1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 12-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 114 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 ottobre 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Commercio - Norme della Regione Abruzzo - Interpretazione autentica del comma 2, dell'art. 34 della legge regionale n. 17/2010, gia' censurato per illegittimita' costituzionale - Chiusura domenicale - Previsione che per ogni giornata di deroga dall'obbligo di chiusura domenicale deve corrispondere la concertazione di una corrispondente giornata di chiusura infrasettimanale e che non e' consentita la deroga alle chiusure domenicali e festive in caso di mancato adempimento di questo obbligo - Lamentata imposizione di vincoli alla libera esplicazione dell'attivita' imprenditoriale con disparita' di trattamento rispetto ad esercenti in altre zone del territorio nazionale, contrasto con la normativa statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38, art. 2, che da' l'interpretazione autentica del comma 2 dell'art. 34 della legge della Regione Abruzzo 12 maggio 2010, n. 17. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e); d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, art. 11. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Sostituzione del comma 1 dell'art. 5 della legge regionale n. 24/2010, gia' censurato per illegittimita' costituzionale - Interventi a sostegno dell'aeroporto d'Abruzzo - Previsione che i dirigenti responsabili dei progetti in itinere possano prorogare, anche piu' volte, eventuali contratti di collaborazione - Lamentato contrasto con la normativa statale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile e della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dei principi di ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento. - Legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 38, art. 5, comma 4, che sostituisce il comma 1 dell'art. 5 della legge della Regione Abruzzo 14 luglio 2010, n. 24. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l) e terzo; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 7, comma 6; d.l. 31 maggio 2010, n.78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. (010C0852) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 12-1-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della
Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge della regione Abruzzo del 10 agosto 2010, n. 38, pubblicata sul
B.U.R. n. 13 del 13 agosto 2010 n. recante «Interventi normativi e
finanziari per l'anno 2010», nell'art. 2, rubricato «Interpretazione
autentica del comma 2, dell'art. 34 della l.r. n. 17/2010», ove si
prevede che:
«Il comma 2 dell'articolo 34 della l.r. 12 maggio 2010, n. 17
recante: "Modifiche alla l.r. 16 luglio 2008, n. 11 'Nuove norme in
materia di Commerciò e disposizioni per favorire il superamento
della crisi nel settore del commercio" è interpretato nel senso che
per ogni giornata di deroga dall'obbligo di chiusura domenicale deve
corrispondere la concertazione di una corrispondente giornata di
chiusura infrasettimanale e che non è consentita la deroga alle
chiusure domenicali e festive in caso di mancato adempimento di
questo obbligo. Non è consentita la deroga di cui al comma 2
dell'art. 34 della l.r. n. 17/2010, così come interpretato dal
presente articolo nel caso di mancato rispetto del comma 3 del
medesimo articolo 34»;
e nell'art. 5, rubricato «Compensi per lavoro straordinario
emergenza terremoto», ove al comma 4 si prevede che:
Il comma 1 dell'art. 5 della l.r. 14 luglio 2010, n. 24:
«Interventi a sostegno dell'aeroporto d'Abruzzo» è così sostituito:
«1. Al fine di consentire l'ordinata conclusione dei progetti in
itinere, i dirigenti responsabili dei medesimi possono prorogare
eventuali contratti di collaborazione in essere alla data di entrata
in vigore della presente legge. Tali proroghe possono essere disposte
anche più volte, purchè siano necessarie alla definizione dei
programmi di lavoro e/o dei progetti per i quali i rapporti sono in
corso e nel rispetto, comunque, delle norme generali di finanza
pubblica».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 7 ottobre 2010, perchè
in contrasto con l'art. 117 secondo comma della Costituzione in
relazione ai principi in materia di tutela della concorrenza e
dell'ordinamento civile.
1) Si premette che con la legge n. 17/2010, il legislatore
regionale si è proposto di ridisciplinare, modificando in parte la
precedente legge regionale n. 11/2008 «Nuove norme in materia di
commercio», il settore del commercio con l'intento di prevedere
misure atte a favorire il superamento della crisi economica. A tal
fine ha dettato una disciplina di dettaglio tesa a rivedere tutto
l'ambito del commercio, dalla fase del rilascio delle necessarie
autorizzazioni all'esercizio commerciale, alla disciplina della
vendita dei diversi beni e dei giorni di chiusura degli esercizi
commerciali, aspetto quest'ultimo disciplinato con l'art. 34 commi 2
e 3, di cui l'art. 2 legge n. 38/2010, in epigrafe indicato, si
propone appunto di fornire l'interpretazione autentica.
Vale ricordare che l'articolo 34 comma 2 legge n. 17/2010 dispone
che gli esercenti il commercio, con propria libera scelta, possano
derogare dall'obbligo di chiusura domenicale e festiva, per un numero
di 40 giornate nell'arco dell'anno, da stabilire con Ordinanza
Sindacale, previa concertazione con i Sindacati e con le
Organizzazioni di categoria delle giornate di chiusura
infrasettimanale. La norma è stata oggetto di rilievi governativi, e
pertanto impugnata (delibera C.d.M. del 9 luglio 2010) avanti a
codesta ecc.ma Corte con ricorso a sostegno del quale il Presidente
del Consiglio dei ministri rilevava che la possibilità di apertura
straordinaria per un numero di 40 giornate nell'arco dell'anno non è
prevista dall'articolo 11 del d.lgs. n. 114/98, disposizione
nazionale di riferimento, secondo cui la «deroga all'obbligo di
chiusura deve comunque comprendere il mese di dicembre nonchè
ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri mesi
dell'anno». Poichè la disposizione regionale prevede la possibilità
di deroga per un numero superiore di giorni - 40 - rispetto a quelli
stabiliti dall'art. 11 cit. - mese di dicembre + 8 - peraltro
fruibili in qualunque mese dell'anno, è evidente come, per tale via,
si determini una non giustificabile disparità di trattamento con i
soggetti esercenti la medesima attività nelle altre zone del
territorio nazionale.
In questa prospettiva il P.C.M. evidenziava come la norma si
ponga in contrasto con l'art. 117 comma II, lett. e), laddove viene
ad eliminare solo in ambito regionale i vincoli e i limiti posti
dalla disciplina statale in punto di apertura straordinaria degli
esercizi commerciali, mentre avrebbe dovuto limitarsi a richiamare la
norma statale piuttosto che intervenire di nuovo su una materia già
compiutamente regolata a livello generale.
2) Oggetto di impugnativa è stato anche il successivo comma 3
dell'art. 34, che prevede che i Comuni, sentite le Associazioni
provinciali delle imprese del commercio, dei consumatori e dei
lavoratori dipendenti, aderenti alle Organizzazioni maggiormente
rappresentative a livello nazionale, nel deliberare relativamente
alle deroghe di cui al comma II, limitatamente alla grande
distribuzione si impegnino ad inserire nei propri atti la garanzia di
assicurare a rotazione il riposo ai lavoratori per almeno la metà
delle giornate di apertura domenicale o festiva e a sostituire i
lavoratori a riposo con assunzioni temporanee nelle giornate
domenicali e festive, al fine di garantire e implementare
l'occupabilità del settore.
Anche in questo caso, a parere del legislatore regionale, lo
scopo della norma è quello di favorire il commercio, consentendo la
riduzione delle giornate annuali di chiusura obbligatoria degli
esercizi commerciali, e, di seguito, favorire l'occupazione mediante
la previsione di turni di riposo obbligatori, di rotazione dei
lavoratori e di sostituzione dei lavoratori a riposo con personale
assunto in via temporanea.
Senonchè la disposizione è stata sottoposta a censura, nel
rilievo che pone a carico unicamente degli operatori della grande
distribuzione commerciale previsioni che contengono in definitiva
veri e propri obblighi da attuarsi nell'ambito dei rapporti
contrattuali che la grande distribuzione intrattiene con i propri
lavoratori, obblighi tuttavia non previsti dalla corrispondente norma
generale, l'art. 11 del d.lgs. n. 114/1998, e quindi tali da
determinare alterazioni dell'assetto concorrenziale nel settore.
In conclusione, evidenziato che il comma 1 dell'art. 11 cit., nel
prevedere che «gli orari di apertura e chiusura al pubblico degli
esercizi di vendita al dettaglio sono rimessi alla libera
determinazione degli esercenti, nel rispetto delle disposizioni del
presente articolo sentite le organizzazioni locali dei consumatori,
delle imprese del commercio e dei lavoratori dipendenti», enuncia in
via preliminare un principio di ordine generale, fondato su un'ampia
libertà di contrattazione e di scelta, in punto sia di an che di
modus, rimessa alle diverse parti del rapporto di lavoro, limitata
solo dal rispetto di quanto fissato nei successivi commi della stessa
disposizione, si concludeva nel senso del contrasto delle norme
regionali con il principio di libera concorrenza sotto tre profili.
In via preliminare perchè pongono vincoli in ordine alla
possibilità ed alla modalità di deroga alla chiusura obbligatoria
non previsti da alcuna norma statale; in ordine al comma 3, perchè
tali vincoli sono posti a carico unicamente della grande
distribuzione operante nella realtà della regione Abruzzo, laddove
analoghe strutture commerciali, in difetto di una norma statale di
tal fatta, appaiono libere di organizzare le giornate di apertura
straordinaria mediante il ricorso a modalità direttamente concertate
con le proprie organizzazioni sindacali e non imposte da vincolo
legislativo e perchè infine contrasta con il principio della libera
concorrenza anche sotto il profilo del rapporto tra la grande
distribuzione e gli operatori commerciali non appartenenti a tale
categoria, anche questi ultimi liberi di modulare in base ad esigenze
non soggette ad obbligo di rendiconto i propri turni di apertura.
Si evidenziava infine come le disposizioni regionali apparissero
in contrasto anche con l'art. 117, II comma, lett. l), nel rilievo
che vanno ad incidere sulle modalità di svolgimento e sugli aspetti
che regolano il rapporto di lavoro subordinato, rapporto che deve
essere invece disciplinato in via generale dagli appositi contratti
collettivi di categoria, quali atti dotati di «portata
generalizzata», così da invadere la competenza esclusiva statale
nella materia dell'ordinamento civile.
3) Nell'ambito del sopra delineato quadro legislativo regionale
si inserisce l'art. 2 legge n .38/2010, diretto a fornire
l'interpretazione autentica del comma 2 dell'art. 34 della 1.r. n.
17/2010 «nel senso che per ogni giornata di deroga dall'obbligo di
chiusura domenicale deve corrispondere la concertazione di una
corrispondente giornata di chiusura infrasettimanale e che non è
consentita la deroga alle chiusure domenicali e festive in caso di
mancato adempimento di questo obbligo. Non è consentita, inoltre, la
deroga di cui al comma 2 dell'art. 34 della l.r. n. 17/2010, così
come interpretato dal presente articolo, nel caso di mancato rispetto
del comma 3 del medesimo articolo 34».
Tuttavia anche questa disposizione non sembra sottrarsi alle
stesse censure di incompatibilità costituzionale già sollevate in
ordine alla norma interpretata, nel rilievo che non appaiono superati
dal legislatore regionale i dubbi a suo tempo evidenziati, in
particolare in relazione all'art. 11 d.lgs. n. 114/1998, per cui,
come sopra detto, gli orari di apertura e di chiusura al pubblico
degli esercizi di vendita al dettaglio sono rimessi alla libera
determinazione degli esercenti, nel rispetto delle disposizioni
contenute nell'art. 11 in discorso e dei criteri emanati dai Comuni,
sentite le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del
commercio e dei lavoratori dipendenti; il Comune, sentite le stesse,
individua i giorni e le zone del territorio nei quali gli esercenti
possono derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva. Detti
giorni comprendono comunque quelli del mese di dicembre, nonchè
ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri mesi
dell'anno.
È evidente che l'art. 11 d.lgs. n. 114/1998 non costituisce
norma diretta a regolare la materia del «commercio» in sè per sè,
ma piuttosto quella dei rapporti fra gli esercenti il commercio,
poichè tende alla realizzazione di un regime di vendita tale da
consentire pari opportunità per ogni esercente. In questa
prospettiva, la disposizione deve quindi farsi rientrare non già
nell'ambito della materia «commercio», di competenza residuale
regionale, ma nell'ambito della «tutela della concorrenza», materia
di competenza legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'articolo
117, comma 2, lett. e), della Costituzione.
In questo senso si è espressa anche la Corte costituzionale, che
ha stabilito che il d.lgs. n. 114/1998 ha espressamente posto quale
finalità della disciplina in materia di commercio, tra le altre,
quelle di realizzare «la trasparenza del mercato, la concorrenza, la
libertà di impresa e la libera circolazione delle merci»,
«l'efficienza, la modernizzazione e lo sviluppo della rete
distributiva, nonchè l'evoluzione tecnologica dell'offerta» (cfr.
sent. Corte cost. n. 430/07).
Alla luce dei citati principi, aventi carattere generale perchè
pongono le finalità della disciplina in materia di commercio, al cui
rispetto deve tendere anche la legislazione regionale in subjecta
materia, appare palese come 1' interpretazione autentica del comma 2
dell'articolo 34, lungi dal mostrare il recepimento delle censure
governative sopra richiamate sia tale da determinare ulteriori
alterazioni dell'assetto concorrenziale nel settore del commercio.
Non sfugge infatti che la Regione Abruzzo, nel ribadire la stessa
disposizione e nel fornire un'interpretazione autentica del comma 2
dell'art. 34 1.r. n. 17/2010 del tutto aderente alla lettera della
norma, legiferi ancora una volta in contrasto con la normativa
statale di riferimento, in materia sottratta alla propria competenza
legislativa così violando di conseguenza l'articolo 117, comma 2,
lettera e) in materia di tutela della concorrenza.
4) Ad analoga censura si presta l'ultimo periodo dell'articolo 2
in epigrafe indicato, che, nel ricollegarsi al rispetto del comma 3
dell'art. 34 l.r. n. 17/2010, soggiace alle medesime censure già
sollevate con il precedente ricorso e sopra riportate. In particolare
il legislatore regionale non sembra avere emendato l'art. 34 comma 3
dei vizi che sono stati a suo tempo individuati, per cui esso la
disposizione appare contrastare con la normativa statale di
riferimento che, lungi dall'imporre vincoli specifici in materia di
modalità di esercizio del commercio, tende verso la concreta
realizzazione del principio di «libera concorrenza» per quanto
concerne l'orario di lavoro ed apertura straordinaria degli esercizi
commerciali, mediante la rimozione della disciplina di dettaglio
contenuta nella pregressa legislazione in materia di commercio, nulla
disponendo in punto di organizzazione delle forze lavorative in
ragione dell'adesione delle parti alla deroga ai normali orari
lavorativi. Anche in questo caso si richiama la violazione della
normativa statale di riferimento costituita dal d.lgs. n. 114/98, che
ha «espressamente posto quali finalità della disciplina in materia
di commercio, tra le altre, quella di realizzare la trasparenza del
mercato, la concorrenza, la libertà d'impresa e la libera
circolazione delle merci, ... in un processo di modernizzazione,
all'evidente scopo di rimuovere i residui profili di contrasto della
disciplina di settore con il principio della libera concorrenza»,
(così Corte cost. n. 430/2007).
La norma regionale in esame al contrario, ponendo vincoli alla
libera contrattazione, determina una non giustificabile disparità di
trattamento con i soggetti esercenti la medesima attività nelle
altre zone del territorio nazionale, così da eccedere dalle
competenze regionali, incidendo sull'assetto concorrenziale nel
mercato della distribuzione commerciale, e da invadere la competenza
statale in materia di tutela della concorrenza di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera e) Cost.
Nè potrebbe argomentarsi, in senso contrario, che essendo la
«tutela della concorrenza» una materia «trasversale», la disposizione
regionale censurata sarebbe legittima in quanto espressione della
competenza legislativa concorrente o residuale delle regioni. Osta
infatti a tale conclusione il rilievo per cui interventi legislativi
regionali di tal genere presuppongono una necessaria sintonia con la
realtà produttiva regionale, che nella specie appare assente.
Per tali motivi non pare revocabile in dubbio che la norma
censurata contrasti con il principio di libera concorrenza, intesa
quale pari opportunità e corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, tanto più qualora la si esamini alla luce dei principi
fissati dalla giurisprudenza costituzionale in materia, per cui
«l'espressione "tutela della concorrenza" comprende, tra l'altro, le
misure legislative di promozione che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo
od eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, e, in generale,
vincoli alle modalità di esercizio delle attività economiche. In
tale maniera vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area di
libera scelta sia dei cittadini che delle imprese» (Corte cost. n.
430/2007).
Ed è sufficiente esaminare la disposizione regionale alla luce
di tale consolidato orientamento, per verificare come essa si ponga
in contrasto con il concetto di tutela della concorrenza sopra
delineato, di cui all'art. 117 comma II, lett. e), poichè tende a
creare limiti e barriere all'accesso al mercato ed alla libera
esplicazione dell'attività imprenditoriale in maniera del tutto
discriminatoria senza alcuna valida ragione, giustificata da
particolari esigenze regionali, ad essa sottesa.
5) Censurabile appare altresì l'art. 5, comma 4 in epigrafe
indicato, in materia di personale, diretto a sostituire il comma 1
dell'art. 5 della l.r. 14 luglio 2010, n. 24: «Interventi a sostegno
dell'aeroporto d'Abruzzo».
Si premette che anche la precedente disposizione è stata
impugnata (Delibera adottata nella seduta del C.d.M. del 17 settembre
2010), poichè nel prevedere genericamente, «al fine di consentire
l'ordinata conclusione dei progetti in itinere», la possibilità per
i dirigenti regionali di prorogare i contratti di collaborazione
coordinata e continuativa in essere alla data di entrata in vigore
della legge regionale, conferma tutti i contratti di collaborazione
ad enti ed organismi regionali, non solamente quelli legati
all'attività aeroportuale.
Tale generica previsione, priva peraltro di alcun termine di
scadenza, oltre a porsi in contrasto con i principi di
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 Cost., consentiva un
generalizzato meccanismo di proroga dei rapporti in essere, senza
limiti temporali e senza il rispetto dei requisiti richiesti
dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, normativa statale di
riferimento, per il conferimento di tali incarichi.
Anche tale norma evidenziava quindi un contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, il quale riserva alla
competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i
rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile (ciò in
quanto le disposizioni del d.lgs. n. 165/2001 rappresentano principi
ai quali il legislatore regionale deve fare riferimento).
Ciò senza tacere come la norma regionale, attesa la sua
genericità, violasse le disposizioni contenute nell'articolo 9,
comma 28, del d.l. n. 78/2010, come convertito in legge n. 122/2010,
secondo le quali il ricorso a personale con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa può avvenire, per gli enti
ivi previsti, a decorrere dall'anno 2011, esclusivamente «nel limite
del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità
nell'anno 2009».
Poichè tale disposizione costituisce principio generale al quale
devono adeguarsi le regioni e le province autonome ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, materia affidata dall'articolo
117, terzo comma Cost. alla competenza regionale di tipo concorrente,
la norma regionale contrastava altresì con 1' art. 117, comma terzo,
Cost.
Alla luce degli esposte considerazioni, emerge palesemente come,
con la nuova disposizione, il legislatore regionale si sia limitato a
riproporre gli stessi principi contenuti nel soppresso art. 5 della
l.r. n. 24/2010. Anche la nuova norma regionale si limita infatti a
prevedere genericamente, «al fine di consentire l'ordinata
conclusione dei progetti in itinere», la possibilità per i dirigenti
regionali di prorogare i contratti di collaborazione in essere alla
data di entrata in vigore della legge regionale, peraltro addirittura
stabilendo che tali proroghe possano essere disposte anche più
volte, purchè siano necessarie alla definizione dei programmi di
lavoro e/o dei progetti per i quali i rapporti sono in corso e nel
rispetto, comunque, delle norme generali di finanza pubblica.
Tale generica previsione soggiace tuttavia alle stesse censure
già formulate avverso la norma sostituita, perchè, oltre a porsi in
contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon
andamento della pubblica amministrazione di cui agli articoli 3 e 97
Cost., consente un generalizzato meccanismo di proroga dei rapporti
in essere, senza limiti temporali e senza il rispetto dei requisiti
richiesti dall'art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, il quale
prevede che il ricorso a contratti di collaborazioni per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come
lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per
il dirigente che ha stipulato i contratti. È vero che la Corte
costituzionale, con sent. n. 252/09, pronunciandosi su questione non
dissimile, ha avuto modo di chiarire che le Regioni possono prevedere
requisiti differenti da quelli previsti dall'articolo 7 del suddetto
d.lgs., ma in tal caso devono dettare criteri dettagliati, razionali
e ragionevoli. Nella fattispecie in esame, invece, è prevista la
proroga incondizionata dei contratti dei collaboratori in essere,
basata sul solo presupposto della necessità della definizione dei
programmi di lavoro.
Si evidenzia quindi, oltre al contrasto con gli articoli 3 e 97
della Costituzione per i motivi sopra esposti, anche, quello con
l'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, che riserva
alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e, quindi,
i rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile (ciò in
quanto le disposizioni del d.lgs. n. 165/2001 rappresentano principi
ai quali il legislatore regionale deve fare riferimento).

P.Q.M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge della regione Abruzzo del 10 agosto 2010,
n. 38, pubblicata sul B.U.R. n. 13 del 13 agosto 2010 recante
«Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010»:
nell'art. 2;
nell'art. 5, comma 4;
Roma, addì 11 ottobre 2010

L'Avvocato dello Stato: Diana Ranucci