1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 519 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 agosto 1989
N. 519 Ordinanza emessa il 7 agosto 1989 dal pretore di La Spezia, sezione distaccata di Aulla, nel procedimento civile vertente tra la S.r.l. Lunicar e l'esattoria comunale di Aulla ed altra Riscossione delle imposte - Esclusione del potere del giudice ordinario di sospensione del procedimento di riscossione coattiva fiscale - Violazione del diritto di difesa e del principio della tutela giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. - Riferimento alla decisione della Corte n. 63/1982 (non fondatezza dell'analoga questione sollevata riguardo alle commissioni tributarie) ritenuta superabile dal giudice rimettente. (D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 15, 39, 53 e 54). (Cost., artt. 24 e 113). (089C1096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-1989)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva che precede;
R I L E V A
che la Lunicar S.r.l., con ricorso ex art. 700 del c.p.p. a
questo giudice, esponeva che l'esattoria comunale di Aulla le
notificò, a seguito di avvisi di accertamento emessi dall'ufficio
delle ii.dd. di Aulla, cartella esattoriale, portante la richiesta di
pagamento di L. 28.018.668, relativa alla iscrizione provvisoria a
ruolo generale di un terzo delle imposte accertate dall'ufficio,
inerenti gli esercizi 1984-85.
Contro tali avvisi di accertamento la ricorrente aveva proposto
ricorsi alla commissione tributaria di primo grado di La Spezia in
data 17 luglio 1987 ed in data 20 luglio 1987 richiedendo lo sgravio
totale della suddetta cartella esattoriale, notificata in data 2
febbraio 1988, per una serie di motivi: in primis la illegittimità
costituzionale dell'art. 38 del d.P.R. n. 600/1973 in rapporto agli
artt. 3, 23, 24 e 53 della Costituzione; secondariamente la errata
applicazione dell'art. 15 del d.P.R. n. 602/1973 per inesistenza di
una norma che preveda l'iscrizione a ruolo generale di un terzo
dell'imposta accertata dall'ufficio nei confronti del contribuente
che abbia già presentato ricorso.
Dopo la presentazione dei ricorsi, la Lunicar, S.r.l. aveva
chiesto con esito negativo la sospensione della riscossione
dell'imposta, provvisoriamente e parzialmente iscritta a ruolo,
all'Intendente di finanza, ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. n.
602/1973. Nel ricorso ex art. 700 del c.p.c. la ricorrente Lunicar
S.r.l. sostiene che attraverso tale sistema in cui è negato alla
commissione tributaria ogni potere sospensivo dell'esecutività della
riscossione della imposta accertata e parzialmente e provvisoriamente
iscritta a ruolo ed in cui, invece, tale potere sospensivo è
demandato all'Intendente di finanza, ai sensi degli artt. 39 e 53 del
d.P.R. n. 602/1973, non si garantisce alcuna tutela giurisdizionale
anche se di tipo cautelare, al cittadino, in violazione degli artt.
24 e 113 della Costituzione; ciò in quanto l'Intendente di finanza
non può considerarsi evidentemente organo giurisdizionale, bensì
organo della p.a. (amministrazione finanziaria), ed in quanto tale
parte in causa nel processo.
La Lunicar S.r.l. sostiene anche che attraverso tale sistema si
reintroduce nell'ordinamento, anche se in modo "mascherato", il
principio del solve ed repete, già dichiarato illegittimo
costituzionalmente.
La ricorrente motiva la sua richiesta di sospensione nel fatto che
la imminenza del pregiudizio e del grave e irreparabile danno
esistono in re ipsa, senza bisogno di alcuna particolare motivazione
circa la propria soggettiva situazione patrimoniale.
Venne disposta la sospensione della riscossione dell'eventuale
esecuzione coattiva e la comparizione delle parti.
Costituendosi in contraddittorio l'Amministrazione finanziaria,
per mezzo dell'avvocatura dello Stato eccepisce: il difetto di
giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, in quanto il
potere di sospensione, in materia tributaria, non è attribuito dalla
legge ad alcun giudice, nè ordinario nè speciale; la non
ammissibilità, per il costante orientamento della giurisprudenza di
legittimità, della tutela cautelare ex art. 700 del c.p.c., quando
la materia del contendere non rientri nell'ambito della giurisdizione
ordinaria (nel caso specifico alle commissioni tributarie); il
contemperamento attuato dal legislatore con l'art. 15 del d.P.R. n.
602/1973 delle contrapposte esigenze del debitore, che vuole evitare
una esecuzione in ipotesi illegittima, e del creditore che tente a
non ritardarne la conclusione, nel timore che il ritardo possa
pregiudicare la effettiva riscossione del credito; l'importo non
elevato della richiesta dell'amministrazione finanziaria in rapporto
al patrimonio ed al capitale della società ricorrente, nonchè la
non sussistenza di alcun danno irreparabile discendente da
svalutazione monetaria, in quanto il rimborso da parte del fisco
avviene con corresponsione di interessi in misura superiore alla
somma della attuale svalutazione monetaria e degli interessi legali.
Il Ministero conclude in comparsa per la revoca del decreto di
sospensione de per la reiezione del ricorso. L'esattoria rileva la
improponibilità del ricorso ex art. 700 del c.p.c. per sospendere
l'esecuzione esattoriale, in quanto, ai sensi dell'art. 54 del d.P.R.
n. 602/1973, solo l'intendente può decretare la sospensione oppure
il pretore a seguito di opposizione di terzo.
Inoltre, quando sia già stato presentato ricorso alla commissione
tributaria di primo grado, per la sospensione è competente solo ed
esclusivamente l'Intendente di finanza ai sensi dell'art. 39 del
d.P.R. n. 602/1973 e la giurisdizione ordinaria esiste contro
l'esattoria solo per il risarcimento dei danni.
All'udienza di p.c. la ricorrente produceva copia delle decisioni
della commissione tributaria di primo grado di La Spezia relative ai
ricorsi presentati, che avevano avuto esito parzialmente favorevole e
concludeva per la conferma della sospensione della esecuzione e della
riscossione coattiva e per la concessione di un termine per la
radicazione di eventuale procedimento di merito, dato atto che
all'esito delle decisioni della commissione tributaria di primo
grado, la materia del contendere era parzialmente cessata.
In subordine concludeva perchè venisse proposta questione di
legittimità costituzionale. L'esattoria precisava, riportandosi a
quanto già sostenuto a verbale, per la revoca del decreto di
sospensione e per la reiezione del ricorso.
Così anche l'amministrazione finanziaria.
Questo giudice rileva come non sia affatto pacifico in dottrina e
in giurisprudenza, in mancanza di una esplicita disposizione
legislativa negativa al riguardo, l'applicazione della tutela
cautelare ex art. 700 del c.p.c. nei confronti degli atti
amministrativi, anche in considerazione del fatto che per altri
provvedimenti cautelari previsti dal codice di rito, quale i
sequestri, è concesso al giudice ordinario la loro emissione anche
quando questi sia incompetente a conoscere del merito per ragioni di
materia (artt. 672, terzo comma, e 673, ultimo comma, del c.p.c.).
In considerazione del fatto che il sistema apprestato
dall'ordinamento in materia di ricorsi alle commissioni tributarie
contro le iscrizioni, a titolo provvisorio, delle imposte, accertate
dall'amministrazione finanziaria, nei ruoli, non preveda per il
ricorrente alcuna forma di tutela cautelare, ed in considerazione del
fatto che il potere di sospensione della riscossione dell'imposta,
così provvisoriamente iscritta a ruolo, spetti unicamente ex art. 39
del d.P.R. n. 602/1973 al fisco, attuandosi una ingiustificata
disparità processuale tra Stato e cittadino, dobbiamo ritenerci in
presenza di una vera e propria "lacuna" nell'ordinamento giuridico;
lacuna ingiustificata alla luce dell'art. 24 della Costituzione, in
cui si garantisce a tutti il diritto di agire in giudizio per la
tutela delle proprie posizioni soggettive "attive" nonchè
l'inviolabilità del diritto di difesa, e particolarmente alla luce
dell'art. 113 della Costituzione, laddove si sancisce il diritto alla
tutela giurisdizionale delle proprie posizioni soggettive attive
contro gli atti della p.a., tutela che non può soffrire limiti di
alcun genere nè in ordine al tipo di mezzo di impugnazione, nè in
ordine al tipo di atto amministrativo da impugnarsi.
Di fronte ad una portata così "comprensiva" delle norme
costituzionali, ed anche alla luce dell'art. 113, ultimo comma, della
Costituzione, che rinvia alla legge circa la determinazione degli
organi di giurisdizione aventi il potere di "annullare" gli atti
della p.a., lasciando impregiudicata la questione relativa al potere
di sospendere tali atti, non appare sostenibile a livello
costituzionale la carenza di potere sospensivo dei provvedimenti
amministrativi da parte del giudice ordinario.
Sul piano della legge ordinaria, la legge fondamentale del 20 marzo
1865, n. 2248, all. E (abolitiva del contenzioso amministrativo),
precisando, agli artt. 4 e 5, i poteri di cognizione e di decisione
del giudice nei riguardi della pubblica amministrazione, stabilisce
che il sindacato dell'a.g.o. è limitato alla legittimità del
provvedimento amministrativo, con conseguente potere di
disapplicazione di tale provvedimento, nonchè il divieto, per la
stessa a.g.o., di annullamento o di revoca del provvedimento
amministrativo.
Anche alla luce di tale legge, introducendo nel nostro ordinamento
la c.d. "doppia tutela", non appare affatto escluso il potere
sospensivo dell'a.g.o. nei riguardi dei provvedimenti della p.a.
Alla base della tesi negativa sostenuta dalla maggioranza della
dottrina e dalla giurisprudenza di legittimità, sta l'assunto che
non sussista alcun ostacolo all'esperibilità nei confronti della
p.a. di azioni aventi carattere dichiarativo, mentre, escludendosi
che il giudice possa "sostituirsi" all'autorità amministrativa,
improponibili sarebbero tutte le azioni aventi carattere costitutivo,
in esse compresi, essendo pacificamente riconosciuto che i
provvedimenti cautelari abbiano efficacia costitutiva, i
provvedimenti di urgenza.
Tale tesi appare tuttavia troppo rigida; maggiormente conforme
alla ratio del principio che vieta al giudice di "sostituirsi"
all'autorità amministrativa, sarebbe lo statuire la inammissibilità
assoluta delle sole azioni e dei correlativi provvedimenti
dell'a.g.o. che comportino l'annullamento, la revoca o la modifica
del provvedimento amministrativo, perchè solo attraverso tali
strumenti si attua una vera e propria "sostituzione" del primo alla
seconda; quando, invece, il provvedimento del giudice ordinario si
concreta in una semplice sospensione dell'esecutorietà del
provvedimento amministrativo non pare ricorrere l'ipotesi di "revoca
o modifica" contemplata nell'art. 4, legge 20 marzo 1865, n. 2248,
all. E.
Per cui l'esperibilità nei confronti della p.a. di azioni
costitutive aventi carattere cautelare non dovrebbe essere preclusa.
Ciò soprattutto in settori dell'ordinamento, come quello
tributario, in cui nessuna tutela giurisdizionale cautelare è
prevista dalle leggi speciali; ciò incomprensibilmente alla luce dei
principi dello stato di diritto in cui deve essere riconosciuta e
garantita la pienezza della giurisdizione ad ogni cittadino nei
riguardi di qualunque amministrazione dello Stato, anche di quella
finanziaria, attribuendo al soggetto privato nei riguardi della p.a.
analoghi mezzi di difesa e di tutela delle proprie posizioni
soggettive attive a quelli esperibili nei riguardi degli altri
cittadini.
Come è noto la riforma tributaria, attuata con varie leggi
delegate, emanate a seguito della legge 9 ottobre 1971, n. 825,
entrata in vigore il 1º gennaio 1974, pur modificando sotto vari
profili il sistema del contenzioso tributario, non ha introdotto
nessuna innovazione per quanto concerne il potere di sospensione da
parte del giudice di merito (commissione tributaria)
dell'esecutorietà del provvedimento dell'ufficio finanziario,
confermando sostanzialmente nell'art. 39 del d.P.R. n. 602/1973 la
precedente disciplina contenuta negli artt. 208 e 209 del testo unico
29 gennaio 1958, n. 645.
Non esiste nessuna ragione giuridicamente rilevante perchè il
legislatore debba accordare all'amministrazione finanziaria tale
posizione di privilegio processuale in rapporto a tutte le altre
amministrazioni dello Stato convenute dinnanzi agli organi della
giurisdizione amministrativa, nei riguardi delle quali è
riconosciuto al giudice (t.a.r. Consiglio di Stato) il potere di
sospendere l'esecutorietà del provvedimento amministrativo
impugnato, garantendo pertanto al privato l'invocata tutela
giurisdizionale cautelare. La Corte costituzionale con sentenza 1º
aprile 1982, n. 63, ha deciso negativamente la questione di
illegittimità costituzionale degli artt. 15, 39, 53 e 54 del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 602, tuttavia le motivazioni adotte sono state
quasi unanimemente accolte con sfavore dagli studiosi della materia e
dagli operatori del diritto con argomentazioni ritenute valide da
questo giudice.
La pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale,
garantita dall'art. 24 della Costituzione in via generale, e
dall'art. 113 della Costituzione in particolare nei riguardi dei
provvedimenti della p.a., imporrebbe che il giudice tributario, al
pari degli altri giudici amministrativi dotati di giurisdizione di
annullamento, abbia la potestà di sospendere l'esecutorietà degli
atti della amministrazione finanziaria.
Non condivisibile appare il rilievo sostenuto anche dalla Corte di
cassazione che il giudizio tributario darebbe luogo ad un giudizio
sul rapporto, e cioè sull'esistenza o meno dell'obbligo tributario,
e che solo formalmente il ricorso del contribuente si indirizzerebbe
contro l'atto della amministrazione finanziaria.
Ciò in quanto il risultato dell'accoglimento del ricorso
tributario è quello del rimborso totale o parziale, da parte
dell'amministrazione finanziaria, dell'imposta già iscritta a ruolo,
con corresponsione degli interessi, e tale effetto non può
discendere da una semplice decisione avente solo carattere
dichiarativo, ed in base alla quale viene accertata l'inesistenza
dell'obbligo tributario per il contribuente, ma scaturisce dal venir
meno, quindi in sostanza dall'annullamento, dell'atto di accertamento
il quale altrimenti non perderebbe la propria esecutorietà
intrinseca.
Parimenti non convincente, per carenza di riferimenti normativi,
appare l'affermazione secondo cui la potestà cautelare non
costituirebbe una componente essenziale della tutela giurisdizionale
ex artt. 24 e 113 della Costituzione ma che la disciplina di tale
potestà sarebbe demandata alla legge ordinaria.
Per tutto quanto sopra, ritenuto nella presente controversia
sussistere i presupposti del fumus boni iuris, in quanto la
commissione tributaria di primo grado di La Spezia ha dimostrato,
seppure parzialmente, la fondatezza nel merito delle ragioni della
ricorrente, e del periculum in mora in quanto il pregiudizio per il
contribuente, odierno ricorrente, deve considerarsi, nella situazione
prospettata, in re ipsa, indipendentemente dalle sue reali condizioni
economiche.
Ritenuto parimenti che le questioni di costituzionalità degli
artt. 15, 39, 53 e 54 del d.P.R. n. 602/1973 in relazione agli artt.
24 e 113 della Costituzione, non appare manifestamente infondata, e
sia rilevante ai fini del presente giudizio, va disposta la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
In considerazione dei gravi dubbi di costituzionalità sopra
esposti va confermato il provvedimento di sospensione di riscossione
e di esecuzione coattiva emesso da questo giudice.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 134 della
Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata con riferimento
agli artt. 24 e 113 della Costituzione e nei limiti di cui in
motivazione la questione di legittimità costituzionale degli artt.
15, 39, 53 e 54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602;
Ordina la sospensione del presente procedimento e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata alle
parti ed ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Aulla, addì 7 agosto 1989
(Seguono le firme)

89C1096