1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 20-9-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 427 SENTENZA 6 - 12 settembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Riapertura dei termini - Disciplina degli effetti del condono - Introduzione di un provvedimento di clemenza in assenza di procedura garantistica prevista dalla norma costituzionale per la concessione dell'amnistia - Richiamo alle ordinanze della Corte nn. 929 e 803 del 1988 e sentenza n. 369/1988 - Sussistenza di ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria giustificatrici della norma del tutto eccezionale - Riapertura dei termini non generalizzata - Esistenza di limitazioni oggettive e di esclusioni soggettive - Serieta' dell'intento di porre in atto una risistemazione della materia del governo del territorio - Non fondatezza. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39; legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 38; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39; legge 28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V e successive modifiche e integrazioni; legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 31; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, primo e ottavo comma). (Cost., artt. 2, 3, 9, 41, 42, 79, 112, 117, 118, 119 e 128). (095C1201) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 20-9-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), dei Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme
in materia di controllo dell'attività urbanistico- edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e successive
modifiche e integrazioni, nonchè degli artt. 31 e 38 della stessa
legge, promossi con ordinanze emesse il 19 gennaio 1995 dal Pretore
di Gela (n. 2 ordinanze), il 27 gennaio e il 2 febbraio 1995 dal
Pretore di Roma - Sezione distaccata di Bracciano, il 13 gennaio 1995
dal Pretore di Reggio Calabria - Sezione distaccata di Melito Porto
Salvo, il 16 gennaio 1995 dal Pretore di Reggio Calabria - Sezione
distaccata di Bagnara Calabra, il 14 gennaio 1995 dal Pretore di
Gorizia, il 21 febbraio 1995 dal Pretore di Udine - Sezione
distaccata di Cividale del Friuli (n. 3 ordinanze), il 16 febbraio
1995 (n. 2 ordinanze), il 23 febbraio 1995 (n. 2 ordinanze) e il 9
marzo 1995 (n. 2 ordinanze) dal Pretore di Potenza, rispettivamente
iscritte ai nn. 144, 145, 146, 155, 156, 164, 214, 275, 276, 277,
290, 291, 292, 307, 303 e 304 del registro ordinanze 1995 e
pubblicate nelle Gazzette Ufficiali della Repubblica nn. 12, 13, 17,
21 e 22, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 giugno 1995 il Giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1.1. - Il Pretore di Gela, con due ordinanze di contenuto
identico, emesse in data 19 gennaio 1995 (R.O. nn. 144 e 145 del
1995), nel corso di altrettanti procedimenti penali per violazioni
edilizie, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 - che dispone
sostanzialmente la riapertura dei termini del condono edilizio di cui
alle disposizioni dei Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47
- nonchè dell'art. 38 della stessa legge n. 47 del 1985, che
disciplina gli effetti del condono, per violazione degli artt. 79
(nel testo risultante dalla revisione operata con la legge
costituzionale 6 marzo 1992, n. 1) e 3 della Costituzione.
Sotto il primo profilo, si osserva nell'ordinanza di rimessione
che il condono edilizio andrebbe ricondotto ad una generale nozione
di clemenza e, pertanto, adottato con le forme previste dal citato
art. 79 della Costituzione per la concessione dell'amnistia, da
intendersi in senso non strettamente tecnico, bensì da configurare
come un generale istituto di natura clemenziale.
La rinunzia alla pretesa punitiva da parte dello Stato
comporterebbe, inoltre, secondo il giudice a quo, un inevitabile
pregiudizio al principio di uguaglianza, sia sotto il profilo della
irragionevolezza, per quanto concerne le nuove disposizioni che
reiterano il meccanismo del condono, non potendosi, a distanza di
quasi dieci anni dalla legge n. 47 del 1985, far valere la
eccezionalità della misura clemenziale, ovvero l'intento di
"chiudere un passato di illegalità di massa", elementi che
giustificarono quella legge (sentenza n. 369 del 1988); sia per la
disparità di trattamento di situazioni meritevoli di pari tutela,
non trovando il sacrificio di altri beni garantiti dagli artt. 9 (il
paesaggio) e 32 (la salute) della Costituzione adeguata
giustificazione.
1.2. - Nei due giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la infondatezza della questione, osservando, quanto
al lamentato vulnus dell'art. 79 della Costituzione, che già con la
sentenza n. 369 del 1988 la Corte costituzionale escluse
l'assimilabilità del condono edilizio alle disposizioni concessive
dell'amnistia.
Nella memoria si sottolinea l'intento del legislatore di
ripercorrere la stessa via della sanatoria edilizia, sottoutilizzata
nella pregressa esperienza, per agevolare il rientro nella normalità
dell'attività edilizia e il ripristino della legalità.
2.1. - Anche il Pretore di Roma - Sezione distaccata di Bracciano
- con due ordinanze di identico contenuto, emesse rispettivamente in
data 27 gennaio 1995 (R.O. n. 146 del 1995) e 2 febbraio 1995 (R.O.
n. 155 del 1995), ha censurato l'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, nonchè, in quanto da questo richiamate e fatte
proprie, le disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e successive modifiche ed integrazioni, in
riferimento a numerosi parametri costituzionali.
Il primo ad essere invocato è l'art. 3 della Costituzione: la
normativa impugnata violerebbe, infatti, il principio di uguaglianza,
determinando una irrazionale discriminazione tra i cittadini che non
hanno commesso abusi edilizi e coloro che, avendo realizzato opere
non solo in assenza di concessione, ma anche in difformità dalle
previsioni degli strumenti urbanistici (c.d. abuso sostanziale),
attraverso il versamento di una somma beneficiano degli effetti del
condono, anche se si tratti di soggetti che abbiano già usufruito,
per altre opere abusive, della precedente misura di clemenza,
disposta con la legge n. 47 del 1985.
Il giudice a quo lamenta, poi, la mancata adozione della rigorosa
procedura cui l'art. 79 della Costituzione condiziona la concessione
dell'amnistia.
D'altra parte, secondo l'insegnamento del giudice delle leggi
(sentenza n. 369 del 1988, citata), l'estinzione della pena deve, per
potersi considerare legittima, ricollegarsi, in funzione di tutela,
all'oggetto delle norme sul cui precetto penale si è inciso. Il
nuovo condono di cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994, al
contrario, smentirebbe gli impegni e le promesse assunti dal
legislatore, con la legge n. 47 del 1985, allo scopo precipuo di
reperire fondi per le casse dello Stato, come dimostrerebbe la sua
collocazione tra le "disposizioni varie" della legge finanziaria
1994. L'esercizio arbitrario della non punibilità nel caso di specie
violerebbe, pertanto, l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
della irragionevolezza, ed inoltre lo stesso art. 3 e l'art. 112
della Costituzione, alterando il principio della obbligatorietà per
tutti i cittadini dell'azione penale.
La rinuncia da parte dello Stato alla tutela dei beni che le norme
urbanistiche sono deputate a salvaguardare, attraverso la sanatoria
indiscriminata di abusi edilizi non solo formali, ma anche
sostanziali, impedirebbe, altresì, agli enti competenti qualsiasi
intervento di governo del territorio. Considerazione, questa, che
introduce la ulteriore censura, rivolta in riferimento agli artt.
117, 118 e 128 della Costituzione.
Nell'ordinanza R.O. n. 146 del 1995 si fa, poi, riferimento alla
circostanza che l'area e l'immobile oggetto del giudizio a quo sono
interessati dal vincolo di cui alla legge n. 1497 del 1939.
Ebbene, la regolamentazione del condono edilizio con riferimento
alle opere realizzate in zone vincolate, e, in particolare, gli artt.
32 e 33 della legge n. 47 del 1985, sarebbero in contrasto, secondo
il giudice a quo, anche con l'art. 9 della Costituzione, che tutela
il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della nazione.
Infatti, mentre nei soli casi previsti dall'art. 33, in cui è
esclusa la possibilità di concessione in sanatoria, la estinzione
del reato è comunque possibile previo pagamento di oblazione, in
tutti gli altri casi, essendo la possibilità di edificare non del
tutto esclusa, ma condizionata al rilascio di nulla osta ed
autorizzazioni (come per la fattispecie di cui alla legge n. 431 del
1985 o per i decreti di vincolo ai sensi della legge n. 1497 del
1939), la sanatoria è subordinata al solo parere favorevole - il cui
parametro di riferimento non è predeterminato nè obiettivo - degli
enti preposti alla gestione del vincolo. Ma anche in caso di parere
negativo, il pagamento della oblazione estingue comunque il reato.
Il predetto rilievo è svolto anche nella ordinanza R.O. n. 155
del 1995, pur se l'immobile oggetto del giudizio in quel caso non era
sottoposto a vincolo, in quanto il Pretore ritiene che ai fini della
valutazione di legittimità delle disposizioni sul condono, occorre
comunque esaminarne la struttura complessiva.
Un ulteriore profilo di illegittimità della normativa censurata
viene ravvisato con riferimento all'art. 41 della Costituzione, in
quanto si consentirebbe che l'iniziativa economica privata venga
svolta in contrasto con il diritto del cittadino di vivere in un
ambiente non degradato ed in un contesto di sviluppo del territorio
conforme alle leggi ed agli strumenti urbanistici. Donde la
violazione anche dell'art. 2 e, ancora una volta, dell'art. 3 della
Costituzione.
L'ultimo rilievo che il giudice a quo sottopone al giudizio della
Corte si articola in censure attinenti alla violazione del diritto di
proprietà dei comuni ex artt. 3, 42, 119 e 128 della Costituzione,
nonchè al vulnus al più volte invocato art. 3 sotto il profilo
della contraddittorietà ed irrazionalità della normativa in
questione, che consente ad un soggetto, che non è titolare di un
diritto, di farlo valere contro chi ne è titolare. Secondo l'art. 7
della legge n. 47 del 1985, nei casi di opere eseguite in assenza di
concessione o in difformità, o con variazioni essenziali, il sindaco
emette ordinanza di demolizione. Qualora il responsabile dell'abuso
non provveda alla demolizione nel termine di novanta giorni, il bene
e l'area di sedime, nonchè quella necessaria alla realizzazione di
opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto
gratuitamente al patrimonio comunale.
Nel caso in cui si acceda, come fa il Pretore remittente, alla
tesi, secondo la quale l'acquisizione al patrimonio pubblico comunale
si verifica per il solo decorso del termine fissato, si deve ritenere
che il comune è proprietario dell'immobile in tutti i casi in cui
l'ingiunzione abbia potuto validamente esplicare i suoi effetti, e
cioè non sia stata sospesa o annullata dal giudice amministrativo.
Tuttavia, l'art. 43 della legge n. 47 del 1985 prevede che
l'esistenza di provvedimenti sanzionatori, non eseguiti, ovvero
ancora impugnabili o nei cui confronti penda l'impugnazione, non
impedisce il conseguimento della sanatoria.
Del pari, il comma 19 dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994
dispone, con esclusione dei casi in cui le opere siano state
destinate ad attività di pubblica utilità, e facendo salvi
eventuali diritti di terzi sugli immobili, che per le opere abusive
divenute sanabili, il proprietario che abbia adempiuto gli oneri
previsti per la sanatoria, ha diritto ad ottenere l'annullamento
delle acquisizioni al patrimonio comunale.
Ad avviso del giudice remittente, non si tratterebbe di
annullamento, essendosi l'acquisizione ex art. 7 della legge n. 47
del 1985 verificata legittimamente: si potrebbe, pertanto, più
esattamente ipotizzare una sorta di espropriazione a danno del
comune, ma senza corrispettivo a favore di questo. Altro aspetto di
irragionevolezza sarebbe ravvisabile nella circostanza che il
trasferimento dell'immobile, ai sensi dello stesso art. 39, comma 19,
della legge n. 724 del 1994, avviene sulla base della semplice
esibizione di certificazione comunale attestante l'avvenuta
presentazione della domanda di sanatoria, senza, cioè, alcuna
certezza in ordine all'esito favorevole della domanda stessa.
2.2. - Nei giudizi susseguenti alle ordinanze R.O. nn. 146 e 155
del 1995, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la infondatezza delle questioni sollevate. Al riguardo,
si rileva nell'atto di intervento anzitutto la non configurabilità
di una violazione del principio di parità di trattamento tra chi
abbia commesso abusi edilizi e chi, invece, abbia osservato le norme
in materia, essendo, tale diverso regime, la conseguenza della
scelta, operata dal legislatore, di rinuncia alla pretesa punitiva.
Quanto alla denunciata irragionevolezza di tale rinuncia,
l'Avvocatura ha svolto argomentazioni analoghe a quelle già riferite
sub n. 1.2.
Circa la presunta violazione delle autonomie locali, nell'atto di
intervento si osserva che non può essere contestata la possibilità
per il legislatore statale di incidere anche su ambiti di competenza
regionale attraverso un procedimento di sanatoria, stante la
interferenza di esso con la materia penale e la esclusività della
competenza statale in siffatto ambito.
Nè sarebbe violato il principio della tutela del paesaggio, come
dimostrerebbe la necessità, ai fini del conseguimento della
sanatoria, dell'acquisizione del parere favorevole degli enti
preposti alla gestione del vincolo.
Quanto alla mancanza di criteri di riferimento per il rilascio di
tale parere, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che non essendo
i vincoli posti dalla legge in esame, non andrebbero ricercati in
essa neanche i relativi parametri di valutazione.
Destituita di fondamento sarebbe, altresì, la questione sollevata
con riferimento ai limiti costituzionali posti alla libertà di
iniziativa economica privata. La sanatoria degli abusi edilizi non
è, infatti, indiscriminata: la legge pone anzi una serie di limiti
ad essa, a tutela dei beni garantiti dall'art. 41 della Costituzione,
quali l'utilità sociale e la sicurezza.
Infine, quanto alla violazione dei principi in tema di proprietà
pubblica, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, l'acquisizione
al patrimonio comunale non sarebbe che una sanzione comminata al
proprietario dell'opera abusiva ed il potere statale di "clemenza",
allo stesso modo in cui può essere esercitato nei confronti delle
sanzioni penali, potrebbe esserlo anche nei confronti di siffatta
sanzione.
3.1. - Il Pretore di Reggio Calabria - Sezione distaccata di
Melito Porto Salvo - con ordinanza del 13 gennaio 1995 (R.O. n. 156
del 1995), ha censurato l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, in
riferimento agli artt. 79 e 3 della Costituzione, svolgendo
considerazioni analoghe a quelle già riferite con riguardo alla
assimilabilità del condono edilizio all'amnistia ed alla illegittima
violazione della particolare procedura prevista per l'introduzione
nell'ordinamento di tale misura clemenziale, e soffermandosi sulla
ritenuta irragionevolezza della norma censurata e sulla violazione
del principio di uguaglianza che essa determinerebbe, nonchè sul
mancato bilanciamento con altri valori costituzionalmente protetti,
quali il paesaggio (art. 9, secondo comma, della Costituzione);
l'utilità sociale della iniziativa economica privata ed il suo
coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, della
Costituzione); la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo
comma, della Costituzione).
3.2. - Anche in tale giudizio è intervenuta, in rappresentanza
del Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale
dello Stato, concludendo per la infondatezza della questione.
4.1. - I medesimi rilievi contenuti nella ordinanza R.O. n. 156
del 1995 sono alla base delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994, sollevate,
in riferimento agli artt. 79 e 3 della Costituzione, dai Pretori di
Reggio Calabria, Sezione distaccata di Bagnara Calabra (ordinanza del
16 gennaio 1995, R.O. n. 164 del 1995); di Gorizia (ordinanza del 14
gennaio 1995, R.O. n. 214 del 1995); di Potenza (sei ordinanze emesse
tra il 16 febbraio e il 9 marzo 1995, R.O. nn. 290, 291, 292, 303,
304, 307 del 1995). Il Pretore di Potenza, in particolare, ha
sottolineato il carattere di eccezionalità dell'amnistia, ed, in
genere, del ricorso all'esercizio del potere di clemenza,
particolarmente a seguito della recente modifica dell'art. 79 della
Costituzione, ed ha suggerito una rimeditazione del problema, già
risolto in senso negativo dalla Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 369 del 1988, della riconducibilità del condono edilizio
all'amnistia, alla luce di alcuni rilievi critici della dottrina
nonchè del diritto vivente, che consentirebbero di superare le
argomentazioni all'epoca addotte dalla Corte a sostegno della propria
decisione.
Lo stesso Pretore di Potenza ha censurato, poi, l'art. 39 anche in
riferimento all'art. 27, comma terzo, della Costituzione, in quanto,
attraverso la reiterazione di provvedimenti clemenziali si indurrebbe
nel cittadino la convinzione della possibilità di violare
impunemente la legge, annullandosi o comunque indebolendosi la
funzione di prevenzione generale della comminatoria della pena e
stimolandosi la realizzazione di comportamenti illeciti.
4.2. - Anche nei predetti giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la infondatezza delle questioni sollevate,
ripetendo le argomentazioni sopra riportate.
5.1. - Il Pretore di Udine - Sezione distaccata di Cividale del
Friuli - con tre ordinanze di identico contenuto, emesse il 21
febbraio 1995 (R.O. nn. 275, 276 e 277 del 1995), ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31 della legge n. 47 del 1985 e dell'art.
39, comma 1, della legge n. 724 del 1994, che richiama il primo
attraverso il riferimento ai Capi IV e V della stessa legge n. 47 del
1985, nella parte in cui non consentirebbero la estinzione dei reati
per le opere su aree sottoposte a vincolo, che siano state eseguite
in violazione di tale vincolo, ma sulla base di concessione edilizia,
e dello stesso art. 39, comma 8, nella parte in cui prevede
l'estinzione del reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1985, n. 431, a seguito del rilascio della concessione edilizia o
della autorizzazione in sanatoria, subordinato al conseguimento delle
autorizzazioni delle amministrazioni preposte alla tutela del
vincolo.
La normativa impugnata, ad avviso del giudice a quo, prevedendo
che la domanda di condono possa essere presentata solamente in
relazione alle opere indicate nell'art. 31 della legge n. 47 del
1985, e cioè solo a quelle eseguite senza concessione - e non a
quelle realizzate in assenza della sola autorizzazione paesaggistica
prevista dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 - determinerebbe
una ingiustificata disparità di trattamento. Infatti sarebbe
consentito a coloro che, con condotta maggiormente rilevante sul
piano penale, hanno realizzato interventi urbanistici in zona
sottoposta a vincolo, senza richiedere concessione nè autorizzazione
paesaggistica, di sanare anche il reato conseguente alla violazione
del vincolo attraverso il conseguimento dell'autorizzazione da parte
delle autorità preposte alla tutela del vincolo, e non sarebbe
previsto, invece, tale favorevole effetto per chi abbia realizzato
analoghi interventi, richiedendo ed ottenendo la concessione
edilizia, ma in assenza di autorizzazione paesaggistica.
5.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la manifesta infondatezza della questione, osservando
che essa è stata sollevata in base ad una non corretta
interpretazione delle norme. Con la sentenza n. 369 del 1988 la Corte
ha, infatti, già ritenuto applicabile, nei casi di cui alla
ordinanza di rimessione, l'art. 39 della legge del 1985 che prevede
che l'oblazione estingue comunque i reati contravvenzionali, anche
quando le opere non possano conseguire la sanatoria edilizia.
Altrettanto deve dirsi ora, secondo l'Avvocatura, per la disposizione
contenuta nell'art. 39, comma 8, della legge n. 724 del 1994, che va
interpretato nel senso che l'estinzione del reato si produce al
perfezionamento di una fattispecie complessa composta dal
provvedimento edilizio e dall'autorizzazione dell'autorità preposta
alla tutela del vincolo, ma non vi è una necessaria precedenza
cronologica dell'autorizzazione paesaggistica rispetto alla
concessione edilizia.
Considerato in diritto
1. - I giudizi introdotti con le sedici ordinanze in epigrafe
presentano identità o connessione di oggetto, concernendo tutti, sia
pure con diversità di prospettazioni, l'istituto del cosiddetto
"condono edilizio" come regolato dall'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 e dalle disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge
28 febbraio 1985, n. 47, in quanto da quello richiamate e fatte
proprie. Essi, pertanto, possono essere riuniti e decisi con un'unica
pronuncia.
2. - Alcune delle censure rivolte nei confronti della citata
normativa sono comuni alle varie ordinanze di rimessione (ad
eccezione di quelle emesse dal Pretore di Udine, Sezione distaccata
di Cividale del Friuli - ordinanze R.O. nn. 275, 276 e 277 del 1995 -
che concernono un particolare profilo della disciplina ex artt. 39
della legge n. 724 del 1994 e 31 della legge n. 47 del 1985).
Tutti i giudici a quibus sospettano, infatti, il contrasto delle
disposizioni impugnate con l'art. 79 della Costituzione, ravvisando
nell'istituto del condono edilizio un provvedimento di clemenza,
adottato in assenza della procedura garantistica prevista dalla
invocata norma costituzionale per la concessione dell'amnistia.
Comune ai diversi giudici remittenti è, altresì, il dubbio di
illegittimità costituzionale delle norme in questione per violazione
dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
irragionevolezza della disciplina del condono, che sarebbe sprovvista
di quei caratteri di straordinarietà ed eccezionalità che, soli, la
giustificherebbero, nè sarebbe collegata alla tutela di valori
oggettivi, bensì ispirata esclusivamente da finalità di ordine
economico-finanziario; ovvero per la irrazionale discriminazione che
determinerebbe tra cittadini, o per il mancato bilanciamento con
altri beni e valori oggetto di tutela costituzionale, quali il
paesaggio (art. 9 della Costituzione), la salute (art. 32 della
Costituzione) la conformità dell'iniziativa economica privata
all'utilità sociale e il suo coordinamento a fini sociali (art. 41,
secondo e terzo comma, della Costituzione), la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma, della Costituzione).
Intorno al descritto nucleo fondamentale, alcuni dei giudici a
quibus sviluppano ulteriori rilievi: così, il Pretore di Roma,
Sezione distaccata di Bracciano (ordinanze R.O. nn. 146 e 155 del
1995), ritiene che la normativa de qua si ponga in contrasto con il
principio della obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art.
112 della Costituzione, mentre quello di Potenza (ordinanze R.O. nn.
290, 291, 292, 303, 304, 307 del 1995) evoca il parametro di cui
all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, sotto il profilo che la
reiterazione di provvedimenti di clemenza indurrebbe nel cittadino la
convinzione della possibilità di violare impunemente la legge, in
contrasto con la funzione rieducativa della pena, cui si ispira la
citata disposizione costituzionale.
Pertanto è opportuno esaminare preliminarmente le predette
censure.
2.1. - La prima di esse concerne, come si è visto, la lamentata
violazione dell'art. 79 della Costituzione: nelle varie ordinanze di
rimessione il condono edilizio viene assimilato ad una misura di
clemenza, sia pure con configurazioni parzialmente diverse ad opera
dei diversi giudici a quibus, alcuni dei quali lo riconducono ad una
forma di amnistia, sottoposta ad obblighi e condizioni, mentre altri
vi ravvisano un provvedimento non strettamente equiparabile
all'amnistia in senso tecnico, ma comunque, in considerazione del suo
contenuto, adottabile con le sole forme previste dal predetto art. 79
della Costituzione nel testo risultante dalla revisione operata con
la legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1.
In base a questa norma costituzionale, l'amnistia, come l'indulto,
è concessa con legge deliberata a maggioranza di due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale.
Secondo i giudici a quibus, il legislatore del 1994, ricorrendo al
procedimento ordinario di formazione delle leggi per introdurre il
condono edilizio, e pretermettendo la procedura garantistica appena
descritta, avrebbe disatteso la previsione della citata norma
costituzionale.
La questione non è fondata.
Questa Corte, già chiamata a verificare la conformità delle
norme sul condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985 allo
stesso art. 79 della Costituzione nel suo testo originario (che
prevedeva la concessione dell'amnistia e dell'indulto da parte del
Presidente della Repubblica su legge di delegazione delle Camere),
con la sentenza n. 369 del 1988 ritenne legittima l'adozione del
condono edilizio nelle forme della legge ordinaria, escludendo che
esso integrasse gli estremi dell'istituto dell'amnistia.
Inducevano a tale conclusione negativa fondamentalmente due
considerazioni: la prima riguardava la diretta incidenza
dell'amnistia, in quanto misura di clemenza generalizzata, sulla
punibilità astratta, con l'effetto immediato della estinzione del
reato senza "mediazione fattuale", mentre il condono edilizio
costituisce una "complessa e varia fattispecie produttiva di effetti
estintivi", che si compone di una serie di fasi, che vanno dalla
domanda di sanatoria e dal versamento della prima rata, a tutta la
procedura di sanatoria, sino al pagamento integrale dell'oblazione,
ed i cui effetti estintivi del reato sono, quindi, rimessi alla
volontà, per quanto "condizionata", degli interessati. L'altra
considerazione era quella relativa all'obbligo, per il giudice, di
immediata declaratoria di non doversi procedere, in caso di amnistia,
cui si contrappone, nelle ipotesi di condono di illecito edilizio, la
sospensione del processo penale in attesa dell'esaurimento
dell'intero procedimento amministrativo di sanatoria.
Non sussistono ragioni, con riferimento alle norme oggi impugnate,
per discostarsi da tale orientamento, seguito anche dalle ordinanze
n. 929 e n. 803 del 1988. Non possono, infatti, ritenersi idonee a
tale scopo le argomentazioni del Pretore di Potenza, secondo il quale
sarebbero venuti meno, successivamente alla pronuncia della Corte
costituzionale n. 369 del 1988, alcuni degli elementi sui quali
quella pronuncia si era fondata, come il collegamento dell'effetto
estintivo del condono edilizio con la procedura di sanatoria, negato
dal predetto giudice, che, invece, individua esclusivamente nel
pagamento dell'oblazione il fatto determinante l'effetto estintivo.
Inoltre, sempre secondo il Pretore remittente, sarebbe venuta meno,
ad opera della giurisprudenza della Cassazione, la distinzione,
accennata nella predetta pronuncia, tra il meccanismo della amnistia
impropria ed il condono, quanto ai rispettivi effetti, alla stregua
del rilievo che anche il condono edilizio potrebbe eliminare, con
riferimento a reati oggetto di accertamento passato in giudicato, la
esecuzione della pena oltre agli effetti penali della condanna. Ed
invero, contro il primo di tali argomenti può osservarsi che con la
stessa sentenza n. 369 del 1988 la Corte aveva già escluso
l'accostamento delle disposizioni sul condono a quelle concessive
dell'amnistia, anche se si fosse ritenuto che l'unica ragione della
concessione del beneficio del condono-oblazione fosse il pagamento di
una somma di denaro, e ciò in quanto l'effetto estintivo
dell'amnistia, a differenza di quello del condono, è comunque da
ricondurre all'atto legislativo concessivo di amnistia.
Quanto all'altro argomento addotto dal Pretore di Potenza, esso
non risulta decisivo ai fini di un mutamento nell'indirizzo della
Corte, che merita, al contrario, di essere confermato anche con
riferimento alla normativa di cui all'art. 39 della legge n. 724 del
1994, avuto, tra l'altro, riguardo alla circostanza che questo ha
sostanzialmente disposto la riapertura dei termini per la
presentazione delle domande, con spostamento della data di
ultimazione delle opere abusive, ai fini dell'applicazione del
condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985, accompagnata da
taluni nuovi obblighi e restrizioni soggettive e oggettive.
D'altro canto, occorre considerare che esiste nell'ordinamento
vigente tutta una serie di atti legislativi che determinano lo stesso
effetto estintivo del reato prodotto dal condono edilizio, e per i
quali, a differenza di quanto accade nel caso della amnistia, non
sono previste procedure legislative diverse da quelle ordinarie: si
pensi alle ipotesi di oblazione introdotte dalla legge 24 novembre
1981, n. 689, o ai casi in cui un fatto cessa (anche temporaneamente)
di essere previsto dalla legge come reato, o, ancora, alla previsione
di estinzione di reati collegata ad adempimenti richiesti agli autori
degli stessi. Non per questo, in tali ipotesi si possono configurare
provvedimenti di amnistia mascherati.
2.2. - Naturalmente, come pure già avvertito con la citata
sentenza n. 369 del 1988, la non punibilità conseguente al condono,
in modo speciale quando cancella reati lesivi di beni fondamentali
della società, va usata negli stretti limiti consentiti dal sistema
costituzionale. Questa non punibilità, incidendo sul principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, deve, cioè,
trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza, che, solo,
può consentire di superare il vaglio di costituzionalità.
Tale riflessione introduce l'esame della seconda delle censure
comuni a tutte le ordinanze di rimessione, costituita dal denunciato
contrasto della normativa sul condono edilizio con l'art. 3 della
Costituzione per irragionevolezza e per disparità di trattamento tra
cittadini.
Sotto il primo profilo, il carattere dell'art. 39 è sicuramente
quello di norma del tutto eccezionale in relazione anche a ragioni
contingenti e straordinarie di natura finanziaria. Nè a tale
configurazione si oppone, come alcuni dei giudici a quibus
vorrebbero, la considerazione del lungo intervallo trascorso dalla
concessione del condono di cui alla legge n. 47 del 1985, sicchè la
riapertura dei termini per la presentazione delle domande relative,
riferite anche alle opere abusive costruite nel periodo successivo al
31 ottobre 1983 fino al 31 dicembre 1993, equivarrebbe ad una
riproposizione del condono in assenza di condizioni di
straordinarietà. Come di recente affermato dalla Corte (sentenza 28
luglio 1995, n. 416, nel giudizio di legittimità costituzionale
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 proposto da alcune regioni),
l'entità del fenomeno di applicazione ed utilizzazione della norma
impugnata nelle varie regioni induce a ritenere la persistenza
dell'abusivismo, anche successivamente alle disposizioni di cui alla
legge n. 47 del 1985 (a parte gli abusi anteriori per i quali non era
stata presentata domanda di sanatoria), e, pertanto, la necessità di
un recupero della legalità attraverso la regolamentazione
dell'assetto del territorio, onde procedere ad un definitivo riordino
della materia (anche attraverso la normativa collegata richiamata di
seguito).
Certamente, una tale soluzione, ove fosse reiterata, soprattutto
con ulteriore e persistente spostamento dei termini, riferiti
all'epoca dell'abuso sanabile, non troverebbe giustificazione sul
piano della ragionevolezza, in quanto finirebbe col vanificare del
tutto le norme repressive di quei comportamenti che il legislatore ha
considerato illegali perchè contrastanti con la tutela del
territorio (sentenza n. 416 del 1995).
Ma, nella situazione attuale, per le ragioni esposte, non può
dirsi realizzata siffatta condizione. Per le medesime ragioni, non
può ritenersi la sussistenza di quel contrasto della norma sulla
estinzione della punibilità con le finalità proprie della pena,
cioè con la difesa degli stessi beni tutelati attraverso
l'incriminazione, che rappresenta un ulteriore limite costituzionale
al potere di clemenza, sempre sotto il profilo della
irragionevolezza.
La normativa sul condono presenta, infatti, aspetti che sono
direttamente volti al ripristino della tutela del controllo sul
territorio, come dimostrano, tra l'altro, le previsioni (in seguito
sottolineate) di limiti di cubatura per la ammissione alla sanatoria
e, in materia di abusi in aree vincolate, l'affermazione della
necessità della acquisizione dei pareri favorevoli delle
amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli ritenuti prioritari
dal legislatore (art. 39, comma 7, della legge 23 dicembre 1994, n.
724 e art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 nel testo
risultante a seguito del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, art. 7, comma
13).
Nè ci si può esimere dall'esaminare e valutare la legittimità
costituzionale dell'art. 39 in connessione indissolubile con le altre
disposizioni dettate in materia di sanatoria edilizia ed in materia
urbanistica ed edilizia: in origine in uno stesso testo normativo e
poi separate attraverso distinti decreti-legge compreso il d.-l. 26
maggio 1995, n. 193 (cui ha fatto nel frattempo seguito il reiterato
d.-l. 26 luglio 1995, n. 310), in cui, tra l'altro, si dispone (art.
2, comma 6) che non possono formare oggetto di sanatoria "di cui
all'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, come integrato dal
presente decreto, le costruzioni abusive realizzate sopra e sotto il
soprassuolo boschivo distrutto o danneggiato per cause naturali o
atti volontari ..".
Ed ancora, l'art. 4 dell'indicato decreto-legge aggiunge, in un
disegno unitario ed indissolubile con l'art. 39, norme intese a
favorire l'approvazione degli strumenti urbanistici da parte delle
regioni, e tutto il Capo III contiene altre norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia.
Del resto, il sistema del nuovo condono edilizio, risultante
dall'art. 39 della legge n. 724 del 1994 e dalle connesse
disposizioni del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, non si limita ad una
riapertura dei termini (per le domande e per la data di ultimazione
dei lavori abusivi), ma introduce - come già accennato - nuovi
obblighi e restrizioni soggettive ed oggettive, che valgono a
circoscrivere l'ambito della definizione agevolata o a riequilibrare
situazioni di eccessivo vantaggio, nella valutazione del legislatore
di preminenti interessi pubblici (esclusione degli abusi maggiori,
tutela dei diritti soggettivi dei terzi confinanti, tutela dei comuni
per l'onere di urbanizzazione, tutela dei boschi distrutti o
danneggiati ecc.).
Infatti, la riapertura dei termini non è generalizzata ma, a
parte il limite della data di ultimazione delle opere abusive al 31
dicembre 1993, sono esclusi dalla applicazione della definizione
agevolata sia gli ampliamenti superiori a 750 metri cubi, sia le
nuove costruzioni superiori a 750 metri cubi (per singola richiesta)
(art. 39, comma 1). Ulteriore limitazione oggettiva si rinviene in
una norma espressa di salvaguardia dei diritti dei terzi confinanti
(peraltro a conclusioni analoghe era pervenuta, sulla base dei
principi, una parte della giurisprudenza), in quanto sono escluse
dalla applicazione del condono le opere edilizie che creano
limitazioni di tipo urbanistico alle proprietà finitime (art. 39,
comma 2).
È previsto inoltre l'obbligo di pagamento degli oneri concessori,
con un sistema diretto ad evitare le elusioni (art. 39, commi 9 e
11), obbligo esteso alle domande di condono presentate ai sensi della
legge n. 47 del 1985 e non definite per il mancato pagamento
dell'oblazione (art. 39, comma 10).
Particolarmente significativa, ai fini della tutela dell'ambiente
e delle misure deterrenti contro gli incendi del soprassuolo boscato
e contro gli incendi del territorio in genere, appare la norma
dell'art. 2, comma 6, del decreto-legge 26 luglio 1995, n. 310
recante misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei
lavori pubblici e dell'edilizia privata, che ha escluso dalla
sanatoria di cui all'art. 39 della legge n. 724 del 1994 le
costruzioni abusive realizzate sopra o sotto il soprassuolo boschivo
distrutto o danneggiato per cause naturali o atti volontari. Da
sottolineare che la previsione contempla come esclusione oggettiva le
zone boschive distrutte o danneggiate per qualsiasi causa e con
qualsiasi mezzo (oltre che da fuoco o incendio, anche a seguito di
calamità naturale o abbattimento volontario o atto vandalico). In
tale modo si garantisce la possibilità di ricostituzione del bosco e
si contribuisce a scoraggiare gli incendi o le distruzioni dolose,
mentre restano confermati per le stesse zone boschive distrutte o
danneggiate dal fuoco sia il divieto di cambio di destinazione e, in
via di salvaguardia fino alla approvazione dei piani regionali, sia
il divieto di insediamento (di nuove) costruzioni di qualsiasi tipo
(art. 2, comma 6, del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, in riferimento
all'art. 9, commi quarto e quinto, della legge 1 marzo 1975, n. 47
(Norme integrative per la difesa dei boschi dagli incendi), nel testo
risultante a seguito dell'art. 1-bis del d.-l. 30 agosto 1993, n.
332, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n.
428.
Infine, è prevista una esclusione soggettiva per gli abusi posti
in essere da soggetti condannati definitivamente per il reato di cui
all'art. 416-bis del codice penale o per i reati di riciclaggio di
denaro o da terzi per loro conto (ed una sospensione della procedura
di sanatoria per gli indagati fino all'esito del processo penale)
(art. 39, comma 1, ultimo periodo), cui è collegata una confisca
disposta dal giudice in sede di giudizio penale urbanistico (art. 39,
comma 12).
Dal complessivo quadro normativo riferito emerge un serio intento
di porre in atto una risistemazione della materia del governo del
territorio idonea ad impedire il ripetersi del fenomeno
dell'abusivismo edilizio attraverso la sua repressione.
Intento testimoniato, altresì, come rileva l'Avvocatura generale
dello Stato, dalla introduzione di una procedura per il rilascio
delle concessioni edilizie semplificata, idonea, perciò, a sollevare
le amministrazioni da inutili incombenze, riservandone gli
adempimenti più gravosi a quegli interventi suscettibili di
compromettere la tutela dei beni fondamentali della collettività.
In considerazione delle finalità da realizzare in maniera
indissolubile attraverso l'art. 39 oggetto del giudizio e i
decreti-legge surrichiamati, succedutisi nel tempo fino al d.-l. 26
luglio 1995, n. 310, e della dimostrata ragionevolezza delle scelte
operate dal legislatore è, altresì, da escludere la fondatezza
della censura di irrazionale discriminazione che il condono edilizio
determinerebbe tra cittadini. E ciò anche con riferimento a coloro
che abbiano già usufruito, per precedenti opere abusive, della
normativa di cui alla legge n. 47 del 1985, non assumendo tale
circostanza alcuna autonoma rilevanza sul piano del giudizio di
conformità al precetto costituzionale invocato. Parimenti, in
ordine all'asserito mancato bilanciamento con altri beni oggetto di
tutela costituzionale, va rilevato che la normativa in esame risponde
adeguatamente proprio alla finalità di realizzare un contemperamento
dei valori in giuoco, quelli del paesaggio, della salute, della
conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale,
della funzione sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure
di fondamentale rilevanza sul piano della dignità umana,
dell'abitazione e del lavoro dall'altra. Le suesposte considerazioni
valgono, altresì, ad escludere, nella fattispecie, la violazione
degli artt. 112 e 27, terzo comma, della Costituzione. In
particolare, quanto al principio di obbligatorietà dell'azione
penale, esso è stato, infatti, ritenuto violato quando il
legislatore vi abbia derogato senza alcuna giustificazione razionale
(sentenze n. 370 del 1988; n. 89 del 1982), presupposto nel caso non
esistente. Quanto all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, vale
ad escludere la dedotta violazione la già rilevata necessità -
nella valutazione del legislatore non irragionevole - del ricorso
alla misura del condono-oblazione.
3. - Su un diverso versante, il Pretore di Roma - Sezione
distaccata di Bracciano - censura l'art. 39 della legge n. 724 del
1994, e, in quanto da questo richiamate e fatte proprie, le
disposizioni di cui ai Capi IV e V della legge n. 47 del 1985, e
successive modifiche ed integrazioni, per presunta violazione degli
artt. 117, 118 e 128 della Costituzione, in quanto il condono di
abusi edilizi non solo formali, ma anche sostanziali, impedirebbe
agli enti competenti (regioni e comuni) qualsiasi intervento di
governo del territorio, costringendoli a prendere atto di scelte
contrastanti con gli strumenti urbanistici adottati.
La questione è manifestamente infondata.
La Corte, con la citata sentenza n. 416 del 1995 (ricorsi di
regioni contro la legge n. 724 del 1994) ha già escluso che la
riapertura e l'estensione dei termini del condono edilizio vanifichi
di per sè l'azione di controllo e di repressione delle
amministrazioni. Al riguardo, si è, in quella occasione, rilevato
che la diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio è da
addebitare, almeno in parte, anche alla scarsa incisività e
tempestività dell'azione di controllo e di repressione da parte
degli enti locali e regioni a ciò preposti, oltre - si può
aggiungere - al difetto di una attività coordinata di polizia locale
specializzata nel controllo del territorio. È appena il caso, poi,
di ricordare che la esclusione della punibilità rientra nella
materia penale, nel cui ambito l'affermazione della esclusività
della competenza statale è una costante della giurisprudenza
costituzionale (v., tra le altre, per l'applicazione di tale
principio al settore urbanistico, le sentenze n. 231 del 1993; n. 18
del 1991; n. 487 del 1989). Per altro verso, come già affermato
dalla Corte, gli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 81, comma primo, lettera a), del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, riservano allo Stato il potere di fissare le linee fondamentali
dell'assetto del territorio nazionale (sentenza n. 302 del 1988).
4. - Infondata è anche l'altra questione sollevata dal Pretore di
Roma, Sezione distaccata di Bracciano, per violazione dell'art. 9
della Costituzione, in quanto la regolamentazione del condono
edilizio con riferimento alle aree vincolate si porrebbe in contrasto
con la tutela del paesaggio e del patrimonio artistico della nazione.
È sufficiente, al riguardo, por mente alla previsione di cui al
richiamato art. 2, comma 6, del d.-l. n. 310 del 1995, che esclude
dal condono le costruzioni abusive realizzate sopra o sotto il
soprassuolo boschivo distrutto o danneggiato per cause naturali o
atti volontari. Giova, altresì, richiamare le considerazioni già
svolte in ordine alla disposizione di cui all' art. 39, comma 7,
della citata legge n. 724 del 1994, nel testo risultante a seguito
dell'art. 7, comma 13, del d.-l. 26 luglio 1995, n. 310, relativa
alla previsione, ai fini della sanabilità delle opere abusive
realizzate in aree vincolate ritenute prioritarie dal legislatore,
della necessità dell'acquisizione dei pareri favorevoli delle
amministrazioni preposte alla tutela dei vincoli. Nè la carenza,
lamentata dal remittente, di criteri predeterminati che orientino la
scelta delle amministrazioni stesse in ordine all'eventuale rilascio
di tali pareri, può assumere rilievo in questa sede. La
individuazione di siffatti criteri potrebbe, se mai, trovare adeguata
collocazione nelle norme, in tema di vincoli paesaggistici, che
disciplinano le procedure di acquisizione dei pareri in esame: di
certo, l'assenza di tale individuazione nel contesto della normativa
concernente il condono edilizio non può assurgere ad elemento
sintomatico di un contrasto con il precetto costituzionale relativo
alla tutela del paesaggio.
5. - Un ulteriore profilo di illegittimità viene ravvisato dallo
stesso giudice con riferimento all'art. 41 della Costituzione,
poichè non sarebbe osservato il limite imposto alla iniziativa
economica privata, rappresentato dal contrasto con l'utilità sociale
e dal danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, in
cui si fa rientrare il diritto del cittadino a vivere in un ambiente
non degradato. In questo caso, al contrario, sarebbero le scelte dei
pubblici poteri a conformarsi ai comportamenti illeciti dei privati,
donde la violazione anche degli artt. 2 e 3 della Costituzione,
ponendosi le norme denunciate in contrasto con la necessaria tutela
di diritti di rango costituzionale e favorendo irrazionalmente
condotte illecite dei privati.
Anche tale censura è priva di pregio.
Vanno, al riguardo, sottolineati i rilevanti limiti al condono,
alcuni dei quali già ricordati, di natura temporale e volumetrica,
ovvero attinenti alla inedificabilità o alla necessità del parere
dell'amministrazione interessata.
6. - L'ultimo dei rilievi che il Pretore di Roma - Sezione
distaccata di Bracciano - sottopone all'esame della Corte riguarda
gli artt. 43 della legge n. 47 del 1985 e 39, comma 19, della legge
n. 724 del 1994 per la pretesa violazione del diritto di proprietà
dei beni dei comuni, e, quindi, il vulnus agli artt. 3, 42, 119 e 128
della Costituzione. Nei casi di acquisizione gratuita di opere
abusive al patrimonio comunale, che deriva, ex art. 7 della legge n.
47 del 1985, dalla mancata demolizione dell'opera nel termine di
novanta giorni dalla relativa ordinanza sindacale, l'art. 43 della
legge stessa consente la sanatoria nonostante che, ad avviso del
giudice a quo, il responsabile dell'abuso non sia più proprietario
del bene. Parimenti, l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, al comma
19, con esclusione dei casi in cui le opere abusive non demolite
siano state destinate ad attività di pubblica utilità, e fatti
salvi eventuali diritti di terzi sugli immobili, dispone che il
proprietario che abbia adempiuto gli oneri previsti per la sanatoria,
ha diritto ad ottenere l'annullamento delle acquisizioni al
patrimonio comunale. Si verificherebbe, pertanto, ad avviso del
giudice a quo, una sorta di espropriazione senza corrispettivo a
danno del comune. La normativa sarebbe, inoltre, affetta da
irragionevolezza, in quanto consentirebbe ad un soggetto, che non è
più titolare di un diritto, di farlo valere contro chi ne è
titolare, sulla base, tra l'altro, della semplice esibizione di
certificazione comunale attestante l'avvenuta presentazione delle
domande di sanatoria, senza alcuna certezza sull'esito favorevole
della domanda stessa.
La questione non è fondata.
L'interpretazione del giudice a quo, secondo la quale
l'acquisizione gratuita al patrimonio pubblico comunale delle opere
abusive si verificherebbe, senza che occorrano altri requisiti
oggettivi, quando sia decorso il termine, fissato dalla legge, di
novanta giorni dalla notificazione dell'ordinanza sindacale di
demolizione, è tutt'altro che univoca.
La Corte di cassazione ha, di recente, esplicitamente affermato
che la definitività dell'ordinanza sindacale di demolizione
costituisce solo titolo per l'immissione in possesso e per la
trascrizione nei registri immobiliari da parte dell'ente
territoriale, mentre la procedura ablatoria si completa solo con
l'avvenuta trascrizione del titolo e con la effettiva acquisizione
materiale del bene al patrimonio comunale. Del resto, la stessa
giurisprudenza amministrativa ha escluso che perfino la trascrizione
del provvedimento costituisca di per sè preclusione al condono
edilizio. In realtà, in presenza di procedimenti in corso relativi a
provvedimenti sanzionatori edilizi, è sufficiente, perchè si possa
ottenere la sanatoria (fermi gli altri presupposti generali), in via
alternativa o che non sia intervenuta l'esecuzione (da intendersi
completa ed integrale), ovvero che i provvedimenti sanzionatori siano
ancora impugnabili, ovvero che vi sia ricorso pendente.
La verità è che, come già ritenuto dalla Corte (sentenza n. 345
e ordinanza n. 82 del 1991), la previsione della acquisizione
gratuita al patrimonio del comune della costruzione abusiva e
dell'area sulla quale essa insiste, in caso di inottemperanza
all'ordinanza di demolizione, ha carattere sanzionatorio,
rappresentando la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto
in essere da chi, eseguita un'opera abusiva, non adempie l'obbligo di
demolirla. Di conseguenza, in quanto provvedimento sanzionatorio, la
confisca resta soggetta, sotto il profilo dei fatti impeditivi della
sanatoria, alla disposizione di cui all'art. 43, primo comma, della
legge n. 47 del 1985 (tenuto conto dell'interpretazione autentica
data dall'art. 12-bis del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2 introdotto
dalla legge di conversione 13 marzo 1988, n. 68).
Lo stesso legislatore, peraltro, pone un limite al suo potere
discrezionale di escludere l'applicabilità di tale sanzione,
attribuendo preminenza all'interesse pubblico quando l'interesse
privato alla concessione del condono venga a trovarsi in conflitto
con questo, e cioè quando si sia già verificata una effettiva
destinazione del bene ad una attività di pubblica utilità. In ogni
caso, poi, la stessa legge fa salvi i diritti dei terzi sugli
immobili (art. 39, comma 19). In tale situazione, deve escludersi
che la discrezionalità legislativa sia stata esercitata in modo
irragionevole.
7. - Restano da esaminare le censure rivolte, in una diversa
prospettiva, dal Pretore di Udine, Sezione distaccata di Cividale del
Friuli, all'art. 31 della legge n. 47 del 1985 e all'art. 39, comma
1, della legge n. 724 del 1994 - che richiama il primo attraverso il
riferimento ai Capi IV e V della stessa legge n. 47 del 1985 - nella
parte in cui le predette norme non consentirebbero la estinzione dei
reati per le opere su aree sottoposte a vincolo, che siano state
eseguite in violazione del vincolo stesso, ma sulla base di una
concessione edilizia già conseguita, e allo stesso art. 39, comma 8,
della predetta legge n. 724 del 1994, che prevede l'estinzione del
reato di cui all'art. 1-sexies del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, a
seguito del rilascio della concessione edilizia o della
autorizzazione in sanatoria, subordinata al conseguimento delle
autorizzazioni delle amministrazioni preposte alla tutela del
vincolo. La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, muove da un errato presupposto interpretativo. Secondo
il remittente, mentre l'art. 39, comma 8, prevede l'estinzione dei
reati di cui al d.-l. n. 312 del 1985, in caso di interventi edilizi
in zone e fabbricati sottoposti a vincolo, a seguito di concessione
in sanatoria, subordinata al conseguimento delle autorizzazioni da
parte delle autorità preposte alla tutela del vincolo, il medesimo
effetto estintivo del reato non si avrebbe nella ipotesi, meno grave,
in cui un soggetto non possa ottenere la concessione in sanatoria per
il fatto di averla già conseguita prima di realizzare gli interventi
edilizi.
Tale interpretazione, peraltro smentita dalla stessa Avvocatura
generale dello Stato non è fondata. Infatti, è evidente che la
concessione già ottenuta non esclude la possibilità di condono e di
oblazione al fine di eliminare incertezze (anche meramente
soggettive) o dubbi di validità o eliminare in radice la
possibilità di annullamento, di contestazioni e la possibilità di
sanzioni per vizi sia formali o procedurali che sostanziali, dando in
altri termini certezza alla costruzione. Pertanto, la licenza o la
concessione edilizia a suo tempo ottenuta può coesistere con una
concessione ottenibile in sanatoria (così come nel caso di
concessione annullabile) e concorre a formare, insieme alla
concessione in sanatoria sulla base del condono-oblazione, quella
fattispecie, completata dal rilascio della autorizzazione
paesaggistica, che determina l'effetto estintivo del reato. Del
resto, le autorizzazioni necessarie per le costruzioni ed opere su
immobili o aree sottoposte a vincoli costituiscono nella maggior
parte delle ipotesi presupposto per la regolarità della procedura di
rilascio della concessione edilizia, per cui in questi casi è
evidente l'interesse ad una sanatoria del profilo
urbanistico-edilizio, che può (come configurato dalla norma)
comportare effetti anche sotto il diverso profilo paesaggistico e
delle relative sanzioni penali.
Di conseguenza, anche sotto quest'ultimo profilo la questione è
priva di fondamento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e
dell'art. 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie) sollevata, in riferimento agli artt.
79 e 3 della Costituzione, dal Pretore di Gela con le ordinanze
indicate in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 sollevate, in
riferimento agli artt. 79 e 3 della Costituzione, dai Pretori di
Reggio Calabria - Sezioni distaccate di Bagnara Calabra e di Melito
Porto Salvo - e dal Pretore di Gorizia con le ordinanze indicate in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994, sollevata, in riferimento
agli artt. 79, 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, dal Pretore
di Potenza con le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del citato art. 39 della legge n. 724 del 1994, nonchè, in quanto da
questo richiamate e fatte proprie, delle disposizioni di cui ai Capi
IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), e successive modifiche ed
integrazioni, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, 41, 42,
79, 112, 119 e 128 della Costituzione, dal Pretore di Roma - Sezione
distaccata di Bracciano - con le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 39 della legge n. 724 del 1994, nonchè, in
quanto da questo richiamate e fatte proprie, delle disposizioni di
cui ai Capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive
modifiche ed integrazioni, sollevata, in riferimento agli artt. 117,
118 e 128 della Costituzione, dallo stesso Pretore di Roma - Sezione
distaccata di Bracciano - con le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 31 della legge n. 47 del 1985, e dell'art. 39, commi 1 e 8,
della legge n. 724 del 1994, sollevata, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dal Pretore di Udine - Sezione distaccata di
Cividale del Friuli - con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 settembre 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHIEPPA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 settembre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C1201