1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 2015
Ordinanza del 17 aprile 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Di Virgilio Silvio contro Corte dei conti ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che ai soggetti gia' titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici compresi nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 196/2009 e successive modificazioni, non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedono il limite fissato ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1, del D.L. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, in legge n. 214/2011 - Previsione che nei trattamenti pensionistici di cui al comma censurato sono compresi i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive - Previsione della salvezza dei contratti e degli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi - Violazione del principio di uguaglianza per lesione del principio di affidamento - Violazione del diritto al lavoro - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale - Lesione dell'autonomia ed indipendenza dei magistrati. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489. - Costituzione, artt. 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108. (15C00329) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 12161 del 2014, proposto da:
Silvio Di Virgilio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Di
Lullo, Mario Sanino, Paola Salvatore, con domicilio eletto presso lo
studio legale del medesimo avv. Sanino in Roma, viale Patioli, 180;
Contro
la Corte dei Conti e il Segretariato Generale della Corte dei
Conti, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale
dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero
dell'economia e delle finanze, non costituiti;
Per l'annullamento del provvedimento adottato dal Segretario
Generale della Corte dei Conti con nota prot. n. 0003371 del 18
luglio 2014 con la quale è stato preannunciato che, a decorrere dal
mese di agosto 2014, il trattamento in godimento quale magistrato con
la qualifica di Consigliere dei ruoli della stessa Corte dei Conti,
sarebbe stato decurtato della somma pari a euro 60.485,21 come
attestato dalla scheda contabile allegata allo stesso provvedimento;
di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o
consequenziale;
nonchè per la declaratoria del diritto al trattamento
retributivo e a quello pensionistico spettanti senza applicazione
delle decurtazioni di cui all'art. 1, comma 489, legge 27 dicembre
2013 n. 147, e successive modifiche;
nonchè per la condanna dell'Amministrazione al versamento e
alla restituzione delle somme nelle more illegittimamente trattenute
e recuperate.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Corte dei Conti e
del Segretariato Generale della Corte dei Conti;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il
dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto:
1. - Che con il ricorso in epigrafe, proposto da un
consigliere della Corte dei conti nominato dal Governo ai sensi
dell'art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, viene impugnato il
provvedimento adottato dal Segretario Generale della Corte dei Conti
con nota prot. n. 0003371 del 18 luglio 2014 con la quale è stato
preannunciato che, a decorrere dal mese di agosto 2014, il
trattamento in godimento quale magistrato con la qualifica di
Consigliere dei ruoli della stessa Corte dei Conti, sarebbe stato
decurtato della somma pari a euro 60.485, 21 come attestato dalla
scheda contabile allegata allo stesso provvedimento, unitamente ad
ogni altro atto annesso, connesso, presupposto o consequenziale.
Il ricorrente chiede inoltre l'accertamento del diritto a
percepire, nella loro interezza, gli emolumenti connessi al servizio
prestato come magistrato della Corte dei conti, nonchè al versamento
dei relativi contributi previdenziali e degli accantonamenti per il
trattamento di fine servizio (TFS), con la conseguente condanna
dell'Amministrazione al versamento ed alla restituzione delle somme
nelle more indebitamente trattenute;
2. - Che il contenzioso in esame concerne la vicenda
applicativa conseguente all'adozione dell'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
in legge 22 dicembre 2011, n. 214, il quale stabilisce, al comma 1,
primo periodo, che «con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari,
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, è definito il trattamento
economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a carico delle
finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti
di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni
statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il
personale in regime di diritto pubblico di cui all'articolo 3 del
medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo
come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del
primo presidente della Corte di cassazione»;
3. - Che, in attuazione della citata disposizione, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo
2012 che, all'art. 3, stabilisce che «a decorrere dall'entrata in
vigore del presente decreto, il trattamento retributivo percepito
annualmente, comprese le indennità e le voci accessorie nonchè le
eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze
conferiti da amministrazioni pubbliche diverse da quella di
appartenenza [...] non può superare il trattamento economico annuale
complessivo spettante per la carica al Primo Presidente della Corte
di cassazione, pari nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora
superiore, si riduce al predetto limite».
Successivamente, l'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, ha previsto che «ai soggetti già titolari di
trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali
pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici (...) non possono
erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al
trattamento pensionistico, eccedano il limite» e che «Nei trattamenti
pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi,
anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive, facendo peraltro
salvi "i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale
scadenza prevista negli stessi". L'ultimo periodo della disposizione
prevede che "gli organi costituzionali applicano i principi di cui al
presente comma nel rispetto dei propri ordinamenti". Infine, l'art.
13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, ha stabilito che "a
decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito
al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli
23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240.000
annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli
oneri fiscali a carico del dipendente"»;
4. - Che il ricorrente afferma l'illegittimità degli atti
impugnati deducendo i motivi di ricorso di seguito sintetizzati:
eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici e
violazione della normativa di legge di riferimento, e in particolare
violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, non
avendo l'Amministrazione applicato la prevista deroga concernente «i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza»,
nonostante la condizione del ricorrente di pubblico funzionario già
in carica all'entrata in vigore della previsione di legge;
la medesima decurtazione della remunerazione determinerebbe
altresì una violazione del diritto al lavoro e dell'obbligo di
retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro
svolto ai sensi degli artt. 4 e 36 Cost. ed un vulnus allo status di
indipendenza ed autonomia dei magistrati (anche contabili), protetto
dagli artt. 100, 101, 104 e 108 Cost., oltre a violare il principio
di irretroattività dei trattamenti in pejus ed il legittimo
affidamento del ricorrente in violazione dell'art. 6 CEDU e quindi
dell'art. 117 Cost.;
in via subordinata, illegittimità derivata
dall'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 489, della
legge n. 147 del 2013, se interpretato nel senso di escludere il
ricorrente dall'ambito della descritta deroga riferita ai «contratti
e gli incarichi in corso» al servizio della P.A., per violazione
degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., in riferimento all'art. 6 della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, in ragione di un
trattamento irragionevolmente deteriore per il ricorrente rispetto a
quello degli altri funzionari e dipendenti al servizio delle
pubbliche Amministrazioni, nonchè un'irragionevole lesione del
legittimo affidamento del ricorrente stesso (tutelato dall'art. 6
CEDU), non giustificato nè sul piano del contenimento
della spesa pubblica, nè da altro interesse di pregio
costituzionale;
ancora in via subordinata, illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013
(nell'interpretazione datane dalla P.A. resistente), per violazione
degli artt. 101, secondo comma, e 104, primo comma della
Costituzione, che tutelano l'autonomia e l'indipendenza della
Magistratura, valori, questi, che verrebbero irragionevolmente lesi
dall'ingiustificata incisione del trattamento economico - e quindi
anche del credito e del prestigio sociale - dell'esercizio della
funzione giurisdizionale;
ulteriore illegittimità costituzionale ... in quanto il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporterebbe una forte
ed irragionevole riduzione, con effetto retroattivo, della
remunerazione della funzione di consigliere della Corte dei conti
svolta dal ricorrente e lederebbe il suo diritto ed il suo
ragionevole affidamento ad una retribuzione proporzionata alla
qualità e quantità del lavoro svolto in violazione degli artt. 4 e
36 Cost., del principio di irretroattività delle norme incidenti su
diritti consolidati e dei fondamentali principi costituzionali
comunitari di certezza giuridica, e di tutela dell'affidamento;
Il limite retributivo e pensionistico di cui all'art. 1, comma
489, della legge n. 147 del 2013 precluderebbe altresì, del tutto
irragionevolmente, la possibilità riconosciuta dall'ordinamento al
Governo di individuare alte professionalità e competenze
amministrative da inserire nella compagine della Corte dei Conti, in
violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione
sancito dall'art. 97 Cost. Infatti, essendo ex art. 7 del r.d. n.
1214 del 1934, riservata a coloro che hanno già conseguito
(quantomeno) la qualifica di direttore generale e ispettore generale
nell'Amministrazione statale (o equivalenti), la nomina a consigliere
della Corte dei conti cade natutaliter su persone che hanno già
maturato il diritto al trattamento di quiescenza. La disposizione in
esame risulterebbe pertanto irragionevolmente contraddittoria in
violazione dell'art. 97 Cost., penalizzando e disincentivando
l'assunzione nei ruoli della magistratura contabile dei migliori
curricula disponibili, relativi a funzionari che, inevitabilmente,
sconterebbero i più forti effetti del limite al cumulo con il
trattamento di quiescenza di cui alla disposizione in esame;
inoltre, ciò corrisponderebbe all'imposizione di un
prelievo fiscale speciale, illegittimo perchè violativo degli artt.
3 e 53 Cost., e comporterebbe anche una indebita riduzione dei
contributi previdenziali e, di conseguenza, del trattamento
pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante contributivo;
la irragionevolezza della previsione normativa in esame
sarebbe infine confermata dalla mancata esclusione, ai fini del tetto
massimo degli emolumenti percepibili, delle indennità integrativa
speciale e giudiziaria di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981 e
del contributo di solidarietà imposto dall'art. 2, comma 5, del
decreto del Presidente del Senato n. 11246 del 2008;
5. - Che l'Amministrazione intimata si è costituita in
giudizio per difendere la piena legittimità e doverosità del
proprio operato a termini di legge, legge le cui disposizioni vengono
altresì argomentatamente ritenute scevre dai dedotti vizi di
legittimità costituzionale;
6. - Che alla camera di consiglio convocata per l'esame della
domanda cautelate il ricorrente ha chiesto il rinvio della decisione
sulle istanze cautelati alla trattazione del ricorso nel merito, e
che all'esito dell'udienza pubblica del 25 febbraio 2015 il ricorso
è stato quindi introitato dal Collegio per la decisione;
7. - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dal ricorrente, il Collegio deve esaminare
partitamente le singole censure, partendo da quelle (maggiormente
satisfattive dell'interesse al bene della vita azionato con il
ricorso) volte a far valere la violazione della normativa di
riferimento (essenzialmente, art. 1, comma 489 della legge n. 147 del
2013) in quanto non applicabile al caso in esame. Solo in caso di
mancato accoglimento delle predette censure, si potrà poi passare
all'esame della non manifesta infondatezza delle dedotte censure di
illegittimità costituzionale della medesima norma, divenute in tal
modo rilevanti nel giudizio a quo, ai fini dell'eventuale rimessione
della questione incidentale di costituzionalità alla Corte
costituzionale, dovendosi infine valutare, solo in caso di mancato
accoglimento di tutte le predette censure e della questione di
legittimità costituzionale, e quindi di legittima applicabilità
della disciplina in esame, le ulteriori censure concernenti le errate
ed ingiuste modalità (riferite ad esempio all'estensione alle
indennità integrative speciali e giudiziarie ed al computo del
contributo di solidarieta') con cui la norma sarebbe stata applicata.
8. - Che, con il primo gruppo di motivi di gravame indicati,
il ricorrente deduce la violazione del citato art. 1, comma 489,
della legge n. 147 del 2013, poichè la predetta norma sarebbe stata
illegittimamente applicata al ricorrente sotto il profilo temporale,
per la mancata applicazione della prevista deroga concernente «i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza»,
nonostante la sua condizione di pubblico funzionario già in carica
all'entrata in vigore della nuova previsione di legge.
Secondo il ricorrente, infatti, l'ampiezza della previsione
normativa circa la deroga implica la sua applicazione sia ai
contratti e rapporti di lavoro c.d. «privatizzato», sia - come nel
caso in esame - al pubblico impiego non privatizzato, ponendosi in
evidente parallelismo con la stessa norma istitutiva del tetto
massimo di cumulo (art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, che
ha espressamente esteso l'intera disciplina del tetto massimo al
«personale in regime di diritto pubblico»). Inoltre, il termine
«incarico» abbraccerebbe qualunque conferimento di compiti da parte
dell'Amministrazione, ivi compreso il conferimento di funzioni
nell'ambito di un rapporto di impiego non privatizzato.
9. - Che, ai fini della decisione circa la fondatezza della
predetta censura, il Collegio osserva preliminarmente che la
previsione normativa introdotta dall'art. 23-ter del decreto-legge n.
201/2011 e rafforzata dalla legge di stabilità per il 2014 (legge 27
dicembre 2013, n. 147, in particolare per quanto d'interesse con
l'art. 1, commi 471 e ss.), così come chiarito dalla definizione
degli ambiti applicativi della norma risultanti dalla circolare n.
8/2012 del Ministro per la pubblica amministrazione e la
semplificazione e dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei
ministri n. 3/2014, è volta a limitare la soglia massima dei
trattamenti retributivi e pensionistici che fanno comunque carico a
risorse pubbliche, riguardando l'ambito soggettivo di applicazione
del decreto tutti i titolari di rapporto di lavoro subordinato o
autonomo con «le pubbliche amministrazioni», e ciò - in un sistema
pensionistico ancora essenzialmente retributivo come quello del
ricorrente, e quindi non legato ad uno specifico rapporto
sinallagmatico con i contributi versati durante la vita lavorativa -
non appare nè in contrasto con alcuna disposizione dell'ordinamento
nè irragionevole, a condizione peraltro di estendere il limite a
tutti i soggetti posti nelle medesime condizioni sotto il predetto
profilo, alla stregua dell'art. 3, primo comma, della Costituzione;
10. - Che viene quindi in rilievo la citata circolare n.
3/2014 della Presidenza del Consiglio dei ministri, che chiarisce che
il nuovo regime limitativo si applica a, decorrere dal 1° gennaio
2014, limitandosi ad interpretare il dettato normativo già in vigore
nella disciplina del contenimento dei trattamenti economici nel
settore pubblico, mentre l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66/2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014, ha ridotto ad
€ 240.000 annui il limite massimo retributivo lordo solo a decorrere
dal 1° maggio 2014. Si è quindi in presenza, osserva il Collegio, di
una questione controversa concernente non una vera e propria
retroattività della legge (con tutti i conseguenti divieti e limiti
costituzionali a tutela della certezza del diritto, dell'affidamento
e della ragionevolezza del legislatore, ampiamente affrontati anche
dalla Corte costituzionale), bensì una questione di diritto
intertemporale connessa all'entrata in vigore della nuova disciplina,
disposta dal legislatore - nell'ambito del legittimo esercizio della
proprio spazio di discrezionalità riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale, senza la previsione di un periodo transitorio, fatta
eccezione per la tassativa deroga prevista per «i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza», ovverosia per
tutti i rapporti - indifferentemente di diritto privato o pubblico,
così come affermato dal ricorrente - che a quel momento, peraltro,
non solo erano già in corso, bensì erano anche individuati da un
naturale termine di «scadenza», e non già, quindi, per l'esercizio
in atto di una funzione giurisdizionale «togata» e non onoraria,
ovverosia svolta a seguito dell'inserimento a pieno titolo in un
plesso giurisdizionale, con la conseguente creazione di un rapporto
d'ufficio caratterizzato non già da una prefissata temporaneità
bensì - al contrario - da particolari garanzie di stabilità.
11. - Che le pregresse considerazioni valgono anche a far
escludere la fondatezza delle dedotte censure di irragionevolezza e
di lesione dei principi comunitari e nazionali di tutela della
certezza giuridica e dell'affidamento dei cittadini e di buon
andamento dell'Amministrazione, atteso che - in via generale - la
previsione di compensi e trattamenti pensionistici massimi a carico
della finanza pubblica per i singoli soggetti titolari di pubblici
uffici non appare intrinsecamente illogica o negativa ai fini di una
razionalizzazione della c.d. «giungla retributiva» che storicamente
ha caratterizzato - secondo numerose indagini del Parlamento, del
Governo e di Organi indipendenti - un'Amministrazione non sempre
caratterizzata da massimi livelli di efficienza, mentre - dal punto
di vista dei singoli trattamenti retributivi oggetto del presente
giudizio - all'atto dell'accettazione della nomina alla Corte dei
Conti l'interessato - anche in virtù delle stesse competenze ed
esperienze professionali che ne avevano motivato la scelta - era o
ben poteva essere a conoscenza delle recenti misure di legge volte al
contenimento della spesa pubblica ed adottate proprio su iniziativa
dello stesso Potere Esecutivo che lo aveva proposto al nuovo
incarico, di modo che -da un lato - l'accettazione non poteva non
implicare la piena consapevolezza circa i prevedibili limiti al
proprio compenso e - dall'altro - la proposta di nomina assolutamente
fiduciaria da parte del Governo non poteva ragionevolmente suscitare
l'aspettativa di un trattamento differenziato quanto alla sorte del
proprio compenso a carico della finanza pubblica, in quanto ciò si
sarebbe tradotto in una ampissima facoltà di deroga del Governo -
rispetto dalle norme dallo stesso proposte - in favore di singoli
soggetti dallo stesso individuati, suscitando profili di problematica
coesistenza con i principi di legalità ed uguaglianza davanti alla
legge sanciti dal nostro ordinamento.
12. - Che, avendo l'Amministrazione dato legittimamente
applicazione all'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 alla
stregua delle pregresse considerazioni, il Collegio deve esaminare le
plurime questioni di possibile illegittimità costituzionale della
medesima - rilevante e delicatissima - disposizione, sollevate dal
ricorrente - ma deducibili d'ufficio ed in tal senso integrate andie
da questo Collegio - per la possibile violazione degli artt. 3, 4,
36, 38, 53, 97, 100, 101, 104, 108 e 117 della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 6 della CEDU;
13. - Che la rilevanza delle indicate questioni di
legittimità costituzionale per la decisione del giudizio a quo non
appare dubbia alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso
che i provvedimenti impugnati trovano un'indefettibile base normativa
nel citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di modo
che il suo eventuale annullamento per illegittimità costituzionale
comporterebbe l'illegittimità derivata degli atti amministrativi
impugnati con il conseguente accoglimento del ricorso che altrimenti
- alla stregua delle pregresse considerazioni - dovrebbe essere
respinto, almeno per la parte di maggiore interesse e salvo passare
all'esame delle parimenti impugnate specifiche modalità applicative,
fermo restando - osserva altresì il Collegio - che la sopraindicata
stabilità nel tempo della nomina del ricorrente alla Corte dei Conti
radicherebbe un suo interesse strumentale anche ai fini della
novazione della disciplina che seguirebbe ad una eventuale pronuncia
additiva o interpretativa della Corte costituzionale;
14. - Che ben più complesso è il vaglio della «non
manifesta infondatezza» dei numerosi profili di illegittimità
costituzionale sopra indicati, riservato al giudice a quo. Non
fondata appare, in primo luogo, la censura di violazione dell'art. 3
Cost. riferita al trattamento irragionevolmente deteriore e
discriminatorio che la norma avrebbe riservato al ricorrente sia
quanto all'applicazione di un tetto economico incompatibile proprio
con gli stessi percorsi professionali e di carriera che ne avevano
motivato la scelta per la Corte dei Conti, sia quanto alla mancata
estensione nei suoi confronti della deroga in sede di prima
applicazione prevista solo per gli altri funzionari e dipendenti al
servizio delle pubbliche Amministrazioni contrattualizzati o titolari
di «incarichi» e «contratti» a tempo determinato (ma rinnovabili
senza limiti).
Al riguardo il ricorrente deduce che ogni prestazione può essere
indifferentemente resa in regime pubblicistico o privatistico, ovvero
sulla base di un contratto individuale o della generale disciplina
delle mansioni affidate al personale appartenente ad un determinato
ruolo, senza che ciò determini una diversità ontologica tra questa
o quella prestazione o fra questa o quella categoria di lavoratori,
nè a tal fine può fungere la differente durata del rapporto,
perchè anche un contratto può ben essere (ed è normalmente)
rinnovato a tempo indeterminato.
Al contrario, considera il Collegio che la scelta fra l'uno e
l'altro regime spetta alla discrezionalità del legislatore e non è
oggetto del presente giudizio, che il tetto di legge a retribuzioni e
pensioni - come già sopra indicato - trova un indefettibile
condizione di legittimità costituzionale proprio nella sua generale
applicabilità a tutte le analoghe fattispecie poste a carico della
finanza pubblica e che l'esistenza di una deroga per i contratti in
corso, pur ontologicamente diversi dalla fattispecie in esame in
quanto non assistiti da specifiche garanzie di stabilità, potrebbe
quindi - ove ciò fosse oggetto del giudizio - essere casomai
sottoposta a vaglio costituzionale sotto il profilo dell'indebita
posizione di vantaggio riservata ai beneficiari.
La questione in esame si rivela pertanto, a giudizio del
Collegio, non fondata;
15. - Che, quanto al possibile profilo di illegittimità
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 per violazione
del principio della tutela dell'affidamento, di cui agli artt. 3 e
117, comma 1, della Costituzione e 6 della CEDU, il Collegio osserva
che la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia ha
espressamente chiarito che questo principio è fondamentale
nell'ordinamento europeo: fra le altre, la sent. CGUE, 14 settembre
2006, cause riunite C-181/04 e C483/04, ha sancito che «i principi
della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto
fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto devono
essere rispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati
membri nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive
comunitarie»), mentre sul piano interno la migliore dottrina e
giurisprudenza gli riconosce valenza costituzionale alla stregua dei
principi di legalità (art. 1 Cost.), e di riconoscimento e garanzia
dei diritti inviolabili dell'uomo (art. 2) in condizioni di
eguaglianza davanti alla legge (artt. 3 e 97).
Al riguardo, riconosciuta la piena operatività nel nostro
ordinamento del principio di tutela della certezza giuridica e del
legittimo affidamento, il Collegio rinvia a quanto già osservato
nell'esame della medesima questione quale possibile vizio di
illegittimità nell'applicazione della stessa norma. In particolare,
il nuovo tetto economico in esame risponde agli obiettivi d'interesse
pubblico generale lasciati alla discrezionalità dei singoli Stati
quanto al contenimento, alla trasparenza ed alla congruità della
spesa pubblica, nel quadro dei doveri di solidarietà sodale di cui
all'art. 2 della Costituzione e dei principi di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, mentre la Corte
costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i limiti in materia
penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non è in linea di
principio precluso al legislatore intervenire per mutare la
disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con disposizioni
che modificano in senso sfavorevole situazioni soggettive perfette,
purchè nel limite del rispetto del principio di eguaglianza ex art.
3 Cost. e del principio di affidamento dei cittadini nella sicurezza
giuridica, che - come sopra chiarito - non appaiono violati nella
fattispecie in esame (in senso conforme, Corte cost., sentt. n. 92
del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000, n. 211 del 1997, n. 409
del 1995).
Anche la questione di legittimità ora esaminata si palesa
pertanto non fondata;
16. - Che ugualmente non fondata - salvo quanto si dirà al
numero successivo - è, a giudizio del Collegio, la possibile
questione di legittimità per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.
riferita all'effetto della disposizione in esame di trattenimento
forzoso di una parte (ampia) della remunerazione dell'attività
lavorativa, che corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo
fiscale speciale, ovvero di un prelievo di natura tributaria perchè
imposto a fini di finanza pubblica e incidente in beni materiali dei
percossi, ma discriminatorio in quanto gravante solo sui pensionati
titolari di incarichi o rapporti di lavoro pubblici, lasciando
indenne la posizione dei pensionati che prestino servizio alle
dipendenze di un datore di lavoro privato o esercitino attività
libero-professionale.
Infatti, considera il Collegio, le descritte finalità di
contenimento, trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
determinano, non irragionevolmente, una progressiva decurtazione,
disciplinata ex lege, dei possibili ulteriori redditi al
raggiungimento del tetto prefissato, indifferenziatamente applicata a
tutti i compensi comunque posti a carico della finanza pubblica,
senza che ciò possa generare, proprio per la sua trasversalità,
indebite disparità di trattamento, divenendo quindi non rilevante,
ai fini del giudizio a quo, la sua invocata qualificazione quale
imposizione fiscale, che sembra comunque doversi escludere, in quanto
la legge, in estrema sintesi, pone un «tetto» a regime all'erogazione
a chiunque di somme a titolo retributivo e pensionistico poste a
carico della finanza pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso
sulle somme percepite dal singolo interessato oltre il tetto
prefissato.
17. - Che a conclusioni più articolate si presta la
questione di possibile illegittimità dell'art. 1, comma 489, della
legge n. 147 del 2013 per violazione degli artt. 3, 4, 36, 38 e 97
nonchè dagli artt. 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, in quanto
il meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta che la
remunerazione della funzione di consigliere della Corte dei conti
risulti fortemente ridotta o del tutto azzerata, con una
corrispondente decurtazione dei contributi previdenziali e, di
conseguenza, del trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di
tale montante contributivo, con la possibile violazione del diritto
al lavoro e ad una retribuzione «proporzionata alla quantità e
qualita'» del lavoro prestato, potendone altresì conseguire una
disparità di trattamento fra soggetti svolgenti la medesima
attività, una irrazionale organizzazione amministrativa ed un
indebolimento delle necessarie garanzie di indipendenza
nell'esercizio delle funzioni affidate.
Al riguardo il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione non il pur elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta da funzionari pubblici in possesso di un grado
di preparazione di assoluta eccellenza per aver ricoperto in anni di
servizio alle dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di
conseguenza maturalo l'elevato trattamento pensionistico «causa» del
taglio del compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un
incarico «onorario», in ipotesi anche del tutto gratuito, bensì la
circostanza dello svolgimento continuativo, con lo stabile ed
organico inserimento nel relativo organico e con particolari garanzie
di stabilità, della funzione di Consigliere della Corte dei conti,
con l'assunzione da parte dell'interessato di tutte le connesse
prerogative e delicate e - non da oggi - rilevanti responsabilità,
di natura professionale e civile, per il proprio operato.
I tratti fondamentali dell'attività professionale stabilmente
svolta dal ricorrente, a seguito della nomina alla Corte dei Conti,
sotto la propria responsabilità e con pieno inserimento organico,
nell'ambito di una «magistratura togata» vale dunque a configurare
l'esercizio di una vera e propria e stabile attività lavorativa
professionale, differenziando la fattispecie in esame dai numerosi
casi di svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici
uffici «onorari», di volta in volta motivati da alte e peculiari
competenze (come accade per i Tribunali per i minori) o da meccanismi
di sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari
requisiti (come accade per le giurie popolari), anche ai fini
dell'esercizio della sovranità popolare (come accade per i seggi
elettorali);
18. - Che in tal modo la scelta dello Stato, mediante la
disposizione di legge in esame, di continuare ad avvalersi del pieno
apporto professionale del ricorrente (nulla la norma dicendo al
riguardo, salve le sue eventuali dimissioni per evitare, in
applicazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di
prestare attività lavorativa non retribuita o retribuita in maniera
estremamente esigua), anzichè, disciplinare normativamente l'ipotesi
in esame (ad esempio, prevedendo la decadenza o una opzione per
funzioni più limitate e retribuite in minor misura, oppure del tutto
onorarie e gratuite) ma al tempo stesso di «di auto-esonerarsi» in
tutto o in parte dalla loro
retribuzione (non ponendo alcuna deroga al tetto a tale
riguardo), pur avendo esso Stato chiesto all'interessato di svolgere
tale prestazione lavorativa mediante la proposta di nomina alla
funzione (ordinariamente retribuita) di Consigliere della Corte dei
Conti - dichiaratamente motivata dalla sua eccellenza professionale
in ragione della delicatezza e quindi dell'impegno delle funzioni da
svolgere - appare costituzionalmente irragionevole, con la
conseguente possibile violazione dell'articolo 36, primo comma, della
Costituzione, quanto al diritto ad una retribuzione proporzionata
alla quantità (oltrechè alla qualita') del lavoro, nonchè,
indirettamente, dell'articolo 38 della Costituzione, in quanto la
drastica riduzione o addirittura l'azzeramento della retribuzione - e
quindi della relativa contribuzione - precludono la conseguente
implementazione della tutela assistenziale e previdenziale garantita
dall'ordinamento;
19. - Che medesime considerazioni conducono a far ritenere la
possibile violazione degli articoli 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, sotto un duplice profilo - diverso ed ulteriore
rispetto a quelli esaminati ai punti precedenti - in quanto, premessa
la determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilità in modo indifferenziato per i Consiglieri di concorso
ovvero di nomina governativa, la disposizione di legge che pone il
tetto retributivo e pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito
di questi ultimi fra quelli retribuiti, ovvero privi in tutto o in
parte di retribuzione a seguito del raggiungimento del tetto, senza
disciplinare la loro sorte, potrebbe essere ritenuta suscettibile di
determinare, da un lato, una ingiustificata disparità di trattamento
quanto alla retribuzione ovvero mancata retribuzione della medesima
attività professionale, e, dall'altro, una irragionevole
organizzazione contraria al buon andamento amministrativo mediante
l'indifferenziato affidamento, a titolo oneroso ovvero a titolo
parzialmente o del tutto gratuito, di funzioni di dichiarata
rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la retribuzione
dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua del Trattato,
della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97 della
Costituzione, ad un rapporto sinallagmatico («proporzionato»)
riguardo alla quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo
quindi essere considerati fungibili il trattamento pensionistico per
un'attività precedente e il compenso per un'attività in atto, ove
consentita nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla
Costituzione;
20. - Che a giudizio del Collegio sembra potersi parimenti
dedurre la violazione dagli artt. 100, 101, 104 e 108 Cost., quanto
al possibile vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte cost., sent. n. 223 del 2012).
21. - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza
della predetta questione incidentale di legittimità costituzionale
del citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 nei termini
sopra evidenziati determina la necessità di rimettere gli atti di
causa alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino
alla sua decisione, ed esime il Collegio, allo stato, dal procedere
all'esame delle ulteriori censure sopra individuate, che, riguardando
le modalità applicative della norma quanto alla individuazione del
«tetto» ed alle sue conseguenze sul piano contributivo-previdenziale,
risponderanno ad un interesse attuale del ricorrente solo ove risulti
possibile applicate legittimamente la disposizione sopraindicata alle
fattispecie oggetto del presente giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Prima), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti
gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia nel merito e sulle
spese, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale, meglio evidenziata in premessa,
dell'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, in
relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108 della
Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giulia Ferrari, Presidente FF;
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore;
Ivo Correale, Consigliere.

Il Presidente: Ferrari


L'estensore: Sestini