1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 203 SENTENZA 23 settembre - 28 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Computo della durata del processo penale per la persona offesa dal reato - Previsione che il processo si considera iniziato con l'assunzione della qualita' di parte civile - Denunciata violazione del diritto convenzionale alla ragionevole durata del processo, come interpretato dalla Corte EDU e inosservanza di vincoli derivanti dagli obblighi internazionali - Non fondatezza della questione. - Legge 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 2-bis, inserito dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (T-210203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
2-bis, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), inserito dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012,
n. 134, promosso dalla Corte d'appello di Napoli, nel procedimento
vertente tra A. S. e il Ministero della giustizia, con ordinanza del
6 luglio 2020, iscritta al n. 167 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione di A. S., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2021 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi l'avvocato Marco Esposito per A. S. e l'avvocato dello
Stato Salvatore Faraci per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 6 luglio 2020 (r. o. n. 167 del 2020), la
Corte d'appello di Napoli ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge 24 marzo 2001,
n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del
codice di procedura civile), inserito dall'art. 55, comma 1, lettera
a), numero 2), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 agosto 2012, n. 134, nella parte in cui prevede che il
processo penale si considera iniziato per la persona offesa soltanto
con l'assunzione della qualità di parte civile, per contrasto con
l'art. 117 (recte: art. 117, primo comma) della Costituzione in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
1.1.- Il magistrato della Corte d'appello di Napoli, designato ai
sensi dell'art. 3, comma 4, della legge n. 89 del 2001, premette che
il ricorrente A. S. ha proposto in data 19 maggio 2020 domanda di
equa riparazione a causa dell'irragionevole durata di un processo
penale.
Il ricorrente aveva esposto di aver presentato querela in data 10
novembre 2010 a seguito di un'aggressione subita e di aver
sollecitato più volte all'autorità giudiziaria procedente tramite
il proprio difensore lo svolgimento delle indagini, nonchè
depositato i verbali delle proprie investigazioni difensive.
Tuttavia, soltanto il 9 gennaio 2015 il pubblico ministero aveva
emesso il decreto di citazione a giudizio in ordine ai reati di cui
agli artt. 594 e 56, 582 del codice penale. A seguito di vari rinvii,
all'udienza del 2 luglio 2019 il ricorrente si era costituito parte
civile ed il giudice aveva pronunciato sentenza di non doversi
procedere, essendosi i reati estinti per prescrizione. La sentenza,
depositata il 17 luglio 2019, era poi divenuta irrevocabile il 16
settembre 2019.
1.2.- Il ricorrente per equa riparazione aveva così dedotto che
la durata del procedimento penale doveva calcolarsi a far tempo dal
giorno della presentazione della querela, in ragione
dell'interpretazione dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU, come emergente
dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 7 dicembre
2017, Arnoldi contro Italia, ed in linea altresì con la sentenza n.
184 del 2015 di questa Corte, inerente al decorso del termine
ragionevole di durata del procedimento penale per l'indagato.
Su tali premesse, il ricorrente adduceva l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001,
con riferimento alla posizione della parte civile, avendo riguardo
agli artt. 3 e 117 Cost. in relazione all'art. 6 paragrafo 1, CEDU.
2.- L'ordinanza di rimessione, verificata la ricostruzione
cronologica dei fatti di causa del giudizio presupposto indicata a
fondamento della domanda di equa riparazione, ed in particolare
constatato che sulla domanda risarcitoria della parte civile
costituita il giudice non si era pronunciato per la dichiarazione di
estinzione dei reati, ha richiamato l'interpretazione consolidata
della Corte di cassazione che nega alla persona offesa dal reato,
seppure querelante, la qualità di parte del processo ai fini del
riconoscimento dell'equa riparazione prima della sua costituzione
come parte civile.
Non di meno, il giudice a quo evidenzia che questo orientamento
giurisprudenziale interno collide con la sentenza della Corte EDU,
Arnoldi contro Italia, secondo cui nel diritto italiano la posizione
della parte lesa che, in attesa di potersi costituire parte civile,
abbia esercitato almeno uno dei diritti e facoltà ad essa
riconosciuti dalla legislazione interna, non differisce, per quanto
riguarda l'applicabilità dell'art. 6 CEDU, da quella della parte
civile.
Seguendo l'interpretazione dell'art. 6 CEDU che predilige la
Corte di Strasburgo, ad avviso della Corte d'appello di Napoli
ricorrerebbero le condizioni richieste per riconoscere all'istante il
diritto alla ragionevole durata del processo a decorrere da una data
precedente a quella della sua costituzione di parte civile.
Il medesimo ricorrente sarebbe, infatti, non un mero portatore
d'interesse all'esercizio tempestivo ed efficace della pretesa
punitiva dello Stato, ma colui che del reato è stato vittima: egli
ha perciò personalmente e direttamente patito le denunciate
aggressioni, ha proposto querela, ha svolto investigazioni difensive,
ha portato a conoscenza dell'autorità giudiziaria i risultati di
tali investigazioni, ha partecipato alle plurime udienze
dibattimentali fino alla costituzione di parte civile.
Il giudice rimettente, dopo aver precisato che l'unico profilo
della questione prospettata dal ricorrente meritevole di essere
valutato è quello del contrasto dell'art. 2, comma 2-bis, della
legge n. 89 del 2001 con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 paragrafo 1, CEDU, ritiene sussistente una
incompatibilità della norma interna con il parametro convenzionale.
Ciò, in quanto la prima richiede che la persona offesa si
costituisca parte civile e che soltanto da quel momento per essa
inizi il processo e sorga il suo diritto alla ragionevole durata del
medesimo, mentre la norma convenzionale non richiede necessariamente
l'avvenuta costituzione di parte civile e, nell'interpretazione della
Corte EDU, anticipa l'inizio del processo sin dal tempo della
presentazione della querela o dell'esercizio di diritti e facoltà
previsti dall'ordinamento nella veste proprio di persona offesa.
3.- La parte privata A.S. ha depositato memoria di costituzione,
richiamando le deduzioni svolte nella domanda di equa riparazione e
sostenendo la non correttezza, anche per il contrasto con la
consolidata giurisprudenza della Corte EDU, della sopravvenuta
sentenza n. 249 del 2020 di questa Corte, che ha dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, sollevata, in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 CEDU.
Ad avviso della parte, sarebbe erroneo l'argomento della libertà
di scelta della persona offesa dal reato tra l'esercizio dell'azione
civile nel processo penale e l'esperimento di una autonoma azione in
sede civile.
La parte sollecita, altresì e in via prioritaria, questa Corte a
sollevare dinnanzi a sè questione di legittimità costituzionale
della medesima disposizione, ritenendo sussistente una violazione
dell'art. 3 Cost., avuto riguardo alla posizione dell'indagato, per
il quale il momento iniziale rilevante, ai fini della determinazione
della ragionevole durata del processo è, per effetto della sentenza
di questa Corte n. 184 del 2015, quello nel quale egli ha avuto
conoscenza della esistenza del procedimento.
4.- Ha depositato atto di intervento il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata, essendo identica a quella già decisa nella sentenza n.
249 del 2020 di questa Corte.
5.- Il difensore della parte ha depositato memoria illustrativa
in data 1° settembre 2021, richiamando le difese svolte nella memoria
di costituzione e sottolineando come la sentenza della Corte EDU nel
caso Arnoldi contro Italia sia stata confermata dalla recente
decisione della medesima Corte nel caso Petrella contro Italia.

Considerato in diritto

1.- La Corte d'appello di Napoli, con ordinanza del 6 luglio 2020
(r. o. n. 167 del 2020), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge 24 marzo 2001,
n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del
codice di procedura civile), inserito dall'art. 55, comma 1, lettera
a), numero 2), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure
urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 agosto 2012, n. 134, nella parte in cui prevede che il
processo penale si considera iniziato per la persona offesa soltanto
con l'assunzione della qualità di parte civile, per contrasto con
l'art. 117 (recte: art. 117, primo comma) della Costituzione in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
1.1.- Il giudice a quo riferisce della interpretazione
consolidata della Corte di cassazione che nega alla persona offesa
dal reato, seppure querelante, la qualità di parte del processo ai
fini del riconoscimento dell'equa riparazione prima della sua
costituzione come parte civile. L'ordinanza di rimessione evidenzia,
tuttavia, che questo orientamento giurisprudenziale interno collide
con la sentenza 7 dicembre 2017, Arnoldi contro Italia, resa dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui nel diritto italiano
la posizione della parte lesa che, in attesa di potersi costituire
parte civile, abbia esercitato almeno uno dei diritti e facoltà ad
essa riconosciuti dalla legislazione interna, non differisce, ai fini
dell'applicabilità dell'art. 6 CEDU, da quella della parte civile.
Seguendo l'interpretazione dell'art. 6 CEDU che predilige la
Corte EDU, ad avviso della Corte d'appello di Napoli ricorrerebbero
le condizioni richieste per riconoscere all'istante il diritto alla
ragionevole durata del processo a decorrere da una data precedente a
quella della sua costituzione di parte civile.
Il medesimo ricorrente sarebbe, infatti, non un mero portatore
d'interesse all'esercizio tempestivo ed efficace della pretesa
punitiva dello Stato, ma colui che del reato è stato vittima: nel
caso di specie, egli, patite le denunciate aggressioni, ha proposto
querela, ha svolto investigazioni difensive, ha portato a conoscenza
dell'autorità giudiziaria i risultati di tali investigazioni, ha
partecipato alle plurime udienze dibattimentali fino alla
costituzione di parte civile.
Secondo il giudice rimettente, pertanto, la previsione dell'art.
2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001 colliderebbe con l'art. 6
paragrafo 1, CEDU, in quanto la norma statale richiede che la persona
offesa si costituisca parte civile e che soltanto da quel momento per
essa inizi il processo e sorga il diritto alla ragionevole durata del
medesimo, mentre la norma convenzionale non richiede necessariamente
l'avvenuta costituzione di parte civile ed anticipa l'inizio del
processo sin dal tempo della presentazione della querela o
dall'esercizio di diritti e facoltà previsti dall'ordinamento nella
veste proprio di persona offesa.
2.- Deve preliminarmente essere esaminata la richiesta, formulata
dalla parte civile nel processo a quo, costituitasi nel giudizio
costituzionale, che questa Corte sollevi dinnanzi a sè la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge
n. 89 del 2001, in riferimento all'art. 3 Cost., per la irragionevole
disparità di trattamento tra la posizione della persona offesa dal
reato e quella dell'indagato, per il quale il momento iniziale
rilevante, ai fini della determinazione della ragionevole durata del
processo è, per effetto della sentenza di questa Corte n. 184 del
2015, quello nel quale egli ha avuto conoscenza della esistenza del
procedimento.
2.1.- La richiesta di autorimessione è inammissibile.
L'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale, infatti, è limitato alle disposizioni e ai parametri
indicati nell'ordinanza di rimessione, con esclusione della
possibilità di ampliare il thema decidendum proposto dal rimettente,
fino a ricomprendervi questioni formulate dalle parti, che tuttavia
egli non abbia ritenuto di fare proprie (in termini, sentenze n. 49
del 2021, n. 186 del 2020, n. 7 del 2019, n. 248, n. 194, n. 120, n.
27 e n. 4 del 2018 e n. 35 del 2017).
Nella giurisprudenza di questa Corte è altresì costante il
principio per cui «[l]a possibilità che [la] Corte sollevi in via
incidentale una questione davanti a sè si dà solo allorchè dubiti
della legittimità costituzionale di una norma, diversa da quella
impugnata, che sia chiamata necessariamente ad applicare nell'iter
logico per arrivare alla decisione sulla questione che le è stata
sottoposta: in altri termini, si deve trattare di una questione che
si presenti pregiudiziale alla definizione della questione principale
e strumentale rispetto alla decisione da emanare (sentenze n. 122 del
1976, n. 195 del 1972 e n. 68 del 1961)» (sentenza n. 24 del 2018).
Nella specie, la questione avrebbe invece per oggetto la stessa
norma denunciata dal rimettente, in quanto lesiva di parametri
diversi da quelli indicati nell'ordinanza di rimessione, sicchè deve
escludersi la sussistenza del nesso di pregiudizialità che consente
alla Corte di sollevare davanti a sè una questione in via
incidentale.
3.- La questione sollevata dalla Corte d'appello di Napoli non è
fondata.
4.- Questa Corte, con la sentenza n. 249 del 2020, pubblicata
dopo l'ordinanza di rimessione, ha dichiarato non fondata una
identica questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
Corte d'appello di Firenze con ordinanza del 23 settembre 2019.
Quest'ultima aveva ritenuto che la norma censurata si ponesse in
contrasto con la giurisprudenza della Corte EDU, e in particolare con
la sentenza Arnoldi contro Italia, secondo cui nel diritto italiano
la posizione della parte lesa che, in attesa di potersi costituire
parte civile, abbia esercitato almeno uno dei diritti e delle
facoltà ad essa riconosciuti dalla legislazione interna, non
differisce, per quanto riguarda l'applicabilità dell'art. 6 CEDU, da
quella della parte civile.
4.1.- Nella sentenza n. 249 del 2020, questa Corte ha ritenuto
che, al fine di verificare la legittimità della previsione legale di
carattere generale con cui l'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89
del 2001 ha determinato la congruità del termine di durata del
processo penale per la persona offesa dal reato, considerandolo
iniziato soltanto da quando la stessa assume la qualità di parte
civile, occorresse analizzare gli interessi di cui è portatrice la
medesima persona offesa già prima del momento in cui l'ordinamento
nazionale attribuisce ad essa tale qualità. L'attenzione della Corte
si è così soffermata sulle attività procedimentali consentite alla
persona offesa, che precedono la costituzione di parte civile, in
maniera da accertare se le stesse siano comunque idonee a determinare
il danno per l'irragionevole protrazione del processo penale secondo
il canone convenzionale, al cui ristoro è preposto il diritto
all'equa riparazione.
In tale sentenza si è quindi evidenziato:
a) che la costante giurisprudenza costituzionale guarda alla
persona offesa dal reato nel processo penale come soggetto portatore
di un duplice interesse: quello al risarcimento del danno, che si
esercita mediante la costituzione di parte civile, e quello
all'affermazione della responsabilità penale dell'autore del reato,
che si esercita mediante un'attività di supporto e di controllo
dell'operato del pubblico ministero (sentenza n. 23 del 2015);
b) che l'assetto generale, posto a base del codice di procedura
penale del 1988, è ispirato all'idea della separazione dei giudizi,
penale e civile (sentenze n. 353 del 1994 e n. 192 del 1991), e
guarda, pertanto, alla persona offesa, quale «soggetto eventuale del
procedimento o del processo», e non quale parte principale e
necessaria (ordinanze n. 254 del 2011 e n. 339 del 2008);
c) che l'azione per il risarcimento del danno da reato o per le
restituzioni ben può avere dall'inizio una propria autonomia nella
naturale sede del giudizio civile, con un iter del tutto indipendente
rispetto al giudizio penale (sentenza n. 532 del 1995);
d) che il titolare dell'azione per il risarcimento del danno o
per le restituzioni da reato può perciò chiedere tutela nel
processo civile del tutto indipendentemente dal giudizio penale,
previa valutazione comparativa dei vantaggi e degli svantaggi insiti
nella opzione concessagli (sentenza n. 94 del 1996; ordinanza n. 424
del 1998);
e) che questo spiega altresì la legittimità dell'attribuzione
alla persona offesa di poteri circoscritti rispetto a quelli
riconosciuti al pubblico ministero o all'indagato, non rilevando
l'esigenza di tutelare una eventuale esplicita manifestazione
preventiva dell'intenzione del danneggiato di costituirsi parte
civile anteriormente all'esercizio dell'azione penale (sentenza n.
192 del 1991; ordinanza n. 124 del 1999).
4.2.- Va subito rilevato che, in linea con questa ricostruzione
della posizione della persona offesa dal reato costituitasi parte
civile nel procedimento penale, la recente sentenza n. 182 del 2021
ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 578 cod. proc. pen. sollevate in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6, paragrafo 2, CEDU,
nonchè in riferimento allo stesso art. 117, primo comma, e all'art.
11 Cost., in relazione agli artt. 3 e 4 della direttiva (UE) 2016/343
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul
rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del
diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali, all'art.
48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007.
In tale sentenza questa Corte ha affermato che «[n]ell'ipotesi in
cui la domanda risarcitoria venga [...] proposta con la costituzione
di parte civile nel processo penale, i rapporti tra azione civile e
poteri cognitivi del giudice penale continuano ad essere informati,
anche nel sistema accolto nel codice vigente, al principio
dell'"accessorieta'" dell'azione civile rispetto a quella penale,
principio che trova fondamento nelle "esigenze, di interesse
pubblico, connesse all'accertamento dei reati e alla rapida
definizione dei processi", e che ha quale naturale implicazione
quella per cui l'azione civile, ove esercitata all'interno del
processo penale, "è destinata a subire tutte le conseguenze e gli
adattamenti derivanti dalla funzione e dalla struttura" di questo
processo (sentenza n. 176 del 2019; in precedenza, anche sentenza n.
12 del 2016)».
Tale principio di "accessorieta'", chiarisce la sentenza n. 182
del 2021, «trova la sua principale espressione nella regola secondo
la quale il giudice penale "decide" sulla domanda per le restituzioni
e il risarcimento del danno proposta con la costituzione di parte
civile, "[q]uando pronuncia sentenza di condanna" (art. 538, comma 1,
cod. proc. pen.)», e ciò significa che la condanna penale
«costituisce il presupposto indispensabile del provvedimento del
giudice sulla domanda civile».
4.3.- Quanto all'interpretazione dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU
emersa nella sentenza Arnoldi contro Italia, la sentenza n. 249 del
2020 ha ritenuto che le esigenze di tutela degli interessi della
persona offesa, contemplate dalla Corte EDU, in correlazione alla
peculiarità del caso concreto, non deponessero comunque per la
illegittimità costituzionale della previsione legislativa di
carattere generale dettata dall'art. 2, comma 2-bis, della legge n.
89 del 2001.
Ciò in quanto, per ravvisare il contrasto tra l'art. 2, comma
2-bis, e la norma interposta, in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., e per affermare la decorrenza anticipata del computo
complessivo del termine di ragionevole durata, occorrerebbe
verificare una necessaria, e non occasionale, identità tra il
diritto di carattere civile spettante alla persona offesa già
durante il periodo di svolgimento delle indagini preliminari e la
posizione soggettiva di carattere privato da essa azionata a seguito
della costituzione di parte civile nel processo penale, identità da
cui discenderebbe, perciò, sotto il profilo dell'effettività del
pregiudizio subito, altresì la necessaria unitarietà dell'interesse
a che il complessivo giudizio penale si concluda in termini
ragionevoli.
4.3.1.- Questa Corte ha quindi ritenuto erroneo il procedimento
logico che propenda, in via generale ed astratta, per la
omogeneizzazione ed il cumulo sostanziale, sotto l'aspetto della
eccessiva durata, tra il segmento del processo in cui la persona
offesa si sia resa attiva durante le indagini preliminari e il
segmento conseguente poi alla costituzione di parte civile.
L'erroneità di una tale assimilazione discende innanzitutto
dalla non necessaria coincidenza tra la persona offesa dal reato, cui
fa riferimento l'art. 90 cod. proc. pen., e il soggetto al quale il
reato ha recato danno, contemplato dall'art. 74 dello stesso codice
ai fini della legittimazione all'azione civile.
Come già ricordato, in capo alla persona offesa si concentrano,
in realtà, interessi di natura duplice ed eterogenea: l'interesse
volto all'affermazione della responsabilità penale dell'autore del
reato, che si esercita mediante un'attività di supporto e di
controllo dell'operato del pubblico ministero, e l'interesse diretto
al risarcimento del danno, che si esercita mediante la costituzione
di parte civile. Le facoltà e i diritti di cui, in particolare, agli
artt. 90, 90-bis, 101, 336, 341, 360, 369, 377, 394, 408, 410 e
410-bis cod. proc. pen. sono attribuiti dalla legge alla persona
offesa e non al danneggiato, e sono comunque volti a coadiuvare il
pubblico ministero ai fini dell'esercizio dell'azione penale, ovvero
a conseguire l'accertamento del fatto-reato e la giusta punizione del
colpevole.
Non si tratta, quindi, di poteri e facoltà necessariamente
funzionali alla tutela anticipata del diritto potenziale riconosciuto
alla parte civile e il loro esercizio non può perciò implicare una
retrodatazione della decorrenza del periodo dei patimenti connessi
all'accertamento processuale del credito risarcitorio da reato.
Viceversa, solo dopo che sia stata esercitata l'azione penale, nel
sistema del codice di procedura penale italiano emerge la primarietà
della parte civile costituita, cui vengono attribuiti poteri
processuali finalizzati al soddisfacimento della domanda
risarcitoria.
4.3.2.- La valenza strettamente personale, e non patrimoniale,
della qualità della persona offesa trae significativa conferma dal
dettato del comma 3 dell'art. 90 cod. proc. pen., il quale
attribuisce ai «prossimi congiunti» (e non agli eredi) le facoltà e
i diritti ad essa spettanti ove sia deceduta in conseguenza del
reato.
I diritti e le facoltà riconosciuti dal codice di procedura
penale alla persona offesa nel corso delle indagini preliminari, allo
scopo di far perseguire o condannare l'indagato, e consistenti,
indicativamente, nel presentare memorie, nell'indicare elementi di
prova, nel nominare un difensore, nel proporre querela,
nell'interloquire sulla proroga delle indagini o sulla richiesta di
archiviazione, risultano, pertanto, estranei di norma all'ambito dei
«diritti e doveri di carattere civile» di cui all'art. 6, paragrafo
1, CEDU.
Del resto, la possibilità di costituzione della parte civile
rimane subordinata all'esercizio dell'azione penale, e dunque
all'iniziativa del pubblico ministero, non potendo essere oggetto di
censure il decreto del giudice, che accolga la richiesta di
archiviazione del pubblico ministero e respinga l'opposizione
proposta dalla persona offesa, se non per il mancato rispetto delle
regole poste a garanzia del contraddittorio formale.
L'ordinamento italiano scongiura ogni automatica incidenza
determinante dell'esito delle indagini preliminari sul «diritto di
carattere civile» del danneggiato da reato, atteso che l'interferenza
degli approdi del processo penale sulla pretesa civile di danno, ai
sensi degli artt. 75 e 652 cod. proc. pen., discende unicamente dalla
scelta che il danneggiato compie proprio mediante la costituzione di
parte civile.
La sentenza n. 249 del 2020 ha perciò concluso che la soluzione
adottata dal legislatore nazionale con la previsione generale
dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, secondo cui, ai
fini del computo del termine ragionevole, il processo penale si
considera iniziato soltanto con l'assunzione della qualità di parte
civile, si rivela coerente con la ricostruzione sistematica che,
prima e al di fuori della formale instaurazione del rapporto
processuale, nega al danneggiato la facoltà di far valere in sede
penale, sia pur soltanto in senso sostanziale, il «diritto di
carattere civile» al risarcimento.
5.- Rispetto alla data dell'ordinanza di rimessione della Corte
d'appello di Napoli, è sopravvenuta la sentenza 18 marzo 2021 della
Corte EDU, prima sezione, Petrella contro Italia. Decidendo con
riguardo ad un caso di denuncia per diffamazione a mezzo stampa con
contestuale manifestazione dell'intenzione di costituirsi parte
civile, cui era seguita dopo sette anni l'archiviazione per
intervenuta prescrizione del reato, la Corte EDU, a proposito della
dedotta violazione dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU, ha rammentato che
la Convenzione non riconosce, di per sè, il diritto di far
perseguire o condannare penalmente terze persone.
Per rientrare nel campo di applicazione della CEDU, tale diritto
deve, piuttosto, andare di pari passo con l'esercizio da parte della
vittima del suo diritto di intentare l'azione, per definizione
civile, offerta dall'ordinamento interno, anche soltanto al fine di
ottenere una riparazione simbolica o la protezione di un diritto di
carattere civile, quale ad esempio quello di godere di una «buona
reputazione».
Secondo la sentenza Petrella contro Italia, pertanto, l'art. 6,
paragrafo 1, CEDU si applica ai procedimenti relativi alle denunce
con costituzione di parte civile a partire dal momento in cui
interviene l'atto di costituzione, a meno che la vittima non abbia
rinunciato in maniera inequivocabile all'esercizio del suo diritto a
ottenere riparazione; sono stati però ricordati i precedenti che
hanno riconosciuto applicabile questa disposizione anche alla parte
lesa che non si era costituita parte civile, in quanto nel diritto
italiano, anche prima dell'udienza preliminare, in cui può essere
presentata tale costituzione, la vittima del reato può esercitare i
diritti e le facoltà espressamente riconosciuti dalla legge.
La Corte EDU ha constatato, nella specie, che la denuncia del
ricorrente mirava a far valere un diritto di carattere civile -
ovvero il diritto alla protezione della sua reputazione -, di cui
l'interessato affermava di essere titolare, preannunciando
l'intenzione di costituirsi parte civile nel procedimento penale e di
richiedere il risarcimento dei danni, con istanza di essere avvisato
di un'eventuale archiviazione. In tal modo, il ricorrente aveva
esercitato almeno uno dei diritti e delle facoltà riconosciuti
dall'ordinamento interno alla parte lesa, il che giustifica
l'applicabilità dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU.
La sentenza Petrella contro Italia ha così ravvisato la
sussistenza della violazione della norma convenzionale, sottolineando
che il periodo da considerare, nell'ambito di un procedimento penale
dal punto di vista del «termine ragionevole», inizia, per la persona
che sostiene di essere stata lesa da un reato, nel momento in cui la
stessa esercita uno dei diritti e delle facoltà che le sono
espressamente riconosciuti dalla legge. Tale periodo doveva quindi
intendersi decorso dal giorno in cui il ricorrente aveva sporto
denuncia fino alla decisione di archiviazione adottata dal giudice
per le indagini preliminari.
La Corte di Strasburgo ha anche messo in evidenza che nel corso
di tale periodo non risultava svolta alcuna attività di indagine,
che la causa non appariva particolarmente complessa e che il Governo
non aveva fornito giustificazioni della eccessiva durata delle
indagini preliminari.
5.1.- La Corte EDU ha reputato esistente pure la dedotta
violazione dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU sotto il profilo del
mancato accesso a un tribunale, questione distinta rispetto a quella
della durata del procedimento. Sussiste, infatti, violazione
dell'art. 6 CEDU quando la chiusura del procedimento penale e il
mancato esame dell'azione civile sono dovuti a circostanze
attribuibili principalmente alle autorità giudiziarie, soprattutto a
ritardi procedurali eccessivi che abbiano comportato la prescrizione
del reato.
Nella specie, la Corte EDU ha quindi ritenuto che il
comportamento negligente delle autorità avesse privato il ricorrente
dell'esame delle sue richieste di carattere civile nell'ambito del
procedimento interno che aveva scelto di esperire, non potendosi
neanche esigere che l'interessato promuova un'analoga azione di
responsabilità civile dinanzi al giudice civile dopo la
constatazione di prescrizione del reato dovuta a errore del giudice
penale. In proposito, la Corte EDU ha osservato che intentare una
tale azione implicherebbe probabilmente la necessità di raccogliere
nuovamente delle prove, che il ricorrente avrebbe a questo punto
l'onere di produrre, e che l'accertamento dell'eventuale
responsabilità civile potrebbe risultare estremamente difficile dopo
così tanto tempo.
6.- Questa Corte non può non rilevare che le ragioni da ultimo
indicate dalla Corte EDU a giustificazione della ravvisata violazione
dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU evidenziano la reale esistenza
nell'ordinamento italiano di un problema effettivo - connesso, ma non
coincidente, con quello oggetto dell'odierna questione - concernente
il riconoscimento di un diritto della persona offesa (della "vittima
del reato", secondo la terminologia europea di recente adottata anche
dal nostro legislatore) a un sollecito svolgimento delle indagini
preliminari in vista di una altrettanto sollecita decisione sulla
pretesa di risarcimento del danno da reato.
6.1.- Nell'ordinamento italiano, come si è visto, l'azione volta
a ottenere tale risarcimento può essere esercitata - a discrezione
della vittima - nell'ambito del procedimento penale, ovvero in
separato giudizio civile. Ove la vittima scelga, in concreto, di
esercitare tale diritto nel procedimento penale, deve poter avere una
risposta in tempi ragionevoli nell'ambito del procedimento penale
stesso, in forza dell'art. 6 CEDU.
Deve considerarsi che, nonostante la rilevanza del ruolo che la
"vittima del reato", come individuata dall'art. 2, lettera a), della
direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25
ottobre 2012, ha progressivamente acquisito nel sistema processuale
penale italiano, con le modifiche del codice di procedura penale
introdotte dal decreto legislativo 15 dicembre 2015, n. 212
(Attuazione della direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 25 ottobre 2012, che istituisce norme minime in
materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e
sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI) e poi dalla legge 23
giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di
procedura penale e all'ordinamento penitenziario), il percorso
legislativo non si rivela tuttora soddisfacente allo scopo di
realizzare in modo compiuto le istanze di tale soggetto durante
l'intero corso del procedimento penale, tanto più ove la vittima
versi in condizioni di fragilità.
In particolare, non appare ancora attuato pienamente l'art. 16
della citata direttiva, che sancisce il diritto della vittima ad
«ottenere una decisione in merito al risarcimento da parte
dell'autore del reato nell'ambito del procedimento penale entro un
ragionevole lasso di tempo, tranne qualora il diritto nazionale
preveda che tale decisione sia adottata nell'ambito di un altro
procedimento giudiziario»; clausola, quest'ultima, che si riferisce
evidentemente alla situazione di ordinamenti che, a differenza di
quanto accade in Italia, non prevedano la possibilità di esercitare
l'azione civile nel procedimento penale.
La Corte EDU ritiene, con giurisprudenza ormai consolidata, che
il termine di ragionevole durata del procedimento che conduce
all'accertamento della pretesa della vittima al risarcimento del
danno decorre dal momento in cui la vittima stessa denuncia il fatto
all'autorità giudiziaria, manifestando l'interesse di chiedere, al
momento opportuno, una riparazione per la violazione del suo diritto
di carattere civile alla riparazione dei pregiudizi che ha subito. Da
tale denuncia discende, invero, il dovere a carico del pubblico
ministero di effettuare indagini che potranno condurre
all'instaurazione di un procedimento nel quale la vittima potrà
esercitare il proprio diritto di chiedere il risarcimento del danno.
E ciò è tanto più vero in ordinamenti che, come quello italiano,
prevedono l'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale.
6.2.- Non è, tuttavia, sul terreno della decorrenza del computo
del termine di ragionevole durata del processo penale per la parte
civile, che è poi l'oggetto esclusivo della disciplina dettata
dall'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, che possono
trovare più adeguata risposta le esigenze di migliore protezione e
di potenziamento delle prerogative della vittima del reato sin
dall'avvio del procedimento, in maniera che le stesse siano
funzionali alla giusta punizione del colpevole, a prescindere dal
perseguimento dagli obiettivi risarcitori.
6.2.1.- L'art. 6, paragrafo 1, CEDU ed il rimedio interno
contenuto nella legge n. 89 del 2001, nel prevedere il diritto ad una
equa riparazione di chi abbia subito un danno a causa
dell'irragionevole durata del processo, attribuiscono la
legittimazione a chiunque vanti un diritto di carattere civile e la
sua correlata tutela giurisdizionale, ovvero ai titolari di posizioni
soggettive di carattere privato tutelabili in via processuale,
spettanti a persone comunque coinvolte in un giudizio e perciò
destinatarie degli effetti di questo.
Il censurato art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001 ha
così individuato una soluzione di carattere generale, nel senso che,
ai fini del computo del termine ragionevole, il processo penale si
considera iniziato soltanto con l'assunzione della qualità di parte
civile, e cioè al momento della formale instaurazione del rapporto
processuale secondo le modalità dettate dall'art. 78 cod. proc. pen.
(e non già solo per il tramite della presentazione di denunce o
istanze al pubblico ministero o alla polizia giudiziaria), momento
che segna, peraltro, anche il criterio necessario di coordinamento
con l'azione per le restituzioni e per il risarcimento proposta in
sede civile ai sensi dell'art. 75 cod. proc. pen.
Non può ravvisarsi nella scelta legislativa compiuta con l'art.
2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001 un contrasto immediato con
il parametro convenzionale interposto costituito dall'art. 6
paragrafo 1, CEDU, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.,
così da doverne correggere il testo in maniera da rimettere al
giudice dell'equa riparazione, alla luce delle circostanze del caso
concreto, la determinazione della congruità del termine di durata in
ragione delle modalità di esercizio di alcuno dei diritti e delle
facoltà riconosciuti dall'ordinamento interno alla persona offesa,
ove l'esercizio di tali diritti e facoltà miri, nella specie, a far
valere un diritto di carattere civile e preannunci l'intenzione di
costituirsi parte civile nel procedimento penale.
Nè è di per sè imputabile all'art. 2, comma 2-bis, della legge
n. 89 del 2001, nella parte in cui tale norma determina la durata
considerata ragionevole del processo penale per la parte civile, una
lesione sistemica degli interessi di questa, allorchè le
peculiarità del caso concreto rivelino un malfunzionamento
(consistente nell'eccessiva durata delle indagini che porti alla
prescrizione del reato), valutato ex post, di una delle due vie
giudiziarie autonome che l'ordinamento interno offre al danneggiato
per far valere il suo «diritto di carattere civile» al risarcimento.
6.3.- Nella sentenza n. 249 del 2020, questa Corte ha
conclusivamente ritenuto che esulano dalle finalità perseguite dai
rimedi avverso la violazione del diritto al rispetto del termine
ragionevole del processo di cui all'art. 6, paragrafo 1, CEDU -
trovando appropriata ed effettiva risposta mediante ricorso ad altre
azioni e in altre sedi - i profili attinenti all'accertamento di una
qualche responsabilità correlata ai ritardi o alle inerzie
nell'adozione o nella richiesta dei provvedimenti necessari a
prevenire o reprimere comportamenti penalmente rilevanti.
Proprio in tale prospettiva, l'art. 1, comma 18, lettera b),
della legge 27 settembre 2021, n. 134 (Delega al Governo per
l'efficienza del processo penale nonchè in materia di giustizia
riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti
giudiziari), detta principi e criteri direttivi per l'adozione di una
disciplina organica della giustizia riparativa, prevedendo
l'introduzione nell'ordinamento della definizione di vittima del
reato, valorizzandone il ruolo e delineandone nuovi meccanismi di
tutela. È, quindi, in tale ambito e in questa prospettiva, che i
diritti, anche di natura civile, della vittima del reato potranno
trovare migliore protezione, attraverso l'introduzione di meccanismi
idonei a prevenirne la violazione.
7.- Per le considerazioni che precedono, la questione deve essere
dichiarata non fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2-bis, della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), inserito dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero
2), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la
crescita del paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 134, sollevata, in riferimento all'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Corte d'appello
di Napoli con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA