1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 4-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 694 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 1992
N. 694 Ordinanza emessa il 15 luglio 1992 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, Torino, sul ricorso proposto da Calabrese Giuseppe contro la U.S.S.L. Torino I Impiego pubblico - Decadenza automatica dal servizio dei pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per determinati reati - Irrazionalita' della norma impugnata e violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo dell'eguale trattamento degli amministratori pubblici (solo per i quali originariamente era prevista la sanzione della decadenza) e dei pubblici dipendenti (ai quali la sanzione e' stata estesa mediante rinvio) nonostante la diversita' di rapporto con la p.a. (servizio onorario per i primi e rapporto di servizio per i secondi) - Incidenza sul diritto al lavoro, sul principio della tutela del lavoro nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Reviviscenza sotto altro nome dell'istituto della destituzione automatica dichiarato costituzionalmente illegittimo (sentenza n. 971/1988). (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, commi 4-septies e 4-octies; legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 4, 35 e 97). (092C1171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 4-11-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel ricorso n. 597/1992
proposto da Giuseppe Calabrese, rappresentato e difeso dall'avv.
Mirella Ferrero, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino,
via S. Agostino, 12, ricorrente, contro la U.S.S.L. Torino I in
persona dell'amministratore straordinario pro-tempore, rappresentata
e difesa dagli avvocati Aldo Albanese e Massimo Carlo Capirossi, con
domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Vittorio
Emanuele II, 62, resistente, per l'annullamento della deliberazione
n. 421/01/92 del 16 marzo 1992, dell'amministratore straordinario
dell'U.S.S.L. Torino I, con cui viene disposta la destituzione del
ricorrente a norma dell'art. 1, comma 4-quinquies, septies, octies,
della legge n. 16/1992, nonchè degli atti presupposti, connessi e
conseguenziali;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'U.S.S.L. Torino I;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita nella pubblica udienza del 15 luglio 1992 la relazione del
referendario avv. Angelo Cabbricci, e uditi, altresì, l'avv. Ferrero
per il ricorrente e l'avv. Capirossi per il resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
ESPOSIZIONE IN FATTO
Con deliberazione 16 marzo 1992, n. 421/01/92, qui impugnata
l'U.S.S.L. Torino I deliberava la destituzione (rectius decadenza)
dall'impiego, ai sensi dell'art. 15, commi 4-septies, octies e
quinquies della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotti dalla legge 18
gennaio 1992, n. 16, di Giuseppe Calabrese, operatore professionale
coordinatore-tecnico di laboratorio, in servizio presso l'U.S.S.L.
Torino I, a seguito della sua definitiva condanna, con sentenza 14
dicembre 1989, n. 3364 della Cassazione penale, sezione sesta, alla
pena di anni tre e mesi sette di reclusione e di L. 5.200.000 di
multa, in quanto riconosciuto colpevole dei reati di cui agli artt.
110, 81 cpv., 71, primo comma, 74, primo comma, n. 2, della legge 22
dicembre 1975, n. 685 (produzione e traffico illecito di sostanze
stupefacenti e psicotrope).
Contro tale decisione veniva proposto il ricorso in esame per i
seguenti motivi.
Violazione di legge per erronea applicazione della legge n.
16/1992, in riferimento agli artt. 11 delle preleggi e 25 della
Costituzione.
Illegittimità derivata dalla incostituzionalità dell'art. 1,
comma 4-quinquies ed octies, della legge n. 16/1992.
Con il primo motivo di ricorso di afferma che il provvedimento
impugnato, ponendo a proprio fondamento una sentenza di condanna
anteriore all'entrata in vigore della normativa applicata, avrebbe
attribuito a questa un'efficacia retroattiva, in asserito contrasto
con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione - applicabile,
secondo il ricorrente, anche in materia di sanzioni non penali - e,
comunque, con il generale principio di irretroattività della legge,
di cui all'art. 11 prel., non espressamente derogato dalla normativa
applicata.
Nel secondo motivo si sostiene il contrasto delle norme applicate
con gli artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione, e la conseguente
invalidità derivata dall'atto impugnato, in quanto queste
disporrebbero la destituzione d'ufficio (tale sarebbe in sostanza la
"decadenza" di cui alla norma citata) del dipendente senza un previo
procedimento disciplinare, eliminando, in tal modo, la possibilità
di adeguare la sanzione alla reale gravità dell'infrazione, e
reintroducendo, di fatto, una disposizione analoga all'art. 85 del
t.u. n. 3/1957, dichiarato costituzionalmente illegittimo con
sentenza della Corte costituzionale 14 ottobre 1988, n. 971, nella
parte in cui non prevedeva, in luogo del provvedimento di
destituzione di diritto, l'apertura e lo svolgimento del procedimento
disciplinare.
D I R I T T O
Non manifestamente infondata e rilevante appare la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal ricorrente.
Per quanto attiene anzitutto alla rilevanza, sembra a questo
collegio di dover escludere che le norme de quibus siano applicabili
esclusivamente in caso di reati verificatisi successivamente alla
loro entrata in vigore, o per i quali sia intervenuta la condanna
definitiva dopo tale data.
Invero, scopo del legislatore appare, nella specie, quello di
precludere l'esercizio di pubblici uffici, in particolare elettivi, a
soggetti che abbiano tenuto determinati comportamenti criminosi,
indicati nell'art. 1, primo comma, lettere da a) ad f) della legge n.
16/1992.
Le peculiari e contingenti ragioni di tutela dell'ordine pubblico
che ispirano la nuova normativa conducono a ritenere che le
disposizioni in esame trovino applicazione a tutti i soggetti i quali
comunque si trovino nelle situazioni previste, poichè, diversamente,
la normativa, concepita per fronteggiare l'attuale crescente
estensione di fenomeni criminosi coinvolgenti anche le
amministrazioni pubbliche, finirebbe per produrre utili effetti solo
in tempi futuri difficilmente prevedibili.
A ciò non può essere opposto nè il dettato dell'art. 25,
secondo comma, della Costituzione, non costituendo i provvedimenti di
decadenza de quibus sanzioni penali, nè quello dell'art. 11 prel.,
che ha valore e forza di legge ordinaria, e può, pertanto, essere
derogato, seppure non esplicitamente, da norme di pari grado, quali
sono quelle in esame.
Tanto osservato sull'applicabilità della legge n. 16/1992 alla
fattispecie in esame, occorre ora procedere all'esame della questione
di incostituzionalità sollevata.
Invero, come già sopra accennato, la nuova normativa ha
profondamente modificato il previgente testo dell'art. 15 della legge
n. 55/1990, che si limitava a prevedere, per i componenti elettivi o
di nomina pubblica appartenenti ad organi di enti locali, la
sospensione e la decadenza quando coinvolti in fatti di criminalità
di tipo mafioso.
Attualmente, invece, si preclude l'accesso o la permanenza in
pubblici uffici elettivi a soggetti riconosciuti autori, sia pure con
sentenza non definitiva, di reati che determinano un particolare
allarme sociale e che vanno dai reati contro la pubblica
amministrazione, a quelli di tipo mafioso, al traffico di
stupefacenti e di armi: si è così introdotta, principalmente, una
nutrita serie di cause di ineleggibilità e di decadenza per i
pubblici amministratori, da ricondurre a superiori ragioni di
interesse pubblico, che giustificano, in particolare, l'automaticità
della decadenza stessa.
In tale quadro, l'equiparazione dei dipendenti degli enti pubblici
ai pubblici amministratori appare quasi frutto di una scelta
estemporanea, di cui è indizio assai significativo la circostanza
che la tecnica legislativa utilizzata è quella del semplice rinvio,
senza che sia stata minimamente valutata la diversa natura dei
rapporti di servizio presi in considerazione, e dopo che, meno di due
anni prima, con l'art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, si era
affermato il principio che il pubblico dipendente non può essere
rimosso di diritto a seguito di condanna penale.
Ora, è appena il caso di sottolineare che gli amministratori sono
ordinariamente soggetti legali agli enti da un rapporto di servizio
onorario, che ha per sua natura carattere temporaneo e comporta un
compenso di tipo indennitario, e sono, inoltre, responsabili delle
fondamentali scelte politiche e di alta amministrazione dell'ente,
per cui la loro decadenza ex lege appare più che giustificata.
Al contrario, i dipendenti sono legati all'amministrazione da un
rapporto di tipo professionale, che viene assunto come abituale e
normalmente principale attività lucrativa; inoltre, essi possono
avere nell'ente una posizione affatto marginale.
L'eguale trattamento di categorie così differenziate di soggetti
appare, ad avviso del collegio, costituire di per sè violazione del
principio costituzionale di uguaglianza, di cui all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, che si esprime, come ben noto, anche nella
necessità di differenziare la disciplina normativa di situazioni tra
loro non assimilabili.
Inoltre, pare non appropriato parlare, per i pubblici dipendenti,
nella fattispecie de quibus, di "decadenza" dal rapporto d'impiego.
Infatti, le pur eterogenee ipotesi qualificate come tali, cui
l'ordinamento ricollega l'estinzione del rapporto d'impiego trovano
un'elencazione e generale disciplina nell'art. 127 del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3 (t.u. imp. civili dello Stato).
Orbene, nessuna di queste può essere assimilata alle ipotesi di
decadenza previste dalla legge n. 16/1992: i fatti di reato ivi
elencati corrispondono piuttosto, in gran parte, a quelli per cui il
previgente art. 85 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, prevedeva la
sanzione della destituzione di diritto, e possono, comunque, essere
tutti ricondotti alle infrazioni disciplinari per le quali l'art. 84
del ripetuto d.P.R. n. 3/1957, commina la sanzione della
destituzione.
Sembra, pertanto, di poter concludere che la decadenza de qua
altro non sia che una destituzione ex lege irrogata al dipendente
autore di determinati tipi di reato.
Ma non si può allora mancare di ricordare nuovamente che l'art.
85 precitato fu dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte
costituzionale, con sentenza 14 ottobre 1988, n. 971, nella parte in
cui non prevedeva in luogo del provvedimento di destituzione di
diritto, l'apertura del procedimento disciplinare.
Rilevò la Corte, in quell'occasione, che "l'ordinamento appare
vieppiù orientato, oggi, verso la esclusione di sanzioni rigide,
avulse da un confacente rapporto di adeguatezza col caso concreto ..
anche nel campo disciplinare amministrativo" aggiungendo che
"l'indispensabile gradualità sanzionatoria, ivi compresa la misura
massima destitutoria, importa - adunque - che le valutazioni relative
siano ricondotte, ognora, alla naturale sede di valutazione: il
procedimento disciplinare, in difetto di che ogni relativa norma
risulta incoerente, per il suo automatismo, e conseguentemente
irrazionale, ex art. 3 della Costituzione" concetti, questi, già in
precedenza espressi nella sentenza 19 dicembre 1986, n. 270, che,
tuttavia, dichiarò inammissibile la questione di incostituzionalità
sollevata.
Così, appare in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 97,
primo comma, della Costituzione l'automatica cessazione di un
rapporto di pubblico impiego senza che sia possibile valutare,
adeguando la sanzione al caso specifico, la gravità del reato
commesso, la rilevanza di questo in rapporto con l'attività svolta
dal dipendente, il vantaggio che l'amministrazione può ricavare dal
suo mantenimento in servizio.
Inoltre, la destituzione automatica appare altresì incompatibile
con l'esigenza di tutela del diritto al lavoro, costituzionalmente
riconosciuto dagli artt. 4 e 35 della Costituzione, e che appare
troppo gravemente vulnerato dall'esclusione di ogni forma di difesa
in sede amministrativa, in cui possono e debbono essere presi in
esame elementi ed interessi diversi ed ulteriori, da quelli
considerati dal giudice penale, innanzi al quale, indubbiamente, il
dipendente ha avuto possibilità di svolgere la propria difesa,
adeguata, tuttavia, alle esigenze di quel processo.
In conclusione, va riconosciuta la rilevanza, ai fini della
decisione del ricorso e non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale sopra indicata.
Deve, conseguentemente, disporsi la sospensione del presente
giudizio, e la remissione della questione all'esame della Corte
costituzionale, giusta art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 4-septies ed octies
della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotti dall'art. 1 della legge
18 gennaio 1992, n. 16, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 4,
35, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e disponde che, a cura della
segreteria della sezione, gli atti dello stesso siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata questione;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio addì 15 luglio
1992.
Il presidente: BARBIERI
Il referendario estensore: GABBRICCI
92C1171