1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 856 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile - 21 novembre 1995
N. 856 Ordinanza emessa il 7 aprile 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 21 novembre 1995) dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Bellodi Letizia Previdenza e assistenza - Integrazioni al minimo di pensioni previdenziali - Somme erogate in eccedenza rispetto alla misura dovuta - Ripetibilita' incondizionata anche in deroga ai limiti vigenti all'epoca della percezione delle somme stesse e pur in presenza della buona fede del percipiente - Deteriore trattamento dei pensionati percettori in buona fede di indebiti trattamenti di integrazione al minimo rispetto alla piu' favorevole disciplina delle altre ipotesi di indebito pensionistico relativo alle pensioni previdenziali e alle pensioni di ex dipendenti pubblici - Incidenza sulla garanzia previdenziale. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 6, comma 11-quinquies, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638). (Cost., artt. 3 e 38, secondo comma). (095C1531) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-1995)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'I.N.P.S., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via della Frezza, n. 17, presso
gli avvocati Enrico Zicavo, Fabrizio Ausenda, che lo rappresentano e
difendono giusta procura speciale in calce al ricorso: ricorrente,
contro Bellodi Letizia, elettivamente domiciliata in Roma, viale
Regina Margherita, n. 192, presso l'avv. Giampaolo Petti che la
rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso:
controricorrente per l'annullamento della sentenza del tribunale di
Bologna emessa il 9 ottobre 1991 depositata il 31 ottobre 1991 r.g.
n. 939/1991;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 7
aprile 1995 dal Cons. dott. Vigolo;
Udito l'avv. Barbuto per delega Zicavo;
Udito l'avv. Petti;
Udito il p.m. in persona del sost. proc. gen.le dott. Carlo Tondi
che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
Ritenuto in fatto
Con atto depositato il 20 giugno 1990, la sig. Letizia Bellodi
ricorreva al pretore di Bologna e - premesso di essere titolare di
doppia pensione a carico dell'I.N.P.S. (l'una con decorrenza dal
luglio 1982 e l'altra con decorrenza dal maggio 1987), di essersi
sentita richiedere dall'Istituto, a seguito di provvedimento del 13
gennaio 1990, il rimborso di L. 8.367.850, quale trattamento di
pensione indebitamente percepito per superamento dei limiti
reddituali dal 1 maggio 1987 al 30 giugno 1989, talchè lo stesso
ente di previdenza aveva disposto il recupero della somma con
trattenute mensili di L. 127.950 sulla pensione VR80003715 (il che,
sotto il profilo pratico equivaleva alla sospensione della erogazione
di detta pensione), salvo il trattamento minimo sull'altra
(SO20029945); di avere inutilmente proposto ricorso avverso il
provvedimento di determinazione dell'indebito sostenendo che
l'importo della pensione VR avrebbe dovuto rimanere "cristallizzato"
nell'importo erogato alla data del 1 maggio 1987, data di cessazione
del diritto alla integrazione ex art. 6, comma 7, del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 1983, n. 638, chiedeva, in via principale, fosse dichiarato
che l'importo della pensione VR doveva rimanere come sopra
"cristallizzato", con conseguente ordine di reintegrazione della
pensione stessa e condanna dell'Istituto a restituire quanto già
"trattenuto"; in via subordinata, chiedeva fosse dichiarato che
l'Istituto non aveva comunque diritto a pretendere il rimborso della
somma di L. 8.367.850, in applicazione dell'art. 52 della legge 9
marzo 1989, n. 88.
L'I.N.P.S. opponeva che presupposto per la doppia integrazione è
la titolarità di due trattamenti pensionistici prima del 1 ottobre
1983, mentre la ricorrente era divenuta titolare di due pensioni dal
1 maggio 1987 e poichè essa percepiva già l'integrazione al minimo
dal 13 ottobre 1983, non avrebbe comunque potuto avere diritto alla
chiesta integrazione per il divieto di cui all'art. 6, comma terzo,
della legge citata; che la doppia integrazione comportava il recupero
ai sensi dall'art. 6, comma 11, del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638;
e che l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 era inapplicabile
nella fattispecie. Chiedeva quindi (per quanto interessa in questa
sede) il rigetto delle domande con declaratoria di legittimità del
recupero di L. 8.367.580; in particolare, la domanda di integrazione
della pensione VR avrebbe dovuto essere respinta dichiarandosi che, a
far tempo dal 1 ottobre 1983, l'integrazione al trattamento minimo
poteva essere attribuita ad una sola delle pensioni in godimento, a
norma degli artt. 6, commi terzo e sesto, della legge 11 novembre
1983, n. 638.
Con sentenza in data 2 ottobre/27 novembre 1990, il pretore
dichiarava che l'I.N.P.S. non aveva diritto a ripetere la somma di L.
8.367.850 e condannava l'I.N.P.S. a pagare quanto trattenuto, con
interessi legali dalla domanda, ma non pronunziava in punto di
diritto alla "cristallizzazione", oggetto delle richieste
dell'I.N.P.S.
Il tribunale di Bologna, con sentenza in data 9/31 ottobre 1991,
respingeva l'appello dell'Istituto di previdenza.
Ricorre per cassazione quest'ultimo con due motivi.
Resiste con controricorso la Bellodi.
Osserva in diritto
Al solo fine di stabilire la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della quale si mira oltre, osserva la
Corte che, col primo motivo, il ricorrente deduce violazione e falsa
applicazione dell'art. 112 c.p.c. in relazione all'art. 6, settimo
comma, della legge 11 novembre 1983, n. 638, come autenticamente
interpretato dall'art. 4 del d.-l. 21 gennaio 1992, n. 14 (art. 360,
n. 3, c.p.c.) e denuncia l'erroneità della qualificazione, da parte
del Tribunale, come domanda riconvenzionale, della negazione da parte
dell'Istituto del diritto di controparte alla c.d. cristallizzazione
della integrazione al minimo della seconda pensione, dal momento che
la stessa Bellodi, nell'atto introduttivo aveva chiesto che su una
delle due pensioni l'integrazione fosse "cristallizzata" e in
subordine che fosse negato il diritto dell'Istituto a ripetere somme
indebitamente erogate, stante la "sanatoria" di cui all'art. 52 della
legge 9 marzo 1989, n. 88. Pertanto, l'Istituto non era uscito "dai
limiti del petium e della causa petendi della controversia" e
l'impugnazione in punto di mancata pronuncia era ammissibile. Alla
luce della norma di interpretazione autentica, doveva, quindi,
ritenersi legittimo l'assunto dell'Istituto circa la non spettanza
della conservazione dell'importo del trattamento minimo sulla
pensione VR.
Col secondo motivo, l'INPS denuncia violazione dell'art. 52 della
legge 9 marzo 1989, n. 88, come antenticamente interpretato dall'art.
13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (art. 360, n. 3, c.p.c.), dal
momento che, contrariamente a quanto richiesto da quest'ultima norma,
l'errore non derivava da formale provvedimento dell'Istituto; esso
inoltre non era imputabile all'Ente erogatore, ma derivava da omessa
od incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti,
incidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta
(superamento dei limiti reddituali per l'integrazione al minimo),
sconosciuti allo stesso ente.
Il secondo motivo ha portata più vasta, investendo esso la
problematica della ripetibilità da parte dell'I.N.P.S. di pagamenti
indebiti di integrazione al minimo sulla seconda pensione, rispetto
all'oggetto del primo motivo, attinente alla ammissibilità della
domanda di declaratoria circa la spettanza di integrazione al minimo
su una sola pensione a far tempo dal 1 ottobre 1983; entrambi
presuppongono tuttavia l'esistenza dell'indebito pagamento e, dunque,
investono anche la questione della ripetibilità del trattamento non
dovuto.
Le sezioni unite di questa Corte, con la sentenza 22 febbraio 1995,
n. 1965, hanno affermato che la ripetibilità delle somme versate a
titolo di integrazione al trattamento minimo e non dovute per
mancanza dei presupposti di cui all'art. 6, primo comma del d.-l. 12
settembre 1993, n. 463, convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 1983, n. 638 - a norma del quale l'erogazione
dell'integrazione al minimo è ammissibile soltanto nel caso in cui
non venga superato un dato limite di reddito - prescinde dalla
sussistenza di un errore commesso dall'INPS nella fase di erogazione
delle suddette somme (e non è pertanto sussumibile nelle ipotesi
disciplinate dagli artt. 2033 c. civ., 80 r.c. 28 agosto 1924, n.
1422, 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 e 13 della legge 30 dicembre
1991, n. 412, che attribuiscono rilievo all'errore), ma è ammessa in
quanto espressamente prevista dall'art. 6, comma 11-quinques, del
d.-l. n. 463 del 1983, citato, in quale, nel presupporre una
fisiologica sfasatura temporale tra il momento in cui deve avvenire
l'erogazione della pensione ed il momento in cui può venire meno il
requisito reddituale, esclude la rilevanza dell'errore da parte
dell'Istituto nella erogazione di somme non dovute.
L'enunciato principio può ritenersi espressione del "diritto
vivente" per la funzione attribuita alle sezioni unite dall'art. 374,
comma secondo, c.p.c., di composizione dei contrasti che insorgano
(come nella specie: v. per diversa soluzione della questione: Cass. 5
febbraio 1992, n. 1230; 18 novembre 1992, n. 12330; 27 dicembre 1993,
n. 12822) tra le sezioni semplici.
Sembra, conseguentemente, da non condividere l'assunto del
Tribunale, secondo cui sarebbe, invece, applicabile al caso in esame
l'art. 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88, siccome norma di
carattere generale, inserita in una legge (recante "Ristrutturazione
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale") che si propone lo
scopo di modificare i criteri di gestione enunciati dalle norme
speciali, incluso quello risultante dal citato art. 6, comma
11-quinquies, sul recupero dell'indebito.
Ciò posto, mentre non sarebbe rilevante la questione di
costituzionalità che volesse proporsi con riferimento all'art. 52
della legge 9 marzo 1989, n. 88, la Corte ritiene debba essere
sollevata d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 11-quinquies, d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638,
il quale dispone che "le gestioni previdenziali possono procedere al
recupero sul trattamento di pensione delle somme erogate in eccedenza
anche in deroga ai limiti posti dalla normativa vigente", in
relazione agli artt. 3 e 38, comma secondo, della Costituzione.
La rilevanza di quest'ultima questione nasce evidentemente dalla
circostanza che, secondo la citata pronuncia delle sezioni unite di
questa Corte, deve farsi applicazione nella decisione della presente
controversia proprio della disposizione della cui legittimità
costituzionale si dubita.
La questione, inoltre, non appare manifestamente infondata.
Osserva questo Collegio a tale proposito, che per effetto dell'art.
52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 le altre categorie di pensionati,
per le quali l'indebito non attenga all'integrazione al minimo di una
seconda pensione, godono di un regime della ripetizione dell'indebito
pensionistico assolutamente di maggior favore.
L'art. 52 cit. dispone, infatti, che "1. - La pensione a carico
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti, delle gestioni
obbligatorie sostitutive o, comunque, integrative della medesima,
della gestione speciale minatori, delle gestioni speciali per i
commercianti, gli artigiani, i coltivatori diretti, mezzadri e coloni
nonchè la pensione sociale di cui all'art. 26 della legge 30 aprile
1969, n. 153, possono essere in ogni momento rettificate dagli enti o
fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi natura commesso in
sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione.
2. - Nel caso in cui, in conseguenza del provvedimento modificato,
siano state riscosse rate di pensione risultanti non dovute, non si
fa luogo a recupero delle somme corrisposte, salvo che l'indebita
percezione sia dovuta a dolo dell'interessato. (...)".
evidente la maggiore ampiezza della irripetibilità riconosciuta
dalla nuova normativa che sancisce il solo limite del dolo
dell'assicurato ed astrae perciò e dalla circostanza che l'indebito
trovi origine nell'atto attributivo della pensione od in fatto
sopravvenuto, e dal tipo di errore nel quale l'Istituto sia incorso.
La Corte costituzionale, investita della questione di legittimità
costituzionale (con riferimento, anche allora, agli artt. 3 e 38,
secondo comma, Cost.) dell'art. 52, secondo comma, legge ult. cit.,
interpretato nel senso che, in caso di prestazione pensionistica
indebita, non ne viene esclusa la ripetibilità in tutte le ipotesi
in cui la percezione del trattamento non dovuto sia avvenuta senza
dolo dell'interessato e, quindi, anche quando l'errore abbia
riguardato la sussistenza stessa del diritto alla prestazione, ha
dichiarato l'infondatezza della questione medesima osservando che la
disposizione sospettata di illegittimità costituzionale "risolve
radicalmente tutta la problematica insorta in materia di rettifica di
errori in cui può incorrere l'ente erogatore delle pensioni e in
quella conseguente della ripetibilità delle somme riscosse dal
pensionato. Si sancisce che non sono ripetibili le somme riscosse,
qualunque sia stata la ragione dell'errore e qualunque sia stato il
provvedimento, sul quale ha inciso l'errore dell'ente, compresa la
ritenuta sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del
diritto, compresi i provvedimenti di annullamento e di revoca delle
prestazioni previdenziali non seguiti da altri atti amministrativi".
"In altri termini, è sancita la irripetibilità delle somme
erogate, sia che l'errore sia caduto sull'an sia sul quantum. Unica
condizione richiesta è quella della mancanza di dolo
dell'interessato". (C. cost. 31 luglio 1990, n. 383).
Trattandosi di sentenza interpretativa di rigetto, essa non può
avere efficacia al di fuori del giudizio nel quale venne sollevata la
questione, ma non può disconoscersi sul piano ricostruttivo il
valore delle affermazioni di principio da essa assunte quali rationes
decidendi, laddove si sottolinea come l'interpretazione della norma
fatta propria (all'epoca) dalla Corte di cassazione (v., in
particolare, sent. 14 novembre 1989, n. 4805), nei termini sopra
riferiti - recepita dunque dal giudice delle leggi come "diritto
vivente" - sia "adeguatrice ai precetti costituzionali, ponendo su di
un piano di parità il trattamento dei pensionati dell'INPS e quello
dei pensionati ex dipendenti pubblici e rispettando altresì la
destinazione delle somme percepite al soddisfacimento dei bisogni
fondamentali e delle esigenze di vita del lavoratore e della sua
famiglia".
Tali essendo i valori che siffatta interpretazione dell'art. 52
della legge 9 marzo 1989, n. 88 fa salvi - sì da restare esclusa
(secondo la Corte costituzionale) qualsiasi violazione vuoi dell'art.
3 della Cost., per pretesa disparità di trattamento tra pensionati
INPS e pensionati ex dipendenti pubblici (art. 206 t.u. n. 1092 del
1973) e tra gli stessi pensionati INPS, vuoi dell'art. 38, primo cpv.
della Costituzione, secondo la prospettazione dell'autorità
giudiziaria remittente la quale aveva sottolineato come la diminuita
tutela della buona fede dell'accipiens, in tutte le ipotesi di errori
commessi dall'ente erogatore, avrebbe inciso su un trattamento
diretto a soddisfare i bisogni primari del lavoratore e della sua
famiglia -, la questione di costituzionalità si ripropone in termini
analoghi a quelli allora prospettati in ordine all'art. 6, comma
11-quinquies, della legge 11 novembre 1983, n. 638, che sancisce la
ripetibilità incondizionata, anche in deroga ai limiti posti dalla
normativa vigente, astraendo dalla "buona fede" dell'accipiens (la
quale, nel caso in esame, non è contestata), delle somme erogate in
eccedenza sul trattamento di pensione.
Sembra palese la disparità di trattamento tra pensionati che
abbiano riscosso in buona fede indebitamente trattamenti di
integrazione al minimo cui si applica l'art. 6, comma 11-quinquies,
del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con modificazioni,
nella legge 11 novembre 1983, n. 638 ed altri pensionati percettori
di indebito pensionistico cui si applica l'art. 52 della legge 9
marzo 1989, n. 88 e tra i primi ed i pensionati ex dipendenti
pubblici, ai quali si applica l'art. 206 d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1092, quale "interpretato autenticamente" dall'art. 3 della legge 7
agosto 1985, n. 428. Nè può sostenersi, proprio per i valori che le
norme in esame hanno inteso tutelare (posti in luce dalla citata
sentenza della Corte costituzionale), che l'adeguamento dei
trattamenti debba avvenire al livello di assoluto rigore derivante
dall'applicazione della norma sospettata di incostituzionalità.
Non costituisce, infine, ad avviso di questo Collegio, elemento di
discrimine tra le situazioni, volta a volta, poste a confronto, tale
da giustificare, sul piano razionale, la differenziazione della
disciplina dell'indebito pensionistico:
A) quanto agli altri pensionati I.N.P.S., la circostanza che
l'art. 6, comma 11-quinquies del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638,
prescinda dall'errore dell'Istituto e trovi la sua ratio nella
"fisiologica sfasatura tra il momento in cui deve avvenire
l'erogazione della pensione ed il momento in cui può venire meno il
requisito reddituale" (Cassazione s.u. n. 1965/1995 cit.). Infatti,
fermo restando che eventuali comportamenti dolosi (anche sul piano
della reticenza) del pensionato, di per sè escluderebbero la non
ripetibilità, la "fisiologica sfasatura", considerata dal lato
dell'accipiens, non elimina affatto, nè giustifica la lesione dei
diritti costituzionali allo stesso garantiti dall'art. 38, comma
secondo, della Costituzione, mentre, dal lato del solvens, non può
porsi in dubbio che la protratta ignoranza delle condizioni di fatto
o di diritto ostative alla erogazione si risolve essa pure per l'Ente
in una falsa rappresentazione della realtà (non esente, talora, da
connotazioni di "colpa" dello stesso Istituto previdenziale: nel caso
in esame l'integrazione che l'INPS assume non dovuta sulla seconda
pensione, essendo esso erogatore anche di altra pensione, si è
protratta per oltre un biennio) le cui conseguenze non appare
razionale siano poste a carico (di diritti costituzionali)
dell'assicurato. Se si aggiunge che la mancanza di meccanismi
normativi in qualche modo analoghi (in via esemplificativa) allo
spatium deliberandi sottostante alla disposizione di cui all'art. 7
della legge 11 agosto 1973, n. 533, non consente di stabilire entro
quali limiti temporali la "sfasatura" di cui si è detto possa
considerarsi "fisiologica", risulta chiaro come tale supposta
"discriminante" tra le situazioni poste a confronto condurrebbe in
concreto ad una compressione non giustificabile sul piano della
razionalità, della situazione soggettiva di taluni pensionati che
non si verifica per altri;
B) quanto ai pensionati ex dipendenti pubblici, non costituiscono
elementi differenziali tra le situazioni poste a confronto, tali da
giustificare la differenziazione della disciplina dell'indebito
pensionistico, la circostanza - del tutto estrinseca - della
necessità di un precedente provvedimento (poi revocato o modificato)
che abbia dato luogo a riscossioni indebite di trattamenti
pensionistici e di un successivo atto di revoca o di modifica dello
stesso (elementi formali già richiesti secondo l'interpretazione
dell'art. 206 cit. della precedente giurisprudenza amministrativa e
sottolineati dall'art. 3 della legge n. 428/1985, cit., il quale
richiede altresì la "definitivita'" del primo provvedimento e
l'assoggettabilità del secondo a "registrazione", stante la
prevalenza assoluta dei valori posti in luce dalla sentenza della
Coste costituzionale n. 383/1990, cit.
Dalle considerazioni sin qui svolte, particolarmente in punto di
mancata tutela della buona fede dell'accipiens e di incidenza del
"recupero" sulle residue risorse pensionistiche dell'interessato,
risulta evidente come, anche in relazione all'art. 38, comma secondo,
Cost. (diritto del pensionato ad un trattamento adeguato a soddisfare
i bisogni primari suoi e della sua famiglia) non sia manifestamente
infondato il dubbio circa la costituzionalità dell'art. 6, comma
11-quinquies, d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di cui
in motivazione, in riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma,
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 11-quinquies del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638;
Sospende il presente giudizio di cassazione;
Ordina, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al procuratore generale presso questa
Corte nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Roma, addì 7 aprile 1995.
Il presidente: Pontrandolfi
95C1531