1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 2-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 956 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 2001
Ordinanza emessa il 12 ottobre 2001 dal tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra Battini Renzo e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Crediti previdenziali - Ritardato pagamento - Cumulo di interessi legali e rivalutazione - Omessa previsione - Violazione del principio, immediatamente precettivo, di adeguatezza e proporzionalita' della retribuzione (anche differita) - Lesione, altresi', dei principi di solidarieta' sociale, di uguaglianza, di azione in giudizio e di garanzia previdenziale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 156/1991 - Riferimento critico alla successiva giurisprudenza costituzionale (sent. nn. 394/1992 e 361/1996). - Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 16, comma 6; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 24 (recte: 22), comma 36. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36 e 38. (001C1226) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 2-1-2002)

IL TRIBUNALE

Il giudice, a scioglimento della riserva di cui al verbale di
udienza in data 11 ottobre 2001, nella controversia promossa da
Battini Renzo (avv. Aglioti) contro I.N.P.S. (avv. Pinto e Perani);

O s s e r v a

Con ricorso 6 marzo 1995 Renzo Battini esponeva di aver rivevuto
dall'I.N.P.S. nel 1992 somme relative ad arretrati di pensione (VO
n. 10037964) per il solo capitale derivante dal coacervo dei ratei,
senza interessi e rivalutazione monetaria. Invocava il principio di
diritto di cui alla sentenza Corte costituzionale n. 156/1991 e
chiedeva la condanna dell'I.N.P.S. al pagamento degli accessori.
L'Istituto previdenziale resisteva in giudizio spiegando che
sulla interpretazione dell'art. 16 della legge n. 412 del 1991 si era
formato (all'epoca, ndr.) un contrasto di opinioni giurisprudenziali
e chiedendo che la causa fosse sospesa in attesa di una (prossima)
pronuncia delle Sezioni unite, spiegando anche di aver corrisposto
gli interessi legali, ma non la rivalutazione che, secondo una
"relazione amministrativa" allegata al fascicolo di parte non era
"prevista da nessuna norma di legge". Eccepiva la prescrizione
quinquennale e si riservava di verificare se ci fosse stata anche
decadenza dall'azione (sic!, ndr.).
La decisione della controversia veniva più volte rinviata anche
sulla esplicita richiesta dell'I.N.P.S. che dichiarava essere in
corso la liquidazione del dovuto, segnalando che vi ostava la
mancanza di un "programma informatico".
All'udienza dell'11 ottobre 2001, verificato che l'I.N.P.S. non
aveva provveduto ad effettuare alcun pagamento, il giudice si
riservava d'ufficio di verificare la correttezza costituzionale della
normativa in tema di divieto di cumulo fra interessi e rivalutazione
nel credito previdenziale.
Premesso che l'eventuale prescrizione risulta validamente
interrotta dal deposito del ricorso troduttivo notificato
all'I.N.P.S. e che la decadenza non può trovare applicazione in
quanto oggetto della controversia non è una prestazione
previdenziale, ma la liquidazione degli accessori del credito dovuto
per legge, si deve osservare che l'I.N.P.S. ha provveduto al
pagamento degli arretrati di pensione in favore del ricorrente il 26
ottobre 1992, corrispondendo i ratei arretrati a decorrere dal 1
luglio 1991 e liquidando gli interessi dal 31 ottobre 1991: secondo
la pronuncia n. 156/1991 della Corte costituzionale sui ratei dal 31
ottobre 1991 al 31 dicembre 1991 l'I.N.P.S. avrebbe dovuto liquidare
anche la rivalutazione monetaria (o meglio gli interessi sulle somme
rivalutate): sul punto l'affermazione del giudice delle leggi è in
equivoca (ancorchè l'I.N.P.S. - burocraticamente - sostenga che non
vi erano dettati normativi che imponevano la liquidazione).
Per quanto, invece, concerne i ratei maturati successivamente al
31 dicembre 1991 vale la regola di cui all'art. 16 della legge n. 412
del 1991 e - ove la si ritenesse applicabile anche alla gestione
I.N.P.S. e non solo ai trattamenti pensionistici del pubblico
dipendente (v. infra) quella ulteriore di cui all'art. 22, comma 36,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
La prima di queste norme - e la seconda (ove ritenuta applicabile
ai crediti previdenziali del lavoratore privato) nel dispone il
divieto di cumulo di interessi e rivalutazione monetaria nei crediti
di previdenza ed assistenza presentano, a parere di questo giudice,
numerosi profili di illegittimità costituzionale per le ragioni di
cui infra.
1) Con sentenza 12 aprile 1991, n. 156 ( Toscana Lavoro giur.,
1991, 206) la Corte costituzionale aveva ritenuto "costituzionalmente
illegittimo l'art. 442 c.p.c. nella parte in cui non prevede che il
giudice, quando pronuncia condanna al pagamento di somme di danaro
per crediti relativi a prestazioni di previdenza sociale, deve
determinare, oltre agli interessi nella misura legale, il maggior
danno eventualmente subito dal titolare per la diminuzione del valore
del suo credito, applicando l'indice dei prezzi calcolato dall'ISTAT
per la scala mobile nel settore dell'industria e condannando al
pagamento della somma relativa con decorrenza dal giorno in cui si
sono verificate le condizioni legali di responsabilità dell'Istituto
o ente debitore per il ritardo dell'adempimento".
Con sentenza 19/27 aprile 1993, n. 196 (Toscana Lavoro giur.,
1993, 334) il principio era stato esteso anche ai crediti
assistenziali.
Si legge nella motivazione della prima sentenza che il giudice
delle leggi ha ritenuto che la tutela ex art. 38 della Costituzione
abbia funzione surrogatoria e sostitutiva della retribuzione e che
pertanto anche per i crediti previdenziali debba trovare applicazione
l'art. 36 della Costituzione primo comma "quale parametro delle
esigenze di vita del lavoratore".
La comune connotazione dei crediti di lavoro e previdenziali è
costituita, dunque, dalla loro destinazione al soddisfacimento dei
bisogni primari della vita, di tal che le stesse esigenze che
ispirano la regola di cui all'art. 429 c.p.c, per i crediti di lavoro
(cioè adeguare la retribuzione al valore reale della moneta e su
tale adeguamento corrispondere gli interessi) valgono per il credito
previdenziale (od assistenziale). Meglio si può dire che tali
esigenze sono più immediate per il trattamento previdenziale che, di
regola, è sensibilmente inferiore al trattamento retributivo ed è
conseguito da chi è ormai privo di capacità produttiva di reddito e
quindi di possibilità di procurarselo aliunde.
Sulla base di tali principi (e di altre considerazioni) questo
giudice già interpretava in tal senso l'art. 442 c.p.c. (v. Pret.
Pisa 10 maggio 1988, ibid., 1988, 732), in tempi in cui, per ovviare
alla palese ingiustizia in danno dei pensionati, la giurisprudenza di
merito e legittimità, per aggiungere agli interessi il danno
ulteriore, utilizzava la norma codicistica (art. 1224 c.c.) onerando
il pensionato o l'assistito della prova (non presuntiva)
dell'eventuale concreto pregiudizio.
Chi scrive è dell'opinione che la regola di cui all'art. 429
c.p.c. non rappresenti una sanzione per il ritardo nel pagamento, nè
tantomeno, come si è sostenuto, una "sanzione processuale". Non vi
è dubbio che l'obbligo di rivalutare il credito scaduto abbia
l'effetto di scoraggiare la parte dotata di maggiore resistenza dal
porre in essere manovre processuali dilatorie od approfittare dei
tempi del processo; ma si tratta di un effetto. Al contrario la
ragione del disposto dell'art. 429 c.p.c. (e quindi dell'art. 442
c.p.c.) è quella di adeguare il credito al valore attuale tenendo
conto di un dato oggettivo, e questo in base alla constatazione che,
trattandosi di crediti di sopravvivenza e quindi per intero destinati
ai bisogni della vita, il ritardo nel pagamento comporti un
pregiudizio ulteriore rispetto a quello derivante dal mancato
tempestivo impiego del danaro. Si tratta, infatti, di somme sempre
modeste, che diventano niodestissime od insufficienti se corrisposte
in ritardo. Nè, al proposito, può trascurarsi che la regola è
stata introdotta in uno schema processuale ( Lu. 553/1973) che
prevedeva - ottimisticamente - un processo che si sarebbe dovuto
esaurire in 60 giorni od al massimo in settanta: sicchè la rilevanza
che il legislatore ha conferito alla necessità di tutela di tali
crediti appare veramente massima, se si pensa alla modesta
svalutazione derivante dal trascorrere dei tempi in astratto previsti
dal legislatore processuale.
La regola di cui all'art. 429 c.p.c., allora, realizza una
qualità intrinseca del credito di lavoro e previdenziale, ciò
rimanendo ampiamente confermato dal corollario processuale che
obbliga il giudice a liquidare la rivalutazione d'ufficio nel caso di
sentenza di condanna e da quella giurisprudenza che, vigendo la
giurisdizione esclusiva in materia di pubblico impiego, correttamente
affidava al giudice amministrativo la controversia sulla
rivalutazione monetaria, ritenendola componente intrinseca ed
essenziale del credito principale, e quindi escludendo la sua natura
ontologicamente risarcitoria.
Più semplicemente si può, allora, dire che, secondo l'impianto
del 1973, il credito di lavoro o di previdenza o di assistenza è un
credito di valuta e non di valore. E si capisce anche il perchè, se
si pone mente all'affermazione (v. Corte della Costituzione
n. 156/1991) del suo diretto derivare dal principio di cui
all'art. 36 della Costituzione.
Se, dunque. si tratta di retribuzione (o di trattamento
sostitutivo) che deve obbedire ai criteri immediatamente precettivi
di cui all'art. 36 Cost., è evidente che il ritardo nel pagamento di
una somma destinata ai bisogni immediati della vita comporta la
necessità di adeguare la capacità di acquisito della somma al
valore del danaro al tempo del pagamento e ciò indipendentemente dai
"frutti" che tale somma avrebbe potuto generare in favore del
lavoratore (o del pensionato). Insomma, siccome un milione al mese
serve necessariamente per mangiare, vestirsi e pagare la pigione, il
legislatore del 1973 ha ben pensato di rimediare al ritardo nella
corresponsione prevedendo che quel milione diventasse la diversa e
maggiore somma necessaria al lavoratore per realizzare la medesima
capacità di spesa.
Dunque, una forma di tutela differenziata in favore della parte
sostanzialmente e processualmente debole del rapporto.
Tutti sanno, poi, che l'art. 36 della Costituzione è norma
immediatamente precettiva, e dunque la sua applicazione, ad opera del
giudice, prescinde dalla determinazione delle parti od anche dalla
determinazione legislativa, poichè ove il legislatore introduca una
disposizione normativa che quantifichi la retribuzione ex art. 36 in
maniera insufficiente, sicuramente tale norma sarebbe
incostituzionale.
Ed il legislatore del 1973 prima e la Corte Costituzionale poi
(n. 156/1991 e n. 196/1993) hanno stabilito che non è sufficiente ex
art. 36 della Costituzione quella retribuzione o quel trattamento
previdenziale od assistenziale che sia corrisposto in ritardo senza
la rivalutazione delle somme e gli interessi calcolati sulla somma
rivalutata.
Egualmente, in applicazione dello stesso principio, sarebbe
incostituzionale ex art. 36 della Costituzione quella disposizione
che, per avventura, prevedesse una diminuzione retributiva secca,
salvo constatare che alla diminuzione di questo tipo corrisponde il
pagamento in ritardo senza l'adeguamento alla svalutazione, poichè
nell'uno e nell'altro caso si verificherebbe la medesima diminuzione
della capacità di acquisito (e quindi di sopravvivenza) del
creditore lavoratore o pensionato.
A pochi mesi dalla pronuncia nel 156/1992 della Corte
costituzionale è intervenuta - secondo un costume ai limiti della
correttezza istituzionale - la legge 30 dicembre 1991, n. 412
(finanziaria per il 1992) che all'art. 16, comma 6, ha previsto "che
gli enti gestori di forme di previdenza obbligatoria sono tenuti a
corrispondere gli interessi legali sulle prestazioni dovute a
decorrere dalla data di scadenza del termine, previsto per l'adozione
del provvedimento sulla domanda. L'importo dovuto a titolo di
interessi è portato in detrazione dalle somme eventualmente
spettanti a ristoro del maggior danno subito dal titolare della
prestazione per la diminuzione del valore del suo credito".
In pratica, come osservato da Corte cost. 7/19 ottobre 1992,
n. 394 (Informazione prev.,1992, 1116) - e relativamente ai ratei di
trattamenti maturati dopo l'entrata in vigore della legge n. 412 del
1991 - il legislatore aveva determinato un nuovo contenuto dei
crediti previdenziali "riconducendolo sotto il dominio del principio
nominalistico" e ristabilendo "l'interpretazione rigorosamente
letterale che ascrive all'art. 429, terzo comma, il significato di
norma speciale all'interno del sistema di cui all'art. 1224 c.c.: gli
interessi si calcolano sulla somma nominale e la rivalutazione spetta
a titolo di maggior danno, eccezionalmente ritenuto in re ipsa per il
solo fatto della svalutazione, quando risulti superiore al dieci per
cento".
Ma se il credito previdenziale mutuava la natura del credito di
lavoro ed entrambi erano espressione dell'art. 36 Cost., tale
disposizione di legge si configurava come palesemente
incostituzionale, in ragione del principio di diritto enunciato,
pochi mesi prima, dalla Corte costituzionale, la quale, aveva detto
che era insufficiente ex art. 36 quel credito previdenziale
corrisposto in ritardo con i soli interessi, senza la previa sua
rivalutazione.
Appare, dunque, poco convincente l'argomento speso dal giudice
delle leggi nella sentenza n. 394 del 1992, quando si afferma che "la
fattispecie degli effetti del pagamento ritardato resta ferma nei
termini risultanti dal dispositivo della sentenza (n. 156/1991 ndr)
differenziandosi, quindi, del regime comune sia per il carattere
automatico della rivalutazione ( ... omissis) sia per la decorrenza (
... omissis)" e che, invece, "la portata della norma non si esaurisce
in una semplice modificazione quantitativa degli effetti del ritardo.
L'esclusione del cumulo della rivalutazione con gli interessi e la
determinazione del diritto del creditore nella maggiore somma tra il
differenziale di svalutazione e gli interessi calcolati sulla somma
nominale, producono un mutamento di natura del credito presidenziale
rispetto all'interpretazione dell'art. 429, terzo comma, c.p.c.
prevalsa nella giurisprudenza".
È agli occhi di tutti la palese contraddizione: nell'aprile del
1991 (sentenza n. 156) la Corte costituzionale afferma che la natura
giuridica del credito previdenziale ha una sua definizione
costituzionale (art. 36 mediato dall'art. 38, perchè la pensione ha
funzione sostitutiva della retribuzione) e poi ammette, nell'ottobre
dell'anno successivo (sentenza n. 394), che il legislatore possa
ridefinire la natura del credito in assoluto contrasto con la
definizione costituzionale. Ma se la rivalutazione dei crediti
previdenziali, cumulata con gli interessi, ha protezione
costituzionale non si vede come possa ritenersi corretta una
disposizione di legge che muta la natura del credito in contrasto con
il principio di rango costituzionale.
In realtà la vera ragione della tollerata ridefinizione della
natura del credito previdenziale è esplicitata solo da Corte cost.
24 ottobre 1996, n. 361 (Informazione previdenziale 1996, 1227), che
ha ritenuto "infondata in relazione agli articoli 3 e 38 Cost. la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma sesto,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412 nella parte in cui non prevede
il cumulo degli interessi legali con la rivalutazione monetaria per i
ratei dovuti anche successivamente all'entrata in vigore della
medesima legge, nel caso di tardivo adempimento di crediti
previdenziali risalente al periodo antecedente il 31 dicembre 1991,
poichè l'art. 38 Cost., dal quale deriva la tutela dei crediti
previdenziali, non esclude che la legge possa ridurre anche in via
definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante, se
l'interesse collettivo al contenimento della spese pubblica lo
richiede".
Dunque la Corte costituzionale enuncia a chiare lettere il motivo
della legittimità del divieto di cumulo, individuandolo nella
necessità di contenimento della spesa pubblica che consente la
"riduzione" del trattamento previdenziale (Corte cost. nn. 220/1988,
119/1991, 240/1994 e 822/1988): qui la Corte muove dal presupposto
che al trattamento pensionistico l'art. 36 della Costituzione possa
trovare applicazione solo "mediata" dall'art. 38 e che quindi le
motivazioni di cui alla sentenza n. 156 del 1991, ispirate alla
mancanza di una previsione legislativa che qualificasse il credito
previdenziale, possono legittimamente soccombere di fronte "ad un
contesto di progressivo deterioramento degli equilibri della finanza
pubblica.
La Corte in questa pronuncia muove, poi, dalla constatazione -
contraddittoria rispetto alle motivazioni rese nella sentenza n. 156
- secondo la quale il criterio di cumulo di interessi e rivalutazione
realizzerebbe un "privilegio" per il pensionato. Opinione questa non
condivisibile solo che si ponga mente alla stessa finalità della
previdenza che è quella di approntare i mezzi necessari per
consentire una decorosa partecipazione alla vita civile da parte di
chi non è più produttivo, qui la regola del cumulo rappresentando
non certo un "privilegio" quanto l'indispensabile strumento per
adeguare il credito alle reali capacità di spesa (spesso destinata
ai soli bisogni essenziali).
Le stesse motivazioni si rinvengono nell'ultima pronuncia
(n. 459/2000) che ha ritenuto fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994
n. 724, limitatamente al debito di lavoro del datore privato.
Tale norma, come è noto, dispone che "l'art. 16, comma 6, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 si applica anche agli emolumenti di
natura retributiva, pensionistica ed assistenziale per i quali non
sia maturato il diritto alla percezione entro il 31 dicembre 1994,
spettante ai dipendenti pubblici e privati in attività di servizio o
in quiescenza".
La norma cade nella vigenza della legge n. 412 del 1991 e quindi
del divieto di cumulo per i crediti previdenziali, sicchè subito è
poco chiaro quale sia la sua ratio con riferimento ai crediti
previdenziali, posto che per questi la regola esisteva già perchè
prevista proprio dall'art. 16 cit. e passata indenne al vaglio della
Corte costituzionale (v. supra). Già questo primo elemento milita a
favore della tesi di chi ha sostenuto (Pret. Parma 27 maggio 1996,
Riv. Crit. Lav., 1996.1007), con motivazione che qui si condivide,
che l'art. 22 abbia una limitata applicazione al settore del pubblico
impiego. Questo a meno di non ritenere che il legislatore del 1994
abbia voluto pleonasticamente dichiarare applicabile alla previdenza
un regime che già esisteva perchè derivante da una analoga norma di
legge.
Ma a favore della tesi qui sostenuta militano anche altri
argomenti, non ultimo una corretta interpretazione sistematica che
non può prescindere dalla constatazione che l'art. 22 cit. è
inserito nel capo III della legge del 1994, intitolato "disposizioni
in materia di pubblico impiego" e che lo stesso articolo è
intitolato "personale". Ma vi è di più perchè il legislatore del
1994 opera un preciso riferimento al dipendente "in attività di
servizio" od in "quiescenza", ricorrendo ad una terminologia tipica
del pubblico impiego; e demanda, infine, ad un d.m. per la
determinazione delle modalità di calcolo (con un procedimento
evidentemente estraneo alla regolamentazione dei rapporti di lavoro
privati). Dunque correttamente tale disposizione deve leggersi come
norma che riguarda l'impiegato pubblico in regime di diritto pubblico
od in regime di diritto privato secondo le previsioni di cui al
d.lgs. n. 29/1993 e quindi le forme di previdenza ed assistenza di
quest'ultimo (anche se non sfugge a questo giudice che la S.C. ed
anche la stessa Corte costituzionale - sentenza n. 459/2000 - hanno
manifestato la contraria opinione, ritenendo che la disposizione
della legge del 1994 dovesse ritenersi applicabile anche ai crediti
di lavoro privati).
2) Possiamo, allora, senz'altro affermare che le ragioni ultime
che sottendono alla svolta interpretativa della Corte costituzionale
in materia di cumulo di interessi e rivalutazione nei crediti del
pensionato o del lavoratore pubblico risiedono tutte nelle esigenze
(contingenti) di tutela della finanza pubblica e che, secondo il
giudice delle leggi, non dovrebbe essere tanto la natura giuridica
del credito a contare quanto la qualità soggettiva del debitore.
Ovviamente con tutte le rilevanti perplessità che derivano dalla
affermazione originaria (sentenza n. 156/1991) della stessa Corte
costituzionale che tale distinzione non aveva proposto, limitandosi a
prevedere una sorta di immunità dal cumulo in uno spatium
deliberanti, fissato in 120 gg. Ed infatti la qualità soggettiva del
debitore, secondo la pronuncia n. 156/1991, giustificava
semplicemente il congelamento degli accessori per il lasso di tempo
necessario all'ente pubblico per provvedere sulla domanda del
pensionato o sull'oggettiva necessità di ricalcolare il trattamento
in conseguenza di perequazioni automatiche, di novità legislative o
di interventi del giudice delle leggi.
Niente di più, secondo la sentenza n. 156/1991, e secondo un
condivisibile criterio di ragionevolezza.
3) Ma la ricognizione e le argomentazioni fin qui svolte
dimostrano senza dubbio che sulla materia non vi è chiarezza
concettuale e la stessa Corte costituzionale non offre una
tranquillante definizione ontologica dell'Istituto, poichè - al di
là delle enunciazioni formali - nella sostanza, una volta valorizza
la natura del credito (Corte costituzionale n. 156/1991) ed un'altra
la qualità soggettiva del debitore (Corte cost. n. 361/1996 e
n. 459/2000).
Al contrario la valenza economica generalizzata della questione -
e la sua contraddittoria definizione legislativa tempo per tempo
adottata (in una con le incertezze giurisprudenziali del calcolo
materiale del cumulo) - sollecitano una operazione di definitiva
chiarezza che muova dell'approfondimento della ratio alla quale
obbedisce la regola che certi crediti si debbano rivalutare,
indipendentemente dalla liquidazione degli interessi.
Il legislatore del 1973, nel riformare il rito del lavoro (e
della previdenza) ha introdotto nell'ordinamento una regola nuova
rispetto a quella vigente per il ritardo nel pagamento (1124 c.c.),
sicuramente individuando nella rivalutazione monetaria secondo gli
indici ISTAT un elemento talmente connaturato del credito di lavoro
da affidarla alla liquidazione d'ufficio da parte del giudice. La
rivalutazione monetaria - nella mente del legislatore del processo
del lavoro - non apparteneva alla struttura del "risarcimento", tanto
che essa è stata prevista come componente automatica della pronuncia
giudiziale, essendo del tutto irrilevante che il creditore la avesse
chiesta in giudizio. Il che significa - senza tanti barocchismi - che
il credito di lavoro doveva essere trattato come un vero e proprio
credito di valore e non di valuta.
Il perchè è chiaro: si tratta di un credito debole, dal punto
di vista sostanziale perchè relativo a somme destinate al
sostentamento del lavoratore e della sua famiglia e da proteggere
pure nel processo, al fine di evitare manovre dilatorie da parte di
chi era ed è dotato di maggiore capacità di resistenza. Siccome con
la paga il lavoratore si procura da mangiare e da vestire, lo scopo
della liquidazione cumulata con gli interessi altro non è che il
meccanismo che consente di mantenere ferma la (modesta) capacità di
spendita ed acquisto del soggetto tutelato.
Lo strumento individuato dal legislatore è stato uno strumento
processuale: la liquidazione consegue d'ufficio nella presunzione
assoluta che "il maggior danno" coincida con il tasso (ufficiale) di
inflazione. La rivalutazione, dunque, non va nè chiesta nè va
provato il danno ulteriore rispetto agli interessi, perchè questo si
presume; e non solo, perchè il legislatore va al di là del
principio della domanda autorizzando il giudice a liquidare la
rivalutazione dalla maturazione del diritto al "saldo effettivo".
Se si vuole, dunque, si tratta di una regola processuale e come
tale direttamente applicabile anche ai crediti previdenziali ed
assistenziali in forza del rinvio operato dall'art. 442 c.p.c. alle
norme del "capo primo" (fra le quali vi è l'art. 429 c.p.c.).
Tuttavia non può confondersi lo strumento (processuale) con la
regola (sostanziale) e soprattutto con la valenza costituzionale
riconosciuta a quest'ultima, quando si è detto - correttamente - che
l'art. 429 c.p.c. trae la sua giustificazione dall'art. 36 della
Costituzione e così il credito previdenziale, seppure attraverso la
mediazione dell'art. 38 della Costituzione (Corte cost. n. 156/1991).
Ed anche nella recente sentenza n. 459/2000 il giudice delle leggi ha
"rispolverato" la valenza costituzionale della regola
processualistica sul cumulo, seppure facendo salvi i crediti vantati
contro le pubbliche amministrazioni.
Fatto è che se il principio della rivalutabilità anche del
credito previdenziale non avesse avuto valenza costituzionale non
avrebbe avuto alcun senso la pronuncia n. 156 del 1991 che, come è
noto, si era del tutto disinteressata dalla qualità soggettiva del
debitore (o meglio la aveva tenuta in considerazione al solo fine di
legittimare uno spatium deliberandi immune in ragione della
complessità del procedimento). In questa pronuncia, come già si è
sottolineato, la natura giuridica dell'ente debitore e le esigenze di
contenimento della spesa non avevano trovato ingresso argomentativi
se non al limitato fine di consentire un breve periodo durante il
quale la rivalutazione non poteva "correre" in ragione delle esigenze
organizzative della Pubblica Amministrazione. Niente di più, dunque,
che una moratoria cronologicamente ben delimitata e probabilmente
giustificata dall'art. 97 della Costituzione.
Ma non vi è dubbio che la regola del cumulo abbia un valore
costituzionale, rilevando non solo gli artt. 36 ed il 38, ma anche
l'art. 24 (per gli aspetti processuali) e gli artt. 2 e 3 nella parte
in cui enunciano il principio disolidarietà e di eguaglianza
sostanziale.
4) Possiamo, allora, dedurre che quanto abbia sollecitato i
ripensamenti del legislatore (art. 16 legge n. 412 del 1991, art. 24,
comma 36, legge n. 724/1994, ammettendo che tale disposizione di
legge si riferisca anche alla previdenza del lavoratore privato) e
della Corte costituzionale (sentenze nn. 394/1992, 361/1997 e
459/2000) non sia stata una ridefinizione costituzionale
dell'istituto - che rimane sempre protetto dalle disposizioni
enunciate - ma il sopravvenire di "esigenze di contenimento della
spesa pubblica".
Nelle sentenze n. 361/1997 e 459/2000 la Corte costituzionale,
infatti, se si va alla sostanza, ha semplicemente enunciato il
principio secondo il quale esigenze di cassa consentivano di
attenuare (sensibilmente) la protezione costituzionale di alcuni
crediti (quello previdenziale, quello assistenziale, e quello del
lavoratore pubblico), così risolvendo il conflitto fra due regole di
vertice in favore di quella a protezione della finanza pubblica.
Questo - e non altro - è il significato delle più recenti
pronunce della Corte in tema di rivalutazione ed interessi, tanto è
che il giudice delle leggi rispolvera la protezione costituzionale in
relazione al credito fra privati e la sacrifica per i crediti
"pubblici".
E tutto ciò suggerisce alcune riflessioni ulteriori sulla
rilevanza della natura del credito rispetto alla qualità soggettiva
del debitore, poichè, come è noto, quando si tratta di soggetti
privati la legge non distingue a seconda la qualità soggettiva del
datore di lavoro, bensì definisce oggettivamente il credito come un
credito da rivalutarsi (id est: di valuta). Se così non fosse, e se
quindi dovesse valere la qualità soggettiva del debitore, la legge
avrebbe dovuto distinguere fra i diversi debitori di somme derivanti
dal rapporto di lavoro, per esonerare, per esempio, il modesto
imprenditore od il datore di lavoro non imprenditore e gravare, al
contrario, solo il datore di lavoro di una certa dimensione o di una
certa consistenza economica: regola, questa, che appartiene alla
tradizione del nostro diritto del lavoro che a vari fini distingue
fra imprenditori piccoli e grandi, per esempio ai fini del
licenziamento, delle assunzioni obbligatorie, ecc.
Nè l'argomento è trascurabile, poichè, come è ovvio, anche il
patrimonio dell'imprenditore privato e la sua attività economica
finisce per rilevare ai fini del benessere patrimoniale collettivo,
sol che si badi al fatto che la ricchezza prodotta dal privato
concorre alla determinazione della ricchezza pubblica: gravare un
imprenditore della rivalutazione potrebbe significare sottrarre alla
sua impresa una quota di rivestimenti e quindi sottrarre alla
collettività una quota di benessere derivante dalla maggiore
produttività aziendale, dalla possibilità di incremento
dell'occupazione, ecc.
In definitiva distinguere fra soggetto pubblico e soggetto
privato non ha un gran senso, se non suggestivo ed emozionale.
Nè deve sfuggire la chiara "prospettiva" nella quale si era
posto il legislatore del 1973 che è quella di tutelare il lavoratore
(od il pensionato) proteggendo il suo modesto reddito e dunque
disinteressandosi del creditore, pubblico o privato che fosse.
5) Così stando le cose, ci si deve, allora, chiedere se
l'operazione di franchigia in favore degli enti pubblici sia
costituzionalmente corretta o se il legislatore prima di sacrificare
redditi di sopravvivenza non sia onerato a dimostrare che si tratti
di una vera e propria extrema ratio, poichè la finanza pubblica non
è altrimenti tutelabile.
Alcune riflessioni sui principi generali del nostro ordinamento
consentono, a parere di questo giudice, di ritenere in contrasto con
la nostra costituzione quella norma che escluda la regola del cumulo
sia per i crediti previdenziali (ed assistenziali) sia per quelli del
lavoratore alle dipendenze di una pubblica amministrazione (sui quali
v., però, da ultimo Corte cost. n. 136/2001), sul presupposto che
confinare la regola del cumulo ad una "faccenda fra privati"
significhi ignorare la funzione propria della previdenza, che, come
è noto, obbedisce alla ratio di assicurare la tutela del bisogno in
favore di chi, in ragione di eventi protetti (invalidità, vecchiaia,
ecc.), non sia più in grado di assicurarsi un reddito che consenta
la sua decorosa partecipazione alla vita sociale o di chi redditi non
ha mai potuto conseguire in conseguenza di una situazione di
handicap.
Il nostro costituente si è preoccupato di questi soggetti,
assicurando loro quanto sufficiente alla dignitosa sopravvivenza. Le
norme che prevedono strumenti di intervento a favore di soggetti
deboli e non più produttivi sono tutte norme di altissimo contenuto
etico e qualificano il nostro ordinamento come stato sociale, come
uno Stato, cioè, che non valorizza solo la produttività
dell'individuo, la sua efficienza nel mondo del lavoro, la sua
dimensione "aziendalistica", ma si cura dell'individuo in tutte le
sue manifestazioni, tutelandolo ex se e non solo in ragione della sua
capacità a concorrere alla formazione del benessere economico della
Nazione. Le scelte della nostra costituzione - che riposano tutte
sulle istanze di equilibrio fra ragioni produttive e ragioni
individuali (v. anche art. 41 Cost.) - appaiono univoche in special
modo dove si enuncia da un lato che la Repubblica è "fondata sul
lavoro" e dall'altro che occorre riconoscere e garantire "i diritti
inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali
ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei
doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale"
(art. 2) e dove si dice che "è compito della Repubblica rimuovere
gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i
lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese" (art. 3, comma 2).
Si tratta, come è noto, di norme contenute nella parte prima
della nostra Costituzione (Principi Generali) e che, come tali,
rappresentano le linee guida e soprattutto individuano le priorità,
qui non essendoci dubbi che nell'eventuale concorso fra uno di questi
principi ed altri - pure enunciati dalla stessa Fonte - debbano
prevalere i primi; nè dubbi esistono sulla natura di vere e proprie
"chiavi di lettura" che deve essere affidata alle disposizioni della
Parte Prima, rispetto a tutte le altre.
Ed allora riflettiamo su questo esempio: un dirigente industriale
con altissima professionalità che guadagna qualche milione al mese e
che ha una fortissima capacità di resistenza ed una elevata tutela
approntata dalla contrattazione collettiva ha diritto alla
rivalutazione monetaria anche per un mese di ritardo. Un pensionato
sociale od un titolare di una pensione integrata al minimo (salvo
errori inferiore sempre alle 800.000 lire al mese) che utilizzano le
somme dovute dagli enti di previdenza per sbarcare il lunario o per
tentare di farlo, non hanno diritto alla rivalutazione monetaria:
l'ente di previdenza può ritardare di un anno, due anni, cinque
anni, quanto vuole e se per avventura il tasso di inflazione si
consolidasse - come oggi sembra - intorno al 3%, un ritardo di tre
anni (non infrequente dato l'elevatissimo numero di controversie
previdenziali che insorgono a valanga praticamente dopo ogni novità
legislativa) finirebbe per decurtare il dovuto di un 10%:
grossolanamente in tre anni il nostro pensionato da 800.000 lire al
mese finirebbe per ricevere una perdita secca di quasi tre milioni,
pari a 4 mensilità. È evidente che così facendo, semplicemente
procrastinando il pagamento dei trattamenti previdenziali od
assistenziali, si assesterebbe la finanza pubblica ed anche in tempi
brevi, ma clamorosamente calpestando una serie di regole
costituzionali che approntano una tutela prioritaria in favore dei
soggetti più deboli (o più sfortunati). Negare la valenza
costituzionale della regola del cumulo (per effetto del combinato
disposto degli artt. 36 e 38 Cost.) significa, dunque, indebolire un
credito già debole o, se si vuole, di mera sopravvivenza.
Non sfugge a questo giudice che le esigenze di risanamento della
finanza pubblica premano e già da qualche anno, in special modo
avuto riguardo ai parametri c.d. europei, nè sfugge che da più
parti si va predicando che quanto occorre subito fare è
ulteriormente riformare (evidentemente in peius) il sistema
pensionistico (nonostante la "stretta" di cui alla normativa sulle
pensioni di anzianità, e sulle altre, di cui alla legge n. 335/1995)
e contenere la spesa sulla sanità. Nel giugno dell'anno in corso il
Governatore della Banca d'Italia nella sua relazione ha fissato in
questi due punti (oltre che sulla necessità di conferire ulteriore
efficienza alla p.a.) le priorità assolute; ed è gia di qualche
anno fa l'affermazione perentoria del Ragioniere Generale dello Stato
che ha indicato nella soppressione secca dei trattamenti di
anzianità lo strumento idoneo ad una operazione di efficace
risanamento della finanza pubblica.
Niente, ovviamente, da eccepire dal punto di vista
ragionieristico e contabile, perchè queste sono le priorità per chi
è preposto istituzionalmente a fare i conti ed a farli quadrare.
È pure noto come a partire dalla metà degli anni novanta
l'attenzione per la finanza pubblica abbia individuato la
possibilità di operare ulteriori strumenti ablativi (e quindi di
possibile risparmio), ancora una volta rivolgendosi a soggetti
debolissimi: tutti abbiamo assistito ad una sorta di campagna di
bonifica nei confronti di chi fosse titolare di un trattamento di
assistenza per invalidità, sbrigativamente definiti, nel loro
complesso fenomenico, come "falsi invalidi"; tutti ritenuti
dall'opinione pubblica (e dal legislatore che ha previsto
normativamente "revisioni straordinarie") come i responsabili di
enormi buchi finanziari o profittatori improduttivi.
Ma vi è di più, perchè gli operatori del diritto sanno di
tutti gli altri interventi ablativi dell'ultimo decennio, fra i quali
vale la pena ricordare i più clamorosi: l'estinzione per legge dei
giudizi promossi da migliaia di pensionati per vedersi riconoscere i
diritti patrimoniali affermati dalle note sentenze della Corte
costituzionale con le sentenza 240/1994 e 394/1993 sulla c.d.
cristallizzazione della integrazione al minimo ed il ricalcalo della
reversibilità, addirittura negando il diritto agli eredi; il divieto
di cumulo fra pensione di reversibilità corrisposta dall'I.N.P.S. e
la rendita al supersite corrisposta dall'I.N.A.I.L. anche nel caso in
cui la prima derivava dalla maturazione in vita della pensione di
vecchiaia (e sulla quale ha fatto giustizia la Corte di cassazione
con la sentenza n. 16135/2060); il divieto di cumulo fra trattamento
I.N.P.S. e trattamento I.N.A.I.L. derivanti dal medesimo evento
mvalidante (in ordine al quale pende questione di legittimità
costituzionale sollevata da questo giudice con l'ordinanza 27 marzo
2001), nonostante i due trattamenti tutelino eventi diversi ed
originino dalla contribuzione e dal premio.
Sicchè la linea di tendenza attuale del legislatore (alcune
volte con l'avallo del giudice delle leggi) è quella di richiedere
sacrifici sempre con maggiore frequenza ed incisività proprio a quei
soggetti per i quali la Costituzione appronta strumenti finalizzati a
garantire la sopravvivenza, in linea con le istanze liberistiche che
sempre di più mirano ad emarginare dalla vita pubblica e civile chi
non sia in grado di produrre efficienza, ancorchè la abbia prodotta,
prima di invecchiare, per moltissimi anni. Istanze che trascurano
ogni profilo di umanità, confinando l'individuo a mero meccanismo di
un incalzante (e mortificante) processo produttivo ed immolandolo
sull'altare di queste pressanti esigenze di risanamento della finanza
pubblica che, sembra, non possano trovare soluzioni alternative a
quella di elidere o contenere redditi di sopravvivenza.
6) Le norme fondamentali della nostra Carta costituzionale, fra
le quali quelle che reggono il sistema di tutela del lavoro, quelle
contenute nella Parte Prima, quelle che approntano mezzi di
sussistenza in occasioni di determinati eventi (invalidità,
vecchiaia, disoccupazione), rappresentano tutte, oltre che, come si
è detto, la chiave di lettura del nostro ordinamento, una sorta di
"impegno prioritario", come tale immodificabile nel fine e nel
contenuto anche di fronte all'incalzare di "eventi esterni": certe
regole, infatti, si enunciano per essere osservate costantemente
qualunque sia il contesto contingente, poichè diversamente, se cioè
l'operatività dei principi fosse subordinata alle possibilità di
cassa, gli stessi scadrebbero a mere enunciazioni condizionate
all'esistenza di floridità.
È un pò come se diversi principi enunciati in settori diversi
dal nostro, come, per esempio quello di cui all'art. 25 della
Costituzione (sulla tassatività, irretroattività e tipicità della
norma penale) potessero essere sacrificati in occasione di
particolari manifestazioni di criminalità o di ordine pubblico e
quindi si ammettesse, per contrastare detti fenomeni, la possibilità
di norme penali indeterminate, retroattive od "in bianco".
Vero è, invece, il contrario: e cioè che detti principi (fra i
quali quello di cui agli artt. 2, 3, 4, 36 e 38 Cost.) manifestano la
loro portata ed il loro precetto proprio in contesti di crisi,
imponendo al legislatore di salvaguardare i loro contenuti con
priorità assoluta. Il loro rispetto, allora, rappresenta
l'adempimento di obblighi che l'ordinamento si è assunto in sede
costituzionale come prevalenti rispetto ad ogni altra esigenza.
Se così è, si avrà che il principio di solidarietà sociale,
di eguaglianza sostanziale, di tutela della retribuzione sufficiente,
di tutela dei soggetti totalmente o parzialmente privi di capacità
lavorativa (come altri, quali la tutela della salute, la tutela della
manifestazione della personalità in sede associativa, le garanzie
dettate a protezione dei diritti personali assoluti) non possono -
come oggi costantemente si fa - parametrarsi e subordinarsi ad
esigenze di cassa, sia pure si cassa pubblica, quantomeno qualora
l'ordinamento possa procurarsi aliunde quanto necessiti per il
risanamento dei bilanci. E questo a maggior ragione se si tiene conto
della natura di diritti soggettivi pieni, quali si hanno nel rapporto
previdenziale od assistenziale (o, se si vuole, di pubblico impiego),
rispetto ai quali non vi è discrezionalità dell'Ente pubblico
preposto all'erogazione, nè tantomeno affievolimento delle posizioni
soggettive in ragione dell'esistenza di mere norme di azione. Dunque,
a parere di questo giudice, la ricorrente affermazione secondo la
quale la tutela previdenziale può subire legittimamente interventi
totalmente o parzialmente ablativi in ragione delle esigenze di
finanza pubblica non è affermazione di carattere assoluto, poichè
tale tutela ha funzione prioritaria di salvaguardia di diritti
costituzionalmente garantiti ed attinenti al sostentamento di
soggetti meritevoli di protezione differenziata (lo stesso fatto
"storico" della ritenuta necessità di predisporre anche un rito
speciale per i rapporti di lavoro e previdenziali conferma, se ce ne
fosse bisogno, che la protezione dei soggetti interessati è ritenuta
preminente rispetto alle tutele previste per chi si trovi a gestire
il processo - e quindi il suo diritto - in posizione paritaria
rispetto al suo contraddittore).
La realizzata autonomia ontologica del diritto del lavoro e
previdenziale depone, allora inequivocabilmente per la volontà di
approntare strumenti di tutela differenziata e questo come si è
visto, è recepito nella nostra Costituzione, ancorchè l'evoluzione
(o l'involuzione) dei contesti sociali ed economici sembri oggi
suggerire una sorta di ritorno alle regole liberistiche tipiche del
contratto quale previsto dal nostro codice civile: ma si tratta di
istanze che collidono irrimediabilmente con l'impostazione della
Carta Fondamentale (v., per esempio, quanto affermato in Corte cost.
n. 134/1994 a proposito del regime delle spese di lite nel processo
previdenziale), il cui rispetto non può essere messo in discussione.
7) Non è, allora, senza ragione presumere che l'attuale
pressione rivolta ai redditi posseduti da soggetti deboli, per
realizzare esigenze di bilancio, obbedisca semplicemente alla
constatazione di una relativa facilità di acquisizione di risorse,
perchè, come è all'evidenza di tutti, non è difficile dar meno di
quanto si dà a chi non altro possiede se non redditi a carico di
enti pubblici o non possa diversamente, come tanti altri fanno,
procurarsi guadagni più o meno occulti.
Questo giudice conosce i dati dell'ammontare dell'evasione
fiscale che ha consentito e consente a molti non solo di accumulare
ricchezza senza collaborare alle esigenze della collettività, ma
pure, secondo un effetto a cascata, di godere delle prerogative di
chi consegue redditi ufficiali di modesta entità; e conosce, come
chiunque se ne voglia far carico, i risultati pressochè inesistenti
delle attività rivolte alla repressione del fenomeno (che, pure,
potrebbe apportare alla finanza pubblica risorse ingenti).
Il fenomeno, nella sua sconcertante quotidianità, è agli occhi
di tutti, ma qualche dato ufficiale non guasta: secondo le
dichiarazioni del direttore del Secit (ufficio ispettivo del
Ministero delle finanze) le società di capitali "nascondono" circa
70.000 miliardi l'anno di imponibile fiscale, il che corrisponde ad
una evasione annua di circa 26.000 miliardi; le c.d. piccole imprese
con fatturato fino ad un miliardo evadono intorno al 30%, mentre
quelle con un fatturato fino a dieci miliardi evadono una percentuale
pari all'1,6%. Il fenomeno delle società c.d. di comodo (fiscale) si
concretizza nella nascita e nella morte annua di circa 100.000
società a responsabilità limitata (v. P.M. Impresa 2 giugno 2000,
www.artigiani.napoli.it/economia//archivio).
Da più parti si sostiene, dunque, che l'evasione fiscale annua
ammonti a circa 300.000 miliardi annui (v. fra le altre la nota 24
maggio 2001 dell'Ufficio Studi Cgil Lombardia,
www.lomb.cgil/segnali/evasione.htm).
Non vi sono dubbi che la scelta se operare una pressione
sull'evasione o sugli accessori dei crediti previdenziali sia una
scelta politica, ma neppure vi sono dubbi, a parere di questo
giudice, sul fatto che la nostra Costituzione realizzi una scelta
obbligata, imponendo la tutela prioritaria di soggetti deboli,
rispetto alla tolleranza nei confronti di chi elude l'obbligo, pure
costituzionale, di concorrere con il proprio reddito alle esigenze
della collettività, di tal che l'operazione legislativa di chirurgia
nei confronti dei primi appare palesemente illegittima se esperita
con priorità rispetto a quella nei confronti di chi occulta i propri
redditi nonostante fruisca del bene collettivo come o di più di chi
adempie al proprio obbligo fiscale, magari detraendo il dovuto dal
suo modestissimo reddito di pensione.
Ne consegue che la regola che esprime il divieto di liquidare
anche la rivalutazione monetaria nei crediti previdenziali od
assistenziali (e, qui solo accademicamente, nei crediti del pubblico
dipendente) è in contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 36 e 38 della
Costituzione, sia in ragione della violazione del sistema
protezionistico relativo alla retribuzione (e, conseguentemente, alla
pensione) sufficiente, sia in quanto sorretta da esigenze di
contenimento della spesa pubblica in un contesto ordinamentale di
radicata tolleranza nei confronti di chi sottrae deliberatamente alla
collettività ingentissime risorse, da sole sufficienti a consentire
la piena realizzazione dei principi di solidarietà ed eguaglianza
sostanziale previsti dalla parte prima della nostra Costituzione.
8) La rilevanza della questione è in re ipsa.

P. Q. M.
Il Tribunale di Pisa, giudice del lavoro in composizione
monocratica, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 6, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 e dell'art. 24, comma 36, della legge
23 dicembre 1994, n. 724 (ove ritenuto applicabile anche ai crediti
previdenziali od assistenziali), con riferimento agli articoli 2, 3,
24, 36 e 38 Cost.
Dispone la trasmissione del fascicolo alla Corte costituzionale e
sospende il presente giudizio.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone che la medesima sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere.
Pisa, addì 12 ottobre 2001
Il giudice del lavoro: Nisticò

Il giudice, rilevato che nell'ordinanza 12 ottobre 2001 resa nel
giudizio promosso da Battini Renzo (avv. Aglioti) contro I.N.P.S.
(avv. Pinto e Perani), per mero refuso dattilografico, nel
dispositivo, in luogo della dizione "art. 22, legge 23 dicembre 1994,
n. 724" si legge "art. 24, legge 23 dicembre 1994, n. 724";
Dispone che nel citato provvedimento in luogo della dizione
"art. 24" si legga "art. 22".
Ordina che il presente provvedimento correttivo sia comunicato e
notificato come per legge a cura della cancelleria.
Pisa, addì 17 ottobre 2001
Il giudice del lavoro: Nisticò
01C1226