1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 178 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 aprile 2015
Ordinanza dell'8 aprile 2015 della Corte d'appello di Firenze nel procedimento civile promosso da Vigni Antonio contro CONSOB. Sanzioni amministrative - Sanzioni amministrative emesse dalla CONSOB nei confronti del Direttore Generale e di altri esponenti del Monte dei Paschi di Siena - Prevista opposizione alla Corte d'appello in camera di consiglio - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195, comma 7. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (15C00262) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-2015)

CORTE DI APPELLO DI FIRENZE

La Corte composta da:
Mascagni dott. Pietro Presidente;
Dinisi dott. Nicola A. Consigliere;
Fontanella dott. M. Iole Consigliere rel.;
ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 322/2014 R.G. V.G. promossa da Vigni Antonio, rappresentato e
difeso dagli Avv. Anelli Alberto e Sagramoso Giovanni Alessandro del
foro di Milano, opponente;
Contro CONSOB, domiciliata presso lo studio dell'Avv. Vannini
Andrea, rappresenta e difesa dagli Avv. Vampa Rocco, Providenti
Salvatore, Ermetes Maria Letizia, opposto, con intervento del P.G.
La Corte letti gli atti del procedimento, osserva quanto segue:
la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (di ora
in avanti Consob) con delibera n. 18856 in data 9 aprile 2014 ha
applicato a Vigni Antonio, (unitamente ad altri esponenti della Banca
Monte dei Paschi di Siena variamente sanzionati - obbligata in solido
la Banca Monte dei Paschi di Siena s.p.a.) la sanzione pecuniaria
amministrativa complessiva di € 155.000,00 quale soggetto posto al
vertice della struttura operativa con la qualifica di Direttore
Generale, in relazione alle seguenti violazioni:
irregolarità relative alla disciplina dei conflitti di interesse, ex
art. 21, comma 1-bis lettera a) del TUF e artt. 23 e 25 del
Regolamento Congiunto durante il periodo dal 1° settembre 2010 al 30
ottobre 2012;
irregolarità relative alla valutazione della adeguatezza delle
operazioni, ex art. 21, c. 1 lett. d) TUF e art. 15 Regolamento
Congiunto durante il periodo dal 1° settembre 2010 al 30 ottobre
2012;
irregolarità relative alle modalità di pricing dei prodotti emessi
dal Gruppo, ex art. 21, c. 1, lettera a) e d) TUF e art. 15
Regolamento Congiunto durante il periodo dal 1° settembre 2010;
trasmissione alla CONSOB di informazioni incomplete ed inveritiere in
relazione a taluni profili dell'operazione Casaforte
avverso tale delibera Vigni Antonio ha proposto opposizione a
questa Corte, ex art. 195 comma 4 del D.lgs. 58/98 deducendo:
1) violazione del principio del ne bis in idem, avendo la
Consob promosso contemporaneamente due distinti procedimenti
sanzionatori traenti origine dai medesimi fatti a conclusione di
un'unica ispezione i cui esiti sono compendiati nell'unica relazione
ispettiva;
2) violazione del diritto di difesa e del contraddittorio,
stante la illegittimità del procedimento sanzionatorio alla luce dei
principi sanciti dalla CEDU nella sentenza 4 marzo 2014;
3) difetto e travisamento di presupposti di fatto su cui si
basa l'accertamento e manifesta illogicità e contraddittorietà del
provvedimento sanzionatorio impugnato, avuto riguardo alle
responsabilità e competenze del Direttore Generale nella struttura
aziendale di MPS;
4) violazione dell'art. 3 legge 689/1981 in materia di
responsabilità personale per dolo o colpa;
5) non riconducibilità dei comportamenti contestati al
ricorrente nella qualità di direttore generale;
6) erronea applicazione dei parametri circa la misura delle
sanzioni in relazione alla gravità obiettiva delle violazioni ed
alle circostanze soggettive;
Consob si è costituita in giudizio, ha resistito all'opposizione
e ne ha chiesto il rigetto;
la causa è stata chiamata all'udienza camerale del 28 novembre
2014;
in limine Consob ha chiesto la trattazione in udienza pubblica,
l'opponente si è dichiarata remissiva, la Corte ha disposto la
prosecuzione della trattazione in camera di consiglio ed all'esito ha
riservato la decisione;
ciò posto, ed in relazione alla modalità di trattazione del
procedimento in camera di consiglio prevista dall'art. 195 c. 7
T.U.F. deve rilevarsi d'ufficio la questione della legittimità
costituzionale della anzidetta norma processuale in relazione
all'art. 117, c. 1 Cost. che prescrive che la potestà legislativa è
esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, con specifico
riferimento all'art. 6 § 1 della Convenzione EDU inerente il diritto
alla pubblicità del giudizio;
la problematica deve essere esaminata partendo dalla premessa,
affermata dalla giurisprudenza EDU, che tutte le misure di carattere
punitivo afflittivo (ivi comprese evidentemente quelle che
ordinamento interno qualifica come sanzioni amministrative) devono
essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in
senso stretto;
nella sentenza n. 18640 del 4 marzo 2014, resa in un caso in cui
si discuteva di sanzioni per illeciti ex art. 187-ter TUF, si è
affermato che se non è incompatibile con la Convenzione EDU affidare
la repressione di violazioni ad una autorità amministrativa quale è
la Consob perchè a prescindere da carenze di contraddittorio che
possano essersi verificate in alcune fasi del procedimento il diritto
di difesa viene assicurato dalla possibilità di ricorrere ad un
giudice dotato di giurisdizione piena quale è la Corte d'appello
(ciò in quanto: 1 - non era contrario alla Convenzione che le
sanzioni, giusta la normativa interna, fossero inflitte da
un'autorità amministrativa quale è la Consob; 2 - occorreva che i
soggetti destinatari passivi dei provvedimenti sanzionatori potessero
impugnarli dinanzi ad un tribunale in grado di dare una decisione nel
rispetto dell'art. 6 della Convenzione; 3 - ciò era avvenuto nella
fattispecie in quanto gli interessati si erano avvalsi della
possibilità di impugnare le sanzioni inflitte dinanzi alla Corte
d'appello di Torino), deve tuttavia escludersi la legittimità della
trattazione in camera di consiglio;
secondo la Corte EDU, infatti, la violazione dell'anzidetto art.
6 sussiste in relazione alle modalità di svolgimento del giudizio di
opposizione dinanzi alla Corte di appello, "organo dotato di piena
giurisdizione", in riferimento alla assenza di udienza pubblica: "...
161. Alla luce di quanto esposto, la Corte ritiene che, anche se il
procedimento dinanzi alla CONSOB non ha soddisfatto le esigenze di
equità e di imparzialità oggettiva dell'articolo 6 della
Convenzione, i ricorrenti hanno beneficiato del successivo controllo
da parte di un organo indipendente e imparziale dotato di piena
giurisdizione, in questo caso la corte d'appello di Torino. Tuttavia,
quest'ultima non ha tenuto un'udienza pubblica, fatto che, nel caso
di specie, ha costituito una violazione dell'articolo 6 § 1 della
Convenzione.");
deve rilevarsi che la giurisprudenza della Corte EDU in ordine
alla imprescindibilità della udienza pubblica agli effetti del
rispetto dell'art. 6 § 1 della Convenzione non esprime un principio
assoluto valido per tutti i casi; ad es. nella sentenza in data 23
novembre 2006 nel caso Jussila contro Finlandia la Corte EDU dopo
aver ribadito che tenere un'udienza pubblica è un principio
fondamentale posto dall'art. 6 della Convenzione e che tale principio
è di particolare importanza nella materia penale, ha osservato che
"... l'obbligo di tenere un'udienza pubblica non è assoluto.
L'articolo 6 non esige necessariamente di tenere udienza in tutti i
procedimenti. Ciò vale, in particolare, per i casi che non sollevano
questione di credibilità o che non scatenano controversia sui fatti
che necessitano di una udienza e per i quali i tribunali possono
pronunciarsi in modo equo e ragionevole sulla base delle conclusioni
presentate dalle parti e di altri elementi. Inoltre, la Corte ha
riconosciuto che le autorità nazionali possono tener conto dei
problemi di efficienza ed economicità, ritenendo, per esempio, che
l'organizzazione sistematica di dibattiti possa costituire un
ostacolo alla particolare diligenza richiesta in materia di sicurezza
sociale ed, in definitiva, impedire il rispetto di un termine
ragionevole ai sensi dell'articolo 6 § 1 ..."; ancora in tale
sentenza è stato osservato che "... in un procedimento di prima ed
ultima istanza, l'udienza deve essere tenuta, salvo circostanze
eccezionali che giustifichino di farne a meno ... l'esistenza di tali
circostanze dipende in gran parte dalla natura dei problemi di cui i
tribunali sono investiti, e non dalla frequenza dei casi in cui si
presentano ...";
risulta dunque decisivo, ai fini della valutazione circa la
legittimità della trattazione camerale, l'individuazione della
natura della sanzione inflitta all'opponente Caltagirone, che
l'ordinamento interno qualifica formalmente come sanzione
amministrativa, qualificazione che deve essere compiuta alla luce dei
criteri, da ritenersi vincolanti, forniti dalla Corte EDU;
orbene, considerata la particolare gravità afflittiva della
sanzione pecuniaria prevista dall'art. 190 del D.lgs. 58/98 per le
violazioni dell'art. 21 dello stesso D.lgs. contestate all'opponente
Caltagirone in un importo da € 2.500,00 ad € 250.000,00 (al riguardo
occorre precisare che deve aversi riguardo, agli effetti che qui
interessano, alla sanzione edittale e non a quella in concreto
irrogata in quanto, ovviamente, l'individuazione della natura della
sanzione prescinde dalle circostanze che ne determinano la
modulazione fra il minimo ed il massimo), non può dubitarsi che si
tratti di sanzione lato sensu penale; convince ulteriormente della
anzidetta natura l'esclusione, disposta dall'art. 190 del D.lgs.
58/98 dell'applicabilità dell'art. 16 legge 689/81 (pagamento in
misura ridotta) e, soprattutto, il regime pubblicitario proprio delle
sanzioni Consob; al riguardo occorre ricordare che giusta l'art. 195
comma 3 del D.lgs. 58/98 "Il provvedimento di applicazione delle
sanzioni è pubblicato per estratto nel Bollettino della Banca
d'Italia o della CONSOB. La Banca d'Italia o la CONSOB, tenuto conto
della natura della violazione e degli interessi coinvolti, possono
stabilire modalità ulteriori per dare pubblicità al provvedimento,
ponendo le relative spese a carico dell'autore della violazione,
ovvero escludere la pubblicità del provvedimento, quando la stessa
possa mettere gravemente a rischio i mercati finanziari o arrecare un
danno sproporzionato alle parti": la previsione di pubblicità (nel
caso in esame è stata confermata la pubblicità normalmente prevista
per estratto nel Bollettino della Consob), estensibile a forme
ulteriori (quali la pubblicità su quotidiani), evidenzia
ulteriormente il carattere afflittivo della sanzione, in ragione
delle ripercussioni negative sull'immagine del soggetto colpito dal
provvedimento sanzionatorio;
le considerazioni che precedono evidenziano una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 195 comma 7 del D.lgs. 58/98,
norma che potrebbe essere in contrasto con l'art. 117 Cost. in quanto
non conforme all'art. 6 della Convenzione;
la questione oltre ad essere non manifestamente infondata, è
rilevante in questo giudizio in quanto, accertata la natura lato
sensu penale della sanzione giusta i vincolanti criteri di
valutazione posti dalla Corte EDU, dovendo questa Corte d'appello
necessariamente seguire il rito camerale imposto dall'art. 195 comma
7 del D.lgs. 58/98 (senza che sia possibile una diversa
interpretazione, salvo una inammissibile disapplicazione della norma,
e senza che sia possibile introdurre il correttivo della pubblicità
dell'udienza che, di per sè, renderebbe non camerale il
procedimento), ed essendo il rito camerale, per definizione,
caratterizzato dalla assenza di una pubblica udienza, essendo il
giudizio di opposizione, secondo la giurisprudenza della Corte EDU
suscettibile di integrare, in presenza di determinate condizioni, il
sistema di garanzie che deve connotare il procedimento sanzionatorio,
ove un giudizio che si svolge con il rito camerale fosse al riguardo
inidoneo, la conclusione obbligata sarebbe eccepita illegittimità
del procedimento sanzionatorio e del provvedimento sanzionatorio che
lo conclude;
preme rilevare che il sospetto di non conformità a Costituzione
(art. 117 comma 1) investe l'art. 195 comma 7 del D.lgs. 58/98, e non
anche le norme del codice di rito che prevedono il rito camerale; la
Corte costituzionale in ordine a tale rito si è già espressa, ed
occorre segnatamente ricordare la sentenza 543/1989 con la quale è
stato affermato che secondo la costante giurisprudenza della Corte
stessa "... il procedimento camerale non è di per sè in contrasto
con il diritto di difesa, in quanto l'esercizio di quest'ultimo è
variamente configurabile dalla legge, in relazione alle peculiari
esigenze dei vari processi 'purchè ne vengano assicurati lo scopo e
la funzionè, cioè la garanzia del contraddittorio, in modo che sia
escluso ogni ostacolo a far valere le ragioni delle parti"; nella
stessa sentenza è stato osservato che "... L' adozione della
procedura camerale, anche nei casi in cui si è in presenza di
elementi di giurisdizione contenziosa, risponde dunque a criteri di
politica legislativa, inerenti alla valutazione che il legislatore
compie circa l'opportunità di adottare determinate forme processuali
in relazione alla natura degli interessi da regolare ed, in quanto
tale, sfugge quindi al sindacato di questa Corte nei limiti in cui,
ovviamente, non si risolve nella violazione di specifici precetti
costituzionali e non sia viziata da irragionevolezza (ordinanza n.
748 del 1988 e sentenza n. 142 del 1970)"; la Corte cost. nella detta
sentenza, non ha mancato di rilevare che il rito camerale non viola
il diritto di prova in quanto "... anche nel rito camerale in appello
è possibile acquisire ogni specie di prova precostituita e procedere
alla formazione di qualsiasi prova costituenda, purchè il relativo
modo di assunzione - comunque non formale nonchè atipico - risulti,
da un lato, sempre compatibile con la natura camerale del
procedimento, e, dall'altro, non violi il principio generale della
idoneità degli atti processuali al raggiungimento del loro scopo
...";
la questione però non è quella di stabilire se il rito camerale
assicuri sufficientemente la difesa od il contraddittorio, bensì
quella di stabilire se un'opposizione avanti ad un giudice dotato di
giurisdizione piena ma vincolato al rito camerale possa integrare
carenze del procedimento sanzionatorio Consob; una risposta negativa
al quesito porrebbe il detto art. 195 comma 7 del D.lgs. in contrasto
con art. 6 § 1 della Convenzione e, quindi, con l'art. 117 Cost.; il
dubbio al riguardo non è manifestamente infondato stante la
ricordata giurisprudenza della Corte EDU laddove ha segnalato la
particolare importanza dell'udienza pubblica quando si discute di
sanzioni penali; certo, come si è detto, il principio della
pubblicità dell'udienza non è stato espresso in termini assoluti, e
la necessità o meno di una pubblica udienza va ricostruita in
relazione alla natura della questione controversa, ma tale operazione
si risolve nel giudizio di conformità all'art. 117 comma 1 Cost.
della detta norma, conformità sulla quale questa Corte non può non
esprimere un dubbio sulla base della giurisprudenza della Corte EDU
(analoga questione, per altro, risulta sollevata recentemente dalla
Corte d'appello di Genova; con ordinanza 10 dicembre 2014 - 8 gennaio
2015).

P.Q.M.

La Corte, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 195 comma 7 del D.lgs. 24 febbraio 1998 n.
58 in relazione all'art. 117 comma 1 della Costituzione;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio;
ordina che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Pubblico Ministero, nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri;
dispone altresì che l'ordinanza venga comunicata anche ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Firenze in camera di consiglio il 15 gennaio
2015.

Il Presidente: Mascagni