1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 3 - 18 maggio 2006
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Procedimento per la concessione della grazia - Ricorso del Presidente della Repubblica - Legittimazione passiva del Ministro della giustizia - Sussistenza - Fondamento. - Costituzione, art. 110. Grazia - Determinazione di concessione del provvedimento di clemenza espressa dal Presidente della Repubblica - Rifiuto opposto dal Ministro della giustizia - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Presidente della Repubblica - Denunciata insussistenza in capo al Ministro della giustizia del potere di proposta e di codecisione - Conseguente configurazione quali atti dovuti della predisposizione del decreto di concessione e della successiva controfirma - Individuazione dell'oggetto del conflitto, da parte della Corte, nelle concrete modalita' dell'esercizio del potere di grazia - Atto di clemenza finalizzato a mitigare o elidere il trattamento sanzionatorio per eccezionali ragioni umanitarie - Riconducibilita' alla potesta' decisionale del Capo dello Stato - Sollecitazione, da parte del Presidente della Repubblica, al compimento dell'attivita' istruttoria o assunzione della iniziativa di concedere la grazia - Dissenso del Ministro della giustizia - Indebito rifiuto di dare corso al procedimento in ragione della natura formale della controfirma - Non spettanza al Ministro della giustizia del potere di rifiutare di dare corso alla determinazione del Presidente della Repubblica di concedere la grazia a Ovidio Bompressi - Conseguente annullamento della nota ministeriale 24 novembre 2004. - Nota del Ministro della giustizia del 24 novembre 2004. - Costituzione, artt. 87 e 89; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37. (006C0442) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
sorto a seguito della nota del 24 novembre 2004 con la quale il
Ministro della giustizia ha dichiarato di non dare corso alla
determinazione del Presidente della Repubblica relativa alla
concessione della grazia ad Ovidio Bompressi, promosso con ricorso
del Presidente della Repubblica nei confronti del Ministro della
giustizia, notificato il 29 novembre 2005, depositato in cancelleria
il successivo 1° dicembre ed iscritto al n. 25 del registro conflitti
tra poteri dello Stato 2005, fase di merito.
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Udito l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il
Presidente della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 10 giugno 2005 il Presidente della
Repubblica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del
Ministro della giustizia «in relazione al rifiuto, da questi opposto,
di dare corso alla determinazione, da parte del Presidente della
Repubblica, di concedere la grazia ad Ovidio Bompressi»; rifiuto
risultante dalla nota del 24 novembre 2004 inviata dal medesimo
Ministro al Capo dello Stato.
1.1. - Il ricorrente - sul presupposto di aver manifestato al
Guardasigilli, con nota dell'8 novembre 2004 (emessa dopo aver
ricevuto ed esaminato la documentazione sull'istruttoria relativa
all'istanza di grazia presentata dal Bompressi), la propria
determinazione di concedere il richiesto provvedimento di clemenza,
invitandolo pertanto a predisporre il relativo decreto di concessione
della grazia, per la successiva emanazione - si duole del fatto che
il Ministro gli abbia comunicato «di non poter aderire a questa
richiesta» in quanto non condivisibile «nè sotto il profilo
costituzionale nè nel merito», atteso che - a suo dire - «la
Costituzione vigente pone in capo al Ministro della giustizia la
responsabilità di formulare la proposta di grazia».
Il Presidente della Repubblica assume, per contro, che il potere
di grazia - riservato «espressamente e in via esclusiva al Capo dello
Stato dall'art. 87 della Costituzione» - «verrebbe posto nel nulla
dalla mancata formulazione della proposta da parte dello stesso
Ministro», proposta, oltretutto, che nè la Costituzione nè la legge
richiedono ai fini della concessione del beneficio de quo. Ritiene,
pertanto, il ricorrente che qualora egli pervenga, come nel caso in
esame, «alla determinazione di concedere la grazia ad un condannato,
tanto la predisposizione del relativo decreto, quanto la successiva
controfirma costituiscono, per il Ministro della giustizia, «atti
dovuti»».
Su tali basi, pertanto, il ricorrente ha promosso conflitto - ai
sensi degli artt. 37 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87 -
nei confronti del Ministro Guardasigilli, «per violazione degli
articoli 87 e 89 Cost.».
1.2. - Indiscutibile - secondo il ricorrente - sarebbe
l'ammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo, atteso
che la qualificazione del Presidente della Repubblica come potere
dello Stato «è del tutto pacifica», come del resto la legittimazione
del Ministro della giustizia «ad essere parte in un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato», e ciò «in ragione del ruolo
istituzionale» che la Costituzione riserva al Guardasigilli (sono
richiamate, sul punto, le pronunce di questa Corte n. 380 del 2003,
n. 216 del 1995, n. 379 del 1992). Ciò premesso, il ricorrente
assume - sotto il profilo oggettivo - l'esistenza di una lesione
delle attribuzioni che la Costituzione conferisce al Capo dello Stato
«nell'esercizio del potere di concessione della grazia».
1.3. - Nel merito, infatti, viene dedotta - come sopra precisato
- la violazione degli articoli 87 e 89 della Costituzione, atteso che
il rifiuto del Ministro «di formulare la proposta di grazia in favore
di Ovidio Bompressi, ritenendola presupposto indispensabile del
relativo decreto di concessione», si sostanzia de facto nella
rivendicazione del «potere di interdire con la sua decisione (o
addirittura con la sua inerzia) l'esercizio del potere presidenziale
di concessione della grazia», e quindi nell'attribuzione «di un
sostanziale potere di codecisione che è, viceversa, assente nel
vigente ordinamento costituzionale».
Diversi argomenti, difatti, «di ordine logico-giuridico, oltre
che sistematico», concorrono a confermare la titolarità esclusiva di
tale potere in capo al Presidente della Repubblica, secondo quanto
risulta già dalla lettera dell'art. 87 Cost.
1.3.1. - Rilevante in tal senso - secondo il ricorrente - è, in
primis, la ratio dell'istituto della grazia, è cioè la sua
finalità «umanitaria ed equitativa» (riconosciuta anche da questa
Corte nella sentenza n. 134 del 1976 e nell'ordinanza n. 388 del
1987) che è quella di «attenuare l'applicazione della legge penale
in tutte quelle ipotesi nelle quali essa viene a confliggere con il
più alto sentimento della giustizia sostanziale».
Se è vero, difatti, che la grazia mira a soddisfare un'esigenza
«correttivo-equitativa» dei rigori della legge (oppure a fungere -
come pure emerge dalla relazione governativa al progetto preliminare
del codice di procedura penale del 1988, a commento dell'art. 672 -
da «strumento di risocializzazione» del condannato, «alla luce dei
risultati del trattamento rieducativo» al quale egli sia stato
sottoposto), appare allora «naturale» - assume il ricorrente - tanto
che la sua concessione esuli del tutto «da valutazioni di natura
politica», quanto che «l'esercizio di un potere di tale elevata e
delicata portata venga riservato in via esclusiva al Capo dello
Stato, quale organo rappresentante dell'unità della Nazione»,
nonchè «garante super partes della Costituzione», e dunque «unico
organo che offra la garanzia di un esercizio imparziale».
In questo quadro, dunque, il Ministro della giustizia «è
soltanto il Ministro «competente» che collabora con il Capo dello
Stato nelle varie fasi del procedimento, contribuendo alla formazione
della volontà presidenziale nell'ambito delle sue specifiche
attribuzioni», destinate a sostanziarsi esclusivamente in «contributi
istruttori, valutativi ed esecutivi», fermo restando che, proprio in
ragione del «ruolo prevalentemente e essenzialmente istruttorio»
spettante al Guardasigilli, in mancanza di accordo con il medesimo
«devono comunque prevalere le istanze di cui è portatore il
Presidente della Repubblica quale titolare del potere di grazia».
1.3.2. - Il riconoscimento dell'esistenza di «poteri di natura
sostanziale» spettanti, in materia di grazia, al Ministro della
giustizia non potrebbe, d'altra parte, fondarsi sul disposto
dell'art. 89 Cost., secondo cui «nessun atto del Presidente della
Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti,
che se ne assumono la responsabilita».
Tale norma, difatti, non legittima affatto - per un verso - la
necessità che in subiecta materia la determinazione presidenziale
sia preceduta da una «proposta ministeriale», giacchè - come
chiarito in dottrina - il riferimento in essa contenuto
all'espressione «ministri proponenti», «in luogo della più corretta
«ministri competenti»», sarebbe da imputare ad un «uso improprio
della locuzione» (ciò di cui si sarebbe mostrata consapevole - a
dire del ricorrente - anche questa Corte, la quale nell'ordinanza
n. 388 del 1987, «parafrasando il dettato dell'art. 89 della
Costituzione in relazione al provvedimento di grazia ha fatto
riferimento al «Ministro competente» anzichè al «Ministro
proponente»»).
Priva di fondamento costituzionale, pertanto, si presenterebbe la
pretesa del Guardasigilli di essere «titolare esclusivo del potere di
proposta».
Nè, d'altra parte, la conclusione relativa ad una
«compartecipazione» del Ministro nella decisione presidenziale
relativa alla concessione del provvedimento di clemenza potrebbe
trarre argomento dalla necessità della controfirma del decreto di
grazia.
Se è vero, difatti, che in relazione agli atti formalmente
presidenziali ma sostanzialmente governativi la controfirma «ha il
significato di attestare la effettiva paternità dell'atto e la
conseguente assunzione di responsabilità politica» da parte del
Ministro (giacchè qui il Capo dello Stato «si limita ad un mero
controllo di legittimità, oltre che di provenienza» dell'atto), le
posizioni dei due organi costituzionali appaiono, invece, «invertite
con riguardo agli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali»,
tra i quali rientra la concessione della grazia. Ricorrendo tale
evenienza, invero, «la controfirma ministeriale si presenta come atto
dovuto, in quanto ha funzione, per così dire, notarile», e cioè «di
mera attestazione di provenienza dell'atto da parte del Capo dello
Stato, oltre che di controllo della sua regolarità formale».
1.3.3. - Nè, poi, la necessità che la concessione della grazia
consegua ad una «collaborazione» tra Presidente della Repubblica e
Ministro Guardasigilli potrebbe essere giustificata in ragione
dell'esistenza di una consuetudine costituzionale in tal senso.
Rileva in proposito il ricorrente come, innanzitutto, una
consuetudine siffatta abbia assunto nel tempo «forme e modalità
diverse», collegate all'evoluzione conosciuta dalle norme del
cosiddetto «ordinamento penitenziario»; di talchè la progressiva
individuazione di «nuovi percorsi di risocializzazione dei
condannati» (in special modo attraverso «l'applicazione di misure
alternative alla detenzione, ad opera della magistratura»), nel
restituire alla grazia la sua funzione prettamente
«equitativo-umanitaria», ha comportato che l'istituto «perdesse le
finalità di politica penitenziaria che l'avevano a volte in
precedenza pervaso» e che avevano giustificato l'affermarsi della
descritta consuetudine di «collaborazione» tra i menzionati organi
dello Stato.
