1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 gennaio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 gennaio 2001 (della Regione Liguria) Ambiente (tutela dell') - Tutela idrogeologica del territorio - Procedura per l'adozione e l'attuazione dei piani stralcio per l'assetto idrogeologico - Prevista adozione dei piani sulla base degli atti disponibili entro un termine perentorio - Previsto parere di una istituenda conferenza programmatica convocata dalle Regioni, in sostituzione del parere regionale ex lege n. 183/1989 - Prevista operativita' delle determinazioni del comitato istituzionale dell'Autorita' di bacino come variante automatica agli strumenti urbanistici - Denunciata invasione delle competenze legislative e amministrative regionali in materia di urbanistica, di difesa del suolo e pianificazione di bacino - Lesione del principio di irretrattabilita' degli atti ampliativi dell'autonomia locale - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento amministrativo (per contrazione incongrua dell'istruttoria procedimentale) - Violazione della normativa adottata dalle Regioni in attuazione della legislazione statale di principio. - D.L. 12 ottobre 2000, n. 279, art. 1-bis, aggiunto dalla legge di conversione 11 dicembre 2000, n. 365. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118; legge 18 maggio 1989, n. 183, artt. 10 e ss.; legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1 e 2; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 52, 57, 87, 88, e 89. Ambiente (tutela dell') - Tutela idrogeologica del territorio - Autorizzazione del taglio di boschi nelle Regioni colpite da calamita' alluvionali - Prevista competenza del sindaco del comune su cui l'area sottoposta a taglio - Denunciata lesione delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di agricoltura e foreste - Ingiustificata introduzione di norme statali di dettaglio in sostituzione di quelle regionali - Violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento amministrativo. - Contrasto con il proncipio della separazione tra politica e gestione amministrativa. - Legge 11 dicembre 2000, n. 365, art. 2. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, 118 e 128; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art.66 e 69; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 1; legge 15 marzo 1997, n. 59, artt. 1 e 2; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 1 e 107. (001C0109) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2001)

Ricorso della regione Liguria, in persona del Presidente della
Giunta regionale in carica, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 1483 del 28 dicembre 2000, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine del presente atto, anche
disgiuntamente, dagli avv.ti Mario Bucello e prof. Luigi Piscitelli
ed elettivamente domiciliata presso l'avv. Enrico Romanelli, nel suo
studio in Roma, via Cosseria n. 5, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri in carica, al fine di ottenere la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge 11 dicembre 2000 n. 365,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 288
dell'11 dicembre 2000, avente ad oggetto "conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279, recante
interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato
ed in materia di protezione civile, nonchè a favore delle zone della
regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di
settembre ed ottobre 2000", limitatamente all'art. 1-bis del
decreto-legge n. 279 del 2000, convertito con modificazioni, come
introdotto dalla legge di conversione, nella formulazione riportata
nell'allegato alla legge stessa, nonchè all'art. 2 della medesima
legge n. 365 del 2000.

F a t t o

1. - Nella Gazzetta Ufficiale dell'11 dicembre 2000 è stata
pubblicata la legge 11 dicembre 2000 n. 365, che converte in legge il
decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279, recante interventi urgenti per
le aree a rischio idrogeologico molto elevato ed in materia di
protezione civile nonchè a favore delle zone della regione Calabria
danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000.
Il decreto-legge convertito aveva introdotto previsioni in
materia di misure di salvaguardia per le aree a rischio idrogeologico
elevato, di piani e programmi di protezione civile, di attività
straordinaria di polizia idraulica e di controllo del territorio
nonchè norme eccezionali relative alle zone della Calabria colpite
dalle calamità di settembre ed ottobre del 2000.
In sede di conversione, la legge n. 365 del 2000 ha introdotto,
fra le altre modifiche ed integrazioni, due previsioni che la regione
Liguria ritiene lesive delle proprie prerogative costituzionali e
contro le quali viene proposto il presente ricorso.
In particolare, la legge di conversione ha inserito nel
decreto-legge l'art. 1-bis, che disciplina la procedura di adozione
dei progetti di piano stralcio per la tutela del rischio
idrogeologico, già previsti dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge
n. 180 del 1998. La norma, che si riferisce non solo ai bacini di
rilievo nazionale, ma anche ai bacini di interesse regionale,
stabilisce nel dettaglio competenze e procedimenti per l'adozione e
attuazione dei piani stralcio e ne definisce gli effetti.
L'art. 2 della legge di conversione ha inoltre previsto che nelle
regioni danneggiate dalle calamità idrogeologiche di cui al
decreto-legge n. 279 del 2000, fra le quali rientrerebbe la Liguria,
"chiunque voglia operare tagli di bosco, anche ceduo, in zone di
vincolo idrogeologico ai sensi delle normative vigenti, deve
inoltrare richiesta al sindaco", il quale "dopo aver acquisito il
parere della competente commissione del comune, dell'Autorità di
bacino, del Corpo forestale dello Stato competente per territorio,
della Soprintendenza competente in materia di beni ambientali,
nonchè della regione, rilascia nulla osta allo svolgimento dei
tagli, indicando le prescrizioni di taglio".

2. - Entrambe le previsioni incidono in ambiti di competenza
legislativa ed amministrativa regionale, con una disciplina analitica
di dettaglio procedurale e di definizione delle competenze,
inconciliabile con i principi costituzionali del riparto delle
attribuzioni fra Stato e Regioni ed in contrasto con i criteri e le
previsioni della più recente normativa statale in tema di
decentramento. Inoltre, le due disposizioni intervengono su oggetti e
materie che hanno trovato, anche recentemente, esaustiva ed organica
disciplina nella legislazione regionale ligure.
La regione ricorrente ha pertanto interesse a proporre la
presente impugnazione, che viene affidata alle seguenti
considerazioni in

D i r i t t o

1. - Quanto all'art. 1-bis del decreto-legge 12 ottobre 2000
n. 179, come introdotto dall'art. 1 della legge di conversione
11 dicembre 2000, n. 365. Violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione agli artt. 10 e ss. della
legge 18 maggio 1989 n. 183, agli artt. 1 e 2 della legge 15 marzo
1997, n. 59 ed agli artt. 52, 57, 87, 88 e 89 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112.
1.1. - L'art. 1-bis del decreto-legge n. 179 del 2000, introdotto
dalla legge di conversione n. 365 del 2000, ha disciplinato la
"procedura per l'adozione dei progetti di piano stralcio", già
previsti dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 180 del 1998.
Quest'ultima norma assegnava termine fino al 30 giugno 2001 per
l'adozione da parte delle autorità di bacino (per i bacini di
rilievo nazionale o interregionale) e delle regioni (per i restanti
bacini), ove non si sia già provveduto, di "piani stralcio di bacino
per l'assetto idrogeologico... che contengano in particolare
l'individuazione delle aree a rischio idrogeologico e la
perimetrazione delle aree da sottoporre a misure di salvaguardia,
nonchè le misure medesime". La disposizione rendeva obbligatoria
l'adozione del piano stralcio tematico, ma non alterava il riparto
delle competenze e la disciplina procedimentale delineati dalla legge
n. 183 del 1989 e dalle leggi regionali sulla materia. Lo stesso
istituto del piano "stralcio" era previsto dall'art. 17, comma 6-ter
della legge n. 183 del 1989, alla quale l'art. 1 del decreto-legge
n. 180 del 1998 rinviava.
1.2. - Non sembra necessario ripercorrere le vicende normative
che hanno interessato la disciplina della difesa del suolo. È
sufficiente ricordare come la materia abbia trovato organica
definizione nella legge n. 183 del 1989, più volte modificata ed
integrata, e nelle leggi regionali adottate in attuazione dei
principi della stessa.
Sulla materia ha inciso inoltre la normativa sul nuovo
decentramento, che ha considerevolmente ampliato le competenze del
sistema locale, conservando allo Stato, nella materia della difesa
del suolo, solo i compiti di rilievo nazionale (art. 1, comma 4,
lett. c), della legge 15 marzo 1997 n. 59), identificati dal decreto
legislativo n. 112 del 1998.
Quest'ultimo in particolare, per i profili che interessano in
questa sede:
a) ha identificato come compiti di rilievo nazionale ai sensi
dell'art. 1, comma 4, lett. c) della legge 1o marzo 1997, n. 59, in
materia di territorio e urbanistica "i compiti relativi alla
identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio
nazionale con riferimento ai valori naturali e ambientali alla difesa
del suolo alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
e delle opere di competenza statale, nonchè al sistema delle città
e delle aree metropolitane" (art. 52), da esercitare attraverso
intese nella Conferenza unificata;
b) ha stabilito che "la regione, con legge regionale, prevede
che il piano territoriale di coordinamento provinciale di cui
all'art. 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142, assuma il valore e gli
effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della
natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del
suolo e della tutela delle bellezze naturali, semprechè la
definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese
fra la provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti", in
mancanza delle quali "i piani di tutela di settore conservano il
valore e gli effetti ad essi assegnati dalla rispettiva normativa
nazionale e regionale" (art. 57);
c) in materia di difesa del suolo ha soppresso le competenze
consultive del consiglio superiore dei lavori pubblici e della
conferenza Stato regioni (art. 87);
d) ha identificato puntualmente i compiti di rilievo nazionale,
fra i quali figurano, in materia di pianificazione di bacino,
esclusivamente i compiti di delimitazione dei bacini idrografici
nazionali ed interregionali ed i poteri sostitutivi già previsti
dalla legge n. 183 del 1989 (art. 88).
1.3. - In attuazione della legge n. 183 del 1989 la materia della
difesa del suolo e della pianificazione di bacino era già stata
oggetto di disciplina organica nella regione Liguria con la legge
regionale 28 gennaio 1993, n. 9. La materia è stata quindi
ridefinita, anche in considerazione dell'accresciuto ruolo del
sistema locale, in attuazione del decreto legislativo n. 112 del
1998. In particolare, la legge regionale 21 giugno 1999, n. 18:
a) ha ridefinito in attuazione della legge n. 183 del 1989 e
del decreto legislativo n. 112 del 1998 il sistema delle competenze
locali nella materia che interessa, al fine di "a) garantire, con una
migliore distribuzione delle competenze, una più organica tutela dai
rischi idrogeologici; b) migliorare le capacità di intervento in
tale campo ottimizzando le risorse umane ed economiche; c) garantire
un equo utilizzo delle risorse idriche" (art. 90);
b) ha riservato alla regione, fra le altre, le competenze per
"a) l'elaborazione dei criteri per la formazione, il coordinamento e
la verifica di efficacia dei piani di bacino idrografici; b) la
delimitazione dei bacini idrografici di rilievo regionale e degli
ambiti territoriali comprendenti più bacini idrografici per il quale
deve essere redatto un unico piano di bacino; c) la collaborazione
nel rilevamento e nell'elaborazione del progetto di piano del bacino
del fiume Po e la formulazione di proposte per la formazione dei
programmi e per la redazione di studi e di progetti relativi al
bacino del fiume Po anche su proposta delle province interessate; d)
l'approvazione, d'intesa con la regione Toscana, del piano di bacino
interregionale del fiume Magra; e) il coordinamento degli interventi
in materia di difesa del suolo e di bilancio idrico..." (art. 91);
c) ha attribuito alla competenza provinciale, fra gli altri,
"a) la formazione e l'approvazione dei piani di bacino di rilievo
regionale; b) l'approvazione con unico atto dei programmi annuali di
cui all'art. 2 della legge regionale n. 46/1996, dei programmi
triennali di intervento di cui all'art. 19 della legge regionale
28 gennaio 1993, n. 9 (organizzazione regionale della difesa del
suolo in applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183) relativi ai
piani di bacino approvati nell'anno precedente e dell'annualità dei
piani triennali già approvati; c) la determinazione dei canoni di
concessione relativi alla gestione del demanio idrico, fatto salvo il
disposto dell'art. 29, comma 3 del d.lgs. n. 112/1998...", oltre ai
compiti in materia di opere idrauliche e concessioni idriche
(art. 92);
d) ha attribuito ai comuni compiti relativi all'esecuzione di
opere di difesa del suolo, comprese quelle indicate nei piani di
bacino, ed alla manutenzione lungo i corsi d'acqua (art. 93) ed alle
comunità montane compiti relativi alle opere di bonifica montana ed
alla tutela dei vincoli idrogeologici (art. 94), da esercitare "nel
rispetto dei criteri e degli indirizzi fissati dalla regione e dalle
province e dalla Autorità di bacino" (art. 95);
e) ha istituito per tutti i bacini di rilievo regionale, ai
sensi della legge n. 183/1989, Autorità di bacino, definendone
l'organizzazione (art. 96);
f) ha disciplinato la formazione dei piani di bacino (art. 97)
stabilendo che:
i piani di bacino sono elaborati dalla provincia sulla base
dei criteri e degli indirizzi fissati dalle Autorità di bacino,
acquisito il parere del Comitato tecnico provinciale, organo tecnico
consultivo;
il piano di bacino o i piani di bacino stralcio sono redatti
e adottati nei termini stabiliti dal Comitato Istituzionale. Qualora
entro detti termini la provincia non abbia provveduto, può procedere
in via sostitutiva la giunta regionale tramite un Commissario ad acta
avvalendosi della competente sezione del CTR per il territorio
acquisendo a tal fine gli studi e le elaborazioni prodotte sino a
tale termine dalla Provincia;
la Provincia, acquisito l'apporto istruttorio della
competente sezione del CTR per il territorio della regione che si
esprime nei tempi fissati dal Comitato istituzionale di cui al comma
3, adotta il piano di bacino e lo trasmette ai comuni e alle
comunità montane interessate, ai fini della espressione entro
quaranta giorni del proprio parere. Scaduto tale termine la provincia
procede prescindendo dai pareri non pervenuti;
il piano è depositato e pubblicato al fine di consentire la
partecipazione, mediante osservazioni che chiunque può presentare
nei trenta giorni successivi alla scadenza del periodo di
pubblicazione;
la provincia, acquisito il parere del Comitato Tecnico
provinciale, si esprime sui pareri dei comuni e delle comunità
Montane e sulle osservazioni pervenute entro i sessanta giorni
successivi e trasmette il piano al Comitato Istituzionale
dell'Autorità di bacino regionale che, sentita la sezione competente
del CTR per il territorio, si esprime nel termine di trenta giorni.
La provincia approva in via definitiva il piano entro i successivi
trenta giorni, decorsi i quali la giunta regionale provvede in via
sostitutiva tramite la nomina di un Commissario ad acta.
1.4. - Occorre inoltre ricordare che nella legislazione regionale
ligure, ed in particolare in forza dell'art. 8 della legge regionale
n. 18 del 1999 e degli artt. 17 e ss. della legge regionale
4 settembre 1997 n. 36, ha trovato attuazione il principio espresso
dall'art. 57 del decreto legislativo n. 112 del 1998, in base al
quale la pianificazione territoriale di coordinamento affidata alle
Province costituisce la sede di raccordo fra la pianificazione
territoriale ed urbanistica e la pianificazione di settore.
1.5. - Attualmente regione e province sono impegnate
nell'attuazione amministrativa della richiamata normativa regionale,
operando efficacemente per la tutela della risorsa idrica e la
protezione dal rischio idrogeologica, nel pieno rispetto dei termini
indicati dal decreto-legge n. 180 del 1998.
1.6. - La disposizione statale in questa sede impugnata
(art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del 2000) ha stabilito:
a) che i progetti di piano stralcio siano adottati entro il
termine perentorio del 20 aprile 2001, con le modalità previste
dall'art. 18, primo comma, della legge n. 182 del 1989 per i bacini
di rilievo nazionale e con le modalità di cui all'art. 20 della
stessa legge per i restanti bacini (comma primo);
b) che l'adozione dei piani stralcio è effettuata "sulla base
degli atti e dei pareri disponibili" entro sei mesi dall'adozione del
relativo progetto di piano ovvero entro il 30 aprile 2001, per i
progetti adottati prima dell'entrata in vigore della legge n. 365 del
2000;
c) che ai fini dell'adozione e attuazione dei piani stralcio le
regioni convocano una conferenza programmatica - alla quale
partecipano la regione, i comuni e le province interessate ed un
rappresentante dell'Autorità di bacino - al fine dell'espressione di
un parere sul progetto di piano "con particolare riferimento alla
integrazione a scala provinciale e comunale dei contenuti del piano,
prevedendo le necessarie prescrizioni idrogeologiche", che tiene
luogo di quello regionale previsto dall'art. 18, nono comma, della
legge n. 183 del 1989;
d) la decisione che viene assunta dal comitato istituzionale
dell'Autorità di bacino, tenendo conto delle determinazioni della
conferenza, costituisce "variante agli strumenti urbanistici".
1.7. - Sembra alla regione ricorrente che la previsione sopra
richiamata sia costituzionalmente illegittima ed invasiva delle
competenze regionali in materia di urbanistica ed ambiente.
La norma disciplina infatti il procedimento per la formazione dei
piani stralcio a tutela del rischio idrogeologico, per i bacini di
rilievo nazionale e per quelli di rilievo regionale, ai quali
espressamente si riferisce il primo comma, con una disciplina di
dettaglio ed esaustiva.
Non è infatti dubbio che la disciplina dei procedimenti di
pianificazione di bacino sia attribuita alla competenza legislativa
della regione, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, in quanto
riconducibile alla materia dell'urbanistica, quale si è venuta a
configurare nella legislazione vigente, ed intesa come concernente la
disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti
conoscitivi normativi e gestionali riguardanti le operazioni di
salvaguardia e di trasformazione del suolo nonchè la protezione
dell'ambiente.
La legislazione di settore, ed in particolare la legge n. 183 del
1989 e successive integrazioni, e la più recente disciplina dei
conferimenti operata in attuazione della legge n. 59 del 1997 ha
confermato la sicura appartenenza all'ambito delle attribuzioni
regionali della disciplina della materia della difesa del suolo e
della pianificazione bacino.
La legge n. 183 del 1989 ha infatti trasferito o delegato alle
regioni le funzioni in materia di difesa del suolo e "in particolare
quelle di gestione delle risorse d'acqua e di terra" indicate nella
legge, fra le quali figurano la delimitazione dei bacini idrografici,
la collaborazione nella formazione dei piani dei bacini di rilievo
nazionale, la formazione dei piani di bacino di rilievo regionale e
interregionale, l'organizzazione dei soggetti ed organismi che
operano nel settore ed "ogni altra iniziativa ritenuta necessaria in
materia di conservazione e difesa del territorio, del suolo e del
sottosuolo e di tutela ed uso delle acque nei bacini idrografici di
competenza" (art. 10).
La legge n. 59 del 1997 ha indicato fra i compiti esclusi dai
conferimenti "i compiti di rilievo nazionale... per la difesa del
suolo" da identificarsi con il procedimento della previa intesa sugli
schemi di decreti legislativi con la Conferenza permanente (art. 1,
comma 4, lett. c) della legge n. 59 del 1997).
L'art. 88 del decreto legislativo n. 112 del 1998, ha
identificato i compiti di rilievo nazionale in materia di difesa del
suolo, indicando, nella materia che interessa in questa sede,
solamente l'individuazione dei bacini idrografici nazionali e
interregionali e l'esercizio dei poteri sostitutivi in caso di
mancata istituzione da parte delle regioni delle autorità di bacino
di rilievo interregionale, nonchè dei poteri sostitutivi per i casi
di inerzia delle regioni nell'adozione degli atti relativi ai piani
di bacino di rilievo nazionale, interregionale e regionale, previsti
dagli artt. 18, 19, 20 della legge n. 183 del 1989 (art. 88, primo
comma, lettere t) e u), del decreto legislativo n. 112 del 1998), che
devono essere esercitate sentita la Conferenza Stato - regioni
(art. 88, secondo comma, del decreto legislativo n. 112 del 1998).
Allo Stato residua anche il compito relativo alla programmazione ed
al finanziamento degli interventi di difesa del suolo (art. 88, primo
comma, lett. b)), che si riferisce evidentemente al programma
nazionale di intervento di cui all'art. 25 della legge n. 183 del
1989.
L'art. 89 ha poi conferito alle regioni e agli enti locali tutte
le funzioni non espressamente indicate nell'art. 88 e l'art. 92 ha
disposto il riordino degli organismi e delle strutture operanti nel
settore della difesa del suolo.
Coerentemente con l'assetto normativo descritto, deve concludersi
che allo Stato non residua alcuna competenza in materia di
pianificazione dei bacini idrici, nemmeno per i bacini di rilievo
nazionale, come effettivamente è stato sostenuto dai commentatori
del decreto legislativo n. 112 del 1998.
È superfluo ricordare che l'art. 2 della legge n. 59 del 1997
riconosce la competenza legislativa regionale per la disciplina dei
compiti conferiti, ai sensi dell'art. 117, primo e secondo comma
della Costituzione, e "in ogni caso" sulla disciplina della
organizzazione e dello svolgimento delle funzioni e dei compiti
amministrativi conferiti.
1.8. - Sembra dunque incontestabile che la disciplina dei
procedimenti di pianificazione di bacino - sicuramente per i bacini
di rilievo regionale ed interregionale, ma probabilmente anche per i
bacini nazionali - sia competenza legislativa regionale. Allo Stato
potrebbe tutt'al più spettare la posizione di principi fondamentali.
Trattandosi di disciplina meramente organizzatoria, inoltre, questi
dovrebbero effettivamente avere la struttura delle norme di principio
ed il carattere della fondamentalità.
Al contrario la disciplina della procedura per l'adozione dei
progetti di piano stralcio introdotta dall'art. 1-bis del decreto
legge n. 279 del 2000 ha carattere esaustivo ed analitico. Oltre ad
assegnare un termine perentorio per l'adozione degli atti, la
disposizione stabilisce sulla completezza dell'istruttoria (i piani
sono adottati sulla base degli atti e dei pareri disponibili);
prevede la convocazione da parte delle regioni della conferenza
programmatica e definisce la composizione della conferenza stessa;
stabilisce che il parere della conferenza sostituisce quello
regionale ed prevede che esso contenga "prescrizioni idrogeologiche
ed urbanistiche"; dispone infine che le decisioni del comitato
istituzionale dell'Autorità di bacino "costituiscono variante agli
strumenti urbanistici".
Si tratta dunque di una disciplina che invade la competenza
legislativa regionale, esorbitando dall'ambito dei meri principi
fondamentali.
Detta disciplina inoltre, quantomeno per i bacini di rilievo
regionale ed interregionale, si sovrappone modificandola alla vigente
legislazione della regione Liguria (in particolare legge regionale
n. 9 del 1993, recentemente precisata ed integrata dalla legge
regionale n. 18 del 1999), che disciplina i procedimenti di
pianificazione di bacino, inclusi quelli per l'approvazione dei piani
stralcio.
1.9. - In secondo luogo la nuova disciplina sopprime il parere
regionale previsto nell'ambito della disciplina originaria di
adozione dei piani di bacino di rilievo nazionale (art. 18, nono
comma, della legge n. 183 del 1989), sostituendo ad esso il voto
della conferenza programmatica costituita da comuni, province,
regione e Autorità di bacino.
È pur vero che alla regione è riconosciuta la partecipazione
alla conferenza programmatica. Ma certamente il rilievo di questa
partecipazione non può essere assimilato a quello del parere
previsto dalla legge n. 183. Il parere consentiva infatti alla
regione di manifestare nel procedimento di pianificazione gli
interessi dei quali ha la cura e di esprimere il proprio giudizio
sulle osservazioni presentate al progetto di piano. Nella conferenza
la partecipazione della regione risulta filtrata e mediata nel voto
collegiale della conferenza, alla quale partecipa anche l'organo
statale. In definitiva quindi viene attenuato e compresso il ruolo
della regione nel procedimento.
Tale innovazione configura una lesione delle competenze
amministrative riconosciute alla regione, in violazione dell'art. 118
della Costituzione, come attuato dall'art. 18 della legge n. 183 del
1989, e dell'art. 5 della Costituzione, dal quale è ricavabile il
principio della irretrattabilità degli atti ampliativi
dell'autonomia locale.
1.10. - Più in generale deve inoltre rilevarsi che la disciplina
introdotta dalla disposizione impugnata, configura, per esigenze di
concentrazione, un procedimento nel quale non può trovare forma una
istruttoria adeguata alle esigenze di una organica pianificazione,
che dovrebbe riguardare e coordinare gli aspetti idrogeologici e
territoriali. In particolare, la norma, abbreviando il termine
originariamente fissato al 30 giugno 2001, dispone ex lege la
sufficienza dell'istruttoria allo stato degli atti (sulla base degli
atti e dei pareri disponibili) e sopprime fasi procedimentali
indispensabili in un procedimento di pianificazione territoriale.
Nello schema indicato dalla norma viene infatti soppresso ogni
apporto procedimentale diverso da quello della conferenza
programmatica e soprattutto viene eliminata la fase partecipativa,
nella quale, anche nei procedimenti di pianificazione dei bacini
nazionali, era riconosciuto un ruolo primario della regione (che si
doveva esprimere sulle osservazioni). Alla contrazione dei momenti
procedimentali corrisponde peraltro una maggiore ricchezza di
contenuti dei piani stralcio (che contengono prescrizioni
idrogeologiche ed urbanistiche) ed una efficacia più estesa, potendo
il piano adottato dal comitato (e dunque prima dell'approvazione)
costituire "variante agli strumenti urbanistici".
Sembra alla regione che la norma impugnata leda, per i profili
descritti, i principi di imparzialità e buon andamento stabiliti
dall'art. 97 della Costituzione, proprio in considerazione della
contrazione dell'istruttoria procedimentale, che non consente una
adeguata valutazione degli interessi in gioco e si dimostra inidonea,
da un lato, a garantire l'efficienza e la opportunità delle scelte
amministrative e, dall'altro lato, a graduare le scelte in maniera
adeguata alle esigenze concrete, non consentendo l'attuazione del
precetto di imparzialità dell'amministrazione.
La violazione dell'art. 97 assume rilevanza anche nel presente
giudizio in via principale, riverberandosi in lesione dell'ambito di
competenza regionale. Come si è visto infatti l'incongruo sistema
delineato dal legislatore statale ha comportato la soppressione di
ambiti di intervento regionale ed inoltre sacrifica l'emersione degli
interessi della collettività al corretto assetto territoriale, dei
quali la regione è primariamente titolare.
1.11. - Infine, la normativa in questione è incostituzionale
laddove attribuisce al piano stralcio, formato con il procedimento in
questa sede contestato, contenuti ed effetti di "variante agli
strumenti urbanistici".
Quest'ultima previsione è anzitutto illegittima perchè incide
su profili che non possono ritenersi nella disponibilità del
legislatore statale. La materia urbanistica è infatti
incontestabilmente attribuzione regionale e la previsione non ha nè
la struttura della norma-principio (ossia indicazione di un tema
normativo suscettibile di integrazione nel dettaglio) nè il
carattere di fondamentalità richiesti dall'art. 117 della
Costituzione.
Inoltre essa si sovrappone alla vigente legislazione regionale in
materia urbanistica e ambientale. In particolare, la previsione della
variante automatica costituisce deroga alla disciplina degli effetti
dei piani urbanistici e territoriali disciplinati dalla legge
urbanistica regionale (legge n. 36 del 1997) e riguarda sia i piani
di livello comunale che sovracomunale.
Questa norma inoltre contraddice il principio introdotto
dall'art. 57 del decreto legislativo n. 112 del 1998, in base al
quale "la regione, con legge regionale, prevede che il piano
territoriale di coordinamento provinciale... assuma il valore e gli
effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della
natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del
suolo e della tutela delle bellezze naturali...". Non solo infatti
viene lesa la riserva regionale di competenza legislativa sulla
definizione dei meccanismi di composizione fra i piani territoriali e
quelli settore, fra i quali appunto i piani di bacino, ma viene
disatteso nella sostanza il principio, assegnando al piano di settore
un valore di prevalenza immediata ed automatica sui piani
territoriali, compreso il piano provinciale che dovrebbe costituire
la sede di coordinamento. Come si è ricordato la regione Liguria ha
dato attuazione alla norma nazionale, con l'art. 8 della legge
regionale n. 18 del 1999 e, già in precedenza, con la legge
regionale n. 36 del 1997, la cui disciplina viene vanificata nella
fattispecie dalla norma in questa sede impugnata.
La previsione costituisce inoltre violazione delle attribuzioni
amministrative regionali nella materia, in quanto consente che un
piano di settore, adottato con le modalità procedimentali già
descritte e senza consistenti apporti decisionali della regione,
produca gli effetti di pianificazione urbanistica sostituendosi o
variando strumenti urbanistici di competenza regionale o ai quali la
regione ha partecipato.
La norma è infine intrinsecamente incongrua e lesiva dei
principi enunciati dall'art. 97 della Costituzione, sotto altro
profilo. Essa infatti attribuisce ai piani stralcio effetti
urbanistici, anche in deroga alla pianificazione territoriale, ma
sulla base di un procedimento sommario, come si è già visto, nel
quale viene esclusa ogni forma di partecipazione diffusa.
In secondo luogo l'effetto di variante è incongruamente
attribuito al piano stralcio solo adottato e non anche approvato. In
questo modo, si consente ad un piano che ha una efficacia di mera
salvaguardia ed i cui contenuti non possono dirsi definiti in assenza
di approvazione, di produrre effetti di variante ai piani
territoriali approvati.
Anche sotto questo profilo la violazione palese del principio di
buon andamento dell'art. 97 della Costituzione assume rilevanza in
questa sede per l'intrinseca lesività della competenza regionale che
deriva dall'alterazione incongrua del sistema di pianificazione
territoriale definito dalla legislazione regionale e che si concreta
in una riduzione del ruolo regionale nella definizione delle scelte
territoriali.

2. - Quanto all'art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365.
Violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e 128 della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 66 e 69 del decreto legislativo
24 luglio 1977, n. 616; all'art. 1 del decreto legislativo 4 giugno
1997, n. 143; agli artt. 1 e 2 della legge 15 marzo 1997, n. 59; agli
artt. 1 e 107 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
2.1. - L'art. 2, comma 1, della legge n. 365 del 2000, ha
stabilito che, a decorrere dall'entrata in vigore della stessa, nelle
regioni danneggiate dalle calamità idrogeologiche di cui al
decreto-legge n. 279 del 2000 (e, quindi, anche in Liguria) chiunque
voglia operare tagli di bosco, anche ceduo, in zone con vincolo
idrogeologico, deve inoltrare richiesta al sindaco del comune su cui
insiste l'area sottoposta a taglio.
Il secondo comma stabilisce inoltre che prima del rilascio del
nulla-osta al taglio (corredato di prescrizioni per il taglio), il
sindaco deve acquisire il parere: della competente commissione del
comune; dell'Autorità di bacino; del Corpo Forestale dello Stato;
della Sovrintendenza competente in materia di beni ambientali; della
regione.
2.2. - È bene ricordare che il d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 11
("Trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di agricoltura forense, di caccia e
di pesca nelle acque interne e dei relativi personale ed uffici")
aveva già puntualizzato che il trasferimento di funzioni di specie
riguardava, tra l'altro, la sistemazione dei bacini montani, i boschi
e le foreste.
Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 aveva quindi stabilito che, in
materia di agricoltura e foreste, le funzioni amministrative
trasferite alle regioni concernono, tra l'altro, "i boschi, le
foreste e le attività di produzione forestale e di utilizzazione dei
patrimoni silvopastorali, ...gli interventi di protezione della
natura" (Capo VIII, art. 66). L'art. 69 aveva previsto il
trasferimento alle regioni di "tutte le funzioni esercitate dallo
Stato o da altri enti pubblici, comprese le camere di commercio...
concernenti i territori montani, le foreste, la proprietà forestale
privata, i rimboschimenti e le proprietà silvo-pastorali degli enti
locali, compresi i poteri di determinazione di vincoli e gli
interventi sui terreni sottoposti a vincoli".
Con il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 è stato
completato il trasferimento delle competenze in materia alle regioni.
Specificatamente l'art. 1, comma 2, ha stabilito infatti che "tutte
le funzioni e i compiti svolti dal Ministero di cui al comma 1 (il
soppresso Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali) e
relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo,
caccia, sviluppo rurale, alimentazione sono esercitate dalle regioni,
direttamente o mediante delega o attribuzione...".
Nel sistema della legge n. 59 del 1997 e del decreto legislativo
n. 112 del 1998, infine, nessuna competenza nella materia è
riservata allo Stato o dichiarata di interesse nazionale.
2.3. - Sulla base del predetto quadro di competenze, le regioni
si sono dotate di propria normativa in campo forestale,
disciplinando, tra l'altro, l'attività silvopastorale, le procedure
autorizzatorie da adottare in materia, anche tenuto conto delle
necessità territoriali collegate all'assetto idrogeologico e
ambientale.
La regione Liguria, con la legge regionale 16 aprile 1984, n. 22
("Legge forestale regionale") aveva già provveduto, prima in Italia,
a stabilire norme in materia di tagli boschivi e di vincolo
idrogeologico; con la legge regionale 22 gennaio 1999, n. 4 ("Norme
in materia di foreste e di assetto idrogeologico"), che sostituisce
la predetta n. 22/1984, ha nuovamente disciplinato la materia,
adeguando le proprie norme alle mutate situazioni socio-territoriali
e armonizzando la normativa forestale con quella di settori ad essa
collegati (appunto la difesa del suolo, l'urbanistica, l'ambiente,
ecc.).
In particolare, il regolamento regionale n. 1 del 1999
("Regolamento delle prescrizioni di massima e di polizia forestale")
previsto all'art. 48 della predetta legge regionale n. 4 del 1999,
dispone che il taglio delle piante di alto fusto deve essere
preventivamente comunicato all'Ispettorato Ripartimentale delle
Foreste territorialmente competente, che può dettare prescrizioni o
inibire l'attività. Il taglio del bosco ceduo è consentito senza
particolari autorizzazioni, ma nel rispetto di turni, epoche e
modalità stabilite precisamente dal regolamento predetto.
2.4. - La disposizione dell'art. 2 della legge n. 365 del 2000 è
lesiva delle competenze regionali ed incostituzionale.
La competenza regionale, legislativa ed amministrativa, sulla
materia che interessa è indiscutibile sulla base dell'art. 117 della
Costituzione e del quadro legislativo sopra brevemente richiamato.
La norma introdotta dalla legge n. 365 del 2000, disciplinando la
materia dell'autorizzazione al taglio del bosco incide indebitamente
su materia regionale, con una disciplina che certamente non può
ritenersi di mero principio fondamentale, ma che, anche in questo
caso, è analitica, dettagliata ed esaustiva della materia e si
sovrappone all'assetto attribuito alla materia dalla normazione
regionale.
2.5. - Essa costituisce inoltre una incomprensibile
riappropriazione di competenza, attraverso un ritaglio all'interno di
materie ormai da decenni di sicura e pacifica attribuzione regionale,
in contraddizione con la normativa sui trasferimenti del 1972, del
1977 del 1997 e del 1998 ed in contrasto con il principio dell'art. 5
della Costituzione.
Inoltre l'assegnazione diretta ai comuni della funzione, che
ricade nell'ambito delle attribuzioni costituzionali delle regioni in
materia di agricoltura e foreste (e comunque nel settore organico
dell'ambiente e territorio) contrasta con i principi dell'art. 118
della Costituzione, dal momento che prescinde dall'accertamento del
carattere esclusivamente locale delle stesse e dal ruolo della
regione nella programmazione e distribuzione delle funzioni
all'interno del sistema locale, quale emerge anche dall'art. 4 della
legge n. 59 del 1997 e dall'art. 3 del decreto legislativo n. 112 del
1998.
Vengono inoltre riservate competenze amministrative, sia pure di
natura consultiva all'interno del procedimento autorizzatorio, ad
organi statali (autorità di bacino, corpo forestale di Stato,
Soprintendenze), ai quali la legislazione non riconosce
istituzionalmente alcuna competenza in materia di taglio dei boschi.
Anche per questa parte si può dunque rilevare una sottrazione di
ambiti di funzioni già trasferite al sistema locale, mediante
l'attribuzione di compiti sulla materia ad organi statali.
2.6. - La lesione delle competenze regionali attuata dalla
disposizione impugnata è inoltre irragionevole ed ingiustificata. La
norma infatti disciplina un procedimento autorizzatorio di portata
non generale, ma valido solamente nelle regioni interessate dagli
eventi calamitosi di settembre ed ottobre 2000. Le misure così
introdotte non sono tuttavia collegate alla fase dell'emergenza, ma
hanno carattere stabile e presumibilmente definitivo, anche con la
cessazione degli effetti della situazione calamitosa.
Questa disciplina prescinde dall'accertamento dell'esistenza
nella legislazione regionale di normativa atta a soddisfare
l'esigenza tutelata dal legislatore nazionale, come in concreto
avviene in Liguria, dotata di una legislazione regionale organica e
collaudata nella materia, e comunque senza salvezza della
legislazione regionale.
Non si comprende dunque l'esigenza per la quale il nuovo
procedimento debba sostituirsi a quello disciplinato dalla normativa
regionale. Al contrario la norma imporrebbe la riorganizzazione di
funzioni per le quali sono già state stabilite competenze,
procedimenti ed organizzazione di personale e mezzi, contravvenendo
al principio della economicità dell'azione pubblica.
2.7. - Anche dal punto di vista dei contenuti la norma appare
incongrua sotto diversi profili.
Quasi tutti i soggetti individuati per esprimere un parere sul
taglio, e lo stesso sindaco che dovrebbe rilasciare l'autorizzazione,
si troverebbero a pronunciarsi su temi sui quali non hanno competenza
istituzionale e, verosimilmente, competenza tecnica. I tempi
amministrativi che si possono presumere come necessari per completare
l'iter autorizzatorio, potrebbero determinare un rallentamento
dell'attività silvicola, che ha carattere stagionale.
La mancata gestione del bosco, connessa al meccanismo
vincolistico introdotto dalla legge n. 365 del 2000 e la complessità
del procedimento autorizzatorio, potrebbe portare ad una situazione
di degrado ambientale peggiore di quella che la norma vuole evitare.
L'eccessivo peso delle ceppaie dei cedui invecchiati, la presenza di
materiale legnoso schiantato da avversità atmosferiche non
adeguatamente allontanato o raccolto, l'aumento delle possibilità di
incendio connesso alla minore accessibilità dei boschi e alla
maggiore presenza di materiale combustibile, anche di sottobosco,
sono infatti solo alcuni dei fattori che, al contrario,
suggerirebbero una agevolazione dell'attività silvoculturale,
certamente esercitata secondo una precisa e specifica disciplina che,
proprio perchè è collegata a particolarità territoriali, deve
essere stabilita dalle singole regioni.
Sotto quest'ultimo profilo si configura dunque anche un profilo
di incostituzionale della norma per violazione del principio di buon
andamento di cui all'art. 97 della Costituzione, poichè la nuova
disciplina appare irragionevole e contraddittoria rispetto alle
esigenze di liberalizzazione delle attività economiche e di
sussidiarietà orizzontale. La violazione dell'art. 97 nella
fattispecie, riverbera in lesione della competenza regionale, dal
momento che la norma censurata introduce una disciplina
irragionevole, sostitutiva di quella regionale.
2.8. - L'attribuzione del potere autorizzatorio al sindaco è
infine contraddittorio con le linee di sviluppo dell'organizzazione
pubblica e con il principio della separazione fra politica e gestione
amministrativa, che ha trovato definitivamente forma nelle previsioni
del decreto legislativo n. 80 del 1998 e della legge n. 127 del 1997
e costituisce una deroga immotivata ed inespressa all'art. 107 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 in materia di ordinamento
degli enti locali (che riserva ai dirigenti le competenze
autorizzatorie). La disposizione configura dunque violazione anche
dell'art. 128, come attuato dall'art. 1 del decreto legislativo
n. 267 del 2000, e dell'art. 5 della Costituzione, rilevante in
questa sede, in quanto comunque riflette la lesione della competenza
regionale, attuata attraverso la disciplina di dettaglio di materia
di competenza legislativa ed amministrativa regionale.

P. Q. M.
La regione Liguria chiede che l'ecc.ma Corte voglia, in
accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge 11 dicembre 2000, n. 365, avente ad
oggetto "conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
12 ottobre 2000, n. 279, recante interventi urgenti per le aree a
rischio idrogeologico molto elevato ed in materia di protezione
civile, nonchè a favore delle zone della regione Calabria
danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000", limitatamente all'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del
2000, convertito con modificazioni, come introdotto dalla legge di
conversione, nella formulazione riportata nell'allegato alla legge
stessa, ed all'art. 2 della medesima legge n. 365 del 2000, sotto i
profili indicati in ricorso.
Con ogni conseguente statuizione.
Genova-Roma, addì 5 gennaio 2001
Avv. Mario Bucello - Avv. Prof. Luigi Piscitelli
01C0109