1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 156 SENTENZA 20 - 28 aprile 2011
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Deliberazioni della Giunta della Regione Siciliana di conferma o conferimento dell'incarico di direttore generale a tempo determinato a personale esterno alle dotazioni organiche dell'amministrazione regionale - Ricorso per conflitto di attribuzione del Governo - Denunciata violazione dei principi di accesso alla pubblica amministrazione mediante concorso, nonche' di quelli di ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione - Riferibilita' delle delibere impugnate all'esercizio della competenza esclusiva della Regione Siciliana in materia di organizzazione degli uffici regionali - Insussistente attribuzione costituzionale dello Stato a definire le deroghe al principio del pubblico concorso - Inammissibilita'. - Deliberazioni della Giunta della Regione Siciliana 29 dicembre 2009, nn. 569, 573, 578, 581, 585, 587, 588, 590 e 591. - Costituzione, artt. 3 e 97; legge della Regione Siciliana 15 maggio 2000, n. 10, art. 9, comma 8; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 6. (011C0287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
delle deliberazioni della Giunta della Regione siciliana 29 dicembre
2009, n. 569, n. 573, n. 578, n. 581, n. 585, n. 587, n. 588, n. 590
e n. 591 che hanno disposto la conferma o il conferimento
dell'incarico di direttore generale a tempo determinato a persone
esterne alle dotazioni organiche dell'amministrazione regionale,
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 20 aprile 2010, depositato in cancelleria il 26 aprile
2010 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra enti 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato dello Stato Massimo Santoro per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 aprile 2010 e depositato il
successivo 26 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto conflitto di attribuzione avverso le deliberazioni della
Giunta regionale della Regione siciliana 29 dicembre 2009, n. 569, n.
573, n. 578, n. 581, n. 585, n. 587, n. 588, n. 590 e n. 591, le
quali hanno disposto la conferma o il conferimento dell'incarico di
direttore generale a nove persone esterne alle dotazioni organiche
dell'amministrazione regionale.
Il ricorrente ritiene che tali deliberazioni violerebbero gli
articoli 3, secondo comma, e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 19, comma 6, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della L. 23 ottobre 1992, n. 421) e 19, comma 6, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
1.1. - In particolare, il ricorrente lamenta che attraverso le
suddette deliberazioni la Regione siciliana, avendo confermato o
conferito incarichi dirigenziali a persone esterne ai ruoli
dell'amministrazione in numero ingente e senza fornire adeguata
motivazione sul possesso dei requisiti di professionalità in capo
alle persone nominate e, soprattutto, sulla riscontrata inesistenza,
tra i ruoli dell'amministrazione, di persone idonee, anche dal punto
di vista della qualificazione professionale, a ricoprire l'incarico
affidato agli esterni, avrebbe effettuato delle scelte irragionevoli,
contrastanti con il principio di buon andamento dell'amministrazione
e con il principio del pubblico concorso, ed avrebbe organizzato gli
uffici in violazione di principi posti dalla legge statale (d.lgs. n.
165 del 2001) volti ad assicurare l'equilibrio tra valorizzazione
delle risorse interne e possibilità di avvalersi delle competenze
emergenti dal mercato, superando così i limiti delle proprie
attribuzioni costituzionali ed invadendo la sfera di tutela degli
interessi costituzionalmente sottesi agli artt. 3 e 97 Cost.,
spettante allo Stato.
2. - La difesa erariale argomenta il proprio ricorso
ricostruendo, anzitutto, i presupposti normativi delle deliberazioni
impugnate.
Queste sono state adottate ai sensi dell'art. 9, comma 8, della
legge della Regione siciliana 15 maggio 2000, n. 10 (Norme sulla
dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della
Regione siciliana. Conferimento di funzioni e compiti agli enti
locali. Istituzione dello Sportello unico per le attività
produttive. Disposizioni in materia di protezione civile. Norme in
materia di pensionamento), per il quale «al fine del conferimento
degli incarichi di cui al comma 4» ovvero degli incarichi
dirigenziali «ed entro il limite del 5 per cento della dotazione
organica si applicano le previsioni di cui al comma 6 dell'articolo
19 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modifiche ed integrazioni» .
Il predetto limite percentuale del 5 per cento è stato, poi,
elevato al 20 dall'art. 11, comma 7, della legge della Regione
siciliana 3 dicembre 2003, n. 20 (Norme finanziarie urgenti e
variazioni al bilancio della Regione per l'anno finanziario 2003.
Norme di razionalizzazione in materia di organizzazione
amministrativa e di sviluppo economico) e, successivamente, al 30 per
cento dall'art. 2, comma 3, primo periodo, della legge della Regione
siciliana 16 dicembre 2008, n. 19 (Norme per la riorganizzazione dei
dipartimenti regionali. Ordinamento del Governo e
dell'Amministrazione della Regione).
Rileva il ricorrente che l'intero d.lgs. n. 29 del 1993 è stato
abrogato dall'art. 72 del d.lgs. n. 165 del 2001, ma la disciplina
recata dall'art. 19, comma 6, dell'abrogato d.lgs. n. 29 del 1993 è
stata trasfusa, con modificazioni, nell'art. 19, comma 6, del
medesimo d.lgs. n. 165 del 2001, per il quale «gli incarichi di cui
ai commi da 1 a 5» ovvero quelli di direzione amministrativa «possono
essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10
per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla
prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 e dell'8 per cento
della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia,
a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente comma. La
durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli
incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine
di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale il
termine di cinque anni. Tali incarichi sono conferiti, fornendone
esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'Amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed
enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con
esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni
dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni
scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno
un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese
quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali
previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori
della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei
ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato».
2.1. - Per la difesa erariale, stante il rinvio (da intendersi
mobile) operato dall'art. 9, comma 8, della legge della Regione
siciliana n. 10 del 2000 all'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 29 del
1993 e successive modifiche, le deliberazioni della Giunta regionale
siciliana impugnate avrebbero dovuto effettuare, ai sensi dell'art.
19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, un attento scrutinio dei
presupposti positivi (di qualificazione professionale delle persone
incaricate) e negativi (in merito all'assenza di persone aventi tale
qualificazione professionale tra i ruoli dell'amministrazione).
Scrutinio che avrebbe dovuto essere condotto con particolare
attenzione e rigore, trattandosi di una deroga al principio
dell'accesso all'impiego pubblico mediante concorso (deroga da
ritenersi legittima, per la sentenza n. 81 del 2006 della Corte
costituzionale, solo in presenza di «peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarla) ed a maggior
ragione dato che la Giunta regionale siciliana con le deliberazioni
impugnate ha superato il limite del 10 per cento della dotazione
organica, fissato dalla disciplina statale, e si è avvalsa del più
ampio limite del 30 per cento della dotazione organica fissato dalla
propria disciplina normativa regionale.
Le deliberazioni impugnate, tuttavia, secondo il ricorrente,
valuterebbero solo superficialmente i requisiti di professionalità
delle persone chiamate a ricoprire l'incarico dirigenziale e non
motiverebbero affatto sulla riscontrata inesistenza tra i ruoli
dell'amministrazione regionale di persone idonee, anche dal punto di
vista della qualificazione professionale, a ricoprire l'incarico
affidato agli esterni e, in questo senso, sarebbero in contrasto con
gli artt. 3 e 97 Cost.
Contrasterebbe, infatti, con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, anche nella forma specifica contemplata dal
terzo comma dell'art. 97 Cost., consentire l'assunzione di un numero
così consistente di soggetti estranei all'amministrazione, senza
concorso e con contratti a tempo determinato.
Il consistente numero di dirigenti esterni nominati, non a
conoscenza delle dinamiche dell'amministrazione e la temporaneità
dell'incarico, poi, costituirebbero, sempre secondo il ricorrente, in
ragione della posizione apicale dei soggetti contemplati, fattori
suscettibili di rendere l'azione amministrativa slegata e
frammentaria, incidendo in misura rilevante sull'organizzazione
dell'ente pubblico.
2.2. - La difesa erariale richiama, poi, la sentenza n. 9 del
2010 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di una disposizione della Regione Piemonte che
consentiva il conferimento di incarichi dirigenziali a persone
esterne ai ruoli dell'amministrazione, senza limitare tale
conferimento a specifici casi nei quali esistessero specifiche
esigenze di interesse pubblico, e sostiene che nelle impugnate
deliberazioni la Giunta regionale siciliana non avrebbe tenuto conto
di siffatte condizioni ed avrebbe omesso di circoscrivere ad esigenze
specifiche la deroga al principio dell'accesso alla pubblica
amministrazione mediante pubblico concorso, stabilito dal terzo comma
dell'art. 97 Cost.
La Giunta regionale avrebbe così «superato i limiti delle sue
attribuzioni in ordine alla possibilità di organizzare i pubblici
uffici, facendo accedere nell'amministrazione pubblica un consistente
numero di esterni senza avere prima verificato la possibilità di
conferire i medesimi incarichi a personale presente nei ruoli
dell'amministrazione, il che comporta una violazione dell'art. 97
della costituzione, in quanto si viola il principio del buon
andamento dell'amministrazione, nonchè una violazione dell'art. 3
della Costituzione, essendo siffatte nomine adottate in violazione
del principio di ragionevolezza».
Per la difesa erariale, infine, operando nel modo descritto, la
Giunta regionale avrebbe postulato una «ontologica inidoneità
dell'amministrazione siciliana a sopperire alle esigenza di tutela
dell'interesse pubblico con le risorse interne» e ciò si tradurrebbe
«non solo nell'illegittimità delle delibere impugnate, ma anche
nella loro invasività rispetto alla sfera di tutela degli interessi
statali costituzionalmente sottesi agli artt. 3 e 97 Cost. spettante
allo Stato», mentre «un esercizio incontrollabile, perchè non
motivato, dell'autonomia organizzativa regionale in questa delicata
materia compromette [...] in modo sostanziale l'equilibrio tra
valorizzazione delle risorse interne e possibilità di avvalersi
delle competenze emergenti dal mercato, che la legge statale (d.lgs.
29/93 e d.lgs. 164/2001) ha delineato come regola di principio
generale per tutta la amministrazione pubblica, compresa quella
regionale, nel momento in cui ha integralmente riformato l'assetto
organico e funzionale del pubblico impiego».
2.3. - Il ricorrente conclude, pertanto, chiedendo la
declaratoria di illegittimità e l'annullamento delle deliberazioni
regionali impugnate.
3. - Si è costituita la Regione siciliana con una memoria, nella
quale sostiene, sotto due diversi profili, l'inammissibilità e, nel
merito, l'infondatezza del conflitto.
3.1. - Un primo motivo di inammissibilità viene indicato dalla
difesa regionale nella carenza di interesse e nel difetto di
legittimazione al ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
sull'assunto che non sarebbe configurabile alcuna invasione o
menomazione della sfera di competenza statale dato che mancherebbe in
capo allo Stato una sia pur residuale attribuzione costituzionale di
competenze nella materia sulla quale hanno inciso gli atti impugnati.
Trattandosi di provvedimenti relativi al conferimento di
incarichi dirigenziali regionali, le deliberazioni impugnate
sarebbero, infatti, riconducibili a materie, quella dell'ordinamento
degli uffici e degli enti regionali e quella dello «stato giuridico
ed economico spettante al personale preposto al funzionamento e/o
alla direzione dei suddetti uffici», rientranti nella competenza
esclusiva sia legislativa sia amministrativa della Regione siciliana,
ai sensi degli artt. 14, primo comma, lettere p) e q), e 20 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), ed in ordine alle quali mancherebbe
qualsiasi attribuzione costituzionale di competenza allo Stato.
Irrilevante sarebbe, d'altronde, in questo contesto, la scelta
del legislatore regionale siciliano di uniformarsi e di rinviare
(salvo che per il limite del 30 per cento della dotazione organica
per il conferimento degli incarichi esterni) alla normativa
nazionale, dato che una tale scelta, puramente discrezionale, del
legislatore regionale non comporterebbe alcuna attribuzione
costituzionale di competenza nella materia de qua allo Stato e,
conseguentemente, nessuna legittimazione da parte di quest'ultimo a
sollevare il conflitto proposto.
La difesa regionale, dopo avere rimarcato che per la
giurisprudenza costituzionale (vengono richiamate al riguardo le
sentenze n. 255 del 2007, n. 334 del 2006, n. 215 del 1996, n. 70 del
1985 e n. 73 del 1976) «per aversi materia di un conflitto di
attribuzione tra Regione e Stato è necessario che l'atto impugnato
sia idoneo a ledere la sfera di competenza costituzionale dell'ente
confliggente», afferma che «non si comprende come possa prodursi», in
capo all'ente ricorrente, una lesione o una menomazione della propria
sfera di attribuzione, posto che lo Stato non avrebbe alcuna
competenza legislativa o amministrativa in materia di organizzazione
degli uffici della Regione siciliana e di conferimento dei relativi
incarichi.
La difesa regionale sottolinea come ciò sarebbe vero non
soltanto con riferimento ai conflitti di attribuzione, che si
risolvono in una vindicatio potestatis, ma anche in riferimento a
quelli con i quali, come nel caso di specie, si contesti la modalità
di esercizio della competenza da parte dell'ente resistente.
Anche in tale seconda ipotesi, infatti, oggetto della decisione
sarebbe pur sempre l'accertamento della spettanza di una competenza e
l'interesse a ricorrere si concreterebbe precisamente nella difesa
dell'integrità di proprie competenze costituzionalmente garantite da
un atto invasivo o di menomazione posto in essere dall'altro ente.
Per la resistente sussisterebbe esatta specularità tra i
conflitti di attribuzione proposti dallo Stato nei confronti della
Regione e quelli proposti dalla Regione nei confronti dello Stato,
rispetto ai quali la Corte costituzionale (sentenza n. 9 del 2004) ha
affermato che «il giudizio per conflitto di attribuzione proposto
dalla Regione nei confronti dello Stato è finalizzato, per sua
natura, ad accertare l'esistenza di una lesione, da parte del
secondo, della sfera di competenza della prima. Come questa Corte ha
in più occasioni rilevato, affinchè vi sia effettivamente materia
per simile conflitto occorre che sia prospettata la lesione di una
competenza costituzionalmente garantita delle Regioni nella materia
su cui verte la controversia» e che «diversamente argomentando
potrebbe accadere che, tramite lo strumento del conflitto, la Corte
venga chiamata impropriamente ad un sindacato generale di
legittimità costituzionale - del tutto estraneo al sistema - su atti
non aventi forza di legge».
Da questa richiamata giurisprudenza la difesa regionale trae la
conseguenza che la insussistenza, in capo al ricorrente, di una
competenza costituzionalmente garantita nella materia oggetto del
provvedimento impugnato, comporterebbe l'assoluta inammissibilità
del ricorso per mancanza di interesse all'impugnazione.
3.2. - Un secondo profilo di inammissibilità viene prospettato
dalla difesa regionale in ragione dell'asserita indeterminatezza
delle censure proposte nel ricorso.
Per la resistente ai fini dell'ammissibilità del conflitto
sarebbe stata necessaria una puntuale individuazione della sfera di
competenza statale in concreto invasa e non sarebbe, di contro,
sufficiente il generico richiamo contenuto nel ricorso agli artt. 3 e
97 Cost., dato che questi principi costituzionali non delimitano una
sfera di competenza costituzionalmente garantita dello Stato in
materia di disciplina degli uffici della Regione siciliana, ma recano
dei principi la cui violazione, ad opera di atti amministrativi delle
Regioni o di altri enti pubblici, potrebbe essere censurata solo
mediante impugnazione innanzi ai competenti giudici amministrativi.
3.3. - Nel merito il conflitto sarebbe infondato, dato che tutte
le deliberazioni della Giunta regionale siciliana impugnate
recherebbero la motivazione in ordine alla scelta dei soggetti
esterni cui sono stati affidati gli incarichi di dirigente generale,
dando conto della «particolare e comprovata qualificazione
professionale» dei dirigenti esterni prescelti e del «possesso» da
parte degli stessi «di qualificati titoli e dei requisiti che
dimostrano la idoneità dei medesimi a svolgere le funzioni
dirigenziali generali connesse al suddetto incarico».
4. - In prossimità dell'udienza pubblica il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, nella quale replica
a ciascuna delle argomentazioni difensive della Regione siciliana.
4.1. - In ordine alla prospettata inammissibilità del conflitto
per carenza di interesse all'impugnazione per difetto di competenza
da parte dello Stato, la difesa erariale sostiene che la competenza
esclusiva regionale in materia di ordinamenti degli uffici e degli
enti regionali e di stato giuridico ed economico degli impiegati e
funzionari della Regione, non precluderebbe allo Stato uno spazio di
intervento per l'attribuzione d'incarichi esterni che possono essere
conferiti dall'amministrazione regionale in rapporto alle proprie
dotazioni organiche.
La determinazione di tali condizioni, infatti, non integrerebbe
alcuna delle materie riconducibili allo Statuto regionale speciale,
ma esprimerebbe piuttosto una esigenza di bilanciamento tra il
principio dell'accesso alla pubblica amministrazione mediante
concorso e quelle «peculiari e straordinarie esigenze di interesse
pubblico» che, in nome del principio del buon andamento, possono
giustificare circoscritte eccezioni all'art. 97, terzo comma, Cost.
Non vi sarebbe dubbio, per il ricorrente, che, anche alla luce di
un fondamentale criterio di adeguatezza, il legislatore regionale non
sia soggetto idoneo a realizzare una siffatta opera di bilanciamento,
che per sua natura postulerebbe un'esigenza di uniformità su tutto
il territorio nazionale.
La Costituzione, d'altronde, continua la difesa erariale (che
richiama sul punto la sent. n. 303 del 2003 della Corte
costituzionale), avrebbe attribuito allo Stato una generale funzione
di garanzia di esigenze unitarie, anche tramite la definizione di
standards minimi valevoli su tutto il territorio nazionale, mentre
ulteriori «strumenti di sostegno verso i livelli di governo che non
possono in maniera adeguata perseguire le finalità stabilite dalla
legge, sono previsti nell'ambito del principio di sussidiarieta'».
In ogni caso, poi, «anche a volere ammettere, per assurdo,
l'esistenza di una competenza legislativa esclusiva della Regione in
ordine alla determinazione delle condizioni per l'attribuzione di
incarichi esterni che possono essere conferiti in deroga al principio
dell'accesso all'amministrazione mediante concorso», il ricorrente
rimarca come la Regione avrebbe dovuto comunque muoversi nel rispetto
dei principi generali dell'ordinamento, tra cui rientrerebbero
«alcuni orientamenti e direttive di carattere generale, le quali
impongono il mantenimento di un equilibrio fra la valorizzazione
delle risorse interne e la possibilità di avvalersi delle competenze
emergenti dal mercato, anche al fine di assicurare un esercizio non
frammentato e non slegato dell'azione amministrativa».
La difesa erariale esclude pure che il limite costituito da tale
principio generale dell'ordinamento possa considerarsi superato alla
luce dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Riforma del titolo V della Parte seconda della Costituzione), posto
che anche il nuovo sistema costituzionale ha comunque fatto salve le
fondamentali ragioni di coerenza logica e sistematica che informano
il sistema giuridico nella sua interezza.
Per il ricorrente, in definitiva, «il riconoscimento in capo
all'ente regionale della possibilità di assumere quasi un terzo dei
dirigenti generali al di fuori del proprio apparato amministrativo,
senza fornire adeguata giustificazione in ordine alla mancanza di
specifiche professionalità all'interno dei propri ruoli, contrasta
senza dubbio con lo spirito che scaturisce da questa "coerente e
vivente unità logica e sostanziale del diritto positivo"».
4.2. - In ordine alla prospettata inammissibilità del conflitto
per indeterminatezza delle censure proposte nel ricorso, il
ricorrente sostiene che il richiamo alle disposizioni costituzionali
di cui agli artt. 3 e 97, terzo comma, Cost. da un lato e 97, primo
comma, Cost., dall'altro, sarebbe tutt'altro che generico, e che esso
individuerebbe una precisa sfera di competenza statale,
corrispondente ad una imprescindibile istanza unitaria, quale è
quella di determinare, senza che vi sia disparità di trattamento
all'interno del territorio della Repubblica, le condizioni per
l'accesso alla pubblica amministrazione al di fuori della regola del
pubblico concorso.
Nessuna rilevanza avrebbe, invece, per la difesa erariale la
circostanza che le medesime censure proposte avverso le deliberazioni
impugnate avrebbero potuto essere mosse dinnanzi al giudice
amministrativo, giacchè tanto ragionando in termini di
"separazione-indifferenza" quanto ragionando in termini di
"separazione-esclusione" tra giudizio amministrativo e conflitto di
attribuzione, non potrebbe comunque escludersi la proponibilità di
quest'ultimo ogni qual volta sussista, come nel caso di specie, una
lesione ad una funzione costituzionale dello Stato o della Regione.
4.3. - Nel merito il ricorrente ribadisce che le deliberazioni
sarebbero del tutto carenti di motivazione in ordine alla sussistenza
dei presupposti negativi per il conferimento di incarichi
dirigenziali a soggetti esterni ovvero in ordine alla circostanza che
la particolare e comprovata qualificazione professionale apprezzata
in capo agli esterni non sia rinvenibile nei ruoli
dell'amministrazione.
La difesa erariale sottolinea, poi, che le censure concernenti
l'insufficiente o omessa motivazione non si rivolgono ad un singolo
provvedimento di nomina, bensì a ben nove delibere, le quali
rappresenterebbero un «vero e proprio sistema di accesso "fuori
concorso" alla dirigenza pubblica, che finisce per attribuire
all'organo di governo regionale la possibilità di conformare a
proprio piacimento l'organizzazione degli uffici siciliani».
Per la difesa erariale questo «sistema di nomine» sarebbe
irragionevole e contrario al principio di buon andamento, in quanto
la totale assenza di uno scrutinio sui presupposti negativi di nomina
finirebbe per postulare una ontologica inidoneità
dell'amministrazione siciliana a sopperire alle esigenze di tutela
dell'interesse pubblico con i ruoli interni, integrerebbe, tra
l'altro, una lesione della dignità professionale delle risorse
interne dell'amministrazione inaccettabile sul piano dei valori
costituzionali ed attribuirebbe «ad un organo esecutivo di un ente
sub-statale, il potere di sostituire sul proprio territorio i
principi generali fissati dallo Stato in conformità agli articoli 97
e 3 Cost. con un diverso ed illegittimo sistema di arruolamento nei
livelli dirigenziali dell'amministrazione pubblica».
Con le deliberazioni impugnate, pertanto, la Regione avrebbe
invaso indebitamente la sfera costituzionale dello Stato definita
dagli artt. 3 e 97 Cost., «anche e soprattutto con riferimento al
potere del legislatore statale di fissare il nucleo minimo garantito
del principio del concorso nonchè i principi generali valevoli per
le pubbliche amministrazioni su tutti i livelli di governo».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
conflitto di attribuzione avverso le deliberazioni della Giunta
regionale della Regione siciliana 29 dicembre 2009, n. 569, n. 573,
n. 578, n. 581, n. 585, n. 587, n. 588, n. 590 e n. 591, le quali
hanno disposto la conferma o il conferimento dell'incarico di
direttore generale a nove persone esterne alle dotazioni organiche
dell'amministrazione regionale.
1.1. - Le delibere in questione sono state adottate ai sensi
dell'art. 9, comma 8, della legge della Regione siciliana 15 maggio
2000, n. 10 (Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di
lavoro alle dipendenze della Regione siciliana. Conferimento di
funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione dello Sportello
unico per le attività produttive. Disposizioni in materia di
protezione civile. Norme in materia di pensionamento), per il quale
al fine degli incarichi dirigenziali «ed entro il limite del 5 per
cento della dotazione organica si applicano le previsioni di cui al
comma 6 dell'articolo 19 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, e successive modifiche ed integrazioni».
Il predetto limite percentuale del 5 per cento è stato, poi,
elevato al 20 per cento dall'art. 11, comma 7, della legge della
Regione siciliana 3 dicembre 2003, n. 20 (Norme finanziarie urgenti e
variazioni al bilancio della Regione per l'anno finanziario 2003.
Norme di razionalizzazione in materia di organizzazione
amministrativa e di sviluppo economico) e, successivamente, al 30 per
cento dall'art. 2, comma 3, primo periodo, della legge della Regione
siciliana 16 dicembre 2008, n. 19 (Norme per la riorganizzazione dei
dipartimenti regionali. Ordinamento del Governo e
dell'Amministrazione della Regione).
Il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della L. 23 ottobre 1992, n. 421) è stato abrogato dall'art. 72 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e la disciplina recata dall'originario art. 19, comma 6,
dell'abrogato d.lgs. n. 29 del 1993 è stata modificata e trasfusa
nel nuovo art. 19, comma 6, del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001,
secondo il quale «gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5», ovvero
quelli di direzione amministrativa, «possono essere conferiti, da
ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della
dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei
ruoli di cui all'articolo 23 e dell'8 per cento della dotazione
organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo
determinato». «Tali incarichi sono conferiti, fornendone esplicita
motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione».
1.2. - Il ricorrente rileva che le delibere recano una solo
superficiale e stereotipata valutazione dei requisiti (positivi) di
professionalità delle persone chiamate a ricoprire l'incarico
dirigenziale e che non motivano affatto sul requisito (negativo)
della riscontrata inesistenza tra i ruoli dell'amministrazione
regionale di persone idonee, anche dal punto di vista della
qualificazione professionale, a ricoprire l'incarico affidato agli
esterni.
Dalla prospettata violazione del combinato disposto dell'art. 9,
comma 8, della legge delle Regione siciliana n. 10 del 2000 e
dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, il ricorrente fa
derivare il contrasto delle delibere impugnate con gli artt. 3 e 97,
primo e terzo comma, della Costituzione.
Contrasterebbe, infatti, con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, anche nella forma specifica contemplata dal
terzo comma dell'art. 97 Cost., consentire l'assunzione di un numero
così consistente di soggetti estranei all'amministrazione, senza
concorso e con contratti a tempo determinato.
Il consistente numero di dirigenti esterni nominati, non a
conoscenza delle dinamiche dell'amministrazione, e la temporaneità
dell'incarico, poi, potrebbero, sempre secondo il ricorrente, in
ragione della loro posizione apicale, rendere l'azione amministrativa
slegata e frammentaria, incidendo in misura rilevante
sull'organizzazione dell'ente pubblico.
2. - Il conflitto è inammissibile.
Le delibere impugnate sono riferibili all'organizzazione degli
uffici regionali, materia di competenza legislativa esclusiva
regionale ai sensi dell'art. 14, lettera p) dello statuto della
Regione siciliana, approvato con il regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, e, stante il principio del parallelismo tuttora
vigente per le autonomie speciali, sono altresì riferibili alla
competenza amministrativa della Regione siciliana.
La prospettata illegittimità delle delibere impugnate, in
riferimento all'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, non
può dar luogo, pertanto, ad un conflitto di attribuzione tra enti
con conseguente sindacato da parte di questa Corte, posto che difetta
la lesione o la menomazione di alcuna attribuzione costituzionale
dello Stato ricorrente e, quindi, l'elemento oggettivo del conflitto,
non potendo intendersi come tale la violazione della norma statale
cui si fa riferimento, nè la circostanza che questa norma sia
espressione o applicazione dei principi costituzionali evocati.
Neppure condivisibile è, infine, la ulteriore tesi del
ricorrente secondo cui la Regione siciliana con le delibere impugnate
avrebbe invaso indebitamente la sfera costituzionale dello Stato
definita dagli artt. 3 e 97 Cost., «anche e soprattutto con
riferimento al potere del legislatore statale di fissare il nucleo
minimo garantito del principio del concorso nonchè i principi
generali valevoli per le pubbliche amministrazioni su tutti i livelli
di governo», non potendosi certo ritenere che sussista una
attribuzione costituzionale dello Stato a definire preventivamente le
deroghe ammissibili al principio del concorso pubblico.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri avverso le deliberazioni della Giunta
regionale della Regione siciliana 29 dicembre 2009, n. 569, n. 573,
n. 578, n. 581, n. 585, n. 587, n. 588, n. 590 e n. 591 con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Maddalena


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 28 aprile 2011

Il cancelliere: Melatti