1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 14-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Agricoltura - Norme della Regione Toscana - Attivita' agrituristica - Immobili destinati all'attivita' agrituristica - Previsione che possono essere utilizzati per l'attivita' agrituristica trasferimenti di volumetrie di cui agli artt. 71, comma 2, e 72, comma 1, lettera a), della legge regionale n. 65 del 2014, all'interno del medesimo territorio comunale o all'interno della proprieta' aziendale la cui superficie sia senza soluzione di continuita' e ricada parzialmente in territori di Comuni confinanti. - Legge della Regione Toscana 24 maggio 2022, n. 15 (Disciplina dell'oleoturismo e dell'ospitalita' agrituristica. Modifiche alla l.r. 30/2003), art. 7, comma 1. (22C00148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 14-9-2022)

Ricorso ex art. 127, comma 1, Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei Ministri (C.F. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), giusta delibera del Consiglio
dei Ministri adottata nella riunione del 14 luglio 2022, ricorrente;
contro la Regione Toscana (c.f. 01386030488; PEC:
regionetoscana@postacert.toscana.it), in persona del Presidente della
Giunta Regionale in carica, con sede in piazza Duomo 10 - 50122
Firenze (FI) intimata;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, della legge Regione Toscana del 24 maggio 2022, n. 15,
pubblicata nel BUR n. 26 del 3 giugno 2022, recante «Disciplina
dell'oleoturismo e dell'ospitalità agrituristica. Modifiche alla
l.r. 30/2003» per violazione degli articoli 9, e 117, commi secondo,
lett. s), e terzo Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione, in relazione agli articoli 1 e 41-quinquies, ottavo e
nono comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150; al D.M. 2 aprile
1968, n. 1444; all'art. 3 della legge 10 febbraio 2006, n. 96; agli
articoli 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio);
Con la legge 24 maggio 2022, n. 15, la regione Toscana ha
provveduto a disciplinare «l'oleoturismo» e «l'ospitalità
agrituristica», anche modificando la propria legge n. 30/2003 recante
«Disciplina delle attività agrituristiche, delle fattorie
didattiche, dell'enoturismo e dell'oleoturismo in Toscana».
In particolare, l'articolo 7, comma 1, della predetta legge n.
15/22 ha modificato l'articolo 17 della l.r. n. 30/2003, rubricato
«Immobili destinati all'attività agrituristica», inserendo, al comma
1, lett. c), il numero 3-bis, volto a consentire l'utilizzo, ai fini
dello svolgimento dell'attività agrituristica, «dei trasferimenti di
volumetrie disciplinati all'articolo 71, comma 2, e all'articolo 72,
comma 1, lettera a), della L.R. 65/2014, all'interno del medesimo
territorio comunale o all'interno della proprietà aziendale la cui
superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente
in territori di comuni confinanti, a condizione che si configurino
come uno dei seguenti interventi: a) interventi di addizione
volumetrica; b) interventi di trasferimento del volume in prossimità
di edifici esistenti e qualora questo non comporti la necessità di
realizzare opere di urbanizzazione primaria».
Per effetto di tale modifica, l'articolo 17, comma 1, lettera c),
della legge regionale 23 giugno 2003, n. 30 risulta così modificato:
«1. Possono essere utilizzati per l'attività agrituristica: c) salvo
i limiti e le condizioni previsti dagli strumenti di pianificazione
territoriale e urbanistica, i volumi derivanti da: 3-bis)
trasferimenti di volumetrie disciplinati all'articolo 71, comma 2, e
all'articolo 72, comma 1, lettera a), della L.R. 65/2014, all'interno
del medesimo territorio comunale o all'interno della proprietà
aziendale la cui superficie sia senza soluzione di continuità e
ricada parzialmente in territori di comuni confinanti, a condizione
che si configurino come uno dei seguenti interventi: a) interventi di
addizione volumetrica; b) interventi di trasferimento del volume in
prossimità di edifici esistenti e qualora questo non comporti la
necessità di realizzare opere di urbanizzazione primaria;».
L'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 15/2022 presenta
profili di illegittimità costituzionale, in quanto, per le ragioni
che di seguito si illustrano, risulta lesivo dell'articolo 117, terzo
comma della Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali
statali in materia di governo del territorio stabiliti dall'articolo
41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 - come attuato con il
decreto ministeriale n. 1444 del 1968 - e dall'articolo 3 della legge
10 febbraio 2006, n. 96; dell'articolo 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, poichè incide sulla pianificazione paesaggistica, con
invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato;
dell'articolo 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007), in considerazione dell'abbassamento
del livello della tutela del paesaggio; del principio di leale
collaborazione, per violazione dell'impegno assunto dalla Regione con
il Piano di indirizzo territoriale a consentire l'edificazione di
nuovi volumi in zona agricola in casi eccezionali e residuali.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri propone, pertanto, il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità dell'art. 7, comma 1, della legge 24 maggio
2022, n. 15 per violazione 117, terzo comma, Costituzione, in
riferimento agli articoli 1 e 41-quinquies, ottavo e nono comma,
della legge 17 agosto 1942, n. 1150; al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444
(articoli 2, 3 5, 7, 8 e 9), all'art. 3 della legge 10 febbraio 2006,
n. 96,
La novella in esame consente trasferimenti di volumetria in zona
agricola e, conseguentemente, nuove edificazioni finalizzate
all'attività agrituristica, in violazione delle stringenti e
particolari limitazioni poste all'attività edificatoria in zone
agricole dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150 (c.d. Legge
Urbanistica), al fine di «favorire il disurbanamento e di frenare la
tendenza all'urbanesimo» (art. 1 della citata legge).
Per il conseguimento di tali finalità, la stessa legge
urbanistica, all'articolo 41-quinquies, commi ottavo e nono, prevede
rispettivamente che: «[8.] In tutti i comuni, ai fini della
formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità
edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti
massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a
verde pubblico o a parcheggi. [9.] I limiti e i rapporti previsti dal
precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per
l'interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In
sede di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene
emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della medesima».
In attuazione della predetta disposizione, il decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, ha individuato, all'articolo 2,
lettera e), tra le «zone di territorio omogenee», anche «le parti del
territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui - fermo
restando il carattere agricolo delle stesse - il frazionamento delle
proprietà richieda insediamenti da considerare come zone».
Il citato D.M. n. 1444 del 1968 definisce non solo i rapporti
massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e gli spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, a verde pubblico o a parcheggi (art. 3 e 5) fissando le
quantità minime di queste ultime, ma anche i limiti inderogabili di
densità edilizia (art. 7), di altezza degli edifici (art. 8) e di
distanza tra i fabbricati (art. 9) che vanno rispettati per le
diverse zone territoriali omogenee.
In particolare, per quanto attiene alle zone agricole, per
tutelare il paesaggio e l'ambiente e per controllare la densità
edilizia, è prevista la sostanziale inedificabilità. Anche nei
limitati casi in cui è ammessa l'attività edificatoria nelle zone
agricole, la stessa è estremamente ridotta, ed è stabilito un
limite massimo e inderogabile con indice di edificabilità a fini di
insediamento residenziale pari a 0,03 metri cubi per metro quadro
(cfr. articolo 7, n. 4), del d.m. n. 1444 del 1968).
Nell'ottica delle stesse finalità di salvaguardia delle zone
agricole, l'articolo 3 della legge 10 febbraio 2006, n. 96, recante
«Disciplina dell'agriturismo» prevede che: «Possono essere utilizzati
per attività agrituristiche gli edifici o parte di essi già
esistenti nel fondo» (comma 1) «Le regioni disciplinano gli
interventi per il recupero del patrimonio edilizio esistente ad uso
dell'imprenditore agricolo ai fini dell'esercizio di attività
agrituristiche, nel rispetto delle specifiche caratteristiche
tipologiche e architettoniche, nonchè delle caratteristiche
paesaggistico-ambientali dei luoghi» (comma 2). «I locali utilizzati
ad uso agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle
abitazioni rurali» (comma 3). (enfasi aggiunta).
La disciplina statale stabilisce, dunque, che:
(i) l'esercizio dell'agriturismo debba avvenire in edifici già
esistenti sul fondo, eventualmente oggetto di interventi di recupero
del patrimonio edilizio esistente, e che non sia invece consentita, a
tal fine, la realizzazione di interventi di nuova costruzione;
(ii) i locali utilizzati ad uso agrituristico siano
assimilabili a ogni effetto alle abitazioni rurali e, quindi, i
relativi volumi debbano essere presi in considerazione ai fini del
calcolo delle potenzialità edificatorie, nel rispetto dell'indice
volumetrico di cui al richiamato articolo 7, n. 4), del d.m. n. 1444
del 1968.
Con riferimento alla nozione di interventi di ristrutturazione
edilizia, come definiti dall'articolo 3, comma 1, lett. d), del TUE,
la giurisprudenza ha chiarito che «la ristrutturazione edilizia si
caratterizza per la diversità dell'organismo edilizio prodotto
dall'intervento di trasformazione rispetto al precedente (Cons.
Stato, sez. VI, 14 ottobre 2016, n. 4267 e 27 aprile 2016, n. 1619;
sez. V, 12 novembre 2015, n. 5184) e che essa si distingue dalla
nuova costruzione perchè mentre quest'ultima presuppone una
trasformazione del territorio, la ristrutturazione è invece
caratterizzata dalla preesistenza di un manufatto, in quanto tale
trasformazione vi è in precedenza già stata (Cons. Stato, sez. IV,
7 aprile 2015, n. 1763; 12 maggio 2014, n. 2397; 6 dicembre 2013, n.
5822; 30 marzo 2013, n. 2972)» (Cons. Stato, Sez. IV, 12 ottobre
2017, n. 4728).
La nozione di ristrutturazione edilizia va quindi interpretata
tenendo conto della necessità che permanga pur sempre un
collegamento che consenta di ritenere che il manufatto demolito sia
quello stesso che viene ricostruito. Conseguentemente, se è vero che
la ricostruzione può avvenire con modifica dei vari parametri
edilizi, tuttavia tale ricostruzione deve comunque avvenire in un
sedime che, seppure non coincidente, deve essere necessariamente
prossimo a quello originario, e certamente localizzato nello stesso
lotto urbanistico ove si trovava l'immobile demolito. Diversamente,
non sarà possibile parlare di ristrutturazione edilizia, dovendo
ravvisarsi un intervento di nuova costruzione, in quanto viene reciso
ogni legame con il volume demolito.
La traslazione di volumi edilizi su un lotto diverso comporta,
infatti, il mutamento del carico urbanistico ascrivibile al lotto di
destinazione e, quindi, si configura come un intervento che, come ha
ritenuto il Consiglio di Stato, determina una nuova trasformazione
del territorio.
Deve, altresì, evidenziarsi che la legge regionale n. 30 del
2003 non riproduce le disposizioni dell'articolo 3, comma 3, della
legge n. 96 del 2006, secondo cui «I locali utilizzati ad uso
agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle abitazioni
rurali»), ma, all'articolo 17, comma 2, stabilisce soltanto, che
«L'attività agrituristica può essere svolta sia in edifici con
destinazione d'uso a fini agricoli che in edifici classificati come
civile abitazione». Ne deriva che i trasferimenti di volumetria in
zona agricola previsti dalla legge regionale non risultano soggetti
al limite di volumetria stabilito per le edificazioni residenziali in
zona agricola, previsto dall'articolo 7, n. 4), del d.m. n. 1444 del
1968 e operante anche ai fini della destinazione ad agriturismo, in
virtù dell'articolo 3, comma 3, della legge n. 96 del 2006.
La ratio del predetto articolo 3 è stata ampiamente illustrata
dalla giurisprudenza di codesta Corte, la quale nella sentenza n. 96
del 2012, ha affermato che «L'art. 3, comma 1, della legge n. 96 del
2006 - come pure l'art. 3, primo comma, della precedente legge 5
dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell'agriturismo) - contiene un
principio fondamentale, la cui ratio è quella di promuovere
l'attività agrituristica, senza tuttavia consentire edificazioni
nuove ed estranee allo svolgimento delle attività agricole in senso
stretto, allo scopo di garantire il mantenimento della natura
peculiare del territorio e preservarlo così dalla proliferazione di
fabbricati sorti in vista soltanto dell'esercizio di attività
ricettive in immobili non facenti parte, ab origine, dell'azienda
agricola. 3.2. - La norma statale sopra citata si limita
all'enunciazione di un principio, destinato a trovare specifiche
attuazioni nelle legislazioni delle diverse Regioni, in conformità
alle caratteristiche morfologiche, storiche e culturali di ciascuna
di esse. Tale principio pone un limite rigoroso, escludendo che
possano essere destinati ad attività agrituristiche edifici
costruiti ad hoc, non «già esistenti sul fondo» prima dell'inizio
delle attività medesime. Si vuole in sostanza prevenire il sorgere
ed il moltiplicarsi di attività puramente turistiche, che finiscano
con il prevalere su quelle agricole, in violazione della norma
codicistica prima citata e con l'effetto pratico di uno snaturamento
del territorio, usufruendo peraltro delle agevolazioni fiscali
previste per le vere e proprie attività ricettive connesse al
prevalente esercizio dell'impresa agricola».
La disciplina prevista dall'impugnata norma della legge regionale
n. 15/22, infatti, nel consentire i trasferimenti di volumetrie solo
per gli immobili appartenenti al patrimonio rurale esistente, pone
effettivamente precisi limiti che dovrebbero tutelare il territorio
rurale, prevedendo che i trasferimenti, fermi restando i limiti e le
condizioni previsti dagli strumenti di pianificazione territoriale e
urbanistica, possano essere effettuati all'interno dell'intero
territorio comunale o all'interno della proprietà aziendale la cui
superficie sia senza soluzione di continuità e ricada parzialmente
in territori di comuni confinanti, a condizione che si configurino
come uno dei seguenti interventi: a) interventi di addizione
volumetrica; b) interventi di trasferimento del volume in prossimità
di edifici esistenti e qualora questo non comporti la necessità di
realizzare opere di urbanizzazione primaria.
La disposizione regionale risulta, tuttavia, lesiva dell'articolo
117, terzo comma, della Costituzione, ponendosi in contrasto con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio di cui
all'articolo 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge 17 agosto
1942, n. 1150, che impone il rispetto dei limiti inderogabili di
densità edilizia previsti per le diverse zone del territorio
comunale, come declinati per le zone agricole dal decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, il quale fissa un indice di
edificabilità, disponendo che, all'interno di questi ambiti, è
prescritta per le abitazioni la massima densità fondiaria di mc 0,03
per metro quadro, e con l'articolo 3 della legge n. 96 del 2006.
La disciplina regionale in esame, ponendosi in contrasto con la
ratio della prescrizione contenuta nel d.m. 1444 del 1968, determina,
infatti, il rischio di una indiscriminata proliferazione di
volumetrie nelle aree agricole, con consequenziale superamento dei
suddetti limiti di densità, mediante trasferimenti (anche
«extrafondo») di cubatura.
Nel caso in esame, infatti, la traslazione di volumi al di fuori
del contesto nel quale si trovavano i manufatti demoliti, e
potenzialmente anche a distanza di chilometri da questi ultimi, non
può che determinare la qualificazione dell'intervento come «nuova
costruzione»; qualificazione che è già sufficiente a far emergere
il contrasto insanabile della legge regionale con la previsione
dell'articolo 3 della legge n. 96 del 2006, secondo cui possono
essere destinati ad agriturismo esclusivamente volumi edilizi già
esistenti sul fondo.
Il predetto decreto ministeriale, infatti, nel prescrivere la
suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee,
persegue lo scopo di garantirne un assetto ordinato.
I limiti così imposti hanno efficacia vincolante anche nei
confronti del legislatore regionale, come peraltro chiarito da
codesta Corte costituzionale, secondo cui «[...] i limiti fissati dal
D.M. n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell'art.
41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il legislatore
regionale (ad esempio, sentenza n. 232 del 2005) [...] costituendo
essi principi fondamentali della materia, in particolare come limiti
massimi di densità edilizia a tutela del «primario interesse
generale all'ordinato sviluppo urbano» (Corte costituzionale, sent.
20 ottobre 2020, n. 217).
Allorchè, dunque, - come nel caso di specie è avvenuto - il
legislatore regionale introduce arbitrariamente deroghe a tali
limiti, consentendo trasferimenti di volumetria in zona agricola,
ammette interventi che possono potenzialmente cagionare effetti
gravemente pregiudizievoli per il territorio, in quanto idonei a
determinare un aggravio del carico urbanistico/edilizio nelle aree
interessate e, come si è sopra evidenziato, la proliferazione di
volumetrie nelle aree agricole, con esiti arbitrari e irragionevoli.
Sul punto, va infatti ribadito che in base alla disciplina
urbanistica la delocalizzazione è da considerarsi a tutti gli
effetti una nuova costruzione (art. 3 TUE), e comunque lo spostamento
di volumetrie edilizie entro lotti a destinazione agricola, senza il
rispetto del limite volumetrico stabilito dal decreto ministeriale n.
1444 del 1968 (non richiamato dalla norma impugnata), determina di
per sè la violazione della lettera e della ratio della disciplina
concernente l'edificazione in zona agricola, la quale è diretta a
contenere, non solo la quantità totale dei volumi edilizi
realizzabili nelle zone agricole, ma anche la loro concentrazione sul
singolo lotto, proprio allo scopo di evitare la creazione di veri e
propri insediamenti urbani in zona agricola.
La legge regionale in esame si pone, dunque, in contrasto con
l'articolo 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge 17 agosto
1942, n. 1150, così come declinato per le zone agricole
dall'articolo 7, n. 4 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
nonchè con l'articolo 3 della legge n. 96 del 2006, violando l'art.
117, terzo comma, Costituzione, con riferimento alla materia «governo
del territorio», della quale le predette disposizioni statali
costituiscono principi fondamentali vincolanti per le Regioni.
Con l'impugnata norma il legislatore regionale ha, quindi,
esorbitato dai limiti della propria potestà normativa che codesta
Corte ha individuato nella determinazione delle modalità concrete di
attuazione dei principi fondamentali posti dalla disciplina statale.
2. Illegittimità dell'art. 7, comma 1, della legge 24 maggio
2022, n. 15, per violazione degli articoli 117, secondo comma, e 9
Costituzione, in riferimento agli articoli 135, 143 e 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio), all'art. 3 della legge 96 del 10 febbraio 2006, all'art.
7, n. 4 del D.M. n. 1444 del 1968, e per violazione principio di
leale collaborazione.
L'impugnata norma regionale contrasta, altresì, con l'articolo
117, comma secondo, lettera s), Costituzione, poichè incide sulla
pianificazione paesaggistica, invadendo la competenza legislativa
esclusiva dello Stato, attuata dagli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, in quanto non risponde
alla finalità indicata dal Piano di indirizzo territoriale della
Regione Toscana (PIT).
Infatti, la disciplina del vigente Piano di indirizzo
territoriale con valenza paesaggistica della Toscana, frutto di
intesa con lo Stato, stabilisce, quale obiettivo dell'invariante
strutturale «I caratteri morfotipologici dei paesaggi rurali»
relativi al paesaggio rurale, «il contenimento di ulteriori consumi
di suolo rurale» (articolo 11 della Disciplina del PIT).
In base alla suddetta disposizione, rispondente all'obiettivo
europeo di azzeramento del consumo di suolo entro il 2050,
l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola deve avere carattere
eccezionale e residuale, risultando giustificata soltanto in presenza
di esigenze che non possono essere soddisfatte diversamente.
L'impugnata disciplina, che determina la trasformazione del
territorio attraverso i suddetti trasferimenti di volumetria in zona
agricola, è stata adottata dalla Regione in via del tutto autonoma e
avulsa dal quadro di riferimento costituito dalle previsioni del
piano paesaggistico. Quest'ultimo - che deve essere elaborato secondo
il modulo della pianificazione concertata e condivisa, prescritto
dalle norme statali (articoli 135, 143 e 145 cod. beni culturali) -
costituisce il solo strumento idoneo a garantire l'ordinato sviluppo
urbanistico e a individuare le trasformazioni compatibili con le
prescrizioni statali del citato codice.
L'articolo 135 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
(decreto legislativo n. 42/2004), invero, dispone che lo Stato e le
Regioni assicurano la conoscenza, la salvaguardia, la pianificazione
e la gestione del territorio in ragione dei differenti valori
espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tal fine,
devono sottoporre a specifica normativa d'uso lo stesso territorio
mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistici - territoriali
con specifica considerazione dei valori paesaggistici, la cui
elaborazione deve avvenire congiuntamente tra Ministero e Regioni.
Ciò in ragione della competenza esclusiva statale in ordine ai beni
paesaggistici.
L'art. 143 descrive il contenuto del piano, che è ricognitivo,
prescrittivo e propositivo.
L'art. 145, comma 3, sancisce il principio di sovraordinazione
dei piani paesaggistici rispetto a tutti gli altri strumenti di
pianificazione territoriale.
Nel nostro ordinamento, dunque, in materia di pianificazione e
tutela del territorio e dei beni ambientali, da un lato gli strumenti
di tutela dei valori paesaggistici sono sovraordinati e cogenti per
gli assetti regionali e comunali (da ultimo Corte costituzionale
sentenza 5666/21; in termini sentenza 1190/21: «In materia di tutela
paesaggistica le disposizioni dei relativi piani sono prevalenti
sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad
incidenza territoriale previsti dalle normative di settore»);
dall'altro vi è un principio di leale collaborazione, nella
individuazione dei piani paesaggistici e nella loro applicazione e
tutela.
Entrambi questi principi risultano violati dalla normativa
impugnata, anche in considerazione del mancato rispetto dell'impegno
assunto dalla Regione con il Piano di indirizzo territoriale a
consentire l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola in casi
eccezionali e residuali.
Inoltre, l'articolo 7, comma 1 della legge regionale in
questione, determina un abbassamento di tutela del paesaggio, in
violazione anche dell'art. 9 della Costituzione, che ne sancisce la
rilevanza quale interesse primario e assoluto (Corte costituzionale
n. 367 del 2007).
Difatti, nonostante l'impegno espressamente previsto nel Piano di
indirizzo territoriale con valenza paesaggistica, frutto di intesa
con lo Stato, l'edificazione di nuovi volumi in zona agricola deve
avere carattere eccezionale e residuale, risultando giustificata
soltanto in presenza di esigenze che non possono essere soddisfatte
diversamente.
La norma regionale impugnata, al contrario, comporta la
delocalizzazione - proprio in zona agricola - di volumi
originariamente esistenti in altre porzioni del territorio comunale o
anche dal territorio di altri comuni, e ciò sulla base di una scelta
dell'imprenditore agrituristico, senza che emergano elementi atti a
dimostrare l'assoluta necessarietà di tali ulteriori volumi edilizi.
Al riguardo, si evidenzia come il limite massimo - e
inderogabile - di edificabilità in zona agricola rappresenta
principio informatore del d.m. n. 1444 del 1968, ed è da intendersi
riferito al singolo lotto, non già alla zona agricola interamente
considerata. La circostanza che i volumi oggetto del trasferimento,
avendo a oggetto immobili già esistenti sul fondo e destinati
comunque allo svolgimento delle attività agricole, rientrerebbero
fra quelli già ammessi nella zona agricola in considerazione, non è
idonea a sottrarre la norma alla dedotta censura di
incostituzionalità.
Invero, la concentrazione su un unico lotto di volumi provenienti
da altri lotti, deve ritenersi preclusa, in quanto tale operazione
verrebbe a creare un vero e proprio insediamento abitativo, una
lottizzazione, che - com'è noto - è vietata in zona agricola.
Deve infatti tenersi presente che i volumi delocalizzati, una
volta «atterrati» in zona agricola e destinati ad agriturismo, sono
da qualificare come volumi residenziali, in base a quanto previsto
dall'articolo 3, comma 3 della legge n. 96 del 2006.
Come detto, la legge regionale consente di delocalizzare volumi a
destinazione rurale presenti nello stesso Comune, anche a notevole
distanza rispetto all'area c.d. «di atterraggio», o addirittura anche
volumi esistenti nel territorio di altri Comuni, purchè all'interno
della stessa azienda agricola. Tale spostamento determina, quindi,
necessariamente un incremento del carico urbanistico nel lotto di
«atterraggio», in quanto si tratta di volumi abitativi che non erano
presenti nel medesimo lotto e che potrebbero provenire anche da siti
posti a molti chilometri di distanza rispetto all'area di intervento.
In tal modo, la legge regionale realizza dunque un meccanismo di
elusione dei limiti all'edificazione residenziale in zona agricola
previsti dall'articolo 7, n. 4 del d.m. n. 1444 del 1968, in
combinato disposto con l'articolo 3 della legge n. 96 del 2006,
perchè consente di cumulare su un fondo agricolo volumi rurali non
preesistenti su quel fondo, per destinarli ad agriturismo.
In tal modo si vanifica lo scopo stesso della pianificazione
paesaggistica, che tende a valutare le trasformazioni del territorio
non in modo parcellizzato, ma nell'ambito di una considerazione
complessiva del contesto tutelato specificamente demandata al piano
paesaggistico.
Con l'impugnata norma, quindi, la Regione manifestamente elude il
principio posto dal piano, secondo cui l'edificazione in zona
agricola ha carattere del tutto eccezionale e residuale.
In proposito, con una recente sentenza codesta Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale di una legge regionale -
peraltro di una Regione a statuto speciale - che, nel consentire la
proroga di disposizioni in deroga alla pianificazione urbanistica,
ammetteva reiterati e rilevanti incrementi volumetrici del patrimonio
edilizio esistente, isolatamente considerati e svincolati da una
organica disciplina del governo del territorio così trascurando
l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio, proprio della
pianificazione urbanistica, e così danneggiando il territorio in
tutte le sue connesse componenti e, primariamente, nel suo aspetto
paesaggistico e ambientale (Corte costituzionale, sent. 28 gennaio
2022, n. 24).
La disciplina regionale impugnata, dunque, si pone anche in
contrasto col principio di leale collaborazione cui si informano le
norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e determina una
lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela del
paesaggio, in considerazione della violazione del richiamato impegno,
assunto dalla Regione, a consentire l'edificazione di nuovi volumi in
zona agricola in casi eccezionali e residuali.
Alla luce delle sopra esposte argomentazioni, l'articolo 7, comma
1 della legge regionale in oggetto risulta lesivo dell'articolo 117,
terzo comma della Costituzione, per contrasto con i principi
fondamentali statali in materia di governo del territorio stabiliti
dall'articolo 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942 - come
attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968 - e
dall'articolo 3 della legge 10 febbraio 2006, n. 96; dell'articolo
117, secondo comma, lett. s), della Costituzione, rispetto al quale
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, poichè incide sulla
pianificazione paesaggistica, con invasione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato, e dell'articolo 9 della
Costituzione, che sancisce la rilevanza della tutela del paesaggio
quale interesse primario e assoluto (Corte costituzionale n. 367 del
2007), in considerazione dell'abbassamento del livello della tutela
del paesaggio.

P. Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 7, comma 1, della legge Regione
Toscana n. 15 del 24 maggio 2022, per violazione degli articoli degli
articoli 9, e 117, commi secondo, lett. s), e terzo Costituzione,
nonchè del principio di leale collaborazione, in relazione agli
articoli 1 e 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge 17 agosto
1942, n. 1150; al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444; all'art. 3 della legge
10 febbraio 2006, n. 96; agli articoli 135, 143 e 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio).
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei Ministri
adottata nella riunione del 14 luglio 2022, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 22 luglio 2022

L'avvocato dello Stato: Di Leo


Il vice avvocato generale dello Stato: Guida