1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 57 SENTENZA 16 febbraio - 8 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata «Limitazione delle misure cautelari: abrogazione dell'ultimo inciso dell'art. 274, comma 1, lett. c), codice di procedura penale, in materia di misure cautelari e, segnatamente, di esigenze cautelari, nel processo penale» - Assenza delle cause di inammissibilita' previste dall'art. 75 Cost. - Quesito chiaro, semplice, omogeneo, univoco rispetto la natura ablativa dell'istituto referendario - Assenza di carattere propositivo del quesito - Ammissibilita' della richiesta. - Codice di procedura penale, risultante dalle modificazioni e integrazioni successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art. 274, comma 1, lett. c), limitatamente alle parole: "o della stessa specie di quello per cui si procede. Se il pericolo riguarda la commissione di delitti della stessa specie di quello per cui si procede, le misure di custodia cautelare sono disposte soltanto se trattasi di delitti per i quali e' prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni ovvero , in caso di custodia cautelare in carcere, di delitti per i quali e' prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque anni nonche' per il delitto di finanziamento illecito dei partiti di cui all'art. 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195 e successive modificazioni. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (T-220057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art.
274, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica
22 settembre 1988, n. 447 (Approvazione del codice di procedura
penale) e successive modificazioni e integrazioni, limitatamente alle
parole: «o della stessa specie di quello per cui si procede. Se il
pericolo riguarda la commissione di delitti della stessa specie di
quello per cui si procede, le misure di custodia cautelare sono
disposte soltanto se trattasi di delitti per i quali è prevista la
pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni
ovvero, in caso di custodia cautelare in carcere, di delitti per i
quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo
a cinque anni nonchè per il delitto di finanziamento illecito dei
partiti di cui all'art. 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195 e
successive modificazioni.», giudizio iscritto al n. 174 del registro
referendum.
Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2022 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Sonia Sau per la Regione autonoma della
Sardegna e Giovanni Guzzetta per i Consigli regionali delle Regioni
Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria,
Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il giorno
successivo, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso
la Corte di cassazione ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo) e successive modificazioni,
ha dichiarato legittima la richiesta di referendum abrogativo,
promossa dai Consigli regionali delle Regioni Lombardia, Basilicata,
Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e
Piemonte, sul seguente quesito: «Volete voi che sia abrogato il
decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 447
(Approvazione del codice di procedura penale) risultante dalle
modificazioni e integrazioni successivamente apportate, limitatamente
alla seguente parte: art. 274, comma 1, lett. c), limitatamente alle
parole: "o della stessa specie di quello per cui si procede. Se il
pericolo riguarda la commissione di delitti della stessa specie di
quello per cui si procede, le misure di custodia cautelare sono
disposte soltanto se trattasi di delitti per i quali è prevista la
pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni
ovvero, in caso di custodia cautelare in carcere, di delitti per i
quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo
a cinque anni nonchè per il delitto di finanziamento illecito dei
partiti di cui all'art. 7 della legge 2 maggio 1974, n. 195 e
successive modificazioni."?».
2.- L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito così proposto la
seguente denominazione: «Limitazione delle misure cautelari:
abrogazione dell'ultimo inciso dell'art. 274, comma 1, lett. c),
codice di procedura penale, in materia di misure cautelari e,
segnatamente, di esigenze cautelari, nel processo penale».
3.- Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio
centrale per il referendum, il Presidente della Corte costituzionale
ha fissato, per la conseguente trattazione e deliberazione, la camera
di consiglio del 15 febbraio 2022, disponendo che ne fosse data
comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum e al
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, della legge n. 352 del 1970.
4.- I Consigli regionali proponenti hanno depositato memoria l'11
febbraio 2022, concludendo affinchè questa Corte dichiari
ammissibile il quesito.
A loro avviso, la disposizione incisa dalla richiesta
referendaria non rientra in alcuna delle categorie che l'art. 75,
secondo comma, della Costituzione indica come precluse alla
deliberazione popolare, nè il quesito si presenta privo dei
necessari caratteri di omogeneità, atteso che la sua formulazione
«garantisce pienamente l'autenticità e la genuinità della
manifestazione di volontà del corpo elettorale».
Non vi sarebbe, infine, alcun ostacolo all'ammissibilità neanche
alla luce del limite costituito dalle disposizioni a carattere
costituzionalmente vincolato, considerato che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte (è evocata la sentenza n. 64 del
1970), la disciplina delle misure cautelari è rimessa alla più
ampia discrezionalità del legislatore.
5.- Ha depositato memoria l'11 febbraio 2022 anche la Regione
autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente pro tempore,
chiedendo che il referendum sia dichiarato ammissibile.

Considerato in diritto

1.- Il presente giudizio ha ad oggetto l'ammissibilità della
richiesta di referendum abrogativo dichiarata legittima con ordinanza
del 29 novembre 2021 dell'Ufficio centrale per il referendum,
costituito presso la Corte di cassazione.
Tale richiesta, promossa dai Consigli regionali delle Regioni
Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria,
Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte, ha ad oggetto l'abrogazione
dell'ultimo inciso del primo periodo e dell'intero secondo periodo
dell'art. 274, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della
Repubblica 22 settembre 1988, n. 447 (Approvazione del codice di
procedura penale) e successive modificazioni e integrazioni, ossia
limitatamente alle parole: «o della stessa specie di quello per cui
si procede. Se il pericolo riguarda la commissione di delitti della
stessa specie di quello per cui si procede, le misure di custodia
cautelare sono disposte soltanto se trattasi di delitti per i quali
è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a
quattro anni ovvero, in caso di custodia cautelare in carcere, di
delitti per i quali è prevista la pena della reclusione non
inferiore nel massimo a cinque anni nonchè per il delitto di
finanziamento illecito dei partiti di cui all'art. 7 della legge 2
maggio 1974, n. 195 e successive modificazioni».
In esito al procedimento svoltosi di fronte all'Ufficio centrale
per il referendum, al quesito abrogativo è stato attribuito il
presente titolo: «Limitazione delle misure cautelari: abrogazione
dell'ultimo inciso dell'art. 274, comma 1, lett. c), codice di
procedura penale, in materia di misure cautelari e, segnatamente, di
esigenze cautelari, nel processo penale».
2.- In via preliminare, si deve rilevare che, nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte ha consentito
l'illustrazione orale delle memorie depositate dai proponenti della
richiesta referendaria ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo) e, ancora
prima, ha disposto l'ammissione degli scritti presentati da soggetti
diversi da quelli indicati dalla disposizione ora richiamata e
tuttavia interessati alla decisione sull'ammissibilità della
richiesta di referendum, come contributi contenenti argomentazioni
ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione della Corte (ex
plurimis: sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n. 13 del 2012, n.
28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011).
Tale ammissione, che deve essere qui confermata, non si traduce
però in un diritto di questi soggetti di partecipare al procedimento
- che, comunque, «deve tenersi, e concludersi, secondo una scansione
temporale definita» (sentenza n. 31 del 2000) - e di illustrare le
relative tesi in camera di consiglio, ma comporta solo la facoltà
della Corte, ove lo ritenga opportuno, di consentire brevi
integrazioni orali degli scritti, come è appunto avvenuto nella
camera di consiglio del 15 febbraio 2022, prima che i soggetti di cui
al citato art. 33 abbiano illustrato le rispettive posizioni.
3.- La disposizione investita dalla richiesta di referendum
abrogativo concorre a definire le esigenze cautelari che operano,
congiuntamente ai «gravi indizi di colpevolezza» di cui all'art. 273
cod. proc. pen., quali condizioni generali di applicabilità delle
misure cautelari personali di cui al Titolo I del Libro IV del codice
di procedura penale. Essa, in particolare, individua al primo periodo
l'esigenza cautelare consistente nel pericolo che la persona
sottoposta alle indagini o l'imputato «commetta gravi delitti con uso
di armi o di altri mezzi di violenza personale o diretti contro
l'ordine costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata o
della stessa specie di quello per cui si procede».
