1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 28-1-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 12 - 26 gennaio 2011
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum abrogativo - Controllo sull'ammissibilita' della richiesta - Ammissione di scritti difensivi presentati da soggetti diversi dai promotori e dal Governo, non implicante il diritto di tali soggetti di partecipare al procedimento e di illustrare le loro tesi in camera di consiglio - Facolta' della Corte di consentire brevi integrazioni orali degli scritti pervenuti. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma; legge 25 maggio 1970, n. 352, art. 33. Referendum abrogativo - Controllo sull'ammissibilita' della richiesta - Obbligo per la Corte di valutare separatamente la coerenza di ciascun quesito referendario dichiarato legittimo e non nel loro complesso, anche nella ipotesi in cui l'Ufficio centrale per il referendum abbia dichiarato legittima una pluralita' di quesiti "concentrati" per uniformita' o analogia di materia. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. Referendum abrogativo - Controllo sull'ammissibilita' della richiesta - Valutazione in tale sede di profili di incostituzionalita' sia della legge oggetto di referendum, sia della normativa di risulta - Esclusione - Mera valutazione liminare e limitata della normativa di risulta finalizzata alla verifica dell'esclusione di rilevanti inadempimenti di obblighi internazionali, comunitari o direttamente imposti dalla Costituzione. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. Referendum abrogativo - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Richiesta di abrogazione referendaria della disciplina generale delle modalita' di affidamento e di gestione - Insussistenza di impedimenti di natura comunitaria - Omogeneita' e coerenza della richiesta referendaria nonche' congruita' tra intento referendario e formulazione del quesito - Ammissibilita' della richiesta referendaria. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99), art. 23-bis; d.l. 25 settembre 2009, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a seguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte costituzionale), art. 15. - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (011C0060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 28-1-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 23-bis (Servizi
pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99
(Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia), e dall'art. 15 del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, nel testo
risultante a seguito della sentenza n. 325 del 2010 della Corte
costituzionale, giudizio iscritto al n. 149 del registro referendum.
Vista l'ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e depositata il
successivo 7 dicembre, con la quale l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
conforme a legge la richiesta referendaria;
Udito nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 il Giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Ugo Mattei per il Comitato Referendario
Siacquapubblica; Pietro Adami per l'Associazione Nazionale Giuristi
Democratici; Federico Sorrentino per l'Associazione Nazionale Fra gli
Industriali Degli Acquedotti - Anfida; Tommaso Edoardo Frosini e
Giovanni Pitruzzella per l'Associazione Comitato contro i referendum
per la statalizzazione dell'acqua - AcquaLiberAtutti; Tommaso Edoardo
Frosini per l'Associazione «Fare Ambiente»; Massimo Luciani per i
presentatori Vincenzo Miliucci, Rosario Lembo e Alberto De Monaco;
Antonio Tallarida, avvocato dello Stato, per il Governo.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione ai sensi dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970,
n. 352, e successive modificazioni, con ordinanza pronunciata il 6
dicembre 2010 e depositata il successivo 7 dicembre, ha dichiarato
legittima la richiesta di referendum popolare (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 1° aprile 2010, serie
generale, n. 76), promossa da sedici cittadini italiani, sul seguente
quesito, come modificato dallo stesso Ufficio centrale: «Volete Voi
che sia abrogato l'art. 23-bis (Servizi pubblici locali di rilevanza
economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 "Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e finanza
la perequazione tributaria", convertito, con modificazioni, in legge
6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 30, comma 26, della
legge 23 luglio 2009, n. 99, recante "Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in materia di
energia", e dall'art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135,
recante "Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari
e per l'esecuzione di sentenze della corte di giustizia della
Comunità europea", convertito, con modificazioni, in legge 20
novembre 2009, n. 166, nel testo risultante a seguito della sentenza
n. 325 del 2010 della Corte costituzionale?».
2. - L'Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 1 ed il
seguente titolo: «Modalità di affidamento e gestione dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica. Abrogazione».
3. - Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta
comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum,
ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio
del 12 gennaio 2011, disponendo che ne fosse data comunicazione ai
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352. La richiesta di referendum è stata
iscritta nel relativo registro al n. 149.
4. - Con memoria depositata il 23 dicembre 2010, tre dei
presentatori della richiesta di referendum abrogativo hanno avanzato
istanza affinchè, previa audizione in camera di consiglio del
proprio difensore, detta richiesta venga dichiarata ammissibile. A
sostegno dell'istanza, deducono che il quesito referendario: a) non
trova ostacolo nei limiti espressamente previsti dall'art. 75 della
Costituzione, perchè non ha ad oggetto leggi tributarie o di
bilancio o comunque integranti un elemento imprescindibile della
manovra finanziaria o della tenuta complessiva del sistema (nel senso
chiarito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 2 del 1994); b)
non trova ostacolo neppure negli ulteriori limiti individuati dalla
giurisprudenza costituzionale in via di interpretazione sistematica,
perchè non ha ad oggetto norme costituzionali o a contenuto
costituzionalmente vincolato (come riconosciuto dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 325 del 2010, secondo cui tali norme
costituiscono esercizio di discrezionalità legislativa) od
indefettibili per il funzionamento della macchina statale; c)
rispetta i requisiti di omogeneità e chiarezza richiesti dalla
giurisprudenza costituzionale (in particolare, dalla sentenza n. 16
del 1978, a proposito della «matrice razionalmente unitaria», e dalla
sentenza n. 29 del 1987, a proposito della «chiarezza del fine
intrinseco»), in quanto persegue l'univoco intento di limitare - nel
rispetto dei limiti costituzionali, internazionali e comunitari - gli
eccessi delle cosiddette "privatizzazioni" della gestione dei servizi
pubblici locali; intento perseguito, del resto, anche dai quesiti
rubricati dall'Ufficio centrale per il referendum ai numeri 2 e 3.
Con la medesima memoria, i suddetti presentatori del quesito
osservano, quanto alla cosiddetta normativa di risulta, che
l'abrogazione, tramite referendum, del citato art. 23-bis del
decreto-legge n. 112 del 2008 comporterebbe: 1) il venir meno, fin
dall'origine, del fondamento legislativo del regolamento
delegificante di cui al d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento
in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma
dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133), adottato in forza proprio del suddetto art. 23-bis, con
conseguente perdita di efficacia di tale regolamento, in analogia
all'ipotesi - esaminata dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
241 del 2003 - di abrogazione di una legge di delegazione; 2)
l'applicabilità dell'art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), sia con
riferimento alle «disposizioni» di tale articolo (commi 5, 5-bis, 6,
7, 9 - escluso il primo periodo -, 14, 15-bis, 15-ter, 15-quater)
espressamente abrogate dall'art. 12, comma 1, lettera a), del d.P.R.
n. 168 del 2010, divenuto inefficace, sia con riferimento alle
«norme» del medesimo artico 113 abrogate per incompatibilità
dall'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008; 3) per l'effetto,
l'attribuzione agli enti locali del potere di optare per
l'affidamento della gestione in house dei servizi pubblici locali,
anche in assenza delle condizioni straordinarie oggi richieste dal
comma 3 dell'art. 23-bis, tutte le volte in cui tale gestione
risulterà corrispondente al pubblico interesse, pur nel rispetto
delle esigenze concorrenziali sottolineate dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 325 del 2010.
5. - Con memoria depositata il 7 gennaio 2011, si è costituito
il Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha
avanzato istanza affinchè - previa audizione in camera di consiglio
− venga dichiarato inammissibile il referendum n. 149 (quesito n. 1).
A sostegno di tale istanza, il Governo - dopo aver premesso che la
Corte costituzionale, secondo la sua giurisprudenza, è chiamata a
valutare l'ammissibilità di ciascuna singola richiesta referendaria
(sentenza n. 26 del 1981) − deduce che: a) la normativa oggetto del
quesito, pur non costituendo una applicazione necessitata della
normativa comunitaria (come precisato nella sentenza n. 325 del 2010
della Corte costituzionale), è comunque comunitariamente necessaria,
perchè - una volta esclusa la possibilità della gestione diretta
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica da parte dell'ente
locale, per effetto degli artt. 35 della legge 28 dicembre 2001, n.
448, e 14 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, non oggetto di
referendum − è necessario che sussista (anche per il settore del
servizio idrico) una disciplina nazionale applicativa degli artt. 14
e 106 del Trattato 25 marzo 1957 (Trattato sul funzionamento
dell'Unione), tale da integrare una delle diverse discipline
possibili della materia, rispettose dell'art. 117, primo comma,
Cost.; b) il referendum è inammissibile (come tutti quelli aventi ad
oggetto leggi costituzionalmente necessarie: Corte costituzionale,
sentenza n. 26 del 1981), perchè l'abrogazione referendaria
dell'art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 non comporterebbe
(per comune consenso e come riconosciuto dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 31 del 2000) la reviviscenza della normativa
precedentemente abrogata (nella specie, dell'art. 113 del d.lgs. n.
267 del 2000, «peraltro di dubbia compatibilità comunitaria») e,
pertanto, provocherebbe un grave vuoto normativo in un settore
delicatissimo, senza che sia assicurato alcun «livello minimo di
tutela legislativa» (come richiesto dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 45 del 2005), così da rendere l'Italia
inadempiente agli obblighi derivanti dai Trattati europei (Corte
costituzionale, sentenza n. 81 del 2000); c) il quesito è
disomogeneo perchè ha ad oggetto l'affidamento di svariati e
complessi servizi, rispetto a ciascuno dei quali «ben diversa
potrebbe essere (ed e') la sensibilità popolare (e quindi la sua
risposta al referendum)».
6. - Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di
ammissibilità del referendum, il Comitato Referendario
Siacquapubblica e l'Associazione Nazionale Giuristi Democratici.
7. - Hanno depositato memorie, sollecitando la dichiarazione di
inammissibilità del referendum, i seguenti soggetti: l'Associazione
«Fare Ambiente», l'Associazione Comitato contro i referendum per la
statalizzazione dell'acqua - AcquaLiberAtutti e l'Associazione
Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti - ANFIDA.
8. - Nella camera di consiglio del 12 gennaio 2011 sono stati
ascoltati i difensori: a) del Comitato Referendario Siacquapubblica;
b) dell'Associazione Nazionale Giuristi Democratici; c)
dell'Associazione Nazionale Fra gli Industriali Degli Acquedotti -
ANFIDA; d) dell'Associazione Comitato contro i referendum per la
statalizzazione dell'acqua - AcquaLiberAtutti; e) dell'Associazione
«Fare Ambiente»; f) dei suddetti tre presentatori che avevano
depositato memoria; g) del Governo.

Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a pronunciarsi sull'ammissibilità
della richiesta di referendum abrogativo popolare dell'art. 23-bis
(Servizi pubblici locali di rilevanza economica) del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e finanza la perequazione tributaria), convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 30, comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99
(Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle
imprese, nonchè in materia di energia), e dall'art. 15 del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della corte di giustizia della Comunità europea), convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009 (quesito n. 1; referendum
n. 149).
2. - In via preliminare, va dichiarata la ricevibilità delle
memorie depositate da soggetti diversi - e tuttavia interessati alla
decisione - rispetto ai presentatori della richiesta referendaria e
al Governo. Secondo le più recenti pronunce di questa Corte,
infatti, i suddetti scritti difensivi debbono intendersi come
contributi contenenti argomentazioni potenzialmente rilevanti ai fini
della decisione (sentenze n. 15, n. 16 e n. 17 del 2008; n. 45, n.
