1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 agosto 2019
Ordinanza del 1° agosto 2019 del Tribunale di Milano sul ricorso proposto da A. H., Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione e Associazione avvocati per niente onlus contro Ministero dell'interno e Comune di Milano.. Straniero - Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale - Disposizione inserita dal decreto-legge n. 113 del 2018, convertito, con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018 - Previsione che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo, rilasciato al richiedente protezione internazionale, non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica. - Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonche' della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale), art. 4, comma 1-bis, introdotto dall'art. 13, comma 1, lettera a), numero 2, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132. Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica introdotte dal decreto-legge n. 113 del 2018, convertito, con modificazioni, nella legge n. 132 del 2018 - Previsione che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo, rilasciato al richiedente protezione internazionale, non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 13, comma 1, lettera a), numero 2. (19C00250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-2019)

TRIBUNALE ORDINARIO DI MILANO
prima sezione civile

Il giudice Laura Massari, nella causa civile iscritta al n. r.g.
14134/2019 promossa da H A (C.F.), con il patrocinio dell'avv.
Guariso Alberto e Onida Valerio (NDOVLR36C30F205R) via XX Settembre,
24 - 20123 Milano, elettivamente domiciliato in viale Regina
Margherita, 30 - 20122 Milano presso il difensore avv. Guariso
Alberto ricorrente;
contro Ministero dell'interno (CF. 97149560589), in persona del
Ministro in carica, con il patrocinio dell'Avvocatura Stato Milano,
elettivamente domiciliato in via Freguglia,1 20122 Milano presso gli
uffici della Avvocatura Stato Milano Comune di Milano (C.F.
01199250158), in persona del Sindaco pro tempore e del Sindaco nella
sua qualità di ufficiale del Governo, con il patrocinio degli avv.ti
Mandarano Antonello, Moramarco Anna Maria (MRMNMR57S44A225K),
Pelucchi Anna Lisa (PLCNLS74L66F205T), D'Auria Elisabetta
(DRALBT55L57F205S), Bartolomeo Angela (BRTNGL66E49F205S) e Claudio
Colombo, elettivamente domiciliato in via della Guastalla, 6 - 20122
Milano presso gli uffici dell'Avvocatura Comunale convenuti;
ASGI Associazione degli studi giuridici sull'immigrazione (C.F.
97086880156) e Avvocati per niente ONLUS (C.F. 97384770158)
rappresentati e difesi dagli avv.ti Guariso Alberto e Neri Livio
(NRELVI73P16F205H), elettivamente domiciliati in viale Regina
Margherita, 30 - 20122 Milano presso il difensore avv. Guariso
Alberto intervenuti;
a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 26 giugno
2019, ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso ex artt. 28 d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 e 44
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, nonchè ex art. 702 bis c.p.c., il
signor H A , nato a il , ha convenuto
in giudizio dinanzi al Tribunale di Milano il Comune di Milano e il
Ministero dell'Interno, chiedendo, previa occorrendo rinvio alla
Corte Costituzionale, la dichiarazione di invalidità e
l'accertamento del carattere discriminatorio del rifiuto opposto dal
Comune di Milano alla iscrizione del ricorrente nell'anagrafe della
popolazione residente.
A sostegno delle proprie richieste, il ricorrente ha premesso:
- di aver fatto ingresso in Italia il 16 novembre 2015 e di
aver fatto richiesta di protezione internazionale;
- in attesa della individuazione dello Stato membro
competente all'esame della sua domanda, il 16 ottobre 2018 ha
ottenuto permesso di soggiorno c.d. Dublino con validità sino al 15
gennaio 2019 (doc. 1 prodotto dal ricorrente);
- di aver quindi ottenuto, ed essere tuttora in possesso, di
permesso di soggiorno per richiesta asilo valido sino al 14 luglio
2019 (doc. 2 prodotto dal ricorrente);
- di aver sempre alloggiato presso,
ove abitualmente dimora;
- di aver fatto domanda al Comune di Milano di iscrizione
anagrafica di residenza al predetto indirizzo;
- di aver ricevuto dal Comune la comunicazione datata 29
ottobre 2018 di "annullamento pratica iscrizione anagrafica" così
motivata: "con l'entrata in vigore in data 5 ottobre 2018 del d.l. n.
113/2018 (Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - art. 13)
si comunica l'annullamento della Sua pratica di residenza in quanto
il permesso di soggiorno per richiedenti protezione internazionale
non costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del
d.P.R. n. 223/1989 e dell'art. 6, comma 7, d. lgs. n. 286/1998" (doc.
3 prodotto dal ricorrente);
- di avere interesse concreto e attuale a ottenere una pronuncia
di accertamento del carattere discriminatorio del rifiuto di
iscrizione all'anagrafe opposto dal Comune di Milano e del proprio
diritto all'iscrizione anagrafica in quanto "non varrebbe invocare
l'art. 13, comma 1, lettera b) del D.L. n. 113/18 (che ha sostituito
il comma 3 dell'art. 5 del D.lgs n. 142/15) secondo cui 'l'accesso ai
servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul
territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di
domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2'. Infatti,
l'iscrizione anagrafica costituisce un diritto soggettivo volto a
identificare la persona sancendone l'appartenenza a una comunità
locale; questa sua funzione non può essere sostituita dalla mera
garanzia di erogazione dei servizi. E tanto basterebbe a sorreggere
l'interesse ad agire del ricorrente. Comunque, la mancanza di
iscrizione anagrafica comporta, pur in presenza della citata norma,
il venir meno o la difficoltà di esercizio di molteplici diritti. Si
consideri in particolare quanto segue:
a) La norma citata (art. 13, comma 1, lett. b) DL 113/18)
riguarda solo l'erogazione servizi pubblici, non i rapporti con i
privati che hanno evidente interesse a identificare la persona (ad
es. nel caso di stipulazione di un contratto) anche mediante
l'indicazione del luogo di residenza anagrafica. La mancanza di
iscrizione anagrafica pregiudica quindi il richiedente asilo nella
sua libertà contrattuale che è invece garantita a parità di
condizioni con il cittadino italiano a tutti gli stranieri
regolarmente soggiornanti, ai sensi dell'art. 2, comma 2, TU
immigrazione.
b) A ciò si aggiunga che la norma, anche per quanto riguarda
i servizi pubblici, appare incompleta perchè - pur garantendo
l'accesso ai servizi - nulla dice in ordine alle modalità paritarie
o meno di accesso, sicchè sono già stati segnalati casi di
amministrazioni che, ai fini di servizi comunali quali mensa o
trasporto scolastico, applicano ai richiedenti asilo domiciliati nel
comune la tariffa massima prevista per i non residenti.
c) Qualora la domanda di protezione sfoci in un accoglimento,
il ricorrente avrebbe un rilevantissimo danno derivante dal mancato
computo del periodo trascorso come richiedente asilo (periodo che
può estendersi fino a uno o due anni, talvolta di piu') al fine
dell'esercizio di tutti quei diritti che sono collegati alla durata
della residenza: in primo luogo il diritto alla acquisizione della
cittadinanza (art. 9 della Legge 5 febbraio 1992 n. 91 che collega la
maturazione del requisito alla 'residenza legale'); in secondo luogo
i diritti sociali quali l'accesso alla edilizia popolare (cfr., ad
es. l'art. 22, c. l, lettera b) L.R. Lombarda 8.7.16 n.16 recante
'Disciplina regionale dei servizi abitativì che prevede il requisito
della 'residenza anagraficà nella Regione da almeno 5 anni),
l'accesso al cd. reddito di cittadinanza (cfr. art. 2, comma 1, lett.
a) del Decreto Legge 28 gennaio 2019 n. 4 recante 'Disposizioni
urgenti in materia di reddito di cittadinanza e pensionì che prevede
il requisito della residenza in Italia per almeno 10 anni), l'accesso
alle prestazioni regionali che sono normalmente collegate, in tutte
le Regioni, alla residenza continuativa in Regione da un certo numero
di anni.
d) riferimento normativo al 'luogo di domiciliò quale luogo
di erogazione dei servizi, espone poi gli interessati a contestazioni
e a ostacoli pratici che rendono l'accesso ai servizi da parte dei
richiedenti asilo enormemente più difficile: si consideri che mentre
l'iscrizione anagrafica è soggetta a una procedura di controllo da
parte degli enti locali nei 45 giorni successivi alla domanda (cfr.
art. 18 bis D.P.R. 223/89), la 'dichiarazione di domiciliò ai sensi
dei commi l e 2 dell'art. 5 Dlgs n. 142/15 è atto del tutto
unilaterale, che può prescindere dalla dimora abituale e che per di
più è rivolto ad un ufficio (la Questura) diverso dal Comune,
tenuto alla erogazione dei servizi: è quindi agevole prevedere che
l'ente locale potrà opporre ostacoli rifiutandosi di fare
affidamento sulla dichiarazione del ricorrente di essere domiciliato
in uno o altro Comune. Si consideri inoltre che ad oggi non risulta
emanata da nessuna amministrazione alcuna circolare esplicativa che
preveda l'equiparazione tra domicilio e residenza, mentre
disposizioni come quella relativa alla iscrizione al centro per
l'impiego continuano a fare riferimento alla sola residenza
anagrafica (art. 11 lettera c del D.Lgs. 14 settembre 2010 n. 150 in
materia di servizi per il lavoro e di politiche attive che pone i
servizi per l'impiego a disposizione di tutti i 'residenti sul
territorio italiano') con conseguente impossibilità del richiedente
asilo di accedere al lavoro, in violazione dell'art. 25 del Decreto
Legislativo 19 novembre 2007 n. 251, il quale dispone che 'I titolari
dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria
hanno diritto di godere del medesimo trattamento previsto per il
cittadino italiano in materia di lavoro subordinato, lavoro autonomo,
per l'iscrizione agli albi professionali, per la formazione
professionale, compresi i corsi di aggiornamento, per il tirocinio
sul luogo di lavoro e per i servizi resi dai centri per l'impiego di
cui all'art. 4 del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469'.
e) Diversi statuti comunali prevedono poi diritti di
partecipazione popolare all'amministrazione locale, diritti dei quali
il richiedente asilo non iscritto all'anagrafe resterebbe invece
privo.
f) Inoltre, in base alla nuova normativa, lo straniero
titolare di permesso di soggiorno per richiesta di asilo - non
disponendo della carta d'identità - ha l'onere di esibire copia
della domanda di protezione internazionale o copia della successiva
dichiarazione di domicilio fatta presso la Questura. Così al fine di
accedere ai servizi (ad esempio per accedere al Servizio Sanitario
Nazionale) o a fronte di qualsiasi necessità di identificazione,
mentre per gli altri stranieri regolarmente soggiornanti è
sufficiente esibire la carta di identità lo straniero titolare di
permesso di soggiorno per richiesta di asilo sarà tenuto a esibire
quest'ultimo documento per attestare il suo domicilio: il che
indirettamente viola l'obbligo di riservatezza delle informazioni
concernenti le domande di protezione internazionale, previsto
dall'art. 37 Decreto Legislativo 28 gennaio 2008 n. 25, in attuazione
dell'articolo 48 della Direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni
ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale."
Il ricorrente ha quindi chiesto di accertare il carattere
discriminatorio del diniego alla iscrizione anagrafica, per
violazione del principio di parità di trattamento tra cittadini
italiani e stranieri, in materia di iscrizioni anagrafiche, stabilito
dall'art. 6, comma 7, d.lgs. n. 286/1998 e art. 15 d.P.R. 31 agosto
1999, n. 394, nonchè per violazione del principio paritario, sotto
il profilo della nazionalità, stabilito dall'art. 3 Cost., dall'art.
14 CEDU, dall'art. 43 d.lgs. n. 286/1998. La discriminazione è stata
prospettata anche rispetto a stranieri in possesso di una diversa
tipologia di permesso di soggiorno.
In via autonoma, ha chiesto di accertare l'illegittimità del
rifiuto del Comune alla sua iscrizione all'anagrafe dei residenti e
di ordinare al Ministero dell'Interno, e per esso al Sindaco del
Comune di Milano nella sua qualità di ufficiale del governo per
l'esercizio delle funzioni di ufficiale dell'anagrafe ai sensi
dell'art. 3 1. 24 dicembre 1954, n. 1228, di procedere
all'iscrizione. Qualora necessario il ricorrente ha altresì
domandato "la previa rimessione alla Corte Costituzionale della
questione di legittimità dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015, introdotto dall'art. 13, comma 1, lett a), n. 2, d.l. 4
ottobre 2018 n. 113, convertito in l. 1° dicembre 2018 n. 132, in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 16 e 77 della Costituzione, nonchè
all'art. 117, primo comma, Cost. in relazione ai seguenti parametri
interposti: artt. 8 e 14 CEDU, art. 2 Protocollo 4 CEDU, artt. 2 e 6
TUE, artt. 15, 18, 21, 34 e 45 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea, art. 6, paragrafo 6, e art. 7 della direttiva
2013/33/UE e artt. 12 e 26 del Patto internazionale per i diritti
civili e politici".
