1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 23-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 275 SENTENZA 17 novembre - 21 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Comparto scuola - Concorso pubblico per l'assunzione di direttori dei servizi generali e amministrativi (DSGA) - Partecipazione degli assistenti amministrativi privi del titolo culturale richiesto - Condizione - Maturazione di un triennio di esperienza nelle mansioni di DSGA negli ultimi otto anni - Obbligo di maturazione del requisito alla data di entrata in vigore della legge censurata, anziche' a quella di scadenza dei termini per la presentazione delle domande di partecipazione al concorso - Denunciata disparita' di trattamento, violazione dei principi di uguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici e del pubblico concorso - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205, art. 1, comma 605. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (T-200275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 23-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
605, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra I.M. F. e il Ministero dell'istruzione, dell'università
e della ricerca e altro, con ordinanza del 13 novembre 2019, iscritta
al n. 248 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visti l'atto di costituzione di I.M. F., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Francesco Paoletti per I.M. F. e l'avvocato
dello Stato Federico Basilica per il Presidente dei Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 17 novembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza iscritta al registro ordinanze n. 248 del 2019,
il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 605, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
La norma oggetto della questione di legittimità costituzionale
stabilisce che, entro il 2018, si debba bandire un concorso pubblico
per l'assunzione, nel Comparto scuola, di direttori dei servizi
generali e amministrativi. Essa prevede che a tale concorso possano
partecipare anche gli assistenti amministrativi i quali, alla data di
entrata in vigore della legge, abbiano maturato almeno tre interi
anni di servizio, negli ultimi otto, nelle mansioni di direttore dei
servizi generali e amministrativi. L'ammissione al concorso di tali
candidati avviene «anche in mancanza del requisito culturale di cui
alla tabella B allegata al contratto collettivo nazionale di lavoro
relativo al personale del Comparto scuola sottoscritto in data 29
novembre 2007, e successive modificazioni».
Il Consiglio di Stato riferisce di essere chiamato a decidere
sull'appello contro la sentenza con cui il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio aveva respinto il ricorso promosso in primo
grado da una candidata, volto a ottenere l'annullamento degli atti
amministrativi che le impedivano di partecipare al concorso, bandito
nel 2018, per n. 2.400 posti di direttore dei servizi generali e
amministrativi (DSGA) vacanti presso gli istituti scolastici. Il
bando di concorso prevedeva la partecipazione degli assistenti
amministrativi che, pur se privi del titolo culturale richiesto
(laurea specialistica indicata dalla tabella B allegata al contratto
collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del Comparto
scuola, sottoscritto in data 29 novembre 2007, e successive
modificazioni), avessero maturato, alla data di entrata in vigore
della legge n. 205 del 2017, almeno tre anni interi di servizio negli
ultimi otto, anche non continuativi, sulla base di incarichi annuali,
svolgendo le mansioni di DSGA. Tale previsione, ad avviso del
rimettente, è sostanzialmente riproduttiva del citato art. 1, comma
605, della legge n. 205 del 2017, che prevede la partecipazione al
concorso per i candidati che si trovino in possesso del requisito di
esperienza triennale alla data di entrata in vigore della legge n.
205 del 2017 (1° gennaio 2018), ma non anche per coloro che abbiano
maturato il medesimo requisito in epoca successiva, purchè entro la
scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione
al concorso (nella specie, il 27 gennaio 2019). L'interessata
«avrebbe conseguito i tre anni alla data del 1 agosto 2018». Sarebbe
la stessa formulazione della norma primaria, dunque, a costituire
«elemento direttamente ostativo alla auspicata partecipazione al
concorso da parte della odierna appellante».
Tale norma, che qualifica la procedura come «concorso pubblico»,
cui dovrebbe essere garantita la più ampia partecipazione, in
coerenza con i principi costituzionali, ha esteso la platea dei
soggetti ammessi a partecipare, valorizzando «un requisito rilevante
in termini di esperienza maturata in capo a soggetti eventualmente
privi del titolo di studio». Nel prescrivere che quest'ultimo
requisito fosse presente al momento dell'entrata in vigore della
legge n. 205 del 2017, ben prima della scadenza del termine di
presentazione delle domande di partecipazione fissato nel bando, essa
sarebbe entrata in contrasto con una «regola generale in tema di
concorsi», codificata dall'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3
(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli
impiegati civili dello Stato), nonchè dall'art. 2, comma 7, del
d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (Regolamento recante norme sull'accesso
agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di
svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di
assunzione nei pubblici impieghi). Tale regola costituirebbe, anche
nell'interpretazione data dalla giurisprudenza amministrativa,
«espressione di un principio generale, strettamente connesso ai
principi di imparzialità dell'Amministrazione e di parità di
trattamento dei candidati», e risulterebbe coerente con il favor
partecipationis nelle procedure di selezione.
