1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 28-5-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA 19 - 23 maggio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Limiti fissati nell'ordinanza di rimessione - Irricevibilita' di ulteriori questioni o profili dedotti dalle parti. Sanita' pubblica - Medici universitari - Opzione per l'attivita' assistenziale intramuraria, esclusiva - Carenza di strutture e spazi idonei allo svolgimento delle attivita' assistenziali - Prospettata incoerenza e irrazionalita' della normativa, con violazione del principio di buon andamento e dei principi e criteri direttivi della delega legislativa nonche' disparita' di trattamento dei medici universitari, rispetto ai docenti di tutte le altre facolta', con lesione del diritto alla retribuzione e dell'autonomia universitaria - Modifiche del quadro normativo intervenute anteriormente alle ordinanze di rimessione - Difetto di motivazione in ordine alla persistente rilevanza delle questioni - Manifesta inammissibilita'. - D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, artt. 3 e 5, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12. - Costituzione, artt. 3, 33, 35, 36, 76 e 97. (003C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 28-5-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 5, commi
da 1 a 12, del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517
(Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed
università, a norma dell'art. 6 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), promossi con ordinanze del 4 dicembre 2000, dell'8 gennaio,
del 3 maggio 2002 (n. 2 ordinanze) dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e del 1° luglio 2002, dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
rispettivamente iscritte al n. 557 del registro ordinanze 2001 ed ai
nn. 254, 389, 390 e 504 del registro ordinanze 2002 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, 1ª serie speciale,
dell'anno 2001 e nn. 22, 37 e 47, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di C. B. ed altro,
dell'Università Cattolica del Sacro Cuore e di V. R. ed altri,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 febbraio 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
quattro ordinanze depositate il 4 dicembre 2000, l'8 gennaio ed il
3 maggio 2002, ed il Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, sezione staccata di Catania, con una ordinanza depositata il
1° luglio 2002, nel corso di altrettanti giudizi promossi da docenti
universitari delle facoltà di medicina e chirurgia (infra: medici
universitari) di differenti Università degli studi, hanno sollevato
questione di legittimità costituzionale delle seguenti disposizioni
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei
rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma
dell'art. 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419): art. 5, comma 8,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione; art. 5, comma 7,
in riferimento agli artt. 33 e 76 della Costituzione; art. 5, commi
da 1 a 6 e da 8 a 11, nonchè art. 3 - quest'ultimo nella parte in
cui non prevede una partecipazione diretta degli organi universitari
nelle scelte delle aziende ospedaliero-universitarie in materia di
collegamento tra le attività di assistenza, didattica e ricerca - in
riferimento agli artt. 33 e 76 della Costituzione, nonchè, il
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, dell'art. 5,
commi 7 ed 8, del d.lgs. n. 517 del 1999 in riferimento agli artt. 3,
33, 35, 36, 76 e 97 della Costituzione, degli artt. 3 (nelle parti
sopra indicate) e 5, commi da 1 a 6 e da 8 ad 11, citati, in
relazione agli artt. 33 e 76 della Costituzione, ed inoltre, il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio - con le ordinanze reg.
ord. n. 254, n. 389 e n. 390 del 2002 - anche dell'art. 5, comma 12,
in riferimento agli artt. 3, 33, 76 e 97 della Costituzione;
che le ordinanze, con argomentazioni in larga misura
coincidenti, censurano l'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517 del 1999,
il quale stabilisce un termine perentorio entro il quale i medici
universitari esercitano o rinnovano l'opzione - prevista dal comma 7
- per l'esercizio di attività assistenziale intramuraria (c.d.
attività assistenziale esclusiva), ovvero di attività
libero-professionale extramuraria, disponendo che, in mancanza di
comunicazione, si intende effettuata l'opzione per l'attività
assistenziale esclusiva;
che, ad avviso dei rimettenti, la norma, fissando detto
termine indipendentemente dalla individuazione delle strutture
destinate allo svolgimento dell'attività assistenziale intramuraria,
si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in
quanto la loro preventiva identificazione configurerebbe un
presupposto dell'opzione e, proprio per questo, la disposizione
inciderebbe negativamente sulla compenetrazione tra attività
assistenziale ed attività didattico-scientifica, in violazione dei
principi di coerenza e razionalità dell'ordinamento, nonchè di buon
andamento dell'amministrazione;
che, secondo i giudici a quibus, l'art. 5, comma 7, del
d.lgs. n. 517 del 1999 e le disposizioni ad esso sottese e connesse -
ossia i commi da 1 a 6 e da 8 a 11 - nonchè l'art. 3, nella parte
riguardante l'organizzazione interna delle aziende
ospedaliero-universitarie, violerebbero gli artt. 33 e 76 della
Costituzione, e, in particolare, la configurazione dell'opzione per
l'attività assistenziale esclusiva quale requisito per
l'attribuzione degli incarichi di direzione dei programmi di cui al
comma 4 della norma in esame si porrebbe in contrasto con il
principio di compenetrazione tra attività sanitaria assistenziale ed
attività didattica e di ricerca scientifica, assoggettando
l'attività assistenziale svolta dal medico universitario alle
determinazioni organizzative del direttore generale dell'azienda;
che, secondo le ordinanze, agli organi dell'università
sarebbero stati attribuiti compiti marginali nel coordinamento degli
interessi concernenti l'insegnamento e la ricerca scientifica e non
risulterebbe garantito lo svolgimento da parte dei medici
universitari dell'attività assistenziale «funzional[e] alle esigenze
della didattica e della ricerca», in violazione dell'art. 6, comma 1,
lettera b), della legge 30 novembre 1998, n. 419;
che, ad avviso dei rimettenti, «la normativa delegata in
materia di opzione» (ossia l'art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a 11,
nonchè l'art. 3 del d.lgs. n. 517 del 1999 «in parte qua»), si
porrebbe in contrasto con gli artt. 33 e 76 della Costituzione, nella
parte in cui stabilisce il divieto di attribuzione al medico
universitario, che non abbia scelto l'attività assistenziale
esclusiva, della direzione delle strutture e dei programmi
finalizzati alla integrazione di queste attività, in quanto detto
divieto non garantirebbe «la coerenza fra l'attività assistenziale e
le esigenze della formazione e della ricerca» (art. 6, comma 1,
lettere b) e c), della legge n. 419 del 1998) e realizzerebbe una
modificazione dello stato giuridico del personale universitario, in
violazione dei principi e dei criteri direttivi della legge-delega;
che, secondo il Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, l'art. 5, commi 7 ed 8, del d.lgs. n. 517 del 1999,
realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento dei
docenti universitari delle facoltà di medicina e chirurgia rispetto
ai docenti di tutte le altre facoltà «ai quali non è imposta
opzione alcuna in ordine all'esercizio «intramurario o extramurario»
dell'attività professionale privata», mentre l'art. 5 di detto
decreto legislativo violerebbe altresì l'art. 35 della Costituzione,
poichè l'opzione per l'esercizio dell'attività extramuraria
priverebbe i docenti universitari «di una delle tre attività
istituzionali di cui il loro lavoro si compone», ponendosi in
contrasto con l'art. 36 della Costituzione, «avendo riguardo ai
consistenti apporti economici di cui sarebbe privato il docente
optante per la prestazione «extramuraria» (dimezzamento degli
appannaggi e perdita degli incentivi)»;
che, ad avviso dei rimettenti che impugnano anche il comma 12
dell'art. 5 del d.lgs. n. 517 del 1999, questa norma, nella parte in
cui dispone che, fino alla data di entrata in vigore della legge di
riordino dello stato giuridico universitario, «lo svolgimento di
attività libero professionale intramuraria comporta l'opzione per il
tempo pieno e lo svolgimento dell'attività extramuraria comporta
l'opzione per il tempo definito ai sensi dell'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382», recherebbe una
disciplina dei rapporti di lavoro a tempo pieno ed a tempo definito
difforme rispetto a quella stabilita dall'art. 11 del d.P.R. n. 382
del 1980, come modificato dall'art. 3 della legge 9 dicembre 1985,
n. 705, e dagli artt. 3 e 4 della legge 18 marzo 1989, n. 118, lesiva
dell'art. 3 della Costituzione, del principio dell'autonomia
universitaria nel perseguimento dei fini istituzionali, didattici e
scientifici e dell'art. 76 della Costituzione, poichè inciderebbe
sullo stato giuridico dei medici universitari, eccedendo il contenuto
della delega conferita al Governo dall'art. 6, lettera c), della
legge 30 novembre 1998, n. 419, realizzando una intrinseca
contraddittorietà della disciplina concernente i medici
universitari, in violazione sia dell'art. 3 della Costituzione, sia
dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo della mancanza di
proporzionalità rispetto agli scopi da realizzare;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in tutti
i giudizi, con distinti atti, di contenuto in larga misura
coincidente, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili e comunque infondate;
che, ad avviso della difesa erariale, il d.lgs. 28 luglio
2000, n. 254, attribuendo ai medici universitari la facoltà di
esercitare l'attività libero-professionale intramuraria in regime
ambulatoriale presso i propri studi, nei casi di carenza di strutture
e di spazi idonei all'interno delle aziende
ospedaliero-universitarie, inciderebbe sulla fondatezza delle censure
riferite all'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517 del 1999;
che, secondo l'interveniente, la norma in esame, al comma 8,
fissando un termine perentorio per l'esercizio dell'opzione de qua,
non sarebbe legata da alcun nesso con il comma 7, e, comunque, i
medici universitari, allorquando effettuano la scelta, sono
consapevoli degli effetti che ne derivano;
che le censure riferite all'art. 5, comma 7, cit., ed alle
disposizioni ad esso sottese, sarebbero infondate, in quanto gli
incarichi di direzione dei programmi del comma 4 sono stati
ragionevolmente riservati ai medici universitari i quali, scegliendo
il rapporto esclusivo, assicurano piena disponibilità per la loro
realizzazione;
che, a suo avviso, le censure riferite all'art. 76 della
Costituzione sarebbero infondate, poichè la legge-delega ha inteso
rafforzare la collaborazione tra Università e Servizio sanitario
nazionale, realizzando la coerenza fra l'attività assistenziale e le
esigenze della formazione e della ricerca anche grazie
all'organizzazione dipartimentale e alle opportune disposizioni in
materia di personale, stabilendo principi correttamente attuati dal
d.lgs. n. 517 del 1999;
che, negli atti di intervento depositati nei giudizi
introdotti dalle ordinanze reg. ord. n. 254/2002, n. 389/2002,
n. 390/2002 e n. 504/2002, la difesa erariale osserva che la Corte,
con la sentenza n. 71 del 2001, avrebbe affermato che spetta alla
discrezionalità del legislatore ordinario modulare il rapporto tra
attività di ricerca ed insegnamento ed attività di ricerca dei
medici universitari;
che, nel merito, a suo avviso, la censura riferita
all'art. 5, comma 12, del d.lgs. n. 517 del 1999 sarebbe infondata,
in quanto la diversità della disciplina applicabile ai medici
universitari deriva da una scelta liberamente e consapevolmente
esercitata e la sua peculiarità rispetto a quella concernente i
docenti universitari delle altre facoltà sarebbe giustificata
dall'esigenza di assicurare il corretto svolgimento dell'attività
assistenziale all'interno delle strutture ospedaliere;
che nei giudizi introdotti dalle ordinanze n. 557 del 2001 e
n. 504 del 2002 si sono costituiti alcuni dei ricorrenti nel processo
principale, chiedendo che le questioni siano accolte;
che, nel giudizio promosso dall'ordinanza n. 557 del 2001, si
è altresì costituita l'Università Cattolica del Sacro Cuore -
parte convenuta nel processo principale - la quale, nell'atto di
costituzione e nella memoria depositata in prossimità della camera
di consiglio, ha chiesto che la Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale anche degli artt. 4, comma 2, 5, commi 13 e 14, del
d.lgs. n. 517 del 1999, in riferimento all'art. 33, ultimo comma,
della Costituzione, nonchè dell'art. 2, in relazione agli artt. 32 e
33 della Costituzione, dell'art. 7, comma 1, ed 8, comma 4, in
riferimento agli artt. 33 e 42 della Costituzione - norme queste non
censurate dall'ordinanza di rimessione - eccependo altresì
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, commi 7, 11 e 12, di
detto decreto anche in riferimento all'art. 32, della Costituzione,
parametro non indicato dal giudice a quo.
Considerato che le ordinanze censurano, in gran parte, le stesse
norme, in riferimento agli stessi parametri costituzionali, svolgendo
argomentazioni sostanzialmente coincidenti, sicchè è opportuna la
riunione dei giudizi;
che il thema decidendum del presente giudizio deve ritenersi
limitato alle norme ed ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, poichè, secondo la consolidata giurisprudenza di questa
Corte, non possono essere presi in considerazione, oltre i limiti in
queste fissate, ulteriori questioni o profili di costituzionalità
dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri
dal giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (tra le molte,
ordinanze n. 379 del 2001 e n. 219 del 2001);
che, anteriormente a tutte le ordinanze di rimessione,
l'art. 3 del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254, ha modificato
l'art. 15-quinquies, comma 10, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 -
al quale rinvia l'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517 del 1999 -
consentendo, nel testo così vigente, «in caso di carenza di
strutture e spazi idonei alle necessità connesse allo svolgimento
delle attività libero-professionali in regime ambulatoriale,
limitatamente alle medesime attività e fino al 31 luglio 2003,
l'utilizzazione del proprio studio professionale con le modalità
previste dall'atto di indirizzo e coordinamento di cui al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 27 marzo 2000» e disponendo
altresì che resta fermo «per l'attività libero professionale in
regime di ricovero, quanto disposto dall'articolo 72, comma 11, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448»;
che, ancora in data anteriore a quattro delle cinque
ordinanze, è sopravvenuto l'atto di indirizzo e coordinamento
approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
24 maggio 2001, recante le linee guida concernenti i protocolli di
intesa da stipulare tra regioni e università per lo svolgimento
delle attività assistenziali delle università nel quadro della
programmazione sanitaria nazionale e regionale, il quale, tra
l'altro, stabilisce le direttive riguardanti le modalità della
collaborazione tra detti enti, allo scopo di assicurare
l'integrazione delle attività assistenziali, didattiche e di
ricerca, fissando inoltre i criteri per l'organizzazione interna
delle aziende ospedaliero-universitarie;
che, benchè tali atti influiscano sul complessivo quadro
normativo di riferimento nel quale si inscrivono le questioni di
legittimità costituzionale sollevate, gli stessi non risultano presi
in esame e, conseguentemente, i giudici a quibus non hanno
esplicitato se il mutamento dell'assetto normativo abbia
eventualmente inciso, ed entro quali limiti, sulla fattispecie
sottoposta al loro esame;
che la mancanza di ogni specificazione al riguardo determina
la carenza della motivazione in ordine alle ragioni che, secondo i
rimettenti, fanno ritenere la perdurante rilevanza della questione;
che, pertanto, le questioni devono essere dichiarate
manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3 e 5, commi 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10 11 e 12, del decreto legislativo 21 dicembre 1999,
n. 517 (Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed
università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 33, 35, 36, 76 e 97
della Costituzione dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio e
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione
staccata di Catania, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 maggio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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