1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 9-2-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 21 SENTENZA 24 gennaio - 3 febbraio 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Istruzione pubblica - Regione Lombardia - Formazione professionale - Corsi di abilitazione - Definizione dei programmi e degli orari - Non spettanza allo Stato - Annullamento degli artt. 3, 7, secondo comma, 8, primo comma, limitatamente alla parte che rinvia all'art. 3, e secondo comma, nonche' degli allegati 1 e 2 del decreto del Ministro della sanita' 28 ottobre 1992 - Spettanza allo Stato il potere di definire la composizione della commissione giudicatrice dell'esame finale di abilitazione e di stabilire modelli uniformi dell'attestato di superamento del medesimo - Spettanza allo Stato il potere di esprimere l'intesa con la regione per l'autorizzazione di corsi sperimentali per ottici di durata biennale riservati ad allievi in possesso del titolo di scuola secondaria superiore (Decreto del Ministro della sanita' 28 ottobre 1992) (Cost., art. 117). (094C0099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 9-2-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
l'8 gennaio 1993, depositato in Cancelleria il 16 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro
della Sanità 28 ottobre 1992, recante: "Disposizioni per
l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio delle arti ausiliarie
di ottico ed odontotecnico, nonchè per la durata e la conclusione
dei corsi stessi" ed iscritto al n. 3 del registro conflitti 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1994 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 gennaio 1993 la Regione Lombardia
ha sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del
Consiglio dei ministri denunciando come lesivo delle proprie
attribuzioni in materia di istruzione artigiana e professionale e in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera il decreto del
Ministro della sanità in data 28 ottobre 1992 recante "Disposizioni
per l'ammissione ai corsi regionali per l'esercizio delle arti
ausiliarie di ottico ed odontotecnico nonchè per la durata e la
conclusione dei corsi stessi".
La ricorrente premette, in primo luogo, che la materia
dell'istruzione artigiana e professionale, come organicamente
definita dagli artt. 35 e 36 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, è
stata attribuita alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost. Le funzioni
amministrative già esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato in ordine alla formazione professionale delle arti
sanitarie ausiliarie, compresi i corsi di abilitazione all'esercizio
delle professioni di ottico ed odontotecnico nell'intero territorio
nazionale (cfr. sentenza n. 346 del 1991), sono state trasferite alle
regioni a statuto ordinario dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10.
Restano riservate allo Stato "la fissazione dei requisiti per la
determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari, le
disposizioni generali per la durata e la conclusione dei corsi; la
determinazione dei requisiti necessari per la ammissione alle scuole,
nonchè dei requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e
sanitarie ausiliarie" (art. 6, lett. q, della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, nonchè art. 30, lett. r e s, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616).
Ciò premesso, la ricorrente censura il decreto ministeriale per
violazione: a) degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione alle citate
disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 e della legge n. 833 del
1978, nonchè alla legge quadro 21 dicembre 1978, n. 845, sulla
formazione professionale; b) del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.; c) delle regole
costituzionali sull'ordine delle fonti, in particolare dell'art. 17,
comma 1, lett. b), e 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Le violazioni sub a) sono ravvisate: nell'art. 3, in collegamento
con l'All. 1, che prevede una disciplina uniforme dei programmi di
insegnamento e degli orari delle singole materie; nell'art. 5, che
regola la composizione della commissione degli esami finali;
dell'art. 6, in collegamento con l'All. 3, che impone un modello
unico dell'attestato da rilasciare in seguito al superamento
dell'esame finale; dell'art. 7, che dispone l'immediata operatività
delle disposizioni del decreto, alle quali devono adeguarsi anche i
programmi di insegnamento dei corsi già iniziati nell'anno
scolastico 1992-1993; dell'art. 8, in collegamento con l'All. 2, che
subordina all'intesa con il ministero della sanità l'autorizzazione
regionale di corsi sperimentali per ottici di durata biennale
riservati agli allievi in possesso di diploma di scuola secondaria
superiore vincolandone programmi e corsi a regole
dell'amministrazione centrale.
La violazione sub b) è lamentata con particolare riguardo al
citato art. 7, comma 2, del decreto impugnato, dove si prevede
l'adeguamento progressivo dei programmi ai moduli ministeriali anche
per i corsi già iniziati. Una simile prescrizione sarebbe un fattore
di confusione e incertezza, perchè determina la commistione tra
programmi diversi e la perdita di qualsiasi razionale unitarietà
dell'insegnamento impartito.
Tutte le disposizioni analizzate eccedono, ad avviso della Regione
ricorrente, le competenze riservate allo Stato dall'art. 6, lett. q)
della legge sul servizio sanitario nazionale. Inoltre il decreto in
esame viene impugnato in toto sul riflesso che, ai sensi dell'art. 17
della legge n. 400 del 1988, la potestà regolamentare del governo
non può esplicarsi per l'attuazione o l'integrazione di norme di
principio in materie attribuite alla competenza legislativa
regionale.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Ad avviso dell'interveniente, la legittimità del decreto in esame
deve essere valutata con esclusivo riferimento alle norme
delimitatrici delle competenze in materia di assistenza sanitaria e
ospedaliera, in quanto la formazione degli operatori sanitari non
medici, pur appartenendo al genere della formazione professionale,
rappresenta un'ipotesi affatto speciale, caratterizzata dal
particolare campo di attività degli operatori. Alla stregua di
queste norme compete indubbiamente allo Stato la determinazione dei
requisiti di ammissione alle scuole per operatori sanitari, delle
norme generali sulla durata e la conclusione dei relativi corsi e in-
fine dei requisiti di abilitazione all'esercizio delle professioni
sanitarie ausiliarie. Alle regioni spettano la diretta organizzazione
dei corsi e degli esami di abilitazione oppure l'autorizzazione di
corsi istituiti da privati e la vigilanza sui medesimi.
Tali competenze non sono pregiudicate dal decreto impugnato, che
risulta pienamente conforme anche alla giurisprudenza di questa
Corte, e in particolare alla sentenza n. 346 del 1991.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della
sanità 28 ottobre 1992, intitolato "Disposizioni per l'ammissione ai
corsi regionali per l'esercizio delle arti ausiliarie di ottico ed
odontotecnico nonchè per la durata e la conclusione dei corsi
stessi", adducendo che gli artt. 3, 5, 6, 7 e 8 del decreto e gli
allegati sarebbero lesivi delle competenze regionali in materia di
formazione professionale degli operatori sanitari paramedici (d.P.R.
15 gennaio 1972, n. 10, art. 1, lett. f) e di assistenza sanitaria
ospedaliera (d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 6, lett. q), e in-
fine censurando il decreto nel suo complesso per violazione del
principio - derivante dalle "regole costituzionali sull'ordine delle
fonti" ed espressamente sancito dall'art. 17, comma 1, lett. b), e 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 - "per cui un regolamento
ministeriale, pur configurato come di esecuzione di legge statale,
non può porre norme intese a limitare la sfera delle competenze
delle regioni in materie ad esse attribuite".
2. - Unico parametro di legge ordinaria per la decisione della
controversia circa la distribuzione delle competenze tra Stato e
regione, sollevata dal ricorso in esame, è l'art. 6, lett. g), della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, che riserva allo Stato le funzioni
amministrative concernenti "la fissazione dei requisiti per la
determinazione dei profili professionali degli operatori sanitari; le
disposizioni generali per la durata e la conclusione dei corsi; la
determinazione dei requisiti necessari per l'ammissione alle scuole,
nonchè dei requisiti per l'esercizio delle professioni mediche e
sanitarie ausiliarie". Non vengono, invece, in considerazione le
altre leggi richiamate nel ricorso, nè le norme sull'istruzione
artigiana e professionale contenute nel d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, come si argomenta dalla specificazione delle funzioni
amministrative relative a tale materia contenuta nell'art. 36, nè la
legge quadro sulla formazione professionale 21 dicembre 1978, n. 845,
stante l'art. 8, ultimo comma, della medesima.
Per l'interpretazione del citato art. 6, lett. q), della legge
istitutiva del servizio sanitario nazionale valgono i criteri
generali elaborati dalla giurisprudenza di questa Corte in materia di
istruzione professionale, e in particolare dalla sentenza n. 372 del
1989, secondo cui "la definizione dei programmi e l'organizzazione
dei corsi spetta alla sfera delle attribuzioni regionali, salva la
presenza di possibili forme di coordinamento e controllo centrale
dirette a garantire standards minimi quantitativi e qualitativi
relativi ai corsi, nonchè verifiche relative alla fase della
valutazione finale del risultato della frequenza ai corsi, ove questa
comporti il rilascio di titoli abilitanti su scala nazionale".
Alla stregua di questa regola appare invasivo della competenza
regionale l'art. 3 del decreto impugnato che prescrive alla regione
l'adozione dei programmi di insegnamento annessi al d.m. 23 aprile
1992 e gli orari delle singole materie distribuiti secondo lo schema
riportato nell'allegato 1. Lo Stato deve limitarsi a stabilire "a
livello nazionale standards minimi di insegnamento teorico e
addestramento pratico" (sentenza n. 346 del 1991), mentre la norma in
esame definisce programmi completi di insegnamento e di esercitazioni
pratiche, comportanti un vincolo di 36 ore settimanali praticamente
assorbente l'intero tempo disponibile, in guisa da ridurre
l'autonomia della regione alla mera organizzazione materiale dei
corsi.
Conseguentemente devono ritenersi lesivi della competenza
regionale anche l'art. 7, comma 2, che impone l'adeguamento dei
programmi didattici dei corsi già iniziati nell'anno scolastico
1992-93 a quelli previsti dall'art. 3, nonchè l'art. 8, comma 1,
limitatamente alla parte che rinvia ai programmi di cui all'art. 3, e
comma 2, insieme con l'allegato 2, concernente i corsi sperimentali,
con i relativi orari, per ottici autorizzati dalla regione d'intesa
col Ministero della sanità.
3. - Infondata è, invece, la censura rivolta agli artt. 5 e 6.
Poichè i corsi regionali di formazione di cui è causa abilitano,
mediante l'esame finale teorico-pratico, all'esercizio della
professione di ottico o odontotecnico nell'intero territorio
nazionale, legittimamente lo Stato impone alle regioni criteri
uniformi di composizione della commissione giudicatrice dell'esame
finale di abilitazione, e l'adozione di modelli uniformi
dell'attestato rilasciato in seguito al superamento del medesimo.
Parimenti va respinta la censura dell'art. 8 nella parte in cui
subordina all'intesa col Ministero della sanità l'autorizzazione
regionale di corsi sperimentali per ottici di durata biennale
riservati agli allievi che siano in possesso del titolo di scuola
secondaria superiore.
4. Una volta escluso che l'atto impugnato abbia in ogni sua parte
inciso sul riparto costituzionale delle competenze tra Stato e
regioni, la censura di illegittimità dell'atto in se stesso per
violazione dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, diventa
irrilevante e pertanto inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato il potere di definire i
programmi e gli orari delle singole materie dei corsi regionali,
anche sperimentali, per l'esercizio delle arti ausiliarie di ottico
e/o odontotecnico; conseguentemente annulla gli artt. 3, 7, comma 2,
8, comma 1, limitatamente alla parte che rinvia all'art. 3, e comma
2, nonchè gli allegati 1 e 2 del decreto 28 ottobre 1992 del
Ministro della sanità;
Dichiara che spetta allo Stato il potere di definire la
composizione della commissione giudicatrice dell'esame finale di
abilitazione e di stabilire modelli uniformi dell'attestato di
superamento del medesimo;
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministero della
sanità, il potere di esprimere l'intesa con la regione per
l'autorizzazionedi corsi sperimentali per ottici di durata biennale
riservati agli allievi in possesso del titolo di scuola secondaria
superiore.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 3 febbraio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0099