46, n. 47, n. 48 e n. 49 del 2005). Tale ricevibilità, però, non si
traduce nel diritto dei medesimi soggetti di partecipare al
procedimento e di illustrare in camera di consiglio le proprie
deduzioni, ma comporta solo la facoltà per la Corte (ove questa lo
ritenga opportuno) di consentire brevi integrazioni orali degli
scritti - come è avvenuto nella camera di consiglio del 12 gennaio
2011 - prima che i soggetti di cui all'art. 33 della legge 25 maggio
1970, n. 352 (presentatori della richiesta e Governo) illustrino
oralmente le proprie posizioni e, comunque, nel rispetto dei tempi
richiesti dalla speditezza del procedimento.
3. - Il quesito referendario n. 1 riguarda la disciplina generale
delle modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, tra i quali rientra il servizio idrico
integrato. La disciplina delle modalità di affidamento della
gestione del servizio idrico costituisce, invece, lo specifico
oggetto dei quesiti n. 2, n. 3 (proposti dagli stessi promotori del
quesito n. 1) e n. 4.
In proposito, deve essere tuttavia precisato che questa Corte, in
sede di giudizio di ammissibilità, deve valutare separatamente
ciascun quesito referendario dichiarato legittimo dall'Ufficio
centrale per il referendum, anche nel caso in cui (come nella specie)
sia stata dichiarata legittima una pluralità di quesiti attinenti
alla stessa materia (servizi pubblici locali di rilevanza economica).
Il potere attribuito dalla legge all'Ufficio centrale (e non alla
Corte costituzionale) di «concentrare» le richieste referendarie «che
rivelano uniformità od analogia di materia» e di stabilire la
denominazione di ciascuna richiesta (eventualmente già oggetto di
"concentrazione"), nonchè la possibilità che le varie richieste
presentate perseguano obiettivi diversi (anche opposti) evidenziano
che la Corte costituzionale deve valutare ciascun quesito
indipendentemente dagli altri e, in particolare, dagli effetti che
l'esito degli altri referendum potrebbe avere sulla cosiddetta
normativa di risulta. In altri termini, esula dall'esame della Corte
ogni valutazione circa la complessiva coerenza dei diversi quesiti
incidenti sulla stessa materia e, quindi, non ha alcun rilievo
neppure l'eventualità che essi siano stati proposti (in tutto o in
parte) dai medesimi promotori. Ne consegue che ciascun quesito deve
essere esaminato separatamente dagli altri.
Il quesito n. 1 è ammissibile.
4. - In primo luogo, va rilevato che il quesito in esame non ha
ad oggetto le leggi che l'art. 75, secondo comma, Cost. sottrae a
referendum.
4.1. - In particolare, esso non ha ad oggetto leggi tributarie o
di bilancio, di amnistia o di indulto, costituzionali o a forza
passiva rinforzata.
Oggetto dell'abrogazione referendaria di cui al suddetto quesito
n. 1 è, infatti, l'intero art. 23-bis del decreto-legge n. 112 del
2008, il quale, certamente, non è riconducibile ad alcuna delle
suddette tipologie di leggi, perchè risponde soltanto alla ratio di
favorire la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica da parte di soggetti scelti a seguito di gara ad evidenza
pubblica e, a tal fine, limita i casi di affidamento diretto della
gestione, consentendo la gestione in house (cioè una peculiare forma
di gestione diretta del servizio da parte dell'ente pubblico,
affidata senza gara pubblica) solo ove ricorrano situazioni del tutto
eccezionali, che «non permettono un efficace ed utile ricorso al
mercato». Più in dettaglio, esso: a) si applica, in forza del comma
1, «a tutti i servizi pubblici locali», prevalendo sulle «discipline
di settore [...] incompatibili», salvo quelle relative ai quattro
cosiddetti "settori esclusi" (distribuzione di gas naturale;
distribuzione di energia elettrica; gestione delle farmacie comunali;
trasporto ferroviario regionale); b) dispone che l'affidamento della
gestione del servizio pubblico locale avvenga, «in via ordinaria»,
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, a favore non
solo delle società di capitali, ma, più in generale, degli
«imprenditori o [...] società in qualunque forma costituite»; c)
specifica che il già previsto (dalla legislazione anteriore, secondo
la consolidata interpretazione giurisprudenziale) affidamento diretto
(cioè senza gara ad evidenza pubblica) della gestione del servizio
pubblico locale a società a capitale misto pubblico e privato (nel
caso di scelta del socio privato mediante procedure competitive ad
evidenza pubblica) costituisce anch'esso un caso di conferimento
della gestione «in via ordinaria»; d) introduce le seguenti ulteriori
condizioni per detto affidamento diretto a società miste: 1) che la
procedura di gara sia a doppio oggetto (cioè riguardi la qualità di
socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla
gestione del servizio); 2) che al socio privato - da scegliersi
mediante procedura ad evidenza pubblica - sia attribuita una
partecipazione non inferiore al 40% (comma 2); e) disciplina
nuovamente gli altri casi in cui è possibile l'affidamento diretto
(senza gara ad evidenza pubblica), «in deroga» ai conferimenti
effettuati in via ordinaria, stabilendo la necessità sia di una
previa pubblicità adeguata, sia di una motivazione dell'ente in base
ad un'analisi di mercato, con trasmissione di una relazione da parte
dell'ente all'AGCM (Autorità garante della concorrenza e del
mercato), per un parere obbligatorio (ma non vincolante), da rendere
entro 60 giorni dalla ricezione (decorso il termine di 60 giorni
dalla ricezione della relazione, «il parere, se non reso, si intende
espresso in senso favorevole»); f) precisa che tale ultima modalità
di affidamento diretto è consentita, secondo la gestione «cosiddetta
in house», alle condizioni che già la legittimavano (capitale
interamente pubblico; controllo analogo; prevalenza dell'attività in
favore dell'ente o degli enti pubblici controllanti), ma solo ove
sussista l'ulteriore condizione della ricorrenza di «situazioni
eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche,
sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di
riferimento, non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato»
(commi 3 e 4); g) prevede (al comma 7) che i bacini di gara per i
diversi servizi vengano definiti (nel rispetto delle normative
settoriali) dalle Regioni e dagli enti locali (nell'ambito delle
rispettive competenze) d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali), e successive modificazioni,
secondo specifiche finalità (economie di scala e di scopo,
efficienza ed efficacia; integrazione dei servizi a domanda debole
nel quadro dei servizi più redditizi; dimensione minima efficiente a
livello di impianto per più soggetti gestori; copertura degli
obblighi di servizio universale); h) modifica, nei limiti
dell'incompatibilità con la nuova disciplina, l'art. 113 del d.lgs.
18 agosto 2000, n. 267, recante il «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali» (comma 11); i) attribuisce al
Governo il potere di emettere regolamenti di delegificazione sia
nelle materie elencate nel comma 10 dello stesso art. 23-bis, sia per
la determinazione delle soglie minime oltre le quali gli affidamenti
assumono rilevanza ai fini dell'espressione del parere dell'AGCM, sia
«per individuare espressamente le norme abrogate ai sensi» del
medesimo art. 23-bis; l) introduce una nuova normativa transitoria
per gli affidamenti già in essere al momento dell'entrata in vigore
della nuova disciplina.
4.2. - Il quesito non viola i limiti di cui all'art. 75 Cost.
nemmeno con riferimento al diritto comunitario, perche': a) non ha ad
oggetto una legge a contenuto comunitariamente vincolato (e, quindi,
costituzionalmente vincolato, in applicazione degli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost.); b) in particolare, l'eventuale abrogazione
referendaria non comporterebbe alcun inadempimento degli obblighi
comunitari.
4.2.1. - Quanto al profilo sub a), va rilevato che questa Corte,
con la sentenza n. 325 del 2010, ha espressamente escluso che l'art.
23-bis costituisca applicazione necessitata del diritto dell'Unione
europea ed ha affermato che esso integra solo «una delle diverse
discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto
legittimamente adottare senza violare» il «primo comma dell'art. 117
Cost.». La stessa sentenza ha precisato che l'introduzione,
attraverso il suddetto art. 23-bis, di regole concorrenziali (come
sono quelle in tema di gara ad evidenza pubblica per l'affidamento
della gestione di servizi pubblici) più rigorose di quelle minime
richieste dal diritto dell'Unione europea non è imposta
dall'ordinamento comunitario «e, dunque, non è costituzionalmente
obbligata, ai sensi del primo comma dell'art. 117 Cost. [...], ma
neppure si pone in contrasto [...] con la [...] normativa
comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l'assetto
concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile
per gli Stati membri».
4.2.2. - Quanto al profilo sub b), va osservato che
dall'abrogazione referendaria non deriva, in tema di regole
concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza
economica, nè una lacuna normativa incompatibile con gli obblighi
comunitari nè l'applicazione di una normativa contrastante con il
suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabilmente richiesto
dall'ordinamento comunitario.
Al riguardo, va premesso che al giudizio di ammissibilità dei
referendum popolari abrogativi è estranea qualunque valutazione di
merito (in particolare di legittimità costituzionale) in ordine sia
alla normativa oggetto di referendum sia alla normativa risultante
dall'eventuale abrogazione referendaria. In particolare, quanto a
detta abrogazione, «non rileva che [...] darebbe luogo ad effetti
incostituzionali: sia nel senso di determinare vuoti, suscettibili di
ripercuotersi sull'operatività di qualche parte della Costituzione;
sia nel senso di privare della necessaria garanzia situazioni
costituzionalmente protette» (ex plurimis, sentenza n. 26 del 1981;
nello stesso senso, sostanzialmente, sentenze n. 16 e n. 15 del 2008;
n. 48, n. 47, n. 46 e n. 45 del 2005). Ciò non significa, però, che
alla Corte sia inibita l'individuazione della cosiddetta normativa di
risulta conseguente all'abrogazione referendaria. Al contrario,
l'individuazione di tale normativa è necessaria per valutare se essa
comporti un significativo inadempimento di specifici ed inderogabili
obblighi internazionali, comunitari o, comunque, direttamente imposti
dalla Costituzione (sentenze n. 35, n. 20 e n. 19 del 1997, n. 35 e
n. 17 del 1993, n. 27 del 1987). In tali ipotesi, sempre nell'ambito
del giudizio di ammissibilità del referendum, la normativa di
risulta va sottoposta da questa Corte non già ad un pieno ed
approfondito scrutinio di legittimità costituzionale, ma ad una mera
«valutazione liminare ed inevitabilmente limitata del rapporto tra
oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se
[...] il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se
un pregiudizio totale all'applicazione di un precetto costituzionale»
(sentenza n. 45 del 2005, confermata dalla sentenza n. 15 del 2008) o
di una norma comunitaria direttamente applicabile.
Nel caso in esame, all'abrogazione dell'art. 23-bis, da un lato,
non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale
articolo (reviviscenza, del resto, costantemente esclusa in simili
ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte − sentenze n. 31 del
2000 e n. 40 del 1997 -, sia da quella della Corte di cassazione e
del Consiglio di Stato); dall'altro, conseguirebbe l'applicazione
immediata nell'ordinamento italiano della normativa comunitaria (come
si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto di
referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di
gara ad evidenza pubblica per l'affidamento della gestione di servizi
pubblici di rilevanza economica. Ne deriva l'ammissibilità del
quesito per l'insussistenza di impedimenti di natura comunitaria.
5. - In secondo luogo, il quesito n. 1 è ammissibile anche sotto
il profilo della sua formulazione, in quanto esso rispetta tutti i
requisiti richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte
(omogeneità; chiarezza e semplicità; univocità; completezza;
coerenza; rispetto della natura essenzialmente ablativa
dell'operazione referendaria).
5.1. - In particolare, il quesito rispetta il requisito
dell'omogeneità.
Come si è già osservato, l'abrogazione richiesta riguarda una
normativa generale, prevalente su quelle di settore (salvo che per i
sopra ricordati quattro settori esclusi), che è diretta
sostanzialmente a restringere, rispetto alle regole concorrenziali
minime comunitarie, le ipotesi di affidamento diretto e, in
particolare, di gestione in house dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica. L'evidente unitarietà della disciplina di cui
si richiede l'abrogazione comporta l'omogeneità del quesito. Esso,
infatti, proprio perchè diretto ad escludere l'applicazione di tale
regolamentazione generale, è sorretto da una matrice razionalmente
unitaria.
L'astratta riconducibilità alla previsione dell'art. 23-bis di
un'indefinita pluralità di servizi pubblici locali di rilevanza
economica non è di ostacolo a tale conclusione, perchè non esclude
la sottolineata unitarietà di disciplina e, quindi, la complessiva
coerenza della richiesta referendaria. Del resto, non sarebbe stato
possibile formulare un quesito diretto ad abrogare la normativa
dell'art. 23-bis solo per alcuni settori di servizi pubblici e non
per altri. Infatti, avendo l'istituto referendario di cui all'art. 75
Cost. un'efficacia meramente ablativa (e non propositiva o additiva),
il quesito non avrebbe mai potuto avere l'obiettivo di abrogare il
suddetto articolo solo "nella parte in cui" si applica ad uno o ad
alcuni determinati settori di servizi pubblici locali.
5.2. - Il quesito rispetta altresì il requisito della congruità
tra intento referendario e formulazione.
In proposito, occorre preliminarmente ricordare che la richiesta
referendaria è atto privo di motivazione e, pertanto, l'obiettivo
dei sottoscrittori del referendum va desunto non dalle dichiarazioni
eventualmente rese dai promotori (dichiarazioni, oltretutto, aventi
spesso un contenuto diverso in sede di campagna per la raccolta delle
sottoscrizioni, rispetto a quello delle difese scritte od orali
espresse in sede di giudizio di ammissibilita'), ma esclusivamente
dalla finalità «incorporata nel quesito», cioè dalla finalità
obiettivamente ricavabile in base alla sua formulazione ed
all'incidenza del referendum sul quadro normativo di riferimento.
Sono dunque irrilevanti, o comunque non decisive, le eventuali
dichiarazioni rese dai promotori (ex plurimis, sentenze n. 16 e n. 15
del 2008, n. 37 del 2000, n. 17 del 1997).
Ciò premesso, appare evidente che l'obiettiva ratio del quesito
n. 1 va ravvisata, come sopra rilevato, nell'intento di escludere
l'applicazione delle norme, contenute nell'art. 23-bis, che limitano,
rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e,
in particolare, quelle di gestione in house di pressochè tutti i
servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il
servizio idrico). Non sussiste, pertanto, alcuna contraddizione o
incongruità tra tale intento intrinseco e la formulazione - del
tutto chiara, semplice ed univoca − della richiesta referendaria di
abrogare l'intero art. 23-bis.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare -
dichiarata legittima, con ordinanza pronunciata il 6 dicembre 2010 e
depositata il successivo 7 dicembre, dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione e rubricata con
il n. 1 - per l'abrogazione dell'art. 23-bis (Servizi pubblici locali
di rilevanza economica) del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e
finanza la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 30,
comma 26, della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo
sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonchè in materia
di energia), e dall'art. 15 del decreto-legge 25 settembre 2009, n.
135 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e
per l'esecuzione di sentenze della corte di giustizia della Comunità
europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre
2009, n. 166, nel testo risultante a seguito della sentenza n. 325
del 2010 della Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2011.

Il Cancelliere: Fruscella