1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 184 SENTENZA 5 - 12 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Legge finanziaria 2006 - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Prospettazione di pluralita' di questioni - Trattazione separata delle questioni concernenti i commi 231 e 232 dell'art. 1 - Riserva di ulteriori decisioni. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231 e 232. Corte dei conti - Norme della legge finanziaria 2006 - Giudizio di responsabilita' amministrativa per fatti commessi antecedentemente all'entrata in vigore della legge finanziaria stessa - Facolta' dei soggetti condannati in primo grado di chiedere, in sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata lesione delle competenze provinciali in materia di ordinamento e personale degli uffici provinciali - Riconducibilita' delle norme censurate alla materia dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231 e 232. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, e 16. Corte dei conti - Norme della legge finanziaria 2006 - Giudizio di responsabilita' contabile per fatti commessi antecedentemente all'entrata in vigore della legge finanziaria stessa - Facolta' dei soggetti condannati in primo grado di chiedere, in sede di impugnazione, la definizione del procedimento mediante pagamento di una percentuale del danno quantificato nella sentenza - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata introduzione di un anomalo provvedimento di «clemenza» in materia di responsabilita' erariale - Dedotta disparita' di trattamento tra i dipendenti e gli amministratori provinciali riguardo al momento dell'addebitabilita' dell'illecito (prima o dopo l'entrata in vigore della legge finanziaria) - Denunciata violazione dei principi di buon andamento, certezza del diritto, razionalita' ed eguaglianza - Evocazione di parametri estranei alla ripartizione di competenze - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 231 e 232. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C0776) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 231 e
232, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promosso con ricorso della Provincia autonoma di
Bolzano, notificato il 24 febbraio 2006, depositato in cancelleria il
2 marzo 2006 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Giuseppe Franco Ferrari per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il giudice relatore Paolo Maddalena;
Uditi nuovamente nell'udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli
avvocati Roland Riz e Giuseppe Franco Ferrari per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 2006 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 2 marzo (reg. ric.
n. 33 del 2006), la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso
questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), e, tra esse, dell'art. 1, commi 231 e 232, deducendone il
contrasto con gli artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto speciale,
approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con gli artt. 3 e
97 della Costituzione.
L'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 2005 prevede che «Con
riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di
responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore
al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza».
Il successivo comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con
decreto in Camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento».
Il comma 233, non impugnato dalla ricorrente, dispone che «Il
giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di
deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della
sezione di appello».
La Provincia autonoma premette di non ignorare che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 345 del 2004, ha affermato che, in
tema di responsabilità amministrativa, vengono in evidenza le
disposizioni dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, secondo le quali spettano alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato le materie della giurisdizione e
dell'ordinamento civile.
Afferma peraltro la difesa della ricorrente che, nel caso dei
denunciati commi 231 e 232, l'irrazionalità della disciplina
introdotta - nella sostanza, un anomalo provvedimento di «clemenza»
in materia di responsabilità erariale - si tradurrebbe in una
lesione delle competenze riconosciute alla Provincia autonoma di
Bolzano in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto), in
quanto si priverebbe l'ente che ha subito il danno - la Provincia,
nonchè gli enti strumentali della stessa - del diritto di vedersi
adeguatamente risarcito.
Inoltre, si introdurrebbe una ingiustificata disparità di
trattamento tra i dipendenti e gli amministratori provinciali, a
seconda che ad essi siano addebitabili illeciti commessi prima o dopo
l'entrata in vigore della legge n. 266 del 2005, ed a seconda che
essi siano stati condannati o assolti in primo grado.
Paradossalmente, il convenuto assolto in primo grado potrebbe essere
condannato in appello, senza potersi avvantaggiare degli impropri
benefici concessi all'appellante che impugni una sentenza di condanna
pronunciata in primo grado, in entrambi i casi «per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore» della legge
finanziaria per il 2006.
Ad avviso della ricorrente, le disposizioni denunciate
contrasterebbero con i principi di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), nonchè di
certezza del diritto, di razionalità ed eguaglianza (art. 3 della
Costituzione).
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito, con due
separati atti, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
formulando conclusioni riguardanti altre questioni di
costituzionalità sollevate dalla ricorrente Provincia autonoma di
Bolzano, ma non quella relativa all'art. 1, commi 231 e 232, della
legge n. 266 del 2005.
2.1. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria.
La difesa erariale eccepisce l'inammissibilità della questione,
in quanto le norme impugnate investono le materie della giurisdizione
amministrativa e dell'ordinamento civile, rientranti nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Inoltre, le disposizioni oggetto
del dubbio di legittimità costituzionale avrebbero un effetto
soltanto riflesso ed eventuale sull'ordinamento degli uffici
provinciali, giacchè la ricaduta della pronuncia giurisdizionale
della Corte dei conti sulla Provincia ricorrente sarebbe analoga a
quella di qualsiasi altra decisione giudiziaria riguardante il
personale.
Anche la censura di irrazionalità sarebbe priva di fondamento,
perchè esiste già nell'ordinamento il potere riduttivo della Corte
dei conti (art. 52, secondo comma, del regio decreto 12 luglio 1934,
n. 1214), secondo cui questa può porre a carico del responsabile
tutto o parte del danno accertato o del valore perduto. Si
tratterebbe del medesimo potere che le norme censurate, in linea con
i principi generali dell'ordinamento, disciplinerebbero nei giudizi
di impugnazione, all'evidente fine di accelerare la conclusione di
tali, spesso annosi, giudizi. A fronte del potere illimitato previsto
dal citato art. 52, le norme impugnate escluderebbero invece
l'abbandono totale del carico e prevederebbero che la condanna sia
contenuta entro il trenta per cento di quanto stabilito in primo
grado, sempre che l'istanza sia ritenuta meritevole di accoglimento.
La disciplina recata dalla legge n. 266 del 2005 apparirebbe dunque
ragionevole, essendo diretta a rendere celere il giudizio e certo il
suo esito, prevedendo che sia anche stabilito il termine per il
versamento.
Nè sarebbe configurabile la denunciata lesione del principio di
eguaglianza, perchè le norme censurate si applicherebbero a tutti i
giudizi di responsabilità amministrativa pendenti per fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge e a tutti
i soggetti coinvolti, anche se assolti in primo grado (in questo caso
la loro richiesta sarebbe ammissibile, dovendo essere formulata in
via subordinata).
Pertanto, le disposizioni impugnate, se collocate nell'alveo
generale del potere riduttivo da sempre proprio della Corte dei conti
e considerate alla luce delle finalità perseguite, si rivelerebbero
funzionali alla certezza del processo, alla sua celerità e alle
stesse ragioni patrimoniali dell'Amministrazione (che così potrà
essere prontamente, sia pure in parte, risarcita).
3. - In prossimità dell'udienza, anche la Provincia autonoma di
Bolzano ha depositato una memoria illustrativa, nella quale ribadisce
che le disposizioni denunciate - esonerando quasi del tutto il
personale, in caso di responsabilità amministrativa,
dall'obbligazione risarcitoria - altererebbero l'ordinamento e
l'organizzazione degli uffici provinciali ed il rapporto dell'ente
con i suoi amministratori e con il personale da esso dipendente,
privando l'ente che ha subito il danno erariale del diritto al
risarcimento e sottraendo allo stesso risorse proprie, con evidenti
ripercussioni sull'intero potere provinciale di organizzazione degli
uffici.
Replicando all'eccezione di inammissibilità sollevata dalla
difesa erariale, la ricorrente, nel richiamare la sentenza n. 340 del
2001 della Corte costituzionale, afferma che la materia della
responsabilità amministrativa rientra nelle competenze della
Provincia autonoma di Bolzano, dovendosi ritenere ricompresa in
quella «ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto», di
cui all'art. 8, numero 1, dello statuto speciale. E ricorda che la
diretta connessione tra la determinazione delle sfere di competenza e
delle attribuzioni degli uffici e dei relativi funzionari o
dipendenti addetti e la corrispondente responsabilità ha portato il
legislatore nazionale ad accentuare, soprattutto in epoca recente, il
nesso (vincolante anche per le Regioni come principio fondamentale e
norma di riforma economico-sociale) tra organizzazione e
responsabilità.
Anche e soprattutto a presidio dei poteri provinciali di
organizzazione degli uffici e del personale, oltre che a tutela delle
risorse e delle finanze provinciali, sarebbero state del resto
adottate le disposizioni di attuazione di cui all'art. 10-bis del
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, aggiunto dall'art. 5 del d.lgs. 14
giugno 1999, n. 212, il quale, al comma 4, stabilisce che spetta
all'ente pubblico che ha subito il danno il risarcimento conseguente
alla condanna del dipendente pubblico o dell'amministratore.
Le norme impugnate non rientrerebbero nelle materie, riservate
alla competenza esclusiva dello Stato, della giurisdizione e
dell'ordinamento civile (ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera l, della Costituzione), secondo quanto statuito dalla
sentenza n. 345 del 2004 della Corte costituzionale. I commi 231 e
232 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 non hanno infatti ad
oggetto la disciplina generale della responsabilità amministrativa,
trattandosi invece di disposizioni di natura sostanzialmente
provvedimentale - in quanto applicabili ad una serie di fatti già
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge
- aventi anzitutto e prioritariamente l'effetto di ridurre ex lege,
attraverso una sorta di condono concernente illeciti già commessi,
il diritto degli enti danneggiati ad essere risarciti. Di qui
l'impossibilità anche di qualificare le norme denunciate come
disposizioni recanti principi generali dell'ordinamento o norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Per altro verso, le disposizioni impugnate non solo inciderebbero
negativamente sulle entrate finanziarie della Provincia autonoma, ma
interferirebbero altresì con il diritto della ricorrente a vedersi
risarcire i danni erariali prodotti dai propri dipendenti, anche in
violazione delle norme poste dal legislatore e dall'amministrazione
provinciale in materia di ordinamento, pure contabile, e di
disciplina dell'azione amministrativa.
In ogni caso, l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione non sarebbe applicabile alla Provincia autonoma in
chiave di superamento o attenuazione delle garanzie statutarie.
L'irrazionale disciplina statale denunciata violerebbe poi i
principi di buon andamento dell'amministrazione, di certezza del
diritto e di razionalità, invocabili come parametri nel presente
giudizio in via principale in quanto la loro violazione si traduce
nella lesione delle attribuzioni della ricorrente costituzionalmente
garantite, a meno che, alla luce del comma 610 dell'art. 1 della
stessa legge n. 266 del 2005 (a norma del quale «le disposizioni
della presente legge sono applicabili nelle Regioni a statuto
speciale e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti»), non si ritenga
comunque prevalente la previsione di cui all'art. 10-bis, comma 1,
del d.P.R. n. 305 del 1988, secondo cui «Per l'attività
giurisdizionale delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano e
delle relative procure si applicano le leggi sulla disciplina
dell'ordinamento e delle procedure della Corte dei conti, salvo
quanto previsto dai commi 2, 3 e 4».

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006).
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nella legge n. 266 del 2005,
vengono in esame in questa sede quelle di cui all'art. 1, commi 231 e
232.
Tali norme prevedono:
che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate
nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito
mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e
non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza»
(comma 231);
che «La sezione di appello, con decreto in Camera di
consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla
richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in
misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella
sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento»
(comma 232).
Ad avviso della ricorrente, i commi 231 e 232 dell'art. 1 della
legge n. 266 del 2005 contrasterebbero con le competenze riconosciute
alla Provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto (artt. 8, numero
1, e 16 dello statuto, approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670), perchè priverebbero l'ente che ha subito il danno - la
Provincia, nonchè gli enti strumentali della stessa - del diritto di
vedersi adeguatamente risarcire.
