1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 214 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 gennaio 1998
N. 214 Ordinanza emessa il 2 gennaio 1998 dal pretore di Avellino nel procedimento civile vertente tra Maietta Roberto e Ispettorato provinciale del lavoro di Avellino Processo civile - Giudizio di opposizione a ordinanza - Ingiunzione, disciplinato dalla legge n. 689 del 1981 - Spese processuali - Condanna al pagamento del ricorrente, se soccombente, in favore dell'amministrazione resistente, costituitasi in giudizio per mezzo dei propri funzionari - Esclusione - Lesione del principio di eguaglianza - Incidenza sul diritto di azione e sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, c.p.c. art. 91). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (098C0331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-1998)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel giudizio promosso da
Maietta Roberto, rappresentato dall'avv. Arturo Iaione contro
l'Ispettorato provinciale del lavoro di Avellino, rappresentato dal
funzionario delegato dott.ssa Chiara Orrei.
1. - Con ricorso depositato il 28 novembre 1996 Maietta Roberto
proponeva opposizione avverso l'ordinanza dell'Ispettorato
provinciale del lavoro con la quale gli veniva ingiunto il pagamento
di L. 154.100, per violazione dell'art. 1, del regio decreto-legge n.
692 del 15 marzo 1923. L'Ispettorato si costituiva in giudizio, per
mezzo del predetto funzionario delegato, ai sensi dell'art. 23, della
legge n. 689 del 1981 e chiedeva il rigetto del ricorso. Questo
pretore, dovendo decidere la causa, rileva che, in base
all'interpretazione data dell'art. 91, del c.p.c. dai giudici di
merito e dalla stessa S.C. di Cassazione, non è possibile condannare
il ricorrente, se soccombente, al pagamento delle spese di lite
(seguendo un orientamento formatosi già con riferimento al regio
decreto n. 1611 del 1933, s'esclude il diritto della pubblica
amministrazione di ripetere le spese processuali perchè l'art. 91,
del c.p.c., applicabile anche ai giudizi disciplinati dalla legge n.
689, si riferisce ai soli avvocati e non è applicabile quando la
rappresentanza deriva da un rapporto interno tra ente e funzionario),
e ritenendo che ciò contrasti con la Costituzione e con i suoi
principi, sottopone al vaglio di legittimità la normativa stessa.
2. - Il diritto di difesa, riconosciuto e garantito dalla
Costituzione (art. 24) incontra, nella sua disciplina ed attuazione,
limitazioni derivanti da norme e principi costituzionali, tra cui
quelli di responsabilità processuale, di ragionevolezza e di
uguaglianza.
È principio fondamentale della retta amministrazione della
giustizia che chi promuove un giudizio, o intende provocare un
provvedimento atto a modificare la situazione degli interessi
coinvolti, deve affrontare una responsabilità. Sarebbe in contrasto
con la funzione del processo una struttura di questo che fosse
regolata in modo da consentire l'eventuale abuso delle misure
giudiziarie ai fini dell'utile di una sola delle parti, mossa da
intenti defatigatori o addirittura di lucro, e pertanto non
meritevoli di tutela giuridica.
La Corte costituzionale nella sentenza n. 56 del 1963, richiamata
nelle sentenze n. 83 dello stesso anno e n. 69 del 1964, ha affermato
che: "... è di interesse pubblico il richiamare la parte ad una sua
responsabilità nell'apprezzamento delle proprie ragioni, in modo che
del diritto d'azione non abusi e, abusandone, rechi intralcio
all'amministrazione della giustizia. Nè alla protezione di questo
interesse pubblico ostano precetti costituzionali, non essendo
possibile dare al diritto alla tutela giurisdizionale un'estensione
tale da farne sviare la funzione, dirigendola ad uno scopo sterile e
dilatorio".
In base all'enunciato principio si deve ritenere che contrasti con
l'interesse pubblico e con il corretto andamento della giurisdizione
la mancata previsione nella legge n. 689, e nell'art. 91 c.p., di una
sanzione processuale e della possibilità di condannare il ricorrente
alle spese di lite in caso di soccombenza. Il nostro ordinamento, al
fine di assicurare il corretto andamento della giurisdizione e di
evitare l'abuso degli strumenti di garanzia del diritto di difesa,
prevede delle sanzioni processuali (ad es. art. 54 comma secondo
c.p.c.) . L'esigenza di richiamare la parte ad una sua
responsabilità appare di particolare evidenza nel codice di
procedura penale dove, nonostante gli interessi coinvolti siano molto
importanti, ricevendo una tutela privilegiata dalla stessa
Costituzione, pur sono previste delle norme tendenti ad evitare
l'abuso dei mezzi di difesa (ad es. 616 c.p.p.).
Del principio di responsabilità processuale è espressione il
principio di soccombenza, che è sancito dal citato art. 91 c.p.c.
Il legislatore, talvolta, per esigenze di protezione di soggetti
socialmente deboli, ha escluso l'applicazione del principio, così
come per i giudizi promossi per ottenere prestazioni previdenziali,
ma anche in tali casi ha introdotto delle norme di salvaguardia,
prevedendo la condanna del ricorrente al pagamento delle spese nel
caso di lite temeraria (art. 152 disp. att. c.p.c). Nessuna sanzione
invece è prevista dalla legge n. 689 per evitare gli abusi, che si
possono verificare e che di fatto accadono. Il ricorrente dal rigetto
dell'opposizione non può subire alcuna conseguenza pregiudizievole,
anzi può ricevere solo vantaggi. Infatti egli non può essere
condannato alle spese, nè gli può essere applicata una qualche
sanzione, ed intanto non paga la somma dovuta e quando dovrà
esborsarla, dopo molti anni, considerata l'ordinaria durata del
processo, la pagherà nell'ammontare iniziale, non essendo previsti
interessi o pene pecuniarie per il mancato pagamento. Se poi il
giudizio ha un esito favorevole ad esso ricorrente, magari per vizi
procedurali, la convenienza diventa maggiore perchè
l'amministrazione pubblica dovrà sopportare anche le spese. Non sono
individuabili ragioni per le quali non sia conveniente impugnare
un'ordinanza-ingiunzione, poichè anche nell'ipotesi più
sfavorevole, del rigetto, si consegue il vantaggio di pagare la
sanzione dopo molti anni.
Per le esposte ragioni il giudizio, peraltro gratuito e con
adempimenti a carico degli uffici giudiziari, viene sempre intentato,
anche per sanzioni modestissime, come quella in esame (ma si possono
anche richiamare tutte le infrazioni più lievi del codice della
strada ed altre che, non prevedendo un ammontare minimo, consentono
di irrogare sanzioni di circa L. 10.000). La gratuità, la previsione
di tutti gli adempimenti a carico degli uffici giudiziari, l'assenza
di sanzioni, l'inoperatività dell'onere delle spese processuali da
un lato e la complessità del giudizio dall'altro (talvolta viene
richiesta, come nel caso in esame, una complessa attività
istruttoria, inclusa la prova testimoniale), comportano per
l'amministrazione della giustizia un aggravio sia quantitativo sia
qualitativo, spesso sproporzionato rispetto all'entità degli
interessi economici coinvolti. In tale situazione, ed in assenza di
qualsiasi richiamo della parte ad una sua responsabilità, appare
evidente che il diritto alla tutela giurisdizionale è disciplinato
in modo tale da consentire lo sviamento della funzione e l'intralcio
all'amministrazione della giustizia.
Per tutto quanto esposto questo pretore ritiene non conforme ai
principi di soccombenza, responsabilità processuale, corretto e buon
andamento dell'amministrazione della giustizia (art. 3, 24 e 97 della
Costituzione) la legge n. 689 del 1981 e l'art. 91 del c.p.c., nella
parte in cui non prevedono la condanna del ricorrente, in caso di
soccombenza, o almeno di lite temeraria, al pagamento delle spese di
lite o di una sanzione processuale.
3. - L'illegittimità della richiamata norma va prospettata anche
sotto un diverso profilo, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
Il d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, disciplinante il processo
tributario, prevede che il Ministero delle finanze, se sta in
giudizio per mezzo di propri funzionari, ha diritto al rimborso delle
spese processuali in base alle tariffe degli avvocati, per diritti ed
onorari, con riduzione del 20% (artt. 12 e 15), mentre la legge n.
689, e l'art. 91 c.p.c., non consentono di condannare il soccombente
al pagamento delle spese di lite. Si determina, ad avviso di questo
pretore, un'ingiustificata disparità di trattamento, non potendosi
individuare alcuna differenza, di carattere sostanziale o formale,
tra l'amministrazione finanziaria e le altre che ugualmente stanno in
giudizio per mezzo di propri funzionari. Anche avuto riguardo alla
ratio della citata normativa del decreto legislativo n. 546,
individuabile nell'esigenza di evitare giudizi defatigatori e
strumentali, si deve ritenere che essa sia comune anche al giudizio
disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, e pertanto non appare
giustificabile la diversa disciplina. Nè, infine, può valere la
considerazione che nel giudizio innanzi al pretore non è richiesta
la rappresentanza di un procuratore perchè ciò è possibile,
seppur entro limiti determinati, anche nel giudizio tributario (art.
15 decreto legislativo n. 546 del 1992).
Per tutte le esposte ragioni questo pretore ritiene che la legge n.
689 del 1981 e l'art. 91 del codice di procedura civile siano in
contrasto con gli artt. 24, 3 e 97 della Costituzione, nella parte in
cui non consentono al pretore di condannare il ricorrente, nel caso
di soccombenza, e salva l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., al
pagamento delle spese di lite in favore dell'amministrazione
resistente costituitasi in giudizio per mezzo di propri funzionari.
Ritenuta l'ammissibilità e la non manifesta infondatezza della
questione, trattandosi di legge dello Stato da applicare nella
decisione del giudizio; ritenuta altresì la rilevanza della
questione, poichè dalla pronunzia della Corte costituzionale
discende la possibilità di condannare o meno il ricorrente al
pagamento delle spese di lite;
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

P. Q. M.
Sospende il giudizio ed ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimità
della legge n. 689 del 1981 e dell'art. 91 del codice di procedura
civile per violazione degli artt. 24, 3 e 97 della Costituzione,
nonchè per violazione dei principi di soccombenza e responsabilità
processuale ed uguaglianza, nei termini in premessa precisati.
Dispone altresì la trasmissione di copia della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Avellino, addì 2 gennaio 1998
Il pretore: Abbondandolo
98C0331