Serie Generale n. 196 del 22-8-2019
SUPPLEMENTI ORDINARI
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 22 luglio 2019
Linee guida per le relazioni annuali del sindaco dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del sindaco delle citta' metropolitane e del presidente delle province sul funzionamento del sistema integrato dei controlli interni nell'esercizio 2018, ai sensi dell'articolo 148 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL). (Delibera n. 22/SEZAUT/2019/INPR). (19A05091) (GU Serie Generale n.196 del 22-08-2019 - Suppl. Ordinario n. 35)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 22 luglio 2019;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e le
successive modificazioni;
Visto, in particolare, l'art. 148 del citato decreto legislativo n.
267/2000, novellato dalla lettera e) del comma 1, dell'art. 3, del
decreto-legge n. 174/2012, così come modificato dall'art. 33 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni
dalla legge 11 agosto 2014, n. 116;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, ed in particolare
l'art. 11-bis;
Visto l'art. 1, comma 50 della legge n. 56/2014;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
3/SEZAUT/2019/INPR, depositata il 4 gennaio 2019, con la quale è
stato approvato il programma delle attività di controllo per l'anno
2019;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 472 del 16
luglio 2019 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione delle
autonomie;
Uditi i relatori, Consiglieri Francesco Uccello e Dario Provvidera;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte integrante
della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e il
relativo questionario per le relazioni annuali del Sindaco dei comuni
con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, del Sindaco delle
città metropolitane e del Presidente delle province sul
funzionamento del sistema integrato dei controlli interni
nell'esercizio 2018.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.

Così deliberato in Roma nell'adunanza del 22 luglio 2019.


Il Presidente: Buscema

I relatori: Uccello - Provvidera

Depositata in segreteria il 29 luglio 2019

Il dirigente: Prozzo

LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTÀ
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2018, AI
SENSI DELL'ART. 148 DEL DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267
- TUEL.

1. Il rafforzamento dei controlli interni degli enti locali è
un'esigenza imprescindibile per la salvaguardia dell'integrità e
della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie pubbliche
assegnate alle autonomie territoriali.
Il sistema dei controlli interni costituisce, infatti, il
necessario contrappeso dell'autonomia concessa ai livelli di Governo
territoriali dalla riforma del titolo V della Costituzione introdotta
con la legge n. 3 del 2001, specie dopo l'entrata in vigore della
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto la
disciplina del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale.
Il rispetto degli obblighi di finanza pubblica, posti a tutela
dei principi di equità intergenerazionale e di stabilità
finanziaria, presuppone che gli organi di vertice degli Enti
dispongano delle informazioni necessarie per valutare appieno
l'andamento della gestione e, nel caso, apportare le opportune misure
correttive in presenza di criticità e disfunzioni. Sotto questo
profilo, i controlli interni rappresentano un presidio fondamentale
per la sana gestione, in quanto utili ad assicurare l'efficacia e
l'efficienza delle attività operative (controllo di gestione),
l'attendibilità del reporting finanziario (controllo
amministrativo-contabile), il consolidamento dei risultati delle
gestioni (controllo sugli organismi partecipati) e la coerenza degli
stessi sia con i risultati attesi (controllo strategico) sia con le
aspettative degli utilizzatori finali dei servizi erogati (controllo
di qualita').
Il mancato esercizio della funzione pubblica di controllo
interno, oltre a ridurre il presidio sugli equilibri di bilancio e la
regolarità della gestione, rischia di alterare i processi
decisionali e programmatici, nonchè di indebolire le scelte
gestionali ed organizzative, con conseguente pericolo di frodi,
abusi, sprechi o, semplicemente, cattiva amministrazione delle
risorse e del patrimonio dell'Ente. A livello contabile, poi, aumenta
il rischio di manipolazioni o errori nella registrazione delle
transazioni giornaliere, con conseguente impossibilità per il
controllore esterno di fare assegnamento sulla qualità della
rendicontazione economica e finanziaria dell'Ente.
2. Al fine di promuovere il più corretto esercizio di tale
impianto, le presenti linee guida e lo schema di
relazione-questionario sul funzionamento del sistema dei controlli
interni nell'esercizio 2018 - che i Sindaci dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti, i Sindaci delle città
metropolitane e i Presidenti delle province devono trasmettere, ai
sensi dell'art. 148 del Tuel, alle Sezioni regionali della Corte dei
conti ed alla Sezione delle autonomie - intendono costituire uno
strumento ricognitivo approfondito, stabile e ricorrente per la
raccolta di dati omogenei e comparabili sul funzionamento dei
controlli interni, in quanto basati su criteri univoci utili a
fornire una visione d'insieme su cui fondare valutazioni di
adeguatezza, affidabilità ed efficacia circa il sistema dei
controlli realizzato nel corso del tempo dai singoli enti.
La puntuale compilazione dello schema di relazione consente,
inoltre, una conoscenza analitica degli eterogenei modelli attuativi
espressi dalle realtà territoriali, non sempre funzionali al
miglioramento del contesto organizzativo e gestionale del singolo
Ente, ma, quantomeno, caratterizzati dalla presenza diffusa (anche se
non priva di criticita') dei controlli di regolarità, di gestione e
sugli equilibri finanziari.
La circolarità di queste informazioni, oltre ad assicurare il
raccordo tra controlli interni e controlli esterni della Corte dei
conti, risponde all'esigenza di promuovere negli enti il confronto
con l'esperienza di altre Amministrazioni attraverso il raffronto fra
contesti operativi omogenei e fra modalità organizzative e di
funzionamento differenti per tipologie di contabilità, strumenti
informatici, natura degli indicatori, allocazione degli uffici,
composizione del personale, servizi monitorati, report ed esiti
conseguiti.
Il progressivo miglioramento dei processi di analisi interna ha
implementato, altresì, una sinergica collaborazione fra le diverse
metodologie di controllo che, in taluni contesti, è riuscita a
tradursi in indicazioni di sistema, con relativo affinamento dei
metodi e dei contenuti delle tipologie di controllo coinvolte nel
processo integrativo.
Nell'intento di promuovere tale processo sinergico, l'ottica
delle presenti linee guida continua ad insistere su un'analisi più
integrata, volta a mettere in relazione le funzionalità delle
singole tipologie di controllo, ciò anche al fine di incoraggiare
gli enti ad individuare le criticità e le lacune del sistema,
valutarne il complessivo rischio di controllo e proporre le soluzioni
correttive più adeguate.
3. Lo schema di relazione per l'esercizio 2018 conserva, quindi,
le principali caratteristiche di forma e contenuto delle linee guida
approvate lo scorso anno, le quali, privilegiando una logica di
sistema, hanno inteso dare al questionario una impostazione nuova,
più idonea a cogliere la forte integrazione esistente fra le varie
tipologie dei controlli interni ed a far emergere, attraverso il
raffronto tra i diversi ambiti operativi del controllo, il profilo
caratteristico del sistema attuato dal singolo Ente, la sua
conformità al disposto normativo e la capacità di incidere
efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie.
A differenza del passato, infatti, lo schema di
relazione-questionario rivolge una maggiore attenzione ai momenti di
integrazione e raccordo tra le diverse tipologie di controllo, così
da offrire una prospettiva unitaria degli adempimenti di carattere
organizzativo e funzionale. Al centro di questa impostazione vi è
soprattutto l'esigenza di adeguare la base informativa alle realtà
operative emergenti dal monitoraggio degli schemi di relazione, così
da assicurare la giusta chiave interpretativa dei processi gestionali
in atto e favorire l'acquisizione, l'elaborazione e l'analisi di dati
più significativi e coerenti. In questa logica, si è proceduto alla
rivisitazione dell'intero questionario, con conseguente introduzione
di nuovi quesiti ed eliminazione/precisazione di quelli già
formulati in precedenza.
Il nuovo schema di relazione è, dunque, strutturato in un
questionario a risposta sintetica organizzato in 8 sezioni, dedicate
alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di
seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una
ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie
di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed
effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni
regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono
particolari riferimenti al numero dei report da produrre e
ufficializzare, alle criticità emerse e alle azioni correttive
avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarità amministrativa e
contabile) è volta ad intercettare le eventuali problematiche
presenti nell'esercizio del controllo di regolarità tecnica e
contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale,
nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati
nell'esercizio e nell'adozione delle misure consequenziali facenti
capo ai responsabili dei settori in cui l'amministrazione locale
risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, con approfondimenti sull'utilizzo dei report periodici,
sulla natura degli indicatori adottati, sul tasso medio di copertura
dei costi dei servizi a domanda individuale e sul grado complessivo
di raggiungimento degli obiettivi operativi dell'azione
amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) è intesa, invece, a
sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine
all'attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare
le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli
obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di
programmazione;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli finanziari e per l'attuazione delle misure
di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operatività della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e finanziari, la valutazione
del rischio aziendale e la tipologia degli indicatori applicati;
la settima sezione (Controllo sulla qualità dei servizi) è
diretta, infine, ad evidenziare se i controlli di qualità si
spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni
erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustività, con
approfondimenti sull'appropriatezza degli indicatori adottati, il
livello degli standard di qualità programmati, la misurazione della
soddisfazione percepita dagli utenti, l'effettuazione di indagini di
benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders;
l'ottava sezione (Note) chiude il questionario con uno spazio
dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle
informazioni ovvero all'inserimento di informazioni integrative di
carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a
specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni
caratteristiche o peculiari.
4. Resta ferma la facoltà per le Sezioni regionali di controllo
di integrare le informazioni contenute nel presente schema di
relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali
integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere
l'integrità del contenuto e del formato originale del documento
scaricabile dall'applicativo «Con.Te.» (Contabilità Territoriale),
che garantisce il riversamento delle informazioni in uno specifico
database.
Analogamente, presso le Sezioni giurisdizionali regionali, in
forza del comma 4 dell'art. 148 del Tuel, potranno essere attivati
giudizi per l'irrogazione di sanzioni agli amministratori nel caso le
Sezioni di controllo dovessero rilevare l'assenza o l'inadeguatezza
degli strumenti e delle metodologie di controllo interno adottati
dagli enti.
Appare utile chiarire, altresì, che, in ottemperanza a quanto
previsto dal combinato disposto di cui agli articoli 148 e 156 TUEL,
il presente referto sul sistema dei controlli interni relativi al
2018 si applica a tutti i comuni che alla data del 31 dicembre 2017
hanno registrato, secondo le rilevazioni demografiche ISTAT, una
popolazione superiore a 15.000 abitanti. Sono tenuti all'invio del
questionario anche gli eventuali comuni che, avendo superato il
predetto limite di popolazione nel corso del 2017, non fossero tenuti
ad applicare, nel 2018, le disposizioni di cui agli articoli 147,
comma 2, lettera e), 147-ter e 147-quater, commi 1, 2 e 3, del TUEL,
relativamente al controllo sulla qualità dei servizi erogati, al
controllo strategico ed al controllo sulle società partecipate non
quotate.
Ai sensi dell'art. 11-bis del decreto-legge n. 174/2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, l'obbligo di
invio del questionario alla Corte dei conti deve intendersi riferito,
altresì, ai comuni ed alle province e città metropolitane
ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonchè
agli Enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Poichè dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie sulle risposte fornite dagli enti al questionario allegato
alle linee guida per l'esercizio 2017 è emersa la diffusa esigenza
di chiarimenti in ordine alla domanda 1.5 della prima sezione
(Sistema dei controlli interni), si rappresenta che per il corretto
calcolo delle unità di personale «anno equivalenti» (cd. «Full Time
Equivalent» Giuridico) occorre ipotizzare che una unità di personale
a tempo pieno lavori (secondo il numero di ore settimanali previste
dal contratto tipico del pubblico impiego) trentasei ore settimanali
per trecentosessantacinque giorni l'anno (a prescindere dai giorni di
ferie, di festa, di malattia, di permesso etc.). Pertanto, la formula
del FTE giuridico va intesa come il prodotto delle ore di lavoro
dedicate alle attività di controllo interno in una settimana, per il
numero di addetti appartenenti ad una medesima tipologia
contrattuale; tale prodotto andrà successivamente diviso per
trentasei e moltiplicato per il numero di giorni di lavoro previsti
(da contratto) nell'anno, risultato, questo, che dovrà essere poi
diviso per trecentosessantacinque. Per più dettagliate
esemplificazioni in merito alle unità FTE, si rinvia alle
indicazioni contenute nel foglio «Istruzioni» posto in apertura al
questionario.
Maggiore considerazione merita, inoltre, la risposta al quesito
introduttivo (domanda 1.1) della sezione prima (Sistema dei controlli
interni), poichè numerosi enti hanno dichiarato di esercitare il
proprio sistema di controlli interni in conformità a quanto previsto
dai regolamenti dell'Ente con riferimento a tutte le tipologie di
controllo previste come obbligatorie. Tale attestazione iniziale
risulta poi smentita, in svariate ipotesi, da indicazioni successive
inconciliabili con una corretta e adeguata tenuta dei controlli
interni, con ciò dimostrando l'esistenza di gravi carenze operative
evidentemente sottovalutate dagli stessi amministratori. Si
sottolinea, pertanto, come le Sezioni regionali competenti, non
potendo assegnare alcun grado di affidabilità al funzionamento del
sistema di controlli interni così attestato, impegneranno le
suddette Amministrazioni in controlli più serrati diretti a ridurre
il rischio di possibili ricadute sugli equilibri di bilancio e sulla
sana gestione finanziaria dell'Ente.
Quanto al controllo di regolarità amministrativa e contabile, si
rappresenta, infine, l'esigenza che l'esame ex post degli atti,
attuato mediante campionamento, sia esteso a campioni significativi,
facendo ricorso a tecniche di campionamento assistite da attendibili
metodologie statistiche. Al riguardo, si segnala che presso il
Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti
contabili opera un gruppo di studio per l'elaborazione di metodologie
di campionamento destinato ai revisori contabili, che potrebbe
risultare d'interesse anche a questi fini.
5. In ordine alle modalità di compilazione e di invio della
relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei
controlli interni nell'esercizio 2018, come per l'anno passato, sarà
necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare e,
successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo
schema di relazione sempre mediante l'applicativo «Con.Te.».
A tal fine, occorre collegarsi al sito della Corte dei conti,
area «Servizi», selezionare l'area «Portale dei servizi online» per
poi accedere, con le richieste credenziali, al sistema «Con.Te.», da
cui scaricare l'allegato questionario dal box «Utilità -
Schemi/Modelli» presente nella homepage. Prima della compilazione,
occorre procedere alla ridenominazione del file, in base alla
tipologia di ente, utilizzando il seguente schema:
REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2018
(Es. 1 Comune: EMILIA ROMAGNA_MO_MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 2 Provincia:
EMILIA ROMAGNA_MO_A.P. di MODENA_Controlli_Interni_2018;
Es. 3 Città Metropolitana:
LAZIO_RM_C.M. di ROMA_Controlli_Interni_2018).
Per la restituzione della relazione, occorrerà invece
selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione
«Invio da EETT» presente nel menù «Documenti».
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sarà
necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza (Responsabile Servizi Finanziari - RSF; Responsabile invio
dati - RIDC) e ottenute, via e-mail, user-id e password, sarà
possibile collegarsi a «Con.Te.»
In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessità che la
presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti
nell'anno 2018 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate
modalità, entro il 30 ottobre 2019, salvo termine più breve
eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli enti
territoriali di rispettiva competenza.

Parte di provvedimento in formato grafico