1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 776 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 novembre 2000
Dal n. 776 al n. 788 Ordinanze - di identico contenuto - emesse il 6 novembre 2000 dal tribunale di Milano su atti relativi rispettivamente a Obo Efe, Aigbiremolen Susanne, Ideehen Patience, Ugbo Doris, Melo Amerigo Junior Fernando, Hasani Xhulyeta, Savic Ana, Metaj Artur, Cotolea Gheorghe, Rotari Ana, Nikolaeva Elena, Gaswani Mourad, Mezni Mohamed Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica - Obbligo di comunicazione all'autorita' giudiziaria ed assoggettamento a convalida, da parte di quest'ultima, entro quarantotto ore - Mancata previsione - Lesione del principio della riserva di giurisdizione in materia di liberta' personale. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 13, commi 4, 5 e 6, e 14, commi 4 e 5. - Costituzione, art. 13, commi secondo e terzo. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Mancata convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Conseguenze - Elisione degli effetti del provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica - Mancata previsione - Lesione del principio della riserva di giurisdizione in materia di liberta' personale. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 13, commi 4, 5 e 6, e 14, commi 4 e 5. - Costituzione, art. 13, commi secondo e terzo. Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza piu' vicino, per impossibilita' di eseguire l'espulsione con immediatezza - Convalida da parte dell'autorita' giudiziaria - Conseguenze - Permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni - Necessita' del provvedimento motivato dell'autorita' giudiziaria per la determinazione del periodo di tempo di permanenza, nel rispetto del limite massimo di venti giorni - Mancata previsione - Lesione del principio della riserva di giurisdizione in materia di liberta' personale. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5. - Costituzione, art. 13, commi secondo e terzo. (000C1358) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-2000)

IL TRIBUNALE

Premesso che: il trattenimento dello straniero destinatario di un
provvedimento di espulsione presso i centri di permanenza e
assistenza di cui all'articolo 14 d.lgs. n. 286/1998 è
finalizzato, nell'economia del predetto decreto, ad assicurare
effettività alla normativa in tema di allontanamento e presuppone,
quindi, che all'espulsione debba farsi luogo con accompagnamento
alla frontiera a mezzo di forza pubblica.
Sul punto il d.lgs. contiene diversi riferimenti:
l'accompagnamento alla frontiera può trovare fondamento in un
provvedimento del prefetto (art. 13, comma 4-b; comma 5 e comma 6);
oppure essere disposto dal questore (art. 13, comma 4-a).
In ogni caso, la previsione dell'accompagnamento coatto
costituisce, unitamente alla presenza delle condizioni di fatto
considerate al comma 1 dell'articolo 14, fondamentale presupposto
per l'adozione del provvedimento di trattenimento nel centro di
permanenza.
L'accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica,
rendendo suscettibile di coercitiva esecuzione il provvedimento di
espulsione, è misura che innegabilmente incide sulla libertà
personale, intesa come autonomia e disponibilità della propria
persona, libertà tutelata dall'articolo 13 della Costituzione
attraverso inderogabili riserve di legge e di giurisdizione.
A conferma si richiama il costante orientamento della Corte
costituzionale che, distinguendo la diversa sfera di operatività
dei precetti posti all'articolo 13 e all'articolo 16 della Carta,
ha individuato, quale elemento qualificante della restrizione della
libertà personale, l'assoggettamento all'altrui potere, in cui si
concreta la violazione del principio dell'"habeas corpus" ... (cfr.
sent. n. 69/1964).
Tale criterio di riferimento ha determinato la dichiarazione di
incostituzionalità dell'articolo 157 TULPS 773/1931 (cfr. sent.
2/1956), proprio nella parte in cui consentiva all'autorità di
p.s. di ordinare la traduzione del rimpatriando - fattispecie in
tutto analoga all'accompagnamento coattivo alla frontiera di cui al
d.lgs. n. 286/1998 - ed è stato più volte ribadito dalla Corte,
secondo la quale " ... in nessun caso l'uomo potrà essere privato
o limitato nella sua liberta ..., se un regolare giudizio non sia a
tal fine instaurato ..., se non vi sia provvedimento giudiziario
che ne dia le ragioni ..." (cfr. le sentenze n. 11/1956;
n. 419/1994, e tutte le decisioni in quest'ultima richiamate).
La prerogativa costituzionale dell'articolo 13, concernendo un
diritto inviolabile e fondamentale inerente alla "persona", compete
anche allo straniero.
La Corte costituzionale ha affermato che il principio di
eguaglianza sancito all'articolo 3 della Carta vale, quando si
tratta del rispetto di diritti fondamentali, anche per lo straniero
(sent. n. 120/1967) e, proprio con specifico riferimento alla
libertà personale, che il principio costituzionale di eguaglianza
non tollera discriminazioni tra la posizione del cittadino e quella
dello straniero (sent. n. 62/1994).
Pertanto, anche per questi, ogni restrizione della libertà
personale ricade sotto il disposto dell'articolo 13 della
Costituzione ed è soggetta alle assolute riserve di legge e di
giurisdizione.
Con riferimento alla possibilità ammessa dalla Corte
costituzionale (sentenze n. 104/1969 e n. 62/1994) di una normativa
differenziata tra cittadini e stranieri anche in tema di diritti
fondamentali e restando sul piano della riserva di giurisdizione,
pare difficile ravvisare nelle ipotesi in esame, ed in quella che
si valuterà sub II, elementi che giustifichino e legittimino
costituzionalmente una disciplina differente per cui la privazione
della libertà personale degli stranieri resti sottratta ad un
effettivo controllo giurisdizionale.
Si profilano le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
pare alla scrivente che l'accompagnamento alla frontiera, non
conseguente obbligatoriamente a provvedimento di espulsione
ordinato dall'autorità giudiziaria, violi la riserva di
giurisdizione per la mancata previsione di un provvedimento
dell'autorità giudiziaria che dia le ragioni di quella misura,
adottata sulla base di un ampia discrezionalità amministrativa (si
consideri, ad esempio, la genericità delle "circostanze obiettive"
che secondo l'articolo 13, commi 2-a e 2-b determinano la scelta
tra espulsione immediata con accompagnamento ed espulsione
differita con intimazione);
la violazione della riserva di giurisdizione, di immediata
rilevabilità nell'ipotesi in cui lo straniero espulso venga
effettivamente accompagnato alla frontiera a mezzo di forza
pubblica (di ciò il giudice non verrà nemmeno informato),
sussiste anche nell'ipotesi in cui lo straniero, per
l'impossibilità di eseguire con immediatezza l'espulsione, venga
trattenuto ai sensi dell'articolo 14, comma 1, presso il centro di
permanenza. Infatti, nonostante l'articolo 14, comma 4, del d.lgs.
n. 286/1998 faccia riferimento alla valutazione della sussistenza
dei presupposti di cui all'articolo 13 dello stesso decreto, è
evidente che il giudice è chiamato a convalidare il solo
"...provvedimento..." di trattenimento presso il centro.
Lo confermano, oltre che il testo letterale dell'articolo 14,
comma 4, che usa il singolare facendo unico riferimento al
provvedimento del questore (l'accompagnamento può essere invece
oggetto di provvedimento del prefetto) e la conseguente richiesta
da parte della questura di convalida "del provvedimento di
trattenimento", il rilievo che la mancata convalida del
trattenimento non incide sul permanente vigore del provvedimento di
"espulsione con accompagnamento" che continuerà a gravare sullo
straniero.
Sicchè, anche quando l'accompagnamento sia previsto quale
modalità esecutiva dell'espulsione a carico dell'intimato che si
sia trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato (art. 13,
comma 4-a) e sia in quel senso richiamato dal questore nella
motivazione del provvedimento che dispone il trattenimento, ritiene
la scrivente che la convalida del trattenimento non possa implicare
convalida del disposto accompagnamento che resta così fuori dal
controllo giurisdizionale.
