1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2016
Ordinanza del 25 marzo 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Albano Giuseppe e altri 3 contro Presidenza Consiglio dei ministri, Ministero dell'economia e delle finanze e Avvocatura dello Stato.. Impiego pubblico - Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici - Criteri per la determinazione dei compensi professionali degli avvocati e dei procuratori dello Stato. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 9, commi 3, 4 e 6. (17C00047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL MOLISE
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 102 del 2015, proposto da: Giuseppe Albano, Piero
Vitullo, Alfonso Peluso, Iolanda Luce, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Massimo Luciani e Michele Sansone, con domicilio eletto presso
il secondo in Campobasso, via Campania, n. 83;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in p.l.r.p.t.,
Ministero dell'economia e delle finanze in persona del Ministro pro
tempore, Avvocatura dello Stato in persona dell'Avvocato generale pro
tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale
dello Stato, domiciliata in Campobasso, via Garibaldi, n. 124;
Per l'accertamento, previa eventuale rimessione alla Corte
costituzionale della questione incidentale di legittimità
costituzionale dell'art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
del diritto dei ricorrenti alla corresponsione dei compensi
professionali senza le decurtazioni e le limitazioni previste
dall'art. 9 del decreto-legge n. 90/2014 citato;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze e
dell'Avvocatura generale dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2015 il
dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
I ricorrenti, tutti Avvocati dello Stato attualmente in servizio
presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Campobasso premettono
che ad essi è conferita, oltre alla rappresentanza e la difesa in
giudizio dello Stato e di numerosi enti pubblici statali e
territoriali, anche una generale attività di consulenza in favore
delle Amministrazioni. Essi espongono che fino alle modifiche
introdotte con decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 convertito con
modificazioni con la legge 11 agosto 2014, n. 114, il proprio
trattamento economico comprendeva:
1) una parte fissa, commisurata a ruolo, titolo e grado e che
è relativamente al quantum è equiparata al trattamento dei
magistrati dell'ordine giudiziario;
2) una parte variabile riconosciuta articolata ai sensi
dell'art. 21 del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611 (T.U. delle
leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in
giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato)
che si articolava:
nelle competenze di avvocato liquidate con sentenza od
ordinanza oppure pattuite per rinuncia o transazione;
in una somma corrispondente alla metà delle competenze che
sarebbero state liquidate per le ipotesi in cui l'Amministrazione non
fosse soccombente ma fosse stata disposta la compensazione delle
spese ovvero concordata una transazione su sentenza favorevole allo
Stato.
Questo regime è stato, poi, parzialmente modificato dall'art. 1,
comma 457, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, che ha disposto una
riduzione temporanea (per il triennio 2014-2016) dei compensi
liquidati a seguito di sentenza che riconosceva la pubblica
amministrazione non soccombente.
In tale contesto, è stato introdotto l'art. 9 del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90 che, per quanto qui di interesse:
i) ha incluso gli onorari professionali nel tetto massimo
degli emolumenti di cui all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre
2011 convertito con la legge 22 dicembre 2011, n. 214;
ii) nei casi di pronuncia con condanna della controparte
dell'Amministrazione alle spese, ha stabilito di ripartire tra gli
avvocati degli enti pubblici le somme recuperate, escludendo da tale
regime gli Avvocati dello Stato, ai quali, ha invece riconosciuto
solo il 50% delle somme in questione;
iii) nei casi di pronuncia in cui l'Amministrazione risulti
non soccombente e sia stata disposta la compensazione delle spese, ha
riconosciuto agli avvocati e ai dipendenti delle Amministrazioni i
compensi in base alle norme regolamentari vigenti in ciascun ente
(nei limiti dello stanziamento previsto per l'anno 2013), escludendo
gli Avvocati dello Stato ai quali quindi, in tali casi, non viene
riconosciuta alcuna somma.
Sul presupposto che la disciplina appena riportata riduca
illegittimamente il proprio trattamento economico, gli Avvocati dello
Stato in epigrafe indicati, hanno proposto il ricorso introduttivo
del presente giudizio al fine di sentire dichiarare il proprio
diritto alla corresponsione degli onorari professionali secondo il
regime previgente, senza le decurtazioni e limitazioni previste dal
citato art. 9, con condanna delle Amministrazioni intimate al
pagamento delle somme dovute.
È chiaro che l'accoglimento di dette domande presuppone la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90/2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014,
pertanto i ricorrenti hanno prospettato svariate questioni di
legittimità costituzionale della novella disciplina che, a loro
dire, violerebbe numerosi parametri costituzionali nonchè norme del
diritto europeo e internazionale (segnatamente gli articoli 3, 4, 23,
35, 36, 42, 53, 77, 97 e 117 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
agli art. 3 e 13 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, circostanza, questa, che,
secondo i ricorrenti, ridonda in altrettante violazioni dell'art.
117, comma 1, della Costituzione).
Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio
argomentando diffusamente per l'infondatezza delle censure di
incostituzionalità della disciplina introdotta con l'art. 9 del
decreto-legge n. 90 del 2014 e chiedendo, pertanto, la reiezione del
ricorso nel merito.
All'udienza del 19 novembre 2015, la causa è stata chiamata e,
dopo articolata discussione, ne è stata riservata la decisione.
Nella Camera di consiglio del 9 marzo 2016, la causa è stata decisa,
nel senso di cui alla seguente motivazione e al seguente dispositivo
di ordinanza.
Il presente giudizio ha ad oggetto le sensibili riduzioni che il
citato art. 9 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 convertito
nella legge 11 agosto 2014, n. 114 dei compensi professionali da
riconoscere agli Avvocati (e Procuratori) dello Stato.
È utile ai fini di una migliore comprensione del giudizio
riportare il contenuto dell'art art. 9 del decreto-legge n. 90/2014:
«(Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle
avvocature degli enti pubblici).
1. I compensi professionali corrisposti dalle amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli avvocati
dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale
dell'Avvocatura dello Stato, sono computati ai fini del
raggiungimento del limite retributivo di cui all'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni.
2. Sono abrogati il comma 457 dell'art. 1 della legge 27 dicembre
2013, n. 147, e il terzo comma dell'art. 21 del testo unico di cui al
regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611. L'abrogazione del citato
terzo comma ha efficacia relativamente alle sentenze depositate
successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.
3. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese
legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite
tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni di cui al comma 1,
esclusi gli avvocati e i procuratori dello Stato, nella misura e con
le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti e dalla
contrattazione collettiva ai sensi del comma 5 e comunque nel
rispetto dei limiti di cui al comma 7. La parte rimanente delle
suddette somme è riversata nel bilancio dell'amministrazione.
4. Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese
legali a carico delle controparti, il 50 per cento delle somme
recuperate è ripartito tra gli avvocati e procuratori dello Stato
secondo le previsioni regolamentari dell'Avvocatura dello Stato,
adottate ai sensi del comma 5. Un ulteriore 25 per cento delle
suddette somme è destinato a borse di studio per lo svolgimento
della pratica forense presso l'Avvocatura dello Stato, da attribuire
previa procedura di valutazione comparativa. Il rimanente 25 per
cento è destinato al Fondo per la riduzione della pressione fiscale,
di cui all'art. 1, comma 431, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e
successive modificazioni.
5. I regolamenti dell'Avvocatura dello Stato e degli altri enti
pubblici e i contratti collettivi prevedono criteri di riparto delle
somme di cui al primo periodo del comma 3 e al primo periodo del
comma 4 in base al rendimento individuale, secondo criteri
oggettivamente misurabili che tengano conto tra l'altro della
puntualità negli adempimenti processuali. I suddetti regolamenti e
contratti collettivi definiscono altresì i criteri di assegnazione
degli affari consultivi e contenziosi, da operare ove possibile
attraverso sistemi informatici, secondo principi di parità di
trattamento e di specializzazione professionale.
6. In tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle
spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole
alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai dipendenti, ad
esclusione del personale dell'Avvocatura dello Stato, sono
corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o
contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto, il
quale non può superare il corrispondente stanziamento relativo
all'anno 2013. Nei giudizi di cui all'art. 152 delle disposizioni per
l'attuazione del codice di procedura civile e disposizioni
transitorie, di cui al regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368,
possono essere corrisposti compensi professionali in base alle norme
regolamentari o contrattuali delle relative amministrazioni e nei
limiti dello stanziamento previsto. Il suddetto stanziamento non può
superare il corrispondente stanziamento relativo all'anno 2013.
7. I compensi professionali di cui al comma 3 e al primo periodo
del comma 6 possono essere corrisposti in modo da attribuire a
ciascun avvocato una somma non superiore al suo trattamento economico
complessivo.
8. Il primo periodo del comma 6 si applica alle sentenze
depositate successivamente alla data di entrata in vigore del
presente decreto. I commi 3, 4 e 5 e il secondo e il terzo periodo
del comma 6 nonchè il comma 7 si applicano a decorrere
dall'adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al
comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto. In assenza del
suddetto adeguamento, a decorrere dal 1ºgennaio 2015, le
amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere
compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni
stesse, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato.
9. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
minori risparmi rispetto a quelli già previsti a legislazione
vigente e considerati nei saldi tendenziali di finanza pubblica».
In sintesi, per quanto attiene al trattamento economico degli
Avvocati dello Stato, la disciplina appena riportata ha stabilito
che:
i) i compensi professionali dovuti agli Avvocati dello Stato
siano inclusi nel tetto massimo degli emolumenti di cui all'art.
23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011convertito con la legge 22
dicembre 2011, n. 214 (cfr. comma 1 art. 9 del decreto-legge
90/2014);
ii) nelle ipotesi di sentenza favorevole all'Amministrazione
con condanna della controparte alle spese, le somme recuperate sono
ripartite tra gli avvocati delle singole Amministrazioni, sono invece
esclusi gli Avvocati dello Stato ai quali, invece, tali somme sono
riconosciute nei limiti del 50% (cfr. commi 3 e 4 dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90/2014);
iii) in tutti i casi di pronuncia favorevole con
compensazione delle spese (ivi compresi i casi di transazione dopo
sentenza favorevole) agli avvocati e ai dipendenti delle
Amministrazioni sono corrisposti i compensi in base alle norme
regolamentari vigenti (nei limiti dello stanziamento previsto per
l'anno 2013), ma non invece agli Avvocati dello Stato ai quali quindi
per tali casi non è più prevista la corresponsione di alcun
compenso (comma 6 del decreto-legge n. 90/2014).
I) Rilevanza delle questioni.
Chiarito il contesto normativo, occorre stabilire se ricorrano i
presupposti di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 di
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale e di non
manifesta infondatezza delle stesse, necessari ai fini
dell'ammissibilità del rinvio alla Corte costituzionale.
Ora, il requisito della rilevanza implica che la questione
dedotta abbia nel procedimento a quo un'incidenza attuale e non
meramente eventuale ricorrente quando il dubbio investa una norma
dalla cui applicazione il giudice dimostri di non poter prescindere,
realizzando una pregiudizialità necessaria.
La pregiudizialità necessaria della questione di legittimità
costituzionale rispetto alla decisione del giudizio a quo va intesa
considerando tale decisione come conclusione di un itinerario logico,
ciascuno dei cui passaggi può dare luogo a un incidente di
costituzionalità, ogni qualvolta il giudice dubita della
legittimità costituzionale delle disposizioni normative che, in quel
momento, è chiamato ad applicare per la prosecuzione e/o la
definizione del giudizio.
Nel caso di specie, non vi è dubbio che ricorra il requisito in
parola, atteso che la definizione della domanda di accertamento del
diritto al conseguimento dei compensi professionali senza le
decurtazioni e le limitazioni previste dall'art. 9 del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90 proposta dai ricorrenti, presuppone
necessariamente la declaratoria di incostituzionalità di tale
disciplina.
Occorre infatti osservare che alcune delle norme di cui all'art.
9 del decreto-legge n. 90 del 2014 sono di immediata applicazione:
il limite massimo degli emolumenti comprensivo dei compensi
professionali (c.d. «tetto retributivo» di cui all'art. 23-ter del
decreto-legge n. 201 del 2011), stabilito al comma 1; l'abrogazione
del sistema previgente della quota variabile quando la pubblica
amministrazione non risultava non soccombente e anche in caso di
transazione e di compensazione delle spese (di cui all'art. 1, comma
457, della legge n. 147 del 2013 e all'art. 21, comma 3, del r. d. n.
1611 del 1933), stabilita al comma 3;
anche la disposizione di cui al comma 7 (i compensi
professionali non possono superare il trattamento economico
complessivo) è di immediata cogenza;
inoltre, a decorrere dall'1 gennaio 2015 l'Amministrazione
pubblica può corrispondere i compensi professionali agli avvocati
dello Stato nella nuova misura (il 50 per cento delle somme
recuperate in caso di sentenza favorevole) solamente «in base al
rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che
tengano conto tra l'altro della puntualità negli adempimenti
processuali», quindi, secondo criteri di riparto delle somme da
stabilire con i regolamenti dell'Avvocatura dello Stato (comma 8).
Ciò considerato e sempre in relazione alla rilevanza, il
Tribunale osserva che le disposizioni in esame, per il loro contenuto
univoco e (su alcuni profili) di immediata applicazione, non si
prestano in alcun modo a una interpretazione costituzionalmente
orientata, imponendo la rimessione della questioni alla Corte
costituzionale in relazione agli aspetti che ad avviso del Collegio
non sono manifestamente infondati e che di seguito si illustrano.
II) Non manifesta infondatezza.
II.1) Ravvisata la rilevanza della legittimità costituzionale
della disciplina in questione ai fini della definizione del giudizio
a quo, per potere investire la Corte costituzionale, occorre che il
giudice rimettente ritenga la questione di illegittimità
costituzionale della norma scrutinata «non manifestamente infondata».
Ora, con riferimento alla disciplina oggetto del giudizio, il
Collegio nutre effettivamente dubbi su due delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti.
La prima di tali questioni concerne la possibilità, ai sensi
dell'art. 77 Cost., di introdurre una vera e propria riforma
strutturale del trattamento economico spettante agli Avvocati dello
Stato, con lo strumento del decreto-legge (peraltro a contenuto
plurimo).
La questione menzionata riveste peraltro carattere pregiudiziale
rispetto a quelle di merito in quanto riguarda la stessa
ammissibilità dello strumento del decreto-legge ed è stata già
scrutinata in giudizio identico dal Tribunale regionale di Giustizia
amministrativa di Trento, che l'ha rimessa alla Corte costituzionale,
ritenendola non manifestamente infondata, con argomenti che il
Collegio ritiene condivisibili (cfr. ordinanza 10 marzo 2016, n.
138).
Possono, pertanto, riportarsi - anche nella presente sede - le
ragioni che il Tribunale di Giustizia amministrativa ha posto a
fondamento della rimessione alla Corte costituzionale: «l'art. 77,
commi secondo e terzo, della Costituzione prevede la possibilità per
il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con
forza di legge (nella forma del decreto-legge) come ipotesi
eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise. Tali
atti, qualificati dalla stessa Costituzione come «provvisori», devono
risultare fondati sulla presenza di presupposti «straordinari» di
necessità ed urgenza e devono essere presentati, il giorno stesso
della loro adozione, alle Camere, ai fini della conversione in legge,
conversione che va operata nel termine di sessanta giorni dalla loro
pubblicazione. Ove la conversione non avvenga entro tale termine, i
decreti-legge perdono la loro efficacia fin dall'inizio, salva la
possibilità per le Camere di regolare con legge i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti-legge non convertiti.
Al riguardo la Corte costituzionale (che, inizialmente, aveva
reputato la legge di conversione quale atto di novazione della fonte,
il che rendeva impossibile lo scrutinio sui presupposti del
decreto-legge una volta intervenuta la conversione, cfr. sentenza n.
108 del 1986), a partire dalla metà degli anni novanta del secolo
scorso ha affermato che «la preesistenza di una situazione di fatto
comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione
del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel
presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità
costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori
dell'ambito applicativo costituzionalmente previsto». La Corte ha
altresì precisato che lo scrutinio di costituzionalità «deve
svolgersi su un piano diverso» rispetto all'esercizio del potere
legislativo, in cui «le valutazioni politiche potrebbero essere
prevalenti». Ha specificato al riguardo che «il difetto dei
presupposti di legittimità della decretazione d'urgenza, in sede di
scrutinio di costituzionalita'», deve «risultare evidente», e che
tale difetto di presupposti, «una volta intervenuta la conversione,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge». Ha
perciò escluso, con ciò, l'eventuale efficacia sanante di
quest'ultima, dal momento che «affermare che tale legge di
conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe
attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare
il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del
Governo quanto alla produzione delle fonti primarie» (sentenze n. 128
del 2008; n. 171 del 2007; n. 29 del 1995).
La Corte ha poi precisato che il riconoscimento dell'esistenza
dei presupposti fattuali di cui all'art. 77, secondo comma, si
ricollega «ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico», e che l'urgente necessità
del provvedere «può riguardare una pluralità di norme accomunate
dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare». In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche
all'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che «pur
non avendo, in sè e per sè rango costituzionale, e non potendo
quindi assurgere a parametro di legittimità ... costituisce
esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77
Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al
caso straordinario di necessità e urgenza, che ha indotto il Governo
ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare la funzione
legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento»
(sentenza n. 22 del 2012 sul cosiddetto «decreto milleproroghe»).
14. Ora, applicando gli insegnamenti della Corte costituzionale,
occorre verificare se la «evidente» carenza del requisito della
straordinarietà, del caso di necessità e di urgenza di provvedere,
renda la prospettata questione non manifestamente infondata.
Al riguardo si osserva che l'epigrafe del decreto reca
l'intestazione «Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari».
Il preambolo del decreto così recita: «Ritenuta la straordinaria
necessità e urgenza di emanare disposizioni volte a favorire la più
razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare
interventi di semplificazione dell'organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici e ad introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione; Ritenuta la straordinaria
necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte a garantire un
miglior livello di certezza giuridica, correttezza e trasparenza
delle procedure nei lavori pubblici, anche con riferimento al
completamento dei lavori e delle opere necessarie a garantire lo
svolgimento dell'evento Expo 2015; Ritenuta la straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per l'efficiente
informatizzazione del processo civile, amministrativo, contabile e
tributario, nonchè misure per l'organizzazione degli uffici
giudiziari, al fine di assicurare la ragionevole durata del processo
attraverso l'innovazione dei modelli organizzativi e il più efficace
impiego delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione».
A sua volta, l'art. 9 all'esame è parte del Titolo I rubricato
«Misure urgenti per l'efficienza della pubblica amministrazione e per
il sostegno dell'occupazione» e del Capo I denominato «Misure urgenti
in materia di lavoro pubblico». Gli articoli del Capo dispongono,
principalmente, in materia di ricambio generazionale nelle pubbliche
amministrazioni, di semplificazione e flessibilità nel turn-over, di
mobilità obbligatoria e volontaria, di assegnazione di nuove
mansioni, di divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in
quiescenza, di prerogative sindacali, di incarichi negli uffici di
diretta collaborazione.
15. Occorre ora ricordare che, ai sensi dell'art. 15, comma 1,
della legge n. 400 del 1988, i decreti legge sono presentati per
l'emanazione «con l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze
straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano
l'adozione», mentre il comma 3 sancisce che «i decreti devono
contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve
essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo».
Ebbene, il dubbio di costituzionalità dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90 del 2014 insorge in relazione alla circostanza
che nessun collegamento pare ravvisabile tra le riportate premesse e
le previsioni normative di cui si prospetta l'illegittimità
costituzionale.
Difatti, il primo paragrafo del preambolo fa riferimento a
interventi organizzativi e semplificatori nella e della pubblica
amministrazione, il secondo alle procedure dei lavori pubblici, il
terzo all'informatizzazione processuale. Ambiti, dunque, che con la
disposizioni di cui si discute - volta a riformare la struttura degli
onorari degli avvocati dello Stato e degli altri enti pubblici
nell'ottica del contenimento della spesa pubblica - non sembrano aver
nulla a che vedere. Appare dunque carente il rapporto tra la norma
censurata e l'elemento funzionale - finalistico proclamato nel
preambolo, come espressamente richiesto dalla Corte costituzionale.
Per converso, in nessun punto del preambolo è stato dato conto
delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l'adozione -
a mezzo di decreto-legge - delle disposizioni di riforma strutturale
degli onorari all'Avvocatura dello Stato di cui all'art. 9.
L'infrazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione appare,
quindi, questione non manifestamente infondata.
A tale stregua occorre ancora rammentare che la Corte
costituzionale ha specificato come "l'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»",
di cui all'art. 77, e che «il presupposto del «caso» straordinario di
necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento
inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca
coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno», per
cui «la scomposizione atomistica della condizione di validità
prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualità temporale» (sentenza n.
22 del 2012).
Ne discende che l'immissione delle disposizioni all'esame (come
si è detto, di riforma strutturale degli onorari) nel corpo di un
decreto-legge volto, dichiaratamente, alla «più razionale
utilizzazione dei dipendenti pubblici, a realizzare interventi di
semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici e a introdurre ulteriori misure di
semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai
servizi della pubblica amministrazione», non vale a trasmettere alle
stesse - che appaiono quindi dissonanti - il carattere di urgenza
proprio delle altre disposizioni, legate invece tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalità.
Per altro, ma correlato, profilo, occorre osservare che l'art. 9
contiene anche alcune misure che non sono «auto-applicative», ossia
«di immediata applicazione» come sancito dall'art. 15, comma 3, della
legge n. 400 del 1988.
Sul punto si rileva che, nonostante sia previsto che la nuova
disciplina si applichi alle sentenze pubblicate dopo l'entrata in
vigore del decreto-legge n. 90 del 2014, il comma 8 stabilisce però
che il nuovo regime dei compensi (nella parte che riconosce il 50 per
cento delle somme recuperate - commi 3, 4 e 5, secondo e terzo
periodo del comma 6) può trovare applicazione solo a decorrere
dall'introduzione, nei regolamenti dell'Avvocatura dello Stato, di
regole che prevedano criteri di riparto delle somme «in base al
rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che
tengano conto tra l'altro della puntualità negli adempimenti
processuali».
Sicchè, trova ulteriore conferma il dubbio circa la concreta
sussistenza del caso straordinario di necessità e di urgenza, il
solo che può legittimare il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento».
Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale della Giustizia
amministrativa di Trento ha sospeso il giudizio e rimesso gli atti
alla Corte costituzionale, limitatamente alla questione appena
illustrata e il Collegio ritiene che analoga rimessione debba essere
disposta anche nell'ambito del presente giudizio.
II.2) Tuttavia, unitamente alla questione appena illustrata, il
Collegio nutre perplessità su altra questione di legittimità
costituzionale della disciplina in esame, con cui i ricorrenti
lamentano la violazione del principio di uguaglianza (art. 3 della
Costituzione) tra Avvocati dello Stato ed Avvocati di altre
Amministrazioni pubbliche, avendo i commi 3 e 6 dell'art. 9 del
decreto-legge n. 90/2014 introdotto la decurtazione degli onorari
solo per i primi (corresponsione nei limiti del 50% delle somme
liquidate nei provvedimenti giurisdizionali in favore
dell'Amministrazione in caso di vittoria della causa ed azzeramento
dei compensi stessi in caso di transazione e compensazione delle
spese).
Ritiene il Collegio che tale profilo di censura renda
effettivamente dubbia la legittimità costituzionale delle
disposizioni, sia pure nei limiti e alla stregua delle considerazioni
che di seguito si espongono.
La Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire che il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, attraverso
cui può attuarsi una politica di riequilibrio del bilancio,
implicano sacrifici gravosi «che trovano giustificazione nella
situazione di crisi economica», si giustificano sotto il profilo
della ragionevolezza «in quanto mirate ad un risparmio di spesa che
opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una
dimensione solidaristica - sia pure con le differenziazioni rese
necessarie dai diversi statuti professionali delle categorie che vi
appartengono - e per un periodo di tempo limitato, che comprende più
anni in considerazione della programmazione pluriennale delle
politiche di bilancio» (Corte cost. n. 310/2013).
Si tratta, quindi, di provvedimenti che, pur diversamente
modulati, «devono applicarsi all'intero comparto pubblico e impongono
limiti e restrizioni generali», in una dimensione che la Corte ha
connotato in senso solidaristico (sentenza n. 310 del 2013, punto
13.5. del Considerato in diritto, già citato e sentenza n. 178 del
2015).
Alla luce delle riportate coordinate, destano perplessità le
specifiche deroghe specificamente riferite all'Avvocatura di Stato
nei commi 3 e 6 del contestato art. 9 del decreto-legge n. 90/2014,
atteso che mentre agli avvocati delle Amministrazioni pubbliche non
statali è accordata la possibilità di acquisire le somme liquidate
in favore dell'Amministrazione patrocinata, anche in misura integrale
secondo quanto previsto nei regolamenti dei rispettivi enti, per gli
Avvocati dello Stato una tale possibilità è limitata ex ante al
50%, mentre è del tutto esclusa con riguardo ai casi di sentenza
favorevole con compensazione delle spese ove invece gli avvocati
delle altre Amministrazioni incontrano il solo limite dello
stanziamento di bilancio per l'anno 2013.
Ritiene il Collegio che una tale divaricazione della disciplina
non trovi giustificazione nel livello della «componente fissa» della
retribuzione degli Avvocati dello Stato, non potendo addursi a
pretesa giustificazione la circostanza per cui siffatta componente
fissa sarebbe superiore in media a quella degli avvocati delle
Amministrazioni pubbliche, poichè, come noto, i difensori,
soprattutto quelli posti in posizione apicale, di altre pubbliche
amministrazioni, con particolare riferimento alle Autorità di
regolazione, godono di un trattamento economico che, nella parte
fissa, è superiore a quello degli Avvocati dello Stato.
E infatti, gli avvocati delle Amministrazioni pubbliche diverse
dallo Stato hanno statuti e inquadramenti che mutano da un ente
all'altro senza possibilità di individuare una disciplina
giuridico/economica unitaria, di modo che l'assegnazione ai soli
Avvocati dello Stato di un trattamento economico variabile
peggiorativo rispetto agli altri, potrebbe assumere il carattere di
una penalizzazione discriminante, soprattutto se il trattamento
deteriore consegue alla semplice appartenenza alle fila
dell'Avvocatura e non sia agganciata ad una soglia stipendiale
specifica.
I dubbi di costituzionalità non si sarebbero posti qualora il
provvedimento contestato, anzichè identificare specificamente negli
Avvocati dello Stato i destinatari della deroga, avesse stabilito la
limitazione del riconoscimento delle competenze nei confronti di
tutti gli avvocati di enti pubblici che superassero nella quota fissa
una determinata retribuzione; ciò in linea con la richiamata
giurisprudenza costituzionale secondo cui la prioritaria azione di
risanamento delle finanze, pur legittimando l'adozione di misure che
comportano sacrifici per le categorie di volta in volta incise, non
può non essere condotta nel rispetto del fondamentale principio di
ragionevolezza e deve avere riguardo a tutto il comparto del pubblico
impiego sia pure valorizzando le distinzioni statutarie esistenti
(cfr.: Corte costituzionale sentenza 310 del 2013, cit.).
Nella fattispecie, l'art. 9 del decreto-legge n. 90/2014 è
rivolto alla riforma della retribuzione della parte variabile dei
compensi non solo dell'Avvocatura dello Stato ma di tutte le
avvocature pubbliche, di modo che la coerenza e ragionevolezza
dell'intervento normativo deve essere letta nel contesto più
generale in cui l'intervento è posto in essere, con la conseguenza
che ogni differenziazione del trattamento, quale è quello deteriore
riservato all'Avvocatura dello Stato nel riconoscimento delle «spese
legali», dovrebbe fondarsi su circostanze obiettive che nella specie
non paiono ravvisabili.
Con ciò non si vuole trascurare di considerare il particolare
statuto che regola l'attività degli Avvocati dello Stato i quali, a
differenza degli avvocati delle altre Amministrazioni pubbliche,
appartengono ad un plesso organizzativo distinto rispetto a quello
dell'ente (lo Stato) che essi sono chiamati difendere in sede
giudiziale; sennonchè, il Collegio ritiene che tale circostanza
rilevi al fine di garantire una posizione di maggiore indipendenza ai
primi, ma non può valere a giustificarne la sottoposizione ad un
trattamento economico deteriore rispetto a quello goduto dalle altre
avvocature pubbliche, soprattutto nei casi in cui queste godano del
medesimo trattamento economico di parte fissa.
III) Le considerazioni esposte ai punti precedenti fondano, in
definitiva, il giudizio di rilevanza, ai fini della compiuta
decisione nel merito della controversia, e di non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
9 del decreto-legge n. 90 del 2014, di «Riforma degli onorari
dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti
pubblici», per contrasto con gli articoli 77, secondo comma, e 3
della Costituzione, nei termini e per le ragioni sopra esposte.
Tanto premesso, il Collegio ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate le esposte questioni di costituzionalità e,
per l'effetto, sospende il giudizio, mandando alla segreteria di
trasmettere alla Corte la presente ordinanza, di notificarla alle
parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri nonchè di
comunicarla ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Riserva alla sentenza di merito lo scrutinio delle ulteriori
censure proposte da parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise (Sezione
Prima), visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 77, secondo comma, e 3 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 3, 4 e 6
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n.
114;
sospende il presente giudizio, con rinvio di ogni definitiva
statuizione all'esito del promosso giudizio incidentale davanti alla
Corte costituzionale, cui la presente ordinanza va immediatamente
trasmessa, a cura della segreteria del Tribunale unitamente alla
prova delle previste comunicazioni e notificazioni;
dispone, sempre a cura della segreteria del Tribunale, che la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Campobasso, nelle Camere di consiglio dei giorni
19 novembre 2015 e 9 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente;
Luca Monteferrante, Consigliere;
Domenico De Falco, Referendario, Estensore.

Il Presidente: Ciliberti


L'estensore: De Falco