1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 102 SENTENZA 22 febbraio - 9 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti pubblici - Provincia autonoma di Trento - Personale dipendente - Disciplina del rapporto d'impiego - Travalicamento della sfera di autonomia attribuita alla provincia - Accordi sindacali di regolamentazione resi esecutivi con decreto del presidente della giunta - Mancata corrispondenza dei motivi addotti nel provvedimento di rinvio governativo e in quello di rimessione per il giudizio di costituzionalita' Inammissibilita'. Enti pubblici - Provincia autonoma di Trento - Personale dipendente - Perequazione con le posizioni giuridiche degli enti pubblici operanti nel territorio della regione Trentino-Alto Adige - Personale medico, veterinario e dei vigili del fuoco Previsione di distinte posizioni e presunta competenza legislativa esclusiva della provincia - Riserva relativa - Infondatezza. Legge provincia Trento riapprovata il 18 luglio 1988, art. 2, n. 6, artt. 1 e 5, primo comma, artt. 3 e 4, settimo comma). Statuto speciale regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 1, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) (089C0241) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e
5 della legge della Provincia autonoma di Trento riapprovata il 18
luglio 1988 dal Consiglio provinciale, avente per oggetto: "Norme
generali in materia di assetto della disciplina del rapporto di
impiego del personale della Provincia" promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 agosto 1988,
depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 22 del
registro ricorsi 1988.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e
l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della legge della Provincia di Trento, dal titolo
"Norme generali in materia di assetto della disciplina del rapporto
d'impiego del personale della Provincia", approvata il 18 gennaio
1988 e riapprovata il 18 luglio dello stesso anno. In particolare,
sono impugnati gli artt. 1, 2 n. 6, 3 e 4, settimo comma, 5, primo
comma.
L'art. 1 esorbiterebbe dalla sfera di autonomia attribuita alla
Provincia, laddove, determinando l'ambito di applicazione della
legge, opera un generico riferimento al "personale degli enti
pubblici operanti nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige"
senza precisare che tali enti debbano essere quelli da essa
dipendenti e il cui ordinamento rientra nelle competenze provinciali.
Analoga censura è rivolta all'art. 2, n. 6, il quale prevede
genericamente che con legge provinciale siano disciplinate "le
garanzie del personale in ordine all'esercizio delle libertà e dei
diritti fondamentali". Gli artt. 3 e 4, settimo comma, violerebbero
l'art. 8, n. 1, dello Statuto regionale, secondo il quale
l'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto è riservato alla legge provinciale, in quanto prevedono che
il recepimento degli accordi per il personale dipendente possa essere
effettuato con atto amministrativo. Infine, l'art. 5, primo comma,
nel demandare agli accordi sindacali provinciali il compito di
prevedere distinte disposizioni per le categorie del personale medico
e di quello veterinario, contrasterebbe con l'art. 47 della legge n.
833 del 1978, in virtù del quale il trattamento economico e gli
istituti normativi del personale del servizio sanitario nazionale
devono essere disciplinati in base ad accordi nazionali e al d.P.R.
n. 761 del 1979.
2. - Si è costituita la Provincia autonoma di Trento, chiedendo
l'inammissibilità e, comunque, il rigetto del ricorso.
In relazione alle censure mosse all'art. 1, la Provincia osserva
che il personale degli enti pubblici operanti nel territorio della
Regione viene in considerazione, non già come oggetto di disciplina,
ma solo come termine di riferimento. Anche l'art. 2, n. 6, non
derogherebbe alla competenza legislativa provinciale, trattandosi di
norma di rango inferiore, destinata a operare nell'ambito della
competenza costituzionalmente attribuita alla Provincia. Del pari,
gli artt. 3 e 4, settimo comma, non sarebbero lesivi dell'art. 8, n.
1, dello Statuto, in quanto quest'ultimo, nell'attribuire potestà
legislativa primaria in materia di ordinamento del personale
provinciale, non prevederebbe una riserva assoluta di legge, come
sembrerebbe confermato anche dagli artt. 3, 6 e 10 della legge-quadro
sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Infine la censura
sull'art. 5 non terrebbe conto della speciale autonomia attribuita in
materia alla Provincia, la quale sarebbe confermata sia dall'art. 80
della legge n. 833 del 1978, sia dalle modifiche apportate dagli
artt. 9 e 14 della legge n. 93 del 1983.
3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Trento ha
presentato un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire le
osservazioni contenute nell'atto di costituzione, formula nuovi
motivi a sostegno della richiesta di infondatezza. In particolare, la
Provincia osserva che l'art. 1, nel disporre che la disciplina del
proprio personale debba conformarsi agli obiettivi della graduale
omogeneizzazione delle previsioni giuridiche nonchè della
perequazione e trasparenza dei trattamenti economici rispetto a
quelli dei dipendenti degli altri enti pubblici operanti nel
territorio provinciale, tenderebbe a tutelare un principio di riforma
economico-sociale sancito dall'art. 4 della legge n. 93 del 1983.
Anche gli artt. 3 e 4, settimo comma, si sarebbero conformati a una
norma fondamentale di riforma economico- sociale, vale a dire al
"principio della disciplina in base ad accordi" stabilito dagli artt.
6 e 10 della legge n. 93 del 1983 e al meccanismo di recezione degli
accordi ivi stabilito. Del resto, non si potrebbe dire che
l'attribuzione di una competenza legislativa piena (art. 8, n. 1,
dello Statuto) comporta una riserva assoluta di legge, dovendosi
piuttosto ritenere che in materia vige il principio della riserva
relativa stabilito dall'art. 97 della Costituzione. E ciò sarebbe
implicitamente ammesso, secondo la Provincia, dallo stesso
ricorrente, il quale non ha impugnato, contraddittoriamente, l'art.
2, n. 1, della legge provinciale, che demanda parte della disciplina
a fonti inferiori. Infine, l'impugnazione sull'art. 5, non terrebbe
conto del fatto che, come ha riconosciuto la stessa Corte, le regioni
speciali e le province autonome non sarebbero vincolate
all'applicazione degli accordi raggiunti in sede nazionale e che, a
norma dell'art. 6, n. 5, del d.P.R. n. 68 del 1986, è prevista, ai
fini della determinazione e della composizione dei comparti,
"un'apposita area negoziale per la professionalità medica,
concernente i medici chirurghi e veterinari che prestano la loro
attività alle dipendenze del Servizio sanitario nazionale".
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri dubita della
legittimità costituzionale della legge della Provincia di Trento,
dal titolo "Norme generali in materia di assetto della disciplina del
rapporto d'impiego del personale della Provincia", che è stata
approvata dal Consiglio provinciale il 18 gennaio 1988 e riapprovata,
a seguito del rinvio governativo, il 18 luglio dello stesso anno. In
particolare, il ricorrente sospetta d'incostituzionalita': a) gli
artt. 1 e 2, n. 6, i quali esorbiterebbero dalla sfera di autonomia
costituzionalmente attribuita alla Provincia, in quanto fanno
riferimento, il primo, ai dipendenti degli enti pubblici operanti nel
territorio della Provincia, anzichè ai soli dipendenti provinciali,
e, il secondo, a una generica disciplina, da attuarsi con un
successivo atto normativo, concernente "le garanzie del personale in
ordine all'esercizio delle libertà e dei diritti fondamentalì; b)
gli artt. 3 e 4, settimo comma, i quali, nel prevedere che l'impiego
pubblico provinciale sia regolato, per gli aspetti ivi indicati, da
accordi sindacali da rendere esecutivi con decreto del Presidente
della Giunta, violerebbero l'art. 8, n. 1, dello Statuto, che,
attribuendo alla Provincia una competenza legislativa esclusiva sulla
materia, presupporrebbe l'esistenza di una riserva di legge; c)
l'art. 5, primo comma, il quale, nel demandare agli accordi sindacali
provinciali il compito di stabilire distinte discipline per le
categorie del personale medico e di quello veterinario,
contrasterebbe con l'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in
virtù del quale il trattamento economico e normativo del personale
del servizio sanitario nazionale dev'essere disciplinato in base ad
accordi nazionali, resi esecutivi da decreti del Presidente della
Repubblica.
2. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilità della
questione di costituzionalità relativa all'art. 2, n. 6, in quanto
tale motivo di ricorso era contenuto nell'atto di rinvio, non già
come una vera e propria censura, ma, più semplicemente, come
un'osservazione che il Governo ha espresso in spirito di leale
cooperazione verso il legislatore provinciale.
Con giurisprudenza da tempo consolidata (v. sentt. nn. 8 del 1967,
147 del 1972, 123 e 132 del 1975, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del
1985, 217 del 1987, 726 del 1988 e 38 del 1989), questa Corte ha
affermato che tra il rinvio governativo per il riesame e il
successivo ricorso per illegittimità costituzionale deve sussistere
una sostanziale corrispondenza dei motivi addotti, in quanto l'uno e
l'altro atto costituiscono, a norma dell'art. 127 della Costituzione,
due distinte fasi funzionalmente collegate dal fine di esercitare un
controllo sulla legittimità della legge regionale o provinciale.
Poichè la ratio di tale principio risiede nella garanzia che la
regione o la provincia la cui legge sia sottoposta al controllo
dev'essere messa in condizione di poter conoscere sin dall'inizio i
dubbi di legittimità prospettati, al fine di poterli eliminare in
sede di riesame della legge ovvero di contestarne la fondatezza con
la riapprovazione ed, eventualmente, con la resistenza in giudizio,
da ciò discende che le osservazioni formulate dal Governo a fini
diversi da quello del controllo e non costituenti, pertanto, vere e
proprie censure, comportanti un vincolo di riesame per il Consiglio
regionale o provinciale, non possono essere validamente riprese e
sviluppate nel ricorso come motivi d'incostituzionalità della legge
impugnata.
E che i rilievi concernenti l'art. 2, n. 6, non costituiscano vere
e proprie censure è detto espressamente dal Governo nell'atto di
rinvio. In esso, infatti, dopo che sono stati esposti gli altri
profili d'illegittimità, si legge testualmente: "per tali motivi
Governo habet rinviato legge at nuovo esame Consiglio provinciale.
Governo habet inoltre osservato con riguardo at articolo 2, punto f
(rectius: 6) (...) che tale disciplina debet intendersi limitata at
ambito competenza legislativa provinciale". Appare, dunque, chiaro
che l'ultimo dei rilievi non rientra tra i motivi per cui il Governo
ha effettuato il rinvio della legge e, in conseguenza di ciò, non
può validamente costituire motivo di ricorso.
3. - Infondate nei termini appresso indicati sono le questioni
relative agli artt. 1 e 5, primo comma, della legge impugnata.
Secondo il ricorrente l'art. 1, nell'individuare per la legge
impugnata l'obiettivo "della graduale omogeneizzazione delle
posizioni giuridiche, della perequazione e trasparenza dei
trattamenti economici del proprio personale con quelli del personale
degli enti pubblici operanti nel territorio della Regione
Trentino-Alto Adige", esorbiterebbe dai confini dell'autonomia
provinciale, in quanto assumerebbe come proprio oggetto anche i
trattamenti economici del personale di enti diversi da quelli
provinciali. In realtà, stando anche al semplice tenore letterale
della disposizione impugnata, il riferimento agli altri dipendenti
degli enti pubblici operanti nel territorio regionale è chiaramente
operato come termine di comparazione per la graduale omogeneizzazione
e la perequazione dei trattamenti economici dei dipendenti
provinciali, e non già come oggetto di disciplina della legge
medesima.
Del pari infondata nei sensi di cui in motivazione è la questione
relativa all'art. 5, primo comma. Secondo il ricorrente, tale
articolo, nel prevedere che gli accordi sindacali provinciali
conterranno distinte disposizioni "in relazione alle categorie del
personale medico, veterinario e dei vigili del fuoco dipendenti dalla
Provincia", si porrebbe in contrasto con l'art. 8, n. 1, dello
Statuto, come attuato dall'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n.
833, per il quale il trattamento economico e normativo di tutto il
personale dipendente dal servizio sanitario nazionale, compreso
quello operante nella provincia di Trento, è disciplinato mediante
un accordo nazionale unico reso esecutivo con decreto del Presidente
della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei
Ministri. Non v'è dubbio che, contrariamente a quanto sostiene la
Provincia di Trento, l'art. 47 della legge n. 833 del 1978 è diretto
a stabilire una disciplina uniforme per tutto il personale dipendente
dal servizio sanitario nazionale, compreso quello operante nelle
province autonome di Trento e di Bolzano, come del resto è
dimostrato, tra l'altro, dal riferimento, al penultimo comma
dell'articolo, alle garanzie per la parificazione delle lingue
italiana e tedesca nella provincia di Bolzano. Tuttavia, deve
escludersi che con tale articolo si ponga in contrasto la norma
impugnata, in quanto quest'ultima si riferisce espressamente "alle
categorie del personale medico, veterinario (...) dipendenti dalla
Provincia", e non al personale operante all'interno del servizio
sanitario nazionale. Circoscritto, così, il suo ambito di
operatività, l'art. 5, primo comma, non può minimamente entrare in
collisione con il ricordato art. 47 della legge istitutiva del
servizio sanitario nazionale e non appare, pertanto, esorbitare dai
limiti costituzionalmente posti alla competenza legislativa
provinciale.
4. - Infondata è, infine, la censura prospettata dal Presidente
del Consiglio dei Ministri nei confronti dell'art. 3 e dell'art. 4,
settimo comma.
Tali articoli stabiliscono, per il trattamento economico e
normativo dei dipendenti della Provincia, il principio della
disciplina in base ad accordi provinciali, ripetendo, persino nella
formulazione letterale, le norme previste all'art. 3 della legge
quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93). Secondo il
ricorrente, tali disposizioni contrasterebbero con l'art. 8, n. 1,
dello Statuto del Trentino-Alto Adige, che, a suo dire,
nell'attribuire alla Provincia di Trento una competenza legislativa
esclusiva sull'ordinamento degli uffici pubblici e del personale,
prevedrebbe una riserva assoluta di legge.
Tuttavia, l'interpretazione che il ricorrente dà alla norma
statutaria invocata come parametro non è corretta. L'art. 8, nel
determinare le materie oggetto della competenza legislativa esclusiva
della Provincia di Trento, non mira a definire la ripartizione delle
competenze fra gli organi interni alla Provincia stessa, ma ha
piuttosto lo scopo di stabilire, nelle materie indicate, la linea del
confine esterno tra le competenze provinciali e quelle dello Stato o
di altre autonomie regionali o provinciali. La ripartizione
dell'ambito di competenza da riconoscere alla legge rispetto ai
regolamenti e agli atti amministrativi avviene necessariamente, anche
in relazione alle attribuzioni provinciali, sulla base dei principi
costituzionali regolanti il rapporto tra le fonti normative nelle
materie interessate. E, poichè in tema di organizzazione degli
uffici pubblici l'art. 97 della Costituzione dispone, come questa
Corte ha più volte affermato (v. sentt. nn. 221 del 1976, 161 del
1982), una riserva di legge relativa, ne consegue che non può
considerarsi costituzionalmente illegittima una norma che, stabilendo
i principi e i criteri che devono presiedere alla disciplina del
rapporto d'impiego provinciale, demandi quest'ultima a una procedura
complessa, basata sugli accordi con le categorie interessate e
culminante nella recezione degli stessi da parte di un decreto del
Presidente della Giunta provinciale, previa deliberazione della
Giunta medesima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, n. 6, della legge della Provincia di Trento (Norme
generali in materia di assetto della disciplina del rapporto
d'impiego del personale della Provincia), riapprovata il 18 luglio
1988, sollevata, in riferimento all'art. 8, n. 1, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Statuto Speciale della Regione Trentino-Alto
Adige), dal Presidente del Consiglio dei Ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 5, primo
comma, della suddetta legge della Provincia di Trento, sollevate, in
riferimento all'art. 8, n. 1 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto Speciale della Regione Trentino-Alto Adige), dal Presidente
del Consiglio dei Ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3 e 4, settimo comma, della suddetta legge della
Provincia di Trento, sollevate, in riferimento all'art. 8, n. 1 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto Speciale per il Trentino-Alto
Adige), dal Presidente del Consiglio dei Ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 9 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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