1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 658 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 1988- 16 ottobre 1991
N. 658 Ordinanza emessa l'8 marzo 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 16 ottobre 1991) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dal consorzio per l'autostrada Messina-Palermo contro la regione Sicilia ed altri. Regione Sicilia - Impiego pubblico - Norme per la sistemazione in ruolo del personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, e successive modifiche ed integrazioni - Attribuzione a detti idonei dei posti disponibili presso i consorzi di comuni e province, le aziende municipalizzate, gli I.A.C.P., l'E.A.S., le opere universitarie, le A.S.I. ed i relativi consorzi ed ogni altra amministrazione ed enti sottoposti a tutela o vigilanza della regione o di enti locali territoriali - Inclusione del consorzio per l'autostrada Messina-Palermo tra gli enti obbligati ad assumere il personale assegnatogli dalla regione - Illegittima ingerenza della regione nel regime giuridico del consorzio in questione, attesa la sua natura di ente concessionario di opere statali - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 52/1981. (Legge regione Sicilia 25 ottobre 1985, n. 39, art. 2; legge regione Sicilia 2 dicembre 1980, n. 125). (Cost., artt. 3 e 97). (091C1156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 164/1987 r.g.
n. 91/87 R. sez. 1a proposto dal Consorzio per l'autostrada Messina-
Palermo, in persona del presidente pro-tempore - autorizzato a stare
in giudizio con deliberazione n. 84/CD del 15 dicembre 1986 -
rappresentato e difeso dal prof. avv. Nazareno Saitta, e domiciliato
per legge presso la segreteria di questo tribunale, contro la regione
siciliana in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocatura dello Stato, la presidenza della regione
siciliana, in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocatura dello Stato, la presidenza della regione
siciliana, in persona dell'assessore alla presidenza pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocatura dello Stato, per
l'annullamento del provvedimento del predetto assessore di cui
all'avviso del 26 novembre 1986, pubblicato nella g.u.r.s. suppl.
ord. n. 2 al n. 57 del 29 novembre 1986 e prospetti allegati, nella
parte in cui l'assessore alla presidenza della regione siciliana
indica i posti disponibili, alla data del 26 ottobre 1985 (data di
entrata in vigore della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39),
presso il consorzio autostradale "autostrada Messina-Palermo";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per la regione siciliana, per la presidenza della regione
siciliana e per l'assessorato alla presidenza della regione
siciliana;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'8 marzo 1988 la relazione del
consigliere dott. Luigi Passanisi;
Uditi, altresì l'avv. Rugolo in sostituzione dell'avv. prof.
Nazareno Saitta per il ricorrente e l'avvocato dello Stato Salvatore
Messineo per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Con la legge 25 ottobre 1985, n. 39, la regione siciliana ha
dettato norme per la sistemazione in ruolo del personale risultato
idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n.
125, e successive modifiche ed integrazioni, nonchè del personale di
cui all'art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8.
A tal fine la legge regionale n. 39/1985, innanzi citata prevedeva
che tutti i posti in organico disponibili alla data di entrata in
vigore della legge stessa (26 ottore 1985) presso la regione, le
province, i comuni, le comunità montane, le Camere di commercio
sarebbero stati attribuiti agli idonei negli esami espletati ai sensi
della legge regionale n. 125/1980, in servizio presso ogni singolo
ente.
Disponeva ancora la legge medesima, nel successivo articolo, che
ultimate le attribuzioni di posti di cui innanzi il 75% dei posti
residui "nonchè tutti i posti che risultino ancora disponibili
presso i consorzi di comuni e di province, le aziende
municipalizzate, gli I.A.C.P., l'E.A.S., le opere universitarie, le
A.S.I. ed i relativi consorzi ed ogni altra amministrazione od ente
sottoposti a tutela o vigilanza della regione o di enti locali
territoriali, compresi quelli individuati nell'allegato A della legge
regionale 12 agosto 1980, n. 85, sono attribuiti agli idonei che ne
facciano domanda.
Gli enti innanzi citati dovevano, a tal fine, comunicare al
presidente della regoine, entro il 25 novembre 1985, i posti in
organico disponibili alla predetta data.
In data 11 novembre 1985 l'assessore regionale alla presidenza
diffidava il consorzio ricorrente, incluso nella tabella A allegata
alla legge regionale n. 85/1980, agli adempimenti di cui sopra.
Il consorzio rispondeva con nota del 22 novembre 1985, formulando
le più ampie riserve in ordine alla costituzionalità della legge n.
39/1985, in quanto lesiva dell'autonomia dell'ente e, nel fornire gli
elementi richiesti evidenziava la grave situazione finanziaria
dell'ente stesso, l'esistenza, a fronte delle vacanze dell'organico
ordinario, di trentadue dipendenti in soprannumero, l'esigenza che i
posti vacanti venissero coperti, secondo il regolamento, da personale
qualificato e specializzato, e che il bilancio non consentiva
l'accollo di nuovi oneri.
Nessun riscontro veniva dato dall'autorità regionale alla
predetta nota, mentre veniva pubblicato l'avviso assessoriale
indicato in epigrafe.
Costituendo questo un atto avente natura sostanzialmente
provvedimentale, direttamente ed immediatamente lesivo il consorzio
in epigrafe ha proposto la presente impugnativa deducendo le seguenti
censure:
1) illegittimità costituzionale delle leggi regionali n.
125/1980 e n. 39/1985 per contrasto con gli artt. 97 e 3 della
Costituzione; eccesso di potere legislativo.
Assume il ricorrente consorzio che l'assunzione ex auctoritate di
personale assegnatogli dalla regione viola la sua autonomia, mentre
il medesimo non doveva essere incluso, tra i destinati della legge in
parola che non poteva legittimamente essere estesa anche agli enti
sottoposti a tutela o vigilanza della regione.
La indiscriminata copertura di tutti i posti disponibili,
ignorando le esigenze particolari di ogni ente, confligge con il
canone di buon andamento codificato dalla Costituzione;
2) illegittimità derivata; violazione e falsa applicazione
dell'art. 14 della legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, e del d.p.
reg. 30 maggio 1968, n. 53/A; Eccesso di potere.
Assume il ricorrente che il provvedimento del 26 novembre 1986 è
arbitrario ed illogico e si concreta in una serie di ingiustificate
ed indebite intromissioni dell'autorità regionale che non ha
rispettato la normativa interna dell'ente.
Ha chiesto, quindi, il consorzio ricorrente l'annullamento del
provvedimento assessoriale impugnato, previa, per quanto occorre, la
sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte costituzionale
della questione di legittimità costituzionale relativa in parte qua
alle leggi regionali n. 125/1980 e n. 39/1985 per contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Costituitasi in giudizio l'amministrazione intimata ha eccepito
l'inammissibilità e l'infondatezza del gravame, assumendo che il
concorzio avrebbe dovuto impugnare il telegramma dell'11 novembre
1985 con il quale veniva invitato ad assoggettarsi alle prescrizioni
di cui alla legge regionale n. 39/1985 e, nel merito che
legittimamente è stato incluso tra i destinatari della stessa
essendo sottoposto alla vigilanza ed alla tutela della regione, per
cui l'imposizione dell'assunzione non interferisce con i principi di
imparzialità, di buona amministrazione e di uguaglianza.
Alla pubblica udienza di discussione dell'8 marzo 1988 il ricorso
è stato posto in decisione.
D I R I T T O
Con questa sentenza il collegio ha ritenuto infondata l'eccezione
di inammissibilità sollevata dall'avvocatura erariale, per cui può
passarsi all'esame del merito del ricorso.
Con il primo motivo di censura il consorzio ricorrente ha eccepito
l'illegittimità costituzionale delle leggi regionali n. 125/1980 e
n. 39/1985 per contrasto con gli articoli 97 e 3 della Costituzione
ed ha dedotto il vizio di eccesso
di potere legislativo.
Come già detto in narrativa lamenta l'ente ricorrente che
l'assunzione ex auctoritate di personale assegnatogli dalla regione
viola la sua "autonomia" per cui la sua inclusione tra i destinatari
delle leggi innanzi indicate è costituzionalmente illegittima.
Il collegio ritiene che va sottoposto al giudizio incidentale di
costituzionalità l'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985, n.
39, che modifica la legge regionale 2 dicembre 1985, n. 125, nella
parte in cui include il consorzio ricorrente tra i soggetti
destinatari dello stesso, per contrasto con gli articoli 97 e 3 della
Costituzione.
Con legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, si disponeva in ordine
all'impiego del fondo di solidarietà nazionale, relativo al periodo
1º luglio 1960-30 giugno 1966, destinando, tra l'altro, parte delle
somme di questo per opere viarie tra le quali l'autostrada Messina-
Palermo-Mazara del Vallo.
Per l'attuazione del programma autostradale l'amministrazione
regionale era autorizzata a partecipare ai consorzi ed agli enti
costituiti a norma e per gli effetti della legge 24 luglio 1961, n.
729, e ad erogare in favore dei medesimi, contributi integrativi di
quelli statali.
L'art. 14 della legge in esame disponeva che tali consorzi possono
essere costituiti soltanto tra i comuni, province, enti pubblici,
l'Italstrade e la regione.
Gli statuti di tali enti approvati con decreto del presidente
della regione devono contenere norme dirette ed assicurano alla
medesima una partecipazione proporzionale alla propria quota
d'apporto negli organi amministrativi dei consorzi.
In applicazione di tale norma veniva emanato il decreto del
Presidente della regione 30 maggio 1968, n. 53/A, con il quale si
approva lo statuto del consorzio per l'autostrada Messina-Palermo.
Lo statuto dispone in ordine ai soggetti che lo costituiscono,
alle finalità, al patrimono, agli organi ed alla vigilanza sugli
atti e sugli organi del consorzio.
Trattasi di un consorzio amministrativo, con personalità
giuridica del quale possono partecipare soltanto persone giuridiche.
Questo è soggetto alla vigilanza ed alla tutela della regione
siciliana alla quale compete il controllo delle deliberazioni
consortili nonchè la vigilanza sugli organi dello stesso (cfr. art.
14 dello statuto).
La regione, inoltre, ha riservato al proprio presidente la nomina
del presidente del consorzio e del collegio dei revisori e si è
riservata la partecipazione con propri rappresentanti in uno agli
organi collegiali consortili.
A parte i suddescritti poteri di ingerenza della regione
siciliana, ogni attribuzione relativa alla gestione dell'attività
consortile e finalizzata alla realizzazione dei fini istituzionali
dell'ente è riservata agli organi amministrativi del consorzio
(assemblea consortile e consiglio direttivo).
Per quanto riguarda specificamente il personale l'art. 10 dello
statuto consortile attribuisce al consiglio direttivo il compito di
stabilire le direttive per l'assunzione del personale medesimo.
Deve ritenersi, dunque, che il consorzio è sicuramente soggetto
giuridico distinto dalla regione e non organo dipendente dalla
stessa.
Va ancora osservato che, ad avviso del tribunale, il consorzio non
è riconducibile tra gli enti regionali strumentali sol che si
consideri che il compito statutario dello stesso è la progettazione,
la costruzione e la gestione di un'autostrada sulla base dei
contributi versati anche dallo Stato, oltre che dalla regione e da
enti pubblici in genere (cfr. art. 2 dello statuto).
Trattasi, quindi, di funzioni relative a materia di interesse
ultraregionale, tant'è che il decreto del Presidente della
Repubblica 30 luglio 1950, n. 878 - di attuazione dello statuto
regionale siciliano in materia di opere pubbliche - riserva allo
Stato le grandi opere pubbliche di interesse nazionale tra le quali
vengono espressamente annoverate le strade statali e, quindi, a
fortiori le autostrade.
Va ancora ricordato che il consorzio in parola opera come ente
concessionario (dello Stato) del servizio autostradale ed è, assieme
agli altri enti concessionari, destinatario diretto di una complessa
normativa statuale, compresa la speciale legislazione che ha previsto
l'assunzione da parte dello Stato del carico debitorio di detti enti
(vedi legge n. 389/1980).
Ai sensi di tale legge lo Stato si è riservato l'adozione di una
disciplina unitaria per il riordino del settore autostradale ed il
riassetto delle società concessionarie a prevalente capitale
pubblico.
Da ciò discende che non è ipotizzabile un regime giuridico
differenziato nè può ammettersi che taluni di detti enti
concessionari siano in tutto e per tutto regionalizzati.
Alla stregua delle innanzi svolte considerazioni non appare
costituzionalmente legittima, ad avviso della sezione, la previsione
legislativa di cui alla legge regionale n. 125/1980, come modificata
ed integrata dalla legge regionale n. 39/1985, secondo la quale il
consorzio ricorrente è incluso tra i soggetti obbligati ad assumere
il personale destinatogli dalla regione.
L'applicazione di tali leggi nei confronti di questo ha travolto
la posizione giuridica del consorzio stesso e l'assetto dei rapporti
tra il consorzio e la regione siciliana, la quale ha ritenuto di
poter utilizzare la propria titolarità della funzione di controllo
come titolo valido ad abitarla all'adozione di provvedimenti
legislativi ed amministrativi che invadono le attribuzioni degli
organi consortili.
Interventi questi che incidono notevolmente sulla posizione di
indipendenza dell'ente, anche perchè non appaiono finalizzati
all'esercizio delle funzioni di riscontro, ma esorbitanti dalla
stessa e rivolti a fini di carattere sociale, sicuramente meritevoli,
ma certamente estranei ai compiti istituzionali di un consorzio
autostradale e non in linea con il corretto svolgimento della
attività gestionale riservta, come si è innanzi notato, agli
appositi organi consortili.
Ma va ancora osservato che la intromissione così realizzata dalla
regione nel regime giuridico del consorzio ha notevoli riflessi di
ordine finanziario venendo a gravare l'onere conseguente sul bilancio
dell'ente, al di fuori delle competenze attribuite agli organi dello
stesso, senza alcuna valutazione a questi ultimi riservata delle
disponibilità finanziarie e senza alcuna considerazione in ordine
alla necessità o meno di coprire tutti i posti di organico,
incidendo così sul buon andamento dell'amministrazione.
Con sentenza 7 aprile 1981, n. 52, a tale proposito, la Corte
costituzionale ha chiarito che "il buon andamento" è interesse
costituzionalmente protetto, ai sensi dell'art. 97 della
Costituzione, non esclusivamente per quanto riguarda l'organizzazione
interna dei pubblici uffici, ma anche per ciò che concerne "la
disciplina del pubblico impiego, in quanto possa influire
sull'andamento dell'amministrazione, essendo innegabile che la
disciplina dell'impiego è pur sempre strumentale, mediamente o
immediatamente, rispetto alle finalità istituzionali assegnate agli
uffici in cui è articolata la pubblica amministrazione".
Non sembra ragionevole, proprio con riferimento all'art. 97 della
Costituzione, che disposizioni legislative quali quella in esame
possono legittimamente essere emanate senza alcun riguardo alla
posizione giuridica dei destinatari e senza previa valutazione della
situzione finanziaria degli stessi.
Ciò premesso il collegio ritiene che vada sottoposto al giudizio
incidentale di costituzionalità l'art. 2 della legge regionale 25
ottobre 1985, n. 39, che modifica la legge regionale 2 dicembre 1980,
n. 125, nella parte in cui include il consorzio ricorrente tra i
soggetti destinatari dello stesso, per contrasto con gli articoli 97
e 3 della Costituzione.
Il collegio ritiene, pertanto, che ricorrano i presupposti
normativi per la rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Va, quindi, disposta la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della innanzi prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara la rilevanza e la non manifesta infondatezza in relazione
agli artt. 97 e 3 della Costituzione, sulla questione di
costituzionalita'dell'art. 2 della legge regionale 25 ottobre 1985,
n. 39, che modifica ed integra la legge regionale 2 dicembre 1980, n.
125, nella parte in cui include il consorzio ricorrente tra i
soggetti destinatari dello stesso;
Sospende il giudizio promosso con il ricorso in epigrafe;
Ordina la immediata rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al ricorrente, al presidente della regione siciliana ed al
presidente dell'assemblea regionale siciliana.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio dell'8 marzo
1988.
Il presidente: TROVATO
L'estensore: PASSANISI
Il segretario: (firma illeggibile)
91C1156