1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 17-3-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 80 SENTENZA 26 febbraio - 11 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Lombardia - Dirigenti - Riconoscimento di una indennita' di funzione dirigenziale pari allo 0,8% del trattamento stipendiale iniziale - Computabilita' nel trattamento di quiescenza - Presunto intervento in materia previdenziale riservata allo Stato - Inoperativita' nella regione del terzo comma dell'art. 38 del d.P.R. n. 333/1990 - Recepimento regionale del principio del collegamento inscindibile tra qualifica e funzione - Non fondatezza. (Delibera legislativa regione Lombardia n. 83, riapprovata dal consiglio regionale il 6 agosto 1992). (Cost., artt. 3, 97 e 117; legge 29 marzo 1983, n. 93, art. 3) (093C0229) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 17-3-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera
legislativa della Regione Lombardia artt. 83 riapprovata il 6 agosto
1992, dal titolo: "Disposizioni per l'attuazione dell'art. 3 della
legge regionale 8 maggio 1990, artt. 38 'Recepimento nell'ordinamento
giuridico della Regione Lombardia dell'accordo per il triennio
1988/1990 riguardante il personale dipendente delle regioni a statuto
ordinario, degli enti pubblici non economici da esse dipendenti,
dagli istituti autonomi per le case popolari, dai consorzi regionali
degli istituti stessi, nonchè dai consorzi e dai nuclei per le aree
di sviluppo industrialè e successive integrazioni e dell'art. 37
dell'allegato alla legge stessa", promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 2 settembre 1992,
depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 64 del
registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno, per il ricorrente, e
l'avv. Valerio Onida per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
delibera legislativa della Regione Lombardia n. 83, riapprovata dal
Consiglio regionale il 6 agosto 1992, recante "Disposizioni per
l'attuazione dell'art. 3 della legge regionale 8 maggio 1990 n. 38 -
Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/1990 riguardante il personale
dipendente delle regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale - e succes-
sive integrazioni e dell'art. 37 dell'allegato alla legge stessa",
per violazione degli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione.
Nel ricorso si precisa che la delibera in esame riconosce ai
dirigenti, come elemento fisso e continuativo da corrispondere in via
ordinaria, la indennità di funzione nella percentuale dello 0,8 del
trattamento stipendiale iniziale (art. 2), con ciò comportando
l'assoggettabilità dei relativi emolumenti alla contribuzione
previdenziale e alla conseguente quiescibilità, mentre l'accordo
collettivo prevede come quiescibile solo la percentuale dello 0,1,
con carattere di generalità e fissità per tutti i dirigenti della
medesima qualifica, indipendentemente dalla posizione funzionale,
escludendo dalla pensionabilità quella parte dell'indennità di
funzione che non presenti tali caratteri e sia invece "variabile,
aleatoria, revocabile", in considerazione del fatto che le varie
funzioni dirigenziali vengono attribuite con incarico ad personam.
Secondo il ricorrente la natura e la disciplina dell'istituto
retributivo in questione sono stabilite, con carattere di generalità
ed uniformità, esclusivamente dalla normativa contrattuale, che non
può essere disattesa da norme regionali che fittiziamente creino una
correlazione permanente tra struttura organizzativa e funzione
dirigenziale, sì da far ritenere gli incarichi dirigenziali non
aleatori e non revocabili ed attribuire così a tutti i dirigenti,
indipendentemente dalle funzioni, un aumento retributivo pensionabile
difforme dalla normativa contrattuale stessa.
La delibera legislativa regionale si porrebbe perciò in contrasto
con l'art. 3 della legge-quadro artt. 93 del 1983, che demanda agli
accordi la disciplina retributiva del pubblico impiego, e quindi con
l'art. 117 della Costituzione, nonchè con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione sotto il profilo della violazione dei principi di
eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione, ed
ancora in contrasto con l'art. 117 della Costituzione per la ragione
che le norme impugnate sarebbero suscettibili di incidere ed innovare
nella materia previdenziale, sottratta alla competenza regionale.
Le stesse censure sono rivolte contro l'art. 3 della delibera
regionale, che, disponendo l'abrogazione del comma 3 dell'art. 38
dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 - il quale prevede
la rimozione dei dirigenti dalle funzioni esercitate e la conseguente
perdita dell'indennità di funzione - sarebbe anch'esso
surrettiziamente volto a stabilire il suddetto emolumento come
elemento retributivo fisso e continuativo, oltre il limite
percentuale stabilito in sede contrattuale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, rilevando:
a) che l'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il
personale regionale e degli enti locali, stipulato ai sensi della
legge n. 93 del 1983, prevede la corresponsione ai dirigenti di una
indennità connessa con l'effettivo esercizio delle funzioni,
graduata in relazione ad alcuni elementi (coordinamento di attività;
importanza della direzione di strutture o di programmi; rilevanza
delle attività di studio, di proposta e di ricerca, di vigilanza;
disponibilità in relazione all'incarico conferito) e commisurata
allo stipendio iniziale, secondo coefficienti variabili dallo 0,1
all'1 per cento da stabilirsi dalle singole Amministrazioni;
b) che la legge regionale 8 maggio 1990 n. 38 ha recepito detto
accordo, rinviando ad un successivo provvedimento la fissazione di
criteri e modalità applicative di siffatta indennità (art. 3, comma
5);
c) che la delibera legislativa ora impugnata, che mira appunto
a dare attuazione all'art. 3 della legge regionale da ultimo citata
(legge n. 38 del 1990), "consegue alla fondamentale scelta
organizzativa della Regione di collegare inscindibilmente la funzione
dirigenziale alla direzione di una delle strutture organizzative"
(art. 1) correlando il numero dei dirigenti al numero delle strutture
direzionali, sì che non è ipotizzabile che esista un dirigente cui
siano affidate funzioni diverse dalla direzione di una struttura
organizzativa; il che significa che "l'effettivo esercizio delle
funzioni", cui l'art. 37 dell'accordo condiziona la corresponsione
dell'indennità, è nella regione un presupposto indefettibile e
l'indennità, come "elemento fisso e continuativo" (art. 2, comma 1),
è appunto la remunerazione della funzione di direzione;
d) che anche l'art. 3 della delibera, disponendo l'abrogazione
di una norma precedente che consentiva la rimozione del dirigente
dalla funzione in caso di risultato negativo della gestione, consegue
alla scelta di cui sopra, perchè se tutti i dirigenti devono essere
preposti alla direzione di una struttura, non può più esservi
rimozione dalla funzione al di fuori della cessazione del rapporto di
servizio del dirigente medesimo.
Ciò posto, la Regione sostiene la propria competenza a stabilire,
nell'ambito dei principi desumibili dall'accordo e con gli eventuali
adattamenti connessi alle peculiarità del proprio ordinamento
organizzativo e secondo le proprie disponibilità finanziarie (art.
10, comma 3, della legge n. 93 del 1983), le funzioni cui corrisponde
la indennità e la misura di questa entro i limiti percentuali
stabiliti dall'accordo, senza alcuna alterazione della natura
dell'indennità nè alcuna pretesa di incidere su profili
previdenziali.
2. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha
presentato una memoria nella quale ribadisce le proprie difese, nel
senso della irrilevanza della normativa regionale impugnata ai fini
di determinare la quiescibilità o meno delle varie parti
dell'indennità di funzione, essendosi il legislatore regionale
limitato a fissare criteri per l'attribuzione dell'indennità
predetta ai dirigenti regionali nell'ambito di competenze
costituzionalmente garantite e in conformità dell'accordo.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata, dalla Presidenza del Consiglio, questione
di legittimità costituzionale della delibera legislativa della
Regione Lombardia n. 83 del 1992 che riconosce ai dirigenti
dell'amministrazione regionale - in quanto tutti preposti alla
direzione di una struttura organizzativa - come elemento fisso e
continuativo della retribuzione, la indennità di funzione
dirigenziale nella percentuale dello 0,8 del trattamento stipendiale
iniziale. Detta previsione, secondo la ricorrente, mirerebbe alla
assoggettabilità per intero dei relativi emolumenti alla
contribuzione previdenziale e quindi al loro computo ai fini del
trattamento di quiescenza, là dove sarebbe "quiescibile, alla luce
della natura stessa di tale indennità rilevabile dalla disciplina
contrattuale, solo quella parte di indennità (0,1) assicurata dalla
fonte normativa (legge e decreto del Presidente della Repubblica di
recepimento del contratto collettivo nazionale di lavoro) con
carattere di generalità e fissità a tutti i dirigenti della
medesima qualifica indipendentemente dalla posizione funzionale
specifica".
In altri termini, secondo la ricorrente, rendendosi fissa e
continuativa l'indennità in parola anche per la parte eccedente la
percentuale dello 0,1 - che invece per il suddetto accordo di
comparto dovrebbe essere "variabile, aleatoria, revocabile" - essa
verrebbe ad incorporarsi nel trattamento economico e, come tale,
dovrebbe essere computata nel trattamento di quiescenza. Da ciò un
asserito contrasto dell'art. 2, comma 1, del testo legislativo della
regione: a) con l'art. 3 della legge quadro sul pubblico impiego n.
93 del 1983, perchè introdurrebbe una disciplina incompatibile con
la natura della indennità di funzione desumibile dalla normativa
contrattuale di comparto, nonchè con i generali principi di
uguaglianza e di buona amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, disponendo in difformità da quanto previsto per
analoghi emolumenti nell'ambito del restante pubblico impiego; b) con
l'art. 117 della Costituzione, perchè inciderebbe nella materia
previdenziale riservata allo Stato.
Infine, si sostiene il contrasto dell'art. 3 della delibera
legislativa regionale con i suddetti principi costituzionali,
perchè, disponendosi l'abrogazione del comma 3, dell'art. 38
dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 - il quale prevede
la rimozione di dirigenti dalle funzioni esercitate e la conseguente
perdita della relativa indennità di funzione - sarebbe confermato
che il suddetto emolumento diverrebbe elemento fisso e continuativo
del trattamento economico (anche oltre il limite percentuale dello
0,1).
2. - La questione non è fondata.
L'art. 2 della delibera legislativa impugnata prevede che
l'indennità di funzione - di cui all'art. 3 della legge regionale 8
maggio 1990, n. 38, che ha recepito nell'ordinamento della regione
l'accordo per il triennio 1988-1990 - è corrisposta ai dirigenti,
con decorrenza dal 1 ottobre 1990, come elemento fisso e
continuativo dovuto in via ordinaria quale remunerazione della
funzione dirigenziale nella misura corrispondente al coefficiente
0,8.
L'art. 3 della stessa delibera abroga il terzo comma dell'art. 38
dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990 cit., il quale
prevedeva che "il risultato negativo della gestione dei dirigenti,
valutato con i criteri indicati nella vigente normativa, comporta la
rimozione della funzione esercitata con conseguente perdita della
relativa indennita'".
L'anzidetta delibera legislativa precisa dunque, in modo
ulteriore, le modalità di recepimento dell'accordo nazionale per i
dirigenti pubblici per il 1988-1990, il quale (art. 38 del d.P.R. 3
agosto 1990, n. 333) aveva istituito una indennità di funzione per i
dirigenti, "connessa con l'effettivo esercizio delle funzioni e
graduata in relazione: al
coordinamento di attività, all'importanza della direzione delle
strutture o dei singoli programmi; alla rilevanza delle attività di
studio, di consulenza propositiva e di ricerca, di vigilanza e di
ispezione, di assistenza agli organi; alla disponibilità richiesta
in relazione all'incarico conferito" e "commisurata allo stipendio
iniziale secondo appositi coefficienti varianti da 0,1 a 1". L'art.
38 cit. aveva altresì stabilito che al dirigente non "preposto a
direzione di struttura o di staff è corrisposta un'indennità pari
al coefficiente 0,1".
3. - La Regione Lombardia, nel disporre il recepimento
dell'accordo per il triennio 1988-1990 riguardante il personale
dipendente dalle regioni e dagli enti locali, ha previsto nell'art. 1
della delibera legislativa impugnata che "i dirigenti regionali ..
esercitano la loro funzione dirigendo una delle strutture
organizzative previste dall'ordinamento regionale alla quale siano
preposti nelle forme stabilite dalla legge".
Vi è dunque alla base del recepimento una scelta organizzativa,
non contrastante con la legge quadro nazionale, della identificazione
della qualifica dirigenziale con la direzione di una delle strutture
regionali e, quindi, della perfetta corrispondenza tra il numero dei
dirigenti e quello delle strutture stesse. La conseguente
impossibilità della esistenza di funzionari dirigenti, in esubero
rispetto agli uffici cui essi debbano essere preposti, comporta
quindi da un lato il rigoroso ridimensionamento funzionale degli
organici per evitare ogni soprannumero e, dall'altro, che a tutti i
funzionari con qualifica dirigenziale debba spettare la indennità di
funzione. Nella Regione Lombardia diviene perciò non solo
automaticamente inoperante il comma 3 dell'art. 38 del d.P.R. n. 333
del 1990, che prevede la corresponsione di una indennità pari al
coefficiente 0,1 per i dirigenti non preposti alla direzione di
strutture (perchè non possono esservene), ma anche incompatibile la
previsione già contenuta nell'art. 38, comma 3, dell'allegato alla
legge regionale n. 38 del 1990 di recepimento dell'accordo, che
stabiliva la perdita dell'indennità di funzione come conseguenza del
risultato negativo della gestione. Incompatibilità, quest'ultima,
che l'art. 3 della delibera legislativa impugnata ha provveduto ad
eliminare appunto con l'esplicita abrogazione della ricordata
previsione della perdita dell'indennità di funzione, dato che
l'ipotesi del risultato negativo della gestione produce, nella logica
del recepimento delle norme in parola da parte della Regione
Lombardia, conseguenze non limitate al permanere della funzione
dirigenziale e della relativa indennità, bensì destinate ad
incidere sull'esistenza stessa del rapporto di impiego.
4. - D'altronde, le modalità di recepimento, nel senso della
attribuzione a tutti i dirigenti regionali (necessariamente preposti
ad una funzione corrispondente) di una indennità base fissa,
commisurata allo 0,8 di percentuale dello stipendio, non possono
ritenersi elusive dell'accordo nazionale, nella parte in cui prevede
la variabilità dell'indennità in questione in relazione agli
elementi di valutazione che sono stati in precedenza indicati (supra
punto 2).
In proposito va innanzitutto precisato che la possibilità
dell'attribuzione di un coefficiente base uguale per tutti,
indipendentemente dal tipo della funzione in concreto conferita e dal
suo contenuto, è un principio che è desumibile dall'accordo stesso,
perchè esso prevede appunto che l'indennità sia determinata secondo
il coefficiente base fisso dello 0,1 per tutti i dirigenti, ancorchè
non siano preposti alla direzione di un ufficio; in altri termini è
la stessa norma statale che contiene il principio secondo cui, in
taluni casi, quella che è definita indennità di funzione, sia pure
nella misura minima, può avere i caratteri della fissità e della
continuità.
In secondo luogo, una volta che, per il personale amministrativo
della Regione, è questa a dover stabilire le modalità del
recepimento dell'accordo, non può ad essa contestarsi, se non
svuotando di contenuti il potere regionale, che, nel valutare
l'importanza delle singole funzioni, possa determinare l'indennità
muovendo come base minima da un coefficiente più elevato. Questa
previsione, che per la Regione Lombardia costituisce la inevitabile
conseguenza della scelta operata di far corrispondere la qualifica
alla funzione di direzione, appare rispettosa del principio della
variabilità, perchè la misura minima dello 0,8 è pur sempre al di
sotto di quella massima prevista dall'accordo e, quindi, lascia un
margine ulteriore che oscilla dal coefficiente dello 0,8 a quello di
1, tale cioè da assicurare la prevista variabilità, perchè
consente l'attribuzione di coefficenti maggiori rispetto a quello di
base - comune a tutti - in relazione all'espletamento di compiti che
dovessero essere ritenuti più importanti secondo i criteri forniti
dall'accordo nazionale (art. 38 d.P.R. n. 333 del 1990 cit.).
5. - La Regione Lombardia ha perciò recepito l'accordo nazionale,
nella parte relativa alla determinazione della indennità di funzione
in parola, in modo coerente rispetto alla logica di fondo della
propria disciplina, che è quella del collegamento inscindibile tra
qualifica dirigenziale e funzione dirigente, sì da comportare
necessariamente il carattere fisso (nella misura minima prevista
dalla legge regionale) e continuativo della relativa indennità. Ma,
una volta pervenuti a questa conclusione, le conseguenze che possano
derivarne agli effetti del trattamento di quiescenza non limitano il
potere della Regione di recepire l'accordo in modo da adeguare le
previsioni di questo alle proprie scelte organizzative. Si tratta,
difatti, di conseguenze ulteriori legate alla natura degli
emolumenti, rispetto alle quali rimane comunque integro il potere
dello Stato di incidere per modificare, nel rispetto dei principi
costituzionali, il regime del trattamento di quiescenza onde
determinarne, come è sua spettanza, l'ambito, i presupposti e
l'estensione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della delibera legislativa della Regione Lombardia n. 83, riapprovata
dal Consiglio regionale il 6 agosto 1992 (Disposizioni per
l'attuazione dell'art. 3 della legge regionale 8 maggio 1990 artt.
38: "Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/1990 riguardante il personale
dipendente delle regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale" e succes-
sive integrazioni e dell'art. 37 dell'allegato alla legge stessa),
sollevata con il ricorso in epigrafe dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 Cost. ed in
relazione all'art. 3 della legge 29 marzo 1983 artt. 93 (Legge-quadro
sul pubblico impiego).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'11 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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