1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 settembre 2013
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 6 settembre 2013 (della Regione Piemonte). Corte dei conti - Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte - Applicazione, a fini ricognitivi, del nuovo e piu' penetrante regime di controllo, sui rendiconti dei Gruppi consiliari della Regione Piemonte relativi all'esercizio 2012 - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Piemonte contro lo Stato - Denunciata violazione del principio di autonomia degli enti locali - Denunciata lesione del principio della necessita' del fondamento legislativo per l'attivita' amministrativa - Denunciata violazione dell'autonomia regionale - Denunciata violazione del principio di insindacabilita' dei singoli consiglieri regionali e, di conseguenza, dei Gruppi consiliari e del principio statutario che attribuisce al Consiglio regionale il controllo e l'approvazione del rendiconto - Denunciata elusione della norma costituzionale che ha abrogato tutti i controlli amministrativi sulle Regioni previsti dal primo comma dell'art. 125 della Costituzione - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, di effettuare un controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari della Regione Piemonte relativi all'esercizio 2012 e di annullare gli atti impugnati. - Deliberazione della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie locali 5 luglio 2013, n. 15; Deliberazione della Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo 10 luglio 2013, n. 263. - Costituzione, artt. 5, 97, 114, 122 e 123; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 9, comma 2. (013C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2013)

Ricorso della Regione Piemonte, con sede in Torino, P.zza
Castello n. 165, cod. fisc. 80087670016 - P. IVA 02843860012 in
persona del Presidente della Giunta legale rappresentante pro tempore
on.le Avv. Roberto Cota, a ciò autorizzato con deliberazione assunta
dalla Giunta regionale in data 27 agosto 2013, n. 3-6302,
rappresentata e difesa ai fini del presente giudizio dall'Avv. Prof.
Carlo Emanuele Gallo (cod. fisc. GLLCLM51R12L219K - pec.
avvcarloemanuelegallo01@pec.ordineavvocatitorino.it - fax
011/4333081), dall'Avv. Prof. Roberto Cavallo Perin (cod. fisc.
CVLRRT59E29E379L - pec
robertocavalloperin@pec.ordineavvocatitorino.it - fax 011/8600018) e
dall'Avv. Carlo Merani (cod. fisc. MRNCLL63H23F205J - pec
carlomerani@pec.ordineavvocatitorino.it - Fax 011/5075818), tutti del
Foro di Torino, ed elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'Avv. Gabriele Pafundi del Foro di Roma (cod. fisc.
PFNGRL57B09H501K - pec gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org -fax
06/3212646), in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14, come da procura
speciale a margine del presente atto;
Avverso la deliberazione assunta dalla Corte dei conti, Sezione
delle autonomie, in data 5 luglio 2013, n. 15 e dalla Corte dei
conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, in data 10
luglio 2013, n. 263, avente ad oggetto il controllo con efficacia
ricognitiva del rendiconto presentato dai gruppi consiliari regionali
per l'esercizio 2012.

Fatto

In forza dell'art. 1 del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, è
rimesso alla Corte dei conti di effettuare il controllo del
rendiconto presentato dai gruppi consiliari regionali.
Il controllo deve essere effettuato per verificare la
corrispondenza del rendiconto alle linee guida deliberate dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province Autonome di Trento e Bolzano e recepite con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
La Corte dei conti, Sezione delle autonomie, con deliberazione in
data 3 aprile 2013, n. 12, ha ritenuto che il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari regionali dovesse essere effettuato
anche con riferimento all'anno 2012, ancorchè quei rendiconti
fossero stati predisposti sulla base di regole diverse da quelle
previste dall'art. 1 del d.l. prima citato, regole non esistenti,
ovviamente, nel momento in cui le relative spese venivano effettuate.
Successivamente, a fronte dei rilievi formulati da più parti, la
Sezione delle autonomie della Corte dei conti, con deliberazione 5
luglio 2013, n. 15, ha riesaminato la precedente deliberazione ed ha
viceversa stabilito che il controllo sui rendiconti relativi
all'esercizio 2012 abbia soltanto «efficacia ricognitiva della
regolarità dei documenti contabili», si inserisca «in un percorso
finalizzato all'integrale applicazione dei nuovi controlli a
decorrere dal 2013», venga effettuato sulla scorta di quanto in
precedenza stabilito dalle singole discipline regionali, non comporti
l'applicazione, nel caso di esito sfavorevole, delle sanzioni
previste dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012.
La Sezione delle autonomie ha altresì stabilito, in forza del
rilievo che la deliberazione medesima ha con riferimento
all'attività delle Sezioni regionali, che «le delibere già emesse
dalle Sezioni regionali di controllo sono da interpretare in
conformità con gli indirizzi sopra indicati».
La Sezione regionale di controllo per il Piemonte della Corte dei
conti, in ossequio a quanto stabilito dalla Sezione delle autonomie,
con deliberazione in data 10 luglio 2013, n. 263, ha assegnato
termine ai gruppi consiliari sino al 20 settembre 2013 per la
presentazione dei documenti relativi alla dimostrazione della
correttezza dei propri rendiconti.
Non ritenendo che la scelta della Corte dei conti di sottoporre a
controllo i rendiconti dei gruppi consiliari dell'esercizio 2012
corrisponda ad una attribuzione dello Stato e ritenendo perciò che
la scelta della Corte dei conti violi le attribuzioni regionali di
autonomia, la Regione Piemonte, con deliberazione assunta dalla
Giunta regionale il 27 agosto 2013, su sollecitazione del consiglio
regionale, formalizzata in apposito ordine del giorno, ha deliberato
di proporre il presente conflitto di attribuzione, impugnando le
deliberazioni assunte dalla Corte dei conti ed individuate in
rubrica, per i seguenti motivi di

Diritto

1) Violazione di legge, con riferimento agli artt. 5, 97, 114 della
Costituzione.
La Corte dei conti, nella deliberazione della Sezione delle
autonomie in data 3 aprile 2013, n. 12, aveva ritenuto che la
sottoposizione al controllo dei rendiconti dei gruppi consiliari
regionali, secondo le regole stabilite dall'art. 1 del d.l. 10
ottobre 2012, n. 174, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213,
dovesse valere anche per i rendiconti dell'esercizio 2012, in quanto
i gruppi consiliari non erano precedentemente sottratti a qualsiasi
obbligo di rendicontazione, in forza delle leggi regionali vigenti, e
sulla base del rilievo che, in difetto di una norma che differisse
l'esercizio del controllo, il medesimo doveva essere effettuato dalla
Corte dei conti non appena entrato in vigore il nuovo ordinamento
legislativo.
Con la successiva deliberazione della Sezione delle autonomie 5
luglio 2013, n. 15, la Corte dei conti ha invece ritenuto,
espressamente riesaminando la precedente deliberazione, che, in forza
del principio di irretroattività della legge, l'immediata
applicazione del nuovo sistema dovesse ritenersi circoscritta
all'ampliamento delle competenze della Corte dei conti.
Ha ritenuto perciò la Sezione delle autonomie che il controllo
della Corte dei conti potesse essere effettuato, ma, a questo punto,
sulla base della legislazione regionale in precedenza vigente e
soltanto con «efficacia ricognitiva della regolarità dei documenti
contabili».
L'interpretazione accolta dalla Sezione delle autonomie della
Corte dei conti con la deliberazione da ultimo citata, ed alla quale
si è allineata, non potendo fare diversamente, la Sezione di
controllo per il Piemonte, non trova alcun fondamento nel d.l. 10
ottobre 2012, n. 174, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Quel testo normativo, infatti, all'art. 1, segnatamente ai commi
9, 10, 11, 12, istituisce esclusivamente un tipo di controllo, in
precedenza non esistente, sui rendiconti dei gruppi consiliari, che
è esercitato dalla Corte dei conti, sulla scorta della previa
deliberazione delle linee guida in relazione alle quali i rendiconti
dei singoli gruppi devono essere redatti, e che comporta, ove
sfavorevole, specifiche conseguenze sanzionatorie.
Nel d.l., non esistono due tipi di controlli, uno ricognitivo e
uno sanzionatorio, e non esiste una competenza della Corte dei conti
in ordine ad un controllo da esercitare con riferimento a precedenti
leggi regionali, esiste soltanto un controllo da esercitare con
riferimento a linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano.
L'interpretazione adottata dalla Corte dei conti contrasta dal
punto di vista letterale con il disposto normativo che pretende di
attuare, poichè pretende di esercitare un potere che non è
attribuito alla Corte (e da tempo lasciato, nella legislazione
regionale piemontese, ai rapporti di controllo interno della Regione
Piemonte, nell'ambito degli interna corporis del Consiglio regionale,
come meglio si dirà sub 4).
L'interpretazione compiuta dalla Corte dei conti contrasta anche
dal punto di vista della ratio con il disposto normativa che pretende
di attuare, perchè il d.l. ha espressamente previsto che il nuovo
controllo debba essere effettuato sulla scorta di una previa
definizione del quadro di riferimento, che è oggetto di una
valutazione congiunta fra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome
di Trento e Bolzano.
È ben noto come l'intervento della Conferenza Stato-Regioni
costituisca un momento istituzionale di leale collaborazione (come
costantemente ritenuto da codesta ecc.ma Corte: per tutte, si veda la
sentenza 7 marzo 2008, n. 51), che non può essere pretermesso
unilateralmente in sede interpretativa, neppure se una delle parti
pretende di interpretare le esigenze dell'altra, come, invece, la
Corte dei conti ha ritenuto di fare.
Il nuovo controllo, infine, deve essere effettuato sulla base di
nuovi parametri e, inevitabilmente, il nuovo controllo in tanto può
essere effettuato sulla base di nuovi parametri in quanto detti
parametri siano anticipatamente conosciuti dai destinatari, perciò
prima dell'assunzione delle scelte e dell'adozione di comportamenti
che saranno successivamente oggetto di controllo.
Così stando le cose, la linea di comportamento assunta dalla
Sezione delle autonomie della Corte dei conti esorbita dalle
attribuzioni dello Stato, al quale la Corte dei conti quale organo di
controllo è riconducibile, e lede l'autonomia regionale, per
violazione del principio di legalità, che è presidio dell'autonomia
regionale stessa, e che deve reggere tutta l'attività
amministrativa.
La interpositio legislatoris (come riconosce la stessa
deliberazione della Sezione delle autonomie) è indispensabile à
sensi dell'art. 97 della Costituzione, dettato per ogni attività
amministrativa, à sensi dell'art. 100 della Costituzione, dettato
per l'esercizio del controllo da parte della Corte dei conti, degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, che disciplinano i rapporti sia
per ciò che concerne la potestà legislativa e per ciò che concerne
la potestà amministrativa tra lo Stato e le Regioni.
Avere individuato una forma di controllo statale sulle Regioni, e
per esse sui gruppi consiliari regionali, in assenza di una
previsione legislativa, costituisce una violazione delle attribuzioni
regionali di autonomia, garantite in Costituzione à sensi del
disposto degli artt. 5 e 114,
nella misura più ampia: cosicchè la deliberazione della Corte
dei conti viola anche queste due norme costituzionali (a maggior
ragione in considerazione dell'avvenuta abrogazione dell'art. 125
Cost., di cui meglio si dirà sub 3, e degli effetti di sistema che
la riforma del Titolo V ha prodotto sull'assetto istituzionale dei
rapporti tra Stato e Regioni anche a livello di fonti).
2) Violazione dell'art. 122 Costituzione.
Con la deliberazione della Sezione delle autonomie 5 luglio 2013,
n. 15, e con la conseguente deliberazione della Sezione di controllo
della Regione Piemonte, la Corte dei conti pretende di esercitare un
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari per l'anno 2012.
Come si è già visto, questo controllo non è ammesso dal d.l.
n. 174 del 2012, convertito nella legge n. 213 dello stesso anno.
Esso è altresì contrastante con altre specifiche disposizioni
costituzionali.
L'art. 122 della Costituzione riconosce, come forma di garanzia,
l'insindacabilità dei voti espressi e delle scelte effettuate dai
singoli consiglieri e, di conseguenza, dai gruppi consiliari
regionali.
Ne discende che la Corte dei conti non può effettuare un
controllo sulle spese deliberate ed eseguite da detti gruppi.
In questi termini, sia pure con riferimento alla funzione
giurisdizionale, si è già espressa codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza 30 settembre 1997, n. 289, che ha
deciso un conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Veneto nei
confronti della competente Procura regionale per la Corte dei conti e
ha dichiarato che non spetta allo Stato convenire in giudizio di
responsabilità i componenti dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale.
Quanto detto, del resto, era ed è coerente con la disciplina
introdotta dal legislatore statale che, à sensi dell'art. 4 della
legge 6 dicembre 1973, n. 853, disponendo in ordine ai fondi iscritti
nei capitoli di bilancio regionale destinati ai gruppi consiliari,
stabilisce che «gli atti amministrativi e di gestione relativi a
detti fondi non sono soggetti al controllo di cui all'art. 125 della
Costituzione».
Il legislatore statale, escludendo l'esperibilità degli unici
controlli amministrativi statali allora ammessi nei confronti della
Regione, ha escluso qualsivoglia tipo di controllo amministrativo sui
rendiconti consiliari regionali.
Questa scelta legislativa, fin tanto che non modificata dal d.l.
10 ottobre 2012, n. 174, in ossequio al disposto dell'art. 122
impedisce alla Corte dei conti di esercitare un qualsivoglia
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali.
Il che significa che à sensi dell'art. 122 non vi è alcuna
attribuzione in capo allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, che
consenta di effettuare questo controllo, cosicchè lo svolgimento del
controllo costituisce una lesione dell'attribuzione regionale.
3) Violazione dell'art. 9, secondo comma, della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3.
L'art. 9, secondo comma, della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, nell'ambito di un ampliamento delle attribuzioni
regionali, ha abrogato il primo comma dell'art. 125 Cost., ha
abrogato, cioè, tutti i controlli amministrativi sulle regioni
previsti da quella norma.
È venuto meno, perciò, in generale il controllo che il
legislatore statale del 1973 aveva già di per sè escluso sui gruppi
consiliari regionali.
Essendo venuto meno addirittura l'intero sistema dei controlli
statali, è da escludere che la Corte dei conti possa esercitare un
controllo non previsto dalla legge sui rendiconti dei gruppi
consiliari, che già in precedenza erano esclusi dai controlli
statali.
Le deliberazioni della Corte dei conti, Sezione delle autonomie,
e Sezione di controllo per il Piemonte che hanno introdotto un
controllo ricognitivo per il 2012 sono state, perciò, adottate in
violazione della legge costituzionale n. 3 del 2001 e costituiscono
una violazione dell'attribuzione di autonomia della Regione, non
essendovi in materia alcuna attribuzione statale.
4) Violazione di legge, con riferimento all'art. 123 della
Costituzione e all'art. 29 dello Statuto Regionale Piemontese.
I rapporti fra lo Stato e le Regioni, a livello di ordinamento
costituzionale di queste ultime, sono formati in via generale,
all'art. 123 della Costituzione, che individua l'ambito e le funzioni
dello Statuto regionale.
Lo Statuto regionale del Piemonte non prevede alcun controllo
della Corte dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari,
stabilendo, all'art. 29, che l'approvazione del rendiconto spetta
esclusivamente al Consiglio regionale.
Lo Statuto regionale, del quale lo Stato ha preso atto, impedisce
perciò alla Corte dei conti di esercitare un controllo non
altrimenti istituito. L'esercizio di questo controllo, pertanto, cosi
come deliberato dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti e
come posto in essere dalla Sezione di controllo per il Piemonte,
nelle deliberazioni oggetto di conflitto, costituisce una violazione
delle attribuzioni regionali, esorbitando dalle attribuzioni dello
Stato.

P.Q.M.

Insta affinchè l'ecc.ma Corte costituzionale voglia:
1) dichiarare che non rientra nelle attribuzioni dello Stato,
e per esso della Corte dei conti, effettuare un controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari regionali della Regione Piemonte
relativi all'esercizio 2012, dichiarando altresì che l'esercizio di
detto controllo lede le attribuzioni della Regione Piemonte;
2) annullare la deliberazione assunta dalla Corte dei conti,
Sezione delle autonomie, in data 5 luglio 2013, n. 15 e dalla Sezione
di controllo della Corte dei conti per la Regione Piemonte, in data
10 luglio 2013, n. 263.
Salvis juribus.

Prof. avv. Gallo - prof. avv. Cavallo Perin - avv. Merani