1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 12-3-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2002
Ordinanza emessa il 14 dicembre 2002 dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Dziurbas Krystian Robert Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi - Carenza del requisito della necessita' ed urgenza per l'adozione da parte della polizia giudiziaria di provvedimenti provvisori destinati ad incidere sulla liberta' personale. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 3 e 13, comma terzo. (003C0156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 12-3-2003)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza, R.G.N.R. n. 16772/02 R. Trib.
n. 2505/02.
Il giudice, sulla richiesta del p.m. di convalida dell'arresto di
Dziurbas Kristian Robert, nato in Polonia il 13 giugno 1982 per la
contravvenzione prevista e punita dall'art. 14, 5-ter, decreto
legislativo n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002;
Premesso che l'arrestato è stato espulso con regolare
provvedimento del Prefetto di Bologna in data 15 novembre 2002, che
successivamente in data 15 novembre 2002 il Questore di Bologna gli
ha ordinato di allontanarsi dal territorio dello Stato entro 5 giorni
ai sensi dell'art. 14, comma V-bis decreto legislativo n. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/2002, e che egli non ha
ottemperato all'ordine, venendo arrestato a Bologna il 13 dicembre
2002 ai sensi dell'art. 14, 5-quinquies, decreto legislativo
n. 286/1998;
Rilevato che l'ordine di espulsione del prefetto e di
allontanamento del questore risultano regolarmente notificati
all'arrestato anche privi della traduzione nella sua lingua madre:
egli infatti all'udienza di convalida non ha avuto bisogno
dell'ausilio dell'interprete, mostrando di comprendere adeguatamente
la lingua italiana, ed ha altresì espressamente dichiarato
nell'interrogatorio di aver compreso il contenuto degli ordini
impartitigli, giustificando la sua permanenza oltre il termine con la
mancanza di denaro per l'acquisto di un biglietto di ritorno al suo
paese di origine;
Dato atto che l'arrestato è privo di documenti di
identificazione validi ed è stato sottoposto a rilievi
dattiloscopici per la sua identificazione, in base ai quali si è
accertato che lo stesso - con le generalità con le quali è stato
arrestato o eventualmente con diverse generalità - non ha precedenti
penali definitivi a carico nè pendenze giudiziarie: nessuna delle 2
segnalazioni di polizia a suo carico - del tutto sommarie nelle
indicazioni riportate nello stralcio CED - ha infatti portato
all'iscrizione di un procedimento penale a suo carico (vedi
certificato negativo dei carichi pendenti dell'ufficio giudiziario
territorialmente competente), il che non consente quindi un loro
apprezzamento come indice concreto di pericolosità dell'arrestato:
osservato che sussistono dubbi sulla legittimità costituzionale
dell'arresto obbligatorio come previsto dall'art. 14, comma
5-quinquies, decreto legislativo n. 286/1998 - come modificato dalla
legge n. 189/2002 - e che la questione di legittimità di tale norma,
sollevata dalla difesa, appare non manifestamente infondata per le
ragioni che seguono, con essenziale riferimento ai parametri
costituzionali di cui agli art. 13 e 3 Costituzione;
Quanto al parametro dell'art. 13, terzo comma, Costituzione, che
consente provvedimenti limitativi della libertà personale da parte
della p.s. solo "in casi eccezionali di necessità ed urgenza
indicati tassativamente dalla legge", la previsione dell'arresto
obbligatorio, contenuta nell'art. 14, comma 5-quinquies, appare
contrastarvi per le seguenti ragioni: la tutela costituzionale della
libertà personale è assoluta: essa viene definita come inviolabile
al primo comma, ne è consentita la limitazione solo con
provvedimento dell'autorità giudiziaria e nei casi previsti dalla
legge al secondo comma, al terzo comma ne è consentita una
eccezionale limitazione temporanea ad opera della p.s. solo se
successivamente convalidata dall'autorità giudiziaria e nei casi
"eccezionali di necessità ed urgenza" previsti dalla legge. Al terzo
comma - diversamente dal secondo - è prevista quindi una riserva di
legge qualificata poichè al legislatore ordinario non spetta di
determinare liberamente i casi in cui la libertà personale può
venire provvisoriamente limitata dalla p.s., ma può farlo solo nei
casi eccezionali di necessità ed urgenza.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito le nozioni di
eccezionalità, necessità ed urgenza che giustificano l'arresto
obbligatorio. Proprio perchè l'art. 14, comma 5-quinquies, prevede
l'obbligatorietà dell'arresto ogni volta che si accerti la flagranza
della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter, le condizioni di
eccezionale necessità ed urgenza della misura precautelare debbono
essere valutate in astratto in relazione al reato a cui è collegata
la previsione dell'arresto obbligatorio e non ne è consentita una
modulazione in relazione al caso concreto.
