1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 24-12-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 468 SENTENZA 16 - 19 dicembre 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Impiego pubblico - Regione Marche - Personale I.A.C.P. - Trattamento di fine servizio - Legge regionale gia' rinviata per il riesame e riapprovata - Ulteriore rinvio - Legge nuova - Legittimita' del rinvio - Spettanza allo Stato (091C1314) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 24-12-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof.
Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Marche notificato il
15 maggio 1991, depositato in Cancelleria il 21 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del telegramma del
Commissario del Governo presso la Regione Marche in data 16 marzo
1991, in relazione alla decisione n. 262/204/GAB91 con la quale è
stata rinnovata la richiesta di riesame della legge intitolata
"Trattamento di fine servizio del personale degli Istituti autonomi
per le case popolari (I.A.C.P.)", ed iscritto al n. 30 del registro
conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Marche e l'Avvocato
dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Marche ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in relazione alla deliberazione governativa, comunicata con
telegramma del Commissario del Governo inviato in data 16 marzo 1991
(prot. n. 262/204/GAB. 91), con la quale è stato disposto il rinvio
per un nuovo esame del Consiglio della Regione Marche della legge
regionale, dal titolo "Trattamento di fine servizio del personale
degli Istituti autonomi per le case popolari (I.A.C.P.)", riapprovata
senza modificazioni dal Consiglio regionale il 26 febbraio 1991, con
voto a maggioranza assoluta, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione.
Premesso che la legge ora citata era stata approvata una prima
volta il 21 marzo 1990 in un testo conforme a quello definitivamente
riapprovato ed era già stata rinviata per violazione dei medesimi
articoli (artt. 3 e 97 della Costituzione) fatti valere con il rinvio
impugnato, la Regione Marche afferma di presupporre che, non essendo
pensabile che il Governo sia incorso nella svista di reiterare
illegittimamente il rinvio, quest'ultimo sia stato dettato dal motivo
che fra la prima e la seconda approvazione è intervenuto il
mutamento della composizione del Consiglio regionale a seguito delle
elezioni svolte nel giugno del 1990. Se così fosse, continua la
ricorrente, si dovrebbe dire che il Governo ha agito
illegittimamente, poichè il rinnovo del Consiglio regionale non può
essere considerato come una circostanza di per sè idonea a
modificare i presupposti per l'applicazione dell'art. 127 della
Costituzione. Di fronte a tale articolo, infatti, la Regione viene in
considerazione come ente che si contrappone in un rapporto "esterno"
con lo Stato e che, per ciò stesso, si configura come identico a se
stesso indipendentemente dalla successione nel tempo dei titolari
delle cariche regionali. Sicchè è il Consiglio regionale nella sua
continuità di esistenza, e come organo della Regione in quanto tale,
che è chiamato a riesaminare la legge ed è abilitato ad approvarla.
Nè, sempre secondo la Regione ricorrente, si potrebbe addurre che
così non è per il Parlamento nazionale, sia perchè la concezione
di quest'ultimo come organo "nuovo" ad ogni elezione è una
ricostruzione ormai superata, sia perchè la cosiddetta
discontinuità delle Assemblee parlamentari potrebbe concernere,
semmai, la capacità rappresentativa delle stesse Assemblee rispetto
al corpo elettorale, e non già l'identità dell'organo nei rapporti
con gli altri organi e poteri.
Infine, la ricorrente osserva che l'art. 127 della Costituzione
dev'esser interpretato nel senso che il Governo, in sede di rinvio,
possa bloccare la legge per una sola volta e che tale blocco possa
esser superato con un voto del Consiglio regionale a maggioranza
assoluta, indipendentemente dall'identità dei soggetti componenti
quell'organo. E, se così non fosse, si finirebbe per attribuire al
rinvio posto dal Governo nell'imminenza della scadenza del Consiglio
l'effetto di bloccare definitivamente il procedimento di formazione
delle leggi regionali, trasformando così una richiesta di riesame,
cioè un "veto sospensivo", in un vero e proprio "veto assoluto".
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che il ricorso sia respinto.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la tesi su cui si basa il
ricorso della Regione, per la quale il Consiglio regionale è
caratterizzato da una continuità di azione e da una identità
istituzionale pur di fronte al mutamento dei suoi componenti,
contrasta con la previsione contenuta nell'art. 3 della legge 17
febbraio 1968, n. 108. Quest'ultima, infatti, nega la continuità di
quell'organo nel momento in cui afferma che i Consigli regionali
"esercitano le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno
antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione". Nè,
sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, potrebbe invocarsi
un'analogia con le Assemblee parlamentari e con l'istituto della
"prorogatio" applicabile a queste ultime in caso di scadenza o di
scioglimento anticipato, poichè dottrina e giurisprudenza negano che
questi principi possano applicarsi anche ai Consigli regionali. Nè,
ancora, possono addursi gli inconvenienti lamentati dalla ricorrente,
per il fatto che il punto in questione è di stabilire se sia
ammissibile che l'operato del vecchio organo possa essere a tutti gli
effetti imputato al nuovo.
Un secondo motivo di infondatezza del ricorso potrebbe essere
desunto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, dalla giurisprudenza
di questa Corte, secondo la quale il rinvio è preordinato a
sospendere la promulgazione innescando un momento di riflessione
ulteriore da parte del Consiglio regionale. Su tale base non può non
ritenersi che l'effetto ora ricordato possa essere conseguito solo
presupponendo che il rinvio raggiunga il medesimo Consiglio che ha
approvato la legge, giacchè, ove tale identità venisse meno, si
vanificherebbero anche lo scopo e la funzione del rinvio. Pertanto,
considerato che non avrebbe senso attendersi da parte di un organo
nuovo la rimeditazione delle censure che colpiscono l'attività di
deliberazione svolta da una diversa Assemblea, i disegni di legge
trasmessi al Governo dopo la fine della legislatura regionale
dovrebbero essere qualificati come "nuovi" e sottoposti all'ordinario
procedimento di controllo.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha depositato
una memoria difensiva, con la quale, insistendo nella richiesta di
accoglimento del ricorso, replica alle osservazioni della
controparte. In particolare, la Regione osserva che l'interruzione
della funzionalità dell'organo consiliare prevista dall'art. 3 della
legge n. 108 del 1968 non incide affatto sul rapporto fra Stato e
Regioni nel cui ambito (a differenza del rapporto rappresentativo tra
elettori ed eletti) il Consiglio regionale esprime continuativamente
l'unica volontà dell'ente regionale. Inoltre, sempre secondo la
ricorrente, il concetto di rinvio non potrebbe presupporre che la
riapprovazione debba avvenire nello stesso Consiglio che ha in
precedenza approvato la stessa deliberazione legislativa, poichè il
"nuovo" Consiglio potrà eventualmente influire sulla direzione della
volontà già espressa dal precedente, nel senso che potrebbe non
voler confermare tale volontà così come potrebbe confermarla a
maggioranza assoluta (come è avvenuto nel caso in contestazione).
Del resto, continua la Regione, se il potere di controllo
disciplinato dall'art. 127 della Costituzione dev'esser configurato,
come ha fatto questa Corte, quale potere sorretto dall'esigenza di
tutelare il superiore interesse unitario alla legalità
costituzionale, allora ciò comporta che il ruolo e il fine di tale
controllo debbano esser considerati "esterni" rispetto alla volontà
regionale, volontà che, pertanto, dovrebbe contare di per sè, quale
espressione dell'autonomia della Regione, indifferente ai mutamenti
avvenuti nella composizione dell'organo a seguito delle elezioni.
fo on
Considerato in diritto
1. - La Regione Marche ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla deliberazione governativa,
comunicata con telegramma del Commissario del Governo del 16 marzo
1991, con la quale è stato disposto il rinvio al Consiglio regionale
della legge intitolata "Trattamento di fine servizio del personale
degli Istituti autonomi per le case popolari (I.A.C.P.)", che è
stata riapprovata il 26 febbraio 1991, cioè nel corso della V
legislatura regionale, dopo che era stata approvata il 21 marzo 1990,
vale a dire durante la precedente legislatura. Con il proprio ricorso
la Regione chiede che sia dichiarata la non spettanza al Governo del
potere di rinvio per il riesame nei confronti di una legge che, a
seguito di un precedente rinvio, era stata riapprovata a maggioranza
assoluta, come prescrive l'art. 127 della Costituzione. Secondo la
ricorrente, infatti, a nulla dovrebbe rilevare il fatto che la legge
sia stata approvata nel corso della legislatura precedente, non
potendosi ammettere la decadenza per fine legislatura di un atto
imputabile a un organo, quale il Consiglio regionale, che, nei
confronti del potere governativo di controllo, si configura come
organo di un ente (Regione) contrapposto allo Stato secondo un
rapporto "esterno" e, come tale, identico a sè stesso e operante in
modo continuativo pur nel variare dei suoi componenti.
2. - Il ricorso va respinto.
Il testo dell'articolo unico contenuto nell'atto legislativo
impugnato è stato approvato, una prima volta, il 6 febbraio 1990,
come art. 2 di una legge regionale, formata da due articoli, relativa
alla modificazione del trattamento previdenziale e di quiescenza del
personale della regione e degli enti pubblici economici da essa
dipendenti. Tale legge è stata rinviata al Consiglio regionale per
un riesame, in data 10 marzo 1990, perchè ritenuta dal Governo
contrastante con i principi stabiliti negli artt. 3 e 97 della
Costituzione (eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e buon
andamento della pubblica amministrazione). A seguito di tale rinvio,
il Consiglio regionale ha stralciato il predetto art. 2 dal testo
della legge rinviata e lo ha approvato il 21 marzo 1990 in un testo
identico al precedente, salvo lo spostamento dal 31 dicembre 1987
allo stesso giorno dell'anno successivo della data in cui dovevano
essere in servizio i dipendenti beneficiari dell'opzione ivi
prevista. Anche tale legge veniva rinviata per il riesame del
Consiglio regionale con un telegramma del 9 aprile 1990, dal
contenuto pressochè identico a quello relativo al precedente rinvio.
Successivamente, dopo che la IV legislatura era finita ed era
stato rinnovato nel giugno del 1990 il Consiglio regionale,
quest'ultimo ha proceduto, in data 26 febbraio 1991, a "riapprovare
senza modificazioni ( ..) con la maggioranza assoluta ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione" la legge nell'identico contenuto
già votato il 21 marzo 1990, sull'evidente presupposto che si
trattasse di una legge "non nuova" e che, quindi, la precedente
deliberazione legislativa non dovesse esser considerata decaduta a
causa della fine della legislatura. Il Governo, tuttavia, con il
telegramma oggetto della presente impugnazione, ha rinviato al
Consiglio regionale tale legge, ancora per la pretesa violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sull'altrettanto evidente
premessa che la legge deliberata dovesse esser considerata come
"nuova", essendo decaduta la precedente a causa della fine della IV
legislatura.
Dalla descrizione della vicenda che ha dato luogo all'attuale
conflitto di attribuzione deriva, dunque, che il punto di diritto da
cui dipende la definizione del giudizio è dato dalla questione se
una legge approvata una prima volta dal Consiglio regionale e
rinviata a quest'ultimo per il riesame in prossimità della fine
della legislatura debba considerarsi decaduta con lo spirare del
termine della legislatura stessa.
3. - Pur se non esiste alcuna disposizione costituzionale che, in
relazione alle leggi delle regioni a statuto ordinario (oltrechè a
quelle del Parlamento), preveda espressamente quale debba essere la
sorte delle deliberazioni legislative rinviate per il riesame dopo
che l'Assemblea che le ha votate sia cessata dalle proprie funzioni,
sussiste, tuttavia, in Costituzione un principio fondamentale, il
principio di rappresentatività, il quale ha un'importanza dirimente
ai fini della risoluzione del conflitto in questione.
Il principio di rappresentatività, connaturato alle Assemblee
consiliari regionali in virtù della loro diretta investitura
popolare e della loro responsabilità verso la comunità politica che
ne ha eletto i componenti, comporta la piena garanzia della autonomia
costituzionale riconosciuta alle anzidette Assemblee e,
conseguentemente, la totale disponibilità da parte delle stesse,
considerate nella particolare composizione propria di ciascuna
legislatura, delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alle
Assemblee medesime e ai loro membri. Ciò significa che nessuna
Assemblea rappresentativa ha il potere di vincolare quelle successive
alle decisioni da essa prese nell'ambito di procedimenti legislativi
che non si siano perfezionati con la definitiva approvazione
consiliare della legge medesima. Infatti, solo quando si ha un atto,
in relazione al quale non sussista più, in base al procedimento
previsto in Costituzione, la possibilità che l'Assemblea legislativa
sia chiamata a un'ulteriore deliberazione, può parlarsi di un atto
ormai distaccatosi dal legislatore e, come tale, non più
condizionato, quanto alla sua esistenza giuridica, dalla permanenza
in vita del collegio che l'ha adottato.
Va precisato che il principio della rappresentatività non pre-
clude la possibilità di disposizioni che permettano
l'utilizzabilità da parte delle Assemblee elettive successive di
procedimenti incardinati nella Assemblea precedente e non
definitivamente conclusi allora, ma esige, ove si prescelga tale via,
che sia comunque salvaguardata la piena autonomia dell'Assemblea
successiva attraverso la previsione di atti di riassunzione, di
discussione e di votazione delle proposte di legge non
definitivamente approvate nella precedente legislatura, i quali
devono essere strutturati in modo tale da conservare i caratteri
essenziali propri dei procedimenti legislativi. In ogni caso, quando
manchino nel diritto positivo procedure del genere, come nell'ipotesi
dedotta in giudizio, il principio costituzionale di
rappresentatività comporta che, nei confronti dei procedimenti
legislativi in itinere e, quindi, dipendenti, quanto al
perfezionamento della loro fase deliberativa, da ulteriori decisioni
dell'Assemblea legislativa, lo spirare del termine della legislatura
produce senz'altro l'effetto della decadenza.
4. - L'art. 97, primo comma, del Regolamento interno del Consiglio
della Regione Marche contiene una disposizione dichiarativa dei
predetti principi costituzionali, laddove stabilisce che le proposte
di legge, semprechè non siano di iniziativa popolare, "decadono alla
scadenza della legislatura". Sicchè la pretesa della Regione
ricorrente di far valere un'incondizionata e totale sopravvivenza
nella nuova legislatura dei procedimenti pendenti nella precedente e
di riprendere lo svolgimento di questi ultimi al punto in cui si
erano interrotti per il termine della legislatura si scontra, prima
che con la disposizione regolamentare appena citata, con il principio
costituzionale di rappresentatività delle Assemblee legislative.
Nè è conferente, ai fini della dimostrazione della fondatezza
della richiesta della ricorrente, il rilievo che in regolamenti
interni di altri Consigli regionali e, limitatamente alle proposte di
legge d'iniziativa popolare, nello stesso regolamento del Consiglio
della Regione Marche (art. 97, secondo comma) sia espressamente
previsto che le proposte di legge presentate in una determinata
legislatura non debbono considerarsi decadute al termine della
stessa. Tali disposizioni, infatti, lungi dallo stabilire
l'incondizionata e completa salvezza del lavoro legislativo svolto
dai Consigli regionali precedenti, comportano, più semplicemente,
che le proposte di legge non approvate nelle vecchie Assemblee non
abbisognano di una nuova iniziativa per essere discusse e votate
nell'Assemblea successiva, ma sono automaticamente assegnate alle
commissioni consiliari competenti all'inizio della nuova legislatura.
Nè, ancora, può riconoscersi fondamento all'osservazione
formulata dalla ricorrente, secondo la quale, ove il Governo
esercitasse il suo potere di rinvio in prossimità o successivamente
alla cessazione dalle funzioni dei Consigli regionali, questi ultimi
si troverebbero nella situazione di non poter riapprovare la legge ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione e di dover in effetti
considerare come un "veto assoluto" ciò che è, e deve essere, una
semplice richiesta di riesame. In realtà, così non è, poichè la
norma contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge 17 febbraio
1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle
Regioni a statuto normale), per la quale i Consigli regionali
"esercitano le loro funzioni fino al 46 giorno antecedente alla data
delle elezioni per la loro rinnovazione", dev'essere interpretata in
armonia con la norma contenuta nel comma precedente, per la quale gli
stessi Consigli regionali durano in carica cinque anni. Ciò
significa che, se i Consigli sono abilitati a svolgere tutte le
funzioni loro spettanti fino al 46 giorno antecedente al giorno
fissato per le elezioni ai fini del loro rinnovo, dopo tale data e
fino alla loro cessazione essi dispongono di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio. Sicchè, ove l'atto legislativo rinviato dal Governo
fosse ragionevolmente ritenuto dal legislatore regionale come
ricomprensibile fra gli atti indifferibili e necessari permessi in
regime di scadenza della legislatura, potrebbe essere riapprovato dal
Consiglio regionale, ai sensi e ai fini dell'art. 127 della
Costituzione, nel corso degli ultimi quarantacinque giorni di
permanenza in carica del Consiglio stesso.
Nè, infine, può aver pregio l'ulteriore rilievo prospettato
dalla ricorrente, secondo il quale, nell'ambito della fase di
controllo concretantesi nel rinvio per il riesame da parte del
Governo, il Consiglio regionale viene in questione come organo
deliberativo di un ente (la Regione) che si contrappone a un altro
ente (lo Stato) e, come tale, caratterizzato da una identità e una
continuità indifferenti al mutamento della composizione del proprio
collegio dovuto al rinnovo di quest'ultimo attraverso le elezioni.
Questo assunto non può estendersi a organi, come i Consigli
regionali, la cui struttura giuridica è essenzialmente
contrassegnata dal loro carattere politico-rappresentativo e la cui
funzione, quali organi di legislazione, è data da un'attività
intrinsecamente libera sotto il profilo decisionale. L'un carattere,
infatti, comporta che le deliberazioni del Consiglio regionale siano
in definitiva imputate a tale organo in quanto riflette nella propria
composizione la particolare conformazione politica della comunità
che lo ha eletto; mentre l'altro carattere, in combinazione con il
primo, impedisce che le decisioni di un'Assemblea elettiva, che non
si siano perfezionate durante una determinata legislatura, possano
vincolare la libertà decisionale della medesima Assemblea in una
legislatura successiva.
5. - Dalle considerazioni svolte si deve concludere che non è
fondata la pretesa della Regione Marche di ritenere "non nuova" una
legge regionale approvata nel corso della IV legislatura e
assoggettata, a seguito di un rinvio governativo operato in
prossimità del termine della stessa legislatura, a un'ulteriore
deliberazione del Consiglio regionale durante la legislatura
successiva. Siffatta legge deve considerarsi come una legge "nuova",
essendo la precedente decaduta per fine legislatura, di modo che la
sua approvazione nel corso della V legislatura non può esser
qualificata come "riapprovazione", ai sensi e ai fini dell'art. 127
della Costituzione. Pertanto, ha legittimamente usato un suo potere
costituzionale il Governo allorchè l'ha sottoposta a rinvio perchè
fosse riesaminata dal Consiglio regionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato rinviare al Consiglio regionale, ai
sensi dell'art. 127, primo comma, della Costituzione, la legge della
Regione Marche (Trattamento di fine servizio del personale degli
Istituti Autonomi per le Case Popolari - I.A.C.P.), approvata dallo
stesso Consiglio in data 26 febbraio 1991.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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