1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 16-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 dicembre 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 dicembre 2001 (della regione siciliana) Imposte e tasse - Primi interventi per il rilancio dell'economia - Dichiarazione di emersione per gli imprenditori inadempienti alle norme in materia fiscale e previdenziale in conseguenza dell'utilizzazione di lavoratori non regolarizzati - Previsione, per gli imprenditori stessi e per i lavoratori "emersi", di agevolazioni e di incentivi fiscali e previdenziali - Previsione per le maggiori entrate derivanti dal recupero di base imponibile connesse ai programmi di emersione, con esclusione di quella contributiva, di afflusso nel fondo di cui all'art. 5 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 - Previsione, altresi', dell'utilizzazione delle maggior entrate per sopperire alle minori entrate derivanti dalla soppressione dell'imposta sulle successioni e donazioni, disposta dal capo V, nonche' agli oneri, recati dal Capo II della stessa legge - Destinazione delle restanti maggiori entrate al miglioramento dei saldi dei rispettivi esercizi del bilancio dello Stato - Ricorso della Regione siciliana - Dedotta violazione dell'autonomia finanziaria della Regione - Violazione del principio di possibilita' di riserva all'Erario dello Stato esclusivamente delle nuove entrate tributarie - Sottrazione per le entrate riscosse nel territorio delle Regioni, di quote del gettito tributario spettanti alla Regione stessa - Violazione del principio di leale collaborazione per la mancata previa intesa con la Regione - Violazione del principio di copertura finanziaria. - Legge 18 ottobre 2002, n. 383, artt. 1 e 18. - Costituzione, artt. 3 e 81, quarto comma; Statuto Regione Siciliana, art. 36 e art. 2 delle relative norme di attuazione in materia finanziaria approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074. (002C0008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 16-1-2002)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore on. dott. Salvatore Cuffaro, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall' avv. Michele Arcadipane e dall'avv. Giovanni
Carapezza Figlia, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta
regionale n. 486 del 4 dicembre 2001;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 18 della legge 18 ottobre 2001,
n. 383, recante "Primi interventi per il rilancio dell'economia"
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 248
- serie generale - del 24 ottobre 2001.

F a t t o

La legge 18 ottobre 2001, n. 383, recante "Primi interventi per
il rilancio dell'economia", contiene - tra le altre - una serie di
disposizioni che, al fine di incentivare l'emersione dell'economia
sommersa, prevedono un regime fiscale agevolato per alcune
fattispecie, e detta articolate previsioni per garantire
l'indispensabile copertura finanziaria. Tra di esse rilevano in
particolare, ai fini del presente ricorso, quelle contenute
nell'articolo 1 e le disposizioni di copertura finanziaria previste
dall'art. 18.
L'articolo 1, rubricato "Dichiarazione di emersione", dispone che
gli imprenditori che hanno fatto ricorso a lavoro irregolare - non
adempiendo agli obblighi discendenti dalla normativa fiscale e
previdenziale - possono presentare apposita dichiarazione di
emersione. Tale dichiarazione costituisce titolo per l'accesso ad
incentivi fiscali e previdenziali consistenti, precipuamente,
nell'applicazione, sull'incremento dell'imponibile conseguente
all'emersione dei rapporti di lavoro, di un'imposta sostitutiva
dell'IRPEF, dell'IRPEG e dell'IRAP, con tassazione separata rispetto
al rimanente imponibile, dovuta in ragione di un'aliquota del 10 per
cento per il primo periodo d'imposta e del 15 e 20 per cento
rispettivamente per il secondo ed il terzo periodo d'imposta.
Un regime fiscale agevolato è previsto dal secondo comma, lett.
b), dell'art. 1, anche per i lavoratori i cui rapporti vengono ad
emergere, sui cui redditi di lavoro si applica un'imposta sostitutiva
dell'IRPEF, con tassazione separata rispetto al rimanente imponibile,
dovuta in ragione del 6 per cento, dell'8 per cento e del 10 per
cento, rispettivamente, per il primo, secondo e terzo anno.
La dichiarazione di emersione può anche valere, su richiesta
degli imprenditori, come proposta di concordato tributario e
previdenziale - alle condizioni previste - ai fini dell'applicazione
di un'ulteriore imposta sostitutiva dell'IRPEF, dell'IRPEG,
dell'IRAP, dell'IVA e dei contributi previdenziali, con tassazione
separata rispetto al rimanente imponibile, dovuta in ragione
dell'aliquota dell'8 per cento del costo del lavoro irregolare
utilizzato e dichiarato, senza applicazione di sanzioni ed interessi
(art. 1, terzo comma).
Analogo beneficio è previsto dal quarto comma dell'art. 1 per i
lavoratori "emersi", che possono estinguere i loro debiti fiscali e
previdenziali connessi alle prestazioni di lavoro irregolare mediante
il pagamento della somma di lire 200.000 per ciascun anno pregresso,
senza applicazione di sanzioni ed interessi.
L'ottavo comma dell'art. 1 prevede che le "maggiori entrate"
derivanti dal recupero di base imponibile connessa ai progranimi di
emersione - con esclusione di quelle contributive - affluiscono al
fondo di cui all'art. 5 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
L'art. 18 della legge 383/2001, rubricato "Copertura
finanziaria", inoltre, dispone che, per sopperire alle minori entrate
derivanti dalla soppressione dell'imposta sulle successioni e
donazioni disposta dal capo VI, nonchè agli oneri recati dal capo II
della stessa legge, si provvede mediante utilizzo di quote delle
maggiori entrate recate dal medesimo capo II, e statuisce che le
restanti maggiori entrate recate dallo stesso capo sono destinate al
miglioramento dei saldi dei rispettivi esercizi del bilancio dello
Stato. Le richiamate disposizioni si appalesano costituzionalmente
illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni
dell'autonomia finanziaria della regione siciliana, nonchè del
principio costituzionale di uguaglianza e dell'obbligo della
copertura finanziaria, per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

Violazione dell'articolo 36 dello Statuto della Regione siciliana
e del correlato articolo 2 delle norme di attuazione in materia
finanziaria approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonchè
degli articoli 3 e 81, quarto comma, della Costituzione.
Ed invero - considerato preliminarmente che dalle previsioni
recate dall'articolo 36 dello Statuto e dall'articolo 2 del d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074 emerge la regola generale secondo la quale, a
parte talune individuate eccezioni, tra le quali sono da
ricomprendere le nuove entrate tributarie il cui gettito sia
destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a
soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello
Stato specificate nelle leggi medesime, spettano alla Regione
siciliana oltre alle entrate tributarie da essa direttamente
deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito
del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate - si
osserva che il richiamato articolo 1 della legge 18 ottobre 2001,
n. 383, non configura nè una imposta di nuova istituzione nè una
entrata derivante da un aumento di aliquota di un imposta
preesistente, ma detta una specifica disciplina nel presupposto di
una emersione di basi imponibili, le quali, qualora tutti i
contribuenti avessero correttamente adempiuto gli obblighi,
precipuamente tributari, sugli stessi gravanti, avrebbero già da
tempo costituito presupposto di imposte di spettanza regionale, ed
istituisce, allo scopo, apposite imposte sostitutive; il considerare
riservato allo Stato il conseguente gettito, confluente nel fondo
istituito ai sensi dell'art. 5 della legge 23 dicembre 2000, n. 388,
comporta un pregiudizio economico per la regione, violandone le
attribuzioni in materia finanziaria, in quanto in tal modo si
determina, in buona sostanza, una sostituzione di una imposta
spettante alla regione con una nuova fattispecie assegnata viceversa
allo Stato per generiche finalità di riduzione della pressione
contributiva.
Ancor più, tenuto conto che della preventivata, futura,
riduzione dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche e
dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, ne subirebbe le
conseguenze, in termini di minor gettito percepito, anche la Regione
siciliana, ulteriormente illegittimo appare il destinare ad un fondo
istituito presso il Ministero del tesoro l'intero maggior gettito
tributario derivante dall'emersione di tutte le basi imponibili,
senza dunque considerare le riconosciute spettanze della Regione
siciliana sul gettito relativo per quanto riscosso nel proprio
territorio.
Va rilevato, in proposito, che l'art. 2 del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074, recante "Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia finanziaria", consente di riservare
all'erario statale esclusivamente le "nuove entrate tributarie il cui
gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative
dello Stato specificate nelle leggi medesime". Codesta ecc.ma Corte,
nel precisare l'ambito di applicazione di tale disposizione, ha
autorevolmente chiarito (cfr. sentenze nn. 47/1968 e 49/1972) che per
nuova entrata tributaria deve intendersi soltanto quell'entrata
"derivante da un atto impositivo nuovo, in mancanza del quale
l'entrata non si sarebbe verificata", e, di conseguenza, ha affermato
(cfr. sentenza n. 430/1996) che "rimane così preclusa, in via
generale, la devoluzione allo Stato di entrate tributarie erariali,
riscosse nel territorio della Regione siciliana, ma prive del
carattere di novita'".
Nella fattispecie di che trattasi manca l'indefettibile requisito
della novità dell'entrata poichè le imposte sostitutive previste
dalla legge in esame non hanno carattere additivo rispetto al regime
fiscale preesistente, incidendo le stesse su fattispecie già oggetto
di tassazione.
Le entrate tributarie in questione, di contro, si sostanziano
nella fattispecie delle imposte sostitutive di tributi di sicura e
pacifica spettanza della regione.
E, come ha avuto modo di osservare codesta ecc.ma Corte (sentenza
n. 49/1972), "se lo Stato, come ente sovraordinato e sovrano, può
disporre in merito alla imposizione o abrogazione di tributi in piena
libertà, anche se si tratti di tributi spettanti alle regioni, non
per questo esso può attribuire a se stesso l'intero gettito di una
entrata chiaramente sostitutiva, quando il tributo sostituito non è
di sua esclusiva spettanza".
Pertanto, nessun dubbio essendo ammissibile nella fattispecie in
esame circa la spettanza - per quanto da riscuotere nel territorio
regionale - dei tributi sostituiti, nè circa la qualificazione della
nuova imposta quale "sostitutiva", consegue con certezza il diritto
della Regione siciliana, per quanto di competenza, alla percezione
delle relative entrate.
Ed anche le previsioni dell'art. 18, primo comma, della stessa
legge n. 383 del 2001 non appaiono tenere conto delle attribuzioni
della regione in materia finanziaria, e, indebitamente ed
illegittimamente, attraverso la destinazione di quote di maggiori
entrate all'erario statale, variamente disposta in relazione alle
diverse finalità riguardate sottraggono quote di gettito tributario
alla stessa spettanti violando le sovraordinate norme statutarie e di
attuazione.
Nè appare rilevare ai fini della fondatezza delle proposte
censure la circostanza che la "riserva" a favore dell'erario statale
non è dichiarata esplicitamente.
Non è dubbia, infatti, la affluenza delle entrate in questione
al bilancio dello Stato.
Nè, al fine di evitare la lesione delle riconosciute spettanze
regionali, appare soccorrere la disposizione del quarto comma
dell'art. 3 della medesima legge n. 383/2001, che prevede
l'emanazione di un decreto ministeriale, sentita la conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, per la determinazione delle regolazioni contabili degli
effetti finanziari per lo Stato, le regioni e gli enti locali; ed
invero, la particolare autonomia e l'impianto finanziario della
Regione siciliana determinano l'autonoma riscossione delle proprie
entrate, non già un regime di regolazioni contabili per le entrate
tributarie di propria spettanza.
Peraltro, qualora, per pura ipotesi, volesse ritenersi che tale
decreto ministeriale costituisca il momento procedurale atto a
garantire le prerogative e le spettanze regionali, verrebbe a
configurarsi una ulteriore lesione costituzionale, poichè non
verrebbe in tale sede garantita, in ossequio al principio di leale
cooperazione, quella partecipazione regionale alle determinazioni
attuative del meccanismo derogatorio al principio generale della
attribuzione alla Regione siciliana dell'intero gettito dei tributi
riscossi nell'ambito del suo territorio, cui codesta Corte, con la
sua più recente giurisprudenza (sentenze nn. 98, 347 e 348 del 2000,
e 288 del 2001) ha avuto modo di riferirsi.
E, considerato che l'intesa alla quale dovrebbe a tal proposito
pervenirsi si sostanzia (Corte Cost. sentenza n. 351/1991) "in una
paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto, da realizzare e
ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a
superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo", assolutamente inidoneo appare, allo scopo, il previsto
passaggio in conferenza unificata.
Ed ancora, in ogni caso, nulla è previsto per le maggiori
entrate derivanti dal capo II, di cui l'art. 18 della legge qui
impugnata prevede una ripartizione in quote, tutte però ugualmente
destinate, pur con diverse finalità, all'erario statale.
Le impugnate disposizioni determinano dunque una decurtazione
delle entrate tributarie regionali e configurano quindi una immediata
lesione delle attribuzioni della Regione siciliana e della autonomia
finanziaria della stessa, risolvendosi in una ingiustificata ed
illegittima riduzione delle risorse disponibili da destinare
all'assolvimento delle funzioni di competenza.
E sotto tale profilo si lamenta altresì una lesione del
principio costituzionale di uguaglianza - destinato a trovare
applicazione non soltanto nei confronti delle persone fisiche, ma,
secondo un processo di astrazione, anche degli oggetti, dei fatti,
delle situazioni e degli istituti giuridici - quale può essere
individuato nel divieto discriminazioni arbitrarie ed ingiuste,
postulando di contro la ragionevolezza di qualsiasi parificazione o
distinzione di situazioni (Corte costituzionale, sentenza n. 250 del
1993).
Considerato appunto che in altre occasioni è stata rispettata la
"garanzia di ordine quantitativo" dell'autonomia finanziaria
regionale (cui codesta Corte ha avuto modo di riferirsi nella
sentenza n. 405 del 2000), la mancanza di una previsione di
destinazione alla regione nelle disposizioni censurate configura tale
ulteriore illegittimità costituzionale, determinando altresì uno
squilibrio dei conti pubblici regionali in dispregio dell'articolo
81, quarto comma, della Costituzione che impone il principio generale
dell'obbligo di copertura delle spese; obbligo che codesta ecc.ma
Corte ha sempre ritenuto estendersi oltre il bilancio dello Stato
persona in senso stretto, obbligando viceversa tutti gli enti
rientranti nel complesso della finanza pubblica allargata, e
destinato altresì ad operare non soltanto con una efficacia
circoscritta all'interno del singolo ente, bensì tale da
condizionare anche i rapporti che intercorrono tra enti diversi,
reciprocamente ordinati.
Il principio costituzionale sancito dall'art. 81, quarto comma,
non consente dunque al legislatore nazionale - a pena di una
illegittima elusione del principio medesimo - di sottrarre risorse
agli enti rientranti nella così detta finanza pubblica allargata
senza contestualmente indicare i mezzi con cui fare fronte agli oneri
assunti o alle minori entrate derivanti dalle recate disposizioni;
ciò anche nel presupposto dell'esistente collegamento finanziario
tra simili enti e lo Stato, che appare in realtà "dare luogo ad un
unico complesso".
Gli articoli impugnati incidono, invero, direttamente sulle
attribuzioni regionali prefigurando una illegittima riduzione delle
risorse di competenza senza determinare - in contrasto con l'art. 81,
comma 4, della Costituzione - la destinazione alle entrate della
regione di una apposita copertura finanziaria, ed obbligandola quindi
ad imputare al proprio bilancio di previsione, mediante un
corrispondente utilizzo di risorse proprie, le entrate venute meno,
con la conseguente limitazione, in realtà, oltre che dell'autonomia
finanziaria sotto il versante delle uscite, anche dell'autonomia
legislativa, che, come effetto indiretto, ne risulterebbe compressa.

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale delle norme
impugnate, in quanto lesive delle attribuzioni della Regione
siciliana e dell'autonomia finanziaria della stessa quali risultano
dall'art. 36 dello Statuto e dalle correlate norme di attuazione in
materia, finanziaria, e poste in essere in violazione degli articoli
3 e 81, quarto comma, della Costituzione.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si depositano con il presente atto:
1) Autorizzazione a ricorrere (deliberazione della Giunta
regionale n. 486 del 4 dicembre 2001).
Palermo, addì 12 dicembre 2001
Avv. Arcadipane - Avv. Carapezza Figlia
02C0008