Sempre sul piano delle relazioni «consuetudinarie» intercorrenti,
nella materia de qua, tra il Capo dello Stato e il Ministro della
giustizia, rileva il ricorrente come non sia senza significato
l'esaurimento di quella prassi seguita dal Ministro, nel caso in cui
ritenesse insussistenti i presupposti per la concessione del
provvedimento di clemenza, di ««archiviare» la relativa pratica,
senza neppure informare il Capo dello Stato». All'esito, infatti,
dell'invio della nota del 15 ottobre 2003 - con la quale il
Presidente della Repubblica ha chiesto «di essere informato della
conclusione di tutte le istruttorie relative ad istanze di grazia, ai
fini delle sue decisioni» (nota alla quale il Ministro «ha
immediatamente aderito», come da sua comunicazione del successivo 17
ottobre) - deve ritenersi venuta meno quella prassi in passato
invalsa che «finiva per attribuire in qualche misura al Ministro
della giustizia dei poteri di decisione sostanziale in materia».
1.3.4. - La «natura esclusivamente presidenziale del potere di
concedere la grazia» sarebbe, infine, desumibile - secondo il
ricorrente - dalla stessa giurisprudenza costituzionale.
Si richiama, difatti, da un lato, l'indirizzo espresso da questa
Corte in ordine alla «necessaria «giurisdizionalizzazione» della fase
esecutiva delle sanzioni penali», per sottolineare come la
declaratoria di illegittimità costituzionale «di numerose
disposizioni che contemplavano competenze dell'esecutivo (e cioè
quindi del Ministro della giustizia) nella fase di esecuzione della
pena» (sono richiamate le sentenze n. 274 del 1990; n. 192 del 1976;
n. 114 del 1979; n. 204 e n. 110 del 1974) rischierebbe di essere
contraddetta dal riconoscimento al Guardasigilli di «poteri
decisionali veri e propri in ordine alla concessione della grazia»,
giacchè, pur trattandosi di istituto «connotato da una ratio del
tutto peculiare», esso «incide certamente sull'esecuzione della
pena».
D'altro canto, poi, si sottolinea come la tesi della «esclusiva
pertinenza presidenziale del potere di concedere la grazia» sia stata
«implicitamente condivisa» da questa Corte nella sentenza n. 274 del
1990.
Difatti, con tale pronuncia è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 589, terzo comma, del codice di
procedura penale del 1930, norma che attribuiva al Ministro della
giustizia (e non al Tribunale di sorveglianza) il potere di disporre
il differimento della esecuzione della pena nel caso previsto
dall'art. 147, primo comma, n. 1, del codice penale, quello, cioè,
della presentazione della domanda di grazia da parte del condannato.
In particolare, osserva il ricorrente, la citata decisione «ha
disatteso apertis verbis la tesi affermata nella Relazione
ministeriale al progetto definitivo del codice di procedura penale»
del 1930, secondo cui la prevista competenza ministeriale deriverebbe
dalla necessità che la prognosi in ordine alla concessione del
provvedimento di clemenza sia effettuata «soltanto dall'organo che
nella prassi costituzionale esercita il relativo potere» di
concessione. Così argomentando, pertanto, e nell'ulteriormente
precisare che non esistono, per contro, «vincoli costituzionalmente
determinati per l'esercizio del potere di grazia da parte del
Presidente della Repubblica», questa Corte avrebbe dunque chiaramente
escluso «l'esistenza di qualsivoglia potere decisionale da parte del
Ministro della giustizia».
1.4. - Ciò premesso, il ricorrente evidenzia che nella materia
de qua il Ministro della giustizia «è sicuramente titolare dei
poteri istruttori», con la conseguenza che - in base al principio di
leale collaborazione - il parere che esso esprime al Presidente della
Repubblica consente al più «di pervenire a un provvedimento
condiviso», fermo però restando che, «nel caso in cui tale
condivisione non si verificasse», è innegabile che «la volontà
prevalente e quindi la decisione finale non possono che essere quelle
del titolare del potere costituzionale di grazia e cioè il
Presidente della Repubblica».
Su tali basi, pertanto, il ricorrente ha concluso affinchè la
Corte dichiari «che non spetta al Ministro della giustizia il potere
di rifiutare di dare corso alla determinazione, alla quale il
Capo dello Stato è pervenuto, di concedere la grazia ad Ovidio
Bompressi e che, conseguentemente, annulli l'atto di cui alla nota
24 novembre 2004 del Ministro della giustizia».
2. - Il presente conflitto è stato dichiarato ammissibile da
questa Corte con ordinanza n. 354 del 2005, con cui è stato disposto
che, a cura del ricorrente, il ricorso e la stessa ordinanza fossero
notificati al Ministro della giustizia; notificazione avvenuta il
29 novembre 2005.
3. - Non si è costituito in giudizio il Ministro della
giustizia.

Considerato in diritto

1. - Il presente conflitto è occasionato dal rifiuto opposto dal
Ministro della giustizia di «dare corso alla determinazione, da parte
del Presidente della Repubblica, di concedere la grazia ad Ovidio
Bompressi», rifiuto risultante dalla nota del 24 novembre 2004
inviata dal medesimo Ministro al Capo dello Stato.
Con il ricorso - muovendosi dal presupposto che il potere di
grazia sia riservato «espressamente e in via esclusiva al Capo dello
Stato dall'art. 87 della Costituzione» - si lamenta che il
Guardasigilli si sia rifiutato «di formulare la proposta di grazia» e
di predisporre il relativo decreto di concessione, malgrado il
Presidente della Repubblica, con nota dell'8 novembre 2004, avesse
manifestato la propria determinazione di volere concedere a favore
dell'interessato il provvedimento di clemenza. Da qui la dedotta
violazione degli articoli 87 e 89 della Costituzione, atteso che la
mancata «formulazione della proposta da parte del Ministro» si
sostanzierebbe, di fatto, nella rivendicazione di una attribuzione
costituzionalmente spettante al Capo dello Stato, laddove, invece,
sia la predisposizione del decreto che la successiva controfirma da
parte del Guardasigilli costituirebbero «atti dovuti».
In particolare, si sostiene nel ricorso che la ratio
dell'istituto della grazia sia «umanitaria ed equitativa», assolvendo
alla funzione di «attenuare l'applicazione della legge penale in
tutte quelle ipotesi nelle quali essa viene a confliggere con il più
alto sentimento della giustizia sostanziale». Da questa peculiare
connotazione del potere di grazia, da cui esula ogni valutazione di
«natura politica», deriverebbe la sua «naturale» attribuzione al
Capo dello Stato «quale organo rappresentante dell'unità nazionale»,
nonchè «garante super partes della Costituzione».
2. - Con ordinanza n. 354 del 2005 questa Corte ha dichiarato,
prima facie, ammissibile il conflitto che ha dato origine al presente
giudizio e, lasciando impregiudicata ogni diversa successiva
determinazione in ordine alla sua stessa ammissibilità, ha disposto
la notificazione del ricorso al Ministro Guardasigilli.
3. - Ciò premesso, sul piano processuale, ferma la
legittimazione del Presidente della Repubblica a proporre il
conflitto, deve essere confermata la legittimazione passiva del solo
Ministro della giustizia, il quale - competente, ratione materiae, ad
effettuare l'istruttoria sulla grazia, a predisporre il relativo
decreto di concessione, a controfirmarlo ed a curarne l'esecuzione -
è il legittimo contradditore. È dal Ministro, infatti, che proviene
l'atto, la nota datata 24 novembre 2004, con cui viene rivendicata
una compartecipazione sostanziale nella determinazione di concedere o
negare l'atto di clemenza e dunque, nello stesso tempo, viene
implicitamente limitato l'ambito di autonomia decisionale del
Capo dello Stato. La legittimazione passiva del Ministro della
giustizia trova il suo fondamento direttamente nella previsione di
cui all'art. 110 Cost., atteso che, delle attribuzioni contemplate da
tale norma, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente escluso
la necessità di «un'interpretazione restrittiva» (sentenze n. 142
del 1973 e n. 168 del 1963). In tali attribuzioni devono essere
inclusi tutti i compiti spettanti al suddetto Ministro in forza di
precise disposizioni normative, purchè essi siano in rapporto di
strumentalità rispetto alle funzioni «afferenti all'organizzazione e
al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia», comprese
dunque quelle concernenti «l'organizzazione dei servizi relativi
all'esecuzione delle pene e delle misure detentive» (sentenza n. 383
del 1993), e così, per quel che qui specificamente interessa, anche
l'attività di istruttoria delle domande di grazia e di esecuzione
dei relativi provvedimenti secondo quanto previsto dall'art. 681 del
codice di procedura penale.
Alla luce di tale premessa può, pertanto, ribadirsi quanto già
affermato da questa Corte, sia pure in riferimento ad una diversa
fattispecie, e cioè che il Ministro della giustizia deve ritenersi
legittimato a resistere nei giudizi per conflitto quale «diretto
titolare delle competenze determinate dall'art. 110 della
Costituzione», il cui esercizio venga assunto come causa di
menomazione delle attribuzioni di altri poteri dello Stato (sentenza
n. 379 del 1992).
4. - Così determinata la legittimazione a stare in giudizio
delle parti, in relazione alla esatta individuazione del thema
decidendum, deve preliminarmente osservarsi come la questione
all'esame di questa Corte concerna non già la titolarità del potere
di grazia, espressamente attribuita dalla Costituzione (art. 87,
penultimo comma) al Presidente della Repubblica, bensì le concrete
modalità del suo esercizio. Nel ricorso si assume, in particolare,
che il ruolo del Ministro si risolverebbe in una doverosa
collaborazione con il Capo dello Stato nelle varie fasi del
procedimento. Il Ministro in tal modo sarebbe chiamato a contribuire,
nel segno di una leale collaborazione tra poteri, alla formazione
della volontà presidenziale mediante lo svolgimento di attività cui
dovrebbe essere attribuita valenza essenzialmente «istruttoria».
5. - Ciò precisato, il ricorso, nel merito, deve ritenersi
fondato sulla base delle considerazioni che seguono.
5.1. - Prerogativa personale dei sovrani assoluti, la concessione
della grazia ha sostanzialmente mantenuto tale carattere anche dopo
l'avvento della Monarchia costituzionale, essendo quello di
dispensare dalle pene il segno massimo del potere, che attribuiva
particolare autorità e prestigio alla figura del Monarca.
È, dunque, in tale contesto storico - quanto all'esperienza
italiana - che, dapprima, nell'art. 5 del Proclama dell'8 febbraio
1848 (atto con il quale veniva preannunciata da Carlo Alberto
l'emanazione dello Statuto), e, successivamente, nell'art. 8 dello
Statuto stesso, venne riconosciuto al Re il potere di «far grazia e
commutare le pene». Prerogativa, evidentemente, concepita in stretta
connessione con i caratteri della «inviolabilita» e «sacralita» della
persona del Monarca. Non irrilevante, tuttavia, appare la circostanza
che, mentre nel primo dei citati testi normativi l'esercizio del
potere de quo veniva ascritto alla sfera del «giudiziario» (il
predetto art. 5, difatti, recitava: «ogni giustizia emana dal Re, ed
è amministrata in suo nome. Egli può far grazia e commutare le
pene»), nel secondo, viceversa, si recideva tale legame. Alla
previsione, difatti, dell'art. 8 dello Statuto («il Re può far
grazia, e commutare le pene») corrispondeva quella autonoma
dell'art. 68 (secondo cui «la Giustizia emana dal Re, ed è
amministrata in suo Nome dai Giudici ch'Egli istituisce»), e ciò
quasi a sottolineare che l'adozione del provvedimento di clemenza si
poneva, già allora, come l'esito di un giudizio equitativo del tutto
diverso da quello riservato agli organi giurisdizionali; ciò che
rendeva l'esercizio del potere di grazia non idoneo ad essere gestito
dalla magistratura il cui compito è «fare giustizia» applicando la
legge.
Non è quindi casuale, nella medesima prospettiva, che già il
primo codice di rito penale del Regno d'Italia (quello del 1865)
prevedesse - all'art. 826 - che le «suppliche per grazia di pene
pronunziate» fossero «dirette al re, e presentate al Ministro di
grazia e giustizia», dettando così una norma che, se non dirimeva la
questione circa la natura della grazia (e la sua titolarita),
indicava tuttavia il luogo opportuno della sua trattazione, distinto
dalla sede giurisdizionale.
5.2.- Mutato il quadro istituzionale con il passaggio dalla
Monarchia alla Repubblica, va ricordato il punto saliente del
dibattito svoltosi nell'Assemblea costituente, che portò a
riconfermare - nel testo della Costituzione del 1948 - il Capo dello
Stato quale titolare di un potere intimamente connesso, almeno da un
punto di vista storico, alla figura del Monarca. L'art. 87,
undicesimo comma, della Costituzione, dettando una disposizione
sostanzialmente identica all'art. 8 dello Statuto albertino, ha
infatti stabilito che il Presidente della Repubblica «può concedere
grazia e commutare le pene».
Si discusse, allora, in ordine alle implicazioni di tale scelta,
ponendosi prevalentemente l'accento sull'evoluzione conosciuta - già
nella prassi statutaria - dall'istituto in esame. In particolare, si
sottolineò nella seduta assembleare del 22 ottobre del 1947 come il
potere di concedere la grazia, rientrante in origine tra quelle
«attribuzioni (...) ancora di natura personale, residui dei diritti
propri dei monarchi, senza alcun concorso di altri organi
costituzionali», avesse progressivamente mutato natura già sotto il
vigore del regime monarchico. Dalla affermazione secondo cui,
allorchè «il re fa la grazia, la fa come persona, non la fa in
quanto rappresenta lo Stato», si era progressivamente passati al
riconoscimento che «il Capo dello Stato della monarchia, secondo lo
Statuto albertino, non ha nessun potere personale; tutti i suoi
poteri sono esercitati in quanto rappresentante dello Stato e tutti
sottoposti al principio generale della responsabilità ministeriale».
Non casualmente, quindi, nel medesimo impianto costituzionale
configurato nel 1948, venne ribadita la necessità che tutti gli atti
del Presidente della Repubblica, a pena di invalidità, dovessero
essere controfirmati dai ministri «proponenti» (espressione
equivalente, secondo l'interpretazione successivamente invalsa, a
quella di ministri «competenti»), respingendo l'Assemblea costituente
la proposta - avanzata nel corso di quella stessa seduta del
22 ottobre 1947 - di escludere dall'obbligo della controfirma gli
atti presidenziali adottati «in via di prerogativa».
6. - Inquadrato storicamente l'istituto, diventa rilevante
stabilire - ai fini della risoluzione del presente conflitto - quale
tipo di relazione intercorra tra il Capo dello Stato, titolare del
potere di grazia, ed il Ministro della giustizia, il quale,
responsabile dell'attività istruttoria e quindi a tale titolo
partecipe del procedimento complesso in cui si snoda l'esercizio del
potere in esame, è chiamato a predisporre il decreto che dà forma
al provvedimento di clemenza, nonchè a controfirmarlo e,
successivamente, a curarne l'esecuzione.
Sul punto, come è noto, si è sviluppato un ampio dibattito nel
corso del quale sono emersi diversi orientamenti che, sulla base di
percorsi argomentativi anche molto diversificati, vanno dalla
configurazione della grazia come atto costituente «prerogativa
presidenziale» a quella di un «atto complesso», alla cui formazione
dovrebbero concorrere, in modo paritario, le due volontà del
Presidente della Repubblica e del Ministro Guardasigilli, non senza
passare attraverso altre distinte ed intermedie opzioni
interpretative.
È, dunque, rilevante, per la soluzione della questione posta,
individuare la funzione propria del potere di grazia, anche alla luce
della prassi sviluppatasi, nel periodo repubblicano, nelle relazioni
tra Capo dello Stato e Ministro Guardasigilli.
6.1. - Orbene, deve ritenersi, al riguardo, che l'esercizio del
potere di grazia risponda a finalità essenzialmente umanitarie, da
apprezzare in rapporto ad una serie di circostanze (non sempre
astrattamente tipizzabili), inerenti alla persona del condannato o
comunque involgenti apprezzamenti di carattere equitativo, idonee a
giustificare l'adozione di un atto di clemenza individuale, il quale
incide pur sempre sull'esecuzione di una pena validamente e
definitivamente inflitta da un organo imparziale, il, con le garanzie
formali e sostanziali offerte dall'ordinamento del processo penale.
La funzione della grazia è, dunque, in definitiva, quella di
attuare i valori costituzionali, consacrati nel terzo comma
dell'art. 27 Cost., garantendo soprattutto il «senso di umanita», cui
devono ispirarsi tutte le pene, e ciò anche nella prospettiva di
assicurare il pieno rispetto del principio desumibile dall'art. 2
Cost., non senza trascurare il profilo di «rieducazione» proprio
della pena.
Questa peculiare connotazione funzionale del potere di grazia
appare, del resto, coerente con quanto affermato dalla stessa
giurisprudenza costituzionale. Questa Corte nello scrutinare, in
particolare, l'istituto della grazia «condizionata», ha osservato
come esso assolva ad un compito «logicamente parallelo alla
individualizzazione della pena, consacrata in linea di principio
dall'art. 133 c.p.», tendendo «a temperare il rigorismo
dell'applicazione pura e semplice della legge penale mediante un atto
che non sia di mera clemenza, ma che, in armonia col vigente
ordinamento costituzionale, e particolarmente con l'art. 27 Cost.,
favorisca in qualche modo l'emenda del reo ed il suo reinserimento
nel tessuto sociale» (sentenza n. 134 del 1976).
È evidente, altresì, come - determinando l'esercizio del potere
di grazia una deroga al principio di legalità - il suo impiego debba
essere contenuto entro ambiti circoscritti destinati a valorizzare
soltanto eccezionali esigenze di natura umanitaria. Ciò vale a
superare il dubbio - al quale ha sostanzialmente fatto riferimento lo
stesso Guardasigilli nella nota 24 novembre 2004, che ha occasionato
il conflitto - che il suo esercizio possa dare luogo ad una
violazione del principio di eguaglianza consacrato nell'art. 3 della
Costituzione.
6.2. - La stessa disamina della prassi formatasi sulla
concessione della grazia dopo l'avvento della Costituzione
repubblicana, pone in evidenza, in base a dati statistici
ministeriali, l'esistenza di una ulteriore evoluzione dell'istituto,
o meglio della funzione assolta con il suo impiego.
Se infatti molto frequente, fino alla metà degli anni '80 del
secolo appena concluso, si è presentato il ricorso a tale strumento,
tanto da legittimare l'idea di un suo possibile uso a fini di
politica penitenziaria, a partire dal 1986 - ed in coincidenza, non
casualmente, con l'entrata in vigore della legge 10 ottobre 1986,
n. 663 (Modifiche alla legge sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta) - si è
assistito ad un ridimensionamento nella sua utilizzazione: valga, a
titolo esemplificativo, il raffronto tra i 1.003 provvedimenti di
clemenza dell'anno 1966 e gli appena 104 adottati nel 1987, ma il
dato numerico è ulteriormente diminuito negli anni successivi,
riducendosi fino a poche decine.
Un'evenienza, quella appena indicata, da ascrivere - come si
notava - all'introduzione di una apposita legislazione in tema di
trattamento carcerario ed esecuzione della pena detentiva. Ciò nella
convinzione che le ordinarie esigenze di adeguamento delle sanzioni
applicate ai condannati alle peculiarità dei casi concreti -
esigenze fino a quel momento soddisfatte in via pressochè esclusiva
attraverso l'esercizio del potere di grazia - dovessero realizzarsi
mediante l'impiego, certamente più appropriato anche per la loro
riconduzione alla sfera giurisdizionale, degli strumenti tipici
previsti dall'ordinamento penale, processual-penale e penitenziario
(ad esempio, liberazione condizionale, detenzione domiciliare,
affidamento ai servizi sociali ed altri).
Ciò ha fatto sì, dunque, che l'istituto della grazia sia stato
restituito - correggendo la prassi, per certi versi distorsiva,
sviluppatasi nel corso dei primi decenni di applicazione della
disposizione costituzionale di cui all'art. 87, undicesimo comma,
Cost. - alla sua funzione di eccezionale strumento destinato a
soddisfare straordinarie esigenze di natura umanitaria.
7. - L'evoluzione legislativa e della prassi appena illustrata
concorre a meglio definire i rispettivi ruoli esercitati dal
Presidente della Repubblica e dal Ministro Guardasigilli nel
procedimento complesso che culmina nell'emanazione del decreto di
concessione della grazia o di commutazione della pena.
7.1. - In particolare, una volta recuperato l'atto di clemenza
alla sua funzione di mitigare o elidere il trattamento sanzionatorio
per eccezionali ragioni umanitarie, risulta evidente la necessità di
riconoscere nell'esercizio di tale potere - conformemente anche alla
lettera dell'art. 87, undicesimo comma, Cost. - una potestà
decisionale del Capo dello Stato, quale organo super partes,
«rappresentante dell'unità nazionale», estraneo a quello che viene
definito il «circuito» dell'indirizzo politico-governativo, e che in
modo imparziale è chiamato ad apprezzare la sussistenza in concreto
dei presupposti umanitari che giustificano l'adozione del
provvedimento di clemenza.
Infine, si deve rilevare come l'indicata conclusione risponda ad
un'ulteriore esigenza, quella cioè di evitare che nella valutazione
dei presupposti per l'adozione di un provvedimento avente efficacia
«ablativa» di un giudicato penale possano assumere rilievo le
determinazioni di organi appartenenti al potere esecutivo.
L'esame della giurisprudenza della Corte (sentenze n. 274 del
1990, n. 114 del 1979, n. 192 del 1976, n. 204 e n. 110 del 1974)
induce a ritenere ormai consolidato l'orientamento che, con implicito
riferimento al principio di separazione dei poteri, esclude ogni
coinvolgimento di esponenti del Governo nella fase dell'esecuzione
delle sentenze penali di condanna, in ragione della sua
giurisdizionalizzazione ed in ossequio al principio secondo il quale
solo l'autorità giudiziaria può interloquire in materia di
esecuzione penale.
Significativa, a tale proposito, è la già citata sentenza
n. 274 del 1990 con la quale questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 589, terzo comma, del
codice di procedura penale del 1930, il quale stabiliva che «nel caso
previsto dall'art. 147, primo comma, n. 1, del codice penale»
(presentazione della domanda di grazia), spettasse «al Ministro di
Grazia e Giustizia e non al Tribunale di sorveglianza il potere di
differire l'esecuzione della pena». Alla declaratoria di
illegittimità della norma censurata questa Corte perveniva in base
al rilievo secondo cui l'ipotesi contemplata nell'art. 147, primo
comma, n. 1, del codice penale è, unitamente ad altre analoghe,
«espressione d'uno stesso principio, attinente all'ingerenza del
potere esecutivo, dopo la pronuncia di sentenza definitiva di
condanna, in decisioni riservate all'autorità giudiziaria», e dunque
evidenziando la necessità «che i residui poteri ministeriali in tema
di differimento dell'esecuzione della pena detentiva» venissero,
invece, «rimessi alla competenza dell'autorità giudiziaria di
sorveglianza».
7.2. - Detto ciò, rimane da chiarire - ai fini della risoluzione
del presente conflitto - quali siano i compiti spettanti al
Guardasigilli nell'ambito dell'attività finalizzata all'adozione del
provvedimento di clemenza.
In via preliminare, occorre puntualizzare che il decreto di
grazia è la risultante di un vero e proprio procedimento - così è
qualificato nella stessa rubrica dell'abrogato art. 595 del codice di
procedura penale del 1930 - che si snoda attraverso una pluralità di
atti e di fasi. Tale procedimento è stato tenuto ben presente dallo
stesso legislatore costituente nel momento in cui, con l'art. 87,
undicesimo comma, Cost. ha annoverato tra i poteri del Capo dello
Stato quello di concedere la grazia e commutare le pene.
7.2.1. - L'analisi di tale complessa procedura deve muovere dalla
lettura dell'art. 681 cod. proc. pen., il quale prevede,
innanzitutto, che l'«iniziativa» - salva l'ipotesi della «proposta»
proveniente dal presidente del consiglio di disciplina (comma 3) -
possa essere assunta dal condannato ovvero da un suo prossimo
congiunto, dal convivente, dal tutore, dal curatore, da un avvocato,
che sottoscrivono la «domanda» di grazia, «diretta al Presidente
della Repubblica» e «presentata» al Ministro della giustizia (comma
1).
La medesima disposizione - con un'innovazione significativa
rispetto alle previgenti discipline contenute nei codici di rito
penale del 1865 (artt. da 826 a 829), del 1913 (art. 592), ed infine
del 1930 (art. 595) - ha, peraltro, riconosciuto espressamente la
possibilità che la grazia sia «concessa anche in assenza di domanda
o proposta» (art. 681, comma 4, cod. proc. pen.). In ogni caso
l'iniziativa potrà essere assunta direttamente dal Presidente della
Repubblica al quale da tempo si è riconosciuto tale potere.
E si è anche chiarito quanto era dato per presupposto sotto il
vigore della legislazione previgente, cioè nell'esperienza
costituzionale statutaria: già da allora si riteneva, infatti, che
la presentazione della domanda non fosse indispensabile affinchè
potesse esplicarsi la prerogativa regia prevista dall'art. 8 dello
Statuto, giacchè altrimenti, sarebbe stata introdotta, con legge
ordinaria, una limitazione incompatibile con la natura dell'istituto.
7.2.2. - Instaurato, dunque, il procedimento, la prima fase è
quella dell'«istruttoria», che ai sensi dell'art. 681, comma 2, cod.
proc. pen. prevede uno svolgimento differenziato a seconda che il
condannato risulti, o meno, detenuto o internato.
Nel primo caso è il magistrato di sorveglianza che, acquisiti
tutti gli elementi di giudizio utili e le osservazioni del
Procuratore generale presso la competente Corte di appello, provvede
alla loro trasmissione al Ministro della giustizia, unitamente ad un
motivato parere.
Nella seconda ipotesi è, invece, direttamente il Procuratore
generale a trasmettere al Guardasigilli le opportune informazioni con
le proprie osservazioni.
La prassi delle relazioni tra il Ministro e gli organi
giurisdizionali ha poi portato a meglio precisare quali siano le
«informazioni» e gli «elementi di giudizio» da utilizzare ai fini
della determinazione circa la concessione, o meno, della clemenza nei
singoli casi.
Tra tali elementi vanno ricompresi - oltre ovviamente quelli
desumibili dalla sentenza di condanna, dai precedenti
dell'interessato e dai procedimenti in corso a suo carico - anche le
dichiarazioni delle parti lese o dei prossimi congiunti della
vittima, circa il risarcimento del danno e la concessione del
perdono, nonchè, in relazione alla valutazione della personalità
del soggetto, le informazioni inerenti alle condizioni familiari e a
quelle economiche, alla condotta dell'interessato, richiedendosi,
infine, per i detenuti anche l'estratto della cartella personale ed
il c.d. rapporto di condotta.
7.2.3. - La valutazione di suddetti elementi, ed in particolare
dei pareri espressi dagli organi giurisdizionali, è effettuata in
sede ministeriale. A conclusione della istruttoria il Ministro decide
se formulare motivatamente la «proposta» di grazia al Presidente
della Repubblica ovvero se adottare un provvedimento di
archiviazione. E delle avvenute archiviazioni è da qualche tempo
data notizia periodicamente al Capo dello Stato.
7.2.4. - Se il Guardasigilli formula la «proposta» motivata di
grazia e predispone lo schema del provvedimento mostra ovviamente con
ciò di ritenere sussistenti i presupposti, sia di legittimità che
di merito, per la concessione dell'atto di clemenza.
Spetterà, poi, al Presidente della Repubblica valutare
autonomamente la ricorrenza, sulla base dell'insieme degli elementi
trasmessi dal Guardasigilli, di quelle ragioni essenzialmente
umanitarie che giustificano l'esercizio del potere in esame. In caso
di valutazione positiva del Capo dello Stato seguirà la controfirma
del decreto di grazia da parte del Ministro, che provvederà a curare
anche gli adempimenti esecutivi.
Quanto, segnatamente, alla controfirma, pur necessaria per il
completamento della fattispecie, è da rilevare - in via generale -
come essa assuma un diverso valore a seconda del tipo di atto di cui
rappresenta il completamento o, più esattamente, un requisito di
validità. È chiaro, infatti, che alla controfirma va attribuito
carattere sostanziale quando l'atto sottoposto alla firma del
Capo dello Stato sia di tipo governativo e, dunque, espressione delle
potestà che sono proprie dell'Esecutivo, mentre ad essa deve essere
riconosciuto valore soltanto formale quando l'atto sia espressione di
poteri propri del Presidente della Repubblica, quali - ad esempio -
quelli di inviare messaggi alle Camere, di nomina di senatori a vita
o dei giudici costituzionali. A tali atti deve essere equiparato
quello di concessione della grazia, che solo al Capo dello Stato è
riconosciuto dall'art. 87 della Costituzione.
7.2.5. - Qualora, invece, il Ministro valuti negativamente i
risultati della istruttoria effettuata e ritenga non sussistenti i
necessari requisiti di legittimità e/o di merito per la concessione
della grazia, l'esito della procedura può conoscere talune varianti,
dipendenti dalle peculiarità delle circostanze concrete.
Innanzitutto, come si è detto, può essere disposta
l'archiviazione. Ma se il Capo dello Stato abbia, a seguito della
comunicazione e/o conoscenza della decisione di archiviazione,
sollecitato, previa eventuale acquisizione di una apposita
informativa orale o scritta (c.d. «relazione obiettiva»), il
compimento dell'attività istruttoria, il Ministro non ha il potere
di impedire la prosecuzione del procedimento.
Qualora, invece, l'iniziativa sia direttamente presidenziale, il
Capo dello Stato può chiedere al Ministro l'apertura della procedura
di concessione della grazia; anche in questo caso il Guardasigilli ha
l'obbligo di iniziare e concludere la richiesta attività
istruttoria, formulando la relativa proposta.
Nelle suddette ipotesi, un eventuale rifiuto da parte del
Ministro precluderebbe, sostanzialmente, l'esercizio del potere di
grazia, con conseguente menomazione di una attribuzione che la
Costituzione conferisce - quanto alla determinazione finale - al
Capo dello Stato.
In definitiva, qualora il Presidente della Repubblica abbia
sollecitato il compimento dell'attività istruttoria ovvero abbia
assunto direttamente l'iniziativa di concedere la grazia, il
Guardasigilli, non potendo rifiutarsi di dare corso all'istruttoria e
di concluderla, determinando così un arresto procedimentale, può
soltanto rendere note al Capo dello Stato le ragioni di legittimità
o di merito che, a suo parere, si oppongono alla concessione del
provvedimento.
Ammettere che il Ministro possa o rifiutarsi di compiere la
necessaria istruttoria o tenere comunque un comportamento inerte,
equivarrebbe ad affermare che egli disponga di un inammissibile
potere inibitorio, una sorta di potere di veto, in ordine alla
conclusione del procedimento volto all'adozione del decreto di
concessione della grazia voluto dal Capo dello Stato.
Il Presidente della Repubblica, dal canto suo, nella delineata
ipotesi in cui il Ministro Guardasigilli gli abbia fatto pervenire le
sue motivate valutazioni contrarie all'adozione dell'atto di
clemenza, ove non le condivida, adotta direttamente il decreto
concessorio, esternando nell'atto le ragioni per le quali ritiene di
dovere concedere ugualmente la grazia, malgrado il dissenso espresso
dal Ministro.
Ciò significa che, a fronte della determinazione presidenziale
favorevole alla adozione dell'atto di clemenza, la controfirma del
decreto concessorio, da parte del Ministro della giustizia,
costituisce l'atto con il quale il Ministro si limita ad attestare la
completezza e la regolarità dell'istruttoria e del procedimento
seguito.
Da ciò consegue anche che l'assunzione della responsabilità
politica e giuridica del Ministro controfirmante, a norma
dell'art. 89 della Costituzione, trova il suo naturale limite nel
livello di partecipazione del medesimo al procedimento di concessione
dell'atto di clemenza.
8.- Sulla base delle considerazioni che precedono, facendo
applicazione di tali principi al caso di specie, deve concludersi per
l'accoglimento del ricorso proposto dal Presidente della Repubblica.
Il Ministro della giustizia, difatti, ha omesso di dar corso alla
procedura per la concessione della grazia ad Ovidio Bompressi,
sebbene, con nota dell'8 novembre 2004, l'odierno ricorrente abbia
manifestato la propria determinazione di volere concedere il
provvedimento di clemenza.
Va, pertanto, dichiarato che non spettava al Ministro della
giustizia impedire la prosecuzione del procedimento volto alla
adozione della determinazione presidenziale relativa alla concessione
della grazia, con la conseguenza che deve essere disposto
l'annullamento della impugnata nota ministeriale del 24 novembre
2004.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara, in accoglimento del ricorso, che non spettava al
Ministro della giustizia di impedire la prosecuzione del procedimento
volto alla adozione della determinazione del Presidente della
Repubblica relativa alla concessione della grazia ad Ovidio Bompressi
e, pertanto, dispone l'annullamento della impugnata nota ministeriale
del 24 novembre 2004.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 maggio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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