1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 158 SENTENZA 28 gennaio - 11 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto ordinario - Abruzzo - Competenza legislativa - Cooperative a prevalente presenza giovanile - Reintegrazione degli organici - Non fondatezza. (Legge reg. Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981). (Cost., artt. 3, 97 e 117). Regioni a statuto ordinario - Abruzzo - Competenza legislativa - Cooperative a prevalente presenza giovanile - Convenzioni con enti locali - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge reg. Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981). (Cost., art. 128) (088C0203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981, recante "Provvidenze per le
cooperative a prevalente presenza di giovani", promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 23 gennaio
1982, depositato in cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritto
al n. 7 del registro ricorsi 1982.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio BALDASSARRE;
Udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio, per il ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso,
notificato il 23 gennaio 1982, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo, riapprovata il 23
dicembre 1981, intitolata "Provvidenze per le cooperative a
prevalente presenza dei giovani".
Nel ricorso l'Avvocatura dello Stato, costituitasi in
rappresentanza e in difesa del Governo, impugna la predetta legge
regionale sotto quattro profili.
Ricordando che la legge regionale impugnata si basa sulla legge
statale n. 285 del 1977 - la quale, allo scopo di favorire per un
periodo di tempo limitato (dal 1977 al 1980) l'occupazione giovanile,
ha consentito a tutte le pubbliche amministrazioni, in deroga alla
normativa vigente in materia di collocamento al lavoro, di assumere
giovani con contratti a tempo determinato e di stipulare convenzioni
con cooperative a prevalente presenza di giovani per l'esecuzione di
programmi e di progetti socialmente utili -, il Governo contesta
l'art. 2 della legge impugnata, che, consentendo alle predette
cooperative di reintegrare i propri organici e di costituirsi in
consorzi ad opera oltre il periodo di validità della legge n. 285
del 1977, travalicherebbe la competenza legislativa regionale (art.
117 Cost.).
In secondo luogo, il Governo impugna gli artt. 3 e segg., in
quanto, prevedendo norme intese a favorire le dette cooperative,
violerebbe il principio della par condicio, garantito dall'art. 3
della Costituzione.
In terzo luogo, l'art. 3 della legge impugnata, imponendo agli
enti locali la stipula di convenzioni con le cooperative prima
ricordate, lederebbe, a giudizio del Governo, l'autonomia garantita a
tali enti dall'art. 128 della Costituzione.
Infine, sempre ad avviso del ricorrente, la legge impugnata si
porrebbe complessivamente in contrasto con il principio di buon
andamento della Pubblica Amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.,
in virtù del quale le Regioni e gli enti locali, al fine di compiere
opere socialmente utili, sono tenuti a utilizzare la propria
organizzazione, anzichè affidarsi a strutture esterne,tanto più che
quella è stata potenziata proprio con l'immissione nei ruoli delle
pubbliche amministrazioni dei giovani occupati ai sensi della legge
n. 285 del 1977 (v. legge Reg. Abruzzo del 4 settembre 1980, n. 68).
2. - Con atto di costituzione depositato il 13 febbraio 1982, la
Regione Abruzzo chiede che il ricorso sia respinto perchè
inammissibile e, comunque, perchè infondato.
2.1. - Sotto il primo profilo, la Regione ricorda che essa stessa,
con legge n. 68 del 1980, aveva dato facoltà ai soci delle predette
cooperative che avevano stipulato contratti con la Regione e con gli
enti locali di entrare nei ruoli delle stesse amministrazioni
pubbliche. Con la legge impugnata la Regione, tentando di prevenire
il pericolo di dissolvimento delle cooperative e del conseguente
indebolimento del sostegno all'occupazione giovanile, consente alle
stesse cooperative di reintegrare l'organico (art. 2) e, nello stesso
tempo, prevede un'opzione della Regione per altre eventuali
convenzioni (artt. 3 e 4).
