1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 maggio 1991
N. 29 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 maggio 1991 (della provincia autonoma di Trento) Inquinamento - Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell'ambiente esterno - Attribuzione al Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanita', della competenza a proporre al Presidente del Consiglio dei Ministri la fissazione di limiti massimi delle emissioni "relativamente all'ambiente esterno ed abitativo" - Obbligo delle imprese di presentare piani di risanamento per adeguarsi ai limiti di tollerabilita' nonche' di corredare le domande per il rilascio di concessione edilizia relativa a nuovi impianti industriali con un'idonea documentazione di impianto acustico - Asserita invasione della sfera di competenza della provincia di Trento in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori pubblici di interesse provinciale e igiene e sanita'. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1 marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'8 marzo 1991). (Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6 e 17; 9, n. 10). (091C0612) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-1991)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale sig. Mario
Malossini, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n.
4950 in data 24 aprile 1991, rappresentato e difeso dagli avvocati
prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato
presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, per mandato
speciale a rogito notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 30
aprile 1991, n. 56359 di repertorio, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 1 marzo 1991, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'8 marzo 1991, contenente "Limiti
massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e
nell'ambiente esterno".
La materia dell'inquinamento acustico è di competenza della
provincia autonoma, come risulta espressamente dall'art. 101, secondo
comma, lett. d), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, richiamato dagli
artt. 9 e 10 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (concernente
"estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province di
Trento e Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616"), in quanto ricompresa nelle materie dell'urbanistica, tutela
del paesaggio, lavori pubblici di interesse provinciale e igiene e
sanità, attribuite alla provincia dagli artt. 8, nn. 5, 6 e 17, e 9,
n. 10, dello statuto speciale.
L'art. 4, secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
stabilisce che è di competenza dello Stato fissare, fra l'altro, con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri "i limiti massimi..
.. .... delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro, abitativi e
nell'ambiente esterno"; e l'art. 2, quattordicesimo comma, della
legge 8 luglio 1986, n. 343, attribuisce al Ministro dell'ambiente,
di concerto con il Ministro della sanità, la competenza a proporre
al Presidente del Consiglio la fissazione di detti limiti massimi
delle emissioni "relativamente all'ambiente esterno e abitativo".
Per il resto, come si sa, la materia dell'inquinamento acustico è
oggi priva di qualsiasi disciplina legislativa statale, e rimessa
dunque alla legislazione regionale o provinciale, oltre che
eventualmente ai regolamenti locali.
L'impugnato d.P.C.M. 1 marzo 1991 prende le mosse dalla
considerazione della opportunità di stabilire, in via transitoria,
stante la grave situazione di inquinamento acustico attualmente
riscontrabile nell'ambito dell'intero territorio nazionale ed in
particolare nelle aree urbane, limiti di accettabilità di livelli di
rumore validi in tutto il territorio nazionale, quali misure immedi-
ate ed urgenti di salvaguardia della qualità ambientale e della
esposizione umana al rumore, in attesa dell'approvazione di una legge
quadro in materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento acustico,
che fissi i limiti adeguati al progresso tecnologico ed alle esigenze
emerse in sede di prima applicazione dello stesso decreto.
Esso però, nella parte dispositiva, pur esordendo con
l'affermazione secondo cui il decreto medesimo "stabilisce, in
attuazione dell'art. 2, quattordicesimo comma, della legge 8 luglio
1986, n. 349, limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti
abitativi e nell'ambiente esterno" (art. 1, primo comma), contiene
poi una assai più complessa disciplina.
Anzitutto, nell'allegato A, detta una serie di definizioni, e
nell'allegato B stabilisce le tecniche di rilevamento e di misure
dell'inquinamento acustico (art. 1, secondo comma).
L'art. 1, quarto comma, prevede l'autorizzazione del sindaco,
anche in deroga ai limiti del decreto, per le attività temporanee,
quali cantieri edili, e per le manifestazioni in luogo pubblico o
aperto al pubblico, qualora comportino l'impiego di macchinari ed
impianti rumorosi.
L'art. 2 del decreto demanda ai comuni il compito di classificare
in zone, secondo una tipologia fissata nella tabella allegata, il
proprio territorio, e indica, in relazione alla classificazione della
zona, i limiti massimi dei livelli sonori equivalenti (art. 2, primo
comma, e tabella 2), nonchè, per le zone industriali, le differenze
massime tra il livello equivalente del rumore ambientale e quello del
rumore residuo (art. 2, secondo comma), stabilendo altresì che gli
impianti a ciclo produttivo continuo operanti in dette zone l'obbligo
di adeguarsi a dette differenze massime entro cinque anni, avendo
inoltre la possibilità di avvalersi in via prioritaria delle norme
relative alla delocalizzazione degli impianti industriali (art. 2,
terzo comma).
L'art. 3, "ai fini di un graduale adeguamento delle situazioni
esistenti ai limiti fissati", stabilisce che le imprese possono,
entro sei mesi, presentare alla competente regione "un piano di
risanamento con l'indicazione delle modalità di adeguamento e del
tempo a tal fine necessario, che non può comunque essere superiore
ad un periodo di trenta mesi dalla presentazione del piano". Il piano
stesso "deve essere esaminato dalla regione, che, entro il termine di
sei mesi, può, sentiti il comune e la u.s.l. competente, apportare
eventuali modifiche ed integrazioni. Decorso il predetto termine di
sei mesi il piano si intende approvato a tutti gli effetti" (primo
comma); le imprese che non presentano il piano si debbono adeguare ai
limiti fissati entro il termine previsto per la presentazione del pi-
ano stesso (secondo comma).
A sua volta l'art. 4, "al fine di consentire l'adeguamento ai
limiti di zona previsti", stabilisce che "le regioni provvedono entro
un anno dall'entrata in vigore del decreto stesso ad emanare
direttive per la predisposizione da parte dei comuni di piani di
risanamento" (primo comma); fissa il contenuto di detti piani
(individuazione dei rumori previsti, soggetti cui compete
l'intervento, modalità e tempo per il risanamento, stima degli oneri
finanziari e mezzi necessari, eventuali misure cautelari a carattere
d'urgenza per la tutela dell'ambiente e della salute pubblica:
secondo comma); e prescrive che "la regione, in base alle proposte
pervenutele e secondo la disponibilità finanziaria assegnatale dallo
Stato, predispone un piano regionale annuale di intervento per la
bonifica dell'inquinamento acustico in esecuzione del quale vengono
adottati dai comuni i singoli piani di risanamento" (terzo comma).
L'art. 5 prescrive che la domanda di concessione edilizia relativa
a nuovi impianti industriali e di licenza o autorizzazione
all'esercizio di tali attività deve contenere "idonea documentazione
di previsione d'impatto acustico".
L'art. 6 infine fissa, in attesa della suddivisione dei territori
comunali nelle zone di cui alla tabella 1, i limiti di accettabilità
e, per le zone non esclusivamente industriali, le differenze da non
superare tra il livello equivalente del rumore ambientale e quello
del rumore residuo (secondo comma), stabilendo altresì che le
imprese possono avvalersi della facoltà di cui all'art. 3, cioè
avvalersi in via prioritaria delle norme relative alla
delocalizzazionedegli impianti industriali.
Orbene, potrebbe già dubitarsi che, in assenza di qualsiasi
disciplina legislativa (prevista dall'art. 4, primo comma, della
legge n. 833/1978), e sulla base del solo fondamento dell'art. 4,
secondo comma, della stessa legge n. 833/1978 (l'art. 2,
quattordicesimo comma, della legge n. 349/1986 è infatti,
pacificamente, solo disposizione di carattere procedimentale),
possano fissarsi con decreto del Presidente del Consiglio limiti
massimi delle emissioni sonore, vincolanti per i soggetti
dell'ordinamento.
Comunque, è evidente che, anche ammesso che ciò possa avvenire,
la base legislativa offerta dall'art. 4 della legge n. 833/1978
servirebbe solo a giustificare, appunto, la fissazione di tali
limiti, e non certo la più ampia e complessa disciplina sostanziale
e procedurale contenuta nel decreto impugnato: il quale dunque,
almeno per tutti i suoi contenuti diversi dalla fissazione dei limiti
di emissione (di cui alla tabella 2, richiamata nell'art. 2, primo
comma, parte seconda, del decreto, e all'art. 6, primo e secondo
comma), risulta del tutto privo di base legislativa e quindi
illegittimo.
La provincia ricorrente, peraltro, ha disciplinato organicamente
la materia con la recentissima legge provinciale 18 marzo 1991, n. 6,
contenente "provvedimenti per la prevenzione ed il risanamento
ambientale in materia di inquinamento acustico": legge che - si badi
- è entrata in vigore, a seguito della pubblicazione avvenuta il 26
marzo 1991 (B.U. n. 13), in data 10 aprile 1991, cioè dopo
l'emanazione del decreto impugnato.
Si dovrebbe ritenere, secondo i principi, che la legge provinciale
si applichi, in provincia di Trento, in luogo del decreto medesimo.
La legge disciplina infatti completamente la materia della
prevenzione e del risanamento dell'inquinamento acustico, prevedendo
fra l'altro criteri e modalità di controllo (art. 3), la
zonizzazione dei territori (art. 4), i limiti massimi di emissioni in
relazione alla destinazione d'uso del territorio (art. 5), piani
comunali di risanamento (art. 5), norme sulla pianificazione
urbanistica (art. 7), la valutazione di impatto ambientale in
relazione all'inquinamentoacustico (art. 8), la disciplina delle
attività svolte all'aperto (art. 13), norme sulla vigilanza e sulle
sanzioni (artt. 21, 22 e 23). Inoltre disciplina organicamente anche
aspetti rimasti estranei invece al d.P.C.M. 1 marzo 1991, come il
rumore da traffico veicolare, da mezzi di trasporto pubblico, da
traffico ferriviario e aereo (artt. 9, 10, 11 e 12), l'inquinamento
acustico in ambienti civili ad uso privato nonchè in ambienti ad uso
pubblico o collettivo e in ambienti di lavoro (artt. 15, 16 e 17),
misure di prevenzione dell'inquinamento acustico attraverso
prescrizioni tecniche sulle costruzioni (artt. 18 e 19).
Tuttavia si deve osservare che per alcune delle disposizioni del
d.P.C.M. impugnato - precisamente quelle contenute negli artt. 3 e 4
- pare difficile presupporre la loro non applicabilità anche in
provincia di Trento, in quanto esse non solo prevedono adempimenti
dei comuni ma impongono alla stessa provincia (se assimilata alle
regioni, espressamente nominate) precisi obblighi di esame di piani,
dettando specifiche prescrizioni procedimentali, fra cui addirittura
la regola del silenzio-assenso ai fini dell'approvazioneda parte
della provincia dei piani comunali (art. 3, primo comma), nonchè
obblighi di emanazione di direttive, contenuti vincolanti per i piani
di risanamento, e la imposizione di un piano regionale annuo di
intervento per la bonifica, da finanziarsi ad opera dello Stato (art.
4, primo, secondo e terzo comma).
Ma se tali disposizioni sono applicabili anche nella provincia di
Trento, esse sono lesive dell'autonomia provinciale, in quanto del
tutto prive di base legislativa e incidenti dettagliatamente, nonchè
disciplinando perfino le procedure amministrative e la spesa, nella
materia demandata dallo statuto e dalle norme di attuazione alla
competenza provinciale.
Ma lo stesso deve dirsi di altre disposizioni del decreto, ove le
si ritengano prevalenti sulla disciplina recata dalla sopravvenuta
legge provinciale.
Tali l'art. 1, quarto comma, ove si detta una disciplina,
immediatamente applicabile, relativa alle attività temporanee e alle
manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico comportanti
l'impiego di macchinari ed impianti rumorosi, si stabilisce una
competenza del sindaco a concedere autorizzazioni anche in deroga ai
limiti e si disciplina la relativa procedura; l'art. 2, terzo comma,
che fissa il termine per l'adeguamento degli impianti a ciclo
produttivo continuo attualmente operanti nelle zone non
esclusivamente industriali; l'art. 3, primo e secondo comma, là dove
prevede la presentazione di piani di risanamento da parte delle
imprese, e l'obbligo per le imprese che non presentano il piano di
adeguarsi ai limiti fissati entro il termine previsto per la
presentazione dei piani; l'art. 5, che impone di corredare la domanda
per il rilascio di concessione edilizia relativa a nuovi impianti
industriali e di licenza o autorizzazione all'esercizio di tali
attività con una idonea documentazione di impatto acustico.
Anche tali disposizioni infatti, disciplinando aspetti della
materia (per di più di dettaglio) di piena competenza provinciale, e
ulteriori rispetto alla fissazione di limiti dalle emissioni, sono
sicuramente prive di adeguata base legislativa e lesive
dell'autonomia provinciale.

P. Q. M.
La ricorrente provincia autonoma chiede che la Corte voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente del
Consiglio dei Ministri, disciplinare, senza base legislativa, gli
aspetti della materia attinenti all'inquinamento acustico ulteriori
rispetto alla fissazione di limiti delle emissioni sonore
relativamente all'ambiente esterno e abitativo; e per l'effetto
annullare gli artt. 1, quarto comma, 2, 3, 4 e 5 del d.P.C.M. 1
marzo 1991, meglio indicato in epigrafe.
Roma, addì 7 maggio 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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