1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 ORDINANZA 11 febbraio - 12 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Cumulo giuridico delle sanzioni - Limitazione ai soli illeciti per violazione di norme in materia previdenziale ed assistenziale. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 8, secondo comma, introdotto dall'art. 1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Manovre urgenti in materia previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie provinciali dello Stato), convertito, con modificazioni, dalla legge 31 gennaio 1986, n. 11. - (T-150036) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente
tra G.G. e l'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS),
con ordinanza del 15 aprile 2014, iscritta al n. 139 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che con ordinanza depositata il 15 aprile 2014, il
Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) - come modificato dall'art. 1-sexies
del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Manovre urgenti in materia
previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie provinciali
dello Stato), convertito, con modificazioni, dalla legge 31 gennaio
1986, n. 11 - nella parte in cui limita la continuazione, ed il
conseguente cumulo giuridico delle sanzioni, alle sole violazioni di
leggi in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie;
che il Consiglio di Stato è chiamato a rendere il parere sul
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da
G.G., già sub-agente di una compagnia di assicurazioni, al fine di
ottenere l'annullamento dell'ordinanza con la quale il presidente
dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (d'ora in avanti,
IVASS) gli ha irrogato la sanzione amministrativa di 108.029,60 euro,
applicando il cumulo del minimo edittale di 1.000 euro per ciascuna
delle 108 violazioni degli artt. 117 (obbligo di separazione
patrimoniale, per l'omesso versamento dei premi assicurativi riscossi
su un apposito conto) e 183 (obbligo di correttezza) del decreto
legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni
private);
che il giudice rimettente - ritenuta l'infondatezza degli altri
motivi di impugnazione - riferisce che, a fondamento del ricorso, è
stata altresì denunciata la mancata applicazione del cumulo
giuridico delle sanzioni e, in ogni caso, l'eccessività della
sanzione;
che il Consiglio di Stato osserva che l'art. 8 della legge n. 689
del 1981, come modificato dall'art. 1-sexies del d.l. n. 688 del
1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 11 del 1986, ha
introdotto nel sistema sanzionatorio amministrativo il cumulo
giuridico - corrispondente a quello previsto per le pene dall'art.
81, secondo comma, del codice penale - limitandolo tuttavia alle sole
violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie; tale limitazione violerebbe l'art. 3, primo comma,
Cost., in quanto determinerebbe un'irrazionale disparità di
trattamento tra chi commetta violazioni in materia previdenziale e
assistenziale e chi commetta illeciti amministrativi in altre
materie;
che ad avviso del Consiglio di Stato - mediante un intervento
settoriale inserito all'interno della disciplina generale sulla
repressione degli illeciti amministrativi - è stato previsto un
istituto, parimenti generale, di mitigazione delle sanzioni, qual è
la continuazione, limitando tuttavia il beneficio alla sola materia
considerata dalla legge settoriale, così immotivatamente
escludendolo per tutte le altre; tale limitazione sarebbe
irrazionale, tanto più che la continuazione, come istituto di
mitigazione delle sanzioni, in linea di principio e salvo ragionevoli
eccezioni, sarebbe estensibile alla generalità delle leggi
repressive;
che la rilevanza della questione viene ricollegata al fatto che -
se il cumulo giuridico fosse applicabile al caso di specie - la
sanzione complessiva massima irrogabile sarebbe notevolmente
inferiore a quella irrogata in concreto; infatti, la sanzione
massima, pari a 10.000 euro per ciascuna violazione, aumentata sino
al triplo, per effetto della continuazione, sarebbe pari a 30.000
euro; pertanto, l'eventuale declaratoria di incostituzionalità della
disposizione censurata, comporterebbe l'annullamento del
provvedimento sanzionatorio impugnato;
che il rimettente si dichiara consapevole del fatto che - con le
ordinanze n. 468 del 1989 e n. 23 del 1995 - la questione sopra
prospettata è stata ritenuta manifestamente inammissibile, sul
rilievo che la discrezionalità del legislatore precluda un
intervento additivo «nel configurare il concorso tra violazioni
omogenee, o anche tra violazioni eterogenee, nonchè (e soprattutto)
nel predisporre un'idonea disciplina organizzativa in ordine
all'accertamento ed alla contestazione della continuazione»;
che, tuttavia, la limitazione del cumulo giuridico prevista dalla
disposizione censurata non sarebbe qualificabile in termini di
discrezionalità, quanto piuttosto di casualità, determinata da un
intervento di carattere settoriale; e d'altra parte, ad avviso del
rimettente, non sarebbe comprensibile il richiamo, contenuto nelle
pronunce suddette, alla necessità di una «disciplina organizzativa
in ordine all'accertamento e alla contestazione della continuazione»;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata;
che la difesa statale sottolinea come, nelle ordinanze n. 468 del
1989 e n. 23 del 1995, la Corte abbia già valutato la questione
formulata dal Consiglio di Stato, dichiarandola manifestamente
inammissibile; in particolare, è stata ritenuta di esclusiva
competenza del legislatore la decisione "sul se e sul come"
configurare il concorso tra violazioni omogenee o anche tra
violazioni eterogenee, nonchè nel predisporre un'idonea disciplina
organizzativa in ordine all'accertamento ed alla contestazione della
continuazione;
che tali argomentazioni - ad avviso dell'Avvocatura generale
dello Stato - conservano la loro attualità, non essendovi alcun
parametro costituzionale che vincoli il legislatore nello stabilire
se la continuazione possa essere limitata al solo concorso materiale
omogeneo, o se viceversa debba essere estesa anche a plurime
violazioni eterogenee;
che inoltre, con riferimento alla tesi secondo cui non sarebbe
consentito al legislatore limitare l'istituto della continuazione
alla sola legge settoriale della previdenza ed assistenza
obbligatorie, si osserva che rientra nella discrezionalità del
legislatore l'individuazione dell'ambito di applicazione delle
disposizioni normative;
che la scelta di consentire l'unificazione, ai fini del
trattamento sanzionatorio, delle sole violazioni amministrative in
materia previdenziale, non sarebbe affatto irragionevole, nè
arbitrariamente discriminatoria, poichè si tratta di illeciti che,
quasi necessariamente, riguardano una pluralità di dipendenti;
che d'altra parte, la collocazione di tale limitazione
nell'ambito della norma generale in tema di illeciti amministrativi
costituisce una scelta di mera tecnica legislativa, dalla quale non
si potrebbe ricavare la conclusione che la continuazione degli
illeciti amministrativi abbia assunto la qualità di istituto
generale del diritto sanzionatorio.
Considerato che, con ordinanza depositata il 15 aprile 2014, il
Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale) - come modificato dall'art. 1-sexies
del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688 (Manovre urgenti in materia
previdenziale, di tesoreria e di servizi delle ragionerie provinciali
dello Stato), convertito, con modificazioni, dalla legge 31 gennaio
1986, n. 11 - nella parte in cui limita la continuazione, ed il
conseguente cumulo giuridico delle sanzioni, alle sole violazioni di
leggi in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie;
che il Consiglio di Stato osserva che l'art. 8 della legge n. 689
del 1981 ha introdotto nel sistema sanzionatorio amministrativo il
cumulo giuridico - corrispondente a quello previsto per le pene
dall'art. 81, secondo comma, del codice penale - limitandolo tuttavia
alle sole violazioni di leggi in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie;
che il giudice rimettente, nel dare conto della non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale, denuncia
la disparità di trattamento derivante dalla norma impugnata, che
delimita l'ambito applicativo del cumulo giuridico delle sanzioni
alle sole violazioni in materia di previdenza ed assistenza
obbligatoria, con ciò escludendolo per tutte le altre violazioni
amministrative;
che, ad avviso del Consiglio di Stato, tale limitazione
violerebbe l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto determinerebbe
un'irrazionale disparità di trattamento tra chi commetta violazioni
in materia previdenziale e assistenziale e chi commetta illeciti
amministrativi in altre materie;
che, tuttavia, la motivazione dell'ordinanza di rimessione non
contiene indicazioni sufficienti ad una completa ricostruzione della
fattispecie a quo, necessaria al fine di valutare la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale;
che in particolare l'ordinanza non chiarisce quali siano gli
esatti termini degli illeciti amministrativi contestati, con
riferimento alle plurime condotte che hanno dato luogo al
provvedimento sanzionatorio impugnato; in particolare, non vengono
fornite indicazioni circa le concrete modalità esecutive delle
violazioni, con riferimento alla natura eterogenea delle plurime
condotte, al contesto temporale in cui le stesse sono state
realizzate e, in definitiva, alla riconducibilità delle stesse ad un
medesimo disegno trasgressivo, come richiesto dalla disposizione
impugnata;
che - alla luce del principio di autosufficienza dell'ordinanza
di rimessione - tale carenza costituisce motivo di inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale, in quanto preclusiva
della valutazione della rilevanza, non essendo stati forniti
sufficienti elementi che consentano di ritenere che le plurime
violazioni contestate siano riconducibili al modello del concorso
materiale e possano - in ipotesi - essere unificate sotto il vincolo
della continuazione, come disciplinato dall'art. 8, secondo comma,
della legge n. 689 del 1981;
che, inoltre, nell'ordinanza di rimessione non si rinviene alcuna
considerazione circa l'applicabilità al caso in esame della
disciplina stabilita dall'art. 327 del decreto legislativo 7
settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private), il
quale, al comma 1, conferisce rilievo, nella disciplina delle
attività assicurative, al cosiddetto "illecito seriale", costituito
da «più violazioni della stessa disposizione del presente codice, o
delle norme di attuazione, per le quali sia prevista l'applicazione
di sanzioni amministrative pecuniarie, attraverso una pluralità di
azioni od omissioni la cui reiterazione sia dipesa dalla medesima
disfunzione dell'organizzazione dell'impresa o dell'intermediario».
che per queste ipotesi di concorso materiale - alle quali si
accompagni la tempestiva e puntuale adozione di misure correttive
indicate dall'istituto di vigilanza - la disposizione in esame
prevede un particolare trattamento sanzionatorio, consistente in
«un'unica sanzione amministrativa pecuniaria, sostitutiva di quelle
derivanti dalle violazioni della medesima disposizione, che sarà
determinata in misura non inferiore ad euro cinquantamila e non
superiore ad euro cinquecentomila»;
che, tuttavia, il giudice a quo - nel censurare la delimitazione
del più favorevole trattamento sanzionatorio alle sole violazioni in
materia di assistenza e previdenza - non considera affatto la
concreta applicabilità del trattamento previsto dalla norma speciale
di cui all'art. 327 del d.lgs. n. 209 del 2005, la quale potrebbe
essere decisiva, in relazione alle censure formulate dal ricorrente;
che lo stesso Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni ha
espressamente affermato - proprio con riferimento alla disposizione
dell'art. 327 del d.lgs. n. 209 del 2005 - che «Il Codice non
effettua alcuna distinzione in base alla tipologia della violazione e
alla sua gravità, ma fissa un range unico di sanzione per tutte le
categorie di illecito ad esso astrattamente riconducibili [...]»
(Esiti della pubblica consultazione in ordine al Regolamento n. 1
dell'8 ottobre 2013, concernente la procedura di irrogazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie; art. 11);
che, pertanto, la mancata considerazione, da parte del giudice a
quo, di tale disciplina, che ha introdotto, sia pure in chiave
settoriale e non sistematica, un particolare regime del cumulo
giuridico delle sanzioni in relazione a plurime violazioni di
disposizioni in materia assicurativa, costituisce un'ulteriore
ragione di inammissibilità della questione, per l'incompleta
ricostruzione del quadro normativo di riferimento;
che in ogni caso, anche laddove il giudice a quo avesse ritenuto
in concreto non applicabile la disciplina dell'art. 327 del codice
delle assicurazioni private al caso sottoposto al suo esame - ciò
che allo stato non è possibile accertare - tuttavia una valutazione
sistematica dell'istituto dell'illecito seriale, previsto da tale
disposizione nell'ambito della disciplina del cumulo giuridico delle
sanzioni amministrative pecuniarie, avrebbe potuto condurre ad una
diversa conclusione in ordine alla compatibilità dell'art. 8,
secondo comma, della legge n. 689 del 1981 con l'art. 3 Cost.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), introdotto
dall'art. 1-sexies del decreto-legge 2 dicembre 1985, n. 688,
convertito, con modificazioni, dalla legge 31 gennaio 1986, n. 11,
sollevata, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione, dal
Consiglio di Stato, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI