1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 398 SENTENZA 5 - 13 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Riordinamento degli usi civici- Ufficio di commissario agli usi civici- Scelta dei magistrati ordinari cui affidare l'incarico- Competenza attribuita al Ministro dell'agricoltura e foreste anziche' al Consiglio superiore della magistratura - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 27, secondo comma (conversione in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924 n. 751 e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.-l. 22 maggio 1924, n. 751). (Cost., artt. 108, 104 e 105). (089C0826) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27, secondo
comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (conversione in legge del
r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi
civici nel regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926,
n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22
maggio 1924, n. 751), promosso con ordinanza emessa il 19 ottobre
1988 dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso
proposto da Chiuccariello Alfredo contro il Ministero
dell'agricoltura e delle foreste ed altri, iscritta al n. 162 del
registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1989;
Visto l'atto di costituzione di Chiuccariello Alfredo nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1989 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avv. Franco Gaetano Scoca per Chiuccariello Alfredo e
l'Avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio in cui il ricorrente, magistrato
addetto all'ufficio di Commissario aggiunto agli usi civici, aveva
impugnato il provvedimento di nomina a Commissario di un collega,
dolendosi che questi era stato in sua vece designato, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanza emessa il 19
ottobre 1988, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
in relazione agli artt. 108, 104, 105 della Costituzione, dell'art.
27, secondo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione
in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il
riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n.
1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del
r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati
dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751).
A parere del giudice a quo, infatti, detta norma, che non dovrebbe
ritenersi abrogata dall'art. 105 della Costituzione, rimette
sostanzialmente alla competenza del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste (alla cui proposta, con il consenso del Ministro di grazia e
giustizia, fa seguito il decreto favorevole del Capo dello Stato) la
scelta dei magistrati cui affidare l'ufficio di Commissario agli usi
civici. In considerazione della natura prevalentemente
giurisdizionale delle funzioni di quest'ultimo - soprattutto dopo il
pressochè integrale trasferimento alla Regione delle sue concorrenti
competenze amministrative (operato dagli artt. 66 e 71 del d.P.R. n.
616 del 1977) - risulterebbe violato, a parere del Tribunale
amministrativo regionale, il principio d'indipendenza dei giudici
speciali.
La nomina in argomento resterebbe rimessa ad una mera scelta
ministeriale fiduciaria, risulterebbe discrezionale e non motivata,
senza termini di scadenza, eventualmente anche revocabile e pertanto
idonea ad ingenerare il sospetto che le funzioni giurisdizionali
possano non essere esercitate con la necessaria imparzialità (pur,
ovviamente, in assenza di qualsivoglia formale rapporto di
subordinazione gerarchico).
Non appagante sarebbe poi, a parere del Tribunale rimettente,
l'affermazione secondo cui l'indipendenza del Commissario
risulterebbe sufficientemente garantita dal suo stesso status e dal
fatto che alla nomina provveda il Consiglio superiore della
magistratura. Tale osservazione, contenuta nella sentenza di questa
Corte n. 73 del 1970, avrebbe il senso di un mero invito al
legislatore perchè provveda ad adeguare ai principi costituzionali
una normativa che, in concreto, non assicurerebbe affatto
l'indipendenza del giudice speciale, violando altresì le competenze
del Consiglio superiore della magistratura.
2. - Si è costituita in giudizio la parte privata ricorrente che,
con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, ha insistito in
via principale per la declaratoria di illegittimità costituzionale
della norma impugnata, prospettando subordinatamente l'ipotesi di una
già intervenuta abrogazione della stessa da parte dell'art. 105
della Costituzione. Mentre sotto il primo profilo vengono richiamate
le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, a sostegno della
seconda tesi (già peraltro disattesa dal giudice a quo) si
sottolinea la natura giurisdizionale delle attribuzioni del
Commissario.
La difesa della parte privata rileva, in particolare, come vengano
osservati, nel giudizio commissariale, i principi del contraddittorio
e le norme procedurali concernenti il processo dinanzi al Pretore,
sì che non parrebbe logico sottrarre il magistrato ordinario "al
governo del C.S.M. per farne la creatura del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste".
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, la quale ha
eccepito l'inammissibilità per irrilevanza e, in subordine,
l'infondatezza dell'impugnativa. In particolare, sotto il primo
profilo, si fa rilevare come la revoca della nomina, oltre a
rappresentare un'eventualità meramente ipotetica, dovrebbe in ogni
caso essere disposta con provvedimento motivato, soggetto al
controllo del Consiglio superiore della magistratura.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza del 19 ottobre 1988 (R.O. n. 162 del 1989), solleva
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art.
108 della Costituzione, in riferimento agli artt. 104 e 105 della
Costituzione, dell'art. 27, secondo comma, della legge 16 giugno
1927, n. 1766 (Conversione in legge del r.d. 22 maggio 1924, n. 751,
riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del r.d. 28
agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924,
n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini
assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n. 751) "nella parte
in cui rimette alla competenza del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste la scelta dei magistrati ordinari cui affidare l'ufficio di
Commissario agli usi civici".
2. - Nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri l'Avvocatura dello Stato eccepisce l'irrilevanza della
questione di costituzionalità ai fini della decisione del caso
concreto.
Il giudice a quo, argomentando circa la revocabilità ad nutum del
Commissario per la liquidazione degli usi civici da parte del
Ministro dell'agricoltura e delle foreste, come ipotesi di
condizionamento dell'imparziale esercizio della giurisdizione
commissariale, introdurrebbe, a parere dell'Avvocatura dello Stato,
il tema della revoca in luogo di quello della nomina, che solo
avrebbe rilevanza nel caso di specie.
È facile osservare in contrario che nella ordinanza di rimessione
la prospettazione della revocabilità della nomina del Commissario
vale a sottolineare la natura fiduciaria della scelta già operata
nei suoi confronti da parte del Ministro, e non può essere pertanto
considerata estranea, ma anzi implicata logicamente come ipotesi
subordinata nella questione del procedimento di nomina, che resta la
tesi fondamentale, oggetto del petitum e ambito di rinvenimento della
ratio decidendi.
3. - La questione è fondata.
La norma impugnata prevede che il Commissario regionale per la
liquidazione degli usi civici è nominato con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro dell'agricoltura e delle
foreste, con il consenso del Ministro di grazia e giustizia.
Il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici,
della legge del 1927, scelto tra i magistrati ordinari di grado non
inferiore a quello di Consigliere di Corte d'appello, succede
storicamente al Prefetto o allo speciale Commissario ripartitore,
previsti nella legislazione immediatamente successiva
all'unificazione degli stati italiani.
La legge del 1927 riuniva i compiti di amministrazione e di
giurisdizione di primo grado nella nuova figura del Commissario
liquidatore. Per essere questo giudice speciale dotato di poteri
amministrativi per rapporti attratti ratione materiae nella
competenza del Ministero per l'economia nazionale, poi
dell'agricoltura e delle foreste, era comprensibile che la relativa
proposta di nomina spettasse al capo di detto dicastero; trattandosi,
poi, di magistrato ordinario, era indispensabile il consenso del
Ministro di grazia e giustizia.
Con il nuovo ordinamento repubblicano, ed in particolare con
l'entrata in funzione del Consiglio superiore della magistratura, il
procedimento di nomina stabilito nella legge del 1927 non è apparso
in contrasto con i parametri costituzionali invocati.
Questa Corte, con sentenza n. 73 del 20 maggio 1970, chiamata a
rispondere al quesito se fossero garantite l'indipendenza e
l'imparzialità del Commissario in quanto titolare di poteri
amministrativi ed insieme di funzioni giurisdizionali, riconosceva
che "per il (e nel) concreto esercizio dei poteri giurisdizionali
egli non ha vincoli di precedente attività amministrativa e,
appartenendo all'ordine giudiziario, non dipende da alcuno nè è
tenuto a seguire istruzioni di alcuno, essendo soggetto soltanto alla
legge". Pur formulata in ordine al primo comma dell'art. 27 della
legge n. 1766 del 1927, la ratio decidendi di quella sentenza
investiva complessivamente lo statuto istituzionale della figura del
Commissario liquidatore, che è quello di un magistrato ordinario,
assistito dalle garanzie costituzionali dell'ordine giudiziario,
"distaccato non soltanto dall'organo che ne ha proposto la nomina,
(...) ma anche dall'interesse amministrativo che l'organo proponente
è chiamato a curare".
4. - Trasferite alle Regioni a statuto ordinario le funzioni
amministrative, già dello Stato, in materia di usi civici con d.P.R.
15 gennaio 1972, n. 11, art. 1, ultimo comma, e con d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, artt. 66 e 71, residuando al Commissario funzioni
prevalentemente se non esclusivamente giurisdizionali, il potere di
proposta di nomina del Ministro dell'agricoltura e delle foreste
appare avere, nella prospettiva della intera economia procedimentale,
un rilievo eccessivo e disarmonico rispetto alle sopravvenute
attribuzioni del Consiglio superiore della magistratura ex art. 10,
punto 1), della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione
e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura).
5. - Trattasi di vulnus sopravvenuto delle garanzie costituzionali
di indipendenza del magistrato nominato Commissario per la
liquidazione degli usi civici, in un contesto istituzionale
gradualmente mutato, in assenza di necessaria armonizzazione del
procedimento di nomina con i poteri dell'organo di autogoverno della
magistratura secondo le attribuzioni di cui all'art. 105 della
Costituzione e al citato art. 10, punto 1), della legge n. 195 del
1958.
In relazione all'esigenza della progressiva attuazione del disegno
costituzionale, la norma impugnata va caducata senza che le nomine
divenute inoppugnabili siano toccate nella loro legittimità (argom.
ex art. 136 Cost.).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 27, secondo
comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del
r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi
civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del R.D. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926,
n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22
maggio 1924, n. 751), nella parte in cui - in luogo della disciplina
ivi prevista - non rimette alla competenza del Consiglio superiore
della magistratura, a norma dell'art. 105 della Costituzione, le
assegnazioni a magistrati ordinari dell'ufficio di Commissario agli
usi civici.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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