All'ultimo inciso di tale previsione, che è quello su cui si
appunta la richiesta referendaria in esame, è poi connesso il
periodo immediatamente successivo, anch'esso ricompreso nel quesito
referendario, che delimita le soglie di pena dei delitti oggetto
della specifica prognosi di recidiva in vista dell'applicazione delle
sole misure cautelari custodiali e, in via di ulteriore
specificazione, della custodia cautelare in carcere. Tale
disposizione, introdotta dall'art. 3, comma 2, della legge 8 agosto
1995, n. 332 (Modifiche al codice di procedura penale in tema di
semplificazione dei procedimenti, di misure cautelari e di diritto di
difesa) e successivamente rimodulata, stabilisce oggi, a seguito
delle modifiche da ultimo apportate con l'art. 2 della legge 16
aprile 2015, n. 47 (Modifiche al codice di procedura penale in
materia di misure cautelari personali. Modifiche alla legge 26 luglio
1975, n. 354, in materia di visita a persone affette da handicap in
situazione di gravita'), che, in caso di pericolo di commissione di
delitti della stessa specie di quello per cui si procede, le misure
di custodia cautelare sono disposte a carico dell'imputato o della
persona sottoposta alle indagini soltanto se si tratta di delitti per
i quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel
massimo a quattro anni, ovvero, in caso di custodia cautelare in
carcere, di delitti puniti con la pena della reclusione non inferiore
nel massimo a cinque anni, nonchè per il delitto di finanziamento
illecito dei partiti, di cui all'art. 7 della legge 2 maggio 1974, n.
195 (Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici).
Nessun limite di pena correlato ai delitti di cui si teme la
reiterazione è quindi previsto per l'applicazione delle misure
cautelari coercitive non custodiali e per le misure interdittive, per
le quali valgono pertanto le condizioni di applicabilità ordinarie,
rispettivamente previste dagli artt. 280 e 287 cod. proc. pen. Questi
ultimi stabiliscono, in linea generale, che le misure cautelari
personali, tanto coercitive quanto interdittive, possono essere
applicate solo quando si procede per delitti per i quali la legge
stabilisce la pena dell'ergastolo o della reclusione superiore nel
massimo a tre anni.
3.1.- Nell'ambito delle esigenze cautelari disciplinate dall'art.
274, comma 1, cod. proc. pen., quella prevista dalla lettera c) si
correla nel suo complesso alle «esigenze di tutela della
collettivita'» che già il legislatore delegante aveva tenuto
distinte dalle restanti ragioni giustificatrici di misure cautelari,
costituite dalle «inderogabili esigenze attinenti alle indagini e per
il tempo strettamente necessario» ovvero dalla circostanza che «la
persona si è data alla fuga o vi è concreto pericolo di fuga» (art.
2, numero 59, della legge 16 febbraio 1987, n. 81, recante «Delega
legislativa al Governo della Repubblica per l'emanazione del nuovo
codice di procedura penale»).
Tali ragioni, tradottesi rispettivamente nelle lettere a) e b)
del medesimo art. 274, comma 1, cod. proc. pen., costituiscono
pertanto la tipizzazione delle esigenze «strettamente inerenti al
processo» che questa Corte, a partire dalla sentenza n. 64 del 1970,
ha costantemente individuato quale ambito proprio di operatività
delle misure cautelari nel processo penale.
L'esigenza cautelare di cui all'art. 274, comma 1, lettera c),
cod. proc. pen. ha un fondamento in parte diverso, che va rinvenuto
in finalità di prevenzione esterne al processo, da ricondursi - come
detto - a «esigenze di tutela della collettivita'», locuzione che il
legislatore delegante del 1987 ha ripreso (secondo quanto emerge
dalla «Relazione governativa al testo definitivo del codice di
procedura penale») dalla sentenza n. 1 del 1980 di questa Corte, in
cui il perimetro di tale nozione veniva riferito al pericolo di
commissione di reati contrassegnati da «uso d'armi o di altri mezzi
di violenza contro le persone, riferibilità ad organizzazioni
criminali comuni o politiche, direzione lesiva verso le condizioni di
base della sicurezza collettiva o dell'ordine democratico».
