1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Provincia autonoma di Trento - Norme sulla valutazione d'impatto ambientale (VIA) - Rinvio agli Allegati III e IV alla Parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006 nel testo vigente il 20 luglio 2017. - Legge della Provincia autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 17 (Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2018), art. 28, comma 5. (18C00069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2018)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione, del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex-lege
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Fax 06/96514000 e pec roma@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui
uffici ex-lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo
pec ags.rm@mailcertavvocaturastato.it

Nei confronti

della Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
pro-tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 28, comma 5, della legge Provinciale della Provincia
Autonoma di Trento n. 17 del 29 dicembre 2017, recante «Legge
collegata alla manovra di bilancio provinciale 2018», pubblicata nel
B.U.R. n. 52 del 29 dicembre 2017, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 22 febbraio 2017.
1. La legge provinciale della Provincia Autonoma di Trento n.
17/2017, indicata in epigrafe, composta da 35 articoli, come
esplicita Io stesso titolo, contiene la legge collegata alla manovra
di bilancio provinciale per l'anno 2018.
È avviso del Governo che, con la norma denunciata in epigrafe,
la Provincia Autonoma di Trento abbia ecceduto dalla propria
competenza statutaria, Statuto Speciale per il Trentino-Alto Adige,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670 «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», in
particolare, l'art. 97, in violazione della normativa costituzionale,
come si confida di dimostrare in appresso con l' illustrazione dei
seguenti

Motivi

1. L'art. 28, comma 5, della legge Provinciale della Provincia
autonoma di Trento 29 dicembre 2017, n. 17 viola gli articoli 5 e
117, comma 2, lettera s) e lettera m), della Costituzione e il
principio di leale collaborazione e l'art. 97 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, in riferimento
agli articoli 7-bis e 27-bis della legge n. 3 aprile 2006, n. 152.
1.1) In base all'art. 97 dello Statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, «Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige», «la legge regionale o provinciale può essere
impugnata davanti la Corte costituzionale per violazione della
Costituzione o del presente statuto o del principio di parità tra i
gruppi linguistici. L'impugnazione può essere esercitata dal
Governo.
La legge regionale può, altresì, essere impugnata da uno dei
Consigli provinciali della Regione; la legge provinciale dal
Consiglio regionale o dall'altro Consiglio provinciale della
Regione».
1.2) Il comma 5 dell'art. 28 della legge Provinciale n. 17/2017
citata introduce un nuovo comma (n. 01) all'art. 3 della legge
Provinciale 17 settembre 2013, n. 19 del 2013, contenente la
«Disciplina provinciale della valutazione dell'impatto ambientale.
Modificazioni della legislazione in materia di ambiente e territorio
e della legge provinciale 15 maggio 2013, n. 9 (Ulteriori interventi
a sostegno del sistema economico e delle famiglie)», e stabilisce
che: «In attesa dell'esito dell'impugnativa dell'art. 22 del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», promossa dalla Provincia con il ricorso alla Corte
costituzionale 8 settembre 2017 n. 68, i rinvii agli allegati III e
IV alla parte II del decreto legislativo n. 152 del 2006 contenuti in
quest'articolo s'intendono riferiti al testo vigente il 20 luglio
2017».
La disposizione richiama espressamente il ricorso promosso dalla
Provincia di Trento innanzi alla Corte costituzionale con il quale è
stato impugnato l'art. 22 del decreto legislativo 16 giugno 2017, n.
104, recante la «Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 6 luglio 2017, n. 156, in vigore dal 21 luglio
2017; con il quale sono stati modificati, tra gli altri, gli allegati
II, III e IV ed introdotto il nuovo Allegato II bis, modificando il
riparto delle competenze _tra lo Stato e le Regioni/Province autonome
in materia di VIA e di verifica di assoggettabilità alla VIA,
prevedendo che in pendenza dell'esito del ricorso, «i rinvii agli
allegati III e IV alla parte II del decreto legislativo n. 152 del
2006 .... s'intendono riferiti al testo vigente il 20 luglio 2017»,
ovvero prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo n.
104/2017 citato.
La norma di cui all'art. 28, comma 5, della legge Provinciale n.
17/2017 citata è costituzionalmente illegittima, innanzitutto, per
contrasto con le disposizioni dell'art. 7-bis, comma 8, del decreto
legislativo n. 152/2006, contenente le «Norme in materia ambientale»,
citato che contempla le «competenze in materia di VIA e di verifica
di assoggettabilità alla VIA» e prevede che le Regioni e le Province
Autonome possano esercitare la propria potestà legislativa
esclusivamente al fine di:
disciplinare con proprie leggi o regolamenti l'organizzazione e
le modalità di esercizio delle funzioni amministrative in materia di
VIA,
disciplinare l'eventuale conferimento di tali funzioni o di
compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali,
stabilire regole particolari ed ulteriori per le specifiche
finalità indicate nel medesimo art. 7-bis, comma 8, del decreto
legislativo n. 152/2006 citato ovvero per la semplificazione dei
procedimenti, per le modalità della consultazione del pubblico e di
tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il
coordinamento dei provvedimenti e. delle autorizzazioni dicompetenza
regionale e locale, nonchè per la destinazione alle finalità di cui
all'art. 29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie.
La sopra rilevata difformità della normativa provinciale
rispetto alla norma legislativa statale si traduce senz'altro in una
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione,
atteso che la disciplina della valutazione di impatto ambientale
rientra in modo univoco nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato in tema di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Proprio in quanto «trasversale» e «prevalente», la normativa
statale nella materia in questione si impone integralmente nei
confronti delle Regioni, che non possono emanare disposizioni
difformi da quelle statali, come costantemente affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, che l'ha ribadita anche con riguardo
alle autonomie speciali (sentenze n. 104 del 2008, con rinvio alla
sentenza n. 378 del 200; nn. 225 e 234 del 2009; e nn. l e 67 del
2010).
1.2.1) Va ricordato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, «la competenza a tutelare l'ambiente e l'ecosistema
nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato
dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, e per
«ambiente ed ecosistema», come affermato dalla Dichiarazione di
Stoccolma del 1972, deve intendersi quella parte di «biosfera» che
riguarda l'intero territorio nazionale». (sentenza n. 104/2008, punto
5. del Considerato in diritto).
Inoltre, «la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo
ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su
quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di
competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e,
quindi, altri interessi. Ciò comporta che la disciplina statale
relativa alla tutela dell'ambiente «viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza, salva la facoltà di queste ultime
di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con
quella dell'ambiente». (sentenza n. 104/2008, ibidem).
Successivamente la Corte costituzionale, con riferimento ad una
legge della Provincia Autonoma di Bolzano in tema di tutela della
natura, ha statuito che «non è consentito alle Regioni ed alle
Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi
riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato,
ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi
costituzionalmente protetti, purchè nell'esercizio di proprie
competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle
di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenza n.
378 del 2007)». (sentenza n. 151/2011, punto_3.1. del Considerato in
diritto).
Peraltro, proprio con riferimento al regime statutario speciale,
la giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di sottolineare la
spettanza allo Stato di importanti competenze in materia di tutela
dell'ambiente.
Infatti, «la natura degli interessi da curare e salvaguardare, il
loro livello, afferente all'ambito nazionale, le sostanziali
finalità che sono quelle della protezione di valori costituzionali
primari (articoli 9 e 32 Cost.), come già questa Corte ha più volte
affermato (sentt. nn. 151/1986; 153/1986), giustificano ampiamente lo
spessore dei poteri attribuiti allo Stato che sono anche in funzione
di indirizzo e coordinamento, come si rileva anche specificamente
dalla previsione di intese tra lo Stato e i soggetti di autonomia,
anche speciale, per l'intreccio degli interessi nazionali, regionali
e provinciali». (sentenza n. 210/1987, punto 4.2. del Considerato in
diritto).
1.2.2) Come già osservato nella memoria di costituzione in
data 13 ottobre 2017 e presentata nel menzionato giudizio azionato
dalla Provincia Autonoma di Trento innanzi alla Corte costituzionale,
deve riaffermarsì che la disciplina della VIA rientra in modo
univoco, secondo costante insegnamento del giudice costituzionale,
nella competenza esclusiva dello Stato sulla tutela dell'ambiente e
non determina alcun intreccio con le materie legislative rimesse alla
Provincia autonoma. La stessa giurisprudenza costituzionale ha più
volte ribadito il limite in merito alle materie «oggetto» affidate
alla competenza delle Regioni che siano di volta in volta interessate
dall'intervento «trasversale» e «prevalente» dello Stato. Proprio in
quanto «trasversale» e «prevalente», la normativa statale nella
materia della «tutela dell'ambiente» si impone integralmente nei
confronti delle Regioni, che non possono contraddirla. La Corte,
infatti, ha chiaramente affermato che «le Regioni sono tenute, per un
verso, a rispettare i livelli uniformi di tutela apprestati in
materia, per l'altro a mantenere la propria legislazione negli ambiti
di competenza fissati dal Codice dell'ambiente, nella specie quanto
al procedimento di VIA». (così, ancora, la sentenza n. 186 del 2010;
la necessità costituzionale che le Regioni si mantengano «negli
ambiti di competenza fissati dal legislatore statale» tramite il c.d.
«Codice dell'ambiente» è affermata anche dalle sentenze nn. 300 del
2013, 93 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186 del 2010). Ed è,
altresì, il caso di ricordare che siffatte statuizioni sono state
ripetutamente rivolte dal giudice delle leggi anche nei confronti
delle autonomie speciali (v. il punto 3).
Quanto poi alla disciplina del procedimento amministrativo, deve
rilevarsi che il legislatore statale dispone di un ulteriore titolo
di intervento esclusivo, rappresentato dalla competenza a dettare i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
(art. 117, comma 2, lettera m), Cost.). La giurisprudenza
costituzionale, infatti, ha già da tempo chiarito che norme
procedimentali a carattere semplificatorio possono costituire,
appunto, livelli essenziali, in grado di vincolare anche i
legislatori regionali (cfr., tra le altre, la sentenza n. 203 del
2012).
Così ricostruito il quadro generale di riferimento, ne deriva
che la circostanza che la Provincia Autonoma abbia già disciplinato
la materia nel contesto delle disposizioni legislative statali
antecedenti all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 104 del
2017 non vale ovviamente a negare allo Stato la possibilità di
intervenire nuovamente dettando, nell'attuazione della direttiva
europea e nell'esercizio delle sue competenze esclusive, regole
procedimentali vincolanti che consentano l'uniforme svolgimento del
procedimento di VIA su tutto il territorio nazionale. Si osservi
inoltre che gli spazi rimessi al legislatore provinciale, certamente
ridimensionati, non vengono tuttavia azzerati, atteso che l'art.
7-bis, comma 8, del decreto legislativo n. 152 del 2006 citato,
introdotto dall'art. 5 del decreto legislativo n. 104 del 2017,
riconosce alle Regioni e alle Province autonome il potere di
disciplinare con proprie leggi o regolamenti l'organizzazione e le
modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse
attribuite in materia di VIA, nonchè l'eventuale conferimento di
tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali
sub-regionali.
D'altra parte, la medesima disposizione statuisce sì la
necessaria conformità delle predette discipline regionali e
provinciali alla legislazione europea e a quanto previsto dal decreto
legislativo n. 152 del 2006 (come novellato dal decreto legislativo
n. 104 del 2017), ma facendo salvo il potere di stabilire regole
particolari e ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per
le modalità della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti
pubblici potenzialmente interessati, per il coordinamento dei
provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza regionale e
locale, nonchè per la destinazione alle finalità di cui all'art.
29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie. (pagg. 23- 25, punto 6.2., della citata
memoria di costituzione). 1.3. La disposizione dell'art. 28, comma 5,
citato, inoltre, viola anche l' art. 117, comma 2, lettera m), della
Costituzione.
L'art. 27-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 citato,
come modificato per effetto della entrata in vigore del decreto
legislativo n. 104 del 2017 citato, introduce l'istituto del
provvedimento autorizzatorio unico regionale nel quale deve confluire
anche la valutazione di impatto ambientale.
Si tratta di una previsione volta ad ottenere significativi
effetti di semplificazione amministrativa. Come la giurisprudenza
costituzionale ha più volte evidenziato con riferimento all'istituto
della SCIA, lo Stato può intervenire con norma a carattere
semplificatorio nell'ambito dei procedimenti amministrativi regionali
e locali in virtù del titolo di cui all'art. 117, comma 2, lettera
in), della Costituzione («livelli essenziali delle prestazioni»).
La norma di cui all'art. 28, comma 5, citato, essendo volta anche
ad impedire l'applicazione, nel territorio provinciale, del
menzionato art. 27-bis, determina, quindi, la lesione del parametro
costituzionale richiamato.
Infine, appare evidente anche la violazione degli articoli 5
della Costituzione e dell'art. 97 dello Statuto speciale di
autonomia.
Come ha evidenziato con chiarezza la giurisprudenza
costituzionale, infatti, «il Titolo V della parte II della
Costituzione, così come le corrispondenti disposizioni degli statuti
speciali, presuppongono che l'esercizio delle competenze legislative
da parte dello Stato e delle Regioni, secondo le regole
costituzionali di riparto delle competenze, contribuisca a produrre
un unitario ordinamento giuridico, nel quale certo non si esclude
l'esistenza di una possibile dialettica fra i diversi livelli
legislativi, anche con la eventualità di parziali sovrapposizioni
fra le leggi statali e regionali, che possono trovare soluzione
mediante il promovimento della questione di legittimità
costituzionale dinanzi a questa Corte, secondo le scelte affidate
alla discrezionalità degli organi politici statali e regionali».
Tuttavia, ciò che in tale ottica è senza dubbio «escluso dal
sistema costituzionale è che il legislatore regionale (così come il
legislatore statale rispetto alle leggi regionali) utilizzi la
potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio
territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente
illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna (...).
Dunque nè lo Stato nè le Regioni possono pretendere, al di fuori
delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere
direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti
legislativi tramite proprie disposizioni di legge» (sentenza n. 198
del 2004, punto 4.2. del Considerato in diritto; analogamente la
sentenza n. 199 del 2004 punto 4. del Considerato in diritto).
La norma impugnata, «meramente demolitoria» e «di reazione», alle
norme statali determina, da un lato, la violazione delle norme che
presiedono al giudizio di legittimità costituzionale in via
principale, traducendosi, infatti, in un intento elusivo del giudizio
di costituzionalità azionato dalla stessa Provincia e pendente
innanzi alla Corte costituzionale, la cui udienza di trattazione è
fissata al 19 giugno 2018; dall'altro la norma impugnata determina
palesemente una violazione del principio di unità giuridica della
Repubblica di cui all'art. 5 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione, nella misura in cui è diretta,
appunto, a sottrarre alle procedure costituzionalmente previste la
risoluzione dei «conflitti legislativi».

P. Q. M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè l'art. 28, comma 5,
della legge Provinciale della Provincia Autonoma di Trento n. 17 del
29 dicembre 2017, recante «Legge collegata alla manovra di bilancio»,
indicato in epigrafe, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 22 febbraio 2018.
Roma, 26 febbraio 2018

Il Vice Avv. generale dello Stato
Palmieri