1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 11-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 maggio 1997
N. 38 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 maggio 1997 (della provincia autonoma di Bolzano) Zootecnia - Agricoltura - Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura - Trasferimento alle regioni di funzioni amministrative in materia di quote latte - Mantenimento di competenze a favore dell'AIMA - Mantenimento, in capo al Ministero delle risorse agricole, della funzione di indirizzo e coordinamento e dei poteri sostitutivi in caso di inadempienza provinciale - Procedura per la concessione dei finanziamenti e del premio stabilito per perdita di reddito - Istituzione di una commissione governativa di indagine in materia di quote latte - Realizzazione, da parte del Ministero della sanita', di un sistema informativo nazionale basato su un'unica banca dati - Lamentato ricorso allo strumento del decreto-legge in situazione d'urgenza determinata dallo stesso Governo - Violazione delle competenze e dell'autonomia finanziaria della provincia autonoma di Bolzano - Lesione della tutela dell'iniziativa economica privata, dei principi di buon andamento della p.a. e di leale cooperazione tra Stato e regioni nonche' dell'obbligo all'osservanza degli impegni comunitari. (D.-L. 31 gennaio 1997, n. 11, artt. 01, commi 1 e 2, e 1, commi 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 28, 29, 30, 35 e 39, convertito con modificazioni nella legge 28 marzo 1997, n. 81). (Cost., artt. 11, 41, 77, 97 e 119; statuto Trentino-Alto Adige; artt. 8, nn. 1, 8 e 21, 16, 61 e segg.; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 5; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 3 e 4). (097C0474) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 11-6-1997)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della Giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta n. 1571 del 21 aprile
1997, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 21
aprile 1997, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler, segretario generale
della Giunta provinciale (rep. n. 18364) - dagli avv.ti proff.ri
Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, Piazza Borhese n. 3; contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica; per la dichiarazione di incostituzionalità degli artt. 01,
ed 1, commi 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20,
21, 28, 29, 30, 35 e 39 del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, convertito
con modificazioni in legge 28 marzo 1997, n. 81; nonchè dell'art. 1,
comma primo, della legge 28 marzo 1997, n. 81.
1. - Le vicende da cui trae origine la presente controversia sono
già troppo note a codesta ecc.ma Corte perchè le si debba oggi
riesporre analiticamente. Infatti i suoi presupposti più remoti (e
cioe': la disciplina comunitaria delle quote di produzione del latte,
la conseguente disciplina nazionale stabilita dalla legge n.
468/1992, e le modifiche poi introdotte dal decreto-legge n.
727/1994, convertito in legge n. 46/1995) sono stati esaminati in
occasione del giudizio conclusosi con la sentenza di codesta ecc.ma
Corte n. 520/1995; ma anche perchè le vicende successive,
costituite soprattutto dall'accavallarsi caotico di una moltitudine
di interventi legislativi del Governo, attraverso catene di
decreti-legge non convertiti e reiterati, hanno dato luogo a
numerosissimi ricorsi di regioni, sia ad autonomia ordinaria che
speciale, che hanno impugnato i vari decreti-legge via via
succedutisi (cioè i decreti- legge nn. 124, 260, 353, 463, 542 e
552/1996), dando luogo ad una catena di giudizi di costituzionalità
tuttora pendenti.
Vi è poi una fase più recente di questa vicenda, a seguito della
conversione in legge dei decreti-legge n. 542 e 552 del 1996
(rispettivamente con leggi n. 649/1996 e n. 642/1996) e la pressochè
coeva entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(collegata alla legge finanziaria 1997), che contiene varie
disposizioni in materia di produzione del latte, per la più
riproduttiva di quelle contenute nei due suddetti decreti-legge
convertiti. Sia i decreti-legge (convertiti) n. 542/1996 e n.
649/1996, sia la legge n. 662/1996, sono stati impugnati dalla
provincia autonoma di Bolzano, rispettivamente, con ricorsi n.
10/1997, n. 11/1997 e n. 9/1997. Tali ricorsi sono tuttora pendenti,
e sarebbe opportuno che venissero discussi unitamente a quello che si
propone con il presente atto.
2. - Giova piuttosto ricordare preliminarmente quali siano le
competenze della provincia autonoma di Bolzano che vengono in
questione con il presente ricorso (come del resto con i tre già
pendenti), e quale sia il loro fondamento normativo.
In base agli artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la provincia
ricorrente è titolare di competenze esclusive (o "primarie") in
materia di "agricoltura" e di "patrimonio zootecnico": competenze sia
legislative che amministrative, nonchè la connessa potestà di
programmazione degli interventi in materia. Tali attribuzioni sono
nella piena disponibilità della provincia anche a seguito della
emanazione delle relative norme d'attuazione dello Statuto speciale
(di cui specialmente al d.P.R. n. 279/1974).
Ma vi è un'ulteriore competenza (peculiare della Provincia
Autonoma di Bolzano) che è strettamente connessa con la precedente:
quella - pure di tipo primario - relativa alle "minime proprietà
culturali" ed ai "masi chiusi" (ex art. 8, n. 8, dello Statuto
speciale Trentino-Alto Adige). Tale intreccio è testualmente
confermato dall'art. 26 del d.P.R. n. 569/1993 (recante il
regolamento di esecuzione della legge n. 468/1992) il quale
stabilisce che "Ai fini dell'applicazione di quanto disposto
dall'art. 10 della legge n. 468/1992 (articolo che disciplina le
cessioni di quote di produzione del latte, e la costituzione della
''riserva'' originariamente locale) la provincia autonoma di Bolzano,
ove vige l'istituto del maso chiuso, adotta, con proprio
provvedimento, le necessarie disposizioni integrative".
Osserviamo ancora, al riguardo, che nell'esercizio delle sue
attribuzioni in materia di gestione e controllo delle quote latte, ed
in attuazione delle disposizioni sopra indicate, la provincia di
Bolzano, dopo aver istituito con deliberazione della Giunta n. 6974
dell'8 novembre 1993 una "Commissione di controllo per la gestione di
quote latte" (svolgente le funzioni di controllo di cui all'art. 8
della legge n. 468/1992), con la successiva deliberazione della
Giunta n. 6281 del 24 ottobre 1994 (pubblicata in B.U.R.
Trentino-Alto Adige 7 novembre 1995, n. 51) ha dato ulteriore e
specifica applicazione alla disciplina stabilita originariamente
(prima delle modifiche operate dagli atti legislativi per i quali è
pendente il giudizio di costituzionalita') dall'art. 10 della legge
n. 4682/1992 e dall'art. 26 del d.P.R. n. 569/1993. Con quest'ultima
delibera sono stati approvati dalla Giunta provinciale i criteri di
assegnazione delle quote della riserva provinciale di cui all'art. 10
comma 11, della legge n. 468/1992; assegnazione che viene appunto
effettuata dalla suddetta Commissione provinciale.
3. - Ad integrare la descrizione delle competenze provinciali in
materia giova ancora osservare quanto segue.
In primo luogo va sottolineato come, ai sensi dell'art. 6 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (recante norme d'attuazione dello
Statuto speciale Trentino-Alto Adige), spetta alla Provincia Autonoma
di Bolzano, nelle materie di cui agli artt. 8 e 9 dello Statuto
speciale, il provvedere direttamente all'attuazione dei regolamenti
della comunità economica europea, "ove questi richiedano una
normazione integrativa o un'attività amministrativa di esecuzione";
ed inoltre che in base all'art. 7 dello stesso d.P.R. n. 526/1987 la
provincia nelle materie di competenza esclusiva (come appunto
agricoltura, zootecnia, minime proprietà colturali e "masi chiusi"),
può dare immediata attuazione alle raccomandazioni ed alle direttive
comunitarie.
In secondo luogo va ricordato come, a garanzia del pieno ed
autonomo esercizio delle funzioni amministrative provinciali, l'art.
4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (anch'esso recante
norme d'attuazione dello Statuto speciale), ha stabilito, al primo ed
al terzo comma, che:
"4. - Funzioni amministrative. - 1. Nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo
.... (si omette il secondo comma).
3. - Fermo restando quanto disposto dallo statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, nelle materie di cui al primo comma le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Infine, va pure ricordato che con specifica norma d'attuazione
dello Statuto (art. 10, primo comma, lett. b), d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 279) lo Stato ha delegato alla provincia autonoma di Bolzano le
funzioni relative "agli interventi per la regolazione del mercato
agricolo, compresi quelli effettuati in favore di organismi
associativi di produttori agricoli" (funzioni che erano state
riservate alla competenza degli organi statali dall'art. 8, lett. f),
del medesimo d.P.R. n. 279/1974). Si tratta chiaramente - alla
stregua della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (a partire dalla
sent. n. 559/1988) - di una delega "devolutiva", costituente
integrazione necessaria delle funzioni "proprie" spettanti alla
provincia in materia di agricoltura.
4.1. - Ciò premesso, è entrata recentemente in vigore la legge 28
marzo 1997, n. 81, che ha convertito in legge, con modificazioni, il
d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, recante "Misure straordinarie per la
crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a
favore dell'agricoltura".
È noto come il decreto-legge n. 11/1997 sia stato emanato
sull'onda della protesta dei produttori di latte per la non più
procrastinabile scadenza del pagamento delle sanzioni comunitarie
conseguenti al superamento delle quote di produzione assegnate, ed
anche per la inefficienza dimostrata dall'AIMA e dal Ministero delle
risorse agricole nella gestione del settore lattiero-caseario.
La disciplina contenuta nel decreto-legge convertito, e rilevante
ai fini del presente ricorso, può essere raggruppata grosso modo in
tre parti.
Una prima parte è costituita dall'art. 01, aggiunto in sede di
conversione, che al primo comma (nella sua prima parte) stabilisce
che:
"Art. 01. - (Trasferimento alle regioni di funzioni in materia di
quote latte). - 1. A decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998,
le funzioni amministrative relative all'attuazione della normativa
comunitaria in materia di quote latte e di prelievo supplementare sul
latte bovino di cui al regolamento (CEE) n. 3950/1992 del Consiglio
del 28 dicembre 1992, e successive modificazioni, integrazioni e
codificazioni, sono svolte dalle regioni e dalle province autonome di
Trento e di Bolzano, fatti salvi, in attesa della riforma organica
del settore, i compiti dell'Azienda di Stato per gli interventi nel
mercato agricolo (AIMA) in materia di aggiornamento del bollettino
1997-1998, di riserva nazionale, di compensazione nazionale e di
programmi volontari di abbandono".
Il secondo comma dell'art. 01 riguarda invece i poteri di indirizzo
e coordinamento ed i poteri sostitutivi spettanti allo Stato in
materia, e stabilisce che": "2. Al Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali rimangono assegnate le funzioni di indirizzo e
coordinamento, nonchè le azioni sostitutive nel caso di eventuale
inadempienza da parte di regioni e province autonome".
4.2. - Tutta la restante disciplina del decreto legge n. 11/1997 è
oggi contenuta nell'art. 1 (composto di 54 commi), risultante
dall'approvazione in sede di conversione in legge di un emendamento
sostitutivo che ha riunito insieme (senza modifiche sostanziali di
particolare rilievo) tutte le disposizioni che erano originariamente
contenute in ben undici distinti articoli del decreto-legge. Ciò con
palese elusione sostanziale del principio ricavabile dal primo comma
dell'art. 72 della Costituzione ("Ogni disegno di legge presentato ad
una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una
commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per
articolo e con votazione finale"), secondo cui non possono essere
riunite ed approvate in unico articolo - con l'evidente fine di
ridurre il numero delle deliberazioni delle Camere e (anche con
l'eventuale posizione della questione di fiducia) di limitare i tempi
ed i modi della discussione - disposizioni normative non legate fra
di loro da un nesso di effettiva connessione. Un gruppo di
disposizioni contenute nei diversi commi dell'attuale art. 1 sono
dirette prevalentemente a disciplinare forme di finanziamento
agevolato ai produttori di latte (commi dall'1 all'11). Un secondo
gruppo di disposizioni riguarda la disciplina degli incentivi per
l'abbandono della produzione, l'attribuzione dei relativi
quantitativi di riferimento alla riserva nazionale e la loro
successiva assegnazione ai giovani produttori (art. 1, commi da 13 a
21). Un terzo gruppo di disposizioni riguarda la istituzione di una
commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
nonchè i conseguenti provvedimenti dell'AIMA in materia di
rettifiche agli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo
supplementare e conseguenti conguagli in sede di compensazione
nazionale per il periodo 1996-97 (art. 1, commi da 28 a 35). Infine
vi è un gruppo di disposizione relative alla istituzione da parte
del Ministero della sanità di una anagrafe nazionale del bestiame
(art. 1, commi da 36 a 44). La disciplina dianzi ricordata, e
specificamente le disposizioni indicate nell'epigrafe del presente
atto e che verranno qui di seguito ulteriormente richiamate, sono
incostituzionali e lesive delle competenze della Provincia Autonoma
ricorrente, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione, da parte dell'art. 01, primo comma, del
decreto-legge imugnato, delle competenze di cui agli artt. 8, n. 8 e
n. 21, e 16 dello statuto, speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione (spec. artt. 6 e 7
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; ed art. 10, primo comma, d.P.R. 22
marzo 1974, n. 279), nonchè dell'art. 107 Statuto.
Incostituzionalità derivata.
Come si è già avuto occasione di rilevare (nella memoria del 9
aprile 1997, depositata nei ricorsi nn. 9, 10 ed 11 del 1997), la
disciplina dianzi riportata che è contenuta nel primo comma
dell'art. 01 del decreto-legge oggi impugnato è solo una lustra,
perchè ciò che alle regioni (e province autonome) viene dato con
una mano, viene poi tolto con l'altra. Infatti, con quell'articolo
prima si afferma che le funzioni amministrative relative
all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte
sono svolte (dal periodo 1997-98) dalle regioni e dalle province
autonome di Trento e Bolzano, ma subito dopo si stabilisce che
restano riservati all'AIMA (in attesa di una "riforma organica del
settore" di là da venire) tutte le funzioni più importanti: cioè
quelle relative all'aggiornamento dei bollettini, alla riserva
nazionale delle quote, alla compensazione nazionale, ed ai programmi
volontari di abbandono della produzione.
Ma, a parte il carattere mistificatorio della disciplina del primo
comma dell'art. 01, essa e anche incostituzionale sotto due profili.
In primo luogo perchè quella disciplina assume di attribuire alla
provincia ricorrente, a decorrere dal 1997, le funzioni
amministrative relative alla attuazione del regolamento CEE n.
3950/1992: con ciò, evidentemente, assumendo che quella attribuzione
costituisca attualmente una scelta libera del legislatore ordinario,
e che, quindi, così come è stata data, quella attribuzione può
essere tolta alla provincia dalla legge ordinaria. Ma, così
disponendo, il legislatore non ha tenuto conto che il potere di dare
attuazione in via amministrativa a quel regolamento comunitario è un
potere che rientra nelle competenze costituzionalmente proprie della
provincia in materia di agricoltura, come del resto è espressamente
riconosciuto dall'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, già
ricordato in precedenza.
Ne discende la violazione di quelle competenze della provincia,
come pure della norma d'attuazione dello Statuto da ultimo citata (e
quindi dello stesso art. 107 St. Trentino-Alto Adige che non può
essere derogata, nè sostituita o sopravanzata da una legge
ordinaria, approvata con un procedimento diverso da quello
collaborativo sancito dal suddetto art. 107 St. Comunque la suddetta
competenza provinciale - e le relative norme statutarie e
d'attuazione già richiamate - sono certamente violate dalla
disposizione impugnata in quella che è la sua parte più
sostanziale: quella cioè che toglie alla provincia ricorrente i
compiti riservati all'AIMA in materia di aggiornamento del bollettino
1997-98, di riserva nazionale, di compensazione nazionale e di
programmi volontari di abbandono. Per questa parte i vizi che
inficiano la disciplina in questione sono gli stessi già dedotti nei
precedenti tre ricorsi in relazione alla disciplina contenuta nel
decreto-legge n. 542/1996, nel decreto-legge n. 552/1996, e nella
legge n. 662/1996. È infatti in questi atti legislativi già in
vigore che trovano la loro disciplina le funzioni dell'AIMA cui
allude il primo comma dell'art. 01 del decreto-legge n. 11/1997 oggi
impugnato. Onde, dalla incostituzionalità di quegli atti legislativi
già impugnati discende anche la incostituzionalità del primo comma
dell'art. 01 oggi in questione. Si vuole tuttavia ancora osservare
che le conclusioni non sarebbero diverse se si ritenesse che i
compiti dell'AIMA cui si riferisce l'art. 01 fossero compiti
rientranti nelle funzioni amministrative non già proprie della
provincia ricorrente, ma semplicemente delegate ai sensi dell'art.
10, primo comma, lett. b), del d.P.R. n. 279/1974 già citato. In
realtà non sembra che i particolari compiti dell'AIMA cui allude
l'art. 01, primo comma, rientrino tutti negli "interventi per la
regolazione del mercato agricolo" di cui agli artt. 8, lett. f) e 9,
primo comma, lett. b), del d.P.R. n. 279/1974. Ma se anche così
fosse, in denegata ipotesi, certo è che una legge ordinaria non
potrebbe derogare - revocando la delega - alla disciplina stabilita
dalla norma d'attuazione dell'art. 9 del d.P.R. n. 279/1974 senza con
ciò stesso violare l'art. 107 dello Statuto speciale Trentino-Alto
Adige.
2. - Violazione, da parte del secondo comma dell'art. 01 del
decreto-legge impugnato, delle competenze provinciali di cui alle
norme statutarie e d'attuazione già indicate (e dall'art. 5 d.P.R.
n. 526/1987, ed art. 3 del 16 marzo 1992, n. 266); nonchè dei
principi relativi all'esercizio del potere governativo di indirizzo e
coordinamento e del potere di controllo sostitutivo.
2.1. - Come si è visto in precedenza, la disposizione legislativa
in questione assegna al Ministero delle risorse agricole, alimentari
e forestali "le funzioni di indirizzo e coordinamento". Tale
disposizione è incostituzionale, in primo luogo, perchè viola i
principi costantemente affermati dalla giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte (fra le tante, sentenze n. 250 e n. 381 del 1996)
secondo cui la funzione di indirizzo e coordinamento deve
necessariamente trovare svolgimento in una delibera del Consiglio dei
Ministri: onde non può essere validamente esercitata dal (ed
attribuita al) solo Ministro delle risorse agricole. Meno che mai,
poi, essa può essere esercitata dal "Ministero delle risorse
agricole". In secondo luogo quella disposizione è incostituzionale
perchè incompatibile anche con la speciale disciplina degli atti di
indirizzo e coordinamento diretti nei confronti della provincia
autonoma ricorrente, che è stabilita dall'art. 3 del 16 marzo 1992,
n. 266. Una disciplina che (v. spec. il primo ed il terzo comma
dell'art. 3) chiaramente richiede che gli atti di indirizzo e
coordinamento siano deliberati dal Consiglio dei Ministri. Pertanto
la disposizione legislativa impugnata viola anche il già citato art.
107 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige.
2.2. - Parimenti incostituzionale e lesiva delle competenze
provinciali è l'ultima parte del secondo comma dell'art. 01
impugnato: là dove assegna al Ministero delle risorse agricole "le
azioni sostitutive" nel caso di eventuali inadempienze. Al riguardo,
infatti, il principio generale affermato dalla giurisprud enza di
codesta ecc.ma Corte è che il potere sostitutivo nei confronti delle
regioni e province autonome deve essere esercitato da (un'autorità
di Governo: o meglio - come poi è stato precisato dall'art. 2, terzo
comma, lett. f), della legge n. 400/1988 - dal Consiglio dei Ministri
(sentenze nn. 177/1988 352/1992, 342/1994 e 381/1996). Ma nel caso
particolare dei poteri sostitutivi del Governo esercitati nei
confronti della provincia autonoma ricorrente vi è una specifica
norma d'attuazione statutaria che prescrive la delibera del Consiglio
dei Ministri addirittura per quanto riguarda le azioni sostitutive in
caso di inattività nell'esercizio delle funzioni meramente delegate:
a maggior ragione, quindi, per le funzioni proprie. Si tratta
dell'art. 5 del citato d.P.R. n. 526/1987, che rinvia all'art. 2
della legge 22 luglio 1975, n. 382.
Ne risulta violato, pertanto, anche il già richiamato art. 107
dello Statuto (per il contrasto fra la norma impugnata e le norme
d'attuazione dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige, tanto più
per il fatto che l'impugnato secondo comma dell'art. 01 attribuisce
il potere sostitutivo in questione neppure "al Ministro" bensì "al
Ministero", e dunque ad una autorità che non è neppure
"governativa", ma semplicemente amministrativa.
3. - Violazione da parte dell'art. 1, spec. commi 1 3, 4, 5, 6, 7,
9, 10, 11, 13, 14 e 15 del decreto-legge impugnato, delle competenze
provinciali di cui alle norme statutarie e d'attuazione già indicate
(e specialmente dell'art. 4 d.-lgs16 marzo 1992, n. 266). Violazione
dell'autonomia finanziaria provinciale, di cui all'art. 119 della
Costituzione; ed art. 69 e segg. (titolo VI) dello Statuto
Trentino-Alto Adige, come modificato ed integrato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386.
3.1. - Le disposizioni del decreto-legge impugnate stabiliscono
vari tipi di provvidenze economiche a favore dei produttori di latte.
Si tratta in primo luogo dei finanziamenti concessi dal
"Meliorconsorzio" (fino all'importo complessivo di lire 350 miliardi,
con un contributo integrativo a carico dello Stato pari al 15,40%) a
favore delle aziende titolari di "quantitativi di riferimento" ai
sensi della disciplina comunitaria, che siano state danneggiate dalla
crisi provocata dalla encefalopatia spongiforme bovina (commi da 1 ad
8). Ma si tratta anche, per le aziende - ubicate nelle "aree a più
alta vocazione produttiva" - che non abbiano richiesto il
finanziamento di cui sopra, del premio commisurato alla perdita del
reddito subito a causa della encefalopatia spongiforme, disciplinato
dai successivi commi da 9 a 12. Ed ancora - per le aziende ubicate
nelle medesime aree di cui sopra - si tratta anche del premio per
l'abbandono totale e definitivo della produzione da parte dei
produttori titolari di quote di produzione, disciplinato dai commi da
13 a 16. In relazione alle provvidenze economiche di cui sopra va
sottolineato come esse siano tutte disposte dallo Stato, direttamente
od indirettamente (attraverso l'AIMA ed il Meliorconsorzio). Non
solo, anche tutte le attività amministrative preliminari e
propedeutiche alla eventuale erogazione delle provvidenze sono svolte
da amministrazioni statali: cioè essenzialmente dall'AIMA (v. in
particolare la predisposizione dei criteri per il calcolo della
perdita del reddito, di cui al comma 3). Orbene, trattandosi di
interventi in materia di competenze proprie della provincia
ricorrente (ex artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16 St. Trentino-Alto Adige),
l'attribuzione da parte della legge di tali interventi alla
amministrazione statale è lesiva delle medesime competenze. In
particolare essa si pone in palese ed insuperabile contrasto con le
già citate disposizioni dell'art. 4 del d.-lgs. n. 266/1992 (recante
norme d'attuazione dello Statuto Trentino-Alto Adige): non solo del
primo comma, che nelle materie in questione vieta alla legge di
attribuire funzioni amministrative ad autorità statali; ma
specialmente del terzo comma dell'art. 4, a tenore del quale - come
si è visto - nelle materie in questione, le amministrazioni statali,
"comprese quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato" non
possano nè disporre spese, "nè concedere, direttamente o
indirettamente, finanziamenti o contributi per attività nell'ambito
del territorio ..... provinciale". Tale disciplina, inderogabile
dalla legge ordinaria, risulta dunque violata, e con ciò lese le
competenze della provincia ricorrente e le relative norme statutarie,
fra cui anche l'art. 107 St. A tutto concedere le somme necessarie
per la erogazione delle provvidenze in questione dovevano essere
trasgerite alla provincia autonoma di Bolzano, per consentire alla
stessa di provvedere in ordine alla erogazione medesima, nei modi e
nella misura da essa stessa stabiliti.
3.2. - Le disposizioni legislative impugnate risultano così
violare - assieme al potere provinciale di programmazione degli
interventi in materia - la stessa autonomia finanziaria della
provincia ricorrente, quale è garantita, oltre che dall'art. 119
della Costituzione, dai principi del titolo VI dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige; ed in particolare dall'art. 5, secondo comma,
della legge 30 novembre 1989, n. 386 (approvata ai sensi e con la
speciale procedura di cui all'art. 104, primo comma, St.), che
anch'esso impone il trasferimento alla provincia dei finanziamenti in
questione e la erogazione da parte della medesima. La suddetta
violazione delle competenze provinciali, ed in particolare della sua
potestà programmatoria degli interventi in materia, nonchè della
sua autonomia finanziaria risulta poi tanto più grave ed evidente
alla luce delle seguenti considerazioni. Gli interventi finanziari
disposti dalla disciplina legislativa impugnata sono detti
prevalentemente a favore delle aziende "ubicate nelle aree a più
alta vocazione produttiva" (cfr. commi 9 e 12): il che significa in
concreto a favore delle aziende ubicate in zona di pianura (pianura
padana), escluse quindi le aziende ubicate nel territorio della
provincia atonoma di Bolzano. Anche il finanziamento disciplinato dai
commi da 1 ad 8 riguarda in realtà solo le aziende (di pianura) che
hanno superato le quote. Infatti i finanziamenti in questione (ed in
particolare il contributo dello Stato) sono correlati alla entità
della perdita di reddito subito dal produttore e valutato dall'AIMA.
Ma l'AIMA può conoscere il mancato reddito (corrispondente alla
multa comunitaria per la produzione fuori quota) delle sole aziende
che hanno prodotto al di sopra della quota, e quindi hanno subito la
multa comunitaria, non delle altre aziende: il che significa,
appunto, che non si tratta di aziende operanti nella provincia di
Bolzano, poichè nessuna di queste ha mai prodotto fuori quota, nè
è stata oggetto di multe comunitaria (in tal senso si deposita una
dichiarazione dell'Assessore all'agricoltura della provincia autonoma
di Bolzano, del 28 aprile 1997). I finanziamenti in questione,
quindi, sono di fatto destinati solo ad aziende operanti al di fuori
della provincia ricorrente, che sono poi proprio quelle aziende le
quali - come è noto - avendo in questi anni prodotto al di sopra
delle loro quote hanno provocato le multe comunitarie a carico dei
produttori (ed anche la decurtazione dei fondi FEOGA per l'Italia,
con grave danno anche per i progetti e le iniziate delle regioni e
delle province autonome - come quella di Bolzano - dove invece le
quote di produzione sono state rispettate)
Orbene, ciò premesso, si deve ancora richiamare l'attenzione di
codesta ecc.ma Corte sul modo in cui tali provvidenze sono
finanziate, che risulta appunto particolarmente lesivo della
autonomia della provincia ricorrente.
I trecentocinquanta miliardi complessivi che - ai sensi del primo
comma dell'art. 1 impugnato - debbono essere assegnati ai produttori
dall'AIMA e dalla Meliorconsorzio sotto forma di finanziamenti
quinquennali sono alimentati come segue. A parte il contributo in
conto capitale a carico dello Stato, pari al 15,40 per cento del
finanziamento assegnato al singolo produttore (di cui ai commi 2 e
8), i finanziamenti in questione sono alimentati dai fondi che la CEE
ha destinato agli Stati membri per le perdite subite dai produttori a
causa della epidemia della encefalopatia spongiforme bovina, e che
confluiscono attraverso lo Stato italiano al Meliorconsorzio.
Il che significa che i fondi comunitari (destinati a compensare le
perdite per l'edipemia) sono in realtà utilizzati per finanziare le
aziende che, avendo prodotto fuori quota, debbono pagare le multe
comunitarie: insomma, con i fondi comunitari, anzichè aiutare i
produttori colpiti dall'epidemia, si aiutano i produttori che hanno
violato la disciplina comunitaria|
A parte il problema in sè del mutamento di destinazione dei fondi
comunitari, ciò che la provincia ricorrente tiene in particolar modo
a sottolineare, poichè si tratta di una circostanza direttamente
lesiva delle sue competenze e della sua autonomia finanziaria, è il
fatto che in tal modo dei fondi che sarebbero destinati a finanziare
interventi di competenza anche della provincia autonoma di Bolzano, e
di cui potrebbero beneficiare aziende operanti nel suo territorio,
colpite dalla epidemia, vengono distolti da tale impiego dalla
disciplina legislativa impugnata, e vengono invece destinati a
finanziare i pagamenti delle multe comunitarie dovute da aziende
operanti in altre regioni, che hanno prodotto fuori quota.
4. - Violazione, da parte dei commi 13, 14, 15 e 17, 18, 19, 20,
dell'art. 1 del decreto-legge imugnato, delle competenze provinciali
di cui alle norme costituzionali statutarie e d'attuazione già
indicate. Violazione dell'art. 4 d.lgs. n. 266/1992; violazione
dell'autonomia finanziaria provinciale; violazione del principio di
leale cooperazione.
4.1. - I commi da 13 a 16 dell'art. 1 impugnato disciplinano la
corresponsione da parte dell'AIMA di un premio per l'abbandono della
produzione del latte, con confluenza delle quote di produzione
("quantitativi di riferimento") così liberate nella "riserva
nazionale". I commi da 17 a 21 disciplinano a loro volta la
assegnazione delle quote confluite nella riserva nazionale, che
possono essere attribuite alle particolari categorie di soggetti
previste dal comma 17: "giovani produttori" e produttori nelle "zone
di montagna" od anche agli istituti tecnici agrari ed agli istituti
professionali per l'agricoltura di cui al comma 21. Anche tali
assegnazioni sono effettuate dall'AIMA (come già previsto dall'art.
4, commi 5 e 5-bis, del decreto-legge 26 ottobre 1996, n. 552,
convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 642).
Si tratta di una disciplina che riprende quella già stabilita dai
citati commi 5 e 5-bis dell'art. 4 del decreto-legge n. 552/1996:
onde per essa valgono in gran parte le stesse censure già dedotte
per quella precedente disciplina legislativa dalla provincia autonoma
di Bolzano con il ricorso n. 11/1997, pendente innanzi a codesta
ecc.ma Corte.
4.2. - Comunque le disposizioni legislative qui impugnate sono
incostituzionali nella parte in cui, in materia di competenza
provinciale, attribuiscono funzioni amministrative ad organi dello
Stato (l'AIMA), ed in particolare gli attribuiscono il potere di
concedere finanziamenti (per questo aspetto si richiamano
specialmente i commi da 13 a 15). Risultano così violate, in
particolare, anche le norme d'attuazione contenute nei già ricordati
commi 1 e 2 dell'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992, in relazione alla
cui violazione si possono qui richiamare, anche con riferimento alle
ulteriori disposizioni legislative ora in questione, le censure già
dedotte e svolte in precedenza al n. 3.1 (che qui si richiamano
integralmente).
Del pari ne risulta lesa (dai commi da 13 a 15 impugnati) anche
l'autonomia finanziaria provinciale, per violazione delle norme
statutarie e per i motivi già dedotti e svolti in precedenza al n.
3.2. (anche le censure ivi contenute si intendono qui integralmente
richiamate).
4.3. - Inoltre (analogamente alla disciplina legislativa già
impugnata con il ricorso n. 11/1997) le disposizioni del
decreto-legge n. 11/1997 disciplinanti i premi per l'abbandono della
produzione e la riassegnazione delle quote, impugnate con il presente
ricorso, sono incostituzionali anche perchè collocano a livello
esclusivamente nazionale, anzichè regionale o (nella specie)
provinciale, oltre al potere di assegnazione dei premi per
l'abbandono della produzione e di riassegnazione delle quote, la
stessa riserva in cui le quote liberate affluiscono (la riserva
nazionale).
Il rispetto delle competenze della provincia autonoma ricorrente
avrebbe invece richiesto che gli eventuali premi di abbandono
venissero assegnati dalla provincia, che le quote così liberate
affluissero in una riserva provinciale (come era in precedenza la
riserva ex art. 10, comma 11, della legge n. 468/1992), e che il
potere di riassegnazione delle quote fosse attribuito alla medesima
provincia per esercitarlo a favore dei produttori operanti nel suo
territorio.
4.4. - In subordine si deduce che il principio di leale
cooperazione - anche alla luce di quanto già affermato in materia da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 520/1995 - richiedeva almeno
che: a) l'AIMA procedesse alla riattribuzione delle quote confluite
nella riserva nazionale previa intesa con la provincia autonoma
ricorrente (od almeno avendone richiesto il parere), stante che la
(ri)attribuzione - secondo quanto previsto dal comma 17 dell'art. 1 -
è effettuata a "livello regionale" (ovvero provinciale); che i
criteri di riattribuzione delle quote - unilateralmente e rigidamente
disciplinati dal comma 17 dell'art. 1 - venissero stabiliti a seguito
di una procedura collaborativa fra Stato, regioni e provincie
autonome (fra l'altro espressamente prevista dall'art. 12, comma 1,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, che in questi casi richiede
almeno la consultazione della conferenza Stato/Regioni). Ma neanche
questo è stato previsto dalla disciplina legislativa impugnata, che
pertanto è incostituzionale anche per violazione del principio di
leale cooperazione.
5. - Violazione, da parte del comma 36 - ed ancora dei commi da 15
a 21 - dell'art. 1 del decreto-legge impugnato, delle competenze
provinciali di cui alle norme costituzionali, statutarie e
d'attuazione già indicate; dei principi della disciplina comunitaria
in materia di compensazione delle quote; del principio di leale
cooperazione; nonchè degli artt. 11 e 41 della Costituzione.
5.1. - Come poi si vedrà ulteriormente, i commi da 28 a 33
dell'art. 1 del decreto-legge impugnato dispongono la istituzione di
una commissione governativa di indagine in materia di quote latte,
con il compito di accertare la sussistenza di eventuali irregolarità
nella gestione delle quote da parte di soggetti pubblici e privati,
nonchè di eventuali irregolarità nella commercializzazione del
latte; la commissione dovrà presentare la propria relazione
conclusiva al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro
delle risorse agricole, che a loro volta la trasmetteranno al
Parlamento.
Per quanto ora interessa in particolare, il comma 35 dell'art. 1
stabilisce a sua volta che "sulla base delle specifiche risultanze
della relazione della Commissione di indagine, entro i successivi
sessanta giorni l'AIMA provvede ad operare le eventuali rettifiche
agli elenchi dei produttori sottoposti a prelievo supplementare per
il periodo 1995-96 ed effettua i conseguenti conguagli in sede di
compensazione nazionale per il periodo 1996-97. Qualora il conguaglio
non sia possibile o sufficiente, l'AIMA provvede a restituire le
somme versate in più e a ripetere quelle versate in meno".
Il comma 35 dell'art. 1, dunque, ribadisce l'attribuzione all'AIMA
del potere di effettuare la compensazione nazionale (consentendole di
procedere in quella sede ai conguagli conseguenti alle eventuali
rettifiche degli elenchi di produttori già sottoposti a prelievo
supplementare). Tale comma si salda, quindi, con la precedente
disciplina legislativa già impugnata, che ha spostato dal livello
locale a quello nazionale la gestione delle quote latte, ed in
particolare il regime della compensazione e della riserva (prima
locali, ora appunto nazionali). Anche nei confronti del comma 35
dell'art. 1 oggi impugnato valgono dunque le censure già formulate,
con i tre precedenti ricorsi, nei confronti, specialmente, dell'art.
11 del decreto-legge n. 542/1996 (ricorso n. 10/1997), dell'art. 2,
comma 1, e dell'art. 3, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 552/1996
(ricorso n. 11/1997), e dei commi 166-168 dell'art. 2 della legge n.
662/1996 (ricorso n. 9/1997); censure che qui, pertanto, conviene
riassumere e ribadire.
5.2. - Sino ad oggi - cioè sino all'entrata in vigore dei
decreti-legge n. 542 e 552 del 1996, della legge n. 662/1996 (già
impugnati) e del decreto-legge n. 81/1997 (impugnato col presente
atto), nella provincia di Bolzano la compensazione si svolgeva - in
base all'art. 5 della legge n. 468/1992 - a livello provinciale:
tramite le cinque associazioni di produttori operanti nella
provincia. Del pari a livello provinciale operava la riserva locale
(ex art. 10, decimo ed undicesimo comma, della legge n. 468/1992; ed
art. 26 del d.P.R. n. 569/1993, già citato all'inizio). Si è
infatti già detto in precedenza (supra, p. 4 s.) come nella
provincia autonoma di Bolzano - anche per la correlazione che
sussiste fra la disciplina delle quote latte e quella delle "minime
proprietà culturali" e dei "masi chiusi" (tutte di competenza
esclusiva della provincia) la gestione delle quote latte, ed in
particolare l'assegnazione delle quote della riserva provinciale,
venisse effettuata da un apposito ufficio provinciale: la
"Commissione di controllo per la gestione di quote latte".
Orbene. La disciplina legislativa già citata ed impugnata con i
precedenti ricorsi, ed oggi quella del comma 35 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997, ha eliminato la compensazione locale
riservandola all'AIMA. Così come la disciplina legislativa già
richiamata ed impugnata in precedenza, ed oggi quella dei commi da 17
a 21 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997, ha eliminato la
riserva provinciale, che è assorbita nella riserva nazionale,
anch'essa affidata all'AIMA.
Ma è chiaro come la eliminazione del precedente livello locale
della compensazione, senza l'inserimento di alcuna istanza
provinciale, risulti lesiva degli interessi dei produttori della
provincia di Bolzano (e dei principi dell'art. 41 della
Costituzione), e delle competenze della provincia stessa. Infatti,
svolgendosi la compensazione a livello solo nazionale, risulta più
difficile che le eccedenze dei produttori provinciali possano trovare
aggiustamento e compensazione nell'ambito della stessa provincia,
anche utilizzando eventuali produzioni sottoquota di altri produttori
provinciali, e diviene impossibile per la provincia stessa un
efficace esercizio dei suoi poteri di programmazione, di governo e di
controllo del settore e del regime delle quote.
Con ciò non si vuole certo escludere la opportunità di una
compensazione anche nazionale (del resto già prevista dalla
disciplina vigente) rivolta a coordinare i risultati di una
precedente compensazione di livello locale: per esempio al fine di
utilizzare eventuali eccedenze di quote verificatesi un una
provincia. Ma ciò che non è ammissibile, e che lede le competenze
della provincia ricorrente, è la radicale esclusione di un primo
livello provinciale di compensazione, quale da ultima è stata
confermata dal comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997.
Anche sulla base dei risultati (di recente resi noti) dei lavori
della commissione governativa di indagine, le rettifiche, i conguagli
e la compensazione previsti dal comma 35 avrebbero dovuto essere
effettuati, in primo luogo, a livello locale.
Si osservi che - come si è già detto nei precedenti ricorsi (in
particolare nel ricorso n. 9/1997) - l'eliminazione di un livello
locale di compensazione viola non solo le competenze provinciali e le
norme costituzionali già indicate; ma anche la disciplina
comunitaria. Infatti la disciplina stabilita dai vari regolamenti CEE
che hanno via via regolato il settore (in particolare regol. Cons.
n. 804/1968 del 27 giugno 1968; regol. Cons. n. 856/1984 del 31
febbraio 1984 (il cui art. 1, in particolare, aggiunge l'art.
5-quater al regol. n. 804/1968); regol. Cons. n. 857/1984 del 31
marzo 1984; regol. Cons. n. 3950/1992 del 28 dicembre 1992; artt. 2
e segg.) richiede che la compensazione sia operata non solo a livello
nazionale, ma ancor prima e necessariamente a livello locale
(provinciale o regionale). Di qui un ulteriore profilo di
incostituzionalità della disciplina impugnata, che viola i principi
della disciplina comunitaria vigente in materia (ed in relazione a
ciò l'art. 11 della Costituzione).
Analoghe considerazioni valgono per la eliminazione della riserva
locale, ormai assorbita nella riserva nazionale gestita
esclusivamente dall'AIMA; eliminazione già determinata dall'art. 3,
commi da 4 a 5-bis del decreto-legge n. 552/1996 (e dall'art. 2,
comma 173, della legge n. 668/1992) ed oggi ribadita e sviluppata dai
già considerati commi da 15 a 21 dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997. Infatti, con tali disposizioni legislative, viene impedito
alla provincia autonoma ricorrente, e per essa alla suddetta
commissione provinciale di controllo, di gestire l'assegnazione delle
quote latte della riserva provinciale, secondo quanto stabilito dalle
norme sopra indicate, con corrispondente lesione delle competenze
della provincia ricorrente in materia di agricoltura e di gestione e
controllo delle quote latte (nonchè di quelle, come si è visto
connesse, in materia di masi chiusi). Si sottolinea ancora, in
particolare, che (come già la riassegnazione di quote di cui ai
commi 4-5-bis dell'art. 3 del decreto-legge n. 552/1996) anche quella
di cui ai commi 17 e segg. dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997
oggi impugnato è effettuata dall'AIMA anzichè dalla suddetta
commissione provinciale, ed in base a criteri stabiliti
unilateralmente dallo Stato, diversi da quelli già stabiliti ed
applicati dalla provincia con la citata delibera della Giunta n. 6281
del 24 ottobre 1994.
Più in generale, la complessiva disciplina risultante dalle
disposizioni legislative già impugnate con i tre precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi quella del decreto-legge
n. 11/1997, ha comportato la eliminazione della compensazione locale
e della riserva provinciale, e la pratica eliminazione dei compiti
sino ad oggi svolti dalla suddetta commissione provinciale. Una
fondamentale risorsa dell'economia locale è stata sottratta alla
gestione della provincia ed assorbita nella compensazione e nella
riserva nazionali gestite dall'AIMA. La compensazione e la riserva
provinciale - essenziali in particolare per l'economia dei masi
chiusi, e che permettono di riequilibrare con risorse locali le
esigenze locali - sono state assorbite nella compensazione e nella
riserva nazionali per favorire eventualmente chi non ha rispettato la
propria quota provoncando le multe comunitarie.
Il meccanismo centralistico stabilito dalla disciplina legislativa
già precedentemente impugnata, ed oggi ribadita ed integrata da
quella del decreto-legge n. 11/1997, con la compensazione nazionale
avvantaggia chi non ha rispettato la quota assegnata ed ha provocato
le multe comunitarie; ed inoltre impedisce la assegnazione di quote
della riserva provinciale, sulla base delle graduatorie stabilite
dalla provincia in base ai criteri già da essa prefissati.
5.3. - La radicale eliminazione del livello locale nella gestione
delle quote di produzione e nella compensazione - già operata dalle
disposizioni legislative che sono oggetto dei precedenti ricorsi
della provincia autonoma di Bolzano, ed oggi ribadita e sviluppata
dal comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997 - risulta poi
incostituzionale anche sotto un ulteriore profilo (già evidenziato -
nel ricorso n. 9/1997 - in relazione alla disciplina legislativa di
base contenuta nel comma 167 dell'art. 2 della legge n. 662/1996).
Anche il comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n. 11/1997, oggi
impugnato, non prevede neppure che l'AIMA, nel provvedere alle
eventuali rettifiche degli elenchi dei produttori, e poi ai
conseguenti conguagli in sede di compensazione nazionale, debba
richiedere un parere alle regioni e provincie autonome interessate.
Come già si è detto nei precedenti ricorsi (specie in relazione
alle disposizioni dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n.
552/1996: ricorso n. 11/1997), questa lacuna è particolarmente grave
perchè, soprattutto una volta eliminato il livello della
compensazione locale, il principio di leale cooperazione - secondo
quanto già affermato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n.
520/1995 - impone che nella procedura di compensazione nazionale
l'AIMA agisca in collaborazione con le regioni e provincie autonome.
Specie alla stregua della giurisprudenza ora richiamata, non può
esservi dubbio che nel procedimento di correzioni degli elenchi, di
conguaglio e di compensazione nazionale disciplinato dall'art. 1,
comma 35, del decreto-legge n. 11/1997, avrebbero dovuto essere
previste se non una intesa con la provincia (stante il carattere
primario delle competenze provinciali) in ordine ai provvedimenti
dell'AIMA, almeno una richiesta di parere della provincia ricorrente.
Ma tale parere non è previsto dal comma 35 dell'art. 1 oggi (come
già non era previsto dai commi 166 e segg. dell'art. 2 della legge
n. 662/1996) che pertanto è per ciò stesso incostituzionale, anche
per violazione del principio di leale cooperazione (in relazione agli
artt. 8, n. 8 e n. 21, e 16 Statuto Trentino-Alto Adige, nonchè agli
artt. 5 e 116 della Costituzione).
La negazione alla provincia anche della forma più "tenue" di
collaborazione, quale è il parere obbligatorio, le preclude
qualsiasi potere di partecipazione, di verifica e di controllo in
ordine alla adozione dei provvedimenti ed allo svolgimento delle
procedure previste dal comma 35 dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997. Le impedisce qualsiasi possibilità di pronunciarsi sul modo
in cui l'AIMA dà seguito alle risultanze dei lavori della
commissione di cui ai commi 28 e 29. Il che risulta tanto più grave
per il fatto che in quella commissione non è presente nessuna
rappresentanza delle regioni e provincie autonome (pur dovendo essa
indagare su materie di competenza regionale e delle provincie
autonome), nè è stato prevista dalla legge alcuna forma di raccordo
esterno fra la commissione e le regioni e provincie autonome.
6. - Violazione, da parte dei commi 1, 3-7, 9-11, 12-15, 17-21,
dell'art. 1 del decreto-legge impugnato, delle competenze provinciali
di cui alle norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già
indicate, e della disciplina comunitaria che favorisce l'agricoltura
di montagna (spec. direttiva CEE n. 75/268 del Consiglio del 28
aprile 1975).
Una caratteristica evidente della disciplina contenuta nel
decreto-legge n. 11/1997 è che essa praticamente ignora le zone di
montagna. In ciò esso si distacca assai sensibilmente dalla
precedente disciplina legislativa vigente in materia che, in vario
modo, quelle zone considerava e favoriva: per es. art. 10, commi 2,
10 ed 11, legge n. 468/1992; art. 2, comma 1, d.-l. 23 dicembre
1994, n. 727 (convertito in legge 24 febbraio 1995, n. 46, artt. 17 e
26 d.P.R. n. 569/1993; artt. 4, 6 e 7 d.m. 27 dicembre 1994, n.
762).
Coma già si è visto, invece, il decreto-legge n. 11/1997 ha
voluto favorire le zone di pianura (in particolare i produttori della
pianura padana). Come infatti si è detto in precedenza, è solo a
favore dei produttori di queste zone, che sono poi soprattutto quelli
che hanno prodotto al di sopra delle quote assegnate provocando le
multe comunitarie, che si indirizzano le varie provvidenze previste:
finanziamenti e premi, di cui ai commi 1, 4 e 12 dell'art. 1
impugnato. Di tali provvidenze non beneficiano, invece, i produttori
delle zone che non abbiano "alta vocazione produttiva", come sono
appunto le zone di montagna.
Tale circostanza è particolarmente grave per le aziende
produttrici della provincia di Bolzano, dato che esse operano
prevalentemente in zone di montagna. Infatti, circa 720.000 ettari
del territorio provinciale (cioè la quasi totalità del territorio
della provincia autonoma di Bolzano, che è complessivamente di
740.000 ettari) sono stati qualificati come "zone di montagna
svantaggiate", ai sensi della disciplina comunitaria, con decisione
del Consiglio CEE, adottato ai sensi dell'art. 2 della direttiva CEE
n. 75/268, e della successiva direttiva 75/273 del Consiglio, del 28
aprile 1975. La mancata considerazione delle zone di montagna da
parte della disciplina legislativa impugnata, ed anzi il scrificio
delle medesime a favore delle zone di pianura costituisce, dunque,
una grave lesione degli interessi dei produttori della provincia di
Bolzano, ma al tempo stesso anche delle competenze provinciali. E non
si tratta soltanto delle competenze in materia di agricoltura e
patrimonio zootecnico, ma si tratta anche delle competenze in materia
di minime unità culturali e di masi chiusi.
Già la eliminazione della compensazione locale e della riserva di
quote provinciali costituisce un grave danno per l'economia agricola
di montagna ed in particolare per l'economia dei masi chiusi. Infatti
nelle zone di montagna della provincia di Bolzano la quota di latte
assegnata alle piccole aziende zootecniche a conduzione familiare, ed
ai masi chiusi, costituisce una essenziale risorsa finanziaria. Il
trasferimento della compensazione e della riserva dal livello
provinciale al livello nazionale, l'affidamento della loro gestione
in esclusivo all'AIMA hanno grandemente ridotto la garanzia del
mantenimeno delle quote nella provincia, in tal modo pregiudicando le
prospettive di reddito e la gestione economica dei masi chiusi: cioè
mettendo in crisi un istituto che costituisce un prezioso patrimonio
socio-economico e culturale della provincia autonoma di Bolzano.
A tutto questo si aggiunge oggi anche l'ulteriore danno costituito
dal fatto che le "zone di montagna" non trovano alcuna considerazione
nella disciplina del decreto-legge n. 11/1997, che destina le sue
provvidenze alle imprese di altre zone (e per di più, così facendo,
depaupera i fondi ed i finanziamenti di progetti dei quali avrebbero
invece potuto beneficiare anche i produttori della provincia
ricorrente: cfr. supra, p. 3.2).
Per questo aspetto le disposizioni del decreto-legge n. 11/1997
impugnate sono incostituzionali anche perchè in contrasto con la
disciplina comunitaria che, viceversa, impone al legislatore italiano
di favorire, o - quanto meno - di non sfavorire, come invece fa la
disciplina in questione, l'economia delle "zone agricole
svantaggiate" ed in particolare delle "zone di montagna". Tale, in
particolare, è la disciplina stabilita dalla già citata direttiva
CEE n. 75/268 del Consiglio del 28 aprile 1975, che appunto detta
norme a tutela della "agricoltura di montagna e di talune zone
svantaggiate" (direttiva già ben nota a codesta ecc.ma Corte:
sentenza n. 520/1995).
Osserviamo da ultimo che la dedotta violazione della disciplina
comunitaria - e con essa delle competenze spettanti in materia alla
provincia autonoma ricorrente - non può certo ritenersi superata per
il fatto che in sede di conversione del decreto-legge n. 11/1997, la
disciplina della assegnazione di quote ai (soli) giovani produttori
originariamente contenuta nell'art. 5, comma 1, del decreto-legge sia
stata emendata, come oggi risulta dal corrispondente comma 17
dell'art. 1, aggiungendo ai giovani produttori anche i produttori
titolari di una quota non superiore a 100.000 kg. nelle zone di
montagna. A prescindere, infatti, da ogni valutazione circa
l'esiguità della quota, si tratta comunque di una correzione che
riguarda soltanto uno (e non dei più rilevanti) dei diversi
interventi previsti dalla disciplina legislativa in questione: in
particolare non riguarda minimamente le provvidenze di carattere
economico (di cui ai commi 1, 9 e 13) che sono e restano precluse ai
produttori delle zone di montagna.
7. - Violazione, da parte dei commi 28, 29 e 30 dell'art. 1 del
decreto-legge impugnato, delle competenze provinciali di cui alle
norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già indicate (in
particolare art. 4, comma 1, decreto legislativo n. 266/1992, ed art.
107 Statuto Trentino-Alto Adige). Violazione del principio di leale
cooperazione.
7.1. - Come già si è detto, il decreto-legge impugnato
istituisce, al comma 28, una "commissione governativa di indagine in
materia di quote latte", che ha il compito di accertare la
sussistenza di eventuali irregolarità nella gestione delle quote da
parte di soggetti pubblici e privati, nonchè di eventuali
irregolarità nella commercializzazione del latte da parte dei
produttori o nella relativa utilizzazione da parte degli acquirenti
di cui al regolamento CEE n. 3950/1992, anche in relazione
all'effettiva produzione nazionale, e l'efficienza dei controlli
svolti dalle amministrazioni competenti.
Tale commissione - come pure si è già detto - in base al comma 29
non ricomprende nessun rappresentante delle regioni e provincie
autonome; nè con questi ultimi enti si prevede che essa debba in
qualche modo collaborare o comunicare. Il comma 30 attribuisce alla
commissione il potere di accedere a tutti gli uffici pubblici e alla
documentazione delle aziende.
Orbene posto che la commissione in questione deve dunque svolgere
indagini ed accertamenti di tipo amministrativo in ordine alle
attività svolte da soggetti pubblici e privati in una materia che
indubbiamente di competenza provinciale - come del resto oggi
inequivocabilmente conferma (almeno in via di principio) l'art. 01
dello stesso decreto-legge n. 11/1997 - ne discende per ciò stesso
la incostituzionalità delle disposizioni legislative impugnate.
Esse, infatti, specialmente i commi 28 e 30, sono in palese ed
insuperabile contrasto con quanto in particolare è stato stabilito
dal già citato art. 4, comma 1 , del decreto legislativo n. 266/1992
(contenente norme d'attuazione ex art. 107 dello Statuto speciale
Trentino-Alto Adige, non derogabili dal legislatore ordinario),
secondo cui nelle materie di competenza delle provincie autonome la
legge non può attribuirsi agli organi statali (quale è appunto la
commissione governativa in questione) nessuna funzione
amministrativa, "comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione".
7.2. - In subordine, le disposizioni impugnate relative alla
commissione governativa di indagine sono incostituzionali perchè
hanno violato il principio di leale cooperazione. Posto che la
commissione indaga su materie e su soggetti che sono (quantomeno)
anche di competenza provinciale, di ciò avrebbe dovuto tenere conto
il legislatore: innanzi tutto nella disciplina della sua
composizione, inserendo in essa anche una rappresentanza della
provincia autonoma ricorrente; e comunque almeno nella disciplina del
suo funzionamento, prevedendo momenti di raccordo e forme di
collaborazione della commissione con i competenti organi della
provincia ricorrente (così come delle regioni).
8. - Violazione, da arte del comma 39 dell'art. 1 del decreto-legge
imugnato, delle cometenze provinciali di cui alle norme
costituzionali, statutarie e d'attuazione già citate (nonchè
dell'art. 8, n. 1, Statuto Trentino-Alto Adige). Violazione del
principio di leale cooperazione; nonchè dell'art. 97 della
Costituzione. I commi da 36 a 39 dell'art. 1 del decreto-legge n.
11/1997 disciplina no l'anagrafe del bestiame ed il relativo sistema
informativo, anche in attuazione della direttiva CEE n. 92/102 (in
argomento si ricorda che ancor prima che lo Stato desse attuazione a
tale direttiva con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317, la. provincia
utonoma di Bolzano vi aveva già provveduto con l'approvazione della
legge provinciale 27 aprile 1995, n. 9, recante "Istituzione
dell'anagrafe provinciale del bestiame e delle aziende di
allevamento", come del resto dà atto il comma 38 dell'art. 1 del
decreto-legge n. 11/1997 in questione). I commi 36 e 37
dell'articolo stabiliscono che il sistema informativo nazionale è
basato su di una banca dati articolata in tre livelli: locale,
regionale e nazionale collegati in rete. Il comma 38 stabilisce la
interconnessione con il sistema informativo nazionale anche della
già istituita ed operante anagrafe del bestiame della provincia
autonoma di Bolzano. Infine, il comma 39 (che maggiormente rileva ai
fini del presente ricorso), dopo avere stabilito che il Ministero
delle risorse agricole, l'AIMA, le regioni e le provincie autonome
sono interconnessi attraverso i propri sistemi informativi alla banca
dati di cui al comma 36, ai fini dell'espletamento delle funzioni di
relativa competenza; aggiunge poi che "le altre amministrazioni dello
Stato e gli altri soggetti interessati possono accedere alla banca
dati suddetta secondo modalità da stabilire con decreto del Ministro
della sanità, di concerto con il Ministro delle risorse agricole,
alimentari e forestali". Ciò significa, dunque, che qualsiasi
soggetto, pubblico o privato, purchè genericamente "interessato",
secondo tale disposizione impugnata può accedere anche ai dati della
anagrafe della provincia autonoma di Bolzano, nei modi e nella misura
stabiliti esclusivamente dallo Stato (Ministri della sanità e delle
risorse agricole). Una siffatta disciplina è palesemente lesiva
delle competenze della provincia autonoma ricorrente: non solo di
quelle già più volte richiamate (art. 8, n. 8 e n. 21 St.), ma
questa volta anche di quelle relative alla organizzazione dei propri
uffici (artt. 8, n. 1, e 16 St. Trentino-Alto Adige). Non può certo
essere la legge statale, e tanto meno possono esserlo i Ministri
della sanità e delle risorse agricole, a disporre in ordine
all'accesso di terzi agli archivi e banche dati degli uffici della
provincia. Ciò appare anche lesivo del principio di buon andamento
dell'amministrazione ex art. 97 della Costituzione. In via
subordinata si deduce comunque la violazione del principio di leale
cooperazione: la disposizione legislativa in questione avrebbe almeno
dovuto stabilire che le modalità di accesso ai dati della anagrafe
provinciale fossero stabilite d'intesa fra lo Stato e la provincia
autonoma. Ma così non è stato.
9. - Violazione, da parte delle impugnate disposizioni del
decreto-legge impugnato n. 11/1997, e dell'art. 1, comma 1, della
legge di conversione n. 81/1997, delle competenze provinciali di cui
alle norme costituzionali, statutarie e d'attuazione già citate.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
9.1. - Il decreto-legge n. 11/1997 è incostituzionale perchè
adottato in mancanza dei necessari presupposti di straordinaria
necessità ed urgenza prescritti dall'art. 77 Costituzione. La
disciplina in esso contenuta è in gran parte incostituzionale e
lesiva delle competenze della provincia ricorrente, per i motivi già
illustrati; ma, per di più, per la sua adozione non sussistevano
neppure motivi di necessità ed urgenza "straordinari". Non si
contesta che per una parte della disciplina stabilita dal
decreto-legge vi fosse la necessità e l'urgenza di provvedere:
poichè questa era determinata dalla protesta dei produttori. Ma - a
prescindere da ogni valutazione, estranea a questa sede, circa il
modo in cui il Governo ha ritenuto di fronteggiare la protesta - è
certo che sotto questo aspetto l'urgenza era stata "autoprodotta"
dallo stesso Governo: sia perchè essa proveniva dalla inadeguatezza
ed inefficienza della gestione dell'AIMA (ormai ufficialmente
testimoniata dai risultati della stessa commissione governativa di
inchiesta di cui al comma 28, i cui risultati sono stati resi noti
proprio in questi giorni: ampiamente riportati su "Il Sole-24 Ore"
del 29 aprile 1997, p. 13), sia perchè era stata provocata ed
accresciuta dalla catena di decreti-legge susseguitisi in materia
fino al dicembre del 1996, impugnati anche dalla provincia ricorrente
assieme ad altre regioni, con ricorsi tuttora pendenti. Ciò che,
comunque, certamente mancava al decreto-legge impugnato è il pur
prescritto carattere di "straordinarieta'" dei presupposti di
necessità ed urgenza. Quale straordinarietà si può mai predicare a
proposito di una situazione che ha trovato la sua disciplina in
catene di decreti reiterati (e sempre lesivi delle competenze
regionali e provinciali)? Come giustamente già altri ha osservato
(la difesa della regione Veneto nel ricorso già proposto contro il
decreto-legge n. 11/197 non ancora convertito), la presenza o
l'assenza della straordinaietà deve essere valutata - e se del caso
censurata - in relazione ad ogni singolo decreto-legge: e non vi è
dubbio che nel caso del decreto-legge n. 11/197 qui impugnato la
straordinarietà non esiste, essendo esso solo l'ultimo tassello di
un mosaico di atti legislativi (decreti-legge non convertiti e
reiterati, decreti-legge convertiti, leggi di sanatoria) che
costituiscono nel loro complesso una peculiare "politica" del Governo
che ha fatto del decreto-legge il suo strumento normativo d'elezione:
strumento ormai "normale", anzichè "straordinario". Il che,
appunto, la Costituzione non consente. La violazione dei precetti
costituzionali che prescrivono la presenza di circostanze di
"straordinaria necessità ed urgenza" è comprovata dal fatto che il
decreto-legge n. 11/1997 - in contrasto con quanto espressamente
stabilito dall'art. 15, comma 3, della legge n. 400/1988 (attuativa
dei principi dell'art. 77 della Costituzione), contiene numerosissime
disposizioni di contenuto fra loro non sempre omogeneo e neppure
corrispondente al titolo del decreto-legge, e che comunque non
trovano specifico sostegno nelle ragioni di straordinaria necessità
ed urgenza enunciate nel preambolo del decreto-legge: tali, per
esempio, quelle originariamente racchiuse negli artt. 6 ed 8 del
decreto-legge n. 117 (poi commi 22 e segg., e 36 e segg. dell'art. 1
del decreto-legge convertito). Ma, soprattutto, la violazione dei
precetti costituzionali è palese per il fatto che diverse
disposizioni del decreto-legge non sono di immediata applicazione:
tali, per esempio, le disposizioni relative alla assegnazione di
quote ai giovani produttori (art. 5 del decreto-legge, e poi commi 17
e segg. dell'art. 1 del decreto-legge convertito), ed ancora quelle
relative all'anagrafe del bestiame (art. 8 del decreto-legge, e poi
commi 36 e segg. del decreto-legge convertito). Non vi è dubbio,
infatti che l'art. 77 impone che tutte le disposizioni del
decreto-legge - trovando esse il loro necessario presupposto in una
situazione di straordinaria necessità ed urgenza - siano tutte di
immediata applicazione. La norma dell'art. 15, comma 3, della legge
n. 400/1988, che oggi espressamente richiede che tutte le norme del
decreto-legge abbiano immediata applicazione, è meramente
dichiarativa di un vincolo e di un limite che è già implicito
nell'art. 77 della Costituzione. Il decreto-legge impugnato manca
dunque di quei presupposti costituzio nali la cui carenza - secondo
la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
(sentenze nn. 29 e 165 del 1995) - è censurabile nel giudizio di
costituzionalità.
9.2. - In relazione alle censure dedotte in precedenza si osserva
che esse non possono ritenersi precluse o superate dalla intervenuta
conversione del decreto-legge n. 11/1977 ad opera della successiva
legge n. 81/1997. Vero è piuttosto, che quei vizi di
costituzionalità del decreto-legge si trasferiscono sulla (o
comunque inficiano la validità della) stessa legge di conversione.
In particolare, proprio per quanto riguarda il vizio relativo alla
mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza,
codesta stessa ecc.ma Corte, nella citata sentenza n. 29/1995, ha
già affermato che la evidente mancanza di quei presupposti
"configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa". Nel caso qui in questione, ne deriva dunque la
incostituzionalità (e sindacabilita') sia del decreto-legge n.
11/1997, sia della stessa legge di conversione n. 81/1997, sotto il
profilo dinanzi illustrato della mancanza dei presupposti di
necessità ed urgenza. Osserviamo ancora che non sembra costituire
un argomento contrario alla tesi qui sostenuta l'obiter dictum
contenuto nella sentenza di codesta ecc.ma Corte n. 360/1996 (dove si
accenna alla possibile sanatoria a seguito della conversione del
vizio originario del decreto-legge incostituzionalmente reiterato),
sul cui reale significato e valore - per esigenze di tempo e di
spazio - ci si riserva di ritornare in una successiva memoria.
Rileviamo però sin d'ora che la presente questione è diversa,
rispetto a quella decisa con la sentenza n. 360/1996, riguardando
non già il problema della reiterazione, ma quello, a monte, della
sussistenza degli stessi presupposti di straordinaria necessità ed
urgenza. Un ultimo punto si deve però qui almeno accennare: il
fatto cioè che la legge di conversione n. 81/1997 ha in realtà
modificato e sostituito tutta la disciplina che era stata stabilita
dal decreto n. 11/1997. Infatti, come risulta dall'allegato alla
legge di conversione, questa ha aggiunto l'art. 01, ed ha
integralmente sosituito la disciplina contenuta negli originari
articoli da 1 ad 11 del decreto-legge con quella dell'art. 1. È
rimasto intatto solo l'art. 12 del decreto-legge, contenente la
formula di entrata in vigore| Tale circostanza ci sembra rilevante in
questa sede sotto due profili. In primo luogo perchè avvalora
quanto in precedenza sostenuto circa la mancanza dei presupposti di
straordinarià necessità ed urgenza a fondamento della disciplina
del decreto-legge. In secondo luogo perchè tale circostanza ci
sembra rendere ancora meno plausibile l'ipotesi di una sanatoria del
vizio di costituzionalità del decreto-legge ad opera della legge di
conversione. Per il periodo di efficacia che intercorre fra la
entrata in vigore del decreto-legge n. 11/1997 e la entrata in vigore
della legge n. 81/1997 continua ancora oggi ad essere in vigore la
disciplina originariamente stabilita dal decreto-legge convertito
(ancorchè radicalmente mutata dalla legge di conversione). La nuova
disciplina sostitutiva, conseguente all'approvazione del "maxi
emendamento", ha efficacia solo pro futuro, dalla entrata in vigore
della legge di conversione. E quindi per quanto riguarda le
disposizioni originariamente stabilite dal decreto-legge convertito,
tuttora efficaci, non sembra che possa in alcun modo operare una
sanatoria ad opera della legge di conversione che le ha sostituite
non retroattivamente. Ma anche su ciò ci si riserva di ritornare in
una successiva memoria.
9.3. - È palese, ma per scrupolo difensivo si ritiene opportuno
sottolinearlo, che tutte le censure relative alla violazione
dell'art. 77 della Costituzione vengono qui dedotte dalla provincia
ricorrente come mezzo al fine per censurare la violazione delle
proprie competenze. Infatti, e anche attraverso la violazione
dell'art. 77 della Costituzione che tale lesione si è verificata:
perchè il Governo, male esercitando i suoi poteri di decretazione di
urgenza (e poi lo stesso Parlamento in sede di conversione), ha
illegittimamente limitato (ed in certi casi cancellato), come si è
ampiamente visto in precedenza, i poteri di governo, di
programmazione e di controllo della produzione lattiera che pure
rientrano nelle competenze esclusive della provincia ricorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso,
dichiarare incostituzionali in parte qua le impugnate disposizioni
del d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11, nonchè, per quanto occorra,
l'art. 1, comma 1, della legge di conversione 28 marzo 1997, n. 81.
Roma, addì 30 aprile 1997
Prof. avv. Sergio Panunzio
97C0474