1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostituzione dell'art. 26 della legge regionale n. 8 del 2015 - Disposizioni di salvaguardia dei territori rurali - Trasformazioni ammesse nelle zone agricole E - Previsione che l'edificazione di fabbricati per fini residenziali nella fascia di 1.000 metri dalla linea di battigia marina e' riservata agli imprenditori agricoli a titolo professionale - Requisiti e condizioni di ammissibilita' del cambio di destinazione d'uso. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 26-bis della legge regionale n. 8 del 2015 - Superamento delle condizioni di degrado dell'agro - Differimento al 31 dicembre 2023 del termine per il completamento, nelle zone urbanistiche omogenee agricole, degli edifici le cui opere sono state legittimamente avviate e il cui titolo abilitativo e' scaduto o dichiarato decaduto e non puo' essere rinnovato a seguito dell'entrata in vigore di contrastanti disposizioni. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Introduzione dell'art. 26-ter nella legge regionale n. 8 del 2015 - Pianificazione del sistema delle scuderie della Sartiglia di Oristano. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 30 della legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi di incremento volumetrico del patrimonio edilizio esistente nelle zone urbanistiche omogenee A, B, C, D, E, F e G. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 31 della legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi di incremento volumetrico delle strutture destinate all'esercizio di attivita' turistico-ricettive, sanitarie e socio-sanitarie. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 32 della legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi per il riuso e per il recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Introduzione dell'art. 32-bis nella legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi di recupero dei seminterrati, dei piani pilotis e dei locali al piano terra. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 33 della legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi per il riuso degli spazi di grande altezza. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 34 della legge regionale n. 8 del 2015 - Condizioni di ammissibilita' degli interventi previsti nel Capo I (Norme per il miglioramento del patrimonio esistente) del Titolo II della legge regionale n. 8 del 2015. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 36 della legge regionale n. 8 del 2015 - Disposizioni comuni al Capo I (Norme per il miglioramento del patrimonio esistente) del Titolo II della legge regionale n. 8 del 2015. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 38 della legge regionale n. 8 del 2015 - Interventi di trasferimento volumetrico per la riqualificazione ambientale e paesaggistica. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Introduzione dell'art. 38-bis nella legge regionale n. 8 del 2015 - Trasferimento dei volumi realizzabili ricadenti nelle zone Hi4, Hi3, Hg4 ed Hg3 del Piano stralcio per l'assetto idrogeologico (PAI). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 39 della legge regionale n. 8 del 2015 - Rinnovo del patrimonio edilizio con interventi di demolizione e ricostruzione. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 40 della legge regionale n. 8 del 2015 - Misure di promozione dei programmi integrati per il riordino urbano. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 41 della legge regionale n. 8 del 2015 recante disposizioni transitorie della legge regionale n. 4 del 2009. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Differimento, alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 1 del 2021, dei termini di cui agli artt. 34, comma 1, lettera b), e 41, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2015 - Differimento al 31 dicembre 2023 del termine previsto dall'art. 37, comma 1, della legge regionale n. 8 del 2015 e conseguente reviviscenza della disciplina del Capo I del Titolo II della citata legge regionale, cosi' come modificata dalla legge regionale n. 1 del 2021. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Norma transitoria - Previsione per la quale sono fatte salve le richieste di titoli abilitativi di cui alla legge regionale n. 8 del 2015, e successive proroghe, fino alla data del 31 dicembre 2020, con applicazione della predetta normativa - Conservazione dell'attivita' eventualmente svolta e degli atti adottati dagli uffici pubblici, statali, regionali o comunali - Riconoscimento della facolta' di usufruire delle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 1 del 2021, ove piu' favorevoli, mediante presentazione di integrazioni o modifiche alla documentazione gia' presentata - Termine di decorrenza per ripresentare le eventuali richieste di titoli abilitativi presentate tra il 1° gennaio 2021 e la data di entrata in vigore della legge regionale n. 1 del 2021. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 7-bis della legge regionale n. 23 del 1985 - Tolleranze edilizie. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 16 della legge regionale n. 23 del 1985 - Accertamento di conformita'. Turismo - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Modifiche all'art. 21 della legge regionale n. 16 del 2017 - Aree di sosta temporanea a fini turistici. Turismo - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Introduzione dell'art. 19-bis nella legge regionale n. 16 del 2017 - Realizzazione dei campeggi oltre la fascia dei 300 metri dalla linea di battigia. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Interpretazione autentica dell'art. 4 del decreto dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze e urbanistica n. 2266/U del 1983 - Limiti di densita' edilizia per le diverse zone della Regione. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Insediamenti turistici - Specificazioni inerenti la localizzazione di nuovi interventi turistici e relativi servizi generali. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Disciplina degli interventi ammissibili nella fase di adeguamento degli strumenti urbanistici al Piano paesaggistico regionale. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Disposizioni di salvaguardia delle zone umide. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione autonoma Sardegna - Clausola di non onerosita' - Previsione che gli articoli della legge regionale n. 1 del 2021, trattandosi di disposizioni straordinarie, prevalgono sugli atti di pianificazione, anche settoriale, sugli strumenti urbanistici generali e attuativi e sulle altre vigenti disposizioni normative regionali. - Legge della Regione autonoma Sardegna 18 gennaio 2021, n. 1 (Disposizioni per il riuso, la riqualificazione ed il recupero del patrimonio edilizio esistente ed in materia di governo del territorio. Misure straordinarie urgenti e modifiche alle leggi regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985, n. 24 del 2016 e n. 16 del 2017), artt. 1; 2; 3; 4, comma 1, lettere a), b), c), numeri 1) e 2), g), h) e i); 5; 6; 7; 8; 9; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 23; 24; 25; 26; 27; 28 e 30, comma 2. (21C00077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2021)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in
carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via
dei Portoghesi 12, ricorrente;
contro Regione autonoma Sardegna, in persona del Presidente
attualmente in carica, resistente;
per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
degli articoli 1; 2; 3; 4, commi 1 lettere a), b), c) n. 1 e 2, g),
h) e i); 5; 6; 7; 8; 9; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21; 23;
24; 25; 26; 27; 28 e 30, comma 2, della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1, avente ad oggetto «Disposizioni per il riuso, la
riqualificazione ed il recupero del patrimonio edilizio esistente ed
in materia di governo del territorio. Misure straordinarie urgenti e
modifiche alle leggi regionali n. 8 del 2015, n. 23 del 1985 e n. 16
del 2017», pubblicata sul BUR n. 5 del 19 gennaio 2021 e ripubblicata
una seconda volta, a seguito di errata-corrige, sul BUR n. 6 del 21
gennaio 2021.
Il Consiglio regionale della Regione autonoma della Sardegna ha
approvato ed emanato in data 18 gennaio 2021 la legge n. 1 che consta
di 30 articoli, quasi tutti dedicati ad introdurre modifiche ed
integrazioni a tre leggi regionali precedenti (la legge n. 8/2015, la
legge n. 23/1985 e la legge n. 16/2017), dettando disposizioni in
materia edilizia e di governo del territorio.
In particolare, la prima delle leggi modificate, la legge
regionale n. 8/2015, contiene il c.d. nuovo piano casa della Regione
Sardegna, in sostituzione del precedente di cui alla legge regionale
n. 4/2009 le cui disposizioni sono state più volte prorogate dalla
Regione Sardegna a partire dal 2016 per finire al 2020. Quest'ultima
legge di proroga (la legge regionale n. 17/2020) è stata impugnata
dal Governo per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) e
dell'art. 9 della Costituzione, in quanto ritenuta lesiva della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio.
La seconda delle leggi modificate, la legge regionale n. 23/1985,
detta norme in materia edilizia (anche di sanatoria di insediamenti
ed opere abusive) ed espropriativa.
La terza legge oggetto di modifica, la legge regionale n.
16/2017, si occupa di turismo.
Le modifiche all'ordinamento regionale sono dirette, in estrema
sintesi, a consentire la realizzazione di interventi edilizi, anche
di rilevante impatto, in deroga non solo alla pianificazione
urbanistica comunale, ma anche a quella paesaggistica, nonchè a
prevedere l'irrilevanza o sanatoria di illeciti edilizi, al di fuori
dei casi e limiti previsti inderogabilmente dalla disciplina statale.
Viene, così, agevolata la massiccia trasformazione edificatoria
del territorio, anche in ambiti di pregio, determinando un grave
abbassamento del livello della tutela del paesaggio.
In via generale, con valenza a sostenere la posizione dello Stato
con argomenti comuni a tutte le censure che sono di seguito dedotte,
si rileva che l'art. 3, lettera f), dello Statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3) attribuisce alla Regione potestà legislativa in materia
di «edilizia e urbanistica», mentre l'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione autonoma della
Sardegna») trasferisce alla Regione alcune competenze già esercitate
dagli organi del Ministero della pubblica istruzione, poi attribuite
al Ministero per i beni culturali e ambientali.
Va tuttavia rimarcato che, in base al medesimo art. 3 dello
Statuto speciale, la potestà legislativa regionale in materia di
edilizia e urbanistica deve essere esercitata «In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», e quindi necessariamente nel
rispetto delle previsioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, dettate dallo Stato nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La Corte costituzionale, anche recentemente (sentenza n. 178 del
2018), ha chiarito il ruolo e le attribuzioni del legislatore
nazionale con riguardo alle previsioni dello Statuto speciale della
Regione Sardegna, affermando che «Il legislatore statale conserva il
potere di vincolare la potestà legislativa primaria dell'autonomia
speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come «riforme
economico-sociali». E ciò anche sulla base - per quanto qui viene in
rilievo - del titolo di competenza legislativa nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., comprensiva tanto della tutela
del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali e culturali».
Se la Regione Sardegna è titolare - grazie al suo Statuto e
diversamente dalle regioni a statuto ordinario - di competenza
legislativa esclusiva nella materia dell'edilizia e dell'urbanistica,
sostanzialmente corrispondente alla materia «governo del territorio»,
essa non gode di potestà normativa primaria in materia di tutela del
paesaggio, perchè questa spetta in via esclusiva allo Stato in forza
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
È vero che l'art. 6, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme d'attuazione dello
Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna»), nel
definire i confini delle competenze esclusive della Regione in
materia di «edilizia e urbanistica», attribuisce alla Regione anche
la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di
cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ma questa
constatazione non muta la linea di confine tra le competenze
legislative.
Tale competenza, infatti, era riconosciuta anche a tutte le
regioni ordinarie, sin dall'emanazione del decreto del Presidente
della Repubblica 15 gennaio 1972, n. 8 (art. 1, quarto comma), senza
che ciò potesse intaccare la competenza esclusiva da sempre
appartenente allo Stato in materia di tutela del paesaggio.
La stessa legge n. 431 del 1985 (c.d. «legge Galasso»), oltre a
estendere il vincolo di tutela inerente a zone di particolare
interesse ambientale a tutto il territorio nazionale, prevede
espressamente che le regioni sottopongano «a specifica normativa
d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante
la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali».
Deve pertanto essere chiaro che la tutela del paesaggio resta ben
distinta dal «governo del territorio», pur avendo le due materie
ambiti in comune, in particolare per quanto riguarda l'attività di
pianificazione.
Al riguardo, la Corte costituzionale ha riconosciuto la
prevalenza dell'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica,
rimarcando che «sul piano del riparto di competenze tra Stato e
Regione in materia di paesaggio, la "separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro", prevalendo, comunque, "l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica" (sentenza n. 182 del 2006). È in
siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio
della "gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi
livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto legislativo
n. 42 del 2004» (sentenza n. 180 del 2008).
Se si è ritenuto che la materia «edilizia ed urbanistica»
include anche la possibilità di incidere sulla pianificazione del
paesaggio in senso lato, salvi ovviamente i limiti delle norme
statali di grande riforma economico-sociale (tra le quali va di certo
annoverato il principio di copianificazione, di cui agli articoli
135, 143, 145 e 156 del Codice), ciò non significa aver riconosciuto
alla Regione una potestà legislativa primaria in materia di tutela
paesaggistica in senso proprio, che non è prevista dallo Statuto.
E proprio con riferimento alla Regione Sardegna, nella citata
sentenza n. 178 del 2018, è stato precisato che: «la conservazione
ambientale e paesaggistica spetta, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e che] le
disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio si
impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della
Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme di
grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso
statuto sardo alla potestà legislativa regionale (sentenze n. 210
del 2014 e n. 51 del 2006)» (sentenza n. 103 del 2017). «Da ciò
deriva che il legislatore della Regione autonoma della Sardegna non
può esercitare unilateralmente la propria competenza statutaria
nella materia edilizia e urbanistica quando siano in gioco interessi
generali riconducibili alla predetta competenza esclusiva statale e
risultino in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale».
La Regione Sardegna ha approvato il piano paesaggistico
regionale, primo ambito omogeneo, con deliberazione della Giunta
regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006 (c.d. «PPR dell'ambito
costiero»);
Nell'anno successivo, il 19 febbraio 2007 la Regione Sardegna ha
sottoscritto con il Ministero per i beni culturali il Protocollo
d'intesa per la verifica e l'adeguamento congiunto del Piano
paesaggistico regionale - Primo ambito omogeneo (ai sensi degli
articoli 143 e 156 del Codice), nonchè per la copianificazione
congiunta con lo Stato del Secondo ambito omogeneo (comprendente le
aree interne dell'isola).
La predetta attività di copianificazione è riferita all'intero
territorio regionale, e quindi sia ai beni paesaggistici vincolati,
che al paesaggio non vincolato.
Il 1° marzo 2013 è stato sottoscritto tra la Regione e il
Ministero dei beni culturali il disciplinare attuativo del suddetto
Protocollo d'intesa, al fine di definire le modalità attuative dei
lavori di copianificazione sia per il Primo che per il Secondo
ambito. Lo stesso disciplinare è stato aggiornato e sottoscritto
congiuntamente dalla Regione e dal Ministero il 18 aprile 2018.
In esecuzione del disciplinare in questione sono state avviate e
concluse numerose attività tecniche di copianificazione
paesaggistica tra la Regione ed il Ministero, le quali, tuttavia, non
si sono ancora tradotte nell'approvazione del Piano paesaggistico
verificato e adeguato alle disposizioni del Codice e nella sua
estensione alle aree interne dell'Isola. La Regione ha, dunque,
assunto uno specifico impegno al coinvolgimento dello Stato nel
delineare la disciplina di tutela non solo dei beni paesaggistici
vincolati (art. 134 del Codice), bensì di tutti i «paesaggi» della
Regione, nell'ampia accezione propria della Convenzione europea sul
paesaggio di Firenze, ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio
2006, n. 14. E fino ad oggi questo impegno è stato mantenuto.
Ecco perchè oggi, ad avviso del Governo, l'intervento regionale
risulta manifestamente illegittimo in quanto deroga in modo
unilaterale al piano paesaggistico regionale, Primo ambito omogeneo,
sottraendosi non solo all'obbligo di copianificazione previsto dal
Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo n. 42 del 2004, ma anche all'intesa stipulata con lo
Stato.
La legge regionale inoltre disciplina unilateralmente il Secondo
ambito omogeneo, sottraendosi anche in questo caso all'obbligo di
copianificazione previsto dal Codice e alla predetta intesa, e per di
più interviene con legge (e quindi con previsioni generali e
astratte, come tali inidonee a tenere conto degli specifici contesti
paesaggistici), invece che mediante la pianificazione paesaggistica
(unica sede nell'ambito della quale deve essere determinata, sulla
base di una valutazione in concreto, la disciplina d'uso dei beni
paesaggistici).
L'intervento normativo della Regione lede pertanto il principio
di leale collaborazione nei confronti dello Stato, in quanto la
Regione agisce in via unilaterale, in violazione degli Accordi
sottoscritti dalla Regione con il competente Ministero in materia di
pianificazione paesaggistica congiunta.
Per completezza di conoscenza, si fa presente che lo Stato ha
recentemente impugnato davanti alla Corte costituzionale anche la
legge regionale n. 21/2020 con la quale la Regione Sardegna ha
disposto che sono in ogni caso sottratti alla pianificazione
congiunta tra Regione e Ministero - dalla data di entrata in vigore
del decreto legislativo n. 63/2008 - i beni paesaggistici diversi da
quelli di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d) del decreto
legislativo n. 42/2004 quali, in particolare, la fascia costiera, i
beni identitari e le zone agricole. Tutto ciò premesso, risultano
censurabili le seguenti disposizioni della legge regionale.
1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, della legge regionale
18 gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi 1
e 2, lettera s) della Costituzione e dell'art. 3 dello Statuto
speciale della Regione Sardegna.
La norma qui censurata è inserita nel Capo I della legge, che
raggruppa tutte le modifiche alla legge regionale n. 8 del 2015,
attribuendo numerose premialità volumetriche su tutto il territorio
regionale, con l'unica esclusione della fascia dei 300 metri dalla
linea di battigia.
Essa sostituisce l'art. 26 della legge regionale n. 8 del 2015,
che reca disposizioni in materia di «salvaguardia dei territori
rurali».
I nuovi commi 1 e 2 dell'art. 26 consentono, al di fuori della
fascia di 1.000 metri dalla battigia marina, l'edificazione in agro a
fini residenziali con una superficie minima di un ettaro (art. 3,
comma 3, del d.P.G. n. 228 del 1994, richiamato al comma 1) e senza
essere imprenditori agricoli. Si tratta di trasformazioni
disciplinate al di fuori del piano paesaggistico, in violazione dei
principi copianificazione obbligatoria e di gerarchia dei piani
sanciti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (articoli 135,
143, 145 e 156 del decreto legislativo n. 42/2004).
Viene pertanto impedito alla pianificazione paesaggistica di
raggiungere lo scopo a cui è destinata, ossia evitare che, in sede
di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, le singole
trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato, e non
nell'ambito della considerazione complessiva del contesto tutelato
specificamente demandata al piano paesaggistico, secondo la scelta
operata al riguardo dal legislatore nazionale.
Il nuovo comma 3 dell'art. 26 della legge regionale n. 8/2015
stabilisce che nelle zone agricole è ammesso il cambio di
destinazione d'uso degli edifici legittimamente esistenti in edifici
a uso residenziale, nel rispetto della superficie minima di
intervento e dell'indice massimo di fabbricabilità, fatta salva la
limitazione dell'edificazione residenziale nei 1.000 metri dalla
costa solo in favore degli imprenditori agricoli tradizionali, e
purchè i cambi di destinazione d'uso non determinino opere di
urbanizzazione a rete.
La disposizione, pur facendo salvo l'indice massimo di
fabbricabilità, non fa salva la densità fondiaria di mc. 0,03 per
mq specificamente prevista per le abitazioni ai sensi dell'art. 7, n.
4, del decreto ministeriale 1° aprile 1968, n. 1444 e confermato
dall'art. 4 del decreto dell'Assessore regionale degli enti locali,
finanze e urbanistica n. 2266/U del 1983 e dall'art. 3 del d.P.G. n.
228 del 1994.
Viene, quindi, introdotta una previsione derogatoria rispetto
alla pianificazione urbanistica comunale e, a monte, rispetto alla
norma fondamentale di grande riforma economico-sociale, posta
dall'art. 41-quinquies, ottavo comma, della legge n. 1150 del 1942,
che impone il rispetto dei limiti inderogabili di densità edilizia
previsti per le diverse zone del territorio comunale (Corte cost. n.
217 del 2020).
La previsione in esame si pone quindi in contrasto con la
finalità dichiarata di «salvaguardia dei territori rurali»,
prestandosi, al contrario, a determinare la trasformazione di
insediamenti rurali in insediamenti abitativi, con conseguente grave
rischio di fenomeni di c.d. dispersione urbana.
Che questo sia il possibile risultato dell'applicazione della
disposizione normativa è testimoniato, del resto, dal fatto che il
cambio di destinazione d'uso non è consentito (solo) se comporta la
necessità di realizzare «opere di urbanizzazione a rete», ma non
anche se - come è la regola - determina un carico urbanistico
comportante, per sua stessa natura, la necessità di realizzare le
altre opere di urbanizzazione primaria e secondaria, come tali idonee
a stravolgere il contesto agricolo.
Richiamando quanto dedotto in via generale nel presente ricorso,
la norma indicata in epigrafe è pertanto costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480
del 1975, perchè esuberante rispetto al potere legislativo ivi
riconosciuto alla Regione Sardegna.
È inoltre illegittima per violazione degli articoli 9, 117,
primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, e la legge n. 14 del 2006,
di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio; è infine
illegittima perchè lesiva del principio di leale collaborazione che
in materia di paesaggio si attua con la copianificazione.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi 1 e
2, lettere m) e s) della Costituzione e dell'art. 3 dello Statuto
speciale della Regione Sardegna.
La norma qui censurata modifica il termine previsto al comma 4
dell'art. 26-bis della legge regionale n. 8 del 2015, prorogandolo
dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2023.
L'art. 26-bis prevede, al comma 1, che «Al fine di superare le
situazioni di degrado legate alla presenza, all'interno delle zone
urbanistiche omogenee agricole, di costruzioni non ultimate e prive
di carattere compiuto, alle condizioni di cui al presente articolo,
è consentito il completamento degli edifici, le cui opere sono state
legittimamente avviate e il cui titolo abilitativo è scaduto o
dichiarato decaduto e non può essere rinnovato a seguito
dell'entrata in vigore di contrastanti disposizioni». Con la novella
la Regione rinnova quindi una disciplina derogatoria che era venuta a
scadenza il 31 dicembre 2020, e quindi già scaduta, determinandone
la riviviscenza fino al 31 dicembre 2023. Nonostante la dichiarazione
di principio, secondo la quale la previsione normativa è diretta al
«Superamento delle condizioni di degrado dell'agro», la norma
consente interventi gravemente pregiudizievoli per il territorio, in
quanto legittima il completamento di edificazioni in zona agricola
rimaste incompiute, nei casi in cui non sarebbe possibile ottenere il
rinnovo del titolo edilizio ormai divenuto inefficace, a causa di una
sopravvenuta disciplina pianificatoria incompatibile.
Ciò al di fuori del piano paesaggistico, in violazione dei
principi copianificazione obbligatoria e di gerarchia dei piani
sanciti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (articoli 135,
143, 145 e 156). Non vale a sanare l'illegittimità della normativa
quanto previsto al comma 4, che subordina gli interventi di
completamento agli «eventuali atti di assenso relativi a vincoli
paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio
storico, artistico e archeologico e dalle altre normative di
settore». Viene infatti comunque impedito alla pianificazione
paesaggistica di raggiungere lo scopo a cui è destinata, ossia
evitare che, in sede di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche,
le singole trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato, e
non nell'ambito della considerazione complessiva del contesto
tutelato specificamente demandata al piano paesaggistico, secondo la
scelta operata al riguardo dal legislatore nazionale.
La normativa regionale costituisce inoltre una vistosa deroga
rispetto alle norme fondamentali di grande riforma economico-sociale
contenute all'art. 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, ove si prevede che «La realizzazione della parte
dell'intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al
rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire (...)»
(comma 3) e che «Il permesso decade con l'entrata in vigore di
contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già
iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data
di inizio.» (comma 4). In forza delle suddette previsioni -
applicabili anche nei confronti della Regione autonoma della Sardegna
in quanto attinenti alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni valevoli sull'intero territorio nazionale - deve
escludersi che possa essere consentito il completamento di
edificazioni rimaste incompiute, ove il privato abbia lasciato
decadere il titolo edilizio e non vi siano le condizioni per
ottenerne il rinnovo.
Come evidenziato dal Giudice amministrativo, in materia edilizia
il permesso di costruire decade espressamente nel caso di mancato
rispetto del termine di inizio o di ultimazione dei lavori, fatta
salva la possibilità di proroga, che deve essere richiesta prima
della scadenza dei detti termini e che deve essere accordata ai sensi
dell'art. 15, comma 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001 (Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2020, n. 4179).
In materia edilizia, pertanto, l'intervenuta decadenza,
realizzatasi per superamento dei termini previsti per la
realizzazione della costruzione, comporta la impossibilità di
realizzare la «parte non eseguita» dell'opera a suo tempo assentita,
e la necessità del rilascio di un nuovo titolo edilizio per le opere
ancora da eseguire. In sostanza, una volta intervenuta la decadenza,
chiunque intenda completare la costruzione necessita di un nuovo ed
autonomo titolo edilizio, che deve provvedere a richiedere,
sottoponendosi ad un nuovo iter procedimentale, volto a verificare la
coerenza di quanto occorre ancora realizzare con le prescrizioni
urbanistiche vigenti nell'attualità (Cons. Stato, Sez. IV, 6 agosto
2019, n. 5588).
Di conseguenza, la possibilità prevista ex lege di far
«rivivere» titoli decaduti anche da lungo tempo, per di più con
dilatazione del termine entro cui è possibile avvalersi di tale
facoltà, contrasta con la legislazione statale che stabilisce - con
principio generale destinato a imporsi sulla legislazione regionale -
la decadenza automatica del titolo abilitativo, qualora i lavori non
siano ultimati entro il termine ivi fissato.
Sotto altro profilo, la norma consente il completamento, in zona
agricola, di edifici incompatibili con l'attuale destinazione
urbanistica della zona stessa. In questa prospettiva, la previsione
censurata deroga anche al principio fondamentale posto dall'art.
41-quinquies, ottavo comma, della legge n. 1150 del 1942 (attuato
mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968, recepito dalla
Regione Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983, e il d.P.G. n. 228 del
1994) secondo il quale il territorio comunale deve essere suddiviso
in zone territoriali omogenee, per le quali sono dettati appositi
standard e limiti di densità edilizia, volti ad assicurare
l'ordinato assetto del territorio.
La previsione determina, inoltre, esiti arbitrari e
irragionevoli, in quanto impedisce ai comuni di disporre la
rimessione in pristino dello stato dei luoghi, doverosa in base ai
principi, e determina un aggravio del carico urbanistico nelle aree
interessate.
La norma qui censurata è pertanto costituzionalmente illegittima
per violazione ai limiti della competenza legislativa riconosciuta
alla regione dall'art. 3 dello statuto speciale, come attuato
mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975.
Anche nella materia affidata alla competenza legislativa esclusiva
della Regione, essa deve rispettare le norme fondamentali di riforma
economica e sociale dettate dallo Stato, quali nella fattispecie sono
quelle di cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge
n. 1150/1942 (come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444
del 1968, recepito dalla Regione Sardegna con il D. A. n.
2266/U/1983, e il d.P.G. n. 228 del 1994), e agli articoli 2-bis, 14
e 15 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.
Essa è inoltre illegittima perchè viola l'art. 117, comma 2,
lettera m) della Costituzione alterando i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili dei cittadini che devono
necessariamente essere garantiti in modo uguale su tutto il
territorio nazionale.
Ed è poi illegittima per la violazione dell'art. 117, comma 1 e
comma 2, lettera s) della Costituzione in quanto - seppur
letteralmente atteggiata a regolare la materia edilizia - incide
pesantemente sulla pianificazione paesaggistica in violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato, attuata dagli articoli
135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
dall'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, e dalla
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio.
Infine essa è lesiva del principio di leale collaborazione, dal
momento che, come più volte detto, produce un intervento unilaterale
in un ambito in cui è dovuta la copianificazione.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi 1 e
2, lettera s) della Costituzione e dell'art. 3 dello Statuto speciale
della Regione Sardegna.
La norma qui censurata aggiunge l'art. 26-ter nella legge
regionale n. 8 del 2015 («Pianificazione del sistema delle scuderie
della Sartiglia di Oristano»).
Per effetto delle previsioni in esame, viene consentita - per
asserite finalità di «valorizzazione dal punto di vista
paesaggistico» di determinate aree agricole, soggette anche a tutela
paesaggistica e del piano paesaggistico regionale - la costruzione di
nuove strutture quali le «scuderie», e ciò in forza di una
previsione generalizzata contenuta nella legge regionale, operante in
deroga non solo alla pianificazione urbanistica, ma anche a quella
paesaggistica.
Viene infatti consentita per legge, in maniera indiscriminata su
tutto l'agro comunale di Oristano, l'edificazione di strutture
zootecniche, richiamando l'operatività dell'art. 3 «Criteri per
l'edificazione nelle zone agricole» del decreto del Presidente della
Giunta regionale 3 agosto 1994, n. 228, recante le «Direttive per le
zone agricole», in spregio alle previsioni delle NTA del piano
paesaggistico regionale e al di fuori delle previsioni degli
strumenti urbanistici.
Inoltre, il legislatore regionale prevede che «la tipologia, le
dimensioni e i materiali» di tali «scuderie» siano stabilite dal
vigente strumento urbanistico comunale (PUC) «nell'ottica della
tutela e valorizzazione dell'ambiente e del paesaggio», invece che
nel rispetto delle previsioni e prescrizioni del piano paesaggistico
regionale, cui sono riservate la salvaguardia, la pianificazione e la
gestione di tutto il territorio ai sensi degli articoli 135, 143 e
145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Sotto questo profilo, la nuova
disposizione, al di fuori del piano paesaggistico regionale,
attribuisce direttamente allo strumento urbanistico comunale la
competenza in materia di pianificazione paesaggistica, invece
riservata dal legislatore statale al predetto Piano sovraordinato.
L'art. 3 della legge regionale n. 1/2021 è pertanto
costituzionalmente illegittimo per violazione dei limiti imposti al
potere legislativo regionale dall'art. 3 dello statuto speciale, come
attuato mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480
del 1975. Oltre infatti ad invadere la materia paesaggistica, che è
di esclusiva competenza dello Stato, nella disciplina edilizia la
norma contrasta con le norme fondamentali di riforma economica e
sociale dettate dallo Stato, quali nella fattispecie sono quelle di
cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n.
1150/1942 (come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, recepito dalla Regione Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983, e
il d.P.G. n. 228 del 1994), e agli articoli 2-bis, 14 e 15 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
È altresì illegittimo perchè lesivo degli articoli 9, 117,
primo comma e secondo comma lettera s), Costituzione, rispetto ai
quali costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio.
È infine illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione.
4. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettere a),
b), c) numeri 1 e 2, g), h) e i), della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per la violazione degli articoli 9 e 117, comma 1 e comma
2, lettere m) e s) della Costituzione, nonchè per la violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 4 della legge regionale n. 1/2021 apporta numerose
modifiche all'art. 30 della precedente legge regionale n. 8 del 2015,
concernente «Interventi di incremento volumetrico del patrimonio
edilizio esistente», aumentando in modo considerevole i limiti di
maggiore edificabilità ivi prima previsti.
In particolare:
la lettera a) alza dal 20 al 25 per cento e da 70 a 90 metri
cubi i limiti di incremento volumetrico consentiti per ciascuna
unità immobiliare che nella zona urbanistica A non abbia rilevanti
tracce dell'assetto storico e che sia in contrasto con i caratteri
architettonici del contesto;
la lettera b) alza da 120 a 180 metri cubi l'incremento
volumetrico realizzabile in ciascuna unità immobiliare nelle zone
urbanistiche B e C;
la lettera c) al n. 1) raddoppia dal 5 al 10 per cento
l'ulteriore incremento volumetrico consentito sempre nelle zone
urbanistiche B e C e al n. 2 prevede che tale ulteriore beneficio
operi in almeno una delle ipotesi alternative ivi menzionate;
la lettera g), mediante l'aggiunta di un comma (7-bis),
introduce la possibilità di realizzare verande coperte, o ampliare
quelle esistenti, fino ad un massimo di un terzo della superficie
coperta consentita nelle zone B, C ed F;
la lettera h) aumenta da 120 a 150 metri cubi la superficie
in più realizzabile nelle zone urbanistiche A, B e C, relativamente
agli edifici destinati ad abitazione principale dei disabili;
la lettera i), infine, inserisce due nuovi commi (il 9-bis e
il 9-ter) mediante i quali sono consentiti nelle zone extraurbane
incrementi volumetrici delle strutture residenziali non superiori al
35 per cento dell'esistente purchè oltre i 300 metri dalla battigia
(comma 9-bis) e sono estesi alle abitazioni in aree non pianificate
gli incrementi volumetrici già consentiti nelle zone E (9-ter).
Tutte le modifiche apportate sono volte a estendere
considerevolmente gli interventi di incremento volumetrico del
patrimonio edilizio esistente, anche in assenza di Piano
particolareggiato adeguato al PPR. E solo per gli interventi
ricadenti nella zona urbanistica A la normativa regionale richiede il
rispetto della disciplina del piano paesaggistico.
Il comma 2, primo periodo, del novellato art. 30 prevede infatti
: «Nella zona urbanistica A l'incremento volumetrico può essere
realizzato unicamente negli edifici che non conservano rilevanti
tracce dell'assetto storico e che siano in contrasto con i caratteri
architettonici e tipologici del contesto, previa approvazione di un
Piano particolareggiato adeguato al Piano paesaggistico regionale ed
esteso all'intera zona urbanistica o previa verifica di cui all'art.
2 della legge regionale 4 agosto 2008, n. 13». Il successivo comma 9
prevede: «Nella zona urbanistica A o all'interno del centro di antica
e prima formazione, in assenza di piano particolareggiato adeguato al
Piano paesaggistico regionale, oltre agli interventi di manutenzione
ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo,
ristrutturazione edilizia interna, è consentito l'intervento di
"ristrutturazione edilizia di tipo conservativo" che mantiene
immutati alcuni elementi strutturali qualificanti, con possibili
integrazioni funzionali e strutturali, senza incrementi di
superficie, di volume e variazioni della sagoma storicamente
esistente».
Ciò evidentemente significa che negli altri casi gli interventi
possono essere realizzati anche in deroga al piano paesaggistico
regionale (PPR), oltre che in deroga agli strumenti urbanistici
comunali.
Al di fuori delle zone A, pertanto, le novelle, prevedendo nuovi
e ulteriori incrementi volumetrici, anche in aree vincolate
paesaggisticamente - escludendo dall'applicazione le sole fasce
costiere di 300 metri dalla linea di battigia marina - comportano una
sistematica violazione delle previsioni e prescrizioni del piano
paesaggistico regionale, in quanto consentono nuova edificazione in
aree paesaggisticamente tutelate e vincolate, tra le quali quelle
della «Fascia costiera», bene paesaggistico tipizzato e individuato
dal PPR ai sensi degli articoli 17, comma 3, lettera a), 19 e 20
delle relative Norme tecniche di attuazione (NTA).
In particolare, l'art. 20, comma 1, lettera a), delle NTA vieta
nuove costruzioni in aree inedificate, se non già riconducibili alle
fattispecie di cui al comma 2 del medesimo art. 20. Non è prevista
la possibilità di una nuova edificazione riferita alle abitazioni,
come invece introdotta dal nuovo comma 9-bis, sopra richiamato.
Estremamente critica appare la disposizione contenuta nel nuovo
comma 7-bis, introdotto dalla lettera g), che consente, nelle zone
urbanistiche B, C ed F, la realizzazione o l'ampliamento delle
verande coperte fino ad un massimo di 1/3 della superficie coperta
realizzabile, senza neppure richiamare il necessario obbligo di
autorizzazione paesaggistica (da rendere peraltro in forma
semplificata ai sensi della voce n. B.26 di cui all'Allegato B al
Regolamento di semplificazione di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 31 del 2017).
Tutte le previsioni regionali volte a consentire nuovi
ampliamenti volumetrici al di fuori del Piano paesaggistico e
potenzialmente in deroga ad esso, invadono la potestà legislativa
esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s).
Il nuovo comma 7-bis, che consente la realizzazione o
l'ampliamento delle verande coperte, risulta anche lesivo della
potestà dello Stato in materia di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», ai
sensi all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione,
atteso che tali prestazioni includono anche la portata e la valenza
dell'autorizzazione paesaggistica, che deve essere necessariamente
uniforme sull'intero territorio nazionale e si impongono anche alle
regioni e province autonome (cfr., al riguardo, Corte costituzionale
24 luglio 2012, n. 107, pronunciata nei confronti della Provincia
autonoma di Trento, e Corte costituzionale n. 189 del 2016).
Le previsioni di incrementi volumetrici generalizzati, in deroga
alla pianificazione urbanistica, e senza che sia garantito il
rispetto degli standard urbanistici comporta, inoltre, la violazione
delle norme di grande riforma economico-sociale che si impongono
anche nei confronti della Regione autonoma della Sardegna qualora
essa legiferi in materia edilizia.
La norma in questione dunque è costituzionalmente illegittima
per violazione in primo luogo degli articoli 9, 117, primo comma e
secondo comma, lettera s), della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio.
È poi illegittima per violazione dell'art. 3 dello statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, per contrasto con le norme di grande
riforma economico-sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942 (come
attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968, recepito
dalla Regione Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983, e il d.P.G. n.
228 del 1994), all'art. 2-bis e all'art. 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa sul piano
casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
Infine è illegittima per la violazione del principio di leale
collaborazione, avendo unilateralmente disposto in materia affidata
alla necessaria copianificazione con lo Stato.
5. Illegittimità costituzionale dell'art. 5 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, primo e
secondo comma, lettere m) e s) della Costituzione, nonchè per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in questione modifica l'art. 31 della precedente legge
regionale n. 8 del 2015, avente ad oggetto «Interventi di incremento
volumetrico delle strutture destinate all'esercizio di attività
turistico-ricettive, sanitarie e socio-sanitarie».
Essa prevede nuovi e maggiori incrementi volumetrici delle
strutture destinate all'esercizio di attività turistico-ricettive,
sanitarie e sociosanitarie. E ciò anche in aree vincolate
paesaggisticamente (in quanto restano escluse le sole fasce di 300
metri dalla linea di battigia marina), comportando una sistematica
violazione delle previsioni e prescrizioni del piano paesaggistico
regionale, le quali non trovano applicazione, essendo sostituite in
toto dalle previsioni generalizzate di ampliamenti volumetrici
consentiti dalle norme regionali censurate.
La disciplina dell'art. 31 della legge regionale n. 8 del 2015,
come novellata, consente, inoltre, nuove edificazioni in aree
paesaggisticamente tutelate e vincolate (cfr. comma 1, lettera b),
laddove prevede che gli interventi di ristrutturazione e rinnovamento
comportanti incrementi volumetrici possano avvenire «anche mediante
la realizzazione di corpi di fabbrica separati»; nello stesso senso
il nuovo comma 7-quater, con riferimento all'ampliamento delle
strutture destinate all'esercizio di attività di turismo rurale,
anche nella «Fascia costiera», bene paesaggistico tipizzato e
individuato dal PPR ai sensi degli articoli 17, comma 3, lettera a),
19 e 20 delle relative NTA. In particolare, le NTA vietano nuove
costruzioni in aree inedificate e non prevedono la possibilità di
ampliamento delle strutture destinate ad attività
turistico-ricettive, nè tantomeno di quelle «sanitarie e
socio-sanitarie», di nuova introduzione a opera dell'art. 5 in esame
(cfr. comma 1, lettera a).
Anche il nuovo comma 7-bis si presta a censura, nella parte in
cui consente «... per un periodo non superiore a duecento quaranta
giorni, la chiusura con elementi amovibili, anche a tenuta, delle
verande coperte già legittimamente autorizzate nelle singole
strutture turistiche ricettive» e ciò anche in aree vincolate
paesaggisticamente, senza il necessario rispetto delle previsioni e
prescrizioni del piano paesaggistico regionale. Inoltre, non è
richiesta l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del
Codice, da rendere in forma semplificata ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 (voce B.26 dell'Allegato
B), con conseguente violazione anche dei livelli essenziali delle
prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m) Cost.
Il nuovo comma 7-ter, poi, stabilisce che «... Le coperture per
piscine sono assimilate alle opere di edilizia libera di cui all'art.
15 della legge regionale 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, di risanamento
urbanistico e di sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di
snellimento ed accelerazione delle procedure espropriative) e non
incidono sulla volumetria e sulla superficie coperta ...».
Con tale previsione la Regione sottrae al regime dei titoli
edilizi di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 e alle previsioni e prescrizioni del Piano paesaggistico
regionale detti interventi di copertura, assimilandoli alle opere di
edilizia libera, e ciò anche se realizzati in aree vincolate
paesaggistica-mente, pur trattandosi di interventi potenzialmente di
rilevante impatto paesaggistico (al pari delle piscine; cfr.
Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. II bis, 7 ottobre
2019, n. 11586; Cassazione pen., n. 1913 del 2019).
Va rilevato che la copertura di una piscina non è opera
destinata a soddisfare esigenze meramente temporanee, posto che la
copertura, anche qualora venisse utilizzata stagionalmente, è
destinata certamente a permanere in loco con carattere di stabilità.
Al riguardo, va ribadito che la nozione di edilizia libera, di cui
all'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 (di cui l'art. 15 della legge regionale n. 23 del 1985 è
riproduttivo), si riferisce a opere che devono essere realizzate in
conformità con i vigenti strumenti urbanistici, e che non producano
un significativo incremento del carico urbanistico: in particolare,
per quanto concerne le opere precarie, queste devono essere destinate
a soddisfare esigenze temporanee e contingenti e suscettibili di
essere rimosse al cessare della necessità che le ha determinate.
Pertanto, la disposizione in esame introduce una significativa e
impattante deroga alle disposizioni statali in materia di titoli
edilizi, costituenti principi fondamentali della legislazione statale
in materia edilizia, esorbitando i limiti dell'autonomia consentita
alla disciplina regionale dallo statuto della Regione Sardegna.
La norma qui censurata, ad eccezione della lettera g) è pertanto
nel suo complesso costituzionalmente illegittima per violazione in
primo luogo degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, e la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio.
È poi illegittima per violazione dell'art. 3 dello Statuto
Speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, che impone il rispetto delle norme
fondamentali di riforma economico sociale dettate dallo Stato, e qui
costituite dall'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge
n. 1150 del 1942, dagli articoli 2-bis e 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, dall'intesa sul piano
casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e dall'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione per le ragioni già più volte dette e che qui si
richiamano.
Con particolare riferimento alla lettera i) si deduce l'ulteriore
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione
perchè essa lede in entrambi i commi introdotti alla precedente
legge l'obbligo, che spetta allo Stato, di assicurare i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili dei
cittadini.
6. Illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo
e secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè dell'art. 3 dello
Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in questione reca modifiche all'art. 32 della legge
regionale n. 8 del 2015, concernente «Interventi per il riuso e per
il recupero con incremento volumetrico dei sottotetti esistenti».
In sintesi, le disposizioni sono volte:
ad ampliare il novero delle ipotesi in cui è configurabile
un sottotetto suscettibile di recupero abitativo, includendovi anche
agli «spazi» cui si riferisce il comma 1 e ridefinendo la nozione di
sottotetto nel nuovo comma 3-ter dell'art. 32 della legge regionale
n. 8 del 2015;
ad estendere le zone urbanistiche in cui sono consentiti gli
interventi di riuso dei sottotetti esistenti per il solo scopo
abitativo (sono aggiunte le zone E ed F);
a consentire sugli edifici ad uso residenziale con copertura
a falde modifiche esterne fino a 50 centimetri di altezza all'imposta
interna della falda (nuovo comma 3-quater);
a estendere anche alle zone urbanistiche A (limitatamente
agli edifici che non conservano rilevanti tracce dell'assetto storico
e che siano in contrasto con ì caratteri architettonici e tipologici
del contesto) ed F gli interventi di recupero con incremento
volumetrico dei sottotetti esistenti per il solo scopo abitativo.
Le modifiche apportate alla lettera b) del comma 6 e la
soppressione della lettera b) del comma 8 sono rivolte infine a
rimuovere alcuni limiti agli interventi di recupero con incremento
volumetrico dei sottotetti. Anche questa disposizione confligge con
la normativa statale, laddove disciplina, direttamente e in via
autonoma, le possibili trasformazioni delle coperture degli edifici,
potenzialmente anche molto rilevanti per il paesaggio. Con
riferimento ai sottotetti ricadenti in ambiti paesaggisticamente
tutelati, la legge regionale nella sostanza sottrae la disciplina
degli interventi alla sede propria del piano paesaggistico, menomando
conseguentemente l'impianto sistematico della tutela delineato dalle
norme statali di grande riforma economico-sociale.
La deroga sistematica e generalizzata alla pianificazione
urbanistica comporta, inoltre, la violazione anche dei principi, già
sopra richiamati, posti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150
del 1942, come attuati dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968,
recepito dalla Regione Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983.
L'art. 6 della legge regionale n. 1/2021 è pertanto
costituzionalmente illegittimo per violazione in primo luogo degli
articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost.,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'art.
5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del
2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio.
È di poi illegittimo per violazione dell'art. 3 dello statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, contrastando con le norme di grande
riforma economico-sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, agli
articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla
previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittimo, per i motivi più volte ricordati, per
violazione del principio di leale collaborazione.
7. Illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, primo e
secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della regione Sardegna.
Questa norma introduce nella legge regionale n 8 del 2015 un
nuovo articolo, il 32-bis, concernente gli «Interventi di recupero
dei seminterrati, dei piani pilotis e dei locali al piano terra».
Le disposizioni introdotte consentono il recupero di
seminterrati, dei piani pilotis e dei locali al piano terra, e sono
applicabili indiscriminatamente anche ai beni paesaggistici, in
quanto il comma 6 vieta il recupero nelle sole aree dichiarate di
pericolosità idraulica elevata o molto elevata ovvero in aree di
pari pericolosità da frana.
Il recupero dei piani pilotis, in particolare, ove comportante la
chiusura delle superfici aperte, a piano terra o piano rialzato,
delimitate da colonne portanti, appare in grado di alterare
profondamente l'aspetto esteriore dei fabbricati, comportandone lo
stravolgimento a livello visivo.
La previsione, ancora una volta, di una disciplina generale e
astratta dettata dalla Regione, in deroga alla disciplina urbanistica
e paesaggistica, determina la violazione delle norme e dei principi
già sopra richiamati, perchè lesiva della competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella tutela del paesaggio.
Inoltre, il comma 6 del nuovo art. 32-bis della legge regionale
n. 8 del 2015, stabilisce che «il recupero a fini abitativi dei piani
e locali di cui al presente articolo è vietato nelle aree
dichiarate, ai sensi della legge 18 maggio 1989, n. 183, di
pericolosità idraulica elevata o molto elevata (Hi3 o (Hi4) ovvero
in aree di pericolosità da frana elevata o molto elevata (Hg3 o
Hg4).».
Tale disposizione si pone in contrasto con le previsioni del
Piano di assetto idrogeologico (PAI) della Sardegna, disciplinate
dalle Norme di attuazione (NdA).
Al riguardo, si evidenzia che l'art. 65, comma 4, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dispone che «Le disposizioni del
Piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante
per le amministrazioni ed enti pubblici, nonchè per i soggetti
privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia
dallo stesso Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di
sviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono
essere coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di
bacino approvato».
Le direttive del PAI, avente valore di Piano territoriale di
settore ai fini della prevenzione del rischio idrogeologico, nello
specifico riguardo dell'uso dei locali interrati e seminterrati sono
esplicitate all'art. 49 delle NdA, e stabiliscono che «La Regione, al
fine di ridurre la vulnerabilità degli elementi a rischio, approva
norme che incentivano la realizzazione volontaria di misure di
protezione locale ed individuale degli edifici esistenti, quali
misure per la dismissione volontaria e definitiva dei locali
interrati e seminterrati esistenti in zone caratterizzate da
pericolosità idrogeologica e altre misure di autoprotezione
individuale, comprese misure di proofing e retrofitting.».
Questo specifico indirizzo, sia pure di carattere generale, non
limita gli effetti alle sole aree a pericolosità e a rischio elevato
e molto elevato, ma li estende a tutte le aree a pericolosità
idrogeologica, includendo in queste anche quelle non già perimetrate
dal PAI, ma considerate nell'art. 30-ter recante «Identificazione e
disciplina delle aree di pericolosità quale misura di prima
salvaguardia» o risultanti dalle attività di pianificazione
urbanistica dei Comuni, ai sensi dell'art. 8 dettante «Indirizzi per
la pianificazione urbanistica e per l'uso di aree di costa».
La mancata coerenza della legge regionale con le prescrizioni del
PAI, peraltro, non si rileva soltanto nelle succitate disposizioni di
carattere generale, ma anche nelle specifiche previsioni di cui al
comma 2-bis dell'art. 29 «Disciplina delle aree di pericolosità
idraulica media» delle NdA, che espressamente prevede che «Tutti gli
interventi del precedente comma sono consentiti a condizione che per
essi non sia prevista la realizzazione di nuovi volumi interrati e
seminterrati».
Questa specifica disposizione si pone in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione anche sotto il
profilo della invasione della competenza esclusiva che lo Stato ha in
materia di tutela dell'ambiente in quanto viola la norma interposta
costituita dall'art. 65, comma 4 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152.
8. Illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo
e secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma qui citata reca modifiche all'art. 33 della legge
regionale n. 8 del 2015, concernente gli «Interventi per il riuso
degli spazi di grande altezza».
In particolare, la lettera a) prevede che la realizzazione di
soppalchi sia consentita non più soltanto nelle zone urbanistiche A,
B e C, ma anche nelle zone D, E ed F, in queste ultime oltre la
fascia dei 300 metri dalla battigia marina.
Al riguardo, occorre osservare che l'ampliamento del novero degli
edifici ai quali si applica la disciplina in esame determina anche
l'applicazione dell'eccezione di cui al comma 4 del predetto art. 33,
ove si prevede che «(...) Nelle zone urbanistiche A sono ammesse
nuove aperture finestrate solo se previste in sede di piano
particolareggiato adeguato al Piano paesaggistico regionale. Per le
altre zone urbanistiche l'apertura di eventuali nuove superfici
finestrate è ammessa nel rispetto delle regole compositive del
prospetto». Soltanto nelle zone A è quindi assicurato il rispetto
del Piano paesaggistico, mentre in tutte le altre zone del territorio
comunale gli interventi - si deduce - possono essere realizzati anche
in deroga al PPR.
Il nuovo comma 6-bis, aggiunto al predetto art. 33, stabilisce
poi che «In caso di realizzazione di spazi di grande altezza in
edifici esistenti, mediante la demolizione parziale di solaio
intermedio, è escluso il ricalcolo del volume urbanistico
dell'edificio o della porzione di edificio, anche in caso di
riutilizzo di spazi sottotetto che originariamente non realizzano
cubatura, a condizione che non si realizzino mutamenti nella sagoma
dell'edificio o nella porzione di edificio».
Con questa disposizione si viene, ancora una volta, a derogare
all'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1942, in quanto si
prevede la realizzazione di volumi che non vengono computati ai fini
degli standard urbanistici.
La norma, pertanto, si presenta costituzionalmente illegittima
perchè lesiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela del paesaggio e degli accordi assunti in sede internazionale,
e quindi per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte gli articoli 135, 143, 145 e 156 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, l'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70 del 2011, e la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio.
È quindi illegittima perchè viola l'art. 3 dello Statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, contrastando pur nell'ambito della
competenza legislativa regionale, con le norme di grande riforma
economico-sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, agli
articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla
previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittima, per i motivi già dedotti in precedenza,
per violazione del principio di leale collaborazione.
9. Illegittimità costituzionale dell'art. 9 della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo
e secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 9 della legge regionale n. 1/2021 introduce modifiche
all'art. 34 della legge regionale n. 8 del 2015, ove sono individuati
i casi in cui gli interventi previsti del Capo I «Norme per il
miglioramento del patrimonio esistente» del Titolo II della legge n.
15 del 2015 (articoli da 30 a 37) non sono ammessi.
Tutte le modifiche apportate all'art. 34 sono volte a restringere
le categorie di beni sottratti all'applicazione della legge,
ampliando conseguentemente la portata delle deroghe consentite alla
disciplina urbanistica e paesaggistica. Con la modifica della lettera
f) gli interventi possono ora riguardare anche «gli ambiti
territoriali ove si renda opportuno il recupero del patrimonio
edilizio ed urbanistico esistente», nonchè i «manufatti e complessi
di importanza storico-artistica ed ambientale, anche non vincolati
dalla legge 1° giugno 1939, n. 1089, e dalla legge 29 giugno 1939, n.
1487» (cfr. art. 19, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 45
del 1989).
Ma, fatto ben più grave, è stata soppressa la lettera h) del
medesimo comma, ai sensi della quale gli interventi non erano ammessi
«h) negli edifici e nelle unità immobiliari ricadenti nei centri di
antica e prima formazione ricompresi in zone urbanistiche omogenee
diverse dalla A, ad eccezione di quelli che non conservano rilevanti
tracce dell'assetto storico e che siano riconosciuti, dal piano
particolareggiato o con deliberazione del consiglio comunale, in
contrasto con i caratteri architettonici e tipologici del contesto;
la deliberazione deve riguardare l'intero centro di antica e prima
formazione, esplicitare i criteri seguiti nell'analisi ed essere
adottata in data anteriore a qualsiasi intervento di ampliamento
richiesto ai sensi degli articoli 30, 31 e 32, commi 4, 5, 6 e 7;
tale delibera è soggetta ad approvazione ai sensi dell'art. 9 della
legge regionale n. 28 del 1998, e successive modifiche ed
integrazioni. La presente disposizione non si applica agli interventi
di cui agli articoli 32, commi 2 e 3, e 33, per la cui ammissibilità
devono essere verificati la compatibilità tipologica con i caratteri
costruttivi ed architettonici degli edifici interessati e il rispetto
delle regole compositive del prospetto originario nel caso in cui
alterino l'aspetto esteriore dell'edificio».
La lettera h), oggetto di soppressione, comportava
l'inapplicabilità degli interventi de quibus per gli immobili
ricadenti nei «centri di antica e prima formazione».
Tali contesti sono stati tipizzati e individuati dal vigente
piano paesaggistico regionale come beni paesaggistici di cui all'art.
134, comma 1, lettera c), del Codice (nel testo allora vigente; v.
NTA del PPR, art. 47, comma 2, lettera c), punto 2, e art. 51), oltre
ad essere soggetti in alcuni casi ad altre disposizioni di tutela
paesaggistica (sulla base di dichiarazioni di notevole interesse
pubblico).
L'art. 47, comma 2, lettera c), punto 2) delle NTA prevede
infatti che le «Aree caratterizzate da insediamenti storici, di cui
al successivo art. 51» rientrino nell'assetto territoriale storico
culturale regionale quale specifica categoria di beni paesaggistici.
A sua volta, l'art. 51 NTA definisce le aree caratterizzate da
insediamenti storici.
L'eventuale variazione delle norme di gestione e uso delle aree
tutelate paesaggisticamente deve essere oggetto di copianificazione
paesaggistica con il Ministero e non può essere modificata
unilateralmente dalla Regione, mediante proprie norme.
L'art. 9 qui esaminato è pertanto costituzionalmente illegittimo
per violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, e la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, perchè intervengono a disciplinare una materia riservata
alla competenza esclusiva dello Stato e per di più contro impegni
assunti in sede internazionale.
In secondo luogo è illegittimo per violazione dell'art. 3 dello
Statuto speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente
della Repubblica n. 480 del 1975, perchè pur in ipotesi in ambito
legislativamente di competenza regionale, comunque contrasta con le
norme di grande riforma economico-sociale costituite dai principi di
cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150
del 1942, agli articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009,
fondata sulla previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del
2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del
2011.
È infine illegittimo, come gli altri che nel presente ricorso lo
precedono, per la violazione del principio di leale collaborazione
con lo Stato in materia riservata alla copianificazione .
10. Illegittimità dell'art. 11 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in questione apporta modifiche all'art. 36 della legge
regionale n. 8 del 2015, recante disposizioni comuni all'intero Capo
I del Titolo II. In particolare, il comma 1, lettera a), sopprime la
parola «non» nel comma 2 del predetto art. 36, che per effetto della
modifica viene così riformulato: «I volumi oggetto di condono
edilizio sono computati nella determinazione del volume urbanistico
cui parametrare l'incremento volumetrico».
La norma ha l'effetto dirompente di capovolgere il principio
statale, posto alla base del c.d. piano casa, in base al quale gli
abusi edilizi, benchè oggetto di sanatoria, non sono mai computabili
ai fini di ottenere premialità edilizie su quei volumi, pur sempre
frutto di attività illecita.
Ciò risulta espressamente nell'intesa del 2009 sul c.d. piano
casa, nella quale si prevede che «Tali interventi edilizi non possono
riferirsi ad edifici abusivi o nei centri storici o in aree di
inedificabilità assoluta».
Inoltre, l'art. 5, comma 10, del decreto-legge n. 70 del 2011
(c.d. «piano casa due») prevede che «Gli interventi di cui al comma 9
non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o
in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici
per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in
sanatoria».
La disposizione regionale ha inoltre come effetto l'evidente
incremento dell'edificazione anche in aree vincolate
paesaggisticamente, per le quali, a far data dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, è stato stabilito il principio c.d. del
«divieto di sanatoria ex post» (salvi i limitatissimi casi previsti
dall'art. 167, comma 4, del Codice).
Le ulteriori modifiche introdotte dall'art. 11, comma 1, lettere
b), f), g) e h), quest'ultima con riferimento al neo introdotto comma
15-ter, sono tutte volte a consentire ampliamenti volumetrici in
deroga alla disciplina urbanistica e paesaggistica, o a consentire la
monetizzazione degli standard per parcheggi.
Si evidenzia peraltro che l'inciso posto alla fine della lettera
c-bis) del comma 3 dell'attuale art. 36 «e ferme le eventuali
ulteriori limitazioni derivanti dalle vigenti disposizioni
paesaggistiche» (riferito agli incrementi volumetrici in zona E)
rende ancora più evidente l'intento derogatorio alla disciplina
paesaggistica del legislatore regionale in tutti gli altri casi.
L'art. 11 (ad eccezione delle lettere c) ed e) che non sono
interessate dalle censure) è pertanto costituzionalmente illegittimo
per violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, e la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, in quanto intervengono in materia riservata alla
competenza statale e per di più contro impegni assunto dallo Stato
in sede internazionale.
È poi illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale della Regione Sardegna perchè, pur se in ipotesi operando
nell'alveo della competenza legislativa regionale in materia
edilizia, comunque contrasta con le norme di grande riforma economico
costituite dai principi di cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono
comma, della legge n. 1150 del 1942, agli articoli 2-bis e 14 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa
sul piano casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011, nonchè con l'espresso divieto di
applicazione del c.d. primo piano casa agli immobili condonati,
previsto dall'Intesa del 2009.
È infine illegittimo, per i motivi già ripetutamente
argomentati per violazione del principio di leale collaborazione con
lo Stato.
11. Illegittimità dell'art. 12 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 12 della legge regionale n. 1 del 2021 apporta
modificazioni all'art. 38 della legge regionale n. 8 del 2015,
concernente gli «Interventi di trasferimento volumetrico per la
riqualificazione ambientale e paesaggistica».
Il predetto art. 38 prevede, al comma 1, che «La Regione
promuove, al .fine di conseguire la riqualificazione del contesto, il
miglioramento della qualità dell'abitare e la messa in sicurezza del
territorio, il trasferimento del patrimonio edilizio esistente
mediante interventi di demolizione e ricostruzione con differente
localizzazione degli edifici» ricadenti in alcuni contesti indicati.
Il successivo comma 2 prevede, per i predetti interventi, la
concessione di una premialità volumetrica, da deliberarsi da parte
del Consiglio comunale.
Le novelle apportate all'art. 38 della legge regionale n. 8 del
2015 sono volte:
a stabilire che la premialità volumetrica per gli interventi
di demo-ricostruzione con delocalizzazione sia sempre «del 40 per
cento», e non più al massimo del 40 per cento (cfr. modifica
apportata al comma 2 dell' art. 38);
a sostituire il comma 3 con la seguente previsione «Per il
conseguimento dell'incremento volumetrico del 40 per cento è
consentita, qualora necessaria, la variante allo strumento
urbanistico generale, anche su proposta del privato interessato che
individua, nel rispetto dei parametri urbanistici ed edilizi previsti
dalle disposizioni regionali, una idonea localizzazione per il
trasferimento dei volumi, anche se provenienti da diverse zone
omogenee e senza limiti di distanza tra le medesime. Nelle zone E ed
H non è ammesso il trasferimento dei volumi. Nelle zone F il
trasferimento dei volumi è ammesso nel rispetto di quanto previsto
dall'art. 38, comma 4»;
a incrementare da 3 metri a 4,5 metri per ciascun livello
fuori terra esistente l'altezza cui ragguagliare la determinazione
del volume, con riferimento alle destinazioni artigianale e
industriale, commerciale e agricolo-zootecnica (cfr. modifica al
comma 7);
a imporre la dotazione dell'edificio da ricostruire di un
idoneo impianto di elevazione per il trasporto verticale delle
persone, qualora plurimmobiliare con almeno tre livelli fuori terra,
laddove prima tale obbligo era previsto anche per gli edifici con due
livelli fuori terra (cfr. modifica al comma 9); modifica, questa, che
appare pregiudicare persino le esigenze di abbattimento delle
barriere architettoniche.
Le suddette modifiche riformano e rendono di maggiore impatto sul
territorio la disciplina del predetto art. 38, mediante la quale la
Regione ha dettato unilateralmente, in deroga alla pianificazione
paesaggistica e urbanistica, la disciplina della delocalizzazione
degli edifici.
Per tali interventi non vale inoltre la clausola di esclusione
per i beni culturali, di cui all'art. 34 della legge regionale n. 8
del 2015, riferita al solo Capo I del Titolo II della legge n. 8 del
2015.
Se è vero che gli edifici potenzialmente oggetto della norma
sono (tra l'altro) quelli ricadenti «in aree ricadenti all'interno
delle zone urbanistiche omogenee E ed H ed interne al perimetro dei
beni paesaggistici di cui all'art. 142, comma 1, lettere a), b), c),
ed i) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137), e successive modifiche ed integrazioni» (comma 1,
lettera a) e «all'interno del perimetro di tutela integrale e della
fascia di rispetto condizionata dei beni dell'assetto storico
culturale del Piano paesaggistico regionale» (comma 1, lettera
e-bis), tuttavia casi e modi di tale delocalizzazione (incluse le
eventuali premialità volumetriche) avrebbero dovuto essere previsti
esclusivamente nell'ambito del piano paesaggistico regionale, in modo
da assicurare l'armonico inserimento degli interventi nei diversi
contesti territoriali, e non invece mediante una previsione di
portata generale dettata unilateralmente dalla Regione. Occorre,
infatti, ribadire che spetta al piano paesaggistico la
«individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle
aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela» (cfr. art. 143, comma 1, lettera g), del Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
Per di più, il comma 6 del predetto art. 38 stabilisce che «Le
disposizioni del presente articolo si applicano agli edifici
legittimamente realizzati entro la data di entrata in vigore della
presente legge, nonchè nei casi di edifici successivamente
legittimati a seguito di positiva conclusione del procedimento di
condono o di accertamento di conformità e, ove necessario,
dell'accertamento di compatibilità paesaggistica».
In altri termini, la disciplina regionale apre la strada alla
possibilità di condonare edifici in contrasto con il contesto, e
dunque non meritevoli di sanatoria, per poi consentirne la
delocalizzazione. È, pertanto, evidente come l'ampliamento della
portata applicativa di una tale disciplina non possa che ritenersi di
per sè manifestamente incostituzionale.
L'art. 12 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n.
70 del 2011 e la legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio, intervenendo a disciplinare
materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato e inoltre
discostandosi dagli impegni internazionali assunti dallo stesso
Stato.
È poi illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, perchè comunque - anche per quanto
attiene agli eventuali spazi di competenza legislativa regionale -
contrasta con le norme di grande riforma economico sociale costituite
dai principi di cui all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della
legge n. 1150 del 1942, agli articoli 2-bis e 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa sul piano
casa del 2009, fondata sulla previsione dell'art. 11 del
decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
Infine è illegittimo perchè ignorando l'obbligo di
copianificazione con lo Stato, viola il principio di leale
collaborazione.
12. Illegittimità dell'art. 13 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettere l) e s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 13 della legge regionale n. 1 del 2021 introduce, dopo
l'art. 38 della legge regionale n. 8 del 2015, un nuovo art. 38-bis,
concernente il «Trasferimento dei volumi realizzabili ricadenti nelle
zone Hi4, Hi3, Hg4 ed Hg3 del Piano stralcio per l'assetto
idrogeologico (PAI)».
Il comma 1 del nuovo art. 38-bis dispone che «Al fine di
conseguire la riqualificazione dei relativi contesti e la messa in
sicurezza del territorio, la Regione promuove ed incentiva interventi
di trasferimento dei volumi previsti come realizzabili previa
approvazione di piani attuativi nelle zone urbanistiche C, D e G
ricadenti nelle zone Hi3, Hi4, Hg3 ed Hg4 del PAL Nei limiti di cui
al presente articolo, la Regione promuove analoghi interventi di
trasferimento dei volumi previsti come realizzabili nelle zone
urbanistiche B ricadenti nelle zone Hi3, Hi4, Hg3 ed Hg4 del PAI».
Il successivo comma 2 stabilisce, poi, che «Gli interventi di cui
al comma 1 sono estesi ai volumi esistenti, legittimamente realizzati
nelle zone urbanistiche B, C, D, F e G ricadenti nelle zone Hi3, Hi4,
Hg3 ed Hg4 del PAI per i quali è consentito il trasferimento, previa
approvazione di piani attuativi, in altre zone urbanistiche B, C, D,
F e G del territorio comunale situate al fuori delle aree a rischio
idraulico o geologico, con incremento del volume del 35 per cento. I
lavori di realizzazione dei volumi trasferiti possono avere inizio
solo dopo l'avvenuta demolizione dell'edificio esistente».
I successivi commi disciplinano casi e modalità di tale
delocalizzazione.
Al riguardo, oltre alle considerazioni già svolte diffusamente
in ordine alla «fuga» dal piano paesaggistico, operata
illegittimamente dalla Regione, deve soprattutto osservarsi che le
delocalizzazioni oggetto della disciplina in esame riguardano non
solo e non tanto già edifici esistenti, legittimamente realizzati in
ambiti successivamente risultati a elevato rischio idrogeologico
(fattispecie contemplata al comma 2), ma anzitutto e principalmente
edifici non ancora realizzati in ambiti a rischio idrogeologico. In
tali casi, la conseguenza dell'approvazione del PAI dovrebbe essere
semplicemente quella di escludere o limitare le edificazioni, secondo
le modalità previste dal predetto piano, e non già di consentire
l'edificazione in altre aree del territorio comunale, aggravando il
relativo carico urbanistico.
La disciplina regionale riconosce invece ai privati proprietari
di aree astrattamente edificabili in base a un originario strumento
urbanistico comunale, sul quale si siano imposte previsioni
confliggenti del PAI, una sorta di «diritto quesito» all'edificazione
(come è noto, inconfigurabile nell'ordinamento: cfr., ex multis,
Cons. Stato, Sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3571), da attuare in ogni
caso, senza che sia neppure garantito che la diversa dislocazione
delle volumetrie, potenzialmente di impatto dirompente sul
territorio, sia disciplinata nel quadro organico della pianificazione
paesaggistica.
Il legislatore ha infatti identificato nel PRG lo strumento che
incide sul territorio e sui diritti edificatori.
Il Giudice civile ha ribadito, anche di recente, che i diritti
edificatori non sono diritti reali nè obbligazioni propter rem
(Cassazione civile, Sez. Un. 29 ottobre 2020, n. 23902), affermando
peraltro che: «E tuttavia, la disciplina di finte regionale, limitata
al governo del territorio ed alle relative prescrizioni conformative,
non potrebbe in alcun modo spingersi a riempire di contenuto
civilistico o dominicale gli istituti in questione, così da
sovrapporsi alla potestà legislativa esclusiva ed unitaria dello
Stato in materia di ordinamento civile e di diritto di proprietà;
ciò secondo quanto dettato dall'art. 117 Cost., come più volte
inteso dal giudice delle leggi, nel senso che la limitazione
conformativa del diritto di proprietà volta ad assicurarne la
funzione sociale ben può essere esercitata, nelle materie di
competenza, dalla legge regionale, ferma però restando la
preclusione per il legislatore regionale di interferire sulla
disciplina dei diritti soggettivi per quanto riguarda "i profili
civilistici dei rapporti da cui derivano, cioè i modi di acquisto e
di estinzione, i modi di accertamento, le regole sull'adempimento
delle obbligazioni e sulla responsabilità per inadempimento, la
disciplina della responsabilità extracontrattuale, i limiti dei
diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato, e via
esemplificando" (C. costituzionale sentenza n. 391/89 ed altre)».
L'art. 13 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n.
70 del 2011 e la legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio; (iii) del principio di leale
collaborazione; (iv) dell'art. 3 dello statuto speciale, come attuato
mediante il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975.
È poi illegittimo per violazione dello stesso art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione perchè invasivo della potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile,
stante la previsione del riconoscimento di un diritto soggettivo al
trasferimento delle volumetrie non realizzabili a causa dei vincoli
idrogeologici.
È inoltre illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, perchè relativamente agli eventuali
poteri legislativi regionali comunque contrasta con le norme di
grande riforma economico sociale costituite dai principi di cui
all'art. 41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del
1942, agli articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009,
fondata sulla previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del
2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del
2011.
È infine illegittimo, come tutti gli altri per le medesime
ragioni, perchè viola il principio di leale collaborazione con lo
Stato.
13. Illegittimità dell'art. 14 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in esame modifica l'art. 39 della legge regionale n. 8
del 2015, concernente il rinnovo del patrimonio edilizio con
interventi di demolizione e ricostruzione.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 39 stabilisce che
«La Regione promuove il rinnovamento del patrimonio edilizio
esistente mediante interventi di integrale demolizione e successiva
ricostruzione degli edifici esistenti che necessitino di essere
adeguati in relazione ai requisiti qualitativi, architettonici,
energetici, tecnologici, di sicurezza strutturale e per il
superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche».
Tali interventi sono disciplinati nei successivi commi, i quali
sono fatti oggetto, dalle norme in esame, di una serie sistematica di
modifiche, volte ad ampliare enormemente l'ambito applicativo della
disciplina normativa e l'impatto sul territorio degli interventi di
demo-ricostruzione consentiti.
In particolare, le lettere a) e b) intervengono sui commi 2 e 3
dell'art. 39, che subordinavano gli interventi di demo-ricostruzione
con premialità volumetrica alla deliberazione del consiglio
comunale, rimettendo alla medesima delibera, nel caso in cui fosse
prevista la ricostruzione nel medesimo lotto urbanistico, la
determinazione dei parametri urbanistico-edilizi dell'intervento nel
rispetto delle disposizioni vigenti, con eventuale superamento dei
parametri volumetrici e dell'altezza previsti dalle vigenti
disposizioni comunali e regionali. L'effetto della novella è
sostituire la predetta deliberazione con la mera determina
dell'ufficio comunale, con violazione del principio fondamentale
espresso dal comma 11 dell'art. 5 del decreto-legge n. 70 del 2011,
che prevede «Decorso il termine di cui al comma 9, e sino all'entrata
in vigore della normativa regionale, agli interventi di cui al citato
comma si applica l'art. 14 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 anche per il mutamento delle
destinazioni d'uso». Come è noto, l'art. 14 del predetto decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 richiede la delibera del
Consiglio comunale per consentire, nei soli casi in cui sussista un
pubblico interesse, la realizzazione di interventi in deroga agli
strumenti urbanistici. Tale previsione è senz'altro una norma
fondamentale di grande riforma economico-sociale, non derogabile
dalla Regione Sardegna ai sensi dell'art. 3 dello Statuto di
autonomia speciale. Conseguentemente, le deroghe e le eccezioni a
tale principio, proprio perchè legate da un rapporto di
coessenzialità o di integrazione necessaria, partecipano della
stessa natura di riforma economico-sociale e possono, se del caso,
essere stabilite solo con legge dello Stato.
Se è vero, poi, che ai sensi dell'art. 5, comma 11,
decreto-legge n. 70 del 2011 l'entrata in vigore della disciplina
regionale esclude l'applicabilità del predetto art. 14, ciò non
significa che sia consentito superare il principio alla base della
suddetta previsione e, soprattutto, che sia possibile rimettere la
deroga degli strumenti urbanistici a una mera determinazione degli
uffici tecnici, senza passare per il necessario vaglio degli organi
politici comunali.
La lettera d) dell'art. 14 modifica il comma 6 dell'art. 39,
sostituendo le parole «entro la data di entrata in vigore della
presente legge» con le seguenti: «entro il 31 dicembre 2020».
L'effetto della novella è quello di estendere l'ambito applicativo
degli interventi di demo-ricostruzione, prima consentiti solo sugli
immobili realizzati o condonati entro la data di entrata in vigore
della legge n. 8 del 2015, anche «agli edifici legittimamente
realizzati entro il 31 dicembre 2020, nonchè nei casi di edifici
successivamente legittimati a seguito di positiva conclusione del
procedimento di condono o di accertamento di conformità e, ove
necessario, dell'accertamento di compatibilità paesaggistica». Si
tratta di un'estensione arbitraria e irragionevole rispetto alle
finalità di riqualificazione e rigenerazione urbana della normativa,
che non hanno ragion d'essere nei confronti di immobili appena
edificati. La normativa regionale si pone, inoltre, del tutto al di
fuori della disciplina di principio di cui all'art. 5, commi 9 e
seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011; disciplina peraltro
anch'essa eccezionale (Corte cost. n. 217 del 2020) e destinata ad
avere applicazione per un tempo limitato.
La lettera g) interviene sulla lettera e) del comma 13 dell'art.
39, che individua le aree, anche di rilievo culturale e paesaggistico
(«interne al perimetro dei beni paesaggistici di cui all'art. 142,
comma 1, lettere a), b), c), ed i) del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42»), all'interno delle quali non sono consentiti gli
interventi previsti dal medesimo articolo. La novella ha lo scopo di
delimitare la portata della esclusione alle sole aree già
individuate prima della presentazione dell'istanza, indipendentemente
dall'esito del procedimento. Ciò rende di fatto inefficace la
(successiva) individuazione di ulteriori aree d'interesse
paesaggistico ope legis per il solo fatto della mera presentazione
della istanza di intervento.
La lettera h) interviene sulle ricostruzioni nelle fasce costiere
tutelate ope legis, inserendo l'inciso volto a precisare che le
stesse sono assentibili «senza l'obbligo del rispetto
dell'ubicazione, della sagoma e della firma del fabbricato da
demolire», con ciò disciplinando direttamente gli interventi, in
spregio al Piano paesaggistico approvato d'intesa con lo Stato, al
quale spetta la disciplina d'uso dei beni tutelati. La Regione
interviene così, ancora una volta autonomamente e unilateralmente, a
dettare la disciplina sui beni paesaggistici.
Inoltre, il comma 13 dell'art. 39, nel perimetrare l'ambito
applicativo della disciplina del rinnovo del patrimonio edilizio con
interventi di demolizione e ricostruzione, non esclude i beni
tutelati ai sensi della Parte II del Codice. La predetta disciplina
può, perciò, applicarsi indiscriminatamente anche ai beni
culturali, in violazione degli articoli 4, 20 e 21 del Codice, da
considerare norme di grande riforma economico-sociale, non derogabili
dalla Regione Sardegna.
L'art. 14 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, la legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
La stessa norma è illegittima per violazione dell'art. 3 dello
Statuto speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente
della Repubblica n. 480 del 1975, contrastando le norme di grande
riforma economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, agli
articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla
previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittima per la violazione del principio di leale
collaborazione con lo Stato da attuarsi mediante la necessaria
copianificazione .
14. Illegittimità dell'art. 15 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 15 modifica l'art. 40 della legge regionale n. 8 del 2015
(Misure di promozione dei programmi integrati per il riordino
urbano).
In particolare, la lettera c) sostituisce il secondo periodo del
comma 7 dell'art. 40 prevedendo che «Nessuna zona urbanistica
omogenea è aprioristicamente esclusa». Il testo precedente del
periodo era così formulato: «Sono esclusi dall'ambito di intervento
i centri di antica e prima formazione e le zone urbanistiche omogenee
E e H». Per effetto della novella, il comma 7 dell'art. 40 risulta
ora così formulato: «I comuni, con deliberazione del consiglio
comunale, individuano, con riferimento alle destinazioni dello
strumento urbanistico vigente ed in conformità con il Piano
paesaggistico regionale, gli ambiti territoriali nei quali realizzare
gli interventi previsti dai programmi per il riordino urbano,
localizzandoli prioritariamente nelle zone urbanistiche omogenee C
contigue all'ambito urbano e, quindi, nelle zone D e G contigue
all'ambito urbano e non completate o dismesse. Nessuna zona
urbanistica omogenea è aprioristicamente esclusa».
Benchè nella disposizione sia espressamente richiesta la
conformità al piano paesaggistico per l'individuazione degli ambiti
territoriali nei quali realizzare gli interventi previsti, tuttavia
la Regione anche in questo caso interviene autonomamente a variare le
norme di gestione e uso delle aree tutelate paesaggisticamente, che
invece devono essere oggetto di copianificazione paesaggistica con lo
Stato.
La modifica unilaterale della Regione viola inoltre quanto
concordato con il Protocollo d'Intesa del 2007 e il relativo
disciplinare attuativo del 2018, ai sensi degli articoli 143 e 156
del Codice.
Come già evidenziato in relazione all'art. 9, si deve osservare
che i «centri di antica e prima formazione» sono beni paesaggistici
tipizzati e individuati dal vigente Piano paesaggistico regionale ai
sensi dell'allora vigente art. 134, comma 1, lettera c), del Codice
(v. Norme tecniche di attuazione - NTA del PPR, art. 47, comma 2,
lettera c, punto 2, e art. 51), oltre ad essere soggetti
eventualmente anche ad altre disposizioni di tutela paesaggistica, in
caso di dichiarazioni di notevole interesse pubblico.
Inoltre, le stesse NTA del Piano paesaggistico regionale
contemplano la tutela delle aree agricole (zone omogenee E - usi
agricoli) come «componenti di paesaggio con valenza ambientale»
suddivise nelle categorie di «aree naturali e subnaturali», «aree
seminaturali» e «aree ad utilizzazioni agro forestale» (cfr. NTA,
articoli 21 e 22-30), le cui previsioni di conservazione e tutela
costituiscono norme di gestione e uso per i beni paesaggistici
dell'Assetto ambientale del PPR (NTA, art. 18, comma 4), tra i quali
beni paesaggistici ricadono anche quelli di cui all'art. 142, comma
1, lettere g), f), h) e l) (NTA, art. 17, comma 4).
Le zone omogene H - salvaguardia ambientale (di cui alla
definizione del decreto assessoriale 20 dicembre 1983 n. 2266/U) sono
costituite invece dalle «... parti del territorio non classificabili
secondo i criteri in precedenza definiti e che rivestono un
particolare valore speleologico, archeologico, paesaggistico o di
particolare interesse per la collettività, quali fascia costiera,
fascia attorno agli agglomerati urbani, fascia di rispetto
cimiteriale, fascia lungo le strade statali provinciali e comunali».
In merito al loro rapporto, attraverso il Piano urbanistico comunale
(PUC) con il PPR, è stabilito che «... dovranno sostanzialmente
essere individuate in corrispondenza dei beni paesaggistici, così
come identificati e classificati dalle NTA del PPR, salve le
eccezioni dovute ai beni paesaggistici altrimenti classificabili (es.
gli insediamenti storici identificati come zona A). Poichè tra i
beni paesaggistici rientrano sia beni puntualmente localizzati (sia
di valenza di tipo naturalistica (es. geositi) che storico culturale
(es. chiese)) e sia beni cosiddetti categoriali (es. fasce dei
fiumi), in sede di redazione del PUC, il comune sottopone all'Ufficio
del Piano regionale una proposta di individuazione di tali aree,
supportata da studi approfonditi afferenti le singole categorie di
beni. A tale perimetrazione dovranno essere giustapposte, in via del
tutto generale, delle "aree di rispetto" contenenti delle limitazioni
alla fruizione ed all'uso del territorio. L'efficacia di tale
definitiva individuazione del bene paesaggistico si avrà con la
pubblicazione sul BURAS della determinazione del DG della PUTVE
dell'esito positivo della verifica di coerenza del PUC effettuata ai
sensi dell'art. 31 legge regionale n. 7/2002» (cfr. Piano
paesaggistico regionale legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 Linee
guida per l'adeguamento dei piani urbanistici comunali al PPR e al
PAI del febbraio 2007).
La nuova previsione della legge regionale n. 1 del 2021, che
sopprime il divieto di localizzare gli interventi nei centri antichi
tutelati e nelle zone omogenee E e H eccede quindi le competenze
regionali in materia di copianificazione paesaggistica obbligatoria,
diminuendo per tali aree la tutela ad esse riconosciuta dal PPR.
Inoltre, la norma regionale presenta criticità anche in
relazione ai beni culturali, poichè dai predetti programmi integrati
per il riordino urbano, che prevedono interventi di riqualificazione,
di sostituzione edilizia, di modifica di destinazione d'uso di aree e
di immobili con un incremento volumetrico massimo del 40 per cento
della volumetria demolita, non sono esclusi i beni culturali.
La norma qui esaminata è pertanto costituzionalmente illegittima
per violazione degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte
gli articoli 4, 20, 21, 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, la legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
È di poi illegittima anch'essa per la rilevata inosservanza
dell'obbligo di copianificazione con lo Stato, obbligo che attua il
principio di leale collaborazione tra Stato e regione.
15. Illegittimità dell'art. 16 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 16 della legge regionale che si impugna modifica l'art. 41
della legge regionale n. 8 del 2015, recante «Disposizioni
transitorie della legge regionale n. 4 del 2009».
Tali modifiche si inseriscono nell'art. 41, che regola la
disciplina transitoria del vecchio «piano casa», mantenuta in vita
per i procedimenti già pendenti, e che al comma 1 prevede: «1. Le
disposizioni di cui al capo I della legge regionale n. 4 del 2009, e
successive modifiche ed integrazioni, continuano ad applicarsi per
l'espletamento e fino alla conclusione solamente per i procedimenti
instaurati dalla presentazione, entro il termine del 29 novembre
2014, della denuncia di inizio di attività o dell'istanza volta
all'ottenimento della concessione edilizia, ancorchè le disposizioni
medesime siano divenute inefficaci o siano state modificate al tempo
della loro applicazione».
I commi 3 e 4 del medesimo art. 41, novellati dalla legge n. 1
del 2021, fanno riferimento all'art. 13 della legge regionale n. 4
del 2009, che disciplina gli interventi ammissibili nella fase di
adeguamento degli strumenti urbanistici al Piano paesaggistico
regionale e che è stato abrogato dall'art. 44, comma 3, della legge
regionale n. 8 del 2015.
Trattandosi di una disciplina abrogata, mantenuta in vita
transitoriamente soltanto per i procedimenti avviati entro una certa
data, le nuove previsioni non possono che essere rivolte a
modificare, in senso retroattivo, i presupposti per l'accoglimento
delle istanze presentate entro il termine del 29 novembre 2014 (ai
sensi del comma 1 dell'art. 41 sopra richiamato), con questo
introducendo una sorta di sanatoria.
Sono infatti ampliate, a posteriori, le ipotesi derogatorie alle
previsioni e prescrizioni del piano paesaggistico regionale, alle
quali gli strumenti urbanistici comunali devono adeguarsi (v. art.
145, comma 4, del Codice). Ciò contrasta anche con il divieto di
sanatoria ex post di cui all'art. 167, del Codice.
L'art. 16 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale, come attuato mediante
il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, nonchè
degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s),
Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli
135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, in
quanto interviene a regolare materia spettante esclusivamente allo
Stato, e comunque in modo difforme dagli obblighi assunti in sede
internazionale.
È altresì illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale, per i profili che - pur eventualmente appartenendo alla
competenza regionale - comunque contrastano con le norme di grande
riforma economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942, agli
articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla
previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È inoltre illegittimo per violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione in ragione degli
esiti manifestamente arbitrari e irragionevoli cui conduce la
modifica ex post delle condizioni di accoglimento delle domande di
c.d. piano casa già presentate nel 2014, con effetti sperequativi
tra situazioni che ricevono un diverso trattamento per effetto di
regole mutate successivamente.
È infine illegittimo perchè lede il principio di leale
collaborazione con lo Stato, avendo eluso l'obbligo di
copianificazione .
16. Illegittimità dell'art. 17 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in esame contiene un differimento dei termini. Più
precisamente, sposta alla data di sua entrata in vigore i termini di
cui agli articoli 34, comma 1, lettera b), e 41, comma 4, della legge
regionale n. 8/2015. Proroga poi al 31 dicembre 2023 il termine di
cui all'art. 37, comma 1, della stessa legge regionale n. 8/2015,
facendo espressamente rivivere a disciplina dettata dal Capo I,
Titolo II della legge in questione.
L'art. 34, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 8/2015
dispone la non applicabilità delle disposizioni del Capo I del
Titolo II negli edifici completati successivamente alla data di
entrata in vigore della legge regionale n. 8 del 2015. Per effetto
della novella essi diventano consentiti fino all'entrata in vigore
della nuova legge.
L'art. 41, comma 4, consente l'attuazione degli interventi
localizzati nelle zone urbanistiche omogenee C, D e G, contigue al
centro urbano, e previsti nei piani attuativi adottati alla data di
entrata in vigore della legge n. 8 del 2015, in attuazione dell'art.
13, comma 1, lettera b), della legge regionale n. 4 del 2009. Per
effetto della novella gli interventi stessi sono permessi anche dopo
il 2015 e fino all'entrata in vigore della nuova legge.
In sostanza, la possibilità di eseguire alcuni interventi
previsti dal c.d. «piano casa sardo», esclusa dalla legge del 2015
oltre la data della sua entrata in vigore, è oggi consentita fino
all'inizio del 2021, con una proroga di fatto di ulteriori 6 anni.
Ciò in evidente contrasto con il carattere straordinario ed
eccezionale della normativa del piano casa, e con un effetto
retroattivo che apertamente confligge con il divieto di sanatoria ex
post disposto dall'art. 167 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Le disposizioni del Capo I del Titolo II della legge regionale n.
8 del 2015, ossia il Capo recante il c.d. secondo Piano Casa della
Sardegna, che avevano scadenza al 31 dicembre 2020 secondo il vecchio
testo dell'art. 37, sono ora prorogate per ulteriori tre anni. E
cioè fino al 31 dicembre 2023. Ma lo stesso termine del 31 dicembre
2020 era frutto di altra proroga per effetto della legge n. 17/2020
che è attualmente all'esame della Corte costituzionale, ed era
scaduto al momento di entrata in vigore della legge n. 1/2021.
La Regione Sardegna, dopo aver fatto decadere la norma di proroga
del c.d. Piano Casa impugnata, intende quindi comunque farne salva
l'efficacia con una nuova norma, anche nell'eventualità che la
vecchia fosse dichiarata incostituzionale.
Esiste nell'ordinamento un principio generale di non
prorogabilità dei termini dopo la loro scadenza, e quindi già solo
per questo la norma in esame sarebbe illegittima per la violazione
del canone di ragionevolezza imposto dall'art. 3 della Costituzione.
L'art. 17 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello statuto speciale, come attuato mediante
il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, nonchè
degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s),
Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli
135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011,
per aver inciso in materia riservata alla competenza esclusiva dello
Stato e per di più in modo difforme da impegni assunti in sede
internazionale.
È di poi illegittimo per la violazione dei canoni di
ragionevolezza imposti dall'art. 3 della Costituzione per gli esiti
manifestamente arbitrari e irragionevoli cui conduce la reiterata
proroga della disciplina del c.d. piano casa, nonchè la proroga di
un termine già scaduto.
È altresì illegittimo per la violazione dell'art. 3 dello
Statuto speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente
della Repubblica n. 480 del 1975, perchè - pur nell'ipotesi di
un'eventuale competenza regionale - viola le norme di grande riforma
economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942,
all'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla previsione
dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art. 5, commi 9
e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittimo perchè viola il principio di leale
collaborazione, avendo unilateralmente disposto in materia affidata
alla copianificazione.
17. Illegittimità dell'art. 18 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in esame detta una «Norma transitoria» che prevede la
salvezza delle richieste di titoli abilitativi di cui alla legge
regionale n. 8 del 2015 presentate fino alla data del 31 dicembre
2020 e la conservazione delle attività eventualmente svolte e degli
atti adottati dagli uffici pubblici statali, regionali o comunali.
Nella disciplina transitoria dettata dalla nuova legge è
consentita la facoltà per i richiedenti il titolo abilitativo di
fruire delle sue modifiche, ove più favorevoli, mediante la
presentazione delle sole integrazioni o modifiche alla documentazione
già presentata.
Sempre per la norma transitoria, le eventuali richieste di titoli
abilitativi presentate tra il 1° gennaio 2021 e la data di entrata in
vigore della nuova sono ripresentate a decorrere da quest'ultima.
In sostanza, l'art. 18 fa salve le istanze e gli atti già
prodotti rispetto alla pregressa normativa regionale, che la legge
regionale n. 17 del 2020 aveva prorogato fino al 31 dicembre 2020.
Con questa previsione, considerato che all'entrata in vigore della
legge n. 1 del 2021 il termine era già scaduto, il legislatore
regionale fa salvi gli atti e le istanze già presentate sulla base
della norma previgente, la quale presenta anch'essa profili di
illegittimità costituzionale, che ne hanno motivato l'impugnativa
avanti alla Corte.
L'art. 18 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto Speciale, come attuato mediante
il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, nonchè
degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s),
Cost., rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli
135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011,
avendo legiferato in materia di competenza statale e per di più in
modo difforme dagli impegni assunti in sede istituzionale.
È poi illegittimo per violazione dell'art. 3 della Costituzione
in quanto non corrisponde a canoni di ragionevolezza di fronte agli
esiti manifestamente arbitrari e irragionevoli cui conduce la
reiterata proroga della disciplina del c.d. piano casa regionale
soprattutto se si considera la disposta proroga di un termine già
scaduto.
È altresì illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale in quanto - anche nell'ipotesi di eventuale competenza
legislativa regionale - comunque vengono lese le norme di grande
riforma economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942,
all'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, all'intesa sul piano casa del 2009, fondata sulla previsione
dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008, e all'art. 5, commi 9
e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È infine illegittimo, come tutte le altre norme che lo
precedono, per la violazione dell'obbligo di leale collaborazione con
lo Stato perchè incide su materia che deve essere affidata alla
copianificazione .
18. Illegittimità dell'art. 19 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettere l), m) e s) della Costituzione, nonchè per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in esame è inserita nel Capo II della legge regionale
n. 1 del 2021, diretto ad introdurre modifiche alla precedente legge
regionale n. 23 del 1985, recante «Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di
sanatoria di insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed
accelerazione delle procedure espropriative».
Essa dal canto suo modifica l'art. 7-bis di quella legge,
concernente le «Tolleranze edilizie», inserendo i seguenti due nuovi
commi:
«1-ter. Per i fabbricati realizzati con licenza di
costruzione antecedente all'entrata in vigore della presente legge,
sono considerate tolleranze edilizie, con conseguente
inapplicabilità delle disposizioni in materia di parziale
difformità, le violazioni di altezza, distacchi, cubatura o
superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il
5 per cento delle misure progettuali.
1-quater. Nell'osservanza del principio di certezza delle
posizioni giuridiche e di tutela dell'affidamento dei privati,
costituiscono inoltre tolleranze edilizie le parziali difformità,
realizzate nel passato durante i lavori per l'esecuzione di un titolo
abilitativo cui sia seguita, previo sopralluogo o ispezione da parte
di funzionari incaricati, la certificazione di conformità edilizia e
di agibilità nelle firme previste dalla legge e le parziali
difformità rispetto al titolo abilitativo legittimamente rilasciato,
che l'amministrazione comunale abbia espressamente accertato
nell'ambito di un procedimento edilizio e che non abbia contestato
come abuso edilizio o che non abbia considerato rilevanti ai fini
dell'agibilità dell'immobile. È fitta salva la possibilità di
assumere i provvedimenti di cui all'art. 21-nonies della legge n. 241
del 1990, nei limiti e condizioni ivi previsti.».
Queste due disposizioni contrastano profondamente con la
disciplina statale contenuta nell'art. 34-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, introdotto con l'art.
10, comma 1, lettera p), del decreto-legge n. 76 del 2020 (c.d.
«decreto Semplificazioni»), che prescrive che il mancato rispetto
dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta
e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non
costituisce violazione edilizia solo se contenuto entro il limite del
2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo (comma 1), e
che, per gli immobili non sottoposti a tutela ai sensi del Codice,
costituiscono tolleranze esecutive le irregolarità geometriche e le
modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, nonchè la
diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i
lavori per l'attuazione di titoli abilitativi edilizi, a condizione
che non comportino violazione della disciplina urbanistica ed
edilizia e non pregiudichino l'agibilità dell'immobile.
La norma del T.U. n. 380/2001, come noto, è da considerare norma
di grande riforma economico-sociale, non derogabile dalle regioni,
neppure da quelle fornite di autonomia speciale.
La norma regionale pertanto, è illegittima sia ove prevede, nel
comma 1, il limite del 5 per cento, molto più alto di quello
statale, sia ove consente, nel comma 2, una sorta di sanatoria ex
post considerando «tollerabili» ulteriori parziali difformità (senza
che ne sia indicato il limite e la rilevanza effettivi) rispetto al
titolo edilizio in ragione di alcune acquisizioni procedimentali, in
difformità alle previsioni del legislatore statale, e soprattutto
senza che siano esclusi gli immobili tutelati.
Si deve ulteriormente rilevare l'assoluta contrarietà ai
principi e la manifesta illegittimità costituzionale del conuna
1-quater introdotto dalla norma qui censurata per i seguenti aspetti:
l'espressa previsione di un affidamento tutelabile del
privato alla conservazione di opere abusive laddove è principio
consolidato nell'ordinamento quello per cui non può ammettersi
l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una
situazione di fatto abusiva, che il tempo non può in alcun modo
legittimare (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9 del 2017;
l'attribuzione di un effetto di sanatoria alla mera mancata
contestazione degli abusi rilevabili da parte dell'Amministrazione
ovvero al rilascio del certificato di agibilità, laddove è noto che
quest'ultimo ha la sola funzione di certificare l'esistenza delle
condizioni per l'utilizzazione dell'immobile in conformità alla sua
destinazione;
la previsione che gli effetti di sanatoria riconnessi al
certificato di agibilità o alla mera mancata contestazione degli
abusi siano eliminabili soltanto mediante il ricorso all'autotutela.
Le regole dettate dalla norma statale di cui all'art. 34-bis del
T.U. n. 380/2000 costituiscono anche il contenuto di una disciplina
che deve essere necessariamente uniforme su tutto il territorio
nazionale, onde il discostarsi da essa comporta anche la violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera m) della Costituzione, che
impone il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili dei cittadini, che spetta al legislatore
statale fissare.
Inoltre, l'ampliamento dell'area delle tolleranze edilizie
comporta anche l'effetto di depenalizzare abusi edilizi suscettibili
di ricadere nella fattispecie sanzionatoria di cui all'art. 44, comma
1, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001, con conseguente ulteriore violazione del precetto di cui
all'art. 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione che
prevede la potestà esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
penale.
La norma in esame lede anche le norme costituzionali poste a
tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico, nonchè
della competenza esclusiva statale in materia paesaggistica, sia
perchè non viene esclusa la configurabilità di tolleranze eccedenti
il 2 per cento in relazione agli immobili sottoposti a tutela, sia
perchè incrementando dal 2 al 5 per cento la misura delle c.d.
tolleranze edilizie, si determina l'irrilevanza edilizia di una serie
di abusi che, se eseguiti su immobili sottoposti a vincolo,
costituirebbero addirittura variazioni essenziali (e non mere
variazioni parziali).
Per questa via, la Regione determina un significativo
abbassamento del livello della tutela degli immobili vincolati,
esonerando dalle sanzioni penali e amministrative le variazioni
essenziali eseguite su immobili vincolati.
L'art. 19 della legge regionale n. 1/2021 è pertanto
costituzionalmente illegittimo per la violazione dell'art. 3 dello
Statuto speciale e degli articoli 9 e 117, comma secondo, lettere l),
m) e s) della Costituzione perchè, in relazione ai molteplici
aspetti sopra trattati, invade la sfera di competenza legislativa
esclusiva dello Stato nelle materie della tutela del paesaggio e dei
beni storico-artistici, della fissazione dei livelli minimi di
prestazione concernenti i diritti civili, nonchè della disciplina
penale.
È altresì costituzionalmente illegittimo per la violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale, perchè - anche per la parte di
potere legislativo di competenza regionale nella materia edilizia -
contrasta comunque con le norme statali sopra ricordate, che fissano
principi di grande riforma economico-sociale nella materia edilizia.
19. Illegittimità dell'art. 21 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettere e), l) e m) della Costituzione, nonchè per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 21 della legge regionale n. 1/2021 modifica l'art. 16
della legge regionale n. 23 del 1985, in materia di «Accertamento di
conformita'», aggiungendo il comma 1-bis in forza del quale, fatti
salvi gli effetti penali dell'illecito, il permesso di costruire o
l'autorizzazione all'accertamento di conformità possono essere
ottenuti, ai soli fini amministrativi, qualora gli interventi
risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al
momento della presentazione della domanda. La novella ha un effetto
dirompente, consentendo di sanare a regime una serie di abusi non
sanabili in base all'attuale disciplina statale (cfr. articoli 36 e
37 del TUE), la quale richiede inderogabilmente la c.d. doppia
conformità, ossia la conformità dell'intervento realizzato senza
titolo sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento
della realizzazione dell'abuso, che a quella in vigore al momento
della presentazione della domanda.
Si tratta, insomma, dell'ennesimo attacco regionale al principio
della «doppia conformita'».
In base alla disciplina introdotta dalla norma in esame, è
infatti sufficiente che l'immobile sia conforme alla disciplina
urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della
domanda, e non anche al tempo dell'abuso. La Regione Sardegna
consente quindi di regolarizzare ex post, rendendole legittime, opere
che, al momento della loro realizzazione, sono in contrasto con gli
strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo ad una ipotesi di
sanatoria, in linea con iniziative legislative analoghe puntualmente
sanzionate dalla Corte costituzionale (sentenze n. 233 del 2015, n.
209 del 2010, n. 290 e n. 54 del 2009).
In particolare, nella sentenza n. 232 del 2017, pronunciata nei
confronti della Regione Siciliana, si legge che «Questa Corte si è
più volte occupata del principio dell'accertamento di conformità di
cui all'art. 36 testo unico edilizia e ha affermato che esso, che
costituisce «principio fondamentale nella materia governo del
territorio» (da ultimo, sentenza n. 107 del 2017), è «finalizzato a
garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed
edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione
dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere
l'accertamento di conformita'» (sentenza n. 101 del 2013). Tale
istituto si distingue dal condono edilizio, in quanto «fa riferimento
alla possibilità di sanare opere che, sebbene sostanzialmente
conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, sono state
realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero con varianti
essenziali», laddove il condono edilizio «ha quale effetto la
sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a
prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina
urbanistica ed edilizia» (sentenza n. 50 del 2017).
Anche a prescindere da tali classificazioni, occorre ricordare
che, sebbene questa Corte abbia riconosciuto che la disciplina
dell'accertamento di conformità attiene al governo del territorio,
ha comunque precisato che spetta al legislatore statale la scelta
sull'an, sul quando e sul quantum della sanatoria, potendo il
legislatore regionale intervenire solo per quanto riguarda
l'articolazione e la specificazione di tali disposizioni (sentenza n.
233 del 2015). Quanto alle regioni ad autonomia speciale, ove nei
rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo
primario, si è puntualizzato che esse devono, in ogni caso,
rispettare il limite della materia penale e di «quanto è
immediatamente riferibile ai principi di questo intervento
eccezionale di grande riforma», come nel caso del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria (sentenza n. 196 del 2004).».
La norma è pertanto illegittima per contrasto con il principio
fondamentale in materia di governo del territorio della c.d. «doppia
conformita'», fissato dal noto art. 36 del TU sull'edilizia di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001,che si deve
imporre alle regioni anche quando esse esercitino la propria
competenza legislativa esclusiva.
Questo principio, che è di grande riforma economico-sociale,
costituisce anche un dato che attiene ai livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili dei cittadini che devono
essere assicurati uniformemente sull'intero territorio nazionale ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione.
La Regione, inoltre, pur facendo salvi gli effetti penali
dell'illecito, non fa salve le relative sanzioni civili e fiscali,
previste dagli articoli 46 e 49 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, con conseguente invasione della sfera di
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile di cui
alle lettere l) ed e) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
Realizzando un sostanziale intervento in sanatoria, la Regione
Sardegna ha dunque invaso un ambito legislativo estraneo ai titoli di
sua legittimazione, rendendo ancor più evidente la marcata
incoerenza sistematica da ascrivere alle disposizioni impugnate.
20. Illegittimità dell'art. 23 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettere m) e s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in esame è inserita nel Capo III della legge regionale
n. 1 del 2021 contenente modifiche alla precedente legge regionale n.
16 del 2017 («Norme in materia di turismo») e reca disposizioni
varie.
Essa modifica l'art. 21 di quella legge, concernente le «Aree di
sosta temporanea a fini turistici», introducendo il comma 3-bis in
forza del quale i privati possono proporre al comune la sosta
temporanea degli autocaravan e caravan in aree proprie e i comuni
possono rilasciare l'autorizzazione una volta verificata la
sussistenza dei requisiti di cui al comma 3, ossia quelli richiesti
dall'art. 185 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 («Nuovo
codice della strada») e dell'art. 378 del decreto del Presidente
della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 («Regolamento di esecuzione
e di attuazione del nuovo codice della strada»), essendo inoltre
richieste le dotazioni minime e ulteriori appositamente indicate.
Non è specificato che la realizzazione delle richiamate aree di
sosta deve comunque essere conforme alle previsioni del piano
paesaggistico e autorizzata sotto il profilo paesaggistico.
Poichè però i commi 1 e 2 dell'art. 21 distinguono tra le aree
destinate alla sosta temporanea attrezzate e non attrezzate, e solo
per le aree attrezzate è richiesto il rispetto dei requisiti di cui
sopra, il nuovo comma 3-bis non specifica che le aree di sosta, che
possono essere proposte ai comuni in aree private, sono «attrezzate»,
pur richiedendo i requisiti di cui al comma 3 (previsti per le aree
attrezzate).
Al riguardo, si precisa che le aree di sosta temporanea
attrezzate non sono consentite nell'ambito del bene paesaggistico
tipizzato e individuato dal Piano paesaggistico regionale della
«Fascia costiera», in quanto la realizzazione di «aree attrezzate di
camper» non sono ammesse dalle relative NTA (cfr. art. 20, comma 1,
lettera b, punto 3) e quindi la norma, in quanto riferita anche alle
aree attrezzate, risulta contraria alle previsioni delle predette NTA
del PPR.
L'art. 23 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto Speciale, e degli articoli 117,
secondo comma, lettere m) ed s), della Costituzione, rispetto ai
quali costituiscono parametri interposti gli articoli 135, 143, 145,
146, 149 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, il
decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 e la legge n.
14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul paesaggio.
È altresì illegittimo per violazione dell'art. 9 della
Costituzione perchè compromette il bene paesaggistico, la cui tutela
spetta esclusivamente allo Stato.
È illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione perchè comunque incide unilateralmente sulla
disciplina del paesaggio senza osservare l'obbligo di
copianificazione con lo Stato.
21. Illegittimità dell'art. 24 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma in questione introduce nella legge regionale n. 16 del
2017 l'art. 19-bis, concernente la «Realizzazione dei campeggi oltre
la fascia dei 300 metri dalla linea di battigia», con il quale si
consente la realizzazione di campeggi a basso indice di impatto
paesaggistico e ad alto indice di reversibilità oltre la fascia di
300 metri dalla linea di battigia.
La previsione contrasta con il piano paesaggistico regionale e in
particolare con la disciplina d'uso (NTA) del bene paesaggistico
tipizzato e individuato della «Fascia costiera», e con eventuali
ulteriori vincoli paesaggistici che vi ricadono.
Anche in questo caso la Regione Sardegna viola la normativa di
tutela paesaggistica e il connesso obbligo di copianificazione
previsto dagli articoli 135 e 143 del Codice. È inoltre obliterato
l'obbligo di ottenere l'autorizzazione paesaggistica.
La previsione è illegittima per violazione dell'art. 3 dello
Statuto speciale, e degli articoli 117, secondo comma, lettere m) e
s), della Costituzione, rispetto ai quali costituiscono parametri
interposti gli articoli 135, 143, 145, 146, 149 e 156 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, il decreto del Presidente della
Repubblica n. 31 del 2017 e la legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea sul paesaggio.
È altresì illegittimo per violazione dell'art. 9 della
Costituzione perchè compromette il bene paesaggistico, la cui tutela
spetta esclusivamente allo Stato.
È illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione perchè comunque incide unilateralmente sulla
disciplina del paesaggio senza osservare l'obbligo di
copianificazione con lo Stato.
22. Illegittimità dell'art. 25 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 25 della legge regionale n. 1/2021 fornisce
l'interpretazione autentica dell'art. 4 del decreto dell'Assessore
regionale degli enti locali, finanze e urbanistica n. 2266/U del 1983
e prevede: «1. L'art. 4 del decreto dell'Assessore regionale degli
enti locali, finanze e urbanistica n. 2266/U del 1983 si interpreta
nel senso che, in sede di nuova pianificazione, le limitazioni
imposte dalla legge regionale 25 novembre 2004, n. 8 (Norme urgenti
di provvisoria salvaguardia per la pianificazione paesaggistica e la
tutela del territorio regionale) inerenti il dimensionamento della
capacità insediativa alberghiera, non si applicano per i comuni che
non abbiano raggiunto la potenzialità volumetrica originariamente
prevista dal decreto assessoriale n. 2266/U del 1983 a condizione che
le relative volumetrie siano finalizzate alla promozione turistica
mediante la realizzazione di strutture alberghiere, para alberghiere
a 5 o 6 stelle. È consentito trasferire la residenza anagrafica e/o
domicilio nelle strutture ricettive definite dalla legge regionale n.
16 del 2017, a prescindere dalla classificazione urbanistica delle
aree in cui le medesime ricadono».
L'art. 4 del decreto 2266/U del 1983 (oggetto di interpretazione
autentica) reca i limiti di densità edilizia per le diverse zone
nella Regione Sardegna.
Con l'art. 25 si introduce, sostanzialmente, una modifica alla
previsione dell'art. 6 («Zone F turistiche») della legge regionale n.
8 del 2004, recante «Norme urgenti di provvisoria salvaguardia per la
pianificazione paesaggistica e la tutela del territorio regionale» -
sulla cui base fu approvato il vigente piano paesaggistico regionale
- ove si prevede che: «Il dimensionamento delle volumetrie degli
insediamenti turistici ammissibili nelle zone F non deve essere
superiore al 50 per cento di quello consentito con l'applicazione dei
parametri massimi stabiliti per il calcolo della fruibilità ottimale
del litorale dal dec. ass. 20 dicembre 1983, n. 2266/U dell'Assessore
degli enti locali, finanze ed urbanistica».
L'art. 25 introduce pertanto la possibilità di individuare, in
sede di redazione degli strumenti urbanistici comunali (non ancora
adeguati al PPR, che a sua volta necessita di essere verificato e
adeguato ai sensi di quanto previsto dal Protocollo d'Intesa del
2007), nuove previsioni edificatorie, anche negli ambiti tutelati
paesaggisticarnente, in contrasto con il principio di
copianificazione obbligatoria di cui agli articoli 135 e 143 del
Codice.
L'interpretazione autentica di una norma risalente a oltre
quarant'anni prima, secondo l'avviso del Governo, appare inoltre
irragionevole e contraria al buon andamento, e per questo
contrastante con i canoni di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
La norma qui censurata è pertanto costituzionalmente illegittima
per violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale, nonchè degli
articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, e la legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio.
Viola comunque l'art. 3 della Costituzione per la manifesta
irragionevolezza, anzichè esercitare ex novo il potere legislativo,
di operare l'interpretazione autentica di una norma risalente ad
oltre quarant'anni fa.
Viola infine il principio di leale collaborazione, perchè incide
unilateralmente sulla materia paesaggistica al di fuori dell'obbligo
di copianificazione con lo Stato.
23. Illegittimità dell'art. 26 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 25 della legge regionale n. 1/2021 («Insediamenti
turistici. Specificazioni») prevede:
«1. Al fine di favorire lo sviluppo delle località non
costiere e la destagionalizzazione dei flussi turistici, in deroga
all'art. 61, comma 1, lettera b), e all'art. 89, comma 1, lettera b),
delle Norme tecniche di attuazione (NTA) del Piano paesaggistico
regionale (PPR), approvato con D.P.Reg. 7 settembre 2006, n. 82,
qualora non siano perseguibili le modalità di cui all'art. 90, comma
1, lettera a), delle stesse NTA, i comuni possono localizzare nuovi
interventi turistici e relativi servizi generali, che non siano in
connessione ed integrazione con assetti insediativi esistenti, nelle
vicinanze di un fattore di attrazione motivatamente individuato».
Le NTA del PPR prevedono che i comuni, nell'adeguamento degli
strumenti urbanistici al PPR, debbano localizzare i nuovi interventi
residenziali e turistici e i servizi generali in connessione e
integrazione strutturale e formale con l'assetto insediativo
esistente (art. 61, comma 1, lettera b) e favorire le nuove
localizzazioni turistiche in zone contigue e/o integrate agli
insediamenti (art. 89, comma 1, lettera b).
L'art. 90, comma 1, lettera a), delle NTA prevede poi, come norma
di indirizzo degli insediamenti turistici, che i comuni debbano
prevedere lo sviluppo della potenzialità turistica del territorio
attraverso l'utilizzo degli insediamenti esistenti quali centri
urbani, paesi, frazioni e agglomerati, insediamenti sparsi del
territorio rurale e grandi complessi del territorio minerario.
L'art. 26 della legge regionale n. 1 del 2021 introduce, in via
autonoma e unilaterale, previsioni derogatorie alle NTA del PPR,
consentendo la localizzazione di nuovi interventi turistici e
relativi servizi generali non conformi alla vigente disciplina di
tutela, e ciò al di fuori degli obblighi di verifica ed adeguamento
del Piano paesaggistico regionale di cui agli art. 143 e 156 del
Codice, sulla base del Protocollo d'intesa, sottoscritto tra la
Regione e il Ministero nel 2007 e del relativo disciplinare attuativo
del 2018.
L'art. 26 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale, come attuato mediante
il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, nonchè
degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma lettera s), Cost.,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio.
È, come tutte le altre norme che lo precedono,
costituzionalmente illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione, pacificamente ignorando l'obbligo di copianificazione
con lo Stato.
24. Illegittimità dell'art. 27 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
L'art. 26, in due distinti commi, disciplina gli interventi
ammissibili nella fase di adeguamento degli strumenti urbanistici al
Piano paesaggistico regionale, e prevede:
«1. Negli ambiti di paesaggio costiero di cui all'art. 14,
comma 1, delle NTA del PPR, fino all'adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni del PPR, è consentita, in aggiunta ai
casi di cui all'art. 15, comma 1, delle NTA, l'adozione e
l'approvazione dei piani attuativi previsti nello strumento
urbanistico vigente, che ricadono nelle zone territoriali omogenee C,
D e G, contigue o interne al tessuto urbano.
2. Ai fini dell'applicazione della disciplina transitoria di
cui all'art. 15, comma 1, delle NTA del PPR, i confini amministrativi
comunali sono considerati elementi geografici di interclusione.».
L'art. 15, comma 1, delle NTA, detta la disciplina transitoria
per gli ambiti di paesaggio costieri, prevedendo che, fino
all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni
del PPR, è consentita l'attività edilizia e la relativa
realizzazione delle opere di urbanizzazione nelle zone omogenee A e B
dei centri abitati e delle frazioni individuate dai comuni ai sensi
dell'art. 9 della legge 24 dicembre 1954 n. 1228, purchè delimitate
ed indicate come tali negli strumenti urbanistici comunali. Inoltre,
sono realizzabili in conformità ai vigenti strumenti urbanistici
comunali gli interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente
contigue al tessuto urbano consolidato ed intercluse da elementi
geografici, infrastrutturali ed insediativi che ne delimitino
univocamente tutti i confini.
L'art. 27 della legge regionale n. 1 del 2021 introduce nelle NTA
del PPR, in via autonoma e unilaterale, una ulteriore fattispecie
derogatoria agli obblighi di adeguamento al Piano paesaggistico
regionale dei PUC (Piani urbanistici comunali), consentendo
l'adozione e approvazione di Piani attuativi derogatori alla
obbligatoria disciplina di tutela definita dal PPR.
Tale disposizione è inoltre resa ancor più grave, nelle sue
conseguenze per la tutela del paesaggio (comprensivo dell'intero
territorio), dalla introduzione con il comma 2 di una sorta di
presunzione, in base alla quale i «confini amministrativi comunali»
sono considerati come un elemento pari a quello dell'edificazione o
infrastrutturazione esistente, nel cui solo ambito sarebbe stato
possibile, ai sensi delle NTA, operare ulteriori trasformazioni del
territorio.
La disposizione, pertanto, non solo aggiunge, rispetto alle NTA,
le zone omogenee D e G, ma consente di edificare ulteriormente, con
piani attuativi, in aggiunta a quanto già previsto dal vigente PPR,
anche in ambiti tutelati paesaggisticamente, e ciò senza il
coinvolgimento obbligatorio del Ministero in sede di copianificazione
obbligatoria.
L'art. 27 è pertanto costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale, come attuato mediante
il decreto del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, nonchè
degli articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, e la legge n. 14 del 2006, di recepimento della
Convenzione europea sul paesaggio.
È infine costituzionalmente illegittimo per la consueta e
ripetuta violazione del principio di leale collaborazione con lo
Stato per aver ignorato l'obbligo di copianificazione .
25. Illegittimità dell'art. 28 della legge regionale 18 gennaio
2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi primo e
secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per violazione
dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
La norma qui indicata così dispone:
«1. Fino all'adeguamento del PPR e delle relative NTA il
vincolo paesaggistico relativo alle zone umide di cui all'art. 17,
comma 3, delle vigenti NTA si interpreta sistematicamente con l'art.
18 delle medesime NTA nel senso che le zone umide rappresentano beni
paesaggistici oggetto di conservazione e tutela per l'intera fascia
di 300 metri dalla linea di battigia dei laghi naturali, degli
stagni, delle lagune e degli invasi artificiali, a prescindere dalle
perimetrazioni operate sulle relative cartografie in misura
inferiore.
2. Nelle zone urbanistiche A, B, C, D, E ed F dei comuni che
non abbiano provveduto all'adeguamento del piano urbanistico comunale
al PPR, le aree libere da volumi regolarmente accatastati alla data
di approvazione della presente legge, che ricadano nella fascia di
tutela di cui al comma 1, sono inedificabili e non possono essere
oggetto di alcuna trasformazione urbanistica o edilizia.
3. Sugli edifici esistenti nella fascia di tutela di cui al
comma 1 restano consentiti gli interventi di cui all'art. 3, comma 1,
lettere a), b), c) e d) del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)), e successive modifiche
ed integrazioni».
Al contempo, il successivo art. 29 abroga l'art. 27 della legge
regionale n. 8 del 2015, che così estendeva il vincolo
paesaggistico: «1. Sono beni paesaggistici le zone umide di cui
all'art. 17, comma 3, lettera g) delle Norme tecniche di attuazione
del Piano paesaggistico regionale, individuate e rappresentate nella
cartografia di piano nella loro dimensione spaziale. Il vincolo
paesaggistico non si estende, oltre il perimetro individuato, alla
fascia di tutela dei 300 metri dalla linea di battigia, riferita ai
soli laghi naturali e invasi artificiali».
Al riguardo, occorre anzitutto evidenziare che l'art. 17, comma
1, lettera g), delle NTA del PPR elenca, tra le categorie di beni
paesaggistici, tipizzati e individuati nella cartografia del PPR, la
seguente: «Zone umide, laghi naturali ed invasi artificiali e
territori contermini compresi in una fascia della profondità di 300
metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui
laghi». Si tratta di zone umide individuate dal PPR e, quindi,
diverse e ulteriori rispetto a quelle tutelate ai sensi della
Convenzione di Ramsar (queste ultime soggette a vincolo ex lege ai
sensi dell'art. 142, comma 1, lettera i), del Codice dei beni
culturali e del paesaggio).
Tale norma era stata oggetto della pronuncia del Consiglio di
Stato n. 2188 del 2012, con la quale si era ritenuto che la fascia di
rispetto della profondità di 300 metri «deve allora ritenersi valere
per tutti i beni elencati in tale lettera g)».
Successivamente, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 308
del 2013, aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Sardegna 12
ottobre 2012, n. 20 (Norme di interpretazione autentica in materia di
beni paesaggistici), che prevedeva: «1. La Giunta regionale, nel
rispetto della norma fondamentale di riforma economico-sociale del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), e successive modifiche ed integrazioni, assume una
deliberazione di interpretazione autentica dell'art. 17, comma 3,
lettera g), delle norme di attuazione del Piano paesaggistico
regionale nel senso che la l'ascia della profondità di 300 metri
dalla linea di battigia è da riferirsi esclusivamente, come in tali
disposizioni già stabilito, ai laghi naturali e agli invasi
artificiali, e non si applica alle citate zone umide tipizzate e
individuate ai sensi dell'art. 134, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo n. 42 del 2004, come modificato dall'art. 4, comma 1, del
decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio. 2. I comuni e gli altri enti competenti, in
conformità alla deliberazione di interpretazione autentica della
Giunta regionale di cui al comma 1, sono tenuti ad adottare i
necessari atti conseguenti con riferimento ai titoli abilitativi
rilasciati a decorrere dal 24 maggio 2006, data di adozione del Piano
paesaggistico regionale».
In tale occasione la Corte ha ritenuto, tra l'altro, che «... la
volontà del legislatore deve ravvisarsi, alla luce di quanto
statuito nella legge regionale n. 8 del 2004 e nelle relative norme
del cosiddetto Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo n. 42 del 2004, nella volontà di assicurare
un'adeguata tutela e valorizzazione del paesaggio, in primo luogo
attraverso lo strumento del Piano paesistico regionale (art. 1 della
legge regionale n. 8 del 2004; art. 135 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio). L'effetto prodotto dalla norma regionale impugnata,
all'opposto, risulta essere quello di una riduzione dell'ambito di
protezione riferita ad una categoria di beni paesaggistici, le zone
umide, senza che ciò sia imposto dal necessario soddisfacimento di
preminenti interessi costituzionali. E ciò, peraltro, in violazione
di quei limiti che la giurisprudenza costituzionale ha ravvisato alla
portata retroattiva delle leggi, con particolare riferimento al
rispetto delle funzioni riservate al potere giudiziario. Deve,
pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 20 del 2012».
Con la legge regionale n. 8 del 2015, la Regione Sardegna era
nuovamente intervenuta a precisare la nozione delle «zone umide»
tipizzate e individuate dal PPR, questa volta senza dichiarare la
natura di norma di interpretazione autentica della previsione
introdotta. In particolare, mediante il richiamato art. 27 - ora
abrogato - la Regione specificava come, tenuto conto della
distinzione tra «zone umide» e «laghi naturali e invasi artificiali»,
solo a questi ultimi dovesse considerarsi riferita la fascia di
rispetto di 300 metri di cui all'art. 17 delle NTA.
L'art. 28, comma 1, della legge regionale in esame introduce una
nuova (ulteriore e diversa) interpretazione autentica della stessa
previsione di cui all'art. 17, comma 3, lettera g), delle NTA, ancora
più restrittiva della portata del vincolo.
La tutela delle zone umide oggetto di vincolo paesaggistico
tipizzato e individuato dal PPR, subisce una doppia limitazione: non
solo le predette zone non sono dotate di una propria fascia di
rispetto di 300 metri, ma la relativa individuazione è limitata alla
sola porzione che rientra nella fascia di rispetto dei 300 metri
prevista per i laghi naturali, gli stagni, le lagune e gli invasi
artificiali, di fatto riconducendo e «assorbendo» la tutela delle
zone umide alla tutela già riconosciuta dal PPR alla fascia di
rispetto di altri beni paesaggistici. La Regione opera, quindi, una
riduzione della tutela specificatamente riconosciuta alle zone umide
come bene paesaggistico autonomo, in contrasto con le previsioni
delle NTA. Occorre rilevare che la disposizione censurata, seppure
qualificata dallo stesso legislatore regionale in termini di norma di
interpretazione autentica, non si pone in linea con le indicazioni
offerte dalla Corte costituzionale nello scrutinare, attraverso il
parametro offerto dall'art. 3 della Costituzione, la legittimità
delle norme di interpretazione autentica o comunque delle norme
dotate di efficacia retroattiva: non assegna, infatti, alla norma
interpretata un significato già in questa contenuto, riconoscibile
come una delle possibili letture del testo originario; nè, ancora,
vale a chiarire situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo
in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto, o consente di
ristabilire un'interpretazione più aderente alla originaria volontà
del legislatore a tutela della certezza del diritto e della
eguaglianza dei cittadini, principi di preminente interesse
costituzionale. Piuttosto, lungi dal fornire un'interpretazione
possibile del testo della legge impugnata, ne restringe all'evidenza
l'estensione, al solo scopo di diminuire la portata applicativa della
disciplina di tutela riferibile alle zone umide.
Nè, ancora, la retroattività della disposizione de qua finisce
comunque per trovare giustificazione nella tutela di principi,
diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono
altrettanti motivi imperativi di interesse generale, ai sensi della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848; si mostra, per
contro, lesiva dei principi prima richiamati ed in particolare della
certezza dell'ordinamento giuridico e dell'affidamento dei soggetti
destinatari.
Nella richiamata sentenza n. 308 del 2013, la Corte ha anche
ricordato, richiamando il proprio orientamento, i limiti
costituzionali che devono essere rispettati dalle norme di
«interpretazione autentica». Si tratta di «una serie di limiti
"attinenti alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali,
anche di altri fondamentali valori di civiltà giuridica, posti a
tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i
quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di
ragionevolezza [...]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza
n. 209 del 2010)" (sentenza n. 78 del 2012)».
La disposizione si pone in contrasto frontale peraltro, con i
principi enunciati dalla Corte costituzionale e dal Giudice
amministrativo in materia di tutela delle zone umide proprio con
riferimento a norme regionali della Sardegna che si proponevano di
ridurre la tutela assegnata dal Piano paesaggistico ai predetti beni.
In materia di tutela del paesaggio, il Codice dei beni culturali
e del paesaggio costituisce per la Regione espressione della
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), nonchè limite per quanto attiene alle norme di
grande riforma in esso contenute in materia di «edilizia ed
urbanistica», attribuita alla Regione in via esclusiva.
Conseguentemente, non spetta alla Regione sottrarre unilateralmente
categorie di beni paesaggistici già sottoposti a tutela al principio
fondamentale di copianificazione con lo Stato posto dal predetto
Codice.
Posto quanto illustrato, se l'art. 29 della legge regionale in
esame, in quanto abroga un disposizione che non era condivisibile di
cui risulta legittima e opportuna l'eliminazione, è invece
costituzionalmente illegittimo l'art. 28, commi 1 e 3 per violazione
degli articoli 3 e 9 della Costituzione, in considerazione dei
profili di arbitrarietà e irragionevolezza insiti nella norma di
interpretazione autentica, che determina l'effetto della diminuzione
della tutela di beni di pregio paesaggistico.
La stessa norma è poi costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale nonchè degli articoli
9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio.
È infine costituzionalmente illegittima, come ripetersi..., per
la violazione del principio di leale collaborazione, per mancata
osservanza dell'obbligo di copianificazione con lo Stato.
26. Illegittimità dell'art. 30, comma 2, della legge regionale 18
gennaio 2021, n. 1 per violazione degli articoli 3, 9 e 117, commi
primo e secondo, lettera s) della Costituzione, nonchè per
violazione dell'art. 3 dello Statuto speciale della Regione Sardegna.
Nel Capo IV della legge regionale è inserito l'art. 29,
contenente «Clausola di non onerosita'», che prevede, al comma 2,
che:
«Gli articoli della presente legge, trattandosi di
disposizioni straordinarie per il sostegno dell'economia mediante il
rilancio del settore edilizio coniugate con la riqualificazione, la
razionalizzazione ed il miglioramento della qualità architettonica e
abitativa, della sicurezza strutturale, della compatibilità
paesaggistica e dell'efficienza energetica del patrimonio edilizio
esistente nel territorio regionale, anche attraverso la
semplificazione delle procedure, sono cogenti e di immediata
applicazione e prevalgono sugli atti di pianificazione, anche
settoriale, sugli strumenti urbanistici generali e attuativi e sulle
altre vigenti disposizioni normative regionali».
Si tratta di una disposizione manifestamente illegittima, in
quanto assicura la prevalenza delle disposizioni regionali rispetto
alle previsioni e prescrizioni del Piano paesaggistico regionale, in
contrasto con le previsioni del Codice (art. 145), che costituiscono
norme interposte rispetto agli articoli 9 e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, come più volte affermato dalla Corte
costituzionale, la quale ha sancito l'inderogabilità del piano
paesaggistico da parte del legislatore regionale (sentenze n. 11 e
189 del 2016).
L'art. 30, comma 2, è pertanto costituzionalmente illegittimo
per violazione dell'art. 3 dello statuto speciale, nonchè degli
articoli 9, 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost.,
rispetto ai quali costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143, 145 e 156 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011.
È poi illegittimo, ad avviso del Governo, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione per gli esiti manifestamente arbitrari
e irragionevoli cui conduce deroga indiscriminata della disciplina
del territorio
È inoltre illegittimo per violazione dell'art. 3 dello Statuto
speciale, come attuato mediante il decreto del Presidente della
Repubblica n. 480 del 1975, e degli articoli 3 e 97 della
Costituzione, per aver violato - pur negli spazi eventualmente
spettanti alla potestà legislativa regionale - le norme di grande
riforma economico sociale costituite dai principi di cui all'art.
41-quinquies, ottavo e nono comma, della legge n. 1150 del 1942 (come
attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968, recepito
dalla Regione Sardegna con il D. A. n. 2266/U/1983, e il d.P.G. n.
228 del 1994), agli articoli 2-bis e 14 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001, all'intesa sul piano casa del 2009,
fondata sulla previsione dell'art. 11 del decreto-legge n. 112 del
2008, e all'art. 5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del
2011.
È infine costituzionalmente illegittimo per avere espressamente
previsto la prevalenza della legge regionale (e qui sta l'intenzione
di fondo del legislatore regionale chiaramente manifestata) sulla
pianificazione formatasi in collaborazione con lo Stato nell'ambito
di una pianificazione condivisa.
Negando l'esistenza attuale di un obbligo di copianificazione, il
legislatore regionale misconosce il ruolo fondamentale e determinate
dello Stato nella materia della tutela del paesaggio e del governo
del territorio, e per questo motivo l'intera legge non può passare
al vaglio di costituzionalità.

P.Q.M.

La Presidenza del Consiglio dei ministri, come in epigrafe
rappresentata e difesa, conclude per l'accoglimento del presente
ricorso e per la conseguente dichiarazione di incostituzionalità
delle norme della legge regionale in esso denunciate.

Roma, 21 marzo 2021

L'Avvocato dello Stato: Corsini