1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 SENTENZA 22 gennaio - 5 febbraio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Forze armate - Militare sottoposto a procedimento disciplinare - Difensore - Nomina di altro militare non appartenente al medesimo "ente" - Preclusione - Irragionevole e incongruente limitazione al diritto di difesa - Condizionamento derivante dal vincolo di subordinazione gerarchica - Illegittimita' costituzionale. (Legge 11 luglio 1978, n. 382, art. 15, secondo comma) (Cost., art. 97, primo comma). (092C0144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo
comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), promosso con ordinanza emessa il 4 aprile 1991
dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria sui ricorsi
riuniti proposti da Gasparini Alessandro contro il Ministro delle
finanze ed altri iscritta al n. 531 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Alessandro Gasparini, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio proposto perchè fosse annullato
tanto il provvedimento del Comandante del Nucleo regionale di Polizia
tributaria della Guardia di finanza di Genova, in data 4 novembre
1988, che ha irrogato la sanzione di sette giorni di consegna di
rigore, quanto il provvedimento del Comandante della Zona ligure
della Guardia di finanza, in data 16 gennaio 1989, che ha respinto il
ricorso gerarchico proposto contro il provvedimento inflittivo della
predetta sanzione, il Tribunale amministrativo regionale della
Liguria ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382,
nella parte in cui preclude al militare sottoposto a procedimento
disciplinare di indicare come difensore nel procedimento stesso altro
militare non appartenente al medesimo ente.
Premesso che il militare sottoposto a procedimento aveva nominato
come proprio difensore un militare in forza in altro ente e che tale
nomina era stata annullata dal Comandante del Nucleo regionale, il
quale ha poi provveduto a nominare un difensore d'ufficio nella
persona di un militare dello stesso ente di appartenenza, il giudice
a quo osserva che, per tali ragioni, non si può dubitare della
rilevanza della questione.
Quanto alla non manifesta infondatezza, lo stesso giudice rileva
che, dal momento che, laddove l'art. 15, secondo comma, parla di
"ente" o di "corpo", con tali nozioni devono intendersi le unità
tipiche delle Forze Armate, comunemente definite "reparto" e aventi
la consistenza di battaglione o di gruppo al comando di un colonnello
o di un tenente colonnello, unità tra le quali può farsi rientrare
il Nucleo regionale di polizia tributaria, non è sicuramente
infondato il dubbio che il difensore del militare nel procedimento
disciplinare di cui trattasi non sia nella condizione di adempiere
adeguatamente al suo dovere, essendo necessariamente subordinato in
via gerarchica al comandante dell'ente, cioè all'autorità decidente
che, sentita la commissione appositamente formata, infligge la
sanzione disciplinare.
Sebbene la stessa legge n. 382 del 1978 e il relativo regolamento
di esecuzione (d.P.R. n. 545 del 1986) predispongano una serie di
garanzie a tutela della posizione del difensore (come, ad esempio, il
divieto di irrogare sanzioni per fatti rientranti nell'espletamento
del mandato o la dispensa dal servizio per il difensore durante il
tempo necessario all'adempimento delle funzioni connesse alla
difesa), tuttavia queste, ad avviso del giudice a quo, non sembrano
sufficienti a garantire l'adeguato espletamento delle funzioni di
difensore, pur tenendo conto che si tratta di un procedimento non
giurisdizionale. Tali funzioni, infatti, implicano, nel militare
prescelto come difensore, prese di posizioni e affermazioni su
vicende pertinenti allo stesso ambiente di vita militare e a comuni
rapporti umani, che possono raggiungere profili o momenti di grande
asprezza, sicchè il condizionamento dei vincoli gerarchici o il
timore del deterioramento dei rapporti con i commilitoni sono tali da
non assicurare adeguatamente che il difensore goda di una serenità
tale da permettergli lo svolgimento obiettivo del mandato. Questo
inconveniente, secondo il giudice a quo, è tanto più grave quando
le vicende, che danno causa al procedimento, sono tali da implicare
un contrasto del militare accusato con tutti i commilitoni del
reparto, così che per lui non sarebbe neppure possibile individuare
fra questi ultimi un difensore adeguato.
Il giudice a quo è indotto a dubitare della conformità della
norma impugnata rispetto all'art. 97, primo comma, della
Costituzione, il quale, nel richiedere che l'azione amministrativa
risponda al principio di imparzialità, esige regole procedurali
sulla condotta della pubblica amministrazione dirette ad assicurare
un'esatta valutazione degli interessi coinvolti dalla decisione
amministrativa da adottare, così da garantire un procedimento basato
sui principi della congruenza e della ragionevolezza.
Nè si potrebbe dire, aggiunge il giudice a quo, che le c.d.
sanzioni di corpo esigono un sistema di difesa interna al medesimo
corpo, poichè esse si esauriscono tutte nell'ambito della vita del
reparto. Questa supposizione, infatti, è negata sia dal fatto che
quelle sanzioni possono essere inflitte anche a subordinati i quali,
pur essendo aggregati al reparto del comandante decidente, sono però
effettivi in altri corpi o enti, sia dal fatto che le stesse sanzioni
si riflettono nel più ampio rapporto intercorrente tra il militare
punito e la forza armata di appartenenza, considerato che, seppur
indirettamente, incidono sullo stato del militare e influenzano lo
svolgimento della carriera (promozioni e consimili).
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente che ha promosso il
processo a quo, chiedendo che la questione sia accolta sulla base
delle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione.
3. - È intervenuto in giudizio anche il Presidente del Consiglio
dei ministri per chiedere che la questione sia dichiarata non
fondata, dal momento che, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le
garanzie assicurate al militare inquisito dalla legge n. 382 del 1978
e dal relativo regolamento di esecuzione sono tali da consentirgli la
puntuale esplicazione del diritto di difesa. Inoltre, continua
l'Avvocatura dello Stato, deve escludersi la violazione dell'art. 97
della Costituzione, poichè il procedimento disciplinare in esame
deve rispondere a criteri di economicità e di rapidità, sicchè
dare la possibilità al militare inquisito di scegliere il proprio
difensore al di fuori dell'ente di appartenenza significherebbe
rallentare lo svolgimento del procedimento medesimo e far venir meno
il requisito dell'immediatezza che gli è proprio.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 15, secondo comma, della
legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina
militare), nella parte in cui preclude al militare sottoposto a
procedimento disciplinare di indicare come difensore nel procedimento
stesso altro militare non appartenente al medesimo "ente".
Secondo il giudice a quo, la dubbia compatibilità rispetto alla
Costituzione della norma impugnata deriverebbe da una duplice
ragione:
a) la limitazione della scelta del difensore nella persona di
un militare appartenente allo stesso "ente" del militare incolpato
comporterebbe un'irragionevole compressione della possibilità di
un'adeguata difesa sia in riferimento a un procedimento che può
concludersi con sanzioni indirettamente incidenti sullo stato del
militare punito e sulla di lui carriera, sia a causa della
subordinazione gerarchica necessariamente intercorrente fra il
difensore e il comandante dell'"ente" competente a decidere ovvero a
causa dei condizionamenti negativi che possono derivare al difensore
dal proprio ambiente di vita a motivo del mandato svolto;
b) la preclusione di nominare il proprio difensore fra militari
appartenenti a "enti" diversi violerebbe l'art. 97 della
Costituzione, il quale esige che siano stabilite regole procedurali
sull'attività amministrativa dirette ad assicurare un'esatta
valutazione degli interessi coinvolti nella decisione da adottare,
regole che, nel caso, non sarebbero adeguatamente stabilite a causa
dell'insufficiente garanzia delle possibilità di difesa del militare
sottoposto a procedimento disciplinare.
2. - La questione va accolta.
Al fine di decidere se la preclusione di scegliere il difensore al
di fuori dell'"ente" di appartenenza costituisca un'irragionevole
limitazione nel contesto delle norme di legge dirette ad assicurare
un'adeguata difesa al militare sottoposto a procedimento disciplinare
ovvero se comporti, comunque, una violazione del principio di
imparzialità dell'azione amministrativa garantito dall'art. 97 della
Costituzione, occorre preliminarmente definire la nozione di "ente"
desumibile dalle leggi sull'ordinamento militare e applicabile al
caso di specie.
Premesso che numerose sono le disposizioni che contengono la
locuzione di "ente" e, talora, quella di "ente o corpo" e premesso
che le nozioni di volta in volta implicate adottano punti di vista
sovente non collimanti o, comunque, diversi, si deve dire che la
dizione di "ente" non fa riferimento a una specifica e precisa
realtà, identificabile con un certo settore o segmento,
materialmente determinabile, dell'organizzazione militare. In altri
termini, quella di "ente" è una nozione di genere riferibile a
qualsiasi unità o servizio organicamente costituito e sottoposto al
comando o alla direzione di un ufficiale ad esso preposto, che sia
dotato di autonomia nel campo dei rapporti di impiego, nel campo
logistico, in quello tecnico e amministrativo. Sotto il profilo
disciplinare, l'ufficiale preposto a tali unità, cioè il comandante
di corpo, è l'autorità legittimata a decidere sull'infrazione (con
l'ausilio di una commissione nel caso degli illeciti più gravi) e ad
infliggere l'eventuale punizione.
È, dunque, corretta la premessa da cui muove il giudice a quo, in
base alla quale l'"ente" costituisce un'unità organizzativa
sottoposta alla direzione di un comandante nei cui rispetti il
militare prescelto come difensore è, in ogni caso, in posizione di
subordinazione gerarchica. Ed è pure corretta l'ulteriore premessa,
presupposta dallo stesso giudice, che, anche con specifico
riferimento all'ordinamento della Guardia di finanza, il concetto di
"ente" ricomprende differenti unità organizzative, fra le quali
rientrano sicuramente i comandi di corpo e, quindi, ai sensi
dell'art. 3, quarto comma, della legge 23 aprile 1959, n. 189
(Ordinamento della Guardia di finanza), anche i Nuclei regionali di
polizia tributaria.
Non v'è dubbio, perciò, che, a norma dell'impugnato art. 15,
secondo comma, della legge n. 382 del 1978, la dimensione
organizzativa all'interno della quale il militare sottoposto al
procedimento disciplinare ricorrente nel giudizio a quo poteva
scegliere il proprio difensore fosse quella del Nucleo regionale di
polizia tributaria al cui servizio era adibito. Sicchè rappresenta
una corretta applicazione della disposizione impugnata - e ciò è
importante anche ai fini della verifica della rilevanza della
questione - quella relativa all'annullamento, da parte del comandante
del corpo (con conseguente nomina di un difensore d'ufficio), della
scelta come difensore di un militare appartenente a una brigata
ricompresa in un nucleo regionale diverso da quello nel quale
prestava servizio il sottoposto a procedimento disciplinare,
considerato che l'anzidetta disposizione preclude a quest'ultimo la
scelta del proprio difensore al di fuori dell'"ente" (o del corpo) di
appartenenza.
3. - Tale preclusione è, tuttavia, costituzionalmente
illegittima, poichè, all'interno di un contesto legislativo che si
preoccupa di assicurare un'adeguata e indipendente difesa al militare
sottoposto a procedimento disciplinare, rappresenta, alla luce dei
valori costituzionali coinvolti, una limitazione irragionevole e
incongruente rispetto alla predetta finalità.
Allo scopo di garantire il principio del giusto procedimento anche
nel caso della irrogazione di sanzioni disciplinari di corpo, l'art.
15 della legge n. 382 del 1978 stabilisce alcune regole, aventi un
contenuto paragiurisdizionale, dirette ad assicurare al militare
sottoposto al relativo procedimento amministrativo un'adeguata tutela
di alcuni essenziali interessi giuridicamente rilevanti. Il suddetto
articolo dispone, infatti, che nessuna sanzione disciplinare di corpo
può essere inflitta in mancanza di una previa contestazione degli
addebiti e in mancanza del fatto che siano sentite e vagliate le
giustificazioni addotte dal militare interessato (primo comma).
Inoltre, lo stesso articolo dispone, al comma successivo, che le
infrazioni comportanti la punizione della consegna di rigore non
possono essere decise nel senso della colpevolezza dell'accusato
senza che sia stato sentito il parere di una commissione formata da
tre militari (di cui due di grado superiore e uno di grado pari
rispetto a quello del militare sottoposto a procedimento). Ancora lo
stesso articolo, sempre al secondo comma, riconosce al militare che
ha commesso l'infrazione il "diritto alla difesa", nel senso che, a
tutela dei suoi interessi, gli garantisce la nomina di un difensore
da lui prescelto tra i militari in servizio nel suo stesso "ente" di
appartenenza e, in mancanza di questo, la nomina di un difensore
d'ufficio.
Nelle disposizioni che regolano il procedimento disciplinare in
esame, la difesa dell'inquisito riceve una protezione particolarmente
accurata. Innanzitutto, il regolamento di esecuzione della legge n.
382 del 1978 - contenuto nel d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545
(Regolamento di disciplina militare) - prevede, all'art. 68, tanto la
dispensa del militare difensore dai suoi normali obblighi di servizio
per il tempo necessario all'adempimento delle funzioni connesse alla
difesa, quanto il divieto per il militare designato difensore di
ufficio di rifiutare l'incarico se non per giustificato impedimento.
Ma quel che è più importante è che lo stesso articolo, a tutela
dell'imparzialità della difesa dispone sia che le funzioni del
difensore non possono essere assolte dal superiore che ha rilevato la
mancanza, sia che il difensore è vincolato al segreto d'ufficio. In
ogni caso, la garanzia più forte del principio dell'imparzialità e
dell'indipendenza della difesa è data dallo stesso art. 15, secondo
comma, della legge n. 382 del 1978, il quale stabilisce che al
militare che ha esercitato le funzioni di difensore in un
procedimento disciplinare non può esser inflitta alcuna sanzione per
fatti rientranti nell'espletamento del suo mandato.
Non v'è dubbio che il quadro normativo tracciato mostra un
complesso di disposizioni preordinato al fine di assicurare, non
soltanto una difesa a tutela degli interessi del militare sottoposto
a procedimento disciplinare, ma soprattutto una difesa che possa
essere svolta in condizioni di imparzialità e di indipendenza anche
nei confronti delle pressioni che possano derivare dall'ambiente di
vita militare. In riferimento a tale fine, la preclusione della
possibilità di scegliersi un difensore al di fuori dell'"ente" di
appartenenza costituisce una limitazione palesemente incongruente,
soprattutto in considerazione della particolare struttura delle
unità organizzative militari, degli interessi coinvolti nel
procedimento disciplinare e della natura delle sanzioni irrogabili.
4. - Come ha correttamente osservato il giudice a quo, il
condizionamento derivante dal vincolo di subordinazione gerarchica
che caratterizza l'ambiente di vita del difensore - e, in
particolare, quello rispetto al comandante del corpo competente a
decidere e quello rispetto agli ufficiali che abbiano rilevato
l'infrazione - può esser tale, in alcuni casi, da non garantire
l'espletamento del mandato in modo adeguatamente imparziale e
indipendente da pressioni esterne. Questo condizionamento, come ha
sottolineato lo stesso giudice, può essere ancor più pesante quando
la natura dell'infrazione contestata è tale da comportare una
situazione di contrasto o di aspra tensione tra il militare incolpato
e i restanti componenti dell'"ente" di appartenenza. In
considerazione di tali ipotesi - le quali, sebbene estreme, possono
in ogni caso avere un riscontro reale - la facoltà di scelta del
difensore tra i militari di enti diversi da quello di appartenenza
dell'accusato, che è esclusa dal legislatore, potrebbe costituire,
invece, un mezzo in grado di garantire il raggiungimento effettivo
del fine, che si propone lo stesso legislatore, di assicurare al
sottoposto a procedimento disciplinare una difesa imparziale e
indipendente da pressioni esterne: un mezzo che si potrebbe inserire
nel procedimento previsto senza implicare alcun altro mutamento nelle
modalità, nei tempi e nei termini propri del procedimento stesso.
L'irragionevolezza dell'omissione indicata si rivela palese se si
considera il contenuto di valore costituzionale degli interessi
coinvolti nel procedimento disciplinare, anche in relazione alle
sanzioni irrogabili. La previsione di procedimenti disciplinari
nell'ambito della vita militare è evidentemente giustificata dalla
finalità di assicurare un bene essenziale dell'ordinamento militare,
anche in tempo di pace: la disciplina e l'ordinato svolgimento del
servizio. Ma, poichè l'art. 52, terzo comma, della Costituzione,
prescrive che l'ordinamento delle Forze armate si informa allo
spirito democratico della Repubblica, si comprende bene come il
legislatore, in attuazione di tale valore costituzionale, abbia
circondato i procedimenti disciplinari delle garanzie necessarie al
fine di assicurare, anche all'interno dell'ordinamento militare, il
godimento del nucleo essenziale dei diritti costituenti il patrimonio
inviolabile della persona umana. La garanzia di una difesa effettiva,
imparziale e indipendente, rientra in questa visione dei procedimenti
disciplinari, soprattutto in considerazione del fatto che dal loro
espletamento possono derivare sanzioni comportanti restrizioni al
godimento di beni che hanno indubbio rilievo costituzionale.
Innanzitutto, occorre considerare che i procedimenti in esame
contemplano sanzioni, come la consegna di rigore, che implicano il
vincolo di rimanere per un determinato tempo in apposito spazio
dell'ambiente militare e, pertanto, hanno come conseguenza
dell'infrazione accertata una restrizione della libertà
dell'individuo, per la quale si impone la garanzia di un'adeguata ed
effettiva difesa. Inoltre, lo stesso tipo di sanzione incide su un
valore posto dalla Costituzione a base dei diritti della persona
umana, vale a dire la dignità dell'uomo sotto l'aspetto
dell'autostima e della coscienza del proprio valore nell'ambito dei
rapporti con gli altri uomini. Infine, non è senza significato
ricordare che la consegna di rigore viene riportata nella
documentazione personale del militare punito, configurando, così,
un'ipotesi di sanzione di corpo, la quale, tuttavia, travalica, nei
suoi effetti meno immediati, la vita dell'"ente" di appartenenza per
incidere sullo svolgimento del rapporto di servizio con la Forza
armata in cui è inquadrato il militare e, in particolare, sulla
progressione della carriera del militare stesso. E tale incidenza non
può essere negata neppure nel caso in cui le predette annotazioni a
seguito di specifica istanza dell'interessato, possono essere elimi-
nate dalla documentazione personale dopo due anni di buona condotta,
poichè tale cancellazione non ha in ogni caso effetto retroattivo.
In conclusione, ripercorrendo alla luce dei valori costituzionali
coinvolti la scelta legislativa di garantire al sottoposto al
procedimento disciplinare una difesa imparziale e indipendente, la
preclusione per il militare incolpato di nominare il proprio
difensore tra i militari non appartenenti all'"ente" in cui
l'accusato presta servizio si rivela palesemente irragionevole e
incongruente e, come tale, costituzionalmente illegittima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, secondo
comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), nella parte in cui non prevede che il militare
sottoposto a procedimento disciplinare ha la facoltà di indicare
come difensore nel procedimento stesso un altro militare non
appartenente all'"ente" nel quale egli presta servizio.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 gennaio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0144