1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 9-8-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 344 SENTENZA 12 - 21 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia urbanistica - Regione Sicilia - Proroga dell'efficacia dei vincoli previsti dagi strumenti urbanistici generali fino alla data dei provvedimenti di revisione indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista dall'atto impositivo - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 92/1982, 379/1994, 186 e 185 del 1993, 141/1992, 574/1989 e 55/1968) - Ragionevolezza - Non arbitrarieta' perche' sorretta dalle esigenze della realta' sociale in trasformazione - Previsione di un tempo determinato con preciso e sicuro limite di efficacia temporale - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia 12 gennaio 1993, n. 9, art. 66, settimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, e 42). (095C0947) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 9-8-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, settimo
comma, della legge della Regione Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9
(Modifica all'art. 1 e proroga del termine di cui all'art. 2 della
legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, in tema di assunzione di
personale a contratto, per le finalità di cui all'art. 14 della
legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, nonchè in favore di personale
dei ruoli dell'Amministrazione regionale e proroga dei vincoli
urbanistici), promosso con ordinanza emessa il 6 maggio 1993 dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata
di Catania, sul ricorso proposto da Battiati Alfredo ed altri contro
il Comune di Catania, iscritta al n. 397 del registro ordinanze 1994
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di Battiati Alfredo ed altri, nonchè
l'atto di intervento della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Gaetano Tafuri per Battiati Alfredo ed altri e
l'Avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per la Regione Siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, adito in sede di ricorso avverso il
provvedimento del Sindaco di Catania con il quale si denegava la
concessione edilizia sul presupposto che il vincolo di
inedificabilità gravante sull'area di proprietà dei ricorrenti,
già decaduto per decorrenza del termine di efficacia, era stato
prorogato dall'art. 6, settimo comma, della legge della Regione
Siciliana 12 gennaio 1993, n. 9, con ordinanza del 6 maggio 1993,
pervenuta alla Corte costituzionale il 7 giugno 1994 (R.O. n. 397 del
1994), ha sollevato questione di legittimità costituzionale della
predetta norma, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 42 della
Costituzione.
La disposizione impugnata ha prorogato l'efficacia dei vincoli
previsti dagli strumenti urbanistici generali, fino all'adozione dei
provvedimenti di revisione e, comunque, fino alla data del 31
dicembre 1993, indipendentemente dalla scadenza originariamente
prevista dall'atto che li ha imposti.
Osserva, al riguardo, il Collegio remittente che siffatta
disciplina imporrebbe alla proprietà privata un sacrificio
particolarmente gravoso e discriminatorio, considerato che la durata
"naturale" dei vincoli urbanistici in Sicilia - dieci anni - già
doppia rispetto a quanto previsto dalla legislazione statale, aveva
già subito una prima proroga con l'art. 2 della legge della Regione
Siciliana 30 aprile 1991, n. 15.
Il giudice a quo non ignora che la Corte costituzionale, investita
della questione di legittimità della norma da ultimo citata, con la
sentenza n. 186 del 1993 ha ritenuto, sul presupposto che rientri
nella discrezionalità legislativa la conferma dei vincoli derivanti
dagli strumenti urbanistici decaduti, che la scelta sia stata operata
in modo non irrazionale, tenuto conto delle finalità
complessivamente perseguite dalla legge e della limitazione temporale
della efficacia dei vincoli.
Peraltro, l'ulteriore proroga, disposta con l'art. 6, settimo
comma, della legge regionale n. 9 del 1993, appare al Collegio
remittente destituita di ogni ragionevole giustificazione, in quanto
sostanzialmente elusiva del precetto della temporaneità dei vincoli
in questione, sì da vanificare o compromettere notevolmente la
possibilità di utilizzazione del bene o, in sostituzione di questa,
dell'indennizzo, avuto riguardo alla durata media della vita
dell'uomo.
Del resto, il sistematico ricorso alle proroghe di efficacia
determinerebbe incertezza in ordine alla durata del vincolo.
Da ciò il sospetto di violazione del principio di uguaglianza, e
la compromissione della stessa certezza dei rapporti giuridici, oltre
alla violazione delle garanzie costituzionali del diritto di
proprietà.
Nell'ordinanza di rimessione si sottolinea, quindi, che la
questione sottoposta all'esame della Corte non attiene tanto al
profilo, sul quale essa si è già pronunciata, della prorogabilità
dei vincoli urbanistici, quanto ai limiti del potere di proroga ed
alla legittimità del ricorso al differimento ripetuto di scadenza
dei vincoli espropriativi, pur non sorretto da apprezzabili
sopravvenienze sociali.
Al riguardo, osserva il giudice a quo che la legge n. 9 del 1993
sarebbe diretta esclusivamente a fronteggiare l'inerzia dei comuni
nell'adempimento degli obblighi sugli stessi gravanti in materia
urbanistica, senza che siano state adottate altre misure sistematiche
volte a realizzare l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo del
territorio.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la parte
privata insistendo per la declaratoria d'illegittimità
costituzionale della norma impugnata, con argomentazioni adesive a
quelle contenute nella ordinanza di rimessione, segnalando in
particolare, a sostegno della lamentata compressione del proprio
diritto dominicale, che il piano regolatore di Catania è stato
approvato in data 28 giugno 1969, e che da quella data l'area in
questione è vincolata senza indennizzo.
3. - Ha, altresì, spiegato intervento il Presidente della Regione
Siciliana con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la infondatezza della questione, rilevando che la
normativa regionale in esame si muove in coerenza con la linea
indicata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 186 del 1993,
applicandone i criteri ad una ulteriore fase del delicato e complesso
iter diretto al perseguimento dell'obiettivo di un ordinato sviluppo
del territorio. Le motivazioni della proroga risultano, secondo
l'Autorità intervenuta, dal contesto della legge in cui si colloca
la norma denunciata, e si inquadrano in una ampia manovra legislativa
in campo urbanistico. Non si tratterebbe, pertanto, di un mero
espediente ripetitivo di proroga, ma di un ulteriore passo verso la
soluzione del problema della pianificazione urbanistica. Decisivo
sarebbe, al riguardo, il rilievo che il legislatore regionale ha
predisposto misure idonee ad evitare la protrazione indefinita dei
vincoli, connessa ad eventuali inadempimenti del comune in ordine
alla revisione degli strumenti urbanistici.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
staccata di Catania, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 6, settimo comma, della legge della Regione Siciliana 12
gennaio 1993, n. 9, che proroga l'efficacia dei vincoli previsti
dagli strumenti urbanistici generali indicati nell'art. 1 della legge
regionale 5 novembre 1973, n. 38 (piano comprensoriale, piano
regolatore generale, programma di fabbricazione), fino alla adozione
dei provvedimenti di revisione e comunque fino alla data di cui al
terzo comma, dello stesso articolo 6 (e cioè fino al 31 dicembre
1993), indipendentemente dalla scadenza originariamente prevista
dall'atto che li ha imposti.
Tale disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, primo
comma, e 42 della Costituzione, violando il principio di uguaglianza
e di certezza delle situazioni giuridiche, nonchè le garanzie
costituzionali del diritto di proprietà poichè verrebbe sottratto
senza indennizzo per tempi non ragionevolmente contenuti, nè
prevedibili, il godimento delle facoltà inerenti al diritto
dominicale, senza che il differimento ripetuto di scadenza dei
vincoli sia sorretto da sopravvenienze sociali apprezzabili.
2. - La questione non è fondata.
La tematica dei vincoli urbanistici di inedificabilità e della
compressione, dagli stessi operata, delle facoltà di godimento della
proprietà fondiaria, è stata ripetutamente affrontata da questa
Corte, che, fin dalla sentenza n. 55 del 1968 - la quale recepiva
l'impostazione della precedente pronuncia n. 6 del 1966, fondata sul
riconoscimento del carattere sostanzialmente espropriativo di una
disciplina che fosse intesa a svuotare di contenuto il diritto
dominicale - ebbe ad indicare, quale condizione di conformità delle
prescrizioni vincolistiche all'art. 42 della Costituzione, la
delimitazione temporale di esse, ove non accompagnate dalla
previsione di un indennizzo (v., tra le più recenti, le sentenze n.
379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992).
La giurisprudenza costituzionale ha, d'altro canto, precisato che
la determinazione della durata dei vincoli urbanistici spetta al
legislatore (cfr. le sentenze n. 186 e n. 185 del 1993, e n. 1164 del
1988), mentre a questa Corte è rimessa la verifica della
ragionevolezza della scelta legislativa.
In tale prospettiva è stata, altresì, riconosciuta la
legittimità della previsione di proroga della durata dei vincoli di
inedificabilità scaturenti dagli strumenti urbanistici generali, ove
essa non appaia arbitraria, ma sia, al contrario, sorretta dalle
esigenze della realtà sociale in continua trasformazione (v.
sentenza n. 92 del 1982).
3. - I richiamati principi, elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale con riferimento alla normativa nazionale, hanno
trovato applicazione anche nelle ipotesi in cui la previsione dei
vincoli urbanistici, ovvero della proroga della durata degli stessi,
sia stata operata dal legislatore regionale, nell'esercizio della
potestà legislativa esclusiva in materia urbanistica, riconosciuta
alle regioni per le quali gli statuti speciali prevedono forme
differenziate di autonomia.
In particolare, questa Corte (sentenza n. 82 del 1982) ha ritenuto
costituzionalmente legittima - in quanto giustificata dagli eventi
sismici in precedenza verificatisi in Sicilia e dalle conseguenti
ripercussioni su tutte le attività economiche nell'isola - la
particolare durata dei vincoli, preordinati all'espropriazione o che
comportino l'inedificabilità, previsti dagli strumenti urbanistici
generali, durata fissata dall'art. 1 della legge della regione
siciliana 5 novembre 1973, n. 38, in dieci anni, anzichè cinque,
come stabilito dalla normativa statale con l'art. 2 della legge 19
novembre 1968, n. 1187.
La medesima situazione si è poi riprodotta per la Provincia di
Trento, con la legge provinciale n. 11 del 1981, che pure aveva
previsto la durata decennale dei vincoli posti dai programmi di
fabbricazione. Anch'essa è stata ritenuta legittima con la sentenza
n. 1164 del 1988, alla stregua del rilievo che la determinazione
della durata dei vincoli urbanistici, sempre che non appaia
irragionevole o arbitraria, rientra nella piena disponibilità del
legislatore provinciale o regionale nell'esercizio di una potestà
esclusiva, diretta ad adattare la disciplina urbanistica alle
particolari esigenze provinciali o regionali.
Tornando, per ciò che qui interessa, alla disciplina dei vincoli
urbanistici nella Regione Siciliana, va ricordato che l'art. 2 della
legge regionale 30 aprile 1991, n. 15, ai commi 1 e 2, ha prorogato
al 31 dicembre 1992 l'efficacia dei vincoli contenuti negli strumenti
urbanistici generali già decaduti per decorrenza dei termini,
nonchè quella dei vincoli scadenti entro la stessa data.
Anche in relazione a tale proroga, questa Corte ha ritenuto non
irragionevole la scelta operata dal legislatore - finalizzata al
contemperamento dell'interesse generale all'ordinato sviluppo del
territorio con quello dei proprietari dei suoli alla eliminazione dei
vincoli - avuto riguardo alla durata limitata della proroga disposta
ed alla previsione della stessa in correlazione con una serie di
obblighi imposti ai comuni, riguardanti la revisione dei piani
regolatori e l'adozione di altre misure volte all'aggiornamento ed al
miglioramento della pianificazione urbanistica nonchè alla
esecuzione di opere di urbanizzazione (sentenza n. 186 del 1993).
4. - La norma oggi censurata prevede una ulteriore proroga
dell'efficacia dei vincoli previsti dagli strumenti urbanistici
generali nella regione siciliana, fino alla adozione dei
provvedimenti di revisione e, comunque, fino al 31 dicembre 1993.
Con l'ordinanza di rimessione si chiede, in sostanza, al giudice
delle leggi una pronuncia sui limiti del potere di proroga dei
vincoli urbanistici in assenza di sopravvenute esigenze sociali di
rilievo.
Al riguardo, questa Corte non ritiene di doversi discostare dai
risultati cui è pervenuta attraverso le decisioni sopra riportate,
che hanno individuato i predetti limiti con riferimento alla
ragionevolezza e non arbitrarietà delle stesse scelte del
legislatore.
Ragionevolezza e non arbitrarietà da valutare, s'intende, con
rigore, al fine di impedire che si realizzi il risultato della
proroga sine die attraverso la reiterazione di proroghe a tempo
determinato che si ripetano aggiungendosi le une alle altre.
4.1 - Nella specie, non risulta, a prescindere dalla delimitazione
temporale dell'ulteriore efficacia dei vincoli, che la
discrezionalità del legislatore sia stata esercitata in modo
arbitrario. Essa, al contrario, trova fondamento nella esigenza di
portare a compimento il disegno di pianificazione urbanistica:
significativo, al riguardo, è il collegamento del termine finale
della proroga dei vincoli con quello assegnato dallo stesso art. 6,
terzo comma, della legge regionale n. 9 del 1993, ai consigli
comunali per assumere delibere relative alla (formazione o) revisione
dei piani regolatori generali, a pena dello scioglimento degli
stessi.
Tale collegamento costituisce la migliore dimostrazione della
volontà del legislatore regionale di evitare una protrazione
temporalmente illimitata dei vincoli urbanistici.
4.2 - Decisivo, ai fini del convincimento di questa Corte in
ordine alla ragionevolezza dell'uso del potere discrezionale del
legislatore nella fissazione della ulteriore proroga (oggetto della
presente questione) di efficacia dei vincoli derivanti dagli
strumenti urbanistici generali nella Regione Siciliana, è, poi, il
rilievo che, successivamente alla scadenza del 31 dicembre 1993,
nessuna altra proroga è stata disposta, così da assicurare al
limite temporale il pieno requisito di essere certo, preciso e sicuro
(e perciò anche contenuto in termini di ragionevolezza), come ha
confermato anche la difesa della regione. L'art. 15 della legge
regionale 31 maggio 1994 si è, infatti, limitato a procrastinare il
termine di cui al citato terzo comma, dell'art. 6 della legge n. 9
del 1993, per le delibere di formazione o revisione dei piani
regolatori generali in favore dei comuni nei quali si siano svolte
elezioni per il rinnovo dell'amministrazione nel corso dell'anno
1993, prorogandolo di un anno dalla data di insediamento del nuovo
consiglio comunale, senza, peraltro, incidere sulla data di
cessazione della efficacia dei vincoli.
Una eventuale ulteriore proroga di questi ultimi avrebbe, invece,
comportato un giudizio di ragionevolezza più arduo e ben diverso nei
presupposti; e assai problematica sarebbe stata la valutazione finale
di compatibilità della indeterminatezza temporale dei vincoli -
perdurante con proroga ancora reiterata e in corso - con la garanzia
costituzionale della proprietà, in assenza di previsione alternativa
dell'indennizzo (sentenza n. 574 del 1989). Tale indennizzo è stato
ritenuto, invece, non necessario quando i vincoli, ancorchè
incidenti profondamente sulle facoltà di utilizzabilità, siano a
tempo determinato, cioè con un preciso e sicuro limite di efficacia
temporale, purchè ragionevole (sentenza n. 55 del 1968).
5. - Le suesposte argomentazioni valgono a dimostrare la
infondatezza della questione sollevata anche in riferimento all'art.
3, primo comma, della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, settimo comma, della legge della Regione Siciliana 12
gennaio 1993, n. 9 (Modifica all'art. 1 e proroga del termine di cui
all'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1990, n. 11, in tema di
assunzione di personale a contratto, per le finalità di cui all'art.
14 della legge regionale 15 maggio 1986, n. 26, nonchè in favore di
personale dei ruoli dell'Amministrazione regionale e proroga dei
vincoli urbanistici), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 42 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHIEPPA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 21 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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