1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 4-12-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 agosto 2013
Ordinanza del 6 agosto 2013 emessa dalla Corte dei conti - sez. giurisdizionale per la Regione Siciliana sul ricorso proposto da De Domenico Benito contro l'INPS. Previdenza - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, ma con efficacia innovativa, che l'art. 10, quarto comma, del d.l. n. 17 del 1983, convertito in legge n. 79 del 1983 (che prevedeva che la misura dell'indennita' integrativa speciale da corrispondere in aggiunta alla pensione o assegno e' determinata in ragione di un quarantesimo per ogni anno di servizio utile dell'importo dell'indennita' stessa spettante al personale collocato in pensione con la massima anzianita' di servizio e che le variazioni dell'indennita' integrativa speciale sono attribuite per l'intero importo dalla data del raggiungimento dell'eta' pensionabile da parte del titolare della pensione, ovvero dalla data di decorrenza della pensione di riversibilita' a favore dei superstiti) si intende abrogato implicitamente, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge 27 dicembre 1983, n. 730 - Lesione del dovere di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza per la lesione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 6. - Costituzione, artt. 2, 3 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. Previdenza - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma con efficacia innovativa, che l'art. 21, ottavo comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, si interpreta nel senso che le percentuali di incremento dell'indennita' integrativa ivi previste vanno corrisposte nell'aliquota massima, calcolata sulla quota dell'indennita' medesima effettivamente spettante in proporzione all'anzianita' conseguita alla data di cessazione dal servizio - Lesione del dovere di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza per la lesione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. Previdenza - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma con efficacia innovativa, che l'art. 21, nono comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, si interpreta nel senso che e' fatta salva la disciplina prevista per l'attribuzione, all'atto della cessazione dal servizio, dell'indennita' integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, ivi compresa la normativa stabilita dall'art. 10 del d.l. 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n. 79, ad eccezione del comma quarto del predetto art. 10 del d.l. 17 del 1983 - Lesione del dovere di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza per la lesione dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 18, comma 8. - Costituzione, artt. 2, 3 e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (13C00387) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 4-12-2013)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 263/2013 sul ricorso in
materia di pensioni civili, iscritto al n. 46617 depositato il 7
febbraio 2007 del registro di segreteria proposto in proprio da De
Domenico Benito nato a Messina il 18 dicembre 1937 ed ivi residente
nel Villaggio S. Margherita-Runci s.s. 114 Km 12,800.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato presso la
segreteria della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana il
7 febbraio 2007.
Udito nella pubblica udienza del 13 maggio 2013 l'avvocato Rizzo
Antonino per L'INPS; presente il ricorrente.
Esaminati gli atti e documenti del fascicolo processuale.

Fatto e svolgimento del processo

Il ricorrente è un ex ferroviere in pensione collocato in
quiescenza per dimissioni volontarie prima del raggiungimento
dell'età massima pensionabile iI 19/7/1983. Egli con il presente
ricorso depositato il 7/2/2007, rivendica l'applicazione dell'art. 10
comma 4 del D.L. n. 17 del 29/1/1983 conv. nella legge 79 del
25/3/1983, secondo il quale: per il personale avente diritto
all'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959,
n. 324, e successive modificazioni, che ha presentato domanda di
pensionamento a partire dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, la misura dell'indennità stessa da corrispondere in
aggiunta alla pensione o assegno è determinata in ragione di un
quarantesimo per ogni anno di servizio, utile ai fini del trattamento
di quiescenza, dell'importo dell'indennità stessa spettante al
personale collocato in pensione con la massima anzianità di
servizio..... Le variazioni dell'indennità integrativa speciale sono
attribuite per l'intero importo dalla data del raggiungimento
dell'età di pensionamento da parte del titolare della pensione,
ovvero dalla data di decorrenza della pensione di reversibilità a
favore dei superstiti. Successivamente, con l'art. 21 della legge
730/1983 è stata confermata la predetta normativa:
Resta ferma la disciplina prevista per l'attribuzione, all'atto
della cessazione dal servizio, dell'indennità integrativa speciale
di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni
ed integrazioni, ivi compresa la normativa stabilita dall'articolo 10
del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con
modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n. 79.
Pertanto, il ricorrente avrebbe maturato tale diritto il
18/12/1997, data alla quale sarebbe stato collocato a riposo
d'ufficio, e con richiesta del 27/5/2005, chiedeva l'applicazione
della predetta normativa che veniva rigettata dall'INPS con la nota
34655 del 21/6/2005, facendo presente che l'indennità integrativa
speciale ha perso la consistenza di elemento distinguibile del
trattamento pensionistico e quindi l'art. 10 della legge 79/1983 è
divenuto non più applicabile.
Avverso la suddetta nota il ricorrente ha presentato ricorso a
questo giudice chiedendo l'applicazione della predetta normativa con
il riconoscimento del conseguente diritto ai ratei di indennità
integrativa speciale maturati.
Si è costituito l'INPS, il quale ha chiesto il rigetto del
ricorso, affermando che nelle more del giudizio è intervenuto l'art.
18 del D.L. n. 98/2011 conv. legge 111/2011 che fornisce, ai commi 7
e 8 l'interpretazione autentica dell'art. 21 della legge 730/1983 e
nel contempo dichiara abrogato al comma 6, sin dalla vigenza della
legge 730/1983, l'art. 10 comma 4 sopra citato: 6. L'art. 10, quarto
comma, del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, si intende abrogato
implicitamente dall'entrata in vigore delle disposizioni di cui
all'art. 21 della legge 27 dicembre 1983, n. 730.
7. L'art. 21, ottavo comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730,
si interpreta nel senso che le percentuali di incremento
dell'indennità integrativa speciale ivi previste vanno corrisposte
nell'aliquota massima, calcolata sulla quota dell'indennità medesima
effettivamente spettante in proporzione all'anzianità conseguita
alla data di cessazione dal servizio.
8. L'art. 21, nono comma, della legge 27 dicembre 1983, n. 730,
si interpreta nel senso che è fatta salva la disciplina prevista per
l'attribuzione, all'atto della cessazione dal servizio,
dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1959, n. 324, e successive modificazioni, ivi compresa la normativa
stabilita dall'art. 10 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79, ad
eccezione del comma quarto del predetto art. 10 del decreto-legge n.
17 del 1983.

Diritto

Questo giudice si trova di fronte in corso di giudizio, ad una
chiara innovazione normativa sulla vicenda con efficacia giuridica
retroattiva, intervenuta con le norme sopra citate, e dunque ad uno
sbarramento all'applicazione del principio tempus regit actum,
quindi, ritenendo fondato il diritto del ricorrente, in mancanza di
una soluzione interpretativa costituzionalmente orientata, e di
fronte al chiaro tenore delle suddette norme, deve rilevare la
sussistenza di una questione di legittimità costituzionale rilevante
e non manifestamente infondata da sollevare in via ufficiosa.
Rilevante, poichè le suddette sopravvenute norme, impediscono
immediatamente a questo giudice, ponendosi come pregiudiziali,
l'accoglimento del ricorso limitatamente al periodo di vigenza
dell'istituto dell'indennità integrativa speciale, avendo ritenuto
abrogato con effetto retroattivo l'art. 10 comma 4 del D.L. n. 17 del
29/1/1983 conv. nella legge 79 del 25/3/1983 e pertanto
precludendogli l'esame di tale norma di legge, sulla quale il
ricorrente ha basato la propria pretesa.
Conseguentemente, di fronte ad una abrogazione della predetta
norma che dovrebbe valere solamente per il futuro, la questione
appare non manifestamente infondata in termini di legittimità
costituzionale di tali nuove norme per la violazione degli artt. 2, 3
e 117 comma 1 della Costituzione, rispetto all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in quanto norma
interposta, per come in casi analoghi è stata interpretata da
codesta Corte costituzionale e dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, sussistendo concretamente una fattispecie di abrogazione
legislativa sostanziale, con effetti retroattivi, mascherata da norma
interpretativa.
Difatti, sussiste una palese contraddizione legislativa,
riguardante l'art. 10 comma 4 del D.L. n. 17 del 29/1/1983 conv.
nella legge 79 del 25/3/1983, con conseguente irragionevolezza della
volontà del legislatore tra il dettato normativo dell'art. 21 della
legge 730/1983: Resta ferma la disciplina... ivi compresa la
normativa stabilita dall'art. 10 del decreto-legge 29 gennaio 1983,
n. 17, convertito, con modificazioni, nella legge 25 marzo 1983, n.
79; che assume anche esso un valenza interpretativa, manifestando la
volontà del legislatore di mantenere in vigore tale norma di legge,
rispetto invece all'art. 18 comma 6 del D.L. n. 98/2011 conv. legge
111/2005. L'art. 10, quarto comma, del decreto-legge 29 gennaio 1983,
n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n.
79, si intende abrogato implicitamente dall'entrata in vigore delle
disposizioni di cui all'art. 21 della legge 27 dicembre 1983, n. 730;
nonchè con il successivo comma 8, limitatamente alle parole:... ad
eccezione del comma quarto del predetto art. 10 del decreto-legge n.
17 del 1983.
È quindi tutta evidenza che trattasi di un caso di vero e
proprio c.d. eccesso di potere legislativo, in cui sussiste una
palese contraddizione, non solo tra norme definite "interpretative"
susseguitesi e intervallate da un lungo arco di tempo, ma addirittura
una ulteriore modifica dell'interpretazione data dallo stesso
legislatore sulla stessa norma, con la violazione in termini di
ragionevolezza del principio del legittimo affidamento e di certezza
del diritto, con violazione dell'art. 3 della Costituzione, per come
definito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 156/2007: Più
volte questa Corte è intervenuta per scrutinare la rispondenza ai
principi della Carta costituzionale di disposizioni aventi forza di
legge dotate di efficacia retroattiva. In tali occasioni la Corte ha
precisato che, «al di fuori della materia penale (dove il divieto di
retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale
dall'art. 25 Cost.), l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva
da parte del legislatore incontra una serie di limiti che questa
Corte ha da tempo individuato e che attengono alla salvaguardia, tra
l'altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela
dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali
vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza
e di eguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (sentenza n. 282 del 2005 e, nello stesso senso, fra le
molte, le sentenze n. 525 del 2000 e n. 416 del 1999).
In particolare, con riferimento al rispetto del principio
dell'affidamento quale limite alla possibilità per il legislatore di
incidere, con norme dotate di efficacia retroattiva, su situazioni
sostanziali poste in essere in vigenza di leggi precedenti, la Corte
ha affermato che il criterio in base al quale deve svolgersi il
giudizio di costituzionalità è dettato dalla rispondenza o meno a
criteri di ragionevolezza del regolamento di interessi, innovativo
rispetto a quello preesistente, che scaturisce dalla norma
sopravvenuta (in questi termini, fra le altre, le sentenze n. 446 del
2002, n. 419 del 2000, n. 416 del 1999 e n. 822 del 1988).
Sempre per la sussunzione del principio del legittimo affidamento
nel parametro dell'art. 3 della Costituzione vi è conferma (seppure
in materia tributaria) nella sentenza della Corte di cassazione n.
21513/2006: Invero, il principio di tutela del legittimo affidamento
del cittadino, trovando origine nella Costituzione, e precisamente
negli artt. 3, .... espressamente richiamati dall'art. 1 del medesimo
Statuto, è immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico e
costituisce uno dei fondamenti dello Stato di diritto nelle diverse
articolazioni, limitandone l'attività legislativa e amministrativa.
Orbene, se è così, siamo di fronte ad una palese
irragionevolezza del legislatore che a livello interpretativo si
contraddice, violando il principio del legittimo affidamento inteso
come principio generale riconosciuto altresì a livello
internazionale, trovando addirittura a livello privatistico specifica
espressione codificata anche nell'art. 1.8 dei principi UNIDROIT nemo
venire contra factum proprium, che a livello interpretativo rientra
specificamente in questa fattispecie: Una parte non può agire in
modo contraddittorio rispetto ad un intendimento che ha ingenerato
nell'altra parte, e sul quale questa ha ragionevolmente fatto
affidamento a proprio svantaggio.
Espressione del principio di buona fede, che la Corte di
cassazione con la sentenza n. 28056/2008 ha ritenuto fondato nel
dovere di solidarietà sancito dall'art. 2 della Costituzione, che
dovrebbe valere per lo stesso legislatore, quando esso, come in
questo caso, travalichi il limite di ragionevolezza nell'esercizio
del potere di interpretazione legislativa retroattiva, autoimpostosi,
intervenendo a distanza di lungo tempo con una ulteriore norma
interpretativa, addirittura abrogando sostanzialmente e con effetto
retroattivo la norma già originariamente interpretata e/o
confermata.
Difatti: Questa Corte ha costantemente affermato che il
legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non
soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una
disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche «quando la
scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso
del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile
alla norma anteriore» (sentenza n. 525 del 2000; in senso conforme,
ex plurimis, sentenze n. 374 del 2002, n. 26 del 2003, n. 274 del
2006, n. 234 del 2007, n. 170 del 2008, n. 24 del 2009).
Accanto a tale caratteristica, che vale a qualificare una norma
come effettivamente interpretativa, questa Corte ha individuato una
serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, «che
attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali,
di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che
ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di
trattamento [...]; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto
nei soggetti quale principio connaturato allo stato di diritto [...];
la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico [...]; il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (sentenza n. 397 del 1994). Corte cost. n. 209/2010.
E difatti, in questo caso più che ad una norma interpretativa ci
troviamo di fronte ad una norma innovativa abrogativa retroattiva,
quando l'art. 18 comma 6 afferma che l'art. 10 comma si intende
abrogato implicitamente dall'entrata in vigore della legge 730/1984,
quando invece, l'art. 21 di quest'ultima aveva esplicitamente fatto
salva la disciplina dell'art. 10, con la precisazione ivi compresa.
Trovando tale interpretazione abrogativa conferma nel successivo
comma 8 dell'art. 18 quando si esclude l'applicazione dell'art. 10
comma 4 dalla applicazione della disciplina della indennità
integrativa speciale con effetto retroattivo.
Nè si può dire che tali norme interpretative rientrino tra le
varianti interpretative dell'originario testo legislativo,
considerato il valore interpretativo di conferma della vigenza
dell'art. 10 comma 4 del D.L. n. 17 del 29/1/1983 conv. nella legge
79 del 25/3/1983, operato esplicitamente dall'art. 21 della legge
730/1983, e dunque ribaltando così completamente il risultato, con
"l'interpretazione dell'interpretazione!".
Sussiste inoltre ad avviso di questo giudice rimettente la
violazione dell'art. 117 comma 1 della Costituzione rispetto all'art.
6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo per come esso è
interpretata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
La violazione di tali norme definite "interposte" e integrative
del precetto costituzionale da codesta Corte nelle sentenze n. 348 e
349/2007, determina conseguentemente la violazione dell'art. 117
comma 1 della Costituzione relativamente al rispetto da parte
dell'Italia degli obblighi internazionali.
Il caso in questione trova già autorevoli precedenti nella
giurisprudenza della Corte europea con la sentenza Scordino della
sez. I della Corte europea del 29/7/2004 n. 36813/97, ove in corso di
un processo è intervenuta una modifica legislativa retroattiva,
modificando le condizioni di parità processuale delle parti, in tale
occasione la Corte ha affermato che ove la giurisdizione nazionale
sia costretta per decidere la questione, dalla normativa retroattiva
sopravvenuta in corso di processo, ciò si traduce in un'ingerenza
del potere legislativo nel funzionamento del potere giudiziario in
vista di influenzare la decisione della lite.
Pertanto vi è stata violazione dell'art. 6, paragrafo 1 della
Convenzione.
Tale orientamento ha trovato recente conferma con la sentenza
della Corte cedu con la sentenza del 7/6/2011 Agrati.
Quindi, dovendo il giudice nazionale applicare nell'ordinamento
interno una norma CEDU, e non potendosi discostare
dall'interpretazione data alla stessa norma dal giudice europeo:
Cass.ssuu.nn. 1338, 1339, 1340, 1341/2004, questo giudice ritiene
quindi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittima costituzionale delle predette norme.

P.Q.M.

Sospende il processo.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 1/1948 e 23
della legge 87/1953.
Ritenendo che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18 commi 6, 7 e 8 del D.L. n.
98/2011 convertito nella legge 111/2011, per contrasto con gli artt.
2, 3 e 117 comma 1 della Costituzione, in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo recepita con la legge n.
848/1955.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della superiore questione di
legittimità costituzionale.
Dispone che la segreteria provveda alla comunicazione della
presente ordinanza alle parti costituite, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri, con la comunicazione ai Presidenti di Camera
e Senato.
Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 13
maggio 2013.

Il Giudice unico: Grasso