1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA 13 gennaio - 11 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione - Contratti di locazione ad uso abitativo registrati ai sensi di normativa dichiarata illegittima con la sentenza n. 50 del 2014. - Decreto-legge 28 marzo 2014 n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 maggio 2014, n. 80 - art. 5, comma 1-ter. - (T-160026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma
1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per
l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo
2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 23 maggio 2014, n. 80, promossi dal Tribunale ordinario di
Verona con ordinanza del 24 ottobre 2014, dal Tribunale ordinario di
Napoli con ordinanza del 13 ottobre 2014, dal Tribunale ordinario di
Roma con ordinanza del 18 novembre 2014 e dal Tribunale ordinario di
Gela con ordinanza del 3 dicembre 2014, rispettivamente iscritte ai
nn. 47, 85, 87 e 114 del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 14, 20 e 25, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che, con ordinanza del 24 ottobre 2014, il Tribunale
ordinario di Verona ha sollevato, in riferimento all'art. 136 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1-ter, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti
per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per
Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 maggio 2014, n. 80, secondo cui «Sono fatti salvi,
fino alla data del 31 dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i
rapporti giuridici sorti sulla base dei contratti di locazione
registrati ai sensi dell'articolo 3, commi 8 e 9, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23»;
che, secondo il giudice rimettente, la scelta di fare salvi gli
effetti ed i rapporti giuridici sorti sulla base di una disposizione
dichiarata costituzionalmente illegittima parrebbe «interpretabile
unicamente come differimento nel tempo degli effetti della sentenza»
n. 50 del 2014, in contrasto con l'art. 136 Cost.;
che mentre, infatti, la pronuncia di illegittimità
costituzionale «non avrebbe avuto in ogni caso alcuna efficacia» «Sui
rapporti di locazione consolidatisi, perchè oramai cessati», su
quelli in corso, invece, la norma denunciata «introducendo una regola
di diritto intertemporale non armonizzabile con l'art. 136 Cost.»,
produrrebbe effetti retroattivi, dal momento che, alla data della sua
entrata in vigore, la predetta pronuncia «aveva già inciso sui
rapporti di locazione registrati» ai sensi delle disposizioni
dichiarate illegittime;
che, con ordinanza del 13 ottobre 2014, il Tribunale ordinario di
Napoli ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 42, secondo comma,
e 136 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 23 maggio 2014, n. 80 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47, recante misure
urgenti per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e
per Expo 2015), nella parte in cui, nel convertire in legge il d.l.
n. 47 del 2014, ha introdotto, all'art. 5, il comma 1-ter;
che l'ordinanza di rimessione rammenta che le previsioni di cui
all'art. 3, commi 8 e 9, del citato decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23 (Disposizioni in materia di Federalismo Municipale) sono
state dichiarate costituzionalmente illegittime, per eccesso di
delega, con la sentenza n. 50 del 2014 e che, successivamente, la
legge n. 80 del 2014, nel convertire in legge il d.l n. 47 del 2014,
ha introdotto, nel comma 1-ter dell'art. 5, la previsione di salvezza
dei rapporti in corso sino al 31 dicembre 2015;
che tale disciplina risponderebbe alla «precipua finalità di
garantire una sorta di ultrattività delle suddette disposizioni
legislative, ancorchè dichiarate incostituzionali», in contrasto
anzitutto con l'art. 136 Cost.;
che dal parere espresso dalla Commissione affari costituzionali
della Camera dei deputati emergerebbe l'intenzione non già di
introdurre una norma riproduttiva di quella precedente, ma quella di
enunciare una "clausola di salvaguardia" volta a preservare gli
effetti prodottisi in applicazione delle norme dichiarate
incostituzionali e i rapporti che ne erano originati;
che, d'altra parte, il riferimento, contenuto in quel parere, ai
«diritti quesiti» ed alle «situazioni giuridiche consolidate» non
parrebbe appropriato, non sussistendo nè giudicati nè altri eventi
«cui l'ordinamento collega il consolidamento di rapporti giuridici» e
risultando, piuttosto, la disciplina in esame, destinata a
riverberarsi su classici rapporti di durata, in quanto non risolti
nè estinti;
che, perciò, da un lato, la norma contestata attribuirebbe al
conduttore «il vantaggio di invocare i pagamenti effettuati, in
conformità delle norme richiamate, sottraendosi all'adempimento
integrale del contratto stipulato» e, dall'altro, una «pronuncia
d'illegittimità costituzionale della stessa avrebbe l'effetto di
rendere esigibile, da parte del locatore, la prestazione contrattuale
nella sua interezza, consentendo al creditore la piena acquisizione
patrimoniale del diritto fatto valere»;
che vi sarebbe contrasto anche con l'art. 3 Cost., in quanto la
previsione "di salvaguardia", con il previsto limite temporale,
avrebbe introdotto un regime irragionevolmente discriminatorio
ratione temporis rispetto ai medesimi rapporti di locazione,
determinando «una sorta di diritto speciale»;
che, infatti, a seguito della dichiarazione di illegittimità
costituzionale, sarebbe venuta meno la originaria «finalità
preventiva e deterrente» dell'obbligo della tempestiva registrazione
dei contratti di locazione, rendendosi irragionevole la previsione di
un «termine finale che non ha nessun collegamento razionale con la
legge originaria»;
che sarebbe, infine, violato anche l'art. 42, secondo comma,
Cost., essendo consentito «limitare la proprietà privata», pur
sempre nel rispetto del «limite teleologico della funzionalità alle
esigenze delle collettivita'», attraverso un bilanciamento di
interessi che «non può tradursi in uno "svuotamento di rilevante
entità ed incisività del suo contenuto" (v. sentenza Corte Cost. n.
55/1968)»;
che, nella specie, sarebbe, invece, prevista una modifica, in
chiave sanzionatoria, tanto della durata quanto del canone locatizio,
quale deterrente alla violazione della normativa tributaria, in
termini di evidente «compressione delle facoltà del proprietario»,
risultando svuotata di contenuto l'autonomia negoziale, senza una
proporzionale ricaduta sul piano della funzione sociale della
proprietà;
che, oltre tutto, il previsto regime potrebbe irragionevolmente
protrarsi per la durata complessiva di circa cinque anni (considerato
il termine finale del 31 dicembre 2015), pur nella «notoria
inadeguatezza dei parametri desumibili dai criteri catastali»,
essendo pacifico che «l'osservanza delle norme tributarie è oggetto
di piena tutela giuridica, attraverso le norme sanzionatorie vigenti
in tema di accertamento e repressione dell'illecito fiscale»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata;
che, a proposito della lamentata violazione dell'art. 136 Cost.,
si osserva che la disposizione censurata non rappresenterebbe affatto
una semplice riproduzione della norma già dichiarata
incostituzionale, avendo, piuttosto, «la natura transitoria della
"sanatoria"», adottata «per tamponare una situazione di emergenza
abitativa»;
che, dunque, si tratterebbe di una norma che, diversamente da
quella caducata, non si esporrebbe al medesimo vizio di eccesso di
delega;
che infondata sarebbe anche la censura riferita all'art. 3 Cost.,
in quanto la disposizione in discorso avrebbe «inteso tutelare, allo
stesso tempo, locatori e inquilini», da un lato attraverso «norme con
finalità deterrente» e, dall'altro, attraverso «la transitorietà
della misura», destinata, del resto, ad assicurare la possibilità di
soluzioni transattive;
che sarebbe, infine, rispettato anche l'art. 42, secondo comma,
Cost., intendendosi «fronteggiare la situazione emergenziale di
sopravvenuta scadenza dei contratti o di morosità degli inquilini
che, pur avendo regolarizzato i contratti di locazione, rischiano di
essere sottoposti ad azione di sfratto, a causa della invalidità
parziale dei contratti regolarizzati nel rispetto della norma
dichiarata, poi, incostituzionale»;
che pure il Tribunale ordinario di Roma, con ordinanza del 18
novembre 2014 solleva, in riferimento agli artt. 3, 136 e 137, terzo
comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1-ter, del d.l. n. 47 del 2014, come introdotto dalla legge di
conversione;
che, dopo ampia esposizione dei fatti di causa nonchè della
vicenda normativa precedente e successiva alla richiamata
declaratoria di illegittimità costituzionale, il giudice rimettente
dubita della legittimità della norma denunciata «potendosi
sospettare l'elusione del giudicato di cui alla sentenza della Corte
Cost. n° 50/2014»;
che, infatti, le norme caducate risulterebbero destinate ad una
«(parziale) sopravvivenza» tale «da renderle ancora operanti», in
violazione anche dei principi più volte affermati dalla
giurisprudenza costituzionale in tema di «elusione o violazione del
giudicato costituzionale (art. 136 Cost.)»;
che, a questi fini, non potrebbe considerarsi conferente la
transitorietà della scelta legislativa, dal momento che essa appare
per sè stessa non «conforme a ragionevolezza», in quanto «non intesa
a colmare vuoti normativi», potendosi, per questo, eventualmente,
fare applicazione delle clausole contrattuali e, per l'aspetto
tributario, delle disposizioni del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131
(Approvazione del Testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro) e dell'art. 1, comma 346, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005);
che l'art. 3 Cost. sarebbe, del resto, vulnerato anche perchè si
determinerebbero trattamenti differenziati per fattispecie identiche;
che, per i contratti tardivamente registrati nella vigenza delle
norme dichiarate illegittime, si determinerebbe, infatti, una sorta
di prorogatio di effetti, mentre quelli tardivamente registrati dopo
la pubblicazione della predetta sentenza di questa Corte trarrebbero
la propria disciplina «altrove», dovendosi considerare a tutti gli
effetti validi ed efficaci ovvero radicalmente nulli;
che risulterebbe, infine, violato l'art. 137, terzo comma, Cost.,
«che enuncia il principio dell'intangibilità del c.d. giudicato
formale di incostituzionalita'»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata, sulla
base di argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle svolte
nell'atto di intervento nel giudizio di cui alla richiamata ordinanza
del Tribunale ordinario di Napoli;
che anche il Tribunale ordinario di Gela, con ordinanza del 3
dicembre 2014, solleva, in riferimento agli artt. 3, 42 e 136 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1-ter,
del d.l. n. 47 del 2014, come introdotto dalla legge di conversione;
che, premessa ampia ricostruzione dei fatti di causa e delle
vicende relative alle disposizioni implicate, si osserva che la norma
in questione parrebbe, «anzitutto, confliggente con l'art. 136
Cost.», avendo il legislatore nuovamente introdotto una disposizione
dichiarata costituzionalmente illegittima per eccesso di delega con
la sentenza n. 50 del 2014;
che, evocato il parere espresso dalla Commissione affari
costituzionali della Camera dei deputati sul disegno di legge di
conversione del decreto-legge n. 47 del 2014 - ove si allude
all'esigenza di salvaguardare i «diritti quesiti» e le «situazioni
giuridiche consolidate» -, se ne contesta la plausibilità, sul
rilievo che la disposizione all'esame si sarebbe limitata a
riprodurre una norma corrispondente a quella già dichiarata
incostituzionale, senza che potessero venire in discorso diritti già
maturati o rapporti consolidati;
che risulterebbe del pari violato l'art. 3 Cost., per il
determinarsi di irragionevoli disparità di trattamento ratione
temporis e per essersi esaurita, con la declaratoria di
illegittimità costituzionale, la finalità preventiva e deterrente
che aveva ispirato il regime censurato da questa Corte;
che risulterebbe, infine, vulnerato anche l'art. 42, secondo
comma, Cost., essendo state introdotte limitazioni alla proprietà
immobiliare ed alla stessa autonomia contrattuale senza che le stesse
soddisfino la funzione sociale della proprietà, con l'ulteriore
effetto negativo che il previsto regime limitativo potrebbe protrarsi
per una durata tendenziale di quasi cinque anni;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata, sulla
base di argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle svolte
nell'atto di intervento nel giudizio instaurato con la predetta
ordinanza del Tribunale ordinario di Napoli.
Considerato che il Tribunale ordinario di Verona ha sollevato, in
riferimento all'art. 136 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1-ter, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza
abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23
maggio 2014, n. 80, secondo cui «Sono fatti salvi, fino alla data del
31 dicembre 2015, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti
sulla base dei contratti di locazione registrati ai sensi dell'art.
3, comma 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23»;
che il Tribunale ordinario di Napoli ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 42, secondo comma, e 136 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23 maggio 2014,
n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28
marzo 2014, n. 47, recante misure urgenti per l'emergenza abitativa,
per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015), nella parte in
cui, nel convertire in legge il d.l. n. 47 del 2014, ha introdotto,
all'art. 5, il comma 1-ter;
che pure il Tribunale ordinario di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 136 e 137, terzo comma, Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1-ter, del d.l. n. 47
del 2014, come introdotto dalla legge di conversione;
che anche il Tribunale ordinario di Gela ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 42 e 136 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1-ter, del d.l. n. 47 del 2014,
come introdotto dalla legge di conversione;
che, ad eccezione del giudizio promosso per iniziativa del
Tribunale ordinario di Verona, in tutti gli altri giudizi è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione venga dichiarata non fondata;
che i giudizi, avendo ad oggetto la medesima disposizione, vanno
riuniti per essere definiti con un'unica pronuncia;
che questa Corte, con la sentenza n. 169 del 2015, successiva
alle ordinanze di rimessione, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale del denunciato art. 5, comma 1-ter, del d.l. n. 47 del
2014, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della l.
n. 80 del 2014;
che, dunque, le questioni proposte, risultando, secondo la
consolidata giurisprudenza costituzionale, ormai prive di oggetto (ex
plurimis, ordinanza n. 129 del 2015), vanno dichiarate manifestamente
inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, commi 1 e 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1-ter, del
decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l'emergenza
abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23
maggio 2014, n. 80, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 42,
secondo comma, 136 e 137, terzo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Verona, dal Tribunale ordinario di Napoli, dal
Tribunale ordinario di Roma e dal Tribunale ordinario di Gela, con le
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI