1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 ottobre 1995
N. 33 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 16 ottobre 1995 (della regione Umbria) Istruzione artigiana e professionale - Determinazione dei costi ammissibili per le attivita' formative cofinanziate dal F.S.E. (Fondo sociale europeo) - Articolazione dettagliata delle voci di spesa - Precedente individuazione delle spese ammissibili da parte della regione Umbria con deliberazione del consiglio regionale del 2 marzo 1995, n. 748 - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di istruzione artigiana e professionale e di formazione professionale. Istruzione artigiana e professionale - Determinazione dei costi ammissibili per le attivita' formative cofinanziate dal F.S.E. (Fondo sociale europeo) - Forma dell'atto impugnato - Circolare - Inidoneita' a limitare competenze regionali - Eventuale natura regolamentare - Difetto di adeguato fondamento legislativo - Lesione di competenze regionali in materia di attuazione di normative comunitarie - Violazione del principio di legalita'. Istruzione artigiana e professionale - Determinazione dei costi ammissibili per le attivita' formative cofinanziate dal F.S.E. (Fondo sociale europeo) - Riferimento nel preambolo della circolare impugnata all'esperito concerto con le amministrazioni regionali - Inesistenza del concerto - Inidoneita' dell'intesa a limitare le competenze regionali interessate dal caso in esame - Violazione del principio di leale cooperazione. (Circolare del Ministero del lavoro del 4 agosto 1995, n. 98/1995). (Cost., artt. 3, 5, 115, 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6, 35, 36 e 40; legge 21 dicembre 1978, n. 845, artt. 3, 4, 5, 7, 8, 18, 22, 24 e 25; regolamento CEE 20 luglio 1993, n. 2084). (095C1342) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Umbria, in
persona del presidente della giunta regionale p.t., rappresentata e
difesa, per procura apposta a margine del presente atto dall'avv.
Maurizio Pedetta ed elettivamente domiciliata in Roma, via Maria
Cristina, 8 (studio dell'avv. Goffredo Gobbi) contro la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona del presidente p.t., per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del
lavoro e della previdenza sociale, determinare i costi ammissibili
per le attività formative cofinanziate dal Fondo sociale europeo
(F.S.E.) con riferimento alla formazione professionale di competenza
regionale e per il conseguente annullamento della circolare del
Ministro del lavoro n. 98/1995 del 4 agosto 1995, pubblicata nel
supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 188 del 12 agosto
1995, in quanto illegittimamente invasiva della competenza regionale
in materia di "istruzione artigiana e professionale", ovvero di
"formazione professionale" con violazione degli artt. 5, 115, 117,
118 e 3 della Costituzione in relazione agli artt. 35, 36 e 40 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, agli artt. 3, 4, 5, 7, 8, 18, 22, 24
e 25 della legge 21 dicembre 1978, n. 845 ("legge quadro in materia
di formazione professionale") nonchè con riferimento all'art. 6 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e al regolamento CEE n. 2084/1993, del
Consiglio del 20 luglio 1993 di modifica al regolamento CEE n.
4255/1988 recante disposizioni di applicazione del regolamento CEE n.
2052/1988 per quanto riguarda il Fondo sociale europeo.
F A T T O
1. - Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 188 del
12 agosto 1995 è stata pubblicata la circolare n. 98/1995 (del 4
agosto 1995) con la quale il Ministro del lavoro ha determinato la
"natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate
dal F.S.E." (Fondo sociale europeo). In tale atto, le voci di costo
sono articolate in quattro grandi categorie di spesa previste nella
rendicontazione: spese per insegnanti, spese per allievi, spese di
funzionamento e di gestione, altre spese. Inoltre sotto la rubrica
"Questioni generali" si disciplina la delega dell'attività formativa
per vietarla in linea generale ammettendo una deroga "da parte
dell'amministrazione (regione Ministero) per non più del 30% del
costo del progetto" ove si tratti di "apporti integrativi
specialistici", ovvero di "iniziative aventi carattere di comprovata
urgenza".
La normativa dettata con la circolare, estremamente minuziosa, e,
in pratica, tale da non lasciare spazio alcuno ad ulteriori
specificazioni, riguarda la generalità delle "attività formative
cofinanziate dal F.S.E. per il periodo di programmazione 1994/1999"
e, dunque, anche quelle programmate dalle regioni. Nella premessa
dell'atto è altresì precisato che "le voci ammissibili per
categoria di spesa, sono state concertate in sede di partenariato tra
l'Unione europea, le amministrazioni centrali e regionali e con le
parti sociali" e viene fatta salva "la facoltà di emanare
disposizioni più specifiche da parte delle amminsitrazioni titolari
di programmi operativi, nei limiti delle tipologie di spesa" da essso
stabilite.
La circolare del Ministro del lavoro n. 98/1995 è dunque, in
sostanza, un regolamento che si asserisce adottato "in sede di
partenariato" - cioè d'intesa - con le regioni, avente riferimento
alle attività cofinanziate da F.S.E. e che, dunque, appare
ricollegato (pur se la norma non è richiamata espressamente)
all'art. 2 del regolamento CEE n. 2084/1993 del Consiglio (che
modifica precedenti regolamenti applicativi inerenti il fondo in
questione): norma, questa, che contempla appunto le spese ammissibili
al contributo del F.S.E.
2. - Prima che fosse emanata e pubblicata la circolare del Ministro
del lavoro n. 98/1995 la regione Umbria aveva già provveduto a
individuare le spese ammissibli per le attività formative, con la
deliberazione del Consiglio regionale 2 marzo 1995, n. 748 -
pubblicata nel supplemento ordinario al B.U.R. n. 18 del 5 aprile
1995 - che ha, tra l'altro, approvato le "note di indirizzo per la
progettazione, attuazione e rendicontazione delle attività di
formazione professionale" emanate ai sensi del terzo comma dell'art.
1 del regolamento regionale 7 ottobre 1982, n. 3 di attuazione della
l.r. 21 ottobre 1981, n. 69, e successive modificazioni e
integrazioni, contenente "Norme sul sistema formativo regionale",
emanata dalla regione nel quadro dei principi stabiliti dalla legge
21 dicembre 1978, n. 845 ("legge quadro in materia di formazione
professionale"). Più precisamente la delibera consiliare in
questione trova base nell'art. 4 della l.r. n. 69/1981, con contempla
la predisposizione da parte della regione di un "programma
pluriennale per gli interventi attuativi del sistema formativo
regionale". La stessa, inoltre, fa riferimento, oltre che alla legge
quadro n. 845 del 1978, alle norme comunitarie in materia e, in
particolare, ai regolamenti riguardanti il Fondo sociale europeo
(2081, 2082, 2083, 2084 e 2085 del 1993).
In concreto, nelle "note di indirizzo" ricordate, sono
analiticamente indicate le spese per il personale; le spese correnti;
le spese per immobili, attrezzature e materiali; le spese per i
tirocinanti e così via, ed è inoltre disciplinata diversamente che
nella circolare ministeriale la possibilità di delegare a terzi la
gestione delle attività formative.
L'atto del Consiglio regionale dell'Umbria n. 748 del 1995 e la
"nota di indirizzo" inerente i costi ammissibli per le attività
formative ad esso allegate (all. B) costituiscono, dunque, esercizio
della competenza spettante alla regione in materia di "istruzione
artigiana e professionale", quale prevista dall'art. 117 Cost. e
quale individuata dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10, dal d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (artt. 35 e segg.) e dalla legge quadro 21
dicembre 1977, n. 845.
Più specificatamente si pongono come espressione della potestà
programmatoria della regione in materia (art. 4 l.r. n. 69 del 1981)
e come attuazione dei regolamenti comunitari che, ai sensi dell'art.
6 del d.P.R. n. 616/1977 relativamente alle materie di competenza
regionale, spetta, appunto, alle regioni applicare in ambito
nazionale.
Con la circolare del Ministro del lavoro n. 98/95, pertanto, viene
vanificata la disciplina dettata dalla regione Umbria in ordine alle
spese ammissibili per le attività formative finanziate con F.S.E. e
si invade l'ambito di competenza ad essa riservato dalla Costituzione
nella materia "Istruzione artigiana e professionale" ponendo un
illegittimo ostacolo all'esercizio delle relative funzioni.
La regione Umbria si vede, pertanto, costretta a proporre conflitto
di attibuzioni avanti a questa ecc.ma Corte costituzionale per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
I. - Dopo il primo trasferimento alle regioni disposto col d.P.R.
n. 10 del 1972, le funzioni spettanti alle stesse nella materia
"istruzione artigiana e professionale" sono state individuate dal
d.P.R. n. 616 del 1977 che, all'art. 35, ha stabilito: "le funzioni
amministrative relative alla materia istruzione artigiana e
professionale concernono i servizi e le attività destinate alla
formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione ed
all'orientamento professionale, per qualsiasi attività professionale
e per qualsiasi finalità, compresa la formazione continua,
permanente, ricorrente e quella conseguente a riconversione di
attività produttive, ad esclusione di quelle dirette al
conseguimento di un titolo di studio o diploma di istruzione
secondaria superiore, universitaria o postuniversitaria; la vigilanza
sull'attività privata di istruzione artigianale professionale".
Come si può constatare si tratta di una definizione, ulteriormente
specificata all'art. 36, assai ampia, avallata da questa stessa
ecc.ma Corte che a più riprese ha avuto modo di precisare come in
materia di formazione professionale spettino alla regione tutte le
funzioni amministrative con riferimento alla programmazione, alla
organizzazione dei corsi e così via (di recente, ancora sentenza n.
21/1994, in precedenza sentenze nn. 372 e 165 del 1989, 89/1977 e
216/1976).
Alla Stato competono, nella materia, soltanto alcune individuate
funzioni quali la "vigilanza sulla osservazione della legislazione
sociale" e l'attività di formazione ed addestramento professionale
svolta dalle Forze armate e dai Corpi assimilati e, in genere,
dall'amministrazione dello Stato, ivi comprese le aziende autonome,
per i propri dipendenti" (art. 40 d.P.R. n. 616/1977).
Nella medesima logica del trasferimento generalizzato alle regioni
si colloca la legge quadro in materia di formazione professionale n.
845 del 21 dicembre 1978 che, dopo averne definito la finalità (art.
1) e l'oggetto (art. 2) all'art. 3 indica i poteri e le funzioni
delle regioni, all'art. 4 i campi di intervento, agli artt. 5 e 8
rispettivamente l'organizzazione e la tipologia delle attività,
individuando, infine, all'art. 18 le competenze dello Stato, ovvero,
più precisamente le funzioni del Ministero del lavoro.
Da nessuna di queste norme si evince una qualche competenza dello
Stato e, segnatamente, del Ministero del lavoro a individuare le
spese ammissibili per le attività formative rientranti nelle
attribuzioni regionali, nè in generale, nè in attuazione della
normativa comunitaria in materia con particolare riferimento alle
attività cofinanziate col F.S.E.
Già, dunque, dalla constatazione della completezza del
trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni e del
carattere tassativo dell'elenco di quelle riservate allo Stato emerge
con chiarezza l'invasione della competenza regionale in materia di
formazione professionale operata con la circolare del Ministero del
lavoro n. 98/1995, in violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
II. - L'illegittimità dell'operato del Ministero del lavoro e la
compressione delle competenze regionali che ne deriva risultano ancor
più evidenti quando si rileva che l'atto impugnato costituisce
formalmente una semplice circolare con la quale, però, vengono
dettate disposizioni di carattere precettivo nei confronti delle
regioni, quasi che queste ultime fossero uffici periferici del
Minisero del lavoro.
Si tratta con tutta evidenza di una impostazione inaccettabile, di
una inammissibile distorsione del rapporto Stato regioni, con
violazione, prima ancora che degli artt. 117 e 118, dell'art. 115
della Costituzione secondo il quale "le Regioni sono costituite in
enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati
dalla Costituzione".
La circolare del Ministro del lavoro impugnata sarebbe comunque
costituzionalmente illegittima anche ove dovesse considerarsi alla
stregua di un "regolamento ministeriale".
Questa Corte ha, infatti, a più riprese chiarito che "non è
ammissibile che norme dirette a limitare competenze regionali o
provinciali ... siano poste attraverso una fonte qualificabile come
regolamento ministeriale", principio, questo, che "oltre a derivare
dalle regole costituzionali sull'ordine delle fonti normative è
espressamente sancito dall'art. 17, primo comma, lett. b), e terzo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 il quale, mentre esclude
che i regolamenti di attuazione e di integrazione delle leggi e dei
decreti legislativi recanti norme di principio possano essere
adottati in materie riservate alla competenza regionale (o
provinciale) circoscrive la potestà regolamentare ministeriale alle
sole materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinata
al Ministro stesso" (sentenza n. 204/1991).
Per di più, come si è visto, la circolare del Ministro del lavoro
n. 98/1995 detta una disciplina completa e analitica che si
sovrappone a quella già formulata dalla regione con la delibera del
Consiglio regionale n. 748/1995 e con le "note di indirizzo"
riguardanti i costi delle attività formative (allegato B) con essa
approvate, senza lasciare alla regione stessa alcun apprezzabile
spazio di intervento, con ciò violando ulteriormente l'ordine delle
competenze stabilito dalla Costituzione dal momento che, "interventi
di natura concreta e puntuale ... ove non risultino giustificati
dalla presenza di un comprovato interesse di carattere nazionale, si
presentano levisi delle attribuzioni spettanti, in materia di
agricoltura, alle regioni ed alle province autonome": invero
"l'esercizio delle competenze gestionali spettanti alle regioni e
alle province autonome non può essere in alcun caso degradato, in
assenza di un interesse nazionale idoneo a giustificare lo
spostamento di competenza, a mera attività consultiva" (Corte cost.
sentenza n. 116/1991). Nella specie, peraltro, la circolare impugnata
determina non già semplice riduzione o compressione delle potestà
spettanti alla regione nella materia sebbene, addirittura, per
l'aspetto considerato, l'annullamento tout-court di tali potestà al
punto tale che le competenze regionali e delle province autonome
vengono del tutto ignorate con violazione, anche dei principi
dell'art. 5 della Costituzione.
III. - Nelle premesse della circolare impugnata non è indicata
alcuna disposizione di legge che ne giustifichi l'emanazione, nè una
simile disposizione è obiettivamente rintracciabile: sì che viene
in rilievo una palese violazione del principio di legalità.
In ambito comunitario peraltro, le spese ammissiblili al contributo
del F.S.E. sono previste, come già detto, dall'art. 2 del
regolamento CEE del Consiglio n. 2084/1993 (di modifica al
regolamento CEE n. 4255/1988).
A quest'ultimo proposito si osserva che in ordine all'attuazione
dei regolamenti comunitari inerenti materie di competenze regionale -
ove questi richiedano norme di attuazione e di adattamento
all'ordinamento interno - lo Stato ha una competenza del tutto
residuale e assolutamente eccezionale. Sono, invero, riservate alle
regioni, a norma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977 "le funzioni
relative all'applicazione dei regolamenti della Comunità economica
europea" e la Corte costituzionale ha confermato in maniera
inequivoca che spetta alle Regioni "dare applicazione alla normativa
comunitaria di fonte regolamentare adottando tutte le misure
eventualmente necessarie, mentre resta riservato allo Stato il potere
di intervenire in forza di determinati presupposti e con le forme
dovute" e che "la competenza ad attuare anche le necessarie misure
normative richieste per la concreta attuazione degli atti comunitari
non può essere in principio preclusa alle regioni e alla province
autonome" (sentenza n. 304/1987).
La legge n. 86 del 1989 (c.d. legge "La Pergola") ha dato
competenze più incisive alle regioni, circoscrivendo le competenze
statali in tema di indirizzo e coordinamento e consentendo che la
corrispondente funzione possa essere esercitata con regolamento nel
solo caso del regolamento previsto nell'art. 4 che deve essere
autorizzato a norma del combinato disposto dell'art. 5, secondo
comma, e dell'art. 4, con inserimento dei regolamenti autorizzati
nell'elenco.
In sostanza, l'attuazione di un regolamento comunitario per via
regolamentare da parte dello Stato può essere consentita, qualora le
relative disposizioni non siano immediatamente applicabili, solo in
quanto ciò sia previsto dalla legge comunitaria per l'anno di
riferimento (cfr. in tal senso sentenza n. 278/1993).
In altre parole ancora, dopo l'introduzione della legge comunitaria
ad opera della legge 86/1989, la possibilità di un'esecuzione
specifica di singoli atti o di altri obblighi comunitari (e, in
particolare, di un'esecuzione regolamentare) resta un'eccezione
perchè di norma (art. 3, n, 1) è la legge comunitaria che deve
provvedere.
L'eventuale regolamento di esecuzione deve inoltre essere adottato
ai sensi dell'art. 17 della legge 400/1988 e "su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per il
coordinamento delle politiche comunitarie da lui delegato, entro 4
mesi dalla data di entrata in vigore della legge comunitaria" (art.
4, quinto comma) nonchè previo parere delle competenti commissioni
delle Camere, salvo i casi di cui all'art. 4, n. 3: il che fa
escludere - trattandosi per di più di regolamento che verrebbe posto
in essere per attuare una legge e, precisamente, la legge comunitaria
- che possa essere adottata non si dice la forma della circolare, ma
neppure quella del decreto ministeriale, e ciò sia in riferimento
alla disciplina dell'art. 17, della legge n. 400/1988, cui rinvia
l'art. 4 della legge n. 86/1989 sia nel caso di cui ai commi 5 e 6
dell'art. 9 della legge considerata, per quanto concerne l'esercizio
della funzione di indirizzo e coordinamento.
In effetti, nè la più recente legge comunitaria - legge 22
febbraio 1994, n. 146 - nè quelle che l'hanno preceduta (legge 29
dicembre 1990), n. 28, e legge 19 febbraio 1992, n. 142) contemplano
il regolamento CEE n. 2084/1993 tra gli atti da recepire mediante
regolamento.
Ma anche ove ciò fosse consentito resterebbe comunque,
determinante la constatazione che nella specie non sono state
osservate le regole procedimentali per l'adozione dell'atto di
adeguamento in via regolamentare.
Tali procedure, invero, sono state previste anche per assicurare il
rispetto delle attribuzioni regionali, come emerge dal comma 6
dell'art. 9 della legge n. 86 del 1989 secondo il quale "fuori dei
casi in cui sia esercitata con legge o con atto avente forza di legge
nei modi indicati dal comma 3 o, sulla base della legge comunitaria,
con il regolamento preveduto dall'art. 4, la funzione di indirizzo e
coordinamento di cui al comma 5 è esercitata mediante deliberazione
del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri, o del Ministro per il coordinamento delle politiche
comunitarie, d'intesa con i Ministri competenti".
Si evidenzia dunque ancora per questo aspetto una palese violazione
del principio di legalità, dal momento che, come ha avuto modo di
precisare questa ecc.ma Corte in un caso analogo a quello oggetto del
giudizio "l'uso del potere regolamentare previsto dell'art. 4 (della
legge n. 86/1989) avrebbe comportato un procedimento diverso da
quello seguito" restando comunque "assorbente ... il rilievo inerente
all'avvenuto esercizio della potestà regolamentare ... senza quel
supporto legislativo che la Corte ha già indicato come
indispensabile sia in termini generali (sentenza n. 453/1991) sia con
specifico riferimento all'esercizio della potestà da parte del
singolo Ministro (sentenza n. 204 del 1991)" (sentenza n. 278/1993).
Più volte, del resto, la Corte ha affermato che allorchè, con
atto amministrativo, viene posta una disciplina che interferisce
sull'autonomia regionale, le relative prescrizioni possono essere
validamente disposte soltanto se l'atto è adottato sulla base di una
legge (cfr. sentenze nn. 517 del 1991, 53, 98 e 204 del 1991, 512 del
1990) con la conseguenza che l'assenza di una qualsivoglia copertura
legislativa delle prescrizioni contenute in tale atto rende
illegittimo l'esercizio del relativo potere.
Si tratta di un principio che, come la Corte ha ribadito nella
sentenza n. 204/1991 "oltre a derivare dalle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti normative, è espressamente sancito dall'art.
17, commi 1, lett. b) e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400", e che
non vale soltanto per gli atti di indirizzo e coordinamento, ma opera
anche nei confronti di atti amministrativi statali diversi da quelli
di indirizzo e coordinamento, che intervengono ad altro titolo e con
differente contenuto nelle materie regionali, tra cui, in
particolare, precisamente quelli volti ad assicurare l'uniformità di
disciplina di particolari oggetti, richiesta da ragioni di interesse
nazionale o dall'adempimento di obblighi comunitari (ad es. sentenze
nn. 384 del 1987, 284 del 1989, 346 del 1990 e 38 del 1991).
IV. - Nè vengono in considerazione nella specie interessi di
ordine generale da salvaguardare in ipotesi specifiche: per esigenze
di uniformità della disciplina attuativa; per ovviare a
comportamenti omissivi da parte delle regioni, per provvedere
immediatamente in situazioni di urgenza.
Nessuna di tale ipotesi ricorre.
Ove, peraltro, vi fossero effettivamente state esigenze di ordine
unitario queste avrebbero dovuto essere, se mai, soddisfatte
attraverso l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,
e, dunque, tramite atti adottati nel rispetto dei limiti formali e
sostanziali stabiliti dalla legge - art. 3 della legge 22 luglio
1975, n. 382 - vale a dire con legge o con atti avente forza di legge
ovvero con deliberazione del Consiglio dei Ministri (v. anche art. 2,
lett. d) della legge n. 400 del 1988) su proposta del Presidente del
Consiglio, d'intesa con il Ministro o i Ministri competenti.
Per contro, anche per il disposto del comma 6 dell'art. 9 della
legge n. 86/1989 sopra richiamato, non è mezzo idoneo ad esercitare
validamente la funzione di indirizzo e coordinamento il semplice
regolamento ministeriale e tanto meno la circolare ministeriale che
è stata adottata nella specie, poichè è assolutamente esclusa la
titolarità della funzione stessa da parte del singolo Ministro.
Nè in sede di esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento possono essere dettate disposizioni puntuali che
impediscano, in pratica, qualsiasi intervento della Regione: infatti,
secondo la costante giurisprudenza dalla Corte, gli atti di indirizzo
e coordinamento a dover essere adottati secondo le procedure
prestabilite dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 ... non
possono essere caratterizzati, in linea generale, da forme espressive
così analitiche e dettagliate da precludere alle regioni e alle
province di Trento e Bolzano lo spazio di autonomia necessario per
poter svolgere le funzioni legislative o amministrative che sono
state loro costituzionalmente affidate. La ricorrenza di questo
requisito, si è ulteriormente precisato, "va valutata, in sede di
legittimità costituzionale, con particolare rigore" (sentenza n.
1145 del 1988; negli stessi termini sentenza n. 177 del 1988).
Nel caso oggetto del giudizio, lo si ripete, lo Stato ha operato
addirittura mediante una semplice circolare ministeriale con la quale
sono state formulate norme dettagliate e puntuali imperative per le
regioni, ponendosi dunque, del tutto al di fuori delle condizioni che
legittimano l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,
e violando il principio di legalità, con conseguente lesione delle
competenze spettanti alla regione secondo gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
È del tutto evidente, poi, che la circolare del Ministro del
lavoro n. 98/1995 impugnata non è stata adottata per sopperire a una
qualche omissione delle regioni (la regione Umbria ha infatti già
provveduto in materia con la delibera del Consiglio n. 748/1995,
allegato B). Anche a tal proposito, peraltro va rilevato che
l'esercizio del potere sostitutivo deve avvenire nel rispetto delle
precise regole procedurali dettate dall'ultimo comma dell'art. 6 del
d.P.R. n. 616 del 1977: non già tramite semplice circolare, ma con
deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata previa diffida alla
regione e previo parere della Commissione parlamentare per le
questioni regionali, sentita, altresì, la stessa regione
interessata), nè tantomeno per provvedere a una situazione di
emergenza.
In conclusione, dunque, la circolare del Ministro del lavoro n.
98/1995 resta del tutto al di fuori delle ipotesi nelle quali lo
Stato può legittimamente esercitate la funzione di indirizzo e
coordinamento anche in attuazione dei regolamenti CEE inerenti le
materie di competenza regionale: anche per il profilo qui
considerato si presenta quindi invasiva dell'area riservata a tale
competenza e si configura come un ostacolo illegittimamente frapposto
all'esercizio delle funzioni regionali.
Non potrebbe poi, lo Stato, e per esso il Ministero del lavoro,
invocare un qualche interesse nazionale a giustificare
dell'intervento che qui si contesta.
Non ricorre, invero, in questo caso, alcuno dei requisiti
giustificativi per invocare legittimamente l'interesse nazionale dal
momento che la circolare ministeriale non si pone affatto quale
"mezzo necessario o essenziale" per l'assicurazione di tale interesse
(Corte cost. sentenze nn. 177, 217 e 472 del 1988).
Inoltre non può essere trascurato in proposito - come pure ha
chiarito questa Corte - "l'assorbente argomento" per il quale
"comunque soltanto il legislatore statale può individuare e definire
ciò che rientra nell'interesse nazionale": ora nel caso è certo che
"non si rinviene alcuna disposizione di legge che possa fungere non
soltanto come copertura sostanziale delle norme contestate, ma
persino come base giustificativa del relativo potere ministeriale"
(sentenza n. 204 del 1991).
V. - Nella premessa della circolare impugnata si asserisce
testualmente che "le voci ammissibili, per categoria di spesa, sono
state concertate in sede di partenariato tra l'Unione europea, le
amministrazioni centrali e regionali e con le parti sociali,
nell'ambito dei comitati di sorveglianza". Una simile affermazione
non ha riscontro nella realtà.
Va innanzitutto rilevato, in linea di principio, che non potrebbe
comunque invocarsi una qualche forma di accordo con le regioni per
giustificare la violazione delle norme costituzionali che regolano le
competenze di queste ultime, competenze che sono comunque
irrinunciabili e, dunque, non sono disponibili da parte delle regioni
stesse.
In concreto la circolare con l'espressione "sede di partenariato
tra l'Unione europea, le amministrazioni centrali e regionali" ha
riferimento alla riunione del Comitato di sorveglianza per il
programma dell'obiettivo 3 di cui all'art. 10 del Regolamento CEE n.
2081/1993 tenutasi a Genova il 15 e 16 giugno 1995 nel corso della
quale fu posto il problema della necessità di avvicinare le
regolamentazioni regionali inerenti i parametri di costo per le
attività formative finanziate col F.S.E. Come risulta dai verbali
non fu raggiunto alcun accordo circa la potestà dello Stato e per
esso il Ministero del lavoro di emettere un atto a contenuto
prescrittivo, obbligatorio per le regioni. Tantomeno un simile atto,
per le ragioni esposte in precedenza, avrebbe potuto avere la forma
della circolare ministeriale da rivolgere alle regioni quasi fossero,
lo si ripete, articolazioni periferiche del Ministero.
E che non vi sia stata alcuna manifestazione di volontà da parte
delle Regioni con cui le stesse abbiano rinunciato alle proprie
attribuzioni in favore del Ministero del lavoro è dimostrato dalla
circostanza che sussistono precise normative regionali in materia di
individuazione dei costi ammissibili per le attività formative (per
l'Umbria la più volte ricordata deliberazione del Consiglio
regionale 2 marzo 1995, n. 748, allegato B) emanata in attuazione
della l.r. n. 69/1981) alle quali la circolare ministeriale n.
98/1995 viene a sovrapporsi svuotandole e sostituendole in tutto e
per tutto.
La medesima circolare, inoltre, disciplina nel modo che si è detto
la delega a terzi di attività formative (prevedendo la possibilità
di deroga al divieto generale di delega per non più del 30% del
costo del progetto) senza che di tale aspetto si sia neppure discusso
con le regioni.
Per l'aspetto ora considerato la circolare impugnata risulta essere
stata adottata in violazione oltre che delle norme e dei principi
costituzionali già richiamati, del principio, pure implicato dalla
Costituzione, di leale collaborazione tra Stato e regioni più volte
enunciato da questa ecc.ma Corte costituzionale (ad es. sentenze nn.
21/1991, 242 e 407 del 1989, 1029 e 1031 del 1988 e 344/1987) e che
si esprime anche in "una paritaria codeterminazione del contenuto
dell'atto ... da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso
reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento di un accordo", dal momento che l'attività di
codeterminazione non può essere "declassata" "in una mera attività
consultiva non vincolante" (sentenza n. 351/1991). Nel caso di
specie, per contro, la circolare impugnata costituisce il frutto non
già di un accordo tra Stato e Regioni (del resto impossibile in
ordine alle rispettive attribuzioni di carattere costituzionale)
sebbene di una decisione unilaterale del Ministero con la quale
quest'ultimo ha indebitamente invaso l'ambito di competenza riservato
dalla Costituzione alle Regioni stesse.

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale adita voglia dichiarare
che non spetta allo Stato definire e indicare i costi ammissibili per
le attività formative cofinanziate dal F.S.E. con riguardo alle
attività formative di competenza regionale.
In subordine dichiarare che non spetta allo Stato individuare i
costi in questione senza un previo effettivo accordo con le regioni
inerente la forma e il contenuto dell'atto da emanare.
In ogni caso annullare la circolare del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale n. 98/1995 pubblicata nel supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 188 del 12 agosto 1995 inerente
"Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate
dal F.S.E.".
Si producono:
circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale n.
98/1995;
deliberazione del Consiglio regionale dell'Umbria 2 marzo 1995,
n. 748.
Perugia-Roma, addì 5 ottobre 1995
Avv. Maurizio PEDETTA
95C1342