1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 dicembre 2011
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 27 dicembre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Processo penale - Legittimo impedimento - Procedimento a carico del Presidente del Consiglio dei ministri - Ordinanza del Tribunale di Milano, sezione I penale, di rigetto della richiesta di rinvio dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010, per legittimo impedimento del Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto impegnato, nella medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio dei ministri - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti del Tribunale di Milano, sezione I penale - Denunciata omessa considerazione che "il Consiglio dei ministri e' il momento delle decisioni fondamentali per la politica del Governo" e che "per il Presidente del Consiglio dei ministri, che lo presiede, e' l'atto piu' elevato della propria funzione costituzionale di direzione della politica di governo e dell'unita' di indirizzo politico-amministrativo" e che, di conseguenza, "la convocazione del Consiglio dei ministri e l'eventuale rinvio della data della riunione dello stesso Consiglio sono atti politici del Presidente del Consiglio dei ministri" - Lesione delle attribuzioni costituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri - Violazione del principio di leale collaborazione tra le Istituzioni - Richiesta di dichiarare la non spettanza al Tribunale di Milano di stabilire che non costituisce impedimento assoluto alla partecipazione alle udienze penali, e percio' causa di giustificazione della sua assenza, il diritto-dovere del Presidente del Consiglio dei ministri a presiedere una riunione del Consiglio dei ministri, anche nell'ipotesi in cui la predetta riunione, gia' fissata in una precedente data non coincidente con un giorno di udienza dibattimentale, venga differita ad altra data coincidente con un giorno di udienza - Richiesta di annullamento dell'ordinanza sopra indicata, nonche' dell'attivita' istruttoria compiuta nel corso della prefata udienza. - Ordinanza del Tribunale di Milano - sezione I penale, del 1° marzo 2010. - Costituzione, artt. 92 e 95, in relazione all'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, agli artt. 1, 5, 6 e 7 del d.P.C.M. del 10 novembre 1993 e all'art. 420-ter del codice di procedura penale. (011C0827) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso, ope legis, dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è ex lege domiciliato,
avente ad oggetto conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato
nei confronti del Tribunale di Milano - Sez. I Penale, in persona del
Presidente pro tempore, in relazione all'ordinanza, pronunciata in
data 1.3.2010, con riferimento al procedimento penale n. 11776/06
R.G.T., con la quale è stata rigettata la richiesta di rinvio
dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010, formulata dalla difesa
del Presidente del Consiglio dei ministri, on.le Silvio Berlusconi,
per legittimo impedimento di quest'ultimo in quanto impegnato, nella
medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio dei
ministri.

Fatto

Il Tribunale di Milano - Sez. I Penale, con l'ordinanza indicata
in epigrafe, ha rigettato la richiesta di rinvio dell'udienza
dibattimentale del 1° marzo 2010, formulata dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri, on.le Silvio Berlusconi, per
legittimo impedimento di quest'ultimo in quanto impegnato, nella
medesima data, nella presidenza della riunione del Consiglio dei
Ministri.
Il Tribunale, dopo avere richiamato i principi affermati da
codesta Corte in alcune pronunce, rese su ricorsi per conflitto di
attribuzioni, analoghi (ma, come si dimostrerà più oltre, non
identici) a quello che oggi ci occupa (in particolare, le sentenze n.
225/01 e n. 451/05), ha così motivato la propria decisione: «Ritiene
il Collegio che la deduzione di un impedimento per una udienza già
concordata non possa prescindere quantomeno dalla allegazione della
specifica inderogabile necessità della sovrapposizione dei due
impegni perchè, altrimenti, la funzione giudiziaria verrebbe ad
essere svilita, con la conseguenza che il contemperamento degli
opposti interessi di rilievo costituzionale allo svolgimento in tempi
ragionevolmente rapidi del processo e all'esercizio delle funzioni
parlamentari o governative verrebbe ad essere risolto nel dare
esclusiva rilevanza al secondo di tali interessi; nella specie nulla
è stato dedotto circa la necessità di fissare in data 24 febbraio
2010 una riunione del Consiglio dei Ministri per la data del 1° marzo
2010 coincidente con l'udienza già concordata e pertanto non può
essere ritenuto il legittimo impedimento».
Giova evidenziare, in fatto, che nel processo penale n. 22694/01
R.G.N.R. P.M. Milano nei confronti di Agrama Frank + altri, si sono
svolte 25 udienze preliminari, 41 udienze dibattimentali avanti la I
sezione penale del Tribunale di Milano.
L'on.le Silvio Berlusconi ha richiesto un solo rinvio per
impedimento a comparire cioè quello dell'udienza del 25 febbraio
2008 per lo svolgimento della campagna elettorale.
Nella qualità di Presidente del Consiglio dei Ministri, ha
invocato, quale legittimo impedimento a partecipare alle udienze
dibattimentali del processo, il diritto-dovere di svolgere le
funzioni costituzionali di Presidente del Consiglio dei Ministri,
solo in un'altra occasione oltre a quella in cui è stata pronunciata
l'ordinanza, sopra menzionata; all'udienza del 16 novembre 2009, il
Presidente del Consiglio dei ministri, on.le Berlusconi,
nell'invocare il legittimo impedimento, ha, comunque, dato la propria
disponibilità a che il Tribunale svolgesse le attività necessarie
alla riunione con altro processo penale.
A ciò si aggiunga che, in altra occasione (udienza del 18
gennaio 2010), l'on.le Berlusconi, ancorchè impedito, ha
acconsentito che si procedesse in sua assenza; sono state svolte,
dopo la nomina dell'on.le Berlusconi a Presidente del Consiglio dei
ministri, numerose udienze.
Peraltro, si deve rilevare che il Presidente del Consiglio dei
ministri, on.le Berlusconi, ha rappresentato la propria intenzione a
presenziare esclusivamente alle udienze dibattimentali nelle quali
sarebbero state assunte le deposizioni dei testi della difesa.
Intervenuta la legge 7 aprile 2010, n. 51, recante disposizioni
in materia di legittimo impedimento a comparire in udienza, la difesa
dell'imputato, all'udienza del 12 aprile 2010, ha dedotto e
documentato un legittimo impedimento dell'imputato a comparire,
consistente nell'impegno dell'imputato stesso a svolgere, nella sua
qualità di Presidente del Consiglio dei Ministri, un viaggio di
Stato.
Il Tribunale di Milano, sezione 1° penale, con ordinanza del 19
aprile 2010, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 1, 3 e 4 della predetta legge 7 aprile 2010, n.
51, sospendendo il processo.
Come è noto, codesta Corte, con sentenza 13 gennaio 2011, n. 23,
ha così deciso in ordine al predetto incidente di costituzionalita':
«dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. l, comma
4, della legge 7 aprile 2010, n. 51 (Disposizioni in materia di
impedimento a comparire in udienza);
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
3, della legge n. 51 del 2010, nella parte in cui non prevede che il
giudice valuti in concreto, a norma dell'art. 420-ter, comma 1, cod.
proc.pen., l'impedimento addotto;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 1, commi 2, 5 e 6, e all'art. 2
della legge n. 51 del 2010, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e
138 della Costituzione, dal Tribunale di Milano, sezione X penale, e
dal Giudice per le indagini preliminari presso il medesimo Tribunale,
con le ordinanze indicate in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale relative all'art. 1, comma 1, della legge n. 51 del
2010, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 138 della
Costituzione, dal Tribunale di Milano, sezione I penale e sezione X
penale, e dal Giudice per le indagini preliminari presso il medesimo
Tribunale, con le ordinanze indicate in epigrafe, in quanto tale
disposizione venga interpretata in conformità con l'art. 420-ter,
comma 1, cod.proc.pen.».
Codesta Corte, nella motivazione della predetta pronuncia, ha
stabilito alcuni principi fondamentali in materia di legittimo
impedimento di cui all'art. 420-ter c.p.p. per i titolari di un
organo istituzionale quali sono il Presidente del Consiglio dei
ministri e i Ministri a comparire nelle udienze dei procedimenti
penali, quali imputati, per il concomitante esercizio delle
attribuzioni governative previste dalle leggi in materia, delle
attività preparatorie e consequenziali, nonchè di ogni attività
comunque coessenziale alle funzioni di governo; principi che possono
ritenersi applicabili al presente conflitto di attribuzioni che ora
diventa di attualità come sarà più avanti esplicitato.

Diritto

1. - Sull'ammissibilità del ricorso.
1.1. - Sotto il profilo soggettivo.
Pacifica appare la spettanza della qualificazione di potere dello
Stato sia in capo al ricorrente che al resistente.
1.2. - Sotto il profilo oggettivo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rivendica, con il
presente atto, l'integrità delle proprie attribuzioni costituzionali
nell'esercizio della funzione istituzionale di presidenza delle
riunioni del Consiglio dei Ministri, attribuzioni lese dall'ordinanza
del Tribunale di Milano, meglio indicata in epigrafe.
Invero, il Tribunale di Milano, nell'applicare le comuni regole
processuali sugli impedimenti a comparire, di cui all'art. 420-ter
c.p.p., pur facendo riferimento al contemperamento tra gli opposti
interessi di rilievo costituzionale allo svolgimento in tempi
ragionevolmente rapidi del processo e all'esercizio delle funzioni
governative, ha sostanzialmente disconosciuto la rilevanza, quale
legittimo impedimento, dell'attribuzione del Presidente del Consiglio
dei ministri di presiedere la riunione del Consiglio dei Ministri
(funzione del Presidente del Consiglio dei ministri di rango
costituzionale), non valutando, in concreto, tale funzione (ora
riconosciuta anche della Corte quale evento puntuale di legittimo
impedimento) in rapporto all'interesse del processo ma arrivando a
richiedere addirittura la prova della necessità di fissare la data
del Consiglio dei Ministri in coincidenza con il giorno di udienza,
ledendo, in tale modo, le esclusive attribuzioni costituzionali del
Presidente del Consiglio dei ministri.
In altri termini - mentre il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dedotto, quale legittimo impedimento, un preciso e
puntuale impegno riconducibile tra l'altro alle ipotesi ora indicate
nella legge n. 51/2010, e cioè la presidenza del Consiglio dei
Ministri. tipica funzione di governo del Presidente del Consiglio dei
Ministri - il Tribunale di Milano, nel valutare l'impedimento
addotto, ha tenuto conto solo dell'esigenza di propria pertinenza,
peraltro senza motivare l'incidenza che il rinvio, richiesto dalla
difesa dell'on. Berlusconi, avrebbe avuto sulla sollecita definizione
del processo, e non dell'interesse costituzionalmente tutelato della
funzione governativa del Presidente del Consiglio dei ministri, al
quale è esclusivamente attribuito il potere di fissare le riunioni
del Consiglio dei Ministri, che è espressione della politica
governativa.
L'interesse all'elevazione del conflitto di attribuzione sussiste
anche nel caso (verificatosi nell'ipotesi che ci occupa) in cui la
funzione governativa sia stata comunque espletata, in quanto tale
circostanza non incide sulla effettività della lesione delle
attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri derivante
dall'ordinanza del Tribunale di Milano in questione (cfr. in tali
termini, Corte Costituzionale, sentenza n. 263/2003).
2. - Nel merito: violazione degli artt. 92 e 95 della
Costituzione in relazione agli artt. 5 della legge 23 agosto 1988, n.
400; 1, 5, 6 e 7 del d.P.C.m. 10 novembre 1993 «Regolamento interno
del Consiglio dei Ministri», 420-ter c.p.p.; violazione del principio
di leale collaborazione tra i poteri dello Stato.
L'art. 92 della Costituzione recita: «Il Governo della Repubblica
è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che
costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della
Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su
proposta di questo, i Ministri». L'art. 95 della Costituzione recita:
«Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale
del Governo e ne è responsabile. Mantiene la unità di indirizzo
politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei
Ministri. I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del
Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro
dicasteri. La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del
Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l'organizzazione
dei Ministeri».
L'art. 5 della legge n. 400 del 1988 specifica le attribuzioni
del Presidente del Consiglio dei ministri, disponendo al comma 2, tra
l'altro che «Il Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'articolo 95, primo comma, della Costituzione:
a) indirizza ai ministri le direttive politiche ed
amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei
ministri nonchè quelle connesse alla propria responsabilità di
direzione della politica generale del Governo;
b) coordina e promuove l'attività dei ministri in ordine
agli atti che riguardano la politica generale del Governo;
Il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303, si occupa, invece, di
disciplinare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in attuazione dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997,
n. 59 (c.d. legge Bassanini sulla semplificazione amministrativa).
L'art. 1 del d.P.C.m. 10 novembre 1993 «Regolamento interno del
Consiglio dei ministri» prevede che:
«1. Partecipazione alle riunioni del Consiglio dei Ministri.
1. Al Consiglio dei Ministri partecipano il Presidente del
Consiglio e i Ministri; assiste il Sottosegretario di Stato con
funzioni di Segretario del Consiglio dei Ministri ed intervengono,
quando prescritto, i presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano.
....4. La partecipazione alle riunioni del Consiglio dei Ministri
è obbligatoria, salvo motivato impedimento e salvi i casi di non
partecipazione alla discussione della singola questione per ragioni
di opportunità comunicate al Presidente del Consiglio.
L'art. 5 del medesimo d.P.C.m. prevede, tra l'altro, che: «5.
Convocazione del Consiglio dei Ministri.
1. Il Presidente del Consiglio convoca il Consiglio dei Ministri
e ne fissa l'ordine del giorno.
L'art. 7 del medesimo d.P.C.m. prevede, tra l'atro, che:
«7. Riunioni del Consiglio dei Ministri.
2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige i lavori del
Consiglio; precisa le conseguenze delle varie proposte; pone ai voti,
ove lo ritenga opportuno, fissandone le modalità, le deliberazioni;
dichiara l'esito delle votazioni e l'adozione delle deliberazioni.
...4. Spetta, in ogni caso, al Presidente del Consiglio decidere
il rinvio della discussione o della deliberazione su singoli punti
dell'ordine del giorno.
Il richiamo, in modo analitico, delle disposizioni, di vario
rango normativo, che disciplinano l'attività istituzionale del
Presidente del Consiglio dei ministri, ora tutte indicate nell'art. 1
della legge n. 51/2010 quali tipiche cause di legittimo impedimento,
porta ad una prima essenziale considerazione, ovvero che il Consiglio
dei Ministri è il momento delle decisioni fondamentali per la
politica del Governo e per il Presidente del Consiglio dei ministri,
che lo presiede, è l'atto più elevato della propria funzione
costituzionale di direzione della politica di governo e dell'unità
di indirizzo politico-amministrativo.
La convocazione del Consiglio dei Ministri e l'eventuale rinvio
della data della riunione dello stesso Consiglio sono atti politici
del Presidente del Consiglio dei ministri.
La sentenza n. 23/2011 di codesta Corte ha dichiarato non fondate
le questioni di legittimità costituzionali relative all'art. 1,
comma 1, della legge n. 51/2010, sollevate in riferimento agli artt.
3 e 138 della Costituzione dal Tribunale penale di Milano, tra cui la
l° sezione penale, in quanto tale disposizione venga interpretata in
conformità con l'art. 420-ter, comma 1, del c.p.p..
Codesta Corte ha in proposito specificato che le ipotesi di
funzioni governative (tra le quali spicca per il Presidente del
Consiglio quella della convocazione e direzione del Consiglio dei
Ministri) previste dalle leggi e dai regolamenti indicati sono fatti
di legittimo impedimento a comparire all'udienza penale e che il
giudice deve valutare in concreto non solo la concomitanza del fatto
storico addotto con l'udienza di cui si chiede il rinvio ma anche il
carattere assoluto e attuale dello stesso.
Peraltro, la Corte, proprio per evitare che nell'attività
giurisdizionale il giudice sconfini nel sindacato di merito
dell'attività di governo, valutando le ragioni politiche sottese
all'esercizio delle attività del Presidente del Consiglio, ha
precisato testualmente:
«È vero, peraltro, che in simili ipotesi l'esercizio della
funzione giurisdizionale ha una incidenza indiretta sull'attività
del titolare della carica governativa, incidenza che è obbligo del
giudice ridurre al minimo possibile, tenendo conto del dovere
dell'imputato di assolvere le funzioni pubbliche assegnategli. Il
principio della separazione dei poteri non è, dunque, violato dalla
previsione del potere del giudice di valutare in concreto
l'impedimento, ma, eventualmente, soltanto dal suo cattivo esercizio,
che deve rispondere al canone della leale collaborazione.
Quest'ultimo principio ha carattere bidirezionale, nel senso che esso
riguarda anche il Presidente del Consiglio dei ministri, la
programmazione dei cui impegni, in quanto essi si traducono in
altrettante cause di legittimo impedimento, è suscettibile a sua
volta di incidere sullo svolgimento della funzione giurisdizionale.
Trova pertanto applicazione, anche nel caso del titolare di funzione
governativa, quanto questa Corte ha affermato con riferimento al
legittimo impedimento di membri del Parlamento, tanto più che, a
differenza di questi ultimi, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha il potere di programmare una quota significativa degli impegni che
possono costituire legittimo impedimento (sentenze n. 451 del 2005,
n. 284 del 2004, n. 263 del 2003, n. 225 del 2001). La leale
collaborazione deve esplicarsi mediante soluzioni procedimentali,
ispirate al coordinamento dei rispettivi calendari. Per un verso, il
giudice deve definire il calendario delle udienze tenendo conto degli
impegni del Presidente del Consiglio dei ministri riconducibili ad
attribuzioni coessenziali alla funzione di governo e in concreto
assolutamente indifferibili. Per altro verso, il Presidente del
Consiglio dei ministri deve programmare i propri impegni, tenendo
conto, nel rispetto della funzione giurisdizionale, dell'interesse
alla speditezza del processo che lo riguarda e riservando a tale
scopo spazio adeguato nella propria agenda».
Tali principi sono in definitiva in linea con le soluzioni già
offerte da codesta Corte per gli esponenti del Parlamento, procedendo
agli opportuni adattamenti che tengano in debito conto le importanti
attribuzioni costituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri
- organo predominante della politica governativa del Paese.
Orbene, a partire dalla nota sentenza del 4 luglio 2001, n. 225,
citata anche dal Tribunale di Milano nell'ordinanza, meglio indicata
in epigrafe, codesta Corte ha statuito che «l'autorità giudiziaria,
come ogni altro potere, allorquando agisce nel campo suo proprio e
nell'esercizio delle sue competenze, deve tener conto non solo delle
esigenze delle attività di propria pertinenza, ma anche degli
interessi, costituzionalmente tutelati, di altri poteri, che vengano
in considerazione ai fini dell'applicazione delle regole comuni, e
così, ai fini dell'apprezzamento degli impedimenti invocati per
chiedere il rinvio dell'udienza. Pertanto il giudice non può, al di
fuori di un ragionevole bilanciamento fra le due esigenze, entrambe
di valore costituzionale, della speditezza del processo e della
integrità funzionale del Parlamento. far prevalere solo la prima,
ignorando totalmente la seconda».
Nella medesima sentenza, codesta Corte ha anche rilevato che «ove
l'imputato, come nel caso in esame, deduca di essere impedito ad
intervenire all'udienza dovendo esercitare il suo diritto-dovere di
partecipare ai lavori parlamentari - fra l'esigenza di speditezza
dell'attività giurisdizionale e quella di tutela delle attribuzioni
parlamentari, aventi entrambe fondamento costituzionale, si può
determinare un'interferenza suscettibile di incidere sulle
attribuzioni costituzionali di un soggetto estraneo al processo
penale e, in particolare, sull'interesse della Camera di appartenenza
a che ciascuno dei suoi componenti sia libero di regolare la propria
partecipazione ai lavori parlamentari nel modo ritenuto più
opportuno. Pertanto, il giudice non può limitarsi ad applicare le
regole generali del processo in tema di onere della prova del
legittimo impedimento dell'imputato, incongruamente coinvolgendo un
soggetto costituzionale estraneo al processo stesso, ma ha l'onere di
programmare il calendario delle udienze in modo da evitare
coincidenze con i giorni di riunione degli organi parlamentari».
Orbene, il Tribunale di Milano, pronunciandosi nei termini di cui
all'ordinanza del 1° marzo 2010, ha, solo in apparenza, prestato
ossequio ai predetti principi, pervenendo, invece, ad una manifesta
violazione degli stessi.
Se è vero, infatti, che i giudici, seguendo le indicazioni, per
così dire operative, di codesta Corte, hanno proceduto, con
riferimento al processo penale che ci occupa, alla programmazione del
calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con i giorni
rispetto ai quali il Presidente del Consiglio dei ministri, on.le
Berlusconi, aveva indicato la sussistenza di impegni istituzionali,
già calendarizzati, è, altrettanto, vero che - con riferimento ad
un impegno istituzionale sopravvenuto (spostamento di una riunione
del Consiglio dei Ministri, già fissata in una precedente data non
coincidente con un giorno di udienza dibattimentale, ad altra data
coincidente con un giorno di udienza) - il Tribunale di Milano è
tornato «ad applicare le regole generali del processo in tema di
onere della prova del legittimo impedimento dell'imputato,
incongruamente coinvolgendo un soggetto costituzionale (in questo
caso, il Presidente del Consiglio dei ministri: N.d.E.) estraneo al
processo stesso»; senza tenere in debito conto il diritto-dovere
dell'esercizio della funzione di governo del Presidente del Consiglio
dei ministri se non sotto il profilo inammissibile di una pretesa
mancata deduzione di elementi di prova dello spostamento della
riunione del Consiglio dei Ministri.
Ed invero, nell'ordinanza si legge che l'on.le Berlusconi, per la
sua veste di Presidente del Consiglio dei Ministri, avrebbe dovuto
allegare i motivi della «specifica inderogabile necessità della
sovrapposizione dei due impegni»; ed ancora, che «nella specie nulla
è stato dedotto circa la necessità di fissare in data 24 febbraio
2010 una riunione del Consiglio dei Ministri per la data del 1° marzo
2010 coincidente con l'udienza già concordata».
Così facendo, il Tribunale di Milano si è, peraltro, arrogato
un inammissibile potere di sindacato delle ragioni politiche sottese
al rinvio di una riunione del Consiglio dei Ministri, incorrendo in
quel «cattivo esercizio» del proprio potere giurisdizionale che
codesta Corte, nella sent. 23/11 sopra citata, individua quale motivo
di invasione della sfera di attribuzioni del Presidente del Consiglio
dei ministri che, col presente conflitto, si rivendicano, ma
soprattutto ha mal esercitato il suo potere di valutare in concreto
l'impedimento, esercizio del potere che «deve rispondere al canone di
leale collaborazione».
Ci si chiede: cosa sarebbe accaduto se le predette ragioni
fossero state estese al Tribunale: sarebbero state ritenute
sufficienti a provare la sussistenza di un legittimo impedimento?
Oppure ci sarebbe stato un confronto dibattimentale sulle ragioni
(eminentemente politiche) che avevano reso necessario lo spostamento
e la fissazione della riunione del Consiglio dei Ministri?
Le superiori considerazioni evidenziano come il Tribunale di
Milano, Sez. I - diversamente dalla Sez. X dello stesso Tribunale
(cfr. ordinanza del 4 dicembre 2009, che si deposita in copia) che ha
espressamente affermato che «all'evidenza attiene... alle funzioni
istituzionali proprie del Presidente del Consiglio dei ministri la
partecipazione al Consiglio stesso» - abbia, nella sostanza, violato
i principi costituzionali, affermati da codesta Corte nella recente
sentenza n. 23/2011 e nelle altre più sopra indicate, e come allo
stesso non spettasse pervenire alle affermazioni, contenute
nell'ordinanza del 1° marzo 2010, lesive delle attribuzioni
costituzionali del Presidente del Consiglio dei ministri; al
contrario, i giudici, in ossequio al principio di leale
collaborazione «che deve, sempre, informare i rapporti tra le
Istituzioni, in una sintesi di reciproco rispetto del lavoro di
ciascuno degli organi e poteri costituzionali», avrebbero dovuto
ritenere che la presidenza di una riunione del Consiglio dei Ministri
(anche se rinviata ad altra data rispetto a quella di originaria
convocazione) costituisce, all'evidenza, un impegno istituzionale che
dà luogo ad un legittimo impedimento, per l'imputato-Presidente del
Consiglio dei ministri, a partecipare ad una udienza dibattimentale.
Come ha specificato codesta Corte nella sentenza n. 23/2011,
l'esercizio di una funzione governativa prevista dalle disposizioni
indicate nell'art. 1, comma 1, della legge n. 51/2010 è da ritenersi
un caso tipico di legittimo impedimento e la valutazione del giudice
deve riguardare, oltre che la concomitanza del fatto impeditivo
rispetto all'udienza, anche la c.d. assolutezza dell'impedimento
stesso.
Il carattere di assolutezza deve essere interpretato nel senso
che l'impegno, addotto come legittimo impedimento, deve comportare
l'impossibilità, in concreto, a comparire data la concomitanza
rispetto all'udienza.
L'assolutezza dell'impedimento deve riguardare il fatto addotto
come impedimento e cioè l'esercizio in concreto di una funzione
governativa che non può essere svolta senza la presenza, prevista
per legge, dell'organo governativo (nel caso di specie, la presidenza
del Consiglio dei ministri da parte del Presidente del Consiglio); la
valutazione del giudice sull'assolutezza dell'impedimento deve
riguardare l'impossibilità dell'organo governativo (Presidente del
Consiglio dei ministri) ad essere presente all'udienza penale data la
improrogabilità del fatto impeditivo di pertinenza costituzionale
costituito dalla presidenza del Consiglio dei Ministri.
Non può, tale valutazione, riguardare, invece, le motivazioni e
le ragioni (di politica governativa) sottese alla decisione di
fissare, in una certa data, la seduta del Consiglio dei Ministri e,
meno che mai, può giustificare la pretesa che l'organo governativo
fornisca la prova della necessità di svolgere la funzione
governativa in un dato momento e in una certa data.
Tali valutazioni attengono, infatti, alla sfera delle
attribuzioni costituzionali del Presidente del Consiglio e del
Governo, come tali previste e tutelate dalla Costituzione (art. 95),
attribuzioni che, nel caso di specie, sono state palesemente violate
dal Tribunale penale di Milano nell'ordinanza de qua.
A questo ultimo proposito, ci si permette di evidenziare come i
giudici del Tribunale di Milano non abbiano, come sarebbe stato,
invece, necessario, valorizzato le peculiarità dell'attività
governativa rispetto a quella parlamentare.
Non vi è chi non veda, infatti, come l'attività governativa si
svolga con cadenze temporali che, a differenza di quanto avviene per
gli organi parlamentari, non sono facilmente preventivabili; ed
invero, a differenza dei lavori del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati, il cui calendario viene stabilito con largo
anticipo e raramente subisce modifiche, l'attività del Governo è
più soggetta a variazioni atteso che la stessa deve tenere conto di
svariate evenienze.
Basti pensare ai momenti drammatici che stiamo vivendo in queste
settimane (guerra civile in Libia e immigrazione di portata
straordinaria in Italia) che tengono costantemente impegnato il
Governo ed in particolare il Presidente del Consiglio in una continua
attività, sia all'estero che in Italia, del tutto imprevista e dai
risvolti imprevedibili.
Nel caso di specie, peraltro, si è trattato del differimento
della riunione del Consiglio dei Ministri, già fissata per il giorno
24 febbraio 2010, alla data del 1° marzo 2010 dipeso dalla necessità
di procedere ad una compiuta stesura dell'importante disegno di legge
contenente le disposizioni anti-corruzione, che ha comportato una
complessa elaborazione e la cui adozione era stata imposta dai ben
noti avvenimenti legati ad una indagine giudiziaria avviata nelle
ultime settimane del febbraio 2010. Peraltro, tale circostanza era
del tutto nota, avendone diffusamente parlato tutti gli organi di
informazione e di stampa del tempo.
Di fronte alle esigenze sopraggiunte che imponevano lo
spostamento della riunione del Consiglio dei Ministri, lo spirito di
leale collaborazione tra le istituzioni, sempre richiamato da codesta
Corte, è stato del tutto disatteso, nel caso di specie, da parte dei
giudici milanesi che hanno privilegiato esclusivamente l'esercizio
del potere giudiziario, senza tenere in debito conto la posizione
processuale dell'organo costituzionale, quale è il Presidente del
Consiglio dei ministri, ed il diritto-dovere di svolgere le proprie
funzioni costituzionali.
Al contrario, come risulta da quanto esposto nella premessa
dell'odierno ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
tenuto un comportamento ispirato ai principi costituzionali della
leale collaborazione tra gli organi costituzionali, adducendo il
legittimo impedimento in due sole circostanze, di grande rilevanza
per l'esercizio dell'attività governativa.
In definitiva, in coerenza con i criteri dettati da codesta Corte
per quanto riguarda il legittimo impedimento derivante dall'esercizio
di funzioni costituzionalmente previste, che comportano interessi
costituzionalmente tutelati, il giudice deve valutare non solo
l'esigenza, di propria pertinenza, della speditezza del processo ma
anche quella all'esercizio della funzione costituzionale di
Presidente del Consiglio dei ministri senza ignorare sostanzialmente
quest'ultima funzione costituzionale, come è avvenuto nel caso in
esame da parte del Tribunale di Milano, con l'ordinanza in questione,
tutta incentrata sulla mancata prova della necessità della
fissazione della riunione del Consiglio dei Ministri in una data
coincidente con l'udienza.
Il giudice avrebbe dovuto, nel bilanciamento delle dedotte
esigenze di rango costituzionale, considerare l'indicata funzione di
governo, tenendo conto che senza la convocazione, partecipazione e
direzione del Consiglio dei Ministri, lo stesso Consiglio non può
svolgersi e, pertanto, non può essere esercitata, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'attività di direzione della
politica generale del Governo nonchè quella «dell'unità di
indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinamento
l'attività dei Ministeri», attribuzioni costituzionalmente previste,
di cui il Presidente del Consiglio dei ministri è responsabile.
Alla lesione delle attribuzioni costituzionali del Presidente del
Consiglio dei ministri deve conseguire necessariamente l'annullamento
dell'ordinanza del Tribunale di Milano nonchè dell'attività
istruttoria compiuta nel corso dell'udienza del 1° marzo 2010
(udienza nel corso della quale, per come si evince dal relativo
verbale, che si deposita in copia, è stata assunta la deposizione di
un teste della difesa ovvero è stato compiuto un atto processuale in
ordine al quale, per come evidenziato nella parte in fatto del
presente ricorso, l'On.le Berlusconi aveva chiesto di presenziare).

P.Q.M.

Chiede che codesta Corte costituzionale:
a) dichiari che non spetta al Tribunale di Milano stabilire
che non costituisce impedimento assoluto alla partecipazione alle
udienze penali, e perciò causa di giustificazione della sua assenza,
il diritto-dovere del Presidente del Consiglio dei ministri a
presiedere una riunione del Consiglio dei Ministri, anche
nell'ipotesi in cui la predetta riunione, già fissata in una
precedente data non coincidente con un giorno di udienza
dibattimentale, venga differita ad altra data coincidente con un
giorno di udienza;
b) annulli conseguentemente l'ordinanza, pronunciata in data
1° marzo 2010, con riferimento al procedimento penale n. 11776/06
R.G.T., con la quale è stata rigettata la richiesta di rinvio
dell'udienza dibattimentale del 1° marzo 2010, formulata dalla difesa
del Presidente del Consiglio dei ministri, on.le Silvio Berlusconi,
nonchè l'attività istruttoria compiuta nel corso della prefata
udienza.
Si producono i documenti, meglio indicati nel separato indice,
nonchè copia autentica dell'estratto del verbale di deliberazione di
elevazione del conflitto di attribuzioni da parte del Consiglio dei
Ministri nella seduta del 15 aprile 2011 di conferma della
deliberazione del 5 marzo 2010.
Roma, addì 21 aprile 2011

Il vice avvocato generale dello Stato Dipace - l'avvocato dello Stato
Borgo