Viceversa, la norma introdotta nel 2017 darebbe luogo «ad
illogicità e disparità di trattamento potenzialmente contrastanti
con i principi costituzionali». Vi sarebbe, infatti, «il concreto
rischio che possano esservi vantaggi solo per alcuni degli
appartenenti alla categoria, con esclusione degli altri», senza che
la deroga alla regola generale appaia sorretta da alcuna ragione, nè
da una particolare esigenza di pubblico interesse. Quest'ultima, a
detta del rimettente, non emergerebbe neppure dai lavori preparatori
della legge. Ne conseguirebbe una disparità di trattamento, sia «in
relazione agli altri possessori del requisito in esame», sia
«rispetto ai possessori dell'alternativo requisito ordinario del
titolo di studio, il quale, a fini di partecipazione e contrariamente
al requisito in esame, può essere stato acquisito anche dopo la data
dell'1 gennaio 2018».
Il rimettente, nell'affermare, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale, che il pubblico concorso è la forma
ordinaria di reclutamento del personale della pubblica
amministrazione, ribadisce che possono intervenire deroghe «solo in
presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico»
e sempre che l'area delle eccezioni sia «delimitata in modo
rigoroso». La natura «aperta» e «comparativa» della procedura
concorsuale è prescritta in vista dell'obiettivo di selezionare i
candidati che posseggano le professionalità necessarie a svolgere le
mansioni richieste, in base al criterio del «merito». Il Consiglio di
Stato ritiene che ciò non accada nel caso di specie. Il criterio
temporale imposto dalla norma costituirebbe, infatti, un «limite
irragionevole alla più ampia partecipazione», poichè non sarebbe
sorretto - pur a fronte del «carattere ordinario del concorso» - da
alcuna specifica esigenza di interesse pubblico. Ne deriverebbe la
violazione dell'art. 3 Cost. «da solo e in combinato disposto con gli
artt. 51 e 97 Cost.», e vi sarebbe «una grave lesione ai principi
costituzionali di parità tra i cittadini (art. 3), di uguaglianza
nell'accesso agli uffici pubblici (art. 51) e di accesso mediante
concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge, agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni (art. 97)».
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che sostiene la non fondatezza della questione.
Nel rimarcare che la norma del 2017 «rappresenta [...] una
eccezione alla regola, prevista una tantum al precipuo scopo di
stabilizzare una parte del personale ATA che abbia acquisito una
apprezzabile professionalità a seguito di reiterati incarichi a
tempo determinato», la difesa erariale ne evidenzia il carattere di
legge-provvedimento, poichè la norma sarebbe operante solo con
riguardo a «uno specifico concorso» e «nei confronti di una
circoscritta categoria di soggetti». La fissazione del termine ultimo
del 1° gennaio 2018, ai fini della valutazione del servizio prestato,
risulterebbe quindi «perfettamente in linea con la finalità e la
straordinarietà della previsione stessa».
Il legislatore, secondo la difesa erariale, avrebbe effettuato un
«bilanciamento di interessi contrastanti», entrambi «meritevoli di
apprezzamento»: da un lato, il favor partecipationis, da declinarsi
nel senso della necessità di un «riconoscimento della
professionalità maturata dagli assistenti amministrativi», ancorchè
non in possesso del necessario titolo di accesso alla selezione;
dall'altro lato, il principio meritocratico, che protegge «il diritto
dei soggetti in possesso del prescritto titolo di studio a concorrere
[...] solo con coloro che siano dotati dei requisiti previsti dalle
fonti legislative e contrattuali». La soluzione prescelta dal
legislatore del 2017 corrisponderebbe a «un approdo di certezza del
diritto e dei rapporti», visto che, «[q]uanto più il termine è
ristretto, [...] tanto più si riespande il principio meritocratico».