Contro tale legge il Governo ha effettuato, in data 27 luglio
1981, un primo rinvio osservando che l'art. 2 della stessa,
"prevedendo il reintegro degli organici delle cooperative per
sopperire a eventuali riduzioni del numero dei soci conseguenti
all'immissione nei ruoli regionali (ai sensi della l. r. n. 68 del
1980) e rendendo così permanente il meccanismo di immissione dei
giovani nei ruoli dell'amministrazione regionale, contrasta con il
principio espresso dalla legge n. 285 del 1977, e successive
modifiche, che tale immissione consente soltanto per i giovani
risultanti occupati entro il termine prestabilito".
Conformandosi alle censure prospettate dal rinvio, la Regione
Abruzzo emendava il testo legislativo oggetto delle osservazioni
governative aggiungendo, alla fine del primo comma dell'art. 2, la
disposizione che i nuovi soci non dovessero comunque avere titolo
all'immissione nei ruoli della pubblica amministrazione.
A seguito della predetta riapprovazione, il Governo ha effettuato
un secondo rinvio della legge, affinchè questa fosse riesaminata dal
Consiglio regionale sotto profili di legittimità costituzionale
diversi da quelli prospettati nel primo rinvio, e precisamente sotto
i profili poi fedelmente ripresi dal ricorso governativo.
Sulla base di tale ricostruzione, la Regione resistente chiede che
il ricorso sia dichiarato inammissibile, in quanto esulerebbe dal
potere del Governo la prospettazione di censure nuove nel secondo
rinvio, dopo che la Regione aveva approvato per la seconda volta la
legge apportandovi soltanto le modifiche rese necessarie per
adeguarsi ai motivi formulati nel primo rinvio.
2.2. - Nello stesso atto di costituzione la Regione osserva che,
ove non fosse ritenuto inammissibile, il ricorso dovrebbe esser
rigettato in quanto infondato nel merito.
A giudizio della resistente, non potrebbe rinvenirsi nell'art. 2
della legge impugnata una violazione dell'art. 117 della
Costituzione. Rilevando che la legge statale n. 285 del 1977 non pone
alcun termine finale per l'operatività delle cooperative ivi
previste e che l'art. 14 dello Statuto abruzzese, in attuazione
dell'art. 45 Cost., affida alla Regione il compito di promuovere e di
sostenere la cooperazione, la resistente osserva che, al pari di
leggi analoghe poste da molte altre Regioni e non contrastate dal
Governo, la normativa impugnata intende far fronte al permanere di
una gravissima situazione nel campo della disoccupazione giovanile,
cioè di un settore affidato sicuramente alle competenze regionali e
rispetto al quale la cooperazione è utilizzata nel caso di specie
semplicemente come un mezzo per il miglior sviluppo della politica
regionale nel predetto settore.
Quanto al secondo motivo, la Regione osserva che sarebbe difficile
rinvenire negli artt. 3 e segg. della legge impugnata alcuna
violazione della par condicio, di cui all'art. 3 Cost., poichè, per
un verso, tutti i giovani disoccupati in possesso dei requisiti di
legge possono accedere o far parte delle cooperative e, per altro
verso, il trattamento differenziale a favore delle cooperative
medesime è autorizzato da un'altra disposizione costituzionale,
cioè l'art. 45.
Inoltre, anche il terzo motivo di incostituzionalità appare alla
resistente sicuramente infondato, poichè, non prevedendo l'art. 3
della legge impugnata alcun obbligo dei comuni a stipulare
convenzioni con le predette cooperative, non potrebbe per ciò stesso
assumersi la violazione dell'art. 128 della Costituzione.
Infine, sempre a giudizio della Regione, neppure il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)
risulterebbe violato, in quanto i compiti affidabili alle cooperative
non rientrerebbero tra i compiti ordinari dell'amministrazione
regionale.
Considerato in diritto
1. - Pregiudiziale a ogni altro accertamento è la verifica della
fondatezza dell'eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata
dalla Regione Abruzzo, in relazione all'asserito rilievo che il
Governo ha reiterato il rinvio, affinchè il Consiglio regionale
riesaminasse sotto profili di legittimità costituzionale totalmente
nuovi la legge ora in contestazione, nonostante che questa fosse già
stata approvata una seconda volta e fosse stata modificata,
nell'occasione, in conformità alle censure rivolte dal Governo con
il precedente rinvio.
Al fine di decidere su tale eccezione, occorre procedere a una
duplice verifica: innanzitutto bisogna accertare se la legge oggetto
del secondo rinvio sia da considerare come una legge "nuova", ai
sensi dell'art. 127 Cost., in modo da decidere se il rinvio
effettuato la seconda volta sia da considerare una reiterazione vera
e propria dello stesso o, piuttosto, il primo e unico rinvio di una
legge diversa; in secondo luogo, nell'eventualità che tale verifica
risulti negativa, occorre considerare se siano intercorsi da parte
regionale atti idonei a sanare eventuali vizi di ammissibilità del
ricorso stesso.
1.1. - Il rinvio per riesame disciplinato dall'art. 127 Cost.,
comma 3, non è stato previsto dal Costituente al fine di una
riapertura totale del procedimento legislativo su cui si innesta, ma,
al pari del suo ascendente diretto, cioè il rinvio presidenziale
delle leggi statali, è stato pensato come un momento essenziale,
interno a un determinato procedimento legislativo, diretto a
innescare una riflessione dell'organo di deliberazione della legge
regionale in relazione alle osservazioni di legittimità o di merito
eventualmente prospettate dall'istanza di controllo, in ipotesi il
Governo. Ciò comporta che, una volta che una legge sia stata
rinviata e il legislatore regionale abbia manifestato, riapprovando
la legge con la maggioranza prescritta dall'art. 127 Cost., la
volontà di mantenersi nella propria posizione o, comunque, di non
conformarsi alle censure formulate dal Governo, (o, ciò che è lo
stesso, di conformarvisi solo parzialmente), quest'ultimo non può
reiterare, una o più volte, l'atto di rinvio verso quella medesima
legge, ma, ove ritenga che la regione non abbia (adeguatamente)
soddisfatto le proprie richieste di modifica, può promuovere la
questione di costituzionalità di fronte a questa Corte (oppure
quella di merito di fronte al Parlamento). Del resto, il divieto di
reiterazione del rinvio di una legge regionale riapprovata non si
ricava soltanto dalla logica dell'istituto, ma si desume anche
dall'art. 127, comma 4, Cost., come interpretato dalla legge 11
marzo 1953, n. 87, nella quale si legge, all'art. 31, che il ricorso
di costituzionalità può esser proposto dal Governo entro il termine
di quindici giorni da quando gli è stato comunicato "che la legge è
stata per la seconda volta approvata dal Consiglio regionale".
Tuttavia, occorre precisare che tale divieto opera sul presupposto
che, in sede di riapprovazione da parte del Consiglio regionale, la
legge non abbia subi'to modifiche tali da poter essere considerata
come una legge "nuova", ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.
Questa Corte si è già pronunziata sul problema più volte. Dopo
aver ritenuto che una legge regionale dovesse considerarsi "non
nuova" pur se leggermente modificata (sentt. nn. 132 del 1975 e 9 del
1976), in occasione del conflitto di attribuzione deciso con la
sentenza n. 40 del 1977 ha affermato che, al fine di dare immediata
certezza a tutti gli operatori in presenza di discutibili prassi e di
pretestuose contestazioni, non era possibile far dipendere la
decisione sulla "novita'", o meno, della legge da criteri basati su
distinzioni di natura tale da lasciare all'interprete notevoli
margini di discrezionalità, come ad esempio la distinzione tra
modifiche sostanziali o non, oppure quella tra modifiche
particolarmente incisive o non. Su tale premessa la Corte ritenne
allora di considerare "non nuova", ai sensi dell'art. 127 Cost., ogni
legge che fosse riapprovata nello stesso testo che aveva formato
oggetto della prima deliberazione e del relativo rinvio.
Da questo orientamento non c'è motivo di discostarsi nella
sostanza. C'è soltanto il bisogno di aggiungere alcune precisazioni
che si rendono necessarie proprio a causa delle discutibili prassi
che la stessa sentenza n. 40 del 1977 intendeva fronteggiare e che
sono continuate, in verità in misura tutt'altro che lieve, anche
successivamente a quella decisione.
Innanzitutto occorre sottolineare che una legge deve esser
considerata come identica o "non nuova", ai fini dell'applicazione
dell'art. 127 Cost., non solo nell'ovvia ipotesi che nessuna modifica
sia stata apportata al suo testo, ma anche in quella in cui
l'intervento di eventuali modifiche in sede di riapprovazione non sia
tale da comportare un mutamento del significato normativo delle
disposizioni oggetto del rinvio. È, infatti, una nozione giuridica
comune che il testo legislativo è soltanto un mezzo materiale per
esprimere un significato normativo (o norma) e che, ai fini della
valutazione della legittimità di una certa disposizione, ciò che
rileva è il testo in relazione al suo significato normativo, non
certo il bruto materiale linguistico in sè considerato (che, come
tale, è mera astrazione).
In secondo luogo, va precisato che alcune modifiche sono da
ritenere come non rilevanti o non pertinenti al fine di considerare
una legge come "nuova", ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.
Tali sono le modifiche apportate dal legislatore alle norme censurate
nel rinvio governativo ovvero quelle esterne al contenuto dispositivo
della legge (come,
ad esempio, le modifiche relative al preambolo, l'inserimento o
l'eliminazione di clausole d'urgenza, una diversa disciplina della
vacatio legis) o, ancora, le modifiche delle norme di copertura
finanziaria resesi necessarie esclusivamente a causa del tempo
trascorso tra la prima deliberazione della legge e la sua
riapprovazione a seguito del rinvio (come, ad esempio, il riferimento
al bilancio dell'anno successivo quando la riapprovazione conseguente
al rinvio sia avvenuta sotto il regime dell'esercizio finanziario
dell'anno dopo).
Nelle ipotesi appena considerate, nelle quali nessuna modifica è
stata apportata ovvero quelle eventualmente operate non hanno
comportato un mutamento del significato normativo o debbono esser
considerate come non rilevanti, nel senso precedentemente precisato,
la legge riapprovata dal Consiglio regionale va considerata come "non
nuova", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione.
Di fronte ad essa, pertanto, il Governo non può reiterare il rinvio,
ma può soltanto, ove lo ritenga opportuno, sollevare questione di
costituzionalità davanti a questa Corte (ovvero quella di merito
davanti al Parlamento).
Qualora invece il legislatore regionale, provvedendo a modificare
o a ridisciplinare, in sede di riapprovazione, parti del contenuto
dispositivo diverse da quelle oggetto del rinvio, dimostri nei fatti
di considerare totalmente riaperto il procedimento legislativo, la
legge deve esser considerata come "nuova", ai fini dell'applicazione
dell'art. 127 della Costituzione. In tali ipotesi, il Governo può
nuovamente effettuare un rinvio, per il semplice fatto che si tratta
propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto
di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato,
porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilità di
formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal
controllo governativo.
1.2. - Applicando questi criteri di giudizio al caso di specie, si
giunge alla conclusione che la legge impugnata, considerata nel testo
riapprovato dal Consiglio regionale a seguito del (primo) rinvio
governativo, deve esser ritenuta come "non nuova" ai fini
dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione. In sede di
riapprovazione, infatti, il legislatore regionale ha semplicemente
aggiunto all'art. 2, vale a dire all'unico articolo allora oggetto di
censure da parte del rinvio, una disposizione che, essendo diretta a
precludere ai nuovi soci delle cooperative la possibilità di
immissione nei ruoli della pubblica amministrazione, si conformava,
con tutta evidenza, alla censura contenuta nel primo rinvio (come
riferita in narrativa al punto 2.1). Trattandosi di una modifica che,
in base ai criteri esposti nel punto precedente, non può
considerarsi tale da indurre a ritenere la legge riapprovata come
"nuova", il secondo rinvio governativo, che oltretutto comprendeva
censure totalmente diverse da quelle precedentemente formulate,
andava considerato come frutto di un'illegittima reiterazione del
controllo previsto dall'art. 127, comma 3, della Costituzione.
Senonchè la Regione Abruzzo, invece di elevare conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato onde far valere la menomazione
della propria competenza legislativa a causa dell'illegittima
reiterazione del rinvio, ha provveduto a riapprovare nuovamente la
legge, finendo così per sanare i vizi relativi al secondo rinvio.
È, infatti, giurisprudenza costante di questa Corte (v. sent. n. 8
del 1967, ord. n. 139 del 1986) che la riapprovazione della legge da
parte del Consiglio regionale, comportando l'esaurimento completo
degli effetti del rinvio, preclude l'impugnazione e l'accertamento di
eventuali vizi connessi al rinvio medesimo.
Per tali motivi l'eccezione di inammissibilità prospettata dalla
Regione Abruzzo va senz'altro respinta.
2. - Nel merito, comunque, tutte e quattro le questioni di
costituzionalità prospettate dal ricorso del Governo sono infondate.
Innanzitutto non sussiste la pretesa violazione dell'art. 117
Cost. Infatti, tenendo conto che la reintegrazione degli organici
delle cooperative a prevalente presenza dei giovani e la possibilità
di una loro costituzione in consorzi sono dirette al fine di
sostenere quelle cooperative che mantengono un minimo di strutture e
che non intendono sciogliersi, si deve affermare che le disposizioni
impugnate si iscrivono legittimamente negli spazi che la legge
statale n. 285 del 1977, come ha già ritenuto questa Corte (sent. n.
190 del 1987), lascia alla competenza legislativa regionale in
relazione all'occupazione giovanile. Nè può opporsi da parte del
ricorrente che la predetta legge statale rappresenti un provvedimento
a termine, non estensibile oltre il triennio dall'entrata in vigore,
poichè, nel caso, le norme impugnate si limitano a render possibile
la continuazione del funzionamento di cooperative costituitesi nel
suddetto periodo e per le quali la legge n. 285 del 1977 non prevede
un termine finale per l'esercizio.
In secondo luogo non sussiste alcuna violazione dell'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della parità di trattamento tra le predette imprese
cooperative e le altre imprese private, in quanto il previsto
trattamento di favore si giustifica in relazione al particolare
pregio del fine perseguito, l'occupazione giovanile, che gode di
un'indubbia tutela fra i principi fondamentali nella stessa
Costituzione.
Nè, tantomeno, può ritenersi violato l'art. 128 Cost., che
garantisce l'autonomia comunale e provinciale nell'ambito dei
principi fissati da leggi generali della Repubblica, poichè una
corretta interpretazione dell'art. 3 della legge impugnata porta ad
escludere la previsione di un obbligo per gli enti locali di
stipulare apposite convenzioni con le predette cooperative,
limitandosi tale articolo a stabilire la possibilità che, nei limiti
degli stanziamenti previsti, gli enti locali stipulino convenzioni
dirette a completare i programmi di intervento già intrapresi.
Infine, neppure l'art. 97 Cost. può ritenersi leso sotto il
profilo della violazione del buon andamento della Pubblica
Amministrazione, che sarebbe conseguente all'affidamento di compiti
pubblici a strutture esterne all'amministrazione stessa, in quanto il
fine di combattere la disoccupazione giovanile non può certo farsi
rientrare tra le attività amministrative ordinarie.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981
concernente "Provvidenze per le Cooperative a prevalente presenza di
giovani" in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione,
sollevata dal Governo con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata nei sensi di cui in motivazione la questione
di legittimità costituzionale della stessa legge in riferimento
all'art. 128 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0203