1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 604 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 1996
N. 604 Ordinanza emessa il 30 gennaio 1996 dal tribunale di Benevento nel procedimento civile vertente tra Nardone Nino, di Nino &amp; C. s.n.c. e il comune di Pietradefusi Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo, nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sui principi della tutela del diritto di proprieta' e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 283/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, terzo comma, e 97, primo comma). (096C0866) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
942/1987 del r.g., passata in decisione all'udienza del 16 gennaio
1996 tra Nardone Nino, di Nino &amp; C. s.n.c., in persona
dell'amministratore, elettivamente domiciliato in Venticano, alla Via
S. Croce n. 3 presso lo studio dell'avv. Carminantonio Colantuoni,
che lo rappresenta e difende, giusta mandato a margine della
citazione, attrice, il comune di Pietradefusi, in persona del sindaco
pro-tempore, autorizzato a resistere in giudizio con delibera della
g.m. n. 116 del 20 maggio 1987, rappresentato e difeso dall'avv.
Barletta Blandisio, con mandato a margine della comparsa di risposta,
elettivamente domiciliato in Benevento, presso il Consiglio
dell'ordine degli avvocati, convenuto.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 30 aprile 1987, la Nardone
Nino, di Nino &amp; C. s.n.c., conveniva in giudizio il comune di
Pietradefusi, esponendo che il suddetto ente aveva occupato a fini
espropriativi un fondo di sua proprietà, sito in Venticano,
irreversibilmente trasformato dall'opera pubblica realizzata nel
corso della stessa, senza che la procedura espropriativa fosse stata
perfezionata.
Alla stregua di quanto esposto, l'attrice chiedeva il risarcimento
dei danni per la ravvisata illegittima "occupazione acquisitiva" di
suolo subita, nonchè il pagamento delle indennità per i periodi di
occupazione legittima ed illegittima.
Si costituiva l'ente, che eccepiva l'infondatezza della domanda,
deducendo, altresì, che il termine quinquennale di occupazione era
stato prorogato dalla legge n. 42/1985. Nel corso dell'istruzione, il
g.i. nominava un c.t.u., al fine di determinare il valore venale del
suolo occupato, gli altri danni eventualmente arrecati, nonchè le
indennità per i periodi di occupazione legittima ed illegittima.
Precisate le conclusioni, la causa veniva rimessa al collegio.
Nella comparsa conclusionale, il comune convenuto invocava
l'applicazione, nella riliquidazione del risarcimento dovuto alla
controparte, dell'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992, convertito con
modificazioni nella legge n. 359/1992, così come sostituito
dall'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995,
entrata in vigore nelle more del giudizio. All'udienza del 16 gennaio
1996, il collegio si riservava ogni decisione.
Motivi della decisione
Rileva il tribunale che nelle more del presente giudizio, in virtù
della modifica apportata dall'art. 1, sessantacinquesimo comma, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 ("Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica") entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come
previsto dall'art. 244), è stata estesa l'applicazione del criterio
legale di determinazione delle indennità espropriative di cui
all'art. 5-bis del d.-l. n. 333/1992 convertito con modificazioni
nella legge n. 359/1992 anche alla misura dei risarcimenti dovuti in
conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis citato nel testo previgente disponeva,
tra l'altro (comma n. 1) che, fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13/III della legge n. 2892 del 1895, sostituendo in ogni
caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale
rivalutato di cui all'art. 24 e seguenti del t.u. 22 dicembre 1986,
n. 917 (in pratica operando la media aritmetica tra il valore venale
del suolo e la rendita catastale rivalutata degli ultimi dieci anni),
riducendo poi l'importo ottenuto del 40% (salvi i casi di cessione
volontaria e quelli equiparati, a seguito della sentenza n. 283/1993
della Corte costituzionale).
Il sesto comma dell'articolo citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del d.-l. n. 333/1992 (in pratica all'8
agosto 1992).
L'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995 ha
sostituito integralmente tale ultimo comma, nei termini testuali
seguenti: "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno, alla data di conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia quello relativo alla perdita della proprietà, nei casi di
"occupazione acquisitiva" o "accessione invertita", non è seriamente
contestabile, tenuto conto dell'operato abbinamento, disgiuntivo e
congiuntivo, nella previsione legislativa, all'indennità di
espropriazione e considerato che, nella materia de qua, il solo altro
risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale è del tutto
inconcepibile il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati
(in cui uno dei valori da mediare è dato dal valore cd. "pieno" del
suolo). Evidente è, dunque, l'intenzione del legislatore il quale,
per palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di "fatto", poste in essere dalla p.a. o dai
soggetti per conto della stessa operanti, facendo salve solo (come
già avvenuto nel 1992) le determinazioni divenute inoppugnabili in
sede amministrativa o per effetto di giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che nella vertenza in esame, essendo ancora,
tra l'altro, controverso l'importo del risarcimento dovuto
all'attrice in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la
cui verificazione, peraltro, è pacifica, controvertendosi solo in
ordine alla risalenza della stessa, se alla scadenza del quinquennio
o del successivo biennio di una assunta proroga legale
dell'occupazione di urgenza), non si è ancora formato un "giudicato"
in ordine all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre
applicare necessariamente il jus superveniens alla principale delle
questioni, di carattere sostanziale, dibattuta tra le parti.
Da quanto sopra considerato discende la rilevanza ai fini del
presente giudizio, come richiesto dall'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, della questione di costituzionalità
dell'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995,
attesa la natura di area edificabile del fondo dell'attrice, come
emerso dalla c.t.u.
Tanto premesso, osserva il tribunale che tale questione si
configura, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione non
palesamente infondata.
L'operata parificazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite si risolve, infatti, in una
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni, poste a
garanzia del diritto di proprietà privata che, come ripetutamente
affermato dalla giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, può essere sì sacrificato previo
indennizzo, in vista delle esigenze della collettività ed in
considerazione della sua funzione sociale, ma nei casi previsti dalla
legge e nel rispetto delle rigorose forme dei procedimenti
amministrativi finalizzati alla espropriazione. I seri dubbi di
legittimità costituzionale, in relazione al principio di uguaglianza
di cui all'art. 3, si pongono sotto un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, dei titolari dei
diritti di proprietà immobiliare illegittimamente acquisiti dalla
p.a. o da chi, per essa, si sia avvalso dell'istituto
dell'occupazione acquisitiva, in quanto nei confronti ed a discapito
dei predetti la norma introdotta dall'art. 1, sessantacinquesimo
comma, della legge n. 549/1995 introduce una vistosa deroga ad uno
dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, a termini del
quale chi abbia, per effetto della violazione della fondamentale
regola di convivenza sociale del neminem laedere, subito un danno,
ossia una decurtazione del proprio patrimonio, ha diritto
all'integrale ricostituzione dello stesso a carico dell'autore
dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 del
c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione, a
gli effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni
svoltesi nel rispetto delle regole ad esse preordinate e di quelle
della ablazioni "di fatto", verificatesi in conseguenza della mancata
osservanza delle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
palesi esigenze di contenimento della spesa pubblica, che hanno
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. artt. 23 e 53 della Costituzione), e non anche il
sostanziale avallo dell'illecito posto in essere dalla p.a., nel
quale si risolve l'operata eliminazione di ogni conseguenza
patrimoniale sfavorevole per la stessa, in dipendenza della mancata
osservanza del procedimento espropriativo, con il conseguente venir
meno della principale remora al compimento di atti illegittimi. Nè,
considerando la due diverse situazioni, di ablazioni lecite ed
illecite, dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene
la sostanziale equivalenza. Se è vero, infatti, che i sacrifici, in
termini di diritti dominicali, sono materialmente analoghi, deve
però osservarsi che non uguali ne sono le rispettive situazioni,
considerate sotto vari diversi aspetti, tra i quali vanno,
particolarmente, segnalati:
a) la possibilità, solo ove il procedimento
occupativo-espropriativo si svolga secondo le regole, di controllarne
l'iter e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso, quali
portatori di interessi legittimi correlati al compimento dei vari
atti procedimentali, nelle competenti sedi amministrative e
giurisdizionali;
b) il regime della prescrizione estintiva, che è più favorevole
per i detti soggetti, nelle ipotesi di legittima espropriazione, in
quanto il diritto alle indennità si estingue nel termine ordinario
decennale di cui all'art. 2946 del c.c., mentre nel caso di
"accessione invertita" conseguente ad illecita occupazione il termine
prescrizionale applicabile al diritto al risarcimento dei danni è
quello quinquennale di cui all'art. 2947 del citato codice.
Conseguenziali alle suesposte considerazioni si pongono i forti dubbi
di legittimità in relazione all'art. 42/III della Costituzione,
considerato che l'operata parificazione agli effetti patrimoniali
vanifica del tutto o in gran parte il principio di legalità delle
espropriazioni, posto a presidio della proprietà privata, se è vero
che, anche nel caso "patologico" di violazione della legge, la p.a.
può acquisire il diritto anzidetto, contraendo nei confronti degli
ex titolari dello stesso obbligazioni quantitativamente identiche a
quelle, nella previgente disciplina più contenute, che avrebbe
contratto nell'ipotesi "fisiologica" di osservanza della legge
stessa. Nè si può ritenere che il legislatore abbia inteso
introdurre il nuovo istituto della "espropriazione di fatto", da
porsi accanto alla procedura espropriativa rituale e legittima;
invero, l'espesso riferimento al risarcimento del danno, contenuto
nella norma in questione, esclude chiaramente tale ipotesi, ed, anzi,
si configura come una chiara conferma del carattere illecito
dell'"occupazione acquisitiva".
L'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995 appare,
altresì, in contrasto con il disposto dell'art. 97, primo comma
della Costituzione, secondo cui i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Tale norma postula
che la realizzazione dei compiti assegnati all'amministrazione non
deve andar disgiunta dal rispetto dalla giustizia sostanziale, che
s'impone sia nel confrontare gli interessi dei singoli con quelli
dell'amministrazione, sia nel confrontare tra loro gli interessi dei
vari soggetti estranei all'amministrazione inseriti nell'azione di
questa. Ora, il detto art. 1, nel prevedere che enti pubblici
debbono procedere al risarcimento dei danni, applicando i criteri
relativi alla determinazione dell'indennità espropriativa, per le
aree edificabili, ha introdotto una regola dell'azione amministrativa
che non garantisce, certo, il principio d'eguaglianza tra i "soggetti
passivi" delle "espropriazioni di fatto", e i "soggetti passivi" di
qualunque altro illecito aquiliano posto in essere dalla p.a. tra i
quali, come detto, emerge una chiara e non razionale diversità di
trattamento.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sentenza n. 188 del 17-23 maggio 1995). Ma la questione oggi si
pone in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a
detta Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative
differenze, caratterizzate e giustificate, sul piano della
legittimità costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse
conseguenze patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato
che, all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia
pure in forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le
conseguenze patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse
(ristoro parziale, in considerazione della funzione sociale della
proprietà e delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo
espropriativo, e reintegrazione piena della decurtazione patrimoniale
subita dal soggetto passivo, nel caso di risarcimento da illegittima
acquisizione).
Il processo va, pertanto ed ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, sospeso e gli atti rimessi, previ adempimenti di
rito in dispositivo indicati, alla Corte costituzionale, per il
giudizio di sua competenza, a termini degli artt. 134 e seguenti
della Costituzione.

P. Q. M.
Il tribunale dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
sessantacinquesimo comma, della legge n. 549/1995, nella parte in cui
prevede che "le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sia stato determinato in via definitiva
l'entità del risarcimento del danno, alla data di conversione del
presente decreto", in riferimento agli artt. 3, 42, terzo comma e 97,
primo comma, della Costituzione, limitatamente alle aree edilizie;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, alle parti ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in Benevento, addì 30 gennaio 1996
Il presidente: Tazza
Il giudice estensore: Caiazzo
96C0866