1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 10-5-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 127 SENTENZA 13 aprile - 3 maggio 2000
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni. Ambiente (tutela dell') - Rifiuti - Procedure semplificate di recupero - Condizioni e norme adottate con decreto ministeriale - Ricorsi per conflitto di attribuzione delle Regioni Piemonte, Veneto e Liguria avverso tale atto Ritenuta lesione di competenze regionali e lamentata carenza di una previa consultazione delle stesse ricorrenti, nell'ambito della Conferenza permanente Stato-Regioni - Competenza dello Stato in materia e all'adozione dell'atto impugnato. - Decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998. - Costituzione, artt. 117 e 118; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 12; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 31 e 33. (000C0382) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 10-5-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco GUIZZI;
Giudici: Cesare MIRABELLI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto e
Liguria, notificati il 12 giugno 1998, depositati in cancelleria il
18 successivo, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del
decreto del Ministro dell'ambiente del 5 febbraio 1998, recante
"Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure
semplificate di recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22" ed iscritti ai nn. 16, 17 e 18
del registro conflitti 1998;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per le Regioni Piemonte,
Veneto e Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ricorsi di identico contenuto (reg. confl. nn. 16,
17 e 18 del 1998) le Regioni Piemonte, Veneto e Liguria hanno
proposto conflitti di attribuzione contro lo Stato in relazione al
decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione
dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di
recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22) e ne hanno chiesto l'annullamento in quanto
adottato "esautorando completamente le competenze regionali in
materia di rifiuti e comunque senza la previa consultazione della
Conferenza permanente Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 12 della
legge 23 agosto 1988, n. 400".
Le ricorrenti ricordano che il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha
trasferito alle Regioni le funzioni concernenti la programmazione di
interventi per la prevenzione e il controllo dell'igiene del suolo e
la disciplina della raccolta, trasformazione e smaltimento dei
rifiuti solidi urbani e rurali; in particolare l'art. 101, lettera
b), ha disposto il trasferimento delle funzioni amministrative già
esercitate da organi centrali e periferici dello Stato in ordine
all'igiene del suolo e all'inquinamento atmosferico, idrico, termico
e acustico, compresi gli aspetti igienico-sanitari delle industrie
insalubri.
Parimenti il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, all'art. 6, ha
conferito alle Regioni competenza in materia di smaltimento di
rifiuti, del loro trattamento e del loro stoccaggio temporaneo e
definitivo e il decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361, convertito
nella legge 29 ottobre 1987, n. 441, ha attribuito alle medesime
ulteriori competenze in tema di smaltimento dei rifiuti.
Il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle
direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), all'art. 31
detta la disciplina in materia di determinazione delle attività di
smaltimento e delle caratteristiche dei rifiuti per l'ammissione alle
procedure semplificate indicate negli artt. 32 e 33, prevedendo, al
comma 2, che il Ministro dell'ambiente fissi con propri decreti i
tipi e le qualità di rifiuti e le condizioni in base alle quali le
attività di smaltimento dei rifiuti non pericolosi effettuate dai
produttori nei luoghi di produzione degli stessi e le attività di
recupero di cui all'allegato siano sottoposte a dette procedure
semplificate. L'art. 32 dello stesso decreto legislativo n. 22 del
1997 disciplina l'autosmaltimento dei rifiuti non pericolosi
autorizzandone l'esercizio a condizione che siano rispettate le norme
tecniche e le prescrizioni specifiche adottate ai sensi dei commi 1,
2 e 3 dell'art. 31.
Ai sensi dell'art. 18, comma 2, lettera a), del medesimo decreto
legislativo n. 22 del 1997, spetta allo Stato l'adozione di dette
norme tecniche e prescrizioni, mentre sono di competenza regionale
(art. 19) molteplici attività e funzioni in tema di gestione dei
rifiuti, approvazione dei progetti di nuovi impianti e autorizzazione
alle modifiche di quelli esistenti, promozione della gestione
integrata dei rifiuti, misure di incentivazione per la loro riduzione
e il loro recupero, nonchè la definizione dei contenuti della
relazione da allegare alla comunicazione di cui agli artt. 31, 32 e
33.
Ciò premesso, ad avviso delle ricorrenti, l'impugnato decreto
ministeriale - che costituisce "estrinsecazione delle funzioni
statali di indirizzo e coordinamento" ed esercizio del potere
regolamentare dello Stato legislativamente previsto (art. 17, comma
3, della legge n. 400 del 1988) - inciderebbe illegittimamente sulle
attribuzioni regionali (artt. 117 e 118 della Costituzione) in
materia di rifiuti, perchè è stato adottato senza la previa
consultazione quanto meno della Conferenza permanente per i rapporti
Stato-Regioni, in violazione dell'art. 12, comma 5, lettera b), della
legge n. 400 del 1988.

2. - In prossimità dell'udienza le tre Regioni ricorrenti hanno
depositato memorie, di identico contenuto, nelle quali ribadiscono
che il decreto ministeriale impugnato avrebbe illegittimamente
compresso la loro sfera di competenza, considerando poi che nè la
fonte legislativa legittimante l'adozione del medesimo nè alcuna
altra fonte primaria escludono l'applicabilità delle procedure che
prevedono l'intervento della Conferenza Stato-Regioni nella specifica
materia.
Aggiungono che, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che ha ampliato le attribuzioni
della Conferenza, "è diventata obbligatoria, ai fini dell'emanazione
di regolamenti governativi, l'acquisizione del preventivo parere" di
essa nelle materie di competenza regionale.
Le ricorrenti informano infine che in data 8 settembre 1999 il
Ministero dell'ambiente ha trasmesso alla Conferenza uno schema di
decreto ministeriale concernente il recupero di rifiuti pericolosi,
appunto per acquisirne il parere, che poi è stato espresso in data
11 novembre 1999; ciò a riprova della necessità della previa
consultazione del medesimo organo anche per il provvedimento ora
impugnato, che ha analoga natura regolamentare.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Piemonte, Veneto e Liguria sollevano conflitti di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti
non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero, ai
sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,
n. 22).
Ad avviso delle ricorrenti il decreto sarebbe lesivo delle
competenze regionali in materia di rifiuti, in quanto adottato in
violazione di tali competenze e, comunque, senza la previa
consultazione della Conferenza permanente Stato-Regioni, ai sensi
dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Il parere della
Conferenza, secondo le ricorrenti, sarebbe necessario sia che si
qualifichi il decreto come atto di indirizzo e coordinamento, sia che
lo si ritenga essere un atto regolamentare.

2. - I ricorsi proposti dalle tre Regioni sono identici: i
relativi giudizi possono pertanto essere riuniti per venire decisi
con un'unica sentenza.

3. - I ricorsi non sono fondati.

4. - Preliminare rispetto alla qualificazione dell'atto e alla
necessità che, eventualmente, le Regioni intervengano nel
procedimento di formazione di esso, è la verifica della spettanza
della competenza.
4.1. - Il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, ha
ridisciplinato organicamente la "gestione dei rifiuti", anche in
attuazione del diritto comunitario, dettando norme che questa Corte
ha già riconosciuto come principi fondamentali della legislazione
statale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e come norme
fondamentali di riforma economico-sociale nei confronti delle Regioni
a statuto speciale (sentenza n. 196 del 1998).
In particolare, il capo V del titolo I del decreto legislativo
(artt. 31-33) prevede procedure semplificate per le attività di
smaltimento dei rifiuti non pericolosi effettuate dai produttori nei
luoghi di produzione degli stessi (autosmaltimento) e per talune
attività di recupero (specificate nell'allegato C). Tali attività,
ai sensi dell'art. 31, possono essere svolte a seguito di una
semplice comunicazione, al di fuori dell'ordinario regime
autorizzatorio disciplinato dagli artt. 27 e 28 del decreto
legislativo, se effettuate conformemente alle norme tecniche dettate
a tal fine con appositi decreti ministeriali, sulla base di una serie
di principi e criteri indicati nel medesimo decreto legislativo
(art. 32 per l'autosmaltimento, art. 33 per le operazioni di
recupero).
Il decreto legislativo ha operato anche un nuovo riparto di
attribuzioni tra i diversi livelli di governo, individuando le
competenze, rispettivamente, dello Stato (art. 18), delle Regioni
(art. 19), delle Province (art. 20) e dei Comuni (art. 21). Spetta
allo Stato, tra l'altro, "l'adozione delle norme tecniche per la
gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di specifiche
tipologie di rifiuti, nonchè delle norme e delle condizioni per
l'applicazione delle procedure semplificate di cui agli artt. 31, 32
e 33" (art. 18, comma 2, lettera a) mentre spettano alle Regioni, tra
l'altro, "la promozione della gestione integrata dei rifiuti, intesa
come il complesso delle attività volte ad ottimizzare il riutilizzo,
il riciclaggio, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti";
"l'incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al
recupero degli stessi"; "la definizione dei contenuti della relazione
da allegare alla comunicazione di cui agli articoli 31, 32 e 33"
(art. 19, comma 1, lettere i), l), m).
4.2. - Il decreto ministeriale censurato con i conflitti in
esame, adottato ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo
n. 22 del 1997, detta le condizioni e le norme tecniche sulla base
delle quali le attività di recupero dei rifiuti non pericolosi
possono essere sottoposte alle procedure semplificate, individuando i
tipi di rifiuti non pericolosi e fissando, per ciascun tipo di
rifiuto e per ogni attività e metodo di recupero, le condizioni
specifiche per poter sottoporre l'esercizio di tali attività alle
procedure semplificate dell'art. 33.
Tale normativa - in conformità alle richiamate previsioni del
decreto legislativo n. 22 del 1997, a suo tempo non impugnate dalle
Regioni ricorrenti - attiene alle competenze statali. Tanto le
qualità intrinseche dei materiali e i caratteri tecnici dei
procedimenti di recupero, quanto la necessità che sia garantito un
trattamento uniforme alle varie imprese operanti nel settore, esigono
infatti una disciplina unitaria sull'intero territorio nazionale
(sentenza n. 53 del 1991).
Non essendo dunque in questione l'esistenza di una competenza
regionale, le ricorrenti non possono invocare nè genericamente una
procedura di collaborazione (che presupporrebbe pur sempre una
materia ove competenze regionali e statali si intrecciano o si
condizionano reciprocamente), nè nello specifico la consultazione
della Conferenza Stato-Regioni, prevista obbligatoriamente in
relazione "agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o
di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle Regioni
o delle Province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 2, comma 3,
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'ambiente, adottare il decreto ministeriale 5 febbraio 1998
(Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure
semplificate di recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 aprile 2000.
Il Presidente: Guizzi
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 maggio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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