Serie Generale n. 13 del 17-1-1996
CIRCOLARI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA E GLI AFFARI REGIONALI
MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA E GLI AFFARI REGIONALI
CIRCOLARE 27 novembre 1995, n. 22
Circolare sulle funzioni di sovraintendenza e di coordinamento del commissario del Governo. (GU Serie Generale n.13 del 17-01-1996)

A tutti i Ministeri - Gabinetto -
Direzione generale affari generali
e personale
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
Ai commissari di Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di
coordinamento nella regione Valle
d'Aosta
Al commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
Ai prefetti della Repubblica (per
il tramite del Ministero
dell'interno)
Ai presidenti delle giunte
regionali e delle province autonome
(per il tramite dei rappresentanti
e dei commissari di Governo)
Alle province
Ai comuni (per il tramite dei
prefetti)
Alle comunità montane (per il
tramite dei prefetti)
Alle camere di commercio,
industria, artigianato ed
agricoltura (per il tramite
dell'Unioncamere)
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla segreteria della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province
autonome
Alla Conferenza dei presidenti
delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale -
Ufficio del coordinamento
amministrativo - Dipartimento degli
affari generali e del personale -
Dipartimento per gli affari
giuridici e legislativi
Ai Ministri senza portafoglio
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica -
Segretariato generale
PREMESSE.
Com'è noto, l'art. 124 della Costituzione ha istituito la figura
del commissario del Governo, il quale sovraintende alle funzioni
amministrative esercitate dallo Stato, coordinandole con quelle
esercitate dalla regione, ed esercita, nell'ambito del procedimento
di controllo delle leggi regionali, le funzioni individuate dall'art.
127 della Costituzione.
La dottrina giuspubblistica ha lungamente dibattuto sul significato
da attribuire ai vocaboli "sovraintendenza" e "coordinamento" e le
sue conclusioni sono state consacrate dall'art. 13 della legge 23
agosto 1988, n. 400, il quale ha specificato le competenze del
commissario del Governo espressione delle richiamate funzioni
costituzionali ed ha stabilito che dette competenze sono esercitate
in conformità alle direttive del Presidente del Consiglio dei
ministri.
In esecuzione di tale disposizione, è stata emanata la direttiva
del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1993 (pubblicata
in Gazzetta Ufficiale del 21 gennaio 1993 e modificata dalla
direttiva del 3 marzo 1995, pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 22
marzo 1995), che ha puntualizzato le modalità di svolgimento delle
competenze del commissario del Governo, sia nel rapporto con le altre
amministrazioni dello Stato che nel rapporto con le regioni.
Più recentemente, è stato emanato il decreto-legge 2 ottobre
1995, n. 412, recante disposizioni urgenti per l'ottimale
funzionamento ed organizzazione dei commissariati del Governo, il
quale oltre a disciplinare alcuni aspetti della composizione della
commissione statale di controllo, ha dettato norme in materia di
organizzazione dei commissariati.
Con la presente circolare si intende richiamare l'attenzione
sull'importanza del quadro normativo che si è delineato mediante i
citati atti normativi e sulla rilevanza delle competenze che ne
discendono per i commissari del Governo, chiamati ad un ruolo sempre
più attivo nell'esercizio delle funzioni di sovraintendenza e di
coordinamento. A tal fine è parso opportuno, con la presente
circolare, sottolineare gli aspetti più significativi dei compiti
attribuiti ai commissari del Governo ed individuare alcune modalità
organizzative e procedimentali, comunque ricavabili dalla normativa
vigente, attraverso cui essi possono essere efficacemente adempiuti.
Parimenti è parso opportuno puntualizzare, naturalmente in stretta
esecuzione della Costituzione e della legge, le modalità attraverso
cui il commissario dovrà esercitare le sue competenze nell'ambito
del procedimento di cui all'art. 127 della Costituzione, in guisa
tale da agevolare l'attività di controllo del Governo, migliorandone
la funzionalità.
1. Funzione di soprintendenza sulle attività degli uffici statali
decentrati e relative modalità di espletamento.
1.1. Il commissario del Governo sovraintende alle funzioni ed alle
attività amministrative decentrate dallo Stato a livello regionale e
provinciale. Attraverso la sovraintendenza il commissario del Governo
promuove l'attuazione unitaria dell'indirizzo amministrativo del
Governo, a livello di amministrazioni statali decentrate, in modo da
realizzare l'adeguatezza dell'azione amministrativa ed il
coordinamento delle funzioni e attività svolte dalle amministrazioni
suddette con le funzioni amministrative regionali.
La sovraintendenza del commissario del Governo può esplicarsi
attraverso:
a) la promozione di conferenze tra i rappresentanti degli uffici
decentrati;
b) la promozione di programmi comuni di azione;
c) la promozione della circolazione delle informazioni tra
diverse amministrazioni statali;
d) la verifica e la promozione dell'economicità e dell'efficacia
dell'attività amministrativa decentrata;
e) le redazioni di relazioni, pareri e proposte al Presidente del
Consiglio riguardanti il grado di attuazione dell'indirizzo
amministrativo del Governo, il coordinamento delle funzioni
amministrative decentrate con quelle delle regioni, le eventuali
disfunzioni dell'amministrazione statale periferica ed i possibili
rimedi.
1.2. Il commissario del Governo convoca apposite conferenze tra i
rappresentanti degli uffici delle amministrazioni statali, anche ad
ordinamento autonomo, decentrati a livello regionale o provinciale.
Le conferenze possono essere convocate anche su richiesta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, di singoli Ministri o dei
titolari degli uffici statali periferici, allorchè sia opportuna la
trattazione congiunta e integrata di una questione o comunque appaia
utile al conseguimento delle finalità di cui al punto 1.1. La
conferenza è presieduta dal commissario del Governo.
In sede di conferenza possono essere conclusi, ai sensi dell'art.
15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, accordi per disciplinare lo
svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. In
tal caso il commissario del Governo ne verifica la puntuale
attuazione e adotta, ove occorra, gli atti diretti a promuoverne
l'attuazione.
Il commissario del Governo, anche su segnalazione di altri uffici
decentrati dell'amministrazione, allorchè sia opportuno effettuare
un esame contestuale dei vari interessi coinvolti in un procedimento,
può proporre all'amministrazione procedente di indire una conferenza
di servizi, ai sensi dell'art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Qualora, nell'ambito delle conferenze di cui ai precedenti commi,
non sia raggiunto l'accordo, il commissario del Governo informa
tempestivamente i competenti organi centrali delle amministrazioni
interessate circa le questioni esaminate e non risolte nella
conferenza, ai fini dell'adozione dei provvedimenti di loro specifica
competenza.
1.3. Allorchè l'attuazione dei fini di cui al punto 1.1, richieda
l'azione congiunta e coordinata di più uffici decentrati dello Stato
ed eventualmente di altre amministrazioni, anche di amministrazioni
autonome e di enti pubblici strumentali, il commissario del Governo
può promuovere, eventualmente attraverso la costituzione di appositi
gruppi di lavoro, l'elaborazione di programmi comuni di azione. Le
amministrazioni interessate, nell'ambito delle rispettive competenze,
orienteranno la loro azione al raggiungimento dei risultati indicati
nel programma. Il programma comune è immediatamente comunicato al
Presidente del Consiglio dei Ministri che potrà apporvi modifiche o
integrazioni. In ogni momento il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in attuazione dell'indirizzo determinato dal Consiglio dei
Ministri, potrà chiedere agli organi competenti la sospensione o
l'interruzione delle attività programmate.
1.4. Le amministrazioni statali, sia centrali che periferiche,
informano tempestivamente il commissario del Governo di ogni
iniziativa, a livello centrale o locale, che implichi rapporti tra
più uffici decentrati o con l'amministrazione regionale. In
particolare occorre informare il commissario del Governo delle
circolari, delle istruzioni impartite agli uffici periferici aventi
sede nella regione, dei provvedimenti di rilievo, dello svolgersi di
intese e contatti, sia pure informali, tra organi statali ed organi
regionali. Di regola, la documentazione sopraindicata è trasmessa,
al più tardi, entro dieci giorni dal compimento dell'atto.
Il Governo ed i Ministeri tengono informato il commissario del
Governo degli atti e delle attività di loro competenza che
riguardano gli uffici decentrati a livello regionale o provinciale.
La comunicazione delle riunioni della Conferenza permanente fra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano è
estesa ai commissari del Governo ogni qual volta per gli argomenti
posti all'ordine del giorno se ne ravvisi l'opportunità.
Il commissario del Governo può chiedere notizie relative agli atti
ed alle attività di cui ai precedenti commi, alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli affari regionali.
Il commissario del Governo può richiedere copia di atti e
provvedimenti di competenza degli uffici statali di ambito regionale
o provinciale, ovvero informazioni che siano in possesso di questi
ultimi e non siano coperti da una delle specie di segreto previste
dall'ordinamento, allorchè siano inerenti ad un'attività che
istituzionalmente od occasionalmente interferisca o sia connessa con
quella propria dell'amministrazione regionale, ovvero quando la loro
conoscenza sia funzionale all'assolvimento dei compiti del
commissario. Di regola, le copie degli atti e le informazioni
richieste sono trasmesse, al più tardi, entro dieci giorni dal
ricevimento della richiesta da parte del commissario del Governo.
I responsabili di tutti gli uffici dello Stato decentrati a livello
regionale e provinciale sono tenuti ad inviare al commissario del
Governo periodiche relazioni sullo stato e sull'andamento delle
rispettive amministrazioni.
1.5. Il commissario del Governo, mediante le informazioni acquisite
ai sensi dei punti precedenti, attraverso la periodica convocazione
di incontri con i rappresentanti degli uffici statali decentrati ed
attraverso l'esame del contenzioso amministrativo nell'ambito della
regione, nel rispetto delle competenze attribuite dalla normativa
vigente ad altri organi, concorre a verificare l'economicità e
l'efficacia dell'attività delle amministrazioni statali periferiche
e propone agli organi competenti gli opportuni interventi. Il
commissario del Governo, di regola, comunica le proprie osservazioni
o l'esito della verifica ai servizi di controllo interno ed ai nuclei
di valutazione di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 29 del
1993, e successive modifiche e integrazioni.
1.6. Il commissario del Governo informa, con le modalità di cui al
punto 4 della presente circolare, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ed il Ministro per gli affari regionali dell'attività
compiuta ai sensi del precedente comma e dei risultati che siano
stati conseguiti.
1.7. Le attività sopra indicate sono svolte senza interferire nei
rapporti gerarchici tra uffici centrali e periferici dello Stato e
nel rispetto delle competenze e delle responsabilità dei dirigenti,
stabilite dal decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive
modifiche ed integrazioni. La funzione di sovrintendenza è esclusa
con riguardo all'attività degli organi giurisdizionali o equiparati,
degli organi di polizia e militari, anche quando devono esercitare
funzioni amministrative.
1.8. Allorchè la funzione di sovrintendenza riguardi l'attività
di uffici decentrati a livello provinciale e coinvolga, anche
indirettamente, funzioni attribuite dalla legge al prefetto nella
rispettiva provincia, essa si esplica con la collaborazione del
prefetto medesimo.
ll commissario del Governo ed i prefetti aventi sede nella medesima
regione sono tenuti, ai sensi dell'art. 13 della legge 23 agosto
1988, n. 400, a fornirsi reciprocamente tutte le informazioni che
appaiono utili al fine dell'esercizio delle rispettive attribuzioni,
cosi come previste dalla Costituzione, dalla legge e dalla presente
circolare. A tal fine al commissario del Governo è tempestivamente
comunicato l'ordine del giorno della riunione del Comitato
metropolitano provinciale della pubblica amministrazione ed i
successivi verbali.
Ove gli argomenti trattati interessano l'ente regione, il
commissario del Governo può convocare apposita conferenza, ovvero
idoneo gruppo di lavoro, ai sensi di quanto disposto ai punti sub 1.2
ed 1.3.
1.9. Si richiama l'attenzione su quanto previsto dai punti 2.6 e
2.7 della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11
ottobre 1993, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 21
dicembre 1993.
2. Procedimento di controllo sulle leggi regionali.
2.1. Al fine di assicurare la migliore qualità dell'attività di
controllo sulle leggi regionali ed il rispetto dei tempi
procedimentali costituzionalmente stabiliti, il commissario del
Governo:
a) cura la trasmissione del testo legislativo deliberato dal
consiglio regionale al Dipartimento per gli affari regionali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, entro sette giorni dal
ricevimento del testo medesimo;
b) unitamente al testo deliberato dal consiglio regionale,
trasmette una scheda illustrativa che espone brevemente i contenuti
della legge regionale, il suo rapporto con l'ordinamento regionale,
le innovazioni introdotte rispetto alla legislazione statale, e che
contiene altresì le osservazioni del commissario del Governo circa i
profili di legittimità costituzionale;
c) comunica il rinvio della legge regionale deliberato dal
Governo, al Presidente del consiglio regionale ed al presidente della
giunta, riportando nella comunicazione il testo del provvedimento
governativo di rinvio;
d) la comunicazione è effettuata preferibilmente a mezzo
raccomandata a mano o a mezzo telefax o con altro mezzo che,
comunque, assicuri la completezza della trasmissione, con particolare
riguardo ai motivi del rinvio.
2.2. Per le finalità di cui al punto 1.1 ed al fine di favorire il
coordinamento tra Stato e regione, il commissario del Governo cura la
costante acquisizione della documentazione legislativa regionale, con
particolare riferimento alle iniziative legislative presentate al
consiglio regionale ed ai lavori preparatori delle leggi in corso di
formazione. Ove possibile provvede alla formazione di un archivio
della documentazione legislativa regionale. Di regola, il commissario
del Governo esamina la legislazione regionale nel corso della sua
formazione, onde assicurare che gli adempimenti di cui al punto 2.1,
lettera b), siano effettuati con la massima rapidità.
3. Cooperazione tra organi statali e regionali; coordinamento tra
funzioni amministrative statali e regionali.
3.1. Il commissario del Governo promuove, nell'ambito di ciascuna
regione ed in armonia con l'indirizzo politico ed amministrativo del
Governo e le determinazioni della Conferenza Stato-regioni-province
autonome, la "leale collaborazione" tra gli uffici dello Stato e
quelli della regione, nell'ambito delle funzioni amministrative di
rispettiva competenza.
3.2. A tal fine il commissario del Governo segue l'attività
istituzionale degli organi regionali, con particolare riguardo ai
lavori pubblici, alle funzioni di promozione delle attività
economiche, alla viabilità ed ai trasporti, alla tutela
dell'ambiente e dei beni culturali, alla assistenza sanitaria ed
ospedaliera.
Qualora sussistano le condizioni per l'esercizio dei poteri
sostituitivi del Governo in materia rientrante tra le attribuzioni
regionali, il commissario del Governo le segnala al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed al Ministro interessato. Il commissario del
Governo cura l'esecuzione delle deliberazioni prese dal Consiglio dei
Ministri e degli atti emanati da un Ministro in sostituzione di
organi della regione rimasti inattivi.
Il commissario del Governo può proporre al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed al Ministro per gli affari regionali,
iniziative in ordine ai rapporti tra Stato e regione, nonchè in
ordine all'esercizio della funzione statale di indirizzo e di
coordinamento ed all'adozione di direttive relative alle funzioni
statali delegate alla regione.
3.3. Ogni comunicazione del Governo alla regione è effettuata
tramite il commissario del Governo, con esclusione delle
notificazioni o comunicazioni di atti relativi a procedimenti
contenziosi amministrativi e giurisdizionali attribuite dalla legge
ad altri organi, ivi compresi i procedimenti davanti alla Corte
costituzionale. Analogamente, le comunicazioni della regione al
Governo sono effettuate, di norma, tramite il commissario del
Governo.
3.4. Il commissario del Governo fornisce al presidente della giunta
ed al presidente del consiglio regionale, le informazioni richieste
in merito agli indirizzi legislativi del Governo. A tal fine può
richiedere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento
per gli affari regionali, le informazioni che si rendessero
necessarie. Salvo particolari motivi che ostino al sollecito
adempimento, le informazioni richieste sono trasmesse, al più tardi,
entro sette giorni dal ricevimento della richiesta.
3.5. Ai fini indicati dall'art. 13, comma 1, lettera b) della legge
23 agosto 1988, n. 400, il commissario del Governo promuove, di norma
con cadenza semestrale, riunioni di coordinamento tra i
rappresentanti regionali ed i funzionari responsabili di uffici
decentrati dello Stato a livello regionale, sia su specifici
argomenti, sia sui profili più generali dei rapporti tra
amministrazioni statali e la singola regione. Le riunioni sono
convocate dal presidente della giunta regionale, anche di propria
esclusiva inziativa, e ad esse partecipa il commissario del Governo.
Alle riunioni di coordinamento possono essere invitati a
partecipare, qualora le questioni da trattare abbiano specifica
attinenza con le loro attribuzioni:
a) prefetti delle province della regione o loro rappresentanti,
allorchè si discuta dell'attività dei comitati provinciali della
pubblica amministrazione;
b) rappresentanti degli enti locali della regione, anche a
seguito di espressa richiesta dei medesimi;
c) rappresentanti degli uffici provinciali dello Stato;
d) rappresentanti delle amministrazioni centrali dello Stato;
e) rappresentanti di altri organismi pubblici.
Il presidente della giunta regionale, d'intesa ed eventualmente su
proposta del commissario del Governo, al momento della convocazione
valuterà quale delle suddette amministrazioni invitare.
3.6. Il commissario del Governo, cura la conservazione dei dati e
delle informazioni raccolte nell'esercizio delle predette attività,
e la loro organizzazione in modo tale da consentirne, all'occorrenza,
l'utilizzazione rapida ed integrata, predisponendo appositi archivi,
possibilmente con supporto informatico.
3.7. Per l'espletamento delle funzioni delle attività dei
commissari del Governo ai componenti della commissione statale di
controllo in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, ovvero appartenenti alle amministrazioni dell'interno e
della Ragioneria generale dello Stato, possono essere attribuiti
compiti di collaborazione presso gli uffici del commissariato del
Governo ove ha sede la commissione statale di controllo.
L'assegnazione degli indicati compiti di collaborazione dovrà
avvenire su proposta dell'amministrazione di appartenenza e previo
assenso del Ministro per gli affari regionali.
In attuazione delle vigenti disposizioni la funzione di vice
commissario del Governo è attribuita dal Presidente del Consiglio
dei Ministri.
3.8. Il commissario del Governo, nell'inviare mensilmente al
comitato tecnico di cui al decreto legislativo 13 febbraio 1993, n.
40, le decisioni delle commissioni statali di controllo provvede a
sintetizzarle evidenziandone i profili di legittimità ritenuti più
interessanti.
4. Relazioni del commissario del Governo e riunioni di coordinamento.
4.1. Il commissario del Governo ogni quattro mesi invia al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro per gli affari
regionali una relazione in cui viene esposta, con puntualità,
l'attività svolta, nei diversi settori di sua competenza, i
risultati conseguiti ed i problemi insorti.
4.2. Il Ministro per gli affari regionali, convoca periodicamente,
almeno due volte all'anno, riunioni di tutti i commissari di Governo,
per ottenere elementi utili ai fini del coordinamento tra
amministrazioni statali e regionali e per migliorare l'efficacia e
l'economicità dell'attività degli uffici statali decentrati.
5. Attribuzioni relative al procedimento elettorale regionale.
5.1. La disciplina in materia di elezione dei consigli delle
regioni a Statuto ordinario prevede che la proclamazione degli eletti
col sistema proporzionale avvenga da parte dei singoli uffici
circoscrizionali, mentre la proclamazione degli eletti con il sistema
maggioritario è affidata all'ufficio centrale regionale.
Al fine di consentire sull'intero territorio regionale la
conoscenza al pubblico dei candidati proclamati eletti nel consiglio
regionale il commissario del Governo provvede alla pubblicazione
degli elenchi degli eletti mediante apposito manifesto.
5.2. I competenti uffici elettorali sono tenuti a comunicare al
commissario del Governo i risultati delle elezioni regionali, nonchè
a fornire l'elenco dei candidati proclamati eletti.
5.3. Le amministrazioni competenti sono tenute, all'occorrenza, a
predisporre idonee circolari recanti le istruzioni necessarie per la
corretta esecuzione di quanto previsto nei punti 5.1 e 5.2.
6. Disposizioni finali.
6.1. Per quanto concerne le funzioni statali delegate e
l'acquisizione di informazioni e di dati, si richiama l'attenzione su
quanto previsto dai punti 4 e 5 della direttiva del Presidente del
Consiglio 11 ottobre 1993, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298
del 21 dicembre
1993. In particolare, le regioni inviano al commissario del Governo
mensilmente tutte le deliberazioni adottate nell'esercizio delle
funzioni amministrative statali delegate, corredate da un elenco che
contenga l'indicazione delle delibere sottoposte al controllo di
legittimità ai sensi del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n.
40, così come modificato dal decreto legislativo 10 novembre 1993,
n. 479.
Il commissario del Governo invia al Dipartimento degli affari
regionali quelle delibere per le quali valuterà opportuno informare
il Governo, anche ai fini della tutela delle sue attribuzioni
costituzionalmente garantite.
Si richiama altresì l'osservanza delle proposizioni finali della
direttiva citata.
6.2. L'attuazione puntuale della presente circolare da parte dei
suoi destinatari ed il coerente svolgimento delle attività da essa
previste costituiscono parametri per la valutazione della
responsabilità dirigenziale, ai sensi dell'art. 20, comma 9 del
decreto legislativo n. 29 del 1993 e successive modifiche ed
integrazioni.
Il Ministro: FRATTINI
Registrata alla Corte dei conti il 29 dicembre 1995
Registro n. 3 Presidenza, foglio n. 132