1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 236 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 1989
N. 236 Ordinanza emessa l'11 ottobre 1989 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, Palermo sul ricorso proposto dal questore di Ragusa ed altro contro Pampallona Giacomo Impiego pubblico - Agenti di P.S. - Destituzione automatica in seguito a condanna penale che comporti l'interdizione anche temporanea dai pubblici uffici - Ritenuta inapplicabilita' alla fattispecie della legge n. 668/1986 abrogativa di detta norma - Ingiustificato diverso trattamento di situazioni identiche Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 971/1988. (D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, art. 8, lett. b). (Cost., art. 3). (090C0533) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-1990)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
60/1988 proposto dal questore di Ragusa pro-tempore e il Ministero
dell'interno, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentati e
difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, presso i
cui uffici in via Alcide De Gasperi, 81 sono per legge domiciliati,
contro Pampallona Giacomo rappresentato e difeso dagli avvocati
Giacomo Vespo e Umberto Speciale ed elettivamente domiciliato in
Palermo, via Sciuti, 91/L, presso lo studio del secondo, per
l'annullamento della sentenza del t.a.r. per la Sicilia, 1a sezione
staccata di Catania, n. 1407/1987 avente per oggetto destituzione di
diritto dall'amministrazione della pubblica sicurezza;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio degli avvocati G. Vespo e
U. Speciale per Pampallona Giacomo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'11 ottobre 1989 la relazione del
consigliere Salvatore Giacchetti e uditi, altresì, l'avvocatura
dello Stato per il questore di Ragusa e per il Ministero dell'interno
e l'avv. G. Vespo per Pampallona Giacomo;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Il sig. Giacomo Pampallona, agente della Polizia di Stato,
impugnava dinanzi al T.A.R.S.:
1) il decreto n. 800/23239 del 29 gennaio 1985, col quale il
capo della Polizia ne disponeva la destituzione di diritto - a norma
dell'art. 8, primo comma, lett. b), del d.P.R. 25 ottobre 1981, n.
737 - a seguito di condanna penale, passata in giudicato, che
comportava l'interdizione dai pubblici uffici per la durata di un
anno;
2) il verbale in data 1 febbraio 1985, col quale la questura di
Catania gli comunicava il suddetto provvedimento.
Il t.a.r., sezione staccata di Catania, con sentenza 21 novembre
1987, n. 1407:
a) rilevava che il suddetto art. 8, che prevedeva la
destituzione di diritto nel caso di condanna importante
l'interdizione "anche temporanea" dai pubblici uffici, era stato
modificato dall'art. 11 della legge 10 ottobre 1986, n. 668, che
prevede detta destituzione nel caso di condanna importante "la
interdizione perpetua" dagli uffici stessi;
b) riteneva la nuova normativa retroattivamente applicabile ai
provvedimenti di destituzione ancora sub iudice, ai sensi dell'art. 2
del cod. pen., dell'art. 12, secondo comma, delle disp. prel. del
cod. civ., e dell'art. 25, secondo comma, della Costituzione;
c) riteneva pertanto di dover rilevare il vizio di invalidità
sopravvenuta dei provvedimenti impugnati; e ciò d'ufficio, in quanto
tale profilo - non contenuto, ovviamente, nel ricorso introduttivo -
non era stato formulato in un motivo aggiunto ma in una semplice
memoria non notificata;
d) accoglieva pertanto il ricorso per l'esclusiva
considerazione sub c), dichiarando assorbiti i motivi proposti con
l'atto introduttivo.
La sentenza è stata appellata dall'amministrazione, per i
seguenti motivi:
1) Le doglianze dedotte con il ricorso introduttivo sarebbero
totalmente infondate.
2) La sentenza avrebbe accolto un motivo che non era stato
dedotto, e che comunque era infondato, in quanto il principio di
retroattività della norma più favorevole, posto dal t.a.r. a
fondamento della sua decisione, si riferirebbe alle sole norme
incriminatrici penali e non troverebbe quindi applicazione in materia
amministrativa.
Il Pampallona si è costituito in appello, contestando
puntualmente le censure dell'appellante.
D I R I T T O
1. - Deduce in primo luogo l'amministrazione appellante che i
motivi di eccesso di potere dedotti dal Pampallona con il ricorso
introduttivo sarebbero totalmente infondati.
Al riguardo osserva il collegio che il primo giudice ha ritenuto
di dover rilevare d'ufficio il vizio di invalidità sopravvenuta del
provvedimento di destituzione irrogato il 21 gennaio 1985, in quanto
la norma in base alla quale era stato adottato (l'art. 8, primo
comma, lett. b), del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737) era stata
modificata nelle more del giudizio dall'art. 11 della legge 10
ottobre 1986, n. 668, che non consentiva più l'adozione del
provvedimento stesso; ed ha accolto il ricorso esclusivamente per
tale considerazione, dichiarando assorbiti tutti i motivi
originariamente proposti dal Pampallona.
Ora poichè l'assorbimento dei motivi equivale - sotto il profilo
processuale - alla loro reiezione, l'appellante non ha alcun
interesse a contestare in questa sede i motivi stessi.
La doglianza va quindi dichiarata inammissibile.
2. - Ai fini dell'esame della seconda censura va premesso che il
Pampallona, agente della Polizia di Stato, avendo riportato la
condanna ad un mese di reclusione con interdizione per un anno dai
pubblici uffici, era stato destituito di diritto a norma del citato
art. 8, che all'epoca prevedeva la destituzione di diritto "per
condanna, passata in giudicato, che importi l'interdizione, anche
temporanea, dai pubblici uffici".
Nelle more del giudizio proposto per l'annullamento della
destituzione è intervenuta la legge n. 668/1986, che ha sostituito
la sopra riportata locuzione dell'art. 8 con la seguente: "per
condanna, passata in giudicato, che importi l'interdizione perpetua
dai pubblici uffici".
Sulla base di tale sopravvenienza normativa il t.a.r., come si è
detto, ha rilevato d'ufficio il vizio di invalidità sopravvenuta,
accogliendo il ricorso esclusivamente sotto tale profilo; ed ha
fondato la propria statuizione sulle seguenti considerazioni:
a) il principio di retroattività della norma penale più
favorevole, sancito dall'art. 2 del cod. pen., sarebbe estensibile
anche agli illeciti amministrativi e alle relative sanzioni;
b) il conseguente vizio di invalidità sopravvenuta del
provvedimento impugnato sarebbe rilevabile d'ufficio dal giudice
anche in mancanza di uno specifico motivo aggiunto di ricorso (nella
fattispecie la circostanza era stata dedotta con una semplice memoria
non notificata); e ciò nell'interesse generale di consentire
l'applicazione retroattiva della legge più favorevole;
c) la cennata rilevabilità d'ufficio dell'invalidità
sopravvenuta del provvedimento impugnato sarebbe sostanzialmente
analoga alla rilevabilità d'ufficio della sopravvenuta - e
retroattiva - dichiarazione di incostituzionalità di una legge.
Di tale statuizione si duole l'amministrazione appellante,
rilevando che la sentenza sarebbe viziata da extrapetizione, per
avere accolto un motivo che non era stato dedotto, e sarebbe comunque
erronea, in quanto il principio di retroattività della norma più
favorevole si riferirebbe soltanto alle norme incriminatrici penali e
non troverebbe quindi applicazione in materia amministrativa.
Vengono pertanto prospettate al collegio le seguenti questioni:
a) se sia ammissibile che il giudice amministrativo rilevi
(recte: formuli) d'ufficio un motivo di ricorso;
b) se sia - in astratto - ammissibile il vizio di invalidità
sopravvenuta;
c) nell'affermativa, se tale vizio sia fondato nel caso in
esame.
3. - La prima questione, relativa all'ammissibilità che il
giudice amministrativo formuli d'ufficio un motivo di ricorso, va
definita in senso negativo.
È infatti regola fondamentale del diritto processuale
(amministrativo, civile e penale) il principio della domanda, in base
al quale il giudice, salvo specifiche espresse eccezioni (ad esempio,
il processo contabile), non può attivarsi se non venga espressamente
richiesto da un altro soggetto dell'ordinamento.
Questo principio opera con particolare rigore nel processo
amministrativo, atteso il suo carattere di processo non inquisitorio
(in cui il giudice ha potere di disposizione dell'oggetto di esso) ma
accusatorio (o di parti); un processo da ricorso in cui il giudice
può agire solo su domanda di parte (ne procedat iudex ex officio) e
nei limiti della domanda stessa (ne eat iudex ultra vel extra petita
partium: v. art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642). Le ragioni di
fondo di tale principio sono evidenti: da una parte l'esigenza di
garantire l'imparzialità del giudice, dall'altra l'esigenza di
garantire la tutela giurisdizionale della parte interessata (che
potrebbe, altrimenti, essere esposta al rischio di una soccombenza
determinata da illegittimità non formalmente contestatele, ed in
ordine alle quali pertanto non aveva potuto produrre adeguate
controdeduzioni). L'unica attività d'ufficio che il giudice
amministrativo può compiere riguarda il controllo dell'esistenza dei
prescritti presupposti di ammissibilità o di ricevibilità del
ricorso; ma tale deroga è giustificata dalla preminente esigenza che
lo strumento processuale venga utilizzato per le finalità e nei
limiti ad esso attribuiti dall'ordinamento, e risulti così
effettivamente un mezzo per assicurare la giustizia
nell'amministrazione ai sensi dell'art. 100 della Costituzione.
Ora in un tale contesto il cennato motivo di invalidità
sopravvenuta (l'unico accolto), che il t.a.r. ha dichiaratamente
rilevato d'ufficio, non può non essere riconosciuto inficiato da
extrapetizione.
Nè a diversa conclusione può indurre l'addotta analogia con la
sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità di una legge, di
cui il giudice è tenuto a prendere atto anche d'ufficio. Infatti in
base al principio iura novit curia il giudice è tenuto d'ufficio a
conoscere e ad applicare l'ordinamento nella sua realtà effettuale,
e quale eventualmente modificato da sentenze della Corte
costituzionale; ma ciò non comporta anche che il giudice possa
statuire sulla legittimità del provvedimento impugnato direttamente
sulla base dell'ordinamento, e cioè prescindendo dal filtro dei
motivi dedotti dal ricorrente.
Vero è che in caso di analogo ricorso, proposto anch'esso prima
dell'entrata in vigore della legge n. 668/1986, la sezione quarta del
Consiglio di Stato, con sentenza 6 marzo 1989, n. 150, ha ritenuto
che la denuncia di incostituzionalità dell'originario disposto
dell'art. 8, ritualmente formulata nel ricorso introduttivo, potesse
essere qualificata dal giudice (anche) come censura di (futura)
invalidità del provvedimento adottato in base al disposto stesso,
invalidità derivante dalla sopravvenuta legge n. 668/1986, che
avrebbe operato con efficacia retroattiva sulle situazioni pregresse.
Peraltro questo consiglio, pur rendendosi conto della
semplificazione pratica e dell'economia di giudizi derivante da tale
soluzione (in quanto l'altra alternativa, e cioè di rimettere la
questione alla Corte costituzionale conduce ad una soluzione che,
come si rileverà al successivo n. 4, appare scontata), non ritiene
di condividere il suindicato orientamento in quanto l'interesse
sopravvenuto, di cui questo consiglio ha riconosciuto la piena
tutelabilità (sentenza 26 febbraio 1987, n. 61), è azionabile
esclusivamente con i normali strumenti processuali; e quindi nel caso
in esame avrebbe dovuto esser fatto valere mediante appositi motivi
aggiunti, non sembrando che possa essere utilmente dedotta una
censura che faccia riferimento ad un evento futuro e incerto, e
difetti quindi dei requisiti sia della certezza che dell'attualità
della lesione.
La sentenza impugnata va pertanto riformata, prescindendo
dall'esame delle altre due questioni indicate sub 2, che restano
logicamente assorbite.
4. - Va quindi esaminata la censura (dedotta nel ricorso
introduttivo, dichiarata assorbita dal t.a.r., e riproposta dal
resistente in questa sede) di illegittimità costituzionale
dell'originario disposto del citato art. 8, lett. b).
La questione non è manifestamente infondata. La Corte
costituzionale, con sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di numerose disposizioni (l'art. 85,
lett. a), del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3; l'art. 247 del r.d. 3
marzo 1934, n. 383; l'art. 66, lett. a), del d.P.R. 15 dicembre 1959,
n. 1229; l'art. 1, secondo comma, della legge 13 maggio 1975, n. 157;
l'art. 57, lett. a), del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761; l'art. 8,
lett. a), del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737) che prevedevano ipotesi
di destituzione ex lege collegate a determinate condanne penali o a
determinate pene accessorie; e ciò per la considerazione che
l'ordinamento si evolve verso la esclusione di sanzioni rigide,
avulse da un adeguato rapporto di congruità con il caso concreto,
con conseguente irragionevolezza di sanzioni disciplinari
automaticamente collegate alla condanna per determinati fatti e
quindi irrogate senza alcuna preventiva valutazione dell'adeguatezza
della sanzione. In tale contesto anche la norma dell'art. 8, lett.
b), appare in insanabile contrasto con l'orientamento indicato dalla
Corte, e va pertanto sottoposta al suo sindacato di
costituzionalità.
La questione è anche rilevante ai fini del decidere. Infatti la
declaratoria di incostituzionalità della norma condurrebbe al
riconoscimento del vizio (originario) di legittimità del
provvedimento impugnato e quindi al riconoscimento della fondatezza
del ricorso di primo grado, con conseguente reiezione dell'appello,
mentre in caso contrario il giudizio si concluderebbe con un
risultato opposto.
Occorre pertanto rimettere la questione alla Corte costituzionale,
con sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
all'art. 3 della Costituzione ed al principio di ragionevolezza da
esso discendente, la questione di costituzionalità dell'art. 8,
lett. b), del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, per la parte in cui
prevedeva ipotesi di destituzione di diritto a seguito di condanna
penale che comportasse l'interdizione anche temporanea dai pubblici
uffici; e per l'effetto;
Sospende il giudizio;
Dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai
Presidenti dei due rami del Parlamento;
Manda alla segreteria di compiere i relativi adempimenti.
Così deciso in Palermo l'11 ottobre 1989 dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la regione siciliana in sede
giurisdizionale, in Camera di consiglio.
Il presidente: SCARCELLA

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