1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 266 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1994
N. 266 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1994 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale sui ricorsi riuniti proposti da Ente autonomo Flumendosa contro Camboni Sebastiano ed altri Impiego pubblico - Dipendenti dell'E.A.F. (Ente autonomo Flumendosa) - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. - Incidenza sul diritto di difesa - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale n. 243/1993 e 123/1987. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, art. 4). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113). (095C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello n.
1812, 1813, 1826, 1827, 1828, 1829, 1830, 1831 tutti del 1991; 6982,
6983, 6984, 7012, 7013, 7014, 7015, 7016, 7017, 7018, 7019, 7020,
7021, 7028, 7029, 7030, 7031, 7032, 7033, 7034, 7035, 7036, 7037,
7038, 7039, 7093, 7094, 7095, 7096, 7097, 7098, 7122, 7123, tutti del
1993; 1651, 1652, 1653, tutti del 1994, proposti dall'Ente Autonomo
Flumendosa - E.A.F. in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
con domicilio eletto in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, contro
rispettivamente, Camboni Sebastiano; Marras Giovanni e Salis
Salvatore; Zara Francesco; Spanu Giovanni; Mattana Giovanni, Muscas
Vincenzo, Condotti Salvatore, Maccioni Efisio e Mancosu Ottavio;
Anedda Marco e Corda Gino; Corso Angelo; e Pambira Mario, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Alberto Piga, con domicilio eletto
in Roma presso l'avv. Giuliano Bologna, in via Merulana n. 234;
Cordeddu Maria Grazia; Montanari Francesco; Berti Giampaolo;
Chiavini Angiolino; Rinaldi Gabriele; Cammella Teodoro; Erriu Paolo;
Marini Giorgio; Petretto Angelo; Megna Elio; Mocci Eraldo; Pittau
Luciano; Mereu Salvatore; Pusceddu Giuseppe; Bandel Lucio; Pirina
Giancarlo; Pettinau Giorgio; Soddu Antonio; Cestaro Arnaldo; Locci
Antonio; Mura Antonio; Cossu Mario; Orsi Marcello; Ecca Gianni
Cesare; De Montis (o Demontis) Luciano; Murrau Saverio; Pia Antonio;
Mantega Maria Pia; Nurchi Antonio; Murru Giorgio; Campullu Giovanni;
Pivano (o Rivano) Enrico; e Saba Ignazio, tutti rappresentati e
difesi dall'avv. Raffaele Gallus Cardia, con domicilio eletto in
Roma, in via Purificazione n. 31;
Casti Francesco; Diana Angelo; e Pinna Gennaro, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Secci, con domicilio eletto in
Roma presso l'avv. Raffaele Gallus Cardia, in via Purificazione n.
31; per l'annullamento delle sentenze n. 867, dal n. 891 al n. 895,
nn. 905 e 906, tutte del 10 giugno 1991; dal n. 1881 al n. 1883, dal
n. 1885 al n. 1909 tutte del 30 dicembre 1992; dal n. 607 al n. 614
tutte del 27 maggio 1993, pronunciate dal Tribunale amministrativo
regionale della Sardegna;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli appellati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il cons. Corrado Allegretta;
Uditi all'udienza pubblica del 2 dicembre 1994 l'avv. dello Stato
Clemente e l'avv. Gallus Cardia, anche per delega degli avv.ti Piga e
Secci;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
L'E.A.F. - Ente Autonomo Flumendosa, impugna le sentenze in
epigrafe indicate, con le quali il tribunale amministrativo regionale
della Sardegna ha riconosciuto il diritto degli appellati
all'indennità di anzianità ricalcolata tenendo conto
dell'indennità di contingenza corrisposta con l'ultima retribuzione,
oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Sostiene l'appellante che erroneamente il tribunale, pur ritenendo
che ai dipendenti dell'E.A.F. si applichi la normativa dettata dalla
legge 20 marzo 1975 n. 70, affermi la computabilità dell'indennità
di contingenza nella base di calcolo dell'indennità di anzianità.
Gli appelli si concludono con la domanda che il Consiglio di Stato
annulli le sentenze impugnate e dichiari l'inesistenza del diritto
preteso dagli appellati; con vittoria delle spese dei due gradi di
giudizio.
All'udienza del 2 dicembre 1994, sentiti i difensori presenti, il
Collegio si è riservato la decisione.
D I R I T T O
Per la loro evidente connessione, gli appelli in esame devono
essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
La controversia concerne la computabilità dell'indennità
integrativa speciale nel trattamento di fine rapporto spettante ai
dipendenti dell'Ente Autonomo Flumendosa - E.A.F.
In proposito, la normativa cui occorre far riferimento è
contenuta, per ammissione dello stesso Ente appellante, nel vigente
regolamento organico del personale dipendente, adottato con
deliberazione commissariale n. 1084 dell'11 settembre 1986 in
applicazione della legge regionale 8 maggio 1984 n. 17, che ha
disposto la regionalizzazione dell'Ente, con obbligo per lo stesso di
estendere ai suoi dipendenti il trattamento economico del personale
regionale con effetti giuridici dal 1 giugno 1984 ed effetti
economici dal successivo 31 dicembre.
Per quanto riguarda il trattamento previdenziale, tuttavia, l'art.
77 del predetto regolamento stabilisce che "sino all'entrata in
vigore della legge che disciplinerà la materia relativa al fondo per
l'integrazione del trattamento di quiescenza, di previdenza e di
assistenza del personale continueranno ad avere applicazione nei
confronti del personale attualmente avente diritto le disposizioni di
cui alla deliberazione n. 254 del 25 luglio 1960 e successive
modificazioni ed integrazioni", cioè le disposizioni della
preesistente normativa regolamentare dell'Ente.
La norma è stata successivamente interpretata con deliberazione
commissariale 24 ottobre 1986 n. 1240 nel senso che "il riferimento
.. relativo alla normativa assicurativa, previdenziale ed
assistenziale vigente anteriormente all'entrata in vigore del citato
regolamento ricomprende, per l'indennità di anzianità, la
disposizione contenuta nell'art. 13 della legge 20 marzo 1975 n. 70".
Non essendo ancora intervenuta la legge regionale concernente il
nuovo trattamento di previdenza, trova applicazione, in via
transitoria, il citato art. 13, il quale stabilisce che "all'atto
della cessazione dal servizio spetta al personale un'indennità di
anzianità, a totale carico dell'ente, pari a tanti dodicesimi dello
stipendio annuo lordo complessivo in godimento qualunque sia il
numero di mensilità in cui esso è ripartito, quanti sono gli anni
di servizio prestato".
Nello stipendio annuo lordo complessivo, tuttavia, non poteva
essere compresa, ai fini di cui si tratta l'indennità integrativa
speciale siccome erogata, a norma dell'art. 26 della legge n.
70/l975, "nella misura e con le forme vigenti per il personale dello
Stato" e, pertanto, come indennità non utile a detti fini.
Secondo quanto esposto dalla difesa dell'Ente e non contestato
dagli appellati, inoltre, costoro non sono iscritti all'I.N.A.D.E.L.
e, pertanto, manca, altres/', il presupposto in forza del quale, a
norma dell'art. 3 della legge 7 luglio 1980, n. 299, potrebbe sorgere
il loro diritto a vedersi ricomprendere, nell'indennità premio di
servizio corrisposta da tale Istituto, l'indennità integrativa
speciale.
Nelle more del giudizio, tuttavia, prima è intervenuta la
pronuncia 19 maggio 1993 n. 243 della Corte costituzionale sulla
questione di legittimità costituzionale delle disposizioni di legge
che tale computabilità negavano e, poi, è entrata in vigore (in
data 6 febbraio 1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme
relative al computo della indennità integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti" (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994).
Questa legge all'art. 4 stabilisce che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti".
La disposizione che prevede l'estinzione d'ufficio dei giudizi
pendenti assume, dunque, evidenza nel presente giudizio, ricorrendo
l'ipotesi, prevista dal precedente art. 3, primo comma, di "rapporti
attinenti alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo
trattamento" non ancora giuridicamente esauriti.
Della sua costituzionalità, tuttavia, questa Sezione ha già
avuto modo di dubitare (si veda, per tutte, l'ordinanza n. 664 del 3
maggio 1994).
Si è ritenuto, invero, che, nel contesto normativo della legge
considerata, l'art. 4 si pone in contrasto con gli artt. 3, 24, primo
e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della Costituzione.
La norma in esso contenuta incide, infatti, direttamente sul
diritto di difesa quale garantito dall'art. 24, primo e secondo
comma, della Costituzione.
Dopo aver ricordato che il potere del legislatore ordinario di
variamente disciplinare il diritto di difesa, quale espressione della
tutela giurisdizionale, in funzione di superiori interessi di
giustizia, incontra limiti, fra cui il principale è rappresentato
dalla condizione che l'esercizio del diritto di difesa sia garantito
in modo effettivo ed adeguato alle circostanze, la menzionata
ordinanza rileva che il limite anzidetto risulta ampiamente superato
allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale, specie se questa sia
stata già sperimentata, essendosi resa necessaria in conseguenza
dell'inerzia del legislatore a fronte di posizioni soggettive che la
Corte costituzionale, con la sentenza sopra citata, ha poi ritenuto
direttamente garantite dalla Costituzione.
Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione, sul piano della
razionalità, si è ravvisato nel fatto che, imponendo la
dichiarazione di estinzione dei giudizi pendenti, la disposizione
normativa si risolve proprio nella vanificazione di quegli stessi
giudizi, che hanno reso possibile la proposizione incidentale della
questione di illegittimità costituzionale in materia e che, seppure
ancora non definitivamente decisi dal giudice naturale con sentenza
passata in cosa giudicata, pur tuttavia hanno consentito di incidere
sull'ordinamento generale attraverso la pronuncia suddetta.
Ad ulteriore sospetto di incostituzionalità dà corpo la
compromissione del diritto di difesa derivante dalla estinzione dei
giudizi pendenti, in relazione ai tempi lunghi previsti per la
realizzazione della pretesa e, in definitiva, per il riconoscimento
del diritto, dal momento che, per un verso, anche i soggetti che
avevano già proposto la loro pretesa in sede giurisdizionale sono
tenuti a proporre apposita domanda entro un determinato termine di
decadenza (art. 3, secondo comma), e, per altro verso, tale
estinzione potrebbe consentire alla Amministrazione di rimettere in
discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in
relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero già
pervenire a pronta soluzione.
Anche la disposta compensazione delle spese del giudizio è
apparsa in violazione delle garanzie costituzionali poste dagli artt.
24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione, in
quanto sottrae al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta
in giudizio tale parte accessoria della controversia, che per
principio costituzionale non può esserne distolta.
Il sospetto di illegittimità dell'art.4 della legge n. 87 del
1994 è stato esteso poi alla violazione degli artt. 103 e 113 della
Costituzione, sotto il profilo dell'illegittima interferenza
dell'esercizio del potere legislativo nella sfera di attribuzioni del
potere giurisdizionale in un ambito che vede come giudice naturale
delle relative controversie il giudice amministrativo.
Per le stesse ragioni, del resto, la Corte costituzionale ha già
dichiarato incostituzionale, con sentenza n. 123 del 10 aprile 1987,
una norma di identico contenuto della legge n. 425 del 1984.
Questo Collegio non ha motivo di dissentire dalle precedenti
pronunce e, peraltro, tutti gli aspetti di illegittimità
costituzionale sopra delineati sono rilevanti ai fini della
definizione del giudizio.
Dalla risoluzione della relativa questione dipende, infatti, se
possa essere dichiarata l'estinzione del giudizio, ovvero se questo
debba proseguire fino a conclusioni di merito, salva ogni altra
iniziativa processuale delle parti intesa a determinare comunque la
chiusura senza una pronuncia di merito.
Per le considerazioni fin qui svolte, previa riunione degli
appelli e sospensione del giudizio, la soluzione della questione di
illegittimità costituzionale di cui sopra dev'essere rimessa alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe, visti l'art. 134 della
Costituzione, l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n.
1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, sospende il giudizio e
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per la risoluzione della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994 n. 87, nella parte in cui
dispone che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della
legge, aventi ad oggetto la riliquidazione del trattamento di fine
servizio comunque denominato con l'inclusione dell'indennità
integrativa speciale, sono dichiarati estinti d'ufficio con
compensazione delle spese fra le parti, per contrasto con gli
articoli 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113,
della Costituzione;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Cosi deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, sezione sesta, nella camera di consiglio del 2
dicembre 1994.
Il presidente: LASCHENA
Il consigliere, rel. est.: ALLEGRETTA
95C0540