1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 212 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1988
N. 212 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1988 dal pretore di Milano nel procedimento penale a carico di Brunotti Sandro ed altri Urbanistica - Autorizzazione per l'esecuzione di un insediamento industriale - Realizzazione, in concreto, su parte del terreno, di un complesso terziario-direzionale - Pretesa illegittimita' (sotto vari profili) dei principi affermati, riguardo ad alcune delle norme impugnate, dalla cassazione, in due ordinanze (di annullamento di un sequestro disposto nel corso del processo a quo) in forza dei quali nella suddescritta ipotesi non potrebbe ravvisarsi il reato di lottizzazione abusiva (contestato nella specie) - Lamentata violazione della liberta' di giudizio dei giudici di merito, se alle suddette pronunce della cassazione si dovessero riconoscere effetti non strettamente limitati al provvedimento cautelare. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 18, primo comma, p.p., e 20, lett. c); cod. proc. pen., art. 343-bis). (Cost., artt. 3, 25, 101 e 102). (089C0445) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-1989)

IL PRETORE
Nel procedimento penale a carico di Brunotti Sandro, Garozzo
Salvatore, Meregalli Piergiorgio, Pedergnani Giuliano e Viganò
Armando imputati, fra l'altro del reato di cui agli artt. 110 del
c.p., 18, primo comma, e 20, lett. c). Legge 28 febbraio 1985, n. 47,
solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 18, primo comma, prima parte, e 20, lett. c) della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e dell'art. 343- bis del c.p.p., in relazione
agli artt. 3, 25, secondo comma, 101 secondo comma, e 102 primo
comma, della Costituzione.
La problematica che si intende prospettare prende origine dal
provvedimento di sequestro adottato da questo pretore il 14 aprile
1988 concernente l'intera area interessata alla lottizzazione di cui
alla convenzione del 19 novembre 1984 stipulata dal comune di Milano,
da un lato, la Larix S.r.l., la Porcellane Richard-Ginori S.p.a. e la
Lambrate Ottantuno S.r.l., dall'altro, in esecuzione della delibera
del Consiglio Comunale Milanese del 4 giugno 1984.
In tale provvedimento questo pretore includeva non solo l'area di
nuova edificazione sulla quale erano in corso i lavori relativi a
otto (8) fabbricati di nuova realizzazione, ma anche quella su cui
sorgevano i vecchi capannoni della Porcellane Richard-Ginori S.p.a.,
in quanto il piano di lottizzazione di cui si è detto coinvolgeva
per l'appunto entrambe le aree.
In relazione ai fatti emersi dalle indagini questo giudice aveva,
fra l'altro ipotizzato il reato di cui agli artt. 18, primo comma, e
20, lett. c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (lottizzazione
abusiva) in relazione agli artt. 19, 21 e 32 delle Norme Tecniche di
Attuazione del P.R.G. vigente in Milano, agli artt. 28 e 41-quinquies
della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modifiche, al d.m.
2 aprile 1986, n. 1444, e all'art. 22 della legge regione Lombardia
15 aprile 1975, n. 51, sicchè il sequestro, ad avviso del giudice,
non poteva che estendersi a tutta l'area interessata anche allo scopo
di assicurarla, assieme agli edifici, al procedimento "in relazione
all'applicazione obbligatoria di tutte le sanzioni penali stabilite
dalla normativa urbanistica vigente".
Con ordinanza del 28 aprile 1988 il tribunale della libertà di
Milano, investito con richieste di riesame proposte dalla
Richard-Ginori e da Brunotti Sandro, amministratore unico
quest'ultimo della Lambrate Ottantuno S.p.a., rigettava le richieste
medesime e confermava il decreto di sequestro pretorile;
A seguito di ricorso proposto dagli interessati, la Suprema Corte,
con due ordinanze separate pronunciate nella stessa camera di
consiglio del 4 ottobre 1988, per un verso annullava senza rinvio il
sequestro del pretore per la parte concernente l'area su cui
sorgevano i vecchi fabbricati della Richard-Ginori, per l'altro
annullava con rinvio allo stesso tribunale della libertà di Milano,
per difetto di motivazione, l'ordinanza di quest'ultimo collegio
relativamente alla parte confermativa del sequestro pretorile
afferente gli otto edifici di nuova costruzione e l'area di immediata
pertinenza.
Il tribunale della libertà con ordinanza del 2 novembre 1988
confermava ancora una volta il sequestro del pretore per la parte
riguardante gli otto fabbricati di nuova edificazione e l'area
relativa.
È nelle determinazioni assunte dalla Corte di cassazione in sede
di ricorso che si appuntano i dubbi di costituzionalità di questo
giudice.
Per avere un più completo quadro della problematica
costituzionale che ne deriva, appare opportuno riportare testualmente
i passaggi salienti delle due ordinanze della Corte, onde
rappresentare in stretta relazione con il contenuto di queste ultime,
le perplessità costituzionali che, ad avviso dello scrivente, ne
conseguono.
Nella prima ordinanza in particolare è detto: "... appare
innanzitutto opportuno premettere, in fatto, che, come è pacifico in
processo, la ricorrente società, proprietaria di un terreno alla via
Tucidite di Milano, stipulò, in data 19 novembre 1984, una
convenzione di lottizzazione con il comune di Milano, con la S.p.a.
porcellane Ginori (proprietaria di altra area nella medesima via
Tucidite), e la Larix S.r.l. (proprietaria del vicino terreno di via
Corelli), in forza della quale provvide ad edificare otto fabbricati
a torre destinati, in parte ad uso terziario amministrativo ed in
parte ad uffici tecnici e laboratori. La detta società - pur avendo
sostanzialmente rispettato il detto vincolo di destinazione provvide
per altro ad offrire in locazione gli immobili ad una società (la
Enichem) che, al contrario della Ginori, non disponeva in loco di un
insediamento industriale. Da ciò, quindi, la asserita
configurabilità nella specie dell'ipotesi contravvenzionale di cui
all'art. 20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in
quanto, secondo i giudici di merito la detta locazione avrebbe
comportato il venir meno della connessione tra funzione primaria
(industria) e funzione con essa compatibile
(terziaria-amministrativa) e, quindi, una trasformazione del
territorio in violazione degli strumenti urbanistici.
Ora tale opinione non può essere condivisa.
Come è stato ripetutamente precisato da questa suprema Corte, con
giurisprudenza consolidata, il reato di lottizzazione abusiva a scopo
edificatorio pretende, per la sua configurabilita':
a) che la lottizzazione abbia ad oggetto una zona non
urbanizzata e/o in relazione alla quale manchi 'qualsiasi strumento
urbanisticò;
b) che la condotta si estrinsechi nella divisione del terreno
in uno o più lotti, suscettibili di sfruttamento edilizio;
c) che tale attività abusiva sia suscettibile di comportare un
danno all'ente locale, costringendolo ad eseguire opere di
urbanizzazione in tempi e in luoghi non previsti.
Ne consegue, pertanto, che presupposto imprenscindibile per la
configurabilità del reato è proprio la abusività della attività
lottizzatoria; abusività derivante dal fatto che l'attività
medesima non sia stata previamente autorizzata.
Nè la configurazione giuridica del reato e del suo indefettibile
presupposto (mancanza di previo provvedimento autorizzativo della
autorità comunale) possono ritenersi modificati dalla nuova legge 28
febbraio 1985, n. 47, in quanto la definizione di condotta
lottizzatrice enunciata nell'art. 18, primo comma, rivela chiaramente
l'intento del legislatore di fare propri i risultati della lunga
elaborazione svolta al riguardo dalla giurisprudenza, confermando che
la lottizzazione abusiva è reato che lede la riserva pubblica di
programmazione territoriale e che, pertanto, esso sussiste laddove si
dia vita ad un nuovo insediamento urbanistico al di fuori del
preventivo controllo dell'autorità comunale (cfr. Cassazione 28
marzo 1980, Petta).
Nè al riguardo vale il dedurre che - ad una prima lettura della
norma - potrebbe sembrare che alla lottizzazione illecita per
mancanza di autorizzazione il legislatore avrebbe aggiunto una
lottizzazione illecita per contrarietà agli strumenti urbanistici,
atteso che, in contrario, non può non osservarsi che il regolare ed
ordinato assetto del territorio è regolato da una serie di
interventi amministrativi che, partendo dal piano più generale, si
restringono man mano nel disciplinare i particolari, fino all'ultimo
indispensabile provvedimento autorizzativo diretto a regolare il
singolo caso.
Ne deriva, pertanto, che costituendo la 'abusivita'' presupposto
assolutamente indispensabile per l'ipotizzabilità del reato di
lottizzazione abusiva, il detto reato potrà dirsi sussistente
unicamente qualora manchi il detto provvedimento autorizzativo finale
e non pure qualora - in presenza di tale autorizzazione - si accerti
la violazione di altre norme urbanistiche (violazioni che
eventualmente potranno concretizzare altre ipotesi di reato previste
dalla citata legge n. 47/1985). Sostenere una soluzione diversa non
solo significa annullare completamente l'area di operatività
dell'art. 20, lett. a), in favore di una ingiustificata ed arbitraria
estensione della sfera incriminatoria dell'art. 20, lett. c) della
legge; ma (ed il rilievo assume particolare consistenza nel caso in
esame nel quale il reato di lottizzazione è stato contestato sotto
il profilo di un avvenuto mutamento di destinazione d'uso di parte
degli edifici costruiti in base a regolare concessione edilizia)
significa altresì dimenticare il disposto degli art. 8, lett. a), e
20, lett. c), della medesima legge.
In base, infatti, alle menzionate disposizioni di legge, il
mutamento di destinazione d'uso diventa punibile con la sanzione di
cui all'art. 20, lett. b), qualora comporti la violazione degli
standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, oppure con la più
grave sanzione (ma, ovviamente, ai soli fini della commisurazione
della pena) prevista per il reato di lottizzazione abusiva, qualora
sia attuata su edifici sottoposti a vincoli artistici, storici, etc.
Ne deriva, pertanto, che il mutamento di destinazione d'uso
attuato mediante opere edilizie non integra mai il reato di
lottizzazione abusiva in quanto altrimenti non si spiegherebbe la
ragione per la quale il legislatore, per l'ipotesi estrema
riguardante beni particolarmente rilevanti sotto il profilo storico,
artistico etc., avrebbe attraverso un esclusivo richiamo quoad
poenam, dovuto dichiarare applicabili le sanzioni penali previste dal
citato art. 20, lett. c).
Esclusa, pertanto, l'astratta configurabilità nella specie
dell'ipotizzato reato di lottizzazione abusiva, ne deriva, quale
ineluttabile conseguenza, la inapplicabilità della misura di
sicurezza di cui all'art. 19 e, quindi, la illegittimità di un
sequestro funzionale alla confisca...".
Nella seconda ordinanza fra l'altro si afferma: "... per una
esatta valutazione della detta censura, appare innanzi tutto
opportuno premettere, in fatto, che, come è pacifico in processo, la
ricorrente società è proprietaria, in Milano, alla via Tucidite,
56, di un complesso industriale costituito da edifici ed aree di
pertinenza, ricompreso in una lottizzazione convenzionata approvata
dal comune di Milano e dalla regione Lombardia. Risulta, in
particolare, che in data 19 novembre 1984, venne stipulata una
convenzione di lottizzazione tra il comune di Milano, la S.p.a.
porcellane Ginori, la Lambrate 81 S.r.l. (proprietaria di altra area
in via Tucidite), e la Larix S.r.l. (proprietaria del vicino terreno
di via Corelli), in forza della quale la detta società Lambrate
provvede ad edificare otto fabbricati a torre sul proprio terreno,
mentre la ricorrente soc. Ginori si limitò unicamente a cedere al
comune un'area di mq. 560 destinata allo allargamento della via
Corelli, senza svolgere la benchè minima attività edificatoria od
urbanistica sul terreno o sui preesistenti fabbricati di sua
proprietà. Ora è pur vero che il pretore di Milano ha contestato al
Brunotti, amministratore unico della Lambrate 81, il reato di
lottizzazione abusiva per 'mutamento di destinazione soggettivà
degli edifici da questa costruiti (sotto il profilo che tali edifici
sarebbero stati offerti in locazione alla soc. Enichem, anzichè alla
Richard-Ginori, preesistente in loco); ma - a prescindere da ogni
indagine in merito alla fondatezza della accusa come sopra mossa al
Brunotti - è pur vero, peraltro, che nessuna ipotesi di violazione
alla legge urbanistica è stata mai avanzata dal pretore nei
confronti della società Ginori; per cui l'estensione del sequestro
anche ai beni di detta società si presenta chiaramente illegittimo,
attesa la assoluta mancanza del benchè minimo nesso pertinenziale
tra cosa sequestrata e reato.
Nè sul punto può condividersi l'affermazione del tribunale
secondo la quale il sequestro de quo, in quanto finalizzato alla
futura confisca obbligatoria dei terreni abusivamente lottizzati ex
art. 19 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dovrebbe riguardare
tutti i beni inseriti nell'area, a prescindere dall'eventuale penale
responsabilità dei singoli proprietari; e ciò in quanto, in
contrario, non può non osservarsi che, in forza dell'art. 240, terzo
comma, del c.p., la confisca non può essere disposta qualora le cose
appartengano a persona estranea al reato e che, nel caso in esame non
è certamente possibile sostenere che il preesistente complesso
industriale della società Ginori debba essere annoverato tra le cose
intrinsecamente criminose...".
Sono soprattutto le affermazioni di principio contenute nella
prima ordinanza che fanno insorgere, secondo la opinione di questo
giudice, i dubbi di costituzionalità.
Una valutazione della definizione legislativa di lottizzazione
abusiva prevista dall'art. 18, primo comma, prima parte, della legge
n. 47/1985 induce a pensare che il legislatore abbia previsto due
differenti ipotesi di tale reato: la prima consistente nell'inizio
della esecuzione di opere che comportino la trasformazione
urbanistica o edilizia di terreni senza l'autorizzazione prescritta
dall'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (nel testo
introdotto dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765); la seconda
consistente nella esecuzione di opere che comportino la
trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle
prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o
comunque stabilite dalle leggi statali o regionali pur in presenza di
autorizzazione lottizzatoria. Il dato testuale non sembra lasciare
margine a dubbi: l'impiego della disgiuntiva non sembra prestarsi ad
interpretazioni differenti se alla parola "o" si attribuisca l'unico
significato che la stessa può avere ("o senza la prescritta
autorizzazione").
Reputa questo pretore - a differenza di quanto affermato in via di
principio dalla suprema Corte - che solo mantenendo nei suoi
contenuti letterali il senso dell'art. 18, primo comma, prima parte,
nei termini testè specificati si possa pervenire a risultati consoni
ai principi costituzionali espressi dagli artt. 3 e 25, secondo
comma, della Costituzione.
Secondo il punto di vista che si espone, quando illecitamente si
faccia un uso distorto degli strumenti di pianificazione esecutiva,
quale deve considerarsi il piano di lottizzazione, e della relativa
autorizzazione, si perviene a risultati comportamentali che
costituiscono espressione di una più raffinata e puntuale capacità
criminosa.
La fattispecie in considerazione, che ha attinenza con quella
oggetto del presente procedimento, concerne il caso in cui venga
richiesta e autorizzata una lottizzazione per la realizzazione di un
complesso industriale, mentre nella realtà si intenda eseguire ed in
concreto si realizzi un complesso terziario-direzionale. Quando ciò
avvenga sembra che l'ottenuta autorizzazione lottizzatoria e le
conseguenti concessioni edilizie necessarie per la esecuzione del
complesso edilizio assumano una funzione meramente strumentale
rispetto a quanto si vuole illecitamente attuare, atteso che vengono
ad avere il ruolo di mera copertura, di schermo apparentemente lecito
di quanto si va a costruire in contrasto con tutte le disposizioni
della pianificazione territoriale, al triplice livello statale,
regionale e comunale.
In termini estremamente semplici si vengono ad impiegare
l'autorizzazione a lottizzare una certa area e le concessioni
edilizie conseguenti, rilasciate per la costruzione di un complesso
industriale, per la effettiva creazione di un insediamento
terziario-direzionale. E poichè l'atto autorizzatorio ed i
provvedimenti concessori conseguenti si riferiscono alla esecuzione
di un complesso industriale, pare logico che, ove venga realizzato al
contrario un insieme di edifici a destinazione
direzionale-amministrativa, questo non possa che considerarsi abusivo
a tutti gli effetti, non potendo l'autorizzazione lottizzatoria e le
relative concessioni rilasciate che riferirsi ad un insediamento di
carattere industriale.
Se ciò appare vero in linea di principio, risulta esserlo ancora
di più ove si vada a considerare la normativa vigente.
Totalmente diverso è infatti il regime giuridico in vigore per la
differente tipologia degli interventi.
Già per quanto concerne il contributo di concessione gli artt. 3
e 10 della legge n. 10/1977 stabiliscono un trattamento
diversificatorio per le due tipologie di costruzioni e di impianti,
esonerando quelli destinati ad attività industriali e artigianali
dal pagamento del costo di costruzione ed assoggettandoli alla
corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere
necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi,
liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei
luoghi, ove ne siano alterate le caratteristiche.
Diversa, poi, è la regolamentazione statale che attiene ai
rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti e gli
spazi pubblici riservati ad attività collettive, a verde pubblico o
a parcheggio a seconda che i nuovi insediamenti siano a carattere
industriale (riserva minima del 10% della superficie degli
insediamenti) ovvero siano a terziario-direzionale (riserva minima
dell'80% della superficie lorda di pavimento dei nuovi insediamenti),
in relazione all'art. 41-quinquies, penult. comma, della legge n.
1150/1942 e successive modifiche e all'art. 5 del d.m. 2 aprile 1984,
n. 1444 (aree a standards).
In sede regionale lombarda tale ultima normativa ha trovato
precisa attuazione con gli artt. 22 della l.r. n. 51/1975 e 12 della
l.r. n. 60/1961 del 5 dicembre 1977, in forza dei quali le aree a
standards devono essere cedute gratuitamente al comune nella misura
del 20% della superficie destinata a nuovi insediamenti produttivi e
nella misura del 100% della superficie lorda di pavimento per i
complessi del settore terziario e commerciale.
Nel comune di Milano il differente regime giuridico, già in
posizione di netto favore per gli insediamenti industriali e
artigianali a livello di normativa statale e regionale, presenta
ulteriori vantaggi per questa categoria di complessi - fatte salve le
nuove disposizioni entrate in vigore nel settembre del c.a. che qui
non interessano - prevede un indice di edificabilità nettamente
superiore (del 32% circa) rispetto a quello stabilito per il
terziario espresso in superficie lorda di pavimento (1,2 mq/mq invece
che 0,9 circa mq/mq, ove l'indice di edificabilità del terziario,
che è di 3 mc/mq venga espresso in superficie lorda di pavimento
rapportandolo all'altezza virtuale fissata in mt. 3,30 dall'art. 6.10
delle norme tecniche di attuazione del p.r.g.).
A tutto ciò deve aggiungersi il significato che ha la
localizzazione dei differenti insediamenti nell'ambito della
pianificazione territoriale.
Senza entrare in dettaglio nella problematica relativa alla
suddivisione del territorio in zone omogenee secondo i parametri
normativi generali dettati dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, va
osservato come la ubicazione dei diversi insediamenti nel territorio
risponda a precise scelte di programmazione ispirate, da un lato, a
opportuni criteri distributivi e di sviluppo e, dall'altro, alla
soddisfazione di esigenze totalmente differenti a seconda delle
caratteristiche dei complessi.
L'insediamento industriale presenta problemi di localizzazione e
risponde ad esigenze socio-economiche affatto differenziate rispetto
a quelli del complesso ad uffici.
Si vuole evidenziare come la pianificazione urbanistica del
territorio, che identifichi le aree d'intervento secondo le diverse
tipologie realizzative, risponda da un lato a ragioni proprie di un
ordinato e corretto sviluppo del tessuto urbano; preveda, dall'altro,
differenziati trattamenti normativi a seconda della natura degli
insediamenti. Sicuramente più favorevole è quello stabilito per le
attività industriali e artigianali rispetto a quello per gli
insediamenti di carattere terziario. Sicchè avvalersi del regime
normativo riservato all'industriale per poi eseguire in concreto
terziario presenta altresì enormi vantaggi in termini di indici di
edificabilità, di cessione gratuita di aree a standards, di
contributi di concessione.
A questo punto è facile intuire quali ulteriori aspetti di
convenienza presenti camuffare da industriale la realizzazione di un
complesso terziario-direzionale.
Di tutto ciò ha tenuto conto il legislatore del 1985 quando ha
contemplato l'ipotesi di lottizzazione solo apparentemente lecita
perchè autorizzata per una determinata funzione ed in realtà
illecita perchè esecutiva in concreto di una trasformazione
edilizio-urbanistica inosservante delle norme di pianificazione a
livello statale, regionale e comunale. L'occultare dietro una
apparenza, uno schermo di legalità un'attività trasformativa dei
terreni in contrasto con tutte le predette disposizioni è indice di
una capacità criminale di colui che la realizza dotata di connotati
di antisocialità e di pericolosità più consistenti di quanto non
la possieda colui che, alla luce del sole, proceda a lottizzare senza
autorizzazione magari un'area di qualche migliaio di metri quadrati
(in territorio comunale di Milano, ad esempio, la preventiva
pianificazione esecutiva è assolutamente indispensabile - salvi casi
particolari - per le aree di nuovo intervento superiore ai 5.000 mq).
Ed è sotto questo profilo che, ad avviso del pretore, ancorare
l'abusività di una lottizzazione alla mancanza di autorizzazione
lottizzatoria significa creare una irrazionale disparità di
trattamento tra colui che dà corso ad una trasformazione
edilizio-urbanistica del territorio attraverso il frazionamento di un
terreno in più lotti e la esecuzione delle opere necessarie a scopo
edificatorio senza la preventiva autorizzazione, con il rischio
peraltro immediato e quotidiano di un intervento interruttivo della
sua illecita attività a livello amministrativo e giudiziario; e
colui che, invece, riesca ad ammantare di apparente legalità
un'attività trasformativa in contrasto con tutte le regole della
pianificazione.
Simile disparità appare ancora più accentuata quando si vada a
raffrontare quest'ultima situazione alla lottizzazione semplicemente
negoziale nella quale la fase trasformativa vera e propria ed il
conseguente danno urbanistico-ambientale non hanno ancora modo di
realizzarsi.
Non possono a questo punto condividersi le considerazioni espresse
dalla Cassazione a sostegno del proprio assunto.
Vi è sicuramente lesione della riserva pubblica della
programmazione territoriale, quando il comune autorizzi l'esecuzione
di un insediamento industriale in conformità con le previsioni dello
strumento urbanistico vigente e venga invece in concreto realizzato
un complesso terziario.
È proprio il comune a vedersi sottratta in concreto quella
riserva di pianificazione che gli compete e a dovere subire i danni
che ne derivano.
Difficile, poi, risulta comprendere l'altra preoccupazione espressa
dalla suprema Corte circa l'annullamento dell'ambito di operatività
della fattispecie di reato di cui all'art. 20, lett. a), della legge
n. 47/1985, atteso che si è ipotizzata la sistematica e complessiva
violazione delle disposizioni previste dall'ordinamento giuridico a
base della pianificazione del territorio a livello statale, regionale
e comunale, così da realizzare un aliud pro alio vale a dire un
insediamento terziario-direzionale invece che un complesso
industriale, abusivamente fruendo di un'area di p.r.g. e del regime
giuridico riservati a quest'ultima categoria di interventi adilizi.
L'oggettività giuridica della fattispecie di reati di cui
all'art. 20 alla lett. a), della legge n. 47/1985 concerne, invece,
situazioni di fatto in cui risultano di volta in volta violate le
norme e le prescrizioni specificamente indicate secondo una gravità
ben diversamente significativa rispetto alle altre ipotesi di reato
contemplate dallo stesso art. 20.
In tema di inosservanze degli strumenti urbanistici rilevanti ai
sensi dell'art. 20, lett. a), la gamma delle violazioni è la più
varia e la più ampia (distanze, volumetria, caratteristiche
tipologiche, variazioni d'uso con caratteri specifici ecc.), sicchè
la preoccupazione della Corte non appare affatto condivisibile.
Altrettanto dicasi per l'altra ipotesi di reato presa
specificatamente in considerazione dal supremo collegio, vale a dire
quella contemplata dall'art. 8, lett. a), in relazione, ai fini
sanzionatori ed a seconda delle ipotesi, all'art. 20, lett. b), e
lett. c), della legge n. 47/1985, che questo pretore avrebbe
obliterato nel caso di specie e che, invece, secondo le indicazioni
della Cassazione potrebbe trovare applicazione.
Anche la prospettata alternativa incriminatoria non convince.
Le variazioni essenziali definite dall'art. 8 della legge n.
47/1985 risultano parificate ai fini sanzionatori al reato di totale
difformità quando siano effettuate "su immobili sottoposti a vincolo
storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico ed
ambientale nonchè su immobili ricadenti sui parchi o in aree
protette nazionali e regionali" (art. 8, terzo comma); e punite a
norma dell'art. 20, lett. c), quando siano realizzate in "zone
sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico,
ambientale".
Negli altri casi, vale a dire quando manchino queste particolari
forme di protezione, rimangono variazioni essenziali, difformità
parziali sanzionate ai sensi dell'art. 20, lett. a), visto che l'art.
20, lett. b), non menziona affatto le variazioni essenziali. Si badi
bene - e si specificherà più avanti - il complesso edilizio oggetto
del presente procedimento non riguarda zone o immobili sottoposti a
tutela particolare: sicchè non si riesce proprio a comprendere come
possa essere ipotizzata la contravvenzione di cui agli artt. 8, lett.
a), e 20, lett. b), di cui parla la Cassazione.
Peraltro, dopo quanto si è precisato, appare del tutto riduttivo
circoscrivere il contesto alla violazione della disciplina sulle aree
a standards, quando in realtà si è ipotizzata la sistematica e
complessiva violazione delle norme di vario livello che presiedono
alla pianificazione del territorio.
Parlare poi di mutamento di destinazione d'uso mediante opere
edilizie nel caso di specie non appare esatto, quando in realtà si
è ipotizzata la realizzazione, fruendo delle norme di pianificazione
riservate ai complessi industriali, di un insediamento di natura
totalmente differente, per di più schermandone le reali
caratteristiche dietro un'autorizzazione lottizzatoria rilasciata per
un intervento per l'appunto di carattere industriale.
Sembra che in tal modo risulti vulnerato anche il principio di
stretta legalità contemplato dall'art. 25, secondo comma, della
Costituzione. Si viene innanzi tutto a circoscrivere l'ambito di
applicazione della fattispecie di reato prevista dall'art. 18, primo
comma, prima parte, della legge n. 47/1985 limitandola al caso di
assenza di autorizzazione lottizzatoria quando la lettera della
disposizione, ad avviso del pretore, evidenzia e contiene l'altra
ipotesi costituita dall'abusivo uso degli strumenti giuridici ed
amministrativi di pianificazione in presenza di una autorizzazione
lottizzatoria semplicemente fittizia. Si viene, peraltro verso, a
prospettare come applicabile la differente fattispecie di reato di
cui agli artt. 8, lett. a), e 20, lett. b), anche nel caso di
variazioni essenziali non corcernenti immobili (art. 8, terzo comma)
o zone (art. 20, lett. c), soggetti a vincoli o a tutela specifica:
ciò, a parere del pretore, sembra porsi in contrasto con il tenore
letterale di queste due ultime norme nei sensi dianzi specificati,
atteso che l'art. 20, lett. b), non menziona, ai fini sanzionatori,
le variazioni essenziali riferentisi ad interventi al di fuori di
protezione particolare.
Quanto fin qui enunciato va altresì posto in relazione con l'art.
343- bis del c.p.p., tenuto conto del fatto che la pronuncia della
Cassazione, emessa ai sensi dell'ultimo comma di tale norma, avviene
all'interno di un procedimento penale in corso, per di più in fase
istruttoria.
Nulla è detto o specificato da detta disposizione in ordine agli
effetti di una simile decisione sul procedimento medesimo e sui
vincoli che ne conseguono per i giudici di merito anche in termini di
contestazione dell'accusa, in particolar modo se questa già sia
stata formulata nei sensi censurati dalla suprema Corte. In sostanza,
non è dato dedurre dalla specificata disposizione se la pronuncia
della Cassazione sia data incidenter tantum con effetti circoscritti
al provvedimento di sequestro convalidato o adottato direttamente dal
magistrato, ovvero irradi la sua efficacia sull'intero procedimento
così da creare precisi limiti per il giudice di merito nella stessa
fase istruttoria ed in quelle successive (dibattimento e appello).
Se queste ultime dovessero essere le conseguenze potrebbero
risultarne sconvolti i principi che regolano l'esercizio della
giurisdizione ed, in particolare, l'articolazione dei gradi di
giudizio secondo l'inderogabile progressione che vede esprimere
insopprimibilmente le valutazioni e le pronunce di merito -
indispensabili comunque per una corretta e completa ricostruzione del
fatto - seguite poi dalla fase limitata alla legittimità. Ciò
secondo le norme di garanzia giurisdizionale previste
dall'ordinamento giudiziario, cui si richiama espressamente l'art.
102, primo comma, della Costituzione, che concerne anche ed
indefettibilmente l'articolazione dei gradi di giurisdizione.
Se il provvedimento della Cassazione emesso a norma dell'art. 343-
bis del c.p.p. dovesse esplicare i suoi effetti su tutte le fasi ed i
contenuti del procedimento cui si riferisce, per il giudice di merito
non resterebbero come unici parametri di riferimento il fatto
processualmente accertato o da ricostruirsi e la norma astratta cui
ricondurre tale fatto, in conformità con il principio costituzionale
di cui all'art. 101, secondo comma, della Costituzione, ma un fatto e
un dato normativo già precostituiti nei loro contenuti anche
interpretativi (con riferimento al secondo) dalla pronuncia
anticipata della Cassazione.
Le espresse osservazioni appaiono quanto mai pertinenti, dato che
nelle due ordinanze (particolarmente nella seconda come sta per
vedersi) risultano enunciate osservazioni in qualche modo
"ricostruttive" del fatto per cui è processo.
Rimane da ultimo da evidenziare come la questione che si prospetta
sia pregiudiziale rispetto al presente giudizio, che non può essere
definito senza la risoluzione della medesima.
Il procedimento è giunto sino alla contestazione dei reati
ravvisati mediante mandato di comparizione a cinque imputati compresi
Viganò Armando e Garozzo Salvatore (quest'ultimo, fra l'altro, aveva
a tutti gli effetti e quale procuratore speciale rappresentato la
Società Porcellane Richard-Ginori S.p.a. in sede di stipula della
convenzione di lottizzazione con atto del 19 novembre 1984).
Al capo B) del mandato di comparizione è stato in particolare
contestato il reato di lottizzazione abusiva nei termini che si
riassumono.
Si è dato in primo luogo atto della realizzazione di un complesso
(terziario) ad uffici in un'area destinata dal piano regolatore ad
attività industriali-artigianali, violando in tal modo non solo le
riserve funzionali di zona ma sfruttando abusivamente anche la
posizione di vantaggio prevista dallo strumento urbanistico per le
attività industriali realizzando, fra l'altro, il 32% circa in più
di superficie lorda di pavimento rispetto a quella ammessa per la
funzione a terziario.
Si è implicitamente dato atto della fruizione non consentita del
contributo di concessione riservato alle attività industriali
riguardo al 24% del nuovo effettivamente realizzato rispetto alla
previsione totale di superficie lorda di pavimento (20% di uffici
tecnici e laboratori integrati +4%).
Secondo l'accusa che si è ipotizzata ne sarebbero conseguiti:
lo scardinamento delle previsioni di piano regolatore con la
sistematica violazione di quanto prescritto per le zone a
"industriale-artigianale" (artt. 19, 21 e 32 delle norme tecniche di
attuazione del p.r.g.);
la eliminazione di qualunque collegamento ed integrazione tra
l'esistente industriale e gli edifici di nuova esecuzione, con la
conseguente rimozione di ogni ragione di esistenza del nuovo: gli
uffici tecnici e i laboratori integrati nella misura del 20% del
totale autorizzato e gli uffici amministrativi collegati nella misura
del 30% del totale autorizzato in tanto potrebbero esistere in quanto
esista nell'area di lottizzazione l'attività industriale cui sono
integrati e collegati nelle percentuali indicate dal p.r.g. (art. 32
delle norme tecniche di attuazione);
l'avvio, invece, della graduale rimozione del preesistente
industriale (presentazione di progetto di demolizione di un
capannone), che doveva essere mantenuto e sottoposto a lavori di
manutenzione straordinaria (art. 12 convenzione di lottizzazione),
provvedendo nel frattempo alla separazione dello stesso dai
fabbricati di nuova realizzazione mediante apposite opere;
la violazione delle disposizioni statali, regionali e comunali
sulle aree a standards a livello qualitativo con la cessione delle
medesime ad oltre 800 metri di distanza dal perimetro di
lottizzazione, senza perciò nessuno nesso funzionale rispetto
all'area di lottizzazione secondo quanto prescrivono il d.m. 2 aprile
1968, n. 1444, l'art. 22 della l.r. n. 51/1975 e l'art. 6.12 delle
norme tecniche di attuazione del p.r.g.; e sotto il profilo
quantitativo in relazione alla superficie lorda di pavimento dei
nuovi fabbricati a terziario pari a circa 40.000 mq (area ceduta pari
a circa 30.000 mq);
la risultante inosservanza delle clausole della convenzione di
lottizzazione sottoscritta con atto del 19 novembre 1984.
Si sono, nella sostanza, ipotizzate la violazione sistematica
delle regole della pianificazione e l'abusiva fruizione - oltre che
di un'area - delle regole riservate alla realizzazione di un
complesso industriale allo scopo di creare un insediamento
terziario-direzionale.
L'ipotesi di contestazione è stata estesa a tutta l'area di
lottizzazione poichè in tanto si sarebbe potuto eseguire il nuovo in
quanto espressione di un unico complesso industriale e, perciò,
integrato e strettamente connesso con l'esistente.
Andando di diverso avviso, la Corte di cassazione nella seconda
ordinanza concernente l'area occupata dai vecchi capannoni della
Richard-Ginori ha fondato l'annullamento del sequestro pretorile
riguardante tale area sulla "assoluta mancanza del benchè minimo
nesso pertinenziale tra cosa sequestrata e reato": come a dire che
l'area relativa ai vecchi fabbricati esistenti non sia stata
considerata in forma assolutamente unitaria ed imprescindibile
rispetto a quella riservata ai nuovi edifici - così da costituire un
"tutt'uno" - nel piano di lottizzazione di cui si discute, e ne sia
invece rimasta al di fuori. Ed anzi la stessa Corte sembrerebbe aver
ridotto la sostenza della questione al fatto che i nuovi fabbricati
sarebbero stati offerti in locazione all'Enichem anzichè alla
Richard-Ginori, preesistente in loco.
Quanto, infine, alla osservazione espressa dalla Corte nella
stessa seconda ordinanza, secondo la quale "la ricorrente soc. Ginori
si limitò unicamente a cedere al comune un'area di mq 560 destinata
all'allargamento di via Corelli, senza svolgere la benchè minima
attività edificatoria od urbanistica sul terreno o sui preesistenti
fabbricati di sua proprieta'", alla luce di quanto si è detto non
appaiono necessari ulteriori commenti, visto che proprio la
separazione dell'esistente dal nuovo e l'avvio della rimozione del
vecchio (su progetto di demolizione presentato proprio dall'imputato
Brunotti Sandro) sembrerebbe prospettarsi come l'aspetto fondamentale
di tutta l'operazione immobiliare di via Tucidite, 56, Milano, così
da farla qualificare contra legem.
Sul fondamento delle esposte considerazioni questo pretore solleva
la questione di legittimità di cui trattasi, senza la cui
risoluzione il presente giudizio non può essere definito.

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 18, primo comma, prima parte, e 20, lett. c), della legge
28 febbraio 1985, n. 47, e dell'art. 343- bis del c.p.p. in relazione
agli artt. 3, 25, secondo comma, 101, secondo comma, e 102, primo
comma, della Costituzione nei sensi di cui a motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina la sospensione del giudizio in corso;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa, al pubblico ministero ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Milano, addì 7 dicembre 1988
(Seguono le firme)

89C0445