1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 6-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Lazio - Modifica della perimetrazione del Parco naturale regionale dell'Appennino "Monti Simbruini", istituito con la legge regionale n. 8 del 1983. - Legge della Regione Lazio 1° luglio 2021, n. 8 (Modifica della perimetrazione del Parco naturale regionale dell'Appennino "Monti Simbruini"), art. 1. (21C00208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 6-10-2021)

Ricorso (ex. Art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei Ministri - (codice fiscale 80188230587), rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale
80224030587) presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12, telefax n. 06.96.51.40.00; indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 5 agosto 2021, ricorrente;
Contro la Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge Regione Lazio 1° luglio 2021, n. 8, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale Lazio 6 luglio 2021, n. 67, recante «Modifica
della perimetrazione del Parco naturale regionale dell'Appennino
«Monti Simbruini»;
Per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., in
relazione agli artt. 22 e 23 della legge 6 dicembre 1991, n. 394,
all'art. 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, alla
direttiva 42/2001/CE, all'art. 6, comma 3, della direttiva 43/92/CE,
recepito dall'art. 6, del decreto del Presidente della Repubblica del
12 marzo 2003, n. 120.
Con la legge n. 8 del 1° luglio 2021 la Regione Lazio ha
effettuato la «modifica della perimetrazione del Parco naturale
regionale dell'Appennino «Monti Simbruini».
L'art. 1 (ed unico) della predetta legge sotto la rubrica,
«Modifica della perimetrazione del Parco naturale regionale
dell'Appennino «Monti Simbruini», prevede che:
«1. La perimetrazione del Parco naturale regionale
dell'Appennino «Monti Simbruini», istituito con la legge regionale 29
gennaio 1983, n. 8, è modificata secondo la planimetria in scala
1:10.000 e la relazione descrittiva di cui, rispettivamente, agli
allegati A e B che costituiscono parte integrante della presente
legge.
2. Nelle more dell'adeguamento, ai sensi dell'art. 26, comma
5-bis, della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia
di aree naturali protette regionali) e successive modifiche, del
Piano del Parco naturale regionale dell'Appennino «Monti Simbruini»,
approvato con deliberazione del Consiglio regionale 27 ottobre 1999,
n. 587, alla disposizione di cui al comma 1, continua ad applicarsi
la disciplina prevista nel medesimo Piano.
3. Limitatamente al territorio oggetto di modifica ai sensi del
comma 1, non ricompreso nella perimetrazione prevista nel Piano di
cui al comma 2, si applicano le disposizioni previste dall'art. 8,
commi 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 della legge regionale n. 29/1997 e
successive modifiche»;
La predetta legge, in relazione ad alcune disposizioni, appare
costituzionalmente illegittima in quanto contrasta con gli standard
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema posti dal legislatore
statale nell'esercizio della competenza esclusiva ex art 117, secondo
comma, Cost., nel cui ambito rientra la disciplina ambientale dei
parchi (Corte Cost., sentenze n. 290 del 2019; n. 121 del 2018).
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone, pertanto, il
presente ricorso, affidato al seguente motivo di

Diritto

1. Illegittimità dell'art. 1, della legge Regione Lazio 1°
luglio 2021, n. 8, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett.
s), della Costituzione, in relazione agli artt. 22 e 23 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, all'art. 6, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, alla direttiva 42/2001/CE, all'art. 6, comma 3, della
direttiva 43/92/CE, recepito dall'art. 6, del decreto del Presidente
della Repubblica 12 marzo 2003, n. 120.
L'art. 1 dell'impugnata legge regionale che modifica la
perimetrazione del Parco naturale regionale dell'Appennino «Monti
Simbruini» è costituzionalmente illegittimo perchè, ai fini della
modifica della perimetrazione del Parco, il legislatore ha utilizzato
lo strumento della legge in luogo del necessario procedimento
amministrativo prescritto dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), ricondotta dalla giurisprudenza
costituzionale alla materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» di competenza esclusiva dello Stato (Corte Cost.,
sentenze n. 74 e n. 36 del 2017), ai cui principi fondamentali la
legislazione regionale è tenuta ad adeguarsi, e che assume anche i
connotati di normativa interposta.
