamentato controllo di merito sulle spese
dei gruppi.
3.5.- Con riferimento al primo motivo del primo ricorso la
Procura regionale ha eccepito l'inammissibilità per tardività,
essendo la nota impugnata risalente a oltre un anno addietro la
proposizione del conflitto.
3.6.- L'ultimo motivo di ricorso, invece, sarebbe inammissibile
per difetto di lesività, poichè il tenore della nota n. 5190 del 9
luglio 2014 mostrerebbe come l'ufficio inquirente non abbia in alcun
modo voluto vincolare le determinazioni liberamente assumibili dal
Presidente del Consiglio regionale, muovendosi per contro in una
logica essenzialmente collaborativa.
3.7.- La Procura contabile ha poi eccepito l'inammissibilità del
secondo ricorso, poichè, nei giudizi di responsabilità instaurati
con gli atti di citazione, le parti convenute avrebbero manifestato,
ante iudicium, la disponibilità al versamento spontaneo delle somme
contestate, pervenendosi, in due casi, all'adesione alla
determinazione degli addebiti, con conseguente risarcimento spontaneo
del danno.
3.8.- La Procura regionale ha infine eccepito l'inammissibilità
del secondo motivo del secondo ricorso per mancanza di tono
costituzionale, in ragione della omessa indicazione delle specifiche
attribuzioni costituzionali asseritamente violate.
3.9.- Nel merito, la Procura contabile ha osservato che nessuna
norma, di rango costituzionale od ordinario, vieterebbe il raccordo
tra le funzioni di controllo e quelle giurisdizionali della Corte dei
conti.
L'esame degli atti di contestazione impugnati evidenzierebbe poi
l'infondatezza della censura avversaria, poichè sarebbe chiaro che
non vi è stata alcuna automatica trasposizione dell'attività di
controllo in quella inquirente.
Nell'espletamento di quest'ultima, per contro, la Procura
regionale avrebbe accertato singoli fatti di gestione, desumendoli
dalla rendicontazione di ogni spesa. L'unico tratto che nella specie
avrebbe accomunato le due funzioni starebbe nella identità della
documentazione proveniente dalle indagini penali.
Essa, ancora, avrebbe esercitato in maniera appropriata la
funzione inquirente, volta a verificare non il merito ma l'inerenza
delle spese al mandato istituzionale, senza incidere sulla sfera di
autonomia dei gruppi e dei consiglieri. Allo stato degli atti le
uniche spese la cui inerenza sarebbe stata provata sarebbero i due
esempi menzionati in ricorso e di cui la Procura contabile dà conto
di voler prendere atto.
Nè vi sarebbe alcuna inversione dell'onere della prova, poichè
graverebbe sul beneficiario della spesa indicare la causa del mandato
istituzionale.
Ha ancora osservato la Procura regionale che gli adempimenti
connessi alla rendicontazione e al controllo sulla spesa dei gruppi
non hanno alcuna attinenza con le funzioni normative o con quelle di
supporto alle stesse, sicchè non opererebbe l'invocata guarentigia
di cui all'art. 122, quarto comma, Cost.
Quanto alla nota di invito al recupero amministrativo delle spese
ritenute irregolari, essa apparterrebbe, secondo la Procura
contabile, alle "buone pratiche" elaborate ai fini della
semplificazione ed effettività dell'esercizio delle funzioni
inquirenti e si baserebbe su una lettura evolutiva del potere di
richiesta di informazioni documentali previsto dall'art. 74 del regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti).
In ipotesi di danni erariali di importo modesto sarebbe prassi
diffusa tra gli uffici inquirenti quella di segnalare alla pubblica
amministrazione la necessità di provvedere al recupero in
autotutela, salva la sussistenza di situazioni legittimanti da
documentare con la trasmissione delle relative prove. Tale richiesta,
ispirata ai principi di leale collaborazione e cooperazione
istituzionale, inciderebbe su attività meramente amministrative e di
gestione contabile della spesa, senza alcuna interferenza con
attività normative e di rilevanza costituzionale.
4.- La Regione ricorrente in date 9 e 15 settembre 2015 ha
depositato memorie nei due giudizi, volte a replicare alle eccezioni
del Presidente del Consiglio dei ministri e della Procura contabile.
4.1.- Con riferimento alle eccezioni di difetto di interesse e di
legittimazione attiva sollevate in entrambi i giudizi, sostiene la
ricorrente, rispettivamente, che, pur avendo gli atti impugnati
natura istruttoria, ciò che essa lamenta è l'esercizio di
un'attività illegittima perchè prosecuzione di quella di controllo
censurata dalla Corte costituzionale, e che quest'ultima avrebbe già
ammesso l'interesse della Regione a sollevare conflitto di
attribuzione in caso di lesione delle prerogative dei suoi gruppi
consiliari.
4.2.- Infondata sarebbe anche l'eccezione di assenza di tono
costituzionale, come dimostrato dal rilievo che i conflitti aventi ad
oggetto i presupposti atti di controllo sui rendiconti dei gruppi
erano già stati ritenuti ammissibili dalla Corte costituzionale.
4.3.- Del pari infondata sarebbe l'eccezione di inammissibilità
del primo ricorso per genericità e contraddittorietà dei motivi,
poichè la ricorrente avrebbe illustrato compiutamente le censure,
richiamando le norme costituzionali poste a presidio della sua
autonomia e indicando le ragioni della lesione della sua sfera di
attribuzioni.
4.4.- Quanto all'asserita inidoneità lesiva della nota di
trasmissione impugnata con il primo ricorso, osserva la Regione
Emilia-Romagna che essa non ha mera rilevanza interna, trattandosi di
un atto di esternazione che ha sortito effetti materiali precisi,
consistiti nell'utilizzo da parte della Procura contabile della
documentazione trasmessa.
4.5.- Infondata sarebbe infine l'eccezione di inammissibilità
del secondo ricorso per acquiescenza, poichè la disponibilità al
risarcimento spontaneo proverrebbe da due consiglieri non coinvolti
nella vicenda che ha dato luogo al conflitto e in ogni caso non
inciderebbe sulla permanenza del distinto interesse della Regione.
4.6.- In relazione alle deduzioni avversarie attinenti al merito
dei ricorsi, la Regione Emilia-Romagna ribadisce di non contestare
l'assoggettamento dei consiglieri alla responsabilità erariale ma la
riproduzione in concreto, ad opera della Procura contabile, di
un'attività dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale; che
gli atti di gestione dei fondi dei gruppi rientrano nella sfera di
insindacabilità garantita dall'art. 122, quarto comma, Cost.; che,
infine, avendo l'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1° luglio
2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini),
convertito, con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 3
agosto 2009, n. 102, espressamente previsto che l'azione inquirente
possa essere avviata esclusivamente a fronte di una notitia damni
specifica e qualificata, sarebbe tutt'altro che irrilevante la
circostanza che il materiale istruttorio sia stato illegittimamente
acquisito dalla sezione di controllo.

Considerato in diritto

1.- La Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi iscritti al n. 8 del
registro conflitti tra enti 2014 (d'ora innanzi il "primo ricorso") e
al n. 1 del registro conflitti tra enti 2015 (d'ora innanzi "il
secondo ricorso"), ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione, rispettivamente: 1) alla nota
del Presidente della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti per l'Emilia-Romagna n. 3660 del 10 luglio 2013, di
trasmissione alla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna della deliberazione n. 249
del 2013, avente ad oggetto la dichiarazione di irregolarità dei
rendiconti dei gruppi consiliari per l'anno 2012; 2) agli atti di
contestazione di responsabilità e invito a dedurre, del 5 giugno
2014 e date successive, adottati dalla Procura contabile nei
confronti dei capigruppo e di alcuni consiglieri regionali; 3) alla
nota del Procuratore regionale n. 5190 del 9 luglio 2014, indirizzata
al Presidente del Consiglio regionale, di invito al recupero di
somme; 4) nonchè a tredici atti di citazione emessi dalla Procura
contabile nei confronti dei capigruppo e di alcuni consiglieri
regionali per i medesimi fatti oggetto degli inviti a dedurre.
Secondo la ricorrente tali atti, in quanto prosecuzione di
un'attività di controllo già dichiarata illegittima da questa Corte
con la sentenza n. 130 del 2014 e volti a realizzare un indebito
controllo di merito sulle scelte discrezionali dei gruppi consiliari,
sarebbero, sotto svariati profili, lesivi della sua autonomia
istituzionale e dell'autonomia organizzativa e contabile del
Consiglio regionale, e violerebbero l'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, che garantisce l'insindacabilità delle opinioni
espresse e dei voti dati dai consiglieri regionali nell'esercizio
delle funzioni.
2.- I giudizi, data l'identità delle parti e la stretta
connessione oggettiva, vanno riuniti.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri e la Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna, costituitisi in entrambi i giudizi, hanno sollevato
diverse eccezioni di inammissibilità, alcune rivolte ai ricorsi
nella loro interezza, altre mirate a singole censure.
L'esame delle prime, per ovvie ragioni, precede quello delle
seconde, alcune delle quali, tuttavia, essendo identiche o
strettamente connesse a quelle generali, verranno trattate
congiuntamente ad esse.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito, in
primo luogo, l'inammissibilità di entrambi i ricorsi per difetto di
interesse, perchè l'intervento della Procura della Corte dei conti
si sarebbe svolto nell'interesse della Regione ricorrente, che non
sarebbe pertanto legittimata alla proposizione dei conflitti.
L'eccezione non è fondata alla luce della giurisprudenza di
questa Corte, la quale, «partendo dall'osservazione che i gruppi
consiliari sono stati qualificati come organi del Consiglio regionale
(sentenza n. 39 del 2014), ha affermato che "La lamentata lesione
delle prerogative dei gruppi si risolve dunque in una compressione
delle competenze proprie dei consigli regionali e quindi delle
Regioni ricorrenti, pertanto legittimate alla proposizione del
conflitto (sentenze n. 252 del 2013, n. 195 del 2007 e n. 163 del
1997)". Identica considerazione non può che essere svolta con
riferimento ai presidenti dei gruppi consiliari» (sentenza n. 107 del
2015, che richiama la sentenza n. 130 del 2014) e ai singoli
consiglieri.
5.- L'Avvocatura generale dello Stato ha poi eccepito
l'inammissibilità del primo ricorso per mancata indicazione delle
prerogative costituzionali regionali violate dagli atti impugnati.
L'eccezione può essere esaminata unitamente all'altra, sollevata
dalla stessa difesa dello Stato in entrambi i giudizi, secondo cui i
ricorsi mancherebbero di tono costituzionale, essendo gli atti
impugnati riconducibili a funzioni regolarmente attribuite
dall'ordinamento alla magistratura contabile, nonchè a quella
sollevata dalla Procura regionale, in relazione al secondo motivo del
secondo ricorso, di omessa indicazione, da parte della Regione
ricorrente, delle specifiche attribuzioni costituzionali violate
comporterebbe l'assenza di tono costituzionale.
Anche tali eccezioni non sono fondate.
Si legge nel primo ricorso che gli atti impugnati sono
considerati lesivi «dell'autonomia e delle prerogative costituzionali
dell'Assemblea legislativa, quali garantite dal complesso delle
regole e dei principi» di cui agli artt. 100, secondo comma, 103,
secondo comma, 114, secondo comma, 117 e 123 Cost., «e per quanto
riguarda specificamente il Consiglio regionale» agli artt. 121, primo
e secondo comma, e 122, quarto comma, Cost.
La lettura congiunta delle censure sollevate dalla ricorrente nel
secondo ricorso, poi, consente di comprendere con sufficiente
chiarezza come le prerogative costituzionali asseritamente violate
siano, anche qui, quelle della sua autonomia istituzionale, di quella
organizzativa e contabile del suo Consiglio regionale, nonchè la
guarentigia di insindacabilità apprestata ai consiglieri regionali
dall'art. 122, quarto comma, Cost.
La prospettazione della lesione delle competenze costituzionali
della ricorrente, salvo quanto si dirà circa l'ammissibilità dei
conflitti innescati da atti giurisdizionali, conferisce ai ricorsi,
di per sè, il necessario tono costituzionale (sentenze n. 263 e n.
137 del 2014, n. 380 del 2007 e ordinanza n. 27 del 2006).
6.- La Procura regionale ha eccepito l'inammissibilità di
entrambi i ricorsi perchè la Regione Emilia-Romagna avrebbe in
realtà contestato un cattivo uso del potere giurisdizionale,
censura, questa, da fare valere in seno alla giurisdizione contabile
e non in sede di conflitto di attribuzione.
La stessa eccezione è stata sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato con riferimento al secondo e al terzo motivo del primo
ricorso, riguardanti gli atti di contestazione di responsabilità e
invito a dedurre, e al terzo motivo del secondo ricorso con cui si
lamenta che la Procura regionale abbia sconfinato, con gli atti di
citazione impugnati, in non consentite valutazioni di merito.
L'eccezione va esaminata separatamente in relazione alla diversa
natura degli atti impugnati.
6.1.- Parte del primo ricorso è rivolta avverso un atto non
giurisdizionale, qual è la nota del Presidente della sezione
regionale di controllo di trasmissione alla Procura contabile della
deliberazione di accertamento dell'irregolarità dei rendiconti dei
gruppi consiliari relativi all'anno 2012, sulla base della ritenuta
emersione di una notitia damni.
Essa, infatti, segue il procedimento di controllo attivato dalla
Corte dei conti in forza dell'art. 1, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213 ed è estranea allo svolgimento delle funzioni giurisdizionali
attribuite alla magistratura contabile, dal che consegue che in
questa parte l'eccezione va rigettata.
6.2.- Sono invece giurisdizionali, nell'accezione lata in cui
tale nozione viene in rilievo nei conflitti di attribuzione, gli
altri atti impugnati provenienti dalla Procura contabile
nell'esercizio o in occasione della sua funzione istruttoria
preordinata all'accertamento giudiziale di responsabilità erariali
(sentenze n. 252 del 2013 e n. 70 del 1985).
Secondo questa Corte gli «atti della giurisdizione sono
suscettibili di essere posti a base di un conflitto di attribuzione
tra Regione, o Provincia autonoma, e Stato, oltre che tra poteri
dello Stato, solo "quando sia contestata radicalmente la
riconducibilità dell'atto che determina il conflitto alla funzione
giurisdizionale ovvero sia messa in questione l'esistenza stessa del
potere giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente" [...]
(sentenza n. 326 del 2003, in un passaggio testualmente riportato
anche dalla successiva sentenza n. 150 del 2007)» (sentenza n. 252
del 2013).
In quest'ultima pronuncia si è precisato, proprio con
riferimento agli atti provenienti dalla Procura contabile nello
svolgimento delle sue funzioni istruttorie propedeutiche al giudizio
di responsabilità, che, per fare valere eventuali «errori di
giudizio, non vale, quindi, il conflitto di attribuzione, ma valgono
i rimedi previsti dall'ordinamento processuale contabile in cui gli
impugnati atti di giurisdizione si iscrivono».
Alla stregua di tali criteri l'eccezione non è fondata.
Difatti, con l'impugnazione della nota del Procuratore regionale
di invito al recupero di somme si lamenta la sua non riconducibilità
ai poteri assegnati dall'ordinamento alla magistratura inquirente;
con l'impugnazione degli atti di contestazione e di citazione ci si
duole dell'indebita trasposizione nell'ambito giurisdizionale
dell'attività di controllo travolta ab imis dalla sentenza n. 130
del 2014 di questa Corte, dell'utilizzo di criteri di merito nella
verifica di regolarità delle spese e della violazione dell'immunità
dei consiglieri regionali: in tutti i casi viene, dunque, prospettata
l'inesistenza o il palese sconfinamento dall'ambito del potere
giurisdizionale assegnato alla Procura della Corte dei conti.
6.3.- Quest'ultima ha eccepito l'inammissibilità del primo
ricorso per contraddittorietà della prospettazione di fondo, dal
momento che la Regione ricorrente, dopo avere lamentato
l'illegittimità della mera trasposizione dell'attività di controllo
nell'azione di «prosecuzione contabile», avrebbe ammesso che la
trasmissione degli atti dal controllo alla giurisdizione era avvenuta
in relazione a indagini già in corso sulla base di altre fonti
informative.
L'eccezione è infondata poichè emerge con sufficiente chiarezza
che le censure cui essa si riferisce sono in realtà incentrate sulla
presunta influenza determinante dell'illegittima attività di
controllo su quella d'indagine successiva.
6.4.- La Procura regionale ha anche eccepito l'inammissibilità
del secondo ricorso, poichè nei giudizi di responsabilità
instaurati con gli atti di citazione le parti convenute avrebbero
manifestato, ante iudicium, la disponibilità al versamento spontaneo
delle somme contestate, pervenendosi, in due casi, l'adesione alla
determinazione degli addebiti individuali, con conseguente
risarcimento spontaneo del danno liquidato.
L'eccezione, oltre a riguardare già in tesi esclusivamente due
dei soggetti raggiunti dagli atti di citazione impugnati con il
ricorso, non è fondata, poichè quand'anche vi fosse, da parte di
tutti i consiglieri regionali, un'accettazione della responsabilità
addebitata, ciò non potrebbe determinare il venire meno del diverso
interesse della Regione all'accertamento della lesione delle sue
competenze costituzionali.
7.- Può passarsi ad esaminare le restanti eccezioni
d'inammissibilità sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato e
dalla Procura regionale in entrambi i giudizi con riferimento a
specifici motivi di censura.
7.1.- Non è fondata l'eccezione della Procura contabile di
inammissibilità per tardività del primo motivo del primo ricorso
rivolto avverso la nota del Presidente della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna n. 3660 del 10
luglio 2013, di trasmissione alla sezione regionale della
deliberazione n. 249 di accertamento dell'irregolarità dei
rendiconti dei gruppi consiliari per l'anno 2012.
È noto che il conflitto di attribuzione deve essere proposto, in
forza dell'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), nel termine perentorio di 60 giorni dalla conoscenza
degli atti assunti come lesivi.
Nel caso di specie non vi è la prova che la nota in questione,
indirizzata esclusivamente alla Procura regionale, sia stata
conosciuta dalla ricorrente prima dell'accesso agli atti disposto con
la notificazione dei successivi atti di contestazione di
responsabilità e invito a dedurre (in date successive al 5 giugno
2014), con la conseguenza che non vi è la prova che al momento della
proposizione del ricorso (1° agosto 2014) il termine per
l'impugnazione fosse spirato.
7.2.- Non fondata è anche l'eccezione dell'Avvocatura generale
dello Stato di inammissibilità dello stesso motivo per la differente
ragione che l'atto impugnato sarebbe sprovvisto di efficacia esterna
e per ciò solo inidoneo a determinare, anche solo indirettamente,
una lesione delle competenze costituzionali della ricorrente.
La nota in esame, che si presenta quale tratto terminale e
accessorio della funzione di controllo espletata dalla sezione
regionale, è naturaliter rivolta all'esterno, essendo indirizzata
all'organo inquirente della magistratura contabile, ed è di per sè
idonea a innescare il compimento di un'attività di indagine della
Procura: queste caratteristiche conferiscono all'atto gravato una
potenziale capacità lesiva delle prerogative costituzionali della
ricorrente.
8.- È invece fondata l'eccezione dell'Avvocatura generale dello
Stato di inammissibilità del secondo e terzo motivo del primo
ricorso rivolti avverso gli atti di contestazione e invito a dedurre
in quanto sprovvisti di idoneità lesiva.
Questa Corte ha già osservato che questi atti sono volti
«all'acquisizione di ulteriori elementi, se del caso anche di
carattere esimente, in vista delle conclusive determinazioni che non
necessariamente dovranno essere nel senso dell'inizio dell'azione di
responsabilità. Le accennate connotazioni degli atti oggetto di
conflitto, ed in particolare l'assenza di ogni univocità circa
l'ulteriore seguito dell'iniziativa assunta dal Procuratore regionale
non consentono perciò di scorgere in essi quella lesività che il
ricorso ritiene, invece, di individuare [...]. L'inidoneità degli
atti oggetto di conflitto a realizzare la lamentata lesione determina
l'inammissibilità del ricorso» (sentenza n. 163 del 1997).
L'accoglimento della eccezione comporta l'assorbimento delle
altre rivolte, di fatto, al terzo motivo del primo ricorso dal
Presidente del Consiglio dei ministri e dalla Procura regionale,
rispettivamente, per genericità e inesistenza ictu oculi del
lamentato controllo di merito.
9.- Va invece rilevata d'ufficio l'inammissibilità per
genericità del terzo motivo del secondo ricorso, con cui la Regione
Emilia-Romagna lamenta che la Procura della Corte dei conti abbia
effettuato, con gli atti di citazione impugnati, una indebita
valutazione del merito delle scelte di spesa dei gruppi consiliari.
Difatti, a fronte delle numerose contestazioni mosse dalla
Procura regionale ai capigruppo e ai consiglieri convenuti, la
doglianza risulta circostanziata esclusivamente con riferimento a due
addebiti: uno relativo alle spese di missione per l'inaugurazione di
un ex edificio scolastico e l'altro al rimborso di un biglietto di
trasporto pubblico per recarsi a un convegno in altra Regione. Al di
fuori di questi due casi, la ricorrente non ha sviluppato la tesi con
l'esame delle spese di cui la Procura contabile avrebbe valutato il
merito, rendendo così la censura apodittica e priva di concretezza
(sentenze n. 263 del 2014; n. 122, n. 77 e n. 46 del 2013; n. 246 del
2012; n. 200 del 2010 e n. 105 del 2009).
Essa è allo stesso tempo contraddittoria, perchè la ricorrente
in alcuni passaggi lamenta che la Procura regionale abbia sindacato
il merito delle spese e in altri contesta la stessa legittimità del
controllo di inerenza al mandato istituzionale, controllo che altrove
nello stesso ricorso viene invece assunto come legittimamente
riconducibile all'esercizio dell'attività inquirente, e ciò a
ragione, perchè questo controllo si risolve nella verifica della
violazione della normativa sulla contribuzione pubblica ai gruppi
consiliari che integra una species di condotta contra ius, la quale,
laddove causativa di danno erariale, costituisce l'oggetto
dell'accertamento nel giudizio di responsabilità.
10.- Risolte le questioni pregiudiziali nei termini riferiti,
l'esame del merito si restringe alle residue censure rivolte alla
nota di trasmissione del Presidente della sezione regionale di
controllo, agli atti di citazione (con esclusione del motivo
attinente al lamentato sconfinamento nel merito) e alla nota del
Procuratore regionale di invito al recupero di somme.
11.- Quanto alla nota di trasmissione della deliberazione n. 249
del 2013, la Regione Emilia-Romagna, con il primo motivo del primo
ricorso, lamenta che essa comporti un'indebita prosecuzione
dell'attività di controllo censurata dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 130 del 2014, ledendo così la sua autonomia
organizzativa e contabile.
La censura è fondata.
Questa Corte, con la sentenza n. 29 del 1995, ha affermato la
legittimità del raccordo tra le funzioni della Corte dei conti di
controllo sulla gestione e giurisdizionale: «è incontestabile che il
titolare dell'azione di responsabilità possa promuovere quest'ultima
sulla base di una notizia o di un dato acquisito attraverso
l'esercizio dei ricordati poteri istruttori inerenti al controllo
sulla gestione, poichè, una volta cha abbia avuto comunque
conoscenza di un'ipotesi di danno, non può esimersi, ove ne
ricorrano tutti i presupposti, dall'attivare l'azione di
responsabilità. Ma i rapporti tra attività giurisdizionale e
controllo sulla gestione debbono arrestarsi a questo punto, poichè
si vanificherebbero illegittimamente gli inviolabili "diritti della
difesa", garantiti a tutti i cittadini in ogni giudizio dall'art. 24
della Costituzione, ove le notizie o i dati acquisiti ai sensi delle
disposizioni contestate potessero essere utilizzati anche in sede
processuale (acquisizioni che, allo stato, devono avvenire
nell'ambito della procedura prevista dall'art. 5 della legge n. 19
del 1994)».
Tali affermazioni, che sono volte ad assicurare il rispetto del
principio del contraddittorio, non possono non valere anche per le
notizie o i dati acquisiti dalla magistratura contabile
nell'esercizio di qualsivoglia funzione di controllo, ivi compresa
quella sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali, che, come
questa Corte ha chiarito, «non può non ricomprendere la verifica
dell'attinenza delle spese alle funzioni istituzionali svolte dai
gruppi medesimi, secondo il generale principio contabile,
costantemente seguito dalla Corte dei conti in sede di verifica della
regolarità dei rendiconti, della loro coerenza con le finalità
previste dalla legge» (sentenza n. 263 del 2014).
La stessa ricorrente, del resto, non contesta che l'obbligo di
segnalazione discende dai principi generali e grava sulle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, laddove emergano fatti
idonei a evidenziare una responsabilità contabile.
Quel che viene in rilievo, tuttavia, nel caso specifico, è la
circostanza che la segnalazione alla Procura contabile trae origine
da un'attività di controllo che, in quanto travolta dalla successiva
sentenza n. 130 del 2014 di questa Corte, è illegittima ex tunc.
Con la sentenza in parola è stata annullata la deliberazione n.
249 del 2013, di accertamento dell'irregolarità dei rendiconti dei
gruppi consiliari della Regione Emilia-Romagna per l'anno 2012, e la
presupposta deliberazione istruttoria n. 234 del 2013, sulla base
della considerazione che la relativa attività di controllo avrebbe
potuto essere intrapresa dalla Corte dei conti solo a partire
dall'anno 2013, essendo nel disegno legislativo condizionata alla
previa emanazione dei criteri definiti con le linee guida deliberate
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con d.P.C.m.
21 dicembre 2012 (Recepimento delle linee guida sul rendiconto di
esercizio annuale approvato dai gruppi consiliari dei consigli
regionali, ai sensi dell'art. 1, comma 9, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del
2 febbraio 2013 ed entrato in vigore il 17 febbraio seguente.
La deliberazione annullata, del resto, conteneva l'ordine alla
segreteria di trasmissione della deliberazione medesima «alla Procura
della Repubblica di Bologna e alla Procura regionale della Corte dei
conti di Bologna anche in relazione alle indagini in corso di
rispettiva competenza», ordine che è rimasto travolto unitamente
all'atto che lo conteneva.
La nota di trasmissione è quindi funzionalmente collegata in
maniera indissolubile alla deliberazione di controllo, sì che
l'annullamento della seconda non può che comportare la caducazione
della prima.
12.- Anche con riferimento agli atti di citazione, la ricorrente,
con la seconda censura del secondo ricorso, lamenta, in primo luogo,
che essi sarebbero affetti da invalidità derivata dalla
deliberazione di controllo, la cui trasmissione, ad iniziativa del
Presidente della sezione regionale, darebbe luogo a una non
consentita interferenza tra le due fondamentali funzioni della Corte
dei conti. Lo stesso esame degli atti di contestazione e di citazione
mostrerebbe la stretta derivazione dalla deliberazione annullata, di
cui ricalcherebbero la struttura e l'impostazione.
Sebbene, infine, gli atti di citazione attribuiscano alla
documentazione inviata dalla sezione regionale di controllo la
funzione di "integrare" le preesistenti fonti di informazione della
Procura, non vi sarebbe alcun elemento che faccia ipotizzare
l'esistenza di tali informazioni.
In punto di fatto e con riferimento a tale ultimo aspetto, non è
in realtà contestato che la Procura contabile, già prima della
segnalazione del Presidente della sezione regionale di controllo,
avesse avviato delle indagini sulle spese dei gruppi consiliari sulla
base di notizie provenienti dalla stampa.
Quel che più conta, poi, è che l'attività d'indagine della
Procura regionale e le sue determinazioni finali si fondano non già
sulla deliberazione annullata dalla Corte costituzionale ma sulla
documentazione contabile autonomamente acquisita presso la sezione
regionale di controllo con la nota del 13 novembre 2013,
documentazione che era stata trasmessa alla sezione dalla Procura
della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Bologna, che, a sua
volta, l'aveva acquisita nell'ambito delle indagini avviate già nel
corso del 2012.
La documentazione in esame, dunque, legittimamente è stata
ottenuta dalla Procura contabile nel rispetto della procedura
prevista dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n.
453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte
dei conti), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 14 gennaio 1994, n. 19, e poi posta a base delle
attività di indagine per l'accertamento delle responsabilità
erariali.
L'istruttoria contabile, in conclusione, non può ritenersi una
mera derivazione delle deliberazioni annullate, il che rende gli atti
di citazione insensibili ai vizi di quest'ultime.
12.1.- La Regione Emilia-Romagna con il primo motivo del secondo
ricorso ha poi lamentato l'illegittimità degli atti di citazione per
violazione dell'art. 122, quarto comma, Cost., che garantisce
l'insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati dai
consiglieri regionali nell'esercizio delle funzioni.
La ricorrente ha esposto che il Consiglio regionale è dotato di
autonomia contabile e organizzativa e che la disciplina delle spese
dei gruppi consiliari e del relativo controllo era dettata, per
l'esercizio 2012, dalla legge della Regione Emilia-Romagna 8
settembre 1997, n. 32 (Funzionamento dei gruppi consiliari -
Modificazioni alla legge regionale 14 aprile 1995, n. 42). In base a
tale disciplina, prosegue la ricorrente, il rendiconto annuale dei
gruppi doveva essere oggetto di approvazione da parte di un comitato
tecnico, rispetto al cui giudizio l'ufficio di presidenza poteva
discostarsi solo con espressa motivazione.
Gli atti di approvazione delle spese si sarebbero tradotti in
"voti" e "opinioni" sia da parte dei gruppi che da parte dell'ufficio
di presidenza, con la conseguenza che sarebbero presidiati
dall'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost. a tutela
dell'autonomia politica e di autorganizzazione interna del Consiglio
regionale: gli atti di citazione si sovrapporrebbero illegittimamente
a quelli di approvazione, comprimendo l'autonomia consiliare.
La censura non è fondata.
Questa Corte recentemente, proprio con riferimento alla gestione
delle somme erogate a titolo di contributi pubblici ai gruppi
consiliari, ha affermato che i capigruppo dei Consigli regionali,
anche se sottratti alla giurisdizione di conto, «restano assoggettati
alla responsabilità amministrativa e contabile (oltre che penale,
ricorrendone i presupposti)» (sentenza n. 107 del 2015).
Questa affermazione, che va estesa a tutti i consiglieri
regionali, non è inficiata dalla guarentigia invocata, che, in
quanto deroga alla regola generale della giurisdizione (sentenza n.
200 del 2008), «non mira ad assicurare una posizione di privilegio ai
consiglieri regionali, ma a preservare da interferenze e
condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di
autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale (ex
plurimis, sentenze n. 195 del 2007, n. 392 e n. 391 del 1999)»
(sentenza n. 332 del 2011), e «non copre gli atti non riconducibili
ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese»
(sentenza n. 289 del 1997).
Più in particolare, già con la sentenza n. 292 del 2001 si è
evidenziato come la prerogativa d'insindacabilità in parola non
riguardi l'attività materiale di gestione delle risorse finanziarie,
che resta assoggettata alla ordinaria giurisdizione di
responsabilità civile, penale e contabile, e la conclusione non muta
in ragione dell'intervenuta approvazione dei rendiconti da parte del
comitato tecnico (quand'anche composto da consiglieri regionali) o
dall'ufficio di presidenza, poichè il voto dato in tali sedi
rappresenta una ratifica formale di spese già effettuate dai gruppi
e non già un atto deliberativo che ne costituisce ex ante il titolo
giustificativo. Egualmente essa non può mutare in ragione
dell'approvazione del rendiconto generale della Regione nel quale
confluiscono quelli dei gruppi consiliari, poichè anche esso
costituisce un mero documento di sintesi ex post delle risultanze
contabili della gestione finanziaria e patrimoniale dell'ente, e non
il titolo legittimante le spese.
Considerato che il rendiconto generale riguarda ogni attività
dell'ente regionale, opinare diversamente condurrebbe, come
correttamente osservato dalla giurisprudenza di legittimità e della
Corte dei conti, al risultato abnorme, e senza dubbio contrario alla
natura eccezionale della guarentigia di cui all'art. 122, quarto
comma, Cost., di delineare un'area di totale irresponsabilità
civile, contabile e penale in favore dei consiglieri regionali.
Tale conclusione, peraltro, «comporterebbe, in maniera
paradossale e del tutto ingiustificata, una tutela della
insindacabilità delle opinioni dei consiglieri regionali più ampia
di quella apprestata relativamente a quelle dei parlamentari
nazionali» (sentenza n. 235 del 2007), «in contrasto sia con il
principio di responsabilità per gli atti compiuti, che informa
l'attività amministrativa (artt. 28 e 113 Cost.), sia con il
principio che riserva alla legge dello Stato la determinazione dei
presupposti (positivi e negativi) della responsabilità penale (art.
25 Cost.)» (sentenza n. 69 del 1985).
13.- La nota del Procuratore regionale n. 5190 del 9 luglio 2014,
indirizzata al Presidente del Consiglio regionale, di invito al
recupero amministrativo di somme spese irregolarmente, è oggetto
dell'ultimo motivo del primo ricorso, secondo cui essa sarebbe
espressione di un potere non attribuito dall'ordinamento alla Procura
contabile e realizzerebbe un'ingerenza ingiustificata nella sfera di
autonomia del Consiglio regionale.
La Procura regionale ha eccepito che l'atto in questione
apparterrebbe alle "buone pratiche" elaborate ai fini della
semplificazione ed effettività dell'esercizio delle funzioni
inquirenti e troverebbe fondamento in una lettura evolutiva del
potere di richiesta di informazioni documentali previsto dall'art. 74
del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti).
In ipotesi di danni erariali di importo modesto sarebbe prassi
diffusa tra gli uffici inquirenti quella di segnalare alla pubblica
amministrazione interessata la necessità di provvedere al recupero
in autotutela, salva la sussistenza di situazioni legittimanti da
documentare con la trasmissione delle relative prove.
Il motivo è fondato.
Questa Corte, con la sentenza n. 100 del 1995, resa nell'ambito
di un giudizio per conflitto di attribuzione tra la Regione Umbria e
la Procura regionale della Corte dei conti, ha annullato una nota del
Procuratore contabile fondata sullo stesso art. 74, con la quale si
era richiesto all'amministrazione «l'attuale residenza» dei
responsabili di documenti istruttori e degli autori di alcune
deliberazioni.
In quell'occasione si è affermato che, «ai sensi del ricordato
art. 74 del regio decreto n. 1214 del 1934, il Procuratore della
Corte dei conti può chiedere in comunicazione atti e documenti "in
possesso" di autorità amministrative, mentre non può esigere da
queste ultime, come avviene con le richieste ora esaminate, una
specifica e ulteriore attività di acquisizione di dati o di
notizie»: quest'ultima, in altri termini, esula dalle facoltà della
magistratura inquirente e per ciò solo incide sull'autonomia
organizzativa della Regione.
Le medesime argomentazioni non possono che valere, a fortiori, in
relazione a una richiesta di svolgimento di un'attività di recupero
amministrativo, in danno di soggetti terzi, di somme spese
irregolarmente, senza che peraltro sia intervenuta alcuna pronuncia
giurisdizionale che abbia accertato effettivamente tale
irregolarità.
14.- Deve pertanto concludersi nel senso che: 1) non spettava
allo Stato, e per esso al Presidente della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti per la Regione Emilia-Romagna,
inviare alla Procura regionale la nota n. 3660 del 10 luglio 2013, di
trasmissione della deliberazione n. 249 del 2013; 2) non spettava
allo Stato, e per esso alla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, adottare
la nota n. 5190 del 9 luglio 2014, di invito del Presidente del
Consiglio regionale al recupero di somme; 3) spettava allo Stato, e
per esso alla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, adottare i tredici atti
di citazione del 3 dicembre 2014 e date successive.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili il secondo e il terzo motivo del
ricorso iscritto al n. 8 del registro conflitti tra enti 2014,
promosso dalla Regione Emilia-Romagna in relazione agli atti di
contestazione di responsabilità e invito a dedurre del 5 giugno 2014
e date successive, adottati dalla Procura regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna;
2) dichiara inammissibile il terzo motivo del ricorso iscritto al
n. 1 del registro conflitti tra enti 2015, promosso dalla Regione
Emilia-Romagna in relazione ai tredici atti di citazione, del 3
dicembre 2014 e date successive, adottati dalla Procura regionale
presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna;
3) dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Presidente
della sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la
Regione Emilia-Romagna, inviare alla Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna la
nota n. 3660 del 10 luglio 2013, di trasmissione della deliberazione
n. 249 del 2013;
4) annulla, per l'effetto, la nota di trasmissione indicata al
punto che precede;
5) dichiara che non spettava allo Stato, e per esso alla Procura
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
l'Emilia-Romagna, adottare la nota n. 5190 del 9 luglio 2014,
indirizzata al Presidente del Consiglio regionale, di invito al
recupero di somme;
6) annulla, per l'effetto, la nota indicata al punto che precede;
7) respinge per il resto il ricorso, dichiarando che spettava
alla Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per l'Emilia-Romagna adottare i tredici atti di citazione
del 3 dicembre 2014 e date successive.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 novembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI