1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 10-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 novembre 1992
N. 43 Ordinanza emessa il 18 novembre 1992 dal pretore di Modena nel procedimento penale a carico di Guerra Daniela Stupefacenti e sostanze psicotrope - Detenzione di stupefacenti in misura inferiore alla d.m.g. - Obbligatoria sottoposizione del soggetto ad un programma terapeutico socio-riabilitativo - Conseguente previsione di un trattamemto sanitario obbligatorio senza che ricorrano motivi di tutela della salute pubblica - Applicabilita', nei confronti del soggetto che ingiustificatamente interrompe il programma, di sanzioni implicanti gravi limitazioni alla liberta' personale identiche a quelle irrogabili nei confronti di persone socialmente pericolose - Irragionevole equiparazione del tossicodipendente al pericoloso criminale - Lamentata incidenza sul principio di tassativita' per essere le suddette sanzioni irrogabili sul presupposto di una semplice presunzione di pericolosita' desunta dal consumo di stupefacenti - Possibilita' di applicare la misura del lavoro non retribuito in contrasto con il diritto del lavoratore ad una retribuzione adeguata e proporzionata. (D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, artt. 75 e 76, lettere a), b), c), d), e), f) e h) ). (Cost., artt. 3, 25, 32 e 36). (093C0100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 10-2-1993)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento n. 36/1192 reg. esec. nei
confronti di Guerra Daniela;
O S S E R V A
In data 24 ottobre 1990 gli ufficiali ed agenti del commissariato
di pubblica sicurezza di Mirandola sequestravano un involucro di
carta stagnola contenente sostanza stupefacente consegnato
spontaneamente da Guerra Daniela.
In base all'indagine chimico-tossicologica eseguita presso
l'istituto di medicina legale di Modena si accertava che detta
sostanza era costituita da eroina e rientrava nei limiti della dose
media giornaliera.
Guerra Daniela veniva convocata il giorno 30 novembre 1990 per il
primo colloquio dinanzi al prefetto e manifestava la volontà di
sottoporsi al programma terapeutico e socio-riabilitativo. Il
prefetto disponeva la sospensione del procedimento amministrativo e
invitava Guerra Daniela a presentarsi presso il servizio pubblico per
le tossicodipendenze della unità sanitaria locale di Mirandola entro
il 7 dicembre 1990.
Con lettera del 7 dicembre 1990 il responsabile del Servizio
tossicodipendenze comunicava al prefetto che Guerra Daniela si era
presentata per la definizione del programma in data 5 dicembre 1990.
Con lettera del 25 febbraio 1991 la unità sanitaria locale
comunicava al prefetto che non era stato possibile iniziare il
programma perchè non esistevano le condizioni indispensabili.
In data 9 aprile 1991 Guerra Daniela veniva convocata in
prefettura per il secondo colloquio e di nuovo manifestava
l'intenzione di sottoporsi al programma terapeutico. Di nuovo veniva
invitata a presentarsi alla unità santaria locale di Mirandola entro
il termine del 16 aprile 1991.
Con lettera dal 12 febbraio 1992 il responsabile del ser. t.
informava il prefetto dell'interruzione del programma iniziato da
Guerra Daniela.
In data 13 marzo 1992 il prefetto trasmetteva il fascicolo al
procuratore della Repubblica presso la pretura, ai sensi dell'art.
75, dodicesimo comma del d.P.R. n. 309/1990.
In data 6 maggio 1992 il procuratore della Repubblica chiedeva al
pretore la fissazione dell'udienza prevista dall'art. 666 del c.p.p.
per l'applicazione nei confronti di Guerra Daniela delle misure di
cui all'art. 76, lettere a) ed e), del d.P.R. citato.
All'udienza in camera di consiglio del 6 ottobre 1992, assente
l'interessata, la parti concludevano come da verbali in atti.
Ritiene questo pretore di sollevare questione di legittimità
costituzionale degli artt. 75 e 76 del d.P.R. n. 309/1990 per
violazione degli artt. 3, 25, 32 e 36 della Costituzione.
