1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 SENTENZA 21 giugno - 4 luglio 2006
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Giudizio per sequestro conservativo ante causam promosso a carico di parlamentare per il risarcimento dei danni conseguenti a diversi atti asseritamente diffamatori e calunniatori - Giudizi di risarcimento dei danni e di simulazione e revocatoria di due atti di donazione, promossi a carico del medesimo parlamentare in conseguenza di dichiarazioni da questi rese in diverse occasioni - Processo per i reati di calunnia continuata e di violenza privata aggravata a carico del medesimo parlamentare - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorsi per conflitto di attribuzione proposti dal Tribunale di Potenza, sezione civile e sezione del giudice dell'udienza preliminare - Esclusione del nesso funzionale tra le dichiarazioni rese all'esterno del Parlamento e l'esercizio dell'attivita' parlamentare - Insufficienza della comunanza tra gli argomenti oggetto delle dichiarazioni e l'attivita' parlamentare tipica - Non spettanza al Senato della Repubblica della potesta' contestata - Annullamento della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 28 maggio 2003. - Costituzione, art. 68, primo comma. (006C0576) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorti a seguito della delibera del Senato della Repubblica del
28 maggio 2003, relativa alla insindacabilità delle opinioni
espresse dal senatore Rocco Loreto nei confronti del dott. Matteo Di
Giorgio, promossi con n. 2 ricorsi del Tribunale di Potenza - Sezione
civile e con ricorso del Tribunale di Potenza - Sezione del giudice
dell'udienza preliminare, notificati il 15, 16 e 22 novembre 2004,
depositati in cancelleria il 3 e 7 dicembre 2004 ed iscritti,
rispettivamente, ai numeri 26, 27 e 28 del registro conflitti 2004;
Visti gli atti di costituzione del Senato della Repubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per il Senato
della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre distinti ricorsi (r. confl. n. 26, n. 27 e n. 28 del
2004), il Tribunale di Potenza ha sollevato altrettanti conflitti di
attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica, in relazione
alla deliberazione del 28 maggio 2003 con la quale è stata
dichiarata - ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione -
l'insindacabilità delle dichiarazioni dell'ex senatore Rocco Loreto;
dichiarazioni da cui hanno preso origine due giudizi civili e un
giudizio penale.
1.1. - Nel primo ricorso (r. confl. n. 26), il Tribunale, in
funzione di giudice monocratico civile, riferisce che il dottor
Matteo Di Giorgio, magistrato con funzioni di sostituto procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Taranto, aveva formulato
istanza di sequestro conservativo dei beni rientranti nel patrimonio
del sen. Rocco Loreto in vista di una successiva azione per il
risarcimento del danno. A sostegno della domanda, il dott. Di Giorgio
affermava di avere svolto, all'inizio dell'anno 2000, indagini penali
a carico del sen. Loreto, all'epoca Sindaco del comune di
Castellaneta e Senatore della Repubblica, e che da quel momento
l'indagato aveva posto in essere una serie di attività dirette a
screditarlo, consistenti:
a) nell'averlo definito, nel corso di un comizio tenuto il
7 aprile del 2000, «capocantiere», attribuendogli, altresì, il fatto
di aver «reclutato nel suo ufficio e nella sua abitazione alcuni che
stanno dando i numeri», e di essere «arruolato nelle file di Forza
Italia», aggiungendo che c'è un «miscuglio tra magistratura, polizia
giudiziaria e la sezione di Forza Italia»;
b) in due dichiarazioni del 12 e 13 settembre, rese
rispettivamente ad una testata giornalistica televisiva nazionale e
ad una locale: nella prima, l'attività di indagine era definita «una
vendetta giudiziaria annunciata»; nella seconda, si affermava che il
dott. Di Giorgio indossava indegnamente la toga, accusandolo di avere
parenti e amici nella ASL di Taranto, di essere legato ad un
esponente di Forza Italia, di essere autore di «un complotto, mirato
a far fuori dalla scena politica esponenti del centro sinistra»,
programmato con il sindaco di Palagiano, dalla cui casa, secondo un
filmato, usciva «furtivamente»;
c) in dichiarazioni rilasciate il 13 e il 14 dello stesso
mese a più quotidiani, con le quali si qualificavano «autentiche
cazzate» gli arresti e gli avvisi di garanzia posti in essere dal
dott. Di Giorgio e si attribuiva all'azione investigativa l'obiettivo
di delegittimare il sen. Loreto nel momento della scelta delle
candidature per le imminenti elezioni amministrative, riferendosi di
voci in ordine ad una possibile candidatura dello stesso magistrato;
d) nell'aver dichiarato, nel corso di un comizio tenuto il 22
ottobre, che il magistrato era indagato presso il Tribunale di
Potenza e che nessuno ne aveva chiesto le dimissioni;
e) nella presentazione di un esposto del successivo 26,
indirizzato, fra l'altro, al Consiglio superiore della magistratura,
in cui si sollecitava la promozione dell'azione disciplinare a carico
del Di Giorgio.
In corso di causa, aggiunge il Tribunale, il sen. Loreto eccepiva
che le sue dichiarazioni erano state rese nell'esercizio delle
funzioni parlamentari e il Senato della Repubblica, conformemente
alle motivazioni contenute nella relazione della Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari, ne deliberava
l'insindacabilità.
Tanto premesso, il ricorrente sostiene che dal confronto tra le
interrogazioni parlamentari richiamate nella deliberazione del Senato
e le dichiarazioni ritenute offensive risulterebbe solo una mera e
generica comunanza di tematiche, che non giustificherebbe
l'insindacabilità in base ai principi enunciati dalla Corte
costituzionale riguardo all'attività di divulgazione di atti
parlamentari. Pertanto, ritenuta la sussistenza della lesione della
sfera di attribuzioni dell'autorità giudiziaria, chiede che,
affermata la non spettanza al Senato della Repubblica del potere di
dichiarare l'insindacabilità delle opinioni espresse dall'ex
senatore Loreto, sia annullata la deliberazione del 28 maggio 2003.
1.2. - Con il secondo ricorso (r. confl. n. 27), lo stesso
giudice ha sollevato analogo conflitto nei confronti della suddetta
delibera, nell'ambito di due successivi giudizi civili, riuniti,
introdotti dal dott. Di Giorgio. Il primo concernente l'azione di
merito per ottenere la condanna del sen. Loreto al risarcimento dei
danni posti alla base del ricorso per sequestro conservativo di cui
al conflitto di attribuzione che precede. Il secondo avente ad
oggetto, in via principale, l'accertamento della simulazione delle
donazioni di beni immobili effettuate dal sen. Loreto a favore della
moglie e da questa a favore dei figli e, in via subordinata, la
dichiarazione di inefficacia nei propri confronti, ex art. 2901 del
codice civile, dei suddetti atti.
Il giudice ricorrente precisa che il sen. Loreto aveva eccepito
l'improcedibilità delle azioni per effetto della deliberazione
senatoriale del 28 maggio 2003. Ritiene che tale delibera precluda
ogni accertamento relativo alla illiceità del comportamento del sen.
Loreto, argomentando in ordine alla stretta connessione tra l'azione
cautelare, di cui al primo conflitto, e quelle successivamente
proposte.
1.3. - Con il terzo ricorso (r. confl. n. 28), il Tribunale di
Potenza, in funzione di giudice per l'udienza preliminare, ha
promosso conflitto di attribuzione avverso la stessa delibera,
nell'ambito di un procedimento penale a carico del sen. Loreto.
Riferisce che il Pubblico Ministero aveva chiesto il rinvio a
giudizio per rispondere: a) del reato di calunnia in danno del dott.
Di Giorgio, sostituto procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Taranto, per averlo accusato (in due esposti indirizzati
alla Procura della Repubblica di Potenza, rispettivamente in data
9 novembre 2000 e 17 gennaio 2001) di aver preteso da un imprenditore
locale l'esecuzione di lavori edilizi in una villa di proprietà
della moglie, pagandoli un decimo del loro valore, minacciando
l'imprenditore e assicurandogli che non avrebbe svolto indagini a suo
carico; b) del reato di violenza privata aggravata, per avere,
abusando della sua funzione di Sindaco del comune di Castellaneta,
costretto il già citato imprenditore a rendere dichiarazioni false
ed infamanti in danno del dott. Di Giorgio, con la minaccia di non
fargli più svolgere lavori per il comune. Nel corso del giudizio,
aggiunge il ricorrente, interveniva la deliberazione del Senato.
Ciò premesso, il giudice sostiene che - alla luce della
giurisprudenza della Corte, secondo cui la irresponsabilità deriva
dalla identificabilità della dichiarazione come espressione di
attività parlamentare e non dal semplice collegamento di argomento o
di contesto - la sfera di attribuzione garantita all'autorità
giudiziaria dall'art. 101 della Costituzione è stata
illegittimamente menomata dalla delibera senatoriale. Il sen. Loreto
non avrebbe espresso opinioni, ma avrebbe posto in essere
comportamenti materiali - astrattamente qualificabili come calunnia e
violenza privata -, non riconducibili ad atti parlamentari tipici,
nè aventi la funzione di divulgarli. Agli esposti indirizzati dal
sen. Loreto all'autorità giudiziaria non potrebbe essere attribuita
la qualifica di opinioni; infatti, osserva il rimettente, l'autorità
giudiziaria non può essere destinataria di opinioni, ma di notizie
concernenti fatti penalmente rilevanti. Nè, ad avviso del
ricorrente, i termini della questione sarebbero mutati per effetto
dell'entrata in vigore dell'art. 3, comma 1, della legge 20
giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della
Costituzione nonchè in materia di processi penali nei confronti
delle alte cariche dello Stato). Infine, il giudice sottolinea che la
Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, nella relazione
del 14 maggio 2003, aveva ritenuto, con motivazione condivisibile, di
non potere ravvisare l'insindacabilità nelle condotte poste in
essere dal sen. Loreto; insindacabilità che l'Assemblea aveva
riconosciuto senza motivare. Conclusivamente, chiede si affermi che
non spetta al Senato della Repubblica dichiarare la insindacabilità
delle opinioni espresse dall'ex senatore Loreto.
2. - Con ordinanze n. 311, n. 312 e n. 313 del 2004, la Corte ha
dichiarato ammissibili i conflitti.
3. - Il Senato della Repubblica si è costituito, chiedendo che
tutti e tre i ricorsi siano dichiarati inammissibili e infondati e,
in prossimità della data fissata per l'udienza, ha depositato
memoria per ciascuno dei conflitti.
3.1. - Con riferimento ai primi due ricorsi, sostiene che le
interrogazioni - concernenti la Procura di Taranto o l'operato del
direttore generale della ASL della stessa città - sono
indirettamente riferibili al dott. Di Giorgio. Richiama, poi,
ulteriori interrogazioni - rispetto a quelle prese in considerazione
nella relazione della Giunta - con l'obiettivo di mettere in evidenza
il collegamento tra di loro e con le dichiarazioni rilevanti nei
giudizi civili. In particolare, ritiene che possano essere
considerate «contestualmente espresse» due interrogazioni successive
alle esternazioni. In conclusione, secondo il Senato, sussiste la
«riconducibilità ad un unico filo conduttore, da un lato, della
pluralità di atti tipici, dall'altro, della pluralità dei
fatti-fonte». Conseguentemente, le dichiarazioni oggetto dei
procedimenti civili si pongono «in un rapporto di continuum
logico-temporale» rispetto all'indagine parlamentare sulle relazioni
tra sanità, magistratura e politica nella provincia di Taranto.
Quanto al terzo ricorso - nell'ambito della stessa linea
difensiva - il Senato ritiene che la peculiarità del «caso Loreto»
consista nella riconducibilità della complessa vicenda ad «un unico
filo conduttore»; come sarebbe dimostrato dalla decisione unitaria
adottata dall'Assemblea e relativa, anche, a fatti-fonte per i quali
il collegamento funzionale appariva meno incisivo o dubbio.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Potenza, con tre distinti ricorsi, ha
sollevato altrettanti conflitti di attribuzione nei confronti del
Senato della Repubblica, in relazione alla deliberazione del
28 maggio 2003 con la quale è stata dichiarata - ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione - l'insindacabilità
delle dichiarazioni dell'ex senatore Rocco Loreto, dalle quali sono
scaturiti due giudizi civili e un giudizio penale.
1.1. - Il primo ricorso è relativo ad un giudizio, per sequestro
conservativo dei beni del sen. Rocco Loreto, introdotto dal dott.
Matteo Di Giorgio, magistrato con funzioni di sostituto procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Taranto, in vista di una
successiva azione per il risarcimento del danno a causa del
discredito cagionatogli da dichiarazioni del sen. Loreto rese in
comizi, alla televisione e alla stampa, nonchè da un esposto da
quest'ultimo presentato al Consiglio superiore della magistratura.
Secondo il Tribunale, dal confronto tra le interrogazioni
parlamentari e le dichiarazioni ritenute offensive, risulterebbe solo
una mera e generica comunanza di tematiche, che non giustifica
l'insindacabilità secondo i principi enunciati dalla Corte
costituzionale in ordine all'attività di divulgazione di atti
parlamentari.
1.2. - Con il secondo ricorso, lo stesso giudice - nell'ambito di
due giudizi civili riuniti, successivamente introdotti dal dott. Di
Giorgio e strettamente connessi con la suddetta azione cautelare - ha
sollevato analogo conflitto.
1.3. - Il terzo ricorso ha riguardo ad un procedimento penale,
nel corso del quale era stato chiesto il rinvio a giudizio del sen.
Loreto per rispondere: a) del reato di calunnia in danno del dott. Di
Giorgio, avendolo accusato di fatti di reato nei confronti di un
imprenditore locale in due esposti indirizzati alla Procura della
Repubblica di Potenza; b) del reato di violenza privata aggravata in
danno del già citato imprenditore, per averlo costretto a rendere
dichiarazioni false ed infamanti relativamente al dott. Di Giorgio.
Secondo il, il sen. Loreto non avrebbe espresso opinioni, ma
posto in essere comportamenti materiali, neanche astrattamente
riconducibili ad atti parlamentari tipici, nè, tantomeno, aventi la
funzione di divulgarli. Aggiunge che agli esposti indirizzati
all'autorità giudiziaria non può essere attribuita la qualifica di
opinioni, atteso che la stessa autorità è destinataria di notizie
concernenti fatti di rilevanza penale e non di opinioni.
2. - Va disposta la riunione dei ricorsi che, avendo ad oggetto
la stessa delibera parlamentare in relazione a fatti concernenti gli
stessi soggetti, possono essere decisi con unica pronuncia.
3. - Preliminarmente, deve essere confermata l'ammissibilità dei
conflitti, sussistendone i presupposti soggettivi ed oggettivi, come
già ritenuto da questa Corte nelle ordinanze n. 311, n. 312 e n. 313
del 2004.
4. - Nel merito, i ricorsi sono fondati.
4.1. - Questa Corte deve verificare la sussistenza del nesso
funzionale tra le dichiarazioni rese dal senatore Loreto all'esterno
del Parlamento e l'esercizio da parte sua di un'attività
parlamentare.
È orientamento consolidato che tale nesso sussista ove ricorrano
due elementi: il legame temporale fra l'attività parlamentare e
l'attività esterna, di modo che questa assuma una finalità
divulgativa della prima; la sostanziale corrispondenza di significato
tra opinioni espresse nell'esercizio di funzioni parlamentari e atti
esterni, non essendo sufficiente nè una mera comunanza di argomenti
(sentenze n. 221 del 2006 e n. 28 del 2005), nè un mero contesto
politico cui esse possano riferirsi (sentenza n. 176 del 2005).
Non può essere, pertanto, condivisa l'argomentazione centrale
della difesa del Senato, secondo cui la peculiarità dei conflitti in
argomento sarebbe ravvisabile - a prescindere dal legame temporale
tra l'attività parlamentare e le dichiarazioni esterne - nella
«riconducibilità ad un unico filo conduttore ... della pluralità di
atti tipici...[e] della pluralità dei fatti-fonte»; con la
conseguenza che le dichiarazioni oggetto dei procedimenti giudiziari
si porrebbero «in un rapporto di continuum logico-temporale» rispetto
agli interventi parlamentari del sen. Loreto concernenti l'intreccio
di rapporti tra sanità, magistratura e politica nella provincia di
Taranto. Ove si accedesse a tale prospettazione, si finirebbe con il
rendere evanescenti il legame temporale e la corrispondenza di
significato tra l'attività parlamentare e le dichiarazioni rese
all'esterno, intaccando proprio il nesso funzionale richiesto dalla
costante giurisprudenza di questa Corte.
4.2. - Nei conflitti in esame, non si riscontrano i due elementi
che debbono contemporaneamente ricorrere affinchè possa dirsi
sussistente il nesso funzionale.
Occorre verificare l'esistenza del legame temporale e se
l'attività esterna sia caratterizzata da una sostanziale
corrispondenza di significato con l'attività parlamentare.
4.3. - Il contesto temporale tra divulgazione e atto tipico non
può ritenersi sussistente tra i comizi (tenuti il 7 aprile e il
22 ottobre 2000), le interviste (rese tra il 12 e 14 settembre 2000)
e gli esposti (presentati il 26 ottobre, il 9 novembre 2000 e il
17 gennaio 2001), da una parte, e, dall'altra, le interrogazioni
parlamentari presentate oltre dieci giorni dopo (n. 4-22051 e
n. 4-22052, 1 febbraio 2001) l'ultima delle suddette esternazioni.
Conseguentemente, è escluso il carattere divulgativo di tali
esternazioni rispetto alle interrogazioni in esame.
4.4. - Quanto al rapporto tra le menzionate esternazioni e le
interrogazioni presentate alcuni anni o circa un anno prima
(n. 4-6506, n. 4-13220, n. 4-14270, n. 4-14271, n. 4-14272,
n. 4-14281, n. 4-14295, n. 4-15000 e n. 4-15346, tra il 24 ottobre
1995 e il 26 maggio 1999), va osservato che, fra le une e le altre,
vi è una distanza di tempo talmente ampia da escludere la
«sostanziale contestualita» tra di esse (sentenza n. 221 del 2006) e
da far ritenere, invece, che le prime si inseriscano in una generica
situazione di contrasti politico-giudiziari protratti nel tempo.
D'altra parte, le affermazioni fatte nei comizi, nelle interviste
e negli esposti in questione non costituiscono divulgazione delle
interrogazioni ora menzionate, non ricorrendo corrispondenza di
significato.
Difatti, nel gruppo di interrogazioni in esame, il sen. Loreto,
da un lato, lamentava l'avvenuta nomina del direttore generale della
ASL di Taranto in mancanza dei requisiti previsti dalla legge e,
dall'altro, chiedeva di conoscere quali provvedimenti ispettivi si
intendessero intraprendere nei confronti delle locali Procure della
Repubblica che avrebbero dovuto indagare sulla nomina e sull'operato
del direttore della ASL.
Invece, le esternazioni del sen. Loreto rilevanti nei giudizi
civili riferivano episodi, diversi e non collegati a quelli oggetto
delle interrogazioni, tutti sostanzialmente intesi ad avvalorare
l'ipotesi di una persecuzione giudiziaria ai suoi danni; a loro
volta, quelle rilevanti nel processo penale imputavano al dott. Di
Giorgio condotte relative all'esecuzione di lavori edilizi in una
villa della moglie e, quindi, del tutto prive di connessione con le
vicende, riferite negli atti parlamentari, concernenti la nomina e
l'operato del direttore della ASL di Taranto.
4.5. - Un più stretto legame temporale sussiste rispetto ad
altre tre interrogazioni, presentate nel gennaio e nel giugno del
2000, di cui due sole evocavano il dott. Di Giorgio. Tuttavia, le
dichiarazioni rilevanti nei giudizi pendenti dinanzi al Tribunale
ricorrente non possono ritenersi esternazioni divulgative di tali
interrogazioni.
Nella prima interrogazione (27 gennaio 2000, n. 4-17933), il sen.
Loreto riferiva che le dimissioni dei componenti il Consiglio
comunale di Palagiano, all'indomani delle elezioni amministrative
tenutesi nell'anno 1997, erano collegate alla protesta contro la
magistratura tarantina per aver questa effettuato un anomalo
sequestro di atti del medesimo Consiglio.
Nella seconda (7 giugno 2000, n. 4-19525), il sen. Loreto
richiamava, facendola propria, una precedente interrogazione
presentata dal sen. Bucciero (n. 4-04963 del 21 marzo 1997, già
riproposta dallo stesso, con la n. 4-15394 del 28 maggio 1999),
concernente i motivi dell'astensione del dott. Di Giorgio in un
procedimento avente ad oggetto alcune denunce presentate nei
confronti del direttore generale della ASL di Taranto.
Nella terza (20 giugno 2000, n. 4-19727), riferiva genericamente
dei pretesi rapporti del dott. Di Giorgio con un esponente politico,
per favorire il quale un altro magistrato - ex uditore del primo -
avrebbe fatto sequestrare alcuni atti presso il comune di Palagiano.
Dato il loro contenuto, anche questi ultimi atti parlamentari
attengono a circostanze diverse e non collegate rispetto a quelle,
sopra descritte, oggetto dei giudizi civili e penali pendenti dinanzi
al Tribunale ricorrente.
4.6. - In conclusione, per nessuna delle dichiarazioni rese
all'esterno del Parlamento sussiste il nesso funzionale con
l'esercizio dell'attività parlamentare. Dai riferimenti del sen.
Loreto al preteso poco limpido operato della magistratura tarantina e
alle sue connivenze con la politica emerge una generica comunanza di
argomenti con le interrogazioni parlamentari, di per sè
insufficiente a garantire l'immunità.
Le dichiarazioni e i comportamenti del sen. Loreto non rientrano,
pertanto, nell'esercizio della funzione parlamentare e non sono
garantiti dall'insindacabilità. Conseguentemente, l'impugnata
delibera del Senato ha violato l'art. 68, primo comma, Cost., ledendo
le attribuzioni dell'autorità giudiziaria ricorrente, e deve essere
annullata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara che non spettava al Senato della Repubblica affermare
che i fatti per i quali pendono due procedimenti civili e uno penale
a carico del senatore Rocco Loreto davanti al Tribunale di Potenza,
di cui ai ricorsi indicati in epigrafe, costituiscono opinioni
espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione;
Annulla, per l'effetto, la delibera di insindacabilità adottata
dal Senato della Repubblica nella seduta del 28 maggio 2003.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0576