1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 30-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 374 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 31 gennaio 2001 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Adusbef ed altri, contro Presidenza del Consiglio dei ministri, ed altri Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Disciplina della radiodiffusione televisiva privata in ambito nazionale su frequenze terrestri - Divieto per uno stesso soggetto di irradiare piu' del 20% dei programmi televisivi - Potere dell'Autorita' per Garanzie nelle Comunicazioni (AGC) di stabilire un periodo transitorio in deroga al limite predetto - Prevista possibilita' dell'esercizio di reti eccedenti il limite stesso, dopo il 30 aprile 1998, a condizione che le trasmissioni siano effettuate contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite o via cavo, ma che le stesse debbano essere effettuate "esclusivamente via cavo o via satellite successivamente al termine indicato dall'AGC" - Illegittimo conferimento all'Autorita' amministrativa di facolta' derogatoria non limitata nel tempo alla disciplina della emittenza televisiva in contrasto con i principî di ragionevolezza e del pluralismo nella manifestazione del pensiero - Elusione dei principî affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 420/1994. - Legge 31 luglio 1997, n. 249, artt. 2, comma 6, e 3, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 21 e 136. (001C0488) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 30-5-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 13307 del 1999,
proposto da Adusbef - Associazione Utenti e Consumatori, in persona
del suo Presidente dott. Elio Lannutti; TBS - Television Broadcasting
System Spa, in persona del suo amministratore sig. Manfredi Pagano;
CNT - Coordinamento Nazionali Televisioni - in persona del suo
Coordinatore Nazionale sig. Rocco Monaco; Comitato per la tutela dei
diritti della libera manifestazione del pensiero e del pluralismo, in
persona del suo coordinatore avv. Roberto Arnoldi; Associazione
utenti televisivi, in persona del suo presidente dott. Rocco Monaco;
tutti rappresentati e difesi dall'avv. Massimo Cerniglia e dall'avv.
Roberto Arnoldi, elettivamente domiciliati presso il primo in Roma,
largo del Nazzareno 8;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero
delle comunicazioni e l'Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, e nei
confronti di: RAI - Radiotelevisione Italiana S.p.a., Telemontecarlo
s.p.a., Gruppo Mediaset - R.T.I. S.p.a., Centro Europa 7, F.R.T.
Federazione Radio Televisioni;
per l'annullamento del provvedimento 30 luglio 1999 di attribuzione
delle concessioni e le autorizzazioni per la radiodiffusione
televisiva privata su frequenze terrestri; del regolamento per il
rilascio delle concessioni di cui alla deliberazione dell'Autorità
per le Garanzie nelle comunicazioni; del regolamento e del
disciplinare per il funzionamento della Commissione per la
determinazione degli aventi diritto alle concessioni; dei
provvedimenti di negazione del diritto di accesso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amminisirazione
intimata, di RAI Radiotelevisione Italiana, Centro Europa 7,
Federazione Radio Televisoni, Vallau Italiana Promomarket, Rete A,
Beta Television, TV Internazionale, Europa TV, Prima TV, Tele Più;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 31 gennaio 2001 la
relazione del consigliere Marzio Branca e uditi gli avvocati Satta,
Presutti, Frigiani, Pacciani, Grandinetti, Presutti, Vaccaro.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Gli organismi in epigrafe, dopo un'ampia premessa volta ad
illustrare la loro legittimazione all'impugnazione a norma della
legge 30 luglio 1998, n. 281, sostengono l'illegittimità dei
provvedimenti con i quali si è data attuazione alla disciplina della
radio diffusione televisiva privata in ambito nazionale su frequenze
terrestri, dettata dalla legge 31 luglio 1997, n. 249, ed in
particolare, del provvedimento 30 luglio 1999 di attribuzione delle
concessioni e delle autorizzazioni per la radiodiffusione televisiva
privata su frequenze terrestri, ai sensi dell'art. 3 della legge
n. 249 del 1997; del regolamento per il rilascio delle concessioni di
cui alla deliberazione l dicembre 1998 dell'Autorità per le Garanzie
nelle comunicazioni; del regolamento e del disciplinare per il
funzionamento della Commissione per la determinazione degli aventi
diritto alle concessioni; dei provvedimenti di negazione del diritto
di accesso.
A sostegno del gravame deducono in primo luogo una eccezione di
illegittimità costituzionale a carico dell'art. 2, comma 6, e
dell'art. 3 comma 6 e 7, della legge n. 249 del 1997, in riferimento
agli artt. 3, 21,41 e 43 della Costituzione.
Le norme contenute nelle disposizioni impugnate, pur
prescrivendo, in ossequio alle proposizioni enunciate dalla Corte
costituzionale con la sentenza 7 dicembre 1994, n. 470, che non è
consentito ad uno stesso soggetto di irradiare più del 20% dei
programmi televisivi su frequenze terrestri in ambito nazionale,
hanno poi demandato all'Autorità per Garanzie nelle comunicazioni
(AGC) di "stabilire un periodo transitorio nel quale non vengono
applicati i limiti" suddetti.
In tal modo il legislatore avrebbe operato una evidente
violazione dei principi della ragionevolezza, del pluralismo nella
manifestazione del pensiero, della libertà di iniziativa economica,
come affermati dalla Corte costituzionale, la cui pronuncia risulta
quindi palesemente elusa, con ulteriore violazione dell'art. 136
della Costituzione.
Una diversa censura attiene alla violazione della legge 7 agosto
1990, n. 241, in relazione alla richiesta della ricorrente TBS di
partecipazione al procedimento per il rilascio delle concessioni,
alla richiesta di acquisizione degli atti avanzata dal Comitato per
la trasparenza del procedimento di rilascio delle concessioni e dalla
stessa Adusbef.
Tali istanze sono rimaste senza esito e da ciò conseguirebbe
l'illegittimità dell'intero procedimento.
Il Ministero delle comunicazioni, inoltre, avrebbe violato il
Regolamento di cui alla deliberazione n. 78 del 1998 dell'AGC per il
rilascio delle concessioni, sia perchè i provvedimenti concessori
non sono stati essere rilasciati tutti entro il 31 luglio 1999,
essendone stati assentiti sette, e non otto, sia perchè la
Commissione incaricata della valutazione delle istanze ai sensi
dell'art. 9 non sarebbe stata regolarmente composta.
Alcuni commissari, infatti, non sarebbero stati scelti
nell'ambito dell'elenco di nomi indicato daIl'AGC, e la Commissione
avrebbe qumdi operato in composizione illegittima, almeno per aluni
periodi della sua attività.
Una diversa violazione del Regolamento innanzi citato viene
individuata con riguardo al precetto concernente la regolarità della
posizione previdenziale dei lavoratori occupati. Risulterebbe da
notizie di stampa la conferma da parte dell'Ente di previdenza dei
giornalisti INPGI che TMC non aveva provveduto ai necessari
versamenti.
Si contesta, poi, la legittimità del rilascio di due
autorizzazioni, l'una a Rete 4 l'altra a Telepiù Nero, poichè la
legge prevede che il titolo per l'esercizio della radiodiffusione
televisiva sia soltanto la concessione.
Il provvedimento di autorizzazione lascerebbe supporre che si sia
riconosciuta l'esistenza di un diritto alla attività in questione,
mentre è generalmente riconosciuto che si tratta di area riservata
allo Stato, il quale deve emettere provvedimenti costitutivi di una
posizione soggettiva che, in difetto, non rientra nel patrimonio dei
richiedenti.
Il regolamento sarebbe anche illegittimo per effetto del
contrasto della legge 30 aprile 1998, n. 122, i cui limiti in materia
pubblicitaria debbono essere rispettati dal concessionario (vedi
regolamento, art. 7, comma 1, lett. 1), con la direttiva comunitaria
n. 89/552, recepita con la legge n. 327 del 1991.
Si chiede che il tribunale adito, disapplicando la legge n. 122
del 1998, annulli il regolamento per il rilascio delle concessioni.
Si sono costituiti in giudizio:
RAI Radiotelevisione Italiana S.p.a., rappresentata e difesa
dall'avv. Filippo Satta, e Reti Televisive Italiane - R.T.I., S.p.s.
rappresentata e difesa degli avvocati Aldo Bonomo, Aldo Frignani,
Giuseppe Rossi e Avilio Presutti, per avversare le tesi dei
ricorrenti in tema di incostituzionalità delle norme impugnate;
TV Internazionale S.p.a. e Beta Television S.p.a.,
rappresentate e difese dall'avv. Alessandro Pace e dall'avv. Ottavio
Grandinetti, eccependo il difetto di legittimazione delle ricorrenti,
esprimendo tuttavia consenso alla sola questione di costituzionalità
e dissenso sugli altri motivi;
Europa TV S.p.a. e Prima TV S.p.a., rappresentate e difese
dall'avv. Felice Vaccaro, sollevando diversa eccezione di
legittimità costituzionale a carico dell'art. 3 comma 11 della legge
n. 249 del 1997, nella parte in cui vieta la titolarità di più di
una concessione per le trasmissioni di programmi in forma codificata;
Vallau Italiana Promomarket S.r.l., rappresentata e difesa
dagli avv.ti Mario Sanino, Antonoio Lirosi e Filippo Pacciani, e Rete
A S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Federico Sorrentino,
sostenendo le ragioni delle ricorrenti.
Con ordinanza 17 novembre 1999, n. 3358, la sezione ha respinto
l'istanza cautelare, ha ordinato l'integrazione del contraddittorio
ed ha disposto incombenti istruttori a carico del Ministero delle
comunicazioni.
Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2001 la causa veniva
trattenuta in decisione.
Con sentenza in pari data la sezione ha respinto le eccezioni di
difetto di legittimazione avanzate da TV Internazionale S.p.a. e da
Beta Television S.p.a., ed ha dichiarato inammissibile la questione
di legittimità costituzionale sollevata da Europa TV S.p.a. e da
Prima TV S.p.a.. Ha quindi sospeso l'esame delle censure di merito,
ritenendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata con il primo motivo.

D i r i t t o

Come riferito nel cenno del fatto, gli organismi in epigrafe
sostengono l'illegittimità dei provvedimenti con i quali si è data
attuazione alla disciplina della radio diffusione televisiva privata
in ambito nazionale su frequenze terrestri, dettata dalla legge 31
luglio 1997, n. 249, deducendo in primo luogo una eccezione di
illegittimità costituzionale a carico dell'art. 2, comma 6, e
dell'art. 3 comma 6 e 7, della legge n. 249 del 1997, in riferimento
agli artt. 3, 21, 41 e 43 della Costituzione.
Le norme contenute nelle disposizioni impugnate, pur
prescrivendo, in ossequio alle proposizioni enunciate dalla Corte
costituzionale con la sentenza 7 dicembre 1994, n. 470, che non è
consentito ad uno stesso soggetto di irradiare più del 20% dei
programmi televisivi su frequenze terrestri in ambito nazionale,
hanno poi demandato all'Autorità per Garanzie nelle comunicazioni
(AGC) di "stabilire un periodo transitorio nel quale non vengono
applicati i limiti" suddetti (art, 2, comma 6). Più in particolare,
l'art. 3 comma 6, consente l'esercizio delle reti eccedenti i detti
limiti dopo il 30 aprile 1998 a condizione che "le trasmissioni siano
effettuate contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite
o via cavo" ma che le stesse debbano essere effettuate
"esclusivamente via cavo o via satellite", "successivamente al
termine di cui al comma 7". Il detto comma demanda all'AGC di
indicare il termine in questione "in relazione all'effettivo e
congruo sviluppo dell'utenza dei programmi radiotelevisivi via
satellite e via cavo".
In tal modo il legislatore avrebbe operato una evidente
violazione dei principi della ragionevolezza, del pluralismo nella
manifestazione del pensiero, della libertà di iniziativa economica,
come affermati dalla Corte costituzionale, la cui pronuncia risulta
quindi palesemente elusa, con ulteriore violazione dell'art. 136
della Costituzione.
La disciplina impugnata infatti, conferendo all'amministrazione
una facoltà non delimitata nel tempo, ha consentito che l'assetto
del settore, colpito dalla pronuncia della Corte, si perpetuasse
indefinitamente e sia ancora in atto.
Ritiene il collegio che la questione sia rilevante nel giudizio
promosso per l'annullamento degli atti applicativi della disciplina
delle concessioni per l'esercizio dell'emittenza televisiva in ambito
nazionale su frequenze terrestri.
In proposito è da osservare che l'insieme degli atti impugnati,
ossia il Piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la
radiodifffisione televisiva (30 ottobre 1998), il regolamento per il
rilascio delle relative concessioni (1o dicembre 1998), il connesso
disciplinare per la valutazione delle domande (d.m. 8 marzo 1999),
nonchè i singoli provvedimenti concessori (30 luglio 1999), è stato
adottato in costanza del regime transitorio scaturente dalla
normativa impugnata, caratterizzato dalla deroga al limite del 20%
dei programmi televisivi.
In altri termini, le concessioni sono state rilasciate
utilizzando le risorse quali risultavano disponibili dopo aver
assicurato, in applicazione della normativa impugnata, la continuità
della gestione alle imprese che superavano il predetto limite.
Ne consegue che ove il detto regime transitorio dovesse essere
caducato, risulterebbe incrementata la disponibilità di frequenze da
assegnare ad altri aspiranti, con evidente beneficio del pluralismo
nella manifestazione del pensiero e nell'informazione.
Può ricordarsi in proposito come la Corte costituzionale, nella
sentenza n. 420 del 1994, abbia affermato la rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale proposte nei confronti della
legge n. 223 del 1990, art. 15, comma 4, in sede di impugnazione
delle concessioni rilasciate in base alla detta normativa, e miranti
a ridurre la quota di reti concedibili ad uno stesso soggetto, allora
fissata nel 25% fmo ad un massimo di tre.
La questione appare inoltre non manifestamente infondata in
riferimento agli artt. 3, 21 e 136 della Costituzione.
Con riguardo al dato oggettivo della dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4, della legge
n. 223 del 1990, in quanto il limite alle concentrazione di reti e
programmi presso un unico soggetto, quale risultante dal parametro
percentuale del 25% e da quello assoluto di tre reti, è stata
giudicato non rispettoso"dell'imperativo costituzionale sotteso
all'esigenza di garanzia del valore del pluralismo (ex art. 21
Cost.)"(sent. n. 420/1994), vanno qui sottolineate le incisive ed
inequivocabili proposizioni con le quali la Corte costituzionale ha
voluto definire la non prorogabilità del regime giudicato
illegittimo.
Si legge al punto 15 della motivazione: "Con la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 4, il valore del
pluralismo, espresso dall'art. 21 Cost., si specifica già come
regola di immediata applicazione, nel divieto - in rapporto
all'attuale assetto complessivo del settore televisivo - di
titolarità di tre concessioni di reti nazionali su nove assentibili
a privati (o dodici in totale) ovvero di titolarità del 25% del
numero complessivo delle reti previste, mentre rimane nella
discrezionalità del legislatore disegnare la nuova disciplina
positiva di tale limite per colmarne la sopravvenuta mancanza"
(corsivo aggiunto).
L'immediatezza del divieto per il legislatore di perpetuare
l'assetto giudicato incostituzionale trova poi conferma nelle
proposizioni finali della motivazione, con le quali si precisa che
"la sopravvenuta mancanza" della disciplina annullata non determina
un "vuoto". "Rimane infatti pienamente efficace il decreto legge
n. 323 del 1993, e quindi resta ferma nel periodo di transizione - e
limitatamente a tale periodo - la provvisoria legittimazione dei
concessionari con d.m. 13 agosto 1992 a proseguire nell'attività di
trasmissione ..." (corsivo aggiunto).
Il "periodo di transizione", che in forza dell'art. 1 del detto
d.l. 28 agosto 1993, n. 323, non avrebbe dovuto estendersi oltre i
tre anni da quest'ultima data, fu poi prorogato fino al 31 luglio
1997 dal d.l. 23 ottobre 1996, n. 545, convertito con modificazioni
dalla legge 23 dicembre 1996, n. 650.
La legge 31 luglio 1997, n. 249, dunque, entrata in vigore il
giorno successivo, anzichè decretare il superamento definitivo
dell'assetto giudicato incostituzionale, e quindi l'effettiva
efficacia di nuovi limiti alla concentrazione di reti e frequenze, ha
bensì individuato il parametro del 20% ma ne ha contestualmente
rinviato l'applicazione ad una data imprecisata. Dal combinato
disposto di cui agli artt. 2 comma 6, e 3, commi 6 e 7, infatti,
emerge:
a) la facoltà di proseguire nell' esercizio delle reti
eccedenti il limite;
b)l'attribuzione all'AGC di fissare il termine del periodo
transitorio.
Agli inizi del 2001, il "periodo transitorio", che secondo la
Corte non avrebbe dovuto superare l'agosto del 1996, non accenna a
concludersi, perchè, grazie alle norme impugnate, il settore
televisivo può essere gestito secondo un assetto del quale la Corte
ha solennemente proclamato il contrasto con i principi di cui agli
artt. 3 e 21 della Costituzione, per le ragioni esaustivamente
illustrate nella sentenza n. 420 del 1994, che non occorre ribadire
in questa sede, pianamente riferibili, di riflesso, anche alle norme
impugnate con la presente ordinanza.
Può solo osservarsi, con riguardo alle difese delle parti
controinteressate, che non è possibile pervenire ad un giudizio di
infondatezza delle censure dedotte facendo appello alla
discrezionalità del legislatore, oppure alla necessità di periodi
che consentano la gradualità di trasformazioni coinvolgenti
rilevanti interessi, o, in fine, alla piena legittimità del
conferimento di poteri regolatori dell'autorità amministrativa
indipendente.
Si deve rammentare che la sent. n. 420 del 1994 ha già accordato
al legislatore una moratoria di circa due anni, inutilmente decorsa
ed illegittimamente dilatata. Ma, soprattutto, che degli istituti
invocati dalle parti resistenti non può farsi un uso strumentale,
che si risolva nella grave elusione del giudicato costituzionale e
nella plateale violazione dei principi in esso affermati.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3, 21 e 136 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 6, e 3, commi 6 e 7
della legge 31 luglio 1997, n. 249;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di Consiglio del 31 gennaio
2001
Il Presidente: Schinaia
Il consigliere estensore: Branca
01C0488