1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 27-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Incarico di direttore generale delle aziende sanitarie regionali - Previsione della durata pari a quella della legislatura regionale e che il mandato stesso scade centottanta giorni dopo l'insediamento della nuova legislatura - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale (art. 3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502/1992) in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Veneto 3 dicembre 2012, n. 46, art. 7. - Costituzione, artt. 97 e 117, comma terzo; decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, comma 8. (13C00063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 27-2-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
Uffici, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato;
Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente pro-tempore
della Giunta regionale;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale in parte
qua della legge della Regione Veneto 3 dicembre 2012, n. 46,
pubblicata nel Bollettino ufficiale Regione Veneto n. 100 del 4
dicembre 2012 e recante il titolo «Modifiche di disposizioni
regionali in materia di programmazione ed organizzazione
socio-sanitaria e di tutela della salute».
La presentazione del presente ricorso è stata decisa dal
Consiglio dei Ministri nella riunione del 18 gennaio 2013, come da
estratto del verbale che si deposita.
La legge della Regione Veneto n. 46 del 4 dicembre 2012, titolata
«Modifiche di disposizioni regionali in materia di programmazione ed
organizzazione socio-sanitaria e di tutela della salute» presenta i
seguenti profili di illegittimità costituzionale, per violazione
degli articoli 117, terzo comma, e 97 della Costituzione.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, che modifica il comma
8-ter dell'art. 13 della legge regionale n. 56/1994, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui
stabilisce che l'incarico di direttore generale delle aziende
sanitarie regionali di norma ha una durata pari a quella della
legislatura regionale e che il mandato del direttore generale scade
centottanta giorni dopo l'insediamento della nuova legislatura.
L'art. 7 della legge in esame modifica il comma 8-ter dell'art.
13 della legge regionale 14 settembre 1994, n. 56 (secondo il quale
l'incarico del direttore generale aveva durata pari a tre anni),
stabilendo che «l'incarico di direttore generale di norma ha una
durata pari a quella della legislatura regionale. Il mandato del
direttore generale scade centottanta giorni dopo l'insediamento della
nuova legislatura».
Tale norma regionale contrasta, da un lato, con i principi
fondamentali della legislazione statale riguardante gli incarichi dei
direttori generali delle aziende e degli enti del servizio sanitario
e, dall'altro, con il principio di imparzialità e buon andamento
della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 della
Costituzione, come precisato da costante giurisprudenza di codesta
Ecc.ma Corte costituzionale.
La durata in carica del direttore generale delle aziende e degli
enti del servizio sanitario è, infatti, disciplinata dall'art.
3-bis, comma 8 del d.lgs. n. 502/1992, secondo il quale «Il rapporto
di lavoro del direttore generale, del direttore amministrativo e del
direttore sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di
diritto privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a
cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del
titolo terzo del libro quinto del codice civile».
Pertanto la norma regionale in esame, nella misura in cui dispone
che l'incarico del direttore generale ha durata pari a quella della
legislatura regionale, e che il relativo mandato scada decorsi 180
giorni dall'insediamento della «legislatura», contrasta con il
richiamato art. 3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502/1992, recante
principi fondamentali in materia di tutela della salute, violando in
tal modo l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 7, che modifica il comma
8-ter dell'art. 13 della legge regionale n. 56/1994, per violazione
dell'art. 97 della Costituzione, nella parte in cui stabilisce che
l'incarico di direttore generale delle aziende sanitarie regionali di
norma ha una durata pari a quella della legislatura regionale e che
il mandato del direttore generale scade centottanta giorni dopo
l'insediamento della nuova legislatura.
Fermo il rilievo assorbente svolto sub 1), sotto altro profilo la
suddetta disposizione regionale, legando l'incarico del direttore
generale a quello della legislatura, stabilisce una forma di spoils
system nei confronti di una figura manageriale, come appunto è
quella del direttore generale delle ASL, che, essendo caratterizzata
dal fatto di possedere una professionalità eminentemente tecnica, ed
essendo preposta alla gestione di una struttura parimenti
caratterizzata da una elevatissimo grado di tecnicità, non può
seguire le sorti degli organi politici della regione, perchè ciò
contrasterebbe con il richiamato principio di imparzialità e buon
andamento dell'amministrazione.
Si richiama, al riguardo, la sentenza n. 104/2007, che ha deciso
una analoga questione di legittimità costituzionale, sollevata
avverso norme della Regione Lazio contenute nelle leggi regionali n.
1/2004 e n. 9/2005, in base alle quali veniva configurato in tale
regione un sistema volto a commisurare la durata delle nomine e degli
incarichi dirigenziali, compresi i direttori generali delle ASL, alla
durata degli organi di indirizzo politico.
Nell'occasione codesta Ecc.ma Corte pronunciò l'illegittimità
costituzionale della norma che prevedeva che i direttori generali
delle ASL decadessero dalla carica il novantesimo giorno successivo
alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con le
stesse modalità previste per la nomina. Si tratta di disposizione
del tutto analoga a quella della legge regionale in esame, con
l'unica differenza che quest'ultima, dopo aver previsto che
l'incarico di direttore generale ha una durata pari a quella della
legislatura regionale, specifica, poi, che «il mandato del direttore
generale scade centottanta giorni dopo l'insediamento della nuova
legislatura».
Codesta Ecc.ma Corte nella menzionata sentenza n. 104/2007 ha
precisato, a tal riguardo, che «le Asl, in quanto strutture cui
spetta di erogare l'assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie
nell'ambito dei servizi sanitari regionali, assolvono compiti di
natura essenzialmente tecnica, che esercitano con la veste giuridica
di aziende pubbliche, dotate di autonomia imprenditoriale, sulla base
degli indirizzi generali contenuti nei piani sanitari regionali e
negli indirizzi applicativi impartiti dalle Giunte regionali».
Pertanto, il Direttore generale delle ASL viene qualificato dalle
norme «come una figura tecnico-professionale che ha il compito di
perseguire, nell'adempimento di un'obbligazione di risultato (oggetto
di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivi gestionali e
operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta
elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli
indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina, e dal contratto
di lavoro con l'amministrazione regionale».
Sulla base di ciò, codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato
l'illegittimità della norma regionale esaminata, osservando che
«nell'assetto organizzativo regionale vi è una molteplicità di
livelli intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l'organo
politico ai direttori generali delle Asl [...]. Dunque, non vi è un
rapporto istituzionale diretto e immediato fra organo politico e
direttori generali».
Peraltro, ad avviso della Corte, sulla base della disciplina
regionale censurata, «la decadenza automatica del direttore generale
è collegata al verificarsi di un evento - il decorso di novanta
giorni dall'insediamento del consiglio regionale - che è
indipendente dal rapporto tra organo politico e direttori generali di
Asl. Dunque, il direttore generale viene fatto cessare dal rapporto
(di ufficio e di lavoro) con la Regione per una causa estranea alle
vicende del rapporto stesso, e non sulla base di valutazioni
concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi
di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o - ancora -
per una delle altre cause che legittimerebbero la risoluzione per
inadempimento del rapporto».
Di conseguenza, secondo codesta Ecc.ma Corte, la previsione della
decadenza automatica dei direttori delle ASL, una volta decorsi
novanta giorni dalla prima seduta del Consiglio Regionale (ma
considerazioni analoghe possono riferirsi alla legge in esame,
secondo cui il mandato del direttore generale scade centottanta
giorni dopo l'insediamento della nuova legislatura) viola l'art. 97
della Costituzione sotto il duplice profilo dell'imparzialità e del
buon andamento dell'amministrazione, in quanto «la selezione dei
pubblici funzionari non ammette ingerenze di carattere politico,
"espressione di interessi non riconducibili a valori di carattere
neutrale e distaccato" (sentenza n. 333 del 1993), unica eccezione
essendo costituita dall'esigenza che alcuni incarichi, quelli dei
diretti collaboratori dell'organo politico, siano attribuiti a
soggetti individuati intuitu personae, vale a dire con una modalità
che mira a "rafforzare la coesione tra l'organo politico regionale
(che indica le linee generali dell'azione amministrativa e conferisce
gli incarichi in esame) e gli organi di vertice dell'apparato
burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali
compete di attuare il programma indicato), per consentire il buon
andamento dell'attività di direzione dell'ente (art. 97 Cost.)».
Secondo codesta Ecc.ma Corte, in definitiva, «l'imparzialità e
il buon andamento dell'amministrazione esigono che la posizione del
direttore generale sia circondata da garanzie; in particolare, che la
decisione dell'organo politico relativa alla cessazione anticipata
dall'incarico del direttore generale di Asl rispetti il principio del
giusto procedimento. La dipendenza funzionale del dirigente non può
diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle
direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a
questo può essere allontanato. Ma non può essere messo in
condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la
garanzia del giusto procedimento». Per i suddetti motivi, è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale delle norme della regione
Lazio nella parte in cui prevedevano che i direttori generali delle
Asl decadessero dalla carica il novantesimo giorno successivo alla
prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con le stesse
modalità previste per la nomina; che tale decadenza operasse a
decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di entrata in
vigore dello Statuto; che la durata del contratti dei direttori
generali delle Asl venisse adeguata di diritto al termine di
decadenza dall'incarico.
Appare di tutta evidenza, pertanto, che la norma regionale in
esame, per la sua evidente affinità con quella della Regione Lazio
teste richiamata, si pone in stridente contrasto con i principi di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, incorrendo
conseguentemente nella palese violazione anche dell'art. 97 Cost.

P. Q. M.

Si chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge della Regione Veneto n. 46 del 3 dicembre
2012, titolata «Modifiche di disposizioni regionali in materia di
programmazione ed organizzazione socio-sanitaria e di tutela della
salute» per violazione degli articoli 117, terzo comma e 97 della
Costituzione.
Con ogni consequenziale statuizione.
Roma, 22 gennaio 2013

L'Avvocato dello Stato: Tamiozzo