1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 25-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 359 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 ottobre 1996- 20 maggio 1997
N. 359 Ordinanza emesssa il 23 ottobre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 maggio 1997) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dal Codacons ed altri contro il Comitato interministeriale prezzi ed altri. Circolazione stradale - Responsabilita' civile - Assicurazione obbligatoria - Tariffa dei premi assicurativi - Procedura di approvazione - Intervento consultivo di apposita commissione ministeriale sostitutiva della Commissione centrale prezzi - Composizione della commissione ministeriale - Lamentata carenza di garanzie obiettive ai fini della determinazione di prestazioni patrimoniali. (Legge 24 dicembre 1969, n. 990, art. 11, comma sesto, modificato dal d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, convertito in legge 26 febbraio 1977, n. 39). (Cost., art. 23). (097C0610) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 25-6-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza:
A) sul ricorso n. 9145/92, proposto dal Codacons (Coordinamento
delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli
utenti e dei consumatori, in persona del legale rappresentante
pro-tempore avv. Giuseppe Lo Mastro, che agisce anche in proprio;
dell'Associazione utenti servizi finanziari bancari e assicurativi,
in persona del legale rappresentante pro-tempore Giovanni Mazzetti,
che agisce anche in proprio; dell'I.I.C.A. (Istituto internazionale
per il consumo e l'ambiente), in persona del legale rappresentante
pro-tempore Flavio Manieri, che agisce anche in proprio,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo Rienzi, Michele Lioi e
Giuseppe Lo Mastro (limitatamente a se stesso), elettivamente
domiciliati presso il loro studio in Roma, viale delle Milizie n. 9,
contro il C.I.P. (Comitato interministeriale prezzi), la giunta del
Comitato interministeriale dei prezzi, il Ministero dell'industria,
del commercio e artigianato, in persona dei rispettivi rappresentanti
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello
Stato; e nei confronti dell'A.N.I.A. (Associazione nazionale imprese
di assicurazioni) e della New Hampshire Insurance Company, non
costituitesi in giudizio, per l'annullamento del provvedimento della
Giunta C.I.P. n. 5/1992 del 22 aprile 1992, nonchè del provvedimento
C.I.P. con cui è stata ratificata la deliberazione di Giunta del
C.I.P., che ha determinato le tariffe dei premi per l'assicurazione
della responsabilità civile dei veicoli a motore e dei natanti da
applicarsi dal 1 maggio 1992 al 30 aprile 1993; del d.m. 22 aprile
1992, con il quale sono stati stabiliti gli importi complessivi dei
caricamenti sui premi dell'assicurazione della responsabilità civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti per
il periodo 1 maggio 1992-30 aprile 1993;del d.m. 20 febbraio 1991,
con cui è stata nominata la commissione consultiva nonchè il parere
reso da quest'ultima sulla richiesta di aumenti e sugli altri
provvedimenti impugnati; nonchè del procedimento di ratifica del
C.I.P. e dell'atto di proposta del Ministro dell'industria, commercio
e artigianato e di qualsiasi atto presupposto, connesso o
conseguenziale, anteriore o successivo, ivi comprese le richieste di
aumento avanzate dalle Compagnie assicurative;
B) sul ricorso n. 8184/92, proposto dalle Società Abeille
Compagnia Italiana di Assicurazioni S.p.a., Abeille Assurances,
Adriatica Danni S.p.a., AIG Europe S.A., Alliance Pace Assicurazioni
e Riassicurazioni S.p.a., Allsecures Assicurazioni S.p.a., Alpi
Assicurazioni S.p.a., Alpina - Compagnia di Assicurazione S.A.,
Ambrosiana Assicurazioni S.p.a., Assicuratrice Edile S.p.a.,
Assicurazioni Generali S.p.a., Assicurazioni Internazionali S.p.a.,
Assimoco S.p.a., Assitalia S.p.a., Augusta Assicurazioni S.p.a.,
Aurora Assicurazioni S.p.a., Ausonia Assicurazioni S.p.a., Azzurra
Assicurazioni S.p.a., Bavaria Compagnia di Assicurazione S.p.a.,
Bernese Assicurazioni S.p.a., Cassa Generale di Assicurazioni S.p.a.,
Commercial Union Italia S.p.a., Compagnia di Assicurazione di Milano,
Compagnia Assicuratrice Unipol S.p.a., Compagnia di Genova S.p.a.,
Compagnia Italiana di Assicurazioni - COMITAS S.p.a., Compagnia
Latina di Assicurazioni S.p.a., Compagnia Tirrena di Assicurazioni
S.p.a., Compagnie Riunite di Assicurazioni, D'Eass, Società Danubio
- Compagnia di Assicurazioni e Riassicurazioni Generali S.p.a., Il
Duomo Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a., Fata Assicurazioni
S.p.a., La Fiduciaria Compagnia di Assicurazioni e Riassicurazioni
S.p.a.; La Fondiaria Assicurazioni S.p.a., Friuli-Venezia Giulia
Assicurazioni "La Carnica" S.p.a., Gan Incendie Acidentes, Geas
Compagnia di assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a., General Accident
Fire and Life Assurance Corporation P.L.C., Giano Assicurazioni
S.p.a., Helvetia Compagnia Svizzera di Assicurazioni,
Intercontinentale Assicurazioni S.p.a. L'Italica S.p.a., ITAS -
Istituto Trentino-Alto Adige per Assicurazione, Itas Assicurazioni
S.p.a., Lavoro e Sicurtà S.p.a., Legal General Italia, Levante
Assicurazioni S.p.a., Liguria S.p.a., Lloyd Italico Assicurazioni
S.p.a., Lloyd Nazionale S.p.a. già Assiolimpia S.p.a., MAA
Assicurazioni Auto e Rischi Diversi S.p.a., Maeci Assicurazioni e
Riassicurazioni S.p.a., Magdeburger Feuersversich, Compagnia Diversi
S.p.a., Mannheim Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a., Mare
Assicurazioni S.p.a., Mediolanum Assicurazioni S.p.a., Meie
Assicuratrice, Meie Rischi Diversi S.p.a., Mercury S.p.a., Minerva
Assicurazioni S.p.a., Multiass Assicurazioni S.p.a., Navale
Assicurazioni S.p.a., Nationale Suisse - Compagnia Italiana di
Assicurazione S.p.a., Nordest Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a.,
Nordestern Colonia Assicurazioni Danni S.p.a., Norditalia
Assicurazioni S.p.a., Norwich Union Fire Insurance Society Ltd,
Padana Assicurazioni S.p.a., Phenix-Soleil S.p.a., La Piemontese
Società Mutua di Assicurazioni, Polaris Assicurazoni S.p.a., La
Previdente S.p.a., Progress Insurance S.p.a., Prudential
Assicurazioni S.p.a., Rhone Mediterranee, Riunione Adriatica di
Sicurtà S.p.a., Sear S.p.a., SNA Società Nuova Assicuratrice, SAI
Società Assicuratrice Industriale S.p.a., SAPA - Securituy and
Property Assurance S.p.a., Sara Assicurazioni S.p.a., Sarp
Assicurazioni S.p.a., Sasa Assicurazioni Riassicurazioni S.p.a.,
Schweitz Assicurazione La Svizzera S.A., Società Savoia S.p.a., Siad
Assicurazioni S.p.a., Siat Società Italiana Assicurazioni e
Riassicurazioni, Sicurtà 1879 Assicurazioni S.p.a., S.I.D.A. S.p.a.,
Sis Compagnia di Assicurazioni S.p.a., Seri Società Europea
Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a., Società Cattolica di
Assicurazione Coop. a r.l., Società Reale Mutua di Assicurazioni, Il
Sole Assicurazioni e Riassicurazioni S.p.a., Sun Insurance Office
Ltd, Ticino S.p.a., Toro Assicurazioni S.p.a., Trieste e Venezia
Assicurazioni S.p.a., Uap Italiana S.p.a., Uniass Assicurazioni
S.p.a., Unione Euro-Americana di Assicurazioni S.p.a., Unione
Subalpina di Assicurazioni S.p.a., Universo Assicurazioni S.p.a.,
Veneta Assicurazioni S.p.a., Verona Assicurazioni S.p.a., Vittoria
Assicurazioni, Winterthur Assicurazioni S.p.a., Zurich International
Italia S.p.a., Zurigo S.A., Noricurm Assicurazioni S.p.a.,
rappresentate e difese dall'avv. Mario Sanino, elettivamente
domiciliate presso lo studio del medesimo in Roma, viale Parioli n.
180, contro il Comitato interministeriale prezzi; il Ministero
dell'industria, commercio e artigianato e la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti
pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato; per l'annullamento in parte qua del provvedimento n. 5/1992
del Comitato interministeriale dei prezzi in data 22 aprile 1992 con
il quale sono state determinate le tariffe dei premi per
l'assicurazione della responsabilità civile dei veicoli a motore e
dei natanti da applicarsi dal 1 maggio 1992 al 30 aprile 1993 e ogni
altro atto a questo annesso, connesso, presupposto e conseguenziale;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Data per letta alla pubblica udienza del 23 ottobre 1996 la
relazione del cons. Giuseppe Minicone e uditi altresì, per le
società assicuratrici ricorrenti l'avv. Sanino e l'avv. dello Stato
Polizzi, e per il ricorrente Codacons l'avv. Lioi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I. - Con provvedimento n. 5/1992, adottato in data 22 aprile 1992,
il Comitato interministeriale prezzi ha determinato, per il periodo 1
maggio 1992-30 aprile 1993 le tariffe dei premi puri da applicare ai
contratti di assicurazione della responsabilità civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti.
Con contestuale d.m. 22 aprile 1992, il Ministro dell'industria e
commercio ha determinato le misure massime e minime dei caricamenti
sugli anzidetti premi.
II. - Con ricorso n. 9145/1992, notificato il 27-30 giugno 1992, il
Codacons e le altre associazioni asseritamente portatrici, per
statuto, di interesse alla tutela dell'utente e alla determinazione
del giusto prezzo hanno impugnato tutti gli anzidetti provvedimenti
nonchè gli atti presupposti meglio specificati in epigrafe,
sostenendo che le tariffe assicurative avrebbero subito in tutte le
loro componenti un sensibile ed ingiustificato aumento, aggravato
dalle modifiche apportate al funzionamento del bonus-malus, che ha
previsto onerose penalizzazioni in caso di incidente, del tutto
sproporzionate rispetto alle promozioni in caso di assenza di
sinistri.
Tutto ciò in contraddizione con la notevole riduzione dei sinistri
e del numero delle vittime e dei feriti, determinata dai
provvedimenti che, negli ultimi anni, hanno elevato notevolmente gli
standards di sicurezza stradale.
Avverso gli atti impugnati i ricorrenti hanno mosso, con l'atto
introduttivo, le seguenti censure di illegittimita':
1) Violazione artt. 11, 5 cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990,
come modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39; violazione art.
30-ter, lett. e) del d.P.R. n. 45 del 16 gennaio 1981; violazione
art. 1, d.lgs. 23 aprile 1946, n. 363; violazione art. 3, d.lgs. 15
settembre 1947, n. 896; violazione art. 97 della Costituzione;
eccesso di potere.
La commissione ex art. 11 legge n. 990/1969 avrebbe espresso il
proprio parere - previsto obbligatoriamente dalla legge - in assenza
di alcuni suoi membri e di una tempestiva e regolare convocazione.
Inoltre la Giunta del C.I.P. ed il C.I.P. in sede di ratifica non
sarebbero stati composti dai membri previsti per legge, nè gli
stessi sarebbero stati regolarmente convocati con invio di ordine del
giorno;
2) Violazione art. 23-bis commi 1 e 2 d.P.R. 24 novembre 1970, n.
973; violazione art. 3 d.lgs. 15 settembre 1947, n. 896; violazione
art. 11, 5 cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel testo risultante
dalle modifiche e aggiunte apportate dall'art. 1 d.-l. 23 dicembre
1976, n. 857, convertito con modificazioni, nella legge 26 febbraio
1977, n. 39; violazione art. 97 della Costituzione e principi
generali; incompetenza; eccesso di potere per assenza di motivazione;
difetto dì presupposti e sviamento.
La Giunta del C.I.P. avrebbe deliberato l'aumento delle tariffe,
riservato, per legge, al Comitato ministeriale prezzi, in assenza del
requisito dell'urgenza, inconfigurabile nella procedura de qua,
attesi i tempi e i modi che ne regolano lo svolgimento.
In ogni caso, il procedimento impugnato sarebbe gravemente viziato
perchè non sono state consultate le associazioni che tutelano gli
interessi degli utenti, tra le quali il Codacons;
3) Violazione art. 11, 2 e 7 cpv legge n. 990/1996 nel testo
modificato dalle legge n. 39/1977; violazione art. 21 d.P.R. 24
novembre 1970, n. 973; eccesso di potere per assenza dei presupposti,
travisamento dei fatti e sviamento.
In contrasto con le disposizioni in epigrafe - che correlano il
calcolo dei premi puri al numero dei sinistri avvenuti in ciascuno
degli esercizi presi in esame - le tariffe salebbero state aumentate
in assenza dell'incremento di detto numero ed attraverso una tecnica
di calcolo dei sinistri irregolare, in quanto fondata sul numero
totale dei moduli CID (convenzione indenizzo diretto) inoltrati dagli
assicurati, superiore a quello degli incidenti effettivi.
Sarebbe in definitiva, mancata una adeguata e approfondita
istruttoria di una molteplicità di fattori rilevanti.
4) Violazione d.lgs. 23 aprile 1946, n. 363; violazione d.lgs.
15 aprile 1947, n. 896; violazione d.lgs. 347/1944; violazione artt.
9 e 10 legge n. 241/1990; violazione artt. 23 e 97 della Costituzione
e principi generali; eccesso di potere.
Gli atti impugnati sarebbero illegittimi per mancata audizione
delle associazioni ricorrenti da parte della p.a. e per mancata
comunicazione dell'avviso del procedimento;
5) Violazione e falsa interpretazione att. 11, 5 cpv legge 24
dicembre 1969, n. 990 come modificato dalla legge 26 febbraio 1977,
n. 39; violazione decreto legislativo n. 363/46; violazione decreto
legislativo n. 347/44; violazione artt. 23 e 97 della Costituzione e
principi generali; eccesso di potere.
Nella determinazione di tutti gli aumenti tariffari impugnati la
p.a. avrebbe agito sulla base del parere di una commissione composta
quasi escusivamente da rappresentanti delle compagnie assicurative,
senza la rappresentanza degli utenti, necessaria, invece, in quanto
detta commissione sostituisce per espressa previsione di legge, la
commissione centrale prezzi;
6) Questione subordinata di costituzionalità dell'art. 11, 5
cpv. legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel testo modifcato dalla legge
26 febbraio 1977, n. 39, in relazione all'art. 23 della Costituzione.
Poichè le tariffe della r.c. auto rientrano tra le prestazioni
imposte soggette alla riserva di legge ex art. 23 della Costituzione
la loro deterninazione, in via amministrativa, non potrebbe sottrarsi
a precise garanzie, individuate dalla Corte costituzionale, in
relazione ai provvedimenti del Comitato interministeriale prezzi,
nella partecipazione al procedimento della commissione centale
prezzi, in quanto organo formato oltre che da tecnici, anche dai
rappresentanti delle categorie interessate.
Viceversa nel procedimento di determinazione delle tariffe delle
quali si discute, la commissione centrale prezzi è sostituita da una
commissione ministeriale, la cui composizione, determinata dalla
legge, non offrirebbe alcuna delle garanzie ritenute fondamentali
dalla Corte costituzionale, in quanto ne sarebbe esclusa non solo
ogni rappresentanza degli interessi degli utenti, ma anche la
partecipazione dei diversi Ministen preposti all'attuazione delle
finalità dello Stato.
Con ordinanza presidenziale n. 6 del 4 gennaio 1993, sono stati
disposti incombenti istruttori.
I ricorrenti hanno motificato in data 21 novembre 1992 i seguenti
motivi aggiunti:
1. - La commissione ex art. 11 legge n. 990/1969 avrebbe adottato
il proprio parere senza alcuna votazione.
2. - La commissione avrebbe ritenuto di approvare le tariffe per
un anno laddove la richiesta delle imprese era limitata a sette mesi.
3. - Non sarebbe stato tenuto conto del decremento degli
incidenti rispetto al numero delle autovetture circolanti e non
sarebbe stata effettuata alcuna proiezione degli effetti del sistema
del bonus-malus di recente ristrutturato.
4. - Non sarebbe stata valutata l'attendibilità dei dati
relativi all'importo dei sinistri messi a riserva da parte delle
imprese assicuratrici.
5. - L'analisi del numero dei sinistri e dell'incidenza dei
sinistri senza seguito sul totale di quelli denunciati sarebbe
gravemente lacunosa.
Con secondi motivi aggiunti notificati il 26 aprile 1993, gli
istanti hanno ulteriormente dedotto:
1. - La commissione ex art. 11 legge n. 990/1969 avrebbe adottato
il proprio parere senza alcuna votazione.
2. - L'aumento del 10% del premio medio rispetto all'anno
precedente non troverebbe corrispondenza nell'aumento del parco
autoveicoli circolanti e non terrebbe conto di numerosi fattori
incidenti favorevolmente
sull'entità complessiva raccolta premi.
3. - Il ricorso alla procedura d'urgenza sareebbe ingiustificato
e alle riunioni del C.I.P. sarebbero intervenuti illegittimamente
membri della commissione.
Quest'ultima avrebbe sottoposto alla Giunta del CIP ipotesi di
aumento diverse da quelle approvate nella riunione del 22 aprile
1992 senza motivazione.
4. - Non sarebbe stata operata alcuna proiezione degli effetti
delle modifiche allo scaglionamento delle tariffe per le diverse
classi di autoveicoli.
5. - La riunione dla Giunta del C.I.P. sarebbe durata per un
tempo insufficiente per l'esame della complessa materia.
Sarebbero stati assenti i Ministri per le finanze e per il
commercio estero e la ratifica sarebbe stata effettuata dal Ministro
Guarino senza che intervenisse un accertamento circa la sua
compatibilità in reIazione all'attività professionale svolta.
L'Avvocatura dello Stato. costituitasi, ha concluso per il rigetto
del ricorso, stante la sua totale infondatezza.
III. - Avverso la medesima deliberazione del C.I.P. n. 5/1992 hanno
presentato ricorso (n. 8184/1992, notificato il 24 giugno 1992) anche
le imprese assicuratrici indicate in epigrafe, lamentando, per
contro, l'insufficienza delle tariffe dei premi da applicare ai
contratti di assicurazione della responsabilità civile auto,
attraverso i seguenti comuni motivi di illegittimita': violazione e
falsa applicazione della legge 24 dicembre 1969, n. 990 e successive
modificazioni; del d.P.R. 24 novembre 1970, n. 973 e successive
modifiche ed integrazioni; eccesso di potere in tutte le sue forme
sintomatiche, in particolare contraddittorietà, difetto di
motivazione e di istruttoria.
Il C.I.P.., ai fini della determinazione delle tariffe, avrebbe
ingiustificatamente modificato il periodo temporale di rilevazione
del costo medio riferito ai sinistri posti a riserva, elevandolo da
uno a tre anni; avrebbe immotivatamente introdotto una previsione di
riduzione del 2,5% della frequenza dei sinistri; avvebbe fissato un
unico tasso di rendimento degli investimenti delle imprese, a
copertura delle riserve tecniche, nella misura del 9,50%, non
corrispondente all'effettiva redditività per molte delle ricorrenti.
L'Avvocatura dello Stato, costituitasi, ha sostenuto l'infondatezza
di tutte le doglianze delle ricorrenti.
Queste ultime hanno riepilogato e ribadito con unica memoria le
proprie ragioni di doglianza.
Alla pubblica udienza del 23 ottobre 1996 i ricorsi sono passati in
decisione.
D i r i t t o
1. - Con i ricorsi in parola il Codacons ed altre Associazioni di
utenti, da un lato, e le imprese assicuratrici indicate in epigrafe,
dall'altro, hanno impugnato, da opposti, ma convergenti, angoli
visuali, la deliberazione del Comitato interministeriale prezzi n. 5
del 22 aprile 1992, con la quale sono state determinate le tariffe
dei premi per l'assicurazione della responsabilità civile dei
veicoli a motore e dei natanti, per il periodo 1 maggio 199230 aprile
1993.
I ricorsi in questione, quindi, devono essere riuniti, per evidenti
ragioni di connessione oggettiva, che rendono necessaria la
trattazione contestuale delle problematiche che essi sollevano.
2. - Nell'affrontare l'esame dei due ricorsi di cui sopra, occorre,
peraltro, muovere dal rilievo, che mentre le Imprese assicuratrici
istanti appuntano le proprie doglianze sui criteri che il C.I.P. ha
posto a base delle sue determinazioni, censurandone la non
rispondenza, per difetto, a corretti principi di valutazione e
copertura dei rischi assicurati, le Associazioni di utenti, oltre
alle censure sul merito dell'azione del CIP (conducenti, peraltro, a
conclusioni opposte di eccedenza delle tariffe rispetto all'entità
dei rischi assicurati), hanno preliminarmente incentrato le proprie
doglianze sugli atti istruttori che sono stati a base delle impugnate
determinazioni e, segnatamente, sul parere reso dalla Commissione
ministeriale prevista dall'art. 11, sesto comma, della legge 24
dicembre 1969, n. 990, nel testo modificato dalla legge 28 febbraio
1977, n. 39, di conversione del d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857.
Di tale parere, obbligatorio nel procedimento di cui si discute,
esse hanno assunto la invaIidità (con conseguente travolgimento
dell'intera procedura di fissazione delle tariffe da parte del
C.I.P.), in quanto reso da un organo iIlegittimamente composto,
essendo viziata da incostituzionalità la norma sopra richiamata per
contrasto con gli artt. 23, 2 e 3 della Costituzione.
Ciò in quanto rientrando le tariffe in contestazione tra le
prestazioni patrimoniali imposte, la loro determinazione in via
amministrativa non deve sottrarsi a precise garanzie, assenti nel
procedimento de quo o che la composizione della commissione
ministeriale, così come modificata dall'art. 11 della legge n.
990/1969, non soddisferebbe quei requisiti minimi riconosciuti
essenziali dalla stessa Corte costituzionale in relazione ai
provvedimenti del Comitato interministeriale prezzi e porrebbe,
inoltre, gli utenti della r.c. auto e le loro associazioni in
posizione deteriore quanto al diritto di partecipazione al relativo
procedimento, garantito, invece, negli altri procedimenti di
determinazione dei prezzi e delle tariffe.
3. - La suddetta questione di costituzionalità (che il collegio,
limitatamente all'art. 23 della Costituzione condivide e fa propria,
sollevandola d'ufficio anche per quel che concerne il ricorso
proposto dalle imprese di assicurazione) appare rilevante per la
definizione di entrambi i ricorsi di cui ci si occupa.
3.1 - Va premesso, innanzi tutto, che dovendo i provvedimenti
impugnati essere sindacati alla luce della normativa all'epoca
vigente, nessuna influenza possono esplicare sulla fattispecie di
causa le sopravvenute modifiche apportate all'art. 11 della legge n.
990/1969 dall'art. 126 del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 175, che ha
profondamente innovato la materia, a far tempo dal 19 maggio 1995, in
applicazione della direttiva 92/49/CEE.
3.2. - Ciò posto, va sottolineato che l'art. 11 citato, al comma
sesto, applicato
nel caso di specie, stabilisce che "le tariffe e le condizioni
generali di polizza, nonchè le successive modifiche, sono approvate
per un periodo non inferiore ad un anno con provvedimenti del
Comitato interministeriale dei prezzi (CIP), su proposta del Ministro
per l'industria, il commercio e l'artigianato, che avrà
preventivamente sentito una commissione ministeriale... Il parere di
detta commissione sostituisce quello della commissione centrale dei
prezzi di cui all'art. 2 del decreto legislativo luogotenenziale 19
ottobre 1944, n. 347 e successive modificazioni e integrazioni".
Poichè, dunque il parere reso dalla commissione costituisce
momento istruttorio prodromico ed ineliminabile nel procedimento di
determinazione delle tariffe, qualunque questione relativa alla
esatta determinazione di queste ultime presuppone la previa verifica
della regolare composizione dell'organo consultivo obbligatorio (e,
in apice, quindi, della legittimità della norma che tale
composizione determina), atteso che, nell'ipotesi in cui quest'ultima
norma sia riconosciuta in contrasto con la Costituzione il vizio
derivante equiparato all'incompetenza, è suscettibile di travolgere,
con effetto assorbente, a deliberazione CIP n. 5/1992, di fissazione
dei premi per il periodo 1 gennaio l992-30 aprile 1993.
4. - Ciò premesso in punto di rilevanza la questione di
costituzionalità prospettata appare al Collegio non manifestamente
infondata.
5. - Che le tariffe delle quali si discute abbiano natura di
prestazioni patrimoniali imposte, non sembra a questa Sezione
revocabile in dubbio, in relazione alla discipIina introdotta dalla
legge 24 dicembre 1969, n. 990.
Trattasi infatti, di tariffe che, una volta approvate dal C.I.P.
(art. 11, sesto comma, legge n. 990/69) sono inserite di diritto nei
contratti di assicurazione con decorrenza dalla prima scadenza
annuale di premio successiva alla data di pubblicazione del relativo
provvedimento e comunque dal 365 giorno successivo alla pubblicazione
stessa (art. 11, nono comma, legge cit.).
Ora, ove si abbia riguardo alla circostanza che la stipula del
contratto di assicurazione per la responsabilità civile è
obbligatoria, ai sensi dell'art. 1 della più volte menzionata legge
n. 990/69, per ogni proprietario di veicolo a motore che intenda far
circolare lo stesso su strade di uso pubblico o su aree a queste
equiparate, appare in tutta evidenza che la libertà del cittadino di
sottrarsi al pagamento del premio assicurativo si riduce, nella
specie, alla sola facoltà di rinunciare ad usufruire di un
autoveicolo, il che, nell'attuale assetto della vita sociale, si
risolve nel sacrificio di interessi non solo assai rilevanti, ma
addirittura impingenti nell'esercizio di diritti di ordine
costituzionale, quali quello alla libertà di movimento o, in molti
casi, al lavoro, tenuto conto della strumentalilà insostituibile,
per molte attività produttive, che ha assunto l'uso
dell'autoveicolo.
L'alternativa, per il cittadino, in altri termini, rimane
esclusivamente circoscritta tra la rinunzia al soddisfacimento di un
bisogno ormai essenziale e l'accettazione di condizioni
unilateralmente e autoritariamente prefissate, circostanze, queste,
già ritenute sufficienti dalla Corte costituzionale per la qualifica
come prestazioni imposte di altre tariffe (nella specie quelle
telefoniche: cfr. sent. n. 72 del 27 marzo 1969).
Con la conseguenza che, anche per la determinazione autoritativa
delle tariffe dei premi dell'assicurazione R.C. auto deve
considerarsi necessaria la presenza di quelle garanzie che l'art. 23
della Costituzione ha voluto preordinare attraverso la riserva di
legge.
6. - Ora, per quel che concerne, in particolare, l'individuazione
di garanzie sufficienti, la stessa Corte costituzionale, con
specifico riferimento alla potestà autoritativa dalla legge al
Comitato interministeriale prezzi, le ha ravvisate (sentenza n. 103
del 25 giugno 1957 e sentenza n. 72 del 1969 cit.) nella circostanza
che la determinazione finale di questi ultimi, così come
disciplinata dal legislatore, deve essere preceduta da una
istruttoria da parte di un organo qualificato (la commissione
centrale prezzi), composta, oltre che da tecnici - i quali esercitano
la funzione di accertamento dei fattori economici che incidono sui
prezzi -, anche da rappresentanti delle categorie interessate, che
svolgono una concorrente funzione di tutela degli interessi
contrapposti.
7. - Senonchè, nel procedimento di determinazione delle tariffe
dei premi assicurativi, così come delineato dall'art. 11 della legge
n. 990/1969 e successive modificazioni, la commissione centrale
prezzi, per espressa previsione normativa (sesto comma), è
sostituita da una Commissione ministeriale, composta da un
rappresentante della direzione generale delle assicurazioni private e
di interesse collettivo, da un rappresentante dell'Istituto nazionale
delle assicurazioni (INA) quale ente gestore del conto consortile e
da cinque "esperti" nominati dal Ministero per l'industria, il
commercio e l'artigianato.
7.1. - Tale composizione non sembra al collegio soddisfare tutte le
esigenze di garanzia, sulle quali ha posto l'accento la Corte
costituzionale, per concludere circa la legittimità costituzionale
del procedimento di determinazione autoritativa di tariffe aventi
natura di prestazioni imposte, in quanto non consente alla
commissione de qua, a differenza della commissione centrale prezzi,
di avere una visione globale, ai fini della determinazione delle
tariffe oggetto di esame, dell'incidenza di queste ultime sui diversi
settori che concorrono all'economia nazionale e di essere sottoposta,
nella sua attività, al controllo di tutte le parti sociali
interessate.
7.2. - Viene, in evidenza, anzi tutto, la circostanza - che non
sembra al Collegio irrilevante - che la commissione ex art. 11 è un
organo costituito nell'ambito del Ministero dell'industria, commercio
e artigianato e per soli fini consultivi di quest'ultimo, laddove la
commissione centrale prezzi si radica all'interno dell'organizzazione
del CIP. Il che comporta, come conseguenza immediata sul piano
strutturale e funzionale, che l'organo stesso non appare idoneo a
porsi come sede di confronto di una molteplicità di fattori
istituzionali ed economici, essendo in esso prevista la sola
rappresentanza del Ministero da cui promana e dell'INA, laddove la
commissione centrale prezzi (art. 2 del decreto legislativo
luogotenenziale n. 363/1946) è composta da rappresentanti di tutti i
principali dicasteri, ciascuno portavoce, ovviamente, di esperienze
specifiche, da confrontarsi con quelle che sono, di volta in volta,
alla base della determinazione da adottare; il che appare, già di
per sè, indice di una minore garanzia per i destinatari delle
tariffe assicurative, rispetto alla determinazione degli altri prezzi
che pure fanno capo al CIP.
7.3. - Manca, inoltre, il rappresentante dell'Istituto centrale di
statistica, ovvero proprio del soggetto istituzionalmente preposto,
nel nostro ordinamento, alla rilevazione ed elaborazione di tutti
quei dati oggettivi che, comunque, possono agire sulla determinazione
dei prezzi e delle tariffe (art. 2 del decreto legislativo
luogotenenziale n. 363/1946).
7.4. - Mancano, infine (e la relativa presenza è stata invece
ritenuta particolarmente importante dalla citata sentenza della Corte
costituzionale) i rappresentanti degli interessi delle categorie
contrapposte (cfr. art. 5 del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato n. 896/1947).
7.5. - Nè a tale deficitario assetto di interessi possono
evidentemente supplire i cinque "esperti" nominati dal Ministro
dell'industria, atteso che, ove si abbia riguardo anche al combinato
disposto dall'art. 2 del decreto legislativo luogotenenziale n.
363/1946 e dell'art. 5 del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato n. 896/1947, in tema di composizione della commissione
centrale prezzi, nel sistema configurato dal legislatore gli
"esperti" assolvono esclusivamente il compito, che è loro proprio,
di fornire valutazioni di carattere squisitamente tecnico all'organo
incaricato di compiere l'istruttoria.
7.6. - In definitiva, la commissione de qua, pur sostitutiva per
legge della commissione centrale prezzi, si atteggia come un organo
sostanzialmente diverso da questa ultima, nella quale la presenza
degli "esperti" è preordinata a fornire solo un supporto tecnico
alle deliberazioni del C.I.P. in materia di tariffe assicurative,
venendo a mancare, invece, la garanzia che, nell'esercizio della
funzione istruttoria e consultiva, siano stati anche equamente
valutati e contemperati, da un lato, tutti i profili collaterali di
incidenza della adottata deliberazione rispetto ad altri settori
economici anch'essi rilevanti, dall'altro, gli interessi delle
categorie coinvolte e, segnatamente, di quelle degli utenti del
servizio, sui quali, in definitiva, vengono a riverberarsi
obbligatoriamente le tariffe così determinate.
8. - In conclusione, non sembra al collegio che la composizione
della Commissione ministeriale che è intervenuta obbligatoriamente
nella fase istruttoria del procedimento di determinazione delle
tariffe dei premi assicurativi della R.C. auto in contestazione,
rispetti le garanzie che l'art. 23 della Costituzione ha voluto
apprestare per le prestazioni patrimoniali imposte, attraverso la
riserva di legge, così come puntualizzare dalla stessa Corte
costituzionale con le sentenze sopra citate.
9. - Ciò stante, reputa questa sezione che l'approfondimento e la
conseguente soluzione della delineata questione di costituzionalità
dell'art. 11, sesto comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel
testo modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39, di conversione
del d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, in relazione all'art. 23 della
Costituzione, vadano rimesse nella competente sede e, nel frattempo,
sospende ogni ulteriore pronuncia sui presenti giudizi riuniti.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dispone di sospendere i giudizi in epigrafe, previa loro
riunione, e di trasmettere gli atti alla Corte costituzionale perchè
sia risolta la sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11, sesto comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990,
modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39 di conversione del
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, nella parte in cui, nel prevedere, in
sede di approvazione, da parte del C.I.P. delle tariffe dei premi e
delle condizioni generali di polizza relative all'assicurazione della
responsabilità civile per i danni causati dalla circolazione degli
autoveicoli, l'intervento consultivo di una apposita Commissione
ministeriale, sostitutiva della commissione centrale prezzi, ne
determina la composizione in maniera meno garantistica rispetto a
quest'ultima, in relazione all'art. 23 della Costituzione;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e di darne
comunicazione ai Presidenti delle due Camere.
Così deciso in Roma, addì 23 ottobre 1996, in camera di
consiglio.
Il presidente: Schinaia
Il consigliere est.: Minicone
97C0610