1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 23-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 354 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 1998
N. 354 Ordinanza emessa il 17 dicembre 1998 dal tribunale di Venezia nel procedimento civile vertente tra Bortoluzzi Andrea ed altri e Ministero di grazia e giustizia Ordinamento giudiziario - Magistrati - C.d. indennita' di rischio e di funzione - Mancata estensione ai vice pretori onorari - Violazione del principio di eguaglianza per il deteriore trattamento dei giudici onorari rispetto ai giudici ordinari, amministrativi, contabili e militari, ai giudici popolari della Corte di assise e ai componenti privati del tribunale per i minorenni - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 19 febbraio 1981, n. 27, art. 3 e 6 agosto 1984, n. 425, artt. 1 e 2). (Cost., artt. 3, primo comma, e 97, primo comma). (099C0600) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 23-6-1999)

IL TRIBUNALE
Nel procedimento civile promosso da Bortoluzzi Andrea + 6, con avv.
Zeno Forlati, appellanti, contro il Ministero di grazia e giustizia,
con Avvocatura di Stato di Venezia, appellato; in punto: riforma
sentenza n. 144/1998 del pretore di Venezia;
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Ritenuto in fatto
che con atto di citazione notificato l'11 marzo 1996 i vice
pretori onorari della pretura circondariale di Venezia, Bortoluzzi
Andrea, Bortoluzzi Tommaso, Bragadin Alvise, Faccini Stefano,
Iaderosa Francesco, Minelli Giovanni, Panizzon Roberta e Pasqualin
Andrea convenivano, avanti il pretore di Venezia, il Ministero di
grazia e giustizia, affinchè venisse accertato il loro diritto a
percepire l'indennità di cui all'art. 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27, con conseguente condanna dell'Ente convenuto al
pagamento dei relativi importi, maturati dalla nomina fino alla
concessione dall'incarico, nei limiti della competenza pretorile;
che, in particolare, gli attori deducevano: che ai vice pretori
onorari, appartenendo essi all'ordine giudiziario, così come
testualmente previsto dall'art. 4, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12,
spettava l'indennità in questione, introdotta, appunto, in favore
dei "magistrati dell'ordine giudiziario" ai sensi dell'art. 1, legge
6 agosto 1984, n. 425, di interpretazione autentica dell'art. 3,
legge 19 febbraio 1981, n. 27; che anche la ragione
dell'introduzione di tale indennità ("... in relazione agli oneri
che gli stessi incontrano nello svolgimento delle loro attività
...") era perfettamente compatibile con l'attività svolta dai vice
pretori onorari, e che, in difetto dell'invocato riconoscimento, si
sarebbe determinata una ingiustificata disparità di trattamento
rispetto, soprattutto, ai giudici popolari, con conseguente
illegittimità costituzionale delle norme in materia;
che si costituiva il Ministero convenuto, eccependo
l'incompetenza per valore del giudice adito, il difetto di
legittimazione passiva e, nel merito, l'infondatezza della domanda,
stante il carattere onnicomprensivo dell'indennità già
riconosciuta, fin dal 1989, ai vice pretori onorari;
che il pretore, con ordinanza 17 marzo 1997, disponeva il
mutamento di rito, rimettendo le parti avanti il pretore del lavoro,
quale giudice competente;
che il pretore del lavoro, con sentenza n. 144 del 10 febbraio
1998 respingeva la domanda, compensando le spese di lite;
che, in particolare, osservava il pretore: che non esiste, allo
stato della normativa vigente, un principio generale secondo il quale
l'attività dei giudici onorari debba essere retribuita, nè esiste
un regime legislativo comune dal quale trarre canoni interpretativi;
che la norma invocata dai ricorrenti, e cioè l'art. 1 della legge 6
agosto 1984, n. 425, aveva avuto la funzione di distinguere una
magistratura (quella tradizionalmente chiamata ordinaria) dalle altre
tre (amministrativa, contabile e militare), e non la funzione di
ricomprendere nell'ordine giudiziario anche i magistrati onorari,
onde estendere loro il beneficio in parola; che l'altra norma posta
dai ricorrenti a fondamento della pretesa, e cioè l'art. 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, essendo stata inserita in una serie di
disposizioni dedicate al trattamento economico del personale della
magistratura, non poteva che essere riferita esclusivamente ai
soggetti legati da un rapporto di pubblico impiego con lo Stato, con
esclusione dunque dei vice pretori onorari, non intrattenendo questi
ultimi un rapporto professionale con la p.a.;
che, con ricorso depositato il 9 settembre 1998, gli attori in
primo grado (salvo Roberta Panizzon) impugnavano le suddetta sentenza
lamentando: che il pretore non aveva utilizzato il primario criterio
ermeneutico, quello letterale, in virtù del quale le norme
richiamate avrebbero dovuto condurre facilmente al riconoscimento del
beneficio in questione, senza dover ricorrere ai principi generali o
alla ricerca di regole comuni in materia; che il primo giudice aveva
comunque errato nell'interpretare l'art. 1 della legge n. 425/1984,
avendo inteso tale norma riferirsi a tutti i magistrati appartenenti
all'ordine giudiziario, senza alcuna funzione di distinzione rispetto
alle altre cd. tre magistrature; che la sentenza impugnata era da
considerarsi viziata laddove ha negato, in assoluto, l'esistenza di
un principio di retribuzione in favore dei magistrati onorari; che,
in ogni caso, nell'adottare una interpretazione contraria a quella
prospettata in atto introduttivo, il pretore non aveva tenuto conto
dei profili di illegittimità costituzionale della normativa in
materia, in relazione agli artt. 3, 102 e 106 della Costituzione, ove
non prevede l'estensione dell'indennità de qua ai vice pretori
onorari;
che si costituiva il Ministero di grazia e giustizia resistendo
all'impugnazione;
Osservato in diritto
In punto rilevanza:
che avendo gli odierni appellanti svolto in primo grado domanda
nei limiti della competenza pretorile, l'eventuale questione nascente
dall'ordinanza pretorile di mutamento di rito ex art. 426 c.p.c., a
seguito del recentissimo orientamento della Suprema Corte a S.U. (v.
però contra Cass. S.U. 17 maggio 1995, n. 5396), non pare possa
incidere negativamente sul giudizio di rilevanza della eccezione di
illegittimità costituzionale in esame, e ciò anche alla luce
dell'art. 38 c.p.c. novellato;
che la rilevanza della questione di costituzionalità posta
all'attenzione di questo Collegio discende in modo evidente dal fatto
che interpretando le norme in discussione (artt. 3 legge n. 27/1981,
1 e 2 legge n. 425/1984), così come ha fatto il pretore, in senso
sfavorevole agli appellanti, essi si vedono privati del beneficio
richiesto, mentre solamente l'accertamento della incompatibilità
delle stesse norme, così come interpretate, rispetto ai principi
costituzionali aprirebbe la strada al riconoscimento dell'indennità
in parola;
che, infatti, al di là delle norme richiamate, non vi è spazio
per il riconoscimento del beneficio attraverso il ricorso ai principi
generali, ovvero ricercando una normativa comune in materia di
giudici onorari, o ancora ricorrendo direttamente ad altre e diverse
norme di legge; nè, per contro a detto riconoscimento pare possa
essere di sicuro ostacolo la recente legge sul giudice unico avendo
questa introdotto, con riguardo ai giudici onorari, disposizioni pro
futuro;
che, inoltre, pur nella consapevolezza di essere di fronte a
norme di diritto sostanziale in relazione alle quali il giudice di
merito deve doverosamente mettersi alla ricerca di una
interpretazione la più rispondente ai canoni costituzionali, una
tale operazione ermeneutica nel caso di specie non è praticabile, in
quanto il preteso univoco significato letterale della normativa in
esame ("... ai magistrati dell'ordine giudiziario ...", al quale
pacificamente appartengono i v.p.o. ai sensi dell'art. 4 r.d.
301/1941, n. 12) cozza contro la ratio delle norme e contro
un'interpretazione sistematica delle stesse;
sotto il primo profilo, va ricordato che il beneficio de quo,
sebbene sia stato poi esteso a tutti i magistrati ordinari, ma
acquisendo, nel contempo, una connotazione essenzialmente
retributiva, è sorto come cd. indennità di rischio, quale sostegno,
per così dire materiale, alla magistratura impegnata a fronteggiare
il fenomeno del "terrorismo" (tant'è che in sede di primo disegno di
legge d'iniziativa governativa era stato ideato, nello stato di
previsione del Ministero di grazia e giustizia, una sorta di fondo
commisurato al 30% dello stanziamento iscritto annualmente per
stipendi del personale in servizio della magistratura) e che quindi
ben difficilmente si possono trovare punti di contatto con
l'attività dei magistrati onorari;
che anche l'estensione dell'indennità speciale ai magistrati
amministrativi, contabili e militari, sancita nella nota sentenza
dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 16 dicembre 1983,
n. 27, sembra fondata su di un comune presupposto: il rapporto
professionale, e non onorario, con la p.a. (ed infatti la norma
interpretativa del 1984 va letta alla luce dell'esigenza di negare ai
magistrati amministrativi, contabili e militari il beneficio previsto
dalla legge del 1981):
sotto il secondo profilo, non va sottaciuto che l'art. 3 della
legge n. 27/1981 (interpretato dall'art. 1 della legge n. 425/1984)
è inserito in un contesto normativo destinato unicamente al
personale legato alla p.a. da un rapporto di pubblico impiego, che
l'art. 1 citato esclude la corresponsione dell'indennità speciale
durante i periodi per così dire di sospensione del rapporto,
richiamando in tal modo istituti propri del rapporto di pubblico
impiego e perciò incompatibili con l'attività meramente onoraria, e
infine che all'epoca dell'emanazione della legge n. 27 e della legge
n. 425 i vice pretori svolgevano i loro compiti in modo completamente
gratuito, essendo stato introdotto il primo compenso in loro favore
solamente nel 1989: segno questo che il legislatore del 1981 e del
1984 intendeva riferirsi unicamente ai magistrati cd. togati.
In punto non manifesta infondatezza:
che, essendo quella sopra sommariamente delineata l'unica
ragionevole interpretazione delle norme in questione, questo ultime
non possono allora sfuggire ad un vaglio di legittimità
costituzionale, essendo probabilmente foriere di situazioni
ingiustificatamente diseguali e di possibili pregiudizi al buon
andamento e all'imparzialità della p.a.;
che, in primo luogo, in una visione unitaria della funzione
giurisdizionale, pur nella diversità delle sue articolazioni,
collegata al principio di sottoposizione dei giudici soltanto alla
legge, tranquillamente estendibile ai v.p.o. e non legato
necessariamente alla natura professionale, e non onoraria,
dell'attività esercitata, si ravvisa quell'elemento di coagulo delle
diverse figure di giudice, quali il magistrato ordinario cd. togato,
il magistrato amministrativo, quello contabile e quello militare e,
appunto, quello onorario, che non giustifica pienamente un diverso
trattamento in relazione all'indennità in parola, con conseguente
violazione dell'art. 3, primo comma Cost.;
che la violazione della citata norma costituzionale si acuisce in
special modo nel raffronto tra la posizione dei vice pretori onorari
e quella dei giudici popolari delle Corti di assise (legge 10 aprile
1951, n. 287 e succ. mod.), nonchè dei componenti privati del
tribunale per i minorenni (legge 12 ottobre 1957, n. 978), i quali, a
differenza dei primi, godono, seppure in forza di specifiche norme di
legge, dell'indennità di cui si discute (essa - non si può
dimenticare - era stata riconosciuta anche in favore dei vice pretori
onorari reggenti ex art. 208 ord. giud., ma la disposizione è stata
poi abrogata dal d.-l. n. 273/1989);
che, in effetti, sia il v.p.o. che il "giudice popolare" (e il
componente privato) vengono reclutati senza concorso pubblico,
entrambi svolgono funzioni onorarie, in entrambi i casi il rapporto
è a termine (sebbene suscettibile di rinnovo ed il fatto che il
secondo sia sostanzialmente obbligato ad accettare l'incarico e
rappresenti un elemento imprescindibile per l'esistenza dell'organo
non rileva, non essendo l'indennità in esame in alcun modo collegata
a tali caratteristiche della funzione;
che neppure sotto il profilo del tipo di attività svolta dalle
categorie di giudici onorari messe a confronto può essere
individuata quella diversità giustificante la disparità di
trattamento i favore dei giudici popolari e dei componenti privati
per i minorenni, essendo pacifico che i v.p.o. incontrano, nello
svolgimento dei loro compiti, gli stessi oneri sopportati dalle altre
due categorie di giudici, se non addirittura oneri maggiori connessi,
ad esempio, alla preparazione della causa e alla stesura dei
provvedimenti;
che, ancora, la disparità di trattamento non può essere
spiegata con la necessaria tendenza alla parificazione retributiva
tra i giudici popolari e gli altri membri del collegio dell'assise,
posto che una tale esigenza di parificazione potrebbe essere sentita
anche nel rapporto tra giudici cd. togati e giudici onorari
dell'ufficio della pretura, svolgendo essi sostanzialmente i medesimi
compiti (seppure per così dire part-time da parte dei v.p.o.), e
atteso che in alcune occasioni anche i v.p.o. sono chiamati a
comporre collegi giudicanti;
che, infine, la mancata previsione di un adeguato trattamento
economico in favore dei vice pretori onorari può in qualche modo
minare il buon andamento e l'imparzialità della p.a. con conseguente
violazione dell'art. 97, primo comma Cost., tenuto conto
dell'esiguità dei compensi previsti fin dal 1989, e nonostante, di
regola, l'attività onoraria venga esercitata in aggiunta
all'esercizio di una professione;

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 legge 1981, n. 27, 1 e 2
legge 1984, n. 425, nella parte in cui non comprendono anche i vice
pretori onorari tra i beneficiari dell'indennità di funzione
giudiziaria, in relazione agli artt. 3, comma primo, e 97, comma
primo della Costituzione;
Sospende il processo;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Riserva la motivazione nel termine di trenta giorni;
Manda alla cancelleria per le prescritte comunicazioni e
notificazioni (alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri,
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento) e per la suddetta
trasmissione degli atti dopo il deposito della motivazione.
Venezia, addì 17 dicembre 1998.
Il presidente: Campanato
Il giudice relatore: Corder
99C0600