1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 649 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 novembre 1998
N. 649 Ordinanza emessa il 25 novembre 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Costa Angela ed altre contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altre Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. Costituzione, artt. 33 e 34. (099C1159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 12949/98 e
12959/98, proposti, rispettivamente, da Costa Angela e Cardea
Clementina (ric. n. 12949) e da Matera Annunziata (ric. n. 12959),
rappresentate e difese dall'avv. Domenico Sorace, con domicilio
eletto nello studio dell'avv. Raffaele Gullo, in Roma, via Tudaio n.
38;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica; l'Università degli studi di Catania (ric. n. 12949);
Università degli studi di Messina (ric. n. 12959); per
l'annullamento previa sospensione:
a) dei provvedimenti di esclusione, in data 19 settembre 1998,
dalla iscrizione nella facoltà di medicina e chirurgia relativamente
all'anno accademico 1998/1999;
b) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica dell'11 giugno 1998;
c) del decreto del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica del 21 luglio 1997;
d) del bando a firma dei rettori delle Università degli studi di
Catania e di Messina in data 1 agosto 1998, recante apertura dei
termini per la ammissione al corso di laurea in medicina e chirurgia
relativamente all'anno accademico 1998/1999; quindi, per la
declaratoria di ammissione delle ricorrenti al primo anno del corso
di laurea di medicina e chirurgia;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la Camera di consiglio del 25 novembre 1998
il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
Fatto e diritto
I. - I ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - le ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui le medesime aspirano ad essere iscritte per
l'anno accademico 1998-99, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: e su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a
decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni.
L'agire dell'amministrazione, - in particolare il d.m. 21 luglio
1997, n. 245 "Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento" -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, legge
19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116,
legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto emanato
dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del C.U.N.,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione nelle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma,
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dalle ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: sì che
viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione.
È infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono
al Ministro dell'università di porre limitazioni alle iscrizioni
consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse dedotto in
giudizio dalle ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione ai corsi
senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore
di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si presentano
subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di
costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al Collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, I sez., 24
aprile 1997, n. 78, t.a.r. Veneto, I Sez., 13 giugno 1992, n. 222 e,
II Sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, II Sez., 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbrao 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3, legge 21 luglio
1961, n. 85, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/62 al
1964/65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante
concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del
relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge
stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982,
n. 590, con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi
di laurea, si è attribuito all'amministrazione universitaria il
potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale -
ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa Pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complesiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra
esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'Amministrazione (C.U.N.),
la stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela postulato dagli artt, 33 e 34 della
Costituzione.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infonda la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15
maggio 1997, n. 127, in relazione al principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè agli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 novembre
1998.
Il presidente: Cossu
Il consigliere est.: Mollica
99C1159