Disponendo con legge la «modifica della perimetrazione del Parco
naturale regionale dell'Appennino «Monti Simbruini» la Regione Lazio
ha eluso la necessaria partecipazione delle province, dei comuni e
delle comunità montane al relativo procedimento prescritta dalla
suddetta legge n. 394/91, ed ha altresì violato le disposizioni del
decreto legislativo n. 152/2006 che, in relazione ai piani (ai quali
va ricondotta la perimetrazione del Parco regionale) prescrivono la
valutazione ambientale strategica ovvero la verifica di
assoggettabilità a tale valutazione, nonchè la valutazione di
incidenza.
Con l'impugnata legge la Regione Lazio ha, quindi,
sostanzialmente abusato dello strumento normativo, svuotando di
contenuto e rendendo praticamente inutile lo svolgimento del
procedimento prescritto per la modifica dei confini del Parco
regionale - il cui esito finale è stato predeterminato dalla legge
regionale impugnata -, anche in contrasto con le disposizioni in
materia di VAS e di VINCA.
Invero, l'art. 23 della legge n. 394 del 1991 stabilisce che:
«1. La legge regionale istitutiva del parco naturale
regionale, tenuto conto del documento di indirizzo di cui all'art.
22, comma 1, lettera a), definisce la perimetrazione provvisoria e le
misure di salvaguardia, individua il soggetto per la gestione del
parco e indica gli elementi del piano per il parco, di cui all'art.
25, comma 1, nonchè i principi del regolamento del parco.»
L'art. 22, comma 1, lett. a) della legge n. 394 del 1991 a sua
volta stabilisce che «Costituiscono principi fondamentali per la
disciplina delle aree naturali protette regionali: a) la
partecipazione delle province, delle comunità montane e dei comuni
al procedimento di istituzione dell'area protetta, fatta salva
l'attribuzione delle funzioni amministrative alle province, ai sensi
dell'art. 14 della legge 8 giugno 1990, n. 142. Tale partecipazione
si realizza, tenuto conto dell'art. 3 della stessa legge n. 142 del
1990, attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio».
Lo stesso art. 22, comma 1, della legge quadro alla lettera c),
garantisce, altresì, agli enti locali la partecipazione alla
gestione dell'area protetta, sicchè essi non possono essere
estromessi dal procedimento con cui si compie un atto di evidente
rilievo gestionale strictu sensu considerato, qual è la variazione
dei confini del parco.
In una visione complessiva e di sistema degli impatti della norma
e nella ipotizzabile riconducibilità della intervenuta
riperimetrazione del Parco regionale alla nozione di «Piano» si
rilevano potenziali riflessi, in termini di contrasto dell'impugnata
norma anche con l'art. 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 «in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di
conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per
la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come
siti di importanza comunitaria per la protezione degli Habitat
naturali e della flora e della fauna selvatica». (comma, 2, lett. b).
Quanto sopra, tenuto conto, per l'appunto, della ampia nozione di
«piano» stessa recata dalla direttiva 42/2001/CE sulla valutazione
ambientale strategica come recepita dal legislatore nazionale, in
relazione alla quale la Commissione Europea è intervenuta più volte
chiarendo, sulla base di una uniforme giurisprudenza della Corte di
Giustizia, che «[...] in considerazione della finalità della
direttiva 2001/42, consistente nel garantire un livello elevato di
protezione dell'ambiente, le disposizioni che delimitano l'ambito di
applicazione di tale direttiva, ed in special modo quelle che
enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere
interpretate in senso ampio» (sentenza C-567/10, punti 24-43).
La valutazione ambientale strategica deve, dunque, essere
prevista per tutte quelle decisioni che determinano effetti sulle
modalità di uso di una determinata area, provocandone un sostanziale
cambiamento.
Sul concetto di «piano», si richiama anche il documento della
Commissione Europea «Attuazione della direttiva 2001/42/ce
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente», in cui si chiarisce in maniera
inequivocabile che «uno dei possibili parametri di valutazione può
essere la misura in cui è probabile che un atto abbia effetti
significativi sull'ambiente.
Una possibile interpretazione è che i termini includano
qualsiasi dichiarazione ufficiale che vada oltre le aspirazioni e
stabilisca un corso di azione per il futuro ..... Ciò potrebbe
includere, ad esempio, piani per la destinazione dei suoli che
stabiliscano le modalità di riassetto del territorio o che fissino
delle regole o un orientamento sul tipo di sviluppo che potrebbe
essere appropriato o consentito in determinate aree o ancora che
propongano i criteri da tenere in considerazione nel concepimento del
nuovo progetto» (paragrafi 3.3, 3.4, 3.5 e 3.6);
Tra l'altro, nel caso di specie, poichè la riperimetrazione
sancita dalla norma impugnata interessa «piccole aree a livello
locale» e si sostanzia in una «modifica minore» al piano previgente,
ai sensi del decreto legislativo n. 152 del 2006, art. 6, comma 3,
dovrebbe essere l'autorità competente a valutare se la
riperimetrazione stessa possa produrre «impatti significativi
sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all'art. 12 e tenuto
conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area
oggetto di intervento.», da ciò derivandone l'eventuale necessità
di un suo assoggettamento a verifica di assoggettabilità a VAS,
ovvero - nella rilevata insussistenza dei presupposti - il relativo
esonero da siffatta verifica.
Sempre in tale ottica, a tale violazione si accompagna, in
maniera conseguenziale, quella ad essa correlata, relativa alla
mancata sottoposizione del provvedimento a valutazione di incidenza
ambientale ai sensi dell'art. 6, comma 3, della direttiva 43/92/CE,
come recepito dall'art. 6, del decreto del Presidente della
Repubblica del 12 marzo 2003, n. 120, che ha sostituito l'art. 5, del
Presidente della Repubblica dell' 8 settembre 1997, n. 357,
applicabile anche ai piani e ai programmi (anche in questo caso la
Commissione Europea, a pag. 41 del documento «Gestione dei siti
Natura 2000 - Guida all'interpretazione dell'art. 6 della direttiva
92/43/CEE (direttiva Habitat)» rileva che «di ovvia rilevanza a norma
della direttiva Habitat sono i piani territoriali o di destinazione
dei suoli. Alcuni di essi hanno effetti legali diretti per la
destinazione d'uso dei terreni, altri invece soltanto indiretti. A
titolo di esempio, i piani territoriali regionali o aventi un'ampia
estensione geografica spesso non sono applicati direttamente, bensì
costituiscono la base per piani più dettagliati o fungono da quadro
generale per consensi allo sviluppo con effetti legali diretti.
Entrambi i tipi di piani di destinazione dei suoli si dovrebbero
considerare coperti dall'art. 6, paragrafo 3, nella misura in cui
possono avere effetti significativi su un sito Natura 2000.»)
Sul punto va, quindi, ribadito quanto già affermato dalla Corte
Costituzionale con la sentenza n. 38 del 2015, per cui «la disciplina
della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette
ai sensi di «Natura 2000», contenuta nell'art. 5 del regolamento di
cui al Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, deve ritenersi
ricompresa nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», rientrante
nella competenza esclusiva statale, e si impone a pieno titolo, anche
nei suoi decreti attuativi, nei confronti delle Regioni ordinarie».
Si evidenzia, inoltre, che la stessa legge regionale Lazio 6
ottobre 1997, n. 29, recante «Norme in materia di aree naturali
protette regionali» non prevede che la modifica della perimetrazione
di un parco naturale regionale possa effettuarsi attraverso una
legge. L'art. 26, comma 5-bis della predetta legge, infatti, - in
coerenza con la legge quadro di riferimento 394/1991 - , prevede che
«il piano dell'area naturale protetta è aggiornato almeno ogni dieci
anni, secondo le procedure previste dal presente art. per la sua
adozione ed approvazione»; i precedenti commi stabiliscono che:
«2. Il piano dell'area naturale protetta è redatto a cura
dell'ente di gestione, con l'assistenza dell'Agenzia regionale per i
parchi, ed è adottato e trasmesso alla Regione entro nove mesi
dall'insediamento degli organi dell'ente di gestione.
