1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 6-10-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 301 ORDINANZA 27 - 29 settembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Autoferrotranvieri - Controversie disciplinari - Cognizione del giudice amministrativo - Denunciata irragionevolezza, disparita' di trattamento rispetto al settore ferroviario e al pubblico impiego, lesione del diritto di difesa - Manifesta infondatezza della questione. - R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, art. 58, allegato A). - Costituzione, artt. 3 e 24. (004C1067) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 6-10-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 58, all. A),
del regio decreto dell'8 gennaio 1931, n. 148 (Coordinamento delle
norme sulla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro con quelle
sul trattamento giuridico-economico del personale delle ferrovie,
tranvie e linee di navigazione interna in regime di concessione),
promosso con ordinanza del 19 dicembre 2002 dal Tribunale di Milano
nel procedimento civile vertente tra Pattarini Sergio e l'Auto
Guidovie Italiane s.p.a., iscritta al n. 112 del registro ordinanze
2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, 1ª
serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Pattarini Sergio e dell'Auto
Guidovie Italiane s.p.a. nonchè l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 2004 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Valfredo Nicoletti per Pattarini Sergio,
Giuseppe Catalano per l'Auto Guidovie Italiane s.p.a. e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto che, nel corso di un giudizio civile promosso
da Sergio Pattarini al fine di sentir dichiarare l'illegittimità
della destituzione irrogatagli, quale sanzione disciplinare, dalla
società A.G.I. (Auto Guidovie italiane s.p.a.), con i conseguenti
effetti reintegratori e risarcitori, il Tribunale di Milano, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 58 allegato A) del regio decreto 8 gennaio
1931, n. 148 (Coordinamento delle norme sulla disciplina giuridica
dei rapporti di lavoro con quelle sul trattamento giuridico-economico
del personale delle ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna
in regime di concessione), «in relazione alla successiva normativa
richiamata in motivazione», nella parte in cui devolve al giudice
amministrativo la cognizione delle controversie in materia di
sanzioni disciplinari degli autoferrotranvieri;
che, in punto di rilevanza, il giudice a quo, evidenziato il
carattere pregiudiziale delle questioni di giurisdizione,
ripetutamente affermato, del resto, dalla stessa Corte
costituzionale, esplicita di ritenere fondata l'eccezione di difetto
di giurisdizione del giudice adito, opposta dalla parte convenuta,
alla luce del dettato dell'art. 58, allegato A) del r.d. n. 148 del
1931;
che, quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio
prospettato, rileva che, a suo giudizio, l'evoluzione del quadro
normativo di riferimento avrebbe intaccato il carattere unitario ed
omogeneo della disciplina del rapporto di lavoro degli
autoferrotranvieri, per come assestatasi negli ultimi anni, sì da
rendere dubbia la tenuta costituzionale della norma censurata, in
relazione all'art. 3 - sotto il duplice profilo dell'eguaglianza di
trattamento e della ragionevolezza - e all'art. 24 della
Costituzione, e non implausibile un ripensamento del giudizio
negativo, già formulato dal giudice delle leggi, sulla questione ora
riproposta al suo esame;
che il rimettente richiama segnatamente la delegificazione
dei rapporti dei dipendenti delle aziende esercenti il servizio di
trasporto, operata dalla legge n. 270 del 1988 e la soppressione
delle funzioni «amministrative relative alla nomina dei consigli di
disciplina» sancita, con riferimento alle «gestioni governative»,
dall'art. 102 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi allo Stato, alle
regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997 n. 59), e, in attuazione dello stesso - e con riguardo
alle aziende di trasporto pubblico locale -, dalla legge della
Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1 (Riordino del sistema delle
autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112);
che da tale disciplina emergerebbe il superamento della
«specialità residuale» della normativa relativa agli
autoferrotranvieri, in sintonia con la trasparente volontà
legislativa di disancorare dalle rigidità proprie dei «criteri
pubblicistici» la tutela dell'interesse collettivo al buon
funzionamento del servizio di trasporto;
che, peraltro, non a caso i rapporti di lavoro «nel più
ampio settore ferroviario e anzi nel generale settore del pubblico
impiego», con la sola eccezione di pochissime, elevate figure
professionali di dipendenti statali, sono stati sottratti al giudice
amministrativo e attribuiti a quello civile del lavoro;
che, in tale contesto, la permanenza della giurisdizione del
giudice amministrativo per le sole controversie disciplinari degli
autoferrotranvieri - e in tale limitato ambito, «neppure unitaria per
tutte le aziende del settore» - si presta ad essere letta, a giudizio
del tribunale, come frutto di un silenzio normativo dovuto alla
convinzione della implicita attrazione della materia nella
giurisdizione del giudice ordinario, o come semplice svista, non
tempestivamente rimediata dal legislatore ordinario, anche per i
comprensibili «tempi di assestamento» dei nuovi sistemi di riparto
della giurisdizione;
che l'anomalia - della quale si chiede la correzione al
giudice delle leggi con una pronuncia che attui «un razionale,
unitario ed egualitario sistema di relazioni e regole applicabili, in
materie ormai analoghe» - incide, secondo il rimettente, anche sulla
garanzia del diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione,
posto che rende inapplicabile alle controversie disciplinari degli
autoferrotranvieri lo speciale processo previsto dalla legge n. 533
del 1973, improntato ad oralità, celerità, immediatezza nonchè
caratterizzato da un regime di favore sul piano probatorio e in punto
di esecuzione delle decisioni;
che, in definitiva, lo scostamento dai canoni di equità,
ragionevolezza ed eguaglianza insito nella scelta legislativa di
rendere giustiziabili davanti al giudice amministrativo questo solo
tipo di controversie, legittima il sospetto di lesione degli artt. 3
e 24 della Costituzione;
che, costituendosi in giudizio, l'attore nel giudizio a quo,
ricapitolati i fatti che avevano determinato il suo licenziamento
nonchè i momenti essenziali dello svolgimento del processo innanzi
al Tribunale di Milano, rileva come nella disciplina del rapporto di
lavoro degli autoferrotranviari e del relativo sistema disciplinare
fosse centrale l'istituto del consiglio di disciplina;
che, in particolare - ricorda il deducente -, in base al
sistema originariamente delineato negli artt. 54 e 58, allegato A del
r.d. n. 148 del 1931, le sanzioni di minore gravità erano soggette
ad impugnazione, esclusivamente interna, davanti «al consiglio di
amministrazione dell'azienda o al direttore», a seconda che la loro
decisione fosse di competenza, rispettivamente, del direttore o del
capo servizio, laddove per le misure più gravi, fino alla
destituzione, era previsto l'intervento costitutivo di un apposito
organo della p.a., il consiglio di disciplina, le cui decisioni erano
ricorribili innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale;
che la Corte costituzionale, nel ritenere infondate le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte di
cassazione, partì dall'affermazione, «oltremodo priva di
consistenza», che, in base alla giurisprudenza costante della stessa
Corte di cassazione, il ricorso innanzi al giudice amministrativo
dovesse ritenersi consentito «avverso tutte indistintamente le
sanzioni disciplinari inflitte al personale delle ferrovie, tranvie e
linee di navigazione interna in regime di concessione, quale che
(fosse) l'organo che le (aveva) irrogate» (sentenza n. 240 del 1984);
che nella sentenza n. 2719 del 1985 (emessa a conclusione del
giudizio interrotto con la rimessione) la Corte di cassazione a
sezioni unite constatò che, non già per un preesistente «diritto
vivente», ma a seguito della pronuncia del giudice delle leggi, il
sistema doveva ormai ritenersi stabilizzato nel senso che, da un
lato, tutte le sanzioni fossero impugnabili davanti al consiglio di
disciplina, prima, e davanti al giudice amministrativo poi, e,
dall'altro, al fine di non rompere l'unitarietà del sistema, che
anche le sanzioni non contestate davanti al consiglio di disciplina,
potessero essere sindacate dal giudice amministrativo;
che, in tale contesto, l'effetto abrogativo dell'art. 102 del
d.lgs. n. 112 del 1998 e della legge della Regione Lombardia n. 1 del
2000 non può ritenersi limitato alla sola caducazione delle norme
procedimentali relative alla nomina e alla composizione dei consigli
di disciplina, ma deve ritenersi esteso a tutte le disposizioni del
r.d. n. 148 del 1931 che postulino l'operatività di tali organi, in
conformità, del resto, all'opinione espressa dal Consiglio di Stato
in sede consultiva (sezione seconda, 19 aprile 2000);
che tale conclusione è coerente con la centralità del
consiglio di disciplina, ai fini del riparto di giurisdizione nella
materia disciplinare, a suo tempo sottolineata dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 208 del 1984 e posta dalla Corte di
cassazione a fondamento dell'esclusione dalla giurisdizione del
giudice amministrativo delle sanzioni disciplinari inflitte al
personale dei servizi di linea extraurbani (privi del consiglio di
disciplina in ragione del numero minimo di dipendenti);
che avendo il consiglio di disciplina una composizione di
tipo arbitrale, in quanto costituito da esponenti rappresentativi
delle due parti in conflitto, esso si poneva a mezzo tra il sistema
pubblico e il sistema privato di cui all'art. 7 della legge n. 300
del 1970, sicchè la Corte costituzionale dovrebbe emettere, tenuto
conto della complessiva evoluzione del quadro normativo di
riferimento, una sentenza interpretativa di rigetto che, confermando
la costituzionalità dell'art. 58, allegato A del r.d. n. 148 del
1931, dia tuttavia atto dell'impugnabilità dei provvedimenti
disciplinari degli autoferrotranvieri non più davanti al consiglio
di disciplina e al giudice amministrativo, ma davanti al collegio di
conciliazione e arbitrato di cui all'art. 7 della legge 20 marzo
1970, n. 300, e al giudice ordinario;
che la società convenuta nel giudizio a quo deduce la
manifesta infondatezza della questione proposta, ricordando
preliminarmente che la stessa, già più volte esaminata dal giudice
delle leggi con riferimento ai medesimi parametri e per motivi non
diversi da quelli enunciati nell'ordinanza di rimessione, è stata
ritenuta, con le sentenze n. 208 del 1984 e n. 62 del 1996 e con le
ordinanze n. 161 e n. 439 del 2002, infondata o manifestamente
infondata;
che queste ultime pronunce hanno tenuto conto dell'intero
contesto normativo richiamato dal rimettente, e quindi anche di
quelle «disposizioni nuove» (come l'art. 3, comma 126, della legge
della Regione Lombardia n. 1 del 2000), che a giudizio del rimettente
avrebbero inciso sul sistema in modo tale da fare apparire
irragionevole la scelta del legislatore di rendere giustiziabili
innanzi al giudice amministrativo le controversie relative agli
addebiti disciplinari degli addetti ai pubblici servizi di trasporto
in concessione;
che, in realtà, la norma regionale, dichiaratamente
introdotta nel convincimento che il disposto dell'art. 102 del d.lgs.
n. 112 del 1998 riguardasse la nomina dei consigli di disciplina in
via generale, sarebbe, per un verso, inutile - stante la già
avvenuta soppressione, con effetto su tutto il territorio nazionale,
delle funzioni amministrative da essa prese in considerazione - e,
sotto altro aspetto, illegittima, in quanto volta a interferire, sia
pure attraverso una norma meramente riproduttiva di quella statale,
nella disciplina della giurisdizione e del processo, materia
sicuramente riservata alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato;
che, poichè l'impianto del r.d. n. 148 del 1931 è rimasto
sostanzialmente integro, non v'è motivo per negare la perdurante
specialità del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri e del
relativo sistema disciplinare, la quale rende non manifestamente
irragionevole nè arbitraria l'opzione, insita nella normativa
censurata, in favore della giurisdizione amministrativa;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato,
ha chiesto dichiararsi inammissibile o comunque infondata la
questione sollevata, già scrutinata negativamente dalla Corte, con
riferimento agli stessi parametri ora evocati, nelle ordinanze n. 161
e n. 439 del 2002 e nelle sentenze n. 190 del 2000, n. 162 del 1996 e
n. 208 del 1984;
che, in particolare, l'interveniente rileva come il giudice a
quo, richiamato quale ulteriore indice ermeneutico l'art. 102,
comma 1, lettera b), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (e la
conseguente normativa regionale lombarda), abbia incongruamente
rappresentato di trovarsi in presenza di un «mero silenzio
normativo», senza avvedersi che in tal modo egli è venuto a
prospettare non già un dubbio di legittimità costituzionale, ma una
mera questione interpretativa, risolvibile dal giudice ordinario e
sindacabile da parte delle sezioni unite della Cassazione, e senza
considerare che in ogni caso la Corte costituzionale, fin dalla
sentenza n. 208 del 1984, ha chiarito che nessuna incompatibilità
con gli artt. 3 e 24 della Costituzione può essere radicata sulla
sola specialità di una disciplina, come quella censurata;
che nell'imminenza dell'udienza, entrambe le parti private
hanno depositato memorie;
che la società convenuta nel giudizio a quo osserva, in
particolare, che la delegificazione operata dall'art. 1 della legge
n. 270 del 1988 mirava a realizzare l'unificazione a livello
nazionale della disciplina contrattuale dei rapporti di lavoro degli
autoferrotranviari (in modo da superare le notevoli disparità
esistenti tra le aziende di trasporto) ed a stabilire una nuova
gerarchia delle fonti, in cui la contrattazione nazionale non fosse
più derogabile in sede aziendale: sicchè la disciplina delle
qualifiche del personale addetto ai pubblici servizi di trasporto fu
rimessa alla contrattazione nazionale di categoria, alla quale
soltanto venne riconosciuta la possibilità di derogare alle
disposizioni contenute nel regolamento allegato al r.d. n. 148 del
1931, ferma l'inefficacia di tutti i regolamenti e i contratti
aziendali e/o individuali al momento in vigore;
che, in definitiva, la delegificazione disposta con la legge
n. 270 del 1988 non avrebbe ridotto, ma consolidato la omogeneità
normativa del trattamento degli autoferrotranvieri e nel contempo lo
avrebbe ulteriormente diversificato da quello degli altri lavoratori
con i quali si è soliti abbinarlo;
che l'affermazione secondo la quale la specialità del
rapporto di lavoro degli autoferrotranviari sarebbe ormai
circoscritta alla materia disciplinare è smentita, a tacer d'altro,
dal mantenimento in vita dell'intero impianto del r.d. n. 148 del
1931 (derogabile solo ad opera della contrattazione collettiva e di
fatto derogata entro ambiti assai ristretti), sicchè essa investe
anche il patto di prova, lo ius variandi, il sistema di promozioni,
l'esonero dal servizio e l'orario di lavoro;
che, nella sua memoria, l'attore nel giudizio a quo ribadisce
che, in un contesto ordinamentale già profondamente mutato, a
seguito dell'attrazione dell'intero settore del pubblico impiego
nonchè del rapporto di lavoro dei dipendenti delle Ferrovie dello
Stato nell'ambito della giurisdizione del giudice ordinario, sono
intervenute delle novità normative - quali il decreto legislativo
n. 422 del 1997 che, relativamente al trasporto pubblico locale ha
sostituito il regime delle concessioni con quello dei contratti di
servizi; il d.lgs. n. 80 del 1998 che, riscrivendo e ampliando la
sfera della giurisdizione del giudice amministrativo relativamente ai
pubblici servizi, non menziona affatto le controversie originate
dall'esercizio del potere disciplinare nel rapporto di lavoro degli
autoferrotranvieri; il d.lgs. n. 112 del 1998, che ha soppresso le
funzioni amministrative statali in materia di nomina dei consigli di
disciplina - con le quali il legislatore ha in pratica posto termine
al sistema delineato nell'art. 58 del r.d. n. 148 del 1931, come
ricostruito dal giudice delle leggi nella sentenza n. 240 del 1984:
in particolare, venuto meno il Consiglio di disciplina, è venuta
meno ogni possibilità di funzionamento di quel sistema, dovendosi
per contro far luogo all'applicazione dell'art. 7 della legge n. 300
del 1970, operativo per l'intero settore del rapporto di lavoro
subordinato;
che, in un contesto in cui il datore di lavoro è un mero
contraente e non più un concessionario di pubblico servizio (in
quanto tale sostituto della pubblica amministrazione, rispetto ai
terzi) e in cui, conseguentemente, non è possibile continuare a
sostenere la natura di atti amministrativi dei relativi
provvedimenti, non può immaginarsi la perdurante vigenza di una
giurisdizione ormai priva del suo principale presupposto;
che sarebbero pertanto maturi i tempi per un intervento
chiarificatore della Corte che, pur nel rigetto dell'eccezione di
incostituzionalità, affermi la giurisdizione del giudice del lavoro
per tutti i provvedimenti disciplinari assunti nei confronti degli
autoferrotranvieri.
Considerato in diritto che il Tribunale di Milano dubita, in
riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 58, allegato A del regio
decreto 8 gennaio 1931, n. 148 (Coordinamento delle norme sulla
disciplina giuridica dei rapporti di lavoro con quelle sul
trattamento giuridico-economico del personale delle ferrovie, tranvie
e linee di navigazione interna in regime di concessione), «in
relazione alla successiva normativa richiamata in motivazione», nella
parte in cui riserva al giudice amministrativo la cognizione delle
controversie relative agli addebiti disciplinari degli
autoferrotranvieri;
che il giudice rimettente auspica che questa Corte riveda, in
considerazione dell'evoluzione del quadro normativo di riferimento
che avrebbe intaccato il carattere unitario ed omogeneo della
disciplina del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri, il
giudizio, già più volte formulato, sulla infondatezza della
questione sollevata;
che in proposito occorre osservare che, proprio in presenza
del medesimo quadro normativo sul quale fa leva il rimettente, questa
Corte ha rilevato che la permanente «specialità, sia pure residuale»
del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri fa sì che «la scelta
discrezionale del legislatore di non intervenire (modificandola)
sulla speciale regolamentazione delle sanzioni disciplinari dei
dipendenti delle aziende (in mano pubblica o privata) di trasporto
non è censurabile sul piano costituzionale, non essendo
manifestamente irragionevole o palesemente arbitraria, nè potendo
configurarsi un obbligo, per lo stesso legislatore, di procedere ad
una contemporanea revisione dell'intero riparto della giurisdizione,
anche per i settori particolari caratterizzati da specialità di
rapporti, di esigenze e di disciplina», e ciò anche perchè, come
ripetutamente statuito da questa Corte, «non si può affermare, in
linea di principio, che dinanzi al giudice amministrativo sia offerta
una tutela meno vantaggiosa o appagante di quella che si avrebbe
davanti al giudice ordinario» (ordinanza n. 439 del 2002, che
richiama, tra le altre, l'ordinanza n. 161 del 2002);
che questa Corte non può che ribadire la pronuncia di
manifesta infondatezza della questione, non potendo certo costituire
ragione di ripensamento la circostanza che il rimettente, dopo aver
premesso di condividere «la valutazione in ordine all'attuale
permanenza della giurisdizione amministrativa in base alle previsioni
dell'art. 58, anche a fronte delle modificazioni legislative
intervenute in materia», successivamente (e contraddittoriamente)
osservi - «letto anche, a fini valutativi il parere espresso in sede
consultiva dal Consiglio di Stato» - che «la mancata espressa
devoluzione delle controversie disciplinari degli autoferrotranvieri
al giudice ordinario del lavoro non deve essere letta come specifica
scelta del legislatore di mantenere la giurisdizione amministrativa,
bensì come mero silenzio normativo»;
che tale perplessa ed oscura argomentazione non vale a
rendere condivisibile l'affermazione secondo la quale «il silenzio
e/o l'omissione del legislatore ordinario sarebbe emendabile e
rimediabile dal giudice costituzionale ... anche con pronuncia di
tipo additivo», potendo essa, al più, deporre per l'assenza di
consistenza costituzionale di una questione sostanzialmente
prospettata come meramente interpretativa (circa l'abrogazione
implicita della norma censurata).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 58, allegato A) del regio
decreto 8 gennaio 1931, n. 148 (Coordinamento delle norme sulla
disciplina giuridica dei rapporti di lavoro con quelle sul
trattamento giuridico-economico del personale delle ferrovie, tranvie
e linee di navigazione interna in regime di concessione), sollevata,
in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione, dal Tribunale
di Milano con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 settembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 settembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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