1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 8-10-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 795 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 agosto 2003
Ordinanze da 795 a 798 - di contenuto sostanzialmente identico - emesse il 14 agosto 2003 dal Tribunale per i minorenni di L'Aquila su atti relativi a: D. P. (R.O. 795/2003); D. V. (R.O. 796/2003); D. M. (R.O. 797/2003); D. I. (R.O. 798/2003) Adozione - Minori in stato di abbandono - Procedimento per la dichiarazione dello stato di adattabilita' - Disciplina adottata con decreti-legge - Mancanza delle condizioni di necessita' ed urgenza - Violazione della norma costituzionale sulla decretazione d'urgenza. - Decreto-legge 1° luglio 2002, n. 126, convertito in legge 2 agosto 2002, n. 175 e decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147, art. 15, convertito in legge 1° agosto 2003, n. 200. - Costituzione, art. 77. (003C1073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 8-10-2003)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza di remissione degli atti alla
Corte costituzionale nel procedimento n. 17/2003 RSA, riguardante la
minore D. P. nata il 18 ottobre 1991 in Lanciano.

Fatto e diritto

Con decreto datato 18 aprile 2003 n. 734 cron., il Tribunale per
i minorenni di L'Aquila apriva una procedura di adottabilità a
tutela dei minori D. P., nata il 18 ottobre 1991 a Lanciano, D. V.,
nata il 6 dicembre 1996 a Vasto, D. I. e D. M., nati il 9 maggio 2000
a Vasto, di L. e di P. S., residenti in C., C. da C.
Prima, con decreto 11 ottobre 2001 n. 1741 cron., questo
tribunale aveva disposto il ricovero dei minori D. P., V., I. e M.,
presso la comunità «Alidoro» di San Salvo, per l'attività violenta
del padre e l'incapacità della madre, determinata anche dal suo
alcolismo, elementi che avevano portato a continue liti e
maltrattamenti in famiglia.
La situazione era notevolmente peggiorata, perchè la madre aveva
interrotto unilateralmente il ricovero presso una comunità
terapeutica di recupero ed anche i contatti con gli operatori
sociali. Il padre aveva continuato a non collaborare con i servizi e
a provocare liti in famiglia, di intensità e virulenza tali da
richiedere il continuo intervento dei Carabinieri.
Per tali ragioni era stato ritenuto necessario aprire una
procedura di adattabilità, in conformità alla richiesta del
pubblico ministero datata 12 aprile 2003, a tutela dei minori,
poichè i genitori avevano dimostrato assoluta, inadeguatezza, da
configurare un sostanziale abbandono, anche perchè le difficoltà
dimostrate non erano limitabili nel tempo ma avevano assunto un
carattere stabile, per la loro reiterazione e nonostante tempo ma
avevano assunto un carattere stabile, per la loro reiterazione e
nonostante la vigenza di uno stretto controllo. I nonni materni erano
stati citati solo una volta e non sembrava, allo stato, che entrambi
avessero fornito un contributo rilevante, specie con riferimento ad
un'attenuazione delle liti.
Con decreto del 23 maggio 2003 il Presidente del tribunale
convoca di fronte al giudice delegato i genitori, i responsabili
della comunità, l'assistente sociale, il maresciallo dei Carabinieri
e il pubblico ministero per il giorno 10 giugno 2003 ore nove, ai
sensi dell'art. 12 della legge 4 maggio 1983, n. 184.
All'udienza del 10 giugno si presentavano tutte le persone
citate, che il giudice delegato sentiva nel più stretto
contraddittorio, essendo i genitori assistiti da un difensore di
fiducia ed essendo presente il pubblico ministero, dott. Elpidio
Simeoni. Prima dell'inizio dell'istruttoria, il pubblico ministero
aveva formulato eccezione di costituzionalità per la mancata entrata
in vigore delle parti processuali della legge 28 marzo 2002, n. 149,
specie nelle parti in cui prevedevano la procedura di pieno
contraddittorio fra le parti e la pronuncia con sentenza nella fase
di stato di adattabilità, a causa del decreto-legge 24 aprile 2001,
n. 150, convertito nella legge 23 giugno 2001, n. 240, (che aveva
prorogato l'entrata delle disposizioni processuali al 30 giugno 2002)
e del decreto legge 1° luglio 2002, n. 126, convertito nella legge
2 agosto 2002, n. 175 che aveva prorogato l'entrata in vigore di
quelle norme al 30 giugno 2003. Con quelle norme era stata prorogata,
per due anni la vecchia disciplina e il continuo rinvio era
incompatibile in re ipsa con la «necessità e l'urgenza» previste
dall'art. 77 della Costituzione e le leggi di conversione non
potevano ritenersi sananti. Sulla questione sollevata la difesa nulla
aveva osservato. Il pubblico ministero aveva precisato, ancora, che
la rilevanza della questione risiedeva nella possibilità delle parti
di accedere direttamente al nuovo rito, di maggiore garanzia e
speditezza, con accesso diretto ed immediato al contraddittorio e non
solo in maniera indiretta, come stava si avvenendo, ma solo
nell'ambito della discrezionalità del giudice delegato, che aveva
deciso di conformare l'udienza il più possibile al nuovo rito, di
imminente entrata in vigore (dopo venti giorni). Il giudice delegato
si era riservato sull'eccezione sollevata all'esito dell'istruttoria,
per accordo delle parti.
Al termine dell'istruttoria, per la necessità di sentire il
minore D. P. (prossimo ai dodici anni) e la nonna, il giudice
delegato rinviava all'udienza del 23 luglio 2003, restando ferma,
sempre per accordo delle parti, la riserva sull'eccezione sollevata.
Il 29 luglio 2003 il giudice istruttore sentiva il minore e la
nonna, ma non si presentava il pubblico Ministero. Questi compariva
solo per pochi minuti nel corso dell'udienza, esclusivamente per
manifestare la sua volontà di non presenziare, perchè, nel
frattempo, l'art. 15 del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147 aveva
ancora prorogato l'entrata in vigore delle nuove e più favorevoli
disposizioni, questa volta al 30 giugno 2004. Per il pubblico
ministero non c'erano, ormai, più motivi per conformarsi il più
possibile al nuovo rito. Riservandosi qualsiasi valutazione nel
merito, egli confermava le sue argomentazioni circa
l'incostituzionalità, che erano, fra l'altro, state rafforzate
proprio da quel decreto-legge, e si allontanava dall'aula.
In seguito, il giudice delegato portava in camera di consiglio e
il 6 agosto 2003, a scioglimento della riserva presa, il Collegio
sollevava l'eccezione di costituzionalità. Per il Collegio ricorrono
notevoli aspetti di incostituzionalità. Le argomentazioni del
pubblico ministero circa la rilevanza della questione possono essere
integralmente richiamate, al pari delle argomentazioni sul merito
della stessa. Esse sono state rafforzate da elementi sopravvenuti fra
l'udienza del 29 luglio 2003 e la camera di consiglio del 6 agosto,
in particolare dall'entrata in vigore della legge 1° agosto 2003,
n. 200 che ha convertito definitivamente in legge l'intero
decreto-legge n. 147 del 2003. A quegli argomenti il Collegio intende
aggiungere la necessità e l'interesse (in senso generale e
personale) per il minore di avere a suo favore un rito più rapido,
che concentra e riunisce in sè la fase preliminare e quella di
merito.
Le argomentazioni sintetiche e generiche del pubblico ministero
meritano, però, un approfondimento.
Il consiglio dei ministri, il 24 aprile 2001, ha emanato il
decreto-legge 24 aprile 2001, n. 150 che ha disposto il rinvio
dell'entrata in vigore di alcune parti della legge 28 marzo 2001,
n. 149, in particolare quelle riguardanti la difesa di ufficio. Il
decreto-legge 24 aprile 2001, n. 150, si compone di un due articoli e
l'art. 1 al primo comma dispone che «In via transitoria e fino
all'emanazione di una specifica disciplina sulla difesa di ufficio
nei procedimenti per la dichiarazione dello stato di adottabilità
disciplinata dal titolo II, capo II della legge 4 maggio 1983,
n. 184, e successive modifiche, ai predetti procedimenti continuano
ad applicarsi le disposizioni processuali vigenti anteriormente alla
data di entrata in vigore del presente decreto». Il secondo comma
dispone che «In via transitoria e fino all'emanazione di nuove
disposizioni che regolano i procedimenti di cui all'art. 336 del
codice civile, ai medesimi procedimenti continuano ad applicarsi le
disposizioni processuali vigenti anteriormente alla data di entrata
in vigore del presente decreto». Secondo la relazione
d'accompagnamento, il provvedimento ha inteso introdurre disposizioni
dirette a disciplinare in via transitoria i procedimenti per lo stato
di adottabilità e i procedimenti civili innanzi al tribunale per i
minorenni di cui all'art. 336 del codice civile, nell'attesa di una
specifica disciplina sulla difesa di ufficio e sul patrocinio a spese
dello Stato nei giudizi civili minorili e di una riforma del
procedimento di cui all'art. 336 stesso.
Il Governo è ricorso alla decretazione d'urgenza per
disciplinare la fase transitoria delle nuove disposizioni introdotte
con la legge n. 149 del 2001, in particolare delle norme che
disciplinano la difesa d'ufficio nei procedimenti di adottabilità ed
anche di quelli riguardanti la potestà.
È paradossale che il Governo abbia smentito se stesso a distanza
di soli quattro giorni, uno se si considera la pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale. La Presidenza del Consiglio dei ministri ha,
infatti, emanato una circolare, in accordo con i presidenti della
Camera e del Senato (Presidenza del Consiglio dei ministri Circolare
20 aprile 2001 n. 10888 «Regole e raccomandazioni per la formulazione
tecnica dei testi legislativi», in Gazzetta Ufficiale del 27 aprile
2001 - serie generale - n. 97)). La circolare è stata emanata
all'esito del lavoro di un comitato tecnico costituito nel 2000, per
iniziativa del Ministro dei rapporti con il Parlamento, e d'intesa
con i funzionari delle Camere e della Presidenza del Consiglio. Con
essa si suggeriscono criteri per la redazione dei testi legislativi.
In quella circolare al Paragrafo «Vigenza dell'atto ed efficacia
delle disposizioni» si stabilisce che il termine iniziale per le
ipotesi di diversa decorrenza di singole disposizioni è individuato
in date certe (la pubblicazione e, preferibilmente, l'entrata in
vigore) e non in date più difficilmente note alla generalità
(l'approvazione, la promulgazione o l'emanazione). Si noti che nel
decreto-legge si usa, invece, proprio il termine emanazione.
La circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri,
circolare 20 aprile 2001 n. 10888 «Regole e raccomandazioni per la
formulazione tecnica dei testi legislativi», è stata aggiornata con
la circolare 2 maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92. In quell'atto si
afferma che i decreti-legge devono contenere misure d'immediata
applicazione e che la subordinazione dell'efficacia o dell'attuazione
delle disposizioni in esso contenute a norme future è la
dimostrazione dell'insussistenza della straordinaria, necessità ed
urgenza.
La circolare n. 10888 non può certamente costituire, per la sua
natura di atto amministrativo ed interno, un vincolo alla futura
attività del Governo, specie quando «questo opera nella sua veste di
organo costituzionale che emette provvedimenti equiparati alla legge
formale, ma può essere uno strumento di interpretazione delle leggi.
Alla luce anche di quanto appena esposto, il decreto-legge n. 150
del 2001 presenta aspetti d'incostituzionalità, circa la ricorrenza
dei requisiti della «necessità ed urgenza», previsti dall'art. 77
della Costituzione.
Il decreto-legge n. 150 del 2001 è stato convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2001, n. 240, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 2001 n. 145 - serie generale. La
legge ha introdotto piccole, ma importanti modificazioni e ora il
testo del decreto-legge coordinato con la legge di conversione è il
seguente, al primo comma: «In via transitoria, fino all'emanazione di
una specifica disciplina sulla difesa di ufficio nei procedimenti per
la dichiarazione dello stato di adottabilità disciplinata dal titolo
II, capo II della legge 4 maggio 1983 n. 184, e successive modifiche,
e comunque non oltre il 30 giugno 2002, ai predetti procedimenti
continuano ad applicarsi le disposizioni processuali vigenti
anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Il comma secondo è ora il seguente: «In via transitoria e fino
all'emanazione di nuove disposizioni che regolano i procedimenti di
cui all'art. 336 del codice civile, e comunque non oltre il 30 giugno
2002, ai medesimi procedimenti continuano ad applicarsi le
disposizioni processuali vigenti anteriormente alla data di entrata
in vigore del presente decreto». Le modificazioni in sede di
conversione sono in neretto.
In sede di approvazione si è sostenuto che la legge di
conversione contiene disposizioni transitorie dirette a disciplinare
in via temporanea i procedimenti per la dichiarazione dello stato di
adottabilità, disciplinati dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e i
procedimenti di cui all'art. 336 del codice civile, nell'attesa di
una completa disciplina sulla difesa di ufficio e sul patrocinio a
spese dello Stato nei giudizi civili minorili, oltre che di un
mutamento del procedimento previsto dall'art. 336 del codice civile.
La disciplina transitoria troverà applicazione fino
all'emanazione di una compiuta disciplina sulla difesa di ufficio nei
procedimenti per la dichiarazione dello stato di adottabilità, in
particolare per quanto attiene alla nomina del difensore di ufficio,
e fino alla revisione del procedimento per la pronuncia dei
provvedimenti previsti dall'art. 336 del codice civile. L'art. 2
stabilisce la data di entrata in vigore del provvedimento.
Con la legge di conversione il Parlamento ha disposto una serie
di misure urgenti per esaminare non tanto gli aspetti oscuri della
legge 149, quanto della legge 6 marzo 2001, n. 60, sulla difesa di
ufficio. Prima, infatti, non era stato trattato il rapporto fra le
due discipline, divenuto molto stretto, in seguito alla previsione di
una difesa obbligatoria nel procedimento per la dichiarazione
dell'adottabilità. In sede di conversione, il Parlamento ha
stabilito che il legislatore dovrà impegnarsi per dettare una
disciplina specifica, ma fissando questa volta un termine preciso,
ossia il 30 giugno 2002.
La conversione in legge del decreto-legge n. 150 del 2001. non
fa, in ogni caso, svanire i dubbi di costituzionalità sui requisiti
della necessità e dell'urgenza e a nulla rileva la successiva
conversione in legge, con presunta sanatoria, a causa della
sovranità del Parlamento. Ormai non è più seguita la tesi per la
quale esula dai poteri della Corte costituzionale accertare la
presenza in concreto dei presupposti di necessità e urgenza previsti
dall'art. 77 della Costituzione per l'emanazione dei decreti-legge.
Secondo quella teoria, ormai superata, il controllo rientra nella
valutazione politica del Parlamento. Questa posizione, condivisa in
passato dalla stessa Corte, ignora che, a norma dell'appena citato
art. 77, la preesistenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'emanazione di quell'atto,
sicchè l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura
tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in
ipotesi emanato fuori dell'ambito delle possibilità applicative
costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della
stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso di specie,
valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in
realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non
poteva essere legittimo oggetto di conversione. Pertanto, non esiste
alcuna preclusione affinchè la Corte costituzionale proceda
all'esame del decreto-legge o della legge di conversione sotto il
profilo del rispetto dei requisiti di validità costituzionale
relativi alla preesistenza dei presupposti di necessità e urgenza,
poichè il conseguente esame delle Camere in sede di conversione
comporta una valutazione del tutto diversa e, per la precisione, di
tipo politico, sia con riguardo al contenuto della decisione sia con
riferimento agli effetti della stessa (C. cost. sent. 12 gennaio
1995, n. 29). È un controsenso, infatti, sostenere, prima, che
sussistono quei requisiti e, poi, rinviare ad una legge futura ed
incerta, in modo indefinito, come è avvenuto con il decreto-legge in
esame. La legge di conversione interviene su una materia già
formata, tanto che, le modificazioni apportate in sede di conversione
hanno efficacia soltanto dal momento della sua pubblicazione.
All'opposto, quelle convertite senza modificazioni hanno efficacia
sin da quando sono state emanate dal Governo, senza che si crei una
soluzione di continuità, nel corso del tempo. L'evidente mancanza,
presente già allora, non può sanarsi in maniera retroattiva, sul
principio che la legge ordinaria è sovrana, perchè è possibile
sanare qualcosa che nasce imperfetto, non ciò che non è mai nato o
è nato morto. Parimenti, nessun valore assume l'apposizione del
termine stabilito dalla legge 23 giugno 2001, n. 240, sia perchè
esso è stato aggiunto solo in sede di conversione, sia perchè,
nonostante l'apparenza, esso è generico e soprattutto assai
protratto nel tempo (circa un anno) e ciò è chiaramente
incompatibile con l'urgenza richiesta ai sensi dell'art. 77 della
Costituzione. Si potrebbe argomentare, a sostegno della
costituzionalità, che il rinvio contenuto nel decreto-legge non
riguarda direttamente l'entrata in vigore o l'efficacia dello stesso
decreto-legge, ma un'altra disposizione e quindi il differimento è
indiretto. Questo argomento non avrebbe, però, alcun pregio perchè
l'intervento compiuto rivela già di per sè la mancanza di
necessità ed urgenza e il legislatore è pervenuto, sia pur in
maniera mediata, al conseguimento di un risultato proibito. Non si
comprende, infatti, l'inevitabilità di quell'intervento, anche
perchè la stessa legge avrebbe potuto provvedere con norme
transitorie. Questa omissione non può avere giustificato un
intervento impellente ed improrogabile, tale da evitare un
pregiudizio irreparabile. Ciò dimostra, di per sè, la mancanza di
eccezionalità, ossia l'impossibilità di procedere con i mezzi
ordinari.
La dichiarazione d'incostituzionalità di quel decreto e della
successiva legge di conversione non creerà alcun vuoto legislativo,
perchè farà rivivere, in modo automatico, le disposizioni
differite. La vera questione consisterà nell'individuare gli
strumenti per rendere effettivi quei principi proclamati, fra i quali
quello della difesa nel procedimento di adottabilità. In tal caso,
si potrà procedere per analogia, nell'attesa di una legge specifica,
l'attuale normativa per la difesa dei non abbienti. In effetti,
quest'ultima riguarda tutt'altra materia, come quella penale, ma
l'estensione analogica si potrebbe giustificare sul fondamento della
medesima necessità, ossia quella della difesa, principio che non
può rimanere senza un adeguata copertura, ai sensi dell'art. 24
della Costituzione.
Le considerazioni svolte per il decreto-legge n. 150 del 2001
convertito nella legge 240 possono essere riferite anche al
successivo decreto-legge n. 126 del 2002, convertito nella legge 2
agosto 2001, n. 175 e, ancor di più all'art. 15 del decreto-legge
n. 147 del 2003 convertito nella legge 1° agosto 2003, n. 200. Tali
disposizioni sono incostituzionali sia se considerate singolarmente
(per l'evidente mancanza di necessità e urgenza) sia per
illegittimità costituzionale derivata. Le disposizioni del 2002 e
del 2003 si collegano e si connettono con quella del 2001 della quale
costituiscono la prosecuzione, senza alcuna soluzione di continuità
logica, giuridica e temporale. I decreti-legge del 2001 e del 2002,
perlomeno, erano dedicati specificamente alla materia in questione,
mentre l'art. 15, per suo conto, è stato inserito in un
decreto-legge (c.d. omnibus), riguardante le materie più eterogenee
(proroga degli sfratti, incremento delle razze equine, edilizia, ecc)
e ciò è un'altra dimostrazione della mancanza dei requisiti di
necessità ed urgenza, soprattutto se si esamina il tenore di
quell'articolo, giacchè non si comprende quale pericolo irreparabile
ed incombente ed inevitabile potesse giustificare un intervento
eccezionale come quello disposto.

P. Q. M.
Letti gli artt. 134 segg. della Costituzione;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara, rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale del decreto-legge 1° luglio 2002,
n. 126, convertito nella legge 2 agosto 2002, n. 175; dell'art. 15
del decreto-legge 24 giugno 2003, convertito nella legge 1° agosto
2002, n. 2003, con riferimento all'art. 77 della Costituzione.
Dispone la sospensione del procedimento in corso e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina notificazione della presente ordinanza a P. S., a D. L.,
all'avv. Silvestri del foro di Vasto, al pubblico ministero in sede e
al Presidente del Consiglio dei ministri e la comunicazione della
stessa al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del
Senato della Repubblica.
L'Aquila, addì 6 agosto 2003
Il presidente estensore:Eramo
03C1073