1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 26-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 283 SENTENZA 23 maggio - 18 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale e giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regioni Toscana, Liguria, Campania, Lazio, Valle d'Aosta, Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna, Sicilia e province autonome di Trento e Bolzano - Ripiano del disavanzo sanitario da parte dello Stato - Irragionevole e immotivata limitazione del concorso dello Stato - Caducazione delle premesse interpretative a fondamento delle censure - Rispetto dell'autonomia finanziaria regionale e provinciale - Previsione di organi di controllovigilanza locali per una equa ripartizione del deficit tra le uu.ss.ll. e tra queste e lo Stato - Richiamo alle sentenze nn. 245/1984 e 452/1989 - Non fondatezza - Manifesta infondatezza e manifesta inammissibilita'. (D.-L. 15 settembre 1990, n. 262, art. 1, primo e secondo comma, art. 2- bis, primo, secondo, terzo ed ultimo periodo, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334, con modificazioni; d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, artt. 3, 1, primo comma, 2- bis, e 3, convertito, con modificazioni, nella legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 116, 117, 118, 119, 3, 81, ultimo comma, e 97; statuto speciale Valle d'Aosta, titolo III, in relazione agli artt. 26 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e 3, art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158; statuto regione Valle d'Aosta, art. 4, primo comma, e 3, lettere f) e l); statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 9, n. 10, e 16, e titolo VI (artt. 69-86); statuto speciale regione Valle d'Aosta, artt. 2 e 4; statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 1, e 16, 9, n. 10, e 54, primo comma, n. 3; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5; statuto regione Sicilia, artt. 17, lettere b) e c), e 36; Cost., art. 38; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, art. 12; Cost., art. 32; statuto regione Sicilia, art. 38). (091C0792) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 26-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto-legge 15
settembre 1990, n. 262, e relativa legge di conversione 19 novembre
1990, n. 334 (Misure urgenti per il finanziamento del saldo della
maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e
disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria
relativa all'anno 1990), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Liguria, Valle d'Aosta, Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna,
Provincia di Bolzano, Regione Campania, Provincia di Trento, Regioni
Lazio e Sicilia, notificati rispettivamente il 16, 18, 19, 20 ottobre
1990, il 5 novembre 1990, il 10, 19, 17, 14, 18 e 19 dicembre 1990,
depositati in cancelleria il 23, 24, 25, 27 ottobre 1990, il 14
novembre 1990, il 14, 20, 21, 28 dicembre 1990 ed iscritti ai nn. 63,
64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79 e 80 del
registro ricorsi 1990, nonchè nel giudizio per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del medesimo decreto-legge n. 262 del
1990, convertito nella legge n. 334 del 1990, promosso con ricorso
della Regione Marche, notificato il 19 dicembre 1990, depositato in
cancelleria il 7 gennaio 1991 ed iscritto al n. 1 del registro
conflitti 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Alberto Predieri per la Regione Toscana, Gian
Paolo Zanchini e Fausto Cuocolo per la Regione Liguria, Gustavo
Romanelli per la Regione Valle d'Aosta, Valerio Onida per le Regioni
Lombardia e Piemonte e per la Provincia di Trento, Giandomenico
Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Roland Riz per la Provincia di
Bolzano, Sergio Ferrari e Michele Scudiero per la Regione Campania,
Giorgio Recchia per la Regione Lazio, Silvio De Fina e Giuseppe Fazio
per la Regione Sicilia, Franco Gaetano Scoca per la Regione Marche e
l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con sei distinti ricorsi, regolarmente depositati e
notificati, le Regioni Toscana, Liguria, Valle d'Aosta, Lombardia,
Piemonte ed Emilia-Romagna hanno contestato la legittimità
costituzionale del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262 (Misure
urgenti per il finanziamento della maggior spesa sanitaria relativa
agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della
maggior spesa sanitaria relativa al 1990).
Con ulteriori distinti ricorsi, regolarmente depositati e
notificati, le medesime Regioni, più le Province autonome di Trento
e di Bolzano e le Regioni Campania, Lazio e Sicilia hanno contestato
la legittimità costituzionale della legge 19 novembre 1990, n. 334,
che ha convertito in legge il suddetto decreto-legge.
2. - Le Regioni Toscana, Lazio e Valle d'Aosta hanno impugnato
l'art. 1, primo comma, del decreto-legge n. 262 del 1990, convertito
senza modificazioni, il quale, riferendosi alle maggiori spese
sanitarie indicate nell'art. 4 del decreto-legge 25 novembre 1989, n.
382, convertito dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8 (cioè al disavanzo
sanitario per gli anni 1987 e 1988), dispone che la quota di
finanziamento con oneri di ammortamento a carico dello Stato sia, per
il 1990, del 20 per cento e, per il 1991, del 25 per cento. Secondo
le ricorrenti, la disposizione impugnata violerebbe gli artt. 3, 81 e
119 della Costituzione, poichè in modo irragionevole e immotivato
limiterebbe retroattivamente il concorso dello Stato al ripiano del
disavanzo sanitario per gli anni 1987 e 1988, già determinato per
l'anno 1990 nella misura del 35 per cento, senza che siano
intervenuti, a partire dalla data di entrata in vigore del citato
decreto-legge n. 382 del 1989, mutamenti legislativi e di fatto tali
da giustificare la diminuzione del predetto concorso. Ciò varrebbe
tanto più ove si considerasse che la Corte costituzionale (v. sentt.
nn. 245 del 1984 e 452 del 1989) ha più volte affermato che non
possono essere addossati alle regioni oneri non imputabili a
decisioni delle regioni stesse, oneri che nel caso, oltre ad essere
non quantificati nè quantificabili, sarebbero posti a carico delle
ricorrenti senza la contestuale assegnazione delle risorse
finanziarie necessarie a farvi fronte.
La sola Regione Toscana contesta altresì l'adozione della
disposizione impugnata sotto il profilo della violazione dell'art. 97
della Costituzione, in combinato disposto con le norme costituzionali
precedentemente invocate come parametro, dal momento che
l'addossamento alle regioni di nuovi oneri con effetto immediato
impedirebbe alle stesse una efficace e corretta manovra finanziaria.
Le Regioni Lombardia e Piemonte hanno impugnato la medesima
disposizione in via meramente eventuale, nel senso che, ove essa
dovesse essere interpretata come vo'lta a prevedere l'assunzione solo
parziale da parte dello Stato dell'onere di ammortamento dei mutui a
ripiano del disavanzo per gli anni 1987 e 1988, e non già come norma
riguardante la sola quota dei disavanzi della gestione sanitaria (45
per cento) da ripianare attraverso mutui con oneri di ammortamento a
totale carico dello Stato, l'art. 1, primo comma, violerebbe l'art.
81, quarto comma, e l'art. 119 della Costituzione, anche in relazione
all'art. 26 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e all'art. 3, sesto
comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158, in quanto dalla
disposizone impugnata conseguirebbe l'addossamento alle regioni della
parte residua.
3. - Le Regioni Lombardia, Piemonte e Campania censurano l'ultima
parte del secondo comma dell'art. 1, laddove si dispone che per
l'assunzione dei mutui previsti dal primo comma dello stesso articolo
non si applicano i limiti vigenti in materia per le regioni e le
province autonome. Secondo le ricorrenti, ove fosse interpretata nel
senso di ritenere che gli oneri relativi ai mutui disciplinati dal
primo comma concorrano a determinare il "tetto" dell'indebitamento
delle regioni, la disposizione impugnata lederebbe l'art. 119 della
Costituzione, dal momento che l'autonomia finanziaria ivi assicurata
dovrebbe essere ritenuta comprensiva della garanzia della capacità
di indebitamento, nonchè l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, in riferimento all'art. 26 della legge 5 agosto 1978,
n. 468, e all'art. 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158, dal momento
che "l'assorbimento di una capacità di indebitamento residua della
regione si tradurrebbe indirettamente in un accollo di un onere alla
regione per la copertura dei deficit delle unità sanitarie locali,
nuovo onere cui non corrisponde l'attribuzione di nuove risorse".
4. - La legittimità costituzionale dell'art. 2-bis, introdotto in
sede di conversione, è contestata sotto vari profili dalle Regioni
Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Lazio, nonchè dalla Province
autonome di Trento e di Bolzano.
4.1. - Le nominate ricorrenti (ad eccezione della Provincia di
Bolzano) dubitano che sia violato tanto il principio della certezza
dei bilanci (art. 81, quarto comma, della Costituzione), quanto
l'autonomia finanziaria - garantita alle regioni ordinarie dall'art.
119 della Costituzione e a quelle speciali dai relativi articoli di
Statuto - per effetto della disposizione, contenuta nell'art. 2-bis,
primo periodo, la quale prevede che le eccedenze di spesa per il
1989, rispetto alle entrate complessive registrate dalle unità
sanitarie locali e dagli altri enti del settore, siano coperte in via
prioritaria con i proventi derivanti dall'alienazione totale o
parziale dei beni patrimoniali di cui agli artt. 61, 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, che non siano soggetti a vincoli di
qualsiasi natura (beni dei disciolti enti mutualistici attribuiti ai
comuni con vincolo di destinazione alle unità sanitarie locali; beni
già di pertinenza degli enti locali con destinazione ai servizi
igienico-sanitari trasferiti ai comuni con vincolo di destinazione
alle unità sanitarie locali). Secondo le ricorrenti,
l'illegittimità costituzionale di tale disposizione deriverebbe dal
fatto che essa porrebbe a carico delle regioni oneri la cui copertura
sarebbe meramente eventuale e, comunque, fondata su beni appartenenti
ai comuni e dei quali le regioni non avrebbero la disponibilità.
Le Regioni Lombardia e Piemonte e la Provincia autonoma di Trento
dubitano, altresì, che sia violato il principio costituzionale di
ragionevolezza, in quanto il meccanismo di ripianamento del disavanzo
previsto dall'art. 2- bis del decreto-legge n. 262 del 1990 sarebbe
palesemente irrazionale considerato che la riduzione del patrimonio
non potrebbe non comportare una riduzione delle entrate ovvero un
aumento delle spese in relazione alla tipologia dei beni interessati
alla alienazione.
Le Regioni Lazio e Valle d'Aosta, nonchè la Provincia di Trento,
eccepiscono l'illegittimità costituzionale della medesima
disposizione anche in riferimento alle norme che attribuiscono loro
la competenza legislativa in materia di beni destinati allo
svolgimento delle funzioni di assistenza sanitaria e ospedaliera
(rispettivamente: artt. 117 della Costituzione; 3 dello Statuto per
la Valle d'Aosta; 9 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige). Tale
competenza, peraltro già esercitata, risulterebbe lesa in relazione
alla disciplina relativa all'alienazione dei beni patrimoniali (pro-
cedure, regole sul reimpiego del ricavato, etc.).
4.2. - Le Regioni Piemonte e Lombardia, nonchè la Provincia di
Trento, impugnano altresì l'art. 2-bis, secondo periodo, il quale
prevede che i disavanzi delle unità sanitarie locali e degli altri
enti sanitari non suscettibili di copertura mediante alienazione dei
beni siano ripianati attraverso operazioni di mutuo da stipularsi con
gli istituti indicati dal Ministro del tesoro e alle condizioni
stabilite dallo stesso Ministro. Tale disposizione lederebbe
l'autonomia finanziaria e contabile delle regioni, le quali non solo
sarebbero tenute a indebitarsi, ma dovrebbero farlo anche alle
condizioni fissate dal Ministro.
4.3. - Le stesse ricorrenti di cui al punto precedente contestano
la legittimità costituzionale anche dell'art. 2-bis, terzo periodo,
il quale dispone che agli oneri di ammortamento relativi ai mutui di
cui al periodo precedente dello stesso articolo, valutati in lire
1500 miliardi a decorrere dal 1993, le regioni debbano far fronte con
specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo previste e
vincolate a decorrere dall'anno 1993. Secondo le ricorrenti, tale
disposizione lederebbe il principio della copertura del bilancio,
desumibile dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal
momento che al relativo onere non farebbe riscontro alcuna
attribuzione di risorse, tale non potendosi considerare, per la sua
genericità, ipoteticità ed eventualità, il ricordato riferimento
alle quote del Fondo sanitario nazionale.
4.4. - Un'ultima censura all'art. 2- bis è formulata, in
relazione all'ultimo periodo, dalle Regioni Valle d'Aosta, Piemonte,
Lombardia, Lazio e dalle Province di Trento e di Bolzano. Ad avviso
delle ricorrenti, la previsione di una commissione di vigilanza sugli
atti di alienazione "nominata dalla regione o provincia autonoma e
presieduta da un magistrato delle giurisdizioni amministrative che si
avvale della valutazione dei locali uffici tecnici erariali",
lederebbe le competenze legislative - di tipo esclusivo per le
regioni speciali e le province autonome (artt. 2, lett. a), dello
Statuto della Valle d'Aosta; 8, n. 1, dello Statuto per il Trentino-
Alto Adige) e di tipo concorrente per le regioni ordinarie (art. 117
della Costituzione) - ed amministrative (art. 118 della Costituzione;
art. 4 dello Statuto valdostano e art. 16 dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige) ad esse attribuite in materia di organizzazione
dei propri uffici.
La stessa disposizione è censurata dalla Provincia di Bolzano in
riferimento ai medesimi parametri, nonchè all'art. 54, primo comma,
n. 3 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, anche per la
previsione che le commissioni di vigilanza debbono avvalersi delle
valutazioni tecniche degli uffici statali anzichè di quelle dei
corrispondenti uffici provinciali.
5. - Tutte le ricorrenti contestano la legittimità costituzionale
dell'art. 3 sotto svariati profili.
Tale articolo, al comma primo, stabilisce che le regioni possono
autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri enti gestori di
servizi sanitari finanziati con quote del Fondo sanitario nazionale
"ad assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in
eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il
bilancio di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse
per ciascun ente". Nella formulazione originaria del decreto-legge,
siffatto meccanismo autorizzatorio era collegato a un sistema di
ripianamento, previsto al terzo comma, in base al quale le spese
effettivamente sostenute a fronte delle autorizzazioni concesse dalle
regioni o dalle province autonome venivano finanziate dalle stesse
regioni o province con mezzi propri di bilancio ovvero mediante
l'alienazione dei beni patrimoniali disponibili ovvero mediante la
contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da assumere,
anche in deroga alle vigenti disposizioni, avvalendosi per la
copertura delle relative rate di ammortamento anche delle entrate
tributarie previste dall'art. 6 della legge n. 158 del 1990. In sede
di conversione l'art. 3 è stato modificato al terzo comma con la
previsione che le spese effettivamente sostenute in conseguenza delle
autorizzazioni di cui al primo comma sono assunte a carico delle
regioni e delle province autonome e finanziate con operazioni di
mutuo i cui oneri di ammortamento, fino alla concorrenza di lire
90.000 per cittadino residente, sono a carico dello Stato, mentre la
differenza residua della spesa, per il 25 per cento, è addossata
alle regioni e alle province autonome, le quali vi provvedono con gli
stessi mezzi già previsti nel testo originario del comma modificato,
e, per il restante 75 per cento, viene coperta mediante l'accensione
di mutui con oneri di ammortamento a carico dello Stato.
5.1. - Le ricorrenti, pur riconoscendo che le modifiche introdotte
in sede di conversione siano senz'altro meno gravose delle
disposizioni contenute nel testo originario, ritengono tuttavia che
anche alla versione definitiva debbano estendersi i dubbi di
legittimità costituzionale fatti valere originariamente nei
confronti del decreto-legge, i quali si basano sul principio,
presente nella giurisprudenza costituzionale, secondo cui non possono
essere addossati alle regioni oneri relativi a spese delle quali le
stesse regioni non hanno alcuna responsabilità. Ed è noto,
continuano le ricorrenti, che la spesa sanitaria, per un verso,
dipende da decisioni assunte al livello statale (spesa farmaceutica,
convenzioni, personale) e, per altro verso, è legata alla
soddisfazione di esigenze connesse al godimento di diritti
fondamentali dei cittadini, primo fra tutti il diritto alla salute
garantito dall'art. 32 della Costituzione. Per tali ragioni e a causa
della insufficiente stima del fabbisogno del Fondo sanitario
nazionale, concludono le ricorrenti, il disavanzo sarebbe
inevitabile, non quantificabile e non imputabile a scelte regionali.
Di qui deriverebbe, dunque, la lesione dell'autonomia finanziaria
garantita alle regioni e alle province autonome (artt. 119 della
Costituzione; titolo VI dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e
legge 30 novembre 1989, n. 386; titolo III dello Statuto valdostano e
legge 26 novembre 1981, n. 690; titolo V dello Statuto siciliano),
nonchè la violazione delle norme costituzionali attributive di
competenza in materia sanitaria (artt. 117 e 118 della Costituzione,
artt. 9, n. 10, e 16 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige; artt.
3, lett. l), e 4 dello Statuto valdostano; art. 17, lett. b) e c)
dello Statuto siciliano) e la lesione del principio di copertura
finanziaria (art. 81, quarto comma, della Costituzione) e di quello
di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione).
5.2. - Inoltre, riguardo alla censura relativa all'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, le ricorrenti, con varia accentuazione,
rilevano come si sia in presenza di nuovi oneri per le regioni e
come, quindi, la legge avrebbe dovuto prevederne idonea copertura. A
loro avviso, quest'ultima non è affatto assicurata dall'impugnato
art. 3, il quale, mentre riconoscerebbe che si tratta di nuovi oneri
laddove indica nuovi mezzi di copertura, non provvederebbe tuttavia a
fornire le risorse adeguate. Tali, infatti, non sarebbero, certo, gli
ordinari mezzi di bilancio delle regioni (e delle province autonome),
nè, la quota del Fondo sanitario nazionale all'uopo prevista e
vincolata di cui all'art. 3, comma 3-quater (essendo destinata ad
altre spese sanitarie delle stesse regioni e province autonome), nè
l'alienazione dei beni patrimoniali (che, oltre a dover essere
disposta dagli enti proprietari, darebbe luogo a una diminuzione
patrimoniale o a minori entrate nel caso di beni da reddito), nè,
tantomeno, le entrate tributarie previste dalla legge n. 158 del 1990
(la quale, peraltro, non era applicabile alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto impugnato, non essendo
stati emanati a quella data i decreti legislativi delegati, e dalla
quale, comunque, deriverebbero introiti inferiori ai disavanzi e agli
oneri di ammortamento da coprire). Queste ultime entrate tributarie,
peraltro, non sarebbero riferibili alle regioni ad autonomia speciale
e alle province autonome, poichè, come sottolineano le difese di
tali enti, la legge n. 158 del 1990 è espressamente limitata alle
regioni a statuto ordinario.
Sulla predetta base, comune a tutte le ricorrenti, alcune fra
queste ultime innestano poi argomenti più particolari e profili di
incostituzionalità ulteriori, di cui si dà conto nei sottoparagrafi
seguenti.
5.3. - Le Regioni Toscana, Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna,
Sicilia e la Provincia autonoma di Trento si soffermano sul
significato da attribuire alla disposizione per la quale le regioni
(e le province autonome) "possono autorizzare" l'assunzione di
impegni in eccedenza alla quota del Fondo sanitario spettante alle
unità sanitarie locali.
Premesso, come sottolinea in particolare la Regione Toscana, che
l'imposizione di un onere a carico delle regioni ad esercizio
finanziario 1990 ormai quasi concluso appare palesemente arbitraria e
irrazionale, questo elemento - unito al rilievo (sottolineato da
tutte le ricorrenti indicate all'inizio di questo sottoparagrafo) che
il meccanismo autorizzatorio previsto concerne "spese
improcrastinabili e di assoluta urgenza", e perciò non adottabili in
base a scelte discrezionali, ma inevitabili al fine del corretto
espletamento del servizio sanitario - porterebbe alla ulteriore
conclusione, esplicitata soprattutto dalle Regioni Piemonte e
Lombardia, che l'autorizzazione regionale non sembra essere una vera
e propria autorizzazione a spendere, ma appare piuttosto consistere
in una mera autorizzazione a contabilizzare e a pagare spese e debiti
già assunti. Si tratterebbe, pertanto, non già di un insieme di
misure volte al contenimento della spesa sanitaria, ma piuttosto
della ripartizione tra Stato e regioni di un disavanzo già
verificatosi, disavanzo che, anche se non fosse "autorizzato" dalle
regioni, ricadrebbe sullo Stato, titolare di un servizio (quello
sanitario) di cui le regioni sono semplicemente enti organizzatori.
Se così è, come ha in particolare osservato la Regione Siciliana,
la prevista "autorizzazione" non sarebbe altro che "un mero atto di
controllo preventivo dello Stato affidato alle regioni sulla
rispondenza delle spese alle caratteristiche con le quali la norma le
ha qualificate".
Nè varrebbe obiettare, come precisa in particolare la Regione
Emilia-Romagna, che, poichè alle regioni viene fatto carico
"soltanto" di una quota pari a circa il 20 per cento del deficit, si
sarebbe rispettato in tal modo il principio presente nella
giurisprudenza costituzionale, secondo il quale allo Stato deve esser
addossata la parte essenziale della spesa sanitaria, ma non
necessariamente tutta la spesa. Infatti, a parte il rilievo che si
tratterebbe comunque di una cifra elevata per enti aventi una finanza
sostanzialmente derivata, in realtà si potrebbe far carico alle
regioni di quella parte che, diversamente dal caso in questione,
potrebbe essere imputata all'esercizio o al mancato esercizio delle
potestà regionali sulla base di criteri prestabiliti, verificabili
e, comunque, ragionevoli.
5.4. - La Regione Valle d'Aosta prospetta alcuni profili di
legittimità costituzionale dell'art. 3 non sollevati da altre
ricorrenti. Oltre alla lesione dei parametri già indicati, la
predetta Regione deduce la violazione degli artt. 38, quarto comma, e
116 della Costituzione, nonchè degli artt. 6 e 12 del proprio
Statuto.
Mentre l'art. 116 della Costituzione viene invocato come norma
posta generalmente a tutela della specialità dell'autonomia della
ricorrente, l'art. 38, quarto comma, della Costituzione viene
specificamente invocato sul presupposto che l'assistenza per
malattia, rientrando pacificamente nella sicurezza sociale, dovrebbe
essere annoverato fra le attività la cui soddisfazione costituisce
un dovere costituzionale dello Stato (v. sent. n. 91 del 1972).
Sicchè, considerato che la Valle d'Aosta ha potestà legislativa
integrativa e attuativa soltanto riguardo all'assistenza ospedaliera,
appare illegittimo l'obbligo di ripianamento dei disavanzi per un
servizio i cui costi dovrebbero invece gravare, per l'art. 38, sullo
Stato.
Inoltre, la Regione Valle d'Aosta deduce la violazione dell'art.
12 del proprio Statuto, il quale dispone che per provvedere a scopi
determinati che non rientrano nelle funzioni normali della Valle,
come nel caso del ripianamento del deficit delle unità sanitarie
locali, lo Stato assegna con legge alla stessa Regione contributi
speciali.
5.5. - Censure più particolari avverso il medesimo art. 3 sono
state prospettate dalla Regione Siciliana, la quale - oltre alla
lesione dei parametri costituzionali sul bilancio e sull'autonomia
finanziaria (artt. 81 e 119) e a quelli statutari sulle proprie
potestà in materia di sanità, di deliberazione sui bilanci, di beni
patrimoniali disponibili, di autonomia finanziaria e di assorbimento
delle entrate dovute dallo Stato a titolo di contributo di
solidarietà (artt. 17, lettere b) e c), 19, 34, 36, 38) - prospetta
la lesione degli artt. 32 e 97 della Costituzione. Il primo, infatti,
sarebbe violato in quanto, nel tutelare la salute, oltrechè come
diritto fondamentale, come interesse della collettività,
collettività che non può essere impersonata che dallo Stato,
comporterebbe l'obbligo di quest'ultimo di sostenere l'onere
finanziario per assicurare la salute dei cittadini. L'art. 97 della
Costituzione sarebbe, invece, violato in quanto le disposizioni
impugnate mortificherebbero il principio del buon andamento
dell'azione amministrativa ivi sancito.
6. - In tutti i giudizi promossi tanto nei confronti del decreto-
legge quanto nei confronti della relativa legge di conversione si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri per chiedere che
le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.
Dopo aver ricordato che gli attiimpugnati costituiscono il
completamento di una complessiva manovra, avviata con la legge n. 37
del 1989, vo'lta a realizzare il contenimento della spesa sanitaria,
l'Avvocatura dello Stato rileva, in via generale, che il riferimento
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, operato da tutte le
ricorrenti in relazione a ciascuna censura, sarebbe del tutto
improprio, dal momento che, ad avviso della parte resistente, nel
caso "non si tratta della copertura di maggiori spese derivanti dalla
nuova legge (.. .. ..), ma del ripianamento di oneri finanziari
derivanti dal vertiginoso accrescersi delle spese per il servizio
sanitario nazionale", dovuto a "un complesso di ragioni sociali ed
economiche sopravvenute e non prima prevedibili".
Con riferimento alle censure mosse all'art. 1, l'Avvocatura dello
Stato, riprendendo un'interpretazione prospettata nel ricorso della
Regione Emilia-Romagna, osserva che l'articolo impugnato contiene
disposizioni dirette, non già a modificare retroattivamente, ma a
completare l'intervento finanziario statale per l'integrale ripiano
dei disavanzi delle unità sanitarie locali per il biennio 1987-1988,
già avviato con il decreto-legge n. 382 del 1989, convertito nella
legge n. 8 del 1990.
In relazione all'art. 2-bis, introdotto in sede di conversione,
l'Avvocatura dello Stato rileva che la previsione della copertura
delle eccedenze di spesa per il 1989 mediante l'alienazione dei beni
patrimoniali indicati negli artt. 61, 65 e 66 della legge n. 833 del
1978 non potrebbe essere considerata lesiva di alcuna competenza
regionale (o provinciale), dal momento che si tratta di beni
appartenenti al patrimonio dei comuni, e non già delle regioni o
delle province autonome, beni che non sono direttamente destinati al
soddisfacimento delle finalità sanitarie e ospedaliere. Sicchè,
conclude sul punto l'Avvocatura, "l'attività di coordinamento locale
chiesta in merito dal legislatore alle regioni e alle province
autonome, appare pienamente in linea con le prerogative degli enti
ricorrenti".
Riguardo alle censure formulate avverso l'art. 3, l'Avvocatura
dello Stato osserva che tale articolo "ha soltanto facoltizzato e non
obbligato le regioni e le province autonome ad assumere impegni in
eccedenza agli stanziamenti di bilancio entro peraltro i limiti
prequantificati dalle medesime regioni per spese improcrastinabili e
di assoluta urgenza". Ne consegue, per l'Avvocatura, che
l'applicabilità della preettta disposizione "è ovviamente
subordinata alle autonome valutazioni regionali e provinciali di
recepire o meno l'invito a cooperare attivamente e responsabilmente
in un settore, qual'è quello sanitario, caratterizzato da
particolari rapporti fra le varie specie di enti ed organizzazioni
cooperanti ed interagenti nella medesima materia". E, conclude
l'Avvocatura, proprio perchè contiene disposizioni meramente
autorizzatorie, prive di alcuna efficacia impositiva di nuovi oneri e
dirette al fine di rispettare le scelte delle regioni, l'art. 3 ha
coerentemente indicato tutte le possibili forme di copertura della
maggior spesa sanitaria verificatasi per il 1990.
In altre parole, prosegue la resistente, di fronte a un
vertiginoso espandersi della spesa sanitaria, il legislatore, dovendo
bilanciare vari interessi di carattere primario, ha scelto di
autorizzare le regioni ad adottare autonome scelte, prevedendo i
necessari mezzi tecnici e procedimentali per il caso in cui le stesse
regioni addivengano alle determinazioni previste dalle disposizioni
impugnate. Nè è vera, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato,
l'affermazione delle ricorrenti secondo la quale le regioni non
avrebbero alcun potere di controllo sulla spesa sanitaria, dal
momento che gli oneri che le regioni possono addossarsi in
conseguenza dell'applicazione dell'art. 3 sarebbero tutti
controllabili in quanto strettamente connessi alle verifiche che esse
sono tenute a compiere sulle unità sanitarie locali. In ogni caso,
conclude l'Avvocatura, poichè la percentuale del disavanzo presunto
per il 1990 deriverebbe da impegni autorizzati dalle regioni o dalle
province autonome in eccedenza agli stanziamenti (e, pertanto,
riguarderebbe parte di una spesa che un'accurata gestione dei
controlli in sede locale potrebbe annullare o contenere), sarebbe
fuori luogo affermare che l'art. 3 addossa alle regioni e alle prov-
ince autonome una quota di spesa sanitaria che dovrebbe essere a
carico dello Stato.
In ordine alle più particolari censure mosse dalle regioni a
statuto speciale e dalle province autonome in riferimento alle norme
statutarie che le riguardano, l'Avvocatura dello Stato osserva che le
predette regioni e province autonome sono legittimate a svolgere la
propria attività legislativa d'integrazione e di attuazione nella
materia in questione ove ritengano di voler concorrere alla
solidarietà richiesta, ma non imposta, dal legislatore.
7. - Con ricorso notificato il 19 dicembre 1990 e depositato il 7
gennaio 1991, la Regione Marche ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto legge
n. 262 del 1990, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334, e,
in particolare, all'art. 3 del medesimo decreto come risultante dopo
la conversione.
Secondo la ricorrente, la lesione delle proprie competenze
deriverebbe dal fatto che l'atto impugnato pone a carico delle
regioni, al termine di un esercizio finanziario, spese ed oneri non
previsti e non prevedibili all'inizio dello stesso esercizio,
trattandosi di oneri cui avrebbe dovuto far fronte interamente il
Servizio sanitario nazionale. In secondo luogo, l'atto impugnato si
porrebbe contro i principi cui si ispira la disciplina del Servizio
stesso, tanto più che la spesa eccedentaria rispetto alle previsioni
per il 1990 riguarda la parte corrente e non è connessa ad alcun
intervento o mancato intervento delle regioni, ma è imputabile allo
Stato, il quale, per un verso, ha sottostimato le previsioni di spesa
e, per un altro, ha adottato provvedimenti che hanno aumentato il
volume della spesa per il 1990.
8. - Anche nel giudizio per conflitto di attribuzione si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha
svolto difese identiche a quelle contenute nei precedenti atti di
costituzione (v. punto n. 6).
9. - In prossimità dell'udienza hanno depositato ulteriori
memorie difensive le Regioni Toscana, Valle d'Aosta, Piemonte,
Lombardia, Emilia-Romagna, Liguria, Lazio, nonchè le Province
autonome di Trento e di Bolzano, le quali, oltre a ribadire argomenti
già svolti nei primi scritti difensivi, ne hanno formulato di nuovi.
Pressochè tutte le ricorrenti, al fine di ribadire
l'irrazionalità del sistema previsto, sottolineano, innanzitutto,
come il provvedimento impugnato configuri in realtà un intervento
"tampone" vo'lto ad addossare retroattivamente ad esercizio
finanziario quasi concluso oneri relativi a disavanzi già formatisi.
Questo elemento, se, per un verso, dimostrerebbe come sia improprio
parlare di autorizzazione o di facoltà di effettuare le operazioni
previste, trattandosi piuttosto di un potere-dovere, come lo
definisce la Regione Liguria, comportante scelte per nulla
discrezionali collegate a spese improcrastinabili e di assoluta
urgenza, per altro verso, proverebbe l'arbitrarietà con cui è stata
determinata la quota di spesa sanitaria posta a carico delle regioni,
tanto più se si considera che il costo medio pro-capite è
sensibilmente superiore alle 90.000 lire indicate nel decreto
impugnato (solo due regioni sarebbero, infatti, attestate su tale
livello). Allo stesso fine, le ricorrenti e, in particolare, la
Regione Toscana, rilevano l'irrazionalità della previsione di mutui
per ripianare spese correnti - previsione che comporterebbe un
inutile spreco di denaro pubblico, con violazione dell'art. 97 della
Costituzione - nonchè l'arbitrarietà dell'obbligo per le regioni di
quantificare per ogni ente le spese fatte prima di procedere a nuove
autorizzazioni, trattandosi di adempimenti che è impossibile
espletare prima della fine dell'esercizio.
In replica alle osservazioni dell'Avvocatura dello Stato in
riferimento alle censure relative all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, le ricorrenti, e in particolare le Regioni Piemonte e
Lombardia, nonchè la Provincia di Trento, rilevano che, ai fini del
rispetto del predetto precetto costituzionale, appare indifferente
che un onere venga evidenziato realisticamente per attività ancora
da svolgere ovvero che venga disposto a posteriori il ripiano dei
disavanzi, essendo rilevante, piuttosto, che nel provvedimento
adottato non risulti la contestuale previsione di idonea copertura o,
quantomeno, non sussista un'adeguata garanzia circa l'entità della
quota aggiuntiva del Fondo sanitario nazionale che a quegli oneri
dovrebbe far fronte.
Infine, la Regione Emilia-Romagna insiste soprattutto sul rilievo
che non potrebbe propriamente parlarsi di una specifica
responsabilità delle regioni per la spesa sanitaria laddove non sia
possibile per queste ultime esperire idonei controlli (anzichè meri
controlli di legittimita'), mentre la Regione Lazio ribadisce che lo
Stato non potrebbe autorizzare la vendita di beni immobili di
proprietà dei comuni, beni che, pertanto, potrebbero essere alienati
dai proprietari stessi, salva l'intesa con la regione (come prescrive
appunto una legge vigente nella stessa regione ricorrente).
Considerato in diritto
1. - Le Regioni a statuto ordinario Toscana, Liguria, Lombardia,
Piemonte, Emilia-Romagna e la Regione a statuto speciale Valle
d'Aosta hanno presentato distinti ricorsi con i quali contestano la
legittimità costituzionale del decreto-legge 15 settembre 1990, n.
262, intitolato "Misure urgenti per il finanziamento della maggior
spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988, e disposizioni per il
finanziamento della maggior spesa sanitaria relativa al 1990".
Le stesse Regioni, nonchè le Regioni Campania, Lazio e Sicilia, e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, hanno presentato
distinti ricorsi di legittimità costituzionale avverso la legge 19
novembre 1990, n. 334, che ha convertito in legge, con modificazioni
ed integrazioni, il predetto decreto-legge.
Infine, la Regione Marche, con ricorso notificato il 19 dicembre
1990 e depositato il 7 gennaio 1991, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione allo stesso
decreto-legge n. 262 del 1990, convertito nella legge n. 334 del
1990.
Poichè tutti i ricorsi menzionati hanno ad oggetto disposizioni
identiche o fra loro connesse, contenute nel decreto-legge n. 262 del
1990, convertito con modificazioni nella legge n. 334 del 1990, i
relativi giudizi possono essere trattati congiuntamente per essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge n. 262 del 1990, articolo
che è stato convertito senza modificazioni dalla legge n. 334 del
1990.
Nel riferirsi alla "maggior spesa sanitaria di cui all'art. 4 del
decreto-legee 25 novembre 1989, n. 382, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n. 8, non coperta con le
operazioni di finanziamento ivi previste", la disposizione impugnata
stabilisce che il disavanzo così risultante (relativo agli anni 1987
e 1988) va finanziato "mediante ulteriori operazioni di mutuo, con
onere di ammortamento a carico del bilancio dello Stato, entro i
limiti del 20 per cento e del 25 per cento da assumere,
rispettivamente, entro gli anni 1990 e 1991 da parte delle regioni e
delle province autonome con le aziende ed istituti di credito
ordinario e speciale, individuati ai sensi dell'art. 4, comma
secondo, lettera b), del citato decreto-legge 25 novembre 1989, n.
382, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n.
8, e secondo condizioni, durata e modalità stabilite ai sensi della
predetta disposizione".
Ad avviso delle Regioni Toscana e Lazio, la disposizione ora
riferita violerebbe gli artt. 3, 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione, sia in quanto limiterebbe retroattivamente il concorso
dello Stato al ripiano del disavanzo sanitario relativo agli anni
1987 e 1988 senza alcuna ragionevole motivazione e senza che sia
intervenuto, a partire dalla data di entrata in vigore del precedente
decreto-legge n. 382 del 1989, alcun fatto nuovo giustificativo della
ricordata limitazione, sia in quanto addosserebbe ai bilanci delle
regioni oneri non imputabili a decisioni di queste ultime e privi
della relativa copertura finanziaria. Sulla base di un'identica
interpretazione dell'art. 1, primo comma, quest'ultimo è altresì
impugnato con analoghi argomenti dalla Regione Valle d'Aosta, la
quale invoca come parametri di legittimità costituzionale che si
presumono violati gli artt. 81, quarto comma, e 116 della
Costituzione, nonchè il titolo III del proprio Statuto speciale
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4).
La stessa disposizione contenuta nell'art. 1, primo comma, è
impugnata in via eventuale dalle Regioni Lombardia e Piemonte le
quali ipotizzano la violazione del principio della copertura
finanziaria (art. 81, quarto comma, in riferimento anche all'art. 26
della legge 5 agosto 1978, n. 468, e all'art. 3 della legge 14 giugno
1990, n. 158) e dell'autonomia finanziaria (art. 119 della
Costituzione), ove la disposizione impugnata fosse interpretata,
contrariamente a quel che appare, come vo'lta a limitare il
prestabilito accollo, da parte dello Stato, degli oneri di
ammortamento dei mutui diretti al ripiano del disavanzo della spesa
sanitaria relativo agli anni 1987 e 1988.
Una censura particolare è, infine, proposta dalla Regione Toscana
nei confronti del medesimo articolo 1, primo comma, in riferimento
all'art. 97 della Costituzione, perchè l'addossamento alle regioni
di nuovi oneri, con effetto immediato, impedirebbe alle stesse una
efficace e corretta manovra finanziaria.
Nessuna delle censure appena riferite può essere accolta poichè
non si può condividere l'interpretazione dell'art. 1, primo comma,
del decreto-legge n. 262 del 1990, sulla quale si sorreggono le rela-
tive impugnazioni. Come ha affermato l'Avvocatura dello Stato, l'art.
1, primo comma, è chiaramente diretto a completare la manovra di
ripianamento del disavanzo sanitario relativo al 1987 e al 1988 che
era stata avviata con il precedente decreto-legge n. 382 del 1989,
convertito nella legge n. 8 del 1990. Quest'ultimo, infatti, all'art.
4, secondo comma, prevedeva la copertura del disavanzo mediante mutui
con oneri di ammortamento a carico del bilancio dello Stato
limitatamente al 20 per cento con operazioni di mutuo da attivare
entro il 31 dicembre 1989 e al 35 per cento con operazioni da
attivare nell'anno 1990. In altri termini, la misura dell'intervento
previsto dal precedente decreto-legge riguardava complessivamente il
55 per cento del disavanzo prodottosi nella spesa sanitaria negli
anni 1987-1988. La disposizione impugnata, invece, prevede un
intervento finanziario diretto a coprire il restante 45 per cento del
disavanzo della spesa sanitaria degli stessi anni, come risulta
chiaramente dal rilievo che la misura dell'intervento ivi configurato
è limitato al 20 per cento del disavanzo per le operazioni da
assumere nel 1990 e al 25 per cento per quelle da attivare nel 1991.
Sicchè deve escludersi che l'art. 1, primo comma, del decreto-legge
impugnato preveda un intervento finanziario sostitutivo del
precedente o, comunque, diretto a modificare (retroattivamente)
quello già disposto. Al contrario, l'intervento contestato si
aggiunge e integra il precedente senza comportare alcun onere
aggiuntivo a carico dei bilanci delle regioni o delle province
autonome, di modo che viene meno la premessa interpretativa sulla
quale si basano tutte le censure mosse all'art. 1, primo comma, del
decreto-legge n. 262 del 1990.
3. - Non fondata è anche la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, secondo comma, ultimo periodo, laddove
dispone che, in relazione alle operazioni di cui al comma precedente,
"non si applicano i limiti per l'assunzione di mutui previsti dalle
vigenti disposizioni per le regioni e le province autonome".
Secondo le Regioni Lombardia, Piemonte e Campania, tale
disposizione, potendo essere interpretata nel senso che i mutui
assumibili a norma dell'art. 1, primo comma, concorrono a determinare
il "tetto" di indebitamento delle regioni stesse, verrebbe a ledere
l'autonomia finanziaria costituzionalmente assicurata alle ricorrenti
(art. 119 della Costituzione), sotto specie di illegittima
limitazione alla capacità di indebitamento delle medesime regioni,
nonchè l'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, in riferimento
agli artt. 26 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e 3 della legge 14
giugno 1990, n. 158, in quanto l'eventuale compressione della
capacità di indebitamento si tradurrebbe in un accollo alle regioni
dell'onere per la copertura dei deficit delle unità sanitarie
locali, onere al quale non corrisponde l'attribuzione di nuove
risorse. Anche in tal caso, tuttavia, l'interpretazione dalla quale
muovono le ricorrenti non può essere ascritta alla disposizione
impugnata. Quest'ultima, infatti, ha chiaramente il significato di
escludere che i mutui assunti a norma del comma precedente possano
essere computati tra quelli in relazione ai quali sono previsti
limiti alla capacità di indebitamento.
Più precisamente, in considerazione del rilievo che la
legislazione vigente preclude alle regioni di assumere mutui per il
finanziamento di spese correnti (v.: art. 10 della legge 16 maggio
1970, n. 281; art. 22 della legge 19 maggio 1976, n. 335), l'art. 1
del decreto-legge impugnato, dopo aver autorizzato l'accensione di
mutui per il ripiano del disavanzo, si limita a esplicitare, con la
disposizione in esame, l'estraneità dei predetti mutui a quelli per
i quali è ammesso l'indebitamento regionale e, quindi,
l'inapplicabilità dei limiti relativi a quest'ultimo. Del resto, in
relazione a mutui, come quelli considerati, i cui oneri di
ammortamento sono a totale carico dello Stato, non avrebbe senso
affermare l'applicabilità dei limiti legali di indebitamento
previsti per le regioni, non essendo queste ultime i soggetti sui
quali viene addossato il relativo carico finanziario. Di qui deriva
la non fondatezza di qualsivoglia dubbio relativo all'asserito
contrasto della disposizione impugnata con l'autonomia finanziaria
garantita alle regioni dall'art. 119 della Costituzione e con il
principio di cui all'art. 81, ultimo comma, della Costituzione.
4. - Non fondate sono le varie questioni di legittimità
costituzionale che numerose ricorrenti hanno sollevato in relazione
all'art. 2-bis, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 334
del 1990.
4.1. - L'art. 2- bis è impugnato dalle Regioni Valle d'Aosta,
Piemonte, Lombardia, Lazio e dalla Provincia autonoma di Trento in
relazione al primo periodo, laddove si dispone che "le eccedenze di
spesa rispetto alle entrate complessive, registrate dalle unità
sanitarie locali e dagli altri enti che erogano assistenza sanitaria
per l'esercizio 1989, sono coperte in via prioritaria con i proventi
derivanti dall'alienazione totale o parziale dei beni patrimoniali di
cui agli artt. 61, 65 e 66 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, non
soggetti a vincoli di qualsiasi natura".
Secondo le menzionate ricorrenti, la disposizione impugnata si
porrebbe in contrasto tanto con le norme costituzionali attributive
di competenza in materia sanitaria e di disposizione dei propri beni
patrimoniali (art. 117 della Costituzione, artt. 3, lett. l) e 4,
primo comma, dello Statuto della Valle d'Aosta, artt. 9, n. 10, e 16
dello Statuto per il Trentino-Alto Adige) quanto con i principi di
certezza dei bilanci (art. 81 della Costituzione) e dell'autonomia
finanziaria (art. 119 della Costituzione; art. 3, lett. f) e titolo
III dello Statuto della Valle d'Aosta; titolo VI dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige e legge 30 novembre 1989, n. 386), dal momento
che addosserebbe alle regioni oneri la cui copertura risulterebbe
meramente eventuale, essendo legata all'alienazione di beni dei quali
le regioni non avrebbero alcuna disponibilità e che in ogni caso
sono stati trasferiti ai comuni con vincolo di destinazione alle
unità sanitarie locali. La stessa disposizione è altresì impugnata
dalla Provincia autonoma di Trento per lesione della propria
autonomia finanziaria e patrimoniale (titolo VI dello Statuto per il
Trentino-Alto Adige), dal momento che i beni di cui si dispone
l'alienazione apparterrebbero, secondo le norme vigenti
nell'ordinamento provinciale, al patrimonio della medesima
ricorrente. Infine, la disposizione in esame è impugnata dalle
Regioni Lombardia e Piemonte, nonchè dalla Provincia autonoma di
Trento, sotto il profilo della violazione del principio di
ragionevolezza, sul presupposto che un meccanismo di ripianamento del
disavanzo come quello previsto sarebbe palesemente irrazionale, in
quanto alla riduzione del patrimonio degli enti interessati dovrebbe
conseguire una riduzione delle entrate (nel caso di alienazione di
beni da reddito) ovvero un aumento delle spese, dovuto alla
sostituzione dei beni alienati con altri diretti all'uso cui quelli
erano destinati.
Siffatte prospettazioni non possono essere condivise.
Contrariamente a quanto suppongono le ricorrenti, la disposizione
impugnata, nel prevedere l'alienazione dei beni indicati negli artt.
61, 65 e 66 della legge n. 833 del 1978 "non soggetti a vincoli di
qualsiasi natura", pone una norma più limitativa rispetto alla
generale possibilità di alienazione dei beni patrimoniali indicati
negli articoli appena citati, nel senso che, ai fini della copertura
del disavanzo relativo al 1989, considera, non già tutti i beni una
volta appartenenti a enti che prima del 1979 esercitavano forme di
assistenza sanitaria, ma soltanto quelli fra i beni suddetti che a
tale vincolo (come ad altri vincoli) siano sottratti o, comunque, non
siano soggetti. In altri termini, oggetto della disposizione
impugnata è l'alienazione di beni provenienti dagli enti che
erogavano prestazioni sanitarie che, prima del decreto-legge
impugnato, erano interessati al programma pluriennale di interventi
sul patrimonio sanitario pubblico, di cui all'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, e al d.m. 29 agosto 1989, n. 321, finalizzato alla
ristrutturazione edilizia, ammodernamento tecnologico e realizzazione
di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti.
Rispetto a tali beni la disposizione impugnata si limita a
stabilire che, nel reperire i mezzi finanziari necessari al disavanzo
sanitario relativo all'esercizio 1989, la regione (o la provincia)
dovrà fare riferimento prioritario ai beni da ultimo menzionati,
semprechè ovviamente siano attualmente posseduti dai comuni situati
nel proprio territorio o, nel caso della Provincia di Trento, dalla
Provincia medesima o dai comprensori. L'art. 2-bis, primo periodo,
pertanto, lascia del tutto impregiudicate le regole e le procedure
vigenti a proposito dell'alienazione dei predetti beni patrimoniali,
nè impone in alcun modo alle regioni lo svincolo degli stessi beni
dalla loro attuale destinazione per far fronte alle esigenze connesse
al servizio sanitario. In sostanza, mentre gli artt. 65 e 66 della
legge n. 833 del 1978 prevedono "il reimpiego e il reinvestimento in
opere di realizzazione e di ammodernamento dei presidi sanitari dei
capitali ricavati" dalla alienazione dei beni svincolati, la
disposizione impugnata pone semplicemente una direttiva di politica
finanziaria che impegna le regioni e le province autonome,
allorquando raccolgano le risorse necessarie per provvedere al
ripiano del disavanzo relativo al 1989, a reperire prioritariamente i
fondi occorrenti attraverso l'alienazione dei beni indicati negli
artt. 65 e 66 della legge n. 833 del 1978 che non siano soggetti a
vincoli di qualsiasi natura, compreso quello della destinazione alle
unità sanitarie locali.
Sotto questo profilo, l'art. 2-bis, primo periodo, integra, seppure
in via del tutto temporanea e straordinaria, il disposto contenuto
negli artt. 65, secondo comma, e 66, ultimo comma, della legge n. 833
del 1978, i quali riservano al legislatore regionale (o provinciale)
la disciplina della destinazione, del reimpiego e del reinvestimento
dei proventi dell'eventuale alienazione dei beni indicati negli
stessi articoli, anteponendo la finalità della riduzione del
disavanzo delle unità sanitarie locali al reimpiego delle somme
ricavate dalla vendita dei beni svincolati.
Sulla base delle considerazioni svolte, non sono fondate le
censure mosse dalle ricorrenti all'art. 2-bis, primo periodo, dal
momento che non possono considerarsi lese le competenze regionali (e
provinciali) in materia sanitaria e quelle relative alla disposizione
del proprio patrimonio. Nè può ritenersi violata l'autonomia
finanziaria regionale (e provinciale) da una disposizione che, di
fronte a un disavanzo che incide pesantemente sul deficit pubblico
nazionale, dà priorità al suo risanamento rispetto a progetti di
reimpiego e reinvestimento. Nè, tantomeno, può riconoscersi alcun
fondamento alla pretesa lesione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, poichè, di fronte a una disposizione che stabilisce un
ordine prioritario nel reperimento delle risorse da utilizzare per
coprire un disavanzo di spesa, non può correttamente parlarsi di
legge di spesa ai sensi del ricordato art. 81.
4.2. - Priva di fondamento è altresì la questione di
legittimità costituzionale che le Regioni Lombardia e Piemonte e la
Provincia autonoma di Trento hanno sollevato nei confronti dell'art.
2-bis, secondo periodo, laddove si dispone che "i disavanzi delle
unità sanitarie locali e degli altri enti che erogano assistenza
sanitaria che non dispongono di beni patrimoniali alienabili e le
eventuali eccedenze che non sia possibile coprire con le alienazioni
di cui sopra, determinati dalle regioni e province autonome con
criteri e modalità da definirsi con decreto del Ministro della
sanità di concerto con quello del tesoro, sono ripianati dalle
regioni mediante operazioni di mutuo, da stipulare nel secondo
semestre dell'anno 1992, con le aziende e gli istituti di credito
ordinario e speciale individuati da apposito decreto del Ministro del
tesoro, che ne definisce anche la durata e le modalita'". Secondo le
ricorrenti, tale disposizione lederebbe la loro autonomia finanziaria
e contabile, in quanto le costringerebbe a contrarre debiti con gli
istituti indicati dal Ministro del tesoro e alle condizioni stabilite
dallo stesso Ministro.
In realtà, non può ravvisarsi alcuna lesione dell'autonomia
finanziaria e contabile delle regioni e delle province autonome ad
opera di una disposizione, la quale, pur prevedendo l'assunzione da
parte delle stesse regioni (e province autonome) di mutui per
ripianare le eccedenze di disavanzo non coperte dalle alienazioni
considerate al punto precedente, ne addossa gli oneri di ammortamento
allo Stato. Infatti, come risulta evidente dal periodo successivo del
medesimo articolo, l'imputazione dei predetti oneri a specifiche
quote del Fondo sanitario nazionale esclude ogni dubbio che anche per
i mutui ora considerati i relativi oneri di ammortamento debbano
essere addossati al bilancio dello Stato. Sicchè non è affatto
illegittimo che la disposizione impugnata affidi al Ministro del
tesoro il compito di individuare gli istituti di credito con i quali
contrarre gli anzidetti mutui e di fissare le modalità relative alla
determinazione e al pagamento degli oneri di ammortamento.
4.3. - Non fondato è, altresì, il dubbio di costituzionalità
sollevato, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, dalle Regioni Lombardia e Piemonte e dalla Provincia
autonoma di Trento riguardo all'art. 2-bis, terzo periodo, il quale
dispone che "le regioni e le province autonome fanno fronte agli
oneri di ammortamento, valutati in lire 1.500 miliardi a decorrere
dal 1993, con specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo
previste e vincolate a decorrere dall'anno 1993".
Secondo le ricorrenti tale disposizione violerebbe il principio
della copertura del bilancio, dal momento che essa non conterrebbe
alcuna garanzia riguardo alla effettiva destinazione di quote del
Fondo sanitario nazionale alla copertura degli oneri di ammortamento
concernenti i mutui a ripiano assunti dalle regioni (e dalle province
autonome) e alla precisa indicazione delle risorse finanziarie da
destinare alla predetta copertura. Questo assunto, tuttavia, non può
essere condiviso, poichè gli oneri di ammortamento cui si riferisce
la disposizione impugnata, ancorchè concernenti il ripiano del
disavanzo sanitario dell'anno 1989, ineriscono a mutui da stipulare
soltanto nel secondo semestre del 1992 (v. art. 2-bis, secondo
periodo) e, pertanto, come espressamente prevede la disposizione
impugnata, dovranno essere finanziati soltanto a decorrere dal 1993
con "specifiche quote del Fondo sanitario nazionale all'uopo previste
e vincolate". In altri termini, in considerazione del fatto che
questa Corte ha già affermato che riguardo agli oneri relativi ad
esercizi futuri l'adempimento del dovere costituzionale della precisa
indicazione dei mezzi di copertura va valutato con minor rigore (v.
sent. n. 12 del 1987), non si può ritenere che la disposizione
impugnata si ponga in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione. Del resto, ove nella concreta determinazione del Fondo
sanitario nazionale per il 1993 non si provveda adeguatamente allo
stanziamento delle somme necessarie a far fronte agli oneri di
ammortamento dei mutui a ripiano del disavanzo per il 1989 assunti
dalle regioni e dalle province autonome, queste ultime potranno
allora far valere nelle forme dovute eventuali motivi
d'illegittimità costituzionale.
4.4. - Non fondata è, infine, la questione di costituzionalità
mossa nei confronti dell'ultimo periodo contenuto nell'art. 2-bis, il
quale dispone che "sugli atti di alienazione vigila una commissione
nominata dalla regione o provincia autonoma e presieduta da un
magistrato delle giurisdizioni amministrative che si avvale delle
valutazioni dei locali uffici tecnici erariali". Non può, infatti,
condividersi l'assunto delle Regioni Piemonte, Lombardia, Valle
d'Aosta, Lazio e delle Province autonome di Trento e di Bolzano,
secondo le quali la disposizione impugnata lederebbe le competenze ad
esse assegnate in materia di organizzazione dei propri uffici (v.
artt. 117 e 118 della Costituzione, per le regioni a statuto
ordinario; nonchè l'art. 2, lett. a) 4 dello Statuto della Valle
d'Aosta e l'art. 8, n. 1, e 16 dello Statuto per il Trentino-Alto
Adige, i quali imputano la predetta competenza alla potestà di tipo
esclusivo).
In realtà, la norma contestata prevede l'istituzione di una forma
di controllo-vigilanza diretta a conoscere e a verificare che gli
atti di alienazione dei beni non vincolati di cui agli artt. 65 e 66
della legge n. 833 del 1978 siano immuni da eventuali abusi e, in
particolare, non diano luogo a eventuali vendite a prezzi
sottostimati, che, comportando un apporto alla riduzione del deficit
sanitario minore di quello preventivato dallo stesso art. 2-bis,
finirebbe per danneggiare illegittimamente sia le finanze dello Stato
(sulle quali è addossata la restante parte del deficit, sotto forma
del pagamento degli oneri di ammortamento dei mutui), sia quelle
delle altre regioni (le quali, in seguito a operazioni di vendita a
prezzi sottostimati, vedrebbero illegittimamente aumentato
l'ammontare della quota del Fondo sanitario nazionale destinata alla
copertura dell'onere di ammortamento dei mutui). In altri termini, la
disposizione impugnata prevede una commissione la quale, operando in
un contesto caratterizzato da una pluralità di apporti alla
copertura del debito, è finalizzata alla garanzia di un corretto
coordinamento finanziario (art. 119, primo comma, della
Costituzione), una garanzia che, anche in considerazione della sua
concreta disciplina, è ragionevolmente commisurata all'esigenza di
un'equa ripartizione del deficit fra le unità sanitarie locali delle
varie regioni e fra queste e lo Stato. La commissione prevista,
infatti, è configurata come organo delle singole regioni (o province
autonome), nel senso che è collocata all'interno dell'ente che ha il
compito istituzionale di vigilare sugli atti delle unità sanitarie
locali; è, inoltre, presieduta da un magistrato delle giurisdizioni
amministrative, al chiaro scopo di connotarne l'operato in direzione
di un'attività di garanzia imparziale e neutrale; è, infine,
vincolata ad avvalersi delle valutazioni dei locali uffici tecnici
erariali, onde assicurare l'applicazione di parametri uniformi su
tutto il territorio nazionale nelle stime dei beni da alienare.
Per gli stessi motivi ora enunciati va respinta anche la censura
più particolare sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano, per
la quale il vincolo ad avvalersi delle valutazioni dei locali uffici
tecnici erariali, anzichè di quelle degli analoghi uffici
provinciali, lederebbe la competenza esclusiva della Provincia stessa
in materia di organizzazione dei propri uffici (art. 8, n. 1, dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
5. - Non fondate sono le questioni di legittimità costituzionale
che tutte le ricorrenti hanno sollevato nei confronti dell'art. 3 del
decreto-legge n. 262 del 1990, come modificato in sede di conversione
dalla legge n. 334 del 1990.
L'articolo impugnato dispone al primo comma che "le regioni
possono autorizzare le unità sanitarie locali e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del
Fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio
finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente". Lo stesso
articolo, poi, stabilisce al terzo comma che le spese effettivamente
sostenute in conseguenza delle autorizzazioni previste nel primo
comma sono assunte a carico delle regioni e delle province autonome e
sono finanziate con operazioni di mutuo, i cui oneri di ammortamento
sono addossati a carico dello Stato fino alla concorrenza di lire
90.000 per cittadino residente, mentre, quanto alla differenza
residua della spesa, sono coperti mediante accensione di mutui con
oneri di ammortamento a carico dello Stato per il 75 per cento e, per
il restante 25 per cento, sono posti a carico dei bilanci delle
regioni e delle province autonome. Per tale parte, queste ultime,
com'è precisato ancora nel comma 3-bis, "vi provvedono o con propri
mezzi di bilancio o mediante alienazione di beni disponibili ovvero
mediante la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito,
da assumere anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti
disposizioni, avvalendosi, per la copertura delle relative rate di
ammortamento, anche delle entrate tributarie previste dall'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158".
Questo complesso di disposizioni è sospettato di
incostituzionalità da parte di tutte le ricorrenti sotto un duplice
profilo. In considerazione del fatto che le autorizzazioni previste
nel primo comma si riferiscono a spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza (e pertanto non costituirebbero esercizio di un
potere discrezionale delle regioni e delle province autonome) e in
considerazione del rilievo che la spesa sanitaria dipenderebbe
totalmente da decisioni dello Stato o di singoli cittadini nel libero
godimento di loro diritti fondamentali, le disposizioni impugnate
violerebbero, innanzitutto, l'autonomia finanziaria
costituzionalmente garantita alle regioni e alle province autonome,
dal momento che queste ultime, contrariamente a quanto affermato più
volte da questa Corte, sarebbero irragionevolmente tenute a far
fronte ad oneri di spesa cui non avrebbero potuto concorrere con
proprie scelte discrezionali. In secondo luogo, le stesse
disposizioni contrasterebbero con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, dal momento che, a fronte della previsione di nuovi
oneri, non provvederebbero a indicare i mezzi di copertura o,
quantomeno, a indicarli in modo adeguato.
5.1. - Riguardo alla garanzia costituzionale dell'autonomia
finanziaria delle regioni (e delle province autonome), questa Corte
ha costantemente affermato il principio che non possono essere
addossati ai bilanci regionali (o provinciali) gli oneri di spesa che
non dipendano da decisioni imputabili alle regioni (o alle province
autonome) medesime (v. sentt. nn. 245 del 1984 e 452 del 1989). E, a
proposito del deficit sanitario, ha, anzi, precisato nelle stesse
decisioni che non si può presupporre che le regioni (e le province
autonome) siano interamente responsabili degli eventuali disavanzi
delle unità sanitarie locali, dal momento che la spesa sanitaria
deriva dalla esigenza di tutelare interessi pubblici o di soddisfare
il godimento di diritti costituzionali dei cittadini, "la cui cura è
affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non certo quella
essenziale - alla regione" (o alla provincia autonoma).
Le disposizioni oggetto dell'impugnazione in esame non si pongono
in contrasto con i principi ora indicati, tenuto anche conto che la
loro finalità è quella di non interrompere l'erogazione
dell'assistenza sanitaria. Esse, infatti, prevedono, innanzitutto,
che le unità sanitarie locali autorizzate dalle regioni o province
autonome, possano sostenere spese correnti oltre gli stanziamenti di
bilancio (per spese improcrastinabili e di assoluta urgenza); in
secondo luogo, che i maggiori oneri siano coperti con anticipazioni
di cassa; e, infine, che le regioni (e le province autonome) possano
coprire i maggiori oneri per le spese sanitarie e il costo delle
anticipazioni di cassa con mutui (altrimenti vietati) e con oneri a
loro parziale carico. Tali disposizioni, cioè, lungi dal porre a
carico delle regioni (e delle province autonome) tutte le eccedenze
di spesa verificatesi in un determinato esercizio finanziario (come
nel caso deciso con la sentenza n. 452 del 1989, relativa ad una
disposizione la quale escludeva che le eccedenze di spesa nel settore
delle prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento
esterno potessero essere addossate allo Stato), imputano ai bilanci
regionali (e provinciali) soltanto una parte della spesa finanziata
in eccedenza, al fine di corresponsabilizzare le unità sanitarie
locali e le regioni (e province autonome) nel contenimento della
spesa sanitaria. Le prime, infatti, dovranno coprire con risorse
proprie le spese correnti superiori agli stanziamenti di bilancio non
autorizzate dalle regioni (o province autonome); e le altre dovranno
farsi carico di un quarto della spesa autorizzata, aumentata degli
oneri delle anticipazioni di cassa e depurata della quota
addebitabile alla sottostima del Fondo sanitario.
L'attuale indeterminatezza dei compiti e delle responsabilità dei
soggetti che erogano il servizio sanitario impedisce a questa Corte
una precisa quantificazione della quota del deficit sanitario
riconducibile alla responsabilità di regioni (e province autonome)
in relazione ai poteri che queste hanno in termini di regolazione, di
vigilanza e di controllo; nè le ricorrenti hanno dimostrato, davanti
a questa Corte, che la quota di un quarto del deficit delle unità
sanitarie locali, depurato dalla sottostima del Fondo sanitario
nazionale, non corrisponde alla quota di spesa riconducibile ai
propri comportamenti in materia. E, d'altra parte, non si può negare
che alla formazione del deficit delle unità sanitarie locali
concorrano, insieme a decisioni assunte a livello statale
(riferibili, come tali, alla responsabilità dello Stato), decisioni
imputabili alle regioni (e alle province autonome), come quelle
vertenti in materia di piante organiche, di lavoro straordinario, di
funzionamento dei servizi ispettivi e, più in generale, in tema di
controlli. In questo contesto normativo e fattuale la disposizione
impugnata non può essere ritenuta frutto di una irragionevole
determinazione del legislatore nazionale, anche in considerazione del
fatto che il decreto impugnato, come risulta dai lavori preparatori,
è parte di una più ampia manovra in cui dovranno essere disegnate
precise competenze accompagnate dalle corrispondenti responsabilità,
anche in termini finanziari.
Nè, sempre ai fini della dimostrazione relativa alla non
irragionevolezza della determinazione della quota posta a carico
delle regioni (e delle province autonome), può esser trascurato il
rilievo che l'impugnato art. 3 prevede, al primo comma, che le
regioni e le province autonome possono autorizzare le unità
sanitarie locali ad assumere oneri eccedenti gli stanziamenti di
spesa corrente contenuti nel bilancio di previsione soltanto se tali
oneri si riferiscano a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza.
Contrariamente a quanto suppongono le ricorrenti, siffatta
limitazione non priva le regioni (e le province autonome) di
qualsiasi potere decisionale in ordine alle spese in eccedenza da
autorizzare, ma riconduce al livello regionale (e provinciale) la
valutazione decisiva, tipicamente discrezionale, relativa alla
ricorrenza in concreto degli estremi dell'effettiva
improcrastinabilita'e dell'assoluta urgenza delle spese in eccedenza
che le unità sanitarie locali intendono compiere. Si tratta, in
altri termini, di una precisa previsione di corresponsabilità per le
regioni (e le province autonome), diretta al fine, tutt'altro che
irragionevole, di stimolare queste ultime ad effettuare severi ed
effettivi controlli sulle eccedenze di spesa volute dalle unità
sanitarie locali.
5.2. - Le medesime disposizioni non contrastano neppure con il
principio di copertura finanziaria delle nuove spese, sancito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, per il semplice fatto
che esse non pongono a carico delle regioni (e delle province
autonome) oneri per i quali sussiste l'obbligo costituzionale di
copertura. Infatti, se si riconosce, come si è precisato nel
precedente punto della motivazione, che le regioni (e le province
autonome) effettivamente dividono con lo Stato parte della
responsabilità relativa alla determinazione della spesa sanitaria,
non si può conseguentemente ritenere che la (non irragionevole)
esplicitazione della quantificazione della quota in cui consiste tale
effettiva compartecipazione costituisca un nuovo onere rispetto al
quale lo Stato avrebbe dovuto indicare le risorse finanziarie per
farvi fronte.
Nè, al fine di dimostrare il contrario, può riconoscersi
fondamento all'osservazione formulata dalle ricorrenti, secondo la
quale è la stessa disposizione impugnata a presupporre che si tratti
di nuovi oneri da coprire allorchè indica, in modo ritenuto
insufficiente, nuovi mezzi di copertura. In effetti, l'art. 3, comma
3-bis, lettera a), laddove fa riferimento agli ordinari mezzi di
bilancio, all'alienazione di beni e alla contrazione di mutui o di
prestiti, non indica le risorse previste per far fronte ai disavanzi
di spesa, ma, più semplicemente, elenca le varie modalità
attraverso le quali le regioni (e le province autonome) reperiranno,
a loro discrezione, i mezzi di copertura per far fronte alla quota
del disavanzo di cui sono (non irragionevolmente) ritenute
responsabili.
Del pari, non può condividersi l'assunto delle ricorrenti circa
l'irrazionalità e l'illegittimità dell'asserita imposizione alle
regioni (e alle province autonome) di oneri riferentisi a disavanzi
prodottisi nell'esercizio finanziario 1990, ormai pressochè
concluso. In realtà, gli oneri di ammortamento dei mutui che le
regioni (e le province autonome) contrarranno sulla base delle
disposizioni impugnate, o qualsiasi altro mezzo di copertura che esse
sceglieranno, dovranno essere imputati a bilanci relativi a esercizi
finanziari futuri, di modo che gli oneri conseguenti potranno essere
ripartiti in relazione alle risorse disponibili per lo svolgimento
delle varie funzioni ad esse affidate. Viene meno, così, il rilievo
sottolineato dalle ricorrenti, in base al quale le disposizioni
impugnate comporterebbero un'alterazione degli impegni di spesa già
legittimamente assunti in sede di bilancio di previsione per il 1990,
tanto più che, come si è precedentemente ricordato, il ricorso ai
mezzi di bilancio è considerato dall'art. 3, comma 3-bis, lettera
a), soltanto come una delle possibili modalità, e non l'unica, da
seguire per il reperimento dei mezzi di copertura finanziaria.
Allo stesso modo, per i motivi appena enunciati, perde significato
il dubbio di costituzionalità, formulato dalle Regioni Lombardia e
Piemonte e dalla Provincia di Trento, in base al quale la previsione
che ai relativi oneri si faccia fronte "mediante utilizzo di quota
parte del Fondo sanitario nazionale all'uopo prevista e vincolata"
(art. 3, comma 3-quater) non conterrebbe alcuna garanzia circa
l'effettiva destinazione delle predette quote alla copertura degli
indicati oneri e si porrebbe, pertanto, in contrasto con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione. Infatti, analogamente a quanto
osservato nel precedente punto 4.3 della motivazione riguardo a una
simile censura mossa all'art. 2-bis,l'imputazione della copertura dei
ricordati oneri a esercizi finanziari futuri non permette di valutare
oggi quale sarà allora la dotazione del Fondo sanitario nazionale e,
in particolare, non esige che sia prevista sin da oggi la precisa
predisposizione e quantificazione dei mezzi per la relativa copertura
finanziaria.
5.3. - Manifestamente non fondata è, poi, la questione di
legittimità costituzionale che la Regione a statuto speciale Valle
d'Aosta ha sollevato nei confronti del menzionato art. 3, nonchè
degli artt. 1 e 2- bis del decreto-legge n. 262 del 1990, per
violazione dell'art. 38, quarto comma, della Costituzione, sul
presupposto che la spesa per l'assistenza sanitaria e ospedaliera
debba esser considerata totalmente a carico dello Stato, essendo
relativa a un servizio imputabile soltanto a quest'ultimo. La
ricorrente, infatti, muove dall'errata premessa che la disposizione
costituzionale, secondo la quale "ai compiti previsti in questo
articolo (scil.: assistenza per malattia) provvedono organi ed
istituti predisposti o integrati dallo Stato", abbia l'effetto di
cancellare la competenza concorrente che la Regione Valle d'Aosta
possiede in materia di assistenza sanitaria per effetto dell'art. 3,
lettera l), del proprio Statuto speciale, come attuato dall'art. 22
del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182.
Manifestamente non fondata è, altresì, la questione di
legittimità costituzionale che la Regione Valle d'Aosta ha sollevato
nei confronti delle disposizioni del decreto-legge n. 262 del 1990 da
ultimo citate in riferimento all'art. 12, terzo comma, del proprio
Statuto speciale, il quale prevede che lo Stato assegni alla Regione
contributi speciali per provvedere a scopi determinati che non
rientrino nelle funzioni normali della Valle. In realtà, come si è
appena detto, la ricorrente muove dall'errata premessa che
l'assitenza sanitaria e ospedaliera non rientri nelle competenze
"normali" della Regione e, pertanto, adduce a torto una lesione in
effetti inesistente.
5.4. - Manifestamente non fondate sono, infine, le questioni più
particolari che la Regione Siciliana ha sollevato nei confronti del
medesimo art. 3. Non può, infatti, condividersi minimamente
l'assunto che le disposizioni impugnate si pongano in contrasto con
il principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art.
97 della Costituzione), poichè, per i motivi già espressi nei punti
precedenti, l'art. 3 mira, al contrario, a rendere più rigorosi i
poteri di controllo che la Regione possiede in materia di spesa
sanitaria. Nè, sempre per gli stessi motivi enunciati al punto
precedente, può riconoscersi alcun valore alla censura basata
sull'asserito compito dello Stato di provvedere in via esclusiva alla
tutela della salute dei cittadini; nè a quella sul preteso
assorbimento delle entrate dovute a titolo di contributo di
solidarietà (art. 38 del proprio Statuto), trattandosi di oneri che
la Regione deve sostenere per lo svolgimento di funzioni ad essa
attribuite in una materia diversa da quella indicata nel citato art.
38.
6. - Va, infine, dichiarata la manifesta inammissibilità del
conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Marche nei confronti
dello Stato in relazione al decreto-legge n. 262 del 1990, convertito
nella legge n. 334 del 1990, con particolare riferimento alle
modificazioni introdotte in sede di conversione all'art. 3 del
decreto-legge. Questa Corte, infatti, ha già escluso (v. sent. n.
314 del 1990) che il conflitto di attribuzione tra Stato e regioni
possa avere ad oggetto atti aventi forza o valore di legge e non ha
motivo di distaccarsi da tale orientamento. Occorre, poi, rilevare
che il ricorso proposto dalla Regione Marche è parimenti
inammissibile anche se lo si consideri, secondo un suo possibile
significato sostanziale, come mezzo di proposizione in via principale
di una questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 3.
Esso, infatti, pur se è stato notificato tempestivamente al
Presidente del Consiglio dei ministri, è stato depositato nella
cancelleria di questa Corte il 7 gennaio 1991, e cioè oltre il
termine di dieci giorni dalla notificazione, previsto dalle Norme
integrative per i giudizi di legittimità costituzionale in via
principale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262
("Misure urgenti per il finanziamento della maggior spesa sanitaria
relativa agli anni 1987 e 1988, e disposizioni per il finanziamento
della maggiore spesa sanitaria relativa al 1990"), convertito, con
modificazioni, nella legge 19 novembre 1990, n. 334, sollevata, con i
ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Toscana, in riferimento
agli artt. 117, 118, 119, 3, 81, ultimo comma, e 97 della
Costituzione, dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 3, 81,
ultimo comma, e 119 della Costituzione, dalla Regione Valle d'Aosta,
in riferimento agli artt. 3, 81, ultimo comma, e 116 della
Costituzione, nonchè al titolo III dello Statuto speciale per la
Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) e dalle
Regioni Lombardia e Piemonte, in riferimento agli artt. 119 e 81,
ultimo comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 26 della
legge 5 agosto 1978, n. 468, e 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, ultima parte, del decreto-legge 15
settembre 1990, n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n.
334, sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni
Lombardia e Piemonte, in riferimento agli artt. 119 e 81, quarto
comma, della Costituzione, in relazione agli artt. 26 della legge 5
agosto 1978, n. 468, e 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n.
158, e dalla Regione Campania, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2-bis, primo periodo, del decreto-legge 15 settembre 1990,
n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334, sollevata,
con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle d'Aosta, in
riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 116 della Costituzione, e
4, primo comma, e 3, lett. f) e l) dello Statuto speciale per la
Regione Valle d'Aosta; dalle Regioni Piemonte e Lombardia, in
riferimento agli artt. 117, 118, 119, 3 e 81, quarto comma, della
Costituzione; dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli
artt. 3 e 81, quarto comma, della Costituzione, nonchè agli artt. 9,
n. 10, e 16 e al titolo VI (artt. 69-86) del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme
di attuazione; dalla Regione Lazio, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2-bis, secondo periodo, del decreto-legge 15 settembre
1990, n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334,
sollevata, con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni Piemonte
e Lombardia, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione, e dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento
agli artt. 9, n. 10, e 16 e all'intero titolo VI (artt. 69-86) del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) e relative norme di attuazione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2-bis, terzo periodo, del decreto-legge 15 settembre 1990,
n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334, sollevata,
con i ricorsi indicati in epigrafe, dalle Regioni Piemonte e
Lombardia e dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2-bis, ultimo periodo, del decreto-legge 15 settembre 1990,
n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334, sollevata,
con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle d'Aosta, in
riferimento agli artt. 2 e 4 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta); dalle Regioni
Piemonte, Lombardia e Lazio, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione; dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli
artt. 8, n. 1, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione,
e dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8,
n. 1, 9, n. 10, 16 e 54, primo comma, n. 3 del citato d.P.R. n. 670
del 1972 e relative norme di attuazione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, convertito
con modificazioni nella legge 19 novembre 1990, n. 334, sollevata,
con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla Regione Valle d'Aosta, in
riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 116 della Costituzione,
nonchè agli artt. 3, lett. f) ed l), e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta); dalla
Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento agli artt. 8, 9, n. 10,
e 16 e al titolo VI (artt. 69-86) del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione; dalle Regioni Liguria ed Emilia-
Romagna, in riferimento all'art. 119 della Costituzione; dalla
Regione Campania, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 81,
quarto comma, della Costituzione; dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, anche in
combinato disposto con gli artt. 3, primo comma, 81, quarto comma, e
97 della Costituzione; dalle Regioni Piemonte e Lombardia, in
riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma, della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 26 della legge 5 agosto
1978, n. 468, e 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158;
dalla Provincia autonoma di Trento, in riferimento agli artt. 9, n.
10, 8, n. 1, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige), al titolo VI (artt. 69-86) del predetto
d.P.R., all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, anche in
relazione agli artt. 26 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e 3, sesto
comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158, e 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386; dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt.
117, 118, 119, 81, quarto comma, della Costituzione; dalla Regione
Siciliana, in riferimento agli artt. 17, lett. b) e c), e 36 del
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della
Regione siciliana), nonchè agli artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione;
dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, primo comma, 2- bis e 3
del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, convertito nella legge
19 novembre 1990, n. 334, sollevata, con il ricorso indicato in
epigrafe, dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 38
della Costituzione e all'art. 12 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto della Valle d'Aosta);
dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del decreto-legge 15
settembre 1990, n. 262, convertito nella legge 19 novembre 1990, n.
334, sollevata, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione
siciliana, in riferimento agli artt. 32 e 97 della Costituzione e
all'art. 38 del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
Statuto della Regione siciliana);
dichiara la manifesta inammissibilità del ricorso per conflitto
di attribuzione proposto dalla Regione Marche, con il ricorso
indicato in epigrafe, nei confronti dello Stato, in relazione al
decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, convertito nella legge 19
novembre 1990, n. 334.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 maggio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0792