1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 27-9-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 537 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno 1995
N. 537 Ordinanza emessa il 27 giugno 1995 dal pretore di Perugia sezione distaccata di Assisi nel procedimento penale a carico di Lanfaloni Luigi Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da insediamenti civili privi di autorizzazione - Ritenuta depenalizzazione - Denunciata mancanza dei requisiti richiesti dalla Costituzione per la validita' delle leggi di conversione, per essere il decreto-legge privo dei presupposti di necessita' ed urgenza - Lesione del principio di legalita' e di certezza in materia penale - Mancato adeguamento dell'ordinamento giuridico italiano alle norme CEE, in particolare alla direttiva n. 271/1991 - Omessa tutela dell'ambiente naturale in senso lato. (Legge 17 maggio 1995, n. 172, artt. 3 e 6). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (095C1118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 27-9-1995)

IL PRETORE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel processo di cui in
epigrafe a carico di Lanfaloni Luigi.
O S S E R V A
All'odierno processo il dott. proc. Andrea Annibali, quale
difensore di Lanfaloni Luigi, chiedeva emettersi sentenza di
assoluzione in ordine al reato di cui all'art. 21, primo comma, legge
10 maggio 1976, n. 319, dell'imputazione, così come modificato ai
sensi e per gli effetti di cui all'art. 3, legge 17 maggio 1995, n.
172.
Ritiene il giudicante che la decisione sul punto merita
preliminarmente l'esame della questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto dell'art. 3 e dell'art. 6,
legge 17 maggio 1995, n. 172, in particolare sotto il profilo della
depenalizzazione degli scarichi da insediamenti civili, privi di
autorizzazione.
R I L E V A N Z A
Dalle emergenze processuali sembra risultare, salva ogni
successiva determinazione, la presenza nell'odierna vicenda di uno
scarico che rientra nel regime della legge n. 319 del 1976.
In forza di queste attuali emergenze processuali rileva il
giudicante come l'ipotesi accusatoria in esame attiene ad attività
riguardanti degli scarichi la cui disciplina va rinvenuta nel
combinato disposto dell'art. 3 e dell'art. 6, legge n. 172 del 1995,
che abroga parzialmente ma in modo significativo la normativa penale
dell'originario impianto sanzionatorio di cui all'art. 21 della legge
n. 319 del 1976.
NON MANIFESTA INFONDATEZZA
Ciò premesso si nota che la legge 17 maggio 1995, n. 79,
converte, con modifiche, il d.-l. 17 marzo 1995, n. 79, che, a sua
volta, faceva seguito ai decreti-legge, non convertiti nei termini e
ripresentati anche con modifiche, di seguito indicati: d.-l. 15
novembre 1993, n. 454, d.-l. 14 gennaio 1994, n. 31, d.-l. 17 marzo
1994, n. 177, d.-l. 16 maggio 1994, n. 292, d.-l. 15 luglio 1994, n.
449, d.-l. 17 settembre 1994, n. 537, d.-l. 16 novembre 1994, n. 629
e d.-l. 16 gennaio 1995, n. 9.
Conformemente a quanto testualmente ritenuto da Corte cost. 9
marzo 1988-10 marzo 1988, n. 302, si osserva come "in via di
principio la reiterazione dei decreti-legge suscita gravi dubbi
relativamente agli equilibri istituzionali e ai principi
costituzionali, tanto più gravi allorchè gli effetti sorti in base
al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad
esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o
allorchè gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante
l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente
riprodotti".
Tali dubbi appaiono particolarmente fondati nell'odierna vicenda
in cui sorge il fondato sospetto che la reiterazione così ostinata
di decreti-legge, non convertiti nei termini e talvolta contenenti
anche profonde modifiche l'uno dall'altro con rilevanti effetti in
tema di abrogazione o meno delle norme contenenti fattispecie penali
(cfr. differenze tra il dettato del d.-l. n. 292 del 1994 con quello
del d.-l. 449 del 1994, nonchè con quello dei dd.-ll. n. 629 del
1994 e 9 del 1995), costituisca una palese violazione del combinato
disposto degli artt. 25 e 77 Cost. in materia penale: infatti non si
comprende come la necessità ed urgenza della decretazione e la
connessa provvisorietà della normativa nonostante la naturale
vocazione del decreto-legge a disporre anche in via definitiva, possa
conciliarsi, in materia penale, con la mancanza di alcuna scadenza
temporale o di limite al legislatore in sede di conversione. Tale
contrasto si acuisce allorchè la precarietà legislativa si sia
protratta, come nel caso di specie, per l'arco di oltre diciotto
mesi, cioè per oltre la metà del decorso del termine di
prescrizione dei reati in esame, individuato dall'art. 152, primo
comma, n. 5 c.p. in tre anni.
Non si può inoltre escludere che nelle more della presentazione
dei citati decreti-legge siano state emesse delle sentenze
assolutorie per un fatto che, pur essendo in ipotesi offensivo di un
bene, quale la salute pubblica, tutelato al massimo rango
costituzionale, veniva depenalizzato in forza di una normativa non
solo provvisoria ma addirittura variabile nel tempo.
A prescindere dall'eventuale contrasto tra la normativa interna in
esame e quella comunitaria, segnatamente con la direttiva CEE n. 271
del 21 maggio 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane che lo
Stato italiano avrebbe dovuto già recepire entro il giugno 1993, il
dettato dell'art. 3 e 6 della legge n. 172 del 1995 astrattamente
applicabile al caso di specie, sembra in conflitto con i principi
costituzionali che statuiscono il principio di legalità e la riserva
di legge in materia penale.
Sul punto del rispetto del principio di legalità, la situazione
di incertezza legislativa cagiona perniciosi effetti di
prevedibilità delle decisioni giudiziarie in quanto gli imputati
sottoposti a processo penale per un medesimo fatto vengono giudicati
in forza di una normativa precaria e mutevole nel tempo.
Ciò è tanto più grave in materia penale ove è doveroso
stabilire un discrimine certo tra condotta lecita e comportamento
illecito, come ricordato in generale anche dalla giurisprudenza
costituzionale (per tutte v. Corte cost. 24 marzo 1988, n. 364).
Si pensi ai problemi che può suscitare il passaggio in giudicato,
per mancata impugnazione nei termini di rito, di una sentenza penale
del giudice di primo grado che abbia applicato la norma abrogata da
un decreto-legge non convertito nel termine di sessanta giorni. Senza
ignorare inoltre l'ipotesi, non necessariamente solo scolastica, in
cui il giudicante, avvalendosi della facoltà di cui al combinato
disposto degli artt. 544, 549 e 567 c.p.p., abbia redatto la
motivazione della sentenza in epoca successiva alla lettura del
dispositivo con ciò andando incontro al rischio di motivare una
sentenza pronunciata, mediante lettura del solo dispositivo, nel
vigore di un decreto-legge non convertito nelle more della stesura
della motivazione della sentenza.
Per quanto riguarda il secondo profilo, la ratio della riserva di
legge consiste nell'attribuire al potere legislativo il monopolio
penale col duplice scopo di evitare l'arbitrio del potere giudiziario
e di quello del potere esecutivo.
Non si contesta certo la natura di fonte legale di diritto al
decreto-legge, sancita dall'art. 77 Cost., ma si vuole ricordare come
l'appartenenza di una propria potestà legislativa al Governo
presupponga la sussistenza di casi straordinari di necessità ed
urgenza. In effetti per il decreto-legge si tratta - come
riconosciuto dalla dottrina la cui citazione nominativa degli autori
è preclusa da un'opportuna applicazione analogica del disposto
dell'art. 118, terzo comma, r.d. 18 dicembre 1941, n. 1368 contenente
le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile - di
una fonte assolutamente unica nel suo genere in quanto subordinata
alla conversione legislativa. Si pensi ai problemi che può suscitare
il passaggio in giudicato, per mancata impugnazione nei termini di
rito, di una sentenza penale del giudice di primo grado che abbia
applicato la norma abrogata da un decreto-legge non convertito nel
termine di sessanta giorni.
Sebbene la prassi della rinnovazione dei decreti-legge sia
divenuta pressochè costante, al punto che decreti-legge vengono
modificati nelle more del procedimento di conversione con separato
decreto-legge (v. d.-l. 15 dicembre 1994, n. 684 il cui art. 1
modificava l'art. 1 d.-l. 25 novembre 1994, n. 649 in una materia la
cui attuale disciplina va individuata nel dettato dell'art. 39, legge
23 dicembre 1994, n. 724, a sua volta modificato dall'art. 14 della
legge 22 marzo 1995, n. 85), questo pretore non ritiene che l'unico
strumento di garanzia per il cittadino sia costituito da un'eventuale
revisione costituzionale sul punto che riformuli i presupposti per
l'esercizio della decretazione d'urgenza.
Infatti, è pacifico, in primo luogo, che i decreti-legge possono
essere sindacati sotto il profilo dei vizi propri che ne inficiano la
legittimità, ancor prima dell'intervento dell'eventuale legge di
conversione; per tale motivo è ammesso, qualora ne sussistano i
presupposti, sollevare una questione di legittimità costituzionale
avverso un decreto-legge non ancora convertito.
Ma oltre a ciò si ricorda che ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, Cost. il governo si assume la responsabilità dell'adozione
del decreto-legge. Le sanzioni a cui l'esecutivo soggiace in caso di
mancata conversione del decreto-legge non consistono esclusivamente
in quelle di natura politica, che per loro natura ovviamente esulano
dall'odierno esame, ma si riflettono anche nell'ambito strettamente
giuridico. Infatti va considerato che la facoltà, di cui all'art.
77, terzo comma, Cost., di regolare con legge i rapporti giuridici
sorti sulla base dei decreti non convertiti è meramente eventuale e
non obbligatoria. Sembra perciò logico ritenere che, qualora il
decreto-legge venga emanato in assenza dei presupposti
giustificativi, non è necessario attendere l'intervento del
legislatore, ma il giudice costituzionale può dichiarare
l'illegittimità della norma contenuta nel decreto-legge, qualora
ritenga che il decreto-legge non poteva essere presentato, essendo
venuto meno il presupposto giustificativo della decretazione
d'urgenza (v. Corte cost. 10 maggio 1995 n. 161).
Quel che più interessa in questa sede, tuttavia, non riguarda
tanto la sorte del decreto-legge, ormai convertito, quanto quella
della stessa legge di conversione che, ad avviso di questo giudice,
non poteva essere emanata in quanto nel caso di specie difettano i
presupposti giustificativi della decretazione d'urgenza. Tale
opinione sembra trovare autorevole ed idoneo supporto in quanto
affermato testualmente anche dalla giurisprudenza costituzionaie
(Corte cost. 27 gennaio 1995, n. 29) secondo cui, a norma dell'art.
77 Cost., "la preesistenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto
atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto
configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del
decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell'ambito delle
possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio
in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima,
nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti
di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge
un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte
costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di
conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità
costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di
necessità ed urgenza, dal momento che il correlativo esame delle
Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto
diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con
riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti
della stessa".
Alla luce di questi principi non si comprende quale necessità ed
urgenza abbia indotto l'esecutivo ad emettere, al quinto tentativo
(cfr. d.-l. 15 luglio 1994, n. 449), un decreto legislativo di
modifica dell'originario impianto sanzionatorio dell'art. 21 della
legge n. 319 del 1976. Considerata la reiterazione di tale normativa,
sebbene modificata nei successivi decreti fino all'attuale
formulazione, si deve concludere come manchi completamente l'elemento
giustificativo della decretazione d'urgenza.
Nel caso di specie, dunque, sussistendo i presupposti questo
giudice può sollevare la questione con riferimento al menzionato
dettato costituzionale.
In ogni caso il combinato disposto dell'art. 3 e dell'art. 6,
legge n. 172 del 1995, che comporta una modifica della disciplina
sanzionatoria del reato contestato in questa sede sotto il profilo
dell'art. 21, decimo comma legge n. 319 del 1976, sembra confliggere
con il dettato costituzionale anche sotto altri parametri, che qui
per brevità espositiva possono intendersi sostanzialmente indicati
nei seguenti:
con l'art. 10 per il contrasto di fondo tra il decreto-legge in
esame e la normativa comunitaria, al punto che la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro governo per il contrasto tra la
legge n. 319 del 1976 e le direttive comunitarie per l'insufficienza
delle sanzioni penali in materia (cfr. Corte di giustizia 28 febbraio
1991 e 13 dicembre 1990);
con il combinato disposto degli artt. 9 e 32 Cost. che tutelano
l'ambiente e la salute come ambiente naturale in senso lato.
Per queste considerazioni la questione nel presente processo è
rilevante e non manifestamente infondata per cui deve essere
sollevata anche d'ufficio.
La sospensione investe i'intero processo essendo opportuna la
trattazione unitaria di entrambe le ipotesi accusatorie in
contestazione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 9, 10, 25, 32 e 77 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 3 e 6
della legge 17 maggio 1995, n. 172, nei sensi di cui in motivazione;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 ordina che a cura
della cancelleria gli atti del presente giudizio vengano trasmessi
alla Corte costituzionale e che la presente ordinanza, letta
all'odierna pubblica udