1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 aprile 1994
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 aprile 1994 (della regione Umbria) Regione Umbria - Controlli amministrativi - Annullamento delle deliberazioni nn. 7475 del 26 ottobre 1993, e 9797, del 30 dicembre 1993 (con le quali la giunta regionale ha operato la ricognizione dei posti vacanti disponibili nelle qualifiche funzionali del ruolo unico regionale alla data del 1 ottobre 1993), "in quanto le amministrazioni pubbliche" (comprese le regioni) non possono far luogo ad assunzioni di personale in caso di mancata attuazione della procedura fissata dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in tema di mobilita' e di ridefinizione delle piante organiche - Violazione della autonomia regionale in materia di organizzazione degli uffici nonche' delle norme costituzionali sugli atti soggetti al controllo e sui limiti del controllo stesso - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 213/1993. (Atto prot. n. 940070, n. d'ordine 32, della commissione di controllo sugli atti della regione Umbria dell'11 febbraio 1994). (Cost., artt. 3, 5, 97, 114, 115, 117, 118, 123 e 125). (094C0476) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Umbria, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
rappresentata e difesa per procura apposta a margine del presente
atto dagli avvocati Maurizio Pedetta e Alberto Predieri nello studio
del quale ultimo, in Roma, via Carducci, 4 è elettivamente
domiciliata contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore per la dichiarazione della non spettanza allo Stato e per
esso alla commissione di controllo sugli atti della regione Umbria
del potere di annullare le deliberazioni nn. 7475 del 26 ottobre 1993
e n. 9797 del 30 dicembre 1993, di chiarimenti, con le quali la
giunta regionale dell'Umbria, in relazione alla previsioni delle
leggi regionali n. 46 del 16 dicembre 1993 - art. 13 quinto,
sedicesimo e diciassettesimo comma - e n. 27 del 9 agosto 1988, n. 27
- art. 13, settimo, ottavo e nono comma ha operato la ricognizione
dei posti vacanti e disponibili nelle qualifiche funzionali, del
ruolo unico regionale alla data del 1 ottobre 1993 e per il
conseguente annullamento dell'atto prot. 940070, n. d'ordine 32,
adottato nella seduta dell'11 febbraio 1994 e comunicato alla regione
il 16 febbraio successivo, nonchè del precedente atto prot. 9321166,
n. d'ordine 1883, del 18 novembre 1993 contenente richiesta di
chiarimenti, con i quali la Commissione di controllo sugli atti della
regione Umbria ha annullato le suddette deliberazioni della giunta
regionale esercitando un potere ed essa non spettante e ponendo così
un illegittimo ostacolo all'esplicazione di un potestà appartenente
alla regione in base alla Costituzione, con violazione degli artt. 3,
5, 97, 114, 115, 117, 118, 123, 125, della Costituzione.
FATTO
1. - con delibera n. 7475 del 23 ottobre 1993 la giunta regionale
dell'Umbria, anche con riferimento alla previsione del quinto comma
dell'art. 13 della legge regionale n. 46 del 16 gennaio 1983 -
secondo il quale la giunta stessa è obbligata a determinare
annualmente il numero dei posti da mettere a concorso per ciascuna
qualifica funzionale nell'ambito dei posti vacanti - ha operato una
ricognizione dei posti vacanti e disponibili nelle qualifiche
funzionale nel ruolo unico regionale alla data del 1 ottobre 1993.
Pur non essendo riconducibile ad alcuna delle categorie di atti da
sottoporre a controllo ai sensi dell'art. 1, lett. d), della legge 13
febbraio 1993, n. 40, la giunta regionale riteneva di dover inviare
la delibera in questione alla commissione di controllo sugli atti
della regione.
Quest'ultima a sua volta, non si preoccupava minimamente di
verificare - pur nel nuovo ordinamento dei controlli sugli atti delle
Regioni instaurato dalla suddetta legge (e dalla successiva legge 10
novembre 1993, n. 479) in virtù del quale il controllo preventivo di
legittimità può essere esercitato soltanto sugli atti
tassativamente indicati - se ricorressero effettivamente i
presupposti per l'esercizio della potestà ad essa spettante e,
invece di restituire l'atto all'amministrazione, limitandosi al più
ad accertarne la regolarità formale, avviava senz'altro l'ordinaria
procedura di riscontro preventivo della legittimità, chiedendo, con
atto prot. n. 932166 del 18 novembre 1993, chiarimenti alla giunta
regionale, e così impedendo all'atto di acquisire efficacia. In
particolare, secondo la commissione, appariva "dubbia la possibilità
di coprire posti vacanti risultanti dalla ricognizione in pendenza
dall'applicazione della normativa prevista dal decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29", con specifico riferimento agli artt. 31 sesto
comma e 32 quarto comma secondo i quali, sempre a detta della
commissione, "le amministrzioni pubbliche" (comprese, dunque, anche
le Regioni) "non possono far luogo ad assunzioni di personale in caso
di mancata attuazione delle procedure fissate dallo stesso decreto in
tema di mobilità e di ridefinizione delle piante organiche".
2. - I chiarimenti richiesti venivano forniti dalla giunta
regionale con la deliberazione n. 9797 del 30 dicembre 1993 nella
quale era altresì precisato che, per le esigenze improrogabili di
operatività di talune strutture regionali, si sarebbe provveduto
alla copertura di alcuni dei posti vacanti così come individuati
nella deliberazione n. 7475/1993 - per qualifiche comunque inferiori
a quelle dirigenziali - utilizzando le graduatorie di concorsi già
da tempo espletati ed effettuando promozioni o trasferimenti nella
misura del 5% dei posti disponibili per concorso pubblico, così come
imposto dalla disposizione del settimo comma dell'art. 13 della legge
regionale n. 27/1988.
Con l'atto in questione la giunta chiariva che la delibera n. 7475
(atto comunque dovuto ai sensi dell'art. 13, quinto comma, della
legge regionali n. 46/1983) si limitava ad operare una pura e
semplice ricognizione dei posti vacanti e disponibili senza
introdurre modificazione o innovazione alcuna, sia in senso
quantitativo che qualitativo, nella pianta organica, rinviando ad
atti successivi la copertura dei posti stessi, e qualificando,
pertanto, la delibera stessa sostanzialmente come atto di mero
accertamento ovverosia di semplice constatazione della situazione
esistente nell'organico regionale.
Faceva inoltre presente l'obiettiva difficoltà derivante dal
considerare senz'altro applicabile alle regioni, in tutte le sue
disposizioni e con specifico riferimento al così detto blocco delle
assunzioni - come pretendeva la commissione di controllo - il decreto
legislativo n. 29/1993, tra l'altro completamente rifatto per ben due
volte nel corso del medesimo anno, con i decreti legislativi nn. 470
e 546 rispettivamente del 18 novembre e del 23 dicembre. Invero la
ridefinizione degli uffici e delle piante organiche (tra l'altro
specificamente volta, secondo la legge - art. 31 del decreto
legislativo n. 29/1993 - a una riduzione degli uffici dirigenziali e
delle relative dotazioni) cui le assunzioni nei posti vacanti
sarebbero condizionate, costituisce necessariamente per la regione il
risultato di un processo straordinariamente complesso di autoriforma
e di delega - attribuzione della generalità delle fuzioni (nonchè
del personale, degli uffici, delle risorse) a comuni e province,
anche in attuazione delle previsioni dell'art. 3 (e degli artt. 14 e
15) della legge n. 142/1993.
Evidenziato che l'amministrazione aveva comunque provveduto ad
effettuare la rilevazione di cui all'art. 31, primo comma, lett. a),
del decreto legislativo n. 29/1993, mentre si stava elaborando la
legge regionale di razionalizzazione del sistema organizzativo e di
revisione della disciplina dell'impiego regionale nel quadro dei
principi stabiliti dal decreto suddetto e della legge di delega n.
421/1992, e che era in atto la rilevazione dei carichi di lavoro, la
giunta rilevava come nel frattempo fosse intervenuta la legge 24
dicembre 1993, n. 537 inerente "interventi correttivi di finanza
pubblica", collegata alla legge finanziaria, la quale, al
sessantaseiesimo comma dell'art. 3 - contenente disposizioni in
materia di pubblico impiego innovative rispetto a quelle del decreto
legislativo n. 29, appena radicalmente modificato dal Governo con un
ulteriore decreto legislativo, il n. 546 del giorno immediatamente
precedente, vale a dire il 23 dicembre - qualifica le norme in
materia di rapporti di lavoro dipendente e autonomo contenute nella
legge stessa come "norme di indirizzo per le regioni che provvedono
in materia nell'ambito della propria autonomia e nei limiti della
propria capacità di spesa".
Sulla base dei tale norma la regione, constata l'esigenza di
un'adeguata capacità di spesa, rivendica la propria autonomia di
determinazione nella individuazione dei posti vacanti e disponibili
nell'organico regionale e nella loro copertura (peraltro da
effettuarsi successivamente con specifici atti).
3. - Tali considerazioni e tali chiarimenti non venivano, però,
considerati sufficienti dalla commissione di controllo.
Quest'ultima, invero, affermato il carattere di "principi
fondamentali" e le "norme di indirizzo" di cui parla il
sessantaseiesimo comma dell'art. 3 della legge n. 537/1993,
riscontrata l'esistenza di un "interesse nazionale alla uniformità
della legislazione" in materia di pubblico impiego, annullava
senz'altro le deliberazioni della Giunta regionale n. 7475 e 9797 del
1993 sul presupposto che l'amministrazione non avesse provveduto "nè
alla verifica dei carichi di lavoro, nè alla ridefinizione della
pianta organica con criteri del decretto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29, nè alla rideterminazione provvisoria della medesima pianta
alla stregua delle modalità fissate dal sesto comma dell'art. 3
della legge 24 dicembre 1993, n. 537". Asseriva inoltre, la
commissione, l'illegittimità dell'utilizzazione, per coprire posti
vacanti, delle graduatorie di concorsi interni già espletati non
essendo più consentita l'assunzione di personale mediante simili
procedure ai sensi dell'art. 36 del decreto legislativo n. 29/1993 e
del comma 20 dell'art. 3 della legge n. 537/1993.
4. - Cosi facendo lo Stato, e per esso la commissione di
controllo, ha esercitato un potere ad esso non spettante ovvero ha
esercitato illegittimamente il detto potere impedendo l'esercizio di
un'attribuzione regionale, comunque interferendo con essa e
determinando, in conseguenza, una lesione o menomazione delle
competenze costituzionalmente garantite alla regione.
Di qui la proposizione del presente ricorso alla Corte
costituzionale, perchè essa dichiari che non spetta allo Stato
annullare le ricordate delibere della Giunta regionale dell'Umbria,
per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Sottoponendo a controllo e conseguentemente annullando la
delibera della giunta regionale dell'Umbria n. 7475 del 26 ottobre
1993, avente ad oggetto "ricognizione dei posti vacanti e disponibili
nelle qualifiche funzionali del ruolo unico regionale, alla data del
1 ottobre 1993" (e poi la successiva delibera n. 9797 del 30 dicembre
1993 di chiarimenti) la commissione di controllo sugli atti della
regione non si è limitata ad esercitare in modo formalmente e
sostanzialmente non corretto la podestà ad essa attribuita dalla
legge, sebbene, come già rilevato, ha esercitato il detto potere in
modo da negare o comunque comprimere l'autonoma esplicazione delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti (art. 117 e 118 della
Costituzione; art. 82 e seg. dello statuto della regione Umbria) alla
regione in materia di ordinamento degli uffici e del personale, con
un'indebita espansione della sfera di competenza dello Stato.
Ricorrono pertanto tutte le condizioni precisate dalla giurisprudenza
costituzionale (cfr. sentenze n. 473/1992; 327/1990; 104/1989; 747,
731 e 559/1988; 152/1986 e del 191/1976) per sollevare il conflitto
di attribuzioni, chiamando la Corte a riequilibrare l'avvenuta
alterazione dell'ordine delle attribuzioni costituzionalmente
stabilito.
Ai sensi del primo comma, prima parte dell'art. 125 della
Costituzione "il controllo di legittimità sugli atti amministrativi
della regione è esercitato in forma decentrata, da un organo dello
Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica". La
Costituzione, dunque, sancisce in materia una riserva di legge, e la
legge che individua i "modi e i limiti" del controllo preventivo di
legittimità va considerata come integrativa e attuativa delle norme
costituzionali.
Fino al febbraio 1993 i controlli sugli atti della regione sono
rimasti integralmente disciplinati dalla legge 10 febbraio 1953, n.
62 (c.d. legge Scelba) - art. 41 e ss. - la quale in sintesi, per
quel che qui interessa, prevedeva che il controllo preventivo di
legittimità dovesse esercitarsi sulla generalità degli atti. Il
decreto legislativo 13 febbraio 1993 n. 40 (poi integrato e
modificato dal decreto legislativo 10 novembre 1993, n. 479) in
attuazione della direttiva disposta dalla legge di delega n. 421/1992
- volta ad operare "la revisione dei controlli amministrativi dello
Stato sulle regioni concentrandoli sugli atti fondamentali della
gestione" (art. 2, primo comma, lettera h) - ha ribaltato
l'impostazione della legge Scelba ridefinendo "le categorie degli
atti soggetti a controllo attraverso un elenco tassativo: di
conseguenza gli atti non compresi in detto elenco vengono ad essere
sottratti al controllo stesso" (Corte costituzionale sent. n.
213/1993).
Si tratta quindi di stabilire innanzitutto se le deliberazioni
regionali annullate dalla commissione - in sostanza la delibera n.
7475/1993 dato che la n. 9797/1993 era finalizzata a fornire
chiarimenti - fossero o meno soggette al controllo preventivo di
legittimità secondo la legislazione di riforma del 1993.
Problema, questo, dal quale la commissione di controllo sugli atti
della regione Umbria non è stata neppure sfiorata, essendosi la
stessa limitata a constatare l'invio delle delibere da parte della
giunta e ritenendo evidentemente di poter radicare il proprio potere
su questo semplice fatto anzichè sul rigoroso rispetto della legge.
2. - Si rileva, dunque, in proposito, che le categorie di atti da
sottoporre all'esame della commissione statale di controllo ai sensi
dell'art. 1 del decreto legislativo n. 40/1993 possono, grosso, modo
suddividersi in due gruppi: il primo gruppo (il più numeroso) è
costituito dagli atti a contenuto normativo o comunque generale
(rientrano in tale gruppo le categorie di cui alle lettere a), b),
c), d), f), i), l)); il secondo gruppo è costituito da specifiche
ipotesi, precisamente individuate, identificabili per un peculiare
contenuto economico dell'atto (lett. e), g), h)).
Restano, dunque, sicuramente sottratti al controllo preventivo di
legittimità - salvo le ipotesi espressamente individuate - tutti gli
atti a contenuto puntuale.
Tale è invece sicuramente la delibera della giunta regionale n.
7475/1993, con la quale, in applicazione di una precisa disposizione
della legge regionale, vengono puntualmente individuati i posti
vacanti da ricoprire nel 1994 mediante concorso pubblico ovvero
mediante utilizzazione di graduatorie di concorsi già espletati o
trasferimento.
Nè può sostenersi che la delibera in questione sia riconducibile
all'ipotesi di cui alla lett. d) dell'art. 1 della legge n. 40/1993
che parla di "piante organiche e relative variazioni", considerata
l'espressione usata e collocata, questa, nella logica della norma
dell'art. 1 e nel contesto generale della riforma, non sembra dubbio
che la stessa si riferisca agli atti a contenuto normativo con i
quali le piante oganiche vengono formate o costituite, nonchè a
quelli con i quali le stesse vengono modificate nella loro
consistenza, istituendo nuovi posti o sopprimendo posti esistenti
(ove, naturalmente a ciò non si provveda con legge come avviene per
la regione Umbria ai sensi dell'art. 83 dello statuto regionale).
Restano, dunque, fuori dalla previsione gli atti con cui vengono
individuati i posti vacanti da ricoprire (e parimenti, ma si potrebbe
dire a maggior ragione, gli atti ex quinto comma art. 13 della legge
regionale n. 46/1983 con i quali si provvede annualmente a
determinare i posti da ricoprire nella regione Umbria) che non
incidono in alcun modo sulla consistenza della pianta organica.
È ovvio, d'altra parte, che in un'elencazione tassativa quale
quella considerata - in cui, dunque, le espressioni usate vanno
necessariamente interpretate in senso strettamente letterale e non
certamente estensivo - se il legislatore avesse inteso includere gli
atti di assunzione (ma non avrebbe potuto farlo senza incorrere in
eccesso di delega con violazione dell'art. 2, primo comma lettera h)
della legge n. 421/1992 e dunque dell'art. 76 della Costituzione dal
momento che il controllo deve essere concentrato sugli "atti
fondamentali" della gestione tra i quali non rientrano certamente gli
ordinari atti di assunzione oltretutto di personale di livello non
dirigenziale), ovvero di copertura dei posti vacanti, ciò avrebbe
fatto utilizzando una locuzione letteraria precisa. Cosi, ad esempio,
si è fatto nella legge di riforma delle autonomie locali, n.
142/1990, laddove si indicano le "assunzioni" (art. 45, secondo
comma, lettera a) tra gli atti da sottoporre a controllo (peraltro
meramente eventuale, cioè esercitabile soltanto a seguito di
richiesta consiliare). Un ulteriore riscontro in diritto positivo di
quanto qui si sostiene a proposito della sottrazione al controllo
degli atti di assunzione e di quelli di ricognizione dei posti
vacanti che vi stanno a monte, si ha al secondo e terzo comma
dell'art. 4 del decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1983, nel
testo definito dell'art. 3 del decreto legislativo n. 546 del 23
dicembre 1993, dove si escludono dal controllo gli atti relativi alla
costituzione, modificazione ed estinzione dei rapporti individuali di
lavoro (c.2) e si limita lo stesso "agli atti normativi" e agli "atti
generali" adottati nelle materie di cui all'art. 2, primo comma,
lettera c), numeri da 1 a 7 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 tra i
quali figurano, al n. 5, i ruoli e le dotazioni organiche nonchè la
loro consistenza complessiva: espressioni, queste, che stanno a
designare, appunto, la dotazione organica come insieme dei posti
dell'ente e non certo come individuazione e copertura dei posti
vacanti.
Nè, ancora, per asserire l'esistenza di un potere di controllo
preventivo di legittimità sulle deliberazioni regionali di mera
ricognizione dei posti vacanti, quale è la delibera della giunta
regionale dell'Umbria n. 7475 del 1993, può farsi leva sulla
circostanza di mero fatto che l'atto è stato inviato dalla giunta
stessa alla Commissione.
Va rilevato in proposito che nessuno dei due provvedimenti
legislativi di riforma di controlli sugli atti delle regioni (decreti
legislativi nn. 40 e 479 del 1993) prevede un qualche meccanismo per
sottopporre a controllo preventivo di legittimità atti non compresi
nell'elencazione dell'art. 1 del primo decreto, cosi come, per
contro, avviene per i controlli regionali sugli atti degli enti
locali (cfr. art. 45 della legge n. 142/1990 citata).
In particolare non è previsto che la giunta regionale o, in
ipotesi, il consiglio, possano sollecitare volontariamente il
controllo su atti non compresi nell'elenco, come invece è previsto
per gli atti del governo dall'art. 4 ultimo comma del decreto
legislativo n. 29/1993 - secondo il quale il controllo della Corte
dei conti si esercita anche sugli atti che "il Presidente del
Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a
controllo preventivo".
Nè a una simile conclusione potrebbe giungersi in via
interpretativa facendo applicazione analogica alle regioni della
suddetta norma: ciò, appunto, per la considerazione che l'elenco
degli atti regionali da sottoporre a controllo è tassativo e non
appare quindi suscettibile di essere ampliato per interpretazione e
tantomeno per applicazione analogica di altra norma. In tale
situazione l'invio di un atto non compreso nell'elenco di cui
all'art. 1 del decreto legislativo n. 40 alla commissione da parte
della giunta costituisce non più di un mero fatto insuscettibile di
produrre una qualsiasi conseguenza giuridica e, tantomeno, di
produrre l'effetto di radicare nella commissione un potere di
controllo e di annullamento altrimenti inesistente. Ciò significa
che in ordine agli atti per i quali la sottoposizione a controllo non
è certamente prevista, la commissione, anche se stimolata dalla
stessa amministrazione regionale, resta comunque sfornita della
podestà di annullamento; non può, in altri termini, adottare
validamente la decisione, di ordine costitutivo, volta ad eliminare
l'atto dal mondo giuridico. Ove, dunque, come nel caso in esame,
alla commissione venga sottoposto un atto che invece è sottratto al
controllo secondo la legge, la stessa è tenuta a restituire l'atto
all'amministrazione, mentre non è giuridicamente abilitata ad
esercitare una podestà che le è conferita soltanto con riferimento
agli atti espressamente indicati. Ragioni, quindi, sia di logica
giuridica sostanziale, che di impostazione formale della norma in
questione, inducono a concludere che la delibera di giunta n.
7475/1993, avente ad oggetto la pura e semplice ricognizione dei
posti vacanti nell'organico regionale, non dovendo essere sottoposta
all'esame preventivo di legittimità della commissione di controllo
non poteva nè doveva essere annullata da quest'ultima (anche a
prescindere dalla sua eventuale illegittimità e dalle eventuali
responsabilità connesse). Di qui la constatazione che la commissione
di controllo sugli atti della regione Umbria, sottoponendo a
controllo la delibera della giunta regionale n. 7474/1993 e, quindi,
annullandola ha agito in assoluta carenza di potere, come ha avuto
modo di statuire questa stessa corte per analoga fattispecie (Corte
costituzionale sent. n. 213/1993) negando, per questa via, alla
Regione la titolarità di un'attribuzione garantita dalla
Costituzione e comunque impedendone illegittimamente l'esercizio.
3. - Nel pronunciare l'annullamento della delibera n. 7475/1993 la
Commissione di controllo sugli atti della regione Umbria ha enunciato
valutazioni e giudizi direttamente incidenti sull'ordine delle
competenze costituzionalmente attribuite alla regione che non
spettava ad essa formulare.
Così la commissione ha qualificato come "principi fondamentali"
norme del decreto legislativo n. 29/1993 (artt. 31 e 36) e della
legge n. 537/1993 quinto e ventesimo comma dell'art. 3) senza che
tale qualità fosse specificata dal legislatore. Vero è che il
carattere di principio di una norma di legge statale si evince dal
suo contenuto oggettivo (Corte costituzionale sentenza n. 349/1991):
ma non può certamente riconoscersi alla commissione di controllo
sugli atti della regione la potestà di formulare un simile giudizio
e di enunciare una simile qualificazione. È infatti il legislatore
l'unico abilitato ad imprimere a una norma il carattere di principio
fondamentale e spetta se mai alla Corte costituzionale, in mancanza
di una espressa e chiara indicazione legislativa, individuare le
norme contrassegnate da tale carattere. Ove, per contro, il detto
potere si riconoscesse alla commissione statale di controllo si
finirebbe per rimettere la regione all'arbitrio di quest'ultima,
libera di individuare principi fondamentali ovunque, impedendo, per
questa via, le iniziative regionali sgradite. Si avrebbe dunque un
controllo preventivo di legittimità manovrabile a piacimento e
certamente non obiettivo e imparziale, come invece tale attività
deve essere, pur essendo esplicata da un organo dello Stato-persona.
Così come non spetta alla commissione individuare i principi
fondamentali, ove tale qualifica non sia stata attribuita alla norma
del legislatore, non spetta certamente alla stessa richiamare
l'interesse nazionale per annullare gli atti della regione. Nella
specie la commissione di controllo sugli atti della regione Umbria ha
ritenuto di poter individuare addirittura un "interesse nazionale
alla uniformità della legislazione in un settore così delicato
quale è il pubblico impiego" enunciando un giudizio che avrebbe
potuto essere formulato soltanto dal Parlamento ovvero dalla Corte
costituzionale. Anche qui la commissione ha esorbitato dai suoi
poteri ledendo ancora una volta la sfera di autonomia
costituzionalmente spettante alla regione.
4. - In realtà, nel caso sottoposto all'esame della Corte, la
commissione di controllo sugli atti della regione Umbria, anche a
prescindere dalla spettanza o meno ad essa del potere in questione,
ha comunque esercitato il controllo stesso allontanandosi
dell'imparzialità e della neutralità per introdurre una forma
surrettizia di assicurazione della supremazia dello Stato e di tutela
dei propri interessi o di manifestazione di un indirizzo politico da
imporre alla regione. In concreto (e rilevato soltanto per inciso
che nella specie la commissione è pervenuta all'annullamento
dell'atto regionale facendo applicazione dello ius superveniens
statale, in deroga al principio per il quale l'organo di controllo
esamina l'atto controllato alla luce della normativa vigente al
momento della sua adozione (tempus regit actum) mentre l'atto di
controllo retroagisce al momento della sua adozione) la tesi di fondo
sostenuta dalla commissione si risolve nell'asserire:
a) il carattere di norme di principio di tutte le disposizioni
del decreto legislativo n. 29/1993 e successive modificazioni o
integrazioni - in virtù della statuizione di cui al terzo comma
dell'art. 1. - e loro immediata applicabilità alle regioni;
b) la completa assimilazione tra norme di principio e le "norme
di indirizzo" di cui parla il sessantaseiesimo comma dell'art. 3
della legge n. 537 del 24 dicembre 1993, contenente "interventi
correttivi di finanza pubblica". Ciò essenzialmente per la
considerazione che sia il decreto legislativo n. 29/1993 che la legge
finanziaria, "indirizzandosi entrambe anche alle regioni", avrebbero
come obiettivo quello "di tutelare, nel rispetto del principio della
unità dell'ordinamento, l'interesse nazionale alla uniformità della
legislazione in un settore così delicato quale è il pubblico
impiego".
5. - Una simile impostazione, che disconosce la posizione di
autonomia garantita dalla Costituzione alla regione nei confronti
dell'intervento legislativo e amministrativo dello Stato impedendole
di esercitare le proprie attribuzioni, non trova comunque fondamento
nel diritto positivo.
La considerazione indiscriminata delle disposizioni del decreto
legislativo n. 29/1993 quali principi fondamentali vincolanti per il
legislatore regionale e immediatamente applicabili in luogo delle
norme regionali con essi contrastanti è negata dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n. 359/1993 citata dalla stessa
commissione. Precisa infatti la Corte che "le disposizioni formulate
nel decreto legislativo vincolano le regioni a statuto ordinario non
tanto in relazione alla mera qualifica formale di principi
fondamentali riconosciuta dalla legge, quanto in relazione alla
natura oggettiva di normazione di principio che le disposizioni
stesse, in conformità alla loro qualifica formale, vengono a
manifestare (cfr. analogamente, con riferimento alle leggi di riforma
economico-sociale, sent." n. 219/1984; 192/1987; 85/1990 e 349 del
1991): di talchè le stesse regioni saranno tenute alla loro
osservanza non indiscriminatamente, ma nella misura in cui tali
disposizioni siano suscettibili di esprimere, per il loro contenuto e
la loro formulazione, un principio fondamentale e non una norma di
dettaglio. Diversamente non sarebbe neppure possibile spiegare la
stessa formulazione della norma impugnata che vincola le regioni ad
osservare le disposizioni del decreto legislativo come espressione di
"principi fondamentali" ma tenendo conto delle peculiarità dei
rispettivi ordinamenti". Ferma restando l'inapplicabilità alle
regioni della normativa di dettaglio, il riferimento alle
"peculiarita'" degli ordinamenti regionali viene, anzi, ad attenuare
ulteriormente, per volonta del legislatore nazionale, la portata
vincolante dei "principi fondamentali", laddove questi debbono
trovare un adattamento in sede regionale ad opera del legislatore
locale in modo da adeguarsi, appunto, alle particolarità della
situazione locale. Se ciò è vero non appare, allora, neppure
sostenibile che i principi fondamentali contenuti nel decreto siano
immediatamente applicabili alle regioni essendo appunto necessario
nella fattispecie, l'intervento adeguatore del legislatore regionale.
In ogni caso quanto al contenuto "di principio" dell'art. 31 del
decreto legislativo n. 29/1993, come modificato dall'art. 11 del
decreto legislativo n. 470/1993, può osservarsi che il "blocco delle
assunzioni" da esso previsto è finalizzato alla riduzione delle
qualifiche dirigenziali mentre nella delibera regionale n. 7475/1993
non è prevista la copertura di alcun posto di dirigente.
6. - Quanto alla previsione del sessantaseiesimo comma dell'art. 3
della legge n. 537/1993 e alla equiparazione norme di principio/norme
di indirizzo operata dalla commissione di controllo, si rileva come
la qualifica di "norme di indirizzo per le regioni" assume con
contenuto sostanziale peculiare laddove il legislatore specifica che
le regioni "provvedono in materia nell'ambito della propria autonomia
e nei limiti della propria capacità di spesa".
La legge evoca espressamente l'intervento regionale "Le regioni
provvedono", preoccupandosi si salvaguardare l'autonomia delle
regioni stesse in relazione alla "capacità di spesa". Dal dettato
legislativo si evince pertanto chiaramente che, laddove ci sia
"capacità di spesa", vale a dire adeguata disponibilità di risorse
in bilancio, la regione decide autonomamente in materia di
instaurazione di rapporti di lavoro dipendente e di rapporti di
lavoro autonomo. Questo è quanto emerge dalla lettera del
sessantaseiesimo comma dell'art. 3 della legge n. 537/1993, e ciò
vale a rendere evidente la ratio degli interventi legislativi in
materia di pubblico impiego con riferimento ai rapporti tra Stato e
regioni: che non è affatto, come pretende la commissione di
controllo, quella di tutelare un preteso "interesse nazionale alla
uniformità della legislazione" nel settore considerato, ma è quella
di coordinare l'intervento dello Stato e delle regioni, nella
garanzia dell'autonoma determinazione di queste ultime, in modo da
conseguire, per l'aspetto in questione, l'obiettivo di dare
efficienza, razionalità e produttiva all'assetto della pubblica
amministrazione con conseguente risparmio di spesa. Non si applica,
dunque, alle Regioni il blocco indiscriminato delle assunzioni, ben
potendo queste ultime, nell'ambito della propria capacità di spesa,
pur nel perseguimento degli indirizzi generali, decidere
autonomamente di assumere il personale ritenuto necessario, anche a
prescindere dagli adempimenti previsti dalla legge (art. 31 del
decreto legislativo n. 29/1993) per le amministrazioni dello Stato.
Alla luce di tali considerazioni la decisione della commissione di
controllo di annullare la delibera di giunta n. 7475/1993 appare
ulteriormente lesiva delle competenze spettanti alla regione a norma
degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
7. - Per quel che riguarda, infine, la utilizzabilità delle
graduatorie dei concorsi interni regionali, rilevato che si tratta di
rapporti esauriti definiti sulla base della legislazione regionale,
che non sembrano, quindi, ricadere nell'ambito della legislazione di
riforma, pure retroattivamente applicata, si osserva che anche qui la
commissione di controllo ha debordato dall'ambito dei propri poteri
travisando completamente la portata di principio delle norme da essa
stessa invocate: in particolare il principio del pubblico concorso
enunciato dagli artt. 36 del decreto legislativo n. 29/1993 (come
modificato dall'art. 17 del decreto legislativo n. 546/1993) e 3,
ventesimo comma della legge n. 537/1993, non esclude affatto i
concorsi interni che siano previsti per legge, in conformità al
principio costituzionalmente enunciato dall'art. 97, terzo comma, per
il quale ai pubblici impieghi si accede mediante concorso (non
ncessariamente pubblico) salvi i casi stabiliti dalla legge,
principio riprodotto dallo Statuto della regione Umbria - (art. 82,
secondo comma al quale la regione stessa si è totalmente uniformata.
Anche per questa via la commissione di controllo sugli atti della
regione Umbria ha dunque illegittimamente interferito nelle
competenze regionali costituzionalmente garantite impedendone
l'esercizio.
8. - Ove le norme di legge statale invocate dalla commissione di
controllo sugli atti della regione Umbria dovessero ritenersi
immediatamente applicabili alle Regioni - anche ammesso che la
commissione stessa abbia esercitato un potere ad essa spettante -
acquisirebbe rilevanza nel presente giudizio la questione di
legittimità costituzionale delle medesime, per violazione degli
artt. 3, 97, 117, 118 e 123 della Costituzione. Ciò vale, in
particolare, per l'art. 31 del decreto legislativo n. 29/1993
laddove, sesto comma, condiziona le "assuzioni di personale presso le
amministrazioni pubbliche" alla presentazione delle "proposte di cui
primo comma", vale a dire le proposte di ridefinizione degli uffici e
delle piante organiche al fine di conseguire una riduzione, per
accorpamento, degli uffici dirigenziali.
La norma, invero, incide direttamente sulla competenza
costituzionale in materia di ordinamento degli uffici regionali in
pratica annullandola. E va pure considerato che la "ridefinizione
degli uffici e delle piante organiche" spetta al legislatore
regionale (per la regione Umbria si veda l'art. 83 dello Statuto) e
costituisce necessariamente il risultato di un vasto processo di
riforma che, come detto, si ricollega al trasferimento e alla delega
di funzioni ai comuni e alle province in attuazione dei principi e
delle norme programmatiche sanciti dalla legge 142/1990. In relazione
alla definizione delle piante organiche la posizione delle regioni
rispetto alle altre amministrazioni pubbliche è, dunque, del tutto
peculiare, in considerazione sia della loro posizione costituzionale,
sia del fatto che la materia è oggetto dell'esercizio di potestà
legsislativa, sia della funzione propulsiva che è loro riconosciuta
per la realizzazione di un sistema integrato delle autonomie locali
con tutte le conseguenze che ne derivano appunto nella "ridefinizione
degli uffici e delle piante organiche".
Condizionare la copertura dei posti vacanti nell'organico
regionale - per di più, come nella specie, non di livello
dirigenziale - alla formulazione di proposte di ridefinizione degli
uffici e delle piante organiche, appare dunque, del tutto
irragionevole e fuori della realtà istituzionale quale emerge dalla
Costituzione, dagli statuti e dalle stesse leggi dello Stato.
9. - Considerazioni non dissimili possono farsi per le
disposizioni limitative contenute nell'art. 3 della legge n.
537/1993, in particolare, per quel che qui interessa, per quelle di
cui al quinto, sesto comma (verifica dei carichi di lavoro e
rideterminazione delle piante organiche in misura pari ai posti
ricoperti al 31 agosto 1993) e 20 (procedure concorsuali, in
relazione alla prevsione di cui all'art. 36 del decreto legislativo
n. 29/1993). In proposito, peraltro, come si è visto, il
sessantaseiesimo comma del medesimo art. 3 parla di "norme di
indirizzo" facendo salvo per le regioni la possibilità di provvedere
nei limiti della propria capacità di spesa.
Ciò significa che le disposizione dell'art. 3 in questione non
costituiscono dei vincoli, ma indicano per le regioni degli obiettivi
di riordinamento organizzativo e di risparmio di risorse da
raggiungere secondo scelte autonome calibrate sull'obiettiva
capacità di spesa.
Ove però così non fosse, e si dovesse affermare, stravolgendo il
significato letterale e logico della norma del sessantaseiesimo comma
dell'art. 3 in questione come ha fatto la commissione di controllo
sugli atti della regione Umbria, l'efficacia direttamente vincolante
delle "norme di indirizzo", allora anche tale norma violerebbe la
Costituzione con riferimento ai principi sopraindicati.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare che non
spetta alla commissione di controllo sugli atti della regione Umbria
annullare la deliberazione della giunta regionale dell'Umbria n. 7475
del 23 ottobre 1993, avente ad oggetto "ricognizione dei posti
vacanti e disponibili nelle qualifiche funzionali del ruolo unico
regionale alla data del 1 ottobre 1993", e la successiva delibera n.
9797 del 30 dicembre 1993 di chiarimenti, e per l'effetto voglia
annullare gli atti della detta commissione, prot. n. 940070, n.
d'ordine 32, dell'11 febbraio 1994 e prot. n. 932116, n. d'ordine
1883, del 18 novembre 1993, se del caso previa dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni contenute negli
artt. 31 e 36 del decreto legislativo n. 29/1993 e nell'art. 3,
quinto, sesto, ventesimo e sessantaseiesimo comma della legge n.
537/1993, per violazione degli artt. 5, 97, 114, 115, 117, 118, 123 e
125 della Costituzione.
Si producono:
delibera giunta regionale n. 7475 del 23 ottobre 1993;
atto commissione di controllo n. 9321116 del 18 novembre 1993;
delibera giunta regionale n. 9797 del 30 dicembre 1993;
atto commissione di controllo n. 940070 dell'11 febbraio 1994.
Roma, addì 14 aprile 1994
Avv. Maurizio PEDETTA - Avv. Alberto PREDIERI

94C0476