1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 21-3-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 5 - 16 marzo 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Sanita' pubblica - Organizzazione sanitaria - Emanazione di atti ministeriali per verificare il fenomeno delle liste di attesa - Conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano - Violazione della sfera di competenza provinciale in tema di ordinamento degli Enti sanitari ed ospedalieri e di controllo sugli atti e sugli organi delle U.S.L. - Non spettanza allo Stato, e per esso al Ministro della salute, del potere di disporre in materia, con efficacia nei confronti della Provincia di Bolzano - Annullamento degli atti impugnati. - Nota del Ministro della salute del 5 maggio 2005; nota del Direttore generale del Ministro della salute del 5 maggio 2005; verbale del Comando Carabinieri-NAS di Trento del 18 maggio 2005. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, primo comma, n. 7, 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma; Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera m); d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, secondo comma. (007C0321) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 21-3-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tre enti sorto a seguito
della nota del Ministro della salute 5 maggio 2005 (prot.
n. GAB/3882-P/I.1.c.a/9), della nota del direttore generale del
Ministro della salute in pari data (prot. n. 12221/DG-PROG-21-P-a) e
del verbale del Comando carabinieri per la sanità, nucleo
antisofisticazioni e sanità (NAS) di Trento del 18 maggio 2005,
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano notificato
il 30 giugno 2005, depositato in cancelleria il successivo 8 luglio
ed iscritto al n. 23 del registro conflitti tra enti 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano
e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
30 giugno 2005 e depositato presso la cancelleria della Corte il
successivo 8 luglio, ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione alla lettera del Ministro della
salute 5 maggio 2005 (prot. n. GAB/3882-P/I.1.c.a/9), alla nota del
direttore generale del Ministero della salute in pari data (prot.
n. 12221/DG-PROG-21-P-a), nonchè al verbale del Comando carabinieri
per la sanità, nucleo antisofisticazioni e sanità (NAS) di Trento,
del 18 maggio 2005, atti tutti aventi ad oggetto la verifica del
fenomeno delle cosiddette «liste d'attesa» nella sanità.
2. - Con lettera del 5 maggio 2005, il Ministro della salute -
nel richiamare l'intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni
del 23 marzo 2005, nonchè sul presupposto che la legge finanziaria
per l'anno 2005 ha attribuito al medesimo Ministero la competenza per
la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenzasotto
il profilo dell'efficacia e dell'efficienza - informava il Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano di voler verificare l'erogazione
dei livelli essenziali di assistenza a garanzia della tutela della
salute, e di aver chiesto «al Comando Carabinieri per la sanità di
effettuare una verifica allargata a livello aziendale, su tutto il
territorio nazionale, relativamente agli stessi fenomeni».
Con nota in pari data, il direttore generale del Ministero della
salute comunicava all'Assessore alla sanità della Provincia autonoma
di Bolzano l'iniziativa intrapresa dal Ministero.
Infine, il 18 maggio 2005 i NAS di Trento effettuavano i
controlli in questione; dagli stessi emergeva che nella Provincia di
Bolzano «i tempi d'attesa sono molto inferiori ai tempi previsti
dalla delibera provinciale e dall'accordo nazionale Stato-Regioni».
3. - Tanto premesso in punto di fatto, la ricorrente prospetta la
violazione delle proprie attribuzioni statutarie come stabilite, in
particolare, dagli artt. 4, primo comma, numero 7; 9, primo comma,
numero 10; 16, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), e dalle relative norme di attuazione, tra cui
il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474
(Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita), il decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione già
emanate), e l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento).
3.1. - A sostegno della propria iniziativa, la Provincia autonoma
ha dedotto quanto segue.
Lo statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol attribuisce
alla Regione la competenza primaria in tema di «ordinamento degli
enti sanitari ed ospedalieri» (art. 4, primo comma, n. 7) e riconosce
alle Province autonome di Trento e Bolzano la competenza legislativa
concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera» (art. 9, primo comma, numero
10), con le connesse potestà amministrative (art. 16, primo comma).