La condotta contravvenzionale a cui è collegato l'arresto
obbligatorio è quella dello straniero già espulso dal territorio
nazionale in quanto clandestino ed inottemperante al successivo
ordine di allontanamento del questore: si tratta cioè di un reato di
mera condotta, di doppia disobbedienza ad un ordine dell'autorità,
dato prima nella forma del decreto di espulsione e dopo con l'ordine
di allontanamento. La struttura del reato non prevede quindi nè la
lesione o la messa in pericolo di un bene costituzionalmente
protetto, nè una condizione soggettiva di pericolosità specifica
dell'autore, che non è già imputato o condannato per altri reati,
non è socialmente pericoloso (vedi Corte costituzionale n. 64/1977
in cui la legittimità dell'arresto era collegata al preesistente
accertamento giudiziale delle condizioni di pericolosità sociale),
nè versa in una condizione di pericolosità specifica per le sue
condizioni personali (vedi Corte costituzionale n. 126/72 in cui la
legittimità dell'arresto era collegata all'ubriachezza in atto): và
infatti considerato che la clandestinità sul territorio dello Stato,
cioè la permanenza dello straniero in Italia senza i documenti che
la legittimano formalmente, è condizione che legittima l'espulsione
ma che non integra alcun reato e che, proprio perchè è collegata
alla formale assenza di documenti, non può essere indice di per sè
di una specifica pericolosità del soggetto (si pensi
all'innumerevole numero di "badanti" che per periodi lunghissimi
lavorano irregolarmente nelle famiglie italiane in condizioni di
clandestinità, per i quali è evidente l'assenza di ogni
pericolosità sociale). Per quanto descritto nella fattispecie tipica
del reato, nè la condotta punita nè le condizioni dell'agente
appaiono quindi assumere quei connotati di eccezionale necessità ed
urgenza che giustificano il potere limitativo della libertà
personale da parte della p.s. ai sensi del terzo comma dell'art. 13
della Costituzione.
L'arresto è in questo caso obbligatoriamente previsto per una
contravvenzione punita con l'arresto da 6 mesi ad un anno. Il sistema
processuale vigente non consente l'applicazione di misure cautelari
personali per contravvenzioni (artt. 280 e 287 c.p.p.), il che rende
evidente come in questo caso l'arresto non sia in alcun modo
collegato alla successiva applicazione di una misura cauteiare. Esso
si affianca ad altri eccezionali casi in cui è consentito l'arresto
a prescindere dalla successiva applicazione di misura cautelare, ma
si discosta da tali ipotesi per aspetti molto rilevanti.
Significativo è il raffronto con le ipotesi di arresto in flagranza
previsto per il delitto p.p. dall'art. 189 c.d.s. (la cui pena
edittale è inferiore ai limiti che consentono l'applicazione di
misure cautelari) e per le contravvenzioni p.p. dai commi primo e
secondo, art. 4, legge n. 110/1975 o dai commi quarto e quinto dello
stesso articolo, in questo caso se aggravate dalla finalità di
discriminazione o odio etnico, razziale ecc. Nella prima ipotesi
l'arresto è consentito per consentire "la possibilità di un
intervento immediato di chi si sia dato alla fuga, abbia abbandonato
le vittime di incidenti stradali a lui riconducibili ed abbia messo
in pericolo la sicurezza individuale e collettiva" (Corte
costituzionale n. 305/1996).
