1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 10 SENTENZA 12 - 29 gennaio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge regionale finanziaria, di bilancio e disposizioni di variazione ed assestamento - Stanziamenti a favore delle Province per l'esercizio delle funzioni trasferite e delegate. - Legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge finanziaria per l'anno 2014), art. 1, comma 1, in combinato disposto con l'Allegato A della stessa legge; legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2 (Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), artt. 2, commi 1 e 2, e 3, in combinato disposto con l'Allegato A della stessa legge; legge della Regione Piemonte 1° agosto 2014, n. 6 (Variazione al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), art. 1; legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie), art. 1, in combinato disposto con l'Allegato A della stessa legge. - (T-160010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge
finanziaria per l'anno 2014), in combinato disposto con l'Allegato A
della stessa legge; degli artt. 2, commi 1 e 2, e 3 della legge della
Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2 (Bilancio di previsione per
l'anno finanziario 2014 e bilancio pluriennale per gli anni
finanziari 2014-2016), in combinato disposto con l'Allegato A della
stessa legge; dell'art. 1 della legge della Regione Piemonte 1°
agosto 2014, n. 6 (Variazione al bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016) e
dell'art. 1 della legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n.
19 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2014 e disposizioni finanziarie), in combinato disposto con
l'Allegato A della stessa legge, promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte con un'ordinanza del 20
novembre 2014 e due ordinanze del 16 aprile 2015, rispettivamente
iscritte ai nn. 6, 141 e 142 del registro ordinanze 2015 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 6 e 28, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con
tre ordinanze pronunciate in tre ricorsi promossi rispettivamente
dalla Provincia di Novara, dalla Provincia di Asti e nuovamente dalla
Provincia di Novara, ed iscritti rispettivamente ai nn. 6, 141 e 142
del reg. ord. del 2015, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge finanziaria per l'anno 2014),
in combinato disposto con l'Allegato A della medesima legge, laddove
è stanziata la somma di euro 10.790.508,00 per l'anno 2014, degli
artt. 2, commi 1 e 2, nella parte relativa alla unità previsionale
di base (UPB) DB05011, capitolo 149827 ("Fondo per l'esercizio delle
funzioni conferite - L.R. 34/98") e 3, in combinato disposto con
l'Allegato A della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2
(Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), nella parte relativa
all'UPB DB05011, capitolo 149827, dell'art. 1 della legge della
Regione Piemonte 1° agosto 2014, n. 6 (Variazione al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2014 e pluriennale per gli anni
finanziari 2014-2016), nella parte in cui non apporta alcuna
variazione in aumento alla cifra già stanziata di soli euro
10.790.508,00 in favore degli enti locali, nonchè dell'art. 1, in
combinato disposto con l'Allegato A della legge della Regione
Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie),
laddove, con riferimento, all'UPB DB05011, assegna ulteriori risorse
per euro 14.040.000,00 in favore degli enti locali, per violazione
degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Espone il giudice rimettente nelle ordinanze pronunciate nei
suddetti giudizi, che la Provincia di Novara ha impugnato,
chiedendone l'annullamento, previa sospensione cautelare, la
deliberazione della Giunta della Regione del Piemonte n. 2-157 del 28
luglio 2014, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione
Piemonte n. 33 del 14 agosto 2014, (avente ad oggetto "Leggi
regionali 17/99 e 44/00 s.m.i. Art. 10 l.r. 34/98 e s.m.i.
Ripartizione dei fondi agli Enti Locali piemontesi per l'esercizio
delle funzioni conferite dalla Regione - anno 2014"), e la
determinazione del dirigente del Servizio rapporti con le autonomie
locali n. 165 del 29 luglio 2014 (avente ad oggetto "Leggi regionali
17/99, 44/00 e s.m.i. Impegno di spesa di Euro 9.390.428,71 da
destinare alle Province piemontesi per l'esercizio delle funzioni
conferite sul cap. 149827 del bilancio di previsione 2014").
La Provincia di Novara ha chiesto anche la conseguente condanna
della Regione Piemonte all'esatto adempimento dell'obbligo di
garantire la capienza dello stanziamento delle risorse per le
funzioni delegate alla Provincia di Novara per l'anno 2014,
l'accertamento del diritto della Provincia di Novara, in virtù
dell'accordo raggiunto con la Regione Piemonte, di ottenere
trasferimenti finanziari adeguati alle funzioni ad essa delegate
dalla Regione Piemonte per gli anni 2011, 2012 e 2013 e la
conseguente condanna della Regione Piemonte al pagamento in favore
della Provincia di Novara degli importi dovuti per tali ragioni.
La medesima ricorrente, in un successivo giudizio promosso
davanti al TAR del Piemonte, ha altresì impugnato la determinazione
dirigenziale n. 7 del 12 dicembre 2014 (avente ad oggetto "Leggi
regionali 17/99, 44/00 e s.m.i. Impegno di spesa di euro 9.839.941,88
da destinare alle Province piemontesi per l'esercizio delle funzioni
conferite sul cap. 149827 del bilancio di previsione 2014") e la nota
della Regione Piemonte prot. n. 849/A13010 del 23 gennaio 2015 con la
quale l'amministrazione regionale ha evidenziato che il nuovo
stanziamento in favore della Provincia di Novara (elevatosi per
effetto della legge di assestamento del bilancio dalla precedente
somma di euro 881.525,86 ad euro 923.723,89) deve considerarsi
disposto in ottemperanza alla decisione cautelare del TAR, di cui
all'ordinanza n. 431 del 2014, resa nel parallelo giudizio tra le
medesime parti (RG n. 1101/2014). La Provincia di Novara ha chiesto
anche la conseguente condanna della Regione Piemonte all'esatto
adempimento dell'obbligazione di garantire la capienza dello
stanziamento delle risorse per le funzioni delegate alla Provincia di
Novara per l'anno 2014, e quindi al pagamento in favore della
Provincia di Novara degli importi dovuti per tali ragioni.
La Provincia di Asti ha impugnato, chiedendone l'annullamento,
previa sospensione cautelare, la deliberazione della Giunta della
Regione Piemonte n. 2-157 del 28 luglio 2014, pubblicata sul B.U.R.
n. 33 del 14 agosto 2014 (avente ad oggetto "Leggi regionali 17/99 e
44/00 s.m.i. Art. 10 l.r. 34/98 c s.m.i. Ripartizione dei fondi agli
Enti Locali piemontesi per l'esercizio delle funzioni conferite dalla
Regione - anno 2014") nella parte in cui viene determinata in euro
741.486,32 la somma da destinare alla Provincia di Asti per
l'esercizio delle funzioni conferite, nonchè la successiva
determinazione del dirigente del Servizio rapporti con le autonomie
locali n. 165 del 29 luglio 2014 (avente ad oggetto "Leggi regionali
17/99, 44/00 e s.m.i. Impegno di spesa di Euro 9.390.428,71 da
destinare alle Province piemontesi per l'esercizio delle funzioni
conferite sul cap. 149827 del bilancio di previsione 2014") con la
quale le suddette somme sono state impegnate e ne è stata
autorizzata la liquidazione, nonchè, con motivi aggiunti depositati
in data 3 marzo 2015, la deliberazione della Giunta regionale n.
1-665 del 27 novembre 2014 (avente ad oggetto "Variazione delle
risorse finanziarie sull'assestamento al bilancio di previsione
2014"), pubblicata sul B.U.R. in data 18 dicembre 2014 e la
determinazione dirigenziale n. 7 del 12 dicembre 2014 (avente ad
oggetto "Leggi regionali 17/99, 44/00 e s.m.i. Impegno di spesa di
Euro 9.839.941,88 da destinare alle Province piemontesi per
l'esercizio delle funzioni conferite sul cap. 149827 del bilancio di
previsione dell'anno 2014"), pubblicata sul B.U. R in data 22 gennaio
2015.
Riferisce il giudice a quo che le Province ricorrenti lamentano
nei rispettivi ricorsi che le somme stanziate in bilancio dalla
Regione Piemonte nell'anno 2014 per l'esercizio di varie funzioni
amministrative loro conferite con leggi regionali in attuazione del
sistema di decentramento amministrativo previsto dalla legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non sono
sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi alle retribuzioni
del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alle Province
ricorrenti per l'espletamento di tali funzioni. Riferisce il TAR
Piemonte che ha ritenuto di sollevare questione di legittimità
costituzionale delle norme contenute nella legge finanziaria
regionale per il 2014, nella legge di approvazione del bilancio di
previsione 2014 e nelle disposizioni di assestamento e, con separate
ordinanze, ha disposto la sospensione cautelare degli atti impugnati
sino alla prima camera di consiglio successiva alla restituzione
degli atti relativi ai giudizi a quibus da parte della Corte
costituzionale. Secondo il TAR Piemonte dagli atti prodotti
risulterebbe che in attuazione delle leggi regionali n. 1 del 2014 e
n. 2 del 2014, la Giunta della Regione Piemonte, con delibera n.
2-157 del 28 luglio 2014, ha individuato nell'importo complessivo di
euro 10.790.508,00 le risorse finanziarie da destinare per
l'esercizio delle funzioni conferite agli enti locali; in
particolare, alle Province è stata assegnata la somma complessiva di
euro 9.390.428,71.
Di conseguenza, con determinazione dirigenziale n. 165 del 29
luglio 2014, è stata autorizzata la liquidazione di quest'ultima
somma a favore delle Province piemontesi sul capitolo n. 149827/2014.
In base alla ripartizione proporzionale tra le varie Province, alla
Provincia di Novara è stata così assegnata la somma di euro
881.525,86, ed alla Provincia di Asti la somma di euro 741.486,32.
In seguito, per effetto della legge regionale di assestamento del
bilancio, n. 19 del 2014, il capitolo n. 149827 è stato incrementato
complessivamente dell'importo di euro 14.040.000,00 e la quota
riservata alle Province è stata conseguentemente aumentata di euro
9.839.941,88 (somma individuata nell'allegato n. 1 alla d.G.R. n.
1-665 del 27 novembre 2014), conseguentemente per la Provincia di
Novara la somma assegnata si è elevata ad euro 1.805.249,75 e per la
Provincia di Asti ad euro 1.518.467,06.
Espone il rimettente che tuttavia tali importi sarebbero
manifestamente insufficienti a garantire la copertura di tutte le
spese necessarie a far fronte all'esercizio delle funzioni conferite
alle due Province ricorrenti, in quanto, come documentato nei
giudizi, per il pagamento dei soli stipendi del personale la
Provincia di Novara sosterrebbe una spesa superiore ad euro 2.500.000
annui, mentre la Provincia di Asti, per il pagamento dei soli
stipendi al personale impiegato nelle varie funzioni conferite e
delegate dalla Regione Piemonte necessiterebbe di una somma superiore
ad euro 3.600.000 annui, con la conseguenza che le due
amministrazioni provinciali - oltre a non poter materialmente
esercitare le funzioni loro conferite - non sarebbero neanche in
grado di mantenere le obbligazioni contratte con i terzi.
Il TAR per il Piemonte sostiene che le questioni di legittimità
costituzionale sarebbero rilevanti per le decisioni da assumere in
quanto le delibere impugnate, nell'attribuire lo stanziamento oggetto
di contestazione alle Province ricorrenti, non avrebbero potuto
riconoscere agli enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a
quelle indicate negli allegati della legge finanziaria e delle leggi
di approvazione e di assestamento del bilancio 2014, con riferimento
alle somme da queste indicate nella summenzionata unità previsionale
di base (UPB) DB05011 e, segnatamente, nel capitolo n. 149827.
Infatti, prosegue il rimettente, le delibere in questione nelle
loro premesse riferiscono di dare attuazione alle predette
disposizioni legislative. Secondo il giudice a quo sarebbe quindi
evidente che le doglianze avanzate dalle Province ricorrenti non
potrebbero che coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale,
proprio la legge finanziaria e la legge di bilancio alle quali esse
premettono di voler dare attuazione.
Secondo il giudice a quo vengono quindi in rilievo per la
decisione dei ricorsi l'art. 1, comma 1, della legge reg. Piemonte n.
1 del 2014, che ha previsto il rifinanziamento delle vigenti leggi
regionali di spesa, tra le quali è indicata anche la legge della
Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e
dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali), in
combinato disposto con l'Allegato A della medesima legge, laddove
viene stanziata la somma di euro 10.790.508,00 per l'anno 2014;
l'art. 2, commi 1 e 2, della legge reg. Piemonte n. 2 del 2014,
mediante i quali è stato approvato il totale generale delle spese ed
è stata autorizzata l'assunzione degli impegni di spesa entro i
limiti degli stanziamenti di competenza dello stato di previsione
della spesa per l'anno finanziario 2014, l'art. 3 della medesima
legge regionale, che ha approvato il quadro generale riassuntivo del
bilancio per l'anno finanziario 2014, entrambi in combinato disposto
con l'Allegato A della medesima legge, nella parte relativa all'UPB
DB05011, laddove assegna al capitolo 149827 ("Fondo per l'esercizio
delle funzioni conferite - L.R. 34/98") la somma, in termini di
competenza, di euro 10.790.508,00; l'art. 1 della legge reg. Piemonte
n. 6 del 2014, nella parte in cui non apporta alcuna variazione in
aumento, nei sensi già indicati, con riferimento alla cifra già
stanziata di euro 10.790.508,00 in favore degli enti locali; nonchè
l'art. 1 della legge reg. Piemonte n. 19 del 2014, che ha introdotto
gli aggiornamenti e le variazioni allo stato di previsione
dell'entrata e della spesa del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014, in combinato disposto con l'Allegato A della
medesima legge, nella parte relativa all'UPB DB05011, ed al predetto
capitolo 149827, assegnando ulteriori risorse agli enti locali per
euro 14.040.000,00 e portando quindi lo stanziamento complessivo
assestato ad euro 24.830.508,00.
Al riguardo, il rimettente espone che, in effetti, a norma
dell'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), a decorrere
dall'anno 2013, ciascuna Regione a statuto ordinario deve assicurare
la soppressione di tutti i trasferimenti regionali, aventi carattere
di generalità e permanenza, di parte corrente e, ove non finanziati
tramite il ricorso all'indebitamento, in conto capitale diretti al
finanziamento delle spese delle Province, ai sensi dell'art. 11,
comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione). Peraltro, rammenta il TAR per
il Piemonte che tale previsione normativa, nel concorrere ad attuare
il disegno di federalismo fiscale ai sensi dell'art. 119 Cost., ha
altresì stabilito che, per assicurare alle Province un importo
corrispondente ai trasferimenti regionali così soppressi, ciascuna
Regione deve comunque determinare, con proprio atto amministrativo
(previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali,
d'intesa con le Province del proprio territorio), una
compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica regionale
e che tale compartecipazione può essere successivamente incrementata
sulla base di disposizioni legislative regionali sopravvenute
riguardanti le funzioni delle Province o in misura corrispondente
alla riduzione di altri trasferimenti regionali; è altresì previsto
che in caso di incapienza della tassa automobilistica rispetto
all'ammontare delle risorse regionali soppresse, le Regioni debbano
assicurare una compartecipazione ad altro tributo regionale, nei
limiti della compensazione dei trasferimenti soppressi alle
rispettive Province (comma 2 dell'art. 19 citato) ed è stato
altresì previsto che, in caso di mancata fissazione della
compartecipazione alla tassa automobilistica entro la data del 30
novembre 2012, lo Stato sarebbe intervenuto in via sostitutiva ai
sensi dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Con riguardo alla situazione esistente in Piemonte, riferisce il
TAR che la difesa della Regione non ha documentato se essa abbia
fissato, entro il 30 novembre 2012, la misura della suddetta
compartecipazione; nè se si sia verificato un successivo intervento
statale sostitutivo; nè, ancora, se sia stato istituito il "Fondo
sperimentale regionale di riequilibrio" che, ai sensi del comma 4
dell'art. 19 del menzionato d.lgs. n. 68 del 2011, potrebbe
consentire di realizzare, in forma progressiva e territorialmente
equilibrata, l'attuazione del nuovo sistema; neppure risulta, si
prosegue, che qualche determinazione sia stata ancora adottata; con
la conseguenza che l'eventuale venir meno dei trasferimenti
regionali, ai sensi del comma 1 dell'art. 19 del d.lgs. n. 68 del
2011, non potrebbe attualmente trovare la sua compensazione in alcuna
voce. Pertanto, osserva il giudice a quo che l'attuale
inoperatività, per la Regione Piemonte, della complessiva previsione
di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, rimasta inattuata nella
pars construens (ossia, laddove assicura il recupero delle risorse
soppresse), avrebbe dovuto impedire l'applicazione anche della pars
destruens (ossia, laddove dispone la soppressione dei trasferimenti
regionali alle Province); tale sarebbe difatti, secondo il giudice a
quo, la necessaria interpretazione costituzionalmente orientata di
tale previsione, nel senso cioè che la sua operatività debba
intendersi sospesa fino a quando non saranno concretamente stabilite
le modalità di recupero delle risorse soppresse. Per quanto sopra
esposto, secondo il rimettente le leggi regionali che hanno approvato
la finanziaria 2014 ed il bilancio di previsione per l'anno 2014,
nonchè la legge di assestamento di bilancio 2014, hanno confermato -
nonostante un leggero aumento recato dalla legge di assestamento - la
consistente riduzione degli stanziamenti a favore delle Province per
le funzioni loro delegate - riduzione che, evidenzia il rimettente,
rispetto allo stanziamento per l'anno 2010, allora pari ad euro
60.000.000,00, assume proporzioni davvero inusitate, tenuto conto che
la somma destinata alle Province per il 2014, anche dopo la legge di
assestamento, era pari a meno di 20 milioni di euro - in tal modo
esse di fatto impediscono alle Province la concreta possibilità di
esercitare quelle funzioni, in violazione degli artt. 3, 97, 114,
117, 118 e 119 Cost.
Secondo il giudice a quo una siffatta riduzione violerebbe
l'autonomia finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119
Cost., con negative ricadute anche sul buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost). Osserva difatti il TAR
piemontese che fino a quando le Province continueranno ad essere
individuate, nella Costituzione, come enti costituenti la Repubblica
e dotati di autonomia, anche finanziaria (art. 114, primo e secondo
comma, e 119, primo comma, Cost.), la sottrazione delle risorse loro
spettanti in base alle leggi regionali impugnate si tradurrebbe in
una menomazione della loro autonomia finanziaria (è richiamata la
sentenza n. 241 del 2012) perchè costringerebbe tali enti a dare
copertura ai costi delle funzioni trasferite con risorse proprie -
che, peraltro, le Province ricorrenti sostengono di non possedere -
ed altresì in un ostacolo all'assolvimento dei compiti istituzionali
che, anche in base al sistema di decentramento amministrativo avviato
con la legge n. 59 del 1997, tali enti territoriali sono chiamati a
svolgere (è richiamata la sentenza n. 63 del 2013). Pertanto,
secondo il rimettente, il ruolo delle autonomie locali, quale
attualmente disegnato dalle richiamate norme costituzionali, non
potrebbe considerarsi compatibile con una drastica riduzione dei
servizi che gli enti locali sono chiamati a fornire ai cittadini, se
giustificata esclusivamente da considerazioni di carattere
finanziario fondate sull'equilibrio di bilancio.
Rammenta il TAR che il soddisfacimento delle ordinarie attività
amministrative non dipenderebbe solo dalle risorse disponibili, ma
anche dalle scelte sulla loro allocazione ed utilizzazione, dovendosi
evitare che queste possano comportare la compromissione delle istanze
costituzionali già richiamate. Pertanto, anche le leggi regionali in
questione avrebbero dovuto allocare od utilizzare diversamente le
risorse a disposizione della Regione, pur di garantire alle Province
la salvaguardia della loro autonomia finanziaria e - correlativamente
- di mantenere il buon andamento nell'amministrazione pubblica,
ovviamente nel necessario rispetto del principio di previa copertura
della spesa in sede legislativa (art. 81, quarto comma, Cost.).
Secondo il rimettente sarebbe altresì violato l'art. 3 Cost.,
sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, in quanto la drastica
riduzione degli stanziamenti disposta dalla Regione non terrebbe
conto dell'esigenza (logica, ancor prima che giuridica) che le
funzioni assegnate siano conferite unitamente alle risorse
disponibili per il loro svolgimento, in considerazione del livello
dei costi delle funzioni medesime; sia sotto il profilo della
violazione del principio di eguaglianza sostanziale in quanto il
mancato esercizio delle funzioni delegate alle Province - afferenti a
settori nevralgici della vita economica e sociale della comunità
territoriale (sono citati l'industria, le miniere, l'inquinamento
atmosferico, acustico ed elettromagnetico, la gestione dei rifiuti,
l'energia, la tutela delle acque, la difesa del suolo, la protezione
civile, il turismo, i trasporti, l'istruzione, i servizi sociali, i
beni culturali), lungi dal rimuovere gli ostacoli descritti dall'art.
3, secondo comma, Cost., al contrario li causerebbe e, allo stesso
tempo, si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di fatto tra i
cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti di libertà.
Il giudice a quo lamenta infine la violazione dell'art. 118 Cost.
e dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza:
siffatti principi postulerebbero, secondo il rimettente, che
determinate funzioni siano conferite anche alle Province le quali,
così, ne diventano titolari ai sensi dell'art. 118, secondo comma,
Cost. In tale quadro costituzionale, il mantenimento delle funzioni
già conferite con legge statale, accompagnato però dal taglio delle
risorse destinate a quelle funzioni, equivarrebbe ad una sostanziale
espropriazione delle funzioni di cui le Province sono divenute
titolari, in violazione del dettato costituzionale e del principio di
sussidiarietà verticale (in applicazione del quale, invece, quelle
funzioni erano state attribuite alle Province) ed anche del principio
di adeguatezza, in quanto lo stanziamento disposto sarebbe del tutto
inidoneo a consentire alle Province di far fronte ai costi che lo
svolgimento di tali funzioni implicherebbe.
2.- È intervenuta in tutti i giudizi la Regione Piemonte,
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano
dichiarate inammissibili od infondate. La Regione Piemonte sottolinea
innanzi tutto che le cifre che si indicano come insufficienti
comprenderebbero solo parte delle funzioni delegate, mentre altre
materie (quali quelle dei trasporti e dei servizi sociali), sarebbero
finanziate con specifiche leggi regionali (leggi della Regione
Piemonte 4 gennaio 2000, n. 1, recante «Norme in materia di trasporto
pubblico locale, in attuazione del decreto legislativo 19 novembre
1997, n. 422» e 8 gennaio 2004, n. 1, recante «Norme per la
realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi
sociali e riordino della legislazione di riferimento»).
Inoltre, con riferimento al fatto che i suddetti finanziamenti
non basterebbero nemmeno a coprire le spese del personale, la Regione
eccepisce che non sarebbe stato dimostrato che essi vengano
utilizzati solo per l'esercizio delle funzioni conferite e delegate.
Evidenzia inoltre l'interveniente che la Regione Piemonte e le
Province, nei tavoli della "Conferenza Permanente Regione-Autonomie
Locali", non avrebbero mai concordato di fissare i finanziamenti a
seguito di resoconti dettagliati sui costi forniti dalle Province,
optando diversamente per una forfetizzazione dei contributi. La
Regione Piemonte, dopo aver descritto nel dettaglio i settori oggetto
del d.lgs. n. 112 del 1998, che sarebbero stati a loro volta delegati
alle Province con la legge della Regione Piemonte 26 aprile 2000, n.
44 (Disposizioni normative per l'attuazione del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), osserva che
occorrerebbe tenere conto delle attività coperte con fondi europei e
che alcune delle attività delegate (per esempio in materia
contributiva) verrebbero esercitate solamente in quanto vi sia la
disponibilità finanziaria, mentre altre attività (ad esempio
trasporti) sarebbero finanziate con altri fondi non compresi nella
delibera impugnata. Prosegue la Regione Piemonte che l'art. 7 del
d.lgs. n. 112 del 1998 menziona i fondi regionali "effettivamente"
trasferiti dallo Stato, sicchè la Regione non avrebbe potuto
incrementare i fondi provinciali con fondi propri, in quanto già
soggetti ad una drastica riduzione per effetto dei minori
trasferimenti statali; non essendosi mai proceduto ad un esame
dettagliato degli effettivi costi delle funzioni trasferite, che
tengano conto anche degli elementi sopra elencati si sarebbe optato
per la forfetizzazione del versamento regionale alle Province, come
tale non necessariamente vincolato alla spesa storica degli anni
precedenti. Tale versamento sarebbe stato peraltro concordato in sede
di "Conferenza permanente Regione-Autonomie Locali", a cui avrebbero
partecipato anche le Province ricorrenti. La Regione richiama
altresì il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216
(Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard di Comuni, Città metropolitane e Province) che individua
l'anno 2013 quale anno di avvio della fase transitoria comportante il
superamento del criterio della spesa storica, ed in particolare
l'art. 3, che enumera le funzioni fondamentali della Provincia ai
fini della determinazione dei fabbisogni standard: secondo la Regione
Piemonte sarebbe evidente che gran parte delle funzioni delegate
dalla Regione siano attualmente ricomprese nell'esercizio delle
funzioni fondamentali delle Province, così come ridefinite, sicchè
resterebbe «[d]ifficile [...] stabilire un finanziamento ultroneo per
attività analoghe svolte dal medesimo personale».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con le
ordinanze indicate in epigrafe, pronunciate in giudizi promossi
rispettivamente dalla Provincia di Novara, dalla Provincia di Asti e
nuovamente dalla Provincia di Novara, ed iscritti rispettivamente ai
nn. 6, 141 e 142 del registro ordinanze dell'anno 2015, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge finanziaria
per l'anno 2014), in combinato disposto con l'Allegato A della
medesima legge, laddove è stanziata la somma di euro 10.790.508,00
per l'anno 2014, degli artt. 2, commi 1 e 2, nella parte relativa
alla Unità previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo 149827
("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite - L.R. 34/98") e 3,
in combinato disposto con l'Allegato A della legge della Regione
Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2 (Bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016),
nella parte relativa all'UPB DB05011, capitolo 149827, dell'art. 1
della legge della Regione Piemonte 1° agosto 2014, n. 6 (Variazione
al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), nella parte in cui
non apporta alcuna variazione in aumento alla cifra già stanziata di
soli euro 10.790.508,00 in favore degli enti locali, nonchè
dell'art. 1, in combinato disposto con l'Allegato A della legge della
Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie),
laddove, con riferimento, all'UPB DB05011, assegna ulteriori risorse
per euro 14.040.000,00 in favore degli enti locali, per violazione
degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Espone il giudice rimettente che le due Province hanno impugnato
la deliberazione della Giunta della Regione Piemonte e la
determinazione del dirigente del Servizio rapporti con le autonomie
locali con le quali sono stati ripartiti ed impegnati i fondi
contenuti nella richiamata posta di bilancio regionale.
Le medesime ricorrenti hanno altresì impugnato con ulteriore
ricorso - la Provincia di Asti con motivi aggiunti - la deliberazione
della Giunta regionale e la determinazione dirigenziale con le quali
sono state incrementate ed impegnate le somme precedentemente
ripartite sulla base della legge regionale di assestamento
dell'esercizio 2014. È stata altresì impugnata la nota della
Regione Piemonte prot. n. 849/A13010 del 23 gennaio 2015 con la quale
l'amministrazione regionale ha evidenziato che il nuovo stanziamento
in favore della Provincia di Novara deve considerarsi disposto in
ottemperanza alla decisione cautelare del TAR, di cui all'ordinanza
n. 431 del 2014, resa nel parallelo giudizio tra le medesime parti
(RG n. 1101/2014).
Riferisce il giudice a quo che le Province ricorrenti lamentano
nei rispettivi ricorsi che le somme stanziate in bilancio dalla
Regione Piemonte nell'anno 2014 per l'esercizio di varie funzioni
amministrative ad esse conferite con leggi regionali in attuazione
del sistema di decentramento amministrativo previsto dalla legge 15
marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni
e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) non sono
sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi alle retribuzioni
del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alle Province
ricorrenti per l'espletamento di tali funzioni.
Secondo il TAR piemontese, dagli atti prodotti risulterebbe che,
in attuazione delle leggi della Regione Piemonte n. 1 del 2014 e n. 2
del 2014, la Giunta ha individuato nell'importo complessivo di euro
10.790.508,00 le risorse finanziarie da destinare per l'esercizio
delle funzioni conferite agli enti locali; in particolare, alle
Province è stata assegnata la somma complessiva di euro
9.390.428,71. Di conseguenza, con determinazione dirigenziale n. 165
del 29 luglio 2014, è stata autorizzata la liquidazione di
quest'ultima somma a favore delle Province piemontesi sul capitolo n.
149827/2014. In base alla ripartizione proporzionale tra le varie
Province, alla Provincia di Novara è stata così assegnata la somma
di euro 881.525,86 ed alla Provincia di Asti la somma di euro
741.486,32.
In seguito, per effetto della legge regionale di assestamento del
bilancio n. 19 del 2014, il capitolo n. 149827 è stato incrementato
complessivamente dell'importo di euro 14.040.000,00 e la quota
riservata alle Province è stata aumentata di euro 9.839.941,88
(somma individuata nell'allegato n. 1 alla d.G.R. n. 1-665, del 27
novembre 2014). Per la Provincia di Novara la somma assegnata si è
elevata dunque ad euro 1.805.249,75 e per la Provincia di Asti ad
euro 1.518.467,06. Tali importi - anche nella misura temporaneamente
incrementata dalla legge di assestamento in esecuzione della
ordinanza cautelare - sarebbero manifestamente insufficienti a
garantire la copertura di tutte le spese necessarie a far fronte
all'esercizio delle funzioni conferite alle due ricorrenti, in
quanto, come documentato nei giudizi, per il pagamento dei soli
stipendi del personale la Provincia di Novara sosterrebbe una spesa
superiore ad euro 2.500.000 annui, mentre la Provincia di Asti, per
il pagamento dei soli stipendi al personale impiegato nelle varie
funzioni conferite e delegate dalla Regione Piemonte, necessiterebbe
di una somma superiore ad euro 3.600.000 annui, con la conseguenza
che le amministrazioni provinciali - oltre a non poter materialmente
esercitare le funzioni loro conferite - non sarebbero neanche in
grado di adempiere le obbligazioni contratte con i terzi.
Le questioni sollevate sarebbero rilevanti per le decisioni da
assumere in quanto le delibere impugnate, nell'attribuire lo
stanziamento oggetto di contestazione alle Province ricorrenti, non
avrebbero potuto riconoscere agli enti locali piemontesi maggiori
risorse rispetto a quelle indicate negli allegati della legge
finanziaria e delle leggi di approvazione e di assestamento del
bilancio 2014. Pertanto le doglianze avanzate dalle Province non
potrebbero che coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale,
proprio la legge finanziaria, la legge di bilancio e le successive
modifiche, le quali fissano il limite finanziario al potere
dispositivo della Giunta e del dirigente preposto al settore.
Nelle ordinanze di rimessione viene ricordato che, a norma
dell'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonchè di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), a decorrere
dall'anno 2013, ciascuna Regione a statuto ordinario avrebbe dovuto
assicurare la soppressione di tutti i trasferimenti regionali di
parte corrente aventi carattere di continuità sostituendoli con una
compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica regionale
e, in caso di insufficienza della tassa automobilistica rispetto
all'ammontare delle risorse regionali soppresse, con una
compartecipazione ad altro tributo regionale, nei limiti della
compensazione dei trasferimenti soppressi (comma 2 dell'art. 19
citato). Tali prescrizioni normative non risulterebbero attuate dalla
Regione Piemonte per cui le riduzioni dei trasferimenti regionali
sono rimaste prive di compensazione.
In base alla lettura dei bilanci approvati con legge regionale il
valore assoluto dei trasferimenti sulla apposita UPB DB05011,
capitolo 149827, mette in luce la seguente evoluzione negativa:
esercizio 2010 - stanziamento euro 60.000.000,00; esercizio 2011 -
stanziamento euro 59.000.000,00; esercizio 2012 - stanziamento euro
40.000.000,00; esercizio 2013 - stanziamento euro 20.000.000,00 (euro
21.065.336,47 a seguito di assestamento); esercizio 2014 -
stanziamento euro 10.790.508,00 (incrementato con legge di
assestamento di euro 9.839.941,88, da destinare concretamente alle
Province).
Secondo il giudice a quo una siffatta contrazione violerebbe
l'autonomia finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119
Cost., con negative ricadute anche sul buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.) poichè le risorse assegnate
servirebbero solo a sostenere parzialmente gli oneri del personale
senza una correlata utilità in termini di servizi resi.
Viene altresì lamentata la violazione dell'art. 3 Cost., sia
sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto la riduzione degli
stanziamenti disposta dalla Regione sarebbe assolutamente priva di
proporzionalità, non tenendo in alcun conto che le funzioni sono
state a suo tempo conferite contestualmente alle risorse umane e
finanziarie necessarie per il loro svolgimento; sia sotto il profilo
del principio di eguaglianza sostanziale, in quanto il mancato o
cattivo esercizio delle funzioni delegate alle Province, «afferenti a
settori nevralgici della vita economica e sociale della comunità
territoriale: si pensi, solo per citarne alcuni, all'industria, alle
miniere, all'inquinamento atmosferico, acustico ed elettromagnetico,
alla gestione dei rifiuti, all'energia, alla tutela delle acque, alla
difesa del suolo, alla protezione civile, al turismo, ai trasporti,
all'istruzione, ai servizi sociali, ai beni culturali [...] si
tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di fatto tra i cittadini
e nella sostanziale negazione dei loro diritti di liberta'».
Il giudice a quo lamenta infine la violazione dell'art. 118 Cost.
e dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza:
siffatti principi postulerebbero, secondo il rimettente, che
determinate funzioni debbano essere conferite anche alle Province le
quali, così, ne diverrebbero titolari ai sensi dell'art. 118,
secondo comma, Cost. In tale quadro costituzionale, il mantenimento
delle funzioni già conferite con legge statale, accompagnato però
dal taglio delle risorse destinate a quelle funzioni, equivarrebbe ad
una sostanziale espropriazione delle funzioni di cui le Province sono
divenute titolari, in violazione del dettato costituzionale e dei
principi di sussidiarietà verticale e di adeguatezza.
2.- I tre giudizi, aventi ad oggetto le medesime disposizioni
regionali, vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
Preliminarmente occorre esaminare il problema dell'ammissibilità
delle questioni rivolte contro disposizioni di legge che, in sede di
bilancio preventivo e di modifiche in corso d'anno, determinano le
risorse da assegnare per il raggiungimento degli obiettivi di
competenza dell'ente territoriale. Si tratta invero, nel caso delle
scelte di bilancio, di decisioni di natura politico-economica che,
proprio in ragione di questo carattere, sono costituzionalmente
affidate alla determinazione dei governi e delle assemblee
parlamentari (nel caso in questione della Regione Piemonte).
Con riguardo alla fattispecie in esame è necessario tuttavia
considerare l'ormai consolidato orientamento di questa Corte secondo
cui nella materia finanziaria non esiste «un limite assoluto alla
cognizione del giudice di costituzionalità delle leggi. Al
contrario, ritenere che [il sindacato sulla materia] sia riconosciuto
in Costituzione non può avere altro significato che affermare che
esso rientra nella tavola complessiva dei valori costituzionali,
[cosicche'] non si può ipotizzare che la legge di approvazione del
bilancio [...] o qualsiasi altra legge incidente sulla stessa
costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato del
giudice di costituzionalità, dal momento che non vi può essere
alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta
esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal giudizio di
legittimità costituzionale» (sentenza n. 260 del 1990; in senso
sostanzialmente conforme sentenze n. 188 del 2015 e 70 del 2012).
In particolare, proprio con la citata sentenza n. 260 del 1990 è
stata superata anche la risalente concezione dottrinaria, di cui è
traccia anche nella sentenza n. 7 del 1959 di questa Corte, secondo
cui quella di bilancio sarebbe una legge meramente formale priva di
prescrizioni normative. Da ciò conseguirebbe la inidoneità a
modificare leggi finanziarie preesistenti e quindi ad essere
sindacata in sede costituzionale.
In realtà, l'evoluzione legislativa in materia finanziaria ha
presentato sovente fattispecie (ad esempio quella decisa con sentenza
n. 188 del 2015) in cui anche attraverso i semplici dati numerici
contenuti nelle leggi di bilancio e nei relativi allegati possono
essere prodotti effetti novativi dell'ordinamento. Questi ultimi
costituiscono scelte allocative di risorse, suscettibili di sindacato
in quanto rientranti «nella tavola complessiva dei valori
costituzionali, la cui commisurazione reciproca e la cui ragionevole
valutazione sono lasciate al prudente apprezzamento di questa Corte»
(sentenza n. 260 del 1990).
3.- Sempre con riguardo ai profili di ammissibilità, dalla
lettura delle ordinanze di rimessione si evince inequivocabilmente la
rilevanza delle questioni sollevate, atteso che il giudice rimettente
ritiene pregiudiziale all'esame del merito del giudizio a quibus
risolvere il dubbio circa la legittimità di norme che - per effetto
della cosiddetta "funzione autorizzatoria" della spesa, la quale
astringe la gestione delle risorse disponibili entro i limiti
determinati dalle singole poste del bilancio di previsione (in merito
ai caratteri di tale funzione, ex plurimis, sentenza n. 188 del 2015)
- non consentirebbero di attribuire adeguate risorse per l'esercizio
delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte 20 novembre 1998,
n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della
Regione e degli Enti locali). Viene precisato al riguardo che il
provvedimento di riparto dei trasferimenti tra le Province ha
utilizzato per intero lo stanziamento del bilancio 2014, sicchè,
nella vigenza delle disposizioni impugnate, risulterebbe impossibile
accogliere le pretese delle ricorrenti. Il sindacato costituzionale
sulle norme, della cui legittimità si dubita, risulta quindi
propedeutico all'esame nel merito delle rivendicazioni finanziarie
delle Province. Infatti, le impugnate delibere di Giunta regionale e
le determinazioni dirigenziali conseguenti non avrebbero potuto
attribuire agli enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a
quelle indicate nella legge finanziaria n. 1 del 2014 e negli
allegati delle leggi di approvazione e di assestamento dell'esercizio
2014. Per questo motivo, le doglianze delle Province ricorrenti
vengono a coinvolgere, in via necessaria e pregiudiziale, proprio le
citate disposizioni di legge.
Dalle ordinanze di rimessione si ricava anche che non vi è
questione sui criteri di distribuzione dello stanziamento di bilancio
tra le Province piemontesi e che, quindi, la lesione dedotta da
entrambe le ricorrenti riguarda non i parametri di riparto, bensì
l'ammontare dei relativi trasferimenti, la cui limitazione dipende
dal monte finanziario complessivo di cui si lamenta la drastica
riduzione nell'esercizio 2014.
In altre parole, non essendo contestata l'invarianza dei criteri
di riparto, l'oggetto del giudizio rimane circoscritto all'evoluzione
in senso fortemente riduttivo degli stanziamenti complessivi e non
investe le reciproche proporzioni tra risorse assegnate alle singole
Province piemontesi. Le doglianze del giudice rimettente riguardano
detta riduzione che - anche prendendo a riferimento lo stanziamento
finale che la Regione precisa comunque essere adempimento della
misura cautelare del TAR e non scelta definitiva e irreversibile di
politica finanziaria - risulta pari a circa due terzi delle risorse
annualmente assegnate a far data dal conferimento delle funzioni ex
lege n. 59 del 1997.
È utile anche ricordare che per analoga fattispecie è stato
già precisato che il sindacato costituzionale «non può essere
esteso alle ragioni che hanno condotto la Regione Piemonte a non dare
applicazione al meccanismo sostitutivo dei trasferimenti come
delineato dall'art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011
(soppressione, a decorrere dall'anno 2013, dei trasferimenti di parte
corrente con contestuale assegnazione alle Province di un importo
fiscale sostitutivo dei trasferimenti regionali così eliminati). La
mancata attuazione della norma statale, che prevedeva una sostanziale
invarianza finale del nuovo regime delle entrate provinciali,
risulta, ai fini del presente giudizio, un mero presupposto di fatto»
(sentenza n. 188 del 2015).
4.- Alla luce delle esposte premesse, le questioni di
legittimità sollevate in riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 119
Cost. devono essere ritenute ammissibili ad eccezione di quelle
rivolte alla legge della Regione Piemonte n. 6 del 2014 di variazione
al bilancio di previsione 2014. Con riguardo a quest'ultima il
giudice rimettente non precisa i motivi per cui essa osterebbe alla
determinazione del giusto contributo per l'esercizio delle funzioni
provinciali conferite. Nel contesto del ricorso egli sembra affermare
implicitamente che il pregiudizio provocato dalla legge di variazione
del bilancio consisterebbe nel non aver provveduto al congruo
incremento della partita di spesa contestata.
Una simile impostazione del rapporto di causalità tra la legge
di variazione ed il preteso insufficiente stanziamento non è
condivisibile: le leggi di variazione di bilancio hanno quale
finalità l'adeguamento delle previsioni iniziali alle nuove realtà
economico-finanziarie venutesi a creare in corso di esercizio, in
modo da garantire una flessibilità nell'attuazione delle politiche
pubbliche sottese all'esercizio di bilancio ed una maggiore rapidità
nell'adeguamento alle problematiche emergenti.
Il limite alla loro adozione sta appunto nella garanzia
dell'equilibrio di bilancio, che deve essere ripristinato laddove le
sopravvenienze lo abbiano turbato, oppure deve essere conservato, nel
caso in cui lo scopo normativo sia semplicemente quello di aggiornare
il quadro degli obiettivi di natura politico-finanziaria.
Se è vero che questa Corte ha più volte configurato il
principio dell'equilibrio finanziario come doveroso adempimento in
fieri del legislatore per porre rimedio alle risultanze negative del
complesso dei fatti finanziariamente rilevanti sui risultati della
gestione del bilancio, è di tutta evidenza come per la fattispecie
in esame non esistessero, alla data di emanazione della legge, fatti
normativamente vincolanti all'incremento dei trasferimenti.
5.- Ciò premesso, le questioni di legittimità sollevate nei
confronti della legge finanziaria regionale, di quella di bilancio e
di quella di assestamento con riguardo agli artt. 3, 97, 117 e 119
Cost. possono essere così sintetizzate: a) violazione degli artt.
117 e 119 Cost. per lesione dell'autonomia finanziaria, ridondante
sul principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., in quanto
lesiva del principio di programmazione e di proporzionalità tra
risorse assegnate e funzioni esercitate; b) violazione del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. per l'entità della
riduzione in assenza di misure riorganizzative o riallocative di
funzioni; c) violazione del principio di uguaglianza sostanziale di
cui all'art. 3, secondo comma, Cost. per il pregiudizio alla
fruizione dei diritti sociali causato dal mancato finanziamento dei
servizi.
6.- Tutte le censure così riassunte sono fondate.
È acclarato dalla lettura dei bilanci della Regione e già
accertato nei giudizi a quibus che - malgrado la Regione Piemonte
eccepisca, in modo generico e non documentato, che le poste contabili
oggetto di impugnazione non siano esaustive delle risorse assegnate
per funzioni conferite alle Province ricorrenti - l'entità degli
stanziamenti contenuti nella specifica posta del bilancio della
Regione, a fronte di una originaria continuità dalla data di
conferimento delle funzioni all'esercizio 2011, viene notevolmente
ridotta negli ultimi tre esercizi.
Come si evince dalla progressione storica degli stanziamenti
precedentemente illustrata, rispetto all'importo "consolidato" di 60
milioni relativo all'esercizio 2010 (e rimasto sostanzialmente
invariato nel 2011), si sono avute riduzioni del 33,33%
nell'esercizio 2012, del 64,89% nell'esercizio 2013, dell'82%
nell'esercizio 2014 (percentuale poi rideterminata al 65,62% a
seguito del censurato assestamento di bilancio).
Il citato quadro finanziario, in quanto non accompagnato da
adeguate misure di riorganizzazione o di riallocazione delle
funzioni, risulta decisivo per ritenere fondati i richiamati profili
di censura.
6.1. - Quanto alle questioni sollevate in riferimento agli artt.
117, 119 e 97 Cost., l'entità della riduzione delle risorse
necessarie per le funzioni conferite alle Province piemontesi si
riverbera sull'autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con
detti parametri costituzionali, nella misura in cui non consente di
finanziare adeguatamente le funzioni stesse. La lesione
dell'autonomia finanziaria si riflette inevitabilmente sul buon
andamento dell'azione amministrativa in quanto la diminuzione delle
risorse in così elevata percentuale, «in assenza di correlate misure
che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero
di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo
conferite» (sentenza n. 188 del 2015), costituisce una menomazione
della autonomia stessa, che comporta contestualmente un grave
pregiudizio all'assolvimento delle funzioni attribuite in attuazione
della legge n. 59 del 1997, e delle altre disposizioni statali e
regionali in tema di decentramento amministrativo.
Per analoga fattispecie è stato ricordato che «ogni stanziamento
di risorse deve essere accompagnato da scopi appropriati e
proporzionati alla sua misura [e che] [i]l principio di buon
andamento implica, da un lato, che le risorse stanziate siano idonee
ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella
relativa al personale dell'amministrazione, e, dall'altro, che dette
risorse siano spese proficuamente in relazione agli obiettivi
correttamente delineati già in sede di approvazione del bilancio di
previsione» (sentenza n. 188 del 2015). Il principio del buon
andamento - ancor più alla luce della modifica intervenuta con
l'introduzione del nuovo primo comma dell'art. 97 Cost. ad opera
della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) - è
strettamente correlato alla coerenza della legge finanziaria
regionale e di quella di bilancio con la programmazione delle
attività e dei servizi che si intendono finanziare a legislazione
vigente.
In assenza di adeguate fonti di finanziamento a cui attingere per
soddisfare i bisogni della collettività di riferimento in un quadro
organico e complessivo, è arduo rispondere alla primaria e
fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la
gestione dei servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni
interessate. In detto contesto, la quantificazione delle risorse in
modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli obiettivi
previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e
presupposto del buon andamento dell'amministrazione, cui lo stesso
legislatore si deve attenere puntualmente. Nel caso di specie le
stesse leggi della Regione Piemonte n. 34 del 1998 e 26 aprile 2000,
n. 44 (Disposizioni normative per l'attuazione del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), attuative
della legge n. 59 del 1997 e del decreto legislativo n. 112 del 1998,
attribuendo una serie di funzioni alle Province piemontesi,
comportano l'obbligo di assicurare un adeguato finanziamento. È
stato in proposito più volte ribadito da questa Corte che
«l'esistenza di oneri nascenti dal contenuto della legge determina la
necessità dell'indicazione dei mezzi finanziari per farvi fronte.
Verrebbe altrimenti "disatteso un obbligo costituzionale di
indicazione al quale il legislatore, anche regionale (ex plurimis,
sentenza n. 68 del 2011), non può sottrarsi, ogni qual volta esso
preveda attività che non possano realizzarsi se non per mezzo di una
spesa" (sentenza n. 51 del 2013)» (sentenza n. 4 del 2014).
Una dotazione finanziaria così radicalmente ridotta, non
accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da
eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite,
comporta una lesione dei principi in considerazione. Dunque,
l'eccessiva riduzione delle risorse e l'incertezza sulla loro
definitiva entità (la stessa Regione, malgrado l'adozione
dell'insufficiente incremento di risorse in sede di assestamento del
bilancio, precisa la provvisorietà di tale statuizione) non
consentono una proficua utilizzazione delle stesse in quanto «[s]olo
in presenza di un ragionevole progetto di impiego è possibile
realizzare una corretta ripartizione delle risorse [...] e garantire
il buon andamento dei servizi con esse finanziati» (sentenza n. 188
del 2015).
6.2. - Anche le questioni sollevate in riferimento al principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. sono fondate.
La riduzione sproporzionata delle risorse, non corredata da
adeguate misure compensative, è infatti in grado di determinare un
grave vulnus all'espletamento da parte delle Province delle funzioni
espressamente conferite dalla legge regionale, determinando una
situazione di "inadempimento" rispetto ai parametri legislativi
fissati dalla legge n. 59 del 1997 e dalla stessa legge regionale di
attuazione, la cui vigenza permane nella sua originaria
configurazione. Sotto tale profilo, le norme impugnate «non
supera[no] il test di proporzionalità, il quale "richiede di
valutare se la norma oggetto di scrutinio [...] sia necessaria e
idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti [e se]
stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di
detti obiettivi" (sentenza n. 1 del 2014)» (sentenza n. 272 del
2015). Dette norme operano, nel quadro ordinamentale dei servizi
esercitati sul territorio regionale, in direzione opposta
all'obiettivo di assicurare lo svolgimento delle funzioni conferite
alle Province.
Dunque la forte riduzione delle risorse destinate a funzioni
esercitate con carattere di continuità ed in settori di notevole
rilevanza sociale risulta manifestamente irragionevole proprio per
l'assenza di proporzionate misure che ne possano in qualche modo
giustificare il dimensionamento (su analoga questione, sentenza n.
188 del 2015).
6.3.- L'art. 3 Cost. è stato ulteriormente violato sotto il
principio dell'eguaglianza sostanziale a causa dell'evidente
pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato
finanziamento dei relativi servizi.
Tale profilo di garanzia presenta un carattere fondante nella
tavola dei valori costituzionali e non può essere sospeso nel corso
del lungo periodo di transizione che accompagna la riforma delle
autonomie territoriali.
Questa Corte non ignora il processo riorganizzativo generale
delle Province che potrebbe condurre alla soppressione di queste
ultime per effetto della riforma costituzionale attualmente in
itinere. Tuttavia l'esercizio delle funzioni a suo tempo conferite -
così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente -
deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che
ne è temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di
transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo
svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di
tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione.
Per questo motivo lo stesso legislatore statale si è preoccupato
di assicurare un coerente quadro di relazioni finanziarie alternative
tra Regione e Province, come quello contenuto nell'art. 19, comma 1,
del d.lgs. n. 68 del 2011 e rimasto inattuato nel Piemonte, al fine
di non pregiudicare l'assetto economico-finanziario diretto al
concreto esercizio delle funzioni nel periodo in cui le stesse
rimangono attribuite alle Province.
Pertanto, il principio di continuità dei servizi di rilevanza
sociale non viene salvaguardato, risultando inutile a tal fine lo
stesso insufficiente finanziamento previsto dalle disposizioni
impugnate. A fronte della prescrizione normativa di astratti livelli
di prestazione dei servizi nelle leggi regionali di settore, si
verifica - per effetto delle disposizioni sproporzionatamente
riduttive delle risorse - una rilevante compressione dei servizi resi
alla collettività.
7.- Dunque le norme impugnate, nella parte in cui, in modo
irragionevole e sproporzionato, riducono - senza alcun piano di
riorganizzazione o di riallocazione - le dotazioni finanziarie per
l'esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione
Piemonte n. 34 del 1998, pregiudicandone in tal modo lo svolgimento,
risultano in contrasto con gli artt. 3, 97, 117 e 119 Cost. e
debbono, pertanto, essere dichiarate costituzionalmente illegittime.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal giudice
rimettente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge
finanziaria per l'anno 2014), in combinato disposto con l'Allegato A
della medesima legge regionale, relativamente all'unità previsionale
di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente
di attribuire adeguate risorse per l'esercizio delle funzioni
conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34
(Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e
degli Enti locali) e dalle altre leggi regionali che ad essa si
richiamano;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi
1 e 2, e 3 della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2
(Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), in combinato disposto
con l'Allegato A della medesima legge regionale, relativamente
all'unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella
parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per
l'esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34
del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2014 e disposizioni
finanziarie), in combinato disposto con l'Allegato A della medesima
legge regionale, relativamente all'unità previsionale di base UPB
DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente di
attribuire adeguate risorse per l'esercizio delle funzioni conferite
dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi
regionali che ad essa si richiamano;
4) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Piemonte 1°
agosto 2014, n. 6 (Variazione al bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2014 e pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016),
promosse dalle Province di Novara e di Asti con i ricorsi indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 gennaio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA