1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Norme per il funzionamento e i compiti del Corpo forestale della Regione - Modificazioni dell'art. 1 della legge regionale n. 4 del 2007 - Previsione che l'adeguamento dell'indennita' mensile pensionabile del personale del Corpo forestale della Regione, in analogia agli incrementi riconosciuti con d.P.R. n. 39 del 2018 al personale con qualifica non dirigenziale dei corpi di polizia ad ordinamento civile, e' definito in sede di contrattazione sindacale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Modifiche dell'art. 3 della legge regionale n. 10 del 2018 - Autorizzazione del Corpo forestale della Regione, al fine di sopperire ai vuoti di organico necessari all'espletamento delle funzioni dei distaccamenti forestali dipendenti dal Servizio ispettorato, ad attivare l'istituto del comando di cui al comma 2-sexies dell'art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 per l'utilizzo del personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco - Previsione che il trattamento economico fondamentale del personale comandato rimane a carico degli Enti di provenienza. - Legge della Regione Siciliana 20 luglio 2020, n. 16 (Norme per il funzionamento del Corpo Forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie), art. 1, commi 10 e 11, lettera b). (20C00254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587),
rappresentato e difeso in virtù di legge dall'Avvocatura generale
dello Stato (FAX 06/96514000 PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12;
Contro la Regione siciliana, in persona del suo Presidente pro
tempore, con sede in Palermo (90129), Palazzo d'Orleans, alla piazza
Indipendenza n. 21 per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dei commi 10 e 11 dell'art. 1 della legge della
Regione siciliana 20 luglio 2020, n. 16 - «Norme per il funzionamento
del Corpo forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie» -,
giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta
del giorno 10 settembre 2020.

Premesse di fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Regione Sicilia del 24 luglio
2020, n. 40, S.O. n. 25, è stata pubblicata la legge regionale n. 16
del 20 luglio 2020, intitolata: «Norme per il funzionamento del Corpo
forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie».
Il comma 10 dell'art. 1 di tale legge recita: «Al comma 6
dell'art. 1 della legge regionale n. 4/2007 è aggiunto il seguente
periodo: "L'adeguamento della suddetta indennità mensile
pensionabile, in analogia agli incrementi riconosciuti con Decreto
del Presidente della Repubblica 15 marzo 2018, n. 39, al personale
con qualifica non dirigenziale dei corpi di polizia ad ordinamento
civile, è definito in sede di contrattazione sindacale"».
Il comma 11 del medesimo articolo recita invece: «All'art. 3
della legge regionale 10 luglio 2018, n. 10 sono apportate le
seguenti modifiche:
a) al comma 1 dopo le parole "comma 2" è aggiunta la parola
"sexies";
b) il comma 2 è sostituito dal seguente: "2. Il trattamento
economico fondamentale del personale comandato di cui al comma 1
rimane a carico degli Enti di provenienza"».
Tali norme sono costituzionalmente illegittime in quanto
contrastano con norme dello Statuto e dello Stato e violano, sotto
diversi profili, l'art. 117 della Costituzione.
In particolare, si ritiene che vada dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle norme su accennate, limitatamente:
all'art. 1, comma 10, nella parte in cui prevede che
l'adeguamento dell'indennità mensile pensionabile del personale del
Corpo forestale della Regione siciliana sia definito in sede di
contrattazione collettiva senza indicare la copertura finanziaria,
con ciò violando sia le competenze statutarie sia l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione in relazione a principio fondamentale in
materia di coordinamento della finanza pubblica;
all'art. 1, comma 11, lettera b), nella parte in cui,
novellando il comma 2 dell'art. 3 della legge regionale 10 luglio
2018, n. 10, prevede che il trattamento economico fondamentale del
personale comandato di cui al comma 1 dell'art. 3 della legge
regionale n. 10/2018 rimanga a carico degli enti di provenienza, con
ciò violando, oltre che le competenze statutarie, sia l'art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, in materia di
ordinamento civile, sia il terzo comma del medesimo art. 117, in
materia di coordinamento della finanza pubblica, in relazione
all'art. 70, comma 12, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Tanto per i seguenti

