1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 169 SENTENZA 6 giugno - 27 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assistenza e solidarieta' sociale - Prestazioni sociali comunque denominate - Beneficiari - Soggetti gia' condannati in via definitiva per taluni reati di particolare allarme sociale indicati dalla legge - Revoca della prestazione, quale effetto extrapenale - Denunciata violazione del principio, anche convenzionale, di irretroattivita' della legge penale sfavorevole - Non fondatezza della questione. - Legge 28 giugno 2012, n. 92, art. 2, comma 61. - Costituzione, artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 7. (T-230169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
61, della legge 28 giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di
riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita),
promosso dal Tribunale ordinario di Palermo, in funzione di giudice
del lavoro, nel procedimento vertente tra M. T., tutore giudiziario
di B. C., e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con
ordinanza del 21 ottobre 2022, iscritta al n. 143 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2023 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
udito l'avvocato Patrizia Ciacci per l'INPS;
deliberato nella camera di consiglio del 6 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 21 ottobre 2022 (reg. ord. n. 143 del
2022), il Tribunale ordinario di Palermo, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e
117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 61, della legge 28
giugno 2012, n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato
del lavoro in una prospettiva di crescita), nella parte in cui
prevede la revoca delle prestazioni previdenziali o assistenziali
«[...] comunque denominate in base alla legislazione vigente, di cui
il condannato sia eventualmente titolare: indennità di
disoccupazione, assegno sociale, pensione sociale e pensione per gli
invalidi civili» nei confronti dei «soggetti già condannati con
sentenza passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, [...]
con effetto non retroattivo».
1.1.- Il Tribunale rimettente espone in fatto di essere stato
adito dal tutore giudiziario del rappresentato per accertare
l'illegittimità della revoca/sospensione dell'assegno sociale di cui
questi era titolare, disposta dall'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) all'esito della «comunicazione pervenuta
dal Ministero della Giustizia, in applicazione dell'articolo 2, della
legge n. 92 del 28 giugno 2012», nonchè per la ripetizione
dell'indebito dallo stesso percepito dal primo giorno del mese
successivo alla predetta comunicazione, e per la condanna dell'INPS
al ripristino della prestazione e al pagamento dei ratei nelle more
non corrisposti, risultando pacifico in atti che B. C., condannato
con diverse sentenze passate in giudicato, tra gli altri, per i reati
di cui agli artt. 575, 577 e 416-bis del codice penale, nonchè da
ultimo anche per i reati di cui agli artt. 416-bis, commi secondo,
terzo, quarto e sesto, 61, numero 6), e 99, commi secondo, numero 1),
e quarto, cod. pen., fosse in stato di detenzione carceraria in
regime di ergastolo cosiddetto ostativo, per reati commessi in epoca
assai risalente e, comunque, antecedente alla data di entrata in
vigore della legge n. 92 del 2012, e che la prestazione assistenziale
dell'assegno sociale gli era stata concessa al compimento dell'età
prescritta di 67 anni, non possedendo redditi al pari della coniuge.
1.2.- Ai fini della rilevanza, il rimettente premette che il
giudizio era stato rinviato, pendendo analoga questione di
legittimità costituzionale, decisa da questa Corte con ordinanza n.
138 del 2022, che aveva dichiarato la manifesta inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi 60
e 61, della legge n. 92 del 2012, in quanto il ricorrente di quel
giudizio si trovava in stato di detenzione domiciliare. Infatti, la
disposizione censurata, per effetto della dichiarazione di
illegittimità costituzionale parziale intervenuta nelle more, ad
opera della sentenza n. 137 del 2021, era venuta meno per chi espiava
la pena in regime alternativo alla detenzione in carcere, mentre
restava vigente per chi espiava la pena in carcere.
Il rimettente ritiene che la stessa questione sia ora rilevante
nel giudizio, stante la condizione del ricorrente di condannato in
via definitiva in regime di detenzione carceraria, peraltro con "fine
pena mai", per fatti commessi in epoca anteriore all'entrata in
vigore della legge che aveva introdotto la misura.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, in relazione al
profilo della violazione del principio dell'irretroattività delle
sanzioni di natura sostanzialmente penale, prescritto dagli artt. 25
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU,
il Tribunale rileva che la norma censurata, prevedendo la revoca dei
trattamenti previdenziali, a carico degli enti gestori di forme
obbligatorie di previdenza e assistenza, di cui risultino titolari i
condannati per uno dei gravi delitti tra quelli compresi nell'elenco
indicato al comma 58, con sentenze rese in data anteriore all'entrata
in vigore della legge medesima, comminerebbe ad un soggetto già
condannato una sanzione che non era prevista al momento in cui egli
aveva commesso i fatti e neppure a quello della pronuncia giudiziale
di condanna.
Secondo il giudice a quo, poichè il comma 58 dell'art. 2 della
legge n. 92 del 2012 definisce la revoca della prestazione
assistenziale o previdenziale come «sanzione accessoria» della pena
principale, qualora sia intervenuta condanna per i reati ivi
elencati, mentre il comma 61 del medesimo articolo la impone anche in
presenza di condanne già passate in giudicato, pur se sul piano
temporale «con effetto non retroattivo», senza includere le
prestazioni già erogate, sarebbe necessario valutare se
l'irrogazione della stessa sanzione da parte di due diversi soggetti
(il giudice penale per l'ipotesi regolata dal comma 58, l'ente
titolare del rapporto per quella di cui al comma 61), ma in
conseguenza di un medesimo accadimento, che si differenzia solo in
relazione all'epoca in cui è avvenuto, giustifichi per la prima la
natura di sanzione penale accessoria e per la seconda quella di
effetto extrapenale della condanna.
Per il rimittente, con specifico riferimento alla fattispecie
sottoposta al suo esame, ove l'INPS al tempo del riconoscimento del
beneficio non aveva avuto ancora notizia della condanna penale, si
sarebbe in ogni caso in presenza di una misura che produrrebbe
effetti sul presupposto di una condanna penale e di un fatto
criminoso intervenuti prima dell'entrata in vigore della norma che la
prevede, e questo sarebbe già sufficiente a far dubitare della sua
conformità alla Costituzione; del resto, i commi 58 e 61 dell'art. 2
della legge n. 92 del 2012 avrebbero in comune sia il presupposto,
ossia l'intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato, quale
condizione necessaria per la revoca del beneficio, sia lo stato di
esecuzione della pena, quale limite per l'esclusione temporanea della
provvidenza, momento dopo il quale la prestazione può essere
ripristinata.
1.4.- Il tema della qualificazione della misura prevista dal
comma 61 del medesimo art. 2, come sanzione accessoria o mero effetto
extrapenale - evidenzia ancora il giudice a quo - non sarebbe,
tuttavia, dirimente in quanto l'indagine non andrebbe condotta sul
piano meramente formale, ma su quello sostanziale riguardante i
presupposti, la finalità e gli effetti propri della revoca; in
questa prospettiva il rimettente richiama la sentenza n. 276 del
2016, ove questa Corte - pur ritenendo non fondata la questione di
legittimità costituzionale della disciplina di cui al decreto
legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni
in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche
elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna
per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della
legge 6 novembre 2012, n. 190), in riferimento proprio alla
violazione degli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU, con riguardo alla
previsione della sospensione dalla carica degli amministratori
regionali e locali che abbiano riportato una condanna non definitiva
per determinati reati, anche se consumati prima della sua entrata in
vigore - ha comunque affermato che il principio, desumibile dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, secondo cui tutte le misure
di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima
disciplina della sanzione penale in senso stretto, è «"desumibile
anche dall'art. 25, secondo comma Cost., il quale - data l'ampiezza
della sua formulazione ("Nessuno può essere punito...") - può
essere interpretato nel senso che ogni intervento sanzionatorio, il
quale non abbia prevalentemente la funzione di prevenzione criminale
(e quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a vere e proprie
misure di sicurezza), è applicabile soltanto se la legge che lo
prevede risulti già vigente al momento della commissione del fatto
sanzionato" (sentenza n. 196 del 2010; nello stesso senso anche la
successiva pronuncia n. 104 del 2014)».
1.5.- Tanto premesso, la circostanza che la revoca in esame
inerisca a una condanna per reati il cui trattamento sanzionatorio è
di estrema gravità e di elevato allarme sociale, di talchè il
legislatore ha ritenuto che, a fronte della gravità della lesione
perpetrata in danno dell'ordinamento e del pregiudizio alla civile
convivenza, le ragioni per il godimento del beneficio riconosciuto
all'invalido - espressione del principio di cui all'art. 38 Cost. -
sarebbero recessive rispetto alla necessità di una adeguata reazione
dell'ordinamento stesso, conduce il rimettente a valutare se nella
specie possano ritenersi soddisfatti i cosiddetti "criteri Engel" -
tra loro alternativi ma da considerare anche nell'insieme - quali la
qualificazione dell'illecito operata dal diritto nazionale, la natura
della sanzione alla luce della sua funzione punitiva-deterrente, la
sua severità, ovvero la gravità del sacrificio imposto.
Quanto al primo criterio, il Tribunale ricorda che si tratterebbe
di un aspetto non dirimente (secondo la stessa decisione della Corte
europea dei diritti dell'uomo, grande camera, sentenza 8 giugno 1976,
Engel e altri contro Paesi Bassi).
Quanto al secondo, ribadisce che la revoca de quo costituirebbe
un trattamento strettamente connesso alla condanna penale, tanto da
determinare un automatismo che non ammette sindacato nè in sede
amministrativa, nè in sede giurisdizionale, e che l'applicazione
della misura opera nella comunanza dei presupposti nelle due sedi;
inoltre, la funzione punitiva e deterrente sarebbe esaltata, con
l'aggravamento insito nella "pena civile" di cui si tratta, dal fatto
che essa verrebbe comminata in conseguenza della commissione di gravi
illeciti penali, in considerazione della gravità e del grave allarme
sociale prodotto dalle condotte criminali.
Quanto al terzo, concernente la gravità del sacrificio imposto,
rileva che, come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità,
l'assegno sociale revocato rappresenta una prestazione di base avente
natura assistenziale ed in quanto tale è volta ad assicurare «i
mezzi necessari per vivere» (ai sensi dell'art. 38, primo comma,
Cost.) a soggetti che hanno superato una prefissata soglia di età e
di cui sia accertato lo stato di bisogno, desunto dalla mancanza di
redditi, del titolare e del coniuge, o dall'insufficienza di quelli
percepiti al disotto del limite massimo indicato dalla legge, sicchè
la revoca di tale provvidenza andrebbe certamente valutata come
foriera di gravi conseguenze per il soggetto interessato avendo
l'effetto di privare il medesimo e la sua famiglia dei mezzi di
sostentamento.
2.- Si è costituito in giudizio l'INPS sostenendo la non
fondatezza della questione di legittimità costituzionale.
2.1.- A giudizio dell'Istituto, sebbene la ratio dell'intero
complesso normativo sia volta ad una limitazione temporanea (fino
all'espiazione della pena) della percezione di trattamenti
assistenziali nei confronti di soggetti colpevoli di reati di
particolare allarme sociale, le ipotesi disciplinate dal comma 58
dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012 e dal successivo comma 61
darebbero luogo a due distinti e non sovrapponibili regimi
applicativi del medesimo istituto; il primo regime, regolato dal
comma 58, prevedendo una sanzione accessoria, conseguente alla
sentenza di condanna per i reati ivi indicati, applicata dal giudice
nella sentenza, necessiterebbe inderogabilmente di un previo
provvedimento giudiziale pronunciato dopo l'entrata in vigore della
legge, mentre il regime di cui al comma 61, oggetto di censura,
regolerebbe le ipotesi in cui la sentenza penale irrevocabile sia
già intervenuta, considerando quest'ultima come un mero presupposto
di fatto per l'attivazione del ministero competente prima - con la
trasmissione degli elenchi - e dell'Istituto poi, ai fini
dell'adozione del provvedimento di revoca previsto dalla norma.
La misura, in questo secondo caso, opererebbe direttamente in via
amministrativa e la sentenza penale che commina la pena principale
rappresenterebbe solo il fatto storico cui l'ordinamento riconnette
la previsione della revoca in sede civile di una prestazione
assistenziale precedentemente erogata per difetto di un requisito
costitutivo; il comma 61 disciplinerebbe, dunque, le situazioni
pregresse, disponendo la revoca anche per soggetti già condannati
con sentenza passata in giudicato, per i quali la misura, avrebbe
effetto ex nunc, senza incidere sulle prestazioni medio tempore
erogate dalla data di condanna irrevocabile alla data di adozione del
provvedimento dell'ente.
2.2.- Tale distinzione esprimerebbe la volontà del legislatore,
da una parte, di onerare direttamente il giudice penale del compito
di disporre la revoca dei benefici assistenziali indicati per il
futuro e, dall'altra, di disciplinare tutte le situazioni pregresse
relative a soggetti già condannati per i medesimi reati, ove la
condanna penale irrevocabile sarebbe assunta come mero presupposto
oggettivo, ossia come "l'antefatto", cui la revoca consegue quale
effetto extrapenale della condanna, come del resto accade nelle
ipotesi in cui dalla pronuncia di sentenze irrevocabili per
determinati reati derivino automaticamente incapacità speciali o
altre conseguenze sfavorevoli in tema di stato della persona, come
nel caso della condanna pronunciata per reati elettorali nei
confronti di un candidato, la quale in sè comporta, ai sensi del
d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle
leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), art.
113, commi primo e secondo, e indipendentemente dalla pena accessoria
interdittiva, la temporanea privazione dall'elettorato attivo e
passivo.
La revoca disposta dall'INPS non avrebbe, dunque, natura
sanzionatoria o punitiva, ma rappresenterebbe la conseguenza del
venir meno di un requisito soggettivo ritenuto essenziale dal
legislatore per il mantenimento della prestazione, di un elemento
costitutivo della prestazione assistenziale introdotto, al pari degli
altri requisiti socio-economici, quale requisito di tipo negativo
fondato sulla "non onorabilita'" del soggetto.
3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, l'INPS,
nel ribadire le conclusioni rassegnate nell'atto di costituzione, ha
segnalato quale motivo di possibile inammissibilità della questione
la circostanza che, secondo la ricostruzione fattuale del giudice
rimettente, l'ultima condanna del ricorrente, resa dalla Corte
d'appello di Palermo per il reato di associazione a delinquere
(sentenza n. 1735 del 2012), sarebbe divenuta irrevocabile solo il 18
ottobre 2013, e quindi in epoca successiva all'entrata in vigore
delle disposizioni censurate, per cui difetterebbe il nesso di
pregiudizialità tra giudizio principale e giudizio de quo.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 21 ottobre 2022 (reg. ord. n. 143 del
2022), il Tribunale ordinario di Palermo, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, in riferimento
agli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo
in relazione all'art. 7 CEDU, nella parte in cui prevede la revoca,
con effetto non retroattivo, delle prestazioni previdenziali o
assistenziali, comunque denominate in base alla legislazione vigente,
di cui il condannato sia eventualmente titolare, quali l'indennità
di disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione sociale e la
pensione per gli invalidi civili, nei confronti dei soggetti già
condannati con sentenza passata in giudicato per i reati di cui al
comma 58 del medesimo art. 2.
A giudizio del Tribunale rimettente, la norma oggetto di censura
contrasterebbe con i parametri costituzionali evocati, perchè,
stabilendo la revoca delle prestazioni previdenziali anche nei
confronti di soggetti già condannati con sentenza passata in
giudicato al momento dell'entrata in vigore della legge n. 92 del
2012, violerebbe il principio di irretroattività della legge penale
sfavorevole, dovendo essere riconosciuta a tale misura natura
sostanziale di sanzione penale alla luce dei criteri stabiliti nella
sentenza Engel della Corte EDU (cosiddetti "criteri Engel").
2.- Preliminarmente va rigettata l'eccezione di inammissibilità,
proposta dall'INPS, che ha dedotto che l'ultima delle sentenze di
condanna del ricorrente per il reato di associazione a delinquere era
divenuta definitiva in data successiva all'entrata in vigore della
legge n. 92 del 2012.
Il censurato comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012
prevede espressamente che destinatari della revoca della prestazione
siano i «soggetti già condannati con sentenza passata in giudicato
per i reati di cui al comma 58». Quindi non basta una pronuncia di
condanna; occorre anche che essa sia definitiva, ossia passata in
giudicato, perchè l'ente erogatore della prestazione possa adottare
il provvedimento previsto dal citato comma 61.
In ogni caso, come emerge dalla stessa ordinanza di rimessione,
il ricorrente era stato condannato con diverse precedenti sentenze
passate in giudicato, tra gli altri, per i reati di cui agli artt.
575, 577 e 416-bis cod. pen., tutte intervenute in data antecedente
alla entrata in vigore della legge, e sulla cui base era stata
effettuata la comunicazione da parte dei ministeri competenti, senza
che possa assumere alcuna rilevanza, bastandone anche una sola, che
l'ultima sentenza di condanna fosse passata in giudicato dopo tale
data.
3.- L'ordinanza di rimessione non presenta, poi, profili di
inammissibilità.
Quanto alla rilevanza, gli elementi descrittivi in merito al
procedimento principale e alla situazione personale del ricorrente
risultano sufficienti a giustificare l'applicabilità della
disposizione censurata.
Lo stato di detenzione in carcere, in cui versa il destinatario
della revoca, rende le questioni non sovrapponibili a quelle decise
da questa Corte con la sentenza n. 137 del 2021 e l'ordinanza n. 138
del 2022, che, pur avendo ad oggetto la stessa disposizione
attualmente censurata (art. 2, comma 61, citato), hanno riguardato
entrambe la diversa ipotesi dell'espiazione della pena in regime di
detenzione domiciliare.
Rileva, inoltre, che il ricorrente, beneficiario di assegno
sociale, prestazione testualmente prevista tra quelle suscettibili di
revoca, è stato condannato per uno dei reati elencati al comma 58
dello stesso art. 2, con sentenza divenuta definitiva in data
antecedente la sua entrata in vigore, e risulta detenuto in carcere
in regime di ergastolo cosiddetto ostativo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente ha
diffusamente motivato in ordine alle ragioni per le quali a suo
giudizio la revoca in esame rivestirebbe la natura di sanzione
sostanzialmente penale, quale misura di carattere punitivo-afflittivo
soggetta, pertanto, alla medesima disciplina della sanzione penale.
4.- Preliminare all'esame del merito delle censure è il quadro
normativo e giurisprudenziale di riferimento, in cui si colloca la
disposizione censurata.
A tal fine, viene in rilievo la complessiva disciplina stabilita
dai commi da 58 a 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012.
Il comma 58 prevede che, nel pronunciare condanna per taluni
reati di particolare allarme sociale - quali reati di associazione
terroristica, attentato per finalità terroristiche o di eversione,
sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione,
associazione di stampo mafioso, scambio elettorale, strage e delitti
commessi per agevolare le associazioni di stampo mafioso - il giudice
applichi, in sentenza, la «sanzione accessoria» della revoca di una
serie di prestazioni assistenziali (tra cui l'assegno sociale,
oggetto del giudizio principale), non correlate al versamento di
previa contribuzione.
Sebbene tale comma non chiarisca a quali condanne consegua la
sanzione, una lettura organica e sistematica anche dei commi
successivi - stante il ripetuto richiamo alla pena in esecuzione (il
comma 59 fa riferimento all'espiazione della pena; il comma 60 alla
immediata esecuzione dei provvedimenti di cui al comma 58 e il comma
61 alle condanne passate in giudicato) - consente un'interpretazione
nel senso che anche per il comma 58 la «revoca» operi solo in
conseguenza di condanne definitive.
Inoltre, l'intervenuta dichiarazione di illegittimità
costituzionale parziale della norma, di cui si dirà oltre (sentenza
n. 137 del 2021), comporta che la revoca è condizionata
all'espiazione della pena in regime carcerario. Non opera invece nei
confronti di coloro che scontano la pena in regime alternativo alla
detenzione in carcere. Si tratta, quindi, in realtà, di una
condizione di erogabilità della prestazione legata alla modalità,
in ipotesi anche variabile nel tempo, di espiazione della pena.
Il comma 59 stabilisce, poi, che l'erogazione di tali provvidenze
possa essere ripristinata, a domanda dell'interessato, ove ne
sussistano gli ulteriori presupposti previsti dalla normativa di
riferimento, una volta espiata la pena, con conseguente definitivo
venir meno del suddetto condizionamento dell'erogazione della
prestazione.
Il comma 60 impone l'obbligo di tempestiva comunicazione all'ente
previdenziale competente dei provvedimenti adottati ai sensi del
comma 58, ai fini della loro immediata esecuzione.
In simmetria con il comma 58, il successivo comma 61, oggetto di
censura, prevede che, entro tre mesi dall'entrata in vigore della
legge n. 92 del 2012, il Ministro della giustizia, d'intesa con il
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, trasmetta agli enti
titolari dei relativi rapporti l'elenco dei soggetti già condannati
con sentenza passata in giudicato per i reati di cui al comma 58, ai
fini della revoca, con effetto non retroattivo, delle prestazioni di
cui al medesimo comma, primo periodo; nella prassi amministrativa il
termine di tre mesi è stato ritenuto meramente ordinatorio e, come
risulta dal messaggio INPS del 5 giugno 2017 n. 2302, i relativi
elenchi sono stati comunicati solo nel 2017 e le revoche operate a
far data dalle rispettive comunicazioni.
Anche il comma 61 è stato oggetto della richiamata pronuncia di
illegittimità costituzionale, negli stessi termini, sicchè la
revoca (in sede amministrativa) della prestazione è da intendersi
come sospensione della sua erogazione ove si verifichi la condizione
dell'espiazione della pena in regime carcerario. Tale è quella del
ricorrente nel giudizio principale che - come già rilevato - sta
espiando la pena dell'ergastolo nel regime (cosiddetto ostativo)
dell'art. 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta').
Si tratta, quindi, di una disciplina che, in piena simmetria,
regola sia le situazioni di pregresse condanne penali, pronunciate
prima della data di entrata in vigore della legge n. 92 del 2012,
applicandosi la revoca in via amministrativa con effetto non
retroattivo, adottata dagli enti titolari dei relativi rapporti
(nella specie, dall'INPS), sia quelle (a regime) che vedono la revoca
affidata direttamente al giudice penale, quando, a partire dalla data
suddetta, pronuncia condanna per uno dei reati indicati al comma 58,
anche se commessi prima di essa.
In entrambe le ipotesi, la revoca della prestazione previdenziale
- operante sempre con efficacia ex nunc, rispettivamente dalla
comunicazione dell'ente erogatore della prestazione o dalla condanna
pronunciata dal giudice penale, quando divenuta definitiva - rende la
stessa non esigibile allorchè la pena irrogata è espiata in regime
carcerario (sentenza n. 137 del 2021); non verificandosi questo
presupposto, come in ipotesi di detenzione domiciliare del
condannato, è ripristinata l'erogazione della prestazione.
Peraltro la misura ha natura latamente riparatoria, come si
evince dalla devoluzione delle somme, recuperate grazie alla revoca
in ragione della condanna per attività criminali di particolare
allarme sociale, al Fondo per vittime dei reati di tipo mafioso e di
terrorismo, andando così in qualche modo a risarcire le vittime dei
reati in questione, per effetto di una scelta razionale nella
allocazione di risorse finanziare, non illimitate, a favore di
vittime di reati gravi.
5.- In particolare, con la già richiamata sentenza n. 137 del
2021, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, nella parte in cui
prevede la revoca delle prestazioni indicate nei confronti di coloro
che scontino la pena in regime alternativo alla detenzione in
carcere, nella sussistenza dei presupposti indicati al comma 58 della
citata legge, con riferimento alla violazione degli artt. 2, 3 e 38
Cost.
Inoltre - nel sottolineare che il pregiudizio al diritto
all'assistenza sussiste negli stessi termini anche quando la revoca
venga disposta nella fattispecie di cui al comma 58, ove si prevede,
a regime, la revoca delle ricordate prestazioni assistenziali con la
sentenza di condanna per i reati previsti dalla stessa disposizione -
questa Corte ha dichiarato, in via consequenziale, «l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 58, [...] nella parte in cui
prevede la revoca delle prestazioni, comunque denominate in base alla
legislazione vigente, quali l'indennità di disoccupazione, l'assegno
sociale, la pensione sociale e la pensione per gli invalidi civili,
nei confronti di coloro che scontino la pena in regime alternativo
alla detenzione in carcere».
Entrambe le fattispecie, di cui ai commi 58 e 61 dell'art. 2
della legge n. 92 del 2012, configurano, in sostanza, «uno "statuto
d'indegnita'" per la percezione di determinate provvidenze pubbliche
da parte di chi sia risultato colpevole di peculiari delitti, secondo
un'impostazione rinvenibile anche in altre disposizioni legislative,
tra le quali, ad esempio, quelle sul reddito di cittadinanza previste
dal decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, in legge 28 marzo 2019, n. 26, già oggetto d'esame da
parte di questa Corte (sentenze n. 126 del 2021 e n. 122 del 2020)».
Però il venir meno dei requisiti di "dignita'" alla prestazione,
in ragione di condanne definitive per reati di particolare gravità,
è condizionato alla modalità di espiazione della pena.
Infatti, il primo comma dell'art. 38 Cost. configura un dovere di
solidarietà, che deve informare la normativa della pubblica
assistenza e beneficenza a favore di chi versi in condizioni di
indigenza per inabilità allo svolgimento di una attività
remunerativa.
Pur dovendo riconoscersi al legislatore la possibilità di
circoscrivere la platea dei beneficiari delle stesse prestazioni
sociali, la modulazione della disciplina delle misure assistenziali
non può pregiudicare quelle prestazioni che si configurano come
misure di sostegno indispensabili per una vita dignitosa. Con
specifico riferimento alla «revoca dei trattamenti assistenziali di
cui alla disposizione oggetto di censura», questa Corte ha
sottolineato, ancora nella sentenza n. 137 del 2021, che tale
provvedimento «può concretamente comportare il rischio che il
condannato ammesso a scontare la pena in regime di detenzione
domiciliare o in altro regime alternativo alla detenzione in carcere,
poichè non a carico dell'istituto carcerario, non disponga di
sufficienti mezzi per la propria sussistenza», per cui, sebbene «i
condannati per i reati di cui all'art. 2, comma 58, della legge n. 92
del 2012 hanno gravemente violato il patto di solidarietà sociale
che è alla base della convivenza civile [t]uttavia, attiene a questa
stessa convivenza civile che ad essi siano comunque assicurati i
mezzi necessari per vivere».
Questa Corte, sempre nella medesima sentenza, ha posto in
evidenza che la «diversità di effetti della revoca delle prestazioni
sociali su chi si trova in stato di detenzione domiciliare (o in
altra forma alternativa di espiazione della pena) rispetto a chi è
detenuto in carcere determina una violazione anche dell'art. 3 Cost.,
trattando allo stesso modo situazioni soggettive del tutto
differenti». Risulta, così, violato anche il principio di
ragionevolezza, in quanto «l'ordinamento valuta un soggetto
meritevole di accedere [a] forme alternative di detenzione, ma lo
priva poi dei mezzi per vivere, ottenibili, in virtù dello stato di
bisogno, solo dalle prestazioni assistenziali».
Successivamente, l'ordinanza n. 138 del 2022, dato atto della
pronuncia di parziale illegittimità costituzionale di cui alla
sentenza n. 137 del 2021, depositata successivamente all'ordinanza di
rimessione, ha dichiarato manifestamente inammissibili per difetto di
rilevanza le questioni di legittimità costituzionale dei commi 60 e
61 del citato art. 2, in riferimento agli artt. 25 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU, sollevate
nuovamente rispetto a un condannato ammesso a espiare la pena in
regime di detenzione domiciliare.
6.- Anche in precedenza questa Corte ha ritenuto la legittimità
di meccanismi destinati ad attivarsi, in modo automatico, in
conseguenza della perdita di requisiti di onorabilità.
Con riferimento alla sospensione del reddito di cittadinanza in
caso di sottoposizione a misure cautelari, ha affermato che «[i]l
provvedimento di sospensione [...] "altro non è che la conseguenza
del venir meno di un requisito necessario alla concessione del
beneficio e rientra per ciò stesso tra i casi in cui la
giurisprudenza costituzionale riconosce la legittimità di
sospensione, revoca o decadenza, anche attraverso meccanismi
automatici [...]"» (sentenze n. 126 del 2021 e n. 122 del 2020).
La mancata soggezione a una misura cautelare personale e
l'assenza di una condanna per taluni specifici reati (intervenuta nei
dieci anni antecedenti) costituiscono requisiti essenziali per
l'ottenimento del reddito di cittadinanza rispetto al quale la ratio
della sospensione viene ricondotta al venir meno di un peculiare
requisito morale di onorabilità.
Riferimenti a requisiti di onorabilità, la cui perdita determina
il venir meno di una condizione soggettiva per l'accesso a un
beneficio economico, sono presenti anche nella sentenza n. 248 del
2019, che ha escluso la illegittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 4, lettera e), della legge della Regione Umbria 4 dicembre
2018, n. 11 (Norme in materia di sostegno alle imprese che operano
nell'ambito dell'informazione locale), che prevede l'esclusione di
finanziamenti per «le imprese i cui titolari o editori abbiano
riportato condanna, anche in via non definitiva, per i reati di cui
al libro II, titolo II, capo II (Dei delitti dei privati contro la
pubblica amministrazione) ovvero al titolo XIII, capo II (Dei delitti
contro il patrimonio mediante frode) del codice penale».
In materia di accesso alla professione di trasportatore su strada
di cose per conto terzi, l'aver subito «condanna penale definitiva
del datore di lavoro per fatti che costituiscono violazione degli
obblighi sussistenti in materia previdenziale ed assistenziale» è
stata qualificata come condizione di cessazione di diritto dal
requisito di onorabilità soggettivo per la prosecuzione del rapporto
autorizzatorio (sentenza n. 161 del 2018).
Con analoghe argomentazioni, nelle più recenti sentenze in tema
di decadenza e sospensione dalle cariche elettive a tutela del buon
andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione
(sentenze n. 35 del 2021, n. 36 del 2019, n. 276 del 2016 e n. 236
del 2015), le misure dell'incandidabilità, della decadenza e della
sospensione previste dal d.lgs. n. 235 del 2012, ancorchè collegate
alla commissione di un illecito, sono state ritenute non
costituzionalmente illegittime da questa Corte, non costituendo
sanzioni o effetti penali della condanna, ma conseguenze del venir
meno di un requisito soggettivo per l'accesso alle cariche stesse o
per il loro mantenimento.
Significativa è anche la sentenza n. 22 del 2018, in tema di
revoca della patente di guida che consegua a condanna per reati in
materia di stupefacenti. Anche tale misura «non risponde ad una
funzione punitiva, retributiva o dissuasiva dalla commissione di
illeciti e trova, viceversa, la sua ratio nell'individuazione di un
perimetro di affidabilità morale del soggetto, cui è rilasciata la
patente di guida, e nella selezione di ipotesi in presenza delle
quali tale affidabilità viene meno», venendo in rilievo «solo
effetti riflessi della condanna penale, in settori ordinamentali
diversi da quello cui è affidata la funzione repressiva degli
illeciti con le misure afflittive al riguardo previste».
7.- Orbene, l'art. 2, comma 61, della legge n. 92 del 2012, già
dichiarato costituzionalmente illegittimo in parte qua, è ora
investito, sotto un diverso profilo, dalle censure mosse dal giudice
rimettente, il quale ha bene presente che la portata applicativa
della norma è già stata ridimensionata dalla richiamata sentenza n.
137 del 2021, ma chiede a questa Corte di rimuoverla interamente per
tutti i fatti commessi prima della data di entrata in vigore della
legge n. 92 del 2012.
Come già ricordato, il comma 61 dell'art. 2 prevede, come
presupposto della revoca adottata dall'ente erogatore della
prestazione, una condanna, per i reati di cui al precedente comma 58,
con sentenza passata in giudicato e quindi per fatti che
necessariamente sono stati commessi prima della data suddetta.
La revoca - anche se non ha efficacia retroattiva, nel senso che
la prestazione è sospesa ex nunc (e non già ex tunc) nel momento in
cui l'ente comunica il provvedimento al condannato che sta espiando
la pena in regime carcerario - trova comunque il suo fondamento in un
reato commesso prima della data di entrata in vigore della legge n.
92 del 2012.
È questa proiezione retroattiva che - secondo il giudice
rimettente - contrasterebbe con gli evocati parametri nella misura in
cui alla revoca debba riconoscersi natura sostanziale di "pena".
8.- Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal
Tribunale di Palermo, non sono, però, fondate.
9.- Dalla richiamata giurisprudenza di questa Corte (ai punti 5 e
6) emerge la configurabilità di conseguenze, quali effetti riflessi,
della condanna penale, sopra passati in rassegna, consistenti in
incapacità giuridiche o in limitazioni o preclusioni all'esercizio
di facoltà o alla possibilità di ottenere o mantenere benefici
(quali quelle per l'accesso ai pubblici concorsi, o per l'iscrizione
negli albi professionali, o per la concessione di licenze o
autorizzazioni, o in tema di incandidabilità a rivestire una carica
pubblica). Essi sono regolati secondo la disciplina propria dei
settori di appartenenza e non sono soggetti alle più rigorose
garanzie del sistema sanzionatorio penale e in particolare al divieto
di retroattività.
La presenza di una condanna penale definitiva, al di là degli
effetti penali propri, può costituire un fatto oggettivo che in
altri contesti, che esulano dal trattamento sanzionatorio
dell'illecito commesso, determina le condizioni che non consentono (o
fanno venire meno quelle che consentono) l'operatività di istituti
diversi.
10.- La misura della revoca delle prestazioni sociali, prevista
dal comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del 2012, presenta tutte
le caratteristiche per rientrare nella categoria degli effetti
extrapenali della condanna penale; tale qualificazione si fonda sulla
considerazione che il legislatore, nell'esercizio della
discrezionalità che gli compete nel perimetrare la platea dei
beneficiari di prestazioni sociali, ha valutato l'opportunità di
introdurre un nuovo requisito, caratterizzato dall'assenza di
elementi di indegnità, ritenuto essenziale per la percezione e il
mantenimento di prestazioni assistenziali, quali l'indennità di
disoccupazione, l'assegno sociale, la pensione sociale e la pensione
per gli invalidi civili, che, rientrando nell'alveo di tutela
dell'art. 38 Cost., realizzano e danno concretezza alla vocazione
solidaristica del nostro sistema della sicurezza sociale.
Tale requisito si connota in positivo come l'attitudine del
percettore ad essere degno di un beneficio finanziato dall'intera
collettività, e in negativo per l'assenza in capo allo stesso di
condanne penali per reati di particolare allarme sociale, odiosi per
la stessa collettività, e che si accompagnano all'espiazione della
pena in regime carcerario.
Rispetto a tale nuovo elemento di "meritevolezza", la condanna
penale non costituisce la causa dell'esclusione, ma il presupposto di
fatto oggettivo della valutazione di "indegnita'", il dato storico
che certifica, in modo definitivo ed incontestabile, il venir meno
del patto di solidarietà sociale del singolo con la comunità, che
resta tenuta a supportare il condannato solo e nei limiti in cui sia
messa in pericolo la sua sopravvivenza per il venir meno del minimo
vitale, circostanza che non si realizza allorchè la pena sia
scontata in carcere.
La revoca di cui al comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del
2012 va, pertanto, qualificata come effetto della condanna penale in
ambito amministrativo, materia estranea a quella penale, ove la
condanna per reati, che si distinguono per una particolare gravità,
determina il venir meno di un requisito personale richiesto per poter
fruire della prestazione assistenziale.
L'assenza di condanne definitive, per i reati indicati nell'art.
2, comma 58, costituisce quindi un requisito di natura soggettiva per
beneficiare dell'erogazione della prestazione assistenziale;
requisito introdotto dal legislatore con effetto non retroattivo, ma
che legittimamente prende in considerazione condotte pregresse del
condannato al quale il beneficio è stato riconosciuto.
11.- Tenuto conto della tendenziale provvisorietà della revoca,
perchè destinata a venir meno all'esito della definitiva espiazione
della pena, ai sensi del comma 59 dello stesso art. 2, nonchè in
caso di ammissione del condannato ad un regime alternativo alla
detenzione in carcere, a seguito della pronuncia di parziale
illegittimità costituzionale di cui alla più volte richiamata
sentenza n. 137 del 2021, si ha che l'assenza di una condanna
definitiva per uno dei reati di cui al comma 58, con pena espiata in
regime carcerario, si atteggia a requisito di erogazione della
prestazione sociale piuttosto che requisito per l'insorgenza o il
mantenimento del diritto.
Mentre alla natura costitutiva del requisito non si attaglia la
variabilità connessa al possibile mutamento, nel tempo, del regime
della pena, l'accostamento ai requisiti di erogazione - quali ad
esempio per l'indennità di accompagnamento di cui all'art. 1 della
legge 11 febbraio 1980, n. 18 (Indennità di accompagnamento agli
invalidi civili totalmente inabili), il mancato ricovero in una
struttura a carico dello Stato o la mancata percezione di prestazioni
incompatibili - rende l'intero corpus normativo ragionevole e
coerente, giustificando il fatto che la revoca, anche se disposta dal
giudice penale, nelle ipotesi di cui al comma 58, possa cessare di
efficacia in caso di ammissione a forme alternative alla detenzione
in carcere, con la riattivazione del beneficio, salva l'interruzione
dell'erogazione in caso di successivo ripristino del regime
carcerario.
La qualificazione come elemento esterno alla prestazione
assistenziale che costituisce ostacolo non al suo riconoscimento,
bensì all'erogazione per il tempo in cui il condannato sconta la
pena in un istituto carcerario, risulta appropriata alla eventuale
temporaneità della revoca e confacente alla possibilità di un suo
ripristino al venir meno della condizione ostativa, sia in caso di
espiazione della pena che di collocamento in regimi alternativi come
la detenzione domiciliare.
12.- Nè può ritenersi la natura sostanzialmente penale della
revoca della prestazione, come assume il giudice rimettente.
13.- In generale, secondo un costante indirizzo della
giurisprudenza di questa Corte, dall'art. 25, secondo comma, Cost.
discende il divieto di applicazione retroattiva di una legge che
incrimini un fatto in precedenza penalmente irrilevante o che punisca
più severamente un fatto già precedentemente incriminato (sentenza
n. 223 del 2018).
Anche con riguardo alle misure sanzionatorie diverse dalle pene
in senso stretto, si è evidenziata da tempo «l'esigenza della
prefissione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere
relativo all'applicazione (o alla non applicazione) di esse»
(sentenza n. 447 del 1988).
A partire dalla sentenza n. 196 del 2010, questa Corte, più
volte, ha riconosciuto che il divieto insito nella previsione
dell'art. 25, secondo comma, Cost. si presta ad essere esteso, data
l'ampiezza della sua formulazione, alle misure a carattere
punitivo-afflittivo.
Anche rispetto alle sanzioni amministrative a carattere punitivo
«si impone infatti la medesima esigenza, di cui tradizionalmente si
fa carico il sistema penale in senso stretto, di non sorprendere la
persona con una sanzione non prevedibile al momento della commissione
del fatto» (ancora, sentenza n. 223 del 2018; sulla riferibilità del
principio di irretroattività, stabilito dall'art. 25, secondo comma,
Cost., alle sanzioni amministrative a carattere punitivo, ex
plurimis, sentenze n. 96 del 2020, n. 223 del 2018, n. 68 del 2017 e
n. 104 del 2014).
Il processo di assimilazione delle sanzioni amministrative
"punitive" alle sanzioni penali, quanto a garanzie costituzionali, ha
portato questa Corte a estendere ad esse larga parte dello "statuto
costituzionale" sostanziale delle sanzioni penali e quindi non solo
quello basato sull'art. 25 Cost., ma anche quello sulla
determinatezza dell'illecito e delle sanzioni (sentenze n. 134 del
2019 e n. 121 del 2018), sulla violazione del ne bis in idem
(sentenza n. 149 del 2022), sulla retroattività della lex mitior
(sentenza n. 63 del 2019), sulla proporzionalità della sanzione alla
gravità del fatto (sentenze n. 185 del 2021 e n. 112 del 2019) e
sulla rilevanza di una sopravvenuta dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma sanzionatoria (sentenza n. 68 del 2021).
Il principio di legalità ed il divieto di retroattività in
malam partem trovano, dunque, applicazione anche con riferimento al
diritto sanzionatorio amministrativo al quale, quando la sanzione ha
natura sostanzialmente penale, si estende la fondamentale garanzia
consacrata dall'art. 25, secondo comma, Cost., e dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo relativa all'art. 7 CEDU.
14.- Nella fattispecie, però, la natura "sostanzialmente penale"
della revoca di cui al comma 61 dell'art. 2 della legge n. 92 del
2012 deve essere esclusa.
Va innanzi tutto verificato se sono integrati i cosiddetti
"criteri Engel", consistenti, alternativamente, nella qualificazione
dell'illecito operata dal diritto nazionale, nella natura della
sanzione alla luce della sua funzione punitiva-deterrente, nella sua
severità, ossia nella gravità del sacrificio imposto.
Nella fattispecie in esame, quanto alla qualificazione del
diritto nazionale, è sufficiente osservare che il comma 61, oggetto
di censura, non solo non reca la qualificazione formale, come
"sanzione penale", ma manca la stessa definizione di "sanzione"; la
quale, invece, è sì presente al comma 58, ma ciò, di per sè solo,
non è decisivo ai fini della natura punitiva della revoca.
Rileva poi - come si è già sopra sottolineato - che la condanna
penale costituisce un mero presupposto di fatto utilizzato dal
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, per attestare
il venire meno di un requisito soggettivo di "meritevolezza",
introdotto quale nuova condizione per fruire dell'erogazione di una
provvidenza pubblica da parte dello Stato. La revoca consegue, con
applicazione automatica e indifferenziata, alla definitività di una
sentenza penale di condanna senza una deliberazione sul quantum che,
calibrata sulle specifiche caratteristiche del caso concreto,
presupporrebbe necessariamente un giudizio di riprovazione personale.
La misura resta amministrativa, in quanto priva di un collegamento
funzionale con la condotta penale sanzionata, producendo un effetto
ulteriore, distinto ed autonomo in un ambito previdenziale "esterno"
rispetto all'azione pubblica di repressione penale.
Infine, neppure è soddisfatto il terzo criterio - la gravosità
della misura - che il rimettente individua nelle ripercussioni di
tipo economico su un soggetto privo di mezzi di sussistenza per sè
stesso e la sua famiglia. Rileva che alle esigenze di mantenimento
del condannato in regime di detenzione carceraria lo Stato provvede
direttamente, assicurandogli il minimo vitale che, ai sensi dell'art.
38 Cost., è garantito da una prestazione assistenziale, quale
l'assegno sociale. Peraltro, il familiare nullatenente può accedere
autonomamente agli stessi o ad altri benefici.
15.- In conclusione, la revoca prevista dal comma 61 dell'art. 2
della legge n. 92 del 2012 costituisce un effetto extrapenale della
condanna penale e, in ogni caso, una misura sanzionatoria
amministrativa non afflittiva, priva di natura sostanzialmente
penale, la cui applicazione, in relazione a fatti oggetto di sentenze
di condanna (per i reati di cui al comma 58 del citato art. 2)
divenute definitive prima della sua entrata in vigore, non integra la
violazione degli artt. 25, secondo comma, e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 61, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita), sollevate, in riferimento agli artt. 25,
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 7 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, dal Tribunale ordinario di Palermo, in funzione di giudice
del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 6 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA