1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2012 (della Regione Piemonte). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici - Liberalizzazioni - Attivita' commerciali e attivita' di somministrazione di alimenti e bevande - Esenzione dal rispetto dei limiti e prescrizioni sugli orari di apertura e di chiusura, sull'obbligo della chiusura domenicale e festiva e della mezza giornata di chiusura infrasettimanale - Affermazione che, secondo la disciplina dell'Unione europea e nazionale, la liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale - Obbligo di adeguamento normativo da parte delle Regioni e degli enti locali entro 90 giorni - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale in materia di commercio - Inidoneita' della nuova disciplina ad apprestare una maggiore garanzia di concorrenza tra i diversi soggetti del mercato e ad assicurare ai consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti - Discriminazione a danno degli esercizi commerciali di modeste dimensioni - Mancanza dei presupposti della decretazione d'urgenza - Violazione del principio di leale collaborazione - Istanza di sospensione dell'esecuzione della norma impugnata. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 31. - Costituzione, art. 117, comma quarto, anche in relazione ai commi primo e secondo, lett. e) [e art. 77]. (012C0048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2012)

Ricorso della Regione Piemonte (C.F.: 80087670016), in persona
del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale Roberto Cota,
autorizzato con delibera della Giunta Regionale n. 12-3266 del 10
gennaio 2012 integrata dalla D.G.R. n. 3-3269 del 16 gennaio 2012,
rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto,
tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Giovanna Scollo,
dell'Avvocatura Regionale (C.F.: SCLGNN54B54C351Y, fax: 0114324889,
pec: giovanna.scollo@cert.regione.piemonte.it), e Gabriele Pafundi
(C.F.: PFNGRL57B09H501K, fax: 06/3212646, pec:
gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org), ed elettivamente domiciliato
presso il secondo in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale, previa sospensione
dell'art. 31 del decreto-legge n. 201/2011 così come convertito
dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 300, S.O. del 27 dicembre 2011, per violazione
dell'art. 117, quarto comma, della Cost., anche in relazione al primo
e secondo comma lettera e) anche sotto il profilo di violazione del
principio di leale collaborazione.

Fatto e diritto

Prima di entrare nel merito della norma oggetto del ricorso, è
opportuno fare un breve excursus della normativa sul commercio con
particolare riferimento all'orario di apertura degli esercizi
commerciali.
Il d.lgs. n. 114 del 31 marzo 1998, avente ad oggetto la riforma
della disciplina relativa al settore del commercio a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, all'art. 11, statuisce
che «gli orari di apertura e di chiusura al pubblico degli esercizi
di vendita al dettaglio sono rimessi alla libera determinazione degli
esercenti nel rispetto delle disposizioni del presente articolo e dei
criteri emanati dai comuni, sentite le organizzazioni locali dei
consumatori, delle imprese del commercio e dei lavoratori dipendenti,
in esecuzione di quanto disposto dall'art. 36, comma 3, della legge 8
giugno 1990, n. 142.
Fatto salvo quanto disposto al comma 4, gli esercizi commerciali
di vendita al dettaglio possono restare aperti al pubblico in tutti i
giorni della settimana dalle ore sette alle ore ventidue. Nel
rispetto di tali limiti l'esercente può liberamente determinare
l'orario di apertura e chiusura del proprio esercizio non superando
comunque il limite delle tredici ore giornaliere.
L'esercente è tenuto a rendere noto al pubblico l'orario di
effettiva apertura e chiusura del proprio esercizio mediante cartelli
o altri mezzi idonei di informazione.
Gli esercizi di vendita al dettaglio osservano la chiusura
domenicale e festiva dell'esercizio e, nei casi stabiliti dai comuni,
sentite le organizzazioni di cui al comma 1, la mezza giornata di
chiusura infrasettimanale.
Il comune, sentite le organizzazioni di cui al comma 1, individua
i giorni e le zone del territorio nei quali gli esercenti possono
derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva.
Detti giorni comprendono comunque quelli del mese di dicembre,
nonchè ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri
mesi dell'anno».
Il successivo art. 12 prevede la possibilità di deroga per i
comuni ad economia prevalentemente turistica e città d'arte.
La norma stabiliva dunque già una ampia possibilità di apertura
quanto alle fasce orarie ed alle festività.
Dal canto suo la Regione Piemonte, con Delibera di Consiglio
Regionale n. 412-5585 del 16 febbraio 2005, ha stabilito i criteri
per l'individuazione delle località turistiche nelle quali è
consentito, ai sensi del citato art. 12, un regime indifferenziato di
apertura al pubblico.
È poi intervenuto il d.l. n. 223/2006, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 248/2006 (e oggetto della modifica qui
impugnata) il cui art. 3, comma 1, elimina tutta una serie di limiti
e prescrizioni alle attività commerciali in applicazione delle
disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della
concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi al fine
di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato,
nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed
uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettere e) ed m) della Costituzione.
Il successivo art. 35, comma 6, del d.l. n. 98/2011, convertito
nella legge n. 111/2011, ha introdotto una lettera d-bis) che ha
incluso, «in via sperimentale, il rispetto degli orari di apertura e
chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio ubicato nei comuni inclusi negli elenchi regionali
delle località turistiche o città d'arte».
Su questa norma è intervenuto l'art. 31 del d.l. n. 201/2011
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011 che così
prevede: «in materia di esercizi commerciali, all'art. 3, comma 1,
lettera d-bis) del decreto-legge 4 luglio 2006 n. 223, convertito,
con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, sono soppresse
le parole «in via sperimentale» e dopo le parole «dell'esercizio»
sono soppresse le seguenti «ubicato nei comuni inclusi negli elenchi
regionali delle località turistiche o città d'arte».
«Secondo la disciplina dell'Unione Europea e nazionale in materia
di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di
servizi, costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti
alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dall'entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto».
Si ritiene che tale norma sia costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione in quanto
invasiva della competenza legislativa residuale regionale in materia
di commercio.
Chi scrive ben conosce la copiosa giurisprudenza di Codesta
Ecc.ma Corte che ritiene che l'ascrivibilità della disciplina degli
orari degli esercizi commerciali alla materia commercio non può
determinare un vulnus alla tutela della concorrenza di cui all'art.
117, secondo comma, lettera e) della Cost. È tuttavia altrettanto
pacifico che le due materie (commercio e tutela della concorrenza) si
intersecano «perchè altrimenti il carattere trasversale e
potenzialmente omnicomprensivo della materia - tutela della
concorrenza - finirebbe con lo svuotare del tutto le nuove competenze
regionali attribuite dal legislatore costituente» (sentenze: nn.
150/2011, 288/2010, 283/2009, 430 e 431/2007). È altresì vero che
l'affermazione di tale principio è stata, nelle varie sentenze
citate, riferita a discipline regionali che determinano effetti
pro-concorrenziali, ma è altrettanto vero che, quello che qui si
intende dimostrare è che la norma statale adottata, in quanto
sostanzialmente non portatrice di una maggiore garanzia di
concorrenza fra i diversi soggetti del mercato, («valenza
pro-competitiva»), è invasiva della competenza legislativa residuale
regionale.
Quando il legislatore comunitario parla di libertà di accesso ed
esercizio delle attività di servizi (art. 10 d.lgs. n. 59/2010),
intende che gli stessi «non possono essere sottoposti a limitazioni
non giustificate o discriminatorie». Ora è del tutto evidente che
l'eliminazione di qualsiasi regolamentazione dell'orario di apertura
degli esercizi commerciali non solo non agevola la concorrenza ma,
anzi, produce essa stessa delle discriminazioni. La concorrenza, lo
dice la parola stessa, presuppone una parità di condizioni a fronte
delle quali anche il consumatore trae dei vantaggi. I piccoli
commercianti non hanno alcuna possibilità di «competere» con dei
grandi centri commerciali sul piano della assoluta liberalizzazione
degli orari. E vi è di più, tale liberalizzazione cosiddetta,
aggraverà anche le condizioni dei lavoratori (le cui organizzazioni
sindacali sono già in subbuglio) e, a maggior ragione, dei piccoli
negozi posti all'interno dei centri commerciali.
Questi ultimi infatti, per non rischiare la chiusura, avevano a
suo tempo accettato di confluire all'interno del centro a condizione
(imposta) di rispettare lo stesso orario (in allora però
regolamentato).
Paradossalmente la «liberalizzazione» si è trasformata, per
questa categoria, nel suo contrario, e cioè in un obbligo che gli
stessi non sono in grado di rispettare.
Non c'è dunque alcun bilanciamento dei valori contrapposti e
manca una previsione di quelle procedure collaborative e condivise
cui si fa invece riferimento nel d.lgs. n. 114/1998, e c'è inoltre
un abuso della decretazione d'urgenza di cui non si ravvisano gli
estremi, non ravvisandosene gli immediati benefici. L'interferenza
con la materia regionale avrebbe quanto meno dovuto prevedere
un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Con la norma censurata,
più che garantire la concorrenza, si introducono illegittimamente
delle differenziazioni all'interno del medesimo mercato rilevante
determinando situazioni di squilibrio economico e sociale a danno di
esercizi commerciali dalle modeste dimensioni. È evidente lo
squilibrio competitivo tra grande distribuzione ed esercizi di
vicinato a fronte della differenza di risorse possedute. La totale
eliminazione delle regole cui gli operatori economici devono
attenersi in materia di orari di apertura avvantaggia solo la prima a
danno dei secondi.
Poichè dunque la norma impugnata non detta regole di tutela
della concorrenza (seppure le enuncia), intese come garanzia di
condizioni di pari opportunità e di corretto funzionamento del
mercato e di assicurare ai consumatori finali un livello minimo e
uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di prodotti;
nè prende in considerazione parametri quali il settore merceologico
di appartenenza, la dimensione dell'esercizio commerciale e gli
effetti sull'occupazione, essa non tutela la concorrenza ma
semplicemente viola la potestà legislativa esclusiva della Regione,
privandola della facoltà di regolamentare gli orari di apertura e
chiusura degli esercizi commerciali.
Istanza di sospensione.
L'art. 35 della legge n. 87/1953, come sostituito dall'art. 9
della legge n. 131/2003, consente che la Corte sospenda l'esecuzione
delle norme impugnate se c'è un rischio di pregiudizio grave e
irreparabile all'interesse pubblico o per i diritti dei cittadini.
La norma impugnata è autoapplicativa e stà già producendo i
suoi effetti negativi e, di fatto, distorsivi della concorrenza con
danno degli interessi coinvolti anche con specifico riferimento ai
500 negozianti dei centri commerciali (Le Gru, Parco Dora, Auchan,
etc.) che hanno scelto di tenere aperto tutte le domeniche e non le
23 - più quelle di dicembre - già decise. I negozianti che tengono
chiuso rischiano una multa di 500 euro.

P. Q. M.

La Corte costituzionale dichiara, previa sospensione
dell'esecuzione, l'illegittimità costituzionale dell'art. 31 del
d.l. n. 201/2011 così come convertito dalla legge n. 214/2011 per
violazione dell'art. 117, quarto comma della Cost., anche in
relazione al primo ed al secondo comma, lettera e) e per violazione
del principio di leale collaborazione.

Torino-Roma, addì 27 gennaio 2012

Avv. Scrollo