1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 15-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 settembre 1997
N. 57 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 settembre 1997 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia di attivita' libero professionale della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale - Individuazione delle caratteristiche dell'attivita' e disciplina dell'opzione tra professione intramuraria ed extramuraria - Emanazione di linee guida per l'organizzazione dell'attivita' intramuraria Adozione mediante decreti del Ministro della sanita' - Ampliamento del numero delle disposizioni concernenti la sanita' pubblica, di cui alla legge n. 662 del 1996, applicabili alla provincia di Trento - Lesione delle competenze statutarie della provincia stessa in materia di igiene, sanita', stato giuridico ed economico del personale addetto, nonche' in materia di ordinamento degli uffici e del personale - Violazione dei limiti posti all'attivita' di indirizzo e coordinamento statale nei confronti delle province autonome. (D.-L. 20 giugno 1997, n. 175, artt. 1, 2 e 4, comma 1, convertito in legge 7 agosto 1997, n. 272). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, 9, n. 10, e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, nn. 267 e 266). (097C1087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 15-10-1997)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
9861 del 4 settembre 1997 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 9 settembre 1997 (rep. n. 21073) rogata dalla
dott.ssa Gianna Scopel capo ufficio del servizio affari generali
della stessa provincia, esercitante le funzioni di ufficiale rogante
(all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, convertito senza modificazioni nella
legge 7 agosto 1997, n. 272, Disposizioni urgenti in materia di
attività libero-professionale della dirigenza sanitaria del servizio
sanitario nazionale, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 188 del 13
agosto 1997, e precisamente degli articoli: 2, in quanto dispone
l'applicazione nella provincia autonoma di Trento dei commi 5, 8, 10,
11, 12, 13, 14, 16 (secondo periodo), 28, 29 e 33 dell'art. 1 della
legge n. 662 del 1996; 1; 4, comma 1; per violazione dell'art. 9, n.
10), nonchè dell'art. 8, n. 1) dello statuto; dell'art. 16 dello
statuto; delle norme di attuazione, e in particolare di quelle di cui
al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, (come mod. dal d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 267), e al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; per i profili e nei modi
di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa e di
potestà amministrativa in materia di igiene e sanità, secondo
quanto previsto dall'art. 9, n. 10) e dall'art. 16, comma 1, dello
statuto speciale di autonomia. Le disposizioni statutarie sono
completate e precisate dalle norme di attuazione. In particolare,
l'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, (come mod. dal d.lgs. 16
marzo 1992, n. 267 dispone che "alle province autonome competono le
potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed
alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari" (comma 2),
riconoscendo altresì (comma 3) "le competenze provinciali relative
allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti" sanitari, competenze da esercitarsi ai sensi e
nei limiti dello statuto.
Essendo il servizio sanitario nella provincia di Trento organizzato
nella forma di un'unica Azienda sanitaria costituente un ente
provinciale, va ricordato che la provincia autonoma ha altresì la
competenza statutaria alla disciplina del proprio personale (art. 8,
n. 1, st.), competenza che si estende alla disciplina del personale
degli enti provinciali.
Infine, i rapporti tra la legislazione statale e la legislazione
provinciale nelle materie di competenza statutaria sono disciplinati
come è noto dall'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, secondo il
quale la sopravveniente normativa statale non entra direttamente in
vigore nella provincia, ma determina l'obbligo di adeguamento secondo
le regole statutarie proprie della potestà legislativa considerata;
mentre per quanto riguarda i poteri amministrativi sintetizzati nella
funzione statale di indirizzo e coordinamento l'art. 3, comma 2,
dello stesso decreto dispone che i relativi atti vincolano la regione
e le province autonome "solo al conseguimento degli obbiettivi o
risultati in essi stabiliti" mentre l'emanazione delle norme di
organizzazione eventualmente occorrenti per l'attuazione di tali atti
"riservata, per quanto di rispettiva competenza, alla regione o alle
province autonome".
È in questo quadro di regole e garanzie che va valutato il
sopravvenire della disciplina legislativa del d.-l. 20 giugno 1997,
n. 175 (convertito senza modificazioni nella legge 7 agosto 1997, n.
272), recante Disposizioni urgenti in materia di attività
libero-professionale della dirigenza sanitaria del servizio sanitario
nazionale, dl cui con il presente ricorso si chiede la dichiarazione
di illegittimità costituzionale.
In effetti tali disposizioni sotto più profili interferiscono con
il predetto sistema di garanzie, contraddicendone ad avviso della
provincia autonoma di Trento le regole.
In primo luogo l'art. 2 introduce profonde innovazioni nella
relazione tra la legislazione sanitaria statale e le competenze della
provincia, restringendo drasticamente l'area delle libertà
legislative statutarie ad essa riconosciuta. Infatti, laddove il
testo originario del comma 143 dell'art. 1 della legge 23 dicembre
1996, n. 662, statuiva, in ragione del regime di autofinanziamento
provinciale del servizio sanitario locale, la non applicazione nel
territorio provinciale delle disposizioni di cui ai commi da 1 a 44
dello stesso articolo, la normativa del decreto-legge stabilisce ora
(sostituendo la precedente disposizione) che "a decorrere dal 1
gennaio 1997, non si applicano alla regione Valle d'Aosta e alle
province autonome di Trento e Bolzano le disposizioni di cui ai commi
1, 2, 3, 4, 16, primo periodo, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27,
30, 32, 34, 36, 37 e 38 dell'art. 1".
Per differenza, risulta dunque disposta la diretta applicazione
delle disposizioni che prima non si applicavano, e delle quali viene
ora invece implicitamente ma con certezza disposta l'applicazione,
senza affatto preoccuparsi dei meccanismi statutari sopra descritti.
Talune di tali disposizioni - e precisamente i commi 5, 8, 10, 11,
12, 13, 14, 16 (secondo periodo) 28, 29 e 33 - riguardano in modo
particolare le materie di competenza provinciale, sia disciplinando
un aspetto importante dello stato giuridico del personale quale
quello della possibilità di esercitare la libera professione sia
disciplinando altri aspetti organizzativi connessi o non connessi
alla libera professione.
Inoltre, talune di tali disposizioni - e segnatamente i commi 12,
14 e 33, attribuiscono nelle materie provinciali compiti di indirizzo
e normativi ad organi politico-amministrativi statali. L'applicazione
di tali disposizioni viene cosi ad introdurre la provincia autonoma
di Trento nel "sistema" statale della disciplina dell'attività
libero- professionale della dirigenza sanitaria del servizio
sanitario nazionale senza alcuna mediazione del legislatore locale.
Allo stesso modo operano inoltre le nuove disposizioni dell'art. 1
e dell'art. 4, comma 1, del d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, le quali
entrambe conferiscono al Ministro della sanità poteri normativi o di
indirizzo. L'art. 1 infatti - estendendo i poteri già previsti dal
comma 14 dell'art. 1 legge n. 662/1996 - assegna al Ministro il
compito di individuare le "caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle altre
professionalità delle dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale", le "categorie professionali e gli enti o soggetti ai
quali si applicano le disposizini sull'attività intramuraria",
nonchè, inoltre, la "opzione tra attività libero-professionale
intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto
delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza
e consulto"; mentre l'art. 4, comma 1, assegna al Ministro della
sanità il compito di emanare le "linee guida dell'organizzazione
dell'attività libero-professionale intramuraria".
Sennonchè, tali disposizioni, che inseriscono la provincia in un
sistema di potestà legislative ed amministrative statali
incompatibili con le accennate regole statutarie e di attuazione,
appaiono violare l'autonomia ad essa costituzionalmente garantita,
per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate in
quanto in violazione delle regole statutarie rendono direttamente
applicabile nel territorio provinciale la disciplina statale e
stabiliscono poteri normativi e di indirizzo in via amministrativa.
Come accennato in narrativa, l'originario testo del comma 143
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, disponeva che "non
si applicano, alla regione Valle d'Aosta e alle province autonome di
Trento e di Bolzano, le disposizioni di cui ai commi da 1 a 44" dello
stesso articolo. Ciò accadeva anche in relazione ad un ragionamento
e ad una logica esplicitate nello stesso comma 143, ove era precisato
che "la regione Valle d'Aosta e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale
nei rispettivi territori ... senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato", e che "di conseguenza" si disponeva la non
applicazione delle disposizioni sopra indicate.
La nuova disposizione dell'art. 2 del d.-l. 20 giugno 1997, n.
175, rappresenta dunque un parziale ripensamento del legislatore
statale: il quale, pur mantenendo immutato lo stesso ragionamento
quale premessa, dispone ora la "non applicazione" di un numero più
ridotto di commi dell'art. 1 della legge n. 662/1996.
Ora, non si vuole qui certo sostenere che la generale non
applicazione di commi da 1 a 44 corrispondesse integralmente ad una
rigida necessità di ordine costituzionale, e che dunque il
legislatore statale non potesse in nessuna misura ritornare sulle sue
scelte: ma è evidente tuttavia che - mentre la "non applicazione"
delle disposizioni in questione non poneva alcun particolare
problema, ma corrispondeva semplicemente ad un radicale "lasciare al
di fuori" dalla normativa in questione la provincia autonoma di
Trento e le altre istituzioni interessate senza neppure un dovere di
adeguantento entro i limiti statutari, il far rientrare invece le
province autonome nell'ambito generale della disciplina pone il
problema della compatibilità di tale disciplina e del suo modo di
operare con le disposizioni statutarie e di attuazione poste a tutela
dell'autonomia delle istituzioni del Trentino-Alto Adige.
Il decreto-legge qui impugnato invece non affronta affatto questo
problema, e si limita a ridurre drasticamente l'area dell'"esonero"
precedentemente disposto dall'applicazione della normativa statale,
lasciando supporre che le disposizioni per le quali ora non è
disposto e rinnovato l'esonero sono destinate ad applicarsi hic et
nunc immediatamente ed in tutti i loro dettagli, nel territorio
provinciale, in violazione delle garanzie statutarie ed in
particolare di quanto disposto sia in relazione al rapporto tra legge
statale e leggi locali, sia in relazione al rapporto tra indirizzi
statali ed attuazione locale, dagli artt. 2 e 3 del decreto
legislativo n. 266 del 1992. Per vero, occorre sottolineare che la
disposizione qui impugnata testualmente non esclude la possibilità
di intendere il senso complessivo delle disposizioni del
decreto-legge e delle disposizioni della legge n. 662 del 1996 ora
"non eccettuate" in modo conforme alle garanzie statutarie. Dovrebbe
dirsi, allora, che la riduzione dell'area della radicale "non
applicazione" delle disposizioni dell'art. 1 della legge n. 662 non
implica affatto che le disposizioni ora non eccettuate si applichino
direttamente ed immediatamente, e non attraverso i meccanismi
statutari. Dovrebbe dirsi, in altre parole, che il senso della
"applicazione" ora disposta di talune disposizioni, e precisamente -
per quanto concerne la presente impugnazione - dei commi 5, 8, 10,
11, 12, 13, 14, 16 (secondo periodo), 28, 29 e 33, non è quello di
stabilirne la diretta applicazione, ma quello di far scattare il
caratteristico dovere di adeguamento della legislazione provinciale,
ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266/1992, nei soli
limiti (dei principi generali dell'ordinamento, delle riforme, degli
obblighi internazionali, ecc.) in cui tale adeguamento è imposto
dallo statuto in relazione alla materia di cui trattasi. E dovrebbe
dirsi altresì che anche i poteri "amministrativi", o piuttosto di
integrazione normativa e di indirizzo, stabiliti sia dall'art. 1
della legge n. 662 del 1996 (in particolare commi 12, 14 e 33), sia
quelli previsti dallo stesso decreto-legge n. 175 del 1997 agli artt.
1 e 4, comma 1, al di là del contenuto stesso ad essi attribuito
dalle disposizioni legislative che li prevedono (in larga misura di
carare normativo, e non suscettibile di essere ricondotto ad una
funzione di indirizzo), non estendono la loro capacità di vincolo al
di là di quanto disposto per gli atti di indirizzo e coordinamento
dall'art 3, commi 2, 3 e 7, del decreto legislativo n. 266 del 1992.
In sintesi, tale "interpretazione costituzionalmente conforme"
muoverebbe dalla considerazione che la normativa statale è nella sua
redazione letterale influenzata dal fatto che essa si riferisce in
definitiva a realtà istituzionali diverse (per materie di competenza
e per garanzie) da quella propria del Trentino-Alto Adige, e che
pertanto la sua "applicazione" a tale realtà istituzionale non può
avvenire sulla base del tenore letterale delle disposizioni statali
(sia sostanziali che attributive di poteri ad altri organi statali),
ma sulla base di un "adeguamento interpretativo ed applicativo" di
tali disposizioni ai meccanismi propri delle garanzie statutarie del
Trentino-Alto Adige.
Ove diversamente intesa, invece, la normativa statale si manifesta
costituzionalmente illegittima per le ragioni indicate, che risultano
confermate anche da un più analitico esame delle singole
disposizioni impugnate. L'esame deve in primo luogo concentrarsi
sulle disposizioni legislative direttamente interferenti con la
competenza della provincia autonoma di Trento, ora applicabili anche
nel territorio provinciale in quanto non escluse dall'art. 2 del
decreto-legge n. 175 del 1997.
Un gruppo di tali disposizioni riguardano la disciplina
dell'esercizio della libera professione intramuraria e della relativa
opzione. Esse si riferiscono - non sempre distinguendo - sia ad
aspetti che potrebbero dirsi di principio, sia ad aspetti di
dettaglio, sia infine ad aspetti più marcatamente organizzativi; ma
in tutti i modi esse riguardano materie di competenza provinciale,
tanto in relazione alla disciplina del personale, quanto in relazione
agli aspetti organizzativi. Per gli uni e gli altri infatti la
competenza provinciale è espressamente e chiaramente disposta
dall'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474. Così il comma 5 parte
da una disposizione che può dirsi di principio, secondo cui
l'opzione per l'esercizio della libera professione intramuraria "è
incompatibile con l'esercizio di attività libero professionale":
disposizione che per altro è subito accompagnata da un'altra di
rango molto meno elevato, di tipo prettamente organizzativo, secondo
cui l'attività consentita sarebbe comunque "da espletare dopo aver
assolto al debito orario". Vi è poi il divieto, non certo di grande
principio ed anzi opinabile per la sua assolutezza, di svolgimento
dell'attività presso strutture diverse da quella di appartenenza:
cosa che potrebbe anche essere organizzativamente controproducente
rispetto alle esigenze di un adeguato utilizzo delle risorse
professionali interne. Vi è infine una disposizione di pura
competenza organizzativa, là dove si dispone che "l'accertamento
delle incompatibilità compete, anche su iniziativa di chiunque vi
abbia interesse, al direttore generale dell'azienda ospedaliera o
dell'unità sanitaria locale".
Il comma 8 dispone in modo diretto altre norme organizzative:
stabilendo la responsabilità dei direttori generali per
l'attivazione e l'organizzazione "d'i'ntesa con le regioni"
dell'attività libero professionale intramuraria, ponendo ad essi il
dovere di "comunicare alle regioni il quantitativo e la tipologia
delle strutture attivate nonchè il numero di operatori sanitari che
possono potenzialmente operare in tali strutture", nonchè il compito
di individuare "nell'ambito dell'applicazione delle norme
contrattuali, istituti incentivanti l'attività libero professionale
intramuraria".
Il comma 10 prevede in una data precisa, immodificabile ed identica
per tutto il paese - precisamente il "31 marzo 1997" - il termine per
la comunicazione dell'opzione nelle strutture ove l'attvità
intramuraria risulti già organizzata, disponendo altresì che il
silenzio si presume opzione per tale attività, ed aggiunendo che
l'opzione vale per tre anni. A prescindere dal carattere di
dettaglio, e di per sè arbitrario, di tale periodo in relazione alle
esigenze organizzative (che potrebbero portare a preferire un vincolo
più breve o più lungo), non si comprende che valore possa avere
l'estensione alla ricorrente provincia di un termine non solo
arbitrariamente fissato ma addirittura già scaduto nel momento
dell'estensione.
Il comma 11 contiene anch'esso norme organizzative di dettaglio,
fissando il termine per l'opzione presso le strutture in cui
l'attività intramuraria non risulti già organizzata in 30 giorni
dalla comunicazione dell'attivazione da parte del direttore generale.
Il comma 12 contiene norme eterogenee, da un lato affidando al
Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di indicare all'ARAN
"i criteri per l'attribuzione di un trattamento economico aggiuntivo
al personale che abbia optato per l'esercizio della libera
professione intramuraria", dall'altro stabilendo in termini
organizzativi che la relativa opzione costituisca "titolo di
preferenza per il conferimento di incarichi comportanti direzioni di
struttura ovvero per l'accesso agli incarichi di dirigenti del ruolo
sanitario di secondo livello".
Il comma 13 pone un vincolo alla negoziazione per il rinnovo della
convenzione di medicina generale, stabilendo che in essa "si tiene
conto dei principi stabiliti dal presente articolo" e non meglio
precisati (nonostante che l'articolo abbia un abnorme numero di
commi). Il comma 14 conferisce al Ministro della sanità, in spregio
di ogni principio di autonomia, addirittura il compito di "fissare i
termini per l'attuazione dei commi 8, 11 e 12" ed inoltre di fissare
"le modalità per il controllo del rispetto delle disposizioni sulla
incompatibilità, nonchè la disciplina dei consulti e delle
consulenze". Come si dirà tali poteri prettamente normativi, ad
avviso della ricorrente provincia già abnormi e privi di fondamento
costituzionale, sono stati ulteriormente aumentati dal decreto-legge
qui impugnato. Il comma 16, secondo periodo, fa obbligo alle regioni
di tenere conto dell'organizzazione dell'attività libero
professionale intramuraria "in sede di verifica dei risultati
amministrativi e di gestione ottenuti dal direttore generale
dell'unità sanitaria locale e dell'azienda ospedaliera", sia "ai
sensi dell'art. 1, comma 6 del d.-l. 27 agosto 1994, n. 512"
(verifica dei risultati ad un anno dalla nomina, ed eventuale
revoca), sia anche ai fini della corresponsione di una quota
integrativa del trattamento economico, interferendo nella disciplina
generale del rapporto tra azienda sanitaria e direttore generale. Si
consideri, d'altronde, da un lato che l'art. 1, comma 6 del citato
decreto-legge è già stato dichiarato costituzionalmente illegittimo
da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 373 del
1995 in relazione alla provincia autonoma di Bolzano, per ragioni che
trovano perfetta corrispondenza anche per la provincia autonoma di
Trento (onde l'illegittimità costituzionale non solo della norma
richiamata ma di ogni suo ulteriore richiamo); dall'altro che il
riferimento alla quota integrativa del trattamento economico
spettante ai direttori generali in base alla normativa statale non
può essere esteso alle province autonome, dotate di propria
specifica disciplina in materia (disciplinata in particolare
dall'art. 16 della legge provinciale 1 aprile 1993, n. 10).
Ora, un simile complesso di disposizioni, con il suo confuso
intreccio di ogni tipo di norme, mostra di per sè su un piano
generale (e non solo in relazione alla ricorrente provincia) la
cronica incapacità del legislatore statale - e prima ancora degli
apparati ministeriali che di fatto determinano i contenuti della
legislazione, soprattutto per quanto riguarda le leggi finanziarie -
di rispettare il ruolo loro proprio nello "Stato regionale" di
determinazione dei principi e dei criteri destinati ad orientare e
vincolare i legislatori locali, che dovrebbero pur sempre restare i
diretti ed autorevoli creatori della disciplina dell'organizzazione e
dell'azione degli apparati amministrativi destinati a dare corpo alle
loro responsabilità costituzionali.
È evidente infatti che una simile legislazione riduce le regioni
al rango di amministrazione disciplinata, degradandone
l'autorevolezza di fronte alla comunità regionale ed alle
amministrazioni infraregionali, e distruggendone in definitiva ogni
autonoma responsabilità. Ma non è qui il luogo per una
considerazione generale di questo fenomeno: è invece il luogo per
rilevare che le speciali garanzie statuite per le autonomie del
Trentino-Alto Adige, in particolare con le norme di attuazione
contenute nel decreto legislativo n. 266 del 1992, sono rivolte
proprio ad evitare un siffatto continuo ingresso e sovrapposizione
della normazione statale nell'ordinamento locale e ad assicurare, pur
nei limiti e nel rispetto dei vincoli statutari, l'autonomia e la
responsabilità del legislatore locale e delle scelte amministrative.
Accanto al gruppo di disposizioni concernenti la disciplina
dell'attività professionale intramuraria l'art. 2 del decreto-legge
qui impugnato rende applicabili nella provincia di Trento altre
disposizioni.
Tra queste, il comma 28 introduce il vincolo per i medici del
servizio sanitario al rispetto di percorsi diagnostici e terapeutici
determinati in sede ministeriale e tecnica. Si noti che tale vincolo
ha una funzione puramente finanziaria, essendo espressamente
finalizzato "allo scopo di assicurare l'uso appropriato delle risorse
sanitarie e garantire l'equilibrio delle gestioni". In questi
termini, sembra chiaro che proprio il presupposto
dell'autofinanziamento provinciale del servizio sanitario locale
avrebbe dovuto portare il legislatore statale a rispettare
l'autonomia provinciale nella decisione sulla opportunità di tale
vincolo. La sua estensione alla provincia di Trento contraddice
dunque - oltre alle regole sui rapporti tra legislazioni - la stessa
autonomia finanziaria locale in relazione al servizio sanitario
provinciale pure a parole riconosciuta dal legislatore.
Inoltre, tali percorsi diagnostici, che dovrebbero importi anche al
servizio sanitario provinciale, sono determinati in sede centrale
senza alcuna partecipazione locale, dato che essi sono, secondo la
legge, "individuati ed adeguati sistematicamente dal Ministro della
sanità, avvalendosi dell'Istituto superiore di sanità, sentite la
Federazione nazionale dell'ordine dei medici chirurghi e degli
odontoiatri e le società scientifiche interessate". Dunque in questo
procedimento pur sotto altri profili "partecipativo" (si pensi
appunto alle società scientifiche interessate, di cui è addirittura
obbligatoria la consultazione) le articolazioni locali del servizio
sanitario, e le regioni e province autonome che le esprimono, non
sono neppure sentite.
Nè varrebbe obbiettare che si tratta di decisioni di carattere
"tecnico", dato che l'intera attività del servizio sanitario, di cui
le regioni e province autonome sono pure le responsabili
costituzionali, ha appunto carattere tecnico, e dato che quelle
esperienze, sulla cui base soltanto effettivi percorsi terapeutici
localmente significativi - che non siano la mera riproduzione degli
standard internazionali - possono essere determinati. Senza dire che
le scelte sui percorsi terapeutici non hanno in realtà carattere
puramente tecnico, essendo ovviamente influenzate da fattori di costo
e di impiego delle risorse nelle diverse metodologie, problemi su cui
è primariamente impegnata la responsabilità locale.
Ed infatti il seguente comma 29 si preoccupa di stabilire un
sistema informativo per "acquisire" al centro le conoscenze locali;
ma ciò viene fatto in pratica "saltando" il livello delle
istituzioni responsabili del servizio sanitario ed in termini di pura
acquisizione di conoscenze e non di partecipazione alle scelte.
Illegittima appare perciò l'esclusiva riserva allo Stato di tali
determinazioni, senza neppure la partecipazione della ricorrente
provincia.
Infine, lo stesso comma 28 prevede che sia il Ministro della
sanità a fissare - sia pure stavolta "d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano" - a stabilire "gli indirizzi per
l'uniforme applicazione dei percorsi stessi in ambito locale e le
misure da adottare in caso di mancato rispetto dei protocolli
medesimi ivi comprese le sanzioni a carico del sanitario che si
discosti dal percorso diagnostico senza giustificati motivi".
Ora, mentre da un lato - come meglio si dirà - l'attribuzione al
Ministro della sanità di un potere di normazione secondaria in
materia (quale ovviamente è il potere di stabilire le sanzioni) è
radicalmente incostituzionale, anche l'attribuzione al singolo
Ministro della funzione di indirizzo risulta contrastante con il
principio di collegialità governativa della funzione e della non
sottoposizione delle autonomie a diretti poteri ministeriali. Rimane
comunque fermo che l'atto di indirizzo - in quanto rivolto alla
ricorrente provincia - dovrebbe altresì seguire le regole
sostanziali e procedurali di cui all'art. 3 del decreto legislativo
n. 266 del 1992. Il comma 29 disciplina, come accennato,
l'attivazione dei sistemi informativi per la rilevazione dei dati
necessari ai "fini di programmazione, controllo e valutazione
dell'attività assistenziale e prescrittiva facente capo ai singoli
medici e per la valutazione dei percorsi", nonchè della "fornitura
dei dati alle regioni e al Ministero della sanita'". Di ciò vengono
resi responsabili i direttori generali, sulla base "degli indirizzi
del livello centrale e regionale". È palese l'invasività di tali
disposizioni, in quanto riferite alla ricorrente provincia. A parte
il cenno ad "indirizzi" del tutto atipici, che non si sa neppure da
quali autorità dovrebbero venire, volti soltanto a stabilire una
sorta di raccordo gerarchico tra i direttori generali ed il
Ministero, la normativa statale si sostituisce direttamente a quella
locale, che risulterebbe persino inutile, nella disciplina dei
compiti e delle responsabilità dei direttori generali in relazione a
quelli delle autorità provinciali o di altre articolazioni del
servizio sanitario provinciale, secondo le determinazioni da assumere
con legge provinciale.
Non meno illegittima ed invasiva appare l'ulteriore disposizione
dello stesso comma, seondo cui il Ministero può attivare "forme
campionarie di rilevazione" - evidentemente al livello locale, senza
neppure dover necessariamente stringere a questo scopo accordi con la
provincia.
Il comma 33 dispone che "con decreto del Ministro della sanità da
emanare entro il 2 febbraio 1997 sono fissati i termini e le sanzioni
per eventuali inadempienze degli amministratori, per la completa
attuazione delle disposizioni di cui all'art. 5, commi 4 e 5, del
d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502".
In attuazione di tale disposizione è stato emanato il decreto 25
febbraio 1997, il quale è stato impugnato dalla provincia autonoma
di Trento con ricorso per conflitto di attribuzioni. Infatti,
nonostante che per il precedente disposto del comma 143 dell'art. 1
legge n. 662/1996 il comma 33 non si applicasse alle province
autonome, esse erano state ugualmente incluse tra i destinatari del
provvedimento statale.
La cessazione della condizione di "non applicazione" ora disposta
per il comma 33 verrebbe a fornire ex post all'inclusione della
provincia autonoma di Trento tra i destinatari del d.m. 25 febbraio
1997 quella base legislativa che prima radicalmente mancava.
Senonchè ad avviso della ricorrente provincia l'estensione alle
province autonome dell'ambito di operatività del comma 33 è
costituzionalmente illegittima sia per ragioni che attengono ad una
illegittimità per così dire generale della previsione del potere
ministeriale, sia per ragioni che attengono in modo specifico al
regime particolare dell'autonomia disposta per il Trentino-Alto
Adige.
Sotto il primo profilo non spetta e non può spettare al Ministro -
e la legge ordinaria non può attribuire il corrispondente potere -
nè il compito di fissare i termini temporali entro i quali le
regioni debbano emanare le proprie leggi, nè il compito di
disciplinare con atto di normazione secondaria ed in sostituzione
dell'esercizio della potestà legislativa e normativa locale, le
sanzioni cui eventualmente debbano incorrere gli amministratori delle
unità sanitarie per inadempimenti di compiti gestionali ad essi
spettanti. Sotto il secondo profilo, appare evidente da un lato che
la pretesa di attribuire al Ministro il compito di stabilire termini
per il legislatore regionale contraddice l'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, laddove esso assegna al solo legislatore
statale il compito di determinare il termine per l'adeguamento
provinciale alla legislazione statale; dall'altro che non può certo
spettare al Ministro di disciplinare direttamente in luogo della
provincia gli inadempimenti e le sanzioni dei direttori generali,
cosa che non spetterebbe neppure al legislatore statale per il
disposto dello stesso art. 2 sopra citato. Si è già
nell'esposizione dei motivi sottolineata in modo specifico
l'illegittimità costituzionale dell'applicazione alla ricorrente
provincia delle disposizioni che, come il comma 14 ed il comma 33
della legge n. 662 del 1996, attribuiscono al Ministro della sanità
funzioni di carattere prettamente normativo. Ma il legislatore del
decreto-legge qui impugnato non solo ha disposto tale applicazione,
ma ha anche ulteriormente rafforzato tali poteri normativi,
estendendoli ad oggetti prima non previsti.
In effetti, l'art. 1 di tale decreto estende i poteri già previsti
dal comma 14 dell'art. 1 legge n. 662/1996, ed assegna ora al
Ministro il compito di individuare le "caratteristiche dell'attività
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle altre
professionalità della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario
nazionale", le "categorie professionali e gli enti o soggetti ai
quali si applicano le disposizioni sull'attività intramuraria",
nonchè, inoltre, la "opzione tra attività libero-professionale
intramuraria ed extramuraria, le modalità del controllo del rispetto
delle disposizioni sull'incompatibilità, le attività di consulenza
e consulto" mentre l'art. 4 comma 1, assegna al Ministro della
sanità il compito di emanare le "linee guida dell'organizzazione
dell'attività libero-professionale intramuraria".
Ora, tutti tali oggetti rientrano pro quota sia nella disciplina
del personale, sia nella disciplina dell'organizzazione, sia nella
disciplina generale dell'erogazione del servizio sanitario: oggetti
tutti di competenza della ricorrente provincia, in relazione ai quali
dunque pienamente operano - nei termini già sopra esposti - le
regole sui rapporti dì necessario adeguamento tra legge statale e
legge provinciale e l'impossibilità di affidamento di compiti di
normazione secondaria ad un Ministro. Analogamente, il comma 1
dell'art. 4 del decreto-legge qui impugnato affida al Ministro della
sanità il compito di definire le "linee guida dell'organizzazione
dell'attività libero-professionale intramuraria". Anche in questo
caso si tratta di un improprio conferimento di poteri normativi, come
è confermato dal concreto contenuto delle Linee guida
dell'organizzazione dell'attività libero-professionale intramuraria
della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale emanate
con decreto del Ministro della sanità del 31 luglio 1997 (in
Gazzetta Ufficiale n. 181 del 5 agosto 1997), nel quale si
conferiscono addirittura poteri regolamentari ai direttori generali
si stabiliscono i contenuti di detti regolamenti e si pongono in
generale le regole organizzative del sistema. Di certo non basta
escogitare per gli atti normativi nuovi nomi, nomi che "evocano" ma
non stabiliscono una funzione di puro indirizzo, e non basta giocare
sull'ambiguità così creata delle parole per legittimare il
conferimento al Ministro della sanità di un potere di disciplina
secondaria dell'assistenza sanitaria e dell'organizzazione delle
aziende erogatrici, che arbitrariamente si sovrappone alle potestà
riconosciute agli enti autonomi, ed in particolare alla ricorrente
provincia.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale degli
articoli e disposizioni impugnati, per violazione dello statuto di
autonomia e delle relative norme di attuazione, così come indicato
in premessa ed illustrato nel ricorso.
Padova-Roma, addì 10 settembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C1087