1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1042 SENTENZA 22 - 30 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Lavoro - Regione Emilia-Romagna - Tutela della salute nei luoghi di lavoro - Visite mediche preventive e periodiche - Invasione di competenze statali - Attribuzione dell'onere alle strutture del Servizio sanitario nazionale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Emilia-Romagna 13 gennaio 1988, n. 131) (088C1835) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 131 del 13 gennaio 1988 a seguito di riapprovazione
della legge regionale n. 101/87 concernente "Visite mediche
preventive e periodiche a particolari categorie di lavoratori",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri,
notificato il 2 febbraio 1988, depositato in cancelleria il 12
febbraio 1988 successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi
1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Giuseppe Ferrari per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 1988, il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, ha impugnato la legge n. 131 del 1988 della Regione
Emilia-Romagna, riapprovata, dopo il rinvio governativo, il 13
gennaio 1988, concernente le "visite mediche preventive e periodiche
a particolari categorie di lavoratori".
A giudizio del ricorrente, la norma censurata, che ha sostituito
interamente l'art. 10 della legge regionale 22 ottobre 1979 n. 33 in
materia di tutela della salute nei luoghi di lavoro, interferisce con
il combinato disposto degli artt. 4, 5 e 33 del d.P.R. 19 marzo 1956
n. 303, recante "norme generali per l'igiene del lavoro".
La norma regionale precedente attribuiva ai datori di lavoro e
alle rappresentanze dei lavoratori previste dall'art. 9 della legge
n. 300 del 1970 la facoltà di ricorrere, con richiesta congiunta, al
servizio pubblico delle Unità sanitarie locali per l'effettuazione
delle visite mediche di controllo prescritte dall'art. 33 del d.P.R.
n. 303 del 1956 per le lavorazioni industriali che espongono
all'azione di sostanze tossiche o infettanti o comunque nocive,
lasciando in pari tempo alle U.S.L. la libertà di accogliere o no la
richiesta. In questi termini la norma non incideva nella disciplina
generale dei rapporti intersoggettivi in materia di igiene e
sicurezza del lavoro, riservata allo Stato dagli artt. 4 n. 2, 6
lett. m) e 24 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del
servizio sanitario nazionale.
Delle competenze riservate allo Stato non può invece dirsi
rispettoso l'articolo unico della legge impugnata. In particolare, il
secondo comma, imponendo ai datori di lavoro l'obbligo di rivolgersi
alle U.S.L. su istanza dei lavoratori, mediante le loro
rappresentanze, e alle U.S.L. l'obbligo di eseguire gli accertamenti
richiesti, interferisce col combinato disposto degli articoli 4, 5 e
33 del d.P.R. n. 303 del 1956. Nè si potrebbe ritenere che questa
disciplina sia stata superata dall'art. 5 della legge n. 300 del
1970, dato il carattere speciale della legge sulla prevenzione degli
infortuni e delle malattie professionali, e considerando altresì che
il terzo comma dell'art. 5 dello statuto si riferisce ai controlli
sanitari facoltativi, mentre l'art. 33 del d.P.R. n. 303 prevede
visite e controlli sanitari obbligatori.
Da ciò si desume, secondo il ricorrente, che la legge regionale
impugnata ha indebitamente modificato i modi della tutela della
salute nei luoghi di lavoro, nella parte che deve essere
uniformemente disciplinata su tutto il territorio nazionale,
indebitamente addossando l'intero onere di tale tutela alle strutture
del servizio sanitario nazionale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
La Regione osserva, in primo luogo, che la modifica legislativa
apportata con la legge impugnata consiste nella definizione delle
procedure attraverso le quali le prestazioni sanitarie possono essere
richieste alle U.S.L. e nella precisazione dell'obbligo di queste di
eseguirle. Tale modifica si propone di ovviare in sede interpretativa
alla mancata specificazione di tale obbligo nella norma precedente,
nonchè ad alcune difficoltà applicative. Tutto ciò, anche allo
scopo di creare un sistema generale di convenzioni tra i datori di
lavoro, i medici e le stesse U.S.L.
L'occasione della promulgazione della legge impugnata è stata
fornita dalla sentenza della Cassazione n. 2799 del 21 aprile 1986,
secondo la quale "l'art. 5 dello statuto dei lavoratori e la
disciplina della legge n. 833 del 1978 hanno abrogato ogni contraria
disposizione", così che le "visite mediche periodiche obbligatorie
di controllo, previste dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956,
possono essere eseguite solo tramite le strutture sanitarie pubbliche
ex art. 5, terzo comma della legge n. 300 del 1970 e art. 14, terzo
comma, lettera f) della legge n. 833 del 1978".
Sulla base della motivazione di questa sentenza la Regione ha
ritenuto di emanare la legge impugnata allo scopo di fornire una
interpretazione della normativa statale di riferimento che non desse
più luogo a dubbi e perplessità, coordinandola con i nuovi
princi'pi affermati dalla legislazione successiva.
Pertanto, ad avviso della resistente, l'invasione delle competenze
statali lamentata dal ricorrente in realtà non sussiste, ma è
solamente il frutto di un'errata interpretazione della legge n. 303
del 1956, e in particolare degli artt. 4 e 5, i quali, secondo la
tesi del Governo, disciplinerebbero tassativamente l'elenco degli
obblighi dei datori di lavoro, in modo da escludere una lettura
aperta al coordinamento con le direttive dello statuto dei lavoratori
e della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale.
3. - Un altro punto controverso della legge impugnata riguarda "il
regolamento della prevista disciplina di convenzionamento delle
U.S.L. con i datori di lavoro e medici liberi professionisti da
stipularsi, in questo ultimo caso, solo quando i servizi pubblici non
abbiano personale sufficiente".
In proposito, la Presidenza del Consiglio lamenta il rischio di
una disciplina difforme da quella vigente nelle altre parti del
territorio nazionale, nonchè l'aggravio che la norma regionale
impone alle strutture del servizio sanitario nazionale, con grave
pregiudizio alle concrete possibilità di assolvimento dei suoi
compiti istituzionali.
La Regione contesta la fondatezza della prima eccezione perchè
non dimostrerebbe alcun conflitto con le norme statali,
l'ammissibilità della seconda, perchè eccezione di merito e non di
legittimità.
Considerato in diritto
1. - L'articolo unico della legge 13 gennaio 1988 n. 131 della
Regione Emilia-Romagna, sostitutivo dell'art. 10 della legge
regionale n. 33 del 1979 sulla "tutela della salute nei luoghi di
lavoro", obbliga i datori di lavoro a provvedere alle visite mediche
preventive e periodiche obbligatorie, previste dall'art. 33 del
d.P.R. 19 marzo 1956 n. 303 ("Norme generali per l'igiene del
lavoro"), "tramite le Unità sanitarie locali", qualora "nell'ambito
delle facoltà di cui all'art. 9 della legge 20 maggio 1970 n. 300 i
lavoratori lo richiedano mediante le proprie rappresentanze" (secondo
comma), e stabilisce altresì l'obbligo delle U.S.L. di eseguire gli
accertamenti sanitari richiesti dal datore di lavoro (terzo comma).
Segue la previsione di specifici obblighi reciproci di informazione
tra le U.S.L. e i medici incaricati di effettuare gli accertamenti,
nonchè di obblighi di comunicazione dei datori di lavoro verso le
U.S.L. Infine i comma settimo, ottavo e nono prevedono l'adozione, da
parte della giunta regionale, di schemi di convenzione
rispettivamente tra Unità sanitaria locale e datori di lavoro, per
fissare le modalità tecnico-organizzative dei detti accertamenti e
gli oneri finanziari a carico dell'imprenditore, e tra Unità
sanitaria locale e medici liberi professionisti "da stipulare nel
caso in cui il competente servizio della U.S.L. non possa
corrispondere alle richieste pervenute mediante medici a rapporto di
impiego da essa dipendenti".
Il Governo della Repubblica ha impugnato questa legge chiedendone
la dichiarazione di illegittimità costituzionale "per indebita
interferenza con la normativa nazionale" di cui agli artt. 4, 5 e 33
del d.P.R. 303 del 1956, in contrasto con gli artt. 4 n. 2, 6 lett.
m) e 24 della legge n. 833 del 1978, ai sensi dei quali la disciplina
generale relativa all'igiene e alla sicurezza nei luoghi di lavoro è
riservata allo Stato al fine di "assicurare condizioni e garanzie di
salute uniformi per tutto il territorio nazionale".
2. - Il ricorso è fondato.
A parte ogni considerazione di merito, che in questa sede non può
trovare ingresso, è innegabile che la legge regionale impugnata non
si limita a interpretare, specificandone le modalità organizzative
ed esecutive, la disciplina statale nella materia de qua, bensì la
modifica incisivamente, creando per la Regione Emilia-Romagna
condizioni e modi difformi di tutela della salute nei luoghi di
lavoro.
In presenza della richiesta dei lavoratori, prevista nel secondo
comma, il datore di lavoro viene privato della facoltà,
attribuitagli dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956, di scegliere
"un medico competente" per l'adempimento dell'obbligo di sottoporre a
visite mediche preventive e periodiche i lavoratori addetti a
lavorazioni industriali che espongono all'azione di sostanze tossiche
o infettanti o comunque nocive. Nè si può dire che il potere
attribuito ai lavoratori, mediante le loro rappresentanze, di
obbligare il datore a far eseguire le visite mediche "tramite
l'Unità sanitaria locale" si giustifica "nell'ambito delle facoltà
di cui all'art. 9 della legge n. 300 del 1970". La norma dello
statuto dei lavoratori attribuisce ai lavoratori un potere collettivo
di controllo (anche mediante la promozione di azioni giudiziarie)
dell'adempimento degli obblighi imposti dalla legge al datore per la
prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali, non anche
un potere di comando costitutivo di nuovi obblighi.
3. - La difesa della resistente obietta che la legge di cui si
controverte si è limitata ad adeguare la normativa sostanziale e
organizzativa della Regione allo stato della legislazione nazionale
così come acclarato dalla sentenza 21 aprile 1986 n. 2729 della
Corte di cassazione, Sezione lavoro, secondo la quale "l'art. 5 dello
statuto dei lavoratori e l'art. 14, terzo comma, lett. f) della legge
n. 833 del 1978 hanno abrogato ogni contraria disposizione
sopprimendo la possibilità per il medico scelto dal datore di lavoro
di eseguire sui lavoratori gli accertamenti sanitari previsti
dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956".
L'obiezione non è producente per una duplice ragione. Anzitutto
altro è l'efficacia della sentenza, e altro l'efficacia della legge.
In secondo luogo, se fosse vera la premessa da cui muove la difesa
della resistente, che il diritto statale nella materia regolata
dall'art. 33 del d.P.R. n. 303 del 1956 si è evoluto nei termini
indicati dalla sentenza n. 2729 della Cassazione civile, la legge
regionale di cui è causa risulterebbe pur sempre contrastante con la
legislazione nazionale, e quindi invasiva delle competenze riservate
allo Stato, per la ragione inversa a quella lamentata dall'Avvocatura
dello Stato: cioè perchè, mentre, secondo quella che in ipotesi
sarebbe la legge dello Stato, gli accertamenti sanitari obbligatori
in discorso devono incondizionatamente essere sempre affidati alle
Unità sanitarie locali, la legge regionale impugnata ripristina
invece, nel primo comma, la facoltà del datore di lavoro di
effettuarli mediante il medico di fabbrica se e fino a quando le
rappresentanze dei lavoratori previste dall'art. 9 della legge n. 300
del 1970 non chiedano l'intervento alle strutture pubbliche del
servizio sanitario nazionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Emilia-Romagna 13 gennaio 1988 n. 131 ("Visite mediche preventive e
periodiche a particolari categorie di lavoratori: Modificazione della
legge regionale 22 ottobre 1979, n. 33").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1835