1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifiche agli artt. 5 e 7 della legge regionale n. 14 del 2009 - Previsione che, estendendo il termine dal 1° agosto 2020 sino al 1° agosto 2021, consente di realizzare gli interventi straordinari di ampliamento, di demolizione e ricostruzione sugli immobili esistenti al 1° agosto 2021 - Estensione del termine dal 31 dicembre 2021 sino al 31 dicembre 2022, che consente di realizzare tutti gli interventi previsti dalla legge regionale sul c.d. piano casa, solo se le relative istanze di realizzabilita' risultano regolarmente presentate entro il 31 dicembre 2022. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifiche alla legge regionale n. 33 del 2007 - Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi esistenti - Previsione che estendendo il termine dal 30 giugno 2020 sino al 30 giugno 2021, consente il recupero volumetrico degli edifici purche' siano stati legittimamente realizzati alla data del 30 giugno 2021 - Previsione che ammette il recupero abitativo dei sottotetti esistenti alla suddetta data a patto che il relativo edificio sia destinato, o e' da destinarsi, in tutto o in parte, alla residenza. - Legge della Regione Puglia 30 novembre 2021, n. 38 ("Modifiche alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attivita' edilizia e per il miglioramento della qualita' del patrimonio edilizio residenziale) e alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 (Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)"), artt. 1, 2 e 3. (22C00027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, C.F. 80224030587, n. fax
0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici in Roma - via
dei Portoghesi n. 12 - è domiciliato per legge.
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della giunta
regionale in carica per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli l, 2 e 3 della legge della Regione
Puglia n. 38 del 30 novembre 2021, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Puglia n. 150 del 3 dicembre 2021, recante
«Modifiche alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e
alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 (Recupero dei
sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi
esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)», per violazione degli
articoli 3, 9, 97 e 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e gli articoli 4, 20, 21, 135, 143 e 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, dall'art. 2-bis e 14 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e dall'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011 e del principio di leale
collaborazione e ciò a seguito ed in forza della delibera di
impugnativa assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 31
gennaio 2022.

Fatto

La legge della Regione Puglia n. 38 del 2021 dispone le proroghe
dei termini indicate a) al comma 1 dell'art. 5 e al comma 1 dell'art.
7 della legge regionale n. 14 del 2009, riguardante misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale, e
b) al comma 3 dell'art. 1 e al comma 1 dell'art. 4 della legge
regionale n. 33 del 2007, riguardante il recupero dei sottotetti, dei
porticati, di locali seminterrati e interventi esistenti e di aree
pubbliche non autorizzate.
In particolare, il «CAPO I» della legge in esame è intitolato
«Modifiche alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale»
(il piano casa pugliese) e contiene due articoli.
L'art. 1, intitolato «Modifica all'art. 5 della legge regionale
n. 14/2009» dispone:
«1. Al comma 1 dell'art. 5 della legge regionale 30 luglio
2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività
edilizia e per il miglioramento della qualità del patrimonio
edilizio residenziale) sostituire le parole: "1° agosto 2020" con le
seguenti: "1° agosto 2021"».
L'art. 2, intitolato «Modifica all'art. 7 della legge regionale
n. 14/2009» dispone:
«1. Al comma 1 dell'art. 7 della legge regionale n. 14/2009
sostituire le parole: "31 dicembre 2021" con le seguenti: "31
dicembre 2022".
Il "CAPO II", intitolato "Modifiche alla legge regionale 15
novembre 2007, n. 33 (Recupero dei sottotetti, dei porticati, di
locali seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non
autorizzate)" contiene l'art. 3, intitolato "Modifiche alla legge
regionale n. 33/2007" che dispone «Alla legge regionale 15 novembre
2007, n. 33 (Recupero sottotetti, dei porticati, dei locali
seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non
autorizzate) sono apportate le seguenti modifiche:
a) alla lettera a) del comma 3 dell'art. 1 sostituire le
parole: "30 giugno 2020" con le seguenti: "30 giugno 2021";
b) al comma 1 dell'art. 4 sostituire le parole: "30 giugno
2020" con le seguenti: "30 giugno 2021".»
Le suddette proroghe eccedono dalle competenze regionali per le
ragioni di seguito indicate.
Pertanto, la legge regionale suddetta, giusta determinazione
assunta dal Consiglio dei ministri nella seduta del 31 gennaio 2022,
è impugnata per i seguenti

Motivi di diritto

1. Illegittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge
Regione Puglia n. 38 del 2021 intitolata «Modifiche alla legge
regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e urgenti a
sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento della
qualità del patrimonio edilizio residenziale) per violazione degli
articoli 9 e 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea sul
paesaggio, e gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, dall'art. 2-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e dall'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011 e del principio di leale
collaborazione.
L'art. 1 della legge regionale in esame modifica il comma 1
dell'art. 5 della legge regionale n. 14 del 2009, estendendo il
termine ivi previsto (1° agosto 2020) al 1° agosto 2021. Per effetto
della novella, gli interventi previsti dagli articoli 3 e 4 della
medesima legge possono essere ora realizzati su immobili esistenti
alla data del 1º agosto 2021.
L'art. 2, invece, modifica il comma 1 dell'art. 7 della legge
regionale del 2009, estendendo il termine ivi previsto (31 dicembre
2021) fino al 31 dicembre 2022. Per effetto della novella, si proroga
l'applicabilità del piano casa di un ulteriore anno, consentendo di
presentare le relative istanze di realizzabilità degli interventi
fino a tutto il 2022.
In via preliminare, si deve rilevare che, la legge sul piano casa
del 2009, ai sensi del comma 2 dell'art. 1, «disciplina l'esecuzione
di interventi di ampliamento e di demolizione e ricostruzione, anche
in deroga agli indici e parametri prescritti dalla pianificazione
urbanistica locale, secondo le modalità e nei limiti previsti dalle
norme seguenti». Inoltre, la Regione Puglia, previa intesa con lo
Stato a co-pianificare l'intero territorio regionale, ha approvato ai
sensi degli articoli 135 e 143 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, con delibera
n. 176 del 16 febbraio 2015, il piano paesaggistico regionale. In
tale delibera si dà atto che «L'Accordo fra la Regione Puglia e il
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo ai sensi
dell'art. 143, comma 2 del codice, è stato sottoscritto il giorno 16
gennaio 2015; esso stabilisce i presupposti, le modalità ed i tempi
per la revisione del piano, con particolare riferimento all'eventuale
sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e
141 o di integrazioni disposte ai sensi dell'art. 141-bis». L'intesa
tra Stato e Regione riguarda non solo l'elaborazione congiunta del
piano, ma anche l'impegno ad intervenire congiuntamente, pro futuro,
sul piano stesso non potendo essere introdotte dalle parti, in via
unilaterale, modifiche o integrazioni.
Proprio di recente codesta ecc.ma Corte ha evidenziato come le
previsioni del Codice «che sanciscono l'impronta unitaria e la
prevalenza della pianificazione paesaggistica ... orientano non solo
l'elaborazione del piano, ma anche le successive fasi di adeguamento
e di revisione, in una prospettiva di più efficace garanzia dei
valori protetti dall'art. 9 della Costituzione e di uniforme tutela
sul territorio nazionale» (cfr. sentenza n. 257 del 2021).
Ciò premesso, con la legge regionale in esame, a più di dieci
anni dall'emanazione della legge regionale pugliese sul piano casa,
la regione interviene ora con le norme richiamate al fine di
prorogare la portata di misure straordinarie per un ulteriore anno,
estendendone inoltre l'applicabilità anche a edifici di recentissima
costruzione. Il legislatore regionale consente a priori interventi
edilizi di ampliamento volumetrico in deroga agli strumenti
urbanistici pur in assenza delle finalità sociali e ambientali
perseguite dalle norme statali assentendo premialità gratuita e fine
a sè stessa. Anche di recente, peraltro, il giudice amministrativo
ha sottolineato «l'indole eccezionale» dei benefici discendenti dal
c.d. «piano casa» (cfr. Cons. Stato, ordinanza 942 del 2021).
Seppure la normativa statale sul piano casa, e la conseguente
Intesa del 2009, non siano state abrogate non appare possibile
invocarne, visto l' indubbio carattere straordinario ed eccezionale,
la loro operabilità, perciò stessa limitata nel tempo per sua
natura, come evidenziato anche dalla giurisprudenza in materia.
L'efficacia limitata nel tempo delle disposizioni non richiede
infatti una abrogazione delle stesse, che sarebbe inutile proprio in
ragione dello scadere degli effetti. Detta abrogazione invece appare
necessaria proprio per le norme ad efficacia persistente, che
altrimenti continuerebbero a produrre effetti pro futuro, in assenza
di successive disposizioni abrogative.
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio pone l'obbligo della
co-pianificazione per i soli beni paesaggisticamente tutelati: la
Regione Puglia ha scelto di copianificare con lo Stato l'intero
territorio regionale, il cui paesaggio complessivo rischia di essere
stravolto a seguito della ulteriore applicabilità del piano casa,
prorogata ancora una volta dalla regione.
Nemmeno la recente abrogazione della lettera c-bis del comma 2
dell'art. 6 citato, ad opera dell'art. 1, comma 1, della legge
regionale n. 3 del 2021 (disposizione oggetto di rimessione alla
Corte costituzionale da parte del Consiglio di Stato - cfr. sentenza
n. 3820 del 2021 - e la cui abrogazione è stata oggetto di
interlocuzione tra la regione e il Governo in sede della proroga del
piano casa pugliese disposta nel 2020), è sufficiente a sterilizzare
le censure di incostituzionalità delle ulteriori disposizioni di
proroga.
La predetta norma, contenuta nella lettera c-bis, consentiva ai
comuni di derogare addirittura alle previsioni del piano
paesaggistico. In ogni caso, anche dopo l'abrogazione della lettera
c-bis del comma 2 dell'art. 6 della legge regionale del 2009,
l'estensione della disciplina del piano casa, disposta dal
legislatore pugliese, viola gli articoli 135, 143 e 145 del Codice,
in quanto risulta compromessa quella «impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica», assunta dalla normativa statale a
«valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme [...] sull'intero territorio nazionale», idonea a superare
«la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali» (cfr.
Cons. Stato, n. 3820 del 2021 cit., che richiama le sentenze della
Corte costituzionale nn. 182 del 2006 e 11 del 2016).
La Regione Puglia, previa intesa con lo Stato a co-pianificare
l'intero territorio regionale, ha approvato ai sensi degli articoli
135 e 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo n. 42 del 2004, con delibera n. 176 del 16
febbraio 2015, il piano paesaggistico regionale. In tale delibera si
dà atto che «L'Accordo fra la Regione Puglia e il Ministero dei beni
e delle attività culturali e del turismo ai sensi dell'art. 143,
comma 2 del Codice, è stato sottoscritto il giorno 16 gennaio 2015;
esso stabilisce i presupposti, le modalità ed i tempi per la
revisione del piano, con particolare riferimento all'eventuale
sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e
141 o di integrazioni disposte ai sensi dell'art. 141-bis».
L'intesa tra Stato e regione riguarda quindi, com'è ovvio, non
solo l'elaborazione congiunta del piano, ma anche l'impegno ad
intervenire congiuntamente, pro futuro, sul piano stesso, non potendo
essere introdotte dalle parti, in via unilaterale, modifiche o
integrazioni. Di recente codesta ecc.ma Corte ha evidenziato come le
previsioni del Codice «che sanciscono l'impronta unitaria e la
prevalenza della pianificazione paesaggistica ... orientano non solo
l'elaborazione del piano, ma anche le successive fasi di adeguamento
e di revisione, in una prospettiva di più efficace garanzia dei
valori protetti dall'art. 9 della Costituzione e di uniforme tutela
sul territorio nazionale» (cfr. sentenza n. 257 del 2021).
Occorre invece evidenziare che la Regione Puglia, contestualmente
alle norme che qui si contestano, ha approvato la legge regionale n.
39 del 2021, con la quale ha introdotto nell'ordinamento regionale,
in via unilaterale e successivamente all'abrogazione della richiamata
lettera c-bis del comma 2 dell'art. 6 della legge n. 14 del 2009,
frutto di accordo con il Governo, di cui al paragrafo 1.4, una
disposizione volta ad assentire le demo-ricostruzioni previste dal
piano casa in aree paesaggisticamente vincolate in deroga alle NTA
del PPTR del 2015, oltre che al decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001. Si tratta dell'art. 3 della legge
regionale n. 39 del 2021, rubricato «Interventi in aree individuate
dal PPTR», con il quale viene ampliata la categoria degli interventi
di ristrutturazione edilizia, attraendo gli interventi straordinari
di demo-ricostruzione del piano casa in aree vincolate con modifica
di sagoma, sedime, prospetti e aumenti di volumi diversamente da
quanto stabilito dal legislatore statale - nelle ristrutturazioni
edilizie, così da non incorrere nel divieto di nuove costruzioni
previsto dalle NTA del PTPR in dette aree (cfr. articoli 63, 64, 65 e
66 NTA).
Detta disposizione, che intende consentire gli interventi
straordinari previsti dal piano casa pugliese (accogliendo
un'interpretazione restrittiva della clausola di salvaguardia di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del TUE, come illustrato al
paragrafo 2.1), subordinandoli alla sola deliberazione del consiglio
comunale, in aree individuate dal Piano paesaggistico territoriale
regionale (PPTR), pur ponendo come condizione che «l'intervento sia
conforme alle prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e
direttive dello stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta,
comunque denominati, delle amministrazioni competenti alla tutela
paesaggistica», non fa che confermare, in una lettura sistematica con
le qui in norme in esame, cui è strettamente collegata,
l'ampliamento della portata del piano casa oggetto della presente
impugnativa. Con tale disposizione, la Regione Puglia consente ancora
una volta ai comuni di applicare il piano casa in deroga alle
prescrizioni del piano paesaggistico regionale, nonostante l'avvenuta
abrogazione della precedente disposizione costituzionalmente
illegittima, contenuta nell'art. 6, comma 2, lettera c-bis) della
legge regionale n. 14 del 2009, disposizione abrogata dalla Regione
Puglia con la legge regionale n. 21 del 2003 a seguito di uno
specifico impegno assunto nei confronti del Governo dal Presidente
del Consiglio regionale della Puglia con nota prot. 3725 del 25
febbraio 2021 in sede di interlocuzione sulla legge regionale n. 35
del 2020.
Con la sentenza n. 3820 del 2021 il Consiglio di Stato ha infatti
promosso giudizio incidentale innanzi alla Corte costituzionale,
sospettando di incostituzionalità la disposizione regionale di cui
alla richiamata lettera c-bis), in quanto la stessa consente ai
comuni di incidere sui presupposti per il rilascio della
autorizzazione paesaggistica, in deroga alle previsioni di tutela
stabilite dal Codice e dal piano paesaggistico, e ciò nonostante
l'intervenuta abrogazione della norma, la quale trova applicazione
per le fattispecie sorte mentre era in vigore. In tale occasione il
Collegio ha richiamato i principi in materia, affermando che «a)
secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, la
tutela del paesaggio costituisce competenza riservata alla potestà
legislativa esclusiva statale e limite inderogabile alla disciplina
che le regioni possono dettare nelle materie di loro competenza; b)
il Codice definisce - con efficacia vincolante per tutti gli enti
territoriali (sia le regioni, sia gli enti locali minori) e anche per
gli enti pubblici operanti secondo specifiche normative di settore -
i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le
prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio, secondo un modello
di prevalenza delle prime, non alterabile nemmeno ad opera della
legislazione regionale; c) la summenzionata previsione della legge
regionale n. 14 del 2009, nella parte in cui prevedeva - prima della
sua espressa abrogazione e ratione temporis ancora applicabile
all'istanza edilizia all'esame - la derogabilità delle prescrizioni
dei piani paesaggistici e in particolare di quelle contenute nel
P.P.T.R. della Puglia, appare porsi in contrasto con l'art. 145,
comma 3, del Codice, quale norma interposta in riferimento all'art.
117, comma 2, lettera s), della Costituzione, suscitando il relativo
dubbio di legittimità costituzionale».
La Regione Puglia, nonostante l'impegno assunto con il Governo
sopra richiamato, e nelle more della decisione della Corte sulla
questione sollevata dal Consiglio di Stato, introduce ora un'analoga
disposizione, al fine di consentire ai comuni di assentire gli
interventi previsti dal piano casa anche nelle aree sottoposte a
tutela paesaggistica, in deroga alle previsioni del piano
paesaggistico.
Non vale a negare tale profilo di incostituzionalità la clausola
di conformità dell'intervento alle prescrizioni, indirizzi, misure
di salvaguardia e direttive dello stesso PPTR e della necessaria
previa acquisizione dei nulla osta, comunque denominati, delle
amministrazioni competenti alla tutela paesaggistica. Occorre infatti
sottolineare che gli interventi di cui al piano casa pugliese non
sono conformi a molte delle prescrizioni d'uso nonchè alle misure di
salvaguardia e utilizzazione previste dalla NTA del PTPR. Si
richiamano, ad esempio: l'art. 45 (Prescrizioni per i «Territori
costieri» e i «Territori contermini ai laghi»), che vieta nei
territori costieri e contermini ai laghi la realizzazione di
qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere
finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali;
gli articoli 62 (Prescrizioni per i boschi), 63 (Misure di
salvaguardia e di utilizzazione per l'Area di rispetto dei boschi),
64 (Prescrizioni per le «Zone umide Ramsar»), 65 (Misure di
salvaguardia e di utilizzazione per le «Aree umide») e 66 (Misure di
salvaguardia e di utilizzazione per «Prati e pascoli naturali» e
«Formazioni arbustive»), che escludono in tali aree le nuove
edificazioni.
Ciò significa che la norma regionale punta in realtà a
superare, in concreto, le previsioni di piano, astrattamente
dichiarate non superabili, al fine di consentire ai comuni di
realizzare i predetti interventi anche se in deroga alle NTA di
piano.
Tale intento è reso palese proprio dal richiamo al parere del
Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici
dell'8 luglio 2021: il richiamo è volto a qualificare gli interventi
di demo-ricostruzione con modifica di sagoma, prospetti, ecc.,
eseguiti su immobili sottoposti a tutela, quali meri interventi di
ristrutturazione edilizia, invece che di nuova costruzione, come
previsto dalla disciplina statale. Ne deriva che la regione mira a
consentire l'effettuazione di tali interventi in tutte le aree nelle
quali le NTA del PTPR non consentono le nuove costruzioni. Le nuove
costruzioni possono riguardare anche aree agricole ricadenti in
contesti paesaggisticamente vincolati ai sensi dell'art. 136 del
Codice, per i quali il PPTR prevede, all'art. 78, comma 4, delle NTA,
l'obbligo per gli enti locali di disciplinare «gli interventi edilizi
ed il consumo di suolo anche attraverso l'individuazione di lotti
minimi di intervento e limiti volumetrici differenziati a seconda
delle tessiture e delle morfologie agrarie storiche prevalenti»; le
norme regionali possono perciò costituire una seria minaccia per la
tutela dei territori agricoli. Anche di recente la Corte
costituzionale, intervenendo sulla normativa del piano casa campano,
ha ribadito i principi evocabili in materia e in particolare che «al
legislatore regionale è impedito [...] adottare normative che
deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono
obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto»
(sentenza n. 261 del 2021, che richiama le sentenze nn. 74 e 141 del
2021).
In tale occasione la Corte ha infatti ricordato che «la normativa
sul Piano casa, pur nella riconosciuta finalità di agevolazione
dell'attività edilizia, non può far venir meno la natura cogente e
inderogabile delle previsioni del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, adottate dal legislatore statale nell'esercizio della
propria competenza esclusiva in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", trattandosi di competenza che
«si impone al legislatore regionale che eserciti la propria
competenza nella materia "edilizia ed urbanistica"» (sentenza n. 86
del 2019).
Il piano paesaggistico, infatti, è «strumento di ricognizione
del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della
salvaguardia e valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche
nell'ottica dello sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del
suolo, in modo da poter consentire l'individuazione delle misure
necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico,
degli interventi di trasformazione del territorio» (sentenza n. 172
del 2018).
Sotto tale profilo, le norme in esame sono illegittime in quanto,
in combinato disposto con l'art. 3 della legge regionale n. 39 del
2021, consentono di derogare al PPTR approvato d'intesa con lo Stato,
in violazione degli articoli 135, 143, 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, da considerare norme interposte rispetto
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, oltre
che del principio di leale collaborazione, introducendo una
disposizione abrogata su impegno assunto dalla regione e derogando in
via unilaterale al piano paesaggistico approvato d'intesa con lo
Stato.
Risulta opportuno evidenziare che la Corte costituzionale, di
recente, pur non entrando nel merito delle censure poste dal Governo
sulla proroga del piano casa sardo, ha stigmatizzato la prassi delle
proroghe successive nel tempo rimarcando che «Il prolungato
succedersi delle proroghe di una disciplina derogatoria, in contrasto
con le esigenze di una regolamentazione organica e razionale
dell'assetto del territorio, presenta un innegabile rilievo»,
trattandosi di un dato «meritevole di attenta considerazione» (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 170 del 2021).
Ancora più di recente la Corte ha dichiarato l'illegittimità
della ennesima proroga del piano casa calabrese, censurata dal
Governo in quando, nel consentire interventi edilizi straordinari, in
deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori rispetto a quelli già
previsti dalla legge regionale calabrese sul piano casa del 2010, e
nel prorogarne nel tempo la realizzabilità, in riferimento anche a
immobili edificati più recentemente, senza procedere,
preliminarmente, alla necessaria concertazione e condivisione con gli
organi statali competenti, la regione avrebbe violato la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio e il
principio di leale collaborazione nonchè disatteso l'impegno assunto
nei confronti dello Stato di proseguire il percorso di
collaborazione, determinando una riduzione dello standard di tutela
del paesaggio che la Costituzione assegna allo Stato (cfr. sentenza
n. 219 del 2021, paragrafo 1.2. considerato in diritto).
In tale occasione la Corte ha ritenuto le questioni fondate in
riferimento a tutte le disposizioni impugnate e a tutti i parametri
evocati, sottolineando che «Il piano paesaggistico regionale - le cui
prescrizioni sono "cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni,
delle città metropolitane e delle province" e "immediatamente
prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli
strumenti urbanistici" (art. 145, comma 3, del decreto legislativo n.
42 del 2004) - è infatti "strumento di ricognizione del territorio
oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e
valorizzazione dei beni paesaggistici, ma anche nell'ottica dello
sviluppo sostenibile e dell'uso consapevole del suolo, in modo da
poter consentire l'individuazione delle misure necessarie per il
corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio" (sentenza n. 172 del 2018, richiamata
dalla sentenza n. 86 del 2019).
Per tale motivo, questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che è necessario salvaguardare "la complessiva efficacia
del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla
parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali
(sentenza n. 182 del 2006)" (sentenza n. 74 del 2021)» (cfr. punto
4.1. considerato in diritto).
Sempre nella sentenza in commento la Corte ha affermato «È,
pertanto, evidente che l'introduzione delle disposizioni regionali
impugnate, che, come si è detto, consentono interventi edilizi
straordinari, in deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori
rispetto a quelli già previsti dalla citata legge reg. Calabria n.
21 del 2010 e ne prorogano di un anno la realizzabilità, in
riferimento anche a immobili edificati più recentemente, senza
seguire le modalità procedurali collaborative concordate e senza
attendere l'approvazione congiunta del piano paesaggistico regionale,
viola l'impegno assunto dalla regione in ordine alla condivisione del
"governo delle trasformazioni del proprio territorio e congiuntamente
del paesaggio" (art. 1, comma 1, del QTRP) e, quindi, il principio di
leale collaborazione cui si informano le norme del Codice dei beni
culturali e del paesaggio e determina una lesione della sfera di
competenza statale in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali"» (paragrafo 4.2. considerato in
diritto).
La Corte ha tratto dal proprio decisum un ulteriore corollario,
laddove afferma: «Ciò comporta un'ulteriore conseguenza, confortata
da quanto questa Corte ha recentemente affermato con riguardo al
potere di pianificazione urbanistica, in armonia con il giudice
amministrativo, e cioè che esso "non è funzionale solo
all'interesse all'ordinato sviluppo edilizio del territorio [...], ma
è rivolto anche alla realizzazione contemperata di una pluralità di
differenti interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in
valori costituzionalmente garantiti" (Consiglio di Stato, sezione
quarta, sentenza 9 maggio 2018, n. 2780)» (sentenza n. 202 del 2021).
Le argomentazioni della Corte appaiono ancora più efficaci ove,
mutatis mutandis, la proroga del piano casa sia disposta da una
regione, come la Puglia, nella quale l'attività di copianificazione
abbia già comportato l'approvazione del piano paesaggistico
regionale, elaborato congiuntamente a seguito della stipula del
Protocollo d'intesa e della successiva attività preordinata
all'elaborazione del piano 3. Ciò in quanto, in questo caso, la
scelta unilaterale della regione di assentire interventi
«straordinari» in deroga ai piani urbanistici, attraverso la deroga a
questi ultimi si traduce in una deroga al piano paesaggistico già
approvato d'intesa con lo Stato, al quale detti strumenti,
sotto-ordinati, hanno l'obbligo di conformarsi e adeguarsi. E ciò
nonostante le parti si siano impegnate anche ad agire congiuntamente,
pro futuro, ove si ritenga opportuno introdurre modifiche o
integrazioni al piano approvato. Ciò peraltro anche alla luce del
già illustrato art. 3 della legge regionale n. 39 del 2021, ove si
consentono gli interventi straordinari del piano casa nelle aree
paesaggisticamente tutelate, in deroga alle NTA del PPTR.
L'art. 145 del Codice, norma interposta in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, reca la
disciplina del «Coordinamento della pianificazione paesaggistica con
altri strumenti di pianificazione». Come evidenziato dal giudice
amministrativo (cfr. sentenza n. 3820 del 2021 cit.), i principi
cardine ai quali detto coordinamento si ispira sono:
a) il riconoscimento in capo all'organo ministeriale del
potere di individuare le linee fondamentali dell'assetto del
territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio;
b) il rilievo nazionale e accentrato dell'esercizio del
potere in questione, con precipue finalità di indirizzo della
pianificazione e di direzione ai fini del conferimento di funzioni e
compiti alle regioni e agli enti locali;
c) il principio del coordinamento dei piani paesaggistici
rispetto agli altri strumenti di pianificazione territoriale e di
settore, nonchè rispetto a piani, programmi e progetti nazionali e
regionali di sviluppo economico;
d) l'espressa inderogabilità delle previsioni contenute nei
piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 del medesimo
Codice da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali
di sviluppo economico; l'espressa cogenza delle previsioni medesime
rispetto agli strumenti urbanistici degli enti territoriali minori
(comuni, città metropolitane e province); l'espressa prevalenza
delle stesse sulle disposizioni difformi eventualmente contenute
negli strumenti urbanistici e sulle normative di settore;
e) l'obbligo di conformazione e di adeguamento degli
strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale degli enti
locali minori alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le
procedure previste dalla legge regionale.
Appare evidente che tali principi sono in toto violati dalla
messa a regime, da parte del legislatore regionale, di una disciplina
che consente trasformazioni del territorio in deroga agli strumenti
urbanistici, i quali sono gli strumenti attraverso i quali il piano
paesaggistico, di valenza gerarchicamente subordinata, opera
concretamente nel territorio. La legge pugliese fa salvo, infatti,
solamente il rispetto delle altezze massime e delle distanze minime
previste dagli strumenti urbanistici e non contiene alcuna norma di
salvaguardia delle prescrizioni del piano paesaggistico, che limiti
le deroghe agli strumenti urbanistici all'interno di tali previsioni.
La possibilità di derogare agli strumenti urbanistici, i quali hanno
l'obbligo di conformazione e adeguamento al piano paesaggistico, in
una Regione (come la Puglia), nella quale il piano paesaggistico è
già stato approvato, comporta, procedendo a ritroso, la deroga anche
a quest'ultimo. Occorre peraltro evidenziare che anche nelle fasi di
adeguamento e conformazione degli strumenti urbanistici al piano
paesaggistico deve essere assicurata la partecipazione del Ministero
preposto alla tutela del paesaggio. Diversamente da quanto stabilito
dal Codice e dagli accordi intercorsi tra le parti, esplicitati anche
mediante approvazione del piano paesaggistico, la Regione Puglia ha
invece intrapreso l'iniziativa del tutto autonoma di prorogare ancora
una volta una normativa straordinaria, i cui effetti sono destinati,
inevitabilmente, a riverberarsi sulla disciplina pianificatoria
condivisa nel piano approvato, anche a scapito della stessa.
Le disposizioni sono quindi manifestamente affette da
illegittimità costituzionale, secondo gli specifici profili
considerati di seguito.
Lo stesso art. 1 della legge regionale n. 14 del 2009, recante il
piano casa pugliese, definisce l'intervento normativo quale
straordinario e temporaneo.
La Corte costituzionale, intervenuta al riguardo, non ha mancato
di rilevare come il c.d. piano casa si configuri alla stregua di
«misura straordinaria di rilancio del mercato edilizio predisposta
nel 2008 dal legislatore statale, contenuta nell'art. 11 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. In
particolare l'art. 11, comma 5, lettera b), prevedeva che detto piano
potesse realizzarsi anche attraverso possibili «incrementi premiali
di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi
pubblici e di miglioramento della qualità urbana, nel rispetto delle
aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444». Nel
2009, per dare attuazione a tale norma fece seguito l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, stipulata in data 1°
aprile 2009, che ha consentito ai legislatori regionali (...) aumenti
volumetrici (pari al 20 per cento o al 35 per cento in caso di
demolizione e ricostruzione) a fronte di un generale miglioramento
della qualità architettonica e/o energetica del patrimonio edilizio
esistente.» (Corte costituzionale n. 70 del 2020; cfr. anche, ancor
più nettamente, Corte costituzionale n. 217 del 2020).
Il carattere straordinario e temporaneo del piano casa pare
tuttavia essere stato snaturato dalla regione, la quale, attraverso
le continue proroghe apportate con le leggi regionali che si sono
susseguite nel tempo ha determinato la sostanziale stabilizzazione,
per oltre un decennio, delle deroghe consentite dalla legge n. 14 del
2009, con il risultato di accrescere enormemente, per sommatoria, il
numero degli interventi assentibili in deroga alla pianificazione
urbanistica e territoriale.
Al riguardo, non pare inutile osservare come la Corte
costituzionale abbia più volte rimarcato che le norme regionali che
dispongono proroghe, successive nel tempo, al termine di efficacia
inizialmente previsto hanno l'effetto di consolidare nel tempo
l'assetto «in deroga» (cfr. ad esempio, in materia di tutela della
concorrenza, Corte costituzionale n. 233 del 2020: «I principi
garantiti dalla normativa interna e sovranazionale possono risultare
compromessi da una pluralità di proroghe che, anche se di breve
durata, realizzino sommandosi tra di loro un'alterazione del mercato,
ostacolando, senza soluzione di continuità, l'accesso al settore di
nuovi operatori»). Va, poi, ricordato che non assume alcun rilievo la
circostanza che il Governo abbia rinunciato alla impugnativa della
precedente legge regionale di proroga (n. 35 del 2020), a seguito
dell'attuazione dell'impegno, da parte del legislatore regionale
pugliese, di disporre l'abrogazione della sopra citata lettera c-bis
del comma 2 dell'art. 6 della legge regionale n. 9 del 2014, sia
perchè il contrasto con i principi costituzionali discende proprio
dalla trasformazione di una misura eccezionale e temporanea in una
disciplina a regime, sia perchè, comunque, la Corte costituzionale
ha da tempo chiarito che «nei giudizi in via principale non si
applica l'istituto dell'acquiescenza, atteso che la norma impugnata,
anche se riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore
non impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui
deriva l'interesse a ricorrere» (cfr. sentenza Corte costituzionale
n. 56 del 2020, che richiama le precedenti sentenze n. 41 del 2017,
n. 231 e n. 39 del 2016).
La scelta così operata dalla regione presenta delle criticità
rispetto alla disciplina di tutela dei beni paesaggistici contenuta
nel Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, risultando invasiva della
potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia sono
invero collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano paesaggistico,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice di settore, e
addirittura consentiti in deroga ad esso (per mezzo del già
richiamato art. 3 della legge regionale n. 39 del 2021). Soltanto a
quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e regione,
spetta infatti di stabilire, per ciascuna area tutelata, le cd.
prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo, volti
a orientare la fase autorizzatoria) e di individuare la tipologia
delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate, nonchè le
condizioni delle eventuali trasformazioni.
La legge regionale n. 14 del 2009 - la cui operatività è stata
prorogata dal Capo I della legge in oggetto - consentendo la deroga
agli strumenti urbanistici, i quali hanno l'obbligo di conformazione
e adeguamento al piano paesaggistico, contrasta, dunque, con la
scelta del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione. Per mezzo del già richiamato art. 3 della
legge regionale n. 39 del 2021, gli interventi del piano casa -
oggetto di proroga - sono addirittura assentibili in deroga al piano
paesaggistico, ricorrendo all'artificiosa estensione della categoria
delle ristrutturazioni edilizie che consentirebbe il rispetto solo
formale delle NTA del PPTR (divieto di nuove costruzioni) che invece
sono sostanzialmente derogate. Al riguardo, occorre tenere presente
che la parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio
delinea un sistema organico di tutela paesaggistica, inserendo i
tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del vincolo e
dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della pianificazione
paesaggistica del territorio, che deve essere elaborata concordemente
da Stato e regione. Tale pianificazione concordata prevede, per
ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri
di gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e
stabilisce la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle
vietate, nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni. Il
legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà legislativa
esclusiva in materia, ha assegnato dunque al piano paesaggistico una
posizione di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice
di settore sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del
predetto strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali
o regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei comuni e delle regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la regione. La Corte
ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio obbligo,
costituente un principio inderogabile della legislazione statale, di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento ai
beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato
che l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è
assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272
del 2009).
Questo profilo di illegittimità non viene meno in relazione alla
circostanza per cui, con riferimento agli immobili situati nelle aree
paesaggisticamente vincolate, si dispone la non operatività del
piano casa (ai sensi dell'art. 6 della legge del 2009), in
particolare alla luce della disposizione - contenuta in un'altra
legge regionale - di cui all'art. 3 della legge n. 39 del 2021, della
quale si sono ampiamente illustrati gli effetti derogatori alle norme
di piano.
La Regione Puglia ha infatti scelto di co-pianificare con lo
Stato tutto il territorio regionale, e non solo i beni
paesaggisticamente vincolati.
Conseguentemente, il piano paesaggistico pugliese, strumento di
pianificazione di vertice dell'intero territorio regionale, è frutto
dell'attività di elaborazione congiunta tra la regione e lo Stato, a
cui la regione sceglie ancora una volta, unilateralmente, di venire
meno.
Viene così compromessa la necessità imprescindibile di una
valutazione complessiva della trasformazione del paesaggio, come
espressa nell'ambito del Piano paesaggistico, adottato previa intesa
con lo Stato.
I principi ora illustrati trovano costante affermazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, anche di
recente, ha ribadito che «la circostanza che la regione sia
intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la realizzazione di
interventi di ampliamento del patrimonio edilizio esistente, sia pure
con riguardo alle pertinenze, in deroga agli strumenti urbanistici,
senza seguire l'indicata modalità procedurale collaborativa e senza
attendere l'adozione congiunta del piano paesaggistico regionale,
delinea una lesione della sfera di competenza statale in materia di
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", che si
impone al legislatore regionale, sia nelle regioni a statuto speciale
(sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come
limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti» (Corte
costituzionale n. 86 del 2019).
Come pure evidenziato dalla Corte, «Quanto detto non vanifica le
competenze delle regioni e degli enti locali, "ma è l'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore
imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto
espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va,
cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo
unitario che superi la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali" (sentenza n. 182 del 2006; la medesima
affermazione è presente anche nelle successive sentenze n. 86 del
2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014)»
(Corte costituzionale n. 240 del 2020). Mediante la legge in esame,
la Regione Puglia, pur avendo acconsentito alla pianificazione
congiunta dell'intero territorio regionale con lo Stato, si sottrae
ora ingiustificatamente al proprio obbligo, esercitando una funzione
di disciplina del paesaggio e dei beni paesaggistici in modo del
tutto autonomo, nonostante la co-pianificazione costituisca un
principio inderogabile posto dal Codice e al quale la regione si è,
inoltre, specificamente obbligata, nell'ambito del percorso condiviso
con il Ministero della cultura e tradottosi nell'approvazione del
piano paesaggistico.
Le osservazioni ora svolte non sono affatto smentite dai
richiamati limiti all'applicabilità del piano casa disposti
dall'art. 6 della legge regionale del 2009, nè dall'intervenuta
abrogazione della lettera c-bis del comma 2 del medesimo art. 6 che
consentiva ai comuni di derogare alle disposizioni del piano
paesaggistico.
È, infatti, evidente come in una regione nella quale la
co-pianificazione paesaggistica è estata estesa all'intero
territorio regionale, conformemente alle previsioni degli articoli
135 e 143 del Codice viene a essere completamente neutralizzato il
fondamentale pilastro della tutela paesaggistica previsto dalla
legislazione statale, ossia il piano paesaggistico. La legge
regionale consente infatti la realizzazione degli interventi
nonostante l'approvazione del piano paesaggistico regionale, frutto
di elaborazione congiunta con lo Stato.
In altri termini, la regione esercita surrettiziamente essa
stessa, con legge, una funzione di pianificazione del paesaggio,
stabilendo la compatibilità di massima di una serie di interventi,
senza alcuna valutazione specifica dei singoli contesti e senza che
sia possibile valutare adeguatamente l'effetto cumulativo dei singoli
interventi. E ciò nonostante abbia approvato il piano paesaggistico,
previa intesa con lo Stato riferita a tutto il territorio regionale.
Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, emerge la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Inoltre, l'abbassamento del livello della tutela determinato
dall'art. 1 della legge regionale in oggetto comporta la violazione
anche dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007), per violazione dei parametri
interposti costituiti dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice di
settore.
Come detto, la disciplina derogatoria opera in relazione al
paesaggio non vincolato, pur oggetto di co-pianificazione con lo
Stato, costituente oggetto di tutela ai sensi della Convenzione
europea del paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20 ottobre 2000 e
ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14. La
Convezione prevede infatti, all'art. 1, lettera a), che il termine
«paesaggio» «designa una determinata parte di territorio, cosi come
è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione
di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». Oggetto
della protezione assicurata dalla Convenzione sono, quindi, tutti i
paesaggi, e non solo i beni soggetti a vincolo paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'art. 5, che «Ogni parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio.»
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni parte si impegna a:
a) i) identificare i propri paesaggi, sull'insieme del
proprio territorio;
ii) analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e le
pressioni che li modificano; iii seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; (...)».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi». L'adempimento
degli impegni assunti mediante la sottoscrizione della Convenzione
richiede che tutto il territorio sia oggetto di pianificazione e di
specifica considerazione dei relativi valori paesaggistici, anche per
le parti che non siano oggetto di tutela quali beni paesaggistici.
Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce nei precetti contenuti
all'art. 135 del Codice di settore, il cui testo è stato
integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63 del 2008, a
seguito del recepimento della Convenzione europea del paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135 stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico.
Ne deriva che, anche con riferimento al paesaggio non vincolato,
le regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica, pur non
essendo tenute a tale pianificazione necessariamente d'intesa con lo
Stato.
Con l'ennesima proroga degli interventi del c.d. piano casa di
cui alla legge regionale n. 14 del 2009, la Regione Puglia, invece,
consente la realizzazione di una serie di interventi, aventi un
impatto significativo, anche per sommatoria, sui paesaggi, vincolati
e non:
senza che tali interventi siano correttamente inquadrati
nella pianificazione regionale, allo scopo di disciplinarne la
compatibilità con i singoli contesti;
con il solo limite del rispetto delle altezze massime e delle
distanze minime previste dagli strumenti urbanistici (cfr. articoli
3, comma 1, lettera b) e 4, comma 3 della legge regionale n. 14 del
2009). È, pertanto, evidente come la norma contestata realizzi
quanto meno una manifesta elusione delle previsioni normative che
impongono la pianificazione dei paesaggi quale strumento
imprescindibile per la tutela dei valori che essi esprimono, in
conformità alla Convenzione europea del paesaggio.
Per le ragioni illustrate, emerge la violazione degli articoli 9
e 117, primo comma, della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, nonchè gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La Regione Puglia ha già prorogato il termine per avvalersi del
c.d. piano casa, perpetuando il regime «straordinario» introdotto per
la prima volta nel 2009 e che consente sin da allora la realizzazione
di nuove volumetrie in deroga alla pianificazione urbanistica. Si è
pure già evidenziato come il carattere straordinario della normativa
relativa al cd. Piano casa sia stato rimarcato anche dalla Corte
costituzionale (Corte costituzionale n. 70 del 2020) e come tale
finalità risulti del tutto snaturata mediante la sostanziale
stabilizzazione, per oltre un decennio, delle deroghe consentite
dalla legge regionale n. 14 del 2009 alla pianificazione urbanistica.
Il risultato è quello di assicurare a regime la possibilità di
realizzare interventi di rilevante impatto sul territorio
direttamente ex lege, in deroga agli strumenti di pianificazione
urbanistica, e quindi del tutto al di fuori di qualsivoglia
valutazione del singolo contesto territoriale. Secondo l'intesa sul
piano casa siglata nel 2009, infatti, «La disciplina introdotta dalle
suddette leggi regionali avrà validità temporalmente definita,
comunque non superiore a diciotto mesi dalla loro entrata in vigore,
salvo diverse determinazioni delle singole regioni». Se pur è fatta
salva una diversa volontà regionale, la espressa previsione di un
termine, peraltro di soli diciotto mesi, non consente di ipotizzare,
legittimamente, una «messa a regime», da parte delle regioni, di una
normativa eccezionale e derogatoria alla pianificazione urbanistica.
Va sottolineato, al riguardo, che il giudice amministrativo ha
sempre rimarcato il carattere temporaneo del cd. piano casa, il
quale, riflettendo l'esigenza di promuovere gli investimenti privati
nel settore dell'edilizia, «è una disciplina che possiede natura
eccezionale in merito a specifici interventi. In particolare, la
normativa de qua è destinata ad operare per un arco temporalmente
limitato» (cfr. Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli,
Sez. II, 10 giugno 2020, n. 2304).
Anche la normativa del c.d. «secondo piano casa», di cui all'art.
5, commi 9 e seguenti, del decreto-legge n. 70 del 2011 (c.d.
«decreto Sviluppo») si qualifica per il suo carattere straordinario e
derogatorio. La giurisprudenza ha infatti evidenziato la sua «natura
di norma di favore eccezionale (essendo diretta a regolare in termini
diversi un minor numero di ipotesi rispetto a quelle ordinarie) ...
tenendo conto del fatto che essa non è comunque suscettibile di
applicazioni oltre gli scopi cui è preordinata, con la conseguenza
che essa non può prevalere sulle regole che fissano standard o
criteri inderogabili, tra cui il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, imponendo altresì il rispetto delle altre discipline
richiamate» (Cass. pen. Sez. III, 20 novembre 2019, n. 2695; cfr. al
riguardo anche Corte costituzionale n. 217 del 2020).
Tale lettura si impone, nell'ambito di un'interpretazione
costituzionalmente orientata, in ragione del fatto che - in forza
della norma di interpretazione autentica di cui all'art. 1, comma
271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 - le agevolazioni
incentivanti ivi previste «prevalgono sulle normative di piano
regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o
attuativi, fermi i limiti di cui all'art. 5, comma 11, secondo
periodo, del citato decreto-legge n. 20 del 2011». La deroga della
pianificazione urbanistica deve, infatti, considerarsi ammissibile
per un tempo necessariamente limitato e non è ipotizzabile a regime,
pena la destrutturazione dell'ordinato assetto del territorio, con
conseguenze irragionevoli e contrarie al principio del buon
andamento.
In molte regioni, infatti, le disposizioni del piano casa hanno
cessato ogni efficacia, proprio in virtù della loro natura
essenzialmente «temporanea».
Ciò detto, non può non osservarsi come per il tramite della
«stabilizzazione» della normativa sul c.d. piano casa venga
scardinato il principio fondamentale in materia di Governo del
territorio - sotteso all'intero impianto della legge urbanistica n.
1150 del 1942, in particolare a seguito delle modifiche apportatevi
dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel
quadro della pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di
disciplina degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in
quanto idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di
rilievo costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito
territoriale.
In particolare, costituiscono principi fondamentali in materia di
governo del territorio, che si impongono alla potestà legislativa
concorrente spettante in materia alle regioni a statuto ordinario,
quelli posti dall'art. 41-quinquies della legge urbanistica 17 agosto
1942, n. 1150; articolo aggiunto dall'art. 17 della legge 6 agosto
1967, n. 765.
Con le disposizioni ora richiamate, il legislatore statale ha
infatti stabilito:
(i) che tutto il territorio comunale debba essere pianificato
e che, dunque, ogni intervento di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio debba inserirsi nel quadro dello strumento
urbanistico comunale;
(ii) che «In tutti i comuni, ai fini della formazione di
nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti,
debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi.» (ottavo comma) e che «I limiti e i rapporti previsti dal
precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per
l'interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In
sede di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene
emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della medesima» (nono
comma); disposizione, quest'ultima, che ha trovato puntuale
attuazione con l'emanazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968,
n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».
In questo quadro, il legislatore nazionale ha previsto che la
possibilità di assentire interventi in deroga alla pianificazione
urbanistica sia ammessa soltanto in forza di una decisione assunta,
caso per caso, a livello locale, sulla base di una ponderazione di
interessi che tenga conto del contesto territoriale (cfr. art. 14 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 luglio 2001, n. 380). Posta
la predetta cornice di principio, non è consentito alle regioni - al
di fuori della normativa straordinaria e temporanea del cd. piano
casa, avente copertura a livello statale - introdurre deroghe
generalizzate ex lege alla pianificazione urbanistica e agli standard
urbanistici di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968, tanto
più laddove tali deroghe generalizzate assumano carattere stabile
nel tempo. Una tale opzione normativa viene, infatti, a snaturare del
tutto la funzione propria della pianificazione urbanistica e degli
standard fissati a livello statale, volti ad assicurare l'ordinato
assetto del territorio.
Come già anticipato codesta ecc. Corte, nella sentenza più
volte citata sul piano casa calabrese, ha sottolineato come il potere
di pianificazione urbanistica, in armonia con il giudice
amministrativo, «non è funzionale solo all'interesse all'ordinato
sviluppo edilizio del territorio [...], ma è rivolto anche alla
realizzazione contemperata di una pluralità di differenti interessi
pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori
costituzionalmente garantiti».
È pertanto violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968; dall'art. 2-bis del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 e dall'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011.
Le disposizioni in esame, nella misura in cui dispongono
l'estensione dell'operatività della legge regionale n. 14 del 2009,
si pongono altresì in contrasto con il principio costituzionale di
leale collaborazione, in quanto la proroga costituisce il frutto di
una scelta assunta unilateralmente dalla regione, al di fuori del
percorso condiviso con lo Stato che, come innanzi detto, ha condotto
all'approvazione del piano paesaggistico regionale. Va ricordato al
riguardo che, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, il
principio di leale collaborazione «deve presiedere a tutti i rapporti
che intercorrono tra Stato e regioni», atteso che «la sua elasticità
e la sua adattabilità lo rendono particolarmente idoneo a regolare
in modo dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed
evitando eccessivi irrigidimenti» (così in particolare, tra le
tante, Corte costituzionale n. 31 del 2006). In particolare, la Corte
ha chiarito che «Il principio di leale collaborazione, anche in una
accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo
ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno
assunto» (così ancora la sentenza richiamata).
La scelta della Regione Puglia di assumere iniziative unilaterali
e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione già
proficuamente avviato con lo Stato, viola il principio di leale
collaborazione cui si informano le norme del Codice dei beni
culturali e del paesaggio e determina una lesione della sfera di
competenza statale in materia di tutela del paesaggio (cfr. Corte
costituzionale nn. 240 del 2020 e 219 del 2021).
La disciplina derogatoria dettata dalla legge regionale in esame
opera, oltre che in relazione ai beni paesaggistici, anche in
relazione al paesaggio non vincolato, costituente comunque oggetto di
tutela ai sensi della Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta
a Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9
gennaio 2006, n. 14.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge Regione
Puglia n. 38 del 2021, intitolato «Modifiche alla legge regionale n.
33/2007» (Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali
seminterrati e interventi esistenti e di aree pubbliche non
autorizzate)» per violazione degli articoli 3, 9, 97 e 117, primo e
secondo comma, lettera s), della Costituzione, rispetto ai quali
costituiscono norme interposte la legge n. 14 del 2006, di
recepimento della Convenzione europea sul paesaggio, e gli articoli
4, 20, 21, 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, per contrasto
con i principi fondamentali statali in materia di Governo del
territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150 del
1942 e dall'art. 14 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001.
Il Capo II (art. 3) della legge regionale n. 38 del 2021 apporta
modifiche alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33, concernente
«Recupero dei sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e
interventi esistenti e di aree pubbliche non autorizzate».
Per effetto delle novelle, che sostituiscono la data «30 giugno
2020» con «30 giugno 2021» negli articoli 1, comma 3, lettera a) e 4,
comma 1, della legge regionale del 2007, la normativa regionale viene
estesa agli edifici realizzati fino al 30 giugno 2021, prorogando di
un ulteriore anno la portata applicativa della disciplina (si tratta
della quinta proroga disposta nel corso degli anni dalla Regione
Puglia).
La legge del 2007 consente il recupero delle volumetrie del piano
sottotetto esistente ai fini connessi con l'uso residenziale, il
recupero dei porticati a piano terra o piano rialzato, da destinare
prioritariamente a uso terziario e/o commerciale nonchè il recupero
dei locali seminterrati da destinare a uso residenziale e dei locali
seminterrati e interrati da destinare a uso terziario e/o
commerciale, nonchè a usi strettamente connessi con le residenze.
Tali interventi sono consentiti negli edifici destinati in tutto o in
parte a residenza e/o ad attività commerciale e terziaria, alla sola
condizione che per essi negli strumenti urbanistici comunali vigenti
non sia espressamente vietato l'intervento di ristrutturazione.
La normativa regionale non prevede limiti generali di non
applicabilità della suddetta disciplina. L'art. 3 si limita a
prevedere che i comuni possono disporre motivatamente l'esclusione di
parti del territorio comunale dall'applicazione della legge in
relazione a caratteristiche storicoculturali, morfologiche,
paesaggistiche e alla funzionalità urbanistica nonchè l'esclusione
di determinate tipologie di edifici o di interventi. In ogni caso,
per il recupero dei locali seminterrati a uso residenziale,
l'applicabilità della normativa è obbligatoria e il comune può
solo definire condizioni e modalità del recupero.
L'art. 4 della legge del 2007 detta le condizioni per il recupero
abitativo dei sottotetti esistenti (per effetto della novella,
prorogati al giugno 2021), ammettendolo anche per gli edifici
realizzati abusivamente, se previamente sanati, calcolando
direttamente le altezze medie necessarie e richiamando il rispetto
delle sole norme che disciplinano il condominio negli edifici.
L'art. 5 consente l'apertura di porte, finestre, lucernari e
abbaini alla sola condizione che siano rispettati i caratteri formali
e strutturali dell'edificio.
Sebbene la regione sostenga che non sia rinvenibile nella
normativa statale il principio in base al quale le misure edilizie
incentivanti non si applicano agli abusi edilizi oggetto di
sanatoria, nell'Intesa sul piano casa del 2009 si afferma
testualmente che «Tali interventi edilizi non possono riferirsi ad
edifici abusivi o nei centri storici o in aree di inedificabilità
assoluta». Ne discende pertanto che è principio condiviso
l'inapplicabilità di misure edilizie premiali o incentivanti a
favore di edifici abusivamente realizzati, benchè gli stessi siano
stati successivamente sanati.
L'art. 7 della legge del 2007 consente il recupero dei porticati,
alla sola condizione che siano rispettate le normali condizioni di
abitabilità o di agibilità previste dai vigenti regolamenti di
igiene e consentendo comunque, in deroga alle vigenti norme, una
altezza minima di piano diversa, comunque non inferiore a 2,70 metri.
L'art. 8 detta le condizioni alle quali consentire l'utilizzo
residenziale dei piani seminterrati e terziario e commerciale e dei
piani seminterrati e interrati, a condizione che siano rispettate le
prescrizioni dei vigenti regolamenti edilizi.
Le novelle estendono i recuperi volumetrici sopra descritti agli
edifici, anche abusivamente realizzati, fino alla data del 30 giugno
2021, anzichè alla precedente data del 30 giugno 2020, con ciò
estendendo l'ambito applicativo della legge che può operare in
deroga agli strumenti urbanistici e anche agli standard urbanistici
di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 1968. L'estensione
disposta dal legislatore regionale presenta multipli profili di
illegittimità. In via preliminare, si sottolinea che, a differenza
di altre discipline urbanistiche «in deroga», quali per esempio il
c.d. «piano casa», la normativa regionale non è sorretta da una
norma statale, che, valutati ex ante gli interessi concorrenti,
consenta alle regioni, entro certi limiti, di assentire gli
interventi in questione in deroga alla pianificazione urbanistica. La
norma contrasta pertanto, come più avanti si specificherà, anche
con i principi di ordinato sviluppo del territorio. La disciplina
regionale appare anche fortemente irragionevole, posto che la novella
ammette gli interventi in deroga anche su edifici di recentissima
realizzazione, senza che possano venire in gioco, quindi, interessi
pubblici rilevanti quali il contenimento dell'uso di suolo,
l'efficientamento energetico, o la rigenerazione urbana. La normativa
regionale contrasta anche con l'obbligo di pianificazione, posto in
capo alle regioni (cfr. art. 135 del Codice) con riferimento
all'intero territorio regionale, e che in Puglia si è tradotto con
l'approvazione del piano paesaggistico regionale, elaborato d'intesa
con lo Stato.
La normativa regionale pugliese non contiene alcuna clausola di
esclusione a favore dei beni culturali e paesaggistici, ma solo la
generica possibilità, per i comuni, di disporre la esclusione per
zone o per edifici, pur trattandosi di interventi molto impattanti
sotto il profilo paesaggistico. Basti considerare che, per quanto
attiene ai sottotetti, la legge regionale consente
indiscriminatamente l'apertura di porte, finestre, lucernari e
abbaini senza alcuna considerazione dei profili paesaggistici,
nonostante la sommatoria degli interventi sia tale da poter
stravolgere il panorama urbano di riferimento.
Gli interventi de quibus con i correlativi ampliamenti
volumetrici in deroga agli strumenti e agli standard urbanistici sono
estesi, per effetto della novella, a edifici di recentissima
realizzazione, per i quali mal si conciliano gli obiettivi di
contenere il consumo di suolo e di promuovere l'efficientamento
energetico tramite il recupero di spazi, con ampliamento
dell'intervallo temporale di un anno rispetto al precedente, e ciò,
astrattamente, anche in contesti paesaggisticamente vincolati e di
pregio.
La novella, ampliando la portata applicativa della norma mediante
la modifica del termine finale di applicazione (riferito all'anno di
realizzazione degli edifici interessati), compromette le competenze
statali in materia di paesaggio e di governo del territorio, in
conformità ai principi enunciati dalla Corte, la quale ha già
annullato norme regionali di spostamento in avanti di termini già
fissati, allo scopo di prolungare l'efficacia della normativa
regionale (cfr. sentenza n. 233 del 2020, riferita alla proroga delle
concessioni termominerali disposta da una norma della Regione
Basilicata).
In tale occasione, peraltro, la Corte ha messo in luce come le
norme regionali che dispongono proroghe, successive nel tempo, al
termine di efficacia inizialmente previsto hanno l'effetto di
consolidare nel tempo l'assetto «in deroga». («I principi garantiti
dalla normativa interna e sovranazionale possono risultare
compromessi da una pluralità di proroghe che, anche se di breve
durata, realizzino sommandosi tra di loro un'alterazione del mercato,
ostacolando, senza soluzione di continuità, l'accesso al settore di
nuovi operatori).
Ciò è esattamente il risultato che la Regione Puglia consegue
per effetto della novella de qua, con la quale si estende
ulteriormente la portata della disciplina derogatoria agli edifici di
sempre più recente costruzione, con ciò consolidando «a regime» una
disciplina nata come eccezionale e perciò necessariamente
temporanea, compromettendo le prerogative statali in materia di
tutela del paesaggio e il principio di ordinato assetto del
territorio.
Del tutto irrilevante, ai fini del vaglio di ammissibilità, è
anche la circostanza che la normativa regionale di proroga (si tratta
della quinta) non sia stata precedentemente impugnata dal Governo,
posto che, come detto, nei giudizi di impugnativa in via principale
non si applica l'istituto dell'acquiescenza.
La scelta del legislatore regionale presenta delle criticità
rispetto alla disciplina di tutela dei beni culturali e paesaggistici
contenuta nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, risultando
invasiva della potestà legislativa esclusiva spettante allo Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
E ciò in quanto la novella, pur estendo l'applicabilità della
normativa regionale derogatoria agli edifici realizzati fino a giugno
del 2021, non contiene clausole di salvaguardia riferite ai beni
culturali o al paesaggio, esercitando una non consentita funzione di
disciplina estesa anche a tali beni e così invadendo la potestà
esclusiva dello Stato in materia.
Con riferimento a tali interventi si pone quindi un profilo di
criticità anzitutto con riguardo ai beni culturali, tutelati ai
sensi della Parte II del Codice e non esclusi, in via di principio,
dalla disciplina regionale derogatoria, la cui portata viene ampliata
dalle richiamate previsioni della legge regionale n. 38 del 2021.
La regione ha infatti esercitato una funzione di disciplina di
tali beni, non prevista dalla legge statale e incompatibile con il
regime della tutela, prevedendo che (anche) i beni culturali siano
astrattamente suscettibili degli interventi di recupero volumetrico.
Occorre rimarcare che la regione è del tutto sfornita di
potestà in materia, atteso che, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), la tutela del patrimonio culturale compete
esclusivamente allo Stato e si impone sulla potestà regionale
(concorrente) in materia di governo del territorio.
Si evidenzia che, ai sensi dell'art. 20, comma 1, del Codice «I
beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati
o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o
artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione».
D'altro canto, ai sensi degli articoli 4 e 21 del medesimo Codice, la
valutazione circa la compatibilità degli interventi con i caratteri
di pregio del bene è riservata esclusivamente allo Stato, e per esso
al Ministero della cultura.
I recuperi volumetrici assentiti con la legge regionale n. 33 del
2007 presentano pertanto una diretta rilevanza ai fini della tutela,
non essendo prevista l'esclusione dei beni culturali tutelati ai
sensi della Parte II del Codice dall'ambito applicativo delle
disposizioni regionali. Le previsioni censurate prefigurano quindi -
in modo generalizzato e avulso dal contesto (stante la deroga agli
strumenti urbanistici) - l'astratta modificabilità (anche) dei beni
culturali. Nè varrebbe obiettare che per la realizzazione dei
singoli interventi dovrebbe essere richiesta l'autorizzazione di cui
al richiamato art. 21 del codice, atteso che la previsione regionale
ingenera aspettative edificatorie ingiustificate in capo ai
proprietari e determina un aggravio amministrativo per gli uffici
statali (Soprintendenze), chiamati a esprimersi su interventi che
dovrebbero essere in radice inammissibili in relazione agli immobili
vincolati.
Le novelle invadono perciò la potestà esclusiva dello Stato in
materia di tutela dei beni culturali, prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, rispetto alla quale
costituiscono parametri interposti gli articoli 4, 20 e 21 del
Codice.
I profili di irragionevolezza e di aggravio amministrativo sulle
Soprintendenze configurano anche la violazione degli articoli 3 e 97
della Costituzione.
Gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia sono
collocati al di fuori del necessario quadro di riferimento che
dovrebbe essere costituito dalle previsioni del piano paesaggistico,
ai sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice di settore.
Soltanto a quest'ultimo strumento, elaborato d'intesa tra Stato e
regione, spetta infatti di stabilire, per ciascuna area tutelata, le
c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo,
volti a orientare la fase autorizzatoria) e di individuare la
tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
La legge regionale in oggetto, dunque, contrasta con la scelta
del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturale e del
paesaggio, costituenti norme interposte rispetto al parametro
costituzionale di cui agli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
Codesta ecc. la Corte ha ribadito che il «principio di prevalenza
della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al
legislatore regionale è impedito [...] adottare normative che
deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono
obblighi divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto»
(sentenza n. 141 del 2021, che richiama le sentenze nn. 29, 54, 74 e
101 del 2021; cfr. anche sentenza n. 251 del 2021).
La Corte ha inoltre rimarcato come essa stessa sia concretamente
«chiamata a verificare se la disposizione impugnata si ponga in
contrasto con il principio di prevalenza della pianificazione
paesaggistica, o rechi a esso una deroga» (cfr. sentenza n. 141 del
2021).
Al riguardo, deve sottolinearsi che nei casi in cui le leggi
regionali rechino una disciplina d'uso del territorio, svolgono una
funzione pianificatoria che inevitabilmente fuoriesce dai confini
della materia «governo dal territorio» e, anche laddove riguardi il
paesaggio non vincolato, viene a impingere nella materia della tutela
del paesaggio, riservata allo Stato, la quale pone in capo alle
regioni un vero e proprio obbligo (e non la mera facolta') di
pianificare l'intero territorio regionale mediante i piani
paesaggistici (art. 135 del Codice).
Le regioni pertanto che, in assenza di una specifica disposizione
statale (come avviene per esempio nell'ipotesi del c.d. piano casa,
peraltro di carattere eccezionale e transitorio), disciplinano il
territorio regionale mediante legge eludono l'obbligo di
pianificazione del territorio mediante l'unico strumento deputato a
contenere la normativa d'uso del territorio, ossia il piano
paesaggistico.
Con riferimento ai beni paesaggistici, peraltro, il legislatore
statale inibisce alle regioni di dettare in via autonoma una
disciplina d'uso, che è riservata alla copianificazione
obbligatoria. In tale ipotesi la regione, disciplinando
unilateralmente il paesaggio vincolato, nonostante l'avvenuta
approvazione del piano paesaggistico, viene meno all'obbligo di
co-pianificazione, con ciò derogando e ponendosi in contrasto con il
principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica.
La Regione Puglia si sottrae dunque ingiustificatamente al
proprio obbligo di co-pianificazione del paesaggio con lo Stato,
esercitando una funzione di disciplina del paesaggio e dei beni
paesaggistici in modo del tutto autonomo, nonostante la
co-pianificazione costituisca un principio inderogabile posto dal
Codice (Corte costituzionale n. 251 del 2021).
Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, emerge la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
L'abbassamento del livello della tutela determinato dalla legge
regionale in oggetto comporta, inoltre, la violazione anche dell'art.
9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della tutela del
paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte costituzionale
n. 367 del 2007), per violazione dei parametri interposti costituiti
dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice di settore.
È indubbio che la disciplina derogatoria operi, oltre che in
relazione ai beni paesaggistici, anche in relazione al paesaggio non
vincolato, costituente comunque oggetto di tutela ai sensi della
Convenzione europea del paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20
ottobre 2000 e ratificata dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n.
14, e oggetto anch'esso di co-pianificazione in virtù dei richiamati
accordi intercorsi tra la Regione Puglia e lo Stato.
La normativa regionale pretende di estendere una normativa
speciale incentivante, applicabile per sua natura agli edifici più
vetusti, in quanto attuativa dei principi di contenimento del consumo
di suolo e di efficientamento energetico, agli edifici di più
recente realizzazione, con ciò contravvenendo al principio
fondamentale in materia di governo del territorio - sotteso
all'intero impianto della legge urbanistica n. 1150 del 1942, in
particolare a seguito delle modifiche apportatevi dalla legge n. 765
del 1967 - secondo il quale gli interventi di trasformazione edilizia
e urbanistica sono consentiti soltanto nel quadro della
pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di disciplina
degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in quanto
idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di rilievo
costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito territoriale. E
ciò, in assenza di una specifica disposizione statale che consenta
alle regioni, così come previsto, per esempio, in materia di c.d.
piano casa, di assentire, predeterminandone casi e limiti, interventi
in deroga agli strumenti urbanistici. In particolare, costituiscono
principi fondamentali in materia di governo del territorio, che si
impongono alla potestà legislativa concorrente spettante in materia
alle regioni a statuto ordinario, quelli posti dall'art. 41-quinquies
della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150; articolo aggiunto
dall'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, tra i quali il
necessario rispetto degli standard urbanistici. Non è pertanto
consentito alle regioni introdurre deroghe generalizzate ex lege alla
pianificazione urbanistica e agli standard urbanistici di cui al
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, tanto più laddove tali
deroghe generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale
opzione normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione
propria della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a
livello statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del
territorio.
Il «recupero» a fini abitativi generalizzato, senza alcun limite
oggettivo ed esteso ad edifici realizzati nel 2021, previsto dalla
norma regionale, è per forza di cose destinato a stravolgere gli
standard legati al carico insediativo e alla densità abitativa,
relativi ai fabbisogni delle dotazioni territoriali di un determinato
insediamento e del tutto autonomi rispetto al mero standard delle
distanze/altezze.
Appare evidente infatti che la sommatoria di «recuperi» a fini
abitativi, anche in caso di non incremento di volume fisico (ma solo
di volumetria urbanistica) o di superficie utile, è destinata a
incidere sul livello sostenibile di popolazione insediabile
compatibile con un certo tessuto abitativo e perciò,
inevitabilmente, sugli standard urbanistici, intesi quali rapporti
fra insediamenti e spazi pubblici o per attività di interesse
generale, e sugli standard edilizi, quali limiti inderogabili di
densità edilizia (fatta eccezione per le altezze/distanze, ove
mantenute ferme), comportandone di fatto la deroga.
In nessun caso la disciplina del primo o del secondo piano casa -
per sua natura di stretta interpretazione - consente alle regioni di
derogare ai c.d. standard urbanistici previsti dalla normativa
statale, ma solamente, e solo temporaneamente, agli strumenti
urbanistici.
La Corte costituzionale ha rimarcato la necessità, per il
legislatore regionale, di rispettare sempre e comunque i limiti
fissati dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968, che trova il
proprio fondamento nell'art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (cfr. sentenza n. 217 del 2020).
È quindi costituzionalmente illegittima una normativa regionale
volta a introdurre deroghe generalizzate ex lege alla pianificazione
urbanistica e agli standard urbanistici di cui al decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, tanto più laddove tali deroghe
generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale opzione
normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione propria
della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a livello
statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del territorio.
È inoltre violato anche il principio di cui all'art. 14 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, ove si
prevede che la realizzazione di interventi in deroga alla
pianificazione urbanistica può essere assentita solo sulla base di
una valutazione fatta caso per caso da parte del consiglio comunale,
sulla base di una ponderazione di interessi riferita alla fattispecie
concreta.
Inoltre, poichè la normativa ha ad oggetto anche edifici oggetto
di sanatoria, si pone in contrasto col principio che vieta
premialità edilizie in caso di immobili abusivi oggetto di
sanatoria, esplicitato nell'Intesa del 2009 sul c.d. primo piano
casa.
È pertanto violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968.
La disciplina regionale è inoltre manifestamente irragionevole,
con violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
La Corte, sia pure con riferimento alle funzioni assegnate agli
enti locali all'interno del «sistema della pianificazione», ha messo
in luce la necessità di procedere a una «verifica dell'esistenza di
esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le
disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate
agli enti locali» attraverso un giudizio di proporzionalità, che
«deve perciò svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità
dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto
con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto
bilanciamento degli interessi coinvolti» (Corte costituzionale n. 119
del 2020).
Tale giudizio di proporzionalità deve necessariamente svolgersi
non solo qualora sia dedotta la compressione dell'autonomia comunale,
ma anche - a prescindere da tale profilo - laddove sia contestata la
menomazione del principio dell'ordinato assetto del territorio,
assicurato mediante la pianificazione urbanistica comunale, di cui al
richiamato art. 41-quinquies della legge n. 1150 del 1941. Anche tale
principio, infatti, è da ritenere derogabile soltanto ad opera di
interventi finalizzati alla tutela di interessi di rilievo
costituzionale primario e, inoltre, «quantitativamente,
qualitativamente e temporalmente circoscritti».
Le disposizioni regionali, inoltre, riguardando edifici di
recentissima costruzione, non richiedono l'adeguamento ai principi di
contenimento del consumo del suolo e di efficientamento energetico
che stanno alla base della normativa di recupero dei sottotetti o dei
piani interrati.
Le previsioni risultano inoltre anche manifestamente arbitrarie e
irragionevoli, nonchè contrarie al principio del buon andamento
dell'amministrazione (articoli 3 e 97 della Costituzione).

P.Q.M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, gli articoli 1, 2 e 3 della legge della
Regione Puglia n. 38 del 30 novembre 2021, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Puglia n. 150 del 3 dicembre 2021, recante
«Modifiche alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e
alla legge regionale 15 novembre 2007, n. 33 (Recupero dei
sottotetti, dei porticati, di locali seminterrati e interventi
esistenti e di aree pubbliche non autorizzate)».
Con l'originale notificato del ricorso si deposita:
attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, nella riunione del giorno 31 gennaio 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia 30
novembre 2021, n. 38, secondo i termini e per le motivazioni di cui
alla allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 31 gennaio 2022

L'Avvocato dello Stato: Mangia