1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 787 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 dicembre 1994- 24 ottobre 1995
N. 787 Ordinanza emessa il 5 dicembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 ottobre 1995) dal tribunale superiore acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra Prosperi Raffaele e il comune di Cori ed altri Acque pubbliche e private - Previsione della natura pubblica di tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorche' non estratte dal sottosuolo - Creazione di un nuovo limite al diritto di proprieta' e irragionevole equiparazione di tutte le acque aventi o non aventi attitudine ad usi di interesse pubblico con conseguente sottrazione delle stesse al dominio privato e violazione dei limiti di solidarieta' economica e sociale. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 2, 3 e 42). (095C1441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa in sede
di appello iscritta nel ruolo generale dell'anno 1992 al n. 82
vertita tra il sig. Prosperi Raffaele, elettivamente domiciliato in
Roma, via Monserrato n. 34, presso lo studio dell'avv. Giancarlo
Mazzullo che lo rappresenta e difende in virtù di mandato a margine
del ricorso in appello, appellante, contro:
il comune di Cori rappresentato e difeso dall'avv. Maria Athena
Lorinzio giusta delega a margine della comparsa di costituzione e
risposta rilasciata dal sindaco legale rappresentante pro-tempore in
forza di delibera G.M. n. 308 del 3 luglio 1992 ed elettivamente
domiciliato presso il suo studio in Roma, via di villa Ada n. 57;
l'amministrazione provincia di Roma in persona del presidente
Salvatore Canzoneri rappresenta e difesa per delega a margine della
comparsa di costituzione e risposta dall'avv. Anna Pia Marcotullio e
presso la medesima domiciliata in Roma, via IV Novembre, 119/A;
il Ministero dei lavori pubblici in persona del Ministro in
carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato
ope legis domiciliata in via dei Portoghesi n. 12, Roma;
il comune di Artena rappresentato e difeso dall'avv. Maria Athena
Lorizio giusta delega a margine della comparsa di costituzione e
risposta rilasciata dal sindaco legale rappresentante pro-tempore ed
elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via di Villa
Ada n. 57, appellati;
il Ministero dell'agricoltura in persona del Ministro in carica;
la regione Lazio in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, citati non comparsi.
Oggetto: appello avverso la sentenza del T.R.A.P. di Roma 7
novembre-3 dicembre 1991, n. 12/91 notificata il 27 aprile 1992.
Svolgimento del processo
Il comune di Cori, vantando diritti di uso civico sul lago di
Giulianello, convenne Raffaele Prosperi che si dichiarava
proprietario del lago, innanzi al commissario per gli usi civici del
Lazio. L'alto commissario respinse la domanda dell'amministrazione
comunale di Cori. Su gravame del comune soccombente l'apposita
sezione presso Corte d'appello di Roma, con sentenza del 26 aprile
1986, dichiarò l'incompetenza del commissario a conoscere della
demanialità del lago, rimettendo le parti davanti al T.r.a.p. di
Roma.
Riassunto il processo, il comune di Cori chiese dichiararsi la
natura pubblica delle acque del lago in contestazione. Alla domanda
aderirono l'amministrazione statale e cioè i Ministeri
dell'agricoltura e dei lavori pubblici, nonchè la provincia di Roma,
mentre la regione rimase contumace ed il Prosperi si oppose al
riconoscimento di demanialità. Al termine del giudizio, il
tribunale regionale delle acque pubbliche, con sentenza del 3
dicembre 1991, ha dichiarato la natura pubblica del lago di
Giulianello in agro di Artena con esclusione dei diritti dei privati
sul lago stesso.
Secondo il giudice a quo, che si distacca dell'espletata c.t.u.,
nella fattispecie deve trovare applicazione l'art. 1 del r.d. 11
dicembre 1933, n. 1175, in base al quale sono pubbliche tutte le
acque sorgenti, fluenti, e lacuali che abbiano attitudine ad usi di
pubblico interesse generale. Nella specie il lago di Giulianello,
nonstante la scarsità del bacino imbrifero di appena due chilometri
quandrati, adempie alla funzione di colatoio, consente l'allevamento
del bestiame e lo sfruttamento della pescosità delle acque. Avverso
questa decisione ricorre il Prosperi. Resistono il comune,
l'amministrazione provinciale ed il Ministero dei lavori pubblici.
Motivi della decisione
La proprietà dei beni, sancisce l'art. 42 della Costituzione, è
pubblica o privata. Il regime delle acque prevedeva - da sempre nel
corso dei secoli - prima della entrata in vigore della legge 5
gennaio 1994, n. 36, un riparto tra acque pubbliche ed acque private.
Questo riparto, dal profilo normativo, era costituito, alla data di
istituzione del Regno d'Italia, su base, per così dire, ontologica,
cioè su di una determinazione testuale delle acque da considerare
pubbliche: si trattava dei fiumi e dei torrenti; non venivano
mensionati neppure i laghi, in relazione ai quali diverse
disposizioni codicistiche, specie per le accessioni, ne indicavano il
carattere privato. Tuttavia la indicazione del codice non fu ritenuta
tassativa e tre dottrine si contesero il campo: la pubblicistica, la
privatistica e la mista, con l'ulteriore complessità dovuta alla
prospettata distinzione fra pubblicità e demanialità. In effetti la
compresenza dell'interesse pubblico e di quello privato era palese,
sia per la natura oggettiva del bene acqua, che è di interesse
vitale per tutti, sia per il suo inscindibile legame con la terra: il
diritto all'acque, prescindendo dal dominio terriero, è, ancor oggi,
assai discutibile, e non può risolversi tranquillamente in un
diritto d'uso, nè l'acqua dolce viene compresa fra le res communes
omnium, come il mare o l'aria.
Il travaglio dottrinale, che già era indirizzato verso il metodo
teleologico di individuazione dell'acqua pubblica, riuscì a
rinvenire, dopo il decreto del 1916 non ratificato, e dopo il
regolamento del 1917, la formula che trovò espressione nel decreto
luogotenenziale n. 2161 del 1919 e, successivamente, nell'art. 1 del
testo unico 11 dicembre 1933, n. 1775, formula per la quale erano
pubbliche le acque che "abbiano od acquistino attitudini ad usi di
pubblico generale interesse".
Questa formula aveva il duplice pregio, da un canto, di consentire
la identificazione dell'acqua pubblica senza indicazioni tassative
che, in definitiva, pur rispettando lo stesso principio, in quanto la
ragione del pubblico interesse stava in re ipsa, attesa la rilevanza
dei corpi idrici indicati, non potevano essere esaustive; d'altro
canto aveva il pregio di assorbire i due concetti di pubblicità e
demanialità nella proprietà pubblica, rispettando il principio
tradizionale del dominio inscindibile del corpo idrico: contenente e
contenuto, alveo o invaso e acqua. Restava la questione delle acque
sotterranee, posta e risolta per la prima volta con un oculato
sistema, dal testo unico del 1933, ormai, bisognoso di rifacimenti e
modifiche, ma chiaro nella applicazione del criterio teleologico.
Su questo tessuto normativo viene ad incidere la legge 5 gennaio
1994, n. 36, art. 1, con l'affermazione che "tutte le acque
superficiali e sotterranee, ancorchè non estratte dal sottosuolo,
sono pubbliche".
Or nell'esame della legittimità costituzionale della cennata legge
è possibile seguire due vie: da una parte si può prescindere da
quella che è la finalità della legge, rilevabile dai lavori
preparatori, anche attraverso il travaglio testuale, e dalle
dichiarazioni espresse nella separata ma collegata legge di pari data
n. 37; d'altra parte si può tener conto di tali finalità.
La prima via offre un forte sospetto di non costituzionalità della
novella in esame, tanto dal profilo dell'art. 2 che dell'art. 3 e 42
della Costituzione.
Va osservato, infatti, che la legge nuova non pone un limite al
diritto di proprietà, in vista di un interesse pubblico da tutelare,
ma, al contrario, parifica tutte le acque indiscriminatamente, sia
che abbiano attitudine ad usi di pubblico interesse sia che non ne
abbiano, e le sottrae integralmente al dominio privato, trascurando i
limiti della solidarietà economica e sociale, che potrebbero
giustificare la cennata sottrazione, le ragioni che a norma dell'art.
3 consentono una ragionevole parificazione di cose diverse o
discriminazione di cose uguali, ed i motivi che possono giustificare
la proprietà pubblica.
La legge n. 36 del 1994, pertanto, mostra di creare un nuovo
demanio pubblico, fatto non già di ciò che serve al pubblico, e di
cui la potestà pubblica deve poter fare uso per servire interessi
pubblici, bensì di beni per i quali la ricerca della ragione
d'interesse pubblicistico sale a caratteri generalissimi: l'acqua è,
certamente, un bene essenziale alla vita, ma non è, dal profilo
materiale, un bene unitario, perchè esistono una quantità infinita
di acque, che non suscitano il pubblico interesse e non sono
unificabili dal profilo della qualità "acqua" come bene essenziale
alla vita; altrimenti, tutti i beni possono dirsi, con riguardo ad un
interesse generalissimo, necessari alla vita.
Lo sono i beni ambientali, che, non per questo sono demanio
pubblico in una unificata totalità, nè, per proteggere l'ambiente,
occorre che il bene ambientale sia di proprietà pubblica.
La ragione ispiratrice della legislazione in esame risiede,
proprio, nella tutela ambientale, ma questa non giustifica la
proprietà pubblica di tutti i territori dello Stato, ove vi sia
acqua: l'espressione legislativa è categorica ed è riferita a tutte
le acque superficiali e sotterranee, ancorchè non estratte. Forse
questa ultima espressione può lasciare perplessità sulla idea di un
dominio di ciò che non si possiede, come l'acqua non emunta,
sottostante a terreno privato, ma la lettera è chiara. Ed in base al
testo sono pubbliche le opere private, gli invasi, i canali, le
cisterne, gli stagni, gli acquitrini, i fossati, perfino gli
scarichi, le terre umide, le risaie ecc.
La identificazione della demanialità in sostanza, senza la
identificazione specifica del criterio di individuazione, non sembre
rispondente al principio costituzionale e crea, in relazione alle
acque, un regime del tutto diverso da quello relativo ad ogni altra
ragione di demanialità, per la quale, anche se non dichiarata, la
ragione pubblica è evidentissima e non confusa con esigenza di
carattere generalissimo ed ambientale.
Da quest'ultimo profilo, invece, è ben pregevole l'intento
normativo, ma la disposizione adottata sembra in contrasto con tutto
quanto è stato finora disposto in relazione all'ambiente, come bene
immateriale, la cui tutela non può prevedere demanializzazione se
non per beni specifici, per i quali si coglie la ratio della
sottrazione alla proprietà privata.
Non sembra, infine, che la legge denunciata autorizzi una
concezione nuova del demanio ed una visione dell'acqua come bene che
non forma oggetto di dominio bensì di uso, inteso come potestà di
disporre nell'interesse dei cittadini, che in effetti ne godono;
tuttavia anche così - ed anzi a maggior ragione - un criterio di
identificazione dei limiti di questa potestà non potrebbe far
difetto e non potrebbe non essere scorto in un dato oggettivo,
inerente alla attitudine del bene che ne costituisce oggetto
materiale. Sicchè il combinato disposto dagli artt. 2-3 e 42 della
Costituzione non sembra possano consentire l'integrale trasferimento
di tutte le acque (e relativi terreni di contenimento) nell'ambito
del pubblico demanio idrico, con l'abolizione di ogni proprietà
privata.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge 5
gennaio 1994, n. 36, in relazione agli artt. 2-3 e 42 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la remissione degli
atti alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza anche al Presidente del Consiglio dei Ministri e la sua
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 5 dicembre 1994.
Il presidente: Palazzolo
95C1441