1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 117 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 novembre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 ottobre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Caccia - Norme della Regione Toscana - Disciplina per l'anno 2010 dell'attivita' di cattura di uccelli da richiamo appartenenti alle specie cacciabili - Abbattimento o cattura di uccelli selvatici appartenenti alle specie protette - Lamentata assenza dei presupposti e delle condizioni poste dalla normativa comunitaria per l'autorizzazione in deroga alla cattura di determinate specie di uccelli, assenza del parere favorevole dell'ISPRA, contrasto con le norme statali costituenti standard minimi e uniformi di tutela della fauna - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dell'obbligo di osservanza delle norme comunitarie, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ambiente - Istanza di sospensione dell'esecuzione. - Legge della Regione Toscana 6 ottobre 2010, n. 50, art. 2 e allegato A. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979, art. 9, riprodotto in direttiva 2009/147/CE del 30 settembre 2009, art. 9; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 4, comma 3; legge della Regione Toscana 12 gennaio 1994, n. 3, art. 34. (011C0894) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma dei Portoghesi, 12, contro la Regione Toscana, in
persona del Presidente in carica per l'impugnazione della legge
regionale della Toscana n. 50 del 6 ottobre 2010, pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 41 dell'11 ottobre
2010, recante «Disciplina dell'attività di cattura di uccelli da
richiamo appartenenti alle specie cacciabili per l'anno 2010 ai sensi
dell'art. 4 della legge 11 febbraio 1992, n. 137 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio) e dell'art. 34 della legge regionale 12 gennaio 1994, n. 3
(Recepimento della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Nome per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio")», nell'art. 2 e nell'allegato A (richiamato nel medesimo
art. 2).
La legge regionale della Toscana n. 50 del 2010 introduce alcune
norme volte a disciplinare per l'anno 2010 l'attività di cattura di
uccelli da richiamo appartenenti alle spese cacciabili.
In particolare l'art. 2 è così formulato:
«1. Le Province di Arezzo, Firenze, Lucca, Pisa, Pistoia e Siena
sono autorizzate ad esercitare l'attività di cattura di uccelli per
la cessione a fini di richiamo per l'anno 2010, svolta esclusivamente
da impianti della cui autorizzazione siano titolari le province
stesse e che siano gestiti da personale qualificato e valutato idoneo
dall'Istituto superiore per la prevenzione e ricerca ambientale
(ISPRA), nei quantitativi suddivisi per provincia, per tipo di
impianto e per specie così come risulta dall'allegato A alla
presente legge.
2. Tali impianti devono essere dotati di reti selettive
rispondenti alle caratteristiche stabilite dalla nota del Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali del 22 novembre 1996.
3. Gli uccelli dovranno appartenere a specie cacciabili ed in
buono stato di conservazione e precisamente: cesena, merlo, tordo
bottaccio e tordo sassello.
4. L'importo per la cessione degli esemplari catturati è di euro
20,00 a soggetto.
5. L'attività di cattura si effettua dall'entrata in vigore
della presente legge al 31 dicembre 2010.
6. Le province, una volta raggiunto il contingente di uccelli da
catturare assegnato, procedono a sospendere l'attività di cattura».
Preliminarmente si osserva che, nonostante le regioni abbiano una
competenza in materia di autorizzazione all'approvazione del piano di
cattura dei richiami vivi, secondo quanto disposto dall'art. 4, comma
3, legge 157/1992, tale potestà deve essere esercitata nel rispetto
del diritto comunitario, secondo quanto sancito dall'art. 117, comma
1 della Costituzione, nonchè dei principi stabiliti dal legislatore
statale nella normativa su richiamata, contenente gli standard minimi
ed uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza
esclusiva statale, secondo quanto disposto dall'art. 117, comma 2,
lettera s) della Costituzione.
Le disposizioni indicate in epigrafe della legge regionale in
questione sono illegittime per i seguenti motivi.
1. Violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione - in
relazione all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, riprodotto nell'art.
9 della direttiva 2009/147/CE.
L'autorizzazione alla cattura delle specie indicate nell'allegato
A operata dall'art. 2 della legge regionale in epigrafe avviene in
assenza dei presupposti e delle condizioni poste dall'art. 9 della
direttiva 79/409/CEE (Direttiva del consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), riprodotta (senza alcuna
modificazione di sostanza) nell'art. 9 della direttiva 2009/147/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), configurandosi, pertanto, la
chiara violazione del vincolo comunitario, di cui all'art. 117, primo
comma della Costituzione.
La direttiva subordina la possibilità di autorizzare in deroga
la cattura di determinate specie di uccelli in piccole quantità alla
comprovata assenza di altre soluzioni soddisfacenti, al rispetto di
condizioni rigidamente controllate e all'impiego di modalità
selettive in modo che le catture vengano effettuate solo nella misura
in cui siano strettamente necessarie a soddisfare le richieste del
mondo venatorio.
Si tratta di condizioni e misure non rispettate dalla regione,
come confermato oltre tutto dal parere negativo dell'ISPRA reso con
nota del 25 agosto 2010 n. 28164-ta62.
La norma impugnata costituisce peraltro l'esatta riproposizione
della legge regionale Toscana n. 53/2009, dichiarata incostituzionale
- da codesta Corte con sentenza n. 266/2010, per violazione dell'art.
117, primo comma della Costituzione.
Ha affermato al riguardo codesto consesso quanto segue:
«La costante giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito che
si tratta di "un potere di deroga esercitabile in via eccezionale"
che ammette "l'abbattimento o la cattura di uccelli selvatici
appartenenti alle specie protette dalla direttiva medesima, alle
condizioni ed ai fini di interesse generale indicati dall'art. 9.1, e
secondo le procedure e le modalità di cui al punto 2 dello stesso
art. 9" (sentenze n. 168 del 1999 e n. 250 del 2008).
Il carattere eccezionale del potere in questione è stato
peraltro ribadito anche dalla giurisprudenza comunitaria (in
particolare, Corte di giustizia CE, 8 giugno 2006, causa C-118/94),
secondo la quale l'autorizzazione degli Stati membri a derogare al
divieto generale di cacciare le specie protette è subordinata
all'adozione di misure di deroga dotate di una motivazione che faccia
riferimento esplicito e adeguatamente circostanziato alla sussistenza
di tutte le condizioni prescritte dall'art. 9, paragrafi 1 e 2.
Detti requisiti, infatti - precisa sempre la Corte di giustizia
della Comunità europea (oggi Corte di giustizia dell'Unione europea)
- perseguono il duplice scopo di limitare le deroghe allo stretto
necessario e di permettere la vigilanza degli organi comunitari a
ciò preposti.
In particolare, il paragrafo 2 dell'art. 9 della citata direttiva
prevede che le deroghe debbano menzionare: a) le specie che formano
oggetto delle medesime; b) i mezzi, gli impianti o i metodi di
cattura o di uccisione autorizzati; c) le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d) l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite
sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possono
essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone; e) i
controlli che saranno effettuati.
Alla luce di tali considerazioni, dunque, il rispetto del vincolo
comunitario derivante dall'art. 9 della direttiva 7914091 CEE (oggi
art. 9 della direttiva 2009/ 147 /CE) CE) impone l'osservanza
dell'obbligo della puntuale ed espressa indicazione della sussistenza
di tutte le condizioni in esso specificamente indicate, e ciò a
prescindere dalla natura (amministrativa ovvero legislativa) del tipo
di atto in concreto utilizzato per l'introduzione della deroga al
divieto di caccia e di cattura degli esemplari appartenenti alla
fauna selvatica stabilito agli articoli da 5 a 8 della medesima
direttiva.
Ebbene, tale onere non risulta rispettato [...].
[...] Quanto all'art. 2 della legge della Regione Toscana n. 53
del 2009, invece, la motivazione, seppure formalmente esistente,
risulta fondata su petizioni di principio prive di alcun riferimento
alle condizioni concrete che avrebbero potuto, in ipotesi,
giustificare la deroga adottata».
Sotto tale profilo, dunque, risulta integrata la violazione
dell'art. 117, primo comma della Costituzione, non avendo la Regione
Toscana rispettato le misure dettate dalla citata direttiva, il che -
come detto - è confermato dal parere negativo dell'ISPRA formulato
con nota del 25 agosto 2010 n. 28164-ta62 (che si produce).
In particolare la legge regionale in epigrafe non fornisce valide
argomentazioni atte a ritenere sussistente la condizione, imposta
dalla direttiva, dell'assenza di soluzioni soddisfacenti alternative,
come quella, proposta appunto dall'ISPRA nella sopra citata nota,
della riproduzione in cattività.
In particolare al punto 11 del preambolo della legge regionale si
afferma (apoditticamente) che «non esiste al momento altra condizione
soddisfacente a fronte delle richieste pervenute, se non quella del
metodo delle catture».
L'ISPRA aveva invece sottolineato nel suo parere obbligatorio
(disatteso dalla regione senza peraltro dedicargli nel preambolo
della legge neanche un accenno) che il reperimento dei richiami vivi
potesse essere assicurato con la riproduzione in cattività in luogo
della cattura.
In particolare, nella nota del 25 agosto 2010 l'ISPRA aveva
precisato che «i dati relativi ai richiami vivi attualmente detenuti
in regione mostrano come la riproduzione in cattività non solo
rappresenti una valida alternativa alla cattura, ma costituisca anche
la principale fonte di approvvigionamento per i cacciatori toscani»,
e che «tale situazione si riscontra per la totalità dei ivi inclusa
l'allodola, specie generalmente di più difficile allevamento».
Ai fini di quanto disposto dalla direttiva comunitaria, la legge
regionale in epigrafe non spiega - neanche nel suo pur articolato
preambolo - le ragioni per cui la soluzione della riproduzione in
cattività (alternativa alla cattura) non possa risultare
soddisfacente, e pertanto incorre nella violazione della normativa
comunitaria.
2. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione.
La normativa regionale in epigrafe, disponendo l'autorizzazione
del piano di cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria in
corso in contrasto con il parere sfavorevole reso dall'ISPRA, viola
l'art. 4, comma 3, legge n. 157/1992, che richiede espressamente
l'acquisizione del parere favorevole dell'ISPRA.
La disposizione statale su richiamata costituisce indubbiamente
una misura minima di tutela e quindi inderogabile per il legislatore
regionale; pertanto, il suo mancato rispetto fa venir meno quegli
standard minimi e uniformi di tutela della fauna, risultando violata
l'esigenza di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s) della Costituzione.
Nel caso di specie l'ISPRA aveva espresso un parere sfavorevole
(nota del 25 agosto 2010, n. 28164-ta62), specificando che i dati
relativi ai richiami vivi disponibili in regione mostrassero come la
riproduzione in cattività non solo rappresentasse una valida
alternativa alla cattura, ma costituisse anche la principale fonte di
approvvigionamento per i cacciatori toscani.
Tale situazione peraltro si riscontrava per la totalità dei
richiami, inclusa l'allodola, specie generalmente più difficile per
l'allevamento.
Pertanto, data la situazione regionale, a giudizio dell'ISPRA era
ed è preclusa la possibilità di prevedere forme di prelievo in
natura, stante la prescrizione dell'art. 9, comma 1, della dir.
409/79/CEE, che ammette eccezionalmente il ricorso al prelievo
«sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti».
Con la legge regionale in epigrafe la Regione Toscana ha
disatteso il parere dell'ISPRA, senza peraltro dedicargli nel
preambolo neanche un accenno, e senza spiegare nel medesimo Preambolo
(pure dedicato all'illustrazione dell'istruttoria che ha preceduto la
promulgazione della legge) le ragioni per cui la soluzione
alternativa della riproduzione in cattività prospettata dall'ISPRA
non potesse essere soddisfacente.
Istanza di sospensione dell'esecuzione.
Nel caso di specie ricorrono entrambi i presupposti per accordare
la tutela in via d'urgenza ai sensi degli artt. 35 e 40, legge n. 87
del 1953, rinvenendosi la concomitanza dei due requisiti, ovvero il
fumus boni iuris ed il periculum in mora (cfr. Corte costituzionale,
ordinanza, 18 marzo 2010, n. 107).
Per quanto attiene al fumus ci si riporta ai motivi di ricorso, e
in particolare alla circostanza che codesta Corte ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale di disposizioni analoghe adottate,
per la precedente stagione venatoria, dalla medesima regione.
Con riferimento al periculum in mora si osserva quanto segue.
La legge regionale toscana autorizza la cattura dei richiami vivi
fino al 31 dicembre 2010.
Peraltro, ai sensi dell'art. 18, legge n. 157/1992, l'attività
venatoria può essere esercitata nel periodo ricompreso tra il 1°
settembre ed il 31 gennaio con facoltà per le regioni di posticipare
il termine non oltre la prima decade di febbraio.
Ciò premesso, la mancata sospensione dell'esecuzione della legge
impugnata determina il rischio di vedere vanificati gli effetti di
un'eventuale pronunzia di accoglimento del ricorso nel merito che
intervenga successivamente alla cessazione degli effetti della legge
impugnata (31 dicembre) o in ogni caso dopo la chiusura della
stagione venatoria (31 gennaio).
A ciò si aggiunga che - come già esposto - la legge impugnata
è sostanzialmente conforme a quella adottata dalla regione Toscana
nell'anno precedente (la legge regionale n. 53 del 2009), dichiarata
incostituzionale da codesta Corte con sentenza 22 luglio 2010, n. 266
quando però era già concluso il periodo di autorizzazione alla
cattura dei richiami e dunque di efficacia della legge stessa (31
dicembre 2009).
Ciò ha determinato che la decisione della consulta rimanesse
priva di effetti, e vi è il fondato rischio che, adottando leggi
regionali che autorizzino il prelievo in natura dei richiami vivi per
periodi limitati (inferiori cioè ai tempi ordinari e fisiologici di
proposizione a codesta ecc.ma Corte del ricorso ex art. 127 della
Costituzione e di decisione dello stesso), altre regioni come la
Toscana riescano ad eludere le nonne costituzionali sopra richiamate,
con oltretutto il rischio di una procedura di infrazione comunitaria
per la sopra evidenziata violazione delle norme comunitarie in
materia.
Sussiste pertanto, ai sensi dell'art. 35, legge n. 87 del 1953,
il rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o
all'ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero il rischio di un
pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini.

P. Q. M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'art. 2 e dell'allegato A della legge regionale
della Toscana n. 50 del 6 ottobre 2010.
Roma, addì 25 novembre 2010

L'Avvocato dello Stato: Lorenzo D'Ascia