1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 6-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 117 SENTENZA 17 aprile - 1 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni plurime in materia di sanita' pubblica (fissazione di modalita' organizzative e convenzionali per l'incremento dei LEA della Provincia di Caserta; soddisfacimento del fabbisogno della rete ospedaliera prioritariamente attraverso l'accreditamento delle strutture private transitoriamente accreditate; soddisfacimento di ulteriore fabbisogno non destinato alle strutture pubbliche attraverso l'accreditamento di strutture sanitarie e socio-sanitarie gia' autorizzate; introduzione di proroghe nel sistema di accreditamento dei laboratori) e di ambiente (divieto di prospezione, ricerca, estrazione e stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi, nonche' di realizzazione delle relative infrastrutture tecnologiche nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche). - Legge della Regione Campania 31 marzo 2017, n. 10 (Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017 - Collegato alla stabilita' regionale per il 2017), art. 1, commi 4, lettere a), b), e c), 8, 10 e 30. - (T-180117) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 6-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4,
lettere a), b), e c), 8, 10 e 30, della legge della Regione Campania
31 marzo 2017, n. 10 (Misure per l'efficientamento dell'azione
amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017 -
Collegato alla stabilità regionale per il 2017), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 30
maggio-8 giugno 2017, depositato in cancelleria il 6 giugno 2017,
iscritto al n. 42 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 17 aprile 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 30 maggio-8 giugno 2017 e
depositato il successivo 6 giugno (reg. ric. n. 42 del 2017), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4, lettere a), b) e
c), 8, 10 e 30 della legge della Regione Campania 31 marzo 2017, n.
10 (Misure per l'efficientamento dell'azione amministrativa e
l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017 - Collegato alla
stabilità regionale per il 2017).
1.1.- L'art. 1, comma 10, della legge reg. Campania n. 10 del
2017 violerebbe gli artt. 81, terzo comma, 117, secondo comma,
lettera e) - in materia di perequazione delle risorse finanziarie - e
120, secondo comma, della Costituzione, in tema di poteri
sostitutivi, in relazione all'art. 2, comma 95, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello stesso (legge finanziaria
2010)».
Premesso il contenuto del comma 10 - che stabilisce che «[n]elle
more dell'attivazione del nuovo Policlinico Universitario di Caserta,
al fine di incrementare i LEA della Provincia di Caserta, l'ASL e
l'Università degli Studi della Campania "Luigi Vanvitelli",
stipulano apposita convenzione volta a consentire l'utilizzo di spazi
ospedalieri, per l'incremento di prestazioni aggiuntive a quelle già
erogate» - il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che la
menzionata disposizione determinerebbe un incremento dei livelli
essenziali di assistenza nella Provincia di Caserta, in contrasto con
l'art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009, che vieterebbe alle
Regioni sottoposte al piano di rientro di adottare provvedimenti
nuovi che possano ostacolarne l'attuazione.
L'incremento delle prestazioni aggiuntive, stabilito dalla norma
in esame, determinerebbe, difatti, maggiori oneri a carico del
Servizio sanitario regionale, in contrasto con la cornice
programmatoria e finanziaria del Piano di rientro regionale, con
conseguente violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., in base al
quale ogni legge che importi oneri maggiori provvede ai mezzi per
farvi fronte; dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
materia di perequazione delle risorse finanziarie e dell'art. 120,
secondo comma, Cost., in tema di poteri sostitutivi.
Il ricorrente rammenta che questa Corte ha più volte affermato
che la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in
materia sanitaria sarebbe riconducibile alla potestà legislativa
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e che quanto
stabilito dall'art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009,
costituirebbe principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica (è citata la sentenza n. 266 del 2016).
Inoltre, le funzioni del Commissario ad acta, nominato dal
Governo e come definite dal mandato conferitogli, «devono restare,
fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo
comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 227 del 2015, n. 278 e n. 110
del 2014, n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013 e già n. 78 del
2011)» (sentenza n. 266 del 2016).
Ne deriverebbe, pertanto, l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata, in quanto interferisce con i poteri affidati
al Commissario ad acta dal Governo e con le attività svolte
nell'attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario e
costituisce menomazione delle sue specifiche attribuzioni.
La conclusione secondo la quale le funzioni amministrative del
Commissario dovrebbero essere messe al riparo da ogni interferenza
degli organi regionali sarebbe legittimata, secondo la predetta
giurisprudenza, dal fatto che l'azione del Commissario ad acta
sopraggiungerebbe all'esito della persistente inerzia degli organi
collegiali e che l'esercizio del potere sostitutivo sarebbe imposto
dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità economica della
Repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un
diritto fondamentale, qual è quello alla salute.
Tale interferenza sussisterebbe anche in presenza di interventi
non previsti dal piano di rientro e che possono aggravare il
disavanzo sanitario regionale o con l'introduzione di livelli di
assistenza aggiuntivi non contemplati nel piano (è citata la
sentenza n. 104 del 2013).
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
il comma 30 del medesimo art. 1 della legge reg. Campania n. 10 del
2017 - il quale, al dichiarato fine di tutelare e conservare le acque
superficiali e sotterranee esistenti sul territorio regionale
destinate al consumo umano, vieta la prospezione, la ricerca,
l'estrazione e lo stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi,
nonchè la realizzazione delle relative infrastrutture tecnologiche
nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche, così come
perimetrate ed evidenziate nella cartografia idrogeologica del Piano
di Gestione delle Acque del Distretto Idrografico dell'Appenino
Meridionale - che inciderebbe nelle materie «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e «governo del territorio» di
competenza concorrente, in violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione, in particolare, all'art. 6 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Nell'ambito di tali materie, difatti, lo Stato e la Regione
eserciterebbero le proprie funzioni attraverso lo strumento
dell'intesa in senso forte, in conformità al principio di leale
collaborazione. Al contrario, il divieto unilaterale imposto dal
legislatore regionale contrasterebbe con il suddetto principio «che
impone il rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale
da assicurare lo svolgimento di reiterate trattative» (è citata la
sentenza n. 117 del 2013), mentre la proibizione in esame
equivarrebbe ad una «preventiva e generalizzata previsione
legislativa di diniego di intesa» vanificando la bilateralità della
relativa procedura (viene ancora citata la sentenza n. 114 del 2017 e
sono inoltre richiamate le sentenze n. 39 del 2013, n. 179 del 2012,
n. 33 del 2011, n. 121 del 2010 e n. 24 del 2007).
Peraltro, il ricorrente evidenzia che la disposizione prenderebbe
in considerazione attività ontologicamente diverse tra loro, dal
momento che, a differenza di quelle relative ad attività di
estrazione e stoccaggio, le attività di prospezione e ricerca non
comportano alterazioni dell'ambiente e, di conseguenza, non
interferirebbero in alcun modo con la dichiarata finalità di
tutelare e conservare le acque superficiali e sotterranee esistenti
nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche. Dette attività
sarebbero comunque soggette alla valutazione di impatto ambientale,
ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006 e, nel caso avessero implicazioni
ambientali negative sulle aree di affioramento di rocce carbonatiche,
non potrebbero ottenere, per ciò stesso, un giudizio positivo di
compatibilità ambientale.
La disposizione censurata, infine, comporterebbe «il diniego
implicito ex lege» dell'intesa regionale, già considerato
illegittimo da questa Corte in relazione ad analoghe disposizioni in
quanto: contrastavano con la normativa nazionale di riferimento;
impedivano, di fatto, il rilascio della prescritta intesa da parte
della Regione precludendo alle amministrazioni statali l'esercizio
dell'azione amministrativa di loro competenza; violavano il principio
di leale collaborazione (sono citate le sentenze n. 119 del 2010 e n.
282 del 2009, aventi ad oggetto la realizzazione di impianti eolici e
n. 331 del 2010, in materia di impianti nucleari).
Più in generale, questa Corte avrebbe affermato che in nessun
caso la Regione potrebbe utilizzare «la potestà legislativa allo
scopo di rendere inapplicabile nel proprio territorio una legge dello
Stato che ritenga costituzionalmente illegittima, se non addirittura
dannosa o inopportuna» (sono citate le sentenze n. 331 del 2010 e n.
198 del 2004).
La natura concorrente della potestà legislativa in questione
dimostrerebbe, inoltre, come già affermato da questa Corte, la
ragionevolezza di una scelta legislativa che preveda l'intesa tra
Stato e Regioni interessate per le «determinazioni inerenti la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi» (sono richiamate
le sentenze n. 117 del 2013, n. 124 del 2010 e n. 282 del 2009).
Inoltre l'art. 1, commi 7, lettera n), e 8, lettera b), numero 2,
della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonchè delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), che individuano nell'intesa lo strumento
collaborativo, sono stati ritenuti principi fondamentali in materia
(sono citate le sentenze n.117 del 2013, n. 124 del 2010, n. 282 del
2009 e n. 383 del 2005).
Analogamente, sarebbero afferenti alla medesima materia di
potestà legislativa concorrente anche l'art. 29, comma 2, lettera
g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), che riserva allo Stato funzioni amministrative e autorizzatorie
in materia di impianti costituenti parte della rete energetica
nazionale (sono citate le sentenze n. 313 del 2010 [recte: 331 del
2010] e n. 383 del 2005) e la disciplina relativa ai procedimenti di
autorizzazione di infrastrutture lineari energetiche contenuta nel
decreto legislativo 27 dicembre 2004, n. 330 (Integrazioni al D.P.R.
8 giugno 2001, n. 327, in materia di espropriazione per la
realizzazione di infrastrutture lineari energetiche).
Dette norme avrebbero ridefinito in modo unitario i procedimenti
di autorizzazione delle maggiori infrastrutture lineari energetiche
in considerazione della necessità di riconoscere un ruolo
fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative (è richiamata la sentenza n. 6 del 2004). La
competenza legislativa statale in questi casi sarebbe dunque effetto
della "chiamata in sussidiarieta'" e la previsione di forme di
collaborazione e coordinamento con le autonomie ne sarebbe
conseguenza fondamentale. Il necessario coinvolgimento delle Regioni
di volta in volta interessate sarebbe pertanto assicurato mediante
l'intesa in senso "forte", che garantirebbe a queste ultime una
adeguata partecipazione.
1.3.- Anche l'art. 1, comma 4, lettere a), b) e c), della
medesima legge regionale campana, che modifica il comma 237-quater
dell'art. 1 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2011 e
pluriennale 2011-2013 della Regione Campania (Legge finanziaria
regionale 2011», è impugnato per violazione del riparto di
competenze in materia di tutela della salute (art. 117, terzo comma,
Cost.), e 120, secondo comma, Cost.
Secondo le menzionate disposizioni, il fabbisogno della rete
ospedaliera andrebbe soddisfatto prioritariamente tramite le
strutture private provvisoriamente accreditate, tenendo conto
dell'organizzazione dei servizi ospedalieri di diagnosi e cura
offerta in regime di accreditamento provvisorio, con le correlate
prestazioni ospedaliere erogate nell'ambito delle specialità
espresse e riconosciute. In caso di sussistenza di ulteriore
fabbisogno non destinato alle strutture pubbliche, verificato agli
esiti della definizione dei procedimenti di accreditamento definitivo
delle strutture sanitarie e sociosanitarie secondo la predetta legge
reg. Campania n. 4 del 2011, le strutture già autorizzate ed in
possesso dei requisiti tecnico-sanitari, nonchè in possesso degli
ulteriori requisiti previsti per l'accreditamento istituzionale,
possono essere accreditate fino alla copertura del fabbisogno dei
posti letto dando priorità al raggiungimento della soglia dei 60
posti letto di cui al punto 2.5 dell'Allegato 1 al decreto del
Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70 (Regolamento recante
definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e
quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera).
Secondo il ricorrente, l'organizzazione ospedaliera dovrebbe,
invece, essere rapportata ai fabbisogni attuali e delineata secondo
quanto disposto dai vigenti provvedimenti di riorganizzazione della
rete ospedaliera regionale, adottati in attuazione dei Programmi
operativi 2016-2018 e non tramite le strutture private accreditate in
via provvisoria, come, invece, previsto nella norma regionale
impugnata che, dunque, contrasta con il citato d.m. n. 70 del 2015
ed, in particolare con il punto 2.5. dell'Allegato 1.
La ratio della disposizione di cui al menzionato punto 2.5
dell'Allegato 1 al d.m. citato sarebbe, difatti, quella di realizzare
l'efficientamento della rete ospedaliera, attraverso un processo che
preveda il superamento della parcellizzazione delle strutture
erogatrici, il cui numero dovrebbe essere contenuto in rapporto ai
bacini di utenza, operando, se necessario, i ridimensionamenti utili
a ricondurre le strutture sanitarie entro un numero definito in base
all'utenza.
Da quanto precede deriverebbe l'illegittimità delle citate
disposizioni, in quanto interferiscono con i poteri del Commissario
ad acta e con le attività svolte nell'attuazione del piano di
rientro del disavanzo sanitario e costituiscono menomazione delle
specifiche attribuzioni.
Anche in tal caso, dunque, le funzioni amministrative del
Commissario dovrebbero essere messe al riparo da ogni interferenza
degli organi regionali, dal momento che l'azione del Commissario ad
acta sopraggiungerebbe all'esito della persistente inerzia degli
organi collegiali e che l'esercizio del potere sostitutivo sarebbe
imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale, qual è quello alla salute.
1.4.- Infine, l'art. 1, comma 8, della legge reg. Campania n. 10
del 2017 - che prevede che, su istanza dei laboratori di analisi che
hanno già aderito ad una aggregazione nell'ambito del riassetto
della rete, la competente Azienda sanitaria locale (ASL), acquisito
il parere del Commissario ad acta, può prorogare i termini per gli
adempimenti intermedi previsti dai decreti del suddetto Commissario,
fissando, altresì, il termine finale per il conseguimento della
soglia minima di 200.000 prestazioni per anno al 30 giugno 2018 -
sarebbe parimenti lesivo dell'art. 117, terzo comma, in materia di
tutela della salute e dell'art. 120, secondo comma, Cost., in
riferimento all'art. 1, comma 796, della legge n. 296 del 2006.
Secondo il ricorrente, la previsione di tale proroga sarebbe
«generica», essendo il differimento del termine integralmente rimesso
alla ASL, sia per quanto attiene all'an, sia per quanto attiene al
quantum, e non sarebbe coerente con i piani di programmazione
regionale. Essa inoltre si porrebbe in contrasto con l'art. 1, comma
796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», che ha definito una serie di disposizioni per
garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009; la
lettera o) del citato comma 796 ha previsto, peraltro, che «le
regioni provvedono, entro il 28 febbraio 2007, ad approvare un piano
di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private
accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di
laboratorio, al fine dell'adeguamento degli standard organizzativi e
di personale coerenti con i processi di incremento dell'efficienza
resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate».
In attuazione di dette disposizioni, è stato, quindi, adottato
l'accordo Stato -Regioni del 23 marzo 2011 nel quale, tra l'altro, è
stata ribadita la previsione di una soglia minima di attività nei
criteri di accreditamento, al di sotto della quale non si può
riconoscere la prevista idoneità di produttore accreditato e a
contratto.
La Regione Campania, con la disposizione in esame, non avrebbe
rispettato dette soglie. Inoltre, per quanto specificamente collegato
al Piano di rientro dal disavanzo sanitario, detta disposizione
contrasterebbe anche con quanto disposto dal crono-programma
stabilito nel Programma Operativo 2016-2018 (adottato con
determinazione del Commissario ad acta n. 14 del 1° marzo 2017), che
ha previsto le aggregazioni per almeno la metà dei laboratori entro
il 30 giugno 2017 e per il totale dei laboratori entro il 31 dicembre
2017.
Anche l'art. 1, comma 8, della legge n. 10 del 2017, sarebbe,
dunque, in contrasto con la programmazione del Piano di rientro
regionale e, in particolare, con il punto 2.5. dell'Allegato 1 al
d.m. n. 70 del 2015, con conseguente illegittimità costituzionale,
in quanto interferirebbe con i poteri del Commissario ad acta e con
le attività svolte nell'attuazione del piano di rientro del
disavanzo sanitario, nonchè menomerebbe le sue specifiche
attribuzioni.
Come per le altre disposizioni, dunque, le funzioni
amministrative del Commissario ad acta dovrebbero essere messe al
riparo da ogni interferenza degli organi regionali, dal momento che
la sua azione sopraggiungerebbe all'esito della persistente inerzia
degli organi collegiali, e che l'esercizio del potere sostitutivo
sarebbe imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica e dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti un diritto fondamentale, qual è quello alla salute.
2.- La Regione Campania, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito
l'inammissibilità o la non fondatezza del ricorso.
2.1.- Con successiva memoria ha replicato alle deduzioni del
Presidente del Consiglio dei ministri.
In particolare, con riferimento all'art. 1, comma 10, della legge
reg. Campania n. 10 del 2017, ha innanzitutto rilevato che con
decreto commissariale n. 8 del 2018, che richiama la sentenza del
Consiglio di Stato, terza sezione, 7 maggio 2013, n. 2470, è stato
approvato il Piano di riassetto della rete ospedaliera, il quale non
ha fatto riferimento alla convenzione citata dalla norma impugnata,
volta a consentire l'utilizzo di spazi ospedalieri da parte
dell'Università Vanvitelli. Secondo la Regione Campania ciò
dovrebbe comportare l'improcedibilità del ricorso «per tacita
abrogazione della norma impugnata e mancata applicazione della stessa
nel periodo».
In relazione all'art. 1, comma 30, della medesima legge
regionale, la resistente evidenzia come la disposizione si
sostanzierebbe in una legittima applicazione del "criterio di
localizzazione", dal momento che essa non precluderebbe del tutto le
menzionate attività, ma le consentirebbe in presenza di interessi
particolarmente pregnanti, secondo quanto già affermato dalle
sentenze n. 278 del 2010 e n. 331 del 2003.
In definitiva, la norma in esame sarebbe volta a preservare
«interessi particolarmente pregnanti affidati alle cure del
legislatore regionale», costituiti dalla tutela delle acque di fonte,
minerali, idrotermali e dai fluidi geotermici che, ascritte al
patrimonio regionale, sono conservate nelle rocce carbonatiche che
costituiscono l'ambiente naturale più favorevole grazie alla loro
elevata permeabilità e porosità.
In riferimento al comma 4, dell'art. 1, lettere a), b) e c),
della medesima legge regionale campana, che modifica il comma
237-quater dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 4 del 2011, la
Regione resistente assume che, diversamente da quanto dedotto dal
Presidente del Consiglio dei ministri, esso ricondurrebbe il
menzionato art.1, comma 237-quater, al Piano Regionale di
Programmazione della Rete Ospedaliera adottato, ai sensi del d.m. n.
70 del 2015, con decreto commissariale n. 33 del 2016.
Peraltro, il contenuto dell'art. 1, comma 4, in esame
risulterebbe poi recepito nel «Piano regionale di Programmazione
della rete ospedaliera ai sensi del D.M. 70 del 2015
2016-2018-Aggiornamento del 18 gennaio 2018» di cui al già
menzionato decreto commissariale n. 8 del 2018, che ratificherebbe il
menzionato articolo.
Infine, per quanto concerne l'impugnativa del comma 8 dell'art. 1
della legge reg. Campania n. 10 del 2017, esso non modificherebbe
affatto l'impianto organizzativo della rete dei laboratori
disciplinato dal decreto commissariale n. 109 del 2011 [recte: 2013].
La proroga ivi prevista, difatti, non si porrebbe in contrasto con il
cronoprogramma dei progetti operativi, in quanto le richieste di
"proroga" avanzate dai «Centri» e assentite dalle ASL dovrebbero
comunque essere corredate dal parere del Commissario che sarà tenuto
a garantire il rispetto del limite del 50 per cento delle
aggregazioni.
Rammenta, infine, che già diverse proroghe erano state accordate
(come con il decreto commissariale n. 83 del 2016 e altri) su invito
del giudice amministrativo e in riscontro a richieste delle ASL, e
resterebbe comunque fermo il termine ultimo al 2018, entro il quale
concludere il processo.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4,
lettere a), b) e c), 8, 10 e 30, della legge della Regione Campania
31 marzo 2017, n. 10 (Misure per l'efficientamento dell'azione
amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2017 -
Collegato alla stabilità regionale per il 2017).
1.1.- L'art. 1, comma 10, della legge campana impugnata si
porrebbe in contrasto con la cornice programmatoria e finanziaria del
piano di rientro regionale, stabilendo l'incremento di prestazioni
aggiuntive e determinando maggiori oneri a carico del Servizio
sanitario regionale senza prevedere i mezzi per farvi fronte. La
disposizione violerebbe, quindi, gli artt. 81, terzo comma, 117,
secondo comma, lettera e) - in materia di perequazione delle risorse
finanziarie - e 120, secondo comma, della Costituzione, in tema di
poteri sostitutivi. La disposizione impugnata interferirebbe con i
poteri affidati al Commissario ad acta dal Governo nell'attuazione
del piano di rientro dal disavanzo sanitario e costituirebbe una
menomazione delle sue specifiche attribuzioni. Le funzioni del
Commissario ad acta definite dal mandato dovrebbero restare, invece,
al riparo da ogni interferenza degli organi regionali, pena la
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.
1.2.- Le disposizioni contenute nell'art. 1, comma 4, lettere a),
b) e c), della legge reg. Campania n. 10 del 2017 non sarebbero
conformi alla cornice programmatoria e finanziaria del piano di
rientro regionale e sarebbero in contrasto con gli artt. 117, terzo
comma - in materia di tutela della salute - e 120, secondo comma,
Cost., in quanto interferirebbero con i poteri affidati al
Commissario ad acta dal Governo e con le attività svolte
nell'attuazione del piano di rientro, menomando le sue specifiche
attribuzioni.
Tali disposizioni, le quali modificano il comma 237-quater
dell'art. 1 della legge della Regione Campania 15 marzo 2011, n. 4,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio 2011-2013 della
Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2011)», stabiliscono
che il fabbisogno della rete ospedaliera deve essere prioritariamente
soddisfatto tramite le strutture private provvisoriamente
accreditate, tenendo conto dell'organizzazione dei servizi
ospedalieri di diagnosi e cura rappresentata e offerta in regime di
accreditamento provvisorio, con le correlate prestazioni ospedaliere
erogate nell'ambito delle specialità riconosciute. Il ricorrente
rileva che l'organizzazione ospedaliera dovrebbe essere rapportata ai
fabbisogni attuali e delineata secondo quanto disposto dai vigenti
provvedimenti di riorganizzazione della rete ospedaliera regionale,
adottati in attuazione dei Programmi operativi 2016-2018, e non
tramite le strutture private accreditate in via provvisoria, come,
invece, previsto nella norma regionale. Il comma 4 risulterebbe
quindi in contrasto con l'obiettivo di efficientamento della rete
ospedaliera, che prevede il superamento della parcellizzazione delle
strutture erogatrici e il contenimento del loro numero in rapporto ai
bacini di utenza e non sarebbe conforme alla cornice programmatoria e
finanziaria del piano di rientro regionale.
1.3.- Il comma 8 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 10 del
2017 sarebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, in materia
di tutela della salute, e 120, secondo comma, Cost., in relazione
all'art. 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», in quanto non rispetterebbe
gli standard organizzativi e di personale coerenti con i processi di
incremento dell'efficienza.
La disposizione prorogherebbe in modo generico il termine finale
per il conseguimento della soglia minima di 200.000 prestazioni
all'anno, rimettendo tale determinazione integralmente all'azienda
sanitaria locale (ASL), sia nell'an che nel quantum, e non
risulterebbe coerente con i piani di programmazione regionale.
Inoltre, per quanto specificamente collegato al piano di rientro
dal disavanzo sanitario, il comma 8 contrasterebbe anche con il
cronoprogramma stabilito nel Programma operativo 2016-2018, che ha
previsto le aggregazioni per almeno il cinquanta per cento del totale
dei laboratori entro il 30 giugno 2017 e le aggregazioni per il
totale dei laboratori entro il 31 dicembre 2017.
Anche tale disposizione interferirebbe con i poteri del
Commissario e con le attività svolte nell'attuazione del piano di
rientro del disavanzo sanitario e costituirebbe menomazione delle sue
specifiche attribuzioni.
1.4.- L'art. 1, comma 30, della legge reg. Campania n. 10 del
2017, che vieta la prospezione, la ricerca, l'estrazione e lo
stoccaggio di idrocarburi liquidi e gassosi, nonchè la realizzazione
delle relative infrastrutture tecnologiche nelle aree di affidamento
delle rocce carboniche, ad avviso dell'Avvocatura generale dello
Stato, sarebbe illegittimo, in quanto inciderebbe nella materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e in
quella del governo del territorio, introducendo un divieto di natura
pregiudiziale e ponendosi così in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., che stabilisce per tali materie la potestà legislativa
concorrente Stato-Regioni, con il principio di leale collaborazione,
nonchè con l'art. 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale).
Nell'ambito delle aree di competenza legislativa concorrente
l'amministrazione statale e quella regionale dovrebbero esercitare le
proprie funzioni attraverso lo strumento dell'intesa, in conformità
al principio di leale collaborazione. L'inibizione assoluta recata
dalla disposizione regionale equivarrebbe a una «preventiva e
generalizzata previsione legislativa di diniego di intesa»,
vanificando la bilateralità della relativa procedura. Il divieto
unilaterale imposto dal legislatore regionale contrasterebbe con il
suddetto principio di leale collaborazione, che impone il rispetto,
caso per caso, di una procedura articolata, tale da assicurare lo
svolgimento di reiterate trattative.
Ad avviso del ricorrente, la norma sarebbe poi del tutto
irrazionale, poichè porrebbe sullo stesso piano attività e
interventi oggettivamente e tecnicamente diversi: a differenza delle
attività di estrazione e stoccaggio, le attività di prospezione e
ricerca non comporterebbero alterazioni dell'ambiente e di
conseguenza non interferirebbero in alcun modo con la finalità di
tutelare e conservare le acque superficiali e sotterranee esistenti
nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche. Tra l'altro, se le
attività e gli interventi previsti avessero implicazioni di impatti
ambientali negativi sulle aree di affioramento di rocce carbonatiche,
non otterrebbero, per ciò stesso, un giudizio positivo di
compatibilità ambientale.
Inoltre, la norma in questione comporterebbe il diniego implicito
ex lege dell'intesa regionale per impianti e attività localizzati
«nelle aree di affioramento di rocce carbonatiche, così come
perimetrate ed evidenziate nella cartografia idrogeologica del Piano
di Gestione delle Acque del Distretto Idrografico dell'Appenino
Meridionale», comportando un «effetto automatico e ineludibile» di
incompatibilità implicita, predeterminando l'esito negativo delle
istanze di rilascio dei titoli minerari in tali zone eventualmente
proposte dai soggetti interessati.
1.5.- La Regione Campania, nel costituirsi in giudizio, ha
sostenuto l'inammissibilità o, comunque, la non fondatezza del
ricorso, replicando, con successiva memoria, alle deduzioni del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Innanzitutto, con riferimento all'art. 1, comma 10, della legge
reg. Campania n. 10 del 2017, ha rilevato che, con decreto
commissariale n. 8 del 2018, che richiama la sentenza del Consiglio
di Stato, terza sezione, 7 maggio 2013, n. 2470, è stato approvato
il Piano di riassetto della rete ospedaliera, il quale non ha fatto
riferimento alla convenzione citata dalla norma impugnata volta a
consentire l'utilizzo di spazi ospedalieri da parte dell'Università
Vanvitelli. Secondo la Regione Campania, ciò dovrebbe comportare
l'improcedibilità del ricorso «per tacita abrogazione della norma
impugnata e mancata applicazione della stessa nel periodo». A tal
fine ha depositato, in udienza, nota del direttore generale della ASL
in cui si dà atto della mancata attivazione della convenzione in
esame.
In riferimento all'art. 1, comma 4, lettere a), b) e c), della
medesima legge regionale - il quale modifica l'art. 1, comma
237-quater, della legge reg. Campania n. 4 del 2011 - la resistente
assume che, diversamente da quanto dedotto dal Presidente del
Consiglio dei ministri, esso ricondurrebbe il menzionato art. 1,
comma 237-quater, al Piano regionale di programmazione della rete
ospedaliera adottato, ai sensi del decreto del Ministro della salute
2 aprile 2015, n. 70 (Regolamento recante definizione degli standard
qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi
all'assistenza ospedaliera), con decreto commissariale n. 33 del
2016. Peraltro, il contenuto dell'art. 1, comma 4 in esame,
risulterebbe poi recepito nel «Piano regionale di Programmazione
della rete ospedaliera ai sensi del D.M. 70 del 2015
2016-2018-Aggiornamento del 18 gennaio 2018», di cui al già
menzionato decreto commissariale n. 8 del 2018, che ratificherebbe il
menzionato articolo.
Per quel che concerne il comma 8 dell'art. 1 della legge reg.
Campania n. 10 del 2017, esso non modificherebbe affatto l'impianto
organizzativo della rete dei laboratori disciplinato dal decreto
commissariale n. 109 del 2011 [recte: 2013]. La proroga ivi prevista,
difatti, non si porrebbe in contrasto con il cronoprogramma dei
progetti operativi, in quanto le richieste di "proroga" avanzate dai
laboratori di analisi e assentite dalle ASL dovrebbero comunque
essere corredate dal parere del Commissario, che sarà tenuto a
garantire il rispetto del limite del cinquanta per cento delle
aggregazioni. Rammenta, infine, che già diverse proroghe erano state
accordate (come con il decreto commissariale n. 83 del 2016 e altri)
su invito del giudice amministrativo e in riscontro a richieste delle
ASL, e resterebbe comunque fermo il termine ultimo al 2018, entro il
quale concludere il processo.
Infine, per quanto concerne l'art. 1, comma 30, della medesima
legge regionale impugnata, la resistente evidenzia come la
disposizione si sostanzi in una legittima applicazione del "criterio
di localizzazione", dal momento che essa non precluderebbe del tutto
le menzionate attività, ma le consentirebbe in presenza di interessi
particolarmente pregnanti, secondo quanto già affermato dalle
richiamate sentenze n. 278 del 2010 e n. 331 del 2003 di questa
Corte.
In definitiva, la norma in esame sarebbe volta a preservare
«interessi particolarmente pregnanti affidati alle cure del
legislatore regionale», costituiti dalla tutela delle acque di fonte,
minerali, idrotermali e dai fluidi geotermici che, ascritte al
patrimonio regionale, sono conservate nelle rocce carbonatiche che
costituiscono l'ambiente naturale più favorevole grazie alla loro
elevata permeabilità e porosità.
2.- È opportuno premettere che i commi 4, lettere a), b) e c), 8
e 10 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 10 del 2017 riguardano
il Servizio sanitario regionale, mentre il successivo comma 30
inerisce alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e a quella «governo del territorio» e in
quest'ordine è opportuno scrutinarle, poichè le questioni inerenti
alla sanità sono intrinsecamente collegate e interdipendenti, a
prescindere dal diversificato riferimento ai parametri costituzionali
che caratterizza il ricorso.
3.- Con riguardo alle censure coinvolgenti il Servizio sanitario
nazionale, occorre ricordare che la Regione Campania è
caratterizzata, ormai da diversi esercizi, dalla soggezione al piano
di rientro dal disavanzo sanitario e che, conseguentemente, la
sanità è gestita da apposito Commissario, in conformità al regime
di risanamento finanziario. Il piano di rientro è ispirato
all'esigenza di assicurare l'erogazione dei livelli essenziali di
assistenza (LEA) e al superamento della grave crisi strutturale della
finanza regionale, nella prospettiva di un sicuro ritorno alla
fisiologia gestionale dell'ente territoriale e delle sue aziende.
Il lungo protrarsi del commissariamento costituisce tuttavia un
sintomo negativo dell'andamento di tale processo, cosicchè si
accentua l'esigenza di soluzioni strutturali univoche ed efficaci e
del rigoroso rispetto delle regole a tale scopo concepite.
In sintonia con tale esigenza, l'art. 2, comma 95, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
norma interposta invocata dal ricorrente, dispone che «[g]li
interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la
regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano di rientro».
È utile aggiungere che in tale prospettiva l'art. 120, secondo
comma, Cost., nel consentire l'esercizio del potere sostitutivo
straordinario del Governo, assicura contemporaneamente l'unità
economica della Repubblica e i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti il diritto fondamentale alla salute (sentenza n. 14 del
2017).
Questa Corte ha costantemente affermato che le funzioni
esercitate dal Commissario ad acta «devono restare, fino
all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa [...]. L'illegittimità costituzionale della
legge regionale sussiste anche quando l'interferenza è meramente
potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto
diretto con i poteri del Commissario incaricato di attuare il piano
di rientro» (ex plurimis, sentenza n. 190 del 2017).
Le esposte considerazioni sono prodromiche all'esame di tutte le
questioni afferenti al Servizio sanitario regionale.
4.- Tanto premesso, la questione concernente l'art. 1, comma 10,
della legge reg. Campania n. 10 del 2017, promossa in riferimento
agli artt. 81, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost., in relazione
all'art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009, è fondata.
La norma stabilisce che «[n]elle more dell'attivazione del nuovo
Policlinico Universitario di Caserta, al fine di incrementare i LEA
della Provincia di Caserta, l'ASL e l'Università degli Studi della
Campania "Luigi Vanvitelli", stipulano apposita convenzione volta a
consentire l'utilizzo di spazi ospedalieri, per l'incremento di
prestazioni aggiuntive a quelle già erogate».
È evidente l'ingerenza della disposizione, sia nella forma che
nella sostanza, nelle prerogative del Commissario ad acta. Essa,
infatti, entra in un perimetro normativo che le è precluso fintanto
che dura il commissariamento e lo fa dettando regole organizzative e
convenzionali, con ciò invadendo scelte di merito consustanziali al
piano stesso.
4.1.- Non possono essere prese in considerazione le eccezioni
della resistente in ordine alla pretesa "tacita abrogazione" della
norma impugnata. L'assenza di menzione nel piano di rientro della
convenzione, volta a consentire l'utilizzo di spazi ospedalieri da
parte dell'Università "Luigi Vanvitelli", e la mancata
sottoscrizione di atti di tal genere fino all'approvazione del nuovo
piano di riassetto della rete ospedaliera non determinano affatto «la
improcedibilità del relativo motivo di ricorso, per tacita
abrogazione della norma impugnata e mancata applicazione della stessa
nel medio periodo».
La mancata menzione della convenzione nel piano di rientro non
dimostra affatto che la norma impugnata non sia stata attuata dalla
Regione; semmai costituisce ulteriore indizio che tale intervento non
sia ricompreso nell'inderogabile programmazione del piano.
Inconferente è, poi, il richiamo alla sentenza del Consiglio di
Stato, sezione terza, 7 maggio 2013, n. 2470, dal momento che -
contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione - essa fa riferimento
al potere commissariale esercitato in deroga e non a quello
legislativo della Regione.
In realtà, la Regione non tiene in adeguata considerazione la
costante giurisprudenza della Corte, secondo cui l'illegittimità
costituzionale della legge regionale «sussiste anche quando
l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del Commissario
incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)»
(sentenze n. 190, n. 106 e n. 14 del 2017 e n. 227 del 2015).
4.2.- La ratio inequivocabile della norma è quella di
«incrementare i LEA». Tale intento è costituzionalmente illegittimo
sotto due profili: il primo attiene alla competenza esclusiva del
legislatore statale nella determinazione dei LEA (art. 117, secondo
comma, lettera m, Cost., parametro che, ancorchè non evocato dal
ricorrente, è, nella fattispecie in esame, inscindibilmente
collegato al principio della copertura di cui all'art. 81, terzo
comma, Cost., e ai presupposti del potere sostitutivo ex art. 120,
secondo comma, Cost.); il secondo riguarda l'espresso divieto, per le
Regioni commissariate, di estendere la spesa sanitaria oltre i LEA
contenuti nel piano di rientro e nelle determinazioni attuative del
Commissario.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che l'interferenza
con l'attività del Commissario sussiste anche in presenza di
interventi non previsti dal piano di rientro che possono aggravare il
disavanzo sanitario regionale (sentenza n. 104 del 2013). Tale
contesto non preclude certamente alla Regione di far valere gli
interessi della collettività amministrata, ma ciò deve avvenire
entro i limiti imposti dal legislatore nel delicato periodo del
risanamento. Se è incontrovertibile l'illegittimità di qualsiasi
provvedimento integrativo dei LEA in corso di risanamento, rimane
alla Regione il potere di vigilare affinchè il piano di rientro e i
provvedimenti attuativi dello stesso garantiscano la somministrazione
dei LEA e di individuare correttamente nel bilancio regionale le
risorse previste dal piano di rientro.
La prestazione dei LEA comporta infatti una spesa
«costituzionalmente necessaria» (sentenza n. 169 del 2017); se, nel
caso di specie, la proiezione di tali livelli in termini di
fabbisogno regionale è temporaneamente demandata al Commissario
anzichè alla Regione, ben può quest'ultima interagire per il
rispetto dei canoni costituzionalmente necessari, ma non può
sostituirsi al Commissario stesso, addirittura attraverso una
normativa primaria integrativa.
Per quel che concerne la corretta configurazione della spesa
sanitaria nel bilancio regionale, soccorre l'art. 20 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), il quale prevede
che «[n]ell'ambito del bilancio regionale le regioni garantiscono
un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al
finanziamento del proprio servizio sanitario regionale [...]. A tal
fine le regioni adottano un'articolazione in capitoli tale da
garantire, sia nella sezione dell'entrata che nella sezione della
spesa, [...la] spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA
[...]; [la] spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo
sanitario pregresso; [...] accertano ed impegnano nel corso
dell'esercizio l'intero importo corrispondente al finanziamento
regionale del disavanzo sanitario pregresso. [...] I gettiti
derivanti dalle manovre fiscali regionali e destinati al
finanziamento del Servizio sanitario regionale sono iscritti nel
bilancio regionale nell'esercizio di competenza dei tributi. [...] La
quota dei gettiti derivanti dalle manovre fiscali regionali destinata
obbligatoriamente al finanziamento del servizio sanitario regionale,
ai sensi della legislazione vigente sui piani di rientro dai
disavanzi sanitari, è iscritta nel bilancio regionale triennale,
nell'esercizio di competenza dei tributi, obbligatoriamente per
l'importo stimato dal competente Dipartimento delle finanze del
Ministero dell'economia e delle finanze, ovvero per il minore importo
destinato al Servizio sanitario regionale ai sensi dell'art. 1, comma
80, della legge 23 dicembre 2009, n. 191. [...]».
Il suddetto principio contabile che, in tema di spese
"costituzionalmente necessarie", costituisce attuazione dell'art. 8
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) nell'ambito della materia sanitaria è il chiaro
paradigma dei limiti entro i quali la Regione può e deve operare in
pendenza del piano di rientro affidato al Commissario.
Fermi restando l'espresso divieto di integrare i livelli
essenziali delle prestazioni fino all'effettivo rientro dal deficit
strutturale e il potere di impulso e vigilanza affinchè il
risanamento finanziario non superi - nell'ambito della pianificazione
finanziaria - il limite negativo della "essenzialita'"
dell'assistenza, la Regione deve cooperare per il superamento della
situazione di emergenza.
Detta cooperazione si configura secondo profili formali e
sostanziali che, sulla base del predetto art. 20 del d.lgs. n. 118
del 2011, possono essere così riassunti: a) «perimentrazione delle
entrate e delle uscite» relative al finanziamento del Servizio
sanitario regionale; b) determinazione del costo dei LEA, in
conformità al piano di rientro e ai provvedimenti attuativi del
Commissario, e tenendo conto che l'onere finanziario dei LEA è il
limite invalicabile della spesa fino al superamento dell'emergenza;
c) corretta allocazione delle risorse per fronteggiare il disavanzo
sanitario pregresso; d) evidenziazione delle manovre fiscali
regionali per finanziare il Servizio sanitario regionale «ai sensi
della legislazione vigente sui piani di rientro dai disavanzi».
In tale contesto finanziario è evidente che non vi è spazio nè
per l'incremento dei LEA e neppure per la fissazione di modalità
organizzative e convenzionali diverse da quelle prescritte dalla
specifica legislazione statale e dalle determinazioni del
Commissario.
Dunque, la trasparenza dei conti e la cooperazione nelle
operazioni finalizzate al rientro dal deficit costituiscono la vera
"cifra" del ruolo riservato alla Regione nel particolare momento
storico.
La determinazione di prestazioni aggiuntive stabilita dalla norma
impugnata induce maggiori oneri a carico del Servizio sanitario
regionale, in palese contrasto con la cornice programmatoria e
finanziaria del piano di rientro regionale.
4.3.- In definitiva, se nel corso della situazione di emergenza
della Regione Campania devono essere salvaguardati i livelli
essenziali delle prestazioni, non può essere unilateralmente
innalzato il fabbisogno standard, quando detta emergenza non risulti
definitivamente superata.
Il comma 10 deve essere dunque dichiarato costituzionalmente
illegittimo, sia in riferimento all'art. 81 Cost., per l'indebita
interferenza sugli equilibri del bilancio sanitario, sia in
riferimento all'art. 120, secondo comma, Cost., per l'invasione della
sfera operativa riservata al Commissario ad acta dal legislatore
statale.
Resta assorbita l'ulteriore questione sollevata dal Presidente
del Consiglio dei ministri nei confronti di tale disposizione in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 4, lettere a), b) e c), della legge Regione Campania n. 10 del
2017, sollevata in riferimento agli artt. 117, terzo comma, in
materia di tutela della salute, e 120, secondo comma, Cost., è
fondata con riguardo ad entrambi i parametri invocati.
La disposizione impugnata, nell'innovare l'art. 1, comma
237-quater, della legge reg. Campania n. 4 del 2011, stabilisce che
detta disposizione è così modificata: «a) dopo le parole
"provvisoriamente accreditate alla data del 1 luglio 2007," sono
inserite le seguenti: "tenendo conto dell'organizzazione dei servizi
ospedalieri di diagnosi e cura rappresentata e offerta a tal data in
regime di accreditamento provvisorio, con le correlate prestazioni
ospedaliere erogate nell'ambito delle specialità così come espresse
e conseguenzialmente riconosciute"; b) dopo le parole "In caso di
sussistenza di ulteriore fabbisogno" sono inserite le seguenti: "non
destinato alle strutture pubbliche"; c) dopo le parole "fino alla
copertura del fabbisogno dei posti letto" sono inserite le seguenti:
"dando priorità al raggiungimento della soglia dei 60 posti letto di
cui al punto 2.5 del decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70
(Regolamento recante definizione degli standard qualitativi,
strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera)"».
L'art. 1, comma 237-quater, così come modificato dalla
disposizione impugnata, prescrive che: «[f]erma restando la
sussistenza del fabbisogno e delle condizioni di cui agli articoli
8-ter e 8-quater, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), in conformità ai
principi generali del sistema, ai sensi dell'articolo 1, comma 796,
lettere s) e t), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge
finanziaria 2007), il fabbisogno va soddisfatto, prioritariamente,
attraverso l'accreditamento delle strutture private transitoriamente
accreditate, da intendersi provvisoriamente accreditate alla data del
1° luglio 2007, tenendo conto dell'organizzazione dei servizi
ospedalieri di diagnosi e cura rappresentata e offerta a tal data in
regime di accreditamento provvisorio, con le correlate prestazioni
ospedaliere erogate nell'ambito delle specialità così come espresse
e conseguenzialmente riconosciute successivamente delle strutture
private già in esercizio e solo successivamente mediante
l'accreditamento delle strutture o attività di nuova realizzazione.
Il rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione, nonchè
l'accreditamento di nuove strutture è subordinato al completamento
delle procedure di cui ai commi da 237-quinquies a 237-unvicies. In
caso di sussistenza di ulteriore fabbisogno non destinato alle
strutture pubbliche verificato agli esiti della definizione dei
procedimenti di accreditamento definitivo delle strutture sanitarie e
sociosanitarie ai sensi dell'articolo 1, commi da 237-bis a
237-tervicies della legge regionale n. 4/2011, le strutture sanitarie
e socio-sanitarie già autorizzate ed in possesso dei requisiti
tecnico-sanitari, nonchè in possesso degli ulteriori requisiti
previsti per l'accreditamento istituzionale di cui al Reg. reg. 22
giugno 2007, n. 1 (Regolamento recante la definizione dei requisiti
ulteriori e le procedure per l'accreditamento istituzionale dei
soggetti pubblici e privati che erogano attività di assistenza
specialistica in regime ambulatoriale, in regime di ricovero ed in
regime residenziale) possono essere accreditate fino alla copertura
del fabbisogno dei posti letto dando priorità al raggiungimento
della soglia dei 60 posti letto di cui al punto 2.5 del decreto
ministeriale 2 aprile 2015, n. 70 (Regolamento recante definizione
degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza ospedaliera), sempre e comunque
nell'osservanza delle disposizioni impartite dal Commissario ad acta
per la prosecuzione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario».
Ancorchè sollevata in riferimento a parametri parzialmente
diversi da quelli evocati nei confronti del comma 10, la questione ha
a oggetto una fattispecie normativa sostanzialmente analoga a quella
precedente. Anche in questo caso il comma 4 eccede la competenza
regionale e non è neppure coerente - come rileva il Presidente del
Consiglio dei ministri - con la cornice programmatoria del piano di
rientro regionale.
Pertanto, anch'esso interferisce con i poteri affidati al
Commissario e con gli standard qualitativi, strutturali e
quantitativi relativi alla assistenza ospedaliera, riconducibili al
parametro costituzionale della tutela della salute.
Per questi motivi, il comma 4, lettere a), b) e c), dell'art. 1
della legge reg. Campania n. 10 del 2017 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli artt. 117, terzo
comma - in materia di tutela della salute - e 120, secondo comma,
Cost.
6.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 8, della legge reg. Campania n. 10 del 2017, promossa in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, in materia di tutela della
salute, e 120, secondo comma, Cost., e in relazione all'art. 1, comma
796, della legge n. 296 del 2006, è fondata.
Il comma 796 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 detta misure
per la riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e
private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di
diagnostica di laboratorio, al fine dell'adeguamento degli standard
organizzativi e di personale coerenti con i processi di incremento
dell'efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate.
La norma impugnata stabilisce che «[i]n fase di prima
applicazione del piano di riassetto ed efficientamento della rete dei
laboratori di analisi operanti in ambito regionale, su istanza dei
soggetti che hanno già aderito ad una aggregazione rientrante
esclusivamente nelle figure giuridiche disciplinate dai decreti del
Commissario ad acta per il piano di rientro, i termini per gli
adempimenti intermedi previsti dai predetti decreti possono essere
prorogati dalla competente ASL, acquisito il parere del Commissario
ad acta. I soggetti che, trascorsi 30 giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, siano al di sotto della soglia delle
70.000 prestazioni equivalenti e che non abbiano aderito ad
un'aggregazione decadono dall'accreditamento istituzionale. In
pendenza di motivata istanza di proroga del predetto termine
presentata dalla struttura interessata e fino alla pronuncia della
competente ASL, che deve provvedere nei 30 giorni successivi
all'istanza, i termini sono sospesi. Nel provvedimento aziendale con
cui l'ASL si pronuncia motivatamente sull'istanza, in caso di
provvedimento favorevole, vengono ragionevolmente rideterminati i
termini per gli adempimenti intermedi previsti dalle vigenti
disposizioni commissariali. Al fine di garantire la progressiva piena
attuazione del processo di riorganizzazione e efficientamento della
rete laboratoristica ed il rispetto della soglia minima di efficienza
delle 200.000 prestazioni equivalenti su base annua per tutti i
soggetti accreditati, il termine per il conseguimento della predetta
soglia minima è fissato al 30 giugno 2018. A partire dal primo
luglio 2018, i laboratori che non raggiungono, in forma singola o
aggregata, la soglia minima di efficienza di 200.000 prestazioni
equivalenti su base annua decadono dall'accreditamento
istituzionale».
Anche in questo caso la sostanza normativa non è dissimile dalle
precedenti.
L'impugnato comma 8 introduce una proroga generica del sistema di
accreditamento dei laboratori, invadendo la competenza del
Commissario ad acta che - per i motivi già specificati - sostituisce
nel periodo di vigenza del piano di rientro la Regione. Per di più,
la disposizione impugnata non è neppure conforme agli standard
organizzativi stabiliti dal legislatore statale per rendere più
efficiente ed economico il sistema inerente alla tutela della salute
in ambito regionale.
Il comma 8 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 10 del 2017
deve essere pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo per
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, in materia di tutela della
salute, e 120, secondo comma, Cost.
7.- In sostanza, tutte le disposizioni dianzi esaminate sono
riconducibili a una malintesa concezione del ruolo della Regione nel
periodo di vigenza del piano di rientro e della gestione
commissariale. Tale ruolo non può consistere in una sovrapposizione
legislativa e amministrativa alle funzioni commissariali, ma deve
limitarsi a compiti di impulso e vigilanza per la garanzia dei LEA e
a una trasparente e corretta trasposizione delle entrate e degli
oneri finanziari per la sanità nel bilancio regionale, secondo i
canoni previsti dall'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011.
8.- Anche la questione promossa nei confronti dell'art. 1, comma
30, della legge reg. Campania n. 10 del 2017, in riferimento l'art.
117, terzo comma, Cost., con riguardo alle materie «produzione e
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e «governo del
territorio», in relazione all'art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006 e
all'art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonchè delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), è
fondata.
La disposizione impugnata, al dichiarato fine di tutelare e
conservare le acque superficiali e sotterranee esistenti sul
territorio regionale destinate al consumo umano, vieta la
prospezione, la ricerca, l'estrazione e lo stoccaggio di idrocarburi
liquidi e gassosi, nonchè la realizzazione delle relative
infrastrutture tecnologiche nelle aree di affioramento di rocce
carbonatiche, così come perimetrate ed evidenziate nella cartografia
idrogeologica del Piano di gestione delle acque del distretto
idrografico dell'Appenino meridionale.
Tale unilaterale perimetrazione incide, ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost., nelle materie di competenza concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e
«governo del territorio».
L'art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del 2004,
richiamato nella motivazione del ricorso e da ritenersi norma
interposta, stabilisce che le determinazioni inerenti alla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le
funzioni di polizia mineraria, siano adottate dallo Stato d'intesa
con le Regioni interessate. Alla stregua della menzionata
disposizione, difatti, «[s]ono esercitati dallo Stato, anche
avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, i
seguenti compiti e funzioni amministrativi [...]». Fra tali compiti e
funzioni rientrano, da una parte, «l'identificazione delle linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti» (lettera g) e, dall'altra, «l'utilizzazione del pubblico
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità di
approvvigionamento di fonti di energia» (lettera l).
Alla luce del descritto quadro normativo, lo Stato e la Regione
esercitano, quindi, le rispettive funzioni attraverso lo strumento
dell'intesa in senso forte, in conformità al principio di leale
collaborazione.
La preclusione imposta su alcune aree unilateralmente dal
legislatore regionale contrasta con il suddetto principio «che impone
il rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale da
assicurare lo svolgimento di reiterate trattative» (sentenza n. 117
del 2013).
Per quanto più specificamente attiene alla realizzazione delle
infrastrutture energetiche, parimenti oggetto di divieto da parte
della legge in esame, questa Corte ha già avuto modo di esaminare,
da ultimo con la sentenza n. 131 del 2016, norme statali che
disciplinano la realizzazione di tali infrastrutture, subordinandole
all'intesa con le Regioni (fra esse lo stesso art. 1, comma 7,
lettera n, della legge n. 239 del 2004, su cui si è pronunciata la
sentenza n. 117 del 2013), e le ha qualificate come norme recanti
principi fondamentali della materia. In tal senso, con riguardo agli
artt. 1, commi 7, lettera g, e 8, lettera b, numero 2, della medesima
legge n. 239 del 2004 e all'art. 52-quinquies del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità
(Testo A)», si è pronunciata la sentenza n. 182 del 2013. Le norme
interposte evocate dal Presidente del Consiglio dei ministri
«ridefiniscono, "in modo unitario ed a livello nazionale, i
procedimenti di localizzazione e realizzazione" delle opere, "in base
all'evidente presupposto della necessità di riconoscere un ruolo
fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario"
[...], ma anche in relazione "ai criteri indicati dall'art. 118 Cost.
per la allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative,
nonchè al principio di leale collaborazione [...]" (sentenza n. 117
del 2013)» (sentenza n. 39 del 2017).
Deve dunque essere condivisa la censura del Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale ritiene che la norma impugnata
costituisce una preclusione di principio al confronto e, in quanto
tale, vanifica in radice la bilateralità della procedura d'intesa
necessaria per inserire in modo coerente nel quadro dei principi
fissati dal legislatore statale le peculiarità degli interessi
ambientali e pianificatori della Regione.
L'unilateralità della procedura adottata dalla resistente rende
infondata anche l'eccezione secondo cui la legge regionale non
avrebbe introdotto «limitazioni alla localizzazione», bensì meri
«criteri di localizzazione», ancorchè formulati «in negativo». Anche
i criteri di localizzazione, infatti, devono essere condivisi con lo
Stato e non essere predeterminati in questo modo dal legislatore
regionale.
Neppure può ragionevolmente sostenersi che l'intesa con lo Stato
possa intervenire - ove in ipotesi quest'ultimo ritenesse
condivisibile la scelta della Regione - dopo l'emanazione della
disposizione contestata.
Dunque, l'art. 1, comma 30, della legge reg. Campania n. 10 del
2017 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., con riguardo alle
materie di potestà concorrente precedentemente richiamate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 4,
lettere a), b) e c), 8, 10 e 30, della legge della Regione Campania
31 marzo 2017, n. 10, recante «Misure per l'efficientamento
dell'azione amministrativa e l'attuazione degli obiettivi fissati dal
DEFR 2017 - Collegato alla stabilità regionale per il 2017».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 aprile 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA