1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 266 SENTENZA 6 novembre - 12 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento civile - Procedura di negoziazione assistita - Esperimento a pena di improcedibilita' della domanda giudiziale - Obbligatorio per chi intenda proporre domanda di pagamento a qualsiasi titolo di somme non eccedenti 50.000 euro - Denunciata carenza dei presupposti della decretazione d'urgenza e contrasto con il principio di ragionevolezza - Inammissibilita' delle questioni. Procedimento civile - Procedura di negoziazione assistita - Possibilita' di concorso con la mediazione obbligatoria e con altre condizioni di procedibilita' della domanda giudiziale - Denunciata restrizione dell'accesso alla tutela giurisdizionale attraverso l'imposizione di un onere sproporzionato - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito, con modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162, art. 3, commi 1, secondo e terzo periodo, e 5. - Costituzione, artt. 3, 24 e 77, secondo comma. (T-190266) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1,
secondo e terzo periodo, e 5, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi
per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile),
convertito, con modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162,
promosso dal Tribunale ordinario di Verona, con ordinanza del 14
dicembre 2018, iscritta al n. 58 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 14 dicembre 2018, iscritta al n. 58 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di Verona ha
sollevato, in via principale, in riferimento agli artt. 3 e 77,
secondo comma, della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, secondo e terzo periodo, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), convertito, con
modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162, e, in subordine,
in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., del comma 5 del medesimo art.
3 del d.l. n. 132 del 2014.
1.1.- Il giudice a quo espone di dover decidere, previo
accertamento della decadenza dal beneficio d'inventario, sulle
domande risarcitorie e restitutorie proposte contro le figlie ed
eredi di un soggetto che avrebbe truffato gli attori, impadronendosi
del denaro a suo tempo consegnato per investimenti in obbligazioni, e
avrebbe alienato a terzi i quadri in comproprietà con il fratello,
incassandone per intero il ricavato.
Ad avviso del rimettente, la qualità di eredi non varrebbe a
conferire alle domande risarcitorie e restitutorie carattere
successorio e non sarebbe pertanto necessario il previo esperimento
della mediazione obbligatoria. Al caso di specie si applicherebbe,
invece, la condizione di procedibilità della negoziazione assistita,
prevista per le domande di pagamento a qualsiasi titolo di somme di
importo inferiore a cinquantamila euro (art. 3, comma 1, secondo e
terzo periodo, del d.l. n. 132 del 2014).
1.2.- Il giudice a quo assume che la previsione di tale
condizione di procedibilità contrasti con l'art. 77, secondo comma,
Cost., in quanto difetterebbero i «requisiti di necessità ed
urgenza», che lo stesso preambolo del censurato decreto-legge
individuerebbe nella «straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni in materia di degiurisdizionalizzazione e adottare altri
interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo
civile, nonchè misure urgenti per la tutela del credito e la
semplificazione e accelerazione del processo di esecuzione forzata».
La manifesta insussistenza dei presupposti della decretazione
d'urgenza, che non potrebbe essere sanata dalla conversione in legge,
sarebbe avvalorata dal fatto che l'entrata in vigore delle
disposizioni che hanno introdotto la negoziazione assistita «quale
presupposto processuale di alcune tipologie di controversie» è stata
differita di novanta giorni - senza giustificazioni di sorta -
rispetto alla pubblicazione dell'atto normativo nella Gazzetta
Ufficiale. Per contro, avrebbero immediata efficacia tutte le altre
previsioni che regolano lo svolgimento della procedura di
negoziazione assistita, sia facoltativa sia obbligatoria.
Il differimento dell'efficacia di previsioni caratterizzate da
una funzione "deflativa" che ne imporrebbe un'efficacia immediata,
attribuita per contro alle norme sulla negoziazione assistita
facoltativa, contrasterebbe, inoltre, con il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.).
1.3.- Ove la questione sollevata in via principale sia dichiarata
inammissibile o non fondata, il rimettente prospetta, in riferimento
agli artt. 3 e 24 Cost., l'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 5, del d.l. n. 132 del 2014, nella parte in cui impone «il
cumulo tra negoziazione assistita e procedure stragiudiziali
obbligatorie, per legge o per previsione contrattuale o statutaria»
e, in particolare, l'attivazione congiunta, nel termine di quindici
giorni assegnato dal giudice, sia della negoziazione assistita sia
della mediazione obbligatoria.
Il giudice a quo muove dal presupposto che, nel caso di specie,
si determini un concorso tra due diverse condizioni di
procedibilita': la negoziazione assistita per le domande restitutorie
e risarcitorie e la mediazione obbligatoria per le restanti domande
in materia successoria.
L'assetto così delineato si porrebbe anzitutto in contrasto con
l'art. 3 Cost., in quanto sottoporrebbe il concorso tra negoziazione
assistita e mediazione obbligatoria e altre condizioni di
procedibilità a una disciplina diversa da quella dettata dall'art.
23, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 4 marzo 2010,
n. 28 (Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali), che sancisce l'alternatività
delle procedure con riguardo al «concorso tra mediazione obbligatoria
e altre condizioni di procedibilità della domanda giudiziale,
diverse dalla negoziazione assistita».
La disposizione censurata sarebbe lesiva anche dell'art. 24
Cost., in quanto determinerebbe «una duplicazione di costi,
sicuramente gravosa, vista la necessità di assistenza difensiva in
entrambe le procedure» e vanificherebbe il «raggiungimento di una
soluzione conciliativa tra le parti», che presupporrebbe il
confronto, nella medesima sede, su tutti i punti controversi.
Non si ravviserebbe neppure «quel "nesso di complementarieta'"»
che lega la negoziazione assistita e la messa in mora
dell'assicuratore della responsabilità civile automobilistica (si
richiama la sentenza n. 28 del 2016).
Il legislatore, nell'imporre un doppio e contemporaneo filtro
alla giurisdizione, graverebbe le parti di «costi significativi
superflui» e renderebbe pertanto eccessivamente difficoltoso
l'accesso alla tutela giurisdizionale che, per giurisprudenza
costante di questa Corte e della Corte di giustizia dell'Unione
europea, potrebbe essere assoggettato al preventivo adempimento di
oneri non sproporzionati solo in vista del perseguimento di interessi
generali.
2.- Con atto depositato il 14 maggio 2019, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di
dichiarare inammissibili o manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale ordinario di
Verona.
In via preliminare, la difesa dell'interveniente ha eccepito che
il giudice a quo non avrebbe motivato, con riguardo alla controversia
che deve decidere, la rilevanza delle questioni sollevate.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato richiama le
enunciazioni di principio della sentenza n. 97 del 2019, che ha
esaminato analoghe questioni di legittimità costituzionale sollevate
dallo stesso rimettente in merito a una diversa procedura, la
mediazione obbligatoria.
Non sarebbe fondata la censura di violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost. Le «Relazioni di accompagnamento del testo»
illustrerebbero in maniera adeguata l'urgenza di definire in termini
ragionevoli le numerose controversie civili pendenti, anche per le
«gravi ripercussioni» del cospicuo contenzioso «sulla crescita
economica del Paese».
La necessità di provvedere con urgenza non presupporrebbe in
maniera indefettibile l'immediata applicazione della disciplina
introdotta con decreto-legge. Peraltro, nel caso di specie, il
limitato differimento dell'efficacia si spiegherebbe con le esigenze
di «assestamento del sistema alle nuove disposizioni».
Non vi sarebbe alcuna disparità di trattamento con le procedure
facoltative di negoziazione assistita, destinate a operare con
efficacia immediata, in quanto le procedure obbligatorie
richiederebbero maggiori oneri organizzativi e si giustificherebbe in
quest'ottica il differimento dell'applicazione delle relative
disposizioni.
Le questioni proposte in via subordinata sarebbero inammissibili,
in quanto non risulta che le parti abbiano contemporaneamente
esperito i due rimedi.
Nel merito, le questioni non sarebbero fondate, poichè
l'obbligatorietà, in ipotesi particolari, sia della negoziazione
assistita sia della mediazione obbligatoria si prefiggerebbe di
«diffondere tali strumenti tra gli operatori di giustizia, ancora
restii ad una definizione stragiudiziale delle controversie ed invece
legati alla cultura del conflitto».
Peraltro, tali procedure, pur preordinate alla risoluzione
stragiudiziale delle controversie, si differenzierebbero nella
struttura: solo nella mediazione, difatti, vi sarebbe un soggetto
terzo e imparziale rispetto alle parti in conflitto.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che il concorso della
mediazione obbligatoria e della negoziazione assistita
rappresenterebbe una ipotesi «del tutto eventuale ed astratta», in
quanto le parti ben potrebbero dapprima esperire la negoziazione
assistita e successivamente, nel solo caso di fallimento di questa
procedura, avvalersi della mediazione obbligatoria.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Verona, con l'ordinanza indicata in
epigrafe, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
1, secondo e terzo periodo, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri interventi
per la definizione dell'arretrato in materia di processo civile),
convertito, con modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162,
nella parte in cui, a pena di improcedibilità della domanda
giudiziale, obbliga chi intenda proporre in giudizio una domanda di
pagamento a qualsiasi titolo di somme non eccedenti cinquantamila
euro a invitare l'altra parte, mediante il suo avvocato, a stipulare
una convenzione di negoziazione assistita.
1.1.- Il rimettente assume che tali disposizioni contrastino con
l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, in quanto sarebbero
ictu oculi sprovviste dei «requisiti di necessità ed urgenza», e
adduce - come elemento sintomatico dell'insussistenza dei presupposti
prescritti dalla Costituzione - l'entrata in vigore «differita di
novanta giorni rispetto al momento della [...] pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale» della legge di conversione.
Il differimento dell'efficacia non solo non sarebbe stato
giustificato in alcun modo, ma sarebbe anche in contraddizione con la
scelta di attribuire un'efficacia immediata alle altre disposizioni
«regolanti lo svolgimento della procedura di negoziazione assistita
sia facoltativa che obbligatoria». In questa prospettiva, il giudice
a quo denuncia l'irragionevolezza della disposizione censurata, in
quanto la «funzione deflattiva» che accomuna tutte le ipotesi di
negoziazione assistita imporrebbe «l'immediata entrata in vigore
delle relative discipline».
1.2.- Nell'ipotesi in cui siano dichiarate inammissibili o non
fondate le questioni proposte in via principale, il Tribunale
ordinario di Verona, in subordine, censura l'art. 3, comma 5, del
d.l. n. 132 del 2014, nella parte in cui «determina un concorso tra
due diverse condizioni di procedibilita': la negoziazione assistita
per le domande restitutorie e risarcitorie e la mediazione per le
restanti domande svolte in causa, poichè vertenti in materia
successoria».
Il giudice a quo denuncia, in primo luogo, il contrasto con
l'art. 3 Cost., sul presupposto che il legislatore assoggetti
«l'ipotesi del concorso della negoziazione assistita obbligatoria con
la mediazione obbligatoria, o altre condizioni di procedibilità, ad
una disciplina diversa da quella, contenuta nell'art. 23, secondo
comma, del d.lgs. 28/2010, del concorso tra mediazione obbligatoria e
altre condizioni di procedibilità della domanda giudiziale, diverse
dalla negoziazione assistita». Se in un caso è previsto «un doppio,
contemporaneo filtro alla giurisdizione», nell'altro caso è previsto
un rapporto di alternatività tra le due procedure.
Il concorso di condizioni di procedibilità, nell'ipotesi «di
cumulo oggettivo e soggettivo di domande, anche tra loro non
connesse, sempre soggette a condizioni di procedibilità diverse»,
entrerebbe in conflitto anche con l'art. 24 Cost., in quanto
determinerebbe «una duplicazione di costi, sicuramente gravosa, vista
la necessità di assistenza difensiva in entrambe le procedure», e
rappresenterebbe «un serissimo ostacolo al raggiungimento di una
soluzione conciliativa tra le parti, essendo evidente che questa non
può prescindere da un confronto su tutte le questioni controverse,
da svolgersi nello stesso ambito».
Inoltre, la procedura di negoziazione assistita obbligatoria e la
mediazione obbligatoria non sarebbero contraddistinte da un nesso di
complementarità, che potrebbe giustificarne la contemporanea
attivazione, e perseguirebbero entrambe la medesima finalità
conciliativa.
Sarebbero dunque tanto «significativi» quanto «superflui» i costi
che l'attivazione di entrambe le procedure determina, senza concedere
alle parti «opzioni alternative».
2.- Le censure del rimettente vertono sulla disciplina della
negoziazione assistita. Tale istituto, volto a favorire la
composizione della lite, e legato - come questa Corte ha affermato -
alla «consapevolezza, sempre più avvertita, che, a fronte di una
crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento
di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e
che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere
messe in opera» (sentenza n. 77 del 2018, punto 13. del Considerato
in diritto).
L'Avvocatura generale dello Stato, per tutte le questioni, ha
eccepito in linea preliminare l'inammissibilità per inadeguata
motivazione sulla rilevanza.
L'eccezione è fondata, nei termini di seguito precisati.
2.1.- Le questioni di legittimità costituzionale sono state
sollevate nel corso di un giudizio avente a oggetto la restituzione
di somme indebitamente trattenute dal dante causa a titolo universale
delle parti convenute e «il risarcimento dei danni anche morali» che
il medesimo dante causa avrebbe arrecato. Le parti attrici hanno
chiesto di accertare la responsabilità iure hereditatis delle parti
convenute, sul presupposto dell'intervenuta decadenza dal diritto di
accettare l'eredità con beneficio d'inventario.
Nel censurare la previsione della condizione di procedibilità
della negoziazione assistita per le domande di pagamento a qualsiasi
titolo di somme non eccedenti i cinquantamila euro (art. 3, comma 1,
secondo e terzo periodo, del d.l. n. 132 del 2014), il rimettente
muove dalla premessa che le domande restitutorie e risarcitorie
proposte dalle parti attrici non abbiano «carattere successorio», in
quanto non riguarderebbero «la legittimità della allocazione»
dell'asse ereditario.
Nel denunciare, in via gradata, l'illegittimità costituzionale
dell'obbligo di esperire sia la negoziazione assistita sia la
mediazione obbligatoria (art. 3, comma 5, del d.l. n. 132 del 2014),
il giudice a quo prospetta il concorrere di entrambe le condizioni di
procedibilità, «la negoziazione assistita per le domande
restitutorie e risarcitorie e la mediazione per le restanti domande
svolte in causa, perchè vertenti in materia successoria».
2.2.- La motivazione sulla rilevanza non supera il vaglio di
ammissibilità demandato a questa Corte, per tutte le questioni
proposte.
L'art. 3, comma 1, terzo periodo, del d.l. n. 132 del 2014 impone
di rilevare d'ufficio l'improcedibilità «non oltre la prima
udienza».
Il rimettente riferisce di avere rilevato d'ufficio il mancato
esperimento della negoziazione assistita e di avere «anticipato» tale
rilievo nell'ordinanza del 4 luglio 2018. Dal rilievo officioso della
improcedibilità della domanda per il mancato esperimento della
negoziazione assistita traggono origine tanto le questioni sollevate
in via principale quanto quelle sollevate in via gradata.
L'ordinanza di rimessione, tuttavia, non offre alcun ragguaglio
sul rispetto del rigoroso termine di preclusione sancito dalla legge,
che condiziona la stessa necessità di fare applicazione della
disposizione censurata e la conseguente rilevanza delle questioni
sollevate.
2.3.- La motivazione in ordine alla rilevanza si rivela carente
anche da un altro punto di vista.
Le controversie devono essere identificate alla stregua
dell'oggetto delle pretese o del titolo che fonda e unifica le
diverse domande introdotte in causa.
Nell'escludere che le domande restitutorie e risarcitorie
presentino carattere successorio, il giudice a quo ravvisa tale
carattere soltanto nelle controversie attinenti alla legittima
«allocazione» dei beni del de cuius, senza enunciare argomenti
testuali e sistematici a sostegno dell'accezione restrittiva che
mostra di recepire.
2.4.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 5, del d.l. n. 132 del 2014, sollevate in via di mero
subordine, si incentrano sul presupposto che, alle domande
restitutorie e risarcitorie, si affianchino domande successorie.
Il rimettente non individua tali domande alla luce della nozione
circoscritta di controversie in materia di successione che ha
ritenuto di far propria e non illustra il nesso che intercorre con le
altre domande. Nell'ottica di una motivazione non implausibile sulla
rilevanza, il rapporto che si instaura tra le diverse domande
proposte si rivela di importanza saliente ai fini della
determinazione della procedura di risoluzione alternativa
applicabile.
L'ordinanza trascura di dar conto di quel meccanismo di raccordo
tra la negoziazione assistita e la mediazione obbligatoria che il
legislatore prevede all'art. 3, comma 1, secondo periodo, del d.l. n.
132 del 2014. Per le domande di pagamento a qualsiasi titolo di somme
entro il limite di valore dei cinquantamila euro, la condizione di
procedibilità della negoziazione assistita non opera per quelle che
- riguardando la materia delle «successioni ereditarie» - già siano
assoggettate alla condizione di procedibilità della mediazione
civile obbligatoria, in base all'art. 5, comma 1-bis, del
decreto-legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60
della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali).
Su tale previsione il rimettente non si sofferma, anche solo per
escluderne l'applicabilità al caso di specie e la valenza
sistematica ai fini dell'individuazione di un appropriato meccanismo
di coordinamento, ispirato alla considerazione necessariamente
unitaria della vicenda sostanziale dedotta in giudizio e all'esigenza
di salvaguardare la ragionevole durata del processo (art. 111,
secondo comma, Cost.), senza vanificare, con inutili intralci,
l'effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.).
L'insufficiente e contraddittoria motivazione sulla rilevanza e
sulle peculiarità della controversia si associa, dunque, a una
incompleta ponderazione del complesso quadro normativo di
riferimento.
Le questioni sollevate sono pertanto inammissibili.
2.5.- Con particolare riguardo alle censure formulate in via
gradata, si deve inoltre rilevare che il rimettente indica come
termine di raffronto la disciplina delineata dall'art. 23, comma 2,
del d.lgs. n. 28 del 2010, che dispone l'applicazione dei
«procedimenti obbligatori di conciliazione e mediazione, comunque
denominati», e delle «disposizioni concernenti i procedimenti di
conciliazione relativi alle controversie di cui all'articolo 409 del
codice di procedura civile» in luogo dei procedimenti di mediazione
regolati dal d.lgs. n. 28 del 2010.
Nell'auspicare l'enunciazione di una regola di alternatività tra
la negoziazione assistita e la mediazione civile obbligatoria, senza
peraltro chiarirne i termini, il rimettente si avventura su un
terreno - quello della conformazione degli istituti processuali - in
cui l'apprezzamento discrezionale del legislatore risulta
particolarmente ampio (sentenza n. 139 del 2019, punto 11. del
Considerato in diritto). Alla luce della indeterminatezza del
petitum, si coglie un'ulteriore ragione di inammissibilità delle
questioni sollevate in via subordinata.
3.- Dalle considerazioni svolte discende l'inammissibilità di
tutte le questioni proposte dal Tribunale ordinario di Verona.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, secondo e terzo periodo, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di
degiurisdizionalizzazione ed altri interventi per la definizione
dell'arretrato in materia di processo civile), convertito, con
modificazioni, nella legge 10 novembre 2014, n. 162, sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 77, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Verona, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 5, del d.l. n. 132 del 2014, come
convertito nella legge n. 162 del 2014, sollevate in via subordinata,
in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., dal Tribunale ordinario di
Verona, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA