1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 17-2-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 28 gennaio - 10 febbraio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione - Regione Basilicata - Gruppi consiliari - Personale gia' in servizio con contratto a termine - Partecipazione ai concorsi - Questione gia' esaminata relativamente alla disciplina legislativa di altre regioni - Richiamo alla sentenza n. 187/1990 della Corte - Natura transitoria delle disposizioni - Necessita' di una corretta interpretazione della norma - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge regione Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28, art. 19). (Cost., artt. 3, 51, 97 e 117). (093C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 17-2-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
della Regione Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28 (Norme relative alla
dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e l'attività dei
gruppi consiliari, procedure di controllo della gestione finanziaria,
abrogazione della legge regionale 12 marzo 1984, n. 7), promosso con
ordinanza emessa il 9 maggio-7 novembre 1991 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Basilicata sui ricorsi riuniti
proposti da Vincenzo Armento contro la Regione Basilicata, iscritta
al n. 323 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno
1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, con
ordinanza emessa il 9 maggio-7 novembre 1991 nel corso di un giudizio
concernente due ricorsi riuniti proposti dal signor Vincenzo Armento
contro la Regione Basilicata per l'annullamento di altrettanti
provvedimenti che lo avevano escluso da corsi-concorsi per l'accesso
all'ottava qualifica funzionale nei ruoli del personale regionale, ha
sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 19
della legge regionale della Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28 (Norme
relative alla dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e
l'attività dei gruppi consiliari, procedure di controllo della
gestione finanziaria, abrogazione della legge regionale 12 marzo
1984, n. 7), che prevede per il personale in servizio presso i gruppi
consiliari alla data di entrata in vigore della legge, assunto con
contratto a termine, la possibilità di partecipare ai concorsi per
l'accesso all'impiego regionale previsti dagli artt. 27 e 28 della
legge regionale 6 giugno 1986, n. 9. Il giudice rimettente ritiene
che questa disciplina, contrariamente a quanto prevedono i bandi di
concorso sottoposti al suo giudizio, consenta al personale in
servizio presso i gruppi consiliari (non appartenente ai ruoli
regionali nè comandato dallo Stato o da altri enti pubblici) di
partecipare (come aveva chiesto il ricorrente) ai corsi-concorsi per
l'inquadramento dei dipendenti regionali in un livello retributivo-
funzionale immediatamente superiore alla qualifica di appartenenza.
In base a questa interpretazione il giudice rimettente dubita della
legittimità costituzionale della disposizione legislativa regionale.
Il Tribunale amministrativo rimettente ricorda che sono state già
dichiarate non fondate questioni di legittimità costituzionale di
leggi regionali che, in via transitoria, avevano consentito al
personale in servizio presso i gruppi consiliari ed estraneo alla
pubblica amministrazione (categoria contestualmente soppressa) di
essere inquadrato nel ruolo regionale con qualifiche funzionali
corrispondenti a quelle per cui era stato assunto, previo superamento
di apposito concorso riservato (sentenza n. 187 del 1990).
Secondo l'ordinanza di rinvio l'art. 19 della legge regionale n.
28 del 1986 non si limiterebbe alla definitiva eliminazione delle
conseguenze di un periodo eccezionale ormai concluso, come tale
considerato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 187 del
1990, ma assicurerebbe anche al personale non appartenente ai ruoli
della Regione, nè comandato dallo Stato o da altri enti pubblici,
una progressione in carriera mediante l'inquadramento in un superiore
livello retributivo-funzionale. Ad avviso del giudice rimettente ne
risulterebbe, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, un
privilegio senza alcuna giustificazione razionale. Inoltre sarebbe
leso il principio del concorso quale strumento destinato a garantire
la selezione dei più meritevoli in condizioni di eguaglianza (artt.
51 e 97 della Costituzione), giacchè il personale in servizio presso
i gruppi consiliari è scelto non soltanto per vagliate capacità e
preparazione, ma anche in base a criteri di omogeneità e consonanza
politica. Infine il reclutamento dei pubblici dipendenti per concorso
assumerebbe, in base alla legge quadro sul pubblico impiego (29 marzo
1983, n. 93), il valore di principio fondamentale stabilito dalle
leggi dello Stato e quindi di limite per la potestà legislativa
regionale (art. 117 della Costituzione).
2. - Si è costituita la Regione Basilicata eccependo la
tardività dei ricorsi rispetto ai bandi di concorso, sicchè il
giudizio pendente dinanzi al Tribunale amministrativo avrebbe potuto
essere deciso indipendentemente dalla soluzione della questione di
legittimità costituzionale, che sarebbe pertanto da considerare
inammissibile. La Regione osserva, nel merito, che il Tribunale
amministrativo ritiene erroneamente che l'art. 19 della legge
regionale n. 28 del 1986 equipari il personale in servizio presso i
gruppi consiliari a quello regionale di ruolo. Questa interpretazione
sarebbe contraria alla formulazione letterale ed alla ratio della
norma, che consente al personale dei gruppi l'accesso ai ruoli, ma
non permette di acquisire una qualifica superiore a chi non ne
possiede originariamente alcuna. Seguendo la interpretazione rigorosa
della disposizione denunciata, fatta propria dall'amministrazione con
il bando di concorso, la questione di legittimità costituzionale
sarebbe priva di fondamento, non verificandosi quell'irragionevole
privilegio denunciato dal giudice rimettente. In subordine la Regione
osserva che la questione dovrebbe toccare la disposizione denunciata
solo nella parte in cui consente al personale dei gruppi consiliari
di partecipare a concorsi anche per l'accesso a qualifiche superiori
rispetto ai livelli retributivi in godimento.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
regionale della Basilicata 22 dicembre 1986, n. 28, che consente al
personale già in servizio presso i gruppi consiliari, con contratto
a termine stipulato tra il Presidente del gruppo e l'interessato, di
partecipare ai concorsi previsti per accedere all'impiego regionale
dagli artt. 27 e 28 della legge regionale 6 giugno 1986, n. 9,
"secondo le forme e le modalita'" indicate da tali disposizioni.
Il giudice rimettente interpreta la disposizione, che sottopone al
giudizio di legittimità costituzionale, come idonea a consentire
l'ammissione del personale dipendente dei gruppi consiliari, ma non
appartenente ai ruoli regionali, anche agli speciali corsi-concorsi
previsti dall'art. 28 della legge regionale n. 9 del 1986 per
l'inquadramento dei dipendenti regionali, dotati di specifici
requisiti di studio e di servizio, alla qualifica retributivo-
funzionale di livello superiore rispetto a quello di appartenenza.
Quale parametro di valutazione della legittimità costituzionale
della norma denunziata il giudice rimettente prospetta l'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo tanto della disparità di trattamento
che della irragionevolezza della disciplina; gli artt. 51 e 97 della
Costituzione, in quanto l'accesso alla amministrazione pubblica in
condizioni di eguaglianza riguarderebbe anche i diversi livelli
retributivo-funzionali; l'art. 117 della Costituzione, posto che il
reclutamento di pubblici dipendenti per concorso costituirebbe un
principio fondamentale stabilito dalle leggi dello Stato.
2. - La difesa della Regione Basilicata ha eccepito
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale per
difetto di rilevanza, in quanto i ricorsi al Tribunale amministrativo
sarebbero stati proposti fuori termine rispetto ai bandi di concorso;
pertanto il giudizio di merito avrebbe potuto essere definito
indipendentemente dalla applicazione della norma della cui
legittimità costituzionale si dubita.
L'eccezione non è fondata, giacchè si riferisce all'ordine
logico delle questioni sottoposte alla valutazione del giudice di
merito, il cui apprezzamento non può essere sindacato in questa
sede.
3. - La disposizione sottoposta al vaglio di legittimità
costituzionale è inserita nel contesto di una nuova disciplina della
dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e per l'attività
dei gruppi consiliari. La legge regionale della Basilicata n. 28 del
1986 stabilisce che il lavoro presso i gruppi sia svolto
esclusivamente da dipendenti pubblici, appartenenti ai ruoli
regionali o in posizione di comando dallo Stato o da altri enti
pubblici (art. 4).
La stessa legge vieta ogni forma di reclutamento di personale da
parte dei gruppi consiliari, che configuri l'instaurazione di
rapporti di lavoro subordinato (art. 7). Risulta così soppressa la
possibilità, in precedenza prevista dalla legge regionale 12 marzo
1984, n. 7, di stipulare contratti di lavoro a termine, destinati
comunque a cessare con la scadenza, ordinaria o anticipata, della
legislatura e comunque in qualsiasi momento su proposta del
Presidente del gruppo consiliare (art. 5).
Al nuovo e più rigoroso sistema di assegnazione del personale ai
gruppi consiliari, segue la norma transitoria (art. 19), che
consente, a chi è già in servizio alla data di entrata in vigore
della nuova legge, di partecipare ai concorsi previsti per l'accesso
all'impiego regionale (artt. 27 e 28 della legge regionale n. 9 del
1986).
4. - La Corte ha già esaminato, con riferimento agli stessi
parametri costituzionali indicati dal giudice rimettente, la
disciplina legislativa di altre regioni che, soppressa la
possibilità per i gruppi consiliari di avvalersi di personale
estraneo ai ruoli regionali, hanno in via transitoria consentito a
quanti erano già in servizio di essere inquadrati in ruolo, previo
superamento di concorsi riservati. È stata riconosciuta
l'infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale di
analoghe norme di accesso riservato ai ruoli regionali, con
qualifiche funzionali corrispondenti a quelle per le quali il
personale dipendente dei gruppi era stato assunto. La Corte ha
tuttavia affermato di avere potuto
escludere l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate
"muovendo dalla premessa che dette norme recano disposizioni di
carattere transitorio, finalizzato al passaggio alla nuova disciplina
di regime, che appare più rigorosa e più coerente con i principi
applicabili alla materia" (sentenza n. 187 del 1990).
La definitiva eliminazione della possibilità di avvalersi
dell'opera di personale scelto al di fuori dei ruoli della pubblica
amministrazione ed "il superamento di una situazione che trae origine
da circostanze ed esigenze eccezionali connaturate al primo impianto
dei gruppi consiliari" giustificano, secondo le valutazioni già
espresse dalla Corte (sentenza n. 187 del 1990), norme transitorie
per l'inquadramento nei ruoli regionali di personale in servizio, con
rapporto di diritto privato, presso i gruppi consiliari e da questi
discrezionalmente scelto. Le stesse considerazioni non si possono
estendere, sino a considerare egualmente giustificata la
partecipazione di chi non è stato ancora inquadrato nei ruoli
regionali anche alle selezioni previste per la progressione in
carriera di chi è già dipendente della regione, dopo essere stato
collocato in ruolo con le garanzie previste per il pubblico impiego,
e partecipa a concorsi che richiedono tra i requisiti l'avere
prestato servizio nella qualifica di appartenenza per un tempo
determinato.
5. - La disposizione sottoposta al vaglio di legittimità
costituzionale, se correttamente interpretata in coerenza con i
principi costituzionali, non si discosta, nei contenuti, dalle altre
analoghe norme già valutate dalla Corte. L'art. 19 della legge
regionale della Basilicata n. 28 del 1986 detta una disciplina
transitoria, che consente eccezionalmente l'accesso ai ruoli
regionali del personale dei gruppi consiliari, mediante la
partecipazione ai corsi-concorsi riservati al personale che già
vanta un rapporto di impiego nei ruoli della Regione. In mancanza di
una specifica previsione questa disciplina non può essere applicata
sino a farne un meccanismo non solo di ingresso ma anche di
progressione nei ruoli regionali. Nessuna espressa enunciazione
legislativa consente di estendere l'ambito della norma, assimilando
pienamente e retroattivamente il servizio prestato presso i gruppi
consiliari, in assenza di un rapporto di pubblico impiego, al
servizio di ruolo del personale regionale. La disposizione - che,
facendo eccezione alla regola generale, deve essere interpretata
rigorosamente - autorizza i dipendenti dei gruppi consiliari a
partecipare ai corsi-concorsi riservati al solo fine della immissione
nei ruoli regionali. Non consente, ad un tempo, la progressione in
carriera nei ruoli stessi, con il conseguimento di un livello
retributivo funzionale superiore a quello al quale si ha possibilità
di accedere, poichè manca il necessario presupposto del servizio di
ruolo già prestato nella qualifica inferiore. Così letta, la
disposizione, in ordine alla cui interpretazione non risulta si sia
formato alcun orientamento giurisprudenziale, non si presta ai dubbi
di legittimità costituzionale prospettati dal giudice rimettente e
muove nel contesto dei casi già valutati dalla Corte con la sentenza
n. 187 del 1990.
La questione di legittimità costituzionale non è pertanto, nei
sensi sopra precisati, fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge regionale
della Basilicata 22 dicembre 1986 n. 28 (Norme relative alla
dotazione dei mezzi necessari per il funzionamento e l'attività dei
gruppi consiliari, procedure di controllo della gestione finanziaria,
abrogazione della legge regionale 12 marzo 1984, n. 7), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Basilicata con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0114