1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1991- 10 marzo 1992
N. 145 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 marzo 1992) dalla Corte dei conti - sezione prima giurisdizionale, nel giudizio di responsabilita' amministrativa promosso dal procuratore generale della Corte dei conti nei confronti di De Boni Gemma ed altri. Responsabilita' patrimoniale - Azione di responsabilita' per danni erariali nei confronti di amministratori e di dipendenti dei comuni e delle province - Improponibilita' in caso di morte degli stessi nei confronti degli eredi - Ingiustificata disparita' di trattamento tra eredi degli amministratori e dipendenti dei comuni e delle province rispetto agli eredi di dipendenti e amministratori di enti pubblici, dello Stato e degli altri enti locali, nonche' rispetto a qualsiasi altro erede responsabile ex artt. 752 e 754 del c.c. - Violazione del diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti, nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 8 giugno 1990, n. 142, art. 58, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 26). (092C0322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-1992)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità promosso dal procuratore generale nei confronti di De
Boni Gemma, Rizzotti Francesca, Rizzotti Alberta, Rizzotti Maria,
nella loro qualità di eredi di Rizzotti Gino, rappresentati e difesi
dagli avv.ti Giuseppe Neri e Pier Vittorio Magnani; Trentin Augustina
(erede di Cavalli Domenico); Caroli Emilia, Chierici Patrizia,
Chierici Simonetta (eredi di Chierici Umberto), rappresentati e
difesi dagli avv.ti Domenico Matta e Ferdinando Burlando; di
Cuccodoro Elena, Carducci Luisa e Carducci Mario, eredi di Carducci
Carlo, questi due ultimi rappresentati e difesi dagli avv.ti Pier
Luigi Amerio e Guido Romanelli; Savioz Fabiano, rappresentato e
difeso dall'avv. Guido Romanelli; Molaioli Carlo, Maria Grazia e
Rosemarie, eredi di Molaioli Bruno; Ciaicovski Elisabetta (erede di
Ortensi Gilberto), rappresentata e difesa dall'avv. Franco Garcea;
Rinaldi Maria Pia e Rosanna, eredi di Rinaldi Giuseppe, rappresentati
e difesi dall'avv. Cesare Crosta; Fraschetti Fernanda, Alessandra,
Paolo, Fabio Massimo, Renzo, Ezio, Maria Rita e Andrea, eredi di
Fraschetti Aldo, tutti rappresentati, salvo quest'ultimo, dall'avv.
Maria Teresa Barbantini, nonchè di Sostero Annita (erede di Coletti
Dante);
Visto l'atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 11674 del
registro di segreteria, nonchè gli altri atti e documenti della
causa;
Udita, nella pubblica udienza del 29 gennaio 1991, la relazione
del consigliere dott. Vito Minerva, nonchè gli avv.ti Maria Teresa
Barbantini, Giuseppe Neri, Ferdinando Burlando, Guido Romanelli,
Franco Garcea, Cesare Crosta, ed il p.m. nella persona del v.p.g.
dott. Sergio Laserra.
RITENUTO IN FATTO E CONSIDERATO IN DIRITTO
Con atti di citazione in data 10 febbraio, 12 aprile e 23 maggio
1977, il procuratore generale conveniva in giudizio diversi
funzionari della Azienda nazionale autonoma delle strade, e loro
eredi, per sentirli condannare al pagamento della somma di L.
23.398.390, oltre gli interessi legali e le spese di giudizio, per il
danno subito dalla azienda stessa in conseguenza di un incidente
stradale accaduto il 13 giugno 1965, a seguito della condanna al
risarcimento dei danni in favore delle parti lese pronunciata dal
tribunale di Torino con sentenza del 16 novembre 1972, confermata
dalla Corte di appello il 16 marzo 1974.
Con decisione n. 13 del 14 dicembre 1977 - 10 febbraio 1978,
questa sezione assolveva dalla domanda da attrice Barile Rosaria,
D'Antonio Gerardo, Gabasio Cesare, Cantino Giovanni, Cereia Angelo,
Di Filippo Alessandro e Cordaro Gaetano.
Con separata ordinanza, emessa sotto la stessa data, questa
sezione disponeva la integrazione del contraddittorio con la chiamata
in causa del soprintendente alle antichità e belle arti della Valle
d'Aosta, Carducci Carlo, del soprintendente ai monumenti per il
Piemonte, Chierici Umberto, dell'assessore al turismo, antichità e
belle arti della regione autonoma della Valle d'Aosta, Savioz
Fabiano, nonchè dei direttori generali pro-tempore dell'ANAS e delle
antichità e belle arti.
Con atto di riassunzione e citazione del 18 aprile 1990, il
procuratore generale provvede a dare corso alla richiesta
integrazione del giudizio.
Tutto ciò premesso, la difesa degli eredi Carducci, convenuti in
giudizio con atto notificato il 28 giugno 1990, ossia successivamente
alla data di entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142, ha
chiesto l'applicazione del quarto comma dell'art. 58 della legge
stessa nei confronti degli impiegati civili dello Stato, e di
conseguenza una declaratoria di estinzione del giudizio, in quanto
proposto contro eredi di dipendenti statali, nel presupposto che non
sarebbe consentita una interpretazione che discriminasse tra eredi di
dipendenti e amministratori di enti locali ed eredi di dipendenti
dello Stato, determinando "disparità di trattamento
costituzionalmente illegittime"; in via subordinata, la difesa ha
sollevato eccezione di costituzionalità della norma per contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, in quanto non prevede l'esonero da
responsabilità anche per gli eredi degli impiegati civili dello
Stato, e, previa verifica di non manifesta infondatezza della
questione, ha chiesto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Da parte sua il pubblico ministero, nel corso della discussione
della causa, sostanzialmente aderendo alle tesi della difesa degli
eredi convenuti, ha chiesto l'applicazione della norma, in via di
interpretazione, anche nei confronti degli eredi dei dipendenti
statali, in conformità all'orientamento peraltro già assunto da
questa sezione con decisione n. 28 in data 18 gennaio 1991.
Ha affermato, al riguardo, il pubblico ministero che tale
decisione n. 28/1991, che si è pronunciata per l'applicabilità del
principio di intraemissibilità agli eredi di tutti i soggetti
sottoposti a responsabilità amministrativa (e che peraltro non ha
esteso il principio stesso alla responsabilità contabile, per la
quale deve valere il divieto di incremento del patrimonio dell'erede
per fatto delittuoso del dante causa o per fatto conseguente alla
violazione degli obblighi di deposito e custodia), risponde a criteri
di equità, di economicità, ed è conforme alle volontà del
legislatore, quale è resa evidente dal primo comma dell'art. 58
nonchè dei lavori preparatori e dalla relazione che accompagnava il
disegno di legge presentato dal Governo.
Secondo la pubblica accusa ben ha fatto questa sezione quando con
la citata decisione, seguendo i parametri forniti dall'art. 12 delle
disposizioni sulla legge in generale, non ha applicato il criterio
letterale interpretativo, ma ha dato prevalenza all'intendimentodel
legislatore che ha voluto dar vita, come si rileva dal primo comma,
dell'art. 58, ad una disciplina unitaria della responsabilità,
rispetto alla quale volontà apparirebbe del tutto irrazionale la
introduzione di un elemento differenziatore di tanta rilevanza
proprio in sede di qualificazione della responsabilità (dichiarata
dal legislatore di natura "personale", donde la intrasmissibilita').
Tutto ciò premesso, secondo questo collegio, la formulazione
della norma ed il quadro normativo in cui è stata collocata fanno
ritenere che il legislatore in realtà non abbia voluto innovare sul
punto della qualificazione della natura della responsabilità, come
istituto generale, ma abbia semplicemente sancito la regola della non
trasmissibilità della responsabilità in relazione alle sole
categorie degli amministratori e dipendenti degli enti locali.
Vero è che, come si legge nella relazione che accompagna il
disegno governativo originario (n. 2924, atti della Camera) in cui
erano inseriti solo i primi tre comma dell'art. 58 (il 4 è stato
aggiunto come emendamento in sede di approvazione da parte del
Senato), nel disporre che anche per gli amministratori e dipendenti
degli enti locali debbano osservarsi le disposizioni vigenti in
materia di responsabilità per gli impiegati dello Stato, si è
inteso "eliminare una diversità di trattamento fra funzionario dello
Stato ed amministratore locale .. non più giustificata", ma tale
intento non esclude, secondo il collegio, che si sia voluto
introdurre una speciale deroga sul punto della non estensibilità ai
soli eredi degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali.
La norma de qua - che ad avviso del collegio si applica anche ai
giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge stessa
perchè finisce vuoi per incidere nella giurisdizione di questa Corte
(sottraendo una astratta categoria di soggetti, gli eredi, appunto)
vuoi sulla legittimazione attiva del procuratore generale nell'ambito
di rapporti ancora pendenti - sembra avere per destinatari solo una
parte dei soggetti convenibili per responsabilità amministrativa;
essa determina, quindi, una evidente e ingiustificata disparità di
trattamento, con violazione del principio di eguaglianza stabilito
all'art. 3 della Costituzione.
Non si vede, infatti, la ratio di una tale limitazione
considerando che non è ipotizzabile una particolare peculiarità
nelle incombenze ad es. esercitate da un ministro o da un direttore
generale, da una amministratore regionale o di una Università o di
un ente pubblico rispetto a quelle svolte da una amministratore di un
ente locale, nè tanto meno tra attività poste in essere da
dipendenti appartenenti alle diverse amministrazioni statali o di
enti pubblici.
Ove la interpretazione della norma fosse quella ritenuta da questo
Collegio sulla base del chiaro senso letterale delle parole contenute
nell'art. 58, quarto comma, e del complessivo provvedimento riferito
all'ordinamento dell'autonomie locali, sussisterebbe, anche, un
evidente contrasto tra il primo ed il quarto comma, dello stesso
articolo, poichè mentre con il primo il legislatore evidenzia la
volontà di perseguire intenti perequativi o di omogenizzazione della
disciplina, che dichiaratamente vuole unitaria, con il quarto viene a
contraddire su un punto particolarmente qualificante (che attiene
addirittura alla natura stessa della responsabilita'), la volontà
precedentemente espressa, e desumibile anche dai citati lavori
parlamentari.
Pertanto, si evidenzia un ulteriore profilo di contrasto della
norma con l'art. 3 della Costituzione, sotto l'aspetto della
violazione del principio di razionalità.
La norma stessa - a meno che il legislatore non abbia voluto
collocare la responsabilità amministrativa in un regime diverso da
quello civilistico, qualificandola come di natura sanzionatoria (ma
ove ciò fosse a maggior ragione si porrebbe la necessità di una
reductio ad unitatem della disciplina e delle diverse conseguenze) -
viene ad introdurre una deroga ai principi generali in materia di
successione mortis causa (artt. 752, 754, 1295) che non appare
fondata su alcuna esigenza di tutela di particolari peculiarità.
Altro profilo di illegittimità per contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, il collegio rinviene nella parte della norma in cui
abbia inteso, adoperando la locuzione "nei confronti degli
amministratori e dipendenti dei comuni e delle province", escludere
dal principio in questione gli eredi dei dipendenti statali. In tal
modo, specie in materia di danno indiretto, come nel caso de quo,
poichè il termine di prescrizione decennale decorre dal momento in
cui è sorto l'obbligo a pagare (nella specie con il passaggio in
giudicato della sentenza di condanna al risarcimento dei danni, e
cioè dal 16 marzo 1974) per le note disfunzioni dell'apparato
amministrativo e giudiziario, gli eredi dei dipendenti statali (in
quanto esclusi dall'ambito di applicabilità della norma) verrebbero
a trovarsi in una estrema difficoltà, se non nella impossibilità di
difendersi dalla pretesa risarcitoria, specie se azionata o definita
o accertata a distanza di così grande distanza dall'accadimento dei
fatti, per la impossibilità o estrema difficoltà, non appartenendo
alla p.a., di ricostruire i fatti stessi oppure di reperire i
documenti o gli elementi idonei a comprovare la mancanza di colpa del
proprio dante causa.
Va infine, considerto che la denunciata situazione di disparità e
di precarietà è resa ancor più evidente dalla introduzione di un
termine abbreviato di prescrizione (5 anni) per i soli amministratori
e dipendenti degli enti locali, che finisce ancor più per aggravare
la esposizione degli eredi degli statali e degli altri dipendenti
pubblici e regionali alla azione del p.g.
Ritenuta la rilevanza della proposta questione nel presente
giudizio e la non manifesta infondatezza della stessa;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 1;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 58, quarto comma, della legge 8
giugno 1990, n. 142, per contrasto con gli artt. 3 e 26 della
Costituzione nei termini di cui in motivazione, per la parte in cui
si limita a dichiarare la natura personale della responsabilità, con
conseguente venir meno dell'obbligo di rispondere con il proprio
patrimonio per fatto del proprio dante causa, in riferimento ai soli
eredi dei dipendenti ed amministratori degli enti locali, venendo
così ad escludere gli eredi dei dipendenti statali, oltre che di
tutti gli altri dipendenti ed amministratori delle regioni e degli
enti pubblici, dall'ambito di applicabilità della norma;
Dispone la sospensione del giudizio in attesa della decisione
della Corte costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria gli atti vengano rimessi alla
Corte costituzionale e che copia della presente ordinanza venga
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 gennaio
1991.
Il presidente: SORRENTINO
Depositata in segreteria il 4 giugno 1991.
Il dirigente: PASCALE

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