1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 12-12-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 935 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 giugno 2001
Ordinanza emessa il 20 giugno 2001 dal T.A.R. per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Perillo Maurizio contro Comando Generale della Guardia di Finanza ed altri Impiego pubblico - Sospensione cautelare dei dipendenti pubblici a seguito di condanna penale, anche non definitiva, per determinati delitti - Lamentato automatismo della misura cautelare, in contrasto con i principi di ragionevolezza, di proporzionalita' e di finalita' rieducativa della pena (estensibile alle misure cautelari) - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 40/1990, 239/1996 e 206/1999. - Legge 27 marzo 2001, n. 97, art. 4, comma 1. - Costituzione, artt. 3 e 27, comma secondo. (001C1164) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 12-12-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 846 del 2001
proposto da Perillo Maurizio, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola
Mazzacuva e dall'avv. Alessandro Valenti e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Bologna, via D'Azeglio, 29;
Contro il comando generale della Guardia di Finanza ed il Comando
reparto tecnico logistico e amministrativo Emilia-Romagna della
Guardia di Finanza, costituitisi in giudizio in persona dei
rispettivi comandanti in carica, rappresentati e difesi ex lege
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui
uffici in via Guido Reni, 4 sono domiciliati, il Ministero delle
Finanze, in persona del Ministro in carica, non costituitosi in
giudizio, per l'annullamento, previa sospensione;
del verbale di notifica del comandante del Reparto tecnico
logistico e amministrativo Emilia-Romagna della Guardia di Finanza
recante data 9 aprile 2001 redatto "per far risultare che il
sottoscritto Col. T. SFP Umberto Chiara - Comandante del reparto -
notifica al maresciallo Perillo Maurizio, in forza a questo Comando,
che il medesimo deve intendersi sospeso precauzionalmnte
dall'impiego, a titolo obbligatorio, ai sensi dell'art. 4 della legge
27 marzo 2001 n. 97, a decorrere dal 6 aprile 2001";
e, contestualmente, del provvedimento del comandante del
Reparto tecnico logistico e amministrativo Emilia-Romagna emesso e
notificato in data 3 maggio 2001, con il quale si determina che "il
maresciallo aiutante Perillo Maurizio è sospeso precauzionalmente
dall'impiego, a titolo obbligatorio, a decorrere dal 6 aprile 2001 ai
sensi dell'art. 4 della legge 27 marzo 2001 n. 97, stabilendo
altresì che il maresciallo Perillo "ha diritto agli assegni
stabiliti dall'art. 23 della legge n. 599/1954 a far data dal 9
aprile 2001.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comando Generale e
del Comando reparto tecnico logistico e amministrativo Emilia-Romagna
della Guardia di Finanza;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Cons. Carlo Testori;
Uditi nella camera di consiglio del 20 giugno 2001 l'avv. A.
Valenti per il ricorrente e l'avv. dello Stato L. Mariani;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto e Diritto
Con sentenza n. 2156 del 19 ottobre 2000 il Tribunale di Rimini
ha condannato il maresciallo aiutante della Guardia di Finanza
Maurizio Perillo alla pena di anni due e mesi otto di reclusione per
i delitti di cui agli artt. 110 e 317 c.p., 56 e 317 c.p.; detta
sentenza è stata appellata dal maresciallo Perillo.
Con provvedimento datato 3 maggio 2001 il Comandante del reparto
tecnico logistico e amministrativo Emilia-Romagna della Guardia di
Finanza ha disposto, in applicazione dell'art. 4 comma 1 della legge
27 marzo 2001 n. 97, la sospensione dal servizio del predetto
dipendente.
Contro tale determinazione il maresciallo Perillo ha proposto il
ricorso in epigrafe, prospettando questioni di legittimità
costituzionale della disposizione normativa applicata nel caso di
specie.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata,
insistendo per la reiezione del gravame.
Nella camera di consiglio del 20 giugno 2001 è stata trattata
l'istanza cautelare presentata unitamente al ricorso, che con
separata ordinanza questo collegio ha provvisoriamente accolto,
sospendendo il provvedimento impugnato fino alla pronuncia che la
Corte Costituzionale adotterà in ordine alla questione di
legittimità costituzionale proposta con la presente ordinanza.
Il collegio, infatti, ritiene che i dubbi di legittimità
costituzionale dell'art. 4 comma 1 della legge 27 marzo 2001 n. 97
sollevati nel ricorso ed integrati con le ulteriori considerazioni di
seguito svolte risultano rilevanti ai fini della decisione della
causa e non manifestamente infondati, perciò sufficienti per
investirne il giudice delle leggi.
In particolare, per quanto attiene alla rilevanza, basta
sottolineare che il provvedimento di sospensione dal servizio
impugnato trova il suo unico fondamento nella disposizione citata, di
cui anzi costituisce puntuale applicazione; perciò un'eventuale
declaratoria di incostituzionalità della norma applicata
travolgerebbe anche l'atto di cui si controverte in questa sede.
L'art. 4 comma 1 della legge n. 97/2001 prevede:
"Nel caso di condanna anche non definitiva, ancorchè sia
concessa la sospensione condizionale della pena, per alcuno dei
delitti previsti dall'articolo 3, comma 1, i dipendenti indicati
nello stesso articolo sono sospesi dal servizio".
Il precedente art. 3 riguarda i dipendenti "di amministrazioni o
di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica"
e fa riferimento ai "delitti previsti dagli articoli 314, primo
comma, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale e dall'art. 3
della legge 9 dicembre 1941, n. 1383".
Il Collegio ritiene che sussistano dubbi non manifestamente
infondati di legittimità costituzionale del citato art. 4 comma 1 in
relazione agli artt. 3 e 27 comma 2 della Costituzione. In proposito
si osserva che la sospensione prevista dalla disposizione in esame
consegue automaticamente alla condanna non definitiva del dipendente
e si configura come misura cautelare, finalizzata all'allontanamento
temporaneo dello stesso dal servizio; il legislatore ha in tal modo
operato una valutazione ex ante circa l'incompatibilità del
mantenimento in servizio di un pubblico dipendente condannato,
ancorchè in via non definitiva, per determinati reati.
È proprio tale valutazione, peraltro, che appare di dubbia
compatibilità con i principi di cui ai citati artt. 3 e 27 comma 2
della Costituzione la difesa del ricorrente richiama al riguardo
numerose pronunce della Corte Costituzionale relative a disposizioni
che avevano introdotto automatismi negativamente incidenti sul
rapporto di impiego o sulla possibilità di svolgere attività
professionali: si fa riferimento, in particolare, alla sentenza
n. 239 del 1996 (che ha dichiarato Costituzionalmente illegittimo
l'art. 110 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio
1988 n. 43, che prevedeva l'automatica sospensione dall'impiego e
dall'abilitazione degli ufficiali di riscossione dei tributi nei cui
confronti fossero pendenti procedimenti penali per determinati reati)
ed alla sentenza n. 40 del 1990 (che ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 139 n. 2 della legge 16 febbraio 1913 n. 89 nella
parte in cui prevedeva l'inabilitazione de iure del notaio condannato
per taluni reati con sentenza non ancora passata in giudicato). In
entrambe le decisioni citate la Corte Costituzionale ha esaminato e
dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni che
prevedevano l'applicazione in via di automatismo di misure cautelari
nei confronti di taluni soggetti in relazione a vicende penali non
ancora definite. Più specificamente, nella sentenza n. 239/1996 la
Corte ha riconosciuto che la norma allora esaminata contrastava con
gli artt. 3 e 27 comma 2 della Costituzione affermando:
che "non può negarsi la facoltà del legislatore di
contemplare misure cautelari che interdicano l'esercizio di pubblici
uffici o servizi o di determinate attività professionali o
imprenditoriali da parte di chi sia sottoposto a procedimento penale
per reati connessi a dette funzioni o attività o comunque
suscettibili di incidere su di esse o sulla posizione del loro
titolare";
che peraltro, "collegandosi la misura non già ad una
condanna definitiva, ma alla pendenza del procedimento penale è
necessario, per rispettare il principio costituzionale di presunzione
di non colpevolezza che la misura medesima sia disposta in base ad
effettive esigenze cautelari, sia congrua e proporzionata rispetto a
queste ultime, e comunque non abbia presupposti di tale indeterminata
ampiezza, e caratteristiche di tale automatismo, da configurarsi
piuttosto come uno vera e propria anticipata sanzione in assenza di
accertamento di colpevolezza";
che nella specie, al contrario, si riscontrava quell'assoluto
"automatismo della misura cautelare" (sent. n. 40 del 1990) che
confligge con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità, in
base ai quali dovrebbe in linea generale essere invece "consentito di
valutare discrezionalmente, in relazione alla gravità del fatto e
delle sue circostanze nonchè alla personalità del soggetto agente,
l'opportunità di applicare o meno la misura cautelare" (ibidem) .
Anche nel caso in esame si controverte di una misura cautelare
applicata automaticamente in conseguenza di una data vicenda penale;
e tale automatismo, vincotando l'amministrazione ad una condotta
dovuta, rispetto alla quale non possono trovare spazio valutazioni
relative ai profili concreti che ogni diversa situazione presenta,
induce a dubitare della compatibilità della sospensione dal servizio
prevista dall'art. 4 comma 1 della legge n. 97/2001 con i principi di
ragionevolezza e proporzionalità ex art. 3 della Costituzione e con
la presunzione di non colpevolezza dell'imputato fino alla condanna
definitiva, di cui all'art. 27 comma 2 Cost.
In proposito non va trascurato il fatto che con sentenza n. 206
del 1999 la Corte Costituzionale si è pronunciata sulla legittimità
costituzionale dell'art. 15 comma 4-septies della legge 19 marzo 1990
n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992 n. 16,
che prevedeva l'automatica sospensione dalla funzione o dall'ufficio
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (anche) nel caso in
cui avessero riportato condanna non definitiva per determinati
delitti (tra i quali quello ex art. 317 c.p. per cui è stato
condannato l'odierno ricorrente). In quell'occasione la Corte ha
affermato:
che stante la natura cautelare della sospensione de qua il
parametro costituito dal principio di presunzione di non colpevolezza
dell'imputato fino alla condanna definitiva, di cui all'art. 27 comma
2 della Costituzione, poteva essere chiamato in causa "solo
indirettamente, in quanto la misura, per i suoi caratteri di
irragionevolezza assoluta o di sproporzione o di eccesso rispetto
alla funzione cautelare, dovesse in realtà apparire, non come una
cautela ma come una sorta di sanzione anticipata, conseguente alla
commissione del reato: essendo criterio costituzionalmente imposto
quello secondo cui una misura siffatta, incidendo su diritti, in
tanto si giustifica in quanto sia disposta "in base ad effettive
esigenze cautelari", sia "congrua e proporzionata rispetto a queste
ultime", e non abbia "presupposti di tale indeterminata ampiezza e
caratteristiche di tale automatismo" da trasformarsi in una vera e
propria sanzione anticipata";
che nella fattispecie allora esaminata la misura della
sospensione corrispondeva all'esigenza cautelare di evitare che
l'amministrazione fosse esposta "ad un pregiudizio direttamente
derivante dalla permanenza dell'impiegato nell'ufficio", pregiudizio
concernente, in particolare, "la "credibilità " dell'Amministrazione
presso ilpubblico, cioè il rapporto di fiducia dei cittadini verso
l'istituzione, che può rischiare di essere incrinato dall'"ombra"
gravante su di essa a causa dell'accusa da cui è colpita una persona
attraverso la quale l'istituzione stessa opera";
che la legittimità di una misura cautelare in rapporto ai
parametri costituzionali di ragionevolezza e proporzionalità ex
art. 3 della Costituzione va verificata in base al fatto che la
misura stessa risulti "congrua rispetto all'effettività e alla
consistenza dell'esigenza cautelare che la fonda, in rapporto alla
gravità dell'accusa, al nesso di questa con le funzioni pubbliche
svolte dall'impiegato, alla natura delle funzioni medesime, nonchè
al bilanciamemo con l'eventuale interesse dell'amministrazione a
continuare ad avvalersi dell'opera dell'impiegato nonostante la
pendenza dell'accusa";
che una verifica di tal genere compete in via ordinaria alla
stessa amministrazione, ma "non si può negare al legislatore,
nell'esercizio di una non irragionevole discrezionalità, la facoltà
di identificare ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare
che fonda la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta
dalla stessa legge ... e parimenti è stabilito in via generale
l'ambito di applicazione della misura in relazione ai soggetti e al
nesso fra l'accusa e le funzioni pubbliche, ed è apprezzata sempre
in via generale l'opportunità di far prevalere l'esigenza cautelare
su altri eventuali interessi contrari della stessa amministrazione".
Nel caso deciso con la sentenza n. 206/1999 la Corte
costituzionale ha infine concluso nel senso della non fondatezza
delle questioni proposte, limitate però alla sola ipotesi di
sospensione obbligatoria conseguente al rinvio a giudizio per
determinati delitti di criminalità organizzata (art. 15 comma
4-septies in rapporto alla lett. e) del comma 1), ritenendo che il
legislatore avesse legittimamente privilegiato l'esigenza cautelare
"di troncare anche visibilmente ogni legame che possa far apparire
l'amministrazione, agli occhi del pubblico come non immune da tali
infiltrazioni criminali". In quella decisione la Corte non ha dunque
affrontato la questione della legittimità costituzionale delle
previsioni (art. 15 comma 4-septies in rapporto alla lett. b) del
comma 1) relative alla sospensione obbligatoria dei pubblici
dipendenti condannati in via non definitiva per determinati delitti
contro la p.a.; nè le argomentazioni specificamente riferite al
coinvolgimento in procedimenti penali per fatti di criminalità
organizzata possono valere per situazioni palesemente diverse. Tanto
vale, in particolare, per quanto concerne le situazioni in atto
disciplinate dall'art. 4 comma 1 della legge n. 97/2001; rispetto ad
esse il collegio dubita che l'automatica applicazione della misura
cautelare della sospensione dal servizio ivi prevista possa trovare
legittimazione costituzionale, in rapporto ai principi enunciati
dagli artt. 3 e 27 comma 2. La generalizzata ed aprioristica
valutazione di incompatibilità della permanenza in servizio del
pubblico dipendente condannato in via non definitiva per un reato di
cui all'art. 3 della legge n. 97/2001 sembra infatti eccessiva,
perchè tale da sacrificare irrimediabilmente la posizione
dell'interessato, benchè non ancora definitivamente riconosciuto
colpevole dei reati ascrittigli, e da precludere ingiustamente ogni
possibilità per l'amministrazione di apprezzare i particolari
profili che ogni singolo caso concreto presenta (per giungere semmai,
in esito a tale esame, all'adozione della drastica misura di cui si
tratta); e neppure strettamente ed inevitabilmente necessaria a
salvaguardare l'amministrazione stessa ed il rapporto di fiducia dei
cittadini nell'istituzione, che in concreto potrebbero risultare
adeguatamente tutelati attraverso misure cautelari meno gravose e
comunque efficaci (quali, ad esempio, l'assegnazione ad altro ufficio
o sede).
In tali termini la questione va dunque rimessa al vaglio della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia-Romagna, Sezione I,
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale sopra illustrata, ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segretaria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Bologna il 20 giugno 2001
Il Presidente: Calderoni
Il consigliere relatore estensore: Testori
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