Peraltro, nella medesima sentenza, già si dava conto del fatto
che esigenze di prevenzione potessero porsi a fondamento di misure
cautelari, come del resto questa Corte aveva rilevato a partire dalla
richiamata sentenza n. 64 del 1970, allorchè aveva stabilito che non
si potesse «escludere che la legge possa (entro i limiti, non
insindacabili, di ragionevolezza) presumere che la persona accusata
di reato particolarmente grave e colpita da sufficienti indizi di
colpevolezza, sia in condizione di porre in pericolo quei beni a
tutela dei quali la detenzione preventiva viene predisposta».
A fianco, pertanto, delle fattispecie evocate nella sentenza n. 1
del 1980, contrassegnate da un'intrinseca gravità e tradottesi, nel
testo vigente dell'art. 274, comma 1, lettera c), cod. proc. pen.,
nel pericolo di commissione di «gravi delitti con uso di armi o di
altri mezzi di violenza personale o diretti contro l'ordine
costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata», il
legislatore delegato ha previsto l'esigenza cautelare connessa al
pericolo che l'imputato o la persona sottoposta alle indagini
commetta un delitto «della stessa specie di quello per cui si
procede». Solo a partire dal 1995, come si è detto, tale prognosi di
recidiva specifica è assistita da una condizione attinente alla
gravità dei reati di cui si teme la reiterazione, ma unicamente ai
fini dell'applicazione di una misura custodiale o, in termini ancora
più stringenti, della custodia cautelare in carcere.
4.- Il quesito referendario, che investe unicamente l'esigenza
cautelare consistente nel pericolo di commissione di delitti della
stessa specie, è ammissibile.
5.- Non sussiste, innanzi tutto, alcuna preclusione derivante
dalla potenziale interferenza tra la disposizione interessata dal
quesito stesso e uno degli ambiti di cui all'art. 75, secondo comma,
Cost., siano essi intesi alla luce di un'interpretazione letterale,
ovvero sulla base di un'interpretazione logico-sistematica, così da
far rientrare in tale categoria anche «le disposizioni produttive di
effetti collegati in modo così stretto all'ambito di operatività
delle leggi espressamente indicate dall'art. 75, che la preclusione
debba ritenersi sottintesa» (secondo la giurisprudenza costante di
questa Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del 1978).
5.1.- Nessun dubbio può aversi con riguardo alle leggi
tributarie e di bilancio o a quelle di amnistia e di indulto. Nè
esistono obblighi internazionali che impongano l'adozione di misure
di restrizione, per qualsivoglia reato, fondate sull'esigenza
cautelare di cui si chiede l'abrogazione.
In particolare, appare evidente l'assenza di qualsiasi
interferenza dell'eventuale abrogazione dell'esigenza cautelare in
questione col complesso di disposizioni attinenti all'esecuzione
delle richieste di mandato d'arresto europeo. L'art. 9, comma 5,
della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il
diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del
13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle
procedure di consegna tra Stati membri), infatti, esclude
espressamente che, per l'adozione delle misure cautelari coercitive
finalizzate all'esecuzione del mandato d'arresto ad opera del
Presidente della Corte d'appello, possa venire in rilievo l'esigenza
cautelare di cui all'art. 274, comma 1, lettera c), cod. proc. pen.
6.- Neppure sussistono ostacoli all'ammissibilità con riguardo
alle modalità di formulazione del quesito referendario, così come
ricavabili anch'esse dall'interpretazione logico-sistematica della
Costituzione (sentenze n. 174 del 2011, n. 137 del 1993, n. 48 del
1981 e n. 70 del 1978) e identificate nei requisiti della
«omogeneità, chiarezza e semplicità, completezza, coerenza,
idoneità a conseguire il fine perseguito, rispetto della natura
ablativa dell'operazione referendaria» (sentenza n. 17 del 2016).
6.1.- Preliminare rispetto a tale scrutinio è l'accertamento
intorno alla «evidenza del fine intrinseco all'atto abrogativo»
(sentenza n. 47 del 1991), anche tenuto conto del fatto che la
richiesta referendaria è atto privo di motivazione, sicchè il
quesito va interpretato «esclusivamente in base alla sua formulazione
ed all'incidenza del referendum sul quadro normativo di riferimento»
(ex multis, sentenza n. 25 del 2011 e, da ultimo, sentenza n. 51 del
2022). Solo mediante questo accertamento obiettivo, infatti, è
possibile verificare, conformemente ai caratteri del giudizio di
ammissibilità e senza che «possano venire in rilievo profili di
illegittimità costituzionale della legge oggetto della richiesta
referendaria o della normativa di risulta» (sentenza n. 13 del 2012),
se dalle disposizioni di cui si propone l'abrogazione si possa trarre
con chiarezza una «matrice razionalmente unitaria» (sentenze n. 25
del 1981 e n. 16 del 1978), vale a dire «un criterio ispiratore
fondamentalmente comune o un principio, la cui eliminazione o
permanenza viene fatta dipendere dalla risposta del corpo elettorale»
(sentenza n. 17 del 2016).
Nel caso di specie, il quesito referendario, benchè si avvalga
della tecnica del ritaglio, investe un frammento normativo dotato di
un autonomo contenuto precettivo, consistente nella previsione per
cui il giudice può rinvenire una specifica esigenza cautelare nel
pericolo che l'imputato o la persona sottoposta alle indagini
commetta un delitto della stessa specie di quello per cui si procede.
In questo modo, non può dubitarsi che un'obiettiva ratio sorregga la
specifica operazione referendaria, consistente nell'eliminazione
dell'esigenza cautelare fondata sul pericolo derivante da una
prognosi di recidiva specifica, e nella conseguente finalità di
limitare l'operatività dell'art. 274, comma 1, lettera c), cod.
proc. pen. al solo pericolo di commissione di gravi delitti con uso
di armi o di altri mezzi di violenza personale o diretti contro
l'ordine costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata.
Alla previsione che potrebbe residuare dall'eventuale abrogazione
referendaria, poi, si correlerebbe, senza frizioni sistematiche,
quello che costituisce effettivamente l'ultimo inciso della
previsione in parola, secondo cui «[l]e situazioni di concreto e
attuale pericolo, anche in relazione alla personalità dell'imputato,
non possono essere desunte esclusivamente dalla gravità del titolo
di reato per cui si procede».
6.2.- Alla luce di quanto appena illustrato, si deve pertanto
ritenere che il quesito referendario, in quanto privo di quei
connotati di manipolatività idonei a denotare un carattere
«surrettiziamente propositivo» dell'alternativa posta al corpo
elettorale (sentenze n. 10 del 2020, n. 13 del 2012, n. 26 del 2011 e
n. 33 del 2000), tende in realtà «a un esito netto e lineare, in
ragione della propria natura meramente ablativa, concretandosi le
conseguenze abrogative in una situazione esattamente contraria a
quella prevista dalle norme oggetto del referendum e facilmente
percepibile dal corpo elettorale» (sentenza n. 13 del 1995).
Se tanto pare sufficiente a riscontrare i sopra menzionati
requisiti dell'omogeneità, della chiarezza e semplicità del
quesito, della sua idoneità a conseguire il fine perseguito e del
rispetto della natura ablativa dell'operazione referendaria, lo
stesso è a dirsi per ciò che concerne la completezza e la coerenza
dell'abrogazione sottoposta al giudizio del corpo elettorale.
A partire dalla sentenza n. 27 del 1981, infatti, questa Corte ha
ritenuto che un quesito referendario sia privo, nel suo complesso,
del carattere dell'omogeneità laddove esso non sia assistito dai
caratteri di una necessaria autosufficienza dell'atto abrogativo,
come nel caso in cui vengano lasciate intatte disposizioni idonee a
garantire la perdurante operatività di interi plessi normativi di
cui si chiedeva l'eliminazione ad opera del voto popolare (sentenze
n. 35 del 2000, n. 30 del 1997 e n. 36 del 1993).
Nel caso di specie, nonostante la centralità della disposizione
oggetto della richiesta abrogativa nella disciplina codicistica
riguardante le misure cautelari, il quesito che si intende sottoporre
al corpo elettorale non ha mancato di includere alcuna disposizione
funzionalmente collegata a quella di cui si chiede l'abrogazione,
sicchè non vengono minate nè la sua coerenza, nè la sua
completezza.
Richiami testuali all'art. 274, comma 1, lettera c), cod. proc.
pen. nel suo complesso figurano, innanzi tutto, nell'art. 275, comma
1-bis (in tema di misure cautelari applicate contestualmente alla
sentenza di condanna) e nell'art. 300, comma 5, cod. proc. pen. (in
tema di applicazione di misure cautelari al soggetto condannato per
lo stesso fatto a seguito di proscioglimento o di sentenza di non
luogo a procedere). In nessun modo, tuttavia, è possibile ritenere
che il quesito incida sull'operatività di tali previsioni, che
continuerebbero ad applicarsi, ma riferendosi al contenuto dell'art.
274, comma 1, lettera c), cod. proc. pen. che residuerebbe
dall'eventuale abrogazione referendaria.
Allo stesso esito si deve poi addivenire con riguardo a quanto
stabilito dall'art. 391, comma 5, secondo periodo, cod. proc. pen.,
che consente al giudice, in sede di convalida dell'arresto
facoltativo, di applicare una misura coercitiva nei confronti del
soggetto arrestato «per uno dei delitti indicati nell'articolo 381,
comma 2, cod. proc. pen., ovvero per uno dei delitti per i quali
l'arresto è consentito anche fuori dei casi di flagranza», «anche al
di fuori dei limiti di pena previsti dagli articoli 274, comma 1,
lettera c), e 280».
Si tratta, come ritenuto da questa Corte da ultimo nella sentenza
n. 137 del 2020, di un meccanismo di portata derogatoria rispetto
agli ordinari presupposti applicativi delle misure cautelari
coercitive, che tuttavia - ai fini che in questa sede interessano -
vedrebbe garantita la sua operatività anche in esito all'eventuale
realizzarsi dell'operazione referendaria, in quanto la deroga in esso
contenuta continuerebbe a valere unicamente rispetto alle soglie di
pena fissate dall'art. 280 cod. proc. pen. Peraltro, nulla
impedirebbe al legislatore di intervenire sulla disciplina di
risulta, fermo restando medio tempore il «compito dell'interprete
[di] apprezzare le conseguenze che, dall'eventuale esito positivo
della consultazione, potranno derivare sulla normativa di contorno
non inclusa nel quesito» (sentenza n. 22 del 1997).
7.- Non vi sono, infine, ragioni ostative all'ammissibilità del
quesito derivanti dalla natura costituzionalmente necessaria della
disposizione di cui si chiede l'abrogazione con referendum.
Sin dalla sentenza n. 16 del 1978, tale ordine di limitazioni è
stato individuato alla luce della necessità di preservare
l'esistenza di «valori di ordine costituzionale, riferibili alle
strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare
escludendo i relativi referendum, al di là della lettera dell'art.
75 secondo comma Cost.». Una delle categorie in cui si articolava
tale limite consisteva, in particolare, nei «referendum aventi per
oggetto disposizioni legislative ordinarie a contenuto
costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa
venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i
corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa (o di
altre leggi costituzionali)». Più in particolare, questa Corte aveva
chiarito allora, e costantemente ha ribadito nei decenni successivi,
che tale categoria non si riferisce a «tutte le leggi ordinarie
comunque costitutive od attuative di istituti, di organi, di
procedure, di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione», ma
solo a quelle «che non possono venir modificate o rese inefficaci,
senza che ne risultino lese le corrispondenti disposizioni
costituzionali».
Successivamente, anche alla luce della «naturale difficoltà a
distinguere in concreto le leggi a contenuto costituzionalmente
vincolato da quelle semplicemente riferibili a norme e principi
costituzionali» (sentenza n. 45 del 2005), questa Corte ha
individuato il proprium di tale categoria nel fatto che «la legge
ordinaria da abrogare incorpori determinati principi o disposti
costituzionali, riproducendone i contenuti o concretandoli nel solo
modo costituzionalmente consentito» (sentenza n. 26 del 1981).
