1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 740 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione in genere - Costituzione di un Consorzio intercomunale per servizi di polizia municipale - Approvazione della giunta regionale della Lombardia - Delibera di annullamento della commissione regionale di controllo - Non spettanza allo Stato Annullamento del provvedimento impugnato (088C1075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
l'8 maggio 1981, depositato in Cancelleria il 21 maggio successivo ed
iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1981, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento n. 20005/2367 in data
26 febbraio 1981 della Commissione di controllo sull'Amministrazione
regionale, con il quale è stata annullata la deliberazione della
Giunta regionale n. 2720 del 9 dicembre 1980, avente ad oggetto:
"Approvazione alla costituzione del Consorzio intercomunale per il
servizio di polizia municipale e amministrativa tra i Comuni di
Chiavenna, Prata Camportaccio, Mese, Piuro, Villa di Chiavenna e
S.Giacomo Filippo".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'8 maggio 1981 (R.Confl. n. 19/1981),
la Regione Lombardia ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato avverso il provvedimento in data 16 febbraio
1981 della Commissione di controllo sull'amministrazione regionale,
con il quale è stata annullata la deliberazione della Giunta
regionale n. 2720 del 9 dicembre 1980, avente ad oggetto
l'approvazione della costituzione di un Consorzio intercomunale per
il servizio di polizia municipale e amministrativa e l'approvazione,
con modificazioni, del relativo Statuto.
Deduce la ricorrente che infondatamente la Commissione di
controllo ha ritenuto le funzioni di polizia amministrativa,
attribuite ai Comuni dall'art. 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
estranee alle competenze regionali in materia di polizia locale
urbana e rurale, risultando il contrario dall'art. 2 del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 1, e dagli artt. 17 e 18 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost..
Censura altresì la Regione Lombardia che, nella specie, l'atto di
annullamento è stato adottato anche sulla base di motivi (non
modificabilità dello Statuto consortile) che non avevano costituito
oggetto dei chiarimenti richiesti alla Regione, in data 22 dicembre
1980, con l'ordinanza di sospensione dell'atto sottoposto a
controllo, con conseguente elusione del termine di cui all'art. 45
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, in relazione agli artt. 118 e
125 Cost..
Rivendica, infine, la Regione la competenza, negata dal
provvedimento impugnato, ad apportare modifiche allo Statuto del
Consorzio di cui trattasi in sede di approvazione dello stesso, in
relazione all'art. 156 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a
mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha eccepito: a) che la polizia
amministrativa di cui all'art. 19 del d.P.R. n. 616/1977 non è
ricompresa nella competenza amministrativa trasferita alle Regioni
dagli artt. 17 e 18 del suddetto d.P.R.; b) che, una volta negata la
competenza regionale ad approvare la costituzione del Consorzio tra
Comuni concernente l'esplicazione di funzioni di polizia
amministrativa, resta assorbita la questione sull'estensione dei
poteri regionali in sede di approvazione; c) che il secondo motivo di
ricorso è inammissibile, in quanto attiene ad un vizio procedurale
deducibile solo davanti al giudice amministrativo.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha proposto conflitto di attribuzioni
nei confronti dello Stato relativamente alla deliberazione di
annullamento, da parte della Commissione di controllo sugli atti
regionali, del provvedimento (9 dicembre 1980, n. 2720) con il quale
la Giunta regionale aveva approvato la costituzione, e, con
modificazioni, lo Statuto di un consorzio fra comuni (Chiavenna,
Prata Camportaccio, ed altri) per servizi di polizia municipale.
Sostiene la Regione che la Commissione di controllo abbia leso le
competenze ad essa costituzionalmente garantite dall'art. 118 in
riferimento all'art. 117, Cost.:
a) per aver affermato, al fine di ritenere illegittimo e di
annullare l'atto regionale, che le funzioni di secondo grado
attribuite alla Regione dall'art. 18 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, in tema di "polizia locale urbana e rurale" non concernono
(funzioni di primo grado e) attività di polizia nelle materie
oggetto di competenza comunale ai sensi dell'art. 19 del detto
d.P.R.;
b) per aver fatto carico, sempre al fine suindicato, alla
regione di aver modificato lo Statuto del consorzio, pur non avendo
incluso tale addebito nei chiarimenti preventivamente chiesti alla
stessa Giunta;
c) per aver ritenuto che la Regione non avesse comunque il
potere di modificare lo statuto del consorzio.
2. - Va premesso che, come risulta dallo statuto, scopo del
consorzio è quello di garantire "i servizi di polizia municipale,
stradale e amministrativa ai comuni partecipanti, fornendo altresì
ai medesimi adeguata consulenza e assistenza tecnica in materia di
circolazione e di traffico, nonchè di viabilità e vigilanza in
generale di interesse comunale, tenuto conto anche delle numerose
funzioni e dei maggiori compiti demandati ai comuni ai sensi del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", e va premesso altresì che le
motivazioni dell'atto impugnato corrispondono sostanzialmente a
quelle denunciate con l'impugnazione. Poichè la ricorrente non
contesta radicitus il potere di controllo della Commissione, ma la
validità delle ragioni poste a base dell'annullamento sostenendo che
l'adozione di esse incida sulle competenze regionali in tema di
polizia locale, è sufficiente verificare la portata delle dette
competenze regionali, e quindi il rapporto fra polizia locale e
polizia amministrativa nel sistema del richiamato d.P.R. n. 616 del
1977, rapporto del quale si discute fra le parti.
3. - Gli artt. 17 e 18 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevedono il
trasferimento alle regioni di funzioni statali, e quindi di funzioni
di secondo grado, in materia di polizia locale, vale a dire aventi
per oggetto le funzioni esercitate in primo grado mediante la
regolamentazione e l'organizzazione di attività di polizia da
svolgere nel territorio comunale (con esclusione di quelle riservate
allo Stato: cfr. art. 4 stesso d.P.R.).
Il contenuto delle funzioni di primo grado comunali, cui si
riferiscono le funzioni di secondo grado così attribuite alla
regione, non si esaurisce nell'emanazione dei regolamenti, detti
appunto di polizia locale urbana e rurale, previsti, secondo
un'ottica tradizionale, dagli artt. 109 e 110 del regolamento di
esecuzione della legge comunale e provinciale approvato con r.d. 12
febbraio 1911, n. 297, per l'esercizio del commercio annonario, per
l'uso dei beni pubblici o per l'uso pubblico di beni privati e
particolarmente delle strade all'interno degli abitati e nelle
campagne, per l'ordinato e corretto svolgimento di attività
materiali dei singoli o delle popolazioni suscettive di incidere
negativamente sull'integrità o sulla buona conservazione di beni
pubblici o privati. Esso si estende alla previsione di compiti, da
espletare nell'ambito del territorio comunale, di mera vigilanza,
vale a dire di prevenzione diretta (e di accertamento immediato) di
comportamenti materiali dei privati (non solo in violazione dei
regolamenti suindicati, ma) comunque contrari a discipline pubbliche
(quanto meno) comunali, nonchè la predisposizione di organi per lo
svolgimento dei compiti stessi.
A tale conclusione si perviene ove si consideri la lievitazione a
livelli superiori impressa alla polizia amministrativa dalla sua
riconduzione alle funzioni di amministrazione attiva (dei comuni,
delle province, delle regioni), ai sensi dell'art. 9 del d.P.R. n.
616 del 1977.
Per effetto di tale ridefinizione - come è confermato dal
successivo art. 19 - il contenuto della polizia amministrativa deve
rinvenirsi in quella regolazione limitativa (ma anche orientativa) e
in quella superiore vigilanza che si esplicano sull'attività dei
privati nelle materie oggetto delle suddette funzioni mediante
previsioni regolamentari (di obblighi, facoltà, modi procedimentali,
sanzioni amministrative) e mediante provvedimenti dispositivi
concreti (di licenza, autorizzazione, concessione, revoca, decadenza,
applicazione di sanzioni amministrative). Ond'è che la polizia
locale, essendo qualificata non dal riferimento a singole materie, ma
dalla dimensione territoriale comunale di esercizio e dal contenuto
di mera vigilanza nel senso sopraindicato, svolge un ruolo autonomo e
come tale è suscettiva di correlarsi a qualsiasi funzione di polizia
amministrativa, cioè di amministrazione attiva, in qualsiasi
materia. Ciò in ogni caso per quel che concerne la polizia locale e
l'amministrazione attiva comunali.
Se è così, appar chiaro che nelle funzioni di secondo grado
regionali, relative alle funzioni comunali di organizzazione delle
attività di polizia locale, devono ritenersi comprese (vedi ora,
l'art. 6 della legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale
7 marzo 1986, n. 65) quelle di approvazione della istituzione di
consorzi intercomunali per il servizio di mera vigilanza in ordine
alla osservanza di discipline o di provvedimenti comunali, anche,
ovviamente, di quelli adottati nell'esercizio delle funzioni previste
dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977.
E appar chiaro che tale competenza regionale di secondo grado -
essendo, al pari di quella comunale di primo grado non vincolata a
singole materie - non è esclusa nè limitata da ciò, che non su
tutte le materie previste dal detto art. 19 la Regione ha altrimenti
competenza propria (come affermato dalla sentenza di questa Corte n.
77 del 1987, peraltro in relazione al problema della legittimità ex
artt. 117, 118, comma primo, e 128 Cost., dell'art. 19 per quel che
concerne il riparto della competenza legislativa sulle dette materie
fra Stato e Regione, e non senza sottolineare l'ulteriorità rispetto
alla polizia locale dell'attribuzione ai comuni - questa sì, ratione
materiae - della polizia amministrativa ex art. 19 del d.P.R. n. 616
del 1977).
Avendo annullato la deliberazione regionale di approvazione della
costituzione del consorzio in argomento, per asserita invasione di
materie non regionali fra quelle comprese nell'art. 19 suindicato, la
impugnata deliberazione della commissione regionale di controllo si
palesa a sua volta invasiva delle competenze regionali di cui
all'art. 18 stesso decreto, come sopra individuate, e va pertanto
annullata.
Rimangono assorbite le altre censure prospettate dalla Regione
Lombardia.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato il potere di controllo come
esercitato con deliberazione 26 febbraio 1981 della Commissione
regionale di controllo sugli atti regionali per la Lombardia,
mediante l'annullamento del provvedimento 9 dicembre 1980, n. 2720,
con il quale la Giunta regionale della Lombardia aveva approvato la
costituzione, e, con modificazioni, lo Statuto di un consorzio di
comuni (Chiavenna, Prata Camportaccio e altri) per servizi di polizia
municipale anche in riferimento alle materie di cui all'art. 19 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Conseguentemente annulla la suddetta
deliberazione della Commissione regionale 26 febbraio 1981.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1075