L'art. 75, nono comma, prevede che la persona sorpresa in possesso
di sostanze stupefacenti nei limiti della dose media giornaliera e
convocata dinanzi al prefetto possa manifestare la volontà di
sottoporsi al programma terapeutico e socio-riabilitativo di cui
all'art. 122. In tal caso il prefetto sospende il procedimento
amministrativo e dispone che l'istante sia inviato al servizio
pubblico per le tossicodipendenze per la predisposizione del
programma, fissando un termine per la presentazione.
In base al disposto dell'undicesimo comma dello stesso articolo,
se l'interessato ha attuato il programma, ottemperando alle relative
prescrizioni, il prefetto dispone l'archiviazione degli atti.
Se risulta invece che l'interessato non si sia presentato al
servizio per le tossicodipendenze nel termine fissato, non abbia
iniziato il programma o lo abbia interrotto senza giustificato
motivo, il prefetto, ai sensi del dodicesimo comma, convoca
nuovamente il soggetto e lo invita al rispetto del programma,
rendendolo edotto delle conseguenze cui può andare incontro.
Qualora l'interessato non si presenti al secondo colloquio,
rifiuti o interrompa nuovamente il programma, il prefetto, trasmette
gli atti al procuratore della Repubblica perchè provochi
l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 76 da parte del pre-
tore.
Una volta instaurato il procedimento dinanzi al pretore, il
soggetto tossicodipendente può, per la terza volta, manifestare
l'intenzione di seguire il programma terapeutico. Anche il pretore, a
norma dell'art. 76, settimo comma, provvede a sospendere il
procedimento inviando il predetto al servizio tossicodipendenze.
Se l'interessato segue il programma fino alla conclusione, il pre-
tore dispone l'archiviazione degli atti, altrimenti revoca la
sospensione e prosegue il procedimento.
Il sistema sanzionatorio sopra descritto appare in contrasto con
l'art. 32 della Costituzione in quanto introduce un trattamento
terapeutico obbligatorio senza che ricorrano motivi di tutela della
salute pubblica.
Deve infatti giudicarsi obbligatorio non solo il trattamento
imposto con la coazione diretta, ma anche quello imposto con la
coazione indiretta della minaccia di una sanzione.
Secondo l'interpretazione unanime della dottrina, l'art. 32 della
Costituzione consente limitazioni al diritto alla salute, e quindi
trattamenti sanitari obbligatori, solo a condizione che il
trattamento imposto favorisca la salute del singolo chiamato a
subirlo e, nello stesso tempo, tuteli la salute collettiva.
Ai sensi dell'art. 72, secondo comma, della Costituzione, è
legittimo l'intervento coattivo quando la salute del singolo abbia
ripercussioni sulla salute collettiva (esempio, interventi diretti a
prevenire e reprimere malattie contagiose). È invece illegittima
l'imposizione di trattamenti sanitari al singolo, in relazione al suo
proprio stato di salute, in mancanza di ripercussioni dirette sugli
altri membri del corpo sociale.
È vero, come sostenuto da una parte della dottrina, che la salute
del singolo è anche in funzione del benessere e dell'ordine sociale;
che la salute condiziona la produttività dell'individuo e
l'adempimento dei suoi doveri nell'ambito dello Stato. L'individuo
malato può rappresentare, oltre che un peso per la collettività,
anche un pericolo per la sicurezza, la moralità e la proprietà
stessa dei cittadini.
Tutto ciò è però inidoneo a legittimare l'imposizione al
singolo di trattamenti atti a modificare in senso positivo la sua sa-
lute.
La Costituzione garantisce i diritti e le libertà fondamentali
dei cittadini, mirando a realizzare un modello di società fondata
sulla solidarietà e sulla partecipazione di tutti all'organizzazione
del paese. Essa però non può giustificare limitazioni a quegli
stessi diritti e a quelle stesse libertà per realizzare, attraverso
l'imposizione, il benessere dei cittadini e la partecipazione
(fittizia) di tutti alla vita del paese.
Alla luce dell'art. 32 della Costituzione lo Stato, attraverso le
proprie leggi, può e deve stimolare nei singoli la cura della
propria salute ma non può, in mancanza di pericolo diretto per la
salute collettiva, imporre trattamenti sanitari con la forza oppure
attraverso sanzioni tanto gravi da lasciare uno spazio minimo alla
libertà di scelta del soggetto.
Viola pertanto l'art. 32 della Costituzione il sistema adottato
dalla legge in esame, di sospendere il procedimento amministrativo e
di rinunciare all'applicazione delle sanzioni limitative della
liberà personale a condizione che il consumatore di stupefacenti si
sottoponga ad un programma terapeutico e socio riabilitativo, pur in
assenza di qualsiasi pericolo per la salute collettiva.
Il secondo profilo di incostituzionalità investe l'art. 76 del
d.P.R. n. 309/1990 perchè in contrasto con gli artt. 3 e 25 della
Costituzione.
Occorre premettere che il disegno di legge approvato dal Senato il
6 dicembre 1989 contemplava all'art. 72 le sanzioni di competenza
prefettizia qualificate come amministrative (esse comprendevano anche
il divieto di allontanarsi dal comune di residenza).
L'art. 72- bis disciplinava le sanzioni, espressamente definite
come "penali", inflitte dal pretore con sentenza.
Nel testo definitivo approvato il 26 giugno 1990 le sanzioni
prefettizie sono rimaste "amministrative" (da esse è stato escluso
il divieto di allontanarsi dal comune di residenza), quelle "penali",
pur essendo rimaste identiche nel contenuto, sono state degradate a
"misure" non meglio qualificate (è tuttora presente qualche residuo
dell'originaria natura penale come, ad esempio, il riferimento
nell'art. 76, lett. e), all'"autore del reato").
L'art. 76 è intitolato: "Provvedimenti dell'autorità giudiziaria
- Sanzioni penali in caso di inosservanza" (le senzioni penali sono
quelle previste dall'ultimo comma; in ordine alla natura delle
"misure", dottrina e giurisprudenza sono divise, anche se pare
prevalente l'orientamento che attribuisce ad esse l'etichetta di
sanzioni non penali, quindi amministrative - vedi Corte
costituzionale sentenza n. 333/1991; contra vedi Cass., sezione
sesta, 27 settembre 1991 in Foro it. 1992, 73, che fa riferimento
alle sanzioni penali di cui all'art. 76 del d.P.R. n. 309/1990).
Il legislatore, pur degradando le sanzioni da penali a non penali,
ne ha comunque affidato l'applicazione al pretore, prevedendo un
procedimento giurisdizionalizzato, con la partecipazione necessaria
di un difensore e con l'emissione di un decreto ricorribile per
Cassazione (artt. 76, quinto comma, del d.P.R. e 666 del c.p.p.).
Le misure di cui all'art. 76 lettere a), b), c), e) -
limitatamente alla sospensione del passaporto - ed h) sono in palese
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Le misure consistenti nel divieto di allontanarsi dal comune di
residenza, nell'obbligo di presentarsi almeno due volte nella
settimana alla polizia di Stato o presso il comando dell'Arma dei
carabinieri, la sospensione del passaporto, hanno un contenuto
identico a quello delle misure cautelari previste rispettivamente
dagli artt. 283, 282 e 281 del c.p.p.
Il divieto di allontanarsi dal comune di residenza corrisponde
inoltre al c.d. obbligo di soggiorno applicabile nei confronti delle
persone sottoposte alla misura di prevenzione della sorveglianza
speciale (art. 3, terzo comma, della legge n. 1423/1956). L'obbligo
di rientrare nella propria abitazione entro una determinata ora e di
non uscirne prima di un'altra ora prefissata e l'obbligo di
presentarsi all'autorità di pubblica sicurezza nei giorni indicati
corrispondono alle prescrizioni previste per il sorvegliato speciale
(art. 5, terzo comma, e quinto comma, n. 2 della legge n. 1423/1956).
Infine, la misura descritta alla lett. h) richiama espressamente
la misura alternativa alla detenzione disciplinata dall'art. 47 della
legge n. 354/1975.
Il soggetto che è stato colto in possesso di stupefacenti e che
abbia rifiutato il programma terapeutico, così commettendo un mero
illecito amministrativo, viene sottoposto alle stesse misure
limitative della libertà personale previste: per coloro nei cui
confronti esistono gravi indizi di colpevolezza in ordine alla
commissione di delitti nonchè le esigenze cautelari di cui all'art.
274 del c.p.p.; per coloro rispetto a cui siano state accertate
situazioni soggettive di pericolosità in base agli indici di cui
agli artt. 1 e 3 della legge n. 1423/1956; per coloro che siano stati
condannati, con sentenza irrevocabile, alla pena detentiva per un
tempo non superiore a due anni e sei mesi o a tre anni qualora si
tratti di persone di età inferiore ai 21 anni o superiore ai 70.
La disparità di trattamento emerge in modo particolarmente grave
se si considera che le misure di cui all'art. 76 possono essere
inflitte anche congiuntamente.
Il sistema sanzionatorio delineato dall'art. 76 ricorda per vari
aspetti le misure di prevenzione di cui alla legge n. 1423/1956.
Le misure previste dalle lettere a), b), c) e d) dell'art. 76
hanno un contenuto identico alle misure di prevenzione della
sorveglianza speciale e dell'obbligo di soggiorno ed alle
prescrizioni ad esse inerenti.
Tale identità di contenuto rivela come la finalità delle misure
per i tossicodipendenti sia quella del controllo e della prevenzione
rispetto alla commissione di reati.
Il divieto di allontanarsi dal comune di residenza, l'obbligo di
presentarsi all'autorità di P.S., l'obbligo di non uscire di casa
prima di una certa ora e di non rincasare dopo una data ora stabilita
non paiono in alcun modo finalizzati a prevenire l'uso di
stupefacenti o a recuperare il tossicodipendente.
Le misure per in consumatori di stupefacenti, analogalmente alle
misure di cui alla legge n. 1423/1956, prescindono dalla commissione
di reati e sono applicate dal giudice con la procedura dettata per
gli incidenti di esecuzione.
Per entrambe è prevista la possibilità di modifica (art. 76,
sesto comma, del d.P.R. n. 309/1990 e art. 7, secondo comma della
legge n. 1423/1956), coerentemente alla finalità di prevenzione
connessa ad un giudizio sulla pericolosità della persona.
Come è noto, il fondamento costituzionale delle misure di
prevenzione è stato ravvisato nell'art. 25 della Costituzione, oltre
che negli artt. 2 e 27 della Costituzione.
Perchè le misure di prevenzione ante delictun siano conformi alla
Costituzione è necessario che la loro previsione e disciplina
rispecchi il principio di legalità e quello di tassatività.
A tal fine è indispensabile che la misura di prevenzione sia
espressamente contemplata dalla legge e che sia irrogabile solo in
base all'accertamento di situazioni soggettive di pericolosità i cui
indici devono essere previsti tassativamente dalla legge e la cui
prospettiva deve essere solo quella della cura, della riabilitazione
e di ogni scopo rigorosamente legato all'esigenza di rendere più
difficile al soggetto la commissione di reati.
Sulle misure di prevenzione introdotte dalla legge n. 1423/1956
esiste una copiosa giurisprudenza. Si riportano di seguito alcune
pronunce particolarmente significative ai fini che interessano.
Presupposto di ciascuna misura di prevenzione è sempre il
comportamento antisociale dell'individuo, non già il suo modo di
essere .. È assolutamente erroneo ritenere che la citata legge del
1956 contenga una tipologia personale di varia ispirazione
criminologica, essendosi voluto soltanto procedere ad una elencazione
di misure in funzione di fattispecie tipiche .. la predeterminazione
delle fattispecie nella legge assicura l'osservanza del principio di
legalita'" (così Cass. sezione prima, 16 gennaio 1976 in Giust. pen.
1976, II, 480).
L'art. 1 della legge n. 1423/1956 "richiama comportamenti
obiettivamente identificabili dai quali può desumersi la ricorrenza
di una fattispecie di pericolosità sociale e pertanto si deve
escludere ogni possibile riferimento ad una pericolosità sociale
generica .." (così Cass., sezione prima, 11 novembre 1986, n. 3427).
"La legge 3 agosto 1988, n. 327, innovando profondamente il
precedente regime giuridico, ha eliminato l'utilizzabilità, ai fini
dell'applicazione di una misura di prevenzione, delle fattispecie
nelle quali vi sia riferimento unicamente alla persona (oziosi e
vagabondi) e ha delimitato le altre ipotesi, rapportabili alla
condotta del pregiudicato, ai casi di censura basata su elementi di
fatto .." (Cass., sezione quarta, 22 settembre 1989, c.c. 10 agosto
1989, n. 270).
Particolarmente significativa è, al riguardo, la sentenza della
Corte costituzionale del 22 dicembre 1980, n. 177 che ha dichiarato
illegittimo, per violazione dell'art. 25, terzo comma, della
Costituzione, l'art. 1, n. 3, della legge n. 1423/1956, nella parte
in cui elenca tra i soggetti passibili delle misure di prevenzione
coloro che, per le manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano
fondato motivo di ritenere che siano proclivi a delinquere.
Nella motivazione della sentenza si legge: " ..decisivo è che
anche per le misure di prevenzione la fattispecie legale permetta di
individuare la o le condotte dal cui accertamento nel caso concreto
possa fondatamente dedursi un giudizio prognostico .. le condotte
presupposte per l'applicazione delle misure di prevenzione, poichè
si tratta di prevenire reati, non possono non involgere il
riferimento, esplicito o implicito, al o ai reati o alle categorie di
reati della cui prevenzione si tratti ..".
In ordine alla disposizione sulla cui illegittimità era stata
chiamata a pronunciarsi, la Corte ha sostenuto che: "i presupposti
del giudizio di proclività a delinquere non hanno alcuna autonomia
concettuale dal giudizio stesso. La formula legale non svolge,
pertanto, la funzione di una autentica fattispecie .. La proclività
a delinquere deve essere intesa come sinonimo di pericolosità
sociale ..".
Dalle pronunce giurisprudenziali riportate si evince come la
legittimità costituzionale delle misure di prevenzione, in quanto
limitative della libertà personale, sia subordinata all'osservanza
dei principi di legalità e tassatività sanciti dall'art. 25, terzo
comma, della Costituzione (riferibile anche alle misure di
prevenzione).
L'applicazione della misura deve trovare il presupposto necessario
in una fattispecie di pericolosità sociale prevista dalla legge e
questa fattispecie deve essere sufficientemente determinata in modo
da costituire il parametro dell'accertamento giudiziale ed il
fondamento della prognosi di pericolosità.
Le sanzioni applicabili ai consumatori di droghe (art. 76, lettere
a), b), c) e d)), pur avendo natura e finalità identiche alle misure
di prevenzione e pur comportando una serie di limiti alla libertà
personale del soggetto, sono irrogabili sul presupposto di una mera
presunzione di pericolosità sociale fondata sul solo fatto del
consumo, anche occasionale, di stupefacenti.
Il legislatore del 1990 ha agganciato l'applicabilità delle
misure al presupposto del consumo di stupefacenti e del rifiuto del
programma terapeutico e socio-riabilitativo. Ha considerato tale dato
di fatto come sintomo di uno stato di tossicodipendenza sul quale ha
costruito una presunzione di pericolosità sociale.
Il consumo di stupefacenti è così diventato sinonimo di
pericolosità sociale.
Il giudice è chiamato ad applicare le sanzioni limitative della
libertà personale ed aventi finalità preventive utilizzando le
informazioni previste dall'art. 76, quinto comma, concernenti
esclusivamente lo stato di tossicodipendenza ed il rifiuto o l'esito
negativo del programma terapeutico.
L'applicazione delle sanzioni prescinde da qualsiasi indagine
fondata su indici oggettivi di pericolosità sociale e fa leva
soltanto su indici oggettivi di pericolosità sociale e fa leva
soltanto sull'accertato consumo di stupefacenti.
La legge attribuisce al pretore nella scelta delle misure
un'assoluta discrezionalità, mancando qualsiasi parametro
legislativo che permetta di individuare e graduare le sanzioni in
base a concreti e obiettivi indici di pericolosità sociale e in base
al comportamento illecito da prevenire (non va dimenticato che le
misure in esame sono applicabili pure ai consumatori, anche
occasionali, di droghe leggere per i quali riesce già difficile
formulare un programma terapeutico oltre che presumere una
pericolosità sociale).
Facendo leva sulla ambiguità tra il fatto del consumo di
stupefacenti e lo status di tossicodipendente, il legislatore, per
mezzo delle sanzioni di cui all'art. 76, ha inteso reprimere la
situazione soggettiva di tossicodipendenza in quanto status
dell'individuo non approvato dalla collettività ed in quanto
potenziale causa di microcriminalità.
La disposizione di cui all'art. 76, lettere a), b), c) e d) viola
i principi di legalità e tassatività sanciti dall'art. 25, terzo
comma, della Costituzione (e riferibile anche alle misure di
prevenzione ante delictum).
Le misure per i tossicodipendenti, pur essendo assimilabili alle
misure di prevenzione per natura e finalità, prescindono da un
accertamento della situazione di pericolosità sociale fondato su
indici obiettivi tassativamente indicati dalla legge. Esse, di
conseguenza, non hanno contenuto specifico rispetto al fatto
presupposto e sono irrogabili dal pretore in maniera del tutto
discrezionale, mancando qualsiasi aggancio tra il presupposto delle
misure e la finalità preventiva delle stesse.
È indubbio che il comportamento del tossicodipendente possa
diventare pericoloso per la sicurezza pubblica. In tal caso, il
nostro ordinamento consente di applicare misure limitative della
libertà personale previste dalla legge in conformità alla
Costituzione e motivate espressamente in base alla accertata
pericolosità sociale e non solo in virtù dello stato soggettivo di
tossicodipendenza.
Un ultimo profilo di incostituzionalità riguarda la misura
prevista dall'art. 76, lett. f).
L'obbligo di prestare un'attività a favore della collettività,
almeno per una giornata lavorativa, alla settimana, senza ricevere
alcuna retribuzione, viola l'art. 36, primo comma della Costituzione.
Tale disposizione sancisce il diritto inderogabile del lavoratore
ad una retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del
lavoro prestato.
Il principio costituzionale dell'obbligo di retribuzione è
rispettato anche dall'art. 22 della legge n. 354/1975 in riferimento
al lavoro dei detenuti.
Alla luce delle considerazioni svolte, le questioni di
illegittimità costituzionale sollevate appaiono non manifestamente
infondate.
La risoluzione di dette questioni è inoltre rilevante ai fini del
procedimento in corso dovendo questo pretore, una volta accertata
l'esistenza dei presupposti che legittimano la richiesta del pubblico
ministero, procedere all'applicazione di una o più delle misure
elencate dall'art. 76 del d.P.R. n. 309/1990.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della lege costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la non manifesta infondatezza e la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 75 e 76 lettere
a), b), c), d), e), f) ed h) del d.P.R. n. 309/1990 per violazione
degli artt. 3, 25, 32 e 36 della Costituzione;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, all'interessata, al difensore, al pubblico ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e che sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Modena, addì 18 novembre 1992
Il pretore: PONTERLO

93C0100