1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 12 gennaio - 24 febbraio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Contratto, atto e negozio giuridico - Tutela degli acquirenti di immobili da costruire - Diritto di prelazione - Beneficiari - Acquirenti precedenti alla richiesta, da parte del costruttore, del permesso di costruire (c.d. acquirenti sulla carta) - Esclusione - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122, artt. 1, comma 1, lettera d), e 9, comma 1; legge 2 agosto 2004, n. 210, art. 1. - Costituzione, art. 3. (T-220043) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
1, lettera d), e 9 del decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122
(Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti
di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210)
e dell'art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2004, n. 210 (Delega al
Governo per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di
immobili da costruire), promosso dal Tribunale ordinario di Verona,
seconda sezione civile, nel procedimento vertente tra la S. C. A. srl
e altri e la F. C. società cooperativa edilizia, con ordinanza del 2
ottobre 2020, iscritta al n. 24 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nella camera di consiglio del 12 gennaio 2022 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 2 ottobre 2020, iscritta al n. 24 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Verona, seconda
sezione civile, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 1, lettera d), e 9 del decreto legislativo 20 giugno 2005, n.
122 (Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli
acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto
2004, n. 210), nonchè dell'art. 1 della legge 2 agosto 2004, n. 210
(Delega al Governo per la tutela dei diritti patrimoniali degli
acquirenti di immobili da costruire).
2.- In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce che la
società cooperativa edilizia F. C. era risultata assegnataria di
un'unità minima di intervento (UMI) di un'area di edilizia economica
popolare (area Peep), sulla quale aveva costruito ventisei alloggi.
2.1.- L'ordinanza di rimessione riporta che molti appartamenti
erano stati oggetto di contratti denominati "prenotazione di
alloggio", «in forza dei quali la Cooperativa si [era] impegnata a
trasferire ai soci prenotatari il diritto di proprietà dietro il
pagamento del corrispettivo, in parte già versato al momento della
sottoscrizione della prenotazione dell'alloggio ed in parte da
corrispondere al momento della sottoscrizione del contratto di
vendita».
Il giudice a quo espone che la società cooperativa, in data 14
aprile 2010, presentava richiesta di permesso a costruire e che, di
seguito, ottenuto il titolo abilitativo (il 7 febbraio 2011) e poi il
certificato di agibilità, nel luglio 2013 assegnava provvisoriamente
e consegnava ai soci prenotatari i rispettivi alloggi. Non
provvedeva, invece, all'assegnazione definitiva degli immobili e al
trasferimento della proprietà.
2.2.- Il rimettente prosegue nella narrazione dei fatti,
riferendo che, con atto trascritto in data 20 ottobre 2017, l'intero
complesso edilizio veniva pignorato e che, nel corso del procedimento
esecutivo, il professionista delegato constatava l'occupazione di
alcuni lotti da parte dei soci prenotatari. I detentori degli
immobili depositavano, in particolare, istanze volte a ottenere il
riconoscimento del diritto di prelazione di cui all'art. 9, comma 1,
del d.lgs. n. 122 del 2005 e il professionista delegato chiedeva al
giudice dell'esecuzione di pronunciarsi sulla spettanza di tale
diritto e sulle modalità del suo esercizio.
2.3.- Il Tribunale rimettente espone che, con decreto pronunciato
ai sensi dell'art. 591-ter del codice di procedura civile, il giudice
dell'esecuzione disponeva la vendita degli immobili con indicazione,
nell'avviso di vendita, dell'esistenza di un diritto di prelazione a
favore dei soli assegnatari degli alloggi, i cui atti di prenotazione
risultassero conclusi dopo la richiesta di permesso di costruire.
Tale provvedimento formava oggetto di reclamo da parte di diciotto
soci, i cui contratti di prenotazione erano stati stipulati in data
antecedente alla presentazione della richiesta di permesso di
costruire da parte della società cooperativa. Il giudice
dell'esecuzione, disposta la riunione di tutti i reclami, li
rigettava, ritenendo che il diritto di prelazione, di cui all'art. 9,
comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005, spettasse solo a favore degli
acquirenti di immobili da costruire rientranti nella definizione
dell'art. 1, comma 1, lettera d) del medesimo decreto legislativo e
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 2004.
2.4.- Il rimettente riporta, inoltre, che, avverso la citata
ordinanza di rigetto, proponevano reclamo ex art. 669-terdecies cod.
proc. civ. quasi tutti i soci che si erano già opposti al decreto
del giudice dell'esecuzione, i quali prospettavano un'interpretazione
estensiva dell'art. 9 del d.lgs. n. 122 del 2005, tale da «rendere
possibile il riconoscimento del diritto di prelazione a prescindere
dall'anteriorità della stipula del contratto rispetto alla richiesta
del titolo abilitativo».
3.- Nel decidere su quest'ultimo reclamo, il giudice a quo
solleva l'odierna questione di legittimità costituzionale, ritenendo
di non poter condividere l'interpretazione estensiva proposta dai
reclamanti e di dover, invece, accogliere gli argomenti esposti dal
giudice dell'esecuzione.
Sottolinea, in particolare, il ruolo centrale delle definizioni
di cui all'art. 1 del decreto legislativo che «hanno la funzione di
perimetrare l'ambito di applicazione della tutela prevista dal
legislatore alle fattispecie in esse riportate» e che sono un «chiaro
indice della volontà di applicare le definizioni a ogni fattispecie
normativa e non soltanto a quelle che esplicitamente richiamano al
loro interno le parole oggetto di definizione».
Rileva poi che il censurato art. 9, comma 1, considera
destinatario della tutela l'acquirente, che l'art. 1, comma 1,
lettera a), definisce come la «persona fisica che sia promissaria
acquirente o che acquisti un immobile da costruire, ovvero che abbia
stipulato ogni altro contratto [avente a oggetto] un immobile da
costruire, ovvero colui il quale, ancorchè non socio di una
cooperativa edilizia, abbia assunto obbligazioni con la cooperativa
medesima per ottenere l'assegnazione in proprietà o l'acquisto della
titolarità di un diritto reale di godimento su di un immobile da
costruire».
Aggiunge, inoltre, che la necessità di leggere l'art. 9, comma
1, in combinato disposto con l'art. 1, comma 1, lettera d), del
d.lgs. n. 122 del 2005 emerge dallo stesso art. 9, «il quale
espressamente disciplina il concorso tra l'esercizio del diritto di
prelazione del promittente acquirente e l'escussione della
fideiussione in relazione agli acconti pagati al costruttore».
Infine, considera decisivo, al fine di escludere che l'art. 9
possa avere «un ambito applicativo eccentrico rispetto al testo della
legge in cui è inserito», che la legge n. 210 del 2004 abbia
limitato la delega al Governo alla tutela dei soli diritti
patrimoniali degli acquirenti di immobili, per i quali sia stato
richiesto il permesso di costruire e che siano ancora da edificare o
la cui costruzione non risulti ultimata.
4.- Esclusa l'interpretazione estensiva della norma censurata, il
rimettente ritiene la questione di legittimità costituzionale
rilevante, poichè dalla sua decisione dipenderebbe il possibile
accoglimento dei reclami proposti, con l'eventuale riconoscimento, in
favore dei reclamanti, del diritto di prelazione di cui all'art. 9,
comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005.
5.- Tanto premesso, e passando ad argomentare la non manifesta
infondatezza, il giudice a quo ravvisa la medesima esigenza di tutela
dell'acquirente, che risponda ai requisiti richiesti dal combinato
disposto degli artt. 1, comma 1, lettera d), e 9, comma 1, del d.lgs.
n. 122 del 2005, rispetto a chi si trovi nelle medesime condizioni
ivi descritte, fatta salva la mera circostanza di aver concluso il
contratto prima che il costruttore presentasse la richiesta per il
titolo edilizio abilitativo. «Si tratta di rilievo - osserva il
rimettente - che porta a revocare in dubbio la rispondenza ai dettami
costituzionali, ed in particolare al principio di uguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione, degli artt. 1, comma 1, lett. d), e 9
del D.lgs. n. 122/2005, nonchè dell'art. 1 della l. n. 210/2004».
5.1.- In particolare, il giudice a quo sottolinea che la
fattispecie delineata dall'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del
2005 presuppone l'avvenuta consegna dell'immobile e che l'alloggio
sia stato adibito ad abitazione principale propria, del coniuge o di
un proprio parente di primo grado. Ciò attesterebbe come «la
concretezza dell'operazione immobiliare a suo tempo progettata,
l'affidamento riposto dall'acquirente nel buon esito del programma
negoziale, e quindi nel trasferimento in suo favore della proprietà
del bene [e] le esigenze di tutela del medesimo acquirente [siano]
presenti in massimo grado», tanto più che risultano pagati molti
acconti e che il progetto sarebbe compiuto in un contesto di piena
regolarità sotto il profilo urbanistico.
Tali ragioni differenzierebbero in maniera radicale l'assetto di
interessi, sotteso all'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005,
rispetto a quello implicato nella disciplina dell'art. 2 del medesimo
decreto legislativo, oggetto di una sentenza di non fondatezza
pronunciata da questa Corte (sentenza n. 32 del 2018). In tale
ipotesi, è stata reputata non irragionevole la previsione
dell'obbligo in capo al costruttore di procurare il rilascio e di
consegnare all'acquirente una fideiussione a beneficio del solo
acquirente che abbia stipulato l'atto dopo che la controparte aveva
almeno presentato la richiesta di permesso di costruire. Questa Corte
ha, infatti, ritenuto che «il solo avvio del procedimento
amministrativo [darebbe] concretezza all'iniziativa edificatoria del
promittente alienante [il che aggiungerebbe] una qualitas alla cosa
futura promessa in vendita, [che] costituisce di per sè un fattore
rassicurante ed un indiretto incentivo all'acquisto per il
promittente acquirente, persona fisica, radicando in quest'ultimo un
affidamento maggiore nella determinazione di assentire l'impegno
contrattuale di acquisto dell'immobile da costruire assumendone i
relativi oneri economici».
5.2.- Da ultimo il rimettente, nel rilevare che la tutela
accordata dall'art. 9, comma 1, vale a dire il diritto di prelazione
in ipotesi di vendita all'incanto, non richiede di essere apprestata
al momento della stipula del contratto, nè comporta oneri a carico
del costruttore, conclude che «non appare pertanto ragionevole
ancorarne il riconoscimento alla situazione esistente al momento
della stipula del contratto piuttosto che a quello dell'esercizio del
diritto, ovvero a quello della consegna del bene, sì da correlare a
tale momento la verifica della sua necessaria regolarità sotto il
profilo urbanistico».
6.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate.
Secondo l'Avvocatura, le due fattispecie che l'ordinanza di
rimessione chiede di equiparare sarebbero tra di loro differenti e,
dunque, risulterebbe «assolutamente ragionevole la diversità di
disciplina oggetto della censura in esame».
Il dato caratterizzante la fattispecie dell'immobile da costruire
sarebbe costituito dalla sua collocazione all'interno di un
procedimento amministrativo di rilascio del permesso a costruire.
Solo il promissario acquirente da chi abbia almeno presentato
richiesta di permesso di costruire avrebbe maturato uno specifico
grado di meritevolezza dell'affidamento a fronte dell'assunzione del
vincolo contrattuale, «affidamento che è stato ritenuto degno di
maggior tutela» dal legislatore, poichè al momento dell'acquisto
c'era una maggiore possibilità di soddisfacimento degli interessi
dell'acquirente a conseguire una determinata abitazione.
L'Avvocatura, inoltre, rileva che la prelazione sarebbe uno
strumento di tutela «che nasce con il rapporto negoziale che si
instaura con il preliminare e che lo accompagna per tutto il suo
svolgimento». Viceversa, le circostanze successive - ossia che l'iter
amministrativo sia stato avviato e che l'immobile sia stato costruito
- sarebbero mere «evenienze fattuali» del tutto irrilevanti.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 2 ottobre 2020, iscritta al n. 24 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Verona, seconda
sezione civile, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 1, lettera d), e 9 del decreto legislativo 20 giugno 2005, n.
122 (Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli
acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto
2004, n. 210), nonchè dell'art. 1 della legge 2 agosto 2004, n. 210
(Delega al Governo per la tutela dei diritti patrimoniali degli
acquirenti di immobili da costruire).
2.- Il giudice rimettente riferisce che la società cooperativa
F. C. aveva stipulato con alcuni soci contratti di prenotazione di
alloggio, «in forza dei quali la Cooperativa si [era] impegnata a
trasferire ai soci prenotatari il diritto di proprietà dietro il
pagamento del corrispettivo, in parte già versato al momento della
sottoscrizione della prenotazione dell'alloggio ed in parte da
corrispondere al momento della sottoscrizione del contratto di
vendita», di immobili che la società si era obbligata a costruire su
un'area di edilizia economica popolare.
Nel provvedimento introduttivo del giudizio di legittimità
costituzionale, il giudice riporta che la società, formulata la
richiesta di permesso a costruire e poi ottenuti il titolo
abilitativo e il certificato di agibilità, nel luglio 2013 assegnava
provvisoriamente e consegnava ai soci prenotatari i rispettivi
alloggi, senza provvedere ancora all'assegnazione definitiva degli
immobili, nè al trasferimento della proprietà.
Il rimettente inoltre espone che, con atto trascritto in data 20
ottobre 2017, l'intero complesso edilizio veniva pignorato e nel
corso del procedimento esecutivo il professionista delegato rilevava
che diciotto lotti risultavano occupati dai soci prenotatari degli
alloggi, i quali avevano depositato istanze dirette al riconoscimento
del diritto di prelazione di cui all'art. 9, comma 1, del d.lgs. n.
122 del 2005. Chiedeva, pertanto, al giudice dell'esecuzione di
pronunciarsi sulla spettanza di tale diritto e sulle modalità del
suo esercizio. Sia la decisione assunta dal giudice dell'esecuzione
con decreto pronunciato ex art. 591-ter del codice di procedura
civile, sia la successiva ordinanza emanata dal medesimo giudice a
seguito di reclamo rigettavano l'istanza sul presupposto che il
diritto di prelazione spettasse, ai sensi dell'art. 9 sopra citato, a
favore dei soli soggetti acquirenti di immobili da costruire, come
definiti dall'art. 1, comma 1, lettera d), del medesimo decreto
legislativo e dall'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 2004.
Il rimettente espone che, avverso tale ultimo provvedimento di
rigetto, proponevano reclamo ex art. 669-terdecies cod. proc. civ.
quasi tutti i soci che si erano già opposti al decreto del giudice
dell'esecuzione, prospettando un'interpretazione estensiva dell'art.
9 del d.lgs. n. 122 del 2005, tale da ricomprendere anche gli
acquirenti di immobili per i quali, al momento dell'acquisto, non
fosse stato ancora richiesto il permesso di costruire.
3.- Nel decidere su tale ultimo reclamo, il giudice rimettente
esclude l'interpretazione estensiva proposta dai reclamanti e solleva
l'odierna questione di legittimità costituzionale.
3.1.- In punto di rilevanza, ritiene che dalla decisione della
questione di legittimità costituzionale dipendano il possibile
accoglimento dei reclami proposti e il conseguente riconoscimento, in
favore dei reclamanti, del diritto di prelazione di cui all'art. 9,
comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005.
3.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ravvisa la medesima esigenza di tutela dell'acquirente, che risponde
ai requisiti richiesti dal combinato disposto degli artt. 1, comma 1,
lettera d), e 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005, rispetto a chi
si trovi nelle medesime condizioni ivi descritte, fatta salva la mera
circostanza di aver concluso il contratto di acquisto prima che il
costruttore presentasse la richiesta per il titolo edilizio
abilitativo. «Si tratta di rilievo - osserva il rimettente - che
porta a revocare in dubbio la rispondenza ai dettami costituzionali,
ed in particolare al principio di uguaglianza sancito dall'art. 3
della Costituzione, degli artt. 1, comma 1, lett. d), e 9 del D.lgs.
n. 122/2005, nonchè dell'art. 1 della l. n. 210/2004».
Sempre a sostegno della non manifesta infondatezza, il giudice a
quo sottolinea inoltre che, nel contesto dell'art. 9, «la concretezza
dell'operazione immobiliare a suo tempo progettata, l'affidamento
riposto dall'acquirente nel buon esito del programma negoziale, e
quindi nel trasferimento in suo favore della proprietà del bene, le
esigenze di tutela del medesimo acquirente, sono presenti in massimo
grado», poichè non solo sono stati pagati molti acconti e il
progetto è stato portato ad attuazione in un contesto di piena
regolarità sotto il profilo urbanistico, ma soprattutto i soci hanno
adibito l'immobile ad abitazione propria, del coniuge o di parente
entro il primo grado.
Pertanto, il rimettente ritiene che «non appare ragionevole
ancorarne il riconoscimento alla situazione esistente al momento
della stipula del contratto piuttosto che a quello dell'esercizio del
diritto, ovvero a quello della consegna del bene, sì da correlare a
tale momento la verifica della sua necessaria regolarità sotto il
profilo urbanistico».
4.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Secondo la difesa erariale, le due fattispecie che l'ordinanza di
rimessione chiede di equiparare sarebbero tra di loro differenti,
«con la conseguenza che [sarebbe] assolutamente ragionevole la
diversità di disciplina oggetto della censura in esame».
In particolare, l'Avvocatura rimarca che la prelazione è uno
strumento di tutela «che nasce con il rapporto negoziale che si
instaura con il preliminare e che lo accompagna per tutto il suo
svolgimento». Pertanto, ai fini dell'affidamento, non si potrebbe far
riferimento al buon esito dell'iniziativa imprenditoriale, ma solo
alla situazione esistente al momento della stipula del contratto.
5.- Al fine di procedere all'esame nel merito della questione di
legittimità costituzionale sollevata, è opportuno premettere una
rapida disamina del quadro normativo di riferimento.
5.1.- Il d.lgs. n. 122 del 2005, attuativo della legge delega n.
210 del 2004, ha inteso potenziare, rispetto al normale apparato dei
rimedi civilistici, la tutela di persone fisiche che, nel destinare i
propri risparmi all'acquisto di un'abitazione, si espongono a rischi,
particolarmente elevati, connessi a operazioni economiche aventi a
oggetto immobili «ancora da edificare o la cui costruzione non
risulti essere stata ultimata versando in stadio tale da non
consentire il rilascio del certificato di agibilita'».
Il quadro dei rimedi offerti scandisce differenti momenti
dell'articolata vicenda.
Alcune tutele sono correlate alla stipula del contratto a effetti
obbligatori o reali differiti (artt. 2, 3 e 6); altre operano
all'atto del trasferimento della proprietà (art. 4) o in vista del
contratto a effetti traslativi (artt. 7 e 8); altre ancora
scaturiscono ex lege al verificarsi di particolari circostanze
successive all'originario atto di acquisto (artt. 9, 10, 12).
Tale apparato di tutele, nel suo complesso, è rivolto
all'obiettivo di proteggere il risparmio, in attuazione dell'art. 47
Cost. Alcune norme, tuttavia, quali gli artt. 9 e 10 del d.lgs. n.
122 del 2005, perseguono anche la primaria esigenza di difendere il
diritto inviolabile all'abitazione (art. 2 Cost.).
5.2.- Deve, di seguito, ulteriormente precisarsi che tanto l'art.
1, comma 1, della legge delega n. 210 del 2004, quanto la norma
definitoria di cui all'art. 1, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 122
del 2005 riferiscono la nozione di immobile da costruire - che
delimita sul piano oggettivo l'ambito delle tutele - a immobili che
si connotano non solo in quanto siano da edificare o perchè la loro
costruzione non sia stata ancora ultimata, ma anche perchè sia stato
«richiesto il permesso di costruire».
5.3.- In relazione a quest'ultimo profilo di qualificazione
giuridica della res, che esclude dalla disciplina gli acquirenti
cosiddetti "su carta", questa Corte, con la sentenza n. 32 del 2018,
ha ritenuto non irragionevole tale delimitazione del raggio di
tutela, avendo riguardo alla specifica ratio delle norme relative
all'obbligo del costruttore di prestare fideiussione in concomitanza
con la stipula del contratto di acquisto a effetti obbligatori o
reali differiti.
In particolare, il richiamato obbligo - correlato al rimedio
della nullità di protezione, posta a difesa dell'acquirente, in
quanto contraente debole - copre il duplice rischio della crisi del
costruttore (nei termini specificati dall'art. 3, comma 2, del d.lgs.
n. 122 del 2005) o che questi non rilasci, all'atto del trasferimento
della proprietà, la polizza assicurativa di cui al successivo art.
4, nel qual caso la fideiussione garantisce la restituzione di tutte
le somme e i corrispettivi versati al costruttore in anticipo
rispetto al prodursi dell'efficacia traslativa.
Ebbene, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 122
del 2005, in ragione della mancata estensione della tutela anche
all'acquirente "su carta", questa Corte ha ritenuto che «la normativa
censurata persegu[a] la finalità di approntare una garanzia
specifica dell'affidamento, meritevole di tutela, che l'acquirente
ripone nell'effettiva realizzazione (o completamento, se già
iniziata) della costruzione dell'immobile oggetto del contratto
preliminare di compravendita; affidamento indotto dalla circostanza
dell'intervenuto rilascio del permesso di costruire o almeno della
già presentata richiesta per il suo ottenimento». Di conseguenza, ha
rilevato che «il solo avvio del procedimento amministrativo mediante
la richiesta di permesso di costruire aggiunge [...] concretezza
all'iniziativa edificatoria del promittente alienante [...],
radicando [nell'acquirente] un affidamento maggiore nella
determinazione di assentire l'impegno contrattuale di acquisto
dell'immobile da costruire assumendone i relativi oneri economici».
In definitiva, con riferimento alla tutela costituita
dall'obbligo del costruttore di prestare fideiussione, questa Corte,
a latere della primaria funzione di protezione del risparmio
dell'acquirente, ha ravvisato anche la ratio di favorire affidamenti
già consolidati, in quanto collocati in un percorso di legalità.
5.4.- Giunge ora nuovamente all'esame di questa Corte il dubbio
di legittimità costituzionale relativo al carattere discriminatorio
dell'esclusione degli acquirenti "su carta" dal raggio della
disciplina, ma questa volta - diversamente dalla questione esaminata
con la sentenza n. 32 del 2018 - la censura riguarda la differente
tutela offerta dall'art. 9 del d.lgs. n. 122 del 2005.
Tale disposizione introduce, in particolare, un diritto di
prelazione, da far valere nell'ambito della vendita forzata
dell'immobile, conseguente alla situazione di crisi del costruttore,
diritto che sorge ex lege al verificarsi dei seguenti presupposti.
In primo luogo, l'immobile deve essere stato consegnato, a titolo
di possesso o di detenzione, in base alle differenti circostanze in
cui opera la traditio.
In secondo luogo, l'immobile deve essere stato adibito
dall'acquirente (o dal promissario acquirente) ad abitazione
principale per sè, per il coniuge o per un proprio parente in primo
grado.
Infine, secondo la ricostruzione del rimettente, il diritto di
prelazione può essere fatto valere solo da coloro che abbiano
acquistato un immobile da costruire, rientrante nella definizione
dell'art. 1, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 122 del 2005, con
l'esclusione, dunque, di coloro che, pur avendo acquistato un
immobile non ancora edificato o la cui costruzione non risulti
ultimata, avevano nondimeno stipulato il contratto prima che il
costruttore presentasse la richiesta di permesso di costruire.
Fra le motivazioni addotte dal giudice a quo nel sostenere la
richiamata interpretazione e, dunque, nel ritenere che la definizione
dell'art. 1, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 122 del 2005
delimiti, sul piano oggettivo, tutte le tutele predisposte dal
legislatore delegato nel medesimo provvedimento, risulta decisivo
l'argomento fondato sul riferimento alla legge di delega. La legge n.
210 del 2004, infatti, all'art. 1, comma 1, dispone testualmente che
la delega al Governo a emanare uno o più decreti legislativi
riguarda «norme per la tutela dei diritti patrimoniali degli
acquirenti di immobili per i quali sia stato richiesto il permesso di
costruire e che siano ancora da edificare o la cui costruzione non
risulti essere ultimata versando in stadio tale da non consentire
ancora il rilascio del certificato di agibilita'».
La citata disposizione è, dunque, esplicita nel delimitare, con
un contenuto poi refluito nella norma definitoria di cui all'art. 1,
comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 122 del 2005, l'intero raggio
della «tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili»
da costruire, il che esclude la possibilità di interpretare le norme
del decreto legislativo al di fuori dei presupposti indicati nella
delega.
La ricostruzione ermeneutica del rimettente trova, del resto,
conferma nella giurisprudenza di legittimità, secondo la quale «[i]l
perimetro di applicazione della nuova disciplina di tutela introdotta
dal D.lgs. n. 122/2005 si trova delineato nell'art. 1» (Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 10 marzo 2011, n. 5749,
nello stesso senso Corte di cassazione, sezione seconda civile,
sentenza 1° dicembre 2016, n. 24535).
6.- Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 1, comma 1, della legge n. 120 del
2004, 1, comma 1, lettera d), e 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del
2005 è fondata, in riferimento all'art. 3 Cost.
Deve, in particolare, accogliersi la censura relativa alla
irragionevole disparità di trattamento fra coloro che si trovano
nelle condizioni richieste dal combinato disposto degli artt. 1,
comma 1, lettera d), e 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005 e
coloro che parimenti possiedono i requisiti previsti dalle citate
norme, fuorchè per la circostanza di aver concluso il contratto di
acquisto dell'immobile a efficacia obbligatoria o reale differita
prima che il costruttore avesse presentato la richiesta di permesso
di costruire.
6.1.- Si deve, in proposito, premettere che la giurisprudenza di
questa Corte ha chiarito, in termini generali, che se «il principio
di eguaglianza esprime un giudizio di relazione in virtù del quale a
situazioni eguali deve corrispondere l'identica disciplina e,
all'inverso, discipline differenziate andranno coniugate a situazioni
differenti, ciò equivale a postulare che la disamina della
conformità di una norma a quel principio deve svilupparsi secondo un
modello dinamico, incentrandosi sul "perche'" una determinata
disciplina operi, all'interno del tessuto egualitario
dell'ordinamento, quella specifica distinzione, e quindi trarne le
debite conclusioni in punto di corretto uso del potere normativo»
(sentenza n. 89 del 1996; di seguito, sentenze n. 276 del 2020 e n.
241 del 2014; nello stesso senso, sentenza n. 5 del 2000).
6.2.- Alla luce della giurisprudenza citata, occorre, pertanto,
indagare la ratio dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005 e
l'assetto degli interessi in cui si colloca il diritto di prelazione,
onde comparare le due categorie di acquirenti poste a confronto e
verificare se la diversità di trattamento palesi una
irragionevolezza, in contrasto con il principio di uguaglianza.
La norma in esame non appresta, invero, protezione a chi nutra un
mero affidamento nella realizzazione dell'immobile, come nel caso
della tutela offerta dall'obbligo del costruttore di prestare la
fideiussione, rispetto al quale la citata sentenza n. 32 del 2018 ha
ritenuto non irragionevole l'esclusione dalla disciplina di
affidamenti meno consolidati e, pertanto, meno meritevoli di tutela.
Al contrario, il diritto di prelazione sorge ex lege sul duplice
presupposto che l'immobile sia stato realizzato e che l'alloggio sia
stato destinato, dopo la consegna, ad abitazione principale
dell'acquirente o del coniuge o di un parente in primo grado.
Il diritto di prelazione, attraverso la pretesa a essere
preferiti a parità di condizioni nella vendita forzata, persegue,
dunque, la finalità di preservare un interesse giuridico attuale, il
diritto inviolabile all'abitazione, che scaturisce, sul presupposto
dell'avvenuta consegna dell'immobile all'acquirente o al promissario
acquirente, dalla destinazione dell'alloggio a soddisfare un bisogno
esistenziale primario della persona e della sua famiglia.
E invero, questa Corte, «sin dalla sentenza n. 404 del 1988 (si
vedano di seguito, fra le altre, sentenze n. 44 del 2020, n. 168 del
2014, n. 161 del 2013, n. 61 del 2011, n. 176 del 2000 e l'ordinanza
n. 76 del 2010)» (sentenza n. 112 del 2021), ha «incluso nel catalogo
dei diritti inviolabili» della persona il diritto all'abitazione, che
«rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui
si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione» (sentenza
n. 217 del 1988 e, di recente, sentenze n. 128 del 2021 e n. 44 del
2020), poichè è compito dello Stato assicurare «che la vita di ogni
persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l'immagine
universale della dignità umana» (sentenza n. 217 del 1988).
Se, dunque, il diritto all'abitazione trae origine, nella
fattispecie disegnata dall'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del
2005, dalla consegna dell'immobile all'acquirente o al promissario
acquirente e dalla sua destinazione al bisogno abitativo, in presenza
di tali circostanze resta identico il diritto inviolabile da
tutelare, sia che l'originario acquisto dell'immobile fosse avvenuto
dopo che il costruttore aveva presentato la domanda di permesso di
costruire sia che fosse stato stipulato prima.
6.3.- Deve poi aggiungersi che, nel momento in cui si integrano
ex lege i presupposti costitutivi del diritto di prelazione, la sorte
del procedimento amministrativo relativo all'immobile risulta
indipendente e indifferente rispetto alle vicende civilistiche.
L'eventuale conclusione dell'iter amministrativo o la sua
legittimità sono circostanze che prescindono e non sono condizionate
dal fatto che il contratto di acquisto fosse stato concluso prima o
dopo la mera presentazione della richiesta del permesso di costruire.
Anche sotto questa angolatura, non si ravvisa, dunque, alcuna
ragione che possa giustificare un differente trattamento nella tutela
offerta dalla prelazione al diritto di abitazione delle due categorie
di acquirenti.
6.4.- Da ultimo, l'esito non cambia se si confronta l'incidenza
della tutela riferita alle due categorie di acquirenti rispetto
all'assetto degli altri interessi implicati nella disciplina
dell'art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005.
Il diritto di prelazione non impone, invero, obblighi in capo
alla controparte contrattuale, il costruttore, mentre coinvolge gli
interessi dei creditori procedenti e dei terzi offerenti nella
vendita forzata. Tali interessi non solo sono estranei al contesto
nel quale si era svolto l'originario atto di acquisto, ma oltretutto
subiscono un condizionamento, per effetto della prelazione, che non
muta a seconda che la tutela venga riferita ai titolari di un diritto
all'abitazione, che siano acquirenti di immobili ascrivibili alla
definizione dell'art. 1, comma 1, lettera d), o agli acquirenti "su
carta".
I creditori procedenti restano comunque soddisfatti in misura non
diversa da quella che sarebbe stata loro altrimenti garantita, dato
che il diritto di prelazione sull'immobile è riconosciuto
all'acquirente al prezzo definitivo raggiunto nell'incanto, all'esito
della procedura esecutiva. A loro volta, i terzi aggiudicatari non
sopportano particolari rischi poichè, se l'autorità che procede
alla vendita forzata assegna l'immobile al titolare del diritto di
prelazione, essi non versano il prezzo, mentre, ove l'aggiudicazione
avvenga definitivamente in loro favore, il titolare del diritto di
prelazione non potrà comunque giovarsi del diritto di riscatto (art.
9, comma 5).
6.5.- Alla luce, dunque, della ratio sottesa all'art. 9, comma 1,
del d.lgs. n. 122 del 2005 e dell'assetto di interessi coinvolti
nella sua disciplina, emerge una irragionevole disparità di
trattamento fra gli acquirenti di immobili da costruire e gli
acquirenti di immobili, che sono pur sempre da costruire, ma non
rientrano nella definizione dell'art. 1, comma 1, lettera d), del
d.lgs. n. 122 del 2005 e nella previsione della legge delega, solo
perchè il contratto di acquisto a effetti obbligatori o reali
differiti viene concluso prima della presentazione della richiesta di
permesso di costruire.
Nè il rinvio che il censurato art. 9 opera al precedente art. 2
(in materia di fideiussione) può sconfessare un tale esito, poichè
le due fattispecie non si collocano in logica dipendenza: il diritto
di prelazione può essere esercitato anche (e non soltanto) nel caso
in cui l'acquirente abbia già escusso la fideiussione, sicchè la
norma non esclude che possa essere esercitato anche se non vi sia
alcuna fideiussione da escutere.
Semmai, deve rilevarsi che proprio la mancanza della tutela
offerta dalla fideiussione rende l'acquirente "su carta" ancor più
bisognoso della protezione offerta dal diritto di prelazione. In una
situazione in cui difficilmente può recuperare, con gli ordinari
strumenti civilistici, quanto ha corrisposto al costruttore, oramai
insolvente, a titolo di anticipazione del prezzo (o addirittura come
pagamento integrale del prezzo, se l'acquisto definitivo era avvenuto
ed era stato poi reso inefficace), risulta palesemente irragionevole
negare all'acquirente che abiti nell'immobile, sottoposto a vendita
forzata, il diritto a essere preferito a parità di condizioni,
offrendo peraltro nuovamente un prezzo nell'ambito di tale vendita.
7.- Tanto premesso, è fondata, in riferimento all'art. 3 Cost.,
la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 1, comma 1, della legge n. 205 del 2005; 1, comma 1,
lettera d), e 9, comma 1, del d.lgs. n. 122 del 2005, nella parte in
cui non riconoscono il diritto di prelazione anche alle persone
fisiche che abbiano acquistato prima che sia stato richiesto il
permesso di costruire.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2004, n. 210 (Delega al
Governo per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di
immobili da costruire); 1, comma 1, lettera d) e 9, comma 1, del
decreto legislativo 20 giugno 2005, n. 122 (Disposizioni per la
tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da
costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210), nella parte in
cui non riconoscono il diritto di prelazione anche alle persone
fisiche che abbiano acquistato prima che sia stato richiesto il
permesso di costruire.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 24 febbraio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA