1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 279 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 ottobre 1990
N. 279 Ordinanza emessa il 25 ottobre 1990 dal tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione di Salerno, sul ricorso proposta da Curcio Vincenzo contro il prefetto della provincia di Salerno ed altri Regione Campania - Controlli amministrativi - Controllo sugli organi delle unita' sanitarie locali - Attribuzione con legge della regione al presidente della giunta regionale, in caso di gravi inadempienze funzionali, del potere di scioglimento di detti organi e di nomina di un commissario straordinario - Violazione del limite della competenza delle regioni in materia di assistenza sanitaria costituito dal principio fondamentale della legge istitutiva del S.S.N. (art. 49 della legge n. 833/1978) che prevede al riguardo la competenza dello Stato, nonche' dei principi costituzionali che, escludendo ogni competenza delle regioni, riservano alla legge statale la materia dei controlli (comprensivi dei poteri di sospensione e scioglimento) sugli organi degli enti locali - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 107/1987, 223, 274 e 613 del 1988. (Legge regione Campania 9 giugno 1980, n. 57, art. 36). (Cost., artt. 117, 118 e 130). (091C0494) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1902/1989 reg.
gen., proposto dal sig. Curcio Vincenzo, che, giusta mandato a
margine, è rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Bancaccio e
Giuseppe Lanocita, nello studio del secondo elettivamente domiciliato
in Salerno alla via Roma n. 61, contro il prefetto pro-tempore della
provincia di Salerno, rappresentato e difeso dalla avvocatura
distrettuale dello Stato in Salerno, domiciliataria ex lege, e nei
confronti della regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, non costituito, del dott. Salemme
Vittorio, quale commissario prefettizio presso la u.s.l. n. 57 in
Polla, non costituito, con intervento adesivo di Marmo Antonio,
Romanelli Antonio, Zirpoli Raffaele, Stabile Antonio, Giuliano Rocco,
Rubino Gaetano, rappresentati e difesi - in forza di mandato a
margine degli atti di costituzione in giudizio - dagli avvocati
Giuseppe Lanocita e Antonio Brancaccio, come sopra domiciliati
elettivamente in Salerno, e con intervento oppositivo del comune di
Sant'Arsenio, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e
difeso - in forza di delibera consiliare 30 dicembre 1989, n. 244, e
di mandato a margine dell'atto di costituzione in giudizio -
dall'avv. Lorenzo Lentini, nel cui studio domicilia elettivamente in
Salerno, al corso Garibaldi n. 164, e dei comuni di Salvitelle e Sala
Consilina, in persona dei rispettivi sindaci pro-tempore,
rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo Lentini e Fernando
Mastursi, presso lo studio del primo come sopra domiciliati, per
l'annullamento previa sospensiva, del decreto prefettizio 9 novembre
1989, n. 13.9.1961/gab., con il quale è stata disposta la
sospensione della assemblea dell'associazione intercomunale e del
comitato di gestione, con il suo presidente, della u.s.l. n. 57 di
Polla, e nominato nel contempo il dott. Vittorio Salemme commissario
prefettizio per la provvisoria gestione della u.s.l.; in una agli
atti presupposti, connessi e conseguente;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle avvocatura dello
Stato e dei predetti intervenienti;
Vista l'ordinanza della sezione 23 novembre 1989, n. 1044, e
l'ordinanza del Consiglio di Stato, quarta sezione, 3 aprile 1990, n.
347;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Udita alla pubblica udienza del 25 ottobre 1990 la relazione del
consigliere Orrei; e uditi altresì, per le parti, l'avv. Gaetano
Paolino, con delega dell'avv. Lanocita, gli avvocati Brancaccio,
Lentini e Mastursi, e l'avv. dello Stato Roberto Gugliucci;
RITENUTO IN FATTO
Con ricorso notificato il 18-20 novembre 1989 - unitamente al
decreto presidenziale d'abbreviazione dei termini, ex art. 36 del
r.d. 17 agosto 1907, n. 642 - e depositato in segreteria il 22
successivo, il sig. Vincenzo Curcio, nella qualità di presidente del
comitato di gestione della u.s.l. n. 57 di Polla, impugnava -
chiedendone l'annullamento con contestuale domanda incidentale di
sospensiva - il decreto prefettizio indicato in epigrafe, con cui era
stata disposta la sospensione della assemblea della associazione
intercomunale e del comitato di gestione della detta u.s.l., con il
suo presidente, nominando nel contempo il coordinatore dott. Vittorio
Salemme quale commissario prefettizio per la provvisoria gestione
della u.s.l.
Il ricorrente rappresentava che, nelle more dell'approvazione del
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 1989, da parte
dell'assemblea della associazione intercomunale, il comitato
regionale di controllo aveva nominato un commissario ad acta per
l'approvazione del suddetto documento contabile, a norma dell'art. 21
della legge regionale n. 26/1986. In conseguenza di ciò, il prefetto
aveva iniziato il procedimento di scioglimento degli organi
dell'ente, disponendone - con l'atto impugnato - la sospesione.
Questi i motivi dedotti:
1) violazione dell'art. 21, nono comma, e dell'art. 36, della
legge regionale n. 57/1980, degli art. 117 e 118 della Costituzione,
e della legge regionale n. 29/1986; eccesso di potere per difetto di
presupposto; dette norme regionali attribuirebbero alla regione il
controllo sugli organi delle u.s.l., in coerenza con gli art. 117 e
118 della Costituzione, che affidano alle regioni la materia della
sanità; e comunque l'art. 36 sarebbe in vigore, non essendo stato
impugnato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri davanti alla
Corte costituzionale;
2) violazione dell'art. 49 della legge n. 833/1978, e degli
artt. 13, 25 e 27 del d.P.R. n. 616/1977, poichè da tali norme non
potrebbe ricavarsi - anche in assenza delle dette norme regionali -
che il controllo sugli organi delle u.s.l. spetti allo Stato e non
alle regioni;
3) violazione degli artt. 11 e 21 della legge regionale 11
novembre 1980, n. 63, dell'art. 21, nono comma, della legge regionale
n. 57, dell'art. 21 della legge regionale n. 26/1986, dell'art. 4
della legge 22 dicembre 1969, n. 964, e dell'art. 105 del r.d. 30
dicembre 1923, n. 2389; eccesso di potere per difetto di presupposto
ed illogicita':
a) ai sensi delle prime norme rubricate il bilancio preventivo
delle u.s.l. dovrebbe essere predisposto dai comitati di gestione
entro il 30 settembre ed approvato dalla assemblea generale entro il
30 novembre succ.; in caso di ritardo sarebbe autorizzato l'esercizio
provvisorio, ed i rinvii nell'approvazione del bilancio 1989
sarebbero stati causati dai ritardi dello Stato prima, e della
regione poi;
b) al procedimento previsto dalle citate norme regionali, in
relazione alla nomina del commissario per l'approvazione del
bilancio, non potrebbe collegarsi il procedimento fissato dall'art. 4
della legge n. 968/1969, norma peraltro non applicabile alle u.s.l.
In data 22 e 23 novembre 1989 si costituivano in giudizio
l'avvocatura dello Stato, nonchè i predetti intervenienti adesivi
(componenti del comitato di gestione e dell'assemblea della u.s.l.)
ed oppositivi (comuni di Sant'Arsenio, Salvitelle e Sala Consilina);
e con ordinanza del 23, n. 1044, la sezione accoglieva la domanda
incidentale di sospensiva, pronuncia annullata in appello, con
ordinanza del Consiglio di Stato, quarta sezione, 3 aprile 1990, n.
347.
La difesa attrice e quella resistente depositavano altre memorie e
documenti: la prima ribadendo i motivi di ricorso, la seconda
contestando le censure proposte ed eccependo, in subordine,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 36, secondo comma, della
legge regionale n. 57/1980.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Con sentenza emessa in pari data, la sezione ha ritenuto
infondate le censure proposte con il secondo e terzo motivo di
gravame, dal ricorrente Curcio, avverso l'impugnato decreto del
prefetto di Salerno, con cui si dispone la sospensione dalle
funzioni, dell'assemblea intercomunale e del comitato di gestione
dell'u.s.l. n. 57 di Polla, con il suo presidente, in attesa dello
scioglimento degli stessi con decreto del Presidente della
Repubblica. Il decreto prefettizio si è basato sul presupposto che
detti organi si sono dimostrati "incapaci di ottemperare ad un
preciso adempimento prescritto dalla legge, di carattere essenziale
ai fini del funzionamento dell'amministrazione dell'ente", e ciò in
relazione alla mancata approvazione del bilancio di previsione per
l'anno 1989, approvazione che era stata portata a conclusione solo
dal commissario ad acta, a tal fine nominato dal comitato regionale
di controllo in Napoli.
Il curcio fa valere in giudizio l'interesse collegato allo ius ad
officium, quale presidente della predetta u.s.l., menomato dalla
sospensione prefettizia del comitato di gestione.
Con i richiamati motivi di ricorso, si è affermato - come
accennato in narrativa - che, anche senza l'art. 36, secondo comma,
della legge regionale n. 57/1980, il controllo sugli organi delle
u.s.l. spetterebbe alla regione e non allo Stato; e si è contestato
altresì il procedimento seguito dal prefetto per pervenire alla
determinazione qui gravata. Il collegio ha respinto entrambe le
deduzioni, in primo luogo rilevando - in consonanza con
l'insegnamento della Corte costituzionale: sentenza 5 novembre 1984,
n. 245 - che i controlli sugli atti e sugli organi delle u.s.l.
seguono puntualmente, in base all'espresso disposto dell'art. 49,
secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (divenuto quinto
comma, per effetto delle modifiche apportatevi dall'art. 13 della
legge n. 181/1982, dall'art. 16 della legge n. 638/1983 e dall'art.
17 della legge n. 887/1984), le sorti dei corrispondenti controlli
relativi ai comuni ed alle province, con la conseguenza che i soli
controlli sugli atti spettano agli appositi Co.Re.Co., mentre i
controlli sugli organi rientrano nella competenza dello Stato. Il che
peraltro presuppone, con estrema chiarezza, che il quomodo dei
controlli sugli enti locali deve essere nell'attualità parimenti
applicato agli enti sanitari. Si è infine evidenziato, come cenno
alla linea di tendenza dell'ordinamento giuridico, che anche l'art.
49 della recente legge sulle autonomie locali (8 giugno 1990, n.
142), prescrive che "salvo diverse disposizioni recate dalle leggi
vigenti, alle u.s.l. si applicano le norme sul controllo e sulla
vigilanza dettate per i comuni e le province".
Infine, si sono ritenute infondate le censure relative al
procedimento seguito nella specie, prima dal presidente della giunta
regionale per giungere all'approvazione, in sede surrogatoria, del
bilancio preventivo anno 1989, e poi dal prefetto per la
conseguenziale - e quasi automatica - sospensione e scioglimento
degli organi della u.s.l.
2. - Residua il primo motivo di ricorso, con cui si denuncia che
il decreto prefettizio avrebbe violato l'art. 36 della legge
regionale n. 57/1980, il quale - nel secondo comma - prevede che "in
caso di impossibilità di costituzione e ricostituzione degli organi
della u.s.l., o di gravi inadempienze funzionali, il presidente della
giunta regionale, sentita la competente commissione permanente
consiliare e su conforme deliberazione della giunta regionale,
decreta lo scioglimento degli organi della u.s.l., e nomina un
commissario per assicurare la regolarità della gestione, sino
all'insediamento dei nuovi organi che dovrà avvenire entro sei
mesi".
La censura è articolata nel senso che, in linea di principio, la
materia della sanità, compresi i relativi controlli, sarebbe
affidata alla competenza legislativa ed amministrativa delle regioni,
a norma degli artt. 117 e 118 della Costituzione; e quindi
sussisterebbe la competenza regionale anche per quel che concerne i
controlli sugli organi, principio questo che nella regione Campania
troverebbe il suo referente legislativo nella surriferita
disposizione dell'art. 36; la quale - non impugnata dal Governo, ex
art. 127 della Costituzione - sarebbe perfettamente in linea con il
principio suddetto.
L'avvocatura dello Stato ha sollevato in subordine l'eccezione di
illegittimità costituzionale della citata disposizione, per
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, eccezione che il
collegio condivide. Va chiarito però che tale eccezione coinvolge
puntualmente il solo secondo comma dell'art. 36, giacchè è evidente
che il primo comma ("In caso di inerzia o di inadempienza degli
organi dell'u.s.l., la giunta regionale provvede alla nomina di un
commissario per i necessari adempimenti") si riferisce a modalità di
attuazione del controllo sugli atti, che nella presente fattispecie
non determinano alcun contrasto. D'altronde, il detto primo comma
risulta ormai abrogato dalla legge regionale 18 agosto 1986, n. 26)
"nuova disciplina delle funzioni di controllo sugli atti degli enti
locali"), il quale attribuisce il controllo sostitutivo sugli atti ai
comitati regionali di controllo.
A) Quanto alla rilevanza sul giudizio in corso, della proposta
questione, e quindi alla sua ammissibilità, deve notarsi che la
sorte del ricorso in esame, a causa della ritenuta infondatezza dei
due motivi di gravame con la sentenza parziale della sezione (dinanzi
menzionata), resta collegata a questa ultima censura: effettivamente
l'art. 36, secondo comma, impedirebbe al prefetto l'esercizio del
potere manifestato nella specie con il provvedimento impugnato, il
quale per ciò stesso finirebbe con l'essere inevitabilmente
illegittimo. Deve aggiungersi ancora - sotto il profilo della
rilevanza - che il collegio condivide l'argomentazione esposta dalla
difesa erariale, secondo cui la Corte costituzionale ha già
ribadito, proprio nei confronti della regione Campania e su un
giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione (ordinanza
25 febbraio 1988, n. 223), che "i controlli sugli organi delle u.s.l.
rientrano nella competenza dello Stato e non spettano alla regione";
ma che tuttavia l'art. 36, secondo comma - qui in contestazione - non
fu espunto dall'ordinamento, siccome la relativa questione di
legittimità costituzionale venne dichiarata dalla Corte
inammissibile "per errata prospettazione del parametro"; ne consegue
che la persistente vigenza di detta norma consente tuttora la
contestazione del tipo di quella in esame, la quale potrebbe anche
condurre - come argomenta in forma ipotetica la avvocatura dello
Stato - a ritener perdurante un potere di controllo sugli organi, da
parte del prefetto, concorrente con uno analogo del presidente della
giunta.
Infine, l'inciso dell'art. 49 della legge n. 142/1990, che si è
sopra riportato ("salvo diverse disposizioni recate dalle leggi
vigenti.. .. .."), fa sì che la permanenza nell'ordinamento
giuridico, della norma regionale di cui all'art. 36, secondo comma,
verrebbe a modificare profondamente il regime normativo in materia,
con conseguenze che il collegio suppone incompatibili con i principi
costituzionali di cui infra.
B) Quanto alla non manifesta infondatezza della questione (cfr.
pressocchè negli stessi termini la ordinanza della sezione, 8
febbraio 1990, in Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n.
28/1990), occorre premettere che la circostanza della mancata
impugnativa ex art. 127 della Costituzione, da parte del Governo,
della norma regionale che qui si sospetta di incostituzionalità, non
impedisce al giudice di sollevare - di ufficio o su istanza di parte
- la relativa questione, in via incidentale (cfr. per un riferimento
sul punto: Corte costituzionale, 19 febbraio 1976 n. 38).
Anzi, nel caso di specie, la proposizione dell'incidente - come
precisato dall'avvocature erariale - appare più che mai doverosa
dato che (in relazione alla predetta mancata impugnativa) "il Governo
aveva espresso il proprio assenso nell'intesa che la regione avrebbe
provveduto a modificare l'art. 36, che disciplina il controllo delle
unità sanitarie, in conformità alla disciplina dei controlli sui
comuni e province, richiamata dall'art. 49 della legge statale 23
dicembre 1978, n. 833" (v. agli atti: nota della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, dipart. AA. regionali, 7 settembre 1983, n.
200/7806/41.3.23); intesa, a quanto pare, mai onorata.
Nella sostanza della questione, al collegio appare ragionevole il
dubbio che la norma in argomento violi, in primo luogo, il principio
costituzionale risalente all'art. 117 della Costituzione, secondo cui
alle regioni è consentito di emanare norme legislative, anche nella
materia della assistenza sanitaria (che qui interessa) ma "nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato".
Orbene, il principio fondamentale stabilito nella materia in
argomento da una legge dello Stato, è quello del citato art. 49,
primo e quinto comma, della legge n. 833/1978 (ribadito dall'art. 49
della legge n. 142/1990): la quale è anzitutto una legge- quadro
che, istituendo il S.S.N., ha attuato una radicale riforma economico-
socialedell'assistenza sanitaria in Italia (cfr. corte
costituzionale, 7 aprile 1987, n. 107; 10 marzo 1988, n. 274).
Ed il principio in essa sancito, a proposito dei controlli sulle
u.s.l., si discosta nettamente dal precedente ordinamento sanitario,
nell'ambito del quale i consigli d'amministrazione degli enti
ospedalieri potevano essere sciolti con decreto motivato del
presidente della regione previa deliberazione della giunta (art. 17
della legge n. 132/1968). Siccome fortemente innovativo del pregresso
criterio, quello ora introdotto assurge certamente a dignità di
principio qualificante della riforma, e quindi fondamentale e di
generale applicazione in ordine al riparto tra le competenze statali
e regionali sui controlli, cui le regioni non possono legittimamente
derogare, ai sensi del richiamato art. 117, nemmeno con proprie norme
legislative.
In secondo luogo, il collegio ritiene che il secondo comma
dell'art. 36 si ponga in contrasto, sotto un duplice profilo, anche
con il combinato disposto degli artt. 118 e 130 della Costituzione.
Ed invero, da un verso, l'intera materia dei controlli sugli enti
locali, su tutti gli enti locali, non risulta attribuita ad alcuna
tra le competenze normative regionali (cfr. Corte costituzionale 3
marzo 1972, n. 40, (Paragrafo) 9), nè è materia statutaria perchè
chiaramente non rientrante nella "organizzazione interna delle
regioni" (art. 123 della Costituzione), nè può ritenersi
implicitamente compresa in una materia più ampia (nella specie,
l'assistenza sanitaria) tra quelle dell'art. 117, trattandosi di un
tema avente grande rilevanza esterna, ed incidente sull'ordinamento
giuridico statale; mentre non è concepibile attribuzione di
specifiche competenze legislative regionali che non siano
tassativamente stabilite nella Costituzione o in altre leggi
costituzionali; ed in più, la materia di questi controlli, è
costituzionalmente protetta dalla riserva di "legge della
Repubblica", di cui all'art. 130, perfino nella formazione
dell'organo all'uopo deputato, anche se definito "della Regione".
D'altro verso, la competenza di siffatto organo regionale è
comunque limitata, ai sensi del cit. art. 130, al "controllo di
legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti
locali", poichè il potere di disporre la decadenza sanzianatoria
dell'organo, o la surroga dell'organo temporaneamente carente del suo
titolare (cioè appunto, controllo sugli organi), è espressione di
un potere politico di sovranità che la Costituzione ha scelto di
lasciare nella esclusiva competenza dello Stato.
Orbene, ad avviso del collegio, l'art. 36, secondo comma, della
legge regionale n. 57, viola altresì le ora richiamate disposizioni
costituzionali, perchè concerne materia sottratta, in linea
generale, alla potestà normativa regionale, ed in ogni caso perchè
intende attribuire, in particolare, alla giunta regionale un tipo di
controllo - quello sugli organi - che la Costituzione ha escluso in
radice dalla tematica delle attribuzioni regionali (cfr. sentenze
della Corte nn. 245/1984 e n. 613/1988).
Per le esposte considerazioni, la accennata questione non è
manifestamente infondata, e per questa ragione il giudizio in corso
è stato già sospeso con la sentenza parziale emessa dalla Sezione
sul ricorso in esame; adesso occorre disporre la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto il ricorso in epigrafe proposto da Curcio Vincenzo;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
d'illegittimità costituzionale dell'art. 36 della legge regionale 9
giugno 1980, n. 57, per contrasto con gli artt. 117, 118 e 130 della
Costituzione, nella parte in cui (secondo comma) affida alla giunta
regionale il controllo sugli organi delle uu.ss.ll.;
Dispone la trasmissione degli atti, a cura della segretaria in
sede, alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del consiglio dei
Ministri, e la comunicazione della medesima ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Salerno, il 25 ottobre 1990, nella camera di
consiglio del t.a.r.
Il presidente f.f. estensore: ORREI
Il segretario: (firma illeggibile)
91C0494