1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 maggio 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 maggio 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Legge della Regione Lombardia per il governo del territorio - Realizzazione diretta, da parte del proprietario dell'area, di attrezzature e servizi previsti dal «Piano dei servizi» per la cui attuazione e' preordinato il vincolo di espropriazione, nonche' di interventi di interesse pubblico o generale su aree non disciplinate da piani o da atti di programmazione - Mancata previsione di una procedura di gara allorche' i suddetti lavori siano di valore eguale o superiore alla soglia comunitaria - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciato contrasto con la normativa statale e comunitaria sull'affidamento degli appalti pubblici di lavori e servizi - Violazione dei principi generali del Trattato comunitario sulla tutela della concorrenza, delle direttive CE in materia di appalti e dei principi fondamentali della legislazione statale attuativa di esse - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale concorrente - Inosservanza dei vincoli comunitari. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, combinato disposto degli artt. 9, commi 12 e 13, e 11, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi primo e terzo; Trattato CE; direttive 18 giugno 1992 n. 92/50/CEE, 14 giugno 1993 nn. 93/36/CEE, 93/37/CEE e 93/38/CEE; legge 11 febbraio 1994, n. 109; d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157; d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358; d.lgs. 20 ottobre 1998, n. 402; d.lgs. 17 marzo 1995, n. 158; d.lgs. 25 novembre 1999, n. 525; sentenza della Corte di giustizia comunitaria, VI sezione, 12 luglio 2001 [causa 399/98]. Edilizia e urbanistica - Legge della Regione Lombardia per il governo del territorio - Prevista definizione nel piano territoriale regionale degli indirizzi generali per il riassetto del territorio ai fini della prevenzione e mitigazione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici - Prevista emanazione da parte della Giunta regionale delle direttive per la prevenzione del rischio sismico e l'individuazione delle zone sismiche - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata violazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile che riservano allo Stato le suddette competenze - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale concorrente. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, artt. 19, comma 2, lett. b), n. 2, e 10, comma 1, lett. d), in relazione agli artt. 55, comma 1, lett. b), e 57, comma 1, lett. a) e b). - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 107; legge 9 novembre 2001, n. 401, art. 5. Edilizia e urbanistica - Legge della Regione Lombardia per il governo del territorio - Procedimento di autorizzazione all'installazione degli impianti di comunicazione elettronica - Prevista necessita' del permesso di costruire rilasciato dal Comune - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata introduzione di un ulteriore iter di autorizzazione non previsto dalla normativa statale - Violazione della normativa nazionale e comunitaria - Esorbitanza dalla potesta' legislativa regionale concorrente - Richiamo alla decisione del Consiglio di Stato 11 gennaio 2005, n. 100. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 11, artt. 27, comma 1, lett. e), n. 4, e 33. - Costituzione, art. 117, comma terzo; d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259, artt. 87, 88 e 89. (005C0645) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2005)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma via dei Portoghesi n. 12, domicilia;

Contro la regione Lombardia in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale:
del combinato disposto degli articoli 9, commi 12 e 13, e 11,
comma 3;
nonchè degli articoli 19, comma 2, lettera b) n. 2, e 10,
comma 1, lettera d) in relazione agli articoli 55, comma 1, lettera
b) e 57, comma 1 lettere a) e b);
ed infine degli articoli 27, comma 1 lettera e) n. 4 e 33
della legge regionale n. 12 dell'11 marzo 2005, pubblicata sul
bollettino ufficiale regionale n. 11 del 16 marzo 2005 e recante il
titolo «Legge per il governo del territorio».
La presentazione del presente ricorso e stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 13 maggio 2005 (si
depositeranno estratto del verbale e relazione del ministro
proponente).
La legge della regione Lombardia disciplina compiutamente la
materia del governo del territorio ai sensi dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione ed essendo stata adottata nell'esercizio di
potestà legislativa concorrente deve essere conforme ai principi
fondamentali che, nell'ordinamento statale e comunitario, regolano la
materia disciplinata.
Sulla base di tale criterio, la legge della regione Lombardia, in
epigrafe indicata, viene censurata per i seguenti.

M o t i v i

1. - L'articolo 9 (commi 12 e 13) prevede la possibilità da
parte del proprietario dell'area di realizzare direttamente
attrezzature e servizi indicati dal «Piano dei servizi», per la cui
attuazione è preordinato il vincolo di espropriazione.
2. - L'articolo 11, comma 3, stabilisce in via generale che le
amministrazioni locali possano attribuire aree in permuta o diritti
edificatori trasferibili su aree edificabili a titolo di
compensazione della cessione gratuita di «aree destinate alla
realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non
disciplinate da piani e da atti di programmazione». In particolare,
il secondo capoverso del medesimo comma testualmente recita: «In
alternativa a tale attribuzione di diritti edificatori, sulla base
delle indicazioni del piano dei servizi, il proprietario può
realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o
generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con
il comune per la gestione del servizio».
Tali disposizioni, allorchè l'entità dei lavori da realizzare
superano la soglia stabilità dall'U.E, contrastano con la normativa
comunitaria e statale che disciplina le modalità di affidamento
degli appalti pubblici di lavori e servizi. In particolare violano i
principi generali del Trattato comunitario sulla tutela della
concorrenza e nell'ambito del mercato specifico degli appalti, le
direttive 92/50 (servizi), 93/36/CE (forniture), 93/37 (lavori
pubblici), e 93/38/CE (settori esclusi). Tali direttive sono state
attuate in Italia rispettivamente dai decreti legislativi
n. 157/1995, n. 358/1992 e n. 402/1998, dalla legge n. 109/1994 ed
ancora dai decreti legislativi n. 158/1995 e n. 525/1999. Le citate
direttive europee prevedono, infatti, per la realizzazione di tali
interventi procedure di aggiudicazione ad evidenza pubblica,
derogabili solo in casi limitatissimi ed eccezionali. In particolare,
ai sensi dell'art. 19, comma 1, della legge n. 109/1994 i lavori
pubblici possono essere realizzati esclusivamente mediante contratto
di appalto o di concessione di lavori pubblici, che negli anni la
normativa comunitaria ha progressivamente equiparato, quanto alla
procedura di scelta del contraente agli appalti pubblici, proprio per
evitare che diventasse, da strumento di legittima sostituzione della
pubblica amministrazione nella realizzazione di opere pubbliche, mero
espediente per eludere la disciplina comunitaria sugli appalti
pubblici.
Lo scambio ipotizzato nelle norme approvate dalla regione
Lombardia, tra proprietario che ha realizzato direttamente i servizi
previsti nel piano e l'ente pubblico che li acquista, riguarda
comunque valori e diritti di stretta pertinenza pubblica, in
relazione ai quali il soggetto privato acquista connotazioni tipiche
di «organismo di diritto pubblico», tali da non poter ragionevolmente
sottrarsi all'onere di realizzare tali interventi (finanziati, come
detto, in tutto o in parte con risorse e diritti di appartenenza
pubblica) attraverso procedure di evidenza pubblica che assicurino il
miglior uso delle risorse collettive.
In materia di urbanistica consensuale e realizzazione diretta
delle opere di urbanizzazione da parte dei privati, va ricordata la
sentenza 12 luglio 2001 della VI sez. della Corte di Giustizia delle
Comunità europee, secondo la quale, allorchè il titolare di una
concessione edilizia o di un piano di lottizzazione realizza
direttamente le opere di urbanizzazione, a scomputo (totale o
parziale) dei contributi dovuti per il rilascio della concessione, si
è in presenza in ogni caso di un «appalto di lavori» in base alla
normativa comunitaria. Dunque nel caso in cui il valore stimato
dell'opera eguagli o superi la soglia comunitaria (art. 6 Dir.
93/37/CE) la direttiva comunitaria trova applicazione e, con essa, il
procedimento di evidenza pubblica. In altri termini la giurisprudenza
comunitaria non vieta la possibilità di convenzioni tra
amministrazione e privati sulle opere di urbanizzazione, ma incide
sul modo di realizzarle, imponendo sempre procedure ad evidenza
pubblica. A conferma della vigenza di tale regola comunitaria,
l'articolo 2, comma 5, della legge n. 109/1994 stabilisce che «per le
singole opere d'importo superiore alla soglia comunitaria i soggetti
privati sono tenuti ad affidare le stesse nel rispetto delle
procedure di gara previste dalla citata direttiva 93/37/CEE».
Appare quindi evidente che gli articoli 9, commi 12 e 13 e
l'art. 11, comma 3, secondo periodo, della legge regionale della
Lombardia n. 12 del 2005, nella parte non prevedono una procedura di
gara per la realizzazione di lavori pubblici, oltre a violare
principi generali della legislazione nazionale in materia, eccedono
anche il limite dei vincoli comunitari di cui all'art. 117, primo
comma della Costituzione.
2. - La norma contenuta nell'articolo 19, comma 2, lettera b)
n. 2 stabilisce che il piano territoriale regionale definisce gli
indirizzi generali per il riassetto del territorio ai fini della
prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici e sismici;
Le disposizioni di cui agli articoli 55, comma 1, lettera b) e
57, comma 1, lettere a) e b) prevedono che gli indirizzi per
l'assetto del territorio, ai fini della prevenzione dei rischi
geologici e idrogeologici e della loro mitigazione, nonchè le
direttive per la prevenzione del rischio sismico e l'individuazione
delle zone sismiche, vengano emanate dalla giunta regionale.
Tali disposizioni si pongono in contrasto con le norme di cui
all'articolo 107 del decreto legislativo n. 112/1998 e all'articolo 5
della legge n. 401/2001, che affermano la competenza dello Stato alla
predisposizione degli indirizzi e dei criteri generali nonchè delle
direttive in materia di previsione e prevenzione delle varie ipotesi
di rischio. Dette disposizioni statali devono considerarsi principi
fondamentali della materia protezione civile, vincolanti la potestà
legislativa concorrente delle regione sulla materia stessa, ai sensi
dell'articolo 117, comma 3, Cost. Infatti l'attribuzione allo Stato
della competenza alla definizione degli indirizzi generali di
protezione civile è finalizzata a garantire uniformità territoriale
degli interventi.
Parimenti, appare censurabile l'articolo 10, comma 1, lettera d)
nella parte in cui si richiama a quanto previsto dal citato articolo
57.
3. - Gli articoli 27, comma 1, lett. e), numero 4 e 33
sottopongono l'installazione degli impianti di comunicazione
elettronica ad un iter autorizzatorio comunale (rilascio del permesso
di costruire), ulteriore rispetto a quello già previsto
dall'articolo 87 del decreto legislativo n. 259/2003 (Codice delle
comunicazioni elettroniche), attuativo delle direttive comunitarie
2002/20/CE, 2002/21/CE e 2002/22/CE. L'art. 86 del decreto
legislativo n. 259/2003 stabilisce, in particolare, che le autorità
competenti alla gestione del suolo pubblico adottino «senza indugio»
le occorrenti decisioni, rispettando le procedure di cui agli
articoli 87, 88 e 89, nell'esame delle domande per la concessione del
diritto di installare le infrastrutture di comunicazione elettronica.
Il successivo articolo 87, disciplina il procedimento autorizzatorio,
il cui iter si conclude con l'accoglimento delle istanze, qualora
entro 90 giorni dalla presentazione della domanda non sia stato
comunicato un provvedimento di diniego da parte dell'ente locale.
L'ente medesimo potrebbe «prevedere termini più brevi per la
conclusione dei relativi procedimenti e ulteriori forme di
semplificazione amministrativa» (art. 87, comma 9) ma non può
sottoporre l'installazione degli impianti ad un altro e diverso iter
di autorizzazione, che si traduce in un ingiustificato appesantimento
del procedimento e nella conseguente violazione della normativa
nazionale e comunitaria richiamata. Al riguardo, per quanto riguarda
il diritto nazionale vigente ed i principi generali che lo regolano,
si segnala la decisione n. 100 dell'11 gennaio 2005, con la quale il
Consiglio di Stato ha stabilito che, per l'installazione di torri e
tralicci per gli impianti telefonici, la procedura di autorizzazione
da applicare è solo quella di cui all'art. 87 del codice delle
comunicazioni elettroniche e che pertanto non è necessario il
rilascio del permesso di costruire.

P. Q. M.
Si chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale del
combinato disposto degli articoli 9, commi 12 e 13, e 11, comma 3,
nonchè degli articoli 19, comma 2, lettera b) n. 2, e 10, comma 1,
lettera d) in relazione agli articoli 55, comma 1, lettera b) e 57,
comma 1 lettere a) e b), ed infine degli articoli 27, comma 1 lettera
e) n. 4 e 33 della legge regionale della Lombardia n. 12 dell'11
marzo 2005, con ogni consequenziale pronuncia e si confida che, prima
della discussione del ricorso la regione faccia autonomamente cessare
la materia del contendere.
Roma, addì 14 maggio 2005.
L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo
05C0645