1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 20-6-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 122 SENTENZA 8 maggio - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione - Sistema di valutazione del lavoro dei dirigenti scolastici. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2016, n. 14 (Modifiche di leggi provinciali in materia di istruzione), artt. 1, comma 2; 3, comma 2; e 4, comma 4. - (T-180122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 20-6-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2; 3, comma 2; e 4, comma 4, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 20 giugno 2016, n. 14 (Modifiche di leggi provinciali in
materia di istruzione), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso spedito per la notifica il 16 agosto 2016,
ricevuto il 19 agosto 2016, depositato in cancelleria il 22 agosto
2016, iscritto al n. 50 del registro ricorsi 2016 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nella udienza pubblica dell'8 maggio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Stephan Beikircher per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 16 agosto 2016 e
depositato il successivo 22 agosto, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, comma 2; 3, comma 2; e 4, comma 4, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2016, n. 14 (Modifiche di
leggi provinciali in materia di istruzione).
In particolare, l'art. 1, comma 2, della legge prov. Bolzano n.
14 del 2016 ha inserito nella legge della Provincia autonoma di
Bolzano 29 giugno 2000, n. 12 (Autonomia delle scuole) l'art. 13-bis,
dedicato alla valutazione del lavoro dei dirigenti scolastici.
L'art. 3, comma 2, della stessa legge provinciale ha introdotto
nella legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2008, n. 5
(Obiettivi formativi generali ed ordinamento della scuola
dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione) l'art. 1-septies, il
quale disciplina la valutazione delle competenze degli studenti fino
al primo biennio della scuola secondaria di secondo grado.
Infine, con il successivo art. 4, comma 4, è stato modificato
l'art. 12 della legge della Provincia di Bolzano 12 dicembre 1996, n.
24 (Consiglio scolastico provinciale e disposizioni in materia di
assunzione del personale insegnante), mediante l'inserimento dei
commi 6-bis e 6-ter, i quali disciplinano particolari modalità di
reclutamento ed assunzione del personale insegnante.
1.1.- È denunciata la violazione degli artt. 9, numero 2), 4 e 5
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative
norme di attuazione, ed in particolare degli artt. 1, 3, 4, 9, 11 e
12 del d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo
unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio
1973, n. 116 e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano); del
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 301 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di iscrizione
nelle scuole con lingua di insegnamento diversa dalla madre lingua
dell'alunno); del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 265 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
ordine all'insegnamento in lingua tedesca nel conservatorio di musica
di Bolzano); del decreto legislativo 24 luglio 1996, n. 434 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della
Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89, concernente l'ordinamento
scolastico in provincia di Bolzano); del decreto legislativo 19
novembre 2003, n. 345 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche al decreto del
Presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89, in materia di
ordinamento scolastico in provincia di Bolzano); del decreto
legislativo 25 luglio 2006, n. 245 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol in materia di
accademia di belle arti, istituti superiori per le industrie
artistiche, conservatori di musica e istituti musicali pareggiati in
provincia di Bolzano), nonchè degli artt. 3, 97 e 117, comma terzo,
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
1.2.- Il ricorrente premette che l'art. 9, numero 2), del d.P.R.
n. 670 del 1972 conferisce alle Province autonome la competenza ad
emanare norme legislative in materia di «istruzione elementare e
secondaria (media, classica, scientifica, magistrale, tecnica,
professionale e artistica)». Tale potestà normativa, tuttavia, deve
rispettare i limiti indicati dallo stesso art. 9 e previsti dai
precedenti artt. 4 e 5 dello statuto di autonomia.
Successive norme di attuazione hanno dato esecuzione all'art. 9
dello statuto speciale, tutte confermando i limiti dei poteri
legislativi della Provincia: così, il d.P.R. n. 89 del 1983,
integrato e modificato dal d.lgs. n. 434 del 1996. Sono richiamate,
inoltre, le norme di attuazione statutaria contenute nel d.P.R. n.
301 del 1988, nel d.lgs. n. 265 del 1992, nel d.lgs. n. 345 del 2003
e nel d.lgs. n. 245 del 2006.
2.- Ciò premesso, il ricorrente ha impugnato, in primo luogo,
l'art. 1, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, il quale
inserisce l'art. 13-bis (Valutazione del lavoro dei dirigenti
scolastici e delle dirigenti scolastiche) nella legge prov. Bolzano
n. 12 del 2000.
Tale disposizione prevede un sistema di valutazione del lavoro
dei dirigenti scolastici composto da tre fasi: la valutazione del
servizio in anno di prova, la valutazione del servizio annuale e la
valutazione del servizio globale. L'art. 13-bis in esame individua
nell'ispettore scolastico, ovvero in un team di due ispettori, i
soggetti competenti a formulare la proposta di valutazione, fermo
restando il ricorso al team nella valutazione del servizio nell'anno
di prova e del servizio globale. Si prevede, inoltre, la possibilità
di adottare una forma di valutazione alternativa, approvata
dall'intendente scolastico su richiesta del medesimo dirigente.
Ad avviso della difesa statale, questa disciplina si porrebbe in
contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale
in materia di istruzione, in quanto sarebbero previsti criteri e
modalità di valutazione dei dirigenti scolastici che differiscono da
quelli previsti dalla legislazione statale.
Il contrasto è ravvisato, in primo luogo, con la previsione
contenuta nell'art. 25, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Sia rispetto alla
composizione del nucleo di valutazione, sia rispetto alle modalità e
ai criteri di operatività dello stesso, la disposizione impugnata
violerebbe i principi generali stabiliti dalla norma statale per
tutti i dirigenti scolastici.
La disposizione censurata si porrebbe, inoltre, in contrasto con
la disciplina del procedimento di valutazione prevista dall'art. 6
del d.P.R. 28 marzo 2013, n. 80 (Regolamento sul sistema nazionale di
valutazione in materia di istruzione e formazione), il quale darebbe
applicazione ai principi posti dall'art. 25, comma 1, del d.lgs. n.
165 del 2001.
È altresì denunciato il contrasto con gli artt. 3, 7, 13 e 14
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni); nonchè con gli artt. 4 e 9 della
direttiva del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca 28 giugno 2016, n. 25 (Valutazione dirigenti scolastici).
La disposizione in esame violerebbe, infine, i principi in
materia di valutazione dei dirigenti scolastici contenuti nell'art.
l, commi 93 e 94, della legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del
sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino
delle disposizioni legislative vigenti).
Ad avviso del ricorrente, la Provincia autonoma avrebbe, dunque,
esorbitato dalla competenza attribuitale dall'art. 9, numero 2),
dello statuto di autonomia e dalle norme di attuazione statutaria. La
disposizione impugnata violerebbe, altresì, l'art. 117, terzo comma,
Cost., in ragione dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001.
Infine, nello stabilire modalità di valutazione dei dirigenti
scolastici diverse da quelle previste nel rimanente territorio
nazionale, sarebbe violato anche il principio di parità di
trattamento di cui all'art. 3 Cost. La denunciata disparità sarebbe
aggravata dalla considerazione che le modalità di valutazione
previste dalla disciplina provinciale sarebbero suscettibili di
riflettersi sull'esito della valutazione e, quindi, sull'attribuzione
dell'indennità di risultato.
3.- È denunciata, inoltre, l'illegittimità dell'art. 3, comma
2, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, il quale ha introdotto
l'art. 1-septies della legge prov. Bolzano n. 5 del 2008. La
disposizione provinciale impugnata disciplina la valutazione delle
competenze degli studenti.
A ciascuna istituzione scolastica è riconosciuta la possibilità
di sviluppare, fino alla conclusione del secondo biennio del secondo
ciclo di istruzione e formazione, proprie modalità di valutazione
delle competenze. Alla Giunta provinciale è affidato il compito di
definirne i criteri e le modalità (comma 1 dell'art. 1-septies).
Sulla base di tale impostazione didattica, che ricomprende anche la
valutazione delle competenze, è consentita la formazione di classi o
gruppi di alunni che prescindono dall'anno di corso e dall'età degli
studenti (comma 2). Alle istituzioni scolastiche è, inoltre,
attribuita la facoltà di sostituire la valutazione in cifre e di
decidere l'ammissione alla classe successiva esclusivamente al
termine del triennio o dei bienni previsti dalle indicazioni
provinciali (comma 3).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, tale disciplina
si discosterebbe dai principi posti dall'art. 3 del decreto-legge 1°
settembre 2008, n. 137 (Disposizioni urgenti in materia di istruzione
e università legislazione statale), il quale prevede la valutazione
periodica ed annuale degli alunni, mediante l'attribuzione di voti
numerici espressi in decimi, la formazione di giudizi sul livello di
maturazione raggiunto e l'ammissione annuale alla classe successiva.
La disposizione impugnata contrasterebbe, altresì, con i
principi stabiliti dal d.P.R. 22 giugno 2009, n. 122 (Regolamento
recante coordinamento delle norme vigenti per la valutazione degli
alunni e ulteriori modalità applicative in materia, ai sensi degli
articoli 2 e 3 del decreto-legge 1° settembre 2008, n. 137,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2008, n. 169);
dagli artt. 146, comma 2, 179, comma 2, e 185, commi 3 e 4, del
decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di
istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado), nonchè con
i principi della delega di cui all'art. l, commi 180 e 181, lettera
i), della legge n. 107 del 2015.
Anche in questo caso sarebbe invasa la competenza legislativa
statale, in violazione dei limiti stabiliti dall'art. 9, numero 2),
dello statuto di autonomia e dalle norme di attuazione statutarie,
nonchè l'art. 117, terzo comma, Cost. Sarebbe, inoltre, violato il
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., poichè la
disposizione impugnata comporterebbe una palese disparità di
trattamento tra alunni della medesima Provincia (in quanto
appartenenti ad istituti diversi), nonchè tra gli stessi alunni e
quelli del restante territorio nazionale.
4.- È denunciata, infine, l'illegittimità dell'art. 4, comma 4,
della legge provinciale n. 14 del 2016. Nel modificare l'art. 12
della legge provinciale n. 24 del 1996, la disposizione impugnata ha
introdotto la possibilità di conferire incarichi a tempo
determinato, non superiori a 36 mesi e non rinnovabili, attraverso
procedure di selezione effettuate dalle singole scuole, anche a
personale esterno alla categoria dei docenti (comma 6-bis), ovvero a
cooperative sociali o strutture consimili (comma 6-ter).
Tali previsioni normative sarebbero incompatibili con la
disciplina statale del reclutamento del personale, la quale richiede
che la selezione avvenga tra i docenti abilitati all'insegnamento, o
che abbiano un titolo di studio che consenta l'iscrizione nelle
graduatorie d'istituto. Il ricorrente evidenzia, inoltre, che la
legislazione statale prevede che il servizio svolto da personale non
docente non può essere valutato come servizio d'insegnamento e che
le cooperative sociali non possono procedere alla stipula di
contratti per la categoria del personale docente.
In particolare, è denunciato il contrasto con i principi posti
dai seguenti atti normativi: 1) l'art. 4 della legge 3 maggio 1999,
n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico); 2)
il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca 13 giugno 2007, n. 131 (Regolamento per l'attuazione e
l'esecuzione delle previsioni della L. n. 124 del 1999); 3) il
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca 10 settembre 2010, n. 249 (Regolamento concernente:
«Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della
formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia,
della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo
grado, ai sensi dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre
2007, n. 244»); 4) l'art. 1, commi 107 e 131, della legge n. 107 del
2015.
Queste ultime disposizioni, in particolare, impongono che, a
decorrere dall'anno scolastico 2016/2017, l'inserimento nelle
graduatorie di circolo e di istituto possa avvenire «esclusivamente a
seguito del conseguimento del titolo di abilitazione» e che i
contratti di lavoro a tempo determinato stipulati con il personale
docente, educativo, amministrativo, tecnico e ausiliario per la
copertura di posti vacanti e disponibili «non possono superare la
durata complessiva di trentasei mesi, anche non continuativi».
Ad avviso del ricorrente, anche l'art. 4, comma 4, della legge
provinciale n. 14 del 2016 eccederebbe dalla competenza attribuita
alla Provincia di Bolzano dall'art. 9, numero 2), dello statuto di
autonomia e dalle norme di attuazione statutaria, e - in ragione
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 - violerebbe altresì
l'art. 117, terzo comma, Cost.
La medesima disposizione si porrebbe, altresì, in contrasto con
l'art. 97, terzo comma, Cost., che sancisce il principio dell'accesso
mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.
5.- La Provincia autonoma di Bolzano si è costituita nel
presente giudizio chiedendo che le questioni promosse dal ricorrente
siano dichiarate inammissibili e, in ogni caso, non fondate.
5.1.- In via preliminare, la difesa provinciale ha eccepito
l'inammissibilità del ricorso per la genericità dell'indicazione
dei parametri statutari. In particolare, il ricorrente si sarebbe
limitato ad elencare le norme di attuazione statutaria in materia di
ordinamento scolastico, senza tuttavia denunciare specifiche
violazioni delle stesse.
La Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito, inoltre, la
manifesta inammissibilità delle questioni promosse in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., invocato ai sensi dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001. L'art. 117 Cost. non
prevede una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli
artt. 8 e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
sicchè non ricorrerebbero le condizioni per l'applicazione del
richiamato art. 10.
È stata inoltre eccepita l'inammissibilità delle censure
relative alla violazione di norme regolamentari (quali il d.P.R. n.
80 del 2013, il d.P.R. n. 122 del 2009 ed il d.m. n. 131 del 2007),
di direttive (in particolare, la direttiva del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca 28 giugno 2016, n.
25), nonchè di decreti ministeriali (come il d.m. n. 249 del 2010),
i quali non potrebbero porre «i principi stabiliti dalle leggi dello
Stato», ma norme generali non direttamente vincolanti.
Al riguardo, la difesa della resistente ha evidenziato che, ai
sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), gli atti amministrativi statali di indirizzo e
coordinamento vincolano la Regione e le Province autonome solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti.
Pertanto, le norme provinciali non potrebbero ritenersi illegittime
per violazione delle norme di rango secondario invocate dalla parte
ricorrente, le quali non stabiliscono principi stabiliti dalle leggi
dello Stato.
D'altra parte, anche le altre disposizioni legislative invocate
nel ricorso non sarebbero direttamente applicabili, in quanto
contenenti espresse clausole di salvaguardia.
La difesa della parte resistente ha, inoltre, evidenziato che il
d.P.R. n. 89 del 1983 attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano
la potestà di disciplinare con proprie leggi la migliore
utilizzazione del personale insegnante, al fine di soddisfare le
esigenze di continuità didattica, nonchè per una più efficace
organizzazione della scuola. In particolare, l'art. 12, comma 9, del
d.P.R. n. 89 del 1983 consentirebbe alla contrattazione collettiva
provinciale di prevedere una disciplina che - nel rispetto del
trattamento economico fondamentale, delle qualifiche e del
trattamento di previdenza - si differenzi, anche in modo
significativo, dalla disciplina statale.
5.2.- Ciò premesso, la resistente ha dedotto che, con l'art. 1,
comma 2, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, la disciplina
provinciale in materia di valutazione dei dirigenti scolastici
sarebbe stata adeguata ai principi stabiliti dall'art. 25, comma 1,
del d.lgs. n. 165 del 2001 e dalla successiva legge n. 107 del 2015.
Si fa altresì rilevare che quest'ultima ha previsto che il nucleo di
valutazione possa «essere articolato con una diversa composizione in
relazione al procedimento e agli oggetti di valutazione».
La Provincia autonoma ha sottolineato inoltre che, in base alla
disposizione provinciale impugnata, spetta alle singole intendenze
scolastiche la definizione degli indicatori e dei dettagli operativi.
In quanto emanati con disposizioni di rango inferiore, tali
indicatori non potranno discostarsi dai principi stabiliti dalle
disposizioni statali, essendo incorporati quasi testualmente nella
medesima disposizione impugnata.
Quanto ai criteri per l'assegnazione della retribuzione di
risultato, la Provincia resistente ritiene che non sia ravvisabile
alcun contrasto con la disciplina statale, atteso che i contratti
collettivi provinciali dovranno, a pena di inefficacia, attenersi ai
criteri generali contenuti nella legge n. 107 del 2015.
La parte resistente ritiene, quindi, che la composizione del
nucleo di valutazione, il contenuto della valutazione, la definizione
degli indicatori e dei dettagli operativi, nonchè la definizione dei
criteri per l'assegnazione della retribuzione di risultato
garantiscano una procedura adeguata e rispettosa dei principi
ricavabili dalla disciplina statale.
In particolare, la disposizione impugnata non si discosterebbe
dall'impianto generale del d.lgs. n. 150 del 2009, volto ad
assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio
attraverso la valorizzazione dei risultati e della performance
organizzativa e individuale. Anche a livello provinciale sarebbero
definiti gli obiettivi da raggiungere, vi sarebbe un collegamento tra
tali obiettivi e l'allocazione delle risorse e sarebbe altresì
prevista una misurazione della performance, utilizzando criteri di
valorizzazione del merito.
Con riferimento ai criteri per l'assegnazione della retribuzione
di risultato, la difesa della parte resistente ha sottolineato la
particolare autonomia in materia finanziaria di cui gode la Provincia
autonoma di Bolzano, in forza del Titolo VI dello statuto speciale,
dell'art. 2, comma 113, della legge 23 dicembre 2009, n. 181, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», nonchè dell'art. l, commi da
407 a 413, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)». Da questo complesso
normativo emergerebbe che gli oneri finanziari relativi
all'ordinamento scolastico sono sopportati interamente dalla
Provincia autonoma di Bolzano, senza alcun onere aggiuntivo per lo
Stato, il quale provvede al versamento di una somma a forfait.
5.3.- La Provincia resistente ha altresì contestato le censure
relative all'art. 3, comma 2, della legge provinciale n. 14 del 2016.
In particolare, nessun contrasto sarebbe ravvisabile con il d.l.
n. 137 del 2008 e con il d.P.R. n. 122 del 2009, i quali contengono
una clausola di salvaguardia per le Province autonome di Trento e di
Bolzano (art. 8, comma l-bis, del d.l. n. 137 del 2008 e art. 12,
comma l, del d.P.R. n. 122 del 2009). D'altra parte, la natura
meramente regolamentare del d.P.R. n. 122 del 2009 non consentirebbe
di invocarlo quale parametro del giudizio di legittimità
costituzionale.
Si osserva, inoltre, che in base all'art. 9 del d.P.R. n. 89 del
1983, il legislatore provinciale ha disciplinato gli obiettivi
formativi generali, l'ordinamento della scuola dell'infanzia e del
primo e del secondo ciclo di istruzione e formazione, senza mai dare
luogo ad alcuna censura governativa o ministeriale.
Sono così stati posti i principi generali in merito alle
indicazioni provinciali per la definizione dei curricula relativi
alle scuole di ogni ordine e grado. A questi principi deve attenersi
la Giunta provinciale, delegata ad approvare, per le scuole dei tre
gruppi linguistici, le proprie indicazioni, caratterizzate dai
principi dell'individualizzazione e della personalizzazione del
percorso di studio. Siffatta flessibilità troverebbe espressione
anche nella disposizione impugnata, in base alla quale possono essere
formate classi o gruppi che differiscono dall'anno di corso e che
possono essere composte da alunni di età diversa.
Tale possibilità costituirebbe una realtà affermata nella
prassi provinciale. Nella scuola primaria, a causa del numero esiguo
di alunni, la maggior parte dei plessi scolastici al di fuori dei
centri urbani non avrebbe una classe per ogni anno di corso e,
pertanto, la didattica per gruppi di alunni che prescindono dall'anno
di corso e dall'età sarebbe la soluzione da preferire.
L'individualizzazione dell'insegnamento imporrebbe di tenere
conto dei progressi individuali e di rispondere in modo mirato a
differenti situazioni, pianificando con i singoli alunni e con i loro
genitori un percorso personale di apprendimento differenziato.
A ciascuna istituzione scolastica sarebbe quindi consentita
l'individuazione di una propria modalità di valutazione, sulla base
dei criteri definiti dalla Giunta provinciale. Tale modalità non
sarebbe antitetica rispetto alla valutazione "classica" espressa in
cifre, che comunque continuerebbe ad essere applicata, ma
consentirebbe un'ulteriore possibilità di accertamento delle
conoscenze e competenze degli alunni.
D'altra parte, la certificazione delle competenze al termine del
primo ciclo di istruzione sarebbe prevista, anche a livello statale,
dal decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca 16 novembre 2012, n. 254 (Regolamento recante indicazioni
nazionali per il curricolo della scuola dell'infanzia e del primo
ciclo d'istruzione, a norma dell'articolo 1, comma 4, del decreto del
Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89).
Anche la più recente produzione normativa dimostrerebbe la
tendenza, a livello sia europeo, sia nazionale, a valutare le
competenze. La Provincia resistente ha sottolineato che nel 2003
l'Organizzazione per lo sviluppo economico e la cooperazione ha
definito la competenza come «la capacità di adempiere alle richieste
complesse in un particolare contesto attivando prerequisiti
psicosociali (incluse le facoltà cognitive e non cognitive)». Tale
impostazione troverebbe riscontro anche nella Raccomandazione del
Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2006, relativa a
competenze chiave per l'apprendimento permanente (2006/962/CE), e
nella successiva Raccomandazione del Parlamento europeo e del
Consiglio del 23 aprile 2008, sulla costituzione del Quadro europeo
delle qualifiche per l'apprendimento permanente (2008/C 111/01).
Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 3 Cost., la
difesa della Provincia autonoma di Bolzano ritiene che il rispetto
del principio di eguaglianza e di parità di trattamento debba essere
riferito non a tutti gli alunni di tutte le istituzioni scolastiche,
ma agli alunni di ciascuna singola scuola, i quali si trovano in
un'eguale situazione e ai quali vengono applicati gli stessi criteri
di valutazione definiti ex ante dal collegio dei docenti della
singola istituzione scolastica.
Pertanto, al fine di ovviare alle problematiche connesse
all'adozione di diverse modalità di valutazione, la legge
provinciale in esame dispone che, in caso di trasferimento, il
consiglio di classe della scuola di provenienza indichi l'anno di
corso in cui inserire l'alunno e che, ove il trasferimento avvenga in
scuole che non hanno adottato il sistema valutativo per competenze,
si sostituisca tale valutazione con quella in cifre.
La disposizione impugnata garantirebbe, in ogni caso,
l'osservanza della disciplina degli esami conclusivi del primo e
secondo ciclo di istruzione e formazione i quali, in quanto esami di
Stato, devono necessariamente essere uniformi in tutto il territorio
nazionale. Essa si sottrarrebbe, pertanto, alle censure avversarie.
5.4.- Infine, con specifico riferimento alle censure relative
all'art. 4, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, la
Provincia autonoma ha evidenziato che l'art. l, comma 77, della legge
n. 107 del 2015 contiene una specifica clausola di salvaguardia in
materia di assunzione del personale docente. Essa fa salve le diverse
determinazioni che le Provincie autonome di Trento e di Bolzano
possono adottare in materia di assunzione del personale docente in
considerazione delle rispettive specifiche esigenze.
D'altra parte, già con l'art. 12, commi 5 e 6, della legge prov.
Bolzano n. 24 del 1996 era stata prevista la possibilità, per ogni
intendenza scolastica, di istituire un'apposita graduatoria per il
reclutamento di personale specificamente qualificato in relazione a
particolari metodologie didattiche o a particolari tipologie di
offerta formativa.
I nuovi commi 6-bis e 6-ter, introdotti dalla disposizione
impugnata, prevedono due alternative alla procedura ordinaria,
qualora nel personale della scuola non siano rinvenibili persone
munite delle competenze richieste. Soltanto in questo caso, dunque,
sarebbe consentita l'estensione della selezione a persone esterne
alla categoria del personale docente, ovvero l'assegnazione di
incarichi di collaborazione a cooperative sociali o strutture simili.
D'altra parte, le cooperative sociali non stipulerebbero
contratti di lavoro, ma si limiterebbero a porre a disposizione delle
istituzioni scolastiche gli esperti dei quali queste ultime abbiano
bisogno. Attesa la priorità riconosciuta al personale docente, non
sarebbe ravvisabile alcun contrasto con l'art. 97, terzo comma, Cost.
In ogni caso, poi, il generale riconoscimento del principio per
il quale il servizio svolto da personale docente privo del titolo di
studio o dell'abilitazione non è valutabile come servizio di
insegnamento avrebbe reso non necessaria una precisazione in tal
senso. Anche questa censura del ricorrente dovrebbe, quindi,
ritenersi non fondata.
6.- Su concorde richiesta delle parti, avanzata all'udienza del 6
giugno 2017, è stato disposto il rinvio a nuovo ruolo della
discussione del presente giudizio.
A seguito di nuova fissazione dell'udienza dell'8 maggio 2018,
con atto depositato il 27 aprile 2018 il Presidente del Consiglio dei
ministri - a seguito dell'entrata in vigore della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 6 luglio 2017, n. 8 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di cultura, procedimento amministrativo,
ordinamento degli uffici e personale, istruzione, enti locali,
agricoltura, tutela del paesaggio e dell'ambiente, foreste e caccia,
sanità, politiche sociali, edilizia abitativa agevolata,
apprendistato, trasporti, artigianato, turismo e industria
alberghiera, rifugi alpini, commercio, appalti pubblici e altre
disposizioni) - ha rinunciato parzialmente al ricorso, con
riferimento alle censure promosse nei confronti degli artt. 3, comma
2, e 4, comma 4, della legge provinciale n. 14 del 2016.
Il 7 maggio 2018 la difesa della Provincia autonoma di Bolzano ha
depositato atto di accettazione della rinuncia parziale al ricorso.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 2; 3, comma 2; e 4,
comma 4, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno
2016, n. 14 (Modifiche di leggi provinciali in materia di
istruzione).
In particolare, l'art. 1, comma 2, ha inserito nella legge della
Provincia autonoma di Bolzano 29 giugno 2000, n. 12 (Autonomia delle
scuole) l'art. 13-bis, dedicato alla valutazione del lavoro dei
dirigenti scolastici.
L'art. 3, comma 2, della stessa legge provinciale n. 14 del 2016
ha introdotto nella legge della Provincia autonoma di Bolzano 16
luglio 2008, n. 5 (Obiettivi formativi generali ed ordinamento della
scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione) l'art.
1-septies, il quale disciplina la valutazione delle competenze degli
studenti fino al primo biennio della scuola secondaria di secondo
grado.
Infine, con il successivo art. 4, comma 4, è stato modificato
l'art. 12 della legge della Provincia di Bolzano 12 dicembre 1996, n.
24 (Consiglio scolastico provinciale e disposizioni in materia di
assunzione del personale insegnante), mediante l'inserimento dei
commi 6-bis e 6-ter, i quali disciplinano particolari modalità di
reclutamento ed assunzione del personale insegnante.
1.1.- È denunciata la violazione degli artt. 9, numero 2, 4 e 5
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative
norme di attuazione, ed in particolare degli artt. 1, 3, 4, 9, 11 e
12 del d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo
unificato dei decreti del Presidente della Repubblica 20 gennaio
1973, n. 116 e 4 dicembre 1981, n. 761, concernenti norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di ordinamento scolastico in provincia di Bolzano); del
d.P.R. 15 luglio 1988, n. 301 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di iscrizione
nelle scuole con lingua di insegnamento diversa dalla madre lingua
dell'alunno); del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 265 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
ordine all'insegnamento in lingua tedesca nel conservatorio di musica
di Bolzano); del decreto legislativo 24 luglio 1996, n. 434 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della
Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89, concernente l'ordinamento
scolastico in provincia di Bolzano); del decreto legislativo 19
novembre 2003, n. 345 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della regione Trentino-Alto Adige recanti modifiche al decreto del
Presidente della Repubblica 10 febbraio 1983, n. 89, in materia di
ordinamento scolastico in provincia di Bolzano); del decreto
legislativo 25 luglio 2006, n. 245 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol in materia di
accademia di belle arti, istituti superiori per le industrie
artistiche, conservatori di musica e istituti musicali pareggiati in
provincia di Bolzano), nonchè degli artt. 3, 97 e 117, comma terzo,
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
1.2.- In particolare, l'illegittimità dell'art. 1, comma 2,
della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016 è denunciata in riferimento
agli artt. 4, 5 e 9, comma primo, numero 2), dello statuto e alle
norme di attuazione statutaria, nonchè agli artt. 3 e 117, terzo
comma, della Costituzione, poichè - esorbitando dalla competenza
attribuita dallo statuto in materia di istruzione elementare e
secondaria - la Provincia autonoma avrebbe introdotto un sistema di
valutazione del lavoro dei dirigenti scolastici differente da quello
previsto dalla legislazione statale ed in contrasto con i principi
fondamentali posti da quest'ultima, i quali prevedono una diversa
composizione del nucleo di valutazione, nonchè diversi criteri e
modalità operative dello stesso. Inoltre, nello stabilire modalità
di valutazione dei dirigenti scolastici diverse da quelle previste
nel rimanente territorio nazionale, avrebbe violato il principio di
uguaglianza e di parità di trattamento.
1.2.1.- L'art. 3, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 14 del
2016 è impugnato in riferimento agli artt. 4, 5 e 9, primo comma,
numero 2), dello statuto e alle norme di attuazione statutaria,
nonchè agli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost. Nell'introdurre un
sistema di valutazione del rendimento scolastico secondo modalità e
criteri che differiscono da quelli previsti dalla legislazione
statale, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con i
principi fondamentali in materia di istruzione e di valutazione del
rendimento scolastico, i quali prevedono la valutazione periodica ed
annuale degli alunni, mediante l'attribuzione di voti numerici
espressi in decimi, la formazione di giudizi sul livello di
maturazione raggiunto e l'ammissione annuale alla classe successiva.
Ciò comporterebbe una palese disparità di trattamento, sia tra
alunni appartenenti ad istituti scolastici diversi della medesima
Provincia, sia tra questi stessi alunni e quelli del restante
territorio nazionale, attesa la difficoltà di comparare i risultati
rispettivamente raggiunti, nonchè di individuare la classe di
riferimento per l'iscrizione degli studenti, in caso di trasferimento
ad istituzione di altra Provincia o Regione.
1.2.2.- Infine, l'art. 4, comma 4, della legge prov. Bolzano n.
14 del 2016 è impugnato in riferimento agli artt. 4, 5 e 9, comma
primo, numero 2), dello statuto speciale e alle norme di attuazione
statutaria, nonchè all'art. 117, terzo comma, Cost. La disposizione
impugnata - esorbitando dalla competenza statutaria in materia di
istruzione elementare e secondaria - introdurrebbe una procedura di
reclutamento del personale a tempo determinato differente da quella
prevista dalla legislazione statale ed in contrasto con i principi
fondamentali posti da quest'ultima, i quali prevedono che il
personale a tempo determinato debba essere assunto tra il personale
docente che abbia conseguito l'abilitazione, ovvero che abbia
comunque un titolo di studio che consenta l'iscrizione nelle
graduatorie d'istituto; che il servizio svolto da personale non
docente non possa essere valutato come servizio d'insegnamento e,
infine, che le cooperative sociali non possano procedere alla stipula
di contratti per la categoria del personale docente. La procedura di
reclutamento del personale a tempo determinato introdotta dalla
disposizione impugnata violerebbe, inoltre, l'art. 97 Cost. ed il
principio del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni.
2.- Va preliminarmente rilevato che, dopo l'introduzione del
presente giudizio, è entrata in vigore la legge della Provincia
autonoma di Bolzano 6 luglio 2017, n. 8 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di cultura, procedimento amministrativo,
ordinamento degli uffici e personale, istruzione, enti locali,
agricoltura, tutela del paesaggio e dell'ambiente, foreste e caccia,
sanità, politiche sociali, edilizia abitativa agevolata,
apprendistato, trasporti, artigianato, turismo e industria
alberghiera, rifugi alpini, commercio, appalti pubblici e altre
disposizioni).
L'art. 12 di tale legge, alle lettere d) ed e), ha abrogato sia
l'art. 1-septies della legge provinciale n. 5 del 2008, introdotto
dal censurato art. 3, comma 2, della legge provinciale n. 14 del
2016, sia i commi 6-bis e 6-ter dell'art. 12 della legge provinciale
n. 24 del 1996, inseriti dall'impugnato art. 4, comma 4, della stessa
legge n. 14 del 2016.
2.1.- Pertanto, rilevato il venir meno di alcune delle ragioni
che avevano indotto alla proposizione del ricorso, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato parzialmente all'impugnazione,
con specifico riferimento alle disposizioni degli artt. 3, comma 2, e
4, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016. Nel medesimo
atto si dichiara la permanenza dei motivi di impugnativa con
riferimento all'art. 1, comma 2, della medesima legge provinciale. La
rinuncia parziale è stata, quindi, accettata dalla Provincia di
Bolzano con atto ritualmente depositato.
2.2.- Ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, è necessario, quindi, dichiarare
l'intervenuta estinzione del processo, limitatamente alle questioni
aventi ad oggetto l'art. 3, comma 2, e l'art. 4, comma 4, della legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 14 del 2016.
3.- Devono essere, a questo punto, esaminati i profili che
attengono all'ammissibilità delle residue questioni, aventi ad
oggetto l'art. 1, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016,
che disciplina il procedimento di valutazione dei dirigenti
scolastici.
3.1.- Va preliminarmente disattesa l'eccezione di
inammissibilità del ricorso, per l'asserita genericità dei
parametri invocati.
Ad avviso della Provincia autonoma di Bolzano, il ricorrente si
sarebbe limitato a fornire un'elencazione delle norme di attuazione
statutaria in materia di ordinamento scolastico, omettendo tuttavia
di chiarirne il contenuto e la portata, nonchè di denunciare gli
specifici profili di contrasto delle disposizioni impugnate.
Se è pur vero che dalla mancata indicazione delle competenze
legislative assegnate dallo statuto discende l'inammissibilità di un
ricorso statale avverso la legge di un soggetto ad autonomia speciale
(ex plurimis, sentenze n. 103 del 2017, n. 252 del 2016, n. 151 e n.
142 del 2015 e n. 288 del 2013), tuttavia, nel caso in esame,
l'indicazione della competenza statutaria che si assume violata è
chiaramente espressa e riferita alla materia dell'istruzione
elementare e secondaria, di cui all'art. 9, numero 2), il quale a sua
volta contiene il richiamo ai precedenti artt. 4 e 5 del medesimo
statuto.
Nel tessuto argomentativo del ricorso, il riferimento alle
successive norme di attuazione statutaria non introduce autonome
questioni di legittimità costituzionale, ma è volto, piuttosto, a
corroborare la violazione dei parametri statutari, denunciata in via
principale, attraverso l'indicazione delle disposizioni attuative
che, in linea di continuità con essi, contribuiscono a confermare i
limiti della potestà legislativa provinciale in materia di
istruzione.
3.2.- Anche l'eccezione di inammissibilità del ricorso per
l'omessa indicazione dei principi fondamentali violati non è
fondata.
Ai sensi dell'art. 9, numero 2), dello statuto speciale, alla
Provincia autonoma di Bolzano è attribuita la potestà legislativa
concorrente in materia di «istruzione elementare e secondaria (media,
classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale e
artistica)». Questa potestà legislativa deve essere esercitata «in
armonia con la Costituzione ed i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica» e rispettare gli obblighi internazionali e gli
interessi nazionali, «nonchè le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» (art. 4 dello statuto). In quanto
potestà legislativa concorrente, essa incontra lo specifico limite
«dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato», espressamente
stabilito dall'art. 5 dello statuto (sentenze n. 328 del 2010 e n.
213 del 2009).
Ciò premesso, laddove lo Stato denunci la violazione dei limiti
di una potestà legislativa concorrente, è onere del ricorrente
indicare specificamente la disposizione statale che ritiene violata,
ed in particolare il principio fondamentale asseritamente leso (ex
plurimis, sentenze n. 252 del 2016, n. 54 del 2015, n. 165 del 2014,
n. 141 del 2013 e n. 312 del 2010).
Nel caso in esame, tale onere di allegazione è stato soddisfatto
attraverso l'espressa e analitica indicazione delle disposizioni
statali, qualificate come norme interposte. Nella prospettazione del
ricorrente, esse pongono i principi fondamentali dei quali si assume
la violazione.
Con riferimento a ciascuna delle questioni di legittimità
costituzionale promosse dal ricorrente, spetta dunque a questa Corte
il compito di riconoscere, nelle norme interposte espressamente
indicate dal ricorrente, i principi fondamentali che regolano la
materia, nonchè di verificare la coerenza della disciplina
provinciale impugnata rispetto ad essi.
3.3.- Sono inammissibili le censure del ricorrente riferite alla
violazione della normativa statale secondaria.
Al riguardo, l'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento) stabilisce che gli atti amministrativi statali di
indirizzo e coordinamento vincolano la Regione e le Province autonome
solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti.
Ne discende che l'emanazione delle norme di attuazione degli atti
statali di indirizzo è riservata, per quanto di rispettiva
competenza, alla Regione o alle Province autonome.
D'altronde, ai sensi dell'art. 117, sesto comma, Cost., la
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva e l'autonomia legislativa provinciale non
potrebbe essere limitata per mezzo di un atto statale secondario.
Pertanto, questa Corte ha costantemente escluso un obbligo di
conformazione delle Province autonome alla normativa statale
secondaria di attuazione, in quanto ciò comporterebbe la posizione
sovraordinata di tale normativa rispetto alle competenze
costituzionalmente garantite delle Province autonome, così alterando
il rapporto tra competenze statali e provinciali, a vantaggio delle
prime. Questa Corte ha così affermato che «[l]'obbligo di
adeguamento a carico della legislazione delle Province autonome può
derivare soltanto da una norma statale avente rango legislativo, e
non, invece, da norma di rango secondario» (sentenza n. 267 del 2003;
nello stesso senso, sentenze n. 183 del 2012, n. 209 del 2009, n. 533
del 2002, n. 371 e n. 84 del 2001).
Ne consegue che la denunciata violazione delle norme secondarie
invocate dalla parte ricorrente non determina l'illegittimità delle
norme provinciali, essendo le prime inidonee a stabilire principi
della legislazione statale e a fungere da parametro interposto.
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano
n. 14 del 2016 è fondata nella parte in cui introduce il comma 3
dell'art. 13-bis della legge prov. Bolzano n. 12 del 2000 -
limitatamente all'esclusione del carattere sempre collegiale
dell'organo chiamato a svolgere le verifiche e ad esprimere la
proposta di valutazione - e il comma 4 dello stesso art. 13-bis della
legge prov. Bolzano n. 12 del 2000.
4.1.- Il procedimento di valutazione dei dirigenti è volto
all'acquisizione di elementi informativi utili per misurare
l'efficienza delle istituzioni scolastiche presenti sul territorio e,
quindi, per orientare le future scelte dell'amministrazione statale
nel settore scolastico. A tale procedimento di valutazione è sottesa
un'imprescindibile esigenza di uniformità della misurazione, la
quale comporta la necessaria omogeneità del metodo e del
procedimento attraverso i quali vengono acquisiti gli elementi
informativi.
Ciò premesso, la legislazione statale ha previsto e disciplinato
la struttura del procedimento di valutazione dei dirigenti
scolastici, in primo luogo, nell'art. 25, primo comma, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Esso
prevede che «I dirigenti scolastici [...] sono valutati tenuto conto
della specificità delle funzioni e sulla base delle verifiche
effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso
l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e
composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione
stessa». L'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce
espressamente che le disposizioni dello stesso decreto «costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione».
In seguito, il modello procedimentale introdotto dal richiamato
art. 25 per la valutazione dei dirigenti scolastici è stato ribadito
e sviluppato dalla legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema
nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle
disposizioni legislative vigenti). Nell'architettura di tale
complessivo intervento legislativo, il momento di verifica ha assunto
carattere strategico, in quanto strettamente connesso all'ampliamento
dei compiti e delle responsabilità degli stessi dirigenti e,
pertanto, funzionale al potenziamento dell'autonomia delle
istituzioni scolastiche.
La legge n. 107 del 2015 prevede che «Il nucleo per la
valutazione dei dirigenti scolastici è composto secondo le
disposizioni dell'articolo 25, comma 1, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e può essere articolato con una diversa
composizione in relazione al procedimento e agli oggetti di
valutazione» (art. 1, comma 93).
4.1.1.- La portata applicativa di tale disposizione non è
scalfita dalla previsione della clausola di salvaguardia di cui
all'art. 1, comma 211, della stessa legge n. 107 del 2015, la quale
prevede che «Le disposizioni di cui alla presente legge si applicano
nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento
e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e
con le relative norme di attuazione».
In presenza di clausole di questo tenore, i parametri di rango
statutario assumono la funzione di limite generale all'applicazione
delle disposizioni statali in contrasto con gli statuti e con le
relative norme di attuazione, nel senso che la clausola ha la
funzione di rendere queste ultime applicabili agli enti ad autonomia
differenziata, «solo a condizione che, in ultima analisi, ciò
avvenga nel "rispetto" degli statuti speciali» (sentenze n. 23 del
2014, n. 215 del 2013 e n. 241 del 2012).
Peraltro, in considerazione della natura concorrente della
potestà legislativa provinciale in materia di istruzione, è proprio
il rispetto del parametro statutario ad imporre di verificare la
conformità della disciplina provinciale in esame ai principi
fondamentali posti dalla legge statale, ai quali la stessa Provincia
è soggetta in materia di istruzione.
4.1.2.- Successivamente all'entrata in vigore della legge n. 107
del 2015, la disposizione provinciale in esame ha introdotto una
peculiare disciplina del procedimento di valutazione dei dirigenti
scolastici, che si presenta innovativa sotto plurimi profili. Essa si
discosta da quella statale, invocata a parametro interposto, con
riferimento a molteplici aspetti che devono essere esaminati
partitamente.
4.2.- Le censure del ricorrente si appuntano, in primo luogo, sul
primo comma del nuovo art. 13-bis della legge prov. Bolzano n. 12 del
2000, il quale prevede la periodicità delle valutazioni.
In particolare, il legislatore provinciale ha previsto tre
distinte scansioni temporali del servizio oggetto di valutazione
(servizio in anno di prova, servizio annuale e servizio globale). A
questo riguardo, l'art. 1, comma 94, della legge n. 107 del 2015 ha
stabilito che «La valutazione è coerente con l'incarico triennale e
con il profilo professionale ed è connessa alla retribuzione di
risultato».
In effetti, una cadenza annuale delle valutazioni è stata
prevista dall'art. 4, comma 3 (Valutazione dei dirigenti) della
successiva direttiva del Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca 28 giugno 2016, n. 25 (Valutazione dei dirigenti
scolastici). Tuttavia, non solo tale atto normativo è successivo
alla disposizione provinciale impugnata, ma va altresì escluso che,
per i motivi illustrati nel precedente punto 3.3., da tale
disposizione di rango secondario discenda un vincolo cui la potestà
legislativa provinciale debba attenersi.
La peculiare modulazione da parte del legislatore provinciale dei
periodi di attività sottoposti a valutazione, ancorchè distinta
rispetto a quella prevista dalla legge statale, è coerente con la
natura triennale dell'incarico dirigenziale. Pertanto, in linea di
continuità con il principio fondamentale enunciato dal legislatore
statale, essa regola legittimamente lo spazio di autonomia spettante
al legislatore provinciale nella materia in esame.
4.3.- Neppure in riferimento alla previsione del secondo comma
del medesimo art. 13-bis sussiste il contrasto con i principi
fondamentali della legge statale. Tale disposizione identifica
espressamente gli «ambiti» che devono essere considerati ai fini
della valutazione.
Le differenze tra tali ambiti, definiti dal legislatore
provinciale, e i criteri generali previsti nelle lettere da a) ad e)
dell'art. 1, comma 93, della legge n. 107 del 2015, attengono alla
rispettiva formulazione letterale, piuttosto che alla loro concreta
natura, rispetto alla quale si riscontra una adeguata e sufficiente
corrispondenza.
4.4.- Il contrasto con i principi fondamentali della legislazione
statale sussiste, invece, nella previsione di cui al terzo comma del
medesimo art. 13-bis, inserito dall'art. 1, comma 2, della legge
prov. Bolzano n. 14 del 2016.
Nel legittimo esercizio dell'autonomia legislativa riconosciuta
alla Provincia autonoma in materia di istruzione, tale disposizione
attribuisce all'intendente scolastico la competenza ad adottare il
provvedimento di valutazione. Essa tuttavia restringe solo ad alcune
ipotesi la previsione della composizione collegiale dell'organo
chiamato a svolgere le verifiche e ad esprimere la proposta di
valutazione. Ciò è previsto, infatti, nella valutazione del
servizio in anno di prova, di cui all'art. 13-bis, comma 3, lettera
a), e nella valutazione del servizio globale (art. 13-bis, comma 3,
lettera c), mentre la proposta di valutazione del servizio annuale
viene elaborata da un solo ispettore scolastico (art. 13-bis, comma
3, lettera b).
Viceversa, ai sensi dell'art. 25, primo comma, del d.lgs. n. 165
del 2001 e dell'art. 1, comma 94 della legge n. 107 del 2015, le
verifiche prodromiche al provvedimento di valutazione sono in ogni
caso affidate ad un nucleo di valutazione, istituito presso
l'amministrazione scolastica regionale. Esso è presieduto da un
dirigente e composto da esperti anche non appartenenti
all'amministrazione stessa. La disciplina statale, dunque, prevede in
ogni caso la composizione collegiale dell'organo chiamato ad
effettuare le verifiche e ad esprimere la proposta di valutazione.
È pur vero che la legge n. 107 del 2015 introduce un margine di
flessibilità, laddove consente che il nucleo di valutazione sia
«articolato con una diversa composizione in relazione al procedimento
e agli oggetti di valutazione» (art. 1, comma 94). Tuttavia,
l'innovazione introdotta dalla disciplina provinciale e le differenze
sopra evidenziate tra i due modelli di valutazione non attengono alla
mera «composizione» dell'organo. Esse investono, infatti, la sua
stessa identità e la sua funzione, essendo il requisito della
collegialità volto a valorizzare il contributo di diverse
professionalità e la migliore ponderazione degli interessi
coinvolti.
Va, dunque, dichiarata l'illegittimità costituzionale, per
violazione dell'art. 9, numero 2), dello statuto di autonomia,
dell'art. 13-bis, terzo comma, della legge prov. Bolzano n. 12 del
2000 (inserito dall'art. 1, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 14
del 2016), nella parte in cui esclude il carattere sempre collegiale
dell'organo chiamato a svolgere le verifiche e ad esprimere la
proposta di valutazione.
4.5.- La violazione dei principi fondamentali della legge statale
si ravvisa anche nella disposizione, inserita dall'art. 1, comma 2,
della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, contenuta nell'art. 13-bis,
comma 4, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2000.
È attribuito all'intendente scolastico il potere - del tutto
inedito e sfornito di qualsiasi riferimento normativo nell'ambito
della disciplina statale - di approvare, «su richiesta» del dirigente
scolastico interessato, «anche una forma di valutazione alternativa
per la valutazione del servizio annuale e globale».
L'assoluta mancanza di indicazioni in ordine alla natura e ai
limiti di tale procedura «alternativa», definita secondo modalità
concordate tra il dirigente soggetto a valutazione e l'organo
chiamato ad esprimerla, introduce un grave elemento di incertezza,
poichè rende imponderabili i criteri della valutazione e aleatori i
suoi risultati.
Tale previsione del legislatore provinciale, oltre a violare la
necessaria terzietà dell'organo chiamato ad esprimere la
valutazione, vanifica l'indispensabile predeterminazione di criteri
oggettivi ed uniformi di valutazione, stabiliti sia dal legislatore
statale, sia dalla stessa legge prov. Bolzano n. 14 del 2016. Ciò
collide, dunque, con i principi fondamentali della legislazione
statale, rinvenibili sia nell'art. 25, comma 1, del d.lgs. n. 165 del
2001, sia nell'art. 1, commi 93 e 94, della legge n. 107 del 2015, ai
quali anche la Provincia autonoma di Bolzano è soggetta in materia
di istruzione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 giugno 2016, n. 14
(Modifiche di leggi provinciali in materia di istruzione), nella
parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 13-bis della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 29 giugno 2000, n. 12 (Autonomia delle
scuole), limitatamente all'esclusione del carattere sempre collegiale
dell'organo chiamato a svolgere le verifiche e ad esprimere la
proposta di valutazione;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, nella parte in cui
introduce il comma 4 dell'art. 13-bis della legge prov. Bolzano n. 12
del 2000;
3) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, e dell'art. 4,
comma 4, della legge prov. Bolzano n. 14 del 2016, promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA