1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 febbraio 2020
Ordinanza del 5 febbraio 2020 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Porcelli Alessandro e altri contro Ministero della salute, Banca d'Italia e Poste Italiane S.p.a.. Esecuzione forzata - Esecuzione nei confronti di pubbliche amministrazioni (nella specie, Ministero della salute) - Fondi depositati su contabilita' speciali - Esclusione dalla soggezione a procedure di esecuzione forzata. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 800. (20C00296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
III Sezione Civile

Il giudice dell'esecuzione, in persona del dott. Giuseppe
Lauropoli, letti gli atti del procedimento r.g.e. n. 783/2017, a
scioglimento della riserva del 14 gennaio 2020.

Considerato in fatto e in diritto quanto segue

1. È stata introdotta da Alessandro, Claudio, Simone e Fabrizio
Porcelli azione esecutiva di pignoramento presso terzi in relazione
ad un debito del Ministero della salute;
2. In corso di procedura sono intervenuti altri creditori;
3. È stata resa dichiarazione negativa da parte della terza
pignorata Banca d'Italia;
4. A seguito di contestazione di tale dichiarazione, è stata
introdotta fase endoesecutiva finalizzata a pervenire
all'accertamento dell'obbligo del terzo nei confronti della Banca
d'Italia;
5. Nel corso di tale accertamento è stata disposta C.T.U.
finalizzata a verificare l'esistenza di somme pignorabili, riferibili
al predetto Ministero, presenti sui conti di Banca d'Italia;
6. All'esito di tale C.T.U. è emerso, in sintesi, quanto segue:
a. che il Ministero della salute è titolare di quattro fondi
di contabilità speciale (da ritenersi impignorabili per espressa
previsione normativa costituita dall'art. 1, comma 800 della legge n.
208 del 2015);
b. che lo stesso non è titolare di conti di Tesoreria
Centrale;
c. che alcuni pagamenti vengono dallo stesso effettuati a
carico della Tesoreria ma mediante prelevamento non di somme nella
disponibilità del singolo ministero, ma di somme presenti su conto
denominato «Disponibilità del Tesoro per il Servizio di Tesoreria»
(somme da ritenersi anch'esse impignorabili per espressa previsione
di legge, costituita dall'art. 5, comma 6 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 398/2003);
7. Alla luce di tali evidenze, il giudice dell'esecuzione ha
invitato le parti ad interloquire in merito alla costituzionalità
delle norme che dispongono vincoli di impignorabilità sulle somme
nella disponibilità del Ministero della salute, di fatto precludendo
ogni possibilità di azione esecutiva nei confronti di detto
Ministero;
8. Sono state depositate memorie tanto da parte procedente,
quanto da parte dell'Avvocatura generale dello Stato e il giudice,
all'esito dell'udienza del 14 gennaio 2020, ha riservato la
decisione.
Si ritiene che sussistano i presupposti per sollevare questione
di costituzionalità dell'art. 1, comma 800 della legge n. 208 del
2015, venendo in rilievo una questione rilevante ai fini della
presente procedura e non manifestamente infondata.
Non pare dubbia, innanzi tutto, e neppure viene in alcun modo
contestata dalle parti, la possibilità di sollevare questione di
costituzionalità anche nel corso di una procedura esecutiva.
A riguardo, la giurisprudenza della Corte costituzionale, fin da
epoca risalente, ha riconosciuto la possibilità per il tribunale, in
funzione di giudice dell'esecuzione, di sollevare questione di
costituzionalità (si veda Corte costituzionale, 15 luglio 1976, n.
211).
Del resto, sono numerose le pronunce della Corte costituzionale,
anche recentissime, che traggono origine proprio da una ordinanza di
rimessione emessa da un giudice dell'esecuzione nel corso di una
procedura espropriativa.
Quanto alla sicura rilevanza della questione, è sufficiente
notare come, laddove dovesse ravvisarsi la piena legittimità
costituzionale della disposizione in questione, la procedura
esecutiva non potrebbe che concludersi con esito negativo, con
conseguente estinzione della stessa e mancata soddisfazione dei
creditori procedenti ed intervenuti, mentre ove si affermasse la
illegittimità parziale o totale della disposizione in questione,
potrebbe ravvisarsi la sussistenza di crediti pignorabili (previa
verifica delle giacenze presenti sui fondi di contabilità speciale
del Ministero della salute al momento della notifica del pignoramento
ed in epoca successiva).
Venendo alla ritenuta non manifesta infondatezza della questione,
può osservarsi quanto segue.
A riguardo, come è stato precisato anche da parte esecutata
nella propria memoria in vista dell'udienza del 14 gennaio 2020, il
principio della responsabilità patrimoniale di cui al combinato
disposto degli articoli 2740 e 2910 del codice civile, si applica
anche allo Stato ed agli enti pubblici, sia pure con alcune
limitazioni.
Nulla impedisce, pertanto, al creditore di una pubblica
amministrazione di assoggettare ad espropriazione forzata somme nella
disponibilità della stessa, sempre che non si tratti di beni
dichiarati impignorabili per espressa previsione normativa.
Laddove, però, il sistema normativa posto a presidio dei fondi
nella disponibilità di una determinata amministrazione o di un
determinato ministero fosse tale da rendere nella sostanza
impossibile qualsiasi forma di esecuzione forzata nei confronti dello
stesso, occorrerebbe chiedersi se un tale sistema possa ritenersi
compatibile con i precetti costituzionali sanciti quanto meno dagli
articoli 3, 24 e 111.
Come già evidenziato, infatti, nella ordinanza interlocutoria
datata 3 ottobre 2019, dalle risultanze emerse a seguito della C.T.U.
curata dalla d.ssa Marina Di Ciommo è emerso come sia di fatto
preclusa qualsiasi possibilità di esecuzione forzata nei confronti
del Ministero della salute, in quanto lo stesso risulta sprovvisto di
conti accesi presso la Tesoreria Centrale e risulta titolare
unicamente di quattro fondi di contabilità speciale, dichiarati del
tutto impignorabili per espressa previsione di legge, costituita
dall'art. 1, comma 800 della legge n. 208 del 2015 (nella relazione
del C.T.U. si rilevava anche la possibilità per tale Ministero di
operare su conti di Tesoreria intestati al Ministero dell'economia;
fondi da ritenersi comunque impignorabili e, in ogni caso, intestati
a ministero diverso da quello esecutato).
Tali risultanze, peraltro, appaiono conformi ad analoghe
conclusioni alle quali è pervenuta questa sezione del Tribunale di
Roma con riguardo ad altre procedure esecutive avviate nei confronti
del Ministero della salute.
Non sfugge al giudicante la circostanza che esistano numerose
previsioni normative che limitano le possibilità di pignoramento nei
confronti di determinati enti pubblici o amministrazioni dello Stato,
previsioni della cui legittimità costituzionale la Corte
costituzionale si è a più riprese occupata, non escludendone la
conformità ai precetti costituzionali.
E, tuttavia, ciò che di peculiare pare profilarsi, nel presente
caso, è una preclusione assoluta di agire esecutivamente nei
confronti di tale Ministero ed è da tale specifica circostanza che
emergono i dubbi di costituzionalità che vengono evidenziati.
Si profila così un conflitto della disposizione in esame tanto
alla stregua dell'art. 3, quanto dell'art. 24, quanto dell'art. 111
della Costituzione.
In merito alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, è
sufficiente rilevare come un siffatto sistema contabile, che
impedisce qualsiasi azione esecutiva nei confronti del Ministero
della salute, finisca per integrare un'ingiusta differenziazione tra
il trattamento dei creditori di altri ministeri (che, a quanto è
dato conoscere, trovano sempre soddisfazione su somme rese
disponibili dai conti di Tesoreria) e il trattamento dei creditori
del Ministero della salute.
Come esposto in precedenza, pare poi profilarsi anche una
violazione dell'art. 24 della Costituzione dal momento che nel caso
in esame la norma contestata (art. 1, comma 800 della legge
n. 208/2015) svuota nei fatti di qualsiasi efficacia i titoli
esecutivi giudiziali, impedendo tanto gli atti di sequestro o
pignoramento, quanto le azioni esecutive, con ciò producendo
l'irrimediabile effetto di determinare un infruttuoso esito dei
tentativi di recupero coattivo delle somme dovute da sentenza.
Nè può ritenersi che una tale drastica limitazione dei mezzi di
tutela del creditore trovi giustificazione in ragione della
transitorietà o della valida esistenza di valide alternative di
tutela, venendo in rilievo un impianto normativo che in linea
generale e senza limiti di tempo preclude ogni possibile azione
esecutiva nei confronti del Ministero della salute.
Non trascurabile, poi, è il profilo di violazione dell'art. 111
della Costituzione, evidenziato da parte esecutante nella propria
memoria depositata in vista della udienza del 14 gennaio 2020, dal
momento che la norma in esame appare idonea ad alterare l'effettiva
parità delle parti nel processo esecutivo, attribuendo al debitore
ingiustificate tutele, determinando inoltre un'irrazionale
dilatazione dei tempi processuali e un ingiusto aggravio della
procedura esecutiva.
Nè, poi, sembra configurabile una interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in questione, solo che si
faccia riferimento al tenore letterale della stessa, la quale prevede
una ipotesi di totale impignorabilità delle somme presenti sui fondi
di contabilità speciale, senza prevedere alcuna possibile eccezione.
Per le ragioni esposte, il tribunale ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale sopra illustrata.
Conseguentemente, dispone la sospensione del processo esecutivo e
la rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale di Roma rimette alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale illustrata in motivazione,
relativa all'art. 1, comma 800 della legge n. 208/2015;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone la sospensione del processo esecutivo;
Manda alla cancelleria per tutti gli adempimenti di competenza ed
in specie per la notifica della presente ordinanza alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè per la comunicazione
della medesima ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Roma, 5 febbraio 2020

Il Giudice dell'esecuzione: Lauropoli