1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 78 SENTENZA 24 marzo - 3 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati in genere - Delitti colposi contro la salute pubblica - Sanzioni sostitutive - Applicazione ai reati previsti dall'art. 452 del c.p. - Esclusione - Riferimento alla sentenza n. 249/1993 della Corte e a quella n. 254/1994 recanti indicazioni per il legislatore di pervenire ad una piu' puntuale opera di coordinamento del regime dei divieti - Irragionevolezza di un sistema normativo che precluda l'applicabilita' delle sanzioni sostitutive relativamente a reati qualificabili come meno gravi, consentendola invece relativamente a fattispecie da considerare di pari o maggiore gravita' - Illegittimita' costituzionale. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 60). (097C0314) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), promossi con
ordinanze emesse il 10 ottobre 1995 dal pretore di Saluzzo, il 18
aprile 1996 dal pretore di Torino ed il 24 settembre 1996 dalla Corte
di cassazione, rispettivamente iscritte ai nn. 345, 1287 e 1300 del
registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 17 e 49, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice
relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
1. - Citata a giudizio davanti al pretore di Saluzzo per rispondere
del reato di commercio colposo di medicinali scaduti, l'imputata, con
il consenso del pubblico ministero, chiedeva l'applicazione della
pena a norma dell'art. 444 del codice di procedura penale nella
misura di mesi due di reclusione, pena da sostituirsi con quella di
lire 4.500.000 di multa, previa qualificazione del fatto contestato
nell'ipotesi di reato prevista dagli artt. 452 e 443 del codice
penale (commercio o somministrazione colposa di medicinali guasti) e
concessione delle circostanze attenuanti generiche.
Il Pretore, premesso di non poter accogliere la richiesta per
l'ostacolo derivante dall'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n.
689, ha sollevato, su eccezione della difesa, questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, della detta disposizione della legge n. 689 del 1981,
nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive si applichino
ai reati previsti dall'art. 452 del codice penale.
Secondo il giudice a quo il principio di eguaglianza risulterebbe
vulnerato per l'irragionevole disparità di trattamento, ai fini
dell'applicazione delle sanzioni sostitutive, riservata a chi ponga
in essere il reato di omicidio colposo e di lesioni colpose (anche se
con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul
lavoro o relative all'igiene del lavoro che abbiano determinato le
conseguenze previste nel primo comma, numero 2, o dal secondo comma,
dell'art. 583 del codice penale: v. sentenza n. 249 del 1993) che
può essere ammesso al detto regime pur avendo leso il bene della
vita e dell'incolumità individuale, con un comportamento, per di
più (nel caso dell'omicidio colposo), assoggettato ad un regime
sanzionatorio di maggior rigore, e chi abbia semplicemente posto in
pericolo il bene della vita o dell'incolumità personale, non
ammesso, invece, ad usufruire del detto regime (si richiamano, al
riguardo, le sentenze n. 249 del 1993 e n. 254 del 1994).
2. - Nel corso di un processo penale per il reato di
somministrazione colposa di medicinali guasti, reato previsto dagli
artt. 443 e 452 del codice penale, l'imputata domandava
l'applicazione della pena a norma dell'art. 444 e seguenti del codice
di procedura penale, con richiesta di sostituzione della pena
detentiva nella pena pecuniaria corrispondente; il pubblico ministero
rifiutava il consenso per l'ostacolo derivante dall'art. 60, primo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, alla applicazione delle
sanzioni sostitutive al reato contestato.
Con ordinanza del 18 aprile 1996 il pretore di Torino ha allora
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 60, primo comma, della legge n.
689 del 1981, nella parte in cui non consente l'applicazione delle
sanzioni sostitutive previste dalla medesima legge al reato di cui
all'art. 452, ultimo comma, del codice penale, in relazione all'art.
443 dello stesso codice.
Premette il giudice a quo che la ratio della esclusione dal regime
delle sanzioni sostitutive, da individuare qui in una particolare
rilevanza della tutela della salute pubblica, è divenuta
contraddittoria sia alla stregua della sopravvenuta produzione
normativa sempre volta alla protezione del medesimo bene giuridico
sia con riferimento all'estensione dell'applicabilità delle sanzioni
sostitutive per effetto dell'istituto del "patteggiamento" ed
all'innalzamento dei limiti di pena stabiliti per l'applicabilità
delle diverse sanzioni sostitutive.
Sotto il primo profilo, si sottolinea come l'art. 23, comma 3, del
d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178, commini l'arresto fino ad un anno e
l'ammenda fino a lire dieci milioni per la condotta di chi "mette in
commercio specialità medicinali per le quali non sia stata
rilasciata, ovvero sia stata sospesa o revocata l'autorizzazione del
Ministero della sanita'". Una fattispecie che, benchè
contravvenzionale, appare volta a reprimere anche comportamenti più
gravi di quelli previsti dagli artt. 443 e 452 del codice penale (si
fa l'esempio della commercializzazione di un farmaco rivelatosi
dannoso per il quale sia stata revocata o sospesa l'autorizzazione
del Ministero della sanita') e che, nonostante ciò, non è di
ostacolo all'applicazione delle sanzioni sostitutive.
