1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 23-4-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 102 SENTENZA 7 - 18 aprile 1997
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Costituzione della Repubblica - Referendum - Riserva all'ENEL delle attivita' di produzione, importazione, esportazione, trasporto, distribuzione e vendita dell'energia elettrica - Non censurabilita' dell'esercizio da parte dell'ufficio centrale per il referendum del potere ad esso attribuito dalla legge n. 352/1970 previa audizione del comitato dei promotori - Spettanza all'ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione accertare la non conformita' alle norme di legge della richiesta referendaria. (097C0384) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 23-4-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso proposto da Bernardini Rita, Fiori
Raffaella, Sabatano Mauro, nella qualità di promotori e presentatori
del referendum abrogativo della legge 6 dicembre 1962, n. 1643
recante "Istituzione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica e
trasferimento ad esso delle imprese esercenti le industrie
elettriche", notificato il 31 gennaio 1997, depositato in cancelleria
il 10 febbraio 1997, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum dell'11
dicembre 1996 nella parte in cui ha dichiarato la non conformità
alle disposizioni di legge della richiesta di referendum depositata
il 5 gennaio 1996, relativa all'abrogazione parziale dell'art. 1,
comma primo, della legge 6 dicembre 1962, n. 1643 recante
"Istituzione dell'Ente nazionale per l'energia elettrica e
trasferimento ad esso delle imprese esercenti le industrie
elettriche" ed iscritto al n. 3 del registro conflitti 1997;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
Udito l'avv. Beniamino Caravita di Toritto per i ricorrenti.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 9 gennaio 1997, il comitato
promotore del referendum concernente la riserva all'ENEL delle
attività di produzione, importazione, esportazione, trasporto,
trasformazione, distribuzione e vendita dell'energia elettrica, ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dell'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
in relazione all'ordinanza pronunciata l'11 dicembre 1996.
L'Ufficio centrale, in detto provvedimento, aveva rilevato che
l'ENEL era stato trasformato in società per azioni ex art. 15 del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito in legge 8 agosto 1992, n.
359, con la conseguenza che la riserva dell'attività elettrica in
capo all'ENEL - già attribuita a titolo originario al medesimo da
quella parte dell'art. 1 della legge 6 dicembre 1962, n. 1643,
oggetto della richiesta - era stata trasformata in riserva in capo
allo Stato, con contestuale attribuzione dei diritti prima riservati
all'ENEL alla nuova s.p.a. a titolo di concessione.
La radicale differenza del nuovo titolo (concessione) in base al
quale l'ENEL s.p.a. esercita ora l'attività elettrica rispetto a
quella (riserva per legge) di cui godeva l'ente pubblico prima della
riforma, a parere dell'Ufficio, sarebbe stata tale da escludere che
ricorresse quell'ipotesi di mera discordanza tra sostanza e forma del
quesito cui l'Ufficio stesso potesse ovviare rettificando il testo,
sì da non potersi considerare conforme a legge il quesito,
concernente norma non più in vigore.
I promotori - premesso che l'atto in questione era stato preceduto
da un'ordinanza di analogo tenore del 30 ottobre 1996, con la quale
l'Ufficio aveva concesso termine per memorie - richiedono annullarsi
il provvedimento impugnato, previa sospensiva e declaratoria di
ammissibilità.
Rilevano anzitutto i ricorrenti che l'Ufficio ha dichiarato la non
conformità a legge della richiesta referendaria ex art. 32 della
legge n. 352 del 1970, e non già che le relative operazioni non
dovessero avere più corso come previsto dall'art. 39 della stessa
legge, norma dettata proprio per il caso d'intervenuta abrogazione.
Tale norma, come novellata dalla sentenza n. 68 del 1978 di questa
Corte, prevede la possibilità che il referendum investa le nuove
disposizioni allorchè queste non abbiano modificato i princi'pi
ispiratori della disciplina preesistente nè i contenuti normativi
essenziali dei singoli precetti.
Opinano i ricorrenti che l'Ufficio non avrebbe seguito il
procedimento legislativamente corretto per la mancanza o, comunque,
per l'erronea valutazione del presupposto della cessazione della
vigenza richiesto dal citato art. 32. Lo stesso Ufficio avrebbe
infatti precisato che la cessazione degli effetti della disposizione
oggetto del quesito si sarebbe verificata soltanto con l'atto di
concessione (d.m. 28 dicembre 1995) successivo alla presentazione
dell'iniziativa referendaria, che i ricorrenti indicano nel 28
settembre 1995.
Si tratterebbe quindi di innovazione legislativa successiva alla
presentazione, con la conseguente applicabilità dell'art. 39. In
ciò risiederebbe l'asserita lesione del rapporto, legislativamente
definito, tra Ufficio centrale e promotori, e la menomazione della
sfera di attribuzione di questi ultimi posta a base del conflitto.
La soluzione corretta sarebbe stata quindi (posto che secondo i
promotori, al momento della presentazione della richiesta non si era
ancora verificata la cessazione della vigenza della riserva oggetto
della richiesta stessa) di valutare se la nuova normativa si
ispirasse a princi'pi diversi o modificasse il contenuto essenziale
del precetto contenuto nell'oggetto del quesito.
Ciò premesso, i promotori ricordano i termini giurisprudenziali
del riconoscimento della loro legittimazione attiva e di quella
passiva dell'Ufficio centrale. Circa il requisito di ordine oggettivo
si sottolinea in ricorso come, conformemente a quanto affermato dalla
sentenza n. 30 del 1990, l'attribuzione dell'Ufficio centrale "sorge
necessariamente entro limiti posti a salvaguardia della sfera
riconosciuta ai promotori". La violazione di tali limiti
comporterebbe quindi materia di conflitto, a prescindere da qualsiasi
ulteriore considerazione circa l'ambito di discrezionalità rimesso
dalle norme all'Ufficio centrale, si chè prima facie non potrebbe
negarsi che il conflitto coinvolga la sfera di attribuzioni
dell'Ufficio stesso, in quanto arbitrariamente esercitate menomando
l'altra sfera riconosciuta dall'art. 75 della Costituzione ai
promotori.
Dall'espressione usata dall'Ufficio centrale in ordinanza, secondo
cui la riserva di legge sancita con la legge del 1962 "ha esaurito
ogni effetto una volta che la concessione è stata effettivamente
disposta", i promotori fanno derivare la conclusione secondo cui al
momento della presentazione della richiesta e fino all'emanazione del
d.m. 28 dicembre 1995 (che tale concessione ha disposto), la riserva
era ancora vigente (si afferma in ricorso che la presentazione della
richiesta coinciderebbe con l'annuncio che la cancelleria della Corte
di cassazione aveva raccolto a verbale la dichiarazione d'intento dei
promotori di promuovere il referendum ed il testo dei quesiti,
annuncio pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 228 del 19 settembre
1995, recte: 29 settembre 1995). Così chè non sarebbe esistito il
presupposto della mancata vigenza posta a base dell'art. 32 e non
avrebbe perciò potuto applicarsi tale norma che ha comportato la
dichiarazione di non conformità del quesito.
Poichè al momento della promozione non sarebbero venuti meno gli
effetti giuridici della riserva, si sarebbe dovuto seguire il
procedimento dell'art. 39, con conseguente motivazione sul punto, che
desse conto dell'avvenuta verifica circa la reale portata innovativa
della nuova legge, previa audizione dei promotori su di ciò.
2. - Con ordinanza n. 13 del 1997, la Corte ha dichiarato
ammissibile il conflitto, disponendo la notifica - a cura dei
ricorrenti - del ricorso e dell'ordinanza all'Ufficio centrale per il
referendum presso la Corte di cassazione, il quale non si è
costituito in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza n. 13 del 1997 questa Corte ha ritenuto
ammissibile il conflitto, in sede di sommaria delibazione e con
riserva di ogni definitivo giudizio, nonchè sul merito, sulla stessa
ammissibilità.
Occorre ora accertare definitivamente se sussista "materia del
conflitto", verificando se si configurano i presupposti soggettivi ed
oggettivi richiesti affinchè possa avere ingresso il presente
giudizio.
1.1. - Nessun dubbio può sorgere con riguardo all'esistenza del
presupposto soggettivo, essendo stata ritenuta la legittimazione
attiva del comitato promotore e quella passiva dell'Ufficio centrale
presso la Corte di cassazione, secondo quanto costantemente affermato
da questa Corte in caso di conflitti di questo genere (v., da ultimo,
ordinanza n. 9 del 1997). In proposito basta solo considerare che il
comitato promotore, rappresentante degli elettori sottoscrittori
della richiesta referendaria, agisce a tutela delle proprie
attribuzioni nell'a'mbito del procedimento referendario; mentre
l'Ufficio centrale costituisce l'organo investito, in via esclusiva e
definitiva, del potere di verificare la legittimità delle richieste
referendarie a norma dell'art. 32 della legge 25 maggio 1970, n. 352,
e del potere di eventualmente dichiarare la cessazione delle
operazioni referendarie a norma del successivo art. 39.
1.2. - Sussiste altresì l'elemento oggettivo del conflitto. I
ricorrenti, infatti, assumono che l'Ufficio centrale ha erroneamente
individuato la regola che avrebbe dovuto applicare, e quindi il tipo
di valutazione che era chiamato a compiere: ciò perchè s'è
limitato a verificare, ai sensi del citato art. 32, se la
disposizione oggetto del quesito fosse ancora vigente, senza
accertare, ai sensi dell'art. 39, se l'abrogazione di detta
disposizione - intervenuta dopo l'avvio della procedura referendaria
- fosse tale da far venir meno l'oggetto sostanziale del referendum,
o viceversa imponesse, sopravvivendo i princi'pi ispiratori o i
contenuti normativi essenziali della disciplina abrogata, il
trasferimento del quesito alla nuova disciplina. Essi dunque
contestano, non già l'applicazione delle norme regolanti l'esercizio
dei poteri attribuiti all'Ufficio centrale (applicazione che, secondo
la giurisprudenza di questa Corte, non è sindacabile in sede di
conflitto costituzionale di attribuzioni), bensì l'esistenza stessa,
nelle circostanze di specie, dei presupposti del potere,
nell'esercizio del quale la normativa oggetto della richiesta
referendaria è stata ritenuta abrogata.
Poichè i poteri che la legge conferisce all'Ufficio centrale
valgono "necessariamente entro i limiti posti a salvaguardia della
sfera riconosciuta ai promotori del referendum" (sentenza n. 30 del
1980), e poichè dall'applicazione dell'una o dell'altra disposizione
(art. 32 oppure art. 39) derivano rilevanti conseguenze in ordine
all'ampiezza dei poteri propri del comitato promotore, funzionali
alla difesa del diritto costituzionale al referendum si configurano
le condizioni oggettive che rendono ammissibile il presente
conflitto.
Si deve quindi passare all'esame del merito.
2. - Il ricorso è infondato.
2.1. - I ricorrenti assumono che l'Ufficio centrale avrebbe deciso
in ordine ad una normativa abrogata successivamente alla richiesta
referendaria e non avrebbe effettuato alcun esame comparativo tra la
disciplina abrogata e quella sopravvenuta, al fine di individuare la
eventuale carenza di portata innovativa di quest'ultima. Nel che
consisterebbero i vizi dell'impugnata ordinanza, attraverso i quali
si sarebbe realizzata l'asserita lesione.
Sostengono essi in particolare che l'effetto abrogativo sulle norme
oggetto del referendum si sarebbe prodotto, non già a se'guito
dell'entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, che ha previsto
la concessione all'ENEL dell'esclusiva concernente l'attività
elettrica, bensì in virtù del d.m. 28 dicembre 1995, che la
concessione stessa ha in concreto attribuito. Per cui quelle norme
sarebbero state vigenti al momento della presentazione della
richiesta referendaria, e dunque l'Ufficio centrale erroneamente
avrebbe dichiarato quest'ultima non conforme a legge perchè
riguardante disposizioni abrogate (invece di provvedere à sensi
dell'art. 39 della legge n. 352 del 1970, così come integrato dalla
sentenza 17 maggio 1978, n. 68 di questa Corte).
L'assunto, quale risulta dal ricorso, muove dall'evidente
identificazione operata dai ricorrenti tra momento della richiesta e
momento dell'annuncio dell'iniziativa in Gazzetta Ufficiale. Peraltro
nel corso dell'udienza la difesa dei ricorrenti stessi, rettificando
l'originaria prospettazione, ha posto in evidenza che il d.m. 28
dicembre 1995 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 39 del
16 febbraio 1996, quindi in data successiva anche al momento del
deposito presso la Corte di cassazione dei fogli con le firme dei
sottoscrittori (5 gennaio 1996).
Tale non lieve modificazione ha fatto venir meno la necessità
dell'indagine circa il momento temporale di rilevanza (annuncio in
Gazzetta Ufficiale a norma dell'art. 7, secondo comma, legge n. 352
del 1970 o deposito delle firme a norma del successivo art. 9) per il
controllo circa la vigenza delle disposizioni oggetto delle richieste
referendarie, ai fini del giudizio di conformità di queste "alle
norme di legge", rimesso all'Ufficio centrale dal secondo comma
dell'art. 32 sopra citato, e circa l'eventuale applicabilità del
successivo art. 39.
Resta dunque soltanto da stabilire se solo in virtù del d.m. 28
dicembre 1995 - come sostengono i ricorrenti - si sia prodotto
l'effetto abrogativo della disposizione oggetto del referendum cioè
dell'art. 1, prima parte, della legge 6 dicembre 1962, n. 1643 o se
invece - come si afferma nell'impugnata ordinanza dell'Ufficio
centrale - "già anteriormente alla promozione del quesito
referendario la disciplina positiva (contenuta in detta disposizione)
è sostanzialmente mutata, in quanto, nel quadro delle misure miranti
al risanamento della finanza pubblica, l'ENEL... è stato trasformato
in società per azioni (art. 15 del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359...), e la riserva a titolo
originario dell'attività elettrica in capo all'ENEL è stata
trasformata in riserva in capo allo Stato, con contestuale
attribuzione di diritti prima riservati all'ENEL alla nuova società
per azioni a titolo di concessione (art. 14, comma 1, del citato
decreto-legge n. 333 del 1992)".
Tanto rientra certamente nei poteri di questa Corte in sede di
conflitto, poichè spetta ad essa - alla stregua di quanto sopra già
precisato - verificare che l'Ufficio centrale abbia esattamente
individuato il momento in cui sia avvenuta l'abrogazione della norma
oggetto del quesito referendario, tutte le volte che dalla denunziata
erroneità del relativo giudizio possa, in tesi, conseguire una
menomazione della sfera di attribuzioni dei promotori del
referendum.
2.2. - Nella specie è tuttavia da escludersi che una tale
menomazione sia comunque derivata dal giudizio dell'Ufficio centrale,
la cui correttezza appare piena sotto ogni profilo.
La conformità delle richieste referendarie "alle norme di legge"
va, invero, accertata con riferimento alla mera vigenza delle
disposizioni oggetto delle richieste medesime; e proprio a tale
criterio s'è ispirato l'Ufficio centrale nell'emettere il contestato
giudizio. Esso ha difatti ritenuto: a) che, in se'guito al
decreto-legge n. 333 del 1992, convertito nella legge n. 359 del
1992, era sostanzialmente mutata la disciplina positiva, avendo le
innovazioni legislative "profondamente inciso sulla parte dell'art. 1
della legge n. 1643 del 1962 cui il quesito si riferisce, in quanto
la riserva all'ENEL dell'attività elettrica è considerata dal
legislatore del 1992 unicamente come presupposto di fatto della
concessione"; b) che, d'altro canto, la radicale differenza di un
nuovo titolo (concessione) in base al quale l'ENEL s.p.a. esercita
l'attività elettrica rispetto a quello (riserva per legge) di cui
godeva l'ente pubblico ENEL prima della riforma... esclude che
ricorra un'ipotesi di mera discordanza tra la sostanza e la forma del
quesito, cui l'Ufficio possa ovviare, in termini di semplice
rettifica del testo; c) che, per questo, "il quesito - in quanto
concerne una norma che, al momento della proposizione della
richiesta, aveva ormai esaurito i suoi effetti e non poteva quindi
ritenersi ancora in vigore - non può essere considerato conforme a
legge".
Del tutto ultroneo, e privo di significato per quanto qui
interessa, deve considerarsi l'incidentale rilievo, contenuto
nell'ordinanza, che la riserva dell'ENEL aveva "esaurito ogni suo
effetto una volta che la concessione è stata effettivamente
disposta" col d.m. 28 dicembre 1995. In proposito basti osservare,
anzitutto, che altro è la vigenza altro è la efficacia della legge,
e poi che, comunque, per espressa disposizione di quel decreto (art.
1, comma 3), la concessione ha iniziato "a decorrere dall'11 luglio
1992" cioè dalla stessa data del decreto-legge, successivamente
convertito, che già nel 1992 aveva disposto il venir meno della
"riserva per legge" sostituendola con una "riserva per concessione".
2.3. - Nessuna censura merita dunque l'Ufficio centrale per il modo
in cui - previa audizione del comitato dei promotori - ha esercitato
il potere ad esso attribuito dalla legge n. 352 del 1970; sicchè il
ricorso non può essere accolto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta all'Ufficio centrale per il referendum presso
la Corte di cassazione accertare, ai sensi dell'art. 32 della legge
25 maggio 1970, n. 352, la non conformità alle norme di legge della
richiesta referendaria di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C0384