Nelle more della instaurazione del contraddittorio, hanno
depositato congiunto atto di intervento ex art. 105, comma 1, c.p.c.
la ASGI - Associazione degli studi giuridici sull'Immigrazione e la
associazione Avvocati per Niente Onlus deducendo la natura collettiva
della discriminazione, come emergente dalla posizione assunta dal
Comune di Milano (doc.2) e dal Ministero dell'Interno con la
circolare n. 15 del 18 ottobre 2018, illustrativa delle modifiche
legislative qui in rilievo (doc.3), nonchè aderendo alla
prospettazione del ricorrente quanto alla natura discriminatoria del
diniego all'iscrizione anagrafica.
Hanno concluso con richiesta di accertare e dichiarare il
carattere discriminatorio dei comportamenti tenuti dal Ministero
dell'Interno (nella emanazione della circolare n. 15/2018, nella
parte in cui ha comunicato ai prefetti e agli altri destinatari della
stessa che i richiedenti asilo non hanno più diritto alla iscrizione
anagrafica per effetto della entrata in vigore dell'art. 13 d.l.
113/2018) e dal Sindaco del Comune di Milano nella sua qualità di
ufficiale della anagrafe, nel diniego di iscrizione anagrafica dei
richiedenti asilo.
Si sono inoltre costituiti i convenuti resistenti Ministero
dell'Interno e Comune di Milano.
Con comparsa del 14 giugno 2019, si è costituito il Ministero
degli Interni eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di
interesse ad agire del ricorrente. A detta del Ministero, infatti,
una pronuncia giurisdizionale favorevole e, prima ancora,
l'iscrizione all'anagrafe della popolazione residente non
produrrebbero alcuna utilità effettiva in capo al ricorrente, a cui
è comunque garantito l'esercizio dei diritti e delle facoltà
rispetto alle quali l'iscrizione nell'anagrafe è strumentale. Ciò
in quanto l'art. 13 d.l. n. 113/2018, dopo aver escluso che il
permesso di soggiorno per richiesta d'asilo costituisca titolo per
l'iscrizione anagrafica, dispone comunque che l'accesso ai servizi
previsti dal d.lgs. n. 142/2018 e a quelli erogati sul territorio ai
sensi delle norme vigenti debba essere assicurato nel luogo di
domicilio del richiedente asilo, senza che la residenza - la cui
individuazione presuppone, appunto, l'iscrizione anagrafica - possa
acquisire qualsivoglia rilievo. Ancora, sempre in via pregiudiziale,
il Ministero dell'Interno ha eccepito l'inammissibilità dell'azione
in materia di discriminazione, in quanto proposta in assenza dei
presupposti di legge. Quella disciplinata dall'art. 28 d.lgs. n.
150/2011 è un'azione tipica, esperibile unicamente nei casi
tassativi indicati dal primo comma mediante rinvio all'art. 44 d.lgs.
n. 286/1998 (azione civile contro la discriminazione "per motivi
razziali, etnici, linguistici, nazionali, di provenienza geografica o
religiosi"), senza che nessuno di queste ipotesi tassative di
discriminazione possa ravvisarsi nel caso di specie: secondo la
difesa dell'amministrazione, infatti, il fattore che ha sorretto il
provvedimento di diniego di iscrizione è esclusivamente lo status di
richiedente asilo del ricorrente, non assumendo rilievo alcuno la sua
razza, la sua etnia, la sua lingua, la sua religione, la sua
nazionalità o la sua provenienza geografica.
Rispetto agli intervenuti volontari, la difesa del Ministero ha
rilevato l'insussistenza del presupposto dell'art. 5 d.lgs. 9 luglio
2003, n. 215 e, con riferimento alle sole censure rivolte alla
circolare del ministero, il difetto di giurisdizione del giudice
ordinario, l'incompetenza per territorio di questo Tribunale in
favore del Tribunale di Roma ai sensi degli artt. 19 e 25 c.p.c. e
l'assenza di ragione di connessione con le domande del ricorrente
H A .
Con riferimento a tali ultime domande, la difesa del Ministero ha
quindi concluso con la richiesta di dichiarare l'incompetenza
territoriale a favore del Tribunale ordinario di Roma.
Nel merito, invece, ha chiesto di respingere tanto il ricorso
quanto le domande svolte dagli intervenienti poichè entrambe
inammissibili e comunque infondate.
Con comparsa depositata del 12 giugno 2019, si è costituito il
Comune di Milano, eccependo in via preliminare il difetto di
legittimazione passiva del Sindaco quale organo di vertice
dell'amministrazione comunale, ricordando che la tenuta dei registri
di stato civile e di popolazione è compito del Sindaco nella sua
qualità di ufficiale del governo. Ha quindi rivendicato la
legittimità del suo operato poichè, a seguito dell'introduzione
dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, come interpretato dalle
circolari del Ministero dell'Interno del 18 ottobre 2018 (doc.3) e 18
dicembre 2018 (doc.4), egli era vincolato a negare l'iscrizione
anagrafica del richiedente. Pertanto, la natura vincolata del diniego
d'iscrizione escluderebbe, secondo quanto sostenuto dal Comune, il
carattere discriminatorio dell'azione amministrativa e
determinerebbe, il rigetto dal ricorrente.
La difesa del Comune ha inoltre richiamato le pronunce dì merito
che hanno ritenuto di adottare un'interpretazione costituzionalmente
orientata dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto
dall'art.13 d.l. n. 113/2018, convertito in l. n. 132/2018, e ha
chiesto di "adottare ogni più opportuna decisione circa la possibile
interpretazione costituzionalmente orientata" della citata norma. In
subordine ha sollecitato la rimessione alla Corte Costituzionale
della questione di legittimita'" dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015 per contrasto con gli artt. 2, 3 e 10 Cost."
All'udienza del 26 giugno 2019, acquisita nuova documentazione
dalle difese del ricorrente e del Ministero (giurisprudenza e
provvedimenti di altre autorità comunali sulla questione), dopo
ampia discussione tra le parti, questo giudice si è riservato di
decidere.
1. Interesse ad agire del sig. A .
Come noto, l'interesse ad agire richiede non solo l'accertamento
di una situazione giuridica, ma anche che la parte prospetti
l'esigenza - di ottenere un risultato utile, giuridicamente
apprezzabile, e non conseguibile senza l'intervento del giudice.
Secondo il consolidato insegnamento della Suprema Corte,
l'interesse ad agire, previsto quale condizione dell'azione dall'art.
100 c.p.c., va identificato in una situazione di carattere oggettivo
derivante da un fatto lesivo, inteso in senso ampio, di un diritto
che, senza l'intervento del giudice resterebbe sfornito di tutela,
con conseguente danno per l'attore. Da ciò consegue che tale
interesse deve avere necessariamente carattere attuale, poichè solo
in tal caso trascende il piano di una mera prospettazione soggettiva
assurgendo a giuridica ed oggettiva consistenza, (cfr., ex multis,
Cass. n. 24434/2007, n. 2617/2006, n. 17815/2005, n. 685/93).
Rinviando, per un maggiore approfondimento, ai paragrafi dedicati
alla situazione giuridica soggettiva vantata dal ricorrente e alla
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, basti qui rilevare che il sig. A vanta un
effettivo interesse ad agire che scaturisce dall'impossibilità di
vedersi iscritto all'anagrafe del Comune in cui ha stabilito la
propria dimora abituale.
L'intervento del giudice, infatti, si dimostra indispensabile per
rimediare alla lesione che la condotta dell'amministrazione ha
cagionato al diritto soggettivo di iscrizione anagrafica, il cui
corretto soddisfacimento sarebbe capace di garantire al ricorrente
un'utilità ulteriore rispetto a quella derivante dall'accesso ai
servizi e dall'esercizio dei diritti e delle facoltà rispetto alle
quali l'iscrizione nell'anagrafe è strumentale. L'iscrizione
anagrafica, infatti, è direttamente collegata alla dignità
personale e sociale dell'individuo, alla sua capacità di
identificazione, appartenenza e, in senso più ampio, integrazione
con la comunità locale, che a loro volta costituiscono passaggi
indispensabili per la concretizzazione del progetto fondante la
nostra Costituzione, ossia assicurare all'individuo - legalmente
presente nel territorio italiano - una vita libera e degna.
Ancora, la mancata iscrizione anagrafica comporta un immediato -
e non meramente ipotetico o futuro - nocumento in capo al ricorrente
laddove esclude a priori il computo del periodo trascorso come
richiedente asilo (periodo che può estendersi ben al di là dei sei
mesi per cui viene inizialmente rilasciato il permesso di soggiorno
in questione) al fine dell'esercizio di tutti quei diritti che sono
collegati alla durata della residenza. Qualora la domanda di
protezione venga accolta - ossia nell'ipotesi che costituisce la
ragione naturale per cui la disciplina sull'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale è stata introdotta prima
nell'ordinamento sovranazionale e poi in quello italiano -, il
ricorrente vedrebbe inoltre indebitamente frustrati diritti quali
quello alla acquisizione della cittadinanza (art. 9 l. 5 febbraio
1992, n. 91, che collega la maturazione del requisito alla "residenza
legale"), oppure altri diritti sociali - non ricompresi tra quelli
per cui il d.l. n. 113/2018 ha affermato la rilevanza del mero
domicilio - quali, ad esempio, l'accesso alla edilizia popolare (si
veda l'art. 22, comma 1, lett. b), l.r. Lombardia 8 giugno 16, n. 16
recante "Disciplina regionale dei servizi abitativi" che prevede il
requisito della "residenza anagrafica" nella Regione da almeno 5
anni) o l'accesso al "Reddito di cittadinanza" (art. 2, comma 1,
lett. a), d.l. 28 gennaio 2019, n. 4 recante "Disposizioni urgenti in
materia di reddito di cittadinanza e pensioni" che prevede il
requisito della residenza in Italia per almeno 10 anni).
Deve, pertanto, ritenersi sussistente l'interesse ad agire in
capo al sig. A .
2. Presenza dei presupposti per l'esercizio dell'azione
antidiscriminatoria.
Ai sensi dell'art. 43, comma 1, d.lgs. n. 286/1998: " [...]
costituisce discriminazione ogni comportamento che, direttamente o
indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o
preferenza basata sulla razza, il colore, l'ascendenza o l'origine
nazionale o etnica, le convinzioni e le pratiche religiose, e che
abbia lo scopo o l'effetto di distruggere o di compromettere il
riconoscimento, il godimento o l'esercizio, in condizioni di parità,
dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico,
economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita
pubblica".
In più, ai sensi del successivo comma 2: "In ogni caso compie un
atto di discriminazione: a) il pubblico ufficiale o la persona
incaricata di pubblico servizio o la persona esercente un servizio di
pubblica necessità che nell'esercizio delle sue funzioni compia od
ometta atti nei riguardi di un cittadino straniero che, soltanto a
causa della sua condizione di straniero o di appartenente ad una
determinata razza, religione, etnia o nazionalità, Io discriminino
ingiustamente".
Quest'ultima ipotesi, dunque, appare ravvisabile nel caso di
specie: in presenza di una disciplina generale, dettata dall'art. 6,
comma 7, d.lgs.n. 286/1998 che prevede il trattamento uguale di
cittadini italiani e stranieri legalmente residenti ai fini
dell'iscrizione anagrafica, l'ufficiale dell'anagrafe del Comune di
Milano ha negato l'iscrizione all'attuale ricorrente in quanto
straniero titolare di un permesso di soggiorno come richiedente
asilo. Ciò in applicazione della normativa speciale sub art. 13,
comma 1, lett. a), n. 2), d.l. n. 113/2018, che - interpretata
conformemente a quanto risulta dalla relazione introduttiva alla
legge di conversione del decreto, oltre che alle circolari
ministeriali esplicative della nuova disciplina - preclude in toto
l'iscrizione di tali soggetti all'anagrafe dei residenti.
È così riscontrabile uno dei presupposti per l'esercizio
dell'azione antidiscriminatoria, sussistendo un trattamento
ingiustificatamente differenziato in considerazione della
nazionalità del richiedente l'iscrizione: se il ricorrente fosse
italiano, la sua iscrizione non sarebbe stata negata. Considerato
come la condotta dell'amministrazione sia espressione dell'unica
interpretazione possibile della summenzionata previsione derogante al
principio di eguale trattamento di cittadini italiani e stranieri in
relazione all'iscrizione anagrafica, l'azione antidiscriminatoria si
rivela il corretto contesto in cui sollevare la questione di
legittimità costituzionale relativa all'4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015, introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n.
113/2018, convertito nella legge n. 132/2018, il cui accoglimento non
solo priverebbe di fondamento normativo l'azione dell'anagrafe
comunale, ma costituirebbe dimostrazione inconfutabile del carattere
discriminatorio dell'azione amministrativa (Cass. civ., Sez. un., 29
aprile 2016, n. 7951).
Ancora, non esclude la configurazione di una discriminazione
sulla base dell'origine nazionale il fatto che la mancata iscrizione
anagrafica non riguardi tutti gli stranieri, ma solo quelli titolari
di permesso di soggiorno per richiesta di asilo: ciò non impedisce
che l'azione amministrativa posta in essere dall'anagrafe del Comune
di Milano colpisca sistematicamente solo ed esclusivarnente degli
stranieri, proprio per il loro essere stranieri, compromettendo il
soddisfacimento di un loro diritto e dando luogo a un trattamento
più sfavorevole rispetto a quello assicurato ai cittadini italiani.
Da ciò, dunque, la sussistenza dei presupposti per iI ricorso
allo strumento processuale preposto alla repressione delle condotte
discriminatorie.
3. Legittimazione passiva del Comune di Milano.
Il Comune di Milano (pur senza formulare sul punto specifica
domanda conclusiva) ha rilevato il proprio difetto di legittimazione
passiva precisando che il Sindaco, quale organo di vertice
dell'amministrazione comunale, è estraneo ai compiti e alle funzioni
connesse alla tenuta dei registri della popolazione residente.
Va rilevato che, come riconosciuto dalla stessa difesa, sono
stati evocati in giudizio sia il Comune di Milano in persona del
Sindaco pro tempore, sia il Sindaco nella sua qualità di ufficiale
del governo per l'esercizio delle funzioni di ufficiale dell'anagrafe
ai sensi dell'art. 3 l. n. 1228/1954; e il Sindaco si è costituito
in tale duplice veste.
Ciò consente di ritenere correttamente instaurato il
contraddittorio, oltre che con il Ministero dell'Interno, anche con
il Sindaco nella sua qualità di Ufficiale del Governo, al quale sono
riferibili gli atti compiuti in tale veste, quale è il diniego
all'iscrizione all'anagrafe dei residenti.
4. Legittimazione attiva delle associazioni.
Il Ministero ha eccepito la inammissibilità dell'intervento di
ASGI e di Avvocati per niente Onlus.
L'intervento, qualificato in via principale dalle parti come
"intervento litisconsortile o adesivo autonomo", è svolto come
azione antidiscriminatoria collettiva ex art. 5 d.lgs. n. 215/2003
diretta, a far accertare e dichiarare il carattere discriminatorio
del comportamento del Ministero dell'Interno "consistente nella
emanazione della circolare n. 15/2018" e ordinare al Ministero "di
revocare o modificare la predetta circolare".
In questi termini, come posto in evidenza dalla difesa del
Ministero, le censure rivolte alla circolare ministeriale n. 15/2018
esulerebbero dalla giurisdizione del giudice ordinario.
Va tuttavia considerato che l'intervento è stato spiegato anche
come "mero intervento adesivo dipendente a sostegno delle domande
proposte dal sig. A " ed in questa prospettiva è pienamente
ammissibile.
5. Diritto vantato dal ricorrente.
Il diritto soggettivo all'iscrizione anagrafica è la situazione
giuridica soggettiva di cui è titolare il ricorrente e di cui lo
stesso lamenta una lesione a fronte della condotta discriminatoria
dell'amministrazione. La qualificabilità di tale posizione come
diritto soggettivo consegue della definizione dell'ordinamento delle
anagrafi della popolazione residente come strumento
giuridico-amministrativo di documentazione e conoscenza, predisposto
tanto nell'interesse dell'amministrazione, quanto nell'interesse dei
privati. Infatti, all'esigenza di conoscere la popolazione residente,
espressione di un interesse pubblico, fa da contraltare l'interesse
individuale ad ottenere le certificazioni anagrafiche necessarie per
l'esercizio dei diritti civili e politici e, in generale, per provare
la residenza e lo stato dì famiglia (così Cass. civ., Sez. un., 19
giugno 2000, n. 449). Il carattere vincolato dei poteri
amministrativi in materia di iscrizioni anagrafiche, poi, fuga ogni
dubbio sulla natura del suddetto interesse privato: l'assenza di
discrezionalità e l'attività di mero accertamento demandata
all'amministrazione esclude la configurabilità di interessi
legittimi in capo ai singoli individui, i quali saranno di
conseguenza titolari di diritti soggettivi.
D'altra parte, la lettura della disciplina concernente
l'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente dimostra
come l'iscrizione anagrafica non sia solamente un diritto per il
soggetto che abbia dimora abituale in un comune italiano, ma
costituisca un obbligo (art. 2 l. n. 1228/1954) la cui violazione
viene punita tramite l'applicazione di una sanzione amministrativa
(art. 11 L. n. 1228/1954).
Trova così conferma il duplice interesse (privatistico e
pubblicistico) perseguito con l'iscrizione anagrafica, da cui
discende la duplice natura (rispettivamente, diritto e obbligo) della
situazione giuridica di cui è titolare il soggetto che soddisfi i
requisiti previsti dalla legge per procedere all'iscrizione
anagrafica.
Per espresse previsioni normative tale ragionamento è
estendibile anche agli stranieri e, quindi, assume piena rilevanza
per il caso di specie.
Guardando infatti agli stranieri che, a seguito di immigrazione
dall'estero, abbiano deciso di stabilire la propria dimora abituale
in un comune italiano, da un lato, l'art. 6, comma 7, d.lgs. n.
286/1998 riconosce la titolarità del diritto all'iscrizione
anagrafica "alle medesime condizioni dei cittadini italiani",
fissando come naturale presupposto quello della regolarità della
presenza sul territorio nazionale. Ciò è ulteriormente confermato
dal regolamento attuativo del Testo Unico sull'Immigrazione (d.P.R.,
n. 394/1999), ai sensi del cui art. 15 le iscrizioni e le variazioni
anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate
nei casi e secondo i criteri previsti dalla L. n. 1228/1954 e dal
regolamento anagrafico della popolazione residente (d.P.R. 30 maggio
1989, n. 223).
Dall'altro lato, la 1. n. 1228/1954 conferma la configurabilità
di un obbligo di iscrizione anagrafica anche in capo ai migranti,
dedicando una specifica disciplina all'ipotesi di violazione di
questo obbligo con l'introduzione di una sanzione amministrativa più
elevata rispetto a quella prevista per i cittadini italiani (art.
11).
L'obbligo di iscrizione anagrafica dello straniero legalmente
soggiornante è poi confermato anche dal regolamento di attuazione
della l. n. 1228/1954, il quale espressamente richiede allo straniero
che trasferisce la residenza dall'estero di comprovare, all'atto
della dichiarazione di trasferimento, la propria identità mediante
l'esibizione del passaporto o di documento equipollente (art. 14,
comma 1, d.P.R. n. 223/1989). Quest'ultima documentazione, dunque, si
aggiunge a quella che deve in ogni caso accompagnare la dichiarazione
di trasferimento, volta a dimostrare la configurabilità di una
dimora abituale nel comune di interesse, nonchè - per lo straniero -
la sua regolare presenza sul territorio italiano.
Alla luce del quadro appena descritto, l'iscrizione anagrafica si
dimostra un passaggio necessario, anche per lo straniero, sia al fine
del soddisfacimento di un diritto sia per l'adempimento di un obbligo
giuridico, entrambi caratterizzanti il rapporto che si instaura con
l'autorità pubblica.
6. Rilevanza.
A fronte del summenzionato quadro normativo generale, la
disciplina speciale introdotta dall'art. 13, comma 1, lett. a), n.
2), d.l. n. 113/2018 e la sua conformità alla Costituzione
acquisiscono immediata rilevanza ai fini della risoluzione del caso
concreto.
Ai sensi del suddetto art. 13, comma 1, lett. a), n. 2), infatti:
"dopo il comma 1 [dell'art. 4, d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142], è
inserito il seguente: «1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al
comma 1 [ossia, il permesso di soggiorno per i richiedenti asilo] non
costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e
dell'articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286".
Tanto l'amministrazione comunale quanto quella ministeriale hanno
riconosciuto, da parte loro, come questa disposizione non lasci alcun
margine di discrezionalità al Sindaco, in qualità di Ufficiale
dell'anagrafe, dovendosi essa interpretare come introduzione di un
diniego generalizzato di iscrizione anagrafica per gli stranieri
legalmente soggiornanti sul territorio italiano a titolo di
richiedenti asilo.
L'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, come introdotto
dall'art. 13 d.l. n. 113/2018, dunque, racchiude una deroga, chiara e
univoca, tanto alle norme generali in materia d'iscrizione
anagrafica, quanto a quelle dedicate agli stranieri dal Testo Unico
sull'Immigrazione, rispetto alle quali prevale, oltre che come norma
speciale, anche in quanto norma più recente. Al diritto di
iscrizione anagrafica riconosciuto dall'art. 6, comma 7, d.lgs. n.
286/1998 agli stranieri legalmente soggiornati, in via generale e in
parità di condizioni con i cittadini italiani, fa così eccezione il
divieto di iscrizione per la particolare categoria degli stranieri
richiedenti asilo.
Il fatto che l'ufficiale dell'anagrafe non avrebbe potuto agire
in altro modo se non negando l'iscrizione all'anagrafe del
richiedente asilo è, poi, conseguenza delle indicazioni fornite dal
Ministero dell'Interno con le proprie circolari n. 15/2018 e n.
0083774/2018, vincolanti per gli ufficiali dello stato civile ai
sensi dell'art. 9, comma 1, d.P.R. 396/2000, ed entrambe univoche nel
sostenere l'interpretazione per cui, successivamente all'entrata in
vigore del d.l. n. 113/2018, al richiedente asilo sarebbe sempre
preclusa l'iscrizione anagrafica.
Dunque, l'applicazione dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015, come introdotto dall'art. 13 d.l. n. 113/2018 costituisce
la sola ragione del diniego dell'iscrizione anagrafica del sig.
A . come traspare anche dalla motivazione stessa del
provvedimento contestato: "con l'entrata in vigore in data 5 ottobre
2018 del D.L. n. 113/2018 (Disposizioni in materia di iscrizione
anagrafica - l'art. 13)", "il permesso di soggiorno per richiedenti
protezione internazionale non costituisce più titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del D.P.R. 223/89 e dell'art. 6,
comma 7, del D.Lgs n. 286/1998".
D'altra parte, è fuori di dubbio che il caso di specie sia
sussumibile nella disciplina introdotta dal d.l. n. 113/2018.
Prima di tutto, il sig. A era qualificabile al momento
di presentazione della domanda di iscrizione anagrafica (ed è
tuttora), ai sensi dell'art. 2 d.lgs. n. 142/2015, come richiedente
asilo, avendo presentato domanda di protezione internazionale su cui
non è ancora stata adottata una decisione definitiva.
L'avere presentato domanda di asilo ha poi comportato il rilascio
di apposito permesso di soggiorno, atto a garantire la permanenza
legale dello straniero nel territorio fino a che la summenzionata
decisione definitiva sul suo status non venga adottata.
Irrilevante, ai fini della presente questione, è il fatto che
inizialmente (16 ottobre 2018 - 15 gennaio 2019) fosse stato
rilasciato un permesso di soggiorno ed. "Dublino", e solo
successivamente (15 gennaio 2019 -14 luglio 2019) un permesso di
soggiorno per richiesta asilo. Infatti, il permesso di soggiorno cd.
"Dublino" è pur sempre un permesso di soggiorno rilasciato al
richiedente protezione internazionale nei cui confronti, però, sia
stata attivata la procedura per la determinazione dello Stato
competente alla presa in carico della domanda di protezione.
Dunque, lo si ribadisce, il sig A è richiedente
asilo, così come lo era al momento di presentazione della domanda di
iscrizione anagrafica, e proprio tale qualifica ha impedito
l'accoglimento dell'istanza dallo stesso presentata al Comune di
Milano.
Proprio la data di presentazione della domanda preclude, da parte
sua, ogni dubbio quanto all'applicabilità al caso di specie della
novella del 2018 sotto il profilo dell'efficacia temporale: come
dimostrato dal Comune (doc. 1), l'istanza è stata sottoscritta e
presentata il 22 ottobre 2018, ossia successivamente all'entrata in
vigore del d.l. n. 113/2018 (5 ottobre 2018).
A ultima conferma della rilevanza, per l'ipotesi in analisi,
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1
bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a),
n. 2) d.l. n. 113/2018, convertito nella legge n. 132/2018, si
segnala come il sig. A abbia accompagnato la propria domanda
di iscrizione non solo con la presentazione del proprio permesso di
soggiorno quale richiedente asilo, documento che sarebbe dovuto
essere idoneo a dimostrare l'identità e la legalità del soggiorno
del richiedente, ma con ulteriore documentazione atta ad avvalorare
la sua regolare presenza sul territorio italiano e, soprattutto, a
dimostrare di avere stabilito dimora abituale nel Comune di Milano
(codice fiscale; contratto di comodato stipulato tra Regione
Lombardia e l'ente " " avente ad oggetto l'immobile
di ; dichiarazione di assenso del titolare del
contratto a ospitare il richiedente nell'immobile di ,
con copia del documento di identità; dichiarazione di ospitalità
sottoscritta dal presidente di e riferita al
richiedente).
Documentazione che, però, ha perso ogni rilievo stante
l'automatismo del diniego di iscrizione frutto della sola qualifica
del sig. A come richiedente asilo e, dunque, frutto
dell'applicazione del suddetto art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015.
Perciò, ad avviso di questo giudice, la questione di
costituzionalità dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015,
introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n. 113/2018,
convertito nella legge n. 132/2018, è rilevante e, come si vedrà in
seguito, non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 2,
3, 10, 77, 117, comma 1, Cost.
La caducazione della previsione introdotta dall'art. 13, comma 1,
lett. a), n. 2, d.l. n. 113/2018, infatti, pur non comportando la
reintroduzione della disciplina di favore prevista dall'art. 5 bis
d.lgs. n. 142/2015, consentirebbe ai richiedenti asilo di procedere
all'iscrizione anagrafica alle medesime condizioni degli altri
stranieri regolari e, prima ancora, dei cittadini italiani,
conformemente a quanto previsto dall'art. 6, comma 7, TUI e alla
normativa in materia di iscrizione anagrafica (1. n. 1228/1954 e
relativo regolamento di attuazione).
7. Impossibilità di una interpretazione costituzionalmente
orientata.
Come noto, qualora una disposizione sia suscettibile di essere
interpretata secondo il canone della c.d. interpretazione
costituzionalmente orientata, il giudice deve applicarla in tal senso
ed evitare di sollevare la questione di legittimità alla Corte
costituzionale. Tale insegnamento è stato peraltro ribadito da
ultimo dalla Corte nella pronuncia con cui ha dichiarato
l'inammissibilità delle questioni sollevate da alcune regioni
proprio con riferimento a talune disposizioni del d.l. n. 113/2018,
tra cui anche l'art. 13: "La doverosa applicazione del dato
legislativo in conformità agli obblighi costituzionali e
internazionali potrebbe rivelare che il paventato effetto restrittivo
rispetto alla disciplina previgente sia contenuto entro margini
costituzionalmente accettabili. Diversamente questa Corte potrà
essere adita in via incidentale, restando ovviamente impregiudicata,
all'esito della presente pronuncia, ogni ulteriore valutazione di
legittimità costituzionale della disposizione in esame." (Corte
cost., sent. 20 giugno 2019, dep. 24 luglio 2019, n. 194, par. 7.8).
Occorre, dunque, operare il preliminare vaglio di
interpretabilità in conformità alla Costituzione della disposizione
che questo giudice deve applicare nel caso di specie e, a tale fine,
non si può prescindere da un'analisi del confronto tra il testo oggi
vigente e quello in vigore prima della promulgazione del d.l. n.
113/2018 non solo dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, ma
altresì degli artt. 5 e 5 bis del medesimo testo di legge.
Proprio sulla base del criterio di interpretazione sistematica,
invero, alcuni tribunali hanno ritenuto possibile una applicazione in
conformità alla Costituzione dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015, introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n.
113/2018, convertito nella legge n. 132/2018. Hanno cioè ritenuto
che, nonostante tale disposizione sia di difficile comprensione, alla
luce del quadro normativo, costituzionale ed eurounitario di
riferimento, essa debba essere intesa nel senso di escludere che il
permesso di soggiorno per richiesta di asilo costituisca di per sè
titolo per l'iscrizione automatica all'anagrafe basata sulla sola
domanda di protezione e sull'inserimento nella struttura di
accoglienza, senza che ciò preluda comunque in toto la possibilità
di iscrizione anagrafica di questa categoria di stranieri (in tal
senso Trib. Firenze, ord. 18 marzo 2019, giud. Carvisiglia; Trib.
Bologna, ord. 2 maggio 2019, giud. Betti; Trib. Genova, ord. 20
maggio 2019, giud. Di Sarno).
Il Tribunale di Firenze, in particolare, ha specificato che le
modifiche normative introdotte con il d.l. n. 113/2018 implicano che
il permesso di soggiorno in Italia per richiesta di asilo non è
(piu') titolo idoneo a comprovare la regolarità del soggiorno ai
fini dell'iscrizione anagrafica, ma che tale condizione giuridica
può essere provata attraverso altri documenti che attestino l'avvio
del procedimento volto al riconoscimento della fondatezza della
pretesa di protezione, quali il c.d. "modello C3" oppure il documento
nel quale la questura attesta che il richiedente ha formalizzato
l'istanza di protezione internazionale.
In definitiva, secondo questa impostazione, dall'intervento
normativo di cui al d.l. n. 113/2018 non può desumersi un divieto di
iscrizione anagrafica per il richiedente asilo ma, solamente,
l'abrogazione della modalità semplificata di iscrizione all'anagrafe
per i richiedenti asilo prevista dall'art. 5 bis d.lgs. 142/2015,
introdotto dalla l. n. 46/2017.
Questa impostazione non appare però condivisibile.
Da un lato, infatti, non vi è dubbio - anche ai sensi del primo
comma dell'art. 4 d.lgs. 142/2015 - che il permesso di soggiorno per
richiesta asilo costituisca documento di riconoscimento e di
attestazione della permanenza sul territorio nazionale del migrante a
qualsiasi fine.
Dall'altro lato, a voler ritenere corretta l'impostazione
poc'anzi descritta, non si comprenderebbe l'utilità
dell'introduzione del nuovo comma I bis dell'art. 4 d.lgs. 142/2015.
Al fine di far venir meno la procedura semplificata di iscrizione
all'anagrafe per il richiedente asilo sarebbe infatti stato
sufficiente abrogare l'art. 5 bis d.lgs. 142/2015 e,
conseguentemente, l'iscrizione all'anagrafe del richiedente asilo
sarebbe stata garantita dalla procedura ordinaria prevista dal
combinato disposto del d.P.R. n. n. 223/1989, e dell'art. 6, comma 7,
d.Igs. n. 286/1998.
Dalla lettura del comma 1 bis dell'art. 4 d.lgs. n. 142/2015 non
può dunque ricavarsi il significato secondo cui per l'iscrizione
anagrafica il richiedente asilo deve fornire all'amministrazione
comunale un documento diverso dal permesso di soggiorno; si desume,
invece, la contrarietà dell'ordinamento all'iscrizione anagrafica di
chi è regolarmente sul territorio italiano in forza di un permesso
di soggiorno per richiesta di asilo. E ciò secondo
un'interpretazione letterale, sistematica e teleologica, che tenga in
considerazione la (chiara) "intenzione del legislatore".
Quest'impostazione è condivisa, inoltre, dal Tribunale di Trento
che, nell'ordinanza dell'11 giugno 2019, ha rigettato la domanda
cautelare proposta da un richiedente asilo volta a ottenere la
propria iscrizione nel registro anagrafico del comune di Bolzano
motivando in questi termini: "[...] il giudicante osserva che la
norma di cui all'art. 4 comma 1 bis della legge 14212015, così come
modificata dall'art. 13 del d.l. 113/2018 introduce un regime di
carattere peculiare per i richiedenti protezione internazionale,
permettendo agli stessi di avere un permesso di soggiorno temporaneo,
nell'attesa della definizione della loro domanda di protezione
internazionale.
Lo straniero si trova, così, in una posizione di permanenza sul
territorio italiano, in virtù di regolare temporaneo titolo di
soggiorno, costituente anche documento di identità, ma al contempo,
la situazione di incertezza sulla sua futura condizione di soggetto
meritevole di protezione internazionale o meno ha fatto ritenere al
legislatore di non farlo iscrivere nel registro anagrafico della
popolazione residente, garantendo al medesimo, però, l'accesso ad
una serie di diritti, che tutelano la sua persona, nell'attesa
dell'esito del procedimento volto al riconoscimento della protezione
internazionale.
La norma si presenta, pertanto, a carattere speciale, rispetto a
quella di cui all'art. 6 comma VII del Testo Unico in materia di
immigrazione e risulta dettata per far fronte al dilagante fenomeno
migratorio, garantendo ai richiedenti protezione la possibilità di
soggiornare sul territorio italiano, con la garanzia di avere la
possibilità di accesso ad una serie di servizi e prestazioni di
natura assistenziale.
In questo senso, si ritiene che il parametro di interpretazione
estensiva, proposto da parte della ricorrente, con riferimento al
suddetto art. 6 comma VII del Testo Unico in materia di immigrazione,
che prevede il diritto degli stranieri ad avere l'iscrizione
anagrafica nel Comune di residenza, risulti ultroneo rispetto alla
palese chiarezza della relativa normativa richiamata, di cui all'art.
4 comma 1 bis della legge 142/2015, così come modificato dall'art.
13 del d.l. 113/2018, che esclude, per tabulas la possibilità per il
richiedente protezione di ottenere l'iscrizione anagrafica nel
comune, ove è di fatto residente.
Inoltre, si deve osservare che una interpretazione della suddetta
norma, in senso costituzionalmente orientato, può effettuarsi alla
condizione che il testo normativo da applicare non venga del tutto
stravolto, nel suo significato palese, altrimenti effettuare
operazione di tal fatta, equivarrebbe a rendere non applicabili
norme, espungendole di fatto dall'ordinamento giuridico, atto questo
vietato all'operatore giuridico, dovendo, semmai, il giudice
sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione
dei parametri della Carta fondamentale" (Trib. Trento, ord. 11 giugno
2019, giud. Tamburrino; di analogo tenore, Trib. Trento, ord. 15
giugno 2019, giud. Alinari).
L'esito di rigetto della domanda cui perviene il Tribunale di
Trento non è però condiviso da questo giudice, dal momento che la
disciplina prevista dal d.lgs. n. 142/2015 - così come risultante
dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 113/2018 - è discriminatoria
e presenta profili non conformi ai dettami costituzionali.
Ciononostante, nel rispetto del ruolo del legislatore e della
divisione dei poteri che conforma il nostro ordinamento, non è
possibile per il giudice forzare il dato letterale e far dire alla
legge qualcosa di ulteriore e diverso rispetto al suo significato
linguistico, neppure nell'apprezzabile intento di ricondurlo entro
parametri costituzionalmente accettabili.
Occorre dunque interrogarsi sulla questione preliminare
riguardante la corretta interpretazione della norma in esame, tenendo
conto dei suddetti criteri letterali, sistematici e teleologici.
Innanzitutto pare, a questo giudice, incontrovertibile la chiara
intenzione di negare tout court la possibilità di iscriversi alle
liste anagrafiche allo straniero in possesso del solo permesso di
soggiorno per richiesta di asilo, emergente - oltre che
dall'inequivoco tenore letterale della disposizione, di cui si diceva
- da un'interpretazione sistematica della complessiva disciplina,
come risultante dalla recente modifica legislativa. A tal fine, basti
qui osservare che se non fosse invero preclusa in toto l'iscrizione
anagrafica del richiedente asilo, non avrebbe senso quanto (oggi)
previsto dall'art. 13, comma 1, lett. b), n. 1, d.l. n. 113/2018, che
ha modificato l'art. 5, comma 3, d.lgs. n. 142/2015. In base a
quest'ultima previsione, l'accesso ai servizi garantiti ai
richiedenti asilo sulla base del d.lgs. n. 142/2015 è oggi
assicurato nel luogo del domicilio e non più nel luogo di residenza:
se per i richiedenti asilo fosse ancora possibile l'iscrizione
all'anagrafe, non si comprenderebbe l'utilità e il significato di
tale novella.
Nè può trascurarsi il chiaro intento legislativo che sorregge
una tale interpretazione.
A tal fine è sufficiente menzionare i lavori preparatori alla
legge di conversione del d.l. n. 113/2018 (Atto del Senato della
Repubblica n. 840 del 2018) in cui si chiarisce che "L'articolo 13
prevede che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non consente
l'iscrizione all'anagrafe dei residenti, fermo restando che esso
costituisce documento di riconoscimento. L'esclusione dall'iscrizione
all'anagrafe non pregiudica l'accesso ai servizi riconosciuti dalla
legislazione vigente ai residenti asilo (iscrizione al servizio
sanitario, accesso al lavoro, iscrizione scolastica dei figli, misure
di accoglienza) che si fondano sulla titolarità del permesso di
soggiorno. L'esclusione dall'iscrizione anagrafica si giustifica per
la precarietà del permesso per richiesta asilo e risponde alla
necessità di definire preventivamente la condizione giuridica del
richiedente"; nonchè le circolari del Ministero dell'Interno del 18
ottobre 2018, n. 15 e del 18 dicembre 2018, n. 0083774, vincolanti
per gli ufficiali dello stato civile ai sensi dell'art. 9, comma 1,
d.P.R. 3 novembre 2000, n. 396, ed entrambe univoche nel sostenere
l'interpretazione secondo cui, successivamente all'entrata in vigore
del d.1. n. 113/2018, al richiedente asilo è preclusa l'iscrizione
anagrafica.
Ebbene, nell'interpretazione di un atto normativo (e in
particolare di un atto normativo 'giovanè, come quello di cui si
discute) non può prescindersi da una attenta ricostruzione dei
lavori preparatori e di quella che era l'intenzione del legislatore
in quel momento, anche sulla base delle dichiarazioni esternate dagli
esponenti politici: questi dati forniscono, infatti, la chiave di
lettura di quello che è stato l'intendimento dei rappresentanti
democraticamente legittimati a comporre il potere legislativo.
Nell'ipotesi sottoposta all'esame di questo giudice, il testo di
legge è estremamente recente (il d.l. n. 113/2018 è stato invero
emanato il 4 ottobre 2018 e convertito in legge il 1° dicembre 2018)
e la volontà politica del legislatore è perfettamente
intellegibile. Ne sono ben consapevoli anche i sostenitori di
un'interpretazione costituzionalmente conforme della disposizione in
esame, come ben emerge dalla motivazione dell'ordinanza del Tribunale
di Firenze citata. L'iter argomentativo del Tribunale di Firenze
muove, infatti, dall'idea di svalutare il criterio storico
dell'interpretazione, ossia quel criterio che si fonda sulla
ricostruzione della volontà dei soggetti che hanno materialmente
partecipato al procedimento legislativo. La tesi è quella di
valorizzare la voluntas legis in senso obiettivo:
ciò che conta, cioè, non è l'interesse che intendeva
perseguire il redattore della norma, ma la volontà che si desume dal
testo normativo, dal sistema giuridico in cui la norma è inserita, e
dalla finalità di tutela che risulta dalla norma stessa. Una
impostazione che poggia invero sull'assunto secondo cui nell'operare
una interpretazione aderente all"intenzione del legislatorè, ai
sensi dell'art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile,
deve farsi riferimento all'intenzione del legislatore obiettivata
nella norma: l'interprete non può, dunque, ritenersi vincolato a
cercare un significato conforme alla 'volontà politicà di cui la
norma è, storicamente, un prodotto; la legge, una volta approvata,
'si staccà dall'organo che l'ha prodotta e non viene più in rilievo
come una 'decisionè legata a ragioni e fini di chi l'ha voluta, ma
come un testo legislativo inserito nell'insieme dell'ordinamento
giuridico" (Trib. Firenze, ordinanza citata, par. 2).
Tuttavia, è stato di recente segnalato come l'idea della
voluntas legis obiettiva possa tradursi in un espediente atto a
legittimare delle decisioni antidemocratiche, sostituendo la
valutazione del giurista, non democraticamente legittimato, a quella
del legislatore.
Per essere fedeli al principio democratico, la volontà
soggettiva del legislatore che ha emanato la disposizione da
interpretare è un dato che, a parere di questo giudice, non può
essere ignorato, tanto più se ci si colloca in un tempo vicino a
quello in cui è intervenuta la promulgazione della disposizione.
Tale principio è tanto più stringente quando anche gli altri
criteri interpretativi - in particolar modo quello letterale e quello
sistematico, cui si faceva riferimento in precedenza - depongono nel
senso di individuare un unico, preciso significato della disposizione
normativa: quello che nega al richiedente asilo, tout court, la
possibilità di iscriversi alle liste anagrafiche.
La norma che univocamente si trae dall'analisi della disposizione
di cui all'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, come introdotto
dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 113/2018, tuttavia -
come si diceva - è in grado di vulnerare i diritti
costituzionalmente tutelati del richiedente asilo che si
evidenzieranno di seguito.
8. Non manifesta infondatezza.
Come già anticipato, la disposizione che questo giudice deve
applicare per decidere il caso sottoposto alla sua attenzione dal
ricorrente è l'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, come
introdotto dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 113/2018,
convertito nella legge 132/2018. Tale disposizione appare però in
contrasto con gli artt. 2, 3, 10, 117 Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 2, § 1, del Protocollo n. 4 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(di seguito, Cedu), nonchè in riferimento agli artt. 14 Cedu e 26
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici
adottato a New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23
marzo 1976, ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n.
881.
Oltre ai vizi di legittimità costituzionale che attengono al
contenuto dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, appare però
opportuno affrontare in via preliminare un motivo di illegittimità
procedurale attinente al procedimento legislativo con cui la
disposizione censurata è stata introdotta.
Il d.l. n. 113/2018 - e, specificamente, l'art. 13, co. 1, lett.
a), n. 2 di tale decreto, che ha introdotto l'art. 4, comma l bis,
d.lgs. n. 142/2015 - appare invero radicalmente affetto da
illegittimità per la carenza dei requisiti stabiliti dall'art. 77,
secondo comma, Cost., così come interpretati dall'evoluzione della
giurisprudenza costituzionale.
8.1. Art. 77 Cost.
La Corte costituzionale da almeno trent'anni ha mostrato un
crescente impegno nel ripristinare l'equilibrio istituzionale
nell'uso della decretazione d'urgenza: un percorso che ha
inizialmente riguardato le note decisioni sul divieto di reiterazione
del decreto legge non convertito entro i termini sanciti dall'art. 77
Cost., e che si è esteso poi in un sindacato sempre più penetrante
con riferimento tanto ai presupposti di necessità e urgenza, quanto
ai limiti della sua emendabilità in sede di conversione.
La Corte ha in particolare evidenziato in plurime occasioni che
la mancanza evidente del presupposto dei casi straordinari di
necessità e urgenza rende incostituzionale il ricorso al decreto
legge, e che tale vizio non è sanato dalla successiva conversione in
legge (cfr., ex multis, Corte cost. senti. nn. 29/1995, 154/2015, e,
più di recente, nn. 99 e 137 del 2018; sulla inidoneità della legge
di conversione a sanare il vizio, cfr. seni. n. 171/2007).
Nel caso di specie, difetta una motivazione circa la necessità e
urgenza di introdurre il divieto di iscrizione all'anagrafe per chi
permanga legittimamente sul territorio nazionale in attesa di
ricevere risposta alla propria richiesta di asilo. Le scarne
indicazioni circa il profilo di necessità e urgenza che ha mosso il
Governo a introdurre per mezzo di decreto legge le disposizioni che
compongono il Titolo I del d.l. 113/2018 (Disposizioni in materia di
rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di
carattere umanitario nonchè in materia di protezione internazionale
e di immigrazione) attengono alle seguenti ragioni: assicurare
l'effettività dei provvedimenti di rimpatrio di coloro che non hanno
titolo a soggiornare nel territorio nazionale; assicurare l'accurato
svolgimento delle istanze di riconoscimento e della concessione della
cittadinanza in costante incremento in conseguenza della crescita
della popolazione straniera; assicurare la massima accuratezza
nell'istruttoria avviata per la valutazione di tali istanze in
ragione dell'accresciuta minaccia terroristica internazionale e dei
preoccupanti fenomeni di contraffazione dei documenti dei Paesi
d'origine prodotti dai richiedenti; assicurare adeguate politiche di
prevenzione della minaccia terroristica anche connessa al fenomeno
dei cosiddetti foreign fighters.
Anche a voler ritenere che queste esigenze siano tutelabili
attraverso il ricorso alla decretazione d'urgenza, è però evidente
come la disciplina prevista con l'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2,
d.l. 113/2018 non incida in alcun modo sulla sicurezza nazionale,
sull'efficacia dei provvedimenti di rimpatrio di chi permane sul
territorio italiano senza titolo, ovvero sulla necessità di svolgere
un'accurata istruttoria delle istanze di riconoscimento o di
concessione della cittadinanza. Del resto, una volta stabilito che i
titolari di permesso per richiesta di asilo permangono legittimamente
sul suolo nazionale, il fatto che essi possano o meno iscriversi
all'anagrafe dei residenti in alcun modo ostacola le esigenze di
tutela che la decretazione d'urgenza intende garantire. Anzi, a ben
vedere, una corretta prospettazione sulle liste dell'anagrafe di chi
effettivamente permane in un determinato Comune altro non farebbe che
facilitare l'azione dell'ente territoriale e degli organi di
sicurezza.
Inoltre, anche a voler ritenere che la disciplina prevista dalla
disposizione in esame afferisca a una più efficiente ed efficace
gestione del fenomeno migratorio, essa costituisce una incisiva
riforma, coinvolgente delicate scelte di natura politica e giuridica,
che avrebbe richiesto un adeguato dibattito parlamentare, possibile
solo ove si fossero seguite le ordinarie procedure di formazione
della legge ex art. 72 Cost.
Dibattito parlamentare che, per effetto del "voto di fiducia"
posto in entrambi i rami del Parlamento in occasione delle votazioni
della legge di conversione, è stato totalmente escluso anche solo in
relazione a eventuali proposizioni di emendamenti della normativa da
approvare.
Oltre al difetto dei requisiti di necessità e urgenza, la
disposizione di cui all'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2 d.l.
113/2018 si pone altresì in contrasto con il requisito di
omogeneità del contenuto del decreto legge. Tale contenuto, invero,
secondo l'art. 15, co. 3. 1. 40/1998 "deve essere specifico, omogeneo
e corrispondente al titolo" e, ancorchè la disposizione da ultimo
citata, essendo di rango ordinario, non assurga direttamente a
parametro di legittimità costituzionale, essa tuttavia "costituisce
esplicazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77
Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al
caso straordinario di necessità e urgenza" (Corte cost., sent. n. 22
del 2012, n. 3.3. del Considerato in diritto).
L'intero decreto legge n. 113/2018 appare privo della necessaria
omogeneità dato che prevede disposizioni su materie del tutto
diverse fra loro che attengono, indifferentemente, alla disciplina
dei casi di permesso di soggiorno per motivi umanitari, al contrasto
dell'immigrazione illegale, al contrasto al terrorismo e alla
criminalità mafiosa, alla riorganizzazione dell'amministrazione
civile del Ministero dell'interno e al funzionamento dell'agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
8.2. Art. 2 Cost.
Quanto alle censure relative al contenuto della disposizione di
cui all'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall'art.
13, comma 1, lett. a), n. 2), d.l. n. 113/2018, convertito nella l.
n. 132/2018, la questione di legittimità costituzionale appare, ad
avviso di questo giudice, non manifestamente infondata in relazione,
in primo luogo, all'art. 2 Cost.
Come già ampiamente argomentato, la disposizione in questione,
nell'unica lettura ammissibile, comporta il diniego generalizzato del
diritto di iscrizione anagrafica per gli stranieri legalmente
soggiornanti sul territorio italiano in qualità di richiedenti
asilo.
La Corte Costituzionale ha oramai da tempo abbracciato una
concezione dell'art. 2 Cost. quale "norma di apertura", idonea a
ricondurre sotto la garanzia costituzionalmente prevista per i
diritti inviolabili anche ipotesi non esplicitamente contemplate
nella Legge fondamentale, o che non siano direttamente desumibili
dalle stesse. Vero punto di svolta è stata la pronuncia C. cost., 18
dicembre 1987, n. 561, che ha riconosciuto come "fondamentale" il
diritto alla libertà sessuale, non presente in Costituzione, seguita
da altre decisioni a conferma, come quelle che hanno ricondotto
all'art. 2 Cost., ex pluribus, il diritto sociale all'abitazione (C.
cost., 7 aprile 1988, n. 404 e ID., 19 novembre 1991, n. 419), il
diritto alla vita (C. cost., 27 giugno 1996, n. 223 e ID., 10
febbraio 1997, n. 35), il diritto di abbandonare il proprio paese (C.
cost., 17 giugno 1992, n. 278), il diritto all'identità personale
(C. cost., 3 febbraio 1994, n. 13; ID., 23 luglio 1996, n. 297; ID.,
11 maggio 2001, n. 120; ID., 21 dicembre 2016, n. 286), il diritto al
rispetto e alla libera esplicazione della personalità (C. cost., 30
luglio 1997, n. 283), il diritto alla famiglia (C. cost., 22 novembre
2013, n. 278).
La Corte ha così suggerito un carattere dinamico
dell'inviolabilità, che muta al mutare della società, con
un'apertura dei diritti inviolabili che non significa però una loro
indeterminatezza, dovendo e potendo essere ricompresi nel loro novero
solo quelli che siano riconducibili al cuore del progetto
costituente, ossia quello di predisporre per ciascun consociato le
condizioni per il conseguimento di una vita libera e degna.
Così, la dignità umana diventa tratto comune o, meglio, punto
di arrivo di questi diritti inviolabili.
La centralità della persona, d'altronde, trova diretto riscontro
nel testo della norma che, nell'individuare i soggetti a cui i
diritti inviolabili devono essere riconosciuti, non fa riferimento
all'individuo in quanto partecipe di una determinata comunità
politica, ma in quanto essere umano, parlando di riconoscimento e
garanzia, da parte della Repubblica, dei diritti fondamentali
dell'uomo (così, C. cost. 105/2001).
Che la dignità umana e, quindi, i diritti necessari alla sua
garanzia non spettino solo ai cittadini trova inconfutabile conferma
nei principi di eguaglianza e di parità sociale contenuti nel
successivo art. 3 Cost. Prima di tutto, la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto come "il testuale riferimento
dell'art. 3, comma 1, Cost. ai soli cittadini non esclude [...] che
l'eguaglianza davanti alla legge sia garantita agli stessi stranieri
dove si tratti di assicurare la tutela dei diritti inviolabili
dell'uomo" (così, testualmente, C. cost. 54/1979; vedasi anche, C.
cost. 120/1967; ID., 21/1968; ID., 104/1969; ID., 144/1970; ID.,
177/1974; ID., 244/1974 e ID., 490/1988) o che "quando venga in gioco
il riferimento al godimento dei diritti inviolabili dell'uomo il
principio costituzionale di eguaglianza in generale non tollera
discriminazioni fra la posizione del cittadino e quella dello
straniero" (C. cost. 62/1994).
I diritti inviolabili, dunque, rappresentano campo privilegiato
di applicazione del principio di uguaglianza, così da assicurare una
loro pari titolarità al cittadino e allo straniero.
Questo riconoscimento in favore dello straniero non ha però
impedito alla Corte di specificare ulteriormente la questione,
affermando come "tra cittadino e straniero, benchè uguali nella
titolarità di certi diritti di libertà, esistano differenze di
fatto che possano giustificare un loro diverso trattamento nel
godimento di quegli stessi diritti" (C. cost. 104/1969).
Da un lato, dunque, l'espressione "certi diritti" demarca
l'esigenza di discernere tra diritti inviolabili spettanti solo al
cittadino e diritti spettanti al cittadino e allo straniero,
dall'altro, assume rilevanza l'esigenza di distinguere tra
titolarità - estesa a tutti - e godimento - differentemente
modulabile - di un diritto inviolabile.
In quest'ottica, la Corte ha introdotto il concetto di "nucleo
irriducibile" dei diritti inviolabili che, per i diritti non limitati
ai cittadini, deve essere sempre e comunque riconosciuto a tutti (C.
cost. 252/2001). L'accesso e il godimento di quella porzione di
diritto involabile che eccede questo 'nucleò, invece, ricadono nel
margine di discrezionalità spettante al legislatore: in questo caso,
la differenza di trattamento tra cittadino e straniero è
ammissibile, ma, ad ogni modo, deve restare circoscritta entro il
limite per cui la disparità di trattamento non sconfini
nell'irragionevolezza.
Rinviando l'approfondimento su tale profilo al successivo punto
riguardante la non manifesta infondatezza del contrasto con l'art. 3
della novella del 2018, in questa sede non resta che evidenziare come
il diritto all'iscrizione anagrafica ricada tra i diritti che hanno
come punto di approdo ultimo quello della dignità umana, nella sua
dimensione individuale e sociale.
L'iscrizione anagrafica, infatti, diventa presupposto
dell'identificazione di se stessi anche e soprattutto mediante lo
sviluppo di un senso di appartenenza con la comunità locale presso
cui si decide di fissare la propria stabile dimora. Senso di
appartenenza che, dunque, è prodromico all'inserimento
dell'individuo nella società al cui interno egli può avere pieno e
libero svolgimento della propria personalità, come riconosciuto
dall'art. 2 Cost.
L'iscrizione anagrafica, quindi, diventa passo essenziale di quel
processo di integrazione a cui sono chiamati tanto lo straniero
quanto la società presso cui egli si stabilisce: anche qualora si
tratti di uno straniero richiedente asilo, a fronte dell'innegabile
regolarità della sua presenza sul territorio italiano per tutto il
tempo necessario alla definizione della sua richiesta. Questo in
considerazione del fatto che, al di là delle tempistiche tutto
fuorchè istantanee con cui può essere definito il suo status, la
transitorietà è legittimamente riferibile solo al suo status di
richiedente asilo, ma non alla sua presenza sul suolo italiano:
l'intera disciplina dell'accoglienza dei richiedenti protezione
internazionale, infatti, non può che ritenersi strutturata attorno
all'ipotesi dello straniero che sia effettivamente titolare del
diritto d'asilo, per il quale il processo di integrazione (e la
presenza sul territorio italiano) costituisce un fluire ininterrotto
che inizi quale richiedente e continui quale titolare di protezione
internazionale.
Infine, anche da un punto di vista simbolico, negare l'iscrizione
anagrafica significa lasciare l'individuo al margine della
collettività stessa, confinandolo in un "non luogo" giuridico e
sociale che appare sicuramente come un limite alla libera e dignitosa
crescita della sua personalità e che difficilmente può ritenersi
compatibile con l'impegno alla partecipazione alla vita economica,
sociale e culturale che lo stesso legislatore individua come momento
saliente del processo di integrazione (art. 4 bis TUI). Basti pensare
che l'iscrizione anagrafica è condizione per il rilascio della carta
di identita': un documento che, anche su un piano meramente
evocativo, esprime una maggiore identificazione con la comunità in
cui ci si inserisce rispetto al solo permesso di soggiorno che,
invece, comunica sempre e comunque una sensazione di estraneità.
Diventa così irrilevante il fatto che l'accesso ai servizi
sociali generalmente erogati in base alla residenza - e, dunque,
all'iscrizione anagrafica - venga ora garantito in base al domicilio,
poichè il divieto di iscrizione anagrafica lede un diritto autonomo
e presupposto rispetto a questi ulteriori diritti sociali.
Allo stesso modo, la suesposta violazione dell'art. 2 Cost. si
verifica anche trascendendo dalla (tutto fuorchè trascurabile)
presenza nel nostro ordinamento - già evidenziata nella precedente
sezione dedicata all'interesse ad agire - di diritti sociali, a loro
volta fondamentali e inviolabili, la cui titolarità deriva sempre e
comunque dalla durata della residenza sul territorio italiano
(diritto all'acquisto della cittadinanza, all'accesso all'edilizia
popolare, all'accesso al reddito di cittadinanza, ecc.).
Tutto ciò posto, non rimane che confermare come il diritto di
iscrizione anagrafica sia - fuori ogni dubbio - un diritto di cui
possono essere titolari anche gli stranieri. Come già visto,
infatti, tale diritto è riconosciuto, alle medesime condizioni che
ai cittadini italiani, anche agli stranieri legalmente soggiornanti
(cfr., in primis„ l'art. 6, comma 7, TUI), tra cui certamente
ricadono anche gli stranieri richiedenti asilo titolari di apposito
permesso.
D'altra parte, ciò che sembra comportare l'applicazione
dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall'art.
13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n. 113/2018, convertito nella legge
n. 132/2018, non è una (ragionevole) compressione del diritto in
questione, conforme al principio dell'ammissibilità del diverso
trattamento nel godimento dei diritti tra italiani e stranieri,
quanto piuttosto una sua negazione totale in capo a una specifica
categoria di stranieri, senza che possa ravvisarsi alcun margine di
conservazione di un suo 'nucleo essenzialè.
8.3. Art. 3 Cost.
La questione, anche alla luce di quanto già esposto, appare
inoltre non manifestamente infondata in relazione all'art. 3 Cost. la
cui applicabilità agli stranieri è pacificamente riconosciuta dalla
Corte costituzionale.
All'applicabilità in astratto del principio di eguaglianza agli
stranieri si aggiunge, nel caso di specie, il suo espresso
riconoscimento normativo in relazione al diritto di iscrizione
anagrafica: l'art. 6, comma 7, TUI introduce come regola generale,
infatti, quella dell'iscrivibilità degli stranieri legalmente
soggiornanti in Italia all'anagrafe della popolazione residente, alle
medesime condizioni dei cittadini italiani. L'art. 4, comma l bis,
d.lgs. n. 142/2015, come introdotto dall'art. 13 d.l. n. 113/2018,
costituisce così una deroga a tale disciplina generale disponendo,
come già argomentato, la non iscrivibilità di una particolare
tipologia di stranieri legalmente soggiornati sul territorio
nazionale - i richiedenti asilo - all'anagrafe della popolazione
residente.
D'altra parte, tale deroga non appare capace di soddisfare i
requisiti di razionalità e ragionevolezza che costituiscono i
parametri tradizionalmente adottati dalla Corte per svolgere il
giudizio costituzionale di eguaglianza.
Il primo comporta una verifica della coerenza tra la norma
soggetta a sindacato di costituzionalità e le altre disposizioni
normative nella stessa materia, così da verificare se sussista una
congruità dispositiva o, invece, vi siano contraddizioni insanabili
(in questo senso, C. cost., n. 10/1980).
La presenza di contraddizioni insanabili tra l'art. 4, comma 1
bis, d.lgs. n. 142/2015 e il contesto normativo in cui esso si
inserisce appare, a questo punto, configurabile sotto una serie di
profili, ulteriori rispetto al contrasto tra la previsione in esame e
il diritto, per tutti gli stranieri legalmente presenti sul
territorio, all'iscrizione anagrafica.
Primo sintomo dell'irrazionalità della norma e del trattamento
differenziato che essa introduce è la sua incoerenza con le
finalità perseguite dal legislatore mediante l'adozione del d.l. n.
113/2018, all'interno del quale si colloca la disposizione stessa.
Negare l'iscrizione anagrafica ai richiedenti asilo significa
limitare, in primo luogo, le capacità di controllo e monitoraggio
dell'autorità pubblica su una categoria di stranieri, rendendo più
incerti i dati relativi alla loro presenza sul territorio e ai loro
spostamenti. Ciò mal si coniuga, come detto, con le finalità
perseguite dal decreto, tra cui compaiono l'esigenza di rafforzare i
dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica e il potenziamento
delle misure di rimpatrio. Limitare le informazioni sulla
localizzazione di una categoria di stranieri caratterizzata dalla
precarietà del loro diritto di permanenza sul suolo nazionale
(quanto meno secondo l'ottica seguita dal legislatore nel negare loro
l'iscrizione anagrafica) non appare compatibile con tali esigenze.
Questa inconciliabilità logica rende così plausibile l'assenza di
giustificazioni della disciplina derogatoria introdotta con il d.l.
n. 113/2018 al generale regime di uguaglianza tra italiani e
stranieri nel diritto all'iscrizione anagrafica.
Tutto ciò trova ulteriore conferma se si ragiona sulla coerenza
tra l'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015 e la disciplina
dell'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente. La
presenza di una sanzione specificamente indirizzata a tutti gli
stranieri - quindi anche i richiedenti asilo - che non procedano ad
iscrizione anagrafica (art. 11 1. n. 1228/1954) altro non fa che
ribadire la natura obbligatoria di tale iscrizione (art. 2 1. n.
1228/1954), che risulta così chiaramente preposta al soddisfacimento
di primari interessi pubblici, tra cui proprio quello di assicurare
la puntuale conoscenza dei soggetti presenti sul territorio italiano
e, dunque, anche la sicurezza pubblica. È palese la contraddizione
di una normativa che, da un lato, impedisce allo straniero di
iscriversi all'anagrafe e, dall'altro, individua nell'iscrizione un
obbligo rafforzato da una sanzione amministrativa, per di più senza
che la disciplina del 2018 contenga una deroga espressa a tale
obbligo (e a tale sanzione) per i richiedenti asilo.
Da ultimo, negare l'iscrizione anagrafica ai richiedenti asilo
mostra la sua incoerenza con le finalità perseguite dal d.lgs. a
142/2015, al cui art. 4 si inserisce la modifica apportata dall'art.
13, comma 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 113/2018. La direttiva n.
33/2013, recepita tramite il d.lgs. n. 142/2015, mira infatti a
introdurre una disciplina di garanzia e tutela per i richiedenti
asilo, diretta a creare "uno spazio di libertà, sicurezza e
giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano
legittimamente protezione nell'Unione". Di talchè, gli specifici
obiettivi di migliorare l'accoglienza e, soprattutto, di "garantire
un livello di vita dignitoso" al richiedente asilo non sembrano
affatto compatibili con l'istituzione di un non necessario ostacolo
all'integrazione e al libero sviluppo individuale dello straniero
qual è la negazione del diritto d'iscrizione anagrafica, come già
sopra argomentato.
Passando al controllo sulla ragionevolezza dell'art. 4, comma 1
bis, d.lgs. n. 142/2015, anch'esso dimostra l'assenza di una
giustificazione al trattamento differenziato tra richiedenti asilo e
cittadini italiani, nonchè tra richiedenti asilo e gli altri
stranieri legalmente presenti sul territorio nazionale.
In generale, possono considerarsi violative del principio
costituzionale di uguaglianza le deroghe alla disciplina generale di
una materia, prive di giustificazione adeguata, capaci di introdurre
ipotesi ingiustificate di disparità di trattamento, per esempio
imponendo sacrifici irragionevoli ad una categoria di soggetti (così
C. cost., nn. 4, 24, 76/1994; e ID., 285/1995).
Prima di tutto, risulta difficile (se non impossibile)
comprendere quale sia l'interesse che il legislatore ha perseguito
nell'introduzione del divieto di iscrizione anagrafica per i
richiedenti asilo, che fornirebbe una motivazione al sacrificio
imposto a questa categoria di stranieri: il diniego di iscrizione
anagrafica, come già evidenziato, nè apporta ulteriori garanzie
alla sicurezza pubblica, nè facilita l'espulsione di stranieri
irregolari, nè può considerarsi un passo mosso verso una più
efficiente accoglienza di questi soggetti. Non si coglie quale
vantaggio - anche meramente economico - derivi dunque alla Repubblica
da tale previsione.
Nè, d'altra parte, lo status di richiedente presenta in concreto
caratteristiche tali da legittimare l'esclusione dal diritto di
iscrizione anagrafica.
Per un'ultima volta, anche i richiedenti asilo sono soggetti
legalmente presenti sul territorio italiano, proprio come attesta il
rilascio di un apposito permesso di soggiorno. Non appare
ragionevole, poi, giustificare il diniego di iscrizione anagrafica a
fronte della provvisorietà del diritto di soggiorno. Prima di tutto,
ad essere provvisorio è solo lo status di richiedente asilo, il
quale è destinato a tramutarsi - nell'ipotesi fisiologica - in
status di titolare di protezione internazionale, la cui regolare
presenza sul territorio italiano prosegue, senza soluzione di
continuità alcuna. D'altra parte, non sembra razionale porre a
fondamento della negazione del diritto di iscrizione anagrafica la
diversa ipotesi in cui lo straniero richiedente asilo si veda negata
la protezione internazionale: questo, come già sottolineato, si
porrebbe in contrasto con la ratio del d.lgs. n. 142/2015, che ha
come obiettivo principe l'accoglienza dei richiedenti protezione,
nell'ottica di una loro futura stabilizzazione, e non del loro
allontanamento.
Anche da un punto di vista materiale, non risulta convincente
parlare di precarietà della presenza dello straniero sul suolo
italiano: il permesso di soggiorno per richiedenti asilo ha scadenza
semestrale, rinnovabile fino alla decisione della domanda.
Quest'ultimo termine ricomprende non solo i tempi del
procedimento amministrativo, ma anche quelli dell'eventuale
impugnazione giurisdizionale del diniego. Il completamento dei
procedimenti amministrativi e giudiziari, d'altro canto, non è
assicurato in un breve periodo, così da rendere plausibili anche
periodi molto lunghi di soggiorno, fino a tre o quattro anni. Volendo
schematizzare queste tempistiche, in seguito alla presentazione della
richiesta di protezione internazionale, la Commissione territoriale
competente deve provvedere al colloquio personale col richiedente
entro 30 giorni dal ricevimento della domanda stessa, per poi
decidere entro i tre giorni feriali successivi. Tuttavia, qualora la
Commissione ritenga di dover acquisire nuovi elementi, questi termini
sono prorogabili di sei mesi, nonchè di ulteriori nove mesi se la
decisione richiede valutazioni complesse, oppure in caso di
inosservanza dell'obbligo di cooperazione che grava sul richiedente
ex art. 11 d.lgs. n. 25/2008, ma anche per il semplice fatto che, in
un determinato frangente, risulti presentato un elevato numero di
richieste. A questo punto, in casi eccezionali, il termine di
conclusione del procedimento può essere esteso di altri tre mesi
(art. 27, d.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25).
Già solo in relazione al procedimento amministrativo è evidente
come la normativa renda possibile una regolare permanenza del
richiedente asilo sul territorio italiano per ben 19 mesi. A questo
termine, ampiamente superiore all'anno, possono poi aggiungersi i
tempi del processo di impugnazione della decisione della Commissione
innanzi al giudice ordinario: la presentazione del ricorso (entro
trenta giorni dalla notificazione del diniego) ha, infatti, efficacia
sospensiva del provvedimento, e dà avvio a un giudizio che, ex lege,
dovrebbe concludersi entro quattro mesi dalla presentazione del
ricorso stesso (così art. 35 bis d.lgs. n. 25/2008). Si arriva,
così, a 24 mesi anche solo applicando le tempistiche previste dal
legislatore, escludendo ritardi di sorta e trascurando la possibile
impugnazione innanzi alla Cassazione della decisione di primo grado,
la quale - pur non avendo automatica efficacia sospensiva della
pronuncia del tribunale - può essere accompagnata da apposita
istanza di sospensione.
L'irragionevolezza del diniego di iscrizione anagrafica e della
sua giustificazione legata alla precarietà del diritto di soggiorno
sul territorio italiano (poichè limitato, in prima battuta, a sei
mesi) risulta ancora più chiara se si tiene in considerazione quanto
disposto dal d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, concernente il diritto di
circolazione e soggiorno dei cittadini europei. L'art. 9 del decreto
prevede espressamente che un cittadino europeo che intenda
soggiornare per più di tre mesi sul territorio italiano debba
procedere all'iscrizione anagrafica. Dunque, non si capisce quale sia
la ragione per cui, in un caso, "più di tre mesi" (quindi anche solo
quattro o cinque) debbano considerarsi come una finestra temporale
sufficiente per escludere la precarietà della presenza dello
straniero sul territorio italiano, facendo sorgere il diritto/dovere
di iscrizione anagrafica, e, nell'altro caso, sei mesi - de plano
incrementabili fino oltre due anni - non lo siano.
Nè in concreto, nè in astratto, quindi, il soggiorno del
richiedente asilo può definirsi "precario" e, pertanto, la
precarietà non può considerarsi causa ragionevole della differenza
di trattamento - quanto al diritto di iscrizione anagrafica - tra
richiedenti e cittadini, nonchè tra richiedenti e altre categorie di
stranieri.
Ciò posto, gli effetti di un'irragionevole e irrazionale (e,
dunque, incostituzionale) deroga al principio di uguaglianza
producono conseguenze concrete sulla vita di questa categoria di
soggetti, già richiamate nel paragrafo dedicato all'art. 2 Cost.
Così, il diniego di iscrizione anagrafica mostra tutta la sua
irragionevolezza, costituendo un ostacolo al processo di integrazione
per i soli richiedenti asilo (e, dunque, anche per tutti i futuri
titolari di protezione internazionale).
L'integrazione, quale processo finalizzato a promuovere la
convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto
dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco
impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della
società, non è solo un diritto per gli stranieri, ma anche un
dovere, cosi come è un dovere per lo Stato italiano promuovere
l'integrazione. Questo principio è diventato inconfutabile a seguito
dell'introduzione dell'art. 4 bis TUI in tema di accordo di
integrazione, e trova conferma, ad esempio, nella Carta dei valori
della cittadinanza e dell'integrazione di cui al decreto del Ministro
dell'interno 23 aprile 2007, alla quale viene riconosciuto il ruolo
di direttiva generale per l'esercizio delle attribuzioni del
Ministero stesso (art. 1). Nella Carta si riconosce, appunto, come
base dell'integrazione sia l'impegno dell'Italia "perchè ogni
persona sin dal primo momento in cui si trova sul territorio italiano
possa fruire dei diritti fondamentali, senza distinzione di sesso,
etnia, religione, condizioni sociali". D'altra parte, allo straniero,
si domanda pari impegno, chiedendogli di "rispettare i valori su cui
poggia la società, diritti degli altri, i doveri di solidarietà
richiesti dalle leggi".
Allo stesso modo, il Piano nazionale d'integrazione dei titolari
di protezione internazionale di ottobre 2017, valido per il biennio
successivo, riconosce come il processo di integrazione sia un
processo particolarmente delicato nei confronti dei richiedenti
protezione internazionale (in considerazione della loro posizione
iniziale di svantaggio e vulnerabilita') che richiede tempo, così da
rendere necessario che le "attività di supporto all'integrazione
siano offerte fin da subito anche ai richiedenti [asilo]". Proprio in
quest'ottica viene affermata la centralità di un rapido accesso
all'alloggio e alla residenza, riconoscendo come "l'iscrizione
anagrafica sia uno dei presupposti necessari per avviare e proseguire
qualsiasi percorso d'inclusione sociale".
Ciò posto, se la particolare posizione di vulnerabilità dei
richiedenti asilo avrebbe potuto legittimare una deroga razionale al
principio di eguaglianza predisponendo una disciplina di favore per
l'iscrizione anagrafica degli stranieri (come di fatto avvenuto con
l'introduzione della procedura semplificata ex art. 5 bis d.lgs. n.
142/2015, abrogata, però, sempre dall'art. 13, comma 1, lett. c),
d.l. n. 113/2018), non sembra assolutamente ragionevole
l'introduzione dì una disciplina di sfavore, che svantaggi questi
soggetti - rispetto agli altri stranieri - nel loro processo di
integrazione.
L'impossibilità di procedere ad iscrizione anagrafica, infine,
impedisce o rende più difficoltoso l'esercizio di alcuni diritti
sociali del richiedente asilo rispetto ai cittadini italiani e ad
altre categorie di stranieri.
Si è già detto dei diritti per la cui titolarità è previsto
il requisito della residenza protratta per un determinato periodo di
tempo, come il reddito di cittadinanza, l'accesso all'edilizia
popolare o il c.d. bonus bebè materia, vedasi anche C. cost., n.
141/2014 e ID, n. 222/2013, che hanno affermato la conformità a
costituzione del requisito della residenza protratta per questo
genere di prestazioni sociali). Negare l'iscrizione anagrafica
significa negare - quanto meno per un certo periodo di tempo - la
residenza, dando luogo ora a un'irragionevole discriminazione capace
di estendere anche verso il futuro i propri effetti: il richiedente,
ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale, non
potrà vedersi computato, a parità di condizioni con gli italiani e
con gli altri stranieri, il periodo iniziale di soggiorno legale sul
territorio, allontanando nel tempo la possibilità di accedere ai
diritti in analisi.
D'altra parte, anche assicurare sul luogo del domicilio
"l'accesso ai servizi previsti dal presente decreto [d.lgs. n.
142/2015 e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle
norme vigenti" (art. 13, comma 1, lett. b), d.l. n. 113/2018) non
esclude la creazione di una situazione deteriore per i richiedenti
asilo rispetto agli altri stranieri regolarmente soggiornanti. Mentre
per questi ultimi la residenza mediante l'iscrizione anagrafica è
accertata una volta per tutte in modo ufficiale dal Comune (anche con
il rilascio della carta di identita'), il domicilio dei richiedenti
asilo è situazione oggettivamente più vaga e incerta, in
conseguenza delle stesse previsioni di legge: si pensi anche solo al
fatto che l'art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 142/2015 individua ben tre
ipotesi di domicilio, cioè quello indicato nella domanda di
protezione internazionale, quello indicato nella successiva
comunicazione alla questura e quello indicato nella dichiarazione del
centro di accoglienza. Una simile esibizione ogni volta
potenzialmente differenziata del domicilio per accedere ai servizi
generalmente predisposti per i residenti, però, diventa pratica più
complessa proprio per chi sia appena arrivato nel paese e perciò
abbia maggiori difficoltà, anche solo di comprensione linguistica.
Del resto, l'accesso ai servizi pubblici in base al domicilio non
si dimostra capace di prevenire tutti gli ostacoli che emergono
nell'ambito delle relazioni sociali. Ciò appare evidente nei
rapporti tra privati, refrattari a superare la rilevanza, ai fini
dell'identificazione delle parti, dell'iscrizione anagrafica: per
esempio, la mancanza di una carta d'identità ostacola l'assunzione
dello straniero, considerato come tale documento sia considerato
fondamentale, agli occhi del datore di lavoro, per il riconoscimento
del lavoratore.
In aggiunta, è evidente che nelle due ipotesi del domicilio
indicato nell'art. 5, comma 1, d.lgs. n. 142/2015 lo straniero
titolare di permesso di soggiorno per richiesta di asilo è esposto
all'onere di esibire copia della domanda di protezione internazionale
o copia della successiva dichiarazione fatta presso la Questura.
Di talchè, al fine di accedere ai servizi sociali, mentre agli
altri stranieri regolarmente soggiornanti è sufficiente esibire la
carta di identità per attestare l'iscrizione anagrafica, al
richiedente asilo si chiede di esibire tale documentazione per
attestare il proprio domicilio, così violando l'obbligo di
riservatezza delle informazioni concernenti le domande di protezione
internazionale, previsto dall'art. 37 d.lgs. n. 25/2008, in
attuazione dell'articolo 48 della direttiva 2013/32/UE.
A questo punto, in riferimento all'art. 3 Cost., appare non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall'art.
13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n. 113/2018, convertito nella legge
n. 132/2018, avendo adottato la sola interpretazione ammissibile
della previsione in analisi, ossia quella che comporta l'esclusione
in toto dei richiedenti asilo dall'iscrizione anagrafica.
8.3.1. (Segue) Art. 3 Cost.
Vale la pena notare, tuttavia, che anche una lettura dell'art. 4,
comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015 che consentisse l'iscrizione
anagrafica costringendo il richiedente asilo a produrre
documentazione differente dal permesso di soggiorno per provare la
propria identità e il proprio soggiorno legale sul suolo italiano
risulterebbe, comunque, incostituzionale per violazione del principio
di uguaglianza ex art. 3 Cost. Essa, infatti, ingenererebbe un
trattamento irrazionalmente e irragionevolmente deteriore per una
categoria di stranieri rispetto alle altre, senza alcuna
giustificazione. Tutto ciò a conferma della non accoglibilità
dell'interpretazione conforme proposta da altri giudici e descritta
al precedente paragrafo 7.
Evidente sarebbe l'irrazionalità legislativa che, nella stessa
disposizione di legge (art. 4 d.lgs. n. 142/2015), da una parte
qualifica espressamente il permesso di soggiorno come documento di
identità e, dall'altra, nega che questo documento possa servire per
l'identificazione dello straniero nella procedura di iscrizione
anagrafica.
Altrettanto evidente sarebbe l'irragionevolezza dell'art. 4,
comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015 anche qualora lo si ritenesse
interpretabile nel senso di consentire l'iscrizione anagrafica,
proprio perchè non permetterebbe al richiedente di produrre quello
che è il documento principale a sua disposizione per provare la
propria identità e, soprattutto, la propria legale presenza sul
territorio.
Quanto alla prova della propria identità, la scelta legislativa
di non considerare il permesso di soggiorno potrebbe essere
compensata tramite la produzione del passaporto (o di altra
documentazione del paese di provenienza, non potendo naturalmente lo
straniero produrre una carta di identità italiana, che presuppone
proprio l'iscrizione anagrafica). È lo stesso art. 14 d.P.R. n.
223/1989 che, in tema di iscrizione anagrafica dello straniero,
prevede che: "Chi trasferisce la residenza dall'estero deve
comprovare all'atto della dichiarazione di cui all'art. 13, comma 1,
lettera a), la propria identità mediante l'esibizione del passaporto
o di altro documento equipollente". Tuttavia, domandare allo
straniero richiedente asilo di produrre il proprio passaporto
significa applicare il principio di uguaglianza in modo cieco e
incostituzionale, trattando in maniera uguale categorie di stranieri
che, in realtà, si trovano in differenti condizioni concrete. Si
pensi al confronto fra un migrante economico, che giunge in Italia
per lavorare e risulta quindi titolare di permesso di soggiorno per
motivi di lavoro, e un richiedente asilo, che giunge in Italia per
sfuggire alla situazione di crisi che caratterizza la propria nazione
di origine. Solo lo status di richiedente protezione internazionale,
infatti, presuppone una condizione di persecuzione, guerra o,
generalmente, pericolo nel paese di provenienza che ben potrebbe
precludere i contatti del cittadino straniero con le autorità
pubbliche e, quindi, l'ottenimento del passaporto e di altra
documentazione di identità. Da ciò discende l'importanza e la
ragionevolezza di consentire, proprio ai richiedenti, di provare la
propria identità con il permesso di soggiorno, rilasciato in seguito
a un procedimento di identificazione da parte della autorità
italiane competenti, e di non fare dei richiedenti asilo l'unica
categoria esclusa da tale facoltà.
Ancora, la norma trascura del tutto la particolare posizione di
fragilità dei richiedenti asilo, anche rispetto agli altri stranieri
legalmente presenti sul territorio italiano, abrogando una normativa
di favore (art. 5 bis, d.lgs. n. 142/2015) e sostituendola con una
previsione che crea incertezze sulla documentazione che i richiedenti
asilo dovrebbero presentare congiuntamente alla domanda di iscrizione
anagrafica. L'art. 4, comma l bis, d. lgs. n. 142/2015, come
introdotto dall'art. 13 d.l. n. 113/2018, dice quale documento non
può essere presentato, tacendo su cosa, invece, sarebbe ora
necessario produrre per provare la propria identità e il proprio
regolare soggiorno.
L'incertezza è forte, soprattutto considerata l'altra
documentazione che, a una prima lettura, potrebbe ritenersi
producibile: la copia della domanda di protezione internazionale
presentata dallo straniero alla questura per dare inizio al relativo
procedimento amministrativo, oppure la copia del Modello C3 e dei
relativi allegati, cioè il modulo con cui si formula ufficialmente
la domanda di protezione internazionale. A una riflessione più
attenta, tuttavia, ritenere che il legislatore abbia negato la
producibilità del permesso di soggiorno per consentire quella della
domanda di protezione o del Modulo C3 appare fortemente irrazionale,
considerato come questi. ultimi siano atti endoprocedimentali,
prodromici al rilascio del permesso di soggiorno per richiesta di
asilo. Non si coglie proprio il senso di non consentire la produzione
di un provvedimento con chiara efficacia esterna, come riconosciuto
dallo stesso art. 13, comma 1, lett. a), n. 1, per consentire invece
la produzione degli atti interni, legati alla fase di iniziativa e
istruttoria del procedimento, che a tale provvedimento hanno portato.
Permane, cosi, il dubbio tanto sulla documentazione che si
dovrebbe produrre quanto sulla razionalità di una norma che, secondo
questa interpretazione, da un lato consentirebbe ancora l'iscrizione
anagrafica, ma dall'altro negherebbe - senza alcuna utilità - la
possibilità di produrre il permesso di soggiorno, ossia il documento
che, più di tutti, si rivelerebbe idoneo a provare identità e
regolarità del soggiorno.
Tutta questa incertezza, già di per sè inammissibile nel nostro
ordinamento giuridico, diviene ancor più difficilmente
giustificabile quando si traduce in un inasprimento della condizione
di soggetti già in posizione di particolare fragilità. Nei
confronti dei richiedenti asilo - stranieri provenienti da condizioni
di forte disagio e pericolo, generalmente privi delle conoscenze
linguistiche, culturali e delle competenze giuridiche per capire a
fondo il nostro ordinamento - una scelta di semplificazione degli
adempimenti burocratici sarebbe sicuramente più corrispondente al
principio di uguaglianza, piuttosto che una complicazione della loro
posizione.
8.4. Art. 10 Cost.
In terzo luogo, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n. 142/2015, introdotto dall'art.
13, comma 1, lett. a), n. 2) d.l. n. 113/2018, convertito nella legge
n. 132/2018 appare, ad avviso di questo giudice, non manifestamente
infondata in relazione anche all'art. 10 Cost.
La normativa in questione, infatti, dà luogo a un trattamento
diversificato soltanto nei confronti di una categoria di stranieri
regolarmente soggiornanti, ossia proprio quelli che hanno esercitato
il diritto di asilo ex art. 10, comma 3, Cost. Si noti, però, come
questi ultimi siano titolari di un diritto soggettivo perfetto al
soggiorno: infatti, il diritto d'asilo comporta il diritto
all'ingresso e alla permanenza nel territorio dello Stato, in attesa
che venga definita la propria domanda di protezione internazionale,
così da evitare fin da subito il rischio che il richiedente sia
nuovamente sottoposto al pericolo di violazione dei diritti umani
fondamentali.
Condizione, quest'ultima, da cui lo straniero fugge e che viene
in ogni caso posta alla base dell'accoglienza e del soggiorno nel
nostro paese.
Il diritto d'asilo ex art. 10 Cost., poi, è un diritto
soggettivo perfetto all'ingresso e al soggiorno nel territorio
italiano, immediatamente azionabile anche in mancanza delle leggi
ordinarie che fissino alcune condizioni per il suo esercizio (Cass.
civ., Sez. Un., 12 dicembre 1996, n. 4674), che si configura come una
condizione più favorevole per lo straniero richiedente asilo
rispetto a quella degli altri migranti i quali, invece, sono
generalmente titolari di soli interessi legittimi circa l'accesso e
la permanenza sul territorio italiano.
Ciò posto, appare ancor più irrazionale e irragionevole il
trattamento differenziato introdotto dall'art. 13 d.l. n. 113/2018,
perchè al diritto di soggiornare legalmente si accompagna il divieto
di esercizio del diritto-dovere di fissare la propria residenza in un
comune della Repubblica proprio per una categoria di stranieri che,
per definizione, hanno abbandonato la loro residenza all'estero per
chiedere di essere ammessi a rimanere nel territorio.
Senza contare il paradosso che l'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. n.
142/2015 appare creare: come visto, negare ai richiedenti asilo
l'iscrizione anagrafica significa precludere loro l'esercizio di un
diritto fondamentale quando proprio l'esigenza di sottrarre tale
categoria di stranieri al pericolo di lesione dei loro diritti
fondamentali è presupposto per il riconoscimento del diritto di
asilo.
8.5. Art. 117, comma 1, Cost.
La questione di legittimità costituzionale appare, infine, non
manifestamente infondata in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost.
in relazione all'art. 2, del Protocollo n. 4 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (di
seguito, Cedu), nonchè in riferimento agli artt. 14 Cedu e 26 del
Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici adottato a
New York il 16 dicembre 1966, entrato in vigore il 23 marzo 1976,
ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881.
Quanto al primo profilo di censura, ritiene questo giudice che
l'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. 142/2015, impedendo al titolare di
permesso di soggiorno per richiesta asilo di iscriversi all'anagrafe,
violi l'art. 2, § 1, Protocollo n. 4 Cedu, secondo cui "chiunque si
trovi regolarmente sul territorio di uno Stato ha il diritto di
circolarvi liberamente e di fissarvi liberamente la sua residenza".
L'iscrizione all'anagrafe, invero, costituisce l'essenza stessa
del fissare la residenza in un comune dello Stato e, pertanto, negare
a un soggetto (legalmente presente sul territorio nazionale)
l'iscrizione all'anagrafe implica ledere il suo diritto a fissare
liberamente la residenza sul territorio dello Stato.
Del resto, che il termine 'residenzà utilizzato dalla
disposizione della Convenzione in esame afferisca al concetto tecnico
di residenza di cui all'art. 43 del codice civile italiano, e dunque
nel senso rilevante ai fini del caso oggetto del presente giudizio,
è desumibile dalla stessa terminologia utilizzata nell'art. 2, § 1,
Protocollo n. 4 Cedu, che si differenzia rispetto al diverso vocabolo
'domiciliò utilizzato nell'art. 8 Cedu. Il termine 'domiciliò
nell'art. 8 Cedu designa, genericamente, "lo spazio fisico
determinato in cui si svolge la vita privata e familiare" (Corte edu,
Giacomelli c. Italia, 2 novembre 2006, § 76), pertanto la scelta di
utilizzare il differente termine 'residenzà non può che essere
indicativa della volontà di fare riferimento al concetto tecnico che
in ciascuno Stato firmatario della Convenzione dà rilievo giuridico
al luogo in cui la persona stabilisce la propria dimora abituale.
Conferma di ciò si ricava, inoltre, dall'analisi del testo della
Convenzione nella versione in lingua inglese, in cui emerge la
medesima distinzione tra il termine 'homè dell'art. 8 Cedu e il
vocabolo 'residencè utilizzato, invece, nell'art. 2 del Protocollo
n. 4 della Convenzione.
Peraltro, l'art. 4, comma 1 bis, d.lgs. 142/2015, nell'introdurre
la restrizione al diritto dei richiedenti asilo di stabilire
liberamente la residenza, non rispetta neppure la riserva di legge
rinforzata prevista dall'art. 2, § 1, Protocollo n. 4 Cedu.
Il diniego del diritto di stabilire liberamente la residenza sul
territorio dello Stato nei confronti dei soli titolari del permesso
di soggiorno per richiesta asilo è inoltre dettato da ragioni
discriminatorie, risolvendosi dunque, altresì, nella violazione
dell'art. 14 Cedu. Tale previsione stabilisce, infatti, che il
godimento dei diritti e delle libertà riconosciute dalla Convenzione
- nella specie, dell'art. 2, §1, Protocollo n. 4 Cedu - deve essere
assicurato senza discriminazione di alcun tipo, tant'è che la
disposizione in esame si chiude con una espressione generale che pone
il divieto di discriminazione sulla base "ogni altra condizione"
("other status" secondo la versione inglese).
La novella introdotta con il d.l. n. 113/2018 introduce una
discriminazione circa l'esercizio del diritto di iscrizione
all'anagrafe (e dunque della libertà di fissa liberamente la
residenza sul territorio dello Stato) differenziando in base allo
status richiedente asilo: possono infatti iscriversi all'anagrafe
tutti gli stranieri regolarmente presenti in Italia tranne i titolari
del permesso di soggiorno per richiesta asilo.
Il sindacato condotto dalla Corte edu per valutare le violazioni
del divieto distinzione sulla base della clausola aperta prevista
dall'art. 14 Cedu si avvicina a quello compiuto dalle Corti
costituzionali nazionali sulla base del principio di ragionevolezza
pertanto, sono qui riproducibili gli argomenti già esposti sopra in
relazione alla violazione dell'art. 3 Cost. (§ 8.2.)
Per le ragioni esposte in relazione all'art. 14 Cedu, ritiene
questo giudice che l'art. comma 1 bis, d.lgs. 142/2015, introdotto
dall'art. 13, comma 1, lett. a), n. 2, d.l. 113/2018 n rispetti
infine l'art. 26 del Patto internazionale relativo ai diritti civili
e politici che, insieme ai citati articoli della Convenzione edu,
costituisce un ulteriore parametro interposto legittimità
costituzionale.

P.Q.M.

Visti gli artt. 11. cost. 1/1948 e 23 1. n. 87/1953,
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, rimette
alla Corte Costituzionale la questione di legittimità 4, comma 1
bis, d.lgs. n. 142/2015, come introdotto dall'art. 13, comma 1, lett.
a), n. 2, d.l. n. 113/2018, convertito nella legge n. 132/2018,
perchè, negando il diritto di iscrizione anagrafica al richiedente
asilo si pone in contrasto con gli articoli 2, 3, 10, 117, comma 1,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 2, § 1, del Protocollo n. 4
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali nonchè in riferimento agli artt. 14 Cedu e 26
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici.
L'art. 13, co. 1, lett. a), n. 2 d.l. n. 113/2018, convertito nella
legge n. 132/2018, inoltre, si pone in contrasto con l'art. 77,
secondo comma, Cost. per difetto dei requisiti dei casi di
straordinaria necessità e urgenza, nonchè del requisito di
omogeneità, così come interpretati dalla giurisprudenza
costituzionale.
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Cancelleria alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 1° agosto 2019

Il Giudice: Massari