Donde l'irrazionalità di una simile diversità di trattamento,
accentuata dal fatto che, mentre i reati rientranti nella previsione
dell'art. 452 del codice penale sono esclusivamente di natura
colposa, l'art. 23 del decreto legislativo n. 178 del 1991 comprende
anche violazioni dolose nei confronti delle quali, applicando le
sanzioni sostitutive, può essere irrogata la sola pena pecuniaria.
Sotto il secondo profilo, il giudice a quo, premesso come è ormai
tutto l'impianto delle esclusioni oggettive previsto dall'art. 60
della legge n. 689 del 1981 a risultare intrinsecamente
contraddittorio, addita, con riferimento alla medesima tipologia del
reato contestato, la previsione dell'art. 441 del codice penale
(adulterazione e contraffazione di altre cose in danno della pubblica
salute) non compresa nell'elenco dei reati esclusi dal regime delle
sanzioni sostitutive malgrado sia punito con la pena della reclusione
da uno a cinque anni (o con la multa non inferiore a lire
seicentomila). Con la conseguenza, davvero irrazionale, alla stregua
del disposto dell'art. 452, secondo comma, del codice penale, che lo
stesso fatto se commesso con dolo è assoggettato al regime della
sostituzione, mentre se commesso con colpa ne resta escluso.
3. - Con ordinanza del 24 settembre 1996 la Corte di cassazione,
pronunciando su ricorso del procuratore generale presso la Corte di
appello di Torino avverso la sentenza della stessa Corte di appello
che aveva condannato un imputato del delitto di cui agli artt. 444 e
452 del codice penale (commercio colposo di sostanze alimentari
nocive) alle pene di mesi due, giorni venti di reclusione e lire
300.000 di multa, con sostituzione della pena detentiva con quella
pecuniaria determinata in lire due milioni, premesso che il ricorso
avrebbe dovuto trovare accoglimento, per la preclusione
all'applicabilità delle sanzioni sostitutive derivante dal disposto
dell'art. 60, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale di tale norma della legge n. 689 del 1981
nella parte in cui esclude l'applicabilità "di dette sanzioni" al
reato "di cui all'art. 452, con riferimento all'art. 444" del codice
penale.
Sottolinea il giudice a quo lo "squilibrio" determinatosi nel
sistema a seguito dell'abrogazione dell'art. 54 della legge n. 689
del 1981, ad opera dell'art. 5, comma 1-bis del d.-l. 14 giugno 1993,
n. 187, convertito nella legge 12 agosto 1993, n. 294, che,
consentendo l'applicazione delle sanzioni sostitutive anche a reati
non attribuiti alla competenza del pretore, autorizza ora
l'operatività di tali sanzioni per violazioni non ricomprese nella
previsione della norma denunciata perchè precedentemente
appartenenti alla cognizione del tribunale. Con conseguenze
irragionevoli solo soffermandosi all'esame di previsioni di reati che
tutelano beni omogenei, come la salute pubblica protetta dalla norma
incriminatrice nella specie contestata. Così da autorizzare
l'operatività del regime di cui all'art. 53 e seguenti della legge
n. 689 del 1981 relativamente a reati previsti nella forma dolosa,
come quello contemplato dall'art. 441 del codice penale, e da non
consentirla, invece, per reati che, pur tutelando il medesimo bene
giuridico, sono previsti nella forma colposa.
4. - In nessuno dei tre giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri nè si è costituita la parte privata.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o
analoghe. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti per essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - Comune oggetto di censura è l'art. 60, primo comma, della
legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non consente
l'applicabilità delle sanzioni sostitutive contemplate dall'art. 53
e seguenti della stessa legge al reato previsto dall'art. 452,
secondo comma, del codice penale.
Più in particolare, tutte le ordinanze di rimessione si
inseriscono nell'ambito di procedure di applicazione di pena su
richiesta delle parti o già instaurate e concluse (così l'ordinanza
della Corte di cassazione, pronunciata a seguito di ricorso del
pubblico ministero che aveva contestato la sostituzione della pena
operata dal giudice di merito, per essere il reato di cui all'art.
452, secondo comma, del codice penale sottratto all'applicabilità
del regime delle sanzioni sostitutive) ovvero di cui era stata
richiesta l'instaurazione (così le ordinanze del pretore di Saluzzo
e del pretore di Torino, pronunciate nel corso di procedimenti per i
reati derivanti dal combinato disposto degli artt. 452, secondo
comma, e 443 del codice penale, l'una adottata in presenza della
richiesta dell'imputato e del concomitante consenso del pubblico
ministero, l'altra conseguente alla sola richiesta dell'imputato di
fronte alla quale il pubblico ministero aveva espresso il suo
dissenso).
Dunque, pur nella varietà delle fattispecie concrete (nei
procedimenti davanti ai pretori di Saluzzo e di Torino l'imputazione
"patteggiata" nel primo caso, e la richiesta di applicazione della
pena ex art. 444 e seguenti del codice di procedura penale,
nell'altro caso, concernevano l'aver detenuto per il commercio
medicinali guasti; nel procedimento davanti alla Corte di cassazione,
invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta era stata
illegittimamente pronunciata per il reato di cui al combinato
disposto degli artt. 452, secondo comma, e 444 del codice penale,
vale a dire, commercio di sostanze alimentari nocive), tutte le
ordinanze perseguono il medesimo petitum denunciando l'art. 60 della
legge n. 689 del 1981 in quanto non prevede l'applicabilità del
regime della sostituzione delle pene detentive brevi al reato colposo
di cui all'art. 452, secondo comma, del codice penale.
Comune è, ancora, il parametro invocato, cioè l'art. 3 della
Costituzione sotto il profilo della irragionevole disparità di
trattamento, ai fini dell'applicabilità del regime di cui all'art.
53 e seguenti della legge n. 689 del 1981, fra tipologie di reato
relativamente alle quali la possibilità di accesso alle sanzioni
sostitutive resta irrimediabilmente preclusa (l'art. 452, secondo
comma, del codice penale, nelle sue diverse combinazioni con le
previsioni descrittive di reati dolosi ciascuna delle quali
assimilabile, sul piano della struttura materiale della fattispecie,
al corrispondente schema colposo) e altre ipotesi di reato tutte
richiamate dalla previsione ora ricordata ma caratterizzate, sul
piano soggettivo, dalla natura intenzionale del comportamento
addebitato.
Non unanime è però l'indicazione del tertium comparationis.
Infatti, il richiamo ad una categoria omogenea di reati, ognuno
caratterizzato dalla lesione o dalla messa in pericolo della pubblica
salute, fa emergere come dato cruciale di rilevanza interpretativa,
dal quale poi procedere al vaglio della legittimità della norma
denunciata, il capovolgimento di regime derivante dall'applicabilità
delle sanzioni sostitutive a taluni dei reati dolosi e, più in
particolare, a quello previsto dall'art. 441 del codice penale,
ammesso alla sostituzione, a differenza della corrispondente ipotesi
colposa, tanto da accostarsi, evocando tale precetto - non risultando
nei processi a quibus alcuna imputazione che coinvolga il combinato
disposto di questa norma con l'art. 452, secondo comma, del codice
penale - alla censura di irrazionalità intrinseca. Non manca,
peraltro, chi, esorbitando dalla comparazione comunemente utilizzata,
addita come ulteriore canone di raffronto una disciplina extra
codicistica volta a tutelare il medesimo bene giuridico protetto
dall'art. 452, secondo comma, del codice penale. È il caso
dell'ordinanza del pretore di Torino che, pur non omettendo di
operare il consueto raffronto tra le norme del codice penale
contemplanti ipotesi colpose ed ipotesi dolose di reato, individua un
diverso, forse ancor più specifico, tertium. Proprio avuto riguardo
all'imputazione nella specie elevata, il giudice a quo ha, infatti,
ravvisato come ulteriore indice della disparità di trattamento la
previsione contenuta nell'art. 23, comma 3, del decreto legislativo
29 maggio 1991, n. 178, che, recependo una direttiva della comunità
economica europea in materia di medicinali, reprime con l'arresto
fino ad un anno e con l'ammenda fino a lire sei milioni la condotta
di chi "mette in commercio specialità medicinali per le quali non
sia stata rilasciata o confermata, ovvero sia stata sospesa o
revocata l'autorizzazione del Ministero della sanita'", una
fattispecie, dunque, rispetto alla quale la pena è sostituibile, a
norma dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981, a differenza di
quella comminata dall'art. 452, secondo comma, del codice penale.
Ancora, tutte e tre le ordinanze di rimessione invocano la medesima
ratio decidendi delle sentenze n. 249 del 1993 e n. 254 del 1994; in
un caso, peraltro (quello preso in esame dal pretore di Saluzzo),
introducendo come termine di raffronto anche la norma risultante
dalla dichiarazione di illegittimità pronunciata dalla prima
decisione di questa Corte adesso ricordata. E ciò perchè
l'illegittimità dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981, nella
parte in cui stabilisce che le pene sostitutive non si applicano al
reato previsto dall'art. 590, secondo e terzo comma, del codice
penale, limitatamente ai fatti commessi per violazione delle norme
per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene
del lavoro, che abbiano determinato le conseguenze previste dal primo
comma, numero 2, o dal secondo comma, dell'art. 583 dello stesso
codice, segnala l'ulteriore disparità di trattamento ai fini
dell'ammissione al regime delle sanzioni sostitutive tra il reato di
cui all'art. 452, secondo comma, di natura colposa, che pone soltanto
in pericolo la vita e l'incolumità individuale, e i reati previsti
dagli artt. 589 e 590, pur essi connotati dal medesimo atteggiarsi
dell'elemento soggettivo, ammessi al detto regime nonostante
contemplino ipotesi di effettiva lesione della vita o della
incolumità personale.
3. - La questione è fondata.
È necessario, anzi tutto, ricordare - anche per le indifferibili
iniziative di cui, alla stregua delle argomentazioni che seguono,
dovrà farsi necessariamente carico il legislatore, al quale questa
Corte aveva già da tempo segnalato l'incongruità della disposizione
adesso denunciata - che il regime delle esclusioni oggettive dalle
sanzioni sostitutive quale delineato dall'art. 60 della legge 24
novembre 1981, n. 689, rispondeva, al momento della sua introduzione,
ad una precisa ratio di prevenzione generale che sembra ormai essersi
dissolta in conseguenza delle novazioni normative nel frattempo
intervenute. Del resto, fin dall'entrata in vigore della legge ora
citata di "Modifiche al sistema penale", non si era mancato di
rilevare come il catalogo delle esclusioni, il più delle volte
conformato in rapporto a specifiche fattispecie di reato, avrebbe
potuto provocare, nel caso di introduzione di nuove fattispecie
accostabili, sul piano dell'interesse protetto dalla norma penale, a
quella esclusa, uno squilibrio nell'intero microsistema delle
esclusioni oggettive. Una conseguenza non riparabile altrimenti,
stante l'impossibilità di un automatico inserimento nel medesimo
elenco, ove l'esclusione già prevista non risultasse individuata
attraverso l'indicazione dell'interesse protetto o di categorie di
interessi protetti, se non utilizzando la tecnica legislativa - non
informata, certo, a criteri di rigore - dell'immediata inclusione del
nuovo reato nel catalogo di cui all'art. 60. Al contempo, essendo le
fattispecie criminose in ordine alle quali le sanzioni sostitutive
erano di possibile applicazione circoscritte ai reati di competenza
del pretore, diveniva chiaro come sarebbe stato sufficiente un
ampliamento di tale competenza per compromettere la razionalità
dell'intera disciplina delle esclusioni oggettive tutte le volte in
cui alla cognizione pretorile venissero attribuiti reati diretti alla
protezione del medesimo bene giuridico, ma contrassegnati da maggiore
gravità sul piano sanzionatorio, proprio perchè precedentemente
attribuiti alla cognizione del tribunale e, quindi, non oggetto di
possibile sostituzione.
Una previsione non avveratasi in conseguenza delle modifiche
apportate alla competenza pretorile in forza della parziale modifica
dell'art. 31 del codice di procedura penale del 1930 a seguito
dell'aggiunta di un secondo comma ad opera dell'art. 11 della legge
31 luglio 1984, n. 400, forse soltanto per la disomogeneità degli
interessi tutelati dalle previsioni di reato attribuite alla nuova
competenza del pretore rispetto a quelle escluse dall'accesso alla
sostituzione, ma che avrebbe, invece, rivelato tutta la sua
rispondenza all'assetto normativo in tal modo strutturato dall'art.
60 della legge n. 689 del 1981, così da segnalare subito
l'incongruenza della norma ora denunciata e la sua impossibilità di
vivere ancora a lungo nel sistema, in conseguenza dell'entrata in
vigore del nuovo codice di procedura penale.
Il codice del 1988, infatti, da un lato, inserendo fra i
procedimenti semplificati di deflazione dei dibattimenti l'istituto
dell'applicazione della pena su richiesta delle parti, ha reso
possibile, a seguito dell'accordo fra imputato e pubblico ministero,
l'applicazione di una sanzione sostitutiva entro i limiti
quantitativi indicati dall'art. 444, comma 1, del codice di
procedura penale (con in più la previsione di un'apposita riduzione
"premiale"); mentre, dall'altro lato, con l'innalzare, ratione poenae
e ratione materiae (quest'ultimo per ipotesi di reato indicate
nominatim) la competenza pretorile, non avrebbe potuto non
determinare, per la latitudine delle innovazioni, quel paventato
squilibrio tra fattispecie "nuove" non ricomprendibili nel perimetro
dell'art. 60 e fattispecie escluse proprio in forza di detta norma in
quanto non appartenenti all'originaria cognizione pretorile.
D'altro canto, il rischio del sopravvenire di vere e proprie
disparità di trattamento, insite nella indicazione, ad excludendum
di singole ipotesi di reato era, sin dalla sua genesi, destinato a
prospettarsi tutte le volte in cui fossero assoggettate ad una
disciplina sanzionatoria di pari o di maggiore gravità reati
contrassegnati dalla comune protezione di un interesse omogeneo.
4. - La problematica concernente i rapporti tra sanzioni
sostitutive e "patteggiamento", non mancò di investire questa Corte
in epoca immediatamente successiva all'entrata in vigore del codice
del 1988, incentrandosi la parte più significativa delle denunce di
illegittimità costituzionale sull'ampliamento della competenza
pretorile rispetto a processi in corso alla data di entrata in vigore
del nuovo codice di procedura penale e che proseguono con
l'applicazione delle norme anteriormente vigenti; ma la Corte (v.
ordinanza n. 489 del 1990), ritenendo che fosse stato erroneamente
chiamato in causa l'art. 444 del codice di procedura penale, dovendo,
invece, il giudice a quo dolersi sia della normativa transitoria sia
dell'art. 54 della legge n. 689 del 1981 e dell'art. 7 del codice di
procedura penale, dichiarò manifestamente inammissibile la
questione.
I sintomi di una vera e propria rottura sistematica emergono,
ancora, dal reiterato ricorso al controllo di legittimità
costituzionale, in relazione a reati di competenza del pretore,
esclusi dall'applicabilità delle sanzioni sostitutive, e taluni
reati di competenza del tribunale non compresi nell'elenco di cui
all'art. 60 della legge n. 689 del 1981, ma per i quali l'accesso al
regime della sostituzione restava impedito dal disposto dell'art. 54
della stessa legge, che riservava ai soli reati la cui cognizione è
attribuita al pretore il ricorso ad un simile trattamento
sanzionatorio (v. ordinanze, di manifesta infondatezza, n. 442 del
1991, n. 319 del 1992).
5. - La seconda problematica, quella interna al procedimento
davanti al pretore, avrebbe presto mostrato le incongruenze di un
assetto normativo che, facendo irrompere nella cognizione del pretore
reati già di competenza del tribunale, avrebbe inevitabilmente
comportato, anche (ma non solo) utilizzando la procedura di cui
all'art. 444 e seguenti del codice di procedura penale, la
possibilità di accedere al regime delle sanzioni sostitutive di
fattispecie omologhe pur se assoggettate ad una più severa sanzione
penale per l'incidenza del comportamento sull'interesse protetto,
fino a far ravvisare un vero e proprio rapporto di progressività tra
le fattispecie, rispetto a quelle ricomprese nell'elenco di cui
all'art. 60 della legge n. 689 del 1981.
Con sentenza n. 249 del 1993 questa Corte, infatti, pronunciò la
prima delle dichiarazioni di illegittimità dell'art. 60 della legge
n. 689 del 1981, nella parte in cui stabiliva che le pene sostitutive
non si applicano al reato di lesioni colpose previsto dall'art. 590,
secondo e terzo comma, del codice penale, limitatamente ai fatti
commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli
infortuni sul lavoro o relative all'igiene del lavoro che abbiano
determinato le conseguenze previste dal primo comma, numero 2, o dal
secondo comma dell'art. 583 dello stesso codice.
Una questione, quella sottoposta allora all'esame della Corte,
scaturente dalla chiara disparità di trattamento ravvisata tra il
reato di lesioni colpose commesse con violazione delle norme per la
prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del
lavoro, che abbiano determinato l'indebolimento permanente di un
senso o di un organo ovvero una malattia da definire gravissima ai
sensi del secondo comma dell'art. 583 del codice penale, escluso
dalle sanzioni sostitutive, ed il reato di omicidio colposo che,
invece, nonostante la sua maggiore gravità, avrebbe potuto accedere
al regime di sostituzione della pena.
L'evidente distonia creatasi nel sistema a seguito
dell'attribuzione alla cognizione pretorile del delitto di omicidio
colposo aveva, infatti, comportato la perdita automatica di
"qualsiasi ragion d'essere" della preclusione sancita dall'art. 60
della legge n. 689 del 1981, che inibisce l'applicazione delle
sanzioni sostitutive al reato di lesioni colpose (sia pure
qualificato dalla tipologia delle norme violate e dalla gravità
della malattia prodotta); considerando il rapporto "di naturale
continenza che lega fra loro il delitto di omicidio colposo e quello
di lesioni personali colpose nell'ipotesi in cui entrambe le
fattispecie siano state realizzate con violazione delle norme volte
alla prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del
lavoro, finisce per risultare ictu oculi carente di ragionevolezza e
si presenta perciò stesso fortemente lesivo del principio di
eguaglianza, un complesso normativo che consente di beneficiare delle
sanzioni sostitutive chi ha posto in essere, fra due condotte
gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore
gravità, discriminando, invece, il fatto che meno offende lo stesso
valore giuridico" (sentenza n. 249 del 1993).
Sembra utile rammentare che lo stesso legislatore delegato ebbe a
prospettarsi il problema della congruità della permanenza delle
esclusioni oggettive previste dall'art. 60 della legge n. 689 del
1981 (anche con riferimento alla norma dichiarata illegittima dalla
sentenza ora richiamata) nel corso dei lavori preparatori del codice
di rito.
Più in particolare, la relazione al progetto preliminare (pag.
238), dopo aver premesso che "caratteristica del nuovo
''patteggiamento è anche la sua generale applicabilità, nei limiti
di pena della direttiva 45, in quanto non sono previste esclusioni
soggettive (del genere di quelle dell'art. 80 l. n. 689) od oggettive
(in relazione a specifici reati o categorie di reati)'', nel
richiamare le successive stesure di quello che sarebbe divenuto, poi,
l'art. 2, numero 45, della legge-delega, ebbe a precisare che
l'espressione ''l'applicazione delle sanzioni sostitutive nei casi
consentiti'' stava ad indicare, ''da un lato, che il legislatore
delegato non ha il compito di specificare, al di là delle previsioni
del delegante, i casi in cui è consentita l'applicazione delle pene
su richiesta delle parti e, dall'altro, che l'applicazione delle
sanzioni sostitutive su richiesta è ammessa nei soli casi in cui
queste sanzioni risultano applicabili in generale (indipendentemente
cioè dalla richiesta delle parti) in base alla l. n. 689 del 1981,
che le ha introdotte nel nostro sistema e le disciplina''". E, pur se
venne posta in risalto la necessità di un apposito intervento
normativo, da operare "probabilmente in sede di coordinamento", al
precipuo scopo di "cancellare la distonia derivante dalla
inapplicabilità, a norma dell'art. 60, primo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689, delle sanzioni sostitutive (ex officio o a
istanza di parte, previste dall'art. 53 e seguenti di detta legge) al
reato di lesioni colpose in relazione a fatti commessi con violazione
delle norme sull'igiene del lavoro che abbiano determinato le
conseguenze previste dal primo comma, n. 2, e dal secondo comma
dell'art. 583 del codice penale", e che, "invece, resterebbero
applicabili all'omicidio colposo commesso con violazione delle stesse
norme", l'unica risposta intervenuta in tale sede (art. 234 delle
norme di coordinamento) resta l'abrogazione degli artt. 77, 78, 79 e
80 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Ciò proprio perchè "la
fisionomia attribuita al patteggiamento nel nuovo codice non lasci
incertezze in ordine al carattere assorbente di tale disciplina
rispetto a quella risalente alla legge n. 689/1981 (v. Relazione al
Progetto preliminare delle norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie)". Significativo del riconoscimento dell'importanza della
tematica in questione appare, peraltro, il suggerimento (anche se,
forse, non del tutto appropriato, attesa la natura dell'intervento,
di predominante valenza sostanziale) formulato, in sede di parere sul
Progetto definitivo delle norme di coordinamento, dalla Commissione
parlamentare (secondo parere, pag. 8), di "prendere attentamente in
esame, nell'espletamento di quanto previsto dalla legge delega, la
possibilità di una modifica del codice di procedura penale".
6. - La "novellazione" della legge 24 novembre 1981, n. 689, ad
opera del d.-l. 14 giugno 1993, n. 187, convertito, con
modificazioni, nella legge 12 agosto 1993, n. 296, ha reso ancor più
palesi le additate discrasie, sia per la parte in cui il detto testo
normativo ha disposto, sia per la parte in cui ha omesso di
provvedere.
Sotto il primo profilo, per un verso, l'art. 53 della legge n. 689
del 1981 è stato modificato dall'art. 5 del detto d.-l. n. 187 del
1993, prevedendosi un'estensione quoad poenam dell'applicabilità
delle sanzioni sostitutive (un anno anzichè sei mesi per la
semidetenzione, sei mesi anzichè tre mesi per la libertà
controllata, tre mesi anzichè un mese per la pena pecuniaria), per
un altro verso, l'art. 5, comma 1-bis dello stesso decreto-legge,
ha abrogato l'art. 54 della legge n. 689 del 1981, così da
sopprimere quella condizione precedentemente operante per le sanzioni
sostitutive costituita dall'essere i reati per cui si procede
attribuiti alla cognizione del pretore (anche se giudicati, per
effetto della connessione, da un giudice superiore). L'effetto
abrogativo, infatti, anche per la sua complementarità con i nuovi
contenuti dell'art. 53 della legge n. 689 del 1981, consente, dunque,
l'accesso alle sanzioni sostitutive, considerate sia le diminuzioni
ordinarie di pena sia (nel caso di definizione del processo
attraverso la pena patteggiata) la diminuzione "speciale" prevista
dall'art. 444, comma 1, del codice di procedura penale, pure a reati
di particolare gravità, tenuto conto della possibilità di applicare
il disposto dell'art. 53 della legge n. 689 del 1981 ai reati di
competenza del tribunale e della corte di assise.
Sotto il secondo profilo, rimaneva intatta l'obsoleta catalogazione
contenuta nell'art. 60 della legge ora ricordata e che, soprattutto
per le ipotesi di esclusione previste nominatim (ma non soltanto per
queste), diveniva un dato normativo suscettibile di far emergere
incongruenze nell'intero sistema delle esclusioni oggettive, mai
neppure ritoccato in sede legislativa.
7. - Proprio l'indicazione nominativa delle fattispecie escluse
dalla sostituzione ha determinato questa Corte ad incidere nuovamente
sull'art. 60 della legge n. 689 del 1981. Con sentenza n. 254 del
1994, è stata, infatti, dichiarata l'illegittimità di tale norma
"nella parte in cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai
reati previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n.
319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento".
Pure qui viene in considerazione il principio di eguaglianza
attraverso la concomitante evocazione di tertia comparationis
individuati in fattispecie di reato, sopravvenute alla norma di cui
è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale, tali da indicare
la predisposizione di "un vero e proprio sistema repressivo
''antinquinamento'', talora con dirette interferenze nell'area della
legge n. 319 del 1976 - dal quale rimaneva estraneo il regime dei
divieti di cui all'art. 60 della legge n. 689 del 1981". Così da
pervenire alla conclusione che "fattispecie aventi identica
obiettività giuridica" rispetto alla normativa denunciata, pur
essendo più gravemente sanzionate, rimangono comunque ammesse alla
sostituzione della pena.
Di qui la constatazione dell'esistenza di un "sistema assolutamente
squilibrato, restando assoggettate al trattamento preclusivo soltanto
le previsioni espressamente indicate dalla norma denunciata": con la
conseguente arbitrarietà di tale preclusione. Un'arbitrarietà non
intrinseca alla singola esclusione, sicuramente congrua al momento di
entrata in vigore della legge n. 689 del 1981, ma scaturente dalla
sopravvenienza di analoghe norme protettive nella specifica materia.
Non mancò, peraltro, la Corte di additare al legislatore la
necessità "al fine di scongiurare il prodursi di ulteriori squilibri
e di ulteriori arbitrarie discriminazioni" di pervenire ad una più
puntuale opera di coordinamento del regime dei divieti, rifuggendo da
una parcellizzazione normativa per ipotesi di reato previste
nominatim (così, ancora, la sentenza n. 254 del 1994), segnalando
come la modifica legislativa intervenuta nel 1993 avesse direttamente
inciso sull'istituto dell'applicazione della pena su richiesta, "una
volta affermata la cumulabilità delle due richieste" (quella di
"patteggiamento" e quella volta all'applicazione di una sanzione
sostitutiva), "i cui conseguenti effetti deflattivi possono risultare
consistentemente rafforzati". Il che non poteva significare se non
che l'immobilità delle previsioni dell'art. 60 della legge n. 689
del 1981 rischiasse di porsi anche in linea di controtendenza
rispetto ai fini perseguiti dal legislatore con la "novellazione"
dell'art. 53 e l'abrogazione dell'art. 54 della legge n. 689 del
1981.
L'accresciuto, insistente ricorso successivo al giudizio di
legittimità costituzionale sta, del resto, ancora una volta, a
dimostrare (al di là del contenuto delle singole decisioni adottate
da questa Corte) l'esistenza di un diffuso inquietante malessere dei
giudici a quibus nella applicazione del limite preclusivo stabilito
dalla norma pure adesso denunciata.
8. - Ad una pronuncia di illegittimità costituzionale non può,
dunque, sottrarsi l'art. 60 della legge n. 689 del 1981, nella parte
in cui preclude l'applicabilità delle sanzioni sostitutive
relativamente ai reati previsti dall'art. 452, secondo comma, del
codice penale (delitti colposi contro la salute pubblica).
Nonostante la varietà dei tertia evocati, l'illegittimità della
norma denunciata emerge, in forza dei due termini di comparazione,
entrambi indicati dal pretore di Torino ed uno solo di essi chiamato
in causa dalla Corte di cassazione: si tratta, da un lato, dell'art.
23, comma 3, del d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178, e, dall'altro lato,
dell'art. 441 del codice penale.
Che queste debbano essere le norme da utilizzare per la necessaria
opera di raffronto deriva, più in particolare, dalla considerazione
che voler far derivare l'illegittimità della norma ora ricordata
dalla dichiarazione di illegittimità della preclusione all'accesso
alle sanzioni sostitutive relativamente al delitto di lesioni
colpose, appare operazione non corretta, sia per l'impossibilità di
utilizzare come tertium tanto l'art. 589 quanto l'art. 590 del codice
penale contrassegnati da un'obiettività giuridica non riferibile a
quella alla base delle previsioni dei "delitti di comune pericolo
mediante frode", sia perchè la dichiarazione di illegittimità
costituzionale pronunciata dalla sentenza n. 249 del 1993 resta
rigorosamente ancorata, non soltanto al principio di "progressività
della violazione", ma anche alla irruzione nel sistema, in forza
dell'art. 7, comma 2, lettera h del codice di procedura penale, della
norma che attribuisce al pretore la cognizione del reato di omicidio
colposo, anche se commesso con violazione delle norme per la
prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del
lavoro.
9. - Ancora una volta, dunque, così come si è verificato in
occasione della dichiarazione di illegittimità costituzionale di cui
alla sentenza n. 254 del 1994, è una norma sopravvenuta a rivelare
subito l'irragionevolezza di un sistema normativo che preclude
l'applicabilità delle sanzioni sostitutive relativamente a reati
qualificabili come meno gravi, consentendola, invece, per
l'immobilità dell'elenco previsto dall'art. 60 della legge n. 689
del 1981, relativamente a fattispecie da considerare di pari o
maggiore gravità, incidenti nella medesima materia, ma tuttavia
ammessi alla sostituzione.
Si tratta, più in particolare, del d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178,
che, nel recepire le direttive della comunità economica europea in
materia di specialità medicinali, punisce (art. 23, comma 3) con
l'arresto sino a un anno chiunque mette in commercio specialità
medicinali per le quali l'autorizzazione all'immissione al commercio
non sia stata rilasciata o confermata ovvero sia stata sospesa o
revocata, o specialità medicinali aventi una composizione dichiarata
diversa da quella autorizzata.
La comune obiettività giuridica di tale disposizione rispetto a
quelle di cui al capo III, del titolo VI, del libro secondo del
codice penale (ricavabile univocamente dal riferimento alle sostanze
medicinali da parte degli artt. 440, terzo comma, 441, 443, 445, del
codice penale, tutti richiamati dall'art. 452, secondo comma, dello
stesso codice), conduce alla conclusione che, al di là della sua
natura contravvenzionale, la violazione è da ritenere, sia in
rapporto alla sanzione comminata, sia con riferimento alla
possibilità che la condotta rilevi anche nella forma intenzionale,
di maggiore gravità rispetto alla previsione dell'art. 452, secondo
comma, del codice penale, che contempla la riduzione da un terzo alla
metà della pena prevista per i reati di cui agli artt. 443 e 444
dello stesso codice, quando gli stessi siano commessi per colpa. Il
tutto, peraltro, con il frequente rilievo del principio di
specialità - significativo proprio nei casi sottoposti al giudizio
del pretore di Saluzzo e del pretore di Torino - che conduce a
ravvisare una irragionevole disparità di trattamento in punto di
applicazione delle sanzioni sostitutive.
Ma un contributo decisivo, questa volta interno al sistema
codicistico, al fine di pervenire all'univoco riconoscimento
dell'incongruenza della norma censurata, deriva dalla constatazione
della irragionevolezza dell'assoggettamento di una previsione
colposa, avente ad oggetto la commercializzazione, lato sensu intesa,
di sostanze alimentari (e di medicinali) ad un trattamento più
severo, relativamente all'accesso al regime delle sanzioni
sostitutive, rispetto a quella dolosa contemplata con riguardo alle
medesime sostanze.
Significativa è, appunto, la previsione dell'art. 441 del codice
penale che punisce con la reclusione da uno a cinque anni e con la
multa non inferiore a lire seicentomila chiunque adultera o
contraffà, in modo pericoloso per la salute pubblica, cose destinate
al commercio diverse dalle sostanze alimentari; un reato la cui pena
è sostituibile se commesso intenzionalmente, e la cui sostituzione
ove assuma la forma colposa resta preclusa dal precetto dell'art.
452, secondo comma, del codice penale.
Ma, solo se appena si prosegua nella verifica delle fattispecie
previste dal capo II del titolo III, ancor più irragionevole si
rivela il raffronto, ora istituibile in forza dell'abrogazione
dell'art. 54 della legge n. 689 del 1981, con il reato, previsto
nell'art. 440 del codice penale, di adulterazione o contraffazione
di sostanze alimentari, con un aumento di pena in caso di
adulterazione o contraffazione di sostanze medicinali, per cui è
comminata la reclusione da tre a dieci anni. Una pena sostituibile,
in forza della possibile applicazione di attenuanti e della riduzione
premiale nella forma dolosa e non sostituibile, sempre in forza
dell'art. 452, secondo comma, del codice penale, nella forma colposa.
Con la conseguenza che non può, certo, sottrarsi alla
dichiarazione di illegittimità costituzionale l'art. 60 della legge
689 del 1981 là dove esclude dalla applicabilità delle sanzioni
sostitutive tutte le ipotesi contemplate dall'art. 452, secondo
comma, del codice penale, e ciò perchè quest'ultima norma, oltre a
caratterizzarsi per il richiamo alle singole fattispecie dolose,
resta definita dall'omogenea modalità di determinazione della pena
(riduzione da un terzo a un sesto rispetto alla pena prevista per le
corrispondenti fattispecie dolose).
La matrice comune delle previsioni colpose rispetto a quelle dolose
conduce, dunque, a ravvisare nel combinato disposto degli artt. 60
della legge n. 689 del 1981 e 452, secondo comma, del codice penale
una norma istituente una discriminazione palesemente arbitraria
quanto alla possibilità di accedere al regime delle sanzioni
sostitutive.
10. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.
60, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in
cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai reati previsti
dall'art. 452, secondo comma, del codice penale, non è in grado,
peraltro, di cancellare la distonia, già più volte stigmatizzata,
dell'intero microsistema delle esclusioni oggettive dalle sanzioni
sostitutive.
L'applicabilità di tali sanzioni a prescindere dalla competenza,
per di più, ma non soltanto, attraverso l'utilizzazione del
"patteggiamento", rende, perciò, indifferibile un intervento del
legislatore che ridetermini l'ambito delle esclusioni oggettive,
secondo criteri che precludano il perpetuarsi delle disparità di
trattamento inevitabilmente ricollegata alle successioni normative -
tanto di natura sostanziale quanto di natura processuale - sopra
ricordate.
Tutto ciò pure al fine di scongiurare l'eventualità che, dalla
fino ad ora necessaria parcellizzazione degli interventi demolitori
di questa Corte, debba pervenirsi alla dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'intero art. 60 della legge n. 689
del 1981, con la conseguenza di eliminare ogni preclusione oggettiva
all'accesso alle sanzioni sostitutive, mentre tali preclusioni
potrebbero esplicare, secondo valutazioni peraltro rimesse al
legislatore, in relazione agli interessi di volta in volta protetti
dalla norma penale, una efficace funzione di prevenzione generale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), nella parte in cui esclude che le sanzioni
sostitutive si applichino ai reati previsti dall'art. 452, secondo
comma, del codice penale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vassalli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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