Con la sentenza n. 27 del 1987 sono state conseguentemente
individuate due distinte ipotesi al cui metro valutare la
riferibilità della disposizione oggetto di referendum a un contenuto
costituzionalmente necessitato: «[i]nnanzitutto le leggi ordinarie
che contengono l'unica necessaria disciplina attuativa conforme alla
norma costituzionale, di modo che la loro abrogazione si tradurrebbe
in lesione di quest'ultima (cfr. sentenze n. 16/1978 e n. 26/1981);
in secondo luogo, le leggi ordinarie, la cui eliminazione ad opera
del referendum priverebbe totalmente di efficacia un principio o un
organo costituzionale "la cui esistenza è invece voluta e garantita
dalla Costituzione (cfr. sentenza n. 25 del 1981)"».
Parallelamente, questa Corte ha individuato, nel novero delle
leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, «anche la categoria
delle leggi ordinarie la cui eliminazione determinerebbe la
soppressione di una tutela minima per situazioni che tale tutela
esigono secondo la Costituzione» (sentenza n. 35 del 1997).
7.1.- La disposizione incisa dalla richiesta di referendum in
esame non presenta alcuno dei caratteri in cui si è articolata,
nella giurisprudenza di questa Corte, la categoria delle leggi a
contenuto costituzionalmente necessario o vincolato.
Essa non mostra, infatti, alcun rapporto di necessaria
implicazione con una disposizione o un principio costituzionali
suscettibili di veder menomata la loro portata in caso di abrogazione
referendaria, nè, a maggior ragione, può ritenersi che essa
costituisca l'unica modalità costituzionalmente compatibile di
inveramento di un principio o di un disposto costituzionale. Anzi,
essa deve contemperarsi con il principio stabilito dall'art. 27,
secondo comma, Cost., in base al quale «[l]' imputato non è
considerato colpevole sino alla condanna definitiva».
Del resto, questa Corte ha costantemente ribadito che lo
strumento penale costituisce «un'extrema ratio, cui il legislatore
ricorre quando, nel suo discrezionale apprezzamento, lo ritenga
necessario per l'assenza o l'inadeguatezza di altri mezzi di tutela»
(sentenza n. 8 del 2022), considerato che «[l]e esigenze
costituzionali di tutela non si esauriscono [...] nella (eventuale)
tutela penale, ben potendo invece essere soddisfatte con diverse
forme di precetti e di sanzioni» (sentenza n. 447 del 1998; nello
stesso senso, sentenza n. 317 del 1996). Principio, questo, che non
può non riverberarsi anche sulle misure cautelari personali,
soprattutto quelle privative della libertà personale, approntate dal
legislatore in vista del conseguimento delle finalità proprie del
processo penale e per fronteggiare imprescindibili esigenze di tutela
della collettività ancor prima dell'accertamento della
responsabilità penale (sentenza n. 22 del 2022), alle quali ultime
si riferisce specificamente la disposizione della quale si chiede la
parziale abrogazione per via referendaria. Esigenze, giova
sottolineare, a presidio delle quali resterebbe, in ogni caso, il
frammento dell'art. 274, comma 1, lettera c), cod. proc. pen., non
interessato dal quesito referendario, che continuerebbe a consentire
di ravvisare un'esigenza cautelare nel pericolo di compimento di
«gravi delitti con uso di armi o di altri mezzi di violenza personale
o diretti contro l'ordine costituzionale ovvero delitti di
criminalità organizzata».
8.- Non ostandovi, pertanto, alcuna ragione di ordine
costituzionale, la richiesta di referendum deve essere dichiarata
ammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 274, comma 1, lettera c), del decreto del
Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 447 (Approvazione
del codice di procedura penale) e successive modificazioni e
integrazioni, limitatamente alle parole: «o della stessa specie di
quello per cui si procede. Se il pericolo riguarda la commissione di
delitti della stessa specie di quello per cui si procede, le misure
di custodia cautelare sono disposte soltanto se trattasi di delitti
per i quali è prevista la pena della reclusione non inferiore nel
massimo a quattro anni ovvero, in caso di custodia cautelare in
carcere, di delitti per i quali è prevista la pena della reclusione
non inferiore nel massimo a cinque anni nonchè per il delitto di
finanziamento illecito dei partiti di cui all'art. 7 della legge 2
maggio 1974, n. 195 e successive modificazioni», richiesta dichiarata
legittima con ordinanza del 29 novembre 2021 dall'Ufficio centrale
per il referendum.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA