1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 31-12-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 438 SENTENZA 15 - 23 dicembre 2008
Salute (tutela della) - Stupefacenti e sostanze psicotrope - Norme della Regione Piemonte - Uso di sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' per asserita mancanza di motivazione in ordine alla dedotta violazione dell'art. 2 Cost. - Sufficienza del richiamo di detto parametro in collegamento con l'art. 32 Cost. - Reiezione. - Legge della Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21, art. 3. - Costituzione, artt. 2, 32 e 117, comma secondo, lettera m), e terzo. Salute (tutela della) - Stupefacenti e sostanze psicotrope - Norme della Regione Piemonte - Uso di sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita', per genericita', della censura relativa al comma 3 dell'art. 3 della legge denunciata - Sufficienza delle motivazioni contenute nel ricorso per l'individuazione delle censure ad esso riferite - Reiezione. - Legge della Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21, art. 3. - Costituzione, artt. 2, 32 e 117, commi secondo lettera m), e terzo. Salute (tutela della) - Stupefacenti e sostanze psicotrope - Norme della Regione Piemonte - Uso di sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti - Necessita' del consenso informato reso per iscritto dai genitori e tutori - Affidamento alla Giunta regionale dei compiti di predisporre i moduli per il consenso e di individuare strumenti e modalita' per favorire l'accesso ad ulteriori terapie - Violazione dei diritti fondamentali della persona, del diritto alla salute, dei livelli essenziali delle prestazioni nonche' violazione di principi fondamentali in materia di «tutela della salute», rimessa alla competenza statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21, art. 3. - Costituzione, artt. 2, 32 e 117, commi secondo, lettera m),e terzo. (008C1033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 31-12-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21 (Norme in materia di
uso di sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 7
gennaio 2008, depositato in cancelleria il 15 gennaio 2008 ed
iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 2008 il Giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gabriele Pafundi per la
Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 gennaio 2008 e depositato il
successivo 15 gennaio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 32 e 117, commi secondo,
lettera m), e terzo, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Piemonte 6
novembre 2007, n. 21 (Norme in materia di uso di sostanze psicotrope
su bambini ed adolescenti).
L'impugnato art. 3, comma 1, stabilisce che: «Nella Regione il
trattamento con sostanze psicotrope, e nello specifico farmaci
psicostimolanti, antipsicotici, psicoanalettici, antidepressivi e
ipnotici su bambini e adolescenti fino a 18 anni può essere
praticato solo quando i genitori o tutori nominati esprimono un
consenso scritto, libero, consapevole, attuale e manifesto».
Il successivo comma 2 affida alla Giunta regionale il compito di
predisporre un modulo per il consenso informato, attraverso il quale
il medico di medicina generale, il pediatra, lo psichiatra o il
neuropsichiatra infantile forniscono le informazioni relative ai
vantaggi presunti della terapia, agli effetti collaterali del farmaco
consigliato, ai possibili trattamenti alternativi ed alle modalità
di somministrazione.
Il comma 3 affida, poi, alla stessa Giunta l'individuazione degli
strumenti e delle modalità per favorire l'accesso a terapie
alternative o integrative ai trattamenti di cui al comma 1.
Il comma 4, infine, stabilisce le modalità con le quali deve
essere prestato il consenso alla somministrazione da parte del
genitore o del tutore interessato.
A parere del ricorrente le disposizioni sopra riportate, nel
subordinare i trattamenti di cui al comma 1 ad un obbligatorio
consenso scritto da parte dei genitori o dei tutori del minore,
eccedono dalla competenza legislativa concorrente regionale in
materia di tutela della salute, in quanto il suddetto consenso non è
richiesto dal legislatore statale per la prescrizione di farmaci
stupefacenti o psicotropi e, in particolare, non è previsto nel
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza).
Il ricorrente ritiene, infatti, che la necessità di consenso
informato sia un principio fondamentale nella materia «tutela della
salute» e, pertanto, la previsione delle ipotesi nelle quali tale
consenso è richiesto è rimessa al legislatore statale, che lo ha in
effetti previsto solo in casi determinati, come, ad esempio, in
materia di sperimentazione clinica sull'uomo di medicinali ancora in
fase di autorizzazione all'immissione in commercio, o per lo studio
di nuove indicazioni terapeutiche di farmaci già commercializzati,
ovvero in materia di donazione e ricezione di sangue e di
emocomponenti.
Il legislatore regionale, dunque, nel subordinare, in una
fattispecie non prevista dalla legge nazionale e in assenza di
riscontri fondati sullo stato attuale delle conoscenze scientifiche,
l'accesso a determinati trattamenti terapeutici al consenso del
paziente, avrebbe introdotto una limitazione alla prescrivibilità di
un'ampia gamma di medicinali, sottoponendo la decisione del medico
alla discrezionalità di genitori e tutori, con conseguente lesione
del diritto alla salute, tutelato dall'art. 32 della Costituzione, e
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti tale diritto, la
cui determinazione è rimessa in via esclusiva allo Stato per effetto
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Sul punto, la difesa erariale richiama la sentenza n. 338 del
2003, con la quale la Corte ha affermato che «stabilire il confine
fra terapie ammesse e terapie non ammesse, sulla base delle
acquisizioni scientifiche e sperimentali, è determinazione che
investe direttamente e necessariamente i principi fondamentali della
materia, “collocandosi all'incrocio fra due diritti
fondamentali della persona malata: quello ad essere curato
efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell'arte medica; e
quello ad essere rispettato come persona, e in particolare nella
propria integrità fisica e psichica”, […] la cui tutela
non può non darsi in condizioni di fondamentale eguaglianza su tutto
il territorio nazionale».
Il ricorrente, dopo aver rilevato che le censure sopra esposte
valgono anche per quanto previsto al comma 3 della norma impugnata,
quanto al successivo comma 4, ritiene che esso contrasti con l'art.
2, lettera i), del d.lgs. 24 giugno 2003, n. 211 (Attuazione della
direttiva 2001/20/CE relativa all'applicazione della buona pratica
clinica nell'esecuzione delle sperimentazioni cliniche di medicinali
per uso clinico), che indica i soggetti legittimati a prestare il
consenso informato.
2. - Con atto del 31 gennaio 2008, si è costituita in giudizio la
Regione Piemonte chiedendo il rigetto del ricorso.
In via preliminare, la Regione osserva che nel ricorso non vi è
alcuna motivazione in ordine all'asserita violazione dell'art. 2
della Costituzione e che la censura relativa all'art. 3, comma 3,
della legge regionale è generica in quanto limitata all'affermazione
che detta norma «soggiace alle stesse censure» riferite alle altre
disposizioni impugnate.
Nel merito, la Regione osserva, quanto alla presunta violazione
dei principi fondamentali in materia di tutela della salute, che le
leggi statali che regolano il consenso informato hanno una
applicazione limitata, in quanto si riferiscono a specifiche
attività mediche. Tali leggi, pertanto, non possono assurgere a
principi fondamentali, nè da esse è possibile trarre il principio,
secondo cui il consenso informato può essere richiesto solo nei casi
disciplinati da leggi statali.
La Regione rileva, al contrario, che principi fondamentali in
materia di tutela della salute sono quelli «improntati all'attuazione
di indirizzi di qualità delle prestazioni sanitarie che soddisfino i
requisiti di efficacia ed appropriatezza delle prestazioni
nell'effettivo rispetto della dignità e della libertà della persona
umana».
In particolare, non vi sarebbe, secondo la difesa regionale,
alcuna violazione degli artt. 2 e 32 della Costituzione, in quanto le
disposizioni impugnate garantiscono la volontarietà dei trattamenti
sanitari nel rispetto della persona umana per mezzo dell'effettivo
esercizio del consenso informato su metodi curativi utilizzabili, su
possibili scelte alternative di interventi terapeutici differenziati,
sui rischi e vantaggi specifici corrispondenti alle varie tecniche e
cure praticabili, non comportando ciò alcuna limitazione
dell'autonomia e della responsabilità dei medici nella scelta della
migliore terapia da somministrare sulla base delle conoscenze
scientifiche.
Quanto alla presunta lesione del diritto alla salute, la Regione
osserva che la piena conoscenza e la consapevole ed adeguata
informazione sulle prestazioni terapeutiche più appropriate si pone
proprio a tutela di tale diritto.
Non vi sarebbe, infine, alcuna violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, in quanto la disciplina
relativa al consenso informato non attiene alle prestazioni sanitarie
da rendersi uniformemente sul territorio nazionale.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Piemonte ha
depositato memoria con la quale, oltre a ribadire le argomentazioni
già contenute nell'atto di costituzione, osserva che il ricorrente
non tiene conto delle più recenti deliberazioni dell'Agenzia
Italiana del Farmaco, con le quali si è suggerito di subordinare la
somministrazione di psicofarmaci sui bambini alla previa
sottoscrizione obbligatoria di un modulo di consenso informato del
tutto simile a quello previsto dalle disposizioni impugnate, nonchè
da altre leggi regionali in via di approvazione, che prevedono una
specifica disciplina sul cennato consenso.
La Regione rileva, poi, che la norma impugnata, nel garantire il
diritto alla salute mediante l'accesso informato del minore ai
diversi trattamenti terapeutici, opera nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 5 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani
delle Nazioni Unite del 1948 e dall'art. 33 della Convenzione delle
Nazioni Unite sui diritti del bambino, ratificata e resa esecutiva
dall'Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l'art. 3
della legge della Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21 (Norme in
materia di uso di sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti), per
contrasto con gli artt. 2, 32 e 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, della Costituzione.
2. - In via preliminare vanno respinte le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla Regione Piemonte.
2.1 - Per quanto attiene alla asserita mancanza di motivazione in
ordine alla dedotta violazione dell'art. 2 della Costituzione, è
sufficiente osservare che il ricorso richiama tale parametro in
stretto collegamento con l'art. 32 della Costituzione, nella parte in
cui assume che la disciplina impugnata violi il diritto alla salute
del paziente inteso quale diritto fondamentale della persona.
2.2 - Quanto alla affermata genericità della censura relativa al
comma 3 dell'art. 3, il fatto che il ricorrente richiami, con
riferimento a tale disposizione, le motivazioni già utilizzate per
gli altri commi dello stesso articolo, appare sufficiente al fine di
consentire alla Corte l'individuazione dell'esatta portata delle
censure ad esso riferite: e ciò stante l'assoluta omogeneità e
consequenzialità delle diverse disposizioni contenute nel citato
articolo.
3. - Nel merito la questione è fondata.
La norma impugnata, da un lato, prevede che nella Regione Piemonte
il trattamento con sostanze psicotrope su bambini e adolescenti può
essere praticato solo quando i genitori o tutori nominati esprimano
un consenso scritto, libero, consapevole, attuale e manifesto;
dall'altro, affida alla Giunta regionale il compito di regolare le
modalità per il rilascio del suddetto consenso.
A parere del ricorrente, la cennata disciplina violerebbe l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in quanto il consenso informato
in materia di trattamenti sanitari costituisce un principio
fondamentale in materia di tutela della salute e, pertanto, la
determinazione di esso sarebbe rimessa al legislatore statale.
La difesa erariale ritiene, poi, che la norma impugnata, nel
subordinare al consenso del paziente la possibilità per il medico di
somministrare determinati farmaci, ponga un limite al diritto alla
salute e, più in generale, alla fruizione delle prestazioni
sanitarie, con ciò violando gli artt. 32 e 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione.
4. - Al riguardo, occorre rilevare che il consenso informato,
inteso quale espressione della consapevole adesione al trattamento
sanitario proposto dal medico, si configura quale vero e proprio
diritto della persona e trova fondamento nei principi espressi
nell'art. 2 della Costituzione, che ne tutela e promuove i diritti
fondamentali, e negli artt. 13 e 32 della Costituzione, i quali
stabiliscono, rispettivamente, che «la libertà personale è
inviolabile», e che «nessuno può essere obbligato a un determinato
trattamento sanitario se non per disposizione di legge».
Numerose norme internazionali, del resto, prevedono la necessità
del consenso informato del paziente nell'ambito dei trattamenti
medici.
In particolare, l'art. 24 della Convenzione sui diritti del
fanciullo, firmata a New York il 20 novembre 1989, ratificata e resa
esecutiva con legge 27 maggio 1991, n. 176, premesso che gli Stati
«riconoscono il diritto del minore di godere del miglior stato di
salute possibile e di beneficiare di servizi medici e di
riabilitazione», dispone che «tutti i gruppi della società in
particolare i genitori ed i minori ricevano informazioni sulla salute
e sulla nutrizione del minore».
L'art. 5 della Convenzione sui diritti dell'uomo e sulla
biomedicina, firmata ad Oviedo il 4 aprile 1997, ratificata
dall'Italia con legge 28 marzo 2001, n. 145 (seppure ancora non
risulta depositato lo strumento di ratifica), prevede che «un
trattamento sanitario può essere praticato solo se la persona
interessata abbia prestato il proprio consenso libero ed informato»;
l'art. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, sancisce, poi, che «ogni
individuo ha diritto alla propria integrità fisica e psichica» e che
nell'ambito della medicina e della biologia deve essere in
particolare rispettato, tra gli altri, «il consenso libero e
informato della persona interessata, secondo le modalità definite
dalla legge».
La necessità che il paziente sia posto in condizione di conoscere
il percorso terapeutico si evince, altresì, da diverse leggi
nazionali che disciplinano specifiche attività mediche: ad esempio,
dall'art. 3 della legge 21 ottobre 2005, n. 219 (Nuova disciplina
delle attività trasfusionali e della produzione nazionale degli
emoderivati), dall'art. 6 della legge 19 febbraio 2004, n. 40 (Norme
in materia di procreazione medicalmente assistita), nonchè dall'art.
33 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), il quale prevede che le cure sono di norma
volontarie e nessuno può essere obbligato ad un trattamento
sanitario se ciò non è previsto da una legge.
La circostanza che il consenso informato trova il suo fondamento
negli artt. 2, 13 e 32 della Costituzione pone in risalto la sua
funzione di sintesi di due diritti fondamentali della persona: quello
all'autodeterminazione e quello alla salute, in quanto, se è vero
che ogni individuo ha il diritto di essere curato, egli ha, altresì,
il diritto di ricevere le opportune informazioni in ordine alla
natura e ai possibili sviluppi del percorso terapeutico cui può
essere sottoposto, nonchè delle eventuali terapie alternative;
informazioni che devono essere le più esaurienti possibili, proprio
al fine di garantire la libera e consapevole scelta da parte del
paziente e, quindi, la sua stessa libertà personale, conformemente
all'art. 32, secondo comma, della Costituzione.
Discende da ciò che il consenso informato deve essere considerato
un principio fondamentale in materia di tutela della salute, la cui
conformazione è rimessa alla legislazione statale. Le norme oggetto
di scrutinio devono essere dichiarate pertanto costituzionalmente
illegittime, in quanto con esse la Regione Piemonte non si è
limitata a fissare una disciplina di dettaglio in ordine alle
procedure di rilascio del suddetto consenso. Invero, l'art. 3, comma
1, impugnato, allorchè individua i soggetti legittimati al rilascio
del consenso informato (genitori o tutori nominati), nonchè le
modalità con le quali esso deve essere prestato (scritto, libero,
consapevole, attuale e manifesto), disciplina aspetti di primario
rilievo dell'istituto nell'ambito considerato, sempre in assenza di
analoga previsione da parte del legislatore statale.
Anche i successivi commi dell'art. 3, in quanto strettamente
connessi alle previsioni contenute nel comma 1, si pongono in
contrasto con i citati parametri costituzionali e vanno, pertanto,
dichiarati illegittimi.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
Regione Piemonte 6 novembre 2007, n. 21 (Norme in materia di uso di
sostanze psicotrope su bambini ed adolescenti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Saulle
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola