1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 380 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 gennaio 1993
N. 380 Ordinanza emessa l'8 gennaio 1993 dal tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione I, Genova sul ricorso proposto da De Giacomo Carmine contro il Ministero delle finanze Impiego pubblico - Carriera dirigenziale - Attribuzione di trattamento economico superiore a quello spettante per computo del maturato economico nella carriera direttiva - Richiesta di allineamento stipendiale di funzionario piu' anziano nella carriera dirigenziale - Ius superveniens e norma di interpretazione autentica - Divieto di adozione di provvedimenti di allineamento stipendiale ancorche' aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992 - Discriminazione tra chi abbia ottenuto il provvedimento di allineamento stipendiale prima dell'entrata in vigore della norma in esame e chi se ne veda negare il diritto - Lesione del principio di buon andamento e di imparzialita' della p.a. (Legge 14 novembre 1992, n. 438, art. 7, settimo comma; d.l. 19 settembre 1992, n. 384). (Cost., artt. 3 e 97). (093C0752) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza-ordinanza sul ricorso n.
244/1992 proposto da Carmine de Giacomo, rappresentato e difeso dal
dott. proc. P. Montobbio, ed elettivamente domiciliato presso di lui,
in Genova, via Roma, 5/2, ricorrente, contro il Ministero delle
finanze, in persona del Ministro p.t., resistente, per l'annullamento
del provvedimento emesso il 3 dicembre 1991, n. 4/7076 - div. IV e di
ogni altro eventuale atto connesso, presupposto, conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Udita alla pubblica udienza del giorno 8 gennaio 1993 la relazione
del primo referendario Alessandro Botto e udito altresì l'avv. P.
Montobbio per il ricorrente;
Ritenuto e considerato quanto segue;
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con ricorso notificato il 7 febbraio 1992 Carmine de Giacomo
impugnava, chiedendone l'annullamento, il provvedimento con cui era
stata respinta la sua richiesta tesa ad ottenere l'equiparazione
stipendiale con colleghi di pari o minore anzianità nella qualifica
di primo dirigente ed instava per la condanna dell'amministrazione
resistente al pagamento delle somme dovute a tale titolo, oltre
rivalutazione e interessi.
Affermava il ricorrente, primo dirigente dell'amministrazione
periferica delle imposte dirette (Ministero delle finanze), in
servizio presso l'ispettorato compartimentale delle imposte dirette
della regione Liguria, di aver constatato che alcuni colleghi, aventi
minore anzianità della propria nel ruolo della carriera di primo
dirigente, percepivano uno stipendio superiore al suo.
Pertanto, egli aveva inoltrato richiesta alla direzione generale
delle imposte dirette al fine di ottenere l'allineamento del proprio
stipendio a quello di detti colleghi, ai sensi dell'art. 4 della
legge n. 869/1982.
L'amministrazione finanziaria, peraltro, con l'atto impugnato in
questa sede, aveva respinto la richiesta, ritenendo ostativa a ciò
la maggiore anzianità nella carriera direttiva dei colleghi presi a
raffronto.
Secondo il ricorrente ciò sarebbe illegittimo, poichè
l'amministrazione avrebbe dovuto considerare, ai fini in esame,
l'anzianità nella carriera dirigenziale e non anche il pregresso
periodo di servizio nella carriera direttiva, trattandosi di termini
di raffronto non comparabili tra di loro.
Il meccanismo dell'allineamento stipendiale, definito dalla
giurisprudenza rimedio di carattere generale, dovrebbe infatti
servire ad evitare ingiusti scavalcamenti stipendiali da parte di chi
si trova in posizione deteriore di ruolo, in quanto giunto
successivamente alla qualifica dirigenziale.
La motivazione adottata nel caso di specie dalla p.a. per negare
il richiesto beneficio sarebbe comunque indeterminata, perplessa e
quindi illegittima.
All'odierna udienza, sentito il difensore del ricorrente, la causa
veniva trattenuta in decisione dal Collegio.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Rileva in via preliminare il collegio come il ricorso
introduttivo, nell'atto originale, risulti carente della
sottoscrizione del difensore.
A tale proposito osserva peraltro il collegio come possa farsi
adesione a quella interpretazione meno rigoristica, fornita dalla
giurisprudenza amministrativa e della corte di cassazione, secondo
cui la sottoscrizione del procuratore, apposta per autentica della
procura rilasciata a margine dell'atto, vale come sottoscrizione ed
assunzione di paternità dell'atto stesso (cfr. Cass. 3370/1979;
746/1978; 3279/1977; 2861/1074; 2852/1974; t.a.r. Lazio, Latina,
89/1988; t.a.r. Emilia Romagna 8/1980 ecc.).
Poichè nel caso di specie il dott. proc. Paolo Montobbio
risulta aver autenticato la firma del ricorrente apposta sulla
procura ad litem rilasciata a margine del ricorso introduttivo, ne
discende, in applicazione del suesposto principio, che irrilevante
deve ritenersi la mancata sottoscrizione del ricorso in calce allo
stesso.
Nessuna invalidità può altresì individuarsi nell'anomalia
insita nella notifica del ricorso introduttivo, effettuata peraltro
correttamente presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato,
risultando la relativa relazione dell'ufficiale giudiziario apposta
non in calce al solo ricorso, ma alla copia dei documenti allegati
allo stesso, in quanto con ciò si è soltanto provveduto ad
inoltrare direttamente all'avvocatura erariale, oltre al ricorso,
anche la relativa documentazione.
Quanto al merito, occorre rilevare come nelle more del giudizio
sia intervenuta una norma ostativa all'accoglimento del ricorso e
precisamente l'art. 7, settimo comma, del d.l. 19 settembre 1992, n.
384, convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438, norma che vieta
l'emanazione di atti di allineamento stipendiale, ancorchè riferiti
a periodi anteriori all'11 luglio 1992. (Tale norma, infatti,
interpreta l'art. 2, quarto comma, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito con modifiche nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che aveva
abolito l'istituto dell'allineamento stipendiale mediante esplicita
soppressione delle norme che lo prevedevano, nel senso di ritenere
non più adottabili provvedimenti di allineamento stipendiale,
ancorchè aventi effetti anteriori all'11 luglio 1992, data di
entrata in vigore del suddetto decreto-legge).
Orbene, ritiene il collegio che tale norma risulti in conflitto
con diverse disposizioni contenute nella Carta costituzionale e
pertanto si configuri come non manifestamente infondata l'eccezione
di legittimità costituzionale di tale norma, che con la presente
decisione si rimette al giudizio della Corte costituzionale.
Prima di affrontare tale tematica, peraltro, osserva il collegio
come la questione di legittimità costituzionale si palesi rilevante
nella fattispecie oggetto del presente giudizio.
Infatti, non può condividersi l'assunto dell'amministrazione in
forza del quale è stato negato il beneficio economico richiesto dal
ricorrente, secondo cui cioè la maggiore anzianità di servizio
nella carriera direttiva, di cui sono in possesso i colleghi il cui
stipendio è stato preso a raffronto dal De Giacomo, sarebbe ostativa
all'operatività del meccanismo dell'allinemaneto stipendiale, dal
momento che la carriera dirigenziale, al contrario di quanto
sostenuto di recente dalla giurisprudenza contabile, deve
configurarsi come autonoma rispetto a quella direttiva (contra
C.d.C., 26 aprile 1991, n. 44).
Ciò reso tra l'altro evidente dal fatto che l'accesso alla
dirigenza non è riservato esclusivamente al personale appartenente
alla carriera direttiva e ciò rende palesemente infondata
l'argomentazione adottata dal Ministero delle finanze per respingere
la richiesta del ricorrente, poichè la presenza nel ruolo dei
dirigenti di dipendenti provenienti dalla carriera direttiva, pur
essendo situazione frequente, non si configura quale regola
necessitata (si veda, a tale proposito, il disposto di cui all'art. 8
della legge 10 luglio 1984, n. 301, che disciplina l'accesso alla
dirigenza mediante pubblico concorso cui possono partecipare, tra gli
altri, professori e ricercatori universitari, liberi professionisti,
dirigenti di imprese private).
Evidente è pertanto l'impossibilità di utilizzare la pregressa
anzianità di servizio nella carriera direttiva per impedire nel caso
di specie l'applicazione del meccanismo dell'allineamento
stipendiale, delineato dall'art. 4 della legge n. 869/1982
(conversione in legge del d.l. 27 settembre 1982, n. 681) e definito
dalla giurisprudenza amministrativa come rimedio di carattere
generale per ovviare ad indebiti scavalcamenti di stipendio tra
dipendenti appartenenti allo stesso ruolo.
D'altronde, essendo proprio questa la ratio dell'istituto in
esame, non può ritenersi che l'anzianità di servizio rilevante
possa essere anche quella maturata in servizi pregressi
all'immissione nel ruolo all'interno del quale si è verificato lo
scavalcamento, retributivo da parte di chi occupi posizione
deteriore.
Nè può ritenersi ostativo al riconoscimento di quanto richiesto
dal ricorrente il disposto di cui all'art. 1 della legge 8 agosto
1991, n. 265, non trattandosi di valutare elementi retributivi
derivanti da posizioni personali di stato o spettanti per effetto di
incarichi o funzioni non aventi carattere di generalità, operando
l'invocato allineamento stipendiale solo sul piano della mera
anzianità di servizio nel ruolo della dirigenza.
Ostativo al predetto accoglimento deve invece ritenersi il
disposto di cui all'art. 7, settimo comma, della legge 14 novembre
1992, n. 438 (di conversione del d.l. 19 settembre 1992, n. 384)
che, come sopra esposto, impedisce l'adozione di provvedimenti di
allineamento stipendiale, ancorchè riferiti a periodi pregressi.
Di conseguenza rilevante si configura la questione di legittimità
costituzionale della predetta norma, poichè in caso di espunzione
dall'ordinamento giuridico della stessa, dovrebbe riconoscersi come
fondata la domanda proposta dal ricorrente.
Non manifestamente infondata deve altresì valutarsi tale
questione di legittimità costituzionale, poichè l'impossibilità di
adottare ulteriori provvedimenti di allineamento stipendiale,
ancorchè riferiti a diritti maturati in periodi pregressi, si
configura, mediante l'utilizzo improprio dello strumento
interpretativo, quale norma in effetti retroattiva, che viene ad
incidere negativamente su posizioni giuridiche già perfezionatesi ed
aventi la consistenza di diritti soggettivi perfetti.
Che si tratti di norma effettivamente non interpretativa è reso
evidente dal fatto che a nessun dubbio interpretativo dava adito
l'art. 2 del d.l. n. 333/1992, norma che si limitava a sopprimere,
dalla sua entrata in vigore, l'istituto dell'allineamento
stipendiale, mentre, come correttamente evidenziato dalla Corte
costituzionale, soltanto una effettiva oscurità e ambiguità della
legge, tale da creare contrasti dottrinali e giurisprudenziali,
potrebbe giustificare una legge interpretativa (Corte costituzionale
n. 187/1981) e comunque, anche in tali casi l'interpretazione
autentica dovrebbe valere per il futuro, onde non incidere,
vanificandole, su eventuali pronunce giurisdizionali, di contrario
avviso, nel frattempo divenute definitive.
L'aver comunque previsto nella norma in esame, in assenza di detti
presupposti, la non adottabilità di ulteriori provvedimenti di
allineamento, ancorchè riferiti a periodi anteriori l'11 luglio
1992, non può dunque non configurarsi quale introduzione di una
nuova norma, di carattere retroattivo, soppressiva delle relative
situazioni soggettive già maturate.
Orbene, il principio della irretroattività della legge (non
penale), pur non essendo espressamente sancito da una norma
costituzionale, è senza dubbio principio cardine del nostro
ordinamento giuridico, definito dalla stessa Corte costituzionale
antica conquista della nostra civiltà giuridica (Corte
costituzionale nn. 118/1957; 133/1975 e 91/1982).
Tale principio soddisfa infatti numerosi principi di rango
costituzionale, quali la ragionevolezza, la logicità, la giustizia
manifesta, l'equo contemperamento ecc.
Ciò trova puntuale riscontro nel caso di specie, ove infatti
appare evidente che l'art. 7, settimo comma, della legge n. 384/1992
comporta una ingiustificata disparità di trattamento tra dipendenti
pubblici in analoghe situazioni, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, solo che si pensi al differente trattamento riservato a
chi abbia già ottenuto un provvedimento di allineamento stipendiale
prima dell'entrata in vigore della norma in esame rispetto a chi,
invece, magari solo a causa di ritardi burocratici, ancorchè in
relazione allo stesso periodo di maturazione del diritto, si sia
visto negare il beneficio in questione.
Una tale situazione di sperequazione potrebbe altresì
riverberarsi negativamente sulla stessa efficienza
dell'amministrazione poichè il pubblico dipendente non allineato
vedrebbe conservato un maggiore trattamento economico a favore di
colleghi casualmente già raggiunti da provvedimenti di allineamento
e ciò non potrebbe che influire negativamente sul rendimento dei
primi, con conseguente violazione del principio di buon andamento,
oltre che di imparzialità, sancito dall'art. 97 della Costituzione.
In altre parole, il legittimo affidamento riposto dal cittadino
nell'applicazione di una determinata disposizione normativa in
relazione a diritti soggettivi già maturati non può venire
frustrato, in assenza di particolari situazioni di eccezionalità che
giustifichino una normativa straordinaria, dall'intervento
retroattivo del legislatore, che venga ad incidere (irrazionalmente)
su situazioni omogenee.
Poichè nel caso che ci occupa non si ravvisa, e comunque non
risulta normativamente evidenziata, alcuna situazione di
straordinarietà che possa giustificare tale comportamento del
legislatore, ne consegue che, ad avviso del collegio, si configura
come non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, settimo comma, della legge 14 novembre
1992, n. 438, di conversione del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

P. Q. M.
Parzialmente pronunciando sul ricorso in epigrafe, accerta la
regolarità del ricorso stesso e della relativa notifica e, con
contestuale ordinanza, dichiara rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, settimo comma, della legge 14 novembre 1992, n. 438, di
conversione del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione nei sensi di cui in motivazione;
Sospende il definitivo giudizio sul ricorso in epigrafe;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla predetta questione;
Dispone altresì che la presente sentenza-ordinanza, a cura della
segreteria, sia notificata a tutte le parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del giorno 8
gennaio 1993.
Il presidente: VIVENZIO
Il consigliere: FRANCO
Il primo referendario relatore ed estensore: BOTTO
Depositato in segreteria il 5 febbraio 1993.
Il segretario generale: (firma illeggibile)

93C0752