Motivi di diritto

L'art. 1, comma 10, della legge regionale 20 luglio 2020, n. 16
Come accennato in premessa, il decimo comma dell'art. 1 della
legge regionale all'esame interviene sull'art. 1, sesto comma, della
legge regionale 27 febbraio 2007, n. 4, contenente norme in materia
di personale del Corpo forestale della Regione.
Nel testo originario, tale norma stabiliva - e tuttora stabilisce
- che: «Al personale del Corpo forestale della Regione siciliana di
cui alla presente legge, si applica il contratto dei dipendenti
regionali e viene attribuita l'indennità mensile pensionabile
corrisposta in misura pari alle corrispettive qualifiche del
personale del Corpo forestale dello Stato».
Il decimo comma dell'art. 1 della legge regionale n. 16/2020 ha
aggiunto a tale disposizione il seguente periodo: «L'adeguamento
della suddetta indennità mensile pensionabile, in analogia agli
incrementi riconosciuti con decreto del Presidente della Repubblica
15 marzo 2018, n. 39, al personale con qualifica non dirigenziale dei
corpi di polizia ad ordinamento civile, è definito in sede di
contrattazione sindacale».
Orbene, il decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2018,
n. 39, attua il «Recepimento dell'accordo sindacale e del
provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle
Forze di polizia ad ordinamento civile e militare "Triennio normativo
ed economico 2016-2018"». Tale decreto contiene la disciplina dei
trattamenti economici, e relativi incrementi, di detto personale, ivi
compresa l'indennità mensile pensionabile, e, all'art. 36, dispone
in merito alla copertura finanziaria degli oneri economici
conseguenti a valere sulle risorse stanziate per i rinnovi
contrattuali del settore statale dalle rispettive leggi di bilancio
relative alle annualità 2016, 2017 e 2018.
La norma regionale impugnata, nel demandare la definizione
dell'adeguamento della suddetta indennità mensile pensionabile alla
contrattazione sindacale, omette invece di indicare la relativa,
necessaria copertura finanziaria: lacuna tanto più grave ove si
consideri che la sessione negoziale del personale del comparto della
Regione siciliana relativa al triennio 2016-2018 si è già conclusa
e che gli oneri rivenienti dall'adeguamento dell'indennità mensile
pensionabile in parola producono effetti sia sulla spesa strutturale
del personale medesimo sia sui relativi trattamenti pensionistici.
La disposizione viola così il principio fondamentale in materia
di coordinamento della finanza pubblica, rilevante ai sensi del terzo
comma dell'art. 117 della Costituzione, secondo il quale ogni norma
che importi nuove o maggiori spese deve inderogabilmente indicare i
mezzi per farvi fronte.
Tale principio vale anche per le autonomie speciali: ed infatti,
come codesta Ecc.ma Corte ha più volte avuto occasione di affermare,
«Il principio, stabilito dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, che prevede l'obbligo di copertura finanziaria delle
spese è vincolante anche per le Regioni a statuto speciale. La
copertura finanziaria di oneri attuali mediante entrate future: a)
deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri; b) è aleatoria se non tiene conto che
ogni anticipazione di entrate ha un suo costo. Inoltre, c) l'obbligo
di copertura deve essere osservato con puntualità rigorosa nei
confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve
valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo
periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri»
(sentenza n. 213/2008); e ancora: «... I principi fondamentali
fissati dalla legislazione statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica sono applicabili anche alle Regioni a statuto
speciale ed alle Province autonome, tenuto conto della necessità di
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione)...» (sentenza n. 39/2014; ma v.
anche le sentenze n. 103 del 2018, n. 62 del 2017, n. 40 del 2016 e
numeri 82 e 46 del 2015).
La norma regionale qui esaminata contrasta, d'altra parte, con le
previsioni dello stesso Statuto della Regione siciliana (regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), ed in particolare con quelle
degli articoli 14 e 17, che disciplinano la potestà legislativa
della Regione, nella quale non rientra la materia concernente la
finanza pubblica.
Gli accennati profili evidenziano dunque il contrasto tra la
impugnata disposizione, modificativa della previgente disciplina, e
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per violazione di
principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
L'art. 1, comma 11, lettera b) della legge regionale 20 luglio 2020,
n. 16
L'art. 1, comma 11, della legge regionale n. 16/2020 interviene
invece sull'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 il quale contiene
disposizioni sul Corpo forestale regionale stabilendo, al comma 1,
che, al fine di sopperire ai vuoti di organico necessari
all'espletamento delle funzioni dei distaccamenti forestali
dipendenti dal Servizio ispettorato, il Corpo stesso è autorizzato
ad attivare l'istituto del comando di cui al comma 2-sexies dell'art.
30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per l'utilizzo del
personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco.
Nella versione originaria, il successivo comma 2 dell'art. 3
della legge regionale n. 10/2018 disponeva che: «Il Ragioniere
generale, alla data di perfezionamento del procedimento di cui al
comma 1, è autorizzato ad apportare al Bilancio della Regione le
conseguenti modifiche per lo spostamento delle risorse finanziarie
necessarie al rimborso all'Amministrazione di provenienza del
trattamento economico applicato al personale di cui al presente
articolo».
L'art. 1, comma 11, lettera b) della legge gravata ha sostituito
il riportato comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 con
una disposizione che, a differenza di quanto stabilito in precedenza,
trasla l'onere del trattamento economico fondamentale del personale
comandato dal Corpo di destinazione - il Corpo forestale regionale -
agli enti di provenienza.
La norma, accollando agli enti di provenienza l'onere del
trattamento economico fondamentale del personale comandato presso il
Corpo forestale regionale, eccede innanzitutto la competenza
legislativa regionale invadendo quella riservata allo Stato dall'art.
117, comma secondo, lettera l) della Costituzione in materia di
ordinamento civile.
Come accennato in precedenza, il primo comma dell'art. 3 della
legge regionale n. 10/2018 prevede che: «Il Corpo forestale della
Regione è autorizzato, al fine di sopperire ai vuoti di organico
necessari all'espletamento delle funzioni dei distaccamenti forestali
dipendenti dal Servizio ispettorato, ad attivare l'istituto del
comando di cui al comma 2-sexies dell'art. 30 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche ed integrazioni per
l'utilizzo del personale del Corpo di vigilanza degli Enti parco».
Tale corpo di vigilanza è individuato dalle norme di cui alla legge
6 dicembre 1991, n. 394 - «Legge quadro sulle aree protette» -, in
particolare dall'art. 21 per le «Aree naturali protette nazionali» e
dall'art. 27 per le «Aree naturali protette regionali», ed è
costituito da personale degli enti parco nazionali, degli enti parco
regionali e anche da personale del (disciolto) Corpo forestale dello
Stato, oggi sostituito dai Carabinieri forestali in seguito alla
riforma di cui alla legge 7 agosto 2015, n. 124, poi attuata con il
decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177.
Il comma 11, lettera b) dell'art. 1 della legge regionale n.
16/2020, modificando il criterio di riparto dell'onere economico del
personale comandato presso il Corpo forestale regionale siciliano, il
cui onere viene posto a carico dell'amministrazione di provenienza
del dipendente, incide dunque sui diritti e sugli obblighi delle
parti del rapporto giuridico di comando aggravando, dal punto di
vista finanziario, la posizione dell'ente di provenienza, il quale,
pur non fruendo delle prestazioni di lavoro del proprio dipendente
comandato, è, ciononostante, tenuto a remunerarlo senza poi esserne
rimborsato dal soggetto che di quelle prestazioni in concreto si
avvale: tanto in violazione della competenza legislativa esclusiva
riservata allo Stato in materia di ordinamento civile dall'art. 117,
comma secondo, lettera l) della Carta fondamentale.
Si noti, infatti, che il testo del primo comma dell'art. 3 della
legge regionale n. 10/2018 appare privo di qualunque specificazione
riguardo all'individuazione del personale nei confronti del quale la
Regione potrebbe attivare l'istituto del comando che potrebbe anche
appartenere ad amministrazioni diverse dalla Regione medesima (ed al
limite, data la totale genericità, persino al personale del
disciolto Corpo forestale dello Stato, oggi sostituito dai militari
dell'Arma dei Carabinieri); sicchè la modifica introdotta dalla
legge regionale qui contestata con la sostituzione del secondo comma
dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 lascia indefinita la
natura dell'ente a carico del quale si pretende di accollare l'onere
finanziario del trattamento economico.
Anche questa assoluta mancanza di specificazione rappresenta un
profilo di illegittimità della norma, evidenziando il contrasto sia
con il secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, in relazione
alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile
stabilita dalla lettera l) della disposizione, sia, come si dirà
subito dopo, con il terzo comma dello stesso art. 117, per violazione
di principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
Ma la censurata disposizione si pone altresì in aperto contrasto
con il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
- al quale anche le Regioni a statuto speciale sono tenute ad
uniformarsi - consacrato nell'art. 70, comma 12, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (contenente «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche») il quale stabilisce che: «In tutti i casi, anche se
previsti da normative speciali, nei quali enti pubblici territoriali,
enti pubblici non economici o altre amministrazioni pubbliche, dotate
di autonomia finanziaria sono tenute ad autorizzare la utilizzazione
da parte di altre pubbliche amministrazioni di proprio personale, in
posizione di comando, di fuori ruolo, o in altra analoga posizione,
l'amministrazione che utilizza il personale rimborsa
all'amministrazione di appartenenza l'onere relativo al trattamento
fondamentale».
Questa previsione appare del resto coerente con la natura stessa
del comando, il quale ha natura provvedimentale e funzione di
realizzazione dell'interesse dell'amministrazione alla migliore
organizzazione (Cass. Lav. 17 febbraio 2004, n. 3097). In merito è
stato affermato che: «La posizione di distacco o di comando non
comporta una modificazione del rapporto d'impiego esistente con
l'Amministrazione di provenienza per quanto riguarda la
regolamentazione del trattamento economico e giuridico. Entrambi gli
istituti incidono sul solo rapporto organico, essendo il dipendente
pubblico chiamato a prestare temporaneamente servizio presso
un'Amministrazione diversa da quella di provenienza» (Consiglio di
Stato, sez. V^, 22 ottobre 2007, n. 5492).
Ed infatti, come s'è ricordato, il previgente comma secondo
dell'art. 3 della legge regionale n. 10/2018 poneva appunto a carico
del soggetto presso il quale il personale del Corpo di vigilanza
degli Enti parco era comandato l'onere del rimborso a questi del
trattamento economico applicato al personale comandato.
Nulla giustifica un simile ribaltamento della disciplina in senso
diametralmente opposto; la previsione della norma regionale che qui
è all'esame, quindi, oltre ad apparire irragionevole - essendo
appunto assolutamente logico che l'onere economico del personale in
questione gravi a carico del soggetto che, in concreto, si avvale
delle relative prestazioni lavorative -, si pone in aperto contrasto
con il conforme principio fondamentale contenuto nella norma statale
sopra richiamata - e, quindi, con l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione -, oltre che con le norme statutarie che definiscono la
competenza legislativa della Regione.

P. Q. M.

Per tutto quanto esposto e considerato il Presidente del
Consiglio dei ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che
la Corte Costituzionale voglia:
1) dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 10, della legge della Regione siciliana 20 luglio 2020, n. 16,
nella parte in cui prevede che l'adeguamento dell'indennità mensile
pensionabile del personale del Corpo forestale regionale sia definito
in sede di contrattazione collettiva senza indicare le modalità di
copertura finanziaria della relativa spesa, con ciò violando sia le
competenze statutarie della Regione medesima sia l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione in relazione a principio fondamentale in
materia di coordinamento della finanza pubblica;
2) dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 11, lettera b), della legge della Regione siciliana 20 luglio
2020, n. 16, nella parte in cui, modificando l'art. 3, comma 2, della
legge della Regione siciliana 10 luglio 2018, n. 10, stabilisce che
il trattamento economico fondamentale del personale comandato ai
sensi del primo comma dell'art. 3 medesimo rimanga a carico degli
enti di provenienza, in violazione, oltre che delle competenze
statutarie, dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione in materia di ordinamento civile nonchè dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione in materia di coordinamento della
finanza pubblica, in relazione all'art. 70 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165.
Insieme con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 10
settembre 2020 recante la determinazione di impugnazione;
2. copia della legge regionale impugnata.
Roma, 21 settembre 2020

L' Avvocato dello Stato: d'Elia

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Mariani