1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 394 SENTENZA 10 - 25 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Disposizione normativa cui va riferita la questione - Individuazione. Processo penale - Rapporto con il procedimento disciplinare - Sentenze di applicazione della pena su richiesta - Effetto di giudicato nel procedimento disciplinare - Applicabilita' retroattiva, ovvero alle pronunce intervenute anteriormente alla nuova disciplina - Violazione del diritto alla difesa esplicabile nel procedimento disciplinare - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 marzo 2001, n. 97, art. 10, comma 1. - Costituzione, artt. 3 e 24. (002C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 10 della
legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche),
promosso con ordinanza emessa in data 4 giugno 2001 e depositata in
data 27 luglio 2001 dalla Corte di cassazione, iscritta al n. 947 del
registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 49, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice
relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa in data 4 giugno 2001 e depositata in
data 27 luglio 2001, la Corte di cassazione, terza sezione civile, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 10 della legge
27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), "nella
parte in cui dispone l'applicabilità degli articoli 1 e 2 della
stessa legge (concernenti gli effetti della sentenza di applicazione
della pena su richiesta delle parti nel giudizio disciplinare) ai
patteggiamenti perfezionatisi anteriormente alla nuova legge".
La Corte remittente premette di essere chiamata a decidere sul
ricorso proposto da un ginecologo avverso la decisione con la quale
in data 10 aprile 2000 la Commissione centrale per gli esercenti le
professioni sanitarie aveva confermato la sanzione della sospensione
dall'esercizio della professione per mesi tre a lui irrogata dalla
Commissione medici chirurghi della Provincia di Napoli all'esito di
un procedimento disciplinare, nel quale gli era stato addebitato di
avere cagionato interruzioni volontarie di gravidanza a dieci donne
in contrasto con la legge 22 maggio 1978, n. 194 (Norme per la tutela
sociale della maternità e sull'interruzione della gravidanza) e di
avere tentato di commettere lo stesso reato nei confronti di altre
due donne, fatti per i quali, con sentenza resa in data 22 maggio
1998 ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale dal
giudice per le indagini preliminari presso la Pretura circondariale
di Napoli, gli era stata applicata la pena di anni uno e mesi due di
reclusione.

2. - La Corte di cassazione rileva che, successivamente alla
proposizione del ricorso, è entrata in vigore la legge 27 marzo
2001, n. 97, che, con l'articolo 1, ha modificato l'articolo 653 del
codice di procedura penale, riconoscendo efficacia di giudicato nel
giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche
autorità alla sentenza penale irrevocabile di condanna (e non solo a
quella di assoluzione, come era precedentemente previsto), quanto
all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità
penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso.
A tale sentenza di condanna - prosegue la Cassazione - è stata
poi equiparata la sentenza di applicazione della pena su richiesta
delle parti, mediante la modifica apportata dall'articolo 2 della
citata legge n. 97 del 2001 all'articolo 445 del codice di procedura
penale, il cui nuovo testo esclude il giudizio disciplinare dal
principio secondo cui il patteggiamento "non ha efficacia nei giudizi
civili e amministrativi".
Conseguentemente, rispetto al giudizio disciplinare, la sentenza
di patteggiamento è stata equiparata ad una pronunzia di condanna,
secondo la regola generale dettata dall'ultima parte dell'articolo
445, comma 1, del codice di procedura penale.

3. - La Corte remittente osserva che il titolo della legge n. 97
del 2001 e il testo dell'articolo 1 di tale nuova disciplina, che
riconosce efficacia di giudicato alla sentenza penale di condanna nel
"giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche
autorita'", potrebbero far pensare che il legislatore abbia voluto
limitare l'ambito del suo intervento al procedimento disciplinare
relativo ai dipendenti pubblici. Ritiene tuttavia che, poichè la
novellazione investe gli articoli 653 e 445 del codice di procedura
penale, che regolano in generale gli effetti del giudicato penale sul
giudizio disciplinare, la nuova disciplina sia applicabile anche ai
procedimenti disciplinari dei professionisti, come quello su cui è
chiamata a decidere, in quanto "il procedimento che si svolge dinanzi
all'Ordine ha natura amministrativa e gli ordini professionali hanno
personalità giuridica pubblica".

4. - Nell'ordinanza di rimessione si puntualizza che, ai sensi
dell'articolo 10 della legge n. 97 del 2001, le disposizioni in essa
contenute "si applicano ai procedimenti penali, ai giudizi civili e
amministrativi e ai procedimenti disciplinari in corso alla data di
entrata in vigore della legge stessa" (fissata per il giorno
successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, avvenuta il 5 aprile 2001).
Poichè il ricorso alla Commissione centrale per gli esercenti le
professioni sanitarie introduce un vero e proprio giudizio civile che
continua attraverso il giudizio in Cassazione, la Corte remittente
rileva che le innovazioni dettate dagli articoli 1 e 2 della legge
n. 97 del 2001 sono, per espressa previsione del citato articolo 10,
applicabili al giudizio disciplinare instaurato contro il ricorrente,
per il quale, quindi, secondo la nuova legge, la sentenza di
patteggiamento avrebbe efficacia di giudicato quanto all'accertamento
della sussistenza del fatto ed all'affermazione di averlo commesso.

5. - Proprio l'espressa previsione della retroattività della
disciplina in esame e la sua applicabilità anche ai patteggiamenti
perfezionatisi anteriormente alla nuova legge suscita i dubbi di
costituzionalità del giudice remittente.
La Corte di cassazione, pur aderendo al consolidato orientamento
della giurisprudenza costituzionale che considera il divieto di
retroattività della legge non elevato a dignità costituzionale,
eccettuata la previsione dell'articolo 25 della Costituzione
limitatamente alla legge penale, ritiene, tuttavia, che il
legislatore ordinario possa adottare norme con efficacia retroattiva
solo a condizione che la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in
contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
La disposizione censurata, ad avviso del giudice a quo, si
porrebbe, invece, in contrasto con il canone di ragionevolezza, in
quanto, prevedendo l'applicazione della nuova disciplina ai
procedimenti in corso e, dunque, alle sentenze di applicazione della
pena su richiesta pronunciate anteriormente all'entrata in vigore
della legge n. 97 del 2001, assocerebbe alle sentenze di
patteggiamento effetti che, con riguardo alla disciplina anteriore,
esse non avevano, così frustrando il legittimo affidamento di chi,
in ragione del quadro normativo esistente, aveva deciso di addivenire
al patteggiamento.
L'autorità del giudicato penale escluderebbe poi che il giudice
civile possa valutare liberamente la sussistenza e la commissione del
fatto, cosicchè, per effetto della retroattività della nuova
disciplina, sarebbe violato, sotto un concorrente profilo, anche
l'articolo 24 della Costituzione, in quanto perderebbero rilevanza le
difese svolte in proposito dall'interessato.

Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione dubita, in riferimento agli articoli
3 e 24 della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'articolo 10 della legge 27 marzo 2001, n. 97, "nella parte in
cui dispone l'applicabilità degli articoli 1 e 2 della stessa legge
(concernenti gli effetti della sentenza di applicazione della pena su
richiesta delle parti nel giudizio disciplinare) ai patteggiamenti
perfezionatisi anteriormente alla nuova legge". Benchè la censura
sia nominalmente estesa all'intero articolo 10, il complesso della
motivazione dell'ordinanza, nella quale è puntualmente individuato
il contenuto normativo che si intende sottoporre al giudizio di
questa Corte, induce a ritenere che il dubbio di legittimità
costituzionale investa il solo primo comma.
La disposizione censurata, ad avviso della Corte remittente, si
porrebbe in contrasto con il canone di ragionevolezza, in quanto
collegherebbe alle sentenze di applicazione della pena su richiesta
delle parti effetti che, con riguardo alla disciplina anteriore, esse
non avevano e verrebbe a frustrare il legittimo affidamento di chi,
in ragione del quadro normativo esistente, aveva deciso di addivenire
al patteggiamento.
Infatti - prosegue la Cassazione - in base al diritto vivente, la
sentenza pronunciata ai sensi dell'articolo 444 del codice di
procedura penale non aveva efficacia di giudicato nel giudizio
disciplinare, nell'ambito del quale l'accertamento dei fatti
addebitati doveva avvenire in modo autonomo, sicchè la
retroattività della nuova disciplina comporterebbe che il
professionista, il quale, vigenti le precedenti disposizioni, aveva
ritenuto di accedere al patteggiamento nella legittima aspettativa
che la sua scelta non avrebbe avuto incidenza preclusiva
sull'accertamento di sussistenza e di commissione del fatto da
compiersi nel procedimento disciplinare, vedrebbe modificata e
definitivamente pregiudicata la propria posizione, non potendo
pretendere un autonomo accertamento sul punto nella sede non penale.
Infine, ad avviso del giudice a quo, per effetto della
retroattività della nuova disciplina, perderebbero di rilevanza le
difese svolte dall'interessato in ordine alla sussistenza ed alla
commissione del fatto, in quanto l'autorità del giudicato penale
escluderebbe che il giudice civile possa esprimere liberamente le
proprie valutazioni in proposito.

2. - La questione è fondata.
È acquisito alla giurisprudenza costituzionale che il rito
speciale regolato dagli articoli 444 e seguenti del codice di
procedura penale, pur in presenza di autonomi e consistenti poteri
del giudice, trova il suo fondamento nell'accordo tra pubblico
ministero e imputato sul merito dell'imputazione. Nel patteggiamento,
infatti, l'imputato è posto di fronte a una alternativa che investe
principalmente il suo diritto di difesa: concordare la pena e uscire
rapidamente dal processo ovvero esercitare la facoltà di contestare
l'accusa (sentenze n. 251 del 1991; n. 313 e n. 66 del 1990). Il
sistema è costruito in modo che l'imputato possa determinarsi alla
sua scelta con piena consapevolezza delle conseguenze giuridiche
derivanti dall'applicazione della pena su richiesta, così da poterne
adeguatamente ponderare i benefici e gli svantaggi. Tra i benefici,
in primo luogo, l'applicazione di una pena, diminuita fino a un
terzo, che, se detentiva, non può essere superiore a due anni;
quindi l'esonero dal pagamento delle spese del procedimento, la non
applicazione di pene accessorie e di misure di sicurezza,
l'estinzione del reato e di ogni effetto penale alle condizioni
previste dall'articolo 445, comma 2, del codice di procedura penale
e, infine, alla stregua della originaria disciplina, la previsione
che la sentenza di patteggiamento non avesse efficacia nei giudizi
civili o amministrativi (articolo 445, comma 1, del codice di
procedura penale). In particolare, per quanto riguarda quest'ultimo
beneficio, era ampiamente consolidato l'orientamento della
giurisprudenza, anche di legittimità, riferito dal remittente,
secondo il quale la sentenza pronunciata ai sensi dell'articolo 444
del codice di procedura penale non aveva efficacia di giudicato nel
giudizio disciplinare, nell'ambito del quale l'accertamento dei fatti
e la loro riferibilità all'incolpato doveva avvenire in modo
autonomo.

3. - La componente negoziale propria dell'istituto del
patteggiamento, resa evidente anche dalla facoltà concessa al
giudice di verificare la volontarietà della richiesta o del consenso
(articolo 446, comma 5, del codice di procedura penale), postula
certezza e stabilità del quadro normativo che fa da sfondo alla
scelta compiuta dall'imputato e preclude che successive modificazioni
legislative vengano ad alterare in pejus effetti salienti
dell'accordo suggellato con la sentenza di patteggiamento. Ed effetto
saliente dell'accordo, secondo la disciplina previgente, era
indubbiamente la garanzia per l'imputato patteggiante che il suo
diritto di difesa sarebbe rimasto integro in tutti i successivi
giudizi (civili, amministrativi e disciplinari) nei quali il medesimo
fatto avesse avuto rilievo.
La novella del 2001 ha innanzitutto modificato, con il suo
articolo 1, l'articolo 653 del codice di procedura penale,
attribuendo efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità
disciplinare davanti alle pubbliche autorità non più solo, come in
precedenza, alla sentenza penale irrevocabile di assoluzione, ma
anche a quella di condanna quanto all'accertamento della sussistenza
del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che
l'imputato lo ha commesso.
Il nuovo testo dell'articolo 445 del codice di procedura penale,
come modificato dall'articolo 2 della legge n. 97 del 2001, ha
ribadito, in riferimento alle sentenze di patteggiamento, il
principio secondo cui esse non hanno efficacia nei giudizi civili e
amministrativi, escludendone però, con la locuzione che figura
nell'ultimo periodo del primo comma ["Salvo quanto previsto
dall'art. 653 (...)"], l'operatività nei giudizi disciplinari.
Infine, l'articolo 10 della predetta legge, sotto la rubrica
"disposizioni transitorie", ha stabilito che le nuove regole, ivi
comprese quelle concernenti l'efficacia del giudicato della sentenza
di applicazione della pena su richiesta, riguardano anche i
procedimenti disciplinari in corso (comma 1).
L'anzidetta disposizione transitoria, in contrasto con il
congiunto operare delle garanzie poste dagli articoli 3 e 24 della
Costituzione, ha radicalmente innovato alla disciplina che l'imputato
aveva avuto presente nel ponderare l'opportunità di addivenire al
patteggiamento ed ha retroattivamente attribuito al consenso prestato
l'ulteriore significato di una rinunzia alla difesa anche nel
successivo procedimento disciplinare; rinunzia pressochè totale,
deve aggiungersi, posto che l'efficacia di giudicato della sentenza
di cui all'articolo 444 del codice di procedura penale si estende a
tutti gli elementi della fattispecie. In tal modo l'articolo 10,
comma 1, poc'anzi citato, non tanto ha violato una aspettativa
generica e non titolata di permanente vigenza di una determinata
disciplina legislativa - aspettativa, che, in termini così generali,
questa Corte ha sempre escluso potesse essere tutelata - quanto ha
leso un affidamento qualificato dal suo intimo legame con
l'effettività del diritto di difesa nel procedimento disciplinare e
quindi costituzionalmente protetto dal simultaneo agire, nella
presente fattispecie, dei parametri evocati dal giudice remittente.
Proprio per la già rilevata componente negoziale insita
nell'istituto del patteggiamento, che esige una consapevole
manifestazione di volontà dell'imputato ed impone di preservare la
genuinità dell'accordo, il quadro normativo entro il quale è
maturata la scelta dell'imputato non poteva non essere assunto dal
legislatore come elemento determinante della strategia processuale
del patteggiante. Quella disciplina, dunque, nel suo nucleo
essenziale, che investe l'effettività della difesa nel giudizio
disciplinare, non poteva essere retroattivamente rimossa, ma doveva
essere preservata, in quanto indefettibile condizione della già
intervenuta applicazione della pena su richiesta.
L'articolo 10, comma 1, della legge n. 97 del 2001 va pertanto
dichiarato illegittimo nella parte in cui prevede che gli articoli 1
e 2 della stessa legge si riferiscono anche alle sentenze di
applicazione della pena su richiesta pronunciate anteriormente alla
sua entrata in vigore.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 10, comma
1, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra
procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del
giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche), nella parte in cui prevede che gli articoli 1 e 2 della
stessa legge si riferiscono anche alle sentenze di applicazione della
pena su richiesta pronunciate anteriormente alla sua entrata in
vigore.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2002.
Il cancelliere: Fruscella
02C0798