1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 15-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 413 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1994- 12 aprile 1996
N. 413 Ordinanza emessa il 20 ottobre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 aprile 1996) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Calcagno Crispino ed altri contro l'I.N.A.I.L. Impiego pubblico - Dipendenti dell'I.N.A.I.L. - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nell'indennita' di buonuscita - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Limitazione al 30 per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di buonuscita - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, 25, 36, 103 e 113). (096C0600) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 15-5-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2712/1987
proposto da Calcagno Crispino, Panichi Bertina, Suraci Giuseppe,
Oberty Gabriella e Lombardo Vincenzo, rappresentati e difesi dal
dott. proc. Gabriella Del Rosso, dall'avv. Giorgio Bellotti e
dall'avv. Armando Giallombardo ed elettivamente domiciliati presso lo
studio del terzo in Roma, piazza A. Friggeri n. 13 contro l'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Schillaci e Cesare
Ioppoli presso i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via IV
Novembre, n. 144 per I'accertamento del diritto alla riliquidazione
dell'indennità di buonuscita, tenendo conto, nella base di calcolo,
anche dell'indennità integrativa speciale vigente alla data del
pensionamento, nonchè del diritto alla percezione degli interessi e
al risarcimento del maggior danno per il ritardo nell'adempimento;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Inail;
Viste le memorie proposte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 19 ottobre 1994, la
relazione del consigliere Guido Salemi e udito, altresì, l'avv.
Riccio, per delega dell'avv. Ioppoli, per l'amministrazione
resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con atto notificato il 14 dicembre 1987, i ricorrenti indicati in
epigrafe, già dipendenti dell'Inail, hanno convenuto in giudizio il
predetto Istituto, chiedendo che sia accertato il loro diritto alla
riliquidazione dell'indennità di buonuscita con il computo
dell'indennità integrativa speciale, nonchè a percepire gli
interessi e il risarcimento del maggior danno per il ritardo
nell'adempimento.
A fondamento della loro pretesa i ricorrenti hanno dedotto la
censura di violazione di legge. In particolare, come i medesimi
sostengono, il diritto in questione si fonda sulla tacita abrogazione
dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n.
324, da parte delle disposizioni legislative entrate in vigore e, in
particolare, dell'art. 22, secondo comma, della legge 3 giugno 1975,
n. 160, della legge 9 ottobre 1971, n. 825 e del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 597.
In subordine, gli istanti hanno eccepito l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 27 maggio 1959, n. 324, in
relazione agli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio.
Nella memoria depositata il 29 settembre 1994, la difesa dell'Inail
ha rilevato che, a seguito della sentenza n. 243/1993 con cui la
Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
delle norme (art. 1, terzo comma, lett. b) e c), legge n. 324/1959;
artt. 3 e 38 d.m. n. 1092/1973; artt. 13 e 26 legge n. 70/1975; art.
14 legge n. 829/1973 e art. 21 legge n. 210/1985) che per i
trattamenti di fine rapporto da esse regolate non prevedono
"meccanismi legislativi di computo dell'I.I.S.", è intervenuta la
legge 29 gennaio 1994 n. 87 (recante "norme relative al computo
dell'I.S.S. nella buonuscita dei pubblici dipendenti") che, a
modifica del previgente assetto normativo, ha dettato la nuova
disciplina della materia, consentendo il computo dell'emolumento in
questione secondo i criteri e le modalità dalla stessa indicati.
La stessa legge, all'art. 4, quarto comma, statuisce che "i giudizi
pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, aventi
per oggetto la riliquidazione del trattamento di fine servizio
comunque denominato con inclusione dell'indennità integrativa
speciale, sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese tra le parti".
Ne consegue, ad avviso della difesa dell'amministrazione, che la
pretesa giudiziale in esame deve ritenersi superata, in quanto i
ricorrenti, che sono cessati dal servizio nel 1985 e nel 1986,
beneficeranno, entro il termine previsto dalla legge n. 87/1994,
della riliquidazione della indennità di buonuscita per effetto della
inclusione, nella relativa base di calcolo, del 30% della indennità
integrativa speciale, senza peraltro aver titolo alla corresponsione
di interessi e rivalutazione, come esplicitamente sancito dall'art.
2, comma quarto, della legge stessa.
Alla pubblica udienza del 19 ottobre 1994 , il ricorso è passato
in decisione.
D i r i t t o
1. - I ricorrenti indicati in epigrafe, già dipendenti
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro, hanno chiesto l'accertamento del diritto alla riliquidazione
dell'indennità di buonuscita, computando a tal fine anche
l'indennità integrativa speciale.
Successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n. 243 del
1993 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dei combinati
disposti dell'art. 1, terzo comma, lett. b) e c) della legge 27
maggio 1959 n. 324 con gli artt. 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1032; con gli artt. 13 e 26 della legge 20 marzo 1975, n. 70 e
con gli artt. 14 della legge 14 dicembre 1973, n. 829 e 21 della
legge 17 maggio 1985, n. 210, nella parte in cui non prevedono, per i
trattamenti di fine rapporto ivi considerati, meccanismi legislativi
di computo dell'indennità integrativa speciale secondo i principi e
i tempi indicati nella motivazione della sentenza stessa, è entrata
in vigore la legge 29 gennaio 1994, n. 87, la quale, "in attesa della
omogenizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici per i
lavoratori dei vari comparti della pubblica amministrazione e per i
lavoratori privati conseguente all'applicazione del d.lgs. 3 febbraio
1993 n. 29 e successive modificazioni e ferma la disciplina del
trattamento di fine servizio in essere per i dipendenti degli enti
locali (art. 1), dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994,
l'indennità integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959
n. 324, e successive modificazioni, viene computata nella base di
calcolo dell'indennità di buonuscita e di analoghi trattamenti di
fine servizio determinati in applicazione delle norme già vigenti
con riferimento allo stipendio ed agli altri elementi retributivi
considerati utili "a) per i dipendenti degli enti di cui alla legge
20 marzo 1975 n. 70, e successive modificazioni, nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione del servizio con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e,
come rilevato dal Consiglio di Stato in fattispecie analoghe (cfr.
Sez. VI, 3 maggio 1994, n. 664 e 8 giugno 1994, n. 953), pongono
dubbi di loro incostituzionalità.
2.1. - L'art. 4. della legge considerata determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto con gli artt.
3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti già cessati dal servizio "avviene a domanda, che deve
essere presentata dall'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994" (art. 3, secondo comma).
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se è vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non toglie
tuttavia che sussistono limiti ad una siffatta discrezionalità, fra
cui il principale è rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale, specie se questa sia
stata già sperimentata, essendosi resa necessaria - come è reso
evidente dalla intervenuta pronuncia di incostituzionalità - a
seguito di puntuali inadempienze legislative a fronte di posizioni
soggettive, che la Corte costituzionale ha poi ritenuto direttamente
garantite dalla Costituzione.
Ed infatti, la sopravvenuta disciplina legislativa, come è appena
il caso di ricordare, è solo in parte frutto della scelta
discrezionale del legislatore, dal momento che consegue alla
pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme previgenti e
nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte, di provvedere
con adeguata tempestività a "reintegrare l'ordine costituzionale
violato".
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nel
giudizio, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità di anzianità trova risposta nella
nuova legge, essendo nella previgente legislazione statale, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Sul piano della razionalità non si sottrae al sospetto di
violazione dell'art.3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione di quegli stessi giudizi, che hanno reso
possibile la proposizione incidentale della questione di legittimità
costituzionale e che dunque seppure ancora non definitivamente decisi
con sentenza passata in cosa giudicata, pur tuttavia hanno consentito
di incidere sull'ordinamento generale attraverso la pronuncia
suddetta.
2.3. - L'illegittimità della norma è ancor più aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, sì da attrarre nello stesso profilo
di illegittimità costituzionale anche la disposizione contenuta
nell'art.3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui non
esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa tali
soggetti, abbiano o meno essi già ottenuto una sentenza favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87 del 1994 anche nella parte in cui
dispone la compensazione delle spese del giudizio, atteso che, per
principio costituzionale, non sembra che possa sottrarsi al giudice
naturale della pretesa sostanziale dedotta in giudizio tale parte
accessoria della controversia.
2.5. - Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n. 87
del 1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione in un ambito che vede come giudice naturale delle
controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi è da rilevare altresì che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità costituzionale
della norma anche per tale profilo.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 1, primo comma, lett. b), della stessa
legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti
di cui alla legge 20 marzo 1975 n. 70 e successive modificazioni il
computo dell'indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità di anzianità sia effettuato "nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione dal servizio, con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La questione relativa è anch'essa non manifestamente infondata.
Appare, infatti, irrazionale il criterio che ha indotto il
legislatore a contenere nella misura del 30 per cento anzidetto la
quota di computabilità della indennità integrativa speciale nella
base di calcolo dell'indennità di anzianità spettante ai dipendenti
degli enti pubblici non economici, in rapporto al trattamento
riservato dalla stessa legge alla generalità dei dipendenti delle
altre pubbliche amministrazioni ed agli stessi iscritti all'Opera di
previdenza ed assistenza per i ferrovieri dello Stato (OPAFS), non
solo, ma anche in rapporto alla misura di ogni altro elemento
retributivo computabile, che l'art. 13 della legge n. 70 del 1975
considera per intero relativamente proprio ai dipendenti di tali
enti. Ne consegue che la suindicata disposizione legislativa appare
contrastante con i principi posti dagli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione della indennità di buonuscita ed agli
interessi su di essi. Tale parte della pretesa è preclusa dal quarto
comma dell'art. 1 della legge.
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
degli artt. 3 e 36 della Costituzione, in quanto, i crediti
considerati, da un lato, sono sottoposti a un risarcimento deteriore
rispetto a qualsiasi altro credito e, dall'altro, nel loro carattere
di retribuzione differita, sono soggetti alla diminuzione conseguente
al decorso del tempo, sì che ne risulta svilita la proporzionalità
alla qualità e quantità del lavoro prestato e la sufficienza alla
esistenza libera e dignitosa del lavoratore.
Anche tale questione appare manifestamente infondata.
5. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionali così
delineate riguardo alla legge n. 87 del 1994 sono rilevanti ai fini
della definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perchè
dalla sua risoluzione in un senso o nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata dell'art. 4, sulla risoluzione delle stesse dovrà
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito della
pretesa dedotta.
Tali questioni vanno, quindi, sottoposte all'esame della Corte
costituzionale. Resta sospeso, nel frattempo, il presente giudizio.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III,
pronunciando sul ricorso in epigrafe e visti gli artt. 134 della
Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23
della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la risoluzione delle questioni di legittimità
costituzionale, come sopra esposte degli artt. 1, 3 e 4 della legge
29 gennaio 1994, n. 87, in relazione agli artt. 3, 24, 25, 36, 103 e
113 della Costituzione;
Sospende ogni pronuncia sul giudizio in corso;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 20 ottobre 1994
Il presidente: Miceli
Il consigliere estensore: Salemi
96C0600