Sarebbero altresì violati gli artt. 97 e 3 della Costituzione,
perchè le norme denunciate introdurrebbero un anomalo provvedimento
di «clemenza» in materia di responsabilità erariale, contrario ai
principi di buon andamento dell'amministrazione, di certezza del
diritto, di razionalità ed eguaglianza, e comporterebbero una
disparità di trattamento tra i dipendenti e gli amministratori
provinciali, a seconda che ad essi siano addebitabili illeciti
commessi prima o dopo l'entrata in vigore della legge n. 266 del
2005, ed a seconda che essi siano stati condannati o assolti in primo
grado.
2. - Il dubbio di legittimità costituzionale sollevato dalla
Provincia autonoma di Bolzano muove da un erroneo presupposto
interpretativo.
Come questa Corte ha stabilito (sentenza n. 183 del 2007)
scrutinando una questione di legittimità costituzionale in via
incidentale avente ad oggetto le stesse disposizioni, l'art. 1,
commi 231 e 232, della legge n. 266 del 2005 non priva l'ente che ha
subito il danno del diritto di vedersi adeguatamente risarcire.
Per un verso, l'operatività delle disposizioni denunciate
presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile
sul fatto che l'esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a
mezzo della procedura accelerata, sicchè alla definizione in appello
non può accedersi in presenza di dolo del condannato o di
particolare gravità della condotta. Per l'altro verso, le norme
impugnate vanno collocate nell'ambito del sistema tradizionale della
responsabilità amministrativa, in cui al giudice è affidato il
compito di determinare quanta parte del danno prodotto deve ritenersi
risarcibile in relazione all'intensità della colpa del responsabile,
da individuare in relazione a tutte le circostanze di fatto in cui si
è svolta l'azione produttiva del danno; e, muovendosi all'interno
del perimetro di tale discrezionalità decisionale, esse consentono
l'accoglimento dell'istanza di definizione in appello solo se il
giudice - avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la
propria decisione - ritenga congrua una condanna entro il limite del
trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella sentenza
di primo grado.
In ogni caso, non sussiste la lamentata violazione delle
competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano in materia
di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto).
Difatti, le norme denunciate investono direttamente la
responsabilità amministrativa, avendo una finalità di accelerazione
dei relativi giudizi e di garanzia dell'incameramento certo ed
immediato della quota di risarcimento dovuto, in un quadro di
consonanza con i principi che governano la responsabilità
amministrativa.
La disciplina della responsabilità amministrativa - nella quale
i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che
la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla, ovvero fanno
riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia
dell'ordinamento civile (sentenza n. 345 del 2004) - è materia di
competenza dello Stato e non rientra tra le attribuzioni della
Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava
dall'art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), aggiunto
dall'art. 5 del d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212, norma a tenore della
quale per l'attività giurisdizionale delle sezioni aventi sede a
Trento e a Bolzano si applicano le leggi statali sulla disciplina
dell'ordinamento e delle procedure della Corte dei conti.
La potestà della Provincia autonoma in materia di ordinamento
dei propri uffici, se può esplicarsi nel senso di disciplinare il
rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo
obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa,
non può tuttavia incidere sul regime di quest'ultima (sentenza
n. 345 del 2004).
La questione proposta in riferimento al parametro statutario è,
dunque, infondata.
3. - Il dubbio sollevato in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione è inammissibile, dovendo ribadirsi la consolidata
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 116 del 2006, n. 383 del
2005 e n. 287 del 2004), secondo cui la Provincia autonoma può far
valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle
attributive di competenza legislativa soltanto se esso si risolva in
una esclusione o limitazione dei poteri provinciali, senza che
possano avere rilievo denunce di illogicità o di violazione di
principi costituzionali che non ridondino in lesione delle sfere di
competenza provinciale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce le decisioni delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse, nei confronti della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), con il
ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 231 e 232, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), promossa, in
riferimento agli artt. 8, numero 1, e 16, dello statuto speciale,
approvato con il d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, dalla Provincia
autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 231 e 232, della stessa legge
n. 266 del 2005, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dalla Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Milana
Depositata in cancelleria il 12 giugno 2007.
Il cancelliere: Milana
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