1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 21-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 164 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 2015
Ordinanza del 17 novembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Jolly videogiochi S.r.l. e Vallagames S.r.l. contro Ministero dell'economia e delle finanze e altri . Gioco e scommesse - Riduzione delle risorse statali, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi VLT (Video Lottery Terminal). - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)"), art. 1, comma 649. (16C00234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 21-9-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3740 del 2015, proposto da:
Jolly Videogiochi Srl e Soc Vallegames Srl, in persona dei
legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avv.
Stefano Sbordoni, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
Via Arenula, 16;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia delle
dogane e dei monopoli, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei
Portoghesi, 12;
Nei confronti di:
Soc G Matica Srl (ora Admiral Gaming Network Srl), in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi, Diego Campugiani e
Claudia Ciccolo, con domicilio eletto presso lo Studio Legale
Lattanzi Cardarelli in Roma, Via G. Pierluigi da Palestrina, 47;
Soc Sisal Entertainment Spa;
Soc Lottomatica Videolot Rete Spa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Alessandro Botto, Filippo Pacciani e Valeria Viti, con domicilio
eletto presso il loro studio professionale in Roma, Via di San Nicola
Da Tolentino, 67;
Cogetech S.p.A., in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Carlo Geronimo Cardia, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli, 24;
Codere Network Spa, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli,
Diego Campugiani, Filippo Lattanzi, Claudia Ciccolo, con domicilio
eletto presso Studio Legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G.
Pierluigi da Palestrina, 47;
Per l'annullamento:
del provvedimento/determina prot. 4076/RU in data 15 gennaio
2015 dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli;
della legge provvedimento costituita dall'art. 1, comma 649,
della legge n. 190/2014 (cd. legge di Stabilità 2015);
di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque
connesso;
nonchè per la disapplicazione, anche previa rimessione alla
Corte costituzionale e/o alla Corte di giustizia UE, per
illegittimità costituzionale e/o europea dell'art. 1, comma 649,
della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Soc G Matica Srl
(ora Admiral Gaming Network Srl), di Soc Lottomatica Videolot Rete
Spa, di Cogetech S.p.A. e di Codere Network Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

Le ricorrenti espongono di avere in essere, con alcune Società
titolari di concessione per la realizzazione e la conduzione della
rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante gli
apparecchi da divertimento di cui all'art. 110, comma 6, TULPS,
contratti per la gestione di tali apparecchi da gioco.
Soggiungono che, in forza di tali contratti, hanno i compiti di
raccolta delle giocate, di manutenzione e distribuzione degli
apparecchi e di tutte le attività connesse ad un corretto
funzionamento dell'apparecchio.
Rappresentano che l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del
2014 ha richiesto un ulteriore onere di 500 milioni in capo a tutti i
soggetti della filiera.
Di talchè, avendo l'Agenzia delle dogane e dei monopoli emesso
in data 15 gennaio 2015 il provvedimento attuativo di tale norma,
hanno proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi di
impugnativa:
Eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di
potere ed erronea valutazione dei presupposti di diritto. Violazione
della direttiva comunitaria 98/34/CE e della relativa normativa di
esecuzione e recepimento.
I testi della norma primaria e della conseguente determina
conterrebbero regole tecniche e misure di carattere finanziario ai
sensi dell'art. 1, comma 11, della direttiva in epigrafe, che non
risulterebbero essere state rese note all'UE.
Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza, legittimo
affidamento e certezza del diritto, concorrenza, imparzialità, buon
andamento, trasparenza, logicità, proporzionalità e adeguatezza.
Violazione art. 1372 e ss. codice civile Violazione articoli 25, 41 e
42 Cost.
La norma avrebbe le caratteristiche di una legge provvedimento
perchè agisce direttamente nella sfera privatistica di soggetti ben
identificati.
La previsione di corrispondere da parte dei gestori direttamente
ai concessionari l'intero importo prelevato dagli apparecchi
renderebbe di fatto impossibile le prestazioni previste a carico dei
gestori di approvvigionamento di monete degli apparecchi; il gestore,
in tal modo, si vedrebbe riconosciuto il compenso solo dopo che il
concessionario ha corrisposto il dovuto allo Stato. Inoltre,
l'obbligo di rinegoziazione dei contratti costituirebbe condicio sine
qua non per ottenere i compensi per l'attività svolta dai gestori.
Eccesso di potere per disparità di trattamento, irragionevolezza,
contraddittorietà con atti precedenti. Lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. Violazione degli
articoli 23 e 53 Cost. Violazione art. 14, comma 2, lettera g), legge
n. 23 del 2014.
La disparità di trattamento della norma si rivelerebbe anche
nell'individuazione quali destinatari dei soli soggetti del comparto
dei giochi mediante apparecchi AWP e VLT.
La disposizione di legge, unitamente alla quantificazione degli
importi ed al numero di apparecchi stabilito dalla determina ADM
impugnata, sarebbe in contrasto con quanto stabilito dall'art. 14,
comma 2, lettera g), legge n. 23 del 2014.
Eccesso di potere per disparità di trattamento, irragionevolezza,
contraddittorietà con atti precedenti. Lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. Violazione dell'art.
11 delle preleggi. Violazione art. 14, comma 2, lettera g), legge n.
23 del 2014.
L'individuazione degli apparecchi operativi di ciascun
concessionario al 31 dicembre 2014 sarebbe irragionevole.
Violazione dei principi comunitari articoli 101, 102, 106 del
Trattato sul funzionamento UE. Violazione art. 117 Cost.
La norma, per la sua irretroattività, sarebbe violativa del
principio del legittimo affidamento e di certezza del diritto.
Le ricorrenti hanno quindi formulato istanza di rimessione alla
Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale
della legge n. 190 del 2014.
L'Avvocatura generale dello Stato, con analitica memoria, ha
contestato la fondatezza delle argomentazioni prospettate concludendo
per il rigetto del ricorso.
I concessionari Cogetech S.p.A., Admiral Gaming Network Srl,
Lottomatica Videolot Rete Spa e Codere Network Spa si sono costituiti
in giudizio.
Con ordinanza 20 luglio 2015, n. 9761, questa Sezione ha così
disposto:
«Visto che le Società ricorrenti sono "gestori" nell'ambito
della filiera del gioco mediante apparecchi da divertimento ed
intrattenimento;
Visto che l'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge
di stabilità 2015), a fini di concorso al miglioramento degli
obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico
riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai
concessionari e agli altri operatori di filiera nell'ambito delle
reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione
dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23,
ha stabilito in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a
decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a
titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le
rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931;
Visto che, ai sensi dell'art. 1, comma 649, lettera c), della
legge n. 190 del 2014, i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati;
Visto che l'impugnato decreto ministeriale dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli del 15 gennaio 2015, ha determinato, ai fini
ripartizione del versamento del detto importo di 500 milioni di euro,
il numero degli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, lettere a) e
b), del regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni,
riferibili a ciascuno concessionario alla data del 31 dicembre 2014,
provvedendo a ripartire il versamento annuale in maniera
proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun
concessionario;
Rilevato che l'intervento legislativo, da un lato, è destinato
ad incidere sui margini di redditività degli operatori della
filiera, dall'altro, determina la modifica dei meccanismi di
funzionamento della filiera ridefinendo i rapporti tra concessionari
ed altri operatori della filiera stessa;
Rilevato, di conseguenza, che, per taluni profili, gestori e
concessionari perseguono il medesimo interesse, mentre, per i profili
attinenti alla ridefinizione dei loro rapporti, i concessionari
devono essere considerati controinteressati al presente ricorso;
Rilevato che i ricorrenti hanno notificato il presente ricorso
solo ad alcuni ma non a tutti i concessionari, come individuati
analiticamente nello stesso decreto impugnato;
Ritenuto, di conseguenza, che debba essere ordinata, ai sensi
dell'art. 49, comma 1, c.p.a., l'integrazione del contraddittorio nei
confronti dei litisconsorti necessari pretermessi, da individuare nei
concessionari non ancora ritualmente evocati in giudizio;
Ritenuto di fissare il termine perentorio del 31 agosto 2015 per
il deposito della prova delle avvenute notifiche;
Ritenuto di fissare per il prosieguo l'udienza pubblica del 21
ottobre 2015».
Le ricorrenti hanno provveduto ad integrare il contraddittorio.
La parte ricorrente e l'amministrazione resistente hanno prodotto
altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.
La causa è stata trattenuta in decisione all'udienza pubblica
del 21 ottobre 2015.
2. L'Agenzia delle dogane e dei monopoli gestisce l'offerta del
gioco lecito tramite apparecchi da divertimento ed intrattenimento di
cui all'art. 110, comma 6, del TULPS ed a tal fine seleziona,
attraverso procedure ad evidenza pubblica, i soggetti cui affidare in
concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco.
I concessionari, che hanno sottoscritto una convenzione di
concessione di durata novennale, sono attualmente tredici.
Gli apparecchi da divertimento e intrattenimento sono di due
tipi: le Amusement With Prizes (AWP) e le Video Lottery Terminal
(VLT).
Le AWP sono apparecchi che vengono installati principalmente
presso esercizi generalisti primari (come, ad esempio, i bar e le
rivendite di tabacchi), denominati «esercenti», ed operano con una
posta massima di 1 euro a fronte di una possibile vincita massima di
100 euro. Tali apparecchi, generalmente, sono acquistati o noleggiati
da operatori terzi, i cc.dd. «gestori», che si occupano anche
dell'installazione e della manutenzione presso gli «esercenti»,
titolari di esercizi commerciali dotati di specifica autorizzazione
ai sensi del TULPS, a loro volta convenzionati con gli stessi gestori
o con i concessionari.
Nella filiera del comparto delle VLT, invece, è di solito
assente il gestore perchè gli apparecchi sono forniti direttamente
dal concessionario, che si prende carico dell'intera gestione
operativa degli stessi. La posta di gioco con le VLT è consentita
fino a 100 euro, mentre la vincita conseguibile arriva fino a 5.000
euro.
I rapporti tra lo Stato ed i concessionari sono regolati da
apposite convenzioni, mentre i rapporti tra concessionari, gestori ed
esercenti sono regolati da contratti di diritto privato, che non
rispondono a modelli tipo redatti o approvati dall'Agenzia delle
dogane e dei monopoli.
Il compenso spettante ai concessionari è calcolato in via
residuale, in quanto è pari all'importo delle giocate dedotti:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori
al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le VLT);
gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, gestori ed
esercenti, sulla base dei contratti di diritto privato con gli stessi
stipulati;
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai sensi
dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% delle giocate per gli apparecchi VLT.
Il compenso spettante ai gestori, come detto, è pattuito in
contratti di diritto privato stipulati con i concessionari.
La remunerazione dei concessionari e dell'intera filiera di
gestori ed esercenti che ad essi fa capo, quindi, proviene
dall'insieme delle giocate ed è carico dello Stato in quanto il
denaro, una volta inserito nell'apparecchio da gioco, diviene di
proprietà dello Stato.
3. L'art. 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad
attuare «il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi
pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle
disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo
fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto
indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della
sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali
con quelli locali e con quelli generali in materia di salute
pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di
attività criminose, nonchè per garantire il regolare afflusso del
prelievo tributario gravante sui giochi».
Tra i principi e criteri direttivi cui dovrà essere improntato
il riordino, la lettera g) del secondo comma prevede la «revisione
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di
raccolta delle giocate».
L'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 (legge di
stabilità per il 2015), nelle more, ha stabilito che:
«A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza
pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura
degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri
operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per
conto dello Stato, in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g),
della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro
su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse
statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei
soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella
gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui
all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18
giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:
ai concessionari è versato dagli operatori della filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria
competente;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a
titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e
sulla base elle convenzioni di concessione, versano altresì
annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e
di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di
apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con
provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono
stabiliti il numero degli apparecchi ... riferibili a ciascun
concessionario, nonchè le modalità di effettuazione del versamento.
Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall'anno 2016,
previa periodica ricognizione, all'eventuale modificazione del
predetto numero di apparecchi;
i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a
fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati».
L'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015, ai fini della ripartizione del
versamento dell'anzidetto importo di 500 milioni di euro, ha
individuato il numero degli apparecchi riferibile a ciascun
concessionario alla data del 31 dicembre 2014, per cui ha ripartito
in maniera proporzionale il versamento, stabilendo che ciascun
concessionario effettua lo stesso nella misura del 40% entro il 30
aprile 2015 e per il residuo 60% entro il 31 ottobre 2015.
Ne consegue che, in ragione del disposto della norma di legge la
cui legittimità costituzionale è in questa sede contestata, il
compenso spettante all'intera filiera si ottiene sottraendo al totale
delle somme raccolte non soltanto:
le vincite pagate ai giocatori (che non possono essere inferiori
al 74% degli importi giocati per le AWP e all'85% per le VLT);
gli importi dovuti all'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
principalmente a titolo di canone di concessione;
gli importi dovuti all'Erario, principalmente il PREU ai sensi
dell'art. 39, comma 13, decreto-legge n. 269 del 2013, convertito con
legge n. 326 del 2013, e dell'art. 1, comma 531, della legge n. 266
del 2005, attualmente pari al 13% delle giocate per gli apparecchi
AWP ed al 5% per gli apparecchi VLT;
ma anche:
il versamento dovuto allo Stato ai sensi dell'art. 1, comma
649, lettera b), della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per
il 2015).
Il compenso spettante ai gestori, peraltro, essendo questi tenuti
a versare l'intero ammontare della raccolta ai concessionari senza
più trattenere dalle somme versate quelle spettanti, è subordinato
alla rinegoziazione del contratto con il concessionario imposto dalla
norma di legge.
4. Il Collegio ritiene che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014
4.1 La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini della
decisione della controversia in quanto l'impugnato decreto
direttoriale del 15 gennaio 2015 è stato adottato nell'esercizio di
un potere del tutto vincolato e, in particolare, nella doverosa
applicazione della richiamata norma di legge, sicchè la definizione
del presente giudizio discende inevitabilmente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale.
4.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non è manifestamente infondata alla luce degli
insegnamenti della Corte costituzionale in subiecta materia.
La Corte, con sentenza n. 92 del 22 maggio 2013, ha giudicato
costituzionalmente illegittimo, per violazione del principio di
ragionevolezza, l'art. 38, commi 2, 4, 6 e 10 del decreto-legge n.
269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003 nella parte in
cui determina effetti retroattivi in peius sul regime dei compensi
spettanti ai custodi di veicoli sottoposti a sequestro, fermo
amministrativo e confisca.
In tale circostanza, il Giudice delle leggi ha rappresentato che
la ragionevolezza complessiva della trasformazione alla quale sono
stati assoggettati i rapporti negoziali deve «essere apprezzata nel
quadro di un altrettanto ragionevole contemperamento degli interessi
- tutti di rango costituzionale, comunque ancorabili al parametro di
cui all'art. 3 Cost. - che risultano nella specie coinvolti; ad
evitare che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza
pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi
pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di
diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia
individuali, sia anche collettivi».
La Corte, nella successiva sentenza n. 56 del 2015, ha dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 79, della legge n. 220 del 2010, in riferimento agli articoli
3, 41, comma primo, e 42, terzo comma, Cost.; tali norme prevedono
l'aggiornamento dello schema tipo di convenzione accessiva alle
concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero
comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici, in modo che i
concessionari siano dotati dei nuovi «requisiti» e accettino i nuovi
«obblighi» prescritti, rispettivamente, nelle lettere a) e b) del
comma 78, e che i contenuti delle convenzioni in essere siano
adeguati agli «obblighi» di cui sopra.
La legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011), in
particolare, ha introdotto le norme oggetto di censura a garanzia di
plurimi interessi pubblici, quali la trasparenza, la pubblica fede,
l'ordine pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la
protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli,
la protezione degli interessi erariali relativamente ai proventi
pubblici derivanti dalla raccolta del gioco; con esse, sia i nuovi
concessionari, sia i titolari delle concessioni in corso sono
assoggettati a nuovi «obblighi», in prevalenza di natura gestionale,
diretti al mantenimento di indici di solidità patrimoniale per tutta
la durata del rapporto ed a questi si affiancano «obblighi» che
concorrono alla protezione dei consumatori e alla riduzione dei
rischi connessi al gioco o che introducono clausole penali e
meccanismi diretti a rendere effettive le cause di decadenza della
concessione. Sono infine previsti «obblighi» di prosecuzione
interinale dell'attività e di cessione non onerosa o di devoluzione
all'amministrazione concedente, su sua richiesta, della rete
infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco dopo la scadenza
del rapporto.
Nel caso richiamato, si è posto in rilievo che «il valore del
legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non già in termini
assoluti ed inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico».
Ne consegue che «non è affatto interdetto al legislatore di
emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata,
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto».
Nella fattispecie in esame, gli interessi pubblici tutelati sono
individuabili nella necessità, a fronte della profonda e perdurante
crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato
italiano, di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica
da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, Testo
unico n. 773 del 1931.
Al fine di valutare il superamento o meno del limite della
proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la
Sezione, con ordinanze pronunciate nei contenziosi proposti dai
concessionari per contestare la stessa previsione legislativa, ha
disposto incombenti istruttori a carico delle parti per individuare,
in linea di massima, in che misura la riduzione del compenso di 500
milioni a carico dell'intera filiera incida sui margini di
redditività della singola impresa.
I soggetti interessati hanno depositato copia dei conti economici
relativi ai bilanci al 31 dicembre 2013 e al 31 dicembre 2014, con
una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore
aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto
del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi
esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine
operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto
del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per
tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli
accantonamenti della gestione tipica) nonchè con indicazione dei
compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli
altri operatori della propria filiera.
Dalla documentazione prodotta nei relativi giudizi è emerso che,
generalmente, l'incidenza del versamento imposto non appare violativo
del principio di proporzionalità, vale a dire del «limite della
proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse
pubblico», indicato dalla richiamata sentenza della Corte
costituzionale n. 56 del 2015.
Il Collegio, tuttavia, ritiene che la norma di cui all'art. 1,
comma 649, della legge di stabilità per il 2015 presenti altri
profili che rendono la questione di legittimità costituzionale non
manifestamente infondata in relazione agli articoli 3 e 41, comma 1,
Cost.
Viene qui in rilievo il canone di ragionevolezza, assurto nella
giurisprudenza costituzionale a clausola generale, anche quale limite
immanente all'esercizio della discrezionalità del legislatore.
Tale giudizio di ragionevolezza, per lungo tempo caratterizzato
dalla necessaria individuazione di un termine di raffronto (tertium
comparationis) soltanto a fronte del quale la normativa denunciata
può rivelarsi incostituzionale (schema di giudizio ternario), si è
via via affrancato dal giudizio di comparazione ed è divenuto un
canone autonomo.
L'autonomia della ragionevolezza rispetto al giudizio di
eguaglianza appare con tutta evidenza laddove l'art. 3 Cost. viene
evocato congiuntamente sotto il profilo della disparità di
trattamento e sotto il profilo della ragionevolezza e la Corte
argomenta distintamente per ciascuno dei due profili.
Il Collegio ritiene che la norma contestata presenti dubbi di
compatibilità costituzionale con riferimento sia al profilo della
disparità di trattamento sia al profilo della ragionevolezza.
Con riguardo alla ragionevolezza, va in primo luogo considerato
che l'intervento legislativo è avvenuto in dichiarata anticipazione
del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge n. 23
del 2014.
Sennonchè, mentre il criterio per il riordino previsto dall'art.
14, comma 2, lettera g), della legge n. 23 del 2014 prevede la
revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori «secondo un criterio di progressività legata ai
volumi di raccolta delle giocate», la norma in contestazione ha
previsto la riduzione dei compensi in «quota proporzionale» al numero
di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre
2014.
Ne consegue che, sebbene sia stato fatto specifico riferimento
alla norma che prevede il criterio di riduzione degli aggi e compensi
secondo un «criterio di progressività legata ai volumi di raccolta
delle giocate», il criterio introdotto per ripartire tra i
concessionari l'importo totale di euro 500 milioni è legato non ad
un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate, ma ad un
dato fisso, quale il numero di apparecchi esistenti e riferibili a
ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 o in sede di ricognizione
successiva.
Tale contraddizione, ad avviso del Collegio, è di per sè idonea
ad indurre il sospetto che la norma di cui all'art. 1, comma 649,
della legge di stabilità per il 2015 abbia violato sia il principio
di ragionevolezza che quello di uguaglianza.
Premessa, infatti, la contraddittorietà intrinseca della
disposizione che afferma di attuare una norma e poi in concreto se ne
discosta, appare illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure
soggetto ad aggiornamento), cioè il numero di apparecchi riferibile
a ciascun concessionario ad una certa data, anzichè ad un dato
dinamico, il volume di raccolta delle giocate, in quanto la capacità
di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera è
misurata in maniera molto più propria dall'entità complessiva degli
importi incassati che dal numero degli apparecchi riferibile a
ciascun soggetto.
Il criterio individuato, in altri termini, postula che ogni
apparecchio effettui uno stesso volume di giocate, il che appare del
tutto implausibile.
Analogamente, il criterio individuato dalla norma sembra violare
il principio di uguaglianza in quanto, essendo il riferimento al
numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario non
compiutamente indicativo dei margini di reddito conseguiti dallo
stesso, la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare
a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano mediamente un
maggior volume di giocate ed a detrimento degli operatori i cui
apparecchi, invece, registrano mediamente un minor volume di giocate.
La previsione normativa, in sostanza, sembra avere violato i
canoni di ragionevolezza e parità di trattamento presumendo, in
maniera illogica, che ciascun apparecchio da intrattenimento abbia la
stessa potenzialità di reddito laddove quest'ultima dipende da una
molteplicità di fattori (quali, in primo luogo, la differenza tra
AWP e VLT e, poi, ad esempio, il comune, il quartiere, la strada in
cui l'apparecchio è situato nonchè la sua ubicazione all'interno
del locale) che rendono implausibile il criterio scelto dal
legislatore.
La violazione del principio di ragionevolezza e di uguaglianza,
peraltro, è individuabile anche con riferimento al fatto che, mentre
la legge delega n. 23 del 2014, ha previsto il riordino delle
disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del
loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi
praticati mediante apparecchi di cui all'art. 110, comma 6, Testo
unico n. 773 del 1931 e, per l'effetto, è destinata solo ad un
segmento, sia pure di enorme rilievo, al suo interno.
Va da sè che la descritta irragionevole ripartizione del
versamento imposto tra i concessionari potrebbe produrre
un'alterazione del libero gioco della concorrenza tra gli stessi,
favorendo quelli che, in presenza di una redditività superiore per
singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume
di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare
maggiori risorse agli investimenti e, in senso più lato, favorendo
gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da quelli in
discorso.
La questione di legittimità costituzionale della norma di cui
all'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 non appare
manifestamente infondata anche con riferimento alla violazione
dell'art. 41, comma 1, Cost. che sancisce il principio di libertà
dell'iniziativa economica privata.
Il Collegio, in via preliminare, rileva che, qualora si tratti di
soggetti privati che, nell'intraprendere attività d'impresa,
sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una
certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio gode di una
particolare tutela costituzionale, riconducibile non solo all'art. 3
Cost., ma anche all'art. 41 Cost.
In particolare, il legittimo affidamento dell'imprenditore
implica l'aspettativa che le sopravvenienze normative non finiscano
per vanificare l'iniziativa economica intrapresa e gli investimenti
sostenuti, atteso che, se l'imprenditore evidentemente deve assumere
su di sè i rischi d'impresa derivanti da mutamenti della situazione
di fatto, non può dirsi allo stesso modo per le sopravvenienze
normative che incidono sulle condizioni economiche stabilite nella
convenzione accessiva al rapporto concessorio.
Nel caso di specie, se, da un lato, il versamento imposto, pur
incidendo significativamente sul sinallagma contrattuale, non appare
prima facie violativo del richiamato «principio di proporzionalita'»
scolpito nella sentenza n. 56 del 2015, dall'altro, la determinazione
in misura fissa e non variabile del contributo imposto, in quanto
destinato ad operare a tempo indeterminato, potrebbe potenzialmente
produrre un peso insostenibile per gli operatori della filiera ove i
margini di redditività della stessa dovessero consistentemente
ridursi.
In altri termini, se con riferimento ai dati del conto economico
2014, il versamento imposto alla filiera, pur costituendo un
significativo «taglio» alla capacità di reddito degli operatori, non
appare tale da violare il «principio di proporzionalita'» in
un'ottica di bilanciamento tra interessi costituzionalmente
rilevanti, non è possibile escludere che, ove i volumi delle giocate
raccolte dovessero drasticamente contrarsi, la determinazione del
versamento in misura fissa e non variabile, come funzione del volume
delle giocate, potrebbe determinare un reale stravolgimento delle
condizioni economiche pattuite in convenzione con conseguente
eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i
relativi operatori di filiera.
Parimenti irragionevoli e lesive della libertà di iniziativa
economica dell'impresa si rilevano le previsioni, contenute nelle
lettere a) e c) del secondo comma dell'art. 1, comma 649 della legge
di stabilità per il 2015, secondo cui «ai concessionari è versato
dagli operatori di filiera l'intero ammontare della raccolta del
gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle
vincite pagate» e «i concessionari, nell'esercizio delle funzioni
pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di
filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi,
rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi
dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti
rinegoziati».
Tali disposizioni sono idonee a riflettersi sulla libertà
contrattuale anche dei gestori in quanto l'imposizione di una
rinegoziazione dei contratti appare ontologicamente incompatibile con
la incomprimibile autonomia delle parti di pervenire solo
eventualmente ad un nuovo e diverso accordo negoziale, laddove è
verosimile ritenere che per realizzare lo stesso obiettivo sarebbe
stato sufficiente stabilire una riduzione «pro quota» ed «a cascata»
dei compensi spettanti a tutti gli operatori di filiera senza imporre
una rinegoziazione in via autoritativa.
Con specifico riferimento alla posizione dei gestori nell'ambito
della ridefinizione dei loro rapporti con i concessionari, il
Collegio ritiene altresì irragionevoli e lesive del principio di
liberta dell'iniziativa economica privata le norme sopra richiamate
atteso che il nuovo meccanismo disegnato dalla norma determina che
l'erogazione del compenso ai gestori, a differenza che per i
concessionari, sia rinviata nel tempo e sia subordinata alla
sottoscrizione dei contratti rinegoziati con gli stessi.
I precetti de quibus, quindi, potrebbero rivelarsi irragionevoli
e lesivi del principio di libertà economica privata perchè
impongono autoritativamente ai gestori, in posizione contrattuale di
minore forza rispetto ai concessionari esercenti pubbliche funzioni,
di rinegoziare i contratti e, quale conseguenza della mancata
rinegoziazione, prevedono che nessun compenso possa essere loro
erogato, ancorchè maturato nella vigenza di un precedente contratto
di diritto privato.
5. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 per violazione
degli articoli 3 e 41, primo comma, Cost., sicchè deve essere
disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione,
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1 e
dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione
Seconda, interlocutoriamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e
riservata al definitivo ogni ulteriore statuizione in rito, nel
merito e sulle spese, così provvede:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli articoli 3 e 41, primo comma, Cost., la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n.
190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015);
dispone la sospensione del giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filoreto D'Agostino, Presidente;
Silvia Martino, consigliere;
Roberto Caponigro, consigliere, estensore.

Il Presidente: D'agostino


L'estensore: Caponigro