1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 febbraio 1994
N. 20 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 febbraio 1994 (della regione Veneto) Corte dei conti - Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti - Specificazione degli atti statali sui quali si esercita il controllo preventivo di legittimita' e previsione della relativa procedura con l'introduzione di termini puntuali prima non previsti - Previsione di un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche nonche' sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, mediante l'esame della legittimita' e della regolarita' delle gestioni, nonche' del funzionamento dei controlli interni e l'accertamento, in base all'esito dei controlli della rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa - Previsione che il controllo di gestione nei confronti delle regioni concerna il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di bilancio - Facolta' della Corte dei conti di intervento con riguardo anche a detto controllo di gestione con la possibilita' di richiedere qualsiasi atto o notizia agli organi di controllo interno e di effettuare ispezioni ed accertamenti diretti - Qualificazione altresi' delle disposizioni impugnate quali principi fondamentali di riforma economico-sociale - Lamentata invasione della sfera di competenza regionale in materia di ordinamento degli uffici. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20, artt. 3, terzo, quarto, quinto, sesto, ottavo e nono comma, e 6). (Cost., artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 125). (094C0167) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

Ricorso della regione del Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della giunta n.
407 in data 8 febbraio 1994, rappresentato e difeso, per mandato a
margine del presente atto, dagli avvocati prof. Mario Bertolissi di
Padova e Luigi Manzi di Roma, presso quest'ultimo domiciliato in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso la quale è domiciliato ex lege, in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante
"Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 14 gennaio 1994, e
segnatamente dell'art. 3, quarto, quinto, sesto, ottavo e nono comma,
nonchè dell'art. 6, per violazione degli artt. 5, 97, 117, 118, 119
e 125, primo comma, della Costituzione.
F A T T O
1. - Nei tempi più recenti, il legislatore statale è
ripetutamente intervenuto nella delicata materia dei controlli
sull'attività amministrativa delle Regioni: sia in generale sia
quando si è trattato di predisporre rinnovate discipline di settore.
Ora, non v'è dubbio che l'ordinamento, costituzionale e
subcostituzionale, esige modifiche anche penetranti; ma non v'è
dubbio, altresì, che le riforme, grandi o piccole che siano, vanno
concepite e - ciò che conta - attuate all'insegna di un indirizzo
coerente: non, dunque, alterando con norme subcostituzionali il
quadro costituzionale di riferimento e neppure introducendo - sempre
a livello di normazione primaria - disciplina dalla portata
sicuramente equivoca, che potrebbero dar luogo ad interferenze tra
l'operato di un organo ausiliare (dello Stato-apparato o dello Stato-
ordinamento, qui poco importa) e quello della Regione.
2. - Com'è noto, l'art. 125, primo comma, della Costituzione è
stato attuato con la legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla
"Costituzione e funzionamento degli organi regionali", i cui artt.
41-54 riguardano appunto i "controlli sull'amministrazione
regionale". Sul punto, non è il caso di formulare alcun rilievo,
oltretutto perchè codesta ecc.ma Corte ha a più riprese affrontato
e risolto le varie questioni di costituzionalità prospettate,
definendo portata e limiti della potestà statale connessa
all'attuazione del disposto di cui trattasi.
Ad ogni buon conto, sollecitato da un dibattito sviluppatosi lungo
un ampio arco di tempo, il legislatore ha ritenuto di dover ridurre
l'area di incidenza dei controlli statali sull'attività
amministrativa regionale, ed ha coerentemente stabilito, con l'art.
2, primo comma, lett. h), della legge di delega 23 ottobre 1992, n.
421, che il Governo avrebbe dovuto provvedere ad elaborare
disposizioni per "la revisione dei controlli amministrativi dello
Stato sulle regioni, concentrandoli sugli atti fondamentali della
gestione ..", cui l'esecutivo ha ottemperato con la predisposizione
del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40, concernente la
"Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle
regioni ..".
È appena il caso di notare che la suddetta delega legislativa, un
frammento della quale è riferita al tema dei controlli ed alla loro
semplificazione, si estende a settori assai articolati e complessi
dell'ordinamento, avendo interessato - com'è risaputo - la
previdenza, la sanità, la finanza territoriale ed il pubblico
impiego.
Nel pubblico impiego, specificamente, il legislatore delegato ha
previsto meccanismi di "controllo del costo del lavoro". Ed, infatti,
l'art. 65 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (nel testo
ora vigente, sostituito all'originario in forza dell'art. 32 del
decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546), ha stabilito tra
l'altro: che "il Ministero del tesoro, d'intesa con la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica,
definisce un modello di rilevazione della consistenza del personale,
in servizio e in quiescenza, e delle relative spese .." (primo
comma); che "le amministrazioni pubbliche presentano, entro il mese
di maggio di ogni anno, alla Corte dei conti, .., il conto annuale
delle spese sostenute per il personale, rilevate secondo il modello
di cui al primo comma" ("Il conto è accompagnato da una relazione,
con cui le amministrazioni pubbliche espongono i risultati della
gestione del personale, con riferimento agli obiettivi che, per
ciascuna amministrazione, sono stabiliti dalle leggi, dai regolamenti
e dagli atti di programmazione") (secondo comma); che "la Corte dei
conti riferisce annualmente al Parlamento sulla gestione delle
risorse finanziarie destinate al personale del settore pubblico .."
(quarto comma); che "il Ministero del tesoro .. dispone visite
ispettive, .., denunciando alla Corte dei conti le irregolarità
riscontrate" (quinto comma); che "allo svolgimento delle verifiche
ispettive .. può partecipare l'ispettorato operante presso il
Dipartimento della funzione pubblica" (sesto comma).
3. - Il meccanismo poc'anzi accennato - che ha avuto modo di
diffondersi, pur con qualche tratto distintivo, anche nell'ambito
della sanità ancor prima della emanazione del decreto legislativo n.
502/1992 - appare incentrato su una serie di elementi senz'altro
coerenti con il dettato costituzionale e con gli scopi perseguiti dal
legislatore, che sono tutti correlati con la necessità di
"governare" la spesa per il personale delle amministrazioni
pubbliche.
Dunque, il "controllo del costo del lavoro" si è tradotto in una
normativa di carattere generale, relativamente ad una materia - il
pubblico impiego - in larga misura (e sicuramente per gli aspetti qui
considerati) riservata allo Stato. In secondo luogo, per renderlo
possibile è richiesta la predisposizione di un modello, che
rappresenta il parametro secondo cui le amministrazioni debbono
definire il conto annuale delle spese sostenute e la relazione di
accompagnamento, sulla base dei quali la Corte dei conti riferisce
annualmente al Parlamento (nell'esercizio delle funzioni ad essa
attribuite dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione), Corte
dei conti che può essere altresì destinataria di denunce da parte
dei soggetti che hanno compiuto le visite ispettive (ed in tal caso
il magistrato contabile compie gli atti contemplati dall'art. 103,
secondo comma, della Costituzione).
In breve, l'attività di controllo che lo Stato esercita non
interferisce con l'attività di alcun ente pubblico anche là dove
questo sia dotato di autonomia costituzionalmente garantita: perchè
non introduce fattispecie nuove di controllo; perchè riconduce
quello esercitato all'area dei propri interessi e delle proprie pre-
rogative; perchè si avvale - a conferma della fondatezza del rilievo
- della Corte dei conti ex art. 100, secondo comma, della
Costituzione, la quale può essere investita in ogni caso da chiunque
- ed a maggior ragione allorchè si attivano visite ispettive - dei
giudizi di responsabilità amministrativa e contabile in presenza di
un danno erariale, che senz'altro si è non di rado concretizzato
proprio in sede di gestione del personale da parte degli enti
pubblici, ivi compreso lo Stato stesso (come in fondo ha sostenuto la
Corte nella sentenza 26-30 luglio 1993, n. 359).
4. - Senonchè - non più in un contesto specifico, com'è quello
del pubblico impiego, ma in una prospettiva d'ordine generale che si
richiama al sistema dei controlli sull'amministrazione regionale,
come disciplinati dalla legge n. 62/1953 e dal decreto legislativo n.
40/1993 - il legislatore statale ha, dapprima con decreto-legge e poi
con legge, prefigurato forme ulteriori di controllo, che a parere
della regione Veneto collidono, sotto molteplici aspetti, con il
dettato costituzionale.
Per dovere di cronaca, si deve ricordare appunto che disposizioni
in tema di "controlli della Corte dei conti" sono state introdotte
con una serie di provvedimenti normativi di carattere precario: si
allude, in specie, ai decreti-legge 17 luglio 1993, n. 232; 14
settembre 1993, n. 359, e 15 novembre 1993, n. 453. Quest'ultimo
recava, all'art. 7, "norme in materia di controlli della Corte dei
conti", che sono state quindi soppresse dalla legge 14 gennaio 1994,
n. 19, di conversione del citato d.l. n. 453/1993, per essere
contemporaneamente trasfuse nel testo dell'art. 3 della legge 14
gennaio 1994, n. 20.
Con riserva di ricostruire in una memoria successiva i singoli
minuti passaggi che hanno contraddistinto la vicenda normativa
particolarmente tormentata, frutto di incertezze e di condizionamenti
di non poco conto, che ha dato luogo al presente giudizio, si deve
osservare che la citata previsione di legge - vale a dire l'art. 3 -
individua, innanzi tutto, l'area del "controllo preventivo di
legittimità della Corte dei conti a carico dello Stato" (primo
comma) e ne determina le modalità di esecuzione (secondo comma);
prevede, inoltre, che le sezioni riunite della Corte dei conti
possano stabilire che atti di notevole rilievo finanziario siano
sottoposti all'esame della Corte per un dato periodo (terzo comma).
Ciò che conta, il successivo quarto comma dell'art. 3 della legge
n. 20/1994 afferma che "la Corte dei conti svolge, anche in corso di
esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonchè sulle gestioni
fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la
legittimità e la regolarità delle gestioni, nonchè il
funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione; può
altresì pronunciarsi sulla legittimità di singoli atti delle
amministrazioni dello Stato. Accerta, anche in base all'esito di
altri controlli, la rispondenza dei risultati all'attività
amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando
comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione
amministrativa. La Corte definisce annualmente i programmi ed i
criteri di riferimento del controllo".
A sua volta, il quinto comma puntualizza che "nei confronti delle
amministrazioni regionali, il controllo della gestione concerne il
perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma". Relativamente ad esso (controllo di gestione), ai sensi
del sesto comma "la Corte dei conti riferisce, almeno annualmente, al
Parlamento ed ai Consigli regionali .. Le relazioni della Corte sono
altresì inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la
Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni.
Le amministrazioni comunicano alla Corte ed agli organi elettivi le
misure conseguenzialmente adottate".
A ciò si aggiunga - infine - che, secondo l'ottavo comma,
"nell'esercizio delle attribuzioni di cui al presente articolo" (che
- si badi - sono di controllo e non giurisdizionali), "la Corte dei
conti può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi
di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e
disporre ispezioni e accertamenti diretti"; mentre, stando al nono
comma, "per l'esercizio delle attribuzioni di controllo, si
applicano, in quanto compatibili con le disposizioni della presente
legge, le norme procedurali di cui al testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1933, n. 1214,
e successive modificazioni".
Con formulazione equivoca - che, al limite, oggi appare
incomprensibile, posto che quelle richiamate sembrano essere norme di
principio e di dettaglio ad un tempo, comunque cogenti - l'art. 6
della legge n. 20/1994 stabilisce che "le disposizioni della presente
legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117
della Costituzione. I principi da esse desumibili costituiscono
altresì, per le regioni a statuto speciale e per le province
autonome di Trento e Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica".
5. - Vale la pena di dar conto, a questo punto, di alcune note di
commento delineate in margine ai citati disposti legislativi, i quali
sono stati salutati come "una rottura rispetto agli attuali controlli
amministrativi" (in "Il Sole 24 Ore"), 17 settembre 1993, 17), posto
che il riscontro - per la sua mutata prospettazione - "esteso
all'insieme delle pubbliche amministrazioni dovrebbe analizzare il
grado di efficienza delle spese e della gestione" (rinforzi, in "Il
Sole 24 Ore", 22 agosto 1993).
Per l'appunto - si è scritto (ad opera di una voce autorevole,
come quella di Manin Carabba, responsabile del servizio relazioni al
Parlamento della Corte dei conti, in "Il Sole 24 Ore", 17 settembre
1993) - "la vera innovazione sta tutta nella disciplina del controllo
successivo, che acquista una nuova sostanza: perchè si estende a
tutto il settore pubblico (comprese le amministrazioni regionali e
locali); perchè ha ad oggetto non solo la legittimità e la
regolarità dei conti, ma anche i risultati dell'azione
amministrativa e la 'misurà (e la comparazione) dei costi, dei modi
e dei tempi della gestione; perchè la Corte è dotata di poteri di
acquisizione degli atti e delle risultanze dei controlli interni, e
di autonomi poteri ispettivi". E si è aggiunto - con significativa
sottolineatura - che "nel sistema della nuova disciplina si rafforza
il legame fra controllo e giurisdizione contabile", anche se permane
una grave preoccupazione, dovuta al fatto che quanto alla sostanza si
deve avere coscienza che la distanza fra disegno di riforme
amministrative e realtà è, allo stato delle cose, enorme, posto che
"i maggiori organi di controllo interno ed esterno (ragioneria, Corte
dei conti) sono caratterizzati da una netta prevalenza delle
competenze giuridiche e contabili rispetto a quelle economiche e
aziendalistiche".
Analoghi rilievi sono stati prospettati dal presidente della Corte
dei conti (Carbone, in "Il Sole 24 Ore", 18 gennaio 1994), il quale
ha affermato - a proposito della legge n. 20/1994, qui impugnata -
che "solo un tale nuovo e non facile modello" di controllo
(successivo) "può arrivare a conoscere l'azione
dell'amministrazione, non per impedire ma per correggerla, per
attivare strumenti correttivi, repressivi e risarcitori nelle diverse
sedi dell'ordinamento a ciò deputate: la stessa pubblica
amministrazione-governo, per gli interventi autocorrettivi e
ripristinatori; il Parlamento, per le correzioni e integrazioni
normative che debbono soccorrere e per innescare i suoi propri
sovraordinati poteri di controllo e di indirizzo su governo-
amministrazione; la giurisdizione di responsabilità amministrativa e
contabile dalla Costituzione intestata alla stessa Corte dei conti ..
È proprio in questa teleologica connessione - si è concluso - tra
esito del controllo su risultati della gestione e giudizio di
responsabilità su chi ha mal gestito, che si colloca la ratio della
duplice intestazione di competenza attribuita alla Corte dei conti
dagli artt. 100 e 103 della Costituzione. È proprio l'azione di
responsabilità intestata alla stessa Corte dei conti che configura
un esito fondamentale e la più alta misura-sanzione del controllo di
gestione .. A un tale modello di controllo un solo attributo è
necessario: quello di penetranti, effettivi e garantiti strumenti di
conoscenza, di indagine, di penetrazione nei fatti e negli atti
dell'amministrazione".
D I R I T T O
1. - La regione Veneto non intende affatto contestare, con il
presente ricorso, le ragioni che hanno indotto lo Stato ad innovare
la disciplina dei controlli, ma semplicemente le soluzioni normative
poste con la legge n. 20/1994, le quali si prestano oltretutto a
interpretazioni non sempre univoche.
In ogni caso, stando a quella adombrata negli stessi ambienti
della Corte dei conti (v. n. 5 del fatto), si deve ritenere che
l'art. 3 della legge de qua stabilisca:
a) l'estensione del controllo successivo della Corte dei conti
sulla gestione del bilancio e del patrimonio a tutte le
amministrazioni pubbliche, ivi comprese quelle regionali (v. n. 5 del
fatto), anche a motivo della circostanza che nell'ambito del quarto
comma della legge n. 20/1994 si menzionano - a taluni effetti - le
"amministrazioni dello Stato. E la Corte dei conti 'definisce
annualmente i programmi ed i criteri di riferimento del controllò;
b) quanto alle regioni, che il controllo di gestione concerne il
perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma" ( ex quinto comma); esso obbliga la Corte dei conti a
riferire almeno annualmente ai consigli regionali (ai sensi del sesto
comma);
c) che, per l'espletamento del controllo in questione, la Corte
dei conti si avvale del più ampio potere ispettivo, da esercitare
nei confronti delle amministrazioni pubbliche (ivi compresa quella
regionale ( ex ottavo comma), ai sensi del regio decreto n. 1214/1933
(nono comma), di disciplina dei giudizi dinanzi alla magistratura
contabile, essendo pertanto il controllo della gestione preordinato
essenzialmente alla repressione delle responsabilità (v. n. 5 del
fatto).
Infine, come già rilevato, l'art. 6 qualifica le disposizioni di
cui trattasi "principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione", senza avvedersi - almeno sembra alla regione Veneto -
che pure altre sono le previsioni costituzionali interessate dalla
citata normativa, come si preciserà tra breve nel delineare le
ragioni giuridiche che fanno ritenere l'art. 3, quarto, quinto,
sesto, ottavo e nono comma, e l'art. 6 della legge n. 20/1994 non
conformi a Costituzione, là dove sono riferibili alle regioni di
diritto comune.
2. - Ordunque, ai sensi dell'art. 125, primo comma, della
Costituzione, "il controllo di legittimità sugli atti amministrativi
della regione è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello
Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica. La
legge può in determinati casi ammettere il controllo di merito, al
solo effetto di promuovere, con richiesta motivata, il riesame della
deliberazione da parte del Consiglio regionale". In ciò si sostanzia
il sistema dei controlli amministrativi statali sulla regione, stando
al dettato costituzionale.
Quanto ai controlli sulla attività amministrativa dello Stato,
l'art. 100, secondo comma, della Costituzione prevede che "la Corte
dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti
del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio
dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge,
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul
risultato del riscontro eseguito".
In merito, poi, alle funzioni ulteriori - non di controllo - della
Corte dei conti, l'art. 103, secondo comma, della Costituzione
precisa che essa "ha giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica e nelle altre specificate dalle legge".
In buona sostanza, si può dire che il regime dei controlli
sull'attività amministrativa della regione ordinaria e dello Stato
sono tra loro differenziati: in ragione degli organi cui sono
affidati e del regime giuridico relativo, costituito da differenti
fonti normative (non a caso se ne parla in questi termini allorchè
si considera il controllo dispiegato sull'attività amministrativa
delle regioni speciali, affidato ad una delegazione della Corte dei
conti: per tutti, Paladin, Diritto regionale, Padova, 1992, 454 ss.).
Comunque, il fondamento costituzionale del controllo de quo risiede
nell'art. 125, primo comma, della Costituzione e non in altre
previsioni costituzionali.
C'è da chiedersi - e lo si è chiesto la regione Veneto - se il
controllo successivo della gestione sia compatibile con l'accennato
dettato della legge fondamentale e se sia praticabile nei termini
fissati dall'art. 3 della legge n. 20/1/994, in relazione a ciò che
dispone l'art. 6.
3. - Va in primo luogo osservato che il legislatore non ha mai
fornito - a quanto risulta - una definizione (meglio ancora: un
concetto) di controllo della gestione. Per l'esattezza, molto spesso
ha equivocato sul punto, gabellando per controllo della gestione il
più vieto dei controlli contabili (si vedano i provvedimenti
legislativi annuali di finanziamento degli enti locali); e quando non
è caduto nell'errore, si è limitato ad affermarlo parlando di
"controllo economico interno della gestione" (così nell'art. 57,
nono comma, della legge n. 142/1990).
Scorrendo proprio la legge sulle autonomie locali si può dire,
con sufficiente precisione, che il controllo della gestione può
essere riguardato sotto un duplice profilo: interno ed esterno, in
ogni caso correlato alla programmazione delle attività ed alla
predeterminazione dei criteri per la loro qualificazione in termini
di efficienza ed efficacia, riassunte nell'espressione "economicita'"
(in questo senso - e secondo il linguaggio degli aziendalisti - v.
art. 1, primo comma, della legge n. 241/1990. Ma v., soprattutto, gli
artt. 51, 55, sesto e settimo comma, e 57, sesto comma, della legge
n. 142/1990).
a) Quanto al controllo interno della gestione, esso non può
essere rimesso al potere di auto-organizzazione dell'ente - qualunque
sia - esistendo, al riguardo, metodiche tra loro diverse (v., ad es.,
Gli Statuti comunali. Guida per la formazione, a cura dell'Anci,
Roma, 1990), desunte da branche del sapere estranee all'area del
giuridicamente rilevante (per tutti, Sandulli, Manuale di diritto
amministrativo, vol. I, Napoli, 1984, 564 ss.).
Stando ad una tra le metodiche finora elaborate e sperimentate (in
argomento, Marcon, Il sistema contabile delle regioni a statuto
ordinario, Torino, 1990), per controllo interno di gestione si
intende "l'attività di governo intesa al perseguimento degli
obiettivi dell'organizzazione attraverso un efficace ed efficiente
impiego delle risorse".
"A tale attività - si precisa - possono essere assegnate due
preminenti finalità. La prima è orientare le decisioni allocative a
criteri di convenienza economica. Più precisamente, si tratta di
favorire la diffusione della responsabilità, tanto all'interno degli
organi decisionali politici che all'interno dell'apparato
amministrativo, inseriti, gli uni e l'altro, sia pure a vario titolo,
nel processo allocativo. La natura extraeconomica, o, per meglio
dire, non lucrativa, degli obiettivi non costituisce, ad evidenza, un
impedimento al ricorso a criteri di convenienza economica nella
gestione delle risorse" (ivi, 227). "La seconda finalità assegnabile
al controllo di gestione è la motivazione degli operatori a
comportamenti che, di fatto, consentano di orientare la gestione ai
criteri di convenienza economica .. A ben vedere, più che una
finalità autonoma, questa è una condizione fondamentale - da creare
attraverso regole istituzionali ed un'appropriata progettazione
organizzativa - per realizzare la prima finalita'" (ivi, 228).
Quanto agli elementi costitutivi, "secondo una impostazione ormai
consolidata, il controllo di gestione è formato da due componenti:
una struttura e un processo. La struttura, a sua volta, presenta due
aspetti: uno organizzativo e uno tecnico-contabile" (ivi, 230).
"La struttura organizzativa del controllo di gestione è il
meccanismo che presiede alla distribuzione della responsabilità
economica (cioè della responsabilità dell'efficacia e
dell'efficienza con le quali vengono acquisite e impiegate le
risorse) all'interno dell'azienda. In definitiva, la struttura
organizzativa è un sistema complesso di centri di responsabilita'".
E, molto opportunamente, si aggiunge che "la distribuzione della
responsabilità economica deve essere, se non necessariamente
coincidente, almeno congruente con la distribuzione della
responsabilità organizzativa, per consentire che effettivamente,
all'interno di ogni unità operativa, alla responsabilità
organizzativa si associ convenientemente quella economica" (ivi,
230).
Due sono i criteri di responsabilità rilevanti: i centri di costo
e i centri di provento. "I primi sono le unità operative nelle quali
si può articolare l'attività aziendale volta, direttamente o
indirettamente, al perseguimento dei fini istituzionali. I secondi si
restringono alle unità operative preposte all'acquisizione delle
entrate. Attese le modalità particolarmente semplificate del
processo di acquisizione delle risorse finanziarie .., il controllo
di gestione potrà convenientemente focalizzarsi soprattuto sui
centri di costo" (ivi, 231).
Di ogni centro di costo deve essere continuamente verificata la
performance, sulla base di tre "elementi fondamentali": " a) i volumi
di impiego e i costi dei fattori operativi utilizzati dalle diverse
unità operative (input); b) i volumi di attività prodotti (output);
c) l'apporto dato dall'attività realizzata alle finalità collettive
perseguite (impatto). Il rapporto fra l'input e l'output misura
l'efficienza; mentre il rapporto tra l'output e l'impatto misura
l'efficacia" (ivi, 232).
Quanto poi all'individuazione - a livello organizzativo - dei
centri di responsabilità (centri di costo), v'è da dire che "la
responsabilità (in termini economici) degli operatori, alla quale
punta il controllo di gestione, non è intesa a negare le figure
giuridico-istituzionali di responsabilità, bensì ad integrarle,
stimolando gli operatori a comportamenti che tendano ad ottimizzare -
o meglio, a migliorare progressivamente, in un'ottica di ricerca di
livelli 'soddisfacentì di razionalità - il binomio risorse-fini
collettivi". In concreto, "ogni unità operativa individuabile, nella
struttura organizzativa dell'ente, come centro di responsabilità,
sarà definita attraverso la determinazione dei compiti, delle
risorse finanziarie ed organizzative necessarie per il funzionamento
e delle relazioni con altre unità operative. Praticamente, questi
elementi trovano il loro reciproco collegamento nei contenuti della
legislazione di spesa" (e di ogni altra misura consequenziale),
"recepita dal bilancio, attraverso i capitoli di spesa" (ivi,
232-233).
"La struttura tecnico-contabile del controllo di gestione è
costituita dal supporto informativo che consente la raccolta,
l'elaborazione e la diffusione delle informazioni atte a consentire
il controllo, tanto preventivo che consuntivo". Gli strumenti della
"contabilità direzionale" sono il budget, la contabilità analitica
e un sistema di reporting (ivi, 234).
Se, dunque, il legislatore statale intendesse operare una scelta
particolare, dovrebbe effettuarla con normazione primaria ad hoc (ai
sensi degli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione, per le
autonomie regionali, provinciali e comunali), delineando contenuti e
modalità applicative del controllo suddetto, altrimenti rimesso alle
scelte discrezionali dell'ente di riferimento perchè riguardante
aspetti della propria organizzazione interna.
b) Quanto al controllo esterno della gestione - ed è di questo
che qui si tratta - esso pone non pochi problemi, soprattutto là
dove si tratti di farne applicazione nei confronti di enti dotati di
autonomia costituzionalmente garantita: ciò perchè le valutazioni
inerenti una data gestione presuppongono la determinazione di
parametri, e tali parametri sono costituiti - per gli enti de quibus
- dalle indicazioni contenute negli atti di piano, nei quali si
concretizza - o storicizza, se si preferisce - la regola astratta del
buon andamento, di cui all'art. 97 della Costituzione (mi permetto di
rinviare, sul punto, a: Bertolissi, Le garanzie di efficienza nella
unità sanitaria locale, in aa.vv., L'organizzazione del Servizio
sanitario nazionale, Roma, 1981, 255 ss.; ID., Alla ricerca del
controllo di gestione, in "Il diritto della regione", 1986, 484 ss.;
ID., politica, burocrazia, responsabilità, in "Le regioni", 1991,
441 ss.).
Dunque, se il controllo della gestione lo si vuole realizzare nei
confronti di un ente dotato di autonomia politica attraverso
l'utilizzo di un organo esterno ad esso, è indispensabile che detto
controllo si limiti a verifiche di coerenza, dal momento che l'unica
sanzione applicabile a carico di chi non consegue i risultati da se
stesso individuati - e non da altri, chè in tal caso si
concretizzerebbe una compressione dell'autonomia - è di natura
politica, ferma restando la responsabilità giuridica là dove si
siano violate le disposizioni di legge che ne configurano i
differenti profili.
4. - È plausibile, allora, che il controllo esterno della
gestione sia attuato dalla Corte dei conti anche nei confronti della
regione? che la stessa Corte definisca "annualmente i programmi ed i
criteri di riferimento del controllo" (art. 3, quarto comma, della
legge n. 20/1994)? che tale controllo riguardi, per la regione, "il
perseguimento degli obblighi stabiliti dalle leggi di principio e di
programma" (quinto comma) e che la Corte dei conti riferisca almeno
annualmente ai Consigli regionali (sesto comma)? che la medesima
Corte si avvalga - sempre in sede di controllo - del più ampio
potere ispettivo (ottavo comma), il cui esercizio è tra l'altro - se
non essenzialmente - preordinato all'accertamento delle
responsabilità giuridiche (nono comma)?
5. - Ai quesiti appena formulati si può rispondere nei termini
seguenti:
a) lo Stato, se vuole evitare che il controllo interno della
gestione sia rimesso ad autonome determinazioni dell'ente, deve
fissare i principi, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, i
quali rappresentano al tempo stesso attuazione degli artt. 118, 119,
nonchè dell'art. 97 della Costituzione.
Quanto al controllo esterno della gestione (art. 3, quarto comma,
legge n. 20/1994), esso non può essere attribuito ad un organo cui
non competono attività di riscontro nei confronti della regione in
base alla Costituzione nè in ogni caso può essere istituito
attraverso una disposizione in bianco, com'è quella qui censurata.
Pertanto, l'aver riservato la facoltà in discorso alla Corte dei
conti configura una puntuale violazione dell'art. 125, primo comma,
della Costituzione, nonchè degli artt. 97, 117, 118 e 119 della
legge fondamentale, dal momento che l'attività della Corte dei conti
interferisce con la potestà legislativa regionale di disciplinare la
propria organizzazione e di esercitare le proprie funzioni
amministrative e di gestione;
b) il fatto, poi, che sia addirittura alla Corte dei conti
affidato il compito di predisporre "annualmente i programmi ed i
criteri di riferimento del controllo" (art. 3, quarto comma, legge n.
20/1994), cui dovranno sottostare anche le amministrazioni regionali,
concretizza a sua volta una lesione dell'autonomia politica della
regione, in quanto la determinazione della Corte si sovrappongono a
quelle ipotetiche, spettanti comunque alla regione, conesse alle
scelte programmatiche. Sotto questo profilo, appaiono incisi gli
artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, dato che i predetti
"programmi" e "criteri" elidono le diverse componenti dell'autonomia
complessiva attribuita alla regione dalla legge fondamentale;
c) nè vale opporre che il riscontro in esame riguarda soltanto
"il perseguimento degli obblighi stabiliti dalle leggi di principio e
di programma" (art. 3, quinto comma, legge n. 20/1994). Infatti, gli
obblighi in discorso sono oggetto di normazione regionale attuativa e
di ulteriori decisioni riconducibili o meno ad atti di piano,
rispetto ai quali spetta comunque alla regione individuare -
assumendone la relativa responsabilità politica e non giuridica -
tempi e modi delle azioni conseguenti. Dimodochè, anche per questo
aspetto si possono considerare lesi gli artt. 5, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione;
d) d'altra parte, un indice della fondatezza dell'assunto
delineato lo si rinviene nel dettato del comma successivo (sesto
comma), ai sensi del quale "la Corte dei conti riferisce, almeno
annualmente, .. ai Consigli regionali".
È evidente che una simile proposizione non ha base
costituzionale: essendo estrapolata da un differente contesto
(dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione), riguardante il
Parlamento, che non ha eguali nell'art. 125, primo comma, della
Costituzione, nè in altra disposizione costituzionale;
e) la circostanza, quindi, che la Corte dei conti possa
avvalersi di un ampio potere ispettivo (art. 3, ottavo e nono comma,
legge n. 20/1994) - correlato al controllo di gestione - essendo alla
stessa consentito di intrattenere rapporti con l'amministrazione
regionale (e con gli organi di controllo interno) si pone in
contrasto quantomeno con gli artt. 97 e 125, primo comma, della
Costituzione, là dove tale potere si materializza in comportamenti,
per un verso, non legittimati dal testo costituzionale inerente i
controlli sull'attività aministrativa regionale (art. 125, primo
comma) e, per altro verso, collidenti, per le distorsioni che possono
determinare (confusione), con il principio del buon andamento (art.
97);
f) sicchè, alla luce di simili considerazioni va censurato -
perchè privo del necesario fondamento costituzionale rappresentato
tra l'altro dagli artt. 97 e 125, primo comma - l'art. 6 della legge
n. 20/1994, secondo cui "le disposizioni della presente legge
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione".
6. A dire il vero, quest'ultima previsione, contenente un rinvio
all'art. 117 della Costituzione e non alle differenti proposizioni
costituzionali accennate ( sub n. 5) è sufficiente a dimostrare
quello che alla regione Veneto appare un equivoco: l'aver preteso di
introdurre nel sistema, senza mutare il dettato costituzionale, una
forma di controllo (quello della gestione) non accompagnata dalla
definizione della sua struttura e delle modalità di esercizio quando
ciò riguardi un soggetto che gode di autonomia costituzionalmente
garantita.
E l'equivoco continua allorchè si pretende di rinnovare i
controlli tradizionali di legittimità assegnando quelli nuovi ad un
organo che non ha l'attitudine ad esercitarli, perchè è
caratterizzato - come si è rilevato al n. 5 del fatto: sono le
parole di Manin Carabba - "da una netta prevalenza delle competenze
giuridiche e contabili rispetto a quelle economiche e
aziendalistiche"; e la Corte dei conti ha già fatto capire - per
bocca del suo presidente - che la sostanza della riforma risiede "in
questa teleologica connessione tra esito del controllo su risultati
della gestione e giudizio di responsabilita'" (v. sub n. 5 del
fatto).
Sia consentito di rilevare, in proposito, che in tal modo sono
irrimediabilmente confusi due punti di vista affatto diversi: quello
che attiene alla gestione delle attività ed al rispetto di regole
non giuridiche indicate tra l'altro, ove esistano, negli atti di pi-
ano comportanti l'assunzione di responsabilità politiche e quello
che riguarda, invece, il rispetto delle norme di azione e di
relazione, dalla cui lesione conseguono oltretutto le responsabilità
giuridiche di ordine patrimoniale rimesse alla giurisdizione della
Corte dei conti.
Il non aver distinto i differenti profili del controllo (di
legittimità e della gestione) e l'aver legato entrambi alle
responsabilità giuridiche sarà fonte di notevole turbamento
nell'azione dei pubblici poteri: i quali, se avvertiranno che non
solo la violazione di norme giuridiche, ma anche gli errori di
gestione potranno dar luogo all'insorgere di responsabilità
patrimoniali è verosimile che rifiuteranno di provvedere in un senso
qualunque, preferendo l'inerzia. Ciò comporta la violazione del
principio del buon andamento (art. 97 della Costituzione) e contrasta
altresì con i principi posti dalla più recente normativa in tema di
pubblico impiego, che ha attribuito alla dirigenza il compito di
assicurare la realizzazione degli obiettivi ad essa assegnati dagli
organi di governo, cui la dirigenza risponderà nel quadro della
rispettiva responsabilità dirigenziale, mentre gli organi di governo
subiranno a loro volta la sanzione politica per "culpa in eligendo".

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle impugnate disposizioni della legge 14 gennaio
1994, n. 20.
Padova-Roma, addì 8 febbraio 1994
Avv. prof. Mario BERTOLISSI - Avv. Luigi MANZI

94C0167