In presenza di leggi-provvedimento, secondo il Presidente del
consiglio dei ministri, «il parametro della ragionevolezza non può
certo coincidere con quello dell'eguaglianza formale». Nel caso di
specie, si avrebbe «una ragionevole deroga alla par condicio formale
dei partecipanti ad un pubblico concorso», in una logica «di
giustizia sostanziale». Del resto, la disposizione contestata, «lungi
dallo stabilizzare il personale sulla sola base del servizio
prestato, si limita ad ammetterlo alla procedura concorsuale», senza
che con ciò la selezione possa dirsi trasformata in una procedura
riservata.
Il possesso della laurea quale requisito di ammissione alla data
di scadenza per la presentazione della domanda di partecipazione al
concorso sarebbe assicurato, poichè si prevede che il titolo debba
essere stato conseguito entro tale data. Al contempo, viene ammessa
l'eccezione che salvaguarda l'avvenuta maturazione di un determinato
periodo di servizio nelle funzioni di DSGA entro una «data certa,
ravvicinata e nella disponibilità del legislatore»: in tal modo, «la
data non è richiesta per il possesso di un requisito ma per
circoscrivere l'assenza dello stesso».
Nel richiamare l'ampia discrezionalità del legislatore per la
determinazione dei criteri di ammissione ai concorsi (è citata la
sentenza di questa Corte n. 51 del 1994), la difesa statale rileva
che «l'apparente disparità di trattamento», denunciata dal
rimettente, risulterebbe «pienamente giustificata» dalla «necessità
di valorizzare la laurea e, conseguentemente, di arginare in modo
netto il regime transitorio in favore degli assistenti
amministrativi». Peraltro, l'ancoraggio alla data fissa del 1°
gennaio 2018 conferirebbe all'operazione un maggior grado di
certezza, «in modo da non riservare all'Amministrazione alcun residuo
margine di discrezionalità sulla portata della deroga al possesso
del titolo di studio».
3.- Si è costituita in giudizio I.M. F., appellante nel giudizio
a quo, che ha chiesto l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, limitandosi ad aderire alle argomentazioni esposte
nell'ordinanza di rimessione.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
605, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione.
Per l'anno 2018 la norma censurata ha previsto l'indizione di un
concorso per l'assunzione di direttori dei servizi generali e
amministrativi (DSGA) nel Comparto scuola, aperto alla
partecipazione, fra gli altri, anche degli assistenti amministrativi
che, ancorchè privi del requisito culturale ordinario indicato dal
contratto collettivo (la laurea specialistica indicata dalla tabella
B allegata al contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al
personale del Comparto scuola, sottoscritto in data 29 novembre 2007,
e successive modificazioni), avessero maturato un triennio di
esperienza nelle mansioni di DSGA negli ultimi otto anni. L'epoca di
maturazione di quest'ultimo requisito è stata individuata dal
legislatore nella «data di entrata in vigore della presente legge»
(1° gennaio 2018), anzichè nella data di scadenza dei termini per la
presentazione delle domande di partecipazione al concorso.
Su questa opzione prescelta dal legislatore si concentrano le
censure del rimettente. Sarebbe stata violata una «regola generale in
tema di concorsi», stabilita dalle norme che disciplinano l'accesso
ai pubblici impieghi (sono richiamati l'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3, recante «Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato», e l'art. 2, comma 7, del
d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, «Regolamento recante norme sull'accesso
agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di
svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di
assunzione nei pubblici impieghi»). Si creerebbe, in tal modo,
«illogicità e disparità di trattamento potenzialmente contrastanti
con i principi costituzionali» e si determinerebbe un'irragionevole
limitazione della «più ampia partecipazione in condizioni di
parita'», con conseguente violazione dell'art. 3 Cost. «da solo e in
combinato disposto con gli artt. 51 e 97 Cost.».
2.- La questione non è fondata.
Questa Corte ha affermato che il principio del pubblico concorso,
di cui all'art. 97, quarto comma, Cost., non è di per sè
incompatibile, nella logica dell'agevolazione del buon andamento
della pubblica amministrazione, con la previsione per legge di
«condizioni di accesso intese a consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nella stessa amministrazione», purchè l'area
delle eccezioni sia delimitata in modo rigoroso e sia subordinata
all'accertamento di specifiche necessità funzionali
dell'amministrazione e allo svolgimento di procedure di verifica
dell'attività svolta (sentenza n. 113 del 2017, punto 2.3 del
Considerato in diritto; in precedenza, sentenze n. 167 del 2013 e n.
310, n. 189 e n. 52 del 2011).
Questa Corte ha inoltre chiarito che «occorre trovare un
ragionevole punto di equilibrio» tra il principio del pubblico
concorso e l'interesse a consolidare le pregresse esperienze
lavorative del personale (da ultimo, sentenza n. 164 del 2020, punto
20 del Considerato in diritto).
La valorizzazione di esperienze lavorative maturate nel tempo, se
- come si è ricordato - può giustificare, al ricorrere di
specifiche condizioni, il consolidamento delle stesse in deroga al
principio del pubblico concorso, può, a maggior ragione, incidere
sulla determinazione dei requisiti di ammissione al concorso, rimessa
all'ampia discrezionalità del legislatore. Anche in tal caso il
punto di equilibrio fra l'individuazione dei requisiti ordinari di
ammissione al concorso, indicati nel contratto collettivo del
Comparto scuola e inerenti al possesso dello specifico titolo di
studio richiesto per l'adeguato svolgimento delle funzioni
corrispondenti ai posti messi a concorso, e la deroga a tale
individuazione, finalizzata alla valorizzazione delle pregresse
esperienze lavorative, deve essere ricercato nel rispetto del «limite
dei principi di ragionevolezza e di salvaguardia del buon andamento
della p.a.» (così sentenza n. 51 del 1994, punto 2 del Considerato
in diritto; analogamente, sentenze n. 99 del 1998 e n. 136 del 2004).
Già in epoca risalente questa Corte ha affermato, sia pure con
riferimento al diverso requisito di accesso rappresentato dall'età,
che rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire criteri
per l'accesso ai pubblici impieghi, purchè i «requisiti non siano
determinati in modo arbitrario o irragionevole» (sentenza n. 466 del
1997, punto 3 del Considerato in diritto) e costituiscano «opzione
non obbligata sul piano costituzionale», ben potendo essere
perseguite altre soluzioni, in vista di un trattamento uniforme tra i
concorrenti (sentenza n. 466 del 1997, punto 4 del Considerato in
diritto).
In generale, la scelta di fissare il possesso dei requisiti di
ammissione alla data di scadenza della presentazione delle domande,
pur assurgendo a principio generale della legislazione sui concorsi
pubblici, come evidenziato dal rimettente, non costituisce una scelta
costituzionalmente obbligata. Nella sua discrezionalità il
legislatore può dunque indicare una data diversa e anteriore, con
riferimento a requisiti posti in deroga a quelli ordinari, entro i
limiti della non manifesta irragionevolezza e della uniformità di
trattamento tra categorie omogenee di candidati.
Nel caso di specie, tali limiti non appaiono valicati.
A fronte della ragione di interesse pubblico - la valorizzazione
una tantum, nell'interesse dell'amministrazione di appartenenza,
delle pregresse esperienze lavorative di coloro che, pur sprovvisti
del requisito culturale richiesto, avevano già svolto le funzioni di
DSGA per un periodo sufficiente ad assicurare un'adeguata capacità
professionale - il legislatore ha individuato, ai fini della
maturazione del requisito di ammissione in esame, la data di entrata
in vigore della legge, anzichè la data di scadenza del termine di
presentazione della domanda di partecipazione al concorso.
Tale scelta si giustifica per l'oggettiva diversità che
intercorre tra il titolo di studio, inteso quale requisito culturale
ordinario di ammissione al concorso, e il periodo di esperienza
triennale, individuato in via eccezionale, quale requisito
alternativo per delimitare, al momento dell'entrata in vigore della
legge, la platea dei candidati.
La previsione censurata non determina alcuna irragionevole
limitazione della più ampia partecipazione al concorso consentita ai
candidati in possesso del requisito generale di ammissione e dunque
non contrasta neppure con il principio del buon andamento
dell'amministrazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 605, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dal Consiglio
di Stato con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2020.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA