1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 12-2-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 2002
Ordinanza emessa il 14 settembre 2002 dal giudice di pace di Santhia' nel procedimento civile vertente tra Lionetti Ivan e Comune di Roma Sanzioni amministrative - Giudizio di opposizione all'ordinanza ingiunzione - Controversie devolute al giudice di pace - Prevista competenza territoriale del giudice del luogo della commessa violazione, anziche' del luogo di residenza dell'opponente - Violazione del principio di eguaglianza, del diritto di agire e difendersi in giudizio e del principio di parita' delle parti - Contrasto con i principi del giusto processo e della buona e imparziale amministrazione della giustizia - Irragionevole penalizzazione della parte processuale "debole" (in contrasto con l'esigenza di riequilibrio perseguita in altri casi dal legislatore). - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 22. - Costituzione, artt. 3, 24 e 111, comma secondo. (003C0107) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 12-2-2003)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso il seguente processo verbale di udienza (art. 130
c.p.c.) della causa portante il numero di ruolo r.g. n. 9/2002,
promossa da Lionetti Ivan (in proprio) attore in opposizione;
Contro Comune di Roma (convenuto opposto);
Avente ad oggetto: ricorso in opposizione a verbale di
contestazione n. 101008872 del 18 settembre 2001.
In Santhià, addì sabato 14 settembre 2002, avanti al giudice di
pace nella persona dell'avv. Mauro Bolognesi di Novara, compare
l'avv. Elena Lionetti quale delegata dell'opponente.
Nessuno compare per il comune di Roma che si è costituito in
cancelleria in data 22 aprile 2002 col deposito di memoria difensiva.
Il ricorrente discute la causa.
Il Giudice di pace pronuncia la seguente ordinanza.

Osservato in fatto

Con ricorso ex art. 22 della legge n. 689/1981, ritualmente e
tempestivamente depositato, il ricorrente presentava opposizione
avverso la contestazione di violazioni alle norme del codice della
strada commesse fuori dalla circoscrizione territoriale del giudice
attualmente adito, nel cui ambito, invece, risiede l'opponente.
A questo punto il giudice, rilevato che il ricorrente risulta
residente nel "mandamento" del giudice adito, ma avrebbe commesso la
violazione ascrittagli in località appartenente alla circoscrizione
di altro giudice di pace, al quale la normativa attuale attribuisce
la competenza territoriale a decidere dell'opposizione, prevede di
dover eventualmente rilevare la propria incompetenza territoriale
(sottoponendo l'opponente ai disagi di cui appresso si dira) a meno
che la norma in esame venga dichiarata incostituzionale.
Ritiene pertanto di sollevare la questione di costituzionalità
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689 e ss.mm., nella
parte in cui obbliga l'opponente ad adire il giudice del luogo in cui
è stata commessa la presunta violazione, anzichè di quello di
residenza del ricorrente, per contrasto con gli artt. 3, 24, e 111
della Costituzione italiana. Conseguentemente sospende d'ufficio il
giudizio per trasmettere gli atti alla Corte costituzionale e di ciò
prendono atto le parti presenti.
L'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa
la presunta violazione, anzichè di quello di residenza del
ricorrente, contrasterebbe, secondo il giudice di pace remittente,
con l'art. 3 della Costituzione, ledendo il principio di eguaglianza,
con l'art. 24 della Costituzione nella parte in cui riconosce al
cittadino la libera facoltà di agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti, ed, infine, con il novellato art. 111 della
Costituzione, ledendo il principio di parità delle parti
processuali, oltre che per le motivazioni in diritto svolte dal
giudice di pace di Orbetello sul ricorso proposto da Di Tarsia di
Belmonte Francesco Edoardo contro la Prefettura di Grosseto,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - 1a serie speciale - n. 6 del
7 febbraio 2001, che qui si intendono interamente trascritte, e che
vengono così sunteggiate:
Per effetto dell'art. 98 del d.lgs. 30 dicembre 1999 n. 507, con
il quale è stato introdotto l'art. 22-bis della legge n. 689/1981 e
ss.mm., il legislatore ha riattribuito al giudice di pace la
competenza in materia di opposizione alle ordinanze-ingiunzione di
cui all'art. 22. Contro il provvedimento sanzionatorio irrogato
dall'autorità amministrativa, gli interessati possono proporre
opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del
provvedimento, mediante deposito in cancelleria del ricorso con
allegata l'ordinanza notificata. Nel ricorso l'opponente ove non
abbia in loco un suo procuratore per il giudizio de quo, è obbligato
a dichiarare o eleggere domicilio nel comune in cui ha sede il
giudice adito, ed a presentarsi alla prima udienza, per evitare la
convalida del provvedimento opposto (art. 23, comma 5), a differenza
dell'ordinario rito civilistico per quanto riguarda la cancellazione
della causa dal ruolo (art. 181 c.p.c.).
A parere di questo organo giudicante la descritta normativa non
sembrerebbe garantire agli "interessati", ove non siano assistiti da
un legale, la concreta possibilità di difendersi, tenuto conto dei
gravami procedurali che vengono ad essi imposti per opporsi ad
addebiti peraltro di modesta offensività, con particolare riguardo
l'obbligo di adire il giudice del luogo in cui è stata commessa la
presunta violazione, anzichè di quello di residenza del ricorrente.
Proprio nel caso all'esame di questo giudice, si è rilevato come un
signore abitante a Carisio per contestare un infrazione stradale
elevatagli nel comune di Roma, debba presentare personalmente nella
cancelleria del giudice di Pace del forum delicti il suo ricorso, e
quindi, comparire successivamente in udienza, sopportando un notevole
costo, sia in termini economici che di tempo, che gli sarebbe
risparmiato, se la competenza in materia fosse del giudice del suo
luogo di residenza. Tale procedura in effetti, privilegiando il foro
dell'"amministrazione repressiva" rende particolarmente difficoltoso
al ricorrente esercitare direttamente il suo fondamentale diritto di
difesa, ai sensi non solo dell'art. 24 ("tutti possono agire in
giudizio"), ma ora, anche, dell'art. 111 - secondo comma della
Costituzione (legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), per
effetto del quale "ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e
imparziale".
Nella circostanza, l'attribuzione della competenza territoriale
al giudice del locus delicti, in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, potrebbe essere in contrasto con i
principi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, di cui anche alla convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ciò in quanto di fatto al presunto incolpato non è
garantita una posizione processuale paritaria rispetto
all'amministrazione e quindi mancano i presupposti perchè il suo
ricorso abbia valenza effettiva e non solo teorica, tanto più
considerando come le pretese dell'autorità che ha irrogato la
sanzione siano, tra l'altro, immediatamente esecutive. Siffatta
procedura, di chiara origine penalistica, che aveva come destinatario
l'allora pretore ed il suo particolare rito, potrebbe non essere più
conforme alla vigente disciplina del "procedimento davanti al giudice
di pace", che prevede, in particolare, all'art. 320 c.p.c.,
l'obbligatorio interrogatorio libero delle parti subito "nella prima
udienza", ciò al fine di acquisire dagli "interessati" utili
elementi per la trattazione della causa, e quindi incentiva un
rapporto diretto dell'organo giudicante con i protagonisti
processuali, tanto più, se, come nel caso di specie, il ricorrente
può stare in giudizio senza l'assistenza di un legale.
Va, inoltre, sottolineato, che lo stesso rito della n. 689/1981,
imponendo al giudice di valutare la "personalita'" e le eventuali
"condizioni economiche disagiate" dell'autore dell'infrazione, in
sede di applicazione delle sanzioni (art. 11) e concessione del
pagamento rateale della pena irrogata (art. 26), postula comunque la
necessaria presenza personale dell'incolpato in giudizio.
Sotto questo aspetto è significativo, altresì, l'art. 23,
settimo comma, della legge n. 689/1981 che stabilisce la lettura in
udienza del dispositivo da parte del giudice, proprio allo scopo di
rappresentare oralmente al ricorrente l'autorità della decisione.
Tale fondamentale attività processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, è da ritenersi di dubbia
realizzazione nel caso in cui l'opponente si trovi a risiedere in una
località molto lontana dal punto in cui sarebbe stata commessa
l'addebitata violazione stradale e non abbia mezzi economici per
rivolgersi ad in legale del posto, onde sostenere colà in giudizio
le proprie ragioni contro l'"amministrazione repressiva". Tra
l'altro, poi, l'ammontare della sanzione irrogata, in genere non è
tale da giustificare la spesa dell'assistenza di un professionista,
anche nell'ipotesi in cui fosse macroscopica la non colpevolezza del
verbalizzato, considerata, inoltre, la diffusa tendenza dei giudici
de quibus a compensare le spese o liquidarle in via equitativa in
misura simbolica. È indubbio che l'attribuita competenza
territoriale al giudice del luogo in cui è stata commessa
l'infrazione sia unicamente a vantaggio dell'amministrazione nei cui
confronti viene presentato ricorso, in quanto i suoi funzionari,
verosimilmente agevolati dalla vicinanza con gli uffici giudiziari,
risultano facilitati nel reperimento delle prove e, quindi, più in
generale nell'attività processuale. In particolare, poi, l'autorità
verbalizzante, in sede del ricorso amministrativo, è addirittura
destinataria per legge degli scritti difensivi indirizzati all'organo
giudicante. Ma questa opportunità logistica, se può ammettersi per
le controversie di maggiore offensività all'esame ora del tribunale,
la cui istruttoria spesso comporta l'ammissione di consulenze
tecniche e di complessi riscontri documentali nei luoghi
dell'accertamento dell'infrazione, non sembra ragionevole nel caso di
ricorsi affidati ai giudici di pace, in quanto proprio la relativa
minore gravità dell'illecito contestato non giustifica la competenza
territoriale del giudice del locus delicti, ossia, in pratica, a
favore dei verbalizzati ed è sicuramente penalizzante per il
ricorrente, ove la sua causa si svolga in una località fuori della
provincia di residenza o di domicilio.
Al riguardo non si può escludere che il legislatore, in sede di
emanazione del menzionato d.lgs. n. 507/1999, abbia voluto
riconoscere una competenza di carattere generale al giudice di pace
per gli illeciti di minore allarme sociale, per i quali, se non è
richiesta l'assistenza (tecnica) di un legale, è però
indispensabile la presenza del presunto trasgressore
nell'istruttoria, per cui relativamente a questo comparto la norma di
cui all'art. 22-bis della legge n. 689/1981 potrebbe essere
interpretata nel senso che il giudice adito è più propriamente
quello del luogo in cui si trova il ricorrente.
Sono state, infatti, escluse dalla sua competenza, ed attribuite
ai giudici togati, le opposizioni avverso le sanzioni pecuniarie
superiori a 30 milioni, ed alcune tipologie di violazione (lavoro,
urbanistica, ambiente, valutario, tributario e societario), di
particolare complessità giuridica, per la cui definizione assume
specifico rilievo il momento tecnico dell'istruttoria, e quindi la
necessità per il ricorrente di doversi fare assistere da un legale.
Per le ragioni suesposte si ha motivo di ritenere che, per
effetto della vigente procedura di opposizione alle sanzioni
amministrative, le parti in giudizio non siano in una posizione di
parità, e sussiste, invece, uno squilibrio a danno del soggetto
processualmente debole, ossia l'opponente, che normalmente rinuncia
ad esercitare il suo diritto di difesa per i costi eccessivi cui deve
sottoporsi, mentre invece l'amministrazione, grazie ai suoi uffici
periferici, o in mancanza, di quelli di Prefettura, e
istituzionalmente in grado di resistere con i suoi funzionari
sull'intero territorio nazionale. Del resto, proprio considerando
l'articolazione territoriale degli uffici di Prefettura, l'eventuale
trasferimento della competenza al giudice del luogo di residenza del
ricorrente non avrebbe conseguenze negative per l'amministrazione
opposta, i cui uffici periferici potrebbero correttamente
rappresentarla nelle cause di cui trattasi. Si sottolinea, altresì,
come ancor prima dell'avvento del "giusto processo", l'evoluzione
normativa fosse già nel senso di valorizzare il foro del ricorrente,
rispetto a quello dell'opposto, proprio al fine di riequilibrare le
posizioni dei soggetti considerati normativamente deboli rispetto
alle parti processuali forti. Sono da ritenersi espressioni di tale
esigenza non solo il tradizionale rito del lavoro o il procedimento
di opposizione al decreto penale di condanna dal quale proprio la
procedura della legge n. 689/1981 è largamente ispirata, ma più
recentemente la complessiva normativa a tutela del consumatore, con
particolare riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 56
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alla comunità europea - legge
comunitaria 1991), il quale parrebbe avere introdotto il cosiddetto
foro esclusivo del consumatore, ai sensi dell'art. 1469-bis, n. 13,
del codice civile (clausole vessatorie) (cfr. giudice di pace di
Prato, sentenza 28 gennaio 1999 in Foro It. I, 1695), o anche
all'art. 12 d.l. n. 50/1992 sui contratti negoziati fuori dei locali
commerciali e, infine, all'art. 10, d.l. n. 427/19987 in materia di
multiproprietà.
Nè tali deroghe all'ordinaria competenza territoriale possono
essere qualificate, come ritiene un'autorevole dottrina, un "eccesso
di zelo" nella protezione del consumatore. Esse, piuttosto, mirano ad
assicurare al soggetto, ritenuto normativamente debole in una lite,
la possibilità (economica) di potersi difendere nel suo luogo di
residenza, dove verosimilmente gli è meno oneroso rappresentare le
proprie ragioni, emancipandolo da dispendiosi spostamenti,
sicuramente penalizzanti in termini di costi e di tempo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 3, 24, e 111, secondo comma, della Costituzione,
e la legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara di ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale con riguardo alla parte
dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689 e ss.mm., che
attribuisce al giudice del luogo in cui è stata commessa la
violazione, individuato a norma dell'art. 22-bis, la competenza sulle
controversie contro per ordinanze-ingiunzioni e verbali di
contestazione.
Ordina:
la sospensione del procedimento per pregiudizialità
costituzionale, con immediata trasmissione di copia autentica del
fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
costituzionale, a cura della cancelleria;
la notificazione del presente provvedimento a cura della
cancelleria alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alle parti
in causa;
la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alla Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Il giudice di pace coord.: Bolognesi
03C0107