1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 gennaio 2017
Ordinanza del 31 gennaio 2017 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale della Regione Puglia nel procedimento contabile C. A. R. contro Inps. Previdenza e assistenza - Pensione privilegiata ordinaria - Abrogazione dell'istituto. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 6. (17C00138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2017)

LA CORTE DEI CONTI


Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia

In composizione monocratica ha pronunciato la seguente ordinanza
sul ricorso iscritto al n. 31783 del registro di segreteria, proposto
dal sig.re C. R. A. n. a il rappresentato e difeso dall'avv. Michele
De Carlo, giusta mandato a margine;
Contro Direzione INPS (ex INPDAP) di Brindisi, in persona del
direttore legale rappresentante pro tempore; per l'accertamento del
diritto alla pensione privilegiata ordinaria e per la condanna al
pagamento delle somme dovute, oltre interessi e rivalutazione come
per legge;
Udite alla pubblica udienza del 7 giugno 2016 le parti, tramite i
loro difensori, come da verbale di causa;
Visto il ricorso in epigrafe;
Esaminati gli atti e la documentazione tutta della causa;

Considerato in fatto

Con atto di ricorso depositato in data 14 ottobre 2013 e
ritualmente notificato il sig.re C. R. A. ha adito questa sezione
giurisizionale regionale per sentire dichiarare ed accertare il
proprio diritto alla pensione privilegiata ordinaria, oltre somme
arretrate, interessi e rivalutazione monetaria.
Espone il ricorrente di essere cessato dal servizio dall'1°
ottobre 2012, con la qualifica di dirigente medico presso il P.O. «A.
Perrino» di Brindisi.
Ai fini che rileva per il presente giudizio, con delibera n. 34
del 17 marzo 1993, a seguito di parere positivo del C.P.P.O. espresso
nell'adunanza collegiale del 23 novembre 1992, l'ex USL BR/4 di
Brindisi riconosceva al ricorrente la liquidazione dell'equo
indennizzo. Successivamente, con nota del 27 settembre 2011, l'ASL BR
chiedeva alla Commissione medica di verifica di Bari di sottoporre il
medesimo agli accertamenti sanitari circa le condizioni di idoneità
al servizio, ai sensi dell'art. 15 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 461/2001, essendo stato giudicato non idoneo al
servizio. Nel contempo, poichè il dott. C. chiedeva alla propria
amministrazione il riconoscimento dell'aggravamento dell'infermità
già riconosciuta dipendente da causa di servizio, con nota del 5
ottobre 2011, l'ASL BR trasmetteva alla Commissione medica di
verifica anche tale istanza. Con verbale BL/S n. 7806 del 5 marzo
2012, la suddetta Commissione, in ordine all'idoneità al servizio,
giudicava l'interessato «non idoneo permanentemente ed in modo
assoluto al servizio», mentre, in merito alla domanda di aggravamento
dell'infermità già riconosciuta dipendente da causa di servizio,
con verbale BL/B n. 7821 del 5 marzo 2012 esprimeva giudizio
diagnostico con ascrivibilità alla 1ª ctg. Tab. A. Essendo tale
giudizio confermato dalla Commissione medica di verifica, su
richiesta della ASL BR, che disponeva la risoluzione del rapporto di
lavoro.
La sede INPS di Brindisi comunicava al C. il conferimento della
pensione di inabilità e, a fronte di domanda di pensione
privilegiata presentata in data 7 gennaio 2013, con nota del 9
gennaio 2013, comunicava di non poter dare corso a tale domanda,
atteso che la cessazione dal servizio era avvenuta oltre la data di
abrogazione (6 dicembre 2011) dell'Istituto di che trattasi, disposta
dall'art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201, convertito
nella legge n. 22 dicembre 2011, n. 214.
Nei motivi di ricorso si contesta che l'Istituto di previdenza
non ha tenuto in debito conto la procedura era già in essere alla
data del 29 dicembre 2011, data di presentazione della domanda di
aggravamento, ai sensi dell'art. 6 del decreto-legge n. 201/2011 cit.
Sul punto, si sostiene la tesi della unicità del procedimento di
accertamento della dipendenza della causa di servizio, sia ai fini
dell'equo indennizzo che per la pensione privilegiata, si da far
ritenere che il procedimento di riconoscimento della pensione
privilegiata sia uno sviluppo di quello per l'equo indennizzo.
L'INPS (Ex INPADAP) si è costituito in giudizio con memoria
depositata data 24 maggio 2016, alla quale è allegata una relazione
a firma del responsabile del settore pensioni dipendenti PP.AA.
Secondo l'Istituto di previdenza va sottolineata l'indipendenza e
l'autonomia funzionale del procedimento per il riconoscimento
dell'equo indennizzo da quello della pensione privilegiata ordinaria
e deve essere tenuto in debito conto che il ricorrente è cessato dal
servizio dopo l'entrata in vigore del decreto-legge abrogativo
dell'istituto della pensione privilegiata ordinaria previsto per i
dipendenti civili dello Stato.

Diritto

Oggetto del presente giudizio è la domanda di riconoscimento
della pensione privilegiata ordinaria.
Come è noto, l'art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214,
nel testo in vigore, dispone l'abrogazione, tra gli altri,
dell'istituto della pensione privilegiata ordinaria dei dipendenti
civili pubblici, come il ricorrente stabilendo, in via transitoria,
la applicazione della previgente disciplina «ai procedimenti in corso
alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonchè ai
procedimenti per i quali, alla predetta data, non sia ancora scaduto
il termine di presentazione della domanda, nonchè ai procedimenti
instaurabili d'ufficio per eventi occorsi prima della predetta data».
Per espressa previsione, l'istituto della pensione privilegiata
ordinaria continua a trovare applicazione, invece, nei confronti del
personale appartente ai comparti sicurezza, difesa, vigili del fuoco
e soccorso pubblico.
Ciò premesso, nel condividere l'eccezione difensiva proposta
dall'Istituto di previdenza, nel senso che non ricorre il verificarsi
di alcuna delle «clausole di salvaguardia», in virtù delle quali la
normativa previgente continua ad esplicare i suoi effetti, dappoichè
il procedimento di riconoscimento della pensione privilegiata è
stato instaurato dal ricorrente dopo il 6 dicembre 2011 e,
d'altronde, il riferimento dell'art. 6 decreto-legge n. 201,
convertito nella legge n. 214/2011, ai procedimenti per i quali, alla
suddetta data, non sia ancora scaduto il termine di presentazione
della domanda, non può essere interpretato che in relazione a quei
casi in cui la domanda non sia stata presentata, fermo restando che
nella fattispecie all'esame il procedimento non era instaurabile
d'ufficio trova applicazione del presente giudizio la disposizione
soppressiva dell'istituto della pensione privilegiata ordinaria dei
dipendenti civili pubblici, contenuta nell'art. 6 cit., di cui,
però, oltre che la rilevanza, va predicata l'illegittimità
costituzionale per violazione del principio di eguaglianza, ai sensi
dell'art. 3, comma 1, Cost.
Innanzitutto, la rilevanza del dubbio di legittimità
costituzionale, in quanto la norma censurata è applicabile nel
giudizio a quo, che non può essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale, siccome
reso evidente dalla ricostruzione dei termini della res controversa,
in cui l'ostacolo principale sul piano normativo è rappresentato
dalla abrogazione dell'istituto della pensione privilegiata per la
generalità dei dipendenti civili pubblici, non ricorrendo alcuna
delle «clausole di salvaguardia» di diritto transitorio.
Il dubbio di legittimità costituzionale ricollegabile alla
violazione dell'art. 3, comma 1, Cost. - di cui si dirà a breve -
non è superabile, altresì, mediante interpretazione adeguatrice
ovvero secundum constituetionem, che, come è noto, rappresenta, da
almeno due decenni, a partire dalla sentenza n. 456 del 1989, una
delle condizioni di ammissibilità dell'incidente di
costituzionalità, in quanto la norma censurata non ha carattere
polisenso, operando una netta distinzione tra coloro per i quali
l'istituto della pensione privilegiata ordinaria cessa a far data dal
6 dicembre 2011, che sono la generalità dei dipendenti civili
pubblici, e coloro che, nell'ambito del settore pubblico,
appartengono ai comparti sicurezza, difesa, vigili del fuoco e
soccorso pubblico, ammettendo, quindi, una ed una sola
interpretazione della stessa, conforme al dettato testuale.
Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6 del decreto-legge n. 201/2011 cit. è, oltre che
rilevante, non manifestamente infondata, in quanto la norma censurata
si pone in irrimediabile contrasto con l'art. 3, comma 1, Cost.
Va ricordato che la lettura che la giurisprudenza della Corte
costituzionale ha dato del principio di eguaglianza ha portato ad
enucleare anche un generale principio di «ragionevolezza», alla luce
del quale la legge deve regolare in maniera uguale situazioni uguali
ed in maniera ragionevolmente differenziata situazioni diverse.
Così, il principio «deve assicurare ad ognuno eguaglianza di
trattamento, quanto eguali siano le condizioni soggettive ed
oggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono per la loro
applicazione (sentenza n. 3 del 1957), con la conseguenza che il
principio risulta violato» quando, di fronte a situazioni
obiettivamente omogenee, si ha una disciplina giuridica
differenziata, determinando discriminazioni arbitrarie ed
ingiustificate (sentenza n. 111 del 1981).
Il giudizio di eguaglianza postula, dunque, l'omogeneità delle
situazioni messe a confronto e «non può essere invocato quando
trattasi di situazioni intrinsecamente eterogenee» (sentenza n. 171
del 1982) o «quando si tratti di situazioni che, pur derivanti da si
comuni, differiscano tra loro per aspetti distintivi particolari»
(sentenza n. 111 cit. del 1981).
Pertanto, il giudizio ex art. 3, comma 1, della Costituzione si
articola in due momenti: il primo, destinato a verificare la
sussistenza di omogeneità fra le situazioni poste a confronto: e,
cioè, «quel minimo di omogeneità necessario per l'instaurazione di
un giudizio di ragionevolezza (sentenza n. 209 del 1988); il secondo,
subordinato all'esito affermativo del precedente, destinato a
stabilire se sia ragionevole o meno la diversità di trattamento,
predisposta per la stessa dalla legge.
Ha affermato, infatti, il giudice delle legge che «si ha
violazione dell'art. 3 della Costituzione quando situazioni
sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo
ingiustificatamente diverso, mentre non si manifesta tale contrasto
quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non
sostanzialmente identiche» (sentenza n. 340 del 2004).
Si può richiamare, per la limpidezza dei concetti espressi,
anche la sentenza n. 163 del 1993, secondo cui «il principio di
eguaglianza comporta che a una categoria di persone definita secondo
caratteristiche identiche o ragionevolmente omogenee in relazione al
fine obiettivo cui è indirizzata la disciplina normativa
considerata, deve essere imputato un trattamento giuridico identico o
omogeneo, ragionevolmente commisurato alle caratteristiche essenziali
in ragione delle quali è stata definita quella determinata categoria
di persone. Al contrario, ove i soggetti considerati da una certa
norma, diretta a disciplinare una determinata fattispecie, diano
luogo a una classe di persone dotate di caratteristiche non omogenee
rispetto al fine obiettivo perseguito con il trattamento giuridico ad
essi riservato, quest'ultimo sarà conforme al principio di
eguaglianza soltanto nel caso che risulti ragionevolmente
differenziato in relazione alle distinte caratteristiche proprie
delle sottocategorie di persone che quella classe compongono».
Alla luce del principio di eguaglianza in senso stretto, deve
affermarsi, dunque, la illegittimità costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge n. 201/2011 cit., in quanto, in presenza della stessa
infermità, il personale appartenente ai comparti sicurezza, difesa,
vigili del fuoco e soccorso pubblico può ancora usufruire del
trattamento pensionistico privilegiato, a differenza della
generalità dei dipendenti pubblici, per i quali trova applicazione
la norma abrogativa dell'istituto della pensione privilegiata
ordinaria, senza che tale disciplina differenziata sia fornita di una
quale giustificazione e per di più ragionevole. Il che rimanda al
giudizio di ragionevolezza.
Il principio di eguaglianza viene frequentemente richiamato nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, invero, unitamente al
principio di ragionevolezza, che, nella giurisprudenza più recente
è declinata nella formula della «ragionevolezza proporzionalita'»
ovvero del «ragionevole e proporzionato bilanciamento», a significare
la stretta relazione che intercorre anche tra ragionevolezza e
proporzionalità.
Pur in mancanza di un obbligo generalizzato di motivazione della
legge, in ragione del silenzio serbato in proposito dalla
Costituzione, ai fini del sindacato sulla ragionevolezza è
importante verificare la ratio legis soprattutto dopo la sentenza n.
70 del 2015, seguita dalla sentenza n. 108 del 2016. In entrambe le
occasioni, la Corte costituzionale ha accolto le questioni sollevate
dai giudici a quibus, rimproverando al legislatore la mancanza di una
qualunque «relazione tecnica» circa i supposti risparmi di spesa
derivanti dalla normativa censurata. Qui interessa il seguente
passaggio argomentativo: i risparmi di spesa non possono essere solo
affermati, dovendo altresì essere allegati e giustificati in
funzione e in proporzione al sacrificio imposto agli interessi
economici lesi dalla norma censurata. Ed è significativo osservare
che il giudice delle leggi riconosca nella sentenza n. 108 del 2016
che tale previsione tecnica, considerate le peculiarità della
disciplina presa in esame, sarebbe stata difficilmente configurabile,
ma che ciò nonostante la mancanza di qualunque riferimento sul punto
non gli impedisca di valutare la proporzione tra i sacrifici imposti
all'affidamento del singolo e il beneficio tratto dalle casse
pubbliche, rafforzando la censura di incostituzionalità.
Anche nel caso in esame, manca una stima dei risparmi di spesa
derivanti dalla norma censurata, in quanto la «relazione tecnica» si
limita ad affermare quanto segue: «La previsione realizza economie
quantificabili solo a consuntivo atteso che l'esclusione esplicita di
alcune categorie di personale nonchè la necessaria gradualità delle
modalità di applicazione, determina nel primo triennio effetti non
puntualmente qualificabili tenuto conto, anche, dei tempi di
liquidazione dei benefici previsti» e non sembri una forzatura
ripetere quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 108 del 2016, secondo cui: «Occorre ricordare che la norma non
appare corredata da alcuna relazione tecnica circa i risparmi da
conseguire e tale stima sarebbe obiettivamente difficile (...)» (v. 4
del Considerato in diritto, in fine).
Il punto, infatti, è proprio questo: come può, la norma
censurata, che non reca neppure il riferimento genericamente a
contingenti situazioni finanziarie e sostanzialmente priva di una
stima dei risparmi di spesa indotti dalla abrogazione dell'istituto
delle pensione privilegiata ordinaria per una parte di dipendete
pubblici (e non per la generalita'), superare il giudizio di
ragionevolezza e proporzionalita?
Prendendo a prestito le parole usate dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 70 del 2015, ad avviso di questo giudice, il
diritto alla pensione privilegiata del ricorrente, in quanto
appartenente alla «classe» di dipendenti pubblici esclusivi dal
beneficio del trattamento privilegiato ordinario «risulta
irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non
illustrate in dettaglio».
Il giudizio va, quindi, sospeso e gli atti trasmessi alla Corte
costituzionale per la conseguente pronunzia.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità costituzionale di cui in premessa;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza si
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.

Così provveduto in Bari, il 6 giugno 2016 e il 12 gennaio 2017.

Il Giudice: Raeli