Qualora, invece, dovesse ritenersi, secondo una diversa lettura
della normativa, che la convalida del trattenimento abbia in
qualche modo ad oggetto l'accompagnamento, sussisterebbe il dubbio
di costituzionalità in relazione alla omessa previsione che la
mancata convalida del trattenimento, a causa dell'insussistenza dei
presupposti dell'articolo 13 d.lgs., faccia venir meno gli effetti
del provvedimento di accompagnamento.
Il presente giudizio di convalida del trattenimento non può essere
portato a compimento in difetto della pregiudiziale risoluzione del
dubbio di costituzionalità gravante sull'accompagnamento coatto
alla frontiera disposto in via amministrativa, accompagnamento del
quale il giudice deve accertare la ricorrenza dei presupposti di
validità ai sensi dell'articolo 14, comma 4, del d.lgs.
n. 286/1998.
La ritenuta violazione della riserva di giurisdizione non
consente, infatti, di valutare l'esistenza di eventuali vizi del
provvedimento che ha disposto l'accompagnamento - essendo tale
provvedimento emesso in base a normativa che, per le ragioni più
sopra dette, presenta profili di incostituzionalità - con
conseguente venir meno dell'ineludibile presupposto del
trattenimento presso il centro di via Corelli.
La permanenza presso i centri, pur definita "trattenimento", è
misura dall'evidente carattere forzoso.
È, infatti, previsto:
l'assoluto divieto per lo straniero di allontanarsi dal
centro (art. 21, comma 1 d.P.R. n. 394/1999);
il ripristino, senza ritardo, della misura del trattenimento
"con l'ausilio della forza pubblica in caso di indebito
allontanamento" (art. 14, comma 7, del d.lgs.);
l'attribuzione al questore della responsabilità delle misure
occorrenti per la sicurezza e l'ordine pubblico del centro, nonchè
per quelle occorrenti ad impedire l'indebito allontanamento e per
ripristinare la misura (art. 21, comma 9, citato d.P.R.).
Alla scrivente non pare seriamente contestabile che il
"trattenimento" - pur effettuato in strutture che non fanno capo
all'amministrazione penitenziaria, ma a quella degli interni - dia
luogo, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, ad un
" ... assoggettamento all'altrui potere, in cui si concreta la
violazione dell'habeas corpus... "; ad una "degradazione giuridica"
dell'individuo. Sicchè questa forma di "detenzione amministrativa"
deve ricadere sotto il disposto dell'art. 13 della Costituzione
(cui, peraltro, fa riferimento la stessa relazione di
accompagnamento al d.d.l. governativo) e dovrebbe essere perciò
supportata da provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria ex
articolo 13, della Costituzione secondo comma.
Sulla base di tale premessa e richiamati i rilievi più sopra
svolti in tema di riconoscimento allo straniero del fondamentale
diritto alla libertà personale, dubbi di costituzionalità ancora
con riferimento alla riserva di giurisdizione si profilano in
ordine alla natura ed agli effetti della convalida prevista
all'articolo 14 del decreto legislativo.
La convalida disposta dal giudice all'esito del controllo dei
presupposti per l'espulsione e per il trattenimento è atto idoneo
ad attribuire validità alla restrizione della libertà personale
per il periodo di tempo antecedente alla convalida stessa, ma non
può operare per il futuro, legittimando l'ulteriore privazione
della libertà per i successivi venti giorni.
Infatti, l'accezione del termine "convalida" recepita
dall'articolo 13 della Costituzione, al cui modulo si richiama il
decreto, è quella di provvedimento destinato a ratificare quanto
già avvenuto. E tale comune accezione trova riscontro, oltre che
in numerose disposizioni del nostro ordinamento, anche nella
giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. ord. n. 267/1996 e
sent. n. 384/1996 in tema di distinzione della funzione
dell'interrogatorio dell'arrestato, cui procede il g.i.p. in sede
di udienza di convalida, da quella dell'interrogatorio ex articolo
294 c.p.p. di persona sottoposta a custodia cautelare).
Il decreto in esame, prevedendo che la convalida "comporta" la
permanenza nel centro, per un periodo di complessivi venti giorni,
attribuisce al provvedimento del giudice, che dovrebbe ratificare
l'operato della pubblica sicurezza per il passato, la funzione di
legittimare la privazione della libertà personale per il futuro,
per un periodo di tempo determinato solo nel massimo.
Proprio tale ultimo rilievo impedisce una lettura in termini di
costituzionalità dell'articolo 14, e cioè ritenere che, nel
contesto di un unico formale provvedimento di convalida, il giudice
emetta sia la "convalida" vera e propria che opera per il passato,
ex art. 13 Cost., terzo comma; sia il provvedimento motivato che
dispone per il futuro, ex art. 13 Cost., secondo comma.
Nessuna motivazione potrebbe, infatti, sorreggere adeguatamente
un provvedimento col quale si legittima la restrizione della
libertà per un periodo di tempo, la cui durata non forma oggetto
di valutazione alcuna da parte del giudice, ma è solo conseguenza
automatica derivante dalla legge.
La durata del trattenimento deve rispondere al criterio di
stretta necessità per le ragioni indicate al comma 1 dell'articolo
14 del decreto, sicchè il giudice è tenuto a considerare entro
quali limiti il sacrificio della libertà personale del trattenuto
sia giustificato, vagliando innanzitutto le difficoltà di
accompagnamento immediato e poi il concreto programma di
accertamento dell'identità personale e di espatrio dello
straniero, al fine di contenere nel tempo minimo necessario il
trattenimento per il futuro.
Quand'anche tale vaglio fosse reso possibile dalle generiche
indicazioni sul punto fornite dall'autorità di p.s. (è prassi
l'uso di prestampati con casistica che ripete il dettato
legislativo), la disciplina normativa in esame non consente al
giudice di contenere la durata del trattenimento entro il periodo
di tempo ritenuto congruo rispetto alle concrete esigenze del caso.
Nè, successivamente alla convalida, sarebbe possibile per il
giudice far cessare il trattenimento allorchè, nel corso dello
stesso, ne venissero meno i presupposti o qualora lo stesso si
protraesse oltre i termini.
Per tali ragioni, e considerato che il sacrificio del bene
"liberta'" non appare giustificato dalla realizzazione o protezione
di altri valori costituzionali di pari rango, il dubbio di
costituzionalità appare non manifestamente infondato e la
questione di indubbia rilevanza nel presente giudizio di convalida
del trattenimento.
Per i rilievi svolti sub I e II, deve perciò provvedersi alla
sospensione del presente giudizio.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87; e 13 Costituzione;
Solleva d'ufficio le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
dell'articolo 13, commi 4, 5 e 6 e dell'articolo 14, commi 4
e 5 d.lgs n. 286/1998, con riferimento all'articolo 13 della
Costituzione, secondo e terzo comma;
nella parte in cui non prevedono che il provvedimento di
accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica sia
comunicato all'autorità giudiziaria ed assoggettato a convalida
entro 48 ore da parte di tale autorità;
nella parte in cui non prevedono che la mancata convalida del
trattenimento, in caso di insussistenza dei presupposti di cui
all'articolo 13 del decreto, non elida gli effetti del
provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza
pubblica;
dell'articolo 14, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998, con
riferimento all'articolo 13 della Costituzione, secondo e terzo
comma, nella parte in cui prevede che la convalida del
provvedimento del questore comporta la permanenza nel centro per un
periodo di complessivi venti giorni e non prevede che la permanenza
nel centro consegua a provvedimento motivato dell'autorità
giudiziaria per il periodo di tempo da questa indicato, nel
rispetto del limite massimo di venti giorni;
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio e comunicata ai
Presidenti della Camera e del Senato.
Milano, addì 6 novembre 2000.
Il giudice: La Monica
00C1358