1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 24-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 - 17 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 ottobre 2008 (della Regione Campania) Edilizia e urbanistica - Piano nazionale di edilizia abitativa (Piano Casa) - Approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, su proposta del Ministro delle infrastrutture, di un piano nazionale di edilizia abitativa destinato ad incrementare il patrimonio immobiliare attraverso la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente - Previsione di accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture e di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Istituzione di uno specifico fondo destinato a finanziare l'attuazione del Piano e degli accordi - Lamentato accentramento in capo al Governo delle decisioni attinenti alle materie dell'edilizia residenziale pubblica, della solidarieta' sociale, dei lavori pubblici di interesse regionale e locale, della gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica e del governo del territorio, tutte di competenza esclusiva o concorrente della Regione, vanificazione delle decisioni programmatiche gia' adottate e in parte avviate sulla base della normativa nazionale e regionale previgente, carenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni, unilaterale sottrazione dei finanziamenti gia' concessi dallo Stato - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione delle attribuzioni legislative e amministrative regionali, lesione dell'autonomia finanziaria della Regione e degli enti locali, lesione del principio di leale collaborazione, irragionevolezza, lesione dei principi a tutela delle categorie socialmente deboli. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11. - Costituzione, artt. 2, 3, 14, 114, 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Edilizia e urbanistica - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Cessione del patrimonio residenziale pubblico - Promozione di accordi, in sede di Conferenza Unificata, con Regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprieta' degli Istituti autonomi per le case popolari (IACP), comunque denominati - Attribuzione diretta agli enti locali della facolta' di stipulare convenzioni con societa' di settore per lo svolgimento delle attivita' strumentali alla vendita dei singoli beni immobili - Cessione in proprieta' degli alloggi realizzati ai sensi della legge n. 640 del 1954, non trasferiti ai comuni, prescindendo dai criteri e requisiti imposti dalla predetta legge - Istituzione di un fondo ministeriale per finanziamenti agevolati in favore delle giovani coppie per l'acquisto della prima casa, da erogarsi secondo le norme definite con atto ministeriale - Istituzione di un fondo ministeriale per la tutela dell'ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio - Lamentata reiterazione di norma gia' dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 94/2007, lesione delle competenze esclusive regionali in materia di gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprieta' degli IACP, compressione del ruolo della Regione, istituzione di fondi settoriali a destinazione vincolata incidenti su materie di competenza regionale, assenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Campania - Denunciata violazione della competenza legislativa residuale e concorrente della Regione, violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 13, commi 1, 2 e 3, 3-bis, 3-ter, 3-quater. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. (008C0871) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 24-12-2008)

Ricorso della Regione Campania, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine del presente atto, dall'avv. prof.
Vincenzo Cocozza unitamente agli avv. Vincenzo Baroni e Rosanna
Panariello dell'Avvocatura regionale, insieme con i quali
elettivamente domicilia in Roma, presso l'Ufficio di rappresentanza
della Regione Campania alla via Poli n. 29;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli 11
(rubricato «Piano casa») e 13 (rubricato «Misure per valorizzare il
patrimonio residenziale pubblico») del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria» convertito con modificazioni
nella legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008 - supplemento ordinario
n. 196/2008, per violazione degli artt. 2, 3, 14, 114, 117, 118 e 119
della Costituzione e del principio di leale cooperazione nonchè per
irragionevolezza.
F a t t o
A) Sull'art. 11.
La disciplina più recente, qui impugnata, si inquadra in un più
ampio contesto normativo che regola il settore.
A.1.) Con la legge 8 febbraio 2007, n. 9 è stata prevista una
disciplina per fronteggiare il disagio abitativo.
Oltre un piano straordinario finalizzato ad identificare il
fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, sono stati fissati i
principi generali per la programmazione in materia e per la
predisposizione, da parte delle regioni, dei singoli programmi
regionali.
Così, l'art. 3 ha previsto «Entro tre mesi dalla data di entrata
in vigore della presente legge, le regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano predispongono, su proposta dei comuni individuati
nell'art. 1, sulla base del fabbisogno di edilizia residenziale
pubblica, con particolare riferimento a quello espresso dalle
categorie di cui al medesimo art. 1 già presenti nelle graduatorie
per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e
indicate dagli stessi comuni, un piano straordinario articolato in
tre annualità da inviare ai Ministeri delle infrastrutture e della
solidarietà sociale e al Ministro delle politiche per la famiglia»
(comma 1).
L'art. 4, soprattutto, ha previsto e regolato una concertazione
istituzionale per la programmazione in materia di edilizia
residenziale pubblica per la predisposizione di un programma che
contenesse obiettivi e indirizzi di carattere generale per la
programmazione regionale di edilizia residenziale pubblica; proposte
normative in materia fiscale; misure per favorire la cooperazione fra
Stato, regioni ed enti locali; nonchè la stima delle risorse
finanziarie necessarie.
A.2.) L'art. 21 del successivo decreto-legge 1 ottobre 2007,
n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo
sviluppo e l'equità sociale), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 29 novembre 2007, n. 222, ha, poi, previsto
un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, con
relativo stanziamento, per l'anno 2007, della somma di 550 milioni di
euro, diretto a rendere disponibili, con vari mezzi, alloggi da
destinare prioritariamente alle categorie di soggetti sottoposti a
procedure di rilascio e aventi i requisiti di cui al già citato art.
1 della legge n. 9 del 2007. L'individuazione del fabbisogno
abitativo, secondo l'art. 21 del menzionato decreto-legge n. 159 del
2007 ed in coerenza con quanto disposto dalla disposizione censurata,
è affidata alle regioni ed alle province autonome, sulla base degli
esiti del «tavolo di concertazione» di cui all'art. 4 della legge
n. 9 del 2007, al quale partecipano anche i rappresentanti delle
regioni.
Come è stato rilevato da codesta ecc.ma Corte (sentenza 23 maggio
2008, n. 166), la complessiva disciplina «si presenta come la prima
fase di un programma generale di interventi nel settore dell'edilizia
residenziale pubblica, nell'ambito del quale lo Stato, da una parte,
si riserva il potere di individuare le categorie particolarmente
disagiate, da considerare con priorità su tutto il territorio
nazionale, dall'altra parte, detta i principi fondamentali che
dovranno presiedere all'elaborazione dei piani specifici, di
competenza delle regioni. A queste ultime spetta sia l'individuazione
del fabbisogno abitativo, sia l'articolazione degli interventi e
delle realizzazioni conseguenti».
A.3.) Ed infatti, sulla base di quanto sopra, le regioni, ciascuna
in considerazione delle peculiarità del territorio, hanno presentato
l'elenco degli interventi e, con decreto 18 dicembre 2007, il
Ministero per le infrastrutture, di concerto con il Ministro della
solidarietà sociale, ha approvato gli interventi medesimi
ammettendoli al finanziamento.
Per ciò che concerne la regione Campania, gli interventi sono
stati modulati secondo la domanda abitativa di ciascun territorio con
la previsione di piani di locazione, di acquisto, di ristrutturazione
o di nuova costruzione secondo le esigenze ed anche le possibilità
del territorio medesimo.
Il decreto ministeriale ha, poi, disciplinato l'erogazione del
finanziamento, che sarebbe avvenuto con attribuzione diretta a
ciascun comune o ex IACP ovvero C.DD.PP. secondo le seguenti
modalita':
a) acquisto immobili: erogazione del 50% del finanziamento alla
presentazione della documentazione attestante l'avvenuto impegno
giuridico all'acquisto e del restante 50% alla data di stipula del
rogito notarile;
b) interventi di recupero e di nuova costruzione:
30% del finanziamento alla presentazione della documentazione
attestante l'inizio dei lavori;
50% alla presentazione della documentazione attestante
l'avanzamento dei lavori pari al 60% dei lavori;
20% ad avvenuta approvazione degli atti di collaudo e del
rilascio del certificato di agibilità;
c) locazione alloggi: in rate annuali anticipate pari
all'importo del canone di locazione determinato ai sensi dell'art. 2,
comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, previa presentazione e
verifica del relativo contratto di locazione, fermo restando
l'importo indicato nell'«Allegato 2», che costituisce limite massimo
del contributo statale.
A.4.) Sulla base del programma concordato, le amministrazioni
interessate hanno assunto impegni per la progettazione, per
l'acquisto e, in alcuni casi, per l'avvio delle procedure di appalto
per giungere quanto prima alla realizzazione degli alloggi
utilizzando i 550 milioni di euro stanziati dalla normativa
richiamata.
A.5.) Il legislatore nazionale, con il nuovo intervento
legislativo, oggetto della presente impugnativa, è, però,
intervenuto su tale quadro, incidendo sulle scelte programmatiche
della regione ed invadendo la competenza regionale.
L'art. 11 decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con
modificazioni nella legge 6 agosto 2008, n. 133, modificando la
presenza statale, ha accentrato nel Governo nazionale le decisioni
attinenti ad interventi in una materia (edilizia residenziale
pubblica, solidarietà sociale, governo del territorio) di competenza
regionale, vanificando, peraltro, anche le decisioni programmatiche
già adottate e, in parte avviate.
B) Sull'art. 13.
Con riferimento, poi, all'art. 13, d.-l. n. 112/2008, il
legislatore ripropone norme legislative, che codesta ecc.ma Corte ha
già sanzionato con la dichiarazione di illegittimità
costituzionale, in quanto lesive delle competenze esclusive regionali
in materia di gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le
case popolari e di utilizzo dei fondi che riguardano materie di
competenza esclusiva delle regioni.
C) Le disposizioni impugnate sono afflitte da una serie di vizi di
legittimità che conducono alla proposizione del presente ricorso per
i seguenti
M o t i v i
1) Violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione e
del principio di leale cooperazione. Violazione art. 3 della
Costituzione. Irragionevolezza. Violazione degli articoli 2 e 14
della Costituzione.
Sull'art. 11.
L'art. 11, d.l. n. 112/2008, qui impugnato, lede le attribuzioni
legislative e amministrative regionali in materia di assistenza e
politiche sociali e dell'abitazione, edilizia residenziale pubblica,
lavori pubblici di interesse regionale e locale e gestione del
patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica, ex artt.
117, commi terzo e quarto, e 118 della Costituzione.
In via preliminare non si può che ricordare quanto codesta ecc.ma
Corte ha già chiarito in ordine al riparto di competenza nell'ambito
materiale disciplinato dalla normativa impugnata.
La sentenza n. 94 del 21 marzo 2007, nel valutare il contenuto
della legge n. 266/2005 (art. 1, commi 597 e ss.) ha evidenziato che
la materia de qua si sviluppa su tre livelli normativi:
a) «Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In
tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Costituzione - si inserisce la fissazione di
principi che valgano a garantire l'uniformità dei criteri di
assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto
prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995».
b) «Il secondo livello normativo riguarda la programmazione
degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade
nella materia "governo del territorio", ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione, come precisato di recente da questa
Corte con la sentenza n. 451 del 2006».
c) «Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma
dell'art. 117 della Costituzione, riguarda la gestione del patrimonio
immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli
Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a
questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale».
Richiamando tale precedente, la già citata sentenza n. 166/2008,
con riferimento alla legge n. 9/2007, ha ulteriormente chiarito «Alla
luce degli indirizzi giurisprudenziali prima richiamati, si può
stabilire che gli spazi normativi coperti dalla potestà legislativa
dello Stato sono da una parte la determinazione di quei livelli
minimali di fabbisogno abitativo che siano strettamente inerenti al
nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana e dall'altra
parte la fissazione di principi generali, entro i quali le regioni
possono esercitare validamente la loro competenza a programmare e
realizzare in concreto insediamenti di edilizia residenziale pubblica
o mediante la costruzione di nuovi alloggi o mediante il recupero e
il risanamento di immobili esistenti».
Vi è, dunque, un chiaro insegnamento.
La normativa allora impugnata (e dalla quale quella di cui è
causa notevolmente si discosta per le limitazioni che comporta alla
competenza regionale) intanto non veniva dichiarata illegittima, in
quanto «rispetta i suddetti confini di intervento della legislazione
statale. Infatti essa si limita a richiedere alle regioni la
predisposizione, in base alle proposte dei comuni interessati, di un
piano straordinario, articolato in tre annualità, destinato a
soddisfare il fabbisogno di edilizia residenziale pubblica, con
particolare riferimento a quello espresso dalle categorie che sono
state prima menzionate. Da una parte emerge lo scopo di provvedere al
bisogno minimo abitativo di precise categorie di soggetti che si
trovano in condizioni disagiate, dall'altra si predispone una
procedura a carattere generale perchè le regioni possano esercitare
la propria competenza legislativa concorrente in materia di
insediamenti di edilizia residenziale pubblica. Lo Stato, per mezzo
della norma impugnata, si limita a richiedere un intervento organico,
rapido e preferenziale, con riferimento a particolari categorie di
soggetti, che si trovano in condizioni oggettivamente deteriori
rispetto alla generalità dei cittadini e che possono vantare
pertanto un diritto fondamentale, da garantirsi in modo uniforme su
tutto il territorio nazionale» (cfr. Corte costituzionale n. 166/08
cit.).
In definitiva, lo Stato non può oltrepassare un limite che è
dato dalla esigenza unitaria di determinare l'offerta minima di
alloggi, anche con la individuazione delle categorie particolarmente
disagiate e dalla possibilità di dettare principi generali.
Non può, invece, che spettare alla regione l'individuazione del
fabbisogno abitativo, l'articolazione degli interventi, le
realizzazioni conseguenti.
a) Come ricordato in fatto, l'intervento oggi introdotto con la
norma impugnata si caratterizza per un mancato rispetto dei confini
così delineati per l'intervento statale con l'invasione delle
competenze regionali.
Vi è, in primo luogo, un aspetto di carattere generale.
A differenza del precedente intervento, la normativa si pone come
regola ordinaria e stabile di definizione dei rapporti Stato-regione
nella materia. La necessità di un compiuto rispetto dei confini di
competenza si avverte ancora di più rispetto a misure, quali il d.l.
18 dicembre 2007 che si proponevano come soluzione temporanea e
straordinaria rispetto a esigenze immediate.
Si osserva, infatti, che l'art. 11 prevede un «piano nazionale di
edilizia abitativa» che ha ad oggetto la costruzione di nuove
abitazioni e il recupero del patrimonio edilizio. A tal fine vengono
individuati strumenti per conseguire un assetto stabile.
Ebbene la più recente previsione propone di certo un
accentramento a livello statale.
Vi è una così puntuale previsione di un Piano nazionale di
edilizia abitativa che viene sottratto qualunque spazio ai piani
regionali.
Come si diceva, questo dato segna le distanze rispetto a scelte
già compiute, in particolare nell'art. 4, legge n. 9/2007, ma anche
rispetto a una tipologia di intervento eccezionale, quale quella del
legislatore del 2007, intervenuto per il finanziamento di un
«programma straordinario di edilizia residenziale pubblica», laddove
la eccezionalità dell'intervento che poteva di più giustificare,
anche in una materia come quella appena indicata, un intervento
significativo dello Stato, non sottraeva scelte a livello regionale.
Il meccanismo posto in essere dalla legge n. 9/2007 e dal d.l.
n. 159/2007, infatti, affidava interamente alle regioni la
localizzazione degli interventi, il tipo di interventi e la scelta
dei soggetti attuatori.
Rispetto a tale scelta, interamente regionale, il Ministero era
chiamato alla sua approvazione ai fini dell'ammissione al
finanziamento.
b) La previsione nel comma 1 dell'art. 1, di una approvazione del
Piano nazionale di edilizia abitativa di intesa con la Conferenza
unificata, nonostante la partecipazione nella redazione del Piano
attraverso una sede di confronto Stato-regione, propone un modello
che non salvaguarda la responsabilità diretta delle decisioni della
singola regione sul proprio territorio in ragione delle esigenze
abitative specifiche del territorio medesimo.
La previsione di una intesa non consente di superare il qui
dedotto vizio di legittimità per invasione della competenza
regionale.
E ciò anche considerando che l'art. 3 del d.lgs. n. 281/1997
prevede che «quando un'intesa espressamente prevista dalla legge non
è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza
Stato-regioni in cui l'oggetto è posto all'ordine del giorno, il
Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata».
In tal modo, quindi, la qui contestata scelta legislativa, pur con
la previsione di intesa con Conferenza unificata, espropria la
competenza regionale, giacchè, in caso di disaccordo con i
rappresentanti regionali in ordine alle politiche di edilizia
residenziale (si ripete di competenza esclusiva regionale), lo Stato
può assumere autonomamente le decisioni in merito.
L'illegittimità è ancora più evidente per il comma 4 in ordine
alla approvazione di programmi integrati di promozione edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, di intesa con
la conferenza unificata, laddove il legislatore, questa volta
espressamente, prevede che «decorsi novanta giorni senza che sia
stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono
essere comunque approvati».
Le illegittimità appena dedotte nei confronti dei commi 1 e 4
dell'art. 11, in quanto accentrano nello Stato la decisione ed
espropriano la competenza regionale, valgono anche per il comma 2, 6,
8 e 9, diretta conseguenza e attuazione delle norme richiamate.
Vi è, inoltre, da eccepire una generica indicazione dei
destinatari, senza alcuna precisazione dei modi nei quali il rapporto
fra le categorie viene costruito e la decisione al riguardo assunta.
Insomma, sia nella redazione del Piano abitativo, sia nella
predisposizione di accordi di programma per la promozione di edilizia
residenziale e riqualificazione urbana, il modello che ha scelto il
legislatore statale è quello che meglio garantisce al governo
centrale di avocare a sè le decisioni sulla politica abitativa di
spettanza regionale.
c) La norma legislativa impugnata è illegittima anche nella
individuazione degli obiettivi del Piano «nazionale» di edilizia
abitativa.
Il comma 3 dell'art. 11, infatti, limita l'oggetto dell'intervento
pianificatorio esclusivamente alla «costruzione di nuove abitazioni
e alla realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo
esistente», in tal modo vincolando le regioni nella scelta delle
tipologie di intervento più adatte al fabbisogno abitativo regionale
e alle esigenze territoriali.
Si è ricordato che il d.l. del 2007 aveva finanziato un programma
straordinario predisposto dalle regioni in base a più scelte di
politica abitativa, consentendo l'utilizzo dei fondi anche per il
sostegno alla locazione di immobili.
La regione ha modulato il programma in relazione proprio alle
esigenze di un territorio che si poteva prestare all'utilizzo di uno
strumento di sostegno piuttosto che di un altro.
Si pensi, ad esempio, proprio con riferimento alla ricorrente
Regione Campania, che nella Città di Napoli, ad altissima densità
edilizia, la regione aveva potuto usufruire del finanziamento proprio
al fine del sostegno di contratti di locazione, piuttosto che per la
(pressochè impossibile sul piano urbanistico) realizzazione di nuovi
immobili.
Nella nuova normativa questa possibilità viene meno, con una
illegittima lesione della competenza regionale in ordine alle
politiche sociali e abitative.
Questo appare ancora più grave se si considera, come anche meglio
si vedrà in seguito e in relazione ad un ulteriore vizio della
disposizione impugnata, che il successivo comma 12 fa confluire nel
fondo istituito per l'intervento in oggetto, anche le risorse del
precedente d.-l. n. 159/2007, vanificando anche le decisioni già
adottate dalla regione in merito.
Nè può sostenersi che la circostanza che lo Stato finanzi
l'intervento determini il riconoscimento di una competenza dello
stesso sulla materiale attribuita alla regione.
Codesta ecc.ma Corte ha già chiarito, con ripetute pronuncie, che
lo Stato ben può intervenire con finanziamenti anche nelle materie
della regione, ma secondo modalità che lascino, comunque, alla
regione stessa la più ampia libertà, nell'ambito della propria
competenza, di operare le scelte politiche e amministrative ritenute
più idonee (ex plurimis, sentenze n. 137 del 2007, 118 del 2006,
n. 231 del 2005, n. 423 del 2004).
In tale direzione, quindi, la illegittimità del comma 3 che,
nello specificare, limita gli obiettivi della politica abitativa e la
tipologia degli interventi, ma anche il comma 4 che individua e
limita ad uno solo strumento negoziale la realizzazione dei programmi
di promozione edilizia residenziale e di riqualificazione urbana e il
comma 5 che precisa e quindi limita le modalità di attuazione degli
accordi di programma di cui al comma 4.
Con riferimento al comma 5 impugnato, poi, bisogna rilevare la
illegittimità specifica della lett. c), relativa a provvedimenti
mirati alla riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o
degli oneri di costruzione, in quanto più direttamente lesivi
dell'autonomia finanziaria degli enti locali e, in generale, delle
scelte territoriali riguardo gli strumenti di politica sociale e
abitativa.
d) Come si è ricordato, sulla base del d.l. n. 159/2007 e del
successivo decreto ministeriale che ha approvato il programma
straordinario predisposto dalle singole regioni, ammettendo al
finanziamento gli interventi da queste ultime individuate, gli enti
territoriali hanno dato avvio alle procedure per la attuazione di
quanto concordemente deciso in ordine a tali interventi.
Sono stati assunti, infatti, specifici impegni per la
progettazione e l'acquisto degli immobili e, in alcuni casi, sono
state definite le procedure di appalto per la rapida realizzazione
degli alloggi.
Il comma 12, in assenza di qualsiasi confronto con le regioni
interessate (nè preliminarmente nè attraverso una previsione che a
tale confronto condizionasse gli effetti della previsione), ha
disposto il confluire delle risorse nel fondo per la attuazione del
differente Piano di intervento, prevedendo espressamente che «gli
eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni
legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili
con il presente articolo, restano privi di effetti».
Il comma fa salve solo le somme «già iscritte nei bilanci degli
enti destinatari e già impegnate». Pertanto, gran parte degli
interventi programmati vedono come enti attuatori gli ex IACP che
sono stati trasformati, a seguito delle riforme regionali nel
frattempo intervenute, in enti economici, cui non è riferibile il
sistema di contabilità finanziaria pubblica che si estrinseca
mediante capitoli di bilancio di previsione formulati in termini di
competenza e di cassa.
Circostanza che non potrebbe neanche far scattare, quindi, la
condizione prevista dal comma per la deroga.
Ciò avrà sicuramente riflessi, non solo sul piano della già
dedotta lesione delle attribuzioni regionali, ma anche sotto il
profilo dei danni di cui gli enti locali potrebbero essere chiamati a
rispondere incolpevolmente. E sicuramente riflessi si avranno sulla
realizzazione, o quanto meno, sui tempi di realizzazione di quanto
già determinato, oltre la già segnalata esclusione di quegli
interventi (sostegno alla locazione degli immobili) eliminati dal
nuovo intervento legislativo.
Tutto quanto sopra, pertanto, configura una evidente violazione
dei principi di leale cooperazione, laddove un articolato programma
abitativo, regolarmente concordato fra i livelli di Governo, viene
travolto attraverso la sottrazione unilaterale dei finanziamenti già
concessi dallo Stato. Ed anche una evidente violazione dell'art. 118
e 119 della Costituzione, in quanto l'illegittima previsione incide
in maniera grave sulla pianificazione e sull'autonomia finanziaria
della regione.
Di qui anche la dedotta irragionevolezza della norma impugnata che
contrasta con una scelta precedente (confermata dal legislatore
statale) e, nel delineare l'ambito dell'intervento a favore di
categorie socialmente deboli, contrasta con gli stessi principi
ispiratori esplicitati nel comma 1).
Sull'art. 13.
a) Commi 1, 2 e 3.
Come accennato nella esposizione in fatto, con l'art. 13, d.l.
n. 112/2008, il legislatore ripropone norme legislative che codesta
ecc.ma Corte ha già sanzionato con la dichiarazione di
illegittimità costituzionale (commi 597 e 598 dell'art. 1 della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 dichiarati illegittimi con la sentenza
n. 94 del 7-21 marzo 2007).
L'art. 13 qui impugnato al comma 1, testualmente recita: «Al fine
di valorizzare gli immobili residenziali costituenti il patrimonio
degli Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, e
di favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministero per i rapporti
con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata, di cui
all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, la conclusione di
accordi con regioni ed enti locali aventi ad oggetto la
semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di
proprietà dei predetti Istituti».
Ancora, il comma 2 dell'art. 13, d.l. n. 112/1998 precede «Ai fini
della conclusione degli accordi di cui al comma 1, si tiene conto dei
seguenti criteri: a) determinazione del prezzo di vendita delle
unità immobiliari in proporzione al canone di locazione; b)
riconoscimento del diritto di opzione all'acquisto, purchè i
soggetti interessati non siano proprietari di un'altra abitazione, in
favore dell'assegnatario non moroso nel pagamento del canone di
locazione o degli oneri accessori unitamente al proprio coniuge,
qualora risulti in regime di comunione dei beni, in caso di rinunzia
da parte dell'assegnatario, in favore del coniuge in regime di
separazione dei beni, o, gradatamente, del convivente more uxorio,
purchè la convivenza duri da almeno cinque anni, dei figli
conviventi, dei figli non conviventi; c) destinazione dei proventi
delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare
il disagio abitativo».
Ebbene, sul punto l'ecc.ma Corte, con la sentenza n. 94/2007, ha
deciso analoga questione ricordando la precedente pronuncia del 1995,
n. 486, alla stregua della quale in materia di alienazione degli
immobili di edilizia residenziale pubblica «la cessione degli alloggi
[…] è indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli
stessi», ammettendosi soltanto una disciplina-quadro statale che
definisca i criteri fondamentali sulle modalità di alienazione degli
alloggi stessi, sul presupposto che questi ultimi possano essere
realizzati con il contributo statale.
Sulla base di quanto sopra, la Corte ha analizzato il comma 597,
art. 1, legge n. 266/2005, che aveva per oggetto, al pari del comma 1
dell'art. 13 impugnato, con la previsione di accordi fra Governo ed
enti territoriali finalizzati a semplificare le norme in materia di
alienazione degli immobili di proprietà IACP, ed ha rilevato che «Il
fine della disposizione in esame non è quello di dettare una
disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato, secondo quanto
prima argomentato con riferimento alla sentenza di questa Corte
n. 486 del 1995, bensì quello di regolare le procedure
amministrative e organizzative per arrivare ad una più rapida e
conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un
intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di
proprietà degli I.A.C.P. (o di altri enti o strutture sostitutivi di
questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con
finalità di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non
appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle regioni. Si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 della Costituzione» (Corte costituzionale
sent. n. 94/2007 cit.).
Ne consegue che alcuno spazio è consentito all'intervento
legislativo statale nell'ambito di una materia riconosciuta
espressamente dalla Corte costituzionale appartenente alla sfera di
competenza residuale della regione.
Ancora, l'ecc.ma Corte, nell'esaminare il comma 498, art. 1, legge
n. 266/2005, avente in oggetto, al pari del comma 2 dell'art. 13 qui
impugnato, i criteri per la redazione dell'accordo fra Governo ed
enti territoriali, ha avuto modo di rilevarne l'illegittimità. E
ciò perchè era una logica conseguenza del comma precedente già
dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto non si trattava
di principi generali, volti a stabilire criteri uniformi di
assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in
relazione alla soddisfazione del diritto sociale all'abitazione,
bensì di indirizzi e limiti incidenti in un campo riservato in via
esclusiva alle regioni.
In definitiva, se l'alienazione degli alloggi deve essere
considerata indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli
stessi, e se la disciplina organica dell'assegnazione e cessione
degli alloggi medesimi costituisce in linea di principio espressione
della competenza spettante alla regione nella materia de qua, «la
disciplina delle procedure amministrative tendenti all'alienazione
[…] deve essere ricondotta al potere di gestione dei propri
beni e del proprio patrimonio, appartenente in via esclusiva alle
regioni e ai loro enti strumentali» (sent. n. 94/2007 cit.).
Peraltro, la circostanza che l'accordo viene concluso attraverso
lo strumento della Conferenza unificata può significare che una
regione potrebbe trovarsi ad essere vincolata anche contro la sua
volontà.
Quest'ultima circostanza è rilevante per ciò che concerne il
vizio riferibile al comma 3 impugnato, nella parte in cui è previsto
che nei medesimi accordi, che possono essere conclusi nei modi prima
indicati, sia attribuita direttamente la facoltà agli enti locali di
stipulare convenzioni con società per la cartolarizzazione del
patrimonio immobiliare pubblico per lo svolgimento di attività
strumentali alla vendita dei singoli beni immobili. Questa diretta
attribuzione della facoltà agli enti locali potrebbe porsi in
contrasto con una differente volontà della regione che si trova,
però, ad essere vincolata dall'accordo medesimo.
b) Comma 3-ter.
Il comma in questione si inserisce anch'esso nel terzo livello di
normazione, individuato dalla Corte costituzionale, riguardante
l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso nella
potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del quarto
comma dell'art. 117 della Costituzione.
La alienazione diretta di alloggi, infatti, è assimilabile alla
assegnazione degli stessi. Per cui valgano le medesime considerazioni
svolte al punto precedente.
c) Comma 3-bis.
Il comma 3-bis istituisce un fondo speciale di garanzia per
l'acquisto della prima casa da parte di determinate categorie di
soggetti disagiati.
La disposizione rientra fra quelle norme, spesso inserite in leggi
finanziarie, che prevedono l'istituzione di fondi vincolati in
materie riservate alla competenza residuale o concorrente delle
regioni che più volte la Corte costituzionale ha dichiarato
illegittime, in quanto lesive delle prerogative regionali (fra tante
sent. 118/2006, 231/2005, 423/2004).
Peraltro, proprio con riferimento ad un'altra norma legislativa
che in maniera analoga aveva istituito un fondo di garanzia
finalizzato proprio all'acquisto o alla costruzione della prima casa
di abitazione (comma 336, art. 1, legge n. 266/2005), codesta ecc.ma
Corte ha avuto modo di rilevare che «La valutazione non cambia se la
norma, come nel caso di specie, prevede prestazioni direttamente
fruibili da privati, mediante una garanzia di ultima istanza, per
consentire ai meno abbienti - e specificatamente ai giovani che non
sono in possesso di un contratto di lavoro a tempo indeterminato - di
coprire, al di là delle usuali garanzie ipotecarie, l'intero prezzo
dell'immobile da acquistare. Difatti, la finalità sociale della
norma impugnata non vale a rendere ammissibile la costituzione di un
fondo speciale, mediante "disposizioni che non trovano la loro fonte
legittimatrice in alcuna delle materie di competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, della Cotituzione.
Pertanto, poichè si verte in materie nelle quali non è
individuabile una specifica competenza statale, deve ritenersi
sussistente la competenza della regione" (sentenza n. 118 del 2006)»
(Corte costituzionale sent. 137/2007).
d) Comma 3-quater.
Il comma in esame istituisce presso il Ministero dell'economia e
delle finanze un fondo per la tutela dell'ambiente e la promozione
dello sviluppo del territorio.
Prevede, in particolare, che «sono concessi contributi statali per
interventi realizzati dagli enti destinatari nei rispettivi territori
per il risanamento e il recupero dell'ambiente e lo sviluppo
economico dei territori stessi».
La specifica finalizzazione della normativa, volta allo sviluppo
del territorio, inevitabilmente interferisce con materia di
competenza regionale (governo del territorio, in particolare).
Conseguentemente si mostra illegittima la mancata previsione di
qualsiasi forma di partecipazione delle regioni nelle determinazioni
da assumere in merito all'utilizzazione dei contributi.
In tale direzione, non solo la violazione della specifica
competenza ma anche del principio di leale cooperazione.

P. Q. M.
Si conclude affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli articoli 11 e 13 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito con modificazioni nella legge 6 agosto 2008,
n. 133, per violazione degli articoli 3, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, del principio di leale cooperazione e degli articoli 2
e 14 della Costituzione.
Napoli-Roma, addì 17 ottobre 2008
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni - Avv. Rosanna
Panariello