Nel secondo caso l'arresto consente che le forze di p.s. limitino
la libertà personale di soggetti in possesso di armi o oggetti atti
ad offendere nel corso di riunioni pubbliche (commi IV e V) o con
anni od oggetti atti ad offendere fuori dalla propria abitazione il
cui possesso sia destinato specificamente a finalità di
discriminazione o odio razziale (commi 1 e 2, aggravati dall'art. 3,
comma 1, decreto legislativo n. 122/1993), condotte entrambe
evidentemente riconducibili ad un pericolo per la sicurezza
individuale e collettiva evitabile soltanto con la materiale
apprensione del soggetto armato ed il suo allontanamento dal luogo
pericoloso. In entrambi i casi, l'arresto è previsto come
facoltativo e non come obbligatorio (art. 189, comma sesto, c.d.s. e
art. 6, comma secondo, legge n. 654/1975). In entrambe le ipotesi
citate di arresto consentito a prescindere dalla conseguente
applicabilità di misura cautelare si tratta di condotte attive
(lesioni personali con conseguente fuga e porto di armi in occasioni
o con finalità non consentite), che concretamente pongono in
pericolo la sicurezza individuale e collettiva e necessariamente
dolose, mentre l'arresto previsto dall'art. 14, comma 5-quinquies,
già riguarda un reato di mera condotta omissiva, che non pone in
concreto pericolo la sicurezza altrui, punibile anche a titolo di
colpa per la negligente non ottemperanza all'ordine. Mentre nelle
prime due ipotesi l'arresto è quindi previsto per casi in cui appare
necessario ed urgente bloccare l'autore di condotte pericolose da
parte della p.s. che lo sorprenda in flagranza, nel caso di cui
all'art. 14, comma 5-quinquies, non emerge alcuna necessità ed
urgenza di procedere all'arresto dell'autore di una condotta colposa
e priva di concreta pericolosità. Sul punto va aggiunto che il
giudice delle leggi nella sentenza n. 305/1996 ha confermato la
legittimità dell'arresto previsto dall'art. 189 c.d.s. ancorandola
alla sua facoltatività, in quanto tale arresto "richiede pur sempre
la sussistenza, nei singoli casi concreti, dei presupposti ai quali
l'art. 381, comma sesto, subordina in via generale l'adozione di tale
misura". Nel caso qui in esame invece l'obbligatorietà dell'arresto
prescinde da ogni valutazione sulla concreta pericolosità della
condotta e nella sua generale ed astratta necessità di applicazione
si pone in contrasto con i requisiti della eccezionale necessità ed
urgenza della misura imposti dall'art. 13, terzo comma, della
Costituzione.
L'arresto obbligatorio non potrebbe neppure trovare ragione
nell'eccezionale necessità ed urgenza di poter procedere al rito
direttissimo imposto dallo stesso art. 14, comma 5-quinquies, per
l'accertamento della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter. II
rito direttissimo nel nostro ordinamento non è infatti vincolato
alla necessaria presenza dell'imputato in udienza, come appare
dall'art. 449 che lo prevede in tutti i casi in cui l'imputato - non
arrestato nè detenuto - abbia reso confessione, nei casi previsti
dall'art. 450 c.p.p. comma II, che espressamente dispone le regole
processuali per l'ipotesi di citazione a giudizio dell'imputato a
piede libero, oltre che nei casi previsti dallo stesso decreto
legislativo n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002, che
all'art. 13, comma 13-ter prevede ipotesi di arresto facoltativo
disponendo che in ogni caso - e quindi anche quando la facoltatività
dell'arresto non sia stata esercitata e quindi l'imputato resti
libero - contro l'autore del fatto si proceda con rito direttissimo.
Non può infine ritenersi che l'eccezionale necessità ed urgenza
dell'arresto sia collegata alla necessità di eseguire l'espulsione
dell'arrestato, che di per sè può essere eseguita con
accompagnamento alla frontiera in via generale, ed in modo del tutto
autonomo ed indipendente dall'arresto, ai sensi dell'art. 13, comma
4, decreto legislativo n. 286/1998 come modificato dalla legge
n. 189/2002.
L'arresto obbligatorio qui previsto potrebbe essere
costituzionalmente rientrante nella previsione dell'art. 13, terzo
comma, della Costituzione solo se si ritenesse eccezionalmente
necessario ed urgente limitare la libertà di uno straniero tutte le
volte in cui egli abbia violato l'ordine di allontanamento del
questore successivo alla sua espulsione dal territorio nazionale.
Tale limitazione della libertà può perdurare comunque soltanto
poche ore (e cioè soltanto fino a che il p.m. non ritenga di
avvalersi dei poteri conferitigli dall'art. 121 disp. att. c.p.p. o
al massimo fino all'udienza di convalida, alla quale comunque il p.m.
non può chiedere l'emissione di misure cautelari) e non è
necessaria nè per l'instaurazione del giudizio direttissimo, nè per
la successiva applicazione di misure cautelari, nè perchè in tale
arco di tempo possa ottenersi l'identificazione dell'arrestato, nè
perchè con l'arresto si interrompe una situazione di pericolo, nè
perchè sia funzionale all'espulsione, che invece è presupposto
dell'arresto stesso e comunque può essere autonomamente disposta:
non è quindi apprezzabile alcun profilo di eccezionale necessità ed
urgenza che renda l'arresto obbligatorio qui in esame rientrante
nella previsione dell'art. 13, terzo comma, della Costituzione e
quindi non in contrasto con la inviolabilità della libertà
personale sancita dall'art. 13 Cost.
Quanto al parametro dell'art. 3 Costituzione, che impone al
legislatore il rispetto del limite della ragionevolezza come
qualificato nelle sentenze Corte costituzionale n. 26/1979;
n. 103/82; n. 409/1989; n. 341/1994 (vedi anche C. cost. n. 53/1958
secondo cui "non si controlla l'uso del potere discrezionale del
legislatore se si dichiara che il principio dell'uguaglianza è
violato quando il legislatore assoggetta ad una indiscriminata
disciplina situazioni che esso stesso considera e dichiara diverse),
la previsione dell'arresto obbligatorio contenuta nell'art. 14, comma
5-quinquies, appare contrastarvi per le seguenti ragioni:
l'art. 13, comma 13, del decreto legislativo n. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/2002 prevede la contravvenzione
dello straniero che, espulso e materialmente accompagnato alla
frontiera, rientri nel territorio nazionale, punendola con l'arresto
da 6 mesi ad 1 anno (si tratta della prima disobbedienza ad un
ordine, ma la condotta di rientro è attiva e manifesta una
intenzionalità particolarmente forte dello straniero poichè segue
alla materiale attività della pubblica amministrazione che lo ha
accompagnato alla frontiera coattivamente, con rilevante impegno di
risorse umane e materiali). Tale contravvenzione è punita con
l'arresto nella stessa misura rispetto alla contravvenzione prevista
dall'art. 14, comma 5-ter, (disobbedienza reiterata di due ordini, ma
con condotta meramente omissiva e anche colposa), il che è indice
inequivoco della valutazione del legislatore di pari gravità delle
condotte considerate. Mentre nel primo caso l'arresto è previsto
come facoltativo (art. 13, comma 13-ter), nel secondo caso esso è
previsto come obbligatorio (art. 14, comma 5-quinquies).
l'art. 13, comma 13-bis del decreto legislativo n. 286/1998
come modificato dalla legge n. 189/02 prevede il delitto dello
straniero che rientri in Italia dopo l'espulsione disposta in sede
giudiziale, punendolo con la reclusione da 1 a 4 anni. In questo caso
di delitto con pena edittale fino a 4 anni è previsto l'arresto come
facoltativo dall'art. 13, comma 13-ter, mentre nel caso più lieve
della contravvenzione dell'art. 14, comma 5-ter, punita con l'arresto
fino a 1 anno l'arresto è previsto come obbligatorio dal citato
art. 14, comma 5-quinquies.
Dall'esame delle disposizioni sopra citate emerge quindi che
anche all'interno del decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dalla legge n. 189/02, la previsione dell'arresto
obbligatorio contenuta nel comma 5-quinquies, dell'art. 14, è
irragionevole, sia poichè a situazioni di analoga gravità (art. 13,
comma 13) conseguono modalità d'arresto facoltative e quindi più
lievi, senza che emergano apprezzabili ragioni che giustifichino il
differente trattamento della libertà personale dell'arrestato nelle
due ipotesi, sia perchè a situazioni di maggiore gravità (art. 13,
comma 13-bis) conseguono addirittura modalità di arresto facoltative
e quindi più lievi, senza che vi siano ragioni specifiche che
giustifichino il più lieve trattamento di reati più gravi nella
fase della previsione delle misure precautelari.
Che la questione è rilevante per la pronuncia sulla convalida
dell'arresto poichè l'eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale dello stesso farebbe venir meno il fondamento
normativo della richiesta di convalida proposta dal p.m.. Infatti
nella fattispecie Dziurbas Kristian Robert è stato tratto in arresto
perchè tale misura è prevista come obbligatoria dall'art. 14, comma
5-quinquies, decreto legislativo n. 286/1998, mentre egli non sarebbe
stato passibile di arresto se tale misura fosse stata prevista come
facoltativa in quanto non sussistono nella fattispecie le condizioni
richieste dall'art. 381, comma 4, della gravità del fatto (il reato
contestato è una contravvenzione punita da 6 mesi a 1 anno), nè
della pericolosità dei soggetto desunta dalla sua personalità
(l'arrestato è privo di pregiudizi penali ed è qui per la prima
volta accusato di una contravvenzione; il fatto che egli sia
clandestino sul territorio nazionale non è previsto come reato dal
nostro ordinamento) o dalle circostanze del fatto (la condotta
contestata è meramente passiva, di disobbedienza ad un ordine
dell'autorita).
Osservato che la rilevanza della questione permane nonostante la
necessaria liberazione dell'arrestato imposta dall'art. 391, settimo
comma, c.p.p. e "(...) trova ragione nell'interesse generale ad una
pronuncia sulla legittimità dell'arresto, che ha pur sempre
determinato una privazione della libertà. La rilevanza della
questione, dunque, permane, trattandosi di stabilire se la
liberazione dell'arrestato debba considerarsi conseguente
all'applicazione dell'art. 391, settimo comma, ovvero più
radicalmente alla caducazione con effetto retroattivo della
disposizione in base alla quale gli arresti furono eseguiti" (Corte
cost. n. 54/1993);
Ritenuto quindi conclusivamente la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 5-quinquies, decreto legislativo
n. 286/1998, come modificato dalla legge n. 189/2002, nella parte in
cui prevede come obbligatorio l'arresto per il reato previsto
dall'art. 14, comma 5-ter, appare non manifestamente infondata e
rilevante nel giudizio di convalida in corso, per cui va sollevata
per le ragioni sopra esposte.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-quinquies, decreto legislativo n. 286/1998, come modificato
dalla legge n. 189/2002, per contrasto con gli articoli 13, terzo
comma, e 3 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere.
Bologna, addì 14 dicembre 2002
Il giudice: Betti
03C0156