1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 572 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 2004
Ordinanza emessa il 21 aprile 2004 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana sul ricorso proposta da Impresa Eurorock s.r.l. contro Provincia regionale di Palermo ed altro Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati in sede giurisdizionale - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle Sezioni del Consiglio di Stato - Violazione dei principi costituzionali sulla funzione giurisdizionale in assenza di deroghe per la Regione Siciliana con norme di rango costituzionale - Ingiustificata differenziazione dell'organo giudicante e dell'esercizio della giurisdizione su una parte del territorio nazionale - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4 comma uno lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 108, primo e secondo comma, 113, primo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23. Subordinatamente - Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia - Ingiustificata diversa disciplina rispetto alla composizione dell'Alta Corte nonche' a quella delle sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana e del Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Statuto Regione siciliana, art. 23 in relazione all'art. 24, primo comma e all'art. 23, terzo comma, del medesimo Statuto e del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 e agli artt. 90 e 91, secondo comma, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di istituzione di giudici speciali nonche' del divieto di istituzione di sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4 comma uno lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, convertito in legge 26 febbraio 2004, n. 45. - Costituzione, artt. 102, secondo comma, e 108, primo e secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di revisione della giurisdizione del Consiglio di Stato. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4 comma uno lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, VI disposizione transitoria; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione delle norme costituzionali sull'uniformita' dell'esercizio della giurisdizione e dell'organizzazione della giustizia sul territorio nazionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma limitatamente alle parole «e all'articolo 4 comma uno lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 5, 117, primo comma, secondo comma, lett. l), e 120, secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 14, primo comma. (004C0737) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
n. 546/03, proposto da l'Impresa Eurorock s.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di
capogruppo mandataria del costituendo R.T.I. con l'impresa CO.GER.
s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Immordino, con
domicilio eletto in Palermo, via Libertà n. 171, presso lo studio
dello stesso;
Contro la Provincia regionale di Palermo, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Lo
Verde, con domicilio eletto in Palermo, via XX Settembre n. 48 presso
lo studio dello stesso; e nei confronti della Consortile Baucina
S.r.l. (già R.T.I. tra Sicilstrade s.n.c., Costanza Costruzioni
s.r.l., Forte Costruzioni s.r.l. e Cinquemani Antonio), in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avv. Caterina Giunta e Maria Di Liberto, con domicilio eletto in
Palermo, via Nunzio Morello 20, presso lo studio della prima; per
l'annullamento della sentenza n. 682/03 del 17 aprile 2003, con la
quale il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, sede di
Palermo, sez. II, ha respinto il ricorso proposto per l'annullamento:
1) del verbale di riapertura della gara del 2 luglio 2002,
concernente l'appalto dei lavori di ammodernamento e miglioramento
del tracciato stradale svincolo Cannizzaro-Baucina-Ventimiglia-Trabia
S.P. n. 6 di Raucina e Ventimiglia, nelle parti in cui il seggio di
gara non ha escluso anche l'A.T.I. Virgilio e l'appalto è stato
aggiudicato all'A.T.I. controinteressata; 2) ove occorra, della
determinazione dirigenziale n. 18 del 22 gennaio 2002; 3) del
provvedimento n. 37556 del 10 ottobre 2002, di conferma delle
risultanze del suddetto verbale di gara.
Visto il ricorso in appello di cui in epigrafe;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia
Regionale di Palermo e della controinteressata Consortile Baucina
s.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista l'ordinanza n. 36403 dell'8 - 10 luglio 2003, con la quale
è stata accolta la domanda incidentale di sospensione
dell'esecutività della sentenza impugnata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 10 marzo 2004 il consigliere
Giorgio Giaccardi e uditi, altresì, l'avv. G. Immordino per la parte
appellante e l'avv. C. Giunta per la controinteressata appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

L'impresa Eurorock, in proprio e nella qualità di cui in
epigrafe, ricorre in appello avverso la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, sez. II, n. 682/03,
che ne ha rigettato il ricorso proposto avverso i provvedimenti in
epigrafe indicati, con i quali la Provincia Regionale di Palermo, a
seguito di riapertura della gara d'appalto ivi specificata
conseguente a decisione di annullamento dell'originaria
aggiudicazione in favore dell'odierna appellante (sentenza Tribunale
amministrativo regionale Sicilia n. 262/02, confermata in appello da
questo Consiglio con dec. n. 573/02), ha pronunziato l'aggiudicazione
in favore del R.T.I. controinteressato.
A sostegno dell'appello vengono dedotti i seguenti motivi:
1) erroneità della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale anche in relazione all'ordinanza C.G.A. n. 980/02 del 13
dicembre 2002;
2) erroneità della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale in relazione all'art. 9, comma 2, del bando di gara, in
relazione all'art. 13, comma 5, della legge n. 109/1994, come
modificato dall'art. 9, comma 23, della legge 415/1998;
illegittimità derivata; difetto di motivazione;
3) erroneità della sentenza in relazione agli artt. 12 a) e
12 b) del bando di gara e art. 18, comma seconda, del bando di gara;
4) illegittimità derivata.
Resistono all'appello la Provincia Regionale di Palermo e la
controinteressata Consortile Baucina s.r.l. (subentrata al
raggruppamento aggiudicatario), chiedendone il rigetto.
Con decreto presidenziale n. 15/03 del 5 maggio 2003 veniva
accolta la richiesta di misura cautelare urgente avanzata
dall'appellante, e con ordinanza n. 364/03 del 10 luglio 2003 il
Collegio confermava il suddetto decreto, sospendendo la sentenza
impugnata nonchè il verbale di riapertura della gara impugnato in
prime cure.
Alla pubblica udienza del 10 marzo 2004, il difensore della
controinteressata sollevava verbalmente alcune questioni di
legittimità costituzionale relative alla composizione del Collegio,
chiedendo la rimessione degli atti alla Corte costituzionale; a tale
richiesta aderiva il difensore di parte appellante.

D i r i t t o

Il Collegio chiamato a decidere sull'appello in epigrafe ritiene
innanzitutto di dover affrontare taluni dubbi di costituzionalità
concernenti la composizione del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana come risulta dal decreto legislativo
373/2003, in parte sollevati in sede di discussione orale dalla
difesa di parte controinteressata, alle cui conclusioni ha aderito la
difesa di parte appellante.
Al riguardo il Collegio osserva che tali questioni, rilevanti ai
fini dell'esercizio della giurisdizione e preliminari ad ogni
decisione in rito e in merito, non appaiono manifestamente infondate
per quanto di seguito verrà esposto.
1. - Lo statuto speciale della Regione siciliana, per ragioni
storiche, in parte legate al secondo conflitto mondiale, è anteriore
alla proclamazione della Repubblica ed alla Costituzione repubblicana
in quanto è stato approvato nel 1946 con regio decreto legislativo
15 maggio 1946 n. 455 e con la espressa riserva, contenuta nel
secondo comma dell'articolo unico, di essere sottoposto all'Assemblea
costituente per essere coordinato con la nuova Costituzione dello
Stato.
Come è noto, tale coordinamento non vi è stato.
Invero, la Costituzione repubblicana è stata pubblicata il 27
dicembre 1947 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 1948 ai sensi
della XVIII disposizione transitoria e lo Statuto siciliano venne
convertito in Legge costituzionale con l'art. 1, primo comma della
Legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 2 ed è entrato in vigore,
ai sensi dell'art. 2 della legge anzidetta, il 10 marzo 1948.
Il coordinamento con la Costituzione non avvenne nè in sede di
Assemblea costituente e neppure in epoca successiva. Il secondo comma
dell'art. 1 della legge cost. 2/1948 prevedeva bensì modifiche allo
statuto, modifiche che avrebbero dovuto essere effettuate entro un
biennio con legge ordinaria, d'intesa con la Regione, ma, come è
noto, l'Alta Corte per la Regione siciliana dichiarò
incostituzionale tale disposizione con decisione 10 settembre 1948
n. 4. Pertanto, lo Statuto siciliano è rimasto nel testo originario
ed il mancato coordinamento è stato sovente sottolineato dalla
dottrina e dalla giurisprudenza anche costituzionale (v. Corte cost.
nn. 38/1957; 6/1970, 115/1972, 113/1993 e, da ultimo n. 314/2003).
Per quello che concerne la questione in oggetto l'art. 23 dello
Statuto siciliano prevede semplicemente che «gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione» e che «Le sezioni del Consiglio di
Stato e della Corte dei Conti svolgeranno, altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive, e di controllo amministrativo e
contabile.».
Il decentramento non ha mai avuto attuazione per quanto concerne
le sezioni civili e penali della Cassazione, la quale ha sempre
respinto le questioni di costituzionalità in relazione all'art. 25
Cost. argomentando con la natura meramente programmatica della norma
statutaria (v. Cass. 12 settembre 1991 n. 9534; 8 aprile 1992
n. 4270). Non sono state decentrate neppure la Commissione tributaria
centrale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il decentramento è stato invece attuato per il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti con i coevi decreti legislativi del 6
maggio 1948 rispettivamente n. 654 e n. 655.
Questo Consiglio con ordinanza n. 185/2003 pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale 1ª serie speciale n. 28 del 16 luglio 2003 e con
ordinanza n. 303/2003 ha sollevato talune questioni di
costituzionalità del decreto legislativo 654/1948 sotto vari profili
in rapporto a numerose disposizioni sia dello Statuto siciliano sia
della Costituzione.
Nelle more del giudizio innanzi alla Corte costituzionale è
stato emanato il decreto legislativo 373/2003 il quale, come recita
l'art. 14, sostituisce integralmente il decreto legislativo 645/1948
ed il decreto di modifica dello stesso, e cioè il d.P.R. 204/1978.
Non pochi interrogativi posti nelle anzidette ordinanze sono
stati superati dalle nuove disposizioni. In particolare, è venuto
meno un gruppo di questioni concernenti la supposta violazione di
principi costituzionali sia in tema di delega legislativa sia
dell'art. 43 dello statuto siciliano, e ciò poichè il decreto
legislativo 654/1948 sarebbe stato emanato in base a norme di delega
a contenuto indeterminato e comunque prescindendo dall'intervento
della commissione paritetica di cui all'art. 43 dello statuto
siciliano. Un altro gruppo di censure concerneva altri supposti vizi
di costituzionalità dell'art. 2 del decreto legislativo 654/1948
(come sostituito dal d.P.R. 204/1978) in relazione a taluni principi
costituzionali per non essere assicurata ai membri laici della
sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana sufficienti garanzie di indipendenza e di
imparzialità e per non essere previsto un termine per la loro
designazione nonchè meccanismi sostitutivi.
Anche tali interrogativi sono stati superati dal decreto
legislativo 373/2003 e, in particolare, dalle previsioni degli
articoli 6 e 7 che hanno esteso ai membri laici il regime giuridico e
disciplinare, nonchè il trattamento economico dei togati e ne hanno
previsto la cessazione automatica al termine del sessennio di nomina.
Peraltro, ad avviso del Collegio, e come rilevato dalla
controinteressata e dall'appellante, il decreto legislativo 373/2003
non ha eliminato un dubbio di costituzionalità, già adombrato nelle
ordinanze 185/2003 e 303/2003, e concernente, in particolare la
possibilità che in sede di norme di attuazione dell'art. 23 dello
Statuto siciliano sia possibile prevedere una composizione mista di
laici e togati del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana in sede giurisdizionale.
Pertanto, gli articoli 4, primo comma e secondo comma, e 6
secondo comma del decreto legislativo 373/2003 lasciano inalterati
gli stessi dubbi di costituzionalità che erano stati già
evidenziati in precedenza nelle citate ordinanze 185/2003 e 303/2003
in relazione all'art. 2 del decreto legislativo 654/1948 come
sostituito dal d.P.R. 204/1978.
2. - Al riguardo, si premette in via generale che anche le leggi
costituzionali (come ad esempio gli Statuti speciali regionali) sono
soggette al sindacato di legittimità costituzionale (v. Corte cost.
n. 38/1957 sull'Alta Corte siciliana e n. 6/1970 sulla
responsabilità penale avanti all'Alta Corte del Presidente della
Regione).
A fortiori sono denunciabili per incostituzionalità le norme di
attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale le quali,
sotto questo profilo, sono state ritenute sullo stesso piano delle
leggi statali (Corte cost. 14 luglio 1956 nn. 14, 15, 16; 16 luglio
1956 n. 20; 19 luglio 1956 n. 22; 26 gennaio 1957 n. 15; 18 maggio
1959 n. 30, etc.) e ciò ancorchè le norme di attuazione degli
Statuti speciali si ritiene operino ad un livello superiore a quello
della legge statale (Corte cost. 18 maggio 1959 n. 30, Corte cost.
n. 13/1974).
Per quanto poi concerne la natura ed il contenuto delle norme di
attuazione, va rilevato che la giurisprudenza della Corte
costituzionale (dec. n. 20/1956 cit. ha precisato come queste non
siano da qualificare alla stregua di norme di mera esecuzione dello
Statuto regionale, come se si trattasse di semplici regolamenti
esecutivi. Al contrario, esse possono contenere norme primarie,
ancorchè di «attuazione» degli Statuti, e quindi rivestono carattere
legislativo.
Da tale carattere discende la necessità che il loro contenuto
non sia in contrasto nè con la Costituzione, e neppure con lo
Statuto speciale, ma debbono, semmai, essere «in aderenza» al
medesimo.
Il concetto di «aderenza» può essere poi sottoposto al controllo
della Corte costituzionale proprio con riferimento al contenuto delle
norme di attuazione e cioè verificando se le stesse siano contrarie
o meno allo Statuto.
Al di là delle ipotesi di norme di attuazione contra statutum la
Corte costituzionale (sempre nella citata decisione n. 20/1956) si è
posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche
apparentemente secundum legem, risolvendolo testualmente come segue.
«Se poi le norme di attuazione siano praeter legem, nel senso che
abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad
esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se
queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le
disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia
della Regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla
finalità dell'attuazione dello Statuto. Laddove, infine, si tratti
di norme secundum legem, è ovvio che se esse, nel loro effettivo
contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non è a
parlarsi di illegittimità costituzionale, ma sarebbe pur sempre da
dichiararsene la illegittimità nel caso che esse, sotto l'apparenza
di norme secundum legem sostanzialmente non avessero tal carattere,
ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo
dettate dalla necessità di dare attuazione a queste disposizioni».
Questo insegnamento è stato mantenuto fermo fino ad ora e, sullo
specifico punto, la decisione 20/1956 è stata costantemente
richiamata dalla successiva giurisprudenza costituzionale (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2001).
3. - Orbene, se si esaminano a confronto le disposizioni dello
statuto siciliano e le norme di attuazione in materia di
giurisdizione amministrativa relativamente alla composizione mista
del Collegio si evince come queste ultime siano di segno contrario
rispetto alle previsioni statutarie e comunque non in aderenza con la
lettera e con lo spirito delle previsioni statutarie stesse.
L'art. 23 primo comma dello statuto, infatti stabilisce
semplicemente che «gli organi giurisdizionali centrali avranno in
Sicilia le rispettive saloni per gli affari concernenti la Regione».
Nello statuto non è contenuto alcun accenno, come tutta la
dottrina costituzionalistica dell'epoca non ha mancato di
sottolineare, alla composizione dei Collegi giudicanti e neppure per
i Collegi chiamati a decidere in sede consultiva e di controllo (art.
23 secondo comma).
Gli articoli 4 e 6 del d.lgs. 373/2003 non si limitano a dettare
norme attuative o che comunque costituiscano la logica e naturale
espansione del principio statutario (decentramento degli uffici e
trasferimento di personale per consentire la presenza in loco di
sezioni delle giurisdizioni superiori per gli affari regionali), ma
modificano la struttura ordinaria dell'organo giurisdizionale
introducendo un principio del tutto estraneo allo statuto e
contrario, come verrà in seguito chiarito, a precise norme e
principi di rango costituzionale.
D'altra parte è del tutto evidente che la composizione
dell'organo giurisdizionale in modo diverso dall'ordinario non può
essere considerata, nel silenzio dello statuto al riguardo, come una
necessaria integrazione e specificazione della norma statutaria.
La citata decisione della Corte n. 20 del 1956, è precisa
nell'affermare che la legittimità costituzionale delle norme di
attuazione è subordinata alla sussistenza di due requisiti.
Innanzitutto occorre la concordanza tra norme di attuazione e
statuti (e nella specie ictu oculi tale concordanza non esiste); in
secondo luogo le norme di attuazione debbono essere giustificate
dalla finalità di dare attuazione allo statuto.
Neppure tale ultimo requisito sussiste nella specie.
A proposito di quest'ultimo la Corte ha affermato che «l'esigenza
delle norme di attuazione si manifesta nel bisogno di dar vita,
nell'ambito delle ben definite autonomie regionali, ad una
organizzazione dei pubblici uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unità
dell'ordinamento giuridico» (dec. nn. 14/1962, 30/1968, 136/1969) ed
ha ribadito tale convincimento anche nella decisione 12 luglio 1984
n. 212 nella quale ha anche precisato che «le finalità della
attuazione vanno accertate nel contesto delle autonomie regionali e
nei principi costituzionali».
Nella citata decisione n. 212/1984 la Corte, nel dichiarare la
illegittimità costituzionale della istituzione di una sezione
giurisdizionale e delle Sezioni unite della Corte dei conti in
Sardegna, ha argomentato con il fatto che nè dalla lettera dello
statuto regionale, nè dal suo spirito, nè dalle sue finalità era
in alcun modo ricavabile che si fosse inteso prevedere, neppure per
implicito, Sezioni di organi centrali neppure nei limiti degli affari
concernenti la Regione e ciò a differenza di quanto stabilito per
altre regioni, richiamando appunto l'art. 23 dello statuto siciliano
e l'art. 90 dello statuto del Trentino-Alto Adige.
Al riguardo tuttavia non può non sottolinearsi la differenza
fondamentale tra lo statuto siciliano e quello del Trentino - Alto
Adige i quali, ai fini in esame, non possono porsi sullo stesso
piano.
Infatti, mentre lo statuto siciliano si limita alla pura e
semplice localizzazione in Sicilia delle sezioni delle giurisdizioni
superiori, lo statuto del Trentino-Alto Adige è di ben diverso
contenuto.
Innanzitutto, l'art. 90 del Testo Unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R 31 agosto 1972 n. 670 istituisce
espressamente il T.R.GA. e rinvia espressamente alle norme di
attuazione per il suo ordinamento. Inoltre, il successivo art. 91
disciplina espressamente la composizione della sezione
giurisdizionale per la provincia di Bolzano del T.R.G.A. così come
prevede espressamente che la metà dei componenti la Sezione è
nominata dal Consiglio provinciale di Bolzano (art. 91 secondo
comma).
Le norme di attuazione dello statuto del Trentino (d.P.R. 6
aprile 1984 n. 426) di conseguenza, essendo a ciò espressamente
delegate dallo statuto, disciplinano le modalità di scelta dei
magistrati cosiddetti laici, individuando le categorie tra cui questi
debbono essere scelti, il ruolo in cui debbono essere collocati, le
garanzie che li assistono, lo stato giuridico e il trattamento
economico (articoli 2, 4, 5, d.P.R. 6 aprile 1984 n. 426). In
proposito, nella decisione 137/1998 la Corte costituzionale ha
espressamente rilevato come la specialità del T.R.G.A. risieda nella
delega contenuta nell'art. 90 dello statuto speciale da cui
legittimamente discendono le norme di attuazione adottate con lo
speciale procedimento della commissione paritetica.
Anche il decreto legislativo 373/2003 di attuazione dello statuto
siciliano contiene, agli articoli 4 e 6, norme di contenuto analogo
alle norme di attuazione dello statuto del Trentino, ma con la
fondamentale differenza che lo statuto siciliano nè prevede la
istituzione di un organo speciale giurisdizionale a composizione
mista e neppure ne delega il suo ordinamento alle norme di
attuazione. Nessun accenno - ripetesi - nè esplicito nè implicito
è contenuto nello statuto siciliano circa la istituzione di un
organo giurisdizionale a composizione speciale per la Regione
siciliana e neppure circa la necessità che parte del Collegio
giudicante sia costituito da magistrati laici di designazione
regionale.
Nè potrebbe sostenersi che la presenza in Collegio di magistrati
laici di designazione regionale costituisca la logica e naturale
conseguenza, se non della lettera, almeno dello spirito e delle
finalità autonomistiche dello statuto siciliano.
Un conto infatti è la localizzazione di una funzione, un altro
è la organizzazione della funzione. Sono due aspetti del tutto
diversi che il legislatore costituzionale può disciplinare
diversamente a seconda dei casi così come dimostra lo statuto del
Trentino-Alto Adige (istituzione espressa dell'organo speciale,
delega espressa alle norme di attuazione, localizzazione e previsione
di giudici laici), quello della Valle d'Aosta (limitata competenza
per gli uffici di conciliazione), quello della Regione Sardegna e del
Friuli-Venezia Giulia (nessuna disposizione sulla giurisdizione) e
della Sicilia (solo localizzazione degli organi ordinari). La Corte
costituzionale - come verrà meglio chiarito in prosieguo - ha sempre
rifiutato qualsiasi esegesi finalistica anche delle competenze
normative statutarie primarie, sottolineando la necessità di
attenersi al tenore letterale degli statuti (Corte cost.
nn. 124/1957, 66/1961,46/1962, 66/1964, 115/1972).
4. - D'altra parte, la riprova che le deroghe alla organizzazione
giurisdizionale nazionale sono e debbono essere contenute negli
statuti si rinviene nello stesso statuto siciliano.
Innanzitutto va osservato che quando si è voluta una
composizione mista, lo statuto siciliano lo ha espressamente sancito,
come risulta dal confronto dell'art. 23 con l'art. 24 primo comma
secondo cui i membri dell'Alta Corte dovevano essere nominati «in
pari numero dalle Assemblee legislative dello Stato e della Regione».
Peraltro, un ulteriore argomento si ricava dal testuale tenore
dello stesso art. 23. Invero, l'art. 23 terzo comma dello statuto
siciliano si dà carico di precisare che i magistrati della Corte dei
conti sono nominati «d'accordo dai Governi dello Stato e della
Regione».
Il legislatore costituzionale ha talmente avvertito l'effetto
derogatorio al normale e limitato assetto organizzatorio della
designazione del giudice contabile togato, da ritenerne necessaria la
specificazione nello statuto.
Orbene, di fronte a tale espressa specificazione dello statuto
per una delle magistrature superiori, non si vede come si possa
sostenere che invece l'assoluto silenzio dello stesso legislatore
circa le altre possa essere interpretato come una implicita delega a
disciplinare, in sede di attuazione, la nomina, la composizione, la
stessa struttura del giudice amministrativo in una organizzazione
giurisdizionale del tutto difforme da quella ordinaria.
La Corte costituzionale ha affermato chiaramente che, anche
laddove gli statuti prevedano in via generica la emanazione di norme
di attuazione, sarebbe illogico ritenere che queste ultime debbano
essere emanate per tutte le materie statutarie perchè in tal modo si
perverrebbe «all'assurdo di giudicare che esse sono state previste
anche in caso in cui il testo statutario avesse avuto in sè piena
completezza e non avesse reclamato integrazioni o specificazioni. In
tali ipotesi le norme di attuazione non potrebbero mai emanarsi per
mancanza di oggetto» (Corte cost. 1° luglio 1969, n. 136).
5. - Neppure potrebbe sostenersi, sotto altro profilo, che nella
previsione statutaria siciliana, limitata alla localizzazione, sia
implicita la disciplina della organizzazione giurisdizionale.
Al riguardo la Corte costituzionale ha sempre affermato che in
materia di ordinamento giudiziario esiste, ex art. 108 Cost., una
riserva di legge statale (Corte cost. n. 4/1956, n. 76/1995,
n. 134/1998, n. 86/1999).
È stato anche affermato che il disegno del costituente è stato
«di procedere bensì per determinate materie ad un decentramento
istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo a favore
dell'Ente Regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore
giudiziario e di sottrarlo, quindi, a qualsiasi competenza delle
regioni anche di quelle a statuto speciale dettando così uno di quei
principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che costituiscano
limite insuperabile all'attività legislativa delle regioni» (Corte
cost. n. 4/1956, v. anche Corte cost. n. 43/1982).
In questa ottica appare oltremodo significativa la decisione
n. 150/1993 in cui si trattava di stabilire la legittimità
costituzionale della legge statale 374/1991 istitutiva del giudice di
pace asseritamente lesiva delle competenze statutarie della Regione
Valle d'Aosta disciplinanti la istituzione degli uffici di
conciliazione (art. 41 legge cost. 4/1948).
In quella occasione la Corte ha affermato «Il Titolo VII dello
statuto di autonomia della Valle d'Aosta, rubricato come «Ordinamento
degli uffici di conciliazione»; prevede nella sua unica norma (l'art.
41) determinate attribuzioni, di natura amministrativa, in favore del
Presidente della Giunta, nonchè della Giunta stessa, attribuzioni
concernenti sia l'istituzione degli uffici di conciliazione (che è
disposta con decreto del Presidente della Giunta previa deliberazione
di questa); sia la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa
dall'ufficio dei giudici conciliatori e viceconciliatori (che è
disposta dal Presidente della Giunta in virtù di delegazione del
Presidente della Repubblica); sia, infine, l'esercizio delle funzioni
di cancelliere e di usciere (che è autorizzato anch'essa dal
Presidente della Giunta).
Orbene, il significato limitativo espresso dal tenore testuale
della previsione statutaria riferentesi esclusivamente - sia nella
rubrica del titolo, sia nella formulazione della sua unica norma - al
giudice conciliatore ed al suo ufficio, e non al «giudice onorario»
in generale, trova conforto non solo nella considerazione che la più
ampia figura, appunto, del «giudice onorario» - ricomprendente in sè
quella del «giudice conciliatore» già all'epoca esistente
nell'ordinamento giudiziario - non poteva non essere presente al
legislatore costituente, essendo la Carta costituzionale (che tale
figura «generale» conosce ed ammette: art. 106, secondo comma Cost.)
antecedente, sia pure di poco, allo Statuto di autonomia, ma trova
conferma anche in altre varie e concorrenti ragioni.
La norma statutaria, per il suo contenuto precettivo, incide
sull'ordinamento giudiziario e sullo «status» di un giudice
dell'ordine giudiziario.
Sotto il primo profilo (incidenza sull'ordinamento giudiziario),
va innanzi tutto ribadito che in tale materia c'è riserva di legge
(art. 108 Cost.) e questa Corte ha già più volte puntualizzato
trattarsi di riserva di legge statale, con conseguente esclusione di
qualsivoglia interferenza della normativa regionale (sent. n. 767 del
1988, sent. n. 43 del 1982, sent. n 81 del 1976, sent. n. 4 del
1956). Deve quindi ripetersi che alla legge statale «compete in via
esclusiva disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio
nazionale e nei confronti di tutti (art. 3 Cost.) i mezzi e le forme
di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(articoli 24, primo comma, e 113 Cost.)» (sent. n. 81 del 1976,
citata). Tale riserva abbraccia sia la disciplina degli organi
giurisdizionali, sia la normativa processuale, anch'essa riservata
esclusivamente alla legge statale (sent. n 505 del 1991, sent. n. 489
del 1991).
Come la legge processuale (secondo il disegno costituzionale del
nostro ordinamento), così anche la normativa degli organi
giurisdizionali non può che essere uniforme su tutto il territorio
nazionale, dovendo a tutti essere garantiti pari condizioni e
strumenti nel momento di accesso alla fruizione della funzione
giurisdizionale, il cui esercizio è imprescindibilmente neutro,
perchè insensibile alla localizzazione in questa o quella regione,
oltre che neutrale, perchè svolto in posizione di terzietà rispetto
ai poteri dello Stato, non escluso il potere esecutivo delle regioni.
Pertanto le attribuzioni regionali in materia di giudice
conciliatore, in quanto incidenti in materia soggetta a riserva di
legge statale, hanno carattere di specialità sicchè l'art. 41 della
legge Cost. n. 4 del 1948 (statuto) si pone come deroga a tali
principi, consentita soltanto dal rango costituzionale della norma
stessa: deroga doppiamente eccezionale perchè contempla
un'interferenza regionale in materia di esclusiva competenza statale
e perchè tale interferenza nell'ordinamento giudiziario si realizza
a livello non già di legge regionale, bensì esclusivamente di atti
dell'esecutivo. Tale connotazione di eccezionalità non può che
confinare la norma statutaria nel ristretto ambito del suo tenore
letterale sicchè in Valle d'Aosta è solo il «giudice conciliatore»,
e non anche il «giudice onorario» ex art. 106, secondo comma, Cost.,
ad essere in qualche misura diverso dal giudice conciliatore sul
restante territorio del Paese.
Il rilevato carattere derogatorio si appalesa poi ancora più
marcato se si considera il contenuto della norma statutaria, che -
seppur su delegazione del Presidente della Repubblica - prevede una
serie di provvedimenti di competenza dell'esecutivo della Regione che
incidono in radice sullo status di giudice conciliatore,
condizionandone la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa.
Anche sotto questo secondo profilo giova richiamare la giurisprudenza
di questa Corte che ha evidenziato come la riserva di legge in
materia di ordinamento giudiziario è posta «a garanzia
dell'indigendenza della magistratura» (sent. n. 72 del 1991);
indipendenza che costituisce valore centrale per uno stato di
diritto, sicchè l'eventuale difetto di presidi a sua difesa può
rifondare in vizio di incostituzionalità (sent. n. 6 del 1970);
indipendenza che è assicurata in generale, ma anche con specifico
riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio
superiore della Magistratura, sicchè anche per la nomina dei giudici
di pace è in generale prevista la previa deliberazione dello stesso
(art. 4 della legge n. 374 del 1991).
Quindi, anche sotto questo profilo dell'esigenza di garanzia
dell'indipendenza del giudice, la previsione, contenuta nell'art. 41
della legge Cost. 26 febbraio 1948 n. 4 (statuto Valle d'Aosta), del
potere (seppur delegato) del Presidente della giunta di dichiarare la
decadenza e la dispensa del giudice conciliatore, e soprattutto il
potere di revocarne la nomina, denuncia il suo carattere singolare e
del tutto eccezionale, nella specie consentito dal rango
costituzionale della norma stessa».
Il principio ricavabile dalla anzidetta decisione sembra molto
chiaro: innanzitutto nel senso che la deroga alla riserva
costituzionale di legge statale in materia di giurisdizione è
consentita solo se espressamente prevista da una norma speciale di
pari rango costituzionale e, in secondo luogo, che le disposizioni
degli statuti speciali in materia di giurisdizione hanno carattere
eccezionale e che quindi, come si esprime la Corte «tale connotazione
di eccezionalità non può che confinare la norma statutaria nel suo
ristretto ambito del tenore letterale». In sostanza la Corte
ribadisce per le norme di attuazione il divieto generale di esegesi
finalistica delle competenze statutarie di cui alle citate decisioni
124/1957, 66/1961, 46/1962, 66/1964, 115/1972. Non meno importante,
ai fini che qui interessano, è la affermazione della necessaria
uniformità su tutto il territorio nazionale della «normativa degli
organi giudiziari» che viene ricondotta alla necessità di garantire
a tutti i cittadini pari condizioni e strumenti di accesso alla
funzione giurisdizionale di cui viene affermato il carattere neutro
ed insensibile alle localizzazioni in una piuttosto che in altra
Regione. Non può non rilevarsi, in proposito, la stringente analogia
di tali affermazioni con quelle concernenti la attuale tematica dei
limiti alle potestà normative regionali derivanti dalle cosiddette
materie trasversali (Corte cost. nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002,
88/2003, 303/2003) e ciò per la tutela di esigenze unitarie ed
infrazionabili.
6. - Se ciò è esatto, se ne deve concludere che le norme di
attuazione dello statuto siciliano di cui agli articoli 4 e 6 del
decreto legislativo 373/2003 hanno introdotto in Sicilia un istituto
eccezionale, quale la possibilità di nomina di magistrati laici, e
hanno disciplinato il loro status (ed anche, ex art. 8 quello dei
togati) in modo diverso da quello ordinario e ciò al di fuori di
qualsiasi previsione statutaria, in una materia costituzionalmente
riservata alla disciplina statale necessariamente uniforme sul punto
- come verrà chiarito in prosieguo - e pertanto derogabile solo per
espressa previsione di norma equiordinata e cioè di rango
costituzionale.
Tale natura non è riconosciuta - ripetesi - alle norme di
attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale.
Con riferimento al decreto legislativo 654/1948 (corrispondente
per natura al decreto legislativo 373/2003) la Corte costituzionale
ha affermato «che il predetto decreto legislativo ha valore di legge
ordinaria» (Corte cost. n. 61/1975).
Inoltre, più in generale, la Corte ha affermato che le norme di
attuazione degli statuti speciali «hanno dunque valore di legge, e
per alcuni statuti; come per quello sardo, è prevista la loro
compilazione da parte di una commissione paritetica e occorre sentire
il parere di alcuni organi regionali. Sia per ragioni formali che per
ragioni sostanziali, esse si pongono dunque su un piano diverso e
superiore rispetto alle leggi da emanare nelle materie da esse
regolate; ma non per questo si può ad esse attribuire il carattere
di leggi costituzionali» (v. Corte cost. n. 30/1959 cit).
È stato infatti osservato «esse sono, per definizione, norme
dettate per «l'attuazione» di norme costituzionali. Se esse risultano
conformi alla norma costituzionale (secundum legem), nessuna
questione può essere sollevata; ma se, al contrario, si dimostrano
in contrasto con la norma costituzionale, della quale dovrebbero
rendere possibile l'attuazione (contra legem), non si comprende come
e perchè potrebbero sottrarsi ad una pronuncia di illegittimità
costituzionale. Più delicati possono essere i casi, nei quali, pur
non prospettando un manifesto contrasto, la norma di attuazione ponga
un precetto nuovo, non contenuto neppure implicitamente nella norma
costituzionale (praeter legem): casi, che mal si prestano ad essere
classificati preventivamente in via generale e che possono richiedere
piuttosto decisioni di specie. È chiaro, comunque, che ai fini di
tali decisioni, non si potrà prescindere dal criterio fondamentale
stabilito dallo stesso costituente (art. 2 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1), che ha affidato alla Corte costituzionale il
compito di garantire che non avvengano invasioni nella sfera di
competenza assegnata alla Regione dalla Costituzione. A meno di
attribuire alle norme di attuazione natura ed efficacia di vere e
proprie norme costituzionali (il che, in verità, non è stato
sostenuto neppure dall'Avvocatura generale dello Stato), la
competenza della Corte ad esaminarle e a pronunciare sulla
legittimità costituzionale di esse non può essere posta in dubbio»
(v. Corte cost. n. 14/1956).
In relazione alla necessità che in materia di giurisdizione
occorra una deroga espressa di rango costituzionale, va anche
ricordato, che la riserva dell'art. 108 della Costituzione concerne
«la disciplina di tutto quanto concerne l'Amministrazione della
giustizia, sia riguardo alla istituzione dei giudici, che alle loro
funzioni ed alle modalità del correlativo esercizio» (v. Corte cost.
n. 4/1956).
Tale principio è stato sempre tenuto fermo dalla giurisprudenza
della Corte che ne ha fatto rigorosa applicazione numerose volte
anche in Sicilia sino al punto di affermare la incostituzionalità
anche di norme meramente riproduttive della disciplina nazionale (v.
Corte cost. nn. 154/1995, 115/1972), nonchè di norme che anche
soltanto in via indiretta interferivano con l'esercizio della
funzione giurisdizionale (Corte cost. n. 94/1995). In proposito va
altresì ricordato che - come già osservato - alle censure di
costituzionalità riguardo alla giurisdizione non si è sottratto
neppure lo stesso statuto siciliano di cui sono stati dichiarati
incostituzionali gli articoli 26 e 27 sulla giurisdizione penale
dell'Alta Corte (Corte cost. n. 6/1970).
Premesso poi che la funzione delle norme di attuazione, in
Sicilia, come nelle altre Regioni a statuto speciale, consiste nel
rendere possibile il trasferimento alle Regioni delle funzioni e
degli uffici nelle materie di competenza (v. Corte cost. nn. 17/1961,
14/1962, 180/1980), va poi sottolineato che la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto che, nella specie, l'art. 23 dello
statuto siciliano, a differenza dello statuto del Trentino Alto Adige
non contiene, in materia di composizione dei Collegi e di status dei
magistrati, nè una delega alle norme di attuazione, nè alcun
accenno alla possibilità di nomina regionale di giudici laici
poichè esso stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali
centrali debbano avere in Sicilia le Sezioni per gli affari
concernenti la Regione» (Corte cost. n. 189/1992) ed inoltre «l'art.
23 del R.D.L. 15 maggio 1946 n. 455 attiene soltanto al decentramento
degli organi giurisdizionali centrali per gli affari concernenti la
Regione» (Corte cost. n. 61/1975).
Se tutto ciò è esatto, l'art. 4 primo comma lettera d), il
successivo secondo comma, nonchè l'art. 6 del decreto legislativo
373/2003, laddove prevedono la presenza e la designazione di laici
regionali, solo apparentemente rivestono il carattere di norme di
attuazione, ma, in realtà, rientrano in quella categoria individuata
dalla Corte costituzionale nelle decisioni 14/1956 e 20/1956 e
suscettibili di essere censurate in sede di giudizio incidentale di
costituzionalità.
Si tratta di norme che, sotto l'apparenza di norme secundum
legem, in realtà, in primo luogo contrastano con le disposizioni
statutarie e, comunque, non sono dettate dalla necessità di dare
attuazione a queste disposizioni.
Ciò si evince con chiarezza poichè il legislatore
costituzionale aveva limitato - ripetesi - la autonomia regionale
alla sola localizzazione in Sicilia degli organi delle giurisdizioni
superiori, così come evidenziato dal tenore letterale dell'art. 23 e
come riconosciuto nelle citate decisioni della Corte costituzionale
n. 189/1992 e n. 61/1975.
7. - Il decreto legislativo 373/2003 appare quindi «contra
statutum» poichè, al pari del decreto legislativo 654/1948,
istituisce in Sicilia «un organo di giustizia amministrativa
caratterizzato da una propria fisionomia e struttura» (Corte cost.
n. 25/1976), diverso da quello ordinario, perchè composto anche con
giudici laici di nomina regionale. Esso quindi ha ampliato
enormemente la sfera di autonomia regionale, ma ciò ha fatto
vulnerando non solo la lettera, quanto e soprattutto lo spirito della
disposizione costituzionale statutaria, che limitava la autonomia
regionale nel solo ambito della presenza in Sicilia di sezioni delle
magistrature superiori, senza alcuna intenzione di alterarne la
struttura e le funzioni (v. in questo senso l'ordinanza 6 marzo 1975
con cui l'Adunanza Plenaria rimise alla Corte costituzionale la
questione su cui poi intervenne la dec. 25/1976).
L'incostituzionale ampliamento dell'autonomia regionale, dapprima
operato con le norme di attuazione di cui al decreto legislativo
654/1948, e, attualmente, con gli articoli 4 e 6 del decreto
legislativo 373/2003, le ha portate di conseguenza a collidere con i
principi costituzionali sanciti dall'art. 108 per quanto concerne la
riserva di legge statale sulla amministrazione della giustizia e, in
particolare, sulla nomina di magistrati laici.
A dimostrazione poi che la materia disciplinata dagli articoli 4
e 6 del d.l.gs. 373/2003 rientra nella riserva di legge statale in
materia di giurisdizione è sufficiente rammentare l'insegnamento
della Corte costituzionale nelle decisioni 585/1989, 224/1999 e
25/1976.
Nella prima, che si riferiva alla Regione Trentino-Alto Adige, si
è affermato che, salvo il principio della proporzionale etnica, che
non veniva peraltro messo in discussione, spettava allo Stato
stabilire le variazioni qualitative e quantitative della pianta
organica dei magistrati addetti agli uffici giudiziari della
provincia di Bolzano.
Nella seconda, con riferimento alla Regione Sicilia, si è
affermato che anche la disciplina degli incarichi extraistituzionali
a magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti operanti
in Sicilia rientra nella competenza esclusiva statale in quanto
attinente al loro stato giuridico. Ancora più significativa la
affermazione contenuta nella decisione 25/1976 in cui, con espresso
riferimento alla nomina dei componenti laici del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana, la Corte
costituzionale ha rilevato che trattasi di «questione che incide in
modo diretto sulla giurisdizione dell'organo o, quanto meno,
sull'esercizio della medesima».
Se ciò è esatto, sembra evidente che con gli articoli 4 e 6
delle norme di attuazione dianzi citate si sia invasa una sfera di
competenza e riservata al legislatore statale.
8. - Peraltro, quando anche le disposizioni degli articoli 4 e 6
del decreto legislativo 373/2003 volessero qualificarsi non già
contra legem, ma semplicemente praeter legem, le conclusioni non
muterebbero.
La legittimità costituzionale delle norme di attuazione degli
statuti speciali praeter legem è infatti subordinata - ripetesi -
alla duplice condizione del dovere concordare con le disposizioni
statutarie e con il principio dell'autonomia regionale e dell'essere
giustificate dalla finalità di dare attuazione allo statuto.
Nessuna di queste condizioni è ravvisabile nella nomina
regionale di giudici laici presso il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana.
Tale previsione non concorda affatto con lo statuto (Corte cost.
n. 189/1992 e n. 61/1975 cit.) e neppure concorda con il principio
dell'autonomia regionale in quanto, in difetto di apposita deroga di
rango costituzionale, la norma di attuazione non può impingere su
altri principi costituzionali non conferenti con l'autonomia
regionale (Corte cost. n. 150/1993). La Corte costituzionale in
proposito ha sempre affermato che «la capacità additiva si esprime
pur sempre nell'ambito dello spirito dello statuto e delle sue
finalità e - come s'è pure rilevato - nel rispetto dei principi
costituzionali» (Corte cost. n. 212/1984, n. 213/1998).
La nomina dei giudici laici di designazione regionale neppure è
giustificata dalla necessità di dare attuazione allo statuto.
Tale necessità, com'è costante insegnamento della Corte
costituzionale, si concreta nel trasferimento di funzioni e uffici
(Corte nn. 17/1961, 14/1962, 30/1968, 180/1980) al fine di dar vita
«nell'ambito delle ben definite autonomie regionali ad una
organizzazione degli uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unità
dell'ordinamento amministrativo generale» (Corte cost. nn. 14/1962,
213/1998 cit.).
Orbene, ai fini del mero trasferimento di una sezione del
Consiglio di Stato in Sicilia - poichè tale è l'oggetto dell'art.
23 dello statuto siciliano (Corte cost. n. 189/1992 e n. 61/1975) -
non si vede perchè era necessario cambiare la composizione ordinaria
della sezione con l'introduzione nel Collegio giudicante di giudici
laici di designazione regionale. È stato infatti affermato che la
norma di attuazione, intanto può porsi in funzione di integrazione
dello statuto «semprechè sia giustificata da un rapporto di
strumentalità logica rispetto all'attuazione di disposizioni del
medesimo» (Corte cost. n. 260/1990). Diversamente, ove il testo
statutario sia completo, le norme di attuazione sarebbero prive di
oggetto (Corte cost. n. 136/1969 cit.).
Sotto altro profilo neppure potrebbe sostenersi che lo Stato e la
Regione, in sede di commissione paritetica, possano d'accordo
attribuire alla norma statutaria una portata maggiore di quella
risultante dal tenore letterale della stessa.
In altri termini, non è possibile che in sede di commissione
paritetica lo Stato autorizzi una limitazione dei suoi poteri, in
assenza di qualsiasi previsione statutaria, ed al di là delle
finalità tipiche delle norme di attuazione (decentramento), specie
poi se rapportate alla chiara previsione statutaria nel medesimo
senso.
Va infatti considerato che a tale abdicazione corrisponderebbe un
parallelo ampliamento dei poteri regionali e, quindi, in sostanza,
una surrettizia modifica dello Statuto speciale.
Gli Statuti speciali, poi, sono norme costituzionali (art. 116
primo comma Cost.) approvati e modificabili secondo il procedimento
speciale di cui all'art. 138 Cost. (v. per la Sicilia l'art. 41-ter
dello statuto, aggiunto dall'art. 1 della legge cost. 31 gennaio 2001
n. 2).
Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango
subordinato, quale le norme di attuazione, potesse modificare una
normativa di rango costituzionale.
Neppure sembrerebbe possibile sostenere che nel nuovo assetto
costituzionale equiordinato (art. 114 primo comma) i vari enti
possano esercitare qualsiasi potere loro attribuito purchè in forma
di collaborazione e cioè anche prescindendo dalla ripartizione di
competenze normative di cui all'art. 117. In effetti una simile
possibilità non è prevista neppure negli ordinamenti propriamente
federali ed a Costituzione flessibile.
Il nuovo Titolo V prevede in molti casi l'intesa tra Stato e
Regioni, ma, nessuno di essi, neppure in forza della clausola di
maggior favore, di cui all'art. 10 della legge Cost. 3/2001, potrebbe
sovrapporsi o comunque modificare il regime e le caratteristiche del
sistema di cooperazione tipico del procedimento delle norme di
attuazione dello Statuto speciale siciliano in subiecta materia.
L'art. 116 ultimo comma, l'art. 117 quinto comma e l'art. 118
terzo comma della Costituzione riguardano infatti materie diverse e
presuppongono comunque la preesistenza di una legge ad hoc.
Neppure sarebbe ipotizzabile una intesa Stato-Regione ex art. 118
primo comma. Invero, ai sensi di tale disposizione l'intesa tra Stato
e Regioni può solo concorrere a spostare verso l'alto, e ciò in
vista di esigenze unitarie, funzioni amministrative tipicamente
locali. Tale principio è stato esteso dalla giurisprudenza
costituzionale anche alla funzione più propriamente legislativa, ma
solo a condizione che quest'ultima avesse ad oggetto esclusivamente
la organizzazione e regolazione di quelle stesse funzioni
amministrative assunte dallo Stato in forza del principio di
sussidiarietà. La deroga al riparto delle competenze legislative
sarebbe quindi più apparente che reale, presentandosi invece come
una logica conseguenza del nuovo principio costituzionale di
sussidiarietà. Peraltro, ove non ricorrano i presupposti della
sussidiarietà e non venga previsto un procedimento di coordinamento
orizzontale, riprenderebbe vigore, quanto alla distribuzione di
competenze legislative, il principio di «rigidità della
Costituzione» (Corte cost. n. 303/2003, v. anche Corte cost.
n. 376/2003).
Nulla di tutto ciò è ravvisabile nella fattispecie in esame.
Innanzitutto non sembra previsto dall'art. 118 primo comma che
l'attrazione di competenza venga spostata a favore del livello
inferiore.
In secondo luogo difetta il presupposto fondamentale del
principio di sussidiarietà e cioè l'esigenza di assicurare un
esercizio unitario della funzione giurisdizionale amministrativa,
esercizio la cui unitarietà verrebbe anzi pregiudicata.
In terzo luogo la materia de qua (composizione dei Collegi e
stato giuridico dei giudici) sotto nessun profilo può essere fatta
rientrare nella categoria delle funzioni amministrative, ma rientra
invece nella funzione giurisdizionale (Corte cost. n. 25/1976 e
n. 224/1999 cit).
In conclusione, quindi, il procedimento (e i limiti intrinseci)
afferenti la adozione delle norme di attuazione tramite le
commissioni paritetiche, continuano ad applicarsi anche nelle ipotesi
in cui fosse invocabile (ma non è questo il caso) la cosiddetta
clausola di maggior favore (v. in questo senso testualmente l'art. 11
secondo e terzo comma della legge 5 giugno 2003 n. 131).
A ciò deve aggiungersi anche l'ulteriore considerazione
(ripetutamente esaminata nei precedenti punti 5 - 6 - 7) secondo cui
le deroghe al principio del regime uniforme della organizzazione
giurisdizionale su tutto il territorio nazionale debbono comunque
essere contenute in norme di rango costituzionale e che il carattere
eccezionale di tale deroga non consente di superare il tenore
letterale della norma statutaria (Corte cost. n. 150/1993 cit.).
D'altra parte, neppure potrebbe ritenersi che la riserva di legge
statale possa essere intesa in senso solamente formale e non anche
sostanziale. In altri termini non è possibile sostenere che, ai fini
in esame, sia sufficiente la adozione di una legge da parte dello
Stato il quale, assolto così l'onere della riserva di legge,
potrebbe ad libitum dettare composizioni degli organi giurisdizionali
differenti da regione a regione.
Una simile esegesi sarebbe insostenibile poichè contraria a
specifici principi costituzionali ed alla costante interpretazione
fornitane dalla Corte costituzionale.
Invero, se si affermasse il principio, dianzi soltanto
ipotizzato, che nella materia de qua sia ammissibile una riserva di
legge in senso soltanto formale, quale ulteriore corollario dovrebbe
anche ammettersi che il legislatore statale potrebbe incidere non
solo sulla struttura dei Collegi, disciplinandoli diversamente da
regione a regione, ma potrebbe differenziare a livello regionale
anche la struttura dei processi (civile, penale, amministrativo) e
ciò, non solo in relazione alle regioni a statuto speciale, ma anche
con riferimento alle regioni a statuto ordinario.
Verrebbero pregiudicati così i canoni costituzionali di cui agli
articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma, 102 primo e secondo
comma, 108 primo comma della Costituzione differenziando
irragionevolmente l'esercizio della giurisdizione in funzione della
residenza e violando così i principi di uguaglianza (art. 3) e della
parità di tutela dei diritti ed interessi legittimi (art. 24 primo
comma art. 113 primo comma). Più in generale, verrebbe anche
vulnerato il principio dell'unità dell'ordinamento giuridico il cui
valore, già riconosciuto in passato in forza dell'art. 5 della
Costituzione, è attualmente ribadito, a livello costituzionale,
anche dall'art. 120 secondo comma nel testo introdotto dalla Legge
costituzionale n. 3/2001. La Corte costituzionale ha infatti sempre
affermato che «le modalità di esercizio del fondamentale principio
della tutela giurisdizionale non possono essere diverse in una
Regione rispetto al restante territorio nazionale» (Corte cost.
n. 113/1993) e che esiste una «esigenza di uniformità di tutela in
ordine a situazioni soggettive di identica natura» (Corte cost.
n. 42/1991).
In altri termini va riconosciuto che la unitarietà della materia
giurisdizionale non può non ricomprendere tutti i suoi aspetti, ivi
compresi quelli concernenti il reclutamento, la nomina e lo stato
giuridico dei giudici (Corte cost. nn. 224/1999, 25/1976 cit.), che,
ovviamente, devono restare identici su tutto il territorio nazionale.
Sotto questo profilo, pertanto, la normativa statale non potrebbe
introdurre differenziazioni a livello regionale senza incorrere in
censure e vizi di costituzionalità. L'unica deroga, come più volte
sottolineato, è ammessa solo in base ad una disposizione di pari
rango costituzionale, da interpretare inoltre, in quanto deroga, in
senso strettamente letterale.
Pertanto, e in conclusione su questo punto, l'art. 23 dello
statuto siciliano nella sua chiara previsione, limitata alla sola
localizzazione della funzione giurisdizionale, rappresenta un punto
fermo e insuperabile di modo che nè la commissione paritetica nè lo
Stato (autonomamente o in sede di commissione paritetica) potrebbero
adottare una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria che
incida su aspetti della funzione giurisdizionale diversi dalla pura e
semplice localizzazione.
9. - Il Collegio è consapevole della circostanza che la
questione della composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana è stata ripetutamente
affrontata anche dalla Corte costituzionale, ma sempre sotto angoli
di valutazione diversi.
Nella decisione n. 25/1976 la Corte costituzionale si è occupata
del problema, con riferimento tuttavia soltanto all'art. 5 terzo
comma del decreto legislativo 654/1948 e cioè all'istituto
dell'appello all'Adunanza Plenaria delle decisioni emesse in unico
grado del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana allora, prima della istituzione dei Tribunale
amministrativo regionale
In quell'occasione la Corte ha fatto altresì riferimento alla
nota decisione delle Sezioni Unite della Cassazione 11 ottobre 1955
n. 2994 dichiarando di condividerla. Nella anzidetta decisione la
Cassazione, non essendo ancora in funzione la Corte costituzionale,
si pose il problema della costituzionalità in generale della
istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sotto un duplice aspetto: estrinseco ed intrinseco.
Sotto il profilo estrinseco si trattava di accertare l'osservanza
o meno del principio di cui all'art. 76 della Costituzione e quindi
l'esistenza di una norma di delega, nonchè la attribuzione o meno di
una competenza legislativa alla commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello Statuto siciliano anzichè al Governo. Tale
profilo, di cui si è trattato nella ordinanza di questo Consiglio
185/2003, non viene più in discussione in relazione al decreto
legislativo 373/2003.
Sotto il profilo intrinseco, invece, la costituzionalità si pose
con preciso riferimento alla questione se il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana dovesse considerarsi o meno
un giudice speciale (la cui istituzione era ed è vietata ex art. 102
secondo comma della Costituzione) che i ricorrenti ritenevano
offrisse minori garanzie rispetto ad una ordinaria sezione del
Consiglio di Stato.
A riprova della specialità venivano addotte la diversità del
numero dei votanti (5 anzichè 7) e la differenza di talune
prerogative:
inamovibilità dei componenti le sezioni del Consiglio di Stato;
temporaneità dei due membri designati dalla Giunta regionale;
partecipazione al Collegio esclusa per gli allora referendari del
Consiglio di Stato.
La Cassazione, com'è noto, affermò che il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana non poteva
considerarsi quale giudice speciale, ma soltanto una sezione
specializzata del Consiglio di Stato superando in questo modo la
eccezione di incostituzionalità.
Nè in quella occasione nè successivamente è stato posto ex
professo alla Corte costituzionale il profilo del rapporto tra la
lettera e lo spirito dell'art. 23 dello Statuto e le norme di
attuazione che prevedono la designazione regionale di magistrati
laici.
Tuttavia, pur non essendo stata sollevata una specifica questione
in tal senso, se si esaminano i precedenti, emerge chiaramente, nel
pensiero e nelle parole della Corte costituzionale, la consapevolezza
che il decreto legislativo 654/1948 era andato ben al di là della
lettera e dello spirito dell'art. 23 dello Statuto.
Invero, nella decisione n. 61/1975 la Corte - come già rilevato
- afferma che «l'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946
n. 455 attiene soltanto al decentramento degli organi giurisdizionali
centrali per gli affari concernenti la Regione».
Nella decisione 25/1976 occupandosi della indipendenza dei membri
laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per quanto qui interessa, la Corte ha affermato
testualmente che «certamente l'art. 23 dello statuto della Regione
siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una
sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ed è innegabile che
con il decreto legislativo n. 654/1948 è stato invece istituito un
organo di giustizia amministrativa caratterizzato da una propria
particolare fisionomia e struttura».
Nella decisione dianzi citata la Corte ha confermato
l'orientamento della Cassazione circa la natura del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana (sezione
specializzata del Consiglio di Stato e non giudice speciale, anche se
la anzidetta definizione fa pensare più ad un giudice speciale che
ad una sezione specializzata) ma, com'è noto, ciò non le ha
impedito di dichiarare incostituzionale il decreto legislativo
654/1948 nella parte in cui (art. 3 terzo comma) prevedeva la
possibilità di rinnovo dei giudici laici.
Sotto il profilo della composizione mista il decreto legislativo
373/2003 non presenta alcuna differenza rispetto al d.lgs. 654/1948
dal momento che entrambi, invece di limitarsi a localizzare in
Sicilia, per quanto qui interessa, una sezione giurisdizionale del
Consiglio di Stato, ne disciplinano una composizione diversa da
quella ordinaria.
10. - Possono pertanto proporsi le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4 primo comma lettera d) e del successivo
secondo comma, nonchè dell'art. 6 secondo comma del decreto
legislativo 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma
uno lettera d)» in rapporto agli articoli 23 e 43 dello Statuto
siciliano nonchè agli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma,
108 primo comma, 102 primo e secondo comma e al primo comma della VI
disposizione transitoria della Costituzione.
I profili relativi al rapporto tra gli anzidetti commi del
decreto legislativo 373/2003 e gli articoli 23 e 43 dello Statuto ed
all'art. 108 primo comma della Costituzione sono stati in precedenza
esposti nel senso che le anzidette norme di attuazione disciplinano
materie riservate alla competenza esclusiva statale.
11. - Quanto al rapporto tra il decreto legislativo 373/2003 e
gli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma Cost. va rilevato che
nell'esercizio della tutela giurisdizionale dei propri diritti ed
interessi legittimi tutti i cittadini debbono essere posti nelle
medesime condizioni non essendo ammissibile un esercizio della
giurisdizione diversificato su alcune parti del territorio nazionale
(Corte cost. nn. 4/1956, 43/1982, 113/1993, 150/1993) a meno che -
ripetesi - ciò non sia legittimato da una deroga di rango
costituzionale, deroga peraltro nella specie inesistente. Nel
concetto di esercizio diversificato non può poi non ricomprendersi
anche una composizione collegiale diversa da quella ordinaria (in
questo senso v. testualmente la citata dec. Corte cost. n. 25/1976) e
da ciò la violazione dei parametri costituzionali dianzi indicati.
Circa il rapporto tra il decreto legislativo 373/2003 e gli
articoli 102 primo e secondo comma e 108 primo e secondo comma della
Costituzione occorre sottolineare che anche qualificando il Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana come sezione
specializzata, la istituzione di sezioni specializzate innanzitutto
deve essere prevista da una legge statale. Invero, solo la legge
statale può disciplinare l'ordinamento della giurisdizione come si
evince dall'art. 102 primo comma per il giudice ordinario e dall'art.
108 primo comma per i giudici speciali.
Esiste, quindi, a livello costituzionale, una ancora più
speciale riserva esclusiva di legge statale circa la istituzione di
sezioni specializzate, derogabile quindi solo in presenza di norma
espressa di pari rilevanza costituzionale (Corte cost. n. 150/1993
cit.).
Nella specie - ripetesi - in nessun comma dell'art. 23 dello
statuto siciliano è contenuto il minimo accenno, nè implicito nè
esplicito alla possibilità che in Sicilia vengano istituite sezioni
specializzate nè del Consiglio di Stato nè delle altre magistrature
superiori.
Il decentramento puro e semplice (Corte cost. n. 61/1975 e
n. 25/1976) non implica affatto di per sè la creazione ex novo di
sezioni specializzate tanto più che l'unico accenno di specialità
contenuto nell'art. 23 riguarda, come già osservato, il concerto tra
Stato e Regione, sulla nomina soltanto dei magistrati della Corte dei
conti.
Va poi rammentato che la Carta costituzionale prevede la
istituzione di sezioni specializzate soltanto nell'ambito della
magistratura ordinaria (art. 102 secondo comma) per cui la sezione
specializzata viene considerata «non già un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensì una species di
quest'ultima» (Corte cost. nn. 76/1961, 394/1998 e ordinanza
n. 424/1989).
È stato infatti rilevato che, a fronte del divieto di istituire
giudici speciali, la deroga costituzionale a favore delle sole
Sezioni specializzate, dipende proprio dalla loro compenetrazione
istituzionale con il giudice ordinario (Corte cost. nn. 4/1984,
424/1989).
Pertanto, se la istituzione di sezioni specializzate è
consentita dalla Costituzione (ex art. 102 secondo comma) solo
nell'ambito della magistratura ordinaria e ciò in ragione del nesso
organico con quest'ultima, se ne dovrebbe anche inferire che, così
come non è possibile istituire nuovi giudici speciali, alla stessa
stregua non sarebbe possibile istituire sezioni specializzate
all'interno dei giudici speciali attualmente esistenti.
La questione non è stata affrontata e risolta nell'unico caso in
cui il problema si è posto nei confronti di un giudice speciale già
esistente o, meglio, già previsto dalla Costituzione.
Invero, nella decisione n. 49/1968 esaminando la legittimità
costituzionale delle sezioni dei Tribunale amministrativo regionale
del contenzioso elettorale ex art. 2 legge 23 dicembre 1966 n. 1147,
la Corte costituzionale da un lato ha escluso il loro carattere di
nuovi giudici speciali in quanto «parte degli istituendi Tribunale
amministrativo regionale» ex art. 125 Cost. e non essendo vietata «la
gradualità nell'introduzione di nuovi organi di giustizia
amministrativa». Peraltro, la Corte neppure ha riconosciuto alla
anzidetta sezione elettorale la natura di sezione specializzata degli
istituendi Tribunale amministrativo regionale pervenendo ad affermare
che si trattava di «un'articolazione di tribunale amministrativo» e
che, in quanto tale non richiede la presenza di giudici togati così
come non sembra che la richieda questo stesso tribunale».
In altri termini, nel pensiero della Corte sembrerebbe che mentre
si ammetteva che il giudice speciale da istituire ex novo, come i
Tribunale amministrativo regionale, potesse anche essere interamente
composto da laici (salvo le garanzie di indipendenza ex art. 108
secondo comma Cost.), lasciava impregiudicato il problema se,
nell'ambito dell'istituendo giudice speciale, fosse costituzionale
istituire sezioni specializzate in analogia a quanto previsto
dall'art. 102 secondo comma per il giudice ordinario.
12. - In ogni caso, quando anche si pervenisse alla conclusione
che l'art. 102 secondo comma e l'art. 108 primo comma Cost. non
implicano di per sè il divieto di istituire sezioni specializzate
nell'ambito del giudice speciale già esistente, non sembra possa
dubitarsi che tale possibilità sia coperta da riserva di legge
statale ex art. 102 primo comma e 108 primo comma Cost. e che
comunque la riserva di legge statale non potrebbe dettare, in
subiecta materia, e in assenza di specifiche disposizioni di deroga
di rango costituzionale, un regime differenziato da regione a
regione.
Il vizio di costituzionalità degli articoli 4 e 6 del decreto
legislativo n. 373/2003 verrebbe pertanto a porsi negli stessi
termini dianzi enunciati.
Quanto poi al rapporto tra il decreto legislativo n. 373/2003 e
la VI disposizione transitoria della Costituzione, va rammentato che
la stessa prevedeva di procedere, entro 5 anni, alla revisione delle
giurisdizioni speciali eccettuando espressamente il Consiglio di
Stato, la Corte dei conti e i Tribunali militari. In questa espressa
eccezione trova concordanza la formulazione dell'art. 23 dello
statuto siciliano che si limitava al mero decentramento. Il decreto
legislativo n. 654/1948 prima, e il decreto legislativo n. 373/2003
poi, istituendo una sezione specializzata hanno invece apportato
sicuramente una modificazione all'organo giurisdizionale, ponendosi
in contrasto oltre che con lo Statuto siciliano anche con il primo
comma della VI disposizione transitoria.
A questo proposito l'assenza di coordinamento tra lo statuto
siciliano e la Costituzione si avverte in modo ancora più evidente
se si considera che lo Statuto (art. 23 primo comma) prevedeva un
decentramento negli organi giurisdizionali centrali, decentramento
peraltro neppure generalizzato, ma limitato ai soli «affari
concernenti la Regione». Innanzitutto non era e non è agevole
stabilire, in sede di giurisdizione (civile, penale, amministrativa e
contabile) quali siano gli «affari concernenti la Regione» dal
momento che la giurisdizione è un valore e una funzione neutra
«insensibile alla localizzazione in questa o quella Regione» (Corte
Cost. n. 150/1993 cit.). La riprova di tale difficoltà è dimostrata
dal fitto che per le giurisdizioni civili, penali, tributarie e delle
acque pubbliche non è mai stata data attuazione alla previsione
statutaria e, che in quella amministrativa si è reso necessario
estendere la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana anche ad atti emessi da autorità statali (art.
5, primo comma decreto legislativo n. 654/1948; art. 4 comma 3
decreto legislativo n. 373/2003) di modo che attualmente, atteso che
in via generale, (salvo specifiche eccezioni) la competenza
territoriale del giudice amministrativo è derogabile, è possibile
conoscere in Sicilia anche di ogni sorta di atti da chiunque emanati.
Inoltre, per evitare di compromettere l'unità del sistema giuridico
della giustizia amministrativa, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana venne configurato,
relativamente agli atti statali, come organo sottordinato rispetto al
Consiglio di Stato al quale era prevista la possibilità di
appellarsi (art. 5 terzo comma decreto legislativo n. 654/1948).
Vale la pena di ricordare, in proposito, la decisione della Corte
costituzionale n. 25/1976. In quella occasione l'appello all'Adunanza
plenaria avverso pronunce del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana su atti statali veniva giustificato con il
venir meno, in quel caso, delle «ragioni per cui gli era stata
conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla
presenza di due giuristi designati dalla giunta regionale e poteva a
ciò costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilità
delle sue decisioni». L'appello veniva inoltre giustificato non tanto
per «attribuire ai ricorrenti davanti al Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana una tutela giurisdizionale
maggiore di quella riconosciuta alla generalità dei cittadini
davanti al Consiglio di Stato quanto piuttosto per assicurare una
definitiva uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni
dello Stato».
Tale competenza di primo grado è venuta meno dapprima in forza
di una esegesi pretoria (Adunanza plenaria n. 21/1978 e n. 18/1979)
ed ora risulta espressamente sancita dal citato art. 4 comma 3 del
decreto legislativo n. 373/2003, ma rimane innegabile il superamento
della lettera e dello spirito della norma statutaria che limitava e
limita la competenza ai soli «affari concernenti la Regione».
Le anzidette considerazioni dimostrano le difficoltà di
adattamento della previsione statutaria anche con riferimento al solo
e limitato aspetto della localizzazione. Pertanto, estendere la
portata dell'art. 23 sino a modificare la struttura dell'organo
giudicante legittima il sospetto di una incostituzionale revisione
(sia pure parziale) della giurisdizione del Consiglio di Stato.
13. - In conclusione sui precedenti punti possono per ora essere
avanzate nell'ordine e in subordine le seguenti questioni di
costituzionalità con riserva di successiva integrazione in
prosieguo:
A) dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo comma 1,
nonchè dell'art. 6 comma 2 del decreto legislativo n. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma uno lettera d)» in
rapporto all'art. 23 dello Statuto siciliano ed all'art. 102 primo
comma e 108 primo comma Cost. in quanto l'art. 23 dello Statuto non
prevede alcuna deroga alla composizione ordinaria delle sezioni del
Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia; in rapporto agli
articoli 102 primo comma e 108 primo comma Cost. in quanto il decreto
legislativo n. 373/2003 cit. disciplina una materia riservata dalla
Costituzione alla legge statale, per cui eventuali deroghe a favore
dell'autonomia regionale debbono essere supportate da una espressa
previsione di pari rango costituzionale che - come più volte
rappresentato - non è rinvenibile nell'art. 23 dello Statuto
siciliano; nonchè, in rapporto agli articoli 3, 24 primo comma, 113
primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificata
differenziazione dell'organo giudicate, e quindi dell'esercizio della
giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
A1) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'art. 6 comma 2 del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma
uno lettera d)» in rapporto all'art. 23 primo comma dello statuto
siciliano che non prevede nè una sezione specializzata del giudice
speciale nè una composizione collegiale diversa da quella ordinaria
e ciò anche in relazione, quale tertia comparationis, (e con
riferimento all'art. 3 della Costituzione) all'art. 24 primo comma
dello Statuto siciliano concernente la composizione dell'Alta Corte,
nonchè all'art. 23 terzo comma del medesimo Statuto, all'art. 10 del
decreto legislativo 6 maggio 1948 n. 655 concernente la istituzione
di sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, all'art. 1
del decreto legislativo 18 giugno 1999 n. 200 ed agli articoli 90 e
91 secondo comma del T.U. delle leggi costituzionali di cui al d.P.R.
31 agosto 1972 n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'art. 6 comma 2 del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma
uno lettera d)» in rapporto allo stesso art. 23 primo comma dello
statuto siciliano, nonchè in rapporto all'art. 102 secondo comma e
108 primo e secondo comma della Costituzione, non essendo consentito
istituire sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali.
A3) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'art. 6 comma 2 del decreto
legislativo n. 373/2003, limitatamente alle parole «e all'art. 4
comma uno lettera d)» in rapporto all'art. 23 primo comma dello
statuto siciliano ed in rapporto al primo comma della VI disposizione
transitoria della Costituzione che esclude dalla revisione la
giurisdizione del Consiglio di Stato.
14. - La questione sub A1 consente di porre sotto un diverso
angolo di visuale l'affermazione, contenuta nella già citata
decisione delle Sezioni unite della Cassazione n. 2994/1955, circa la
aderenza del decreto legislativo n. 654/1948 allo spirito dell'art.
23 dello statuto siciliano.
In quella occasione la Cassazione si è preoccupata di chiarire
che il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per la sua composizione, non è un giudice capite
deminutus quanto a quantità, qualità e garanzia dei suoi membri.
La Cassazione non si è invece data carico della questione di
costituzionalità a monte e cioè se lo statuto e la Costituzione
legittimavano la istituzione (già fortemente criticata dalla
dottrina costituzionalistica dell'epoca) di una sezione, sotto
molteplici profili, diversa rispetto a una sezione ordinaria del
Consiglio di Stato, ma si è limitata ad affermare apoditticamente
che «le variazioni morfologiche del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana sono in funzione di quella
stessa esigenza di decentramento che ha giustificato l'istituzione
dell'Ente Regione».
A questo proposito è opportuno segnalare, anche a chiarimento
del richiamo che è stato operato quale tertium comparationis, al
decreto legislativo n. 655/1948, che, nella stessa data del 6 maggio
1948, venne adottato, oltre al decreto legislativo n. 654/1948, anche
il decreto legislativo n. 655/1948 relativo alla istituzione in
Sicilia di una sezione giurisdizionale e di controllo della Corte dei
conti. Com'è noto, il predetto decreto legislativo n. 655/1948 non
dispone una composizione delle Sezioni diversa da quella ordinaria,
ma si è limitato a ribadire (art. 10 primo comma) la previsione
statutaria (art. 23 terzo comma) della intesa tra Stato e Regione
sulla nomina dei magistrati. Va ulteriormente rimarcato che in sede
di modifica delle norme di attuazione del predetto decreto
legislativo n. 655/1948, il decreto legislativo 18 giugno 1999
n. 200, adottato questa volta su determinazione della commissione
paritetica ex art. 43 dello statuto siciliano, ha introdotto all'art.
1 del decreto legislativo n. 655/1948 un secondo comma che
testualmente dispone che «la composizione e la competenza delle
sezioni sono determinate dalle disposizioni della legge statale».
Orbene, nell'unico caso in cui l'art. 23 dello Statuto siciliano
prevedeva, al terzo comma, un accenno di specialità, nè le prime
norme di attuazione (adottate senza la procedura dell'art. 43 dello
statuto), nè le successive (adottate stavolta con il procedimento
speciale) hanno ritenuto possibile e legittimo alterare la
composizione ordinaria delle sezioni della Corte dei conti.
Sulla base delle argomentazioni addotte dalle Sezioni unite della
Cassazione nella decisione 2994/1955 in merito alle «esigenze del
decentramento» non è agevole giustificare come mai, in sede di
attuazione della stessa norma statutaria, nei confronti della
clausola di una qualche maggiore specialità si sia mantenuta la
composizione ordinaria della Corte dei conti, mentre, di fronte alla
clausola dell'art. 23 primo comma, del tutto anodina sotto questo
profilo, si sia ritenuto di poter istituire una sezione specializzata
del Consiglio di Stato.
Comunque, le vicende del coevo decreto legislativo n. 655/1948 e
come pure le successive determinazioni della commissione paritetica
del 1999 allorchè è stato introdotto il secondo comma all'art. 1
del predetto decreto legislativo n. 655/1948 concernente la Corte dei
conti, costituiscono ulteriore riprova del fatto che le norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 373/2003, che
riproducono, in parte qua, quelle di cui al decreto legislativo
n. 654/1948, sono in palese contrasto con la lettera e lo spirito
dello statuto siciliano.
Nè potrebbe addursi, a giustificare il differente regime tra i
due decreti legislativi del 6 maggio 1948, e, conseguentemente, del
decreto legislativo n. 373/2003, l'argomento secondo cui non sarebbe
ammissibile che nell'organo controllante (Corte dei conti) siano
presenti magistrati designati dal soggetto controllato (Regione). Va
infatti sottolineato che l'art. 23 dello Statuto siciliano e il
decreto legislativo n. 655/1948 prevedono anche la localizzazione in
Sicilia della sezione giurisdizionale per i giudizi di conto,
responsabilità e pensionistici e che la composizione di tale sezione
non è stata mai modificata, neppure dalla recente legge 5 giugno
2003 n. 131. Questa infatti, all'art. 7, ha previsto la mera
possibilità che le sole sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti siano integrate con due componenti di nomina regionale. Non
va poi dimenticato che la norma in esame è contenuta in una legge
statale di portata generale ed uniforme su tutto il territorio
nazionale. Pertanto, qualora si volesse riconoscere identico
carattere giurisdizionale anche alla funzione di controllo della
Corte dei conti, la norma sarebbe ugualmente in linea con i principi
costituzionali della riserva di legge statale e della uniformità
della giurisdizione su ogni parte del territorio nazionale.
In altri termini, se per effetto dell'art. 7 della legge
n. 131/2003 (ove applicabile alle regioni a statuto speciale) la
sezione di controllo della Corte dei conti in Sicilia dovesse essere
integrata con consiglieri di designazione regionale, ciò sarebbe
dovuto all'efficacia di una legge statale uniforme su tutto il
territorio nazionale, e non già in forza di una norma di attuazione
dello Statuto siciliano che avesse introdotto un regime derogatorio
rispetto a quello ordinario.
Circa poi la attuazione dello Statuto siciliano va ricordato
storicamente che la prima commissione paritetica del 1946, nelle
prime ed uniche norme da essa «deliberate» non aveva modificato la
composizione delle magistrature superiori esistenti e certamente non
per superficialità o per ignoranza delle norme statutarie. Invero,
il Presidente della commissione, come è noto, e come aveva lui
stesso dichiarato in una nota 24 maggio 1947, indirizzata
all'Assemblea regionale siciliana, era stato uno dei redattori dello
statuto. Tuttavia, nè lui, nè nessun altro dei padri fondatori
dello statuto (Giovanni Salemi, Mario Mico, lo stesso Movimento per
l'Autonomia della Sicilia) pensarono mai ad organi giurisdizionali
superiori a composizione mista paritetica.
Com'è noto lo statuto siciliano è frutto di una commissione
nominata con decreto 1° settembre 1945 dall'Alto Commissario per la
Sicilia on.le Salvatore Aldisio.
La commissione prese a base dei lavori quattro progetti
predisposti rispettivamente dal prof. Giovanni Salemi, dall'on.le
Giovanni Guarino Amella, dal dott. Mario Mineo e dal Movimento per
l'Autonomia della Sicilia.
Per quanto concerne gli organi giurisdizionali il progetto del
prof. Salemi all'art. 21 primo comma così recitava:
«l'organizzazione giudiziaria è stabilita con legge dello
Stato ed è a carico dello Stato».
Il progetto dell'avv. Guarino Amella all'art. 30 si limitava a
stabilire che: «Tutti gli organi per la definizione delle
controversie nel campo civile, penale, commerciale, amministrativo,
tributario e sindacale e in tutti i gradi di giurisdizione, debbono
risiedere nella Regione, in modo che tutte le controversie abbiano in
Sicilia il loro intero e totale svolgimento».
Il progetto del dott. Mineo all'art. 37 prevedeva semplicemente
che: «lo Stato istituire in Sicilia sezioni autonome di ciascuno dei
suoi supremi organi giurisdizionali».
Il progetto del Movimento per l'Autonomia della Sicilia agli
articoli 26 e 27 era così formulato: «Articolo 26 - L'ordinamento
giudiziario è stabilito con legge dello Stato.
La creazione di nuovi uffici giudiziari e le modifiche alle
circoscrizioni giudiziarie sono però stabilite con provvedimento del
Consiglio regionale.
Articolo 27 - L'Amministrazione della giustizia nella Regione è
a carico del bilancio dello Stato.
Tutti gli Organi per la definizione delle controversie nel campo
civile, penale, commerciale, amministrativo, tributario e del lavoro,
ed in tutti i gradi di giurisdizione, debbono risiedere nella
Regione, in modo che tutte le controversie abbiano in Sicilia il loro
intero e totale svolgimento».
Se poi si esaminano i resoconti stenografici della commissione
(riportati in un volume, dedicato ai lavori preparatori dello Statuto
dal presidente della commissione prof. Giovanni Salemi) e, in
particolare quelli delle sedute del 21 dicembre 1945 e del 22
dicembre 1945 si trova documentato che la formula (inserita nell'art.
20) «l'organizzazione giudiziaria è stabilita con legge dello Stato»
venne eliminata su proposta del consigliere Taormina il quale
«basandosi sul principio che la funzione giurisdizionale è riservata
allo Stato propone la soppressione dell'articolo 20 ...» ... «La
Consulta respinge l'articolo. Ne dissente solo il cons. Romano
Battaglia».
In relazione poi alla stesura dell'art. 21 (poi divenuto il
definitivo art. 23) i lavori così riportano: «Scartata la proposta
del prof. Di Carlo, di votare al riguardo l'art. 27 del progetto del
"Movimento per l'autonomia", si approva nei seguenti termini il primo
comma dell'art. 21: "Gli organi giurisdizionali aventi oggi la sede
soltanto in Roma saranno istituiti anche in Sicilia per gli affari
concernenti la Regione".
Sul secondo comma dello stesso articolo, intervengono il prof.
Majorana e il cons. Cartia; l'uno proponendo di non assegnare al
Consiglio di Stato in Sicilia la funzione consultiva, alfine di
soddisfare meglio alle esigenze dell'autonomia; l'altro per dare alla
Corte dei conti una composizione mista, con rappresentanti; cioè
dello Stato e della Regione, essendo comune ai due enti l'interesse
al controllo contabile.
Si invita il relatore a presentare la redazione definitiva del
detto comma».
«Il relatore presenta un'altra formula, più semplice e
comprensiva: "Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia
le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione". Essa
viene approvata e diventa il primo comma dell'art. 21.
Ritornando al secondo comma dello stesso art. 21, il relatore
propone di metterlo in armonia col primo, dicendo: "Sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti" anzichè "Il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti". Alfine di attuare la rappresentanza
mista dello Stato e della Regione in seno alla Corte dei conti,
suggerisce il seguente nuovo comma: "I magistrati della Corte dei
conti sono nominati di accordo dai Governi dello Stato e della
Regione"». (v. all. A pag. 69-70).
Il progetto definitivo venne poi approvato dalla Consulta
siciliana, poi dalla Consulta nazionale. Per quanto qui interessa non
vennero apportati emendamenti, e venne infine approvato con decreto
legislativo 15 maggio 1946 n. 455.
Emerge quindi con chiarezza che mai nessuno, in sede di redazione
dello statuto, pensò ad una organizzazione delle magistrature
superiori diversa da quella disciplinata dalla legge statale e che,
se vi fu un accenno di specialità, esso riguardò solo il giudice
contabile.
Pertanto, la affermazione delle Sezioni unite 2994/1955 dianzi
citata secondo cui «le variazioni morfologiche del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana sono in funzione di
quella stessa esigenza di decentramento che ha giustificato
l'istituzione dell'Ente Regione» non solo non trova alcun riscontro,
ma anzi è smentita proprio dalle vicende accorse in sede di
istituzione dell'Ente Regione e ciò senza considerare che le
«variazioni» non sono solo «morfologiche» ma di sostanza.
Anche i lavori preparatori dello Statuto confermano quindi
testualmente e sul piano storico quanto più volte in precedenza
osservato circa il carattere «contra statutum» del decreto
legislativo n. 654/1948 e, in parte qua, del decreto legislativo
n. 373/2003.
Se poi ci si chiede come mai, nel 1948 in sede di norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 654/1948 sia stata così
radicalmente stravolta la lettera e lo spirito, tanto dello statuto
siciliano, quanto della conforme proposta della prima commissione
paritetica, può farsi riferimento a coloro che, in dottrina,
attribuiscono storicamente il tenore del decreto legislativo
n. 654/1948 ad un accordo personale intercorso tra Ferdinando Rocco e
l'on.le Luigi Sturzo, del quale, peraltro, sembra non sia rimasta
traccia. A questo proposito non varrebbe richiamarsi, come sovente
assume taluna pubblicistica, ad un supposto carattere «pattizio»
dello statuto siciliano che lo differenzierebbe perciò solo dagli
altri statuti speciali. Anche se fosse possibile assimilare lo
statuto ad un accordo tra entità equiordinate, al pari cioè di un
trattato internazionale, resterebbe comunque indubbio che ai patti
occulti, in ogni caso, non potrebbe riconoscersi alcun valore.
A giustificazione della composizione mista del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana confermata dal
decreto legislativo n. 373/2003 neppure potrebbe invocarsi una sorta
di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo.
Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di
integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e
comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere (come tal
volta adombrato) che la sussistenza della composizione mista del
C.G.A. per oltre mezzo secolo costituirebbe di per sè una riprova
della sua costituzionalità. Innanzitutto, va rammentato che il
periodo subindicato non è decorso senza interrogativi. Invero,
taluni aspetti di tale composizione mista non hanno superato il
vaglio del giudice delle leggi (Corte cost. 25/1976) ovvero hanno
subito modificazioni, più o meno radicali, a seguito o in
prospettiva del giudizio della Corte (v. il d.P.R. n. 204/1978 e lo
stesso decreto legislativo n. 373/2003).
In secondo luogo non può ritenersi che la permanenza di una
norma nell'ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca
garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi dei
Consigli comunali e provinciali in tema di contenzioso elettorale
amministrativo (Corte cost. n. 93/1965), dei Consigli di prefettura
(Corte cost. n. 55/1966), delle giunte provinciali amministrative
(Corte cost. n. 30/1967), della giunta giurisdizionale amministrativa
della Valle d'Aosta (Corte cost. n. 33/1968), del Tribunale superiore
delle acque (Corte cost. n. 305/2002), dei Tribunali regionali delle
acque (Corte cost. n. 353/2002), della Giunta speciale presso la
Corte di appello di Napoli (Corte cost. n. 393/2002) etc.
Neppure sembrerebbe ostativo a questi fini, il richiamo al mutato
quadro istituzionale introdotto dal decreto legislativo n. 373/2003
ed alla intervenuta assimilazione del regime giuridico ed economico
dei membri laici del C.G.A. a quello dei laici nominati in Consiglio
di Stato.
In altri termini, non sembrerebbe possibile sostenere che il
superamento delle questioni concernenti sia i profili formali (delega
in bianco e mancato intervento della Commissione paritetica) sia
taluni di quelli sostanziali (indipendenza, imparzialità, regime
giuridico ed economico nonchè meccanismi di rinnovo dei laici del
C.G.A.) valga di per sè a dimostrare la sopravvenuta manifesta
infondatezza della questione concernente il contrasto tra la pura
localizzazione prevista dall'art. 23 primo comma dello statuto
siciliano e la composizione mista di cui all'art. 4 del decreto
legislativo n. 373/2003.
In sostanza, non potrebbe sostenersi che la anzidetta questione
risultava non manifestamente infondata in un quadro normativo in cui
ai laici non erano assicurate imparzialità ed indipendenza, mentre
non apparirebbe più tale nell'ambito del decreto legislativo
n. 373/2003 in cui tali garanzie sono state assicurate.
Tale argomentazione non sembrerebbe convincente per un duplice
ordine di considerazioni.
Innanzitutto le questioni dianzi esaminate ed elencate non hanno
alcun riferimento alla maggiore o minore indipendenza o imparzialità
dei laici. Invero, la questione che ne occupa, similmente a quanto
ritenuto nelle ordinanze n. 185/2003 e n. 303/2003 di questo
Consiglio, consiste nell'interrogativo se, in assenza di copertura
costituzionale, sia possibile introdurre una forma di giurisdizione
differenziata solo su una parte del territorio nazionale.
Su un piano poi più propriamente sostanziale, la circostanza che
ai componenti laici sia assicurata, a decreto legislativo
n. 373/2003, lo stesso trattamento giuridico ed economico dei laici
nominati in Consiglio di Stato, non elimina il dato di fatto della
esistenza di una giurisdizione differenziata.
Al riguardo è sufficiente rilevare innanzitutto che il regime
giuridico non è identico poichè, trattandosi di nomine temporanee
per un sessennio difetta, ad esempio, quel definitivo allontanamento
dalla professione (art. 3 legge n. 303/1998), ovvero dalla
amministrazione di provenienza che caratterizza i Consiglieri di
Stato e della Corte dei conti di nomina politica.
In secondo luogo, ma non meno decisivo a dimostrazione della
esistenza di una differenziata singolarità, è sufficiente
richiamare il disposto dell'art. 4 comma 2 del decreto legislativo
n. 373/2003 secondo cui il collegio giudicante è necessariamente
composto con due membri laici di nomina politica regionale, il che
comporta una differenziazione, non solo formale, ma anche sostanziale
dell'esercizio della giurisdizione (Corte cost. n. 25/1976 cit.).
Nei collegi amministrativi tale tipo di composizione sottintende
la necessità che vengano rappresentate esigenze, prospettive, e
interessi di natura locale, il che, ovviamente, non ha ragione di
essere in un collegio giurisdizionale tenuto soltanto ad applicare le
norme dell'ordinamento quale che ne sia la fonte (internazionale,
comunitaria, nazionale, regionale etc.).
L'unico esempio di collegio giurisdizionale amministrativo in cui
è stata prevista la composizione mista è rappresentato dal
T.R.G.A., ma con norma di rango costituzionale e in base alla
dichiarata e specifica finalità di tutela delle minoranze etniche e
linguistiche presenti nella Regione (v. artt. 90, 91, 92 d.P.R.
n. 670/1972).
Neppure sembrerebbe possibile, a questi fini, richiamarsi
all'inciso di cui all'art. 23 primo comma dello Statuto siciliano che
fa riferimento agli «affari concernenti la Regione» interpretando
cioè la formula come se questa implicitamente sottintenda che il
contenzioso amministrativo tra un qualsiasi privato e le autorità
amministrative locali siciliane debba essere risolto da un giudice in
composizione speciale. Infatti, non sarebbe spiegabile come tale
esigenza avesse ragion d'essere solo in Sicilia e, quando anche così
fosse, come non sia emersa al livello statutario, ed anzi risulti
ignorata nei lavori preparatori dello Statuto.
In proposito neppure sembra probante la argomentazione secondo
cui la composizione mista di cui al decreto legislativo n. 654/1948,
prima, ed al decreto legislativo n. 373/2003 poi, potrebbe
giustificarsi in funzione della autonomia regionale e della intima
connessione della giustizia amministrativa con l'amministrazione
attiva.
Invero, per quanto concerne la autonomia regionale possono
richiamarsi le considerazioni dianzi esposte in merito alla
necessità di una esegesi letterale delle norme statutarie
concernenti la funzione giurisdizionale (Corte cost. nn. 124/1957,
66/1964, 115/1972, 150/1993 cit.), e quelle circa la funzione delle
norme di attuazione degli statuti speciali (Corte cost. 14/1956,
20/1956, 212/1984, 353/2001 cit.).
Quanto alla supposta connessione della giustizia amministrativa
con la amministrazione attiva non è dato ravvisare, almeno allo
stato attuale della legislazione, una connessione tra il ruolo e la
funzione del giudice amministrativo e quello del pubblico
amministratore. Se invece la affermazione sottintende che la
giustizia amministrativa tocca prevalentemente interessi circoscritti
e territorialmente localizzati, sembra evidente che ciò si verifica
con la stessa frequenza nei giudizi ordinari civili e penali che
traggono causa o presupposto dagli stessi atti amministrativi
direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma per
questi giudizi civili e penali, come è noto, l'art. 23 dello statuto
siciliano non è mai stato attuato neppure nella forma di semplice
delocalizzazione.
Del pari ininfluente appare la argomentazione, spesso da più
parti prospettata, secondo cui l'attuale generale tendenza al
federalismo potrebbe supportare, sul piano costituzionale, la
disciplina di cui al decreto legislativo n. 373/2003.
Al riguardo va innanzitutto sottolineata la inattualità, al
livello costituzionale, di una scelta propriamente federalistica e,
in secondo luogo, come la disciplina del decreto legislativo
n. 373/2003 non sarebbe del tutto coerente neppure con tale futura
impostazione.
Potrebbe infatti predicarsi, anche in questo caso, quanto già
dianzi osservato in relazione alla portata generale ed uniforme
dell'art. 7 della legge n. 131/2003. Invero, anche ammettendo, in
ipotesi, una scelta federalistica già in atto, non si comprenderebbe
perchè questa scelta debba giustificare un esercizio differenziato
della giurisdizione che debba valere solo per la giustizia
amministrativa, solo per la Regione siciliana, e solo per l'ultimo
grado di giudizio.
In altri termini, anche volendo ipotizzare, de jure condendo ed
in una visione federalistica, una giurisdizione amministrativa
diversa da quella attuale, e ciò, in una ottica di collegamento con
le autonomie locali, sembrerebbe evidente che tale riforma dovrebbe
trovare specifica disciplina in una legge statale ex art. 117 secondo
comma lettera l) della Costituzione (Corte cost. n. 29/2003 cit.).
Inoltre, in base ai principi costituzionali sulla uniformità della
giurisdizione su tutto il territorio nazionale, siffatta riforma
dovrebbe avere portata generale senza differenziazioni di regime da
regione a regione (Corte cost. nn. 42/1991, 113/1993, 150/1993 cit.).
Non meno irrilevante è la argomentazione, peraltro meta
giuridica, secondo cui sul decreto legislativo n. 373/2003 si sarebbe
espresso favorevolmente, nel senso della sua costituzionalità, il
Consiglio di Stato nella Adunanza generale del 2 ottobre 2003.
In proposito va evidenziato che in quella occasione il Consiglio
di Stato, preso atto della pendenza della questione di
costituzionalità sollevata dall'ordinanza di questo Consiglio
n. 185/2003, ha espressamente rilevato «come l'Adunanza generale non
abbia titolo ad interloquire in ordine all'ampia serie di censure
sollevate dal C.G.A., anche per un doveroso rispetto istituzionale
nei confronti della Corte costituzionale» (Allegato B).
Una assicurazione in questo senso venne invece fornita, come da
procedura, dall'Ufficio legislativo del Ministero di grazia e
giustizia con nota 11 luglio 2003 prot. n. 1499/-30/21-113. Il
Ministero infatti ha testualmente affermato che lo schema
trasmessogli «appare complessivamente idoneo a superare le censure di
costituzionalità che il C.G.A. ha mosso alla vigente normativa, sia
per ciò che attiene ad eventuali eccessi di delega, sia per ciò che
attiene alla composizione dell'organo giurisdizionale» (Allegato C).
Trattasi di formula apodittica alla quale, comunque, non potrebbe
essere riconosciuta alcuna efficacia preclusiva dell'attuale giudizio
di costituzionalità.
Per le suesposte argomentazioni si ritiene che il quadro
normativo offerto dal decreto legislativo n. 373/2003, ancorchè
sostanzialmente migliorativo rispetto al precedente quanto a talune
garanzie di imparzialità ed indipendenza dei membri laici del
C.G.A., non abbia risolto (come già avvertito dai primi
commentatori) la questione di fondo concernente la legittimità della
istituzione di una forma di esercizio della giurisdizione
amministrativa in Sicilia diversa dal resto del territorio nazionale
in assenza - ripetesi - di una specifica copertura costituzionale.
Pertanto si ritiene che il nuovo quadro normativo non valga, per
ciò solo, a rendere manifestamente infondate le anzidette questioni
di costituzionalità che meritano quindi di essere riproposte al
vaglio del giudice delle leggi.
Le questioni di costituzionalità dianzi esposte appaiono poi
rilevanti ai tini del presente giudizio in quanto la legittimità
costituzionale della composizione del Collegio rappresenta un
presupposto imprescindibile per l'esercizio della funzione
giurisdizionale (v. da ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio ritiene che
tale requisito sussista sia con riferimento all'assetto
costituzionale precedente, sia anche con riferimento all'assetto
costituzionale quale risulta dopo la modifica del Titolo V della
Costituzione per effetto della legge Cost. n. 3/2001.
15. - Al riguardo va innanzitutto ricordato, alla stregua del
pacifico insegnamento della Corte costituzionale, inaugurato con la
sua stessa prima decisione (n. 1/1956), che le norme ordinarie,
ancorchè nate costituzionalmente legittime, possono essere affette
da illegittimità costituzionale sopravvenuta per contrasto con nuove
norme costituzionali (Corte cost. n. 13/1974).
Ciò vale anche per lo Statuto siciliano, approvato con regio
decreto legislativo 15 maggio 1946 n. 455 prima della Costituzione
repubblicana, i cui articoli 26 e 27 - come già accennato - sono
stati dichiarati incostituzionali malgrado la costituzionalizzazione
dello Statuto fosse intervenuta successivamente (Corte cost.
n. 6/1970 cit.).
In altri termini, non sarebbe possibile una lettura delle norme
statutarie in senso non conforme alla Costituzione e ai suoi principi
fondamentali poichè, in tal caso, le stesse norme statutarie
potrebbero risultare affette da incostituzionalità (Corte cost.
nn. 30/1971, 31/1971, 32/1971, 12/1972, 175/1973, 1/1977, 18/1982,
183/1983, 170/1984, 1146/1988). Nella specie, peraltro, la norma
statutaria in esame, e cioè l'art. 23 primo comma, nel suo tenore
letterale e nella sua ratio, appare perfettamente coerente con i
principi costituzionali in tema di uguaglianza dei cittadini nella
tutela dei propri diritti ed interessi, nonchè di uniformità
dell'esercizio della giurisdizione limitandosi - come più volte
osservato - al puro e semplice decentramento degli organi
giurisdizionali superiori nella loro composizione ordinaria. Gli
interrogativi non riguardano quindi il disposto statutario, ma
soltanto la sua attuazione, attuazione che, travalicando tale
disposto, ne è stata fornita, dapprima con il decreto legislativo
n. 654/1948, ed attualmente, sotto il vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, con il decreto legislativo n. 373/2003.
Ciò premesso, il nuovo Titolo V della Costituzione, ad avviso
del Collegio, non solo non fà venir meno le questioni di
costituzionalità dianzi prospettate, ma rafforza, se mai, il peso
delle argomentazioni di cui sopra.
Mantiene, infatti, identica rilevanza e non manifesta
infondatezza la questione rubricata sub A3 concernente la violazione
del primo comma della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Quanto agli altri profili, può ritenersi anche per essi la
perdurante rilevanza ed anzi la maggiore fondatezza per effetto delle
disposizioni del nuovo Titolo V.
Com'è noto, l'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001 dispone che
sino all'adeguamento dei rispettivi Statuti, le disposizioni del
nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni a Statuto speciale per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite (cosiddetta clausola di maggior favore).
Peraltro, in precedenza si è denunciata la incostituzionalità
di talune disposizioni del decreto legislativo n. 373/2003 in quanto
norme di attuazione statutaria contra legem, o comunque, praeter
legem perchè in contrasto con la lettera e lo spirito dello Statuto
siciliano oltrechè con principi e precise disposizioni
costituzionali.
Tuttavia, tali principi e tali disposizioni sono contenuti nel
Titolo IV della Costituzione e non già nel Titolo V le cui
modifiche, pertanto, dovrebbero risultare ininfluenti ai fini qui in
esame. Peraltro, per indispensabile completezza, dovrebbero
esaminarsi taluni aspetti della riforma, aspetti che comunque non
incidono sulle conclusioni dianzi esposte ma, se mai, le rafforzano.
Innanzitutto va premesso che nella specie si tratta di valutare
la costituzionalità di una normativa emanata successivamente alla
entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Quindi i
canoni circa il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni
dovrebbero essere valutati alla stregua del nuovo assetto
costituzionale non essendo applicabile il principio di continuità
dell'ordinamento (Corte cost. n. 422/2002).
Ciò premesso, va osservato che, come già accennato, nel vigore
della distribuzione delle competenze legislative anteriore alla
riforma del Titolo V la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente affermato, sin dalla decisione 124/1957, la necessità
di distinguere lo Stato quale unico ente a fini generali dalle
regioni (ordinarie o a Statuto speciale) «enti con fini
predeterminati e inderogabilmente fissati» (Corte cost. n. 66/1964).
Da tale esigenza è stato ricavato il corollario della impossibilità
di estendere in senso finalistico l'ambito delle materie elencate
negli statuti. Pertanto, anche se uno statuto speciale avesse
attribuito alla competenza esclusiva regionale il conseguimento di un
certo fine, questo avrebbe potuto essere conseguito soltanto
nell'ambito delle materie attribuite alla competenza regionale. E
così, esemplificando con riferimento alla Regione siciliana, il fine
statutario di cui all'art. 14 lettera e) «incremento della produzione
agricola e industriale» pur attribuendo alla Regione competenza
legislativa esclusiva in materia, non le consentiva tuttavia di
conseguirlo disciplinando il regime delle accise e dell'I.G.E.
poichè la materia dei tributi erariali non risultava attribuita alla
Regione (Corte cost. n. 124/1957 cit.). Identiche conclusioni, sempre
con riferimento alla Regione siciliana, sono state ribadite con
riguardo alla giurisdizione, rilevandosi come la competenza esclusiva
«è strettamente limitata alle materie quali sono elencate negli
statuti speciali restando escluso che, rispetto a queste, possano
valere criteri finalistici chenon risultino da valutazioni del tutto
obbiettive del loro contenuto» (Corte cost. n. 66/1964). Ed inoltre
che non sarebbe possibile una esegesi dell'ambito delle varie materie
«non suffragata dalla formulazione letterale della disposizione
statutaria» (Corte cost. n. 115/1972). La necessità di tracciare la
linea di demarcazione tra le competenze statali e quelle regionali
«che è necessario tener ferma onde salvaguardare l'interesse
all'unità dell'ordinamento» (Corte cost. n. 46/1962) ha portato ad
escludere sia una competenza normativa regionale in ambiti connessi
alle materie attribuite (Corte cost. n. 46/1962 cit.), sia una
esegesi finalistica delle materie attribuite poichè «se così non
fosse la competenza legislativa delle Regioni si estenderebbe,
potenzialmente, a tutto l'ordinamento giuridico ... e, per converso,
tutta la potestà legislativa dello Stato sarebbe limitata dalla
potestà della Regione di regolare qualunque rapporto giuridico nel
campo delle attivià attribuite alla competenza regionale, in modo
diverso dalla legislazione statale» (Corte cost. n. 66/1961).
Il quadro è mutato con il nuovo Titolo V, ma la giurisprudenza
costituzionale sembra orientata su una linea di continuità.
Nelle sue prime pronunce sull'argomento la Corte costituzionale
infatti, da un lato ha sottolineato le novità del quadro complessivo
dei rapporti tra Stato e Regioni nel quale «sono apparsi
particolarmente rilevanti l'art. 114, che pone sullo stesso piano lo
Stato e le Regioni come entità costitutive della Repubblica, accanto
ai comuni, alle città metropolitane e alle province; l'art. 117, che
ribalta il criterio prima accolto, elencando specificatamente le
competenze legislative dello Stato e fissando una clausola residuale
in favore delle regioni; e infine l'art. 127, che configura il
ricorso del Governo contro le leggi regionali come successivo, e non
più preventivo». Peraltro, pur nel mutato assetto la Corte non ha
mancato di sottolineare come, «nel nuovo assetto costituzionale
scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata,
nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all'art.
5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (art. 120, secondo comma). E tale istanza
postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto, lo Stato,
avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento» (Corte
cost. n. 274/2003).
Come si è visto, nella ripartizione di competenze stabilita dal
nuovo art. 117 della Costituzione le regioni (anche quelle a statuto
speciale) hanno goduto di un significativo ampliamento della loro
sfera di competenza legislativa che, ai sensi del quarto comma
dell'attuale art. 117, è divenuta generale in via residuale
invertendosi l'originario criterio. Si discute quindi sul carattere
esclusivo generale di tale competenza, e cioè ci si chiede se una
materia non riconducibile al secondo e terzo comma dell'art. 117
rientri, perciò solo, nella competenza generale residuale (v. Corte
cost. 370/03). Ci si chiede poi se i limiti a tale competenza siano
soltanto quelli generali di cui all'art. 117 primo comma o se ve ne
siano anche degli altri. Inoltre, con riferimento alle regioni a
statuto speciale, ci si interroga se la precedente competenza
legislativa primaria sia transitata o meno nella residuale generale
dell'art. 117 quarto comma e se ad essa debbano applicarsi i vecchi
limiti presenti negli statuti speciali ovvero i nuovi ricavabili
dall'art. 117 primo comma, e non solo da questo.
In riferimento alle problematiche dianzi rilevate e di non
agevole soluzione, che emergono dal nuovo Titolo V, e con riferimento
alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo,
se, a fronte, dell'ampliamento delle competenze legislative regionali
derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, noi
debba contrapporsi, anche per le regioni a statuto speciale, la
riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato così come
elencata all'art. 117 secondo comma.
Al riguardo, la Corte ha pronunciato alcune decisioni in cui si
afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto
speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie più
ampie rispetto a quelle già attribuite (v. Corte cost. ord.
n. 377/2002, decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003).
Tuttavia, in un'altra decisione, concernente la Regione Sardegna, e
in materia di caccia in cui tale Regione gode di potestà normativa
primaria, le argomentazioni della Corte appaiono molto più
articolate in quanto si è affermato (con riferimento espresso al
nuovo Titolo V) che «la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema può incidere anche sulla materia
caccia pur riservata alla potestà legislativa regionale, ove
l'intervento statale sia rivolto a garantire standard minimi e
uniformi di tutela della fauna trattandosi di limiti unificanti che
rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. n. 536/2002).
Sembrerebbe quindi che la Corte costituzionale abbia riconosciuto
che nel nuovo assetto delle competenze legislative, delineato dal
nuovo Titolo V, le materie riservate in via esclusiva allo Stato si
impongono anche alle competenze legislative primarie delle regioni a
statuto speciale, ma non in toto, bensì nel senso più ristretto di
poter fissare a quelle autonomie regionali nuovi limiti prima
inesistenti. Tale orientamento è stato poi ribadito dalla Corte sia
nei confronti (come era ovvio) delle regioni a statuto ordinario
(decisione 227/2003) sia nei confronti della provincia autonoma di
Trento dotata di competenza esclusiva in materia e ciò con
riferimento ai preesistenti limiti statutari all'esercizio della
competenza anzidetta (decisione 226/2003).
In altri termini, nella esegesi della Corte sembra affermarsi il
concetto che le esigenze di unitarietà ed uniformità
dell'ordinamento (v. anche dec. 274/2003 cit.), insite nella
elencazione delle competenze esclusive statali e specie in quelle
trasversali (e cioè definibili finalisticamente più che per
l'oggetto, quali la tutela dell'ambiente, della concorrenza, del
risparmio, la determinazione dei livelli essenziali v. Corte cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 88/2003, 303/2003, 376/2003, 14/2004), sono
talmente rilevanti da condizionare ex novo anche la operatività
della clausola di maggior favore.
Se ciò è esatto, anche qualora lo Statuto siciliano avesse
attiribuito espressamente alla competenza primaria della Regione la
organizzazione, in ambito regionale, della giustizia civile, penale
ed amministrativa di ultima istanza (il che non risulta nè
implicitamente nè esplicitamente), ebbene, anche in questo ipotetico
caso, la maggiore autonomia statutaria spettante in base alla
clausola di maggior favore ne uscirebbe ridimensionata nel senso che
non potrebbe più disciplinare, in una forma derogatoria per la sola
Regione siciliana, aspetti della organizzazione giudiziaria che, ex
articolo 117 secondo comma lettera I), debbono restare
necessariamente unitari per l'ordinamento generale della giustizia
(composizione dei collegi, stato giuridico dei magistrati laici e
togati etc.). Quanto poi al carattere finalistico della materia
«giurisdizione», è sufficiente osservare come questa attenga
direttamente, ex articolo 24 Cost., «alla tutela dei propri diritti
ed interessi legittimi» e quindi non sembrerebbe dubitabile che anche
essa appartenga alla stessa categoria trasversale e finalistica al
pari della tutela del risparmio, della concorrenza, dell'ambiente ed
altresì (forse anche nel suo contenuto) a quella dei livelli
essenziali di prestazioni, come sembrerebbe già adombrato nella
citata decisione Corte cost. 150/1993.
Potrebbe invece consolidarsi una diversa esegesi nella
applicazione dell'articolo 10 della legge Cost. n. 3/2001, nel senso
cioè che le materie riservate in via esclusiva allo Stato dal nuovo
articolo 117 secondo comma non possono costituire od introdurre nuovi
limiti ai più o ampi poteri normativi primari che, nelle stesse
materie, sono previsti negli Statuti speciali, e che debbono, semmai,
soltanto applicarsi i vecchi limiti statutari alla normativa
primaria. Tuttavia, anche in questo caso, permarrebbe la rilevanza
dei dubbi di costituzionalità dianzi enunciati e la loro non
manifesta infondatezza. Invero, la Corte costituzionale, nella
decisione n. 48/2003 da un lato ha affermato che l'applicazione della
clausola di maggior favore (condotta sulla base di una valutazione
comparativa) esclude ovviamente le competenze normative statali, ma
ha riconfermato nella specie, per quanto qui interessa, il limite
statutario della armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Lo statuto siciliano,
pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (articolo 14
primo comma) che la competenza legislativa primaria si esercita nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato
quindi che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse
osservare i principi della Costituzione (Cort. cost. nn. 66/1964,
115/1972) così come anche i principi fondamentali delle leggi di
riforma economica-sociale (Corte cost. un. 545/1989, 4/2000,
314/2003). In questo caso i limiti alla possibilità di legiferare in
tema di giurisdizione sarebbero rappresentati, oltre che
dall'articolo 14 primo comma dello Stato, da quelli ricavabili, come
sottolinea la Corte costituzionale (dec. 274/2003 cit.) dall'articolo
5, dall'articolo 117 primo comma, e dall'articolo 120 secondo comma
della Costituzione.
In conclusione, quindi, i principi unitari, unificanti ed
infrazionabili ricavabili dalla Costituzione, tra i quali va
annoverata la uniformità della disciplina della giurisdizione in
ogni suo aspetto su tutto il territorio nazionale, si impongono
comunque alle regioni a statuto speciale in assenza di una espressa
deroga statutaria e, dopo la riforma del Titolo V, potrebbero anche
limitare la portata di una eventuale espressa deroga statutaria. Tale
prevalenza, che prescinde anche dalla clausola di maggior favore, si
applica sia con riferimento ai limiti alla normativa primaria già
presenti negli Statuti, sia ai nuovi limiti, e ciò sia con
riferimento all'assetto antecedente la riforma del Titolo V, sia a
quello successivo. In proposito la Corte costituzionale ha affermato
che il potere di disciplinare l'esercizio della giurisdizione «alla
Regione Sardegna come alle altre regioni a statuto speciale od
ordinario non spetta, restando invece riservato alla competenza del
legislatore statale (cfr. sentenza 115 del 1972; e v. oggi l'articolo
117, secondo comma lettera l) della Costituzione come sostituito
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001)» (Corte cost. n. 29/2003).
Pertanto, sia la riserva di legge statale di cui all'articolo 117
secondo comma lettera l) della Costituzione, sia il disposto
dell'articolo 14 primo comma dello Statuto siciliano nonchè degli
articoli 5, 117 primo comma e 120 secondo comma della Costituzione,
inducono tutti a ritenere che i vizi di costituzionalità in
precedenza denunciati si dovrebbero ritenere ulteriormente
confermati. Al limite, qualora i dubbi di costituzionalità dianzi
esposti avessero potuto essere superati con riferimento al precedente
assetto costituzionale, gli stessi dovrebbero essere inevitabilmente
riconosciuti con riferimento al nuovo.
Pertanto, il combinato disposto degli articoli 5, 102 primo
comma, 108 primo comma, 117 primo e secondo comma lettera l) e 120
secondo comma della Costituzione dovrebbe ormai dimostrare in modo
inconfutabile che le norme di attuazione di cui al decreto
legislativo n. 373/2003 sembrano affette da incostituzionalità alla
luce della riforma del Titolo V. In altri termini, l'articolo 117
secondo comma rafforza, se ce ne fosse bisogno, la necessità di
attenersi ad una esegesi strettamente letterale dell'articolo 23
dello Statuto siciliano. Invero, nel silenzio totale dello Statuto in
materia di organizzazione giudiziaria (oltre all'articolo 23 v. anche
gli articoli 14 e 17) si osserva, innanzitutto, che non può scattare
la clausola di maggior favore non essendo tale materia attribuita
alla competenza regionale, e, in secondo luogo, che comunque,
qualsiasi iniziativa normativa che dovesse essere assunta in
proposito, vuoi in sede di commissione paritetica vuoi autonomamente
dallo Stato o dalla Regione, dovrebbe in ogni caso tener conto
dell'articolo 117 primo comma secondo cui la Costituzione (e quindi
la competenza esclusiva statale da esercitare nella materia de qua
con caratteri di uniformita) costituisce un limite insuperabile a
qualsiasi categoria di normazione regionale sia essa primaria che
concorrente e sia anche in sede di norme di attuazione che restano
pur sempre subordinate alla Costituzione e quindi anche alle esigenze
unitarie canonizzate negli articoli 5 e 120 secondo comma.
16. - Pertanto in relazione alle questioni elencate sub A, A1,
A2, può essere posta anche la seguente:
A4. in subordino qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma secondo del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4
comma uno lettera d)» in relazione alle questioni sollevate ai
precedenti punti sub A, A1, A2, si ripropongono le stesse questioni
in rapporto anche al disposto dell'articolo 117 secondo comma lettera
l) della Costituzione, dell'articolo 14 primo comma dello statuto
siciliano, dell'articolo 5, dell'articolo 117 primo comma e
dell'articolo 120 secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, tutte le questioni di cui ai precedenti
punti sub A appaiono rilevanti, in quanto, la legittimità
costituzionale della composizione del Collegio costituisce, di per
sè, un presupposto per l'adozione di qualsivoglia decisione (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Peraltro, come in precedenza osservato, mentre è possibile
adottare una esegesi costituzionalmente corretta sulla base del
tenore letterale dell'articolo 23 primo comma dello Statuto
siciliano, la tassatività delle disposizioni di cui sopra non
consente di adottare, in subiecta materia, una esegesi costituzionale
corretta nè sussiste un diritto giurisprudenziale vivente che la
supporti (v. da ultimo Corte cost. ord. 30 gennaio 2003 n. 19).
Il Collegio peraltro ritiene che il vigente regime transitorio ed
anche la futura possibilità di diversa composizione del Collegio per
effetto di eventuali nuove nomine di laici regionali ex articoli 4,
6, 7 e 15 del decreto legislativo n. 373/2003 non influisca sulla
rilevabilità e rilevanza delle questioni sin qui prospettate.
Innanzitutto va osservato che il decreto legislativo n. 373/2003
è entrato in vigore il 29 gennaio 2004 e che, ai sensi dell'art. 14
dello stesso decreto da tale data sono abrogati il decreto
legislativo n. 654/1943 e il D.P.R. n. 204/1978, per cui nessuna
efficacia può più essere riconosciuta alla precedente normativa.
Per quanto invece concerne le nomine effettuate sotto il vigore
di quella va tuttavia considerato che, con espresso riferimento alle
nomine precedenti, la norma transitoria di cui all'art. 15 comma
primo del decreto legislativo n. 373/2003 consente ai laici
componenti della Sezione giurisdizionale di rimanere in carica sino
al compimento del sessennio a decorrere dal rispettivo giuramento,
(sia pure subordinatamente ad una dichiarazione di insussistenza
ovvero di intervenuta cessazione delle cause di incompatibilita),
mentre il successivo comma 2 consente ai medesimi la permanenza in
servizio per sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo, ancorchè versino in situazioni di incompatibilità o
comunque già scaduti.
Pertanto, il regime transitorio di cui ai commi 1 e 2
dell'articolo 15 del decreto legislativo n. 373/2003 consente
l'esercizio della giurisdizione di questo C.G.A. nella composizione
mista, atteso che per i membri laici presenti in questo Collegio il
sessennio non è ancora scaduto (v. allegati D, D1 e E, E1) e neppure
è scaduto il termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore del
predetto decreto legislativo (29 gennaio 2004).
Conseguentemente, le anzidette questioni di costituzionalità
possono essere sollevate anche nei confronti del primo, così come
del secondo comma del citato articolo 15 ovviamente, in parte qua, e
cioè con esclusivo riferimento ai membri laici della Sezione
giurisdizionale.
Peraltro va anche sottolineato che si tratta di questioni che
riguardano direttamente, e a regime, il modo di essere e di
funzionare di questo Consiglio.
Esse invero prescindono nel modo più completo dalla varia
posizione che possano rivestire gli attuali membri laici di questo
Consiglio in relazione al regime transitorio e cioè se proseguano
nell'incarico ovvero se vengano sostituiti da altri. Invero, le
questioni prospettate in precedenza concernono la legittimità
costituzionale in apicibus di una composizione mista di questo
Consiglio, questioni nei confronti della quale è irrilevante e
ininfluente la eventualità di nuove nomine di membri laici in
sostituzione o in aggiunta agli attuali.
Inoltre, onde fugare eventuali eccezioni di inammissibilità, è
opportuno richiamare il pacifico e costante insegnamento della Corte
costituzionale in tema di autonomia del processo costituzionale
secondo cui «il requisito della rilevanza riguarda solo il momento
genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato e non
anche il periodo successivo alla remissione della questione alla
Corte costituzionale» (v. da ultimo Corte cost. ord. n. 110/2000).
Nella medesima ottica è stato chiarito che «la vicenda del
processo incidentale di legittimità costituzionale non può essere
influenzata da circostanze di fatto sopravvenute nel procedimento
principale: e ciò in quanto, svolgendosi il processo incidentale
nell'interesse pubblico, e non in quello privato, una volta che esso
si sia validamente instaurato a norma dell'articolo 23 legge 11 marzo
1953 n. 87, acquisisce una autonomia che lo pone al riparo
dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo nel caso in
cui, per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il giudizio rimasto
sospeso (articolo 22 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale)» (Corte cost. ord. nn. 300/1984, 383/2002,
e v. anche dec. nn. 135/1963, 701/1988, 52/1986).
Quanto poi alla ammissibilità delle questioni anzidette il
Collegio si richiama parimenti all'insegnamento della Corte
costituzionale (Corte cost. nn. 177/1973, 25/1976 e 266/1988). La
Corte ha infatti affermato che la possibilità di una declaratoria di
incostituzionalità della composizione del Collegio non può far
venir meno, ex ante, la ammissibilità e rilevanza della questione
(Corte cost. n. 177/1973) poichè, in tal caso, siffatte questioni
non potrebbero mai venire sollevate (Corte cost. n. 266/1988).
Il Collegio non può non rilevare infine anche la singolarità
della circostanza occorsa in sede di emanazione del decreto
legislativo n. 373/2003 in esame, la cui norma di copertura
finanziaria è contenuta in un separato decreto-legge e precisamente
nell'articolo 6 del decreto legislativo 24 dicembre 2003 n. 354 la
cui entrata in vigore, ai sensi del successivo articolo 9, è stata
fissata per il 1° gennaio 2004 ed è stato successivamente convertito
nella legge 26 febbraio 2004 n. 45.
Dalla relazione tecnica allegata, a articolo 11-ter legge
n. 468/1978, al d.l. n. 354/2003 (v. allegato f), risulta che il
maggior onere complessivo a carica dello Stato, pari ad Euro
697.500,00, veniva ripartito in Euro 279.000,00 per compensi e
indennità per un presidente di sezione e due consiglieri di Stato
fuori ruolo ed in Euro 418.500,00 per la metà a carico dello Stato
del compenso iniziale di consigliere di Stato spettante ai nove
componenti laici.
In proposito, il Collegio osserva che la norma di cui sopra non
incide sulla rilevabilità e rilevanza delle questioni di
costituzionalità dianzi adombrate, in quanto ne rappresenta
semplicemente i conseguenziali sviluppi sul piano della finanza
statale, ma condiziona tuttavia la operatività delle disposizioni
della cui costituzionalità si dubita. Di qui la necessità di
denunciarne la incostituzionalità sia pure in via derivata e in
parte qua.
Va infine ricordato che, ex articolo 27 della legge n. 87/1953 è
possibile una declaratoria di incostituzionalità derivata.
Pertanto dalle censure rubricate sub A, A1, A2, A3, A4 dovrebbe
derivatamente discendere la incostituzionalità anche dell'articolo 6
del d. l. n. 354/2003, convertito nella legge 26 febbraio 2004 n. 45,
peraltro limitatamente alla parte in cui assicura la copertura
finanziaria dello Stato in misura pari alla metà dello stipendio
iniziale di consigliere di Stato per quattro componenti laici della
sezione giurisdizionale e quindi per Euro 186.000,00.
17. - Con riferimento, peraltro, alle questioni in precedenza
ritenute rilevanti e non manifestamente infondate, va rammentato in
relazione ai possibili effetti delle pronunce di incostituzionalità
che «l'eventuale vuoto di disciplina che verrebbe a prodursi in
conseguenza della dichiarazione d'illegittimità costituzionale ...
(vuoto di disciplina che spetterebbe in ogni caso al legislatore
colmare)» non può incidere sulla ammissibilità delle questioni di
costituzionalità (Corte cost. n. 266/1988 cit).
A tale proposito va conclusivamente sottolineato che
dall'eventuale accoglimento di taluna delle questioni di
costituzionalità dianzi esposte e ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate, non discenderebbe la eliminazione della
presenza in Sicilia del giudice amministrativo di appello ma, come
già sottolineato nelle ordinanze n. 185/2003 e n. 303/2003,
solamente la sostituzione della sezione giurisdizionale del C.G.A. a
composizione mista con una sezione giurisdizionale del Consiglio di
Stato a composizione ordinaria.
18. - Ritenuto pertanto che l'appello non possa essere definito
prescindendo dalla risoluzione delle anzidette questioni di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le seguenti
questioni di costituzionalita':
A) dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del successivo comma
2, nonchè dell'articolo 6 comma secondo del decreto legislativo
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4 comma 1
lettera d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2
limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'articolo
6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto
all'articolo 23 dello statuto siciliano ed all'articolo 102 primo
comma e 108 primo comma Cost. in quanto l'articolo 23 dello statuto
non prevede alcuna deroga alla composizione ordinaria delle sezioni
del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia e in rapporto agli
articoli 102 primo comma e 108 primo comma Cost. in quanto il decreto
legislativo n. 373/2003 cit. disciplina una materia riservata dalla
Costituzione alla legge statale, per cui eventuali deroghe a favore
dell'autonomia regionale debbono essere supportate da una espressa
previsione di pari rango costituzionale; nonchè, in rapporto agli
articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma Cost., in quanto
introduce una ingiustificata differenziazione dell'organo giudicante
e quindi anche dell'esercizio della giurisdizione su una parte del
territorio nazionale;
A.1) in subordine dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma secondo del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4
comma 1 lettera d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2
limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'articolo
6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto
all'articolo 23 primo comma dello statuto siciliano che non prevede
nè una sezione specializzata del giudice speciale nè una
composizione collegiale diversa da quella ordinaria e ciò anche in
relazione, quale tertia comparationis, (e con riferimento all'art. 3
della Costituzione) all'articolo 24 primo comma dello statuto
siciliano, concernente la composizione dell'Alta Corte, nonchè
all'articolo 23 terzo comma del medesimo statuto, all'art. 10 del
decreto legislativo 6 maggio 1948 n. 655 concernente la istituzione
di sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, all'art. 1
del decreto legislativo 18 giugno 1999 n. 200 ed agli articoli 90 e
91 secondo comma del T.U. delle leggi costituzionali di cui al d.P.R.
31 agosto 1972 n. 670;
A.2) in subordine dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma 2 del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4
comma 1 lettera d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2
limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'articolo
6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto
allo stesso articolo 23 primo comma dello Statuto siciliano, nonchè
in rapporto all'articolo 102 secondo comma e 108 primo e secondo
comma della Costituzione, non essendo consentito istituire sezioni
specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A.3) in subordine dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del
successivo comma 2, nonchè dell'articolo 6 comma 2 del decreto
legislativo n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4
comma 1 lettera d)» nonchè, in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2
limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'articolo
6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto
all'articolo 23 primo comma dello Statuto siciliano ed in rapporto al
primo comma della VI disposizione transitoria della Costituzione che
esclude dalla revisione la giurisdizione del Consiglio di Stato;
A.4) in subordine, qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'articolo 4 comma 1 lettera d) e del successiva
comma 2, nonchè dell'articolo 6 secondo comma del decreto
legislativo 373/2003 limitatamente alle prole «e all'articolo 4 comma
uno lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15 commi 1 e 2
limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'articolo
6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in relazione
alle questioni sollevate ai precedenti punti sub A, A1, A2, si
ripropongono le stesse questioni in rapporto anche al disposto
dell'articolo 117 secondo comma lettera l) della Costituzione,
dell'articolo 14 primo comma dello Statuto siciliano, dell'articolo
5, dell'articolo 117 primo comma e dell'articolo 120 secondo comma
della Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone la immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in giudizio, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti della Camera e del Senato e sia
altresì notificata al Presidente della Giunta regionale siciliana e
al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 10 marzo
2004.
Il Presidente: Virgilio
L'estensore: Giaccardi
04C0737