La competenza primaria in tema di ordinamento degli enti sanitari
ed ospedalieri, attribuita ai sensi dell'art. 4, primo comma, numero
7, dello statuto speciale alla Regione, è stata ripartita, con
l'art. 15 della legge della Regione Trentino-Alto Adige 30 aprile
1980, n. 6 (Ordinamento delle unità sanitarie locali), fra la
Regione stessa e le Province autonome di Trento e Bolzano, nel senso
che è stato attribuito a queste ultime il controllo sugli atti e
sugli organi delle Unità sanitarie locali.
L'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975 ha ulteriormente
puntualizzato, a sua volta, la sfera di competenza fra la Regione e
le Province autonome nella materia della sanità, attribuendo alla
prima la disciplina del «modello di organizzazione delle istituzioni
ed enti sanitari», ed alle seconde «le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari». Nell'esercizio di dette potestà, le
Province devono garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria.
Inoltre, in forza del suddetto art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975,
la Provincia esercita in materia di igiene e sanità anche le
relative funzioni amministrative, senza, peraltro, che l'art. 3 dello
stesso d.P.R., nel quale sono individuate le competenze riservate
agli organi statali, riconosca a quest'ultimi poteri di verifica o di
controllo.
L'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992 ha, infine, statuito che
«nelle materie di competenza propria della Regione o delle Province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo».
In attuazione delle proprie competenze in ordine alla gestione e
vigilanza degli enti sanitari, la Provincia autonoma di Bolzano ha
proceduto al riordino del Servizio sanitario con la legge provinciale
5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del Servizio sanitario
provinciale), prevedendo all'art. 16 una dettagliata disciplina per
le verifiche sulle attività delle Aziende sanitarie provinciali.
Con la legge provinciale 4 gennaio 2000, n. 1 (Riordinamento
della struttura dirigenziale amministrativa, tecnica e professionale
delle Aziende speciali Unità sanitarie locali), la stessa Provincia
ha istituito (art. 16) presso «il direttore generale» un «nucleo di
valutazione», con il compito di verificare la funzionalità,
l'efficienza e la produttività «dell'azione amministrativa
dell'Azienda sanitaria». In particolare, il comma 6 dello stesso
art. 16 precisa che, «a prescindere dalle verifiche effettuate dal
nucleo di valutazione, l'assessore provinciale alla sanità può in
ogni momento disporre l'effettuazione di ispezioni e verifiche nelle
aziende sanitarie».
La prova della serietà ed efficienza delle verifiche della
Provincia sull'attività delle proprie Unità sanitarie locali è
costituita, peraltro, dai risultati dei controlli svolti dai NAS di
Trento.
Ad avviso della ricorrente, quindi, appare evidente come al
Ministro della salute non spetti alcuna competenza in tema di
«verifica» sulle liste di attesa nelle singole Unità sanitarie
locali, dovendo, invece, lo stesso, acquisire i dati dalla Provincia
autonoma in sede di rendiconto.
La verifica delle cosiddette «liste di attesa» pertiene, infatti,
al funzionamento ed alla gestione degli enti sanitari e, come tale,
rientra nella specifica competenza della Provincia di Bolzano.
D'altro canto, l'intesa tra Stato e Regioni del 23 marzo 2005,
richiamata dal Ministero a «giustificazione» dei controlli effettuati
dal Comando Carabinieri nelle Unità sanitarie locali della Provincia
di Bolzano, non sarebbe idonea a fondare l'iniziativa governativa,
dato che l'intesa medesima, all'art. 13, fa espressamente salve le
competenze statutarie delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome.
Nè può essere invocato il nuovo testo dell'art. 117 Cost. a
fondamento delle verifiche effettuate, in quanto la competenza in
materia di controlli delle attività delle Unità sanitarie locali è
riconosciuta alla Provincia autonoma dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione.
Secondo l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
infatti, le disposizioni del nuovo Titolo V si applicano alle
Province autonome solo «per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» (al riguardo,
vengono richiamate le sentenze di questa Corte n. 145 del 2005,
numeri 103 e 48 del 2003, n. 408 del 2002).
3.1.1. - Infine, la ricorrente rileva come anche questa Corte
costituzionale si sia già espressa nel senso che non spetta alle
amministrazioni statali esercitare controlli presso le Unità
sanitarie locali di Trento e di Bolzano.
In proposito, è richiamata la sentenza n. 228 del 1993, relativa
ad un caso di controllo disposto dal Ministero del tesoro nei
confronti della Unità sanitaria locale di Merano, nonchè la
sentenza n. 182 del 1997, relativa ad altro conflitto di
attribuzione, sempre in tema di controllo da parte del Ministero del
Tesoro nei confronti della Unità sanitaria locale di Trento.
La Provincia autonoma di Bolzano chiede, pertanto, che la Corte
dichiari che non spetta allo Stato esercitare controlli presso le
Unità sanitarie locali di Bolzano per la verifica delle cosiddette
«liste di attesa» e, per l'effetto, annulli gli atti impugnati.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Deduce il resistente che la limitazione circa l'attribuzione agli
organi statali di funzioni amministrative, di cui all'art. 4,
comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, opera esclusivamente con
riferimento alle materie di competenza propria delle Province
autonome, vale a dire con riguardo a quegli ambiti in cui queste
ultime godono di competenza primaria. Nel caso di specie, invece, la
stessa Provincia ha affermato che la propria competenza in materia di
funzionamento e di gestione delle istituzioni e degli enti sanitari
(di cui al d.P.R. n. 474 del 1975) trova espresso limite nella
necessità di garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria.
In presenza di tali esigenze, quindi, la competenza provinciale
trova un preciso limite nella competenza statale, in quanto solo gli
organi dello Stato possono verificare che l'erogazione delle
prestazioni fornite dagli enti e dagli organi provinciali, competenti
in materia di igiene e sanità, rispettino gli standard minimi
previsti dalle disposizioni nazionali e comunitarie in materia.
Non sarebbe, pertanto, fondata la tesi della Provincia, secondo
la quale il d.P.R. n. 474 del 1975, nell'individuare le competenze
riservate allo Stato, non avrebbe riconosciuto a quest'ultimo poteri
ispettivi o di controllo. Nel caso di specie, infatti, il Ministero
della salute non ha invocato la sussistenza di generici poteri volti
a sindacare l'attività delle Aziende sanitarie locali provinciali,
ma ha agito all'esclusivo fine di accertare l'effettiva erogazione di
prestazioni conformi agli standard nazionali e comunitari, finalità
che esula dalle competenze ascrivibili agli organi provinciali, tanto
più in un ambito, come quello del diritto alla salute, che
costituisce al contempo diritto inalienabile del cittadino e dovere
inderogabile posto dalla Costituzione (art. 32).
A conferma delle proprie argomentazioni la difesa dello Stato
rileva, quindi, che l'attività in questione rientra nella previsione
del nuovo testo dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, relativa alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In proposito, il resistente richiama la sentenza di questa Corte
n. 282 del 2002, con la quale la Corte ha precisato che quella da
ultimo menzionata non integra una «materia» in senso stretto, ma una
competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le
norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitare o condizionare le stesse.
5. - In data 2 gennaio 2007, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, con la quale ha ribadito
l'insussistenza della prospettata violazione delle competenze
statutarie della Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo il rigetto
del ricorso.
In particolare, la difesa dello Stato ha dedotto che il Ministro
della salute ha operato nell'ambito delle competenze statali che
riguardano la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti diritti civili e sociali dei cittadini, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in ragione
dell'art. 1, comma 172, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2005).
Ricorda, altresì, che l'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975
prevede, come limite alla potestà legislativa ed amministrativa
provinciale, proprio l'obbligo di garantire l'erogazione di
prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standard minimi previsti dalle normative nazionale e
comunitaria.
L'Avvocatura dello Stato richiama, quindi, la legislazione in
ordine ai livelli essenziali di assistenza e in particolare l'art. 1,
comma 6, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli
essenziali di assistenza), gli artt. 52 e 54 della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003), gli accordi
Stato-Regioni del 14 febbraio e dell'11 luglio 2002.
La legittimità dell'operato del Ministero della salute
troverebbe, inoltre, conferma in alcune pronunce della Corte e
segnatamente nella sentenza n. 270 del 2005, nonchè nella pronuncia
n. 97 del 2001, quest'ultima relativa alle funzioni istituzionalmente
proprie dell'Arma dei Carabinieri.
6. - La Provincia autonoma di Bolzano, in data 9 gennaio 2007, ha
depositato una memoria volta essenzialmente a confutare le difese
statali.
Nel ribadire che lo statuto regionale - art. 4, primo comma,
numero 7, e art. 9, primo comma, numero 10 - attribuisce alla Regione
Trentino-Alto Adige le competenze nei settori «ordinamento degli enti
sanitari ed ospedalieri», nonchè «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera», la ricorrente sottolinea come
la predetta Regione e le Province autonome di Trento e di Bolzano
abbiano provveduto a ripartire la competenza, in materia di
«ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri», con l'art. 15 della
legge regionale n. 6 del 1980, attribuendo, in particolare, alle
seconde il controllo sugli atti e gli organi delle Unità sanitarie
locali.
Ribadisce, inoltre, che le Province autonome esercitano - ai
sensi del già più volte citato art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975 -
le potestà legislativa ed amministrativa attinenti al funzionamento
ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari, mentre non
spettano, invece, allo Stato - nell'ambito delle prerogative pur ad
esso riconosciute dal successivo art. 3 del medesimo d.P.R. - poteri
ispettivi o di controllo sugli enti sanitari o ospedalieri. Per
contro, anzi, l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992 prevede che, nelle
materie di competenza propria della Regione o delle Province
autonome, la legge non possa attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione.
Richiamate, poi, nuovamente, le già menzionate previsioni delle
leggi provinciali n. 1 del 2000 e n. 7 del 2001, la Provincia
autonoma di Bolzano confuta i rilievi svolti dall'Avvocatura generale
dello Stato, e segnatamente la sua pretesa di fondare la legittimità
degli atti impugnati richiamando il disposto dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione.
Rileva, difatti, la ricorrente che, secondo quanto stabilito
dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, le
disposizioni del novellato Titolo V della Carta fondamentale si
applicano alle Province autonome per le parti in cui prevedono forme
di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, sicchè lo
Stato non può avvalersi dell'art. 117 della Costituzione per
limitare le competenze statutarie e di attuazione statutaria della
Provincia di Bolzano (sono nuovamente richiamate le sentenze n. 145
del 2005, numeri 103 e 48 del 2003, n. 408 del 2002).
Infine, la difesa della Provincia ribadisce non solo
l'illegittimità ma anche la superfluità dei disposti controlli
statali, giacchè sarebbe bastato che il Ministro avesse richiesto
alla Provincia autonoma i dati di proprio interesse, e li avrebbe
immediatamente ottenuti.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato impugnando la lettera del
Ministro della salute 5 maggio 2005, la nota del direttore generale
del Ministero della salute, anch'essa del 5 maggio 2005, nonchè il
verbale del Comando Carabinieri per la sanità, Nucleo
antisofisticazioni e sanità (NAS) di Trento, del 18 maggio 2005,
tutti aventi ad oggetto la verifica del fenomeno delle «liste
d'attesa nella sanita».
1.1. - Premette la ricorrente che, con lettera del 5 maggio 2005,
il Ministro della salute, nel richiamare l'intesa raggiunta in sede
di Conferenza Stato-Regioni del 23 marzo 2005, sul presupposto che la
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2005),
ha attribuito allo stesso Ministero la competenza per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza sotto il profilo
dell'efficacia e dell'efficienza, comunicava al Presidente della
Provincia autonoma di Bolzano che, nell'ambito di «un'indagine a
livello nazionale, anche in riferimento all'accertamento del fenomeno
della sospensione delle attività di prenotazione delle prestazioni
in regime ambulatoriale e di ricovero», si rendeva «essenziale
acquisire i provvedimenti» adottati in materia. Pertanto, chiedeva
«di voler mettere a disposizione (...) ogni utile elemento
informativo» e comunicava di aver chiesto «al Comando Carabinieri per
la sanità di effettuare una verifica allargata a livello aziendale,
su tutto il territorio nazionale, relativamente agli stessi
fenomeni».
1.2. - Inoltre, con nota in pari data, il direttore generale del
Ministero della salute comunicava all'Assessore alla sanità della
Provincia autonoma di Bolzano che il Ministero aveva avviato
«un'indagine nazionale sul fenomeno delle «liste di attesa»».
1.3. - Il 18 maggio 2005, quindi, i NAS di Trento effettuavano,
presso il Centro unico di prenotazione dipendente dalla direzione
medica dell'Ospedale di Bolzano, «gli accertamenti inerenti le liste
di attesa circa le prestazioni ambulatoriali» e rilevavano tempi
d'attesa «molto inferiori» a quelli «previsti dalla delibera
provinciale e dall'accordo nazionale Stato-Regioni».
2. - Ciò premesso, la ricorrente ha dedotto, a fondamento del
ricorso, la violazione delle proprie attribuzioni statutarie come
stabilite, in particolare, dagli artt. 4, primo comma, numero 7; 9,
primo comma, numero 10; 16, primo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonchè dalle relative norme di attuazione, tra
cui il decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474
(Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita), il decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione già
emanate), e l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento). Ha chiesto, pertanto, che la Corte dichiari che «non
spetta allo Stato esercitare controlli» presso le Unità sanitarie
locali della Provincia di Bolzano «per la verifica delle cd. «liste
di attesa»» e, per l'effetto, annulli gli atti impugnati.
3. - Costituitosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, nel chiedere il rigetto del ricorso, ha osservato che gli
atti impugnati sono riconducibili alla potestà legislativa di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e ha
dedotto che la previsione di cui all'art. 4 del citato d.lgs. n. 266
del 1992, secondo la quale «nelle materie di competenza propria della
Regione o delle Province autonome la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione», opera
esclusivamente con riferimento alle materie in cui le Province godono
di competenza primaria. Nel caso di specie, invece, la stessa
ricorrente ha affermato che la propria competenza in materia di
funzionamento e gestione delle istituzioni ed enti sanitari (di cui
all'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975) trova un espresso limite nella
necessità di garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria.
Secondo la difesa dello Stato, in presenza di tali esigenze,
pertanto, solo gli organi statali possono verificare che l'erogazione
delle prestazioni fornite dagli enti ed organi provinciali competenti
in materia di igiene e sanità rispettino i suddetti standard minimi.
4. - Oggetto del conflitto sono, dunque, gli atti mediante i
quali lo Stato ha svolto attività di verifica presso strutture
sanitarie della Provincia autonoma di Bolzano, in attuazione di
quanto previsto dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in
ordine all'erogazione delle prestazioni di cui ai livelli essenziali
di assistenza (cosiddetti LEA), sotto il profilo delle liste di
attesa; atti ritenuti, invece, dalla suddetta Provincia lesivi delle
proprie competenze statutarie.
5. - In via preliminare, è necessario illustrare il quadro
normativo di fondo in cui si colloca il conflitto così proposto.
L'esame del ricorso richiede, in particolare, una sia pure sommaria
ricostruzione, oltre che delle competenze in materia della Provincia
ricorrente, anche delle disposizioni che, per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol, regolano i LEA in materia sanitaria e le liste di
attesa per la fruizione degli stessi.
5.1. - Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
all'art. 4, primo comma, numero 7, attribuisce alla Regione la
competenza esclusiva in materia di «ordinamento degli enti sanitari
ed ospedalieri» e conferisce, in base all'art. 9, primo comma, numero
10, competenza legislativa concorrente alle Province autonome in
materia di «igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera». Ai sensi dell'art. 16, primo comma, dello statuto,
«nelle materie e nei limiti entro cui la Regione o la Provincia può
emanare norme legislative, le relative potestà amministrative», in
precedenza attribuite allo Stato, «sono esercitate rispettivamente
dalla Regione o dalla Provincia».
Sul presupposto che le attribuzioni dell'amministrazione dello
Stato in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria e ospedaliera, sono esercitate, per il rispettivo
territorio, dalle Province di Trento e di Bolzano, nelle norme di
attuazione dello statuto regionale le due distinte sfere di
competenza sono state precisate nel senso che alla Regione spetta la
disciplina del modello di organizzazione delle istituzioni ed enti
sanitari, mentre alle Province autonome è attribuita potestà
legislativa e amministrativa attinente al funzionamento e alla
gestione degli enti sanitari (artt. 1, comma 1, e 2, commi 1 e 2, del
d.P.R. n. 474 del 1975). In particolare, proprio l'art. 2, comma 2,
del citato d.P.R. n. 474 del 1975, recante norme di attuazione dello
statuto speciale, stabilisce che le Province «nell'esercizio di tali
potestà (...) devono garantire l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria». E
l'art. 3 del medesimo decreto enumera gli ambiti in cui restano ferme
le competenze degli organi statali.
Le attribuzioni delle suddette Province in materia di assistenza
sanitaria trovano la loro disciplina, oltre che nelle richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione dello statuto, nell'art. 2
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), in base al quale competono «alle Regioni e
alle Province autonome, nel rispetto dei principi stabiliti dalle
leggi nazionali, le funzioni legislative ed amministrative in materia
di assistenza sanitaria ed ospedaliera», ed, in particolare, la
determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi e
sull'attività destinata alla tutela della salute e dei criteri di
finanziamento delle Aziende ospedaliere, nonchè le attività di
indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette
Aziende, anche in relazione al controllo di gestione e alla
valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie.
Detto assetto normativo trova la sua norma di chiusura
nell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale, nelle
materie di competenza propria della Regione o delle Province
autonome, la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, compresa la funzione di vigilanza, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione.
5.2. - Ciò premesso, va ricordato che - su un piano generale -
già nella legge di riforma sanitaria del 1978 si rinviene il nucleo
di base della disciplina dei LEA sanitari. Infatti, l'art. 3 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio sanitario
nazionale), ha posto il principio secondo il quale «la legge dello
Stato, in sede di approvazione del Piano sanitario nazionale», deve
fissare i «livelli essenziali delle prestazioni che devono essere,
comunque, garantite a tutti i cittadini».
5.2.1. - La normativa successiva alla citata legge ha affidato la
definizione di livelli uniformi di assistenza sanitaria (tra i quali
- come si è specificato - sono certamente compresi quelli
concernenti gli standard relativi alle liste di attesa) ad atti di
intesa tra lo Stato e le Regioni, secondo quanto specificamente
previsto dall'art. 6 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347
(Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), nel testo
modificato dalla relativa legge di conversione 16 novembre 2001,
n. 405.
A questo riguardo, deve essere ricordato, in particolare, il
d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di
assistenza), il quale - nel recepire l'accordo raggiunto, in sede di
Conferenza permanente, il 22 novembre 2001 - ha definito i nuovi
livelli essenziali di assistenza.
Rilevante è, inoltre, la circostanza che l'allegato 5 del
medesimo d.P.C.m. - introdotto dal successivo d.P.C.m. 16 aprile 2002
- detta le linee guida sui criteri di priorità per l'accesso alle
prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di
attesa, confermando, ulteriormente, lo stretto collegamento tra i LEA
e le cosiddette «liste di attesa».
Del pari rilevante, nella medesima prospettiva, è la
disposizione contenuta nell'art. 54 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2003), secondo cui «le
prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di assistenza e
garantite dal Servizio sanitario nazionale» sono quelle di cui al
già citato d.P.C.m. 29 novembre 2001.
La legislazione statale successivamente intervenuta ha poi
confermato il predetto sistema di determinazione dei suddetti
livelli, senza sostanziali modificazioni.
6. - Così delineato il quadro normativo che fa da sfondo alla
tematica in questione, deve passarsi all'esame specifico del
conflitto promosso dalla ricorrente Provincia autonoma con riguardo
agli atti mediante i quali lo Stato ha esercitato direttamente poteri
di verifica sulla osservanza dei tempi di attesa nell'erogazione
delle prestazioni sanitarie da parte delle struttura di sanità
pubblica provinciale.
7. - La ricorrente, a questo proposito, ha dedotto che gli atti
impugnati sarebbero lesivi della propria sfera di competenza
costituzionalmente garantita dalle norme dello statuto speciale e di
attuazione di esso.
Il ricorso è fondato.
La lettera del Ministro della salute e i consequenziali atti
provenienti da organi statali sono lesivi della sfera di autonomia
organizzativa della Provincia di Bolzano, quale risulta prevista e
disciplinata da norme dello statuto speciale e di attuazione di esso.
Essi, infatti, incidono su ambiti di competenza riservati alla
Provincia medesima in materia di «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera» (art. 9, primo comma, numero
10, del d.P.R. n. 670 del 1972), nonchè in materia di funzionamento
e gestione degli enti sanitari (art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 474
del 1975).
7.1. - In via preliminare, occorre considerare come la materia
sulla quale incidono gli atti contestati con il ricorso sia quella
dell'assistenza sanitaria, la quale rientra nella competenza
legislativa della Regione. Peraltro, come si è innanzi precisato,
l'esercizio della competenza regionale in tale materia è stato
ripartito, dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione, tra la Regione e le due Province autonome, con la
specificazione che a queste ultime spettano (art. 2, secondo comma,
del d.P.R. n. 474 del 1975) «le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari», con il limite che «nell'esercizio di
tali potestà esse devono garantire l'erogazione di prestazioni di
assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli
standard minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria».
Ciò, peraltro, non esclude che, nella materia in esame, operi anche
la competenza statale esclusiva relativa alla determinazione dei
livelli minimi delle prestazioni da erogare, in forza di quanto
disposto dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione.
Si versa, pertanto, in una tipica ipotesi nella quale si verifica
una concorrenza di competenze, statali e regionali, che postula, di
necessità, la individuazione di una linea di demarcazione tra le
stesse, con specifico riferimento alla verifica sulla operatività
delle liste di attesa.
A questo riguardo, ancora su un piano generale, salvo quanto si
osserverà per la Provincia autonoma ricorrente, deve rilevarsi che
non appare dubbia la riconducibilità delle predette liste di attesa
all'area dei livelli essenziali di assistenza. Del pari, è
indubitabile che rientra nella medesima area anche l'attività di
verifica diretta allo scopo di accertare se gli standard qualitativi
e quantitativi indicati negli atti di determinazione dei livelli in
questione vengono effettivamente rispettati.
8. - Alla luce delle suindicate considerazioni deve, dunque,
riconoscersi carattere prevalente alla competenza statale prevista
dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. E,
coerentemente con il suddetto quadro normativo di riferimento,
l'art. 1, comma 172, della legge finanziaria 2005 (legge n. 311 del
2004) ha demandato al Ministero della salute il potere di effettuare
accessi presso le Aziende Unità sanitarie locali e le Aziende
ospedaliere, nonchè presso altre strutture sanitarie, al fine di
verificare l'effettiva erogazione dei LEA, secondo criteri di
efficienza ed appropriatezza, «compresa la verifica dei relativi
tempi di attesa». E non è senza rilievo che tale proposizione
normativa non abbia formato oggetto di impugnazione da parte delle
Regioni.
Giova, comunque, precisare che l'attribuzione allo Stato del
potere di verificare l'osservanza dei tempi di attesa, data la già
rilevata intrinseca inerenza di esso al potere di determinazione dei
LEA, non esclude affatto che le singole Regioni, a statuto ordinario
o speciale, possano adottare autonomi e ulteriori meccanismi di
monitoraggio del settore e possano provvedere ad accertare che
effettivamente le strutture sanitarie rispettino tali tempi. E
l'esame della norme primarie e regolamentari adottate in materia da
varie Regioni conferma che molteplici disposizioni regionali hanno
provveduto in tal senso.
Si può, altresì, rilevare come, successivamente alla
proposizione del presente conflitto, nell'intesa Stato-Regioni del
5 ottobre 2006, n. 2648 (Intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concernente un nuovo Patto
sulla salute), si sia ritenuto «necessario (...) individuare in modo
condiviso le regole e le procedure di verifica e controllo delle
attività delle Regioni per garantire i LEA su tutto il territorio
nazionale».
Ora, la disposizione contenuta nel comma 172 dell'art. 1 della
legge finanziaria del 2005 è invocata dalla difesa dello Stato come
fonte legittimatrice dell'intervento statale anche nei confronti
della Provincia autonoma di Bolzano.
Tuttavia - a prescindere dal significato da dare al comma 569
dell'art. 1 della citata legge, secondo il quale tutte le
disposizioni contenute nella stessa legge sono applicabili «nelle
Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento e di
Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti» - va
rilevato che la normativa statutaria e, segnatamente, quella di
attuazione dello statuto, conferiscono ad entrambe le Province
autonome specifici poteri di verifica su tutta l'attività svolta
dalle Aziende Unità sanitarie locali e dalle Aziende ospedaliere ed
in genere dalle strutture di sanità pubblica; poteri che devono
intendersi riferiti anche al settore concernente i tempi di attesa
con riguardo all'attività di erogazione delle prestazioni di
assistenza sanitaria.
In particolare, come si è innanzi precisato, in sede di
attuazione dello statuto regionale, l'art. 2, comma 2, del d.P.R.
n. 474 del 1975 ha previsto, espressamente, che le Province autonome,
non solo esercitano «le potestà legislative ed amministrative
attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari», ma anche che «nell'esercizio di tali potesta» esse sono
tenute a «garantire l'erogazione di prestazioni di assistenza
igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standard minimi
previsti dalle normative nazionale e comunitaria». D'altra parte,
l'art. 3 del medesimo decreto, nell'enumerare gli ambiti in cui
restano ferme le competenze degli organi statali, non contiene alcun
riferimento, neppure indiretto, all'organizzazione dei servizi
sanitari o alla verifica relativa alla fruizione degli stessi da
parte degli utenti.
Ne consegue che è la stessa disciplina attuativa dello statuto
regionale a radicare la competenza delle Province autonome quanto
all'attività di verifica delle liste di attesa, data la stretta
inerenza di queste ultime con la «garanzia» della erogazione delle
prestazioni sanitarie, secondo standard non inferiori a quelli
previsti a livello nazionale o comunitario, che esse sono tenute ad
assicurare.
9. - A conforto ulteriore di tale conclusione, devono essere
richiamate due pronunce di questa Corte, vale a dire le sentenze
n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993.
La Corte - sia pure con riferimento ad altri ambiti di attività
- ha riconosciuto che il potere ispettivo sulle Unità sanitarie
locali, «in quanto riconducibile al più ampio potere di vigilanza»,
deve «ritenersi riferito» unicamente alle Province autonome, «con la
conseguente esclusione, stante l'assenza di una previsione
specificamente espressa a questo fine dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, di un controllo aggiuntivo» del
Ministero del Tesoro (sentenza n. 228 del 1993). La Corte ha,
inoltre, ricordato «che, anche nell'ordinamento del Servizio
sanitario nazionale di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833,
vengono fatte espressamente salve le competenze spettanti alle
Province autonome di Trento e Bolzano (art. 80)».
10. - Nè appare senza significato, infine, la circostanza che -
sul presupposto della propria competenza statutaria - la Provincia
ricorrente, con l'art. 16 della propria legge 5 marzo 2001, n. 7
(Riordinamento del Servizio sanitario provinciale), abbia previsto (e
continui a prevedere, pur all'esito della sostituzione operata dalla
legge provinciale 2 ottobre 2006, n. 9, recante «Modifiche del
riordinamento del Servizio sanitario provinciale») «un sistema di
monitoraggio e controllo sulla qualità dell'assistenza e sulla
appropriatezza delle prestazioni rese», che tenga conto, tra l'altro,
«dell'appropriatezza delle forme e delle modalità di erogazione
dell'assistenza».
11. - Alla luce delle considerazioni che precedono, in
accoglimento del ricorso, deve essere dichiarato che non spetta allo
Stato procedere a verifiche sulle liste di attesa nelle strutture
sanitarie della Provincia di Bolzano, con la conseguenza che deve
essere disposto l'annullamento della lettera del Ministro della
salute 5 maggio 2005 (prot. n. GAB/3882-P/I.1.c.a/9), della nota del
direttore generale del Ministero della salute 5 maggio 2005 (prot.
n. 12221/DG-PROG-21-P-a), nonchè del verbale del Comando Carabinieri
per la sanità, NAS di Trento, del 18 maggio 2005.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro della
salute, disporre, con efficacia nei confronti della Provincia
autonoma di Bolzano, verifiche sulle liste di attesa;
Annulla, per l'effetto, la lettera del Ministro della salute
5 maggio 2005 (prot. n. GAB/3882-P/I.1.c.a/199), la nota del
direttore generale del Ministero della salute 5 maggio 2005 (prot.
n. 12221/DG-PROG-21-P-a), nonchè il verbale del Comando Carabinieri
per la sanità, Nucleo antisofisticazioni e sanità (NAS) di Trento,
del 18 maggio 2005, di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 marzo 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 16 marzo 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0321