3. Decorso inutilmente il termine di cui al comma 2, la Giunta
regionale si sostituisce all'ente di gestione per l'adozione del
piano, affidandone la redazione alle proprie strutture competenti in
materia o all'Agenzia regionale per i Parchi, che debbono provvedere
nel termine di un anno.
4. Il piano adottato ai sensi dei commi precedenti è depositato
per quaranta giorni presso le sedi degli enti locali interessati e
della Regione. L'ente di gestione provvede, con apposito avviso da
pubblicare su un quotidiano a diffusione regionale, a dare notizia
dell'avvenuto deposito e del relativo periodo. Durante questo periodo
chiunque può prenderne visione e presentare osservazioni scritte
all'ente di gestione, il quale esprime il proprio parere entro i
successivi trenta giorni e trasmette il parere e le osservazioni alla
Giunta regionale. La Giunta regionale, previo esame della struttura
regionale competente in materia di aree naturali protette, apporta
eventuali modifiche ed integrazioni, pronunciandosi contestualmente
sulle osservazioni pervenute e ne propone al Consiglio regionale
l'approvazione. Trascorsi tre mesi dall'assegnazione della proposta
di piano alla commissione consiliare competente, la proposta è
iscritta all'ordine del giorno dell'Aula ai sensi dell'art. 63, comma
3, del regolamento dei lavori del Consiglio regionale. Il Consiglio
regionale si esprime sulla proposta di piano entro i successivi
centoventi giorni, decorsi i quali il piano si intende approvato.
5. Il piano approvato dal Consiglio regionale è pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della Regione ed è immediatamente vincolante
nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei privati.».
Risulta, dunque, chiaro che la disposta riperimetrazione del
Parco naturale regionale «Monti Simbruini» avrebbe dovuto seguire
l'iter previsto dalla legge n. 394 del 1991 per la sua istituzione,
ovvero l'iter previsto dalla legge regionale Lazio 29/1997 per
l'aggiornamento al piano del parco che, ai sensi del relativo art.
26, comma 1, lett. a), include «la perimetrazione definitiva
dell'area naturale protetta».
L'illegittimità dell'impugnata norma appare confermata dal
carattere incongruente della previsione di cui al comma 2, che mentre
da un lato prevede che il piano dovrà essere modificato attraverso
le procedure di cui all'art. 26 della legge regionale n. 29/1997,
dall'altro statuisce che alla modifica della perimetrazione del parco
regionale fissata al comma 1 continui ad applicarsi la disciplina
prevista dal Piano del parco vigente.
Parimenti illegittimo risulta, poi, comma 3 del medesimo art. 1,
che stabilisce che si applichino le norme di salvaguardia, di cui
all'art. 8 della legge regionale n. 29/1997, al «territorio oggetto
di modifica ai sensi del comma 1» (ossia ai sensi della legge in
esame), ma «non ricompreso nella perimetrazione prevista nel Piano di
cui al comma 2» (ossia del Piano che dovrebbe essere oggetto di
adeguamento).
In sintesi, la legge regionale in esame, nella sua non chiara
formulazione, di fatto impone l'effettività della riperimetrazione
del Parco naturale regionale «Monti Simbruini», ma sembra poi
rimandare ad un successivo adeguamento del Piano del Parco, che non
potrà che avvenire (quello si'), nel rispetto delle previsioni
dell'art. 26 della legge regionale n. 29/1997.
In fattispecie analoga a quella in esame, la Corte Costituzionale
con sentenza n. 134 del 2020 ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Liguria n. 3 del
2019, nella parte in cui modificava con legge regionale i confini dei
parchi naturali regionali delle Alpi Liguri, dell'Antola, dell'Aveto
e del Beigua.
A giudizio della Consulta, «l'art. 22, comma 1, lettera c), della
legge quadro garantisce agli enti locali la partecipazione alla
gestione dell'area protetta, sicchè essi non possono essere
estromessi dal procedimento con cui si compie un atto di evidente
rilievo gestionale, ovvero la variazione dei confini del parco. Del
resto, tale variazione non è stata affidata a modifiche del piano
del parco, alle quali avrebbero potuto partecipare i rappresentanti
degli enti locali, ma è avvenuta direttamente con legge, e deve
perciò osservare il medesimo procedimento seguito dal legislatore ai
fini della perimetrazione provvisoria dei confini, ai sensi dell'art.
22 della legge quadro, compresa la interlocuzione con le autonomie
locali».
Attraverso, dunque, le censurate disposizioni recate dalla
impugnata legge, la Regione modifica d'imperio i confini del Parco
naturale regionale «Monti Simbruini», eludendo le previste procedure
di revisione del piano del parco, attraendo così a sè interamente
il governo delle aree protette, che viene sottratto agli Enti Parco
previsti dalla legge statale n. 394/1991.
Considerata la riconducibilità della disciplina delle aree
protette nella competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente» ex art. 117, secondo comma, lettera s) e alla
possibilità, in tale ambito, da parte delle Regioni, di determinare
maggiori livelli di tutela, ma non di derogare alla legislazione
statale (Corte Cost. sentenze n. 44 del 2011, n. 193 del 2010, n. 61
del 2009 e n. 232 del 2008), va ulteriormente affermato (come
chiarito da parte del Giudice delle leggi) che «il territorio dei
parchi, siano essi nazionali o regionali, ben (possa) essere oggetto
di regolamentazione da parte della Regione, in materie riconducibili
ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost., purchè in linea con il
nucleo minimo di salvaguardia del patrimonio naturale, da ritenere
vincolante per le Regioni» (Corte Cost., sentenze nn.rr. 232 del
2008, punto 5. del Considerato in diritto e 44 del 2011, già
citata).
Nell'ambito, quindi, delle materie di loro competenza, le Regioni
trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello statale.
Questi, tuttavia, non impediscono al legislatore regionale di
adottare discipline normative che prescrivano livelli di tutela
dell'ambiente più elevati (di recente, Corte Cost., sentenze n. 66
del 2018, n. 74 del 2017, n. 267 del 2016 e n. 149 del 2015), i quali
«implicano logicamente il rispetto degli standard adeguati e uniformi
fissati nelle leggi statali» (Corte Cost., sentenza n. 315 del 2010),
che rappresentano, ex se, limiti invalicabili per l'attività
legislativa della Regione, in quanto statuenti norme imperative che
devono essere rispettate sull'intero territorio nazionale per
primarie esigenze di tutela ambientale. E la più volte menzionata
legge n. 394 del 1991 non si limita, per l'appunto, a dettare
standard minimi uniformi finalizzati a tutelare soltanto i parchi e
le riserve naturali nazionali e regionali - istituiti ai sensi
dell'art. 8 della legge quadro (rispettivamente, con decreto del
Presidente della Repubblica e con decreto del Ministro dell'ambiente)
- ma impone anche un nucleo minimo di tutela del patrimonio
ambientale rappresentato dai parchi e dalle riserve naturali
regionali, che vincola il legislatore regionale nell'ambito delle
proprie competenze (sentenze n. 74 e n. 36 del 2017, n. 212 del 2014,
n. 171 del 2012, n. 325, n. 70 e n. 44 del 2011).

P.Q.M.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni:
«Voglia l'Ecc.ma Corte Costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1 della legge Regione Lazio 1°
luglio 2021, n. 8, pubblicata nel Bollettino Ufficiali Lazio 6 luglio
2021, n. 67, recante Modifica della perimetrazione del Parco naturale
regionale dell'Appennino «Monti Simbruini», per violazione dell'art.
117, secondo comma, lett. s) Cost.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 5 agosto 2021, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 10 agosto 2021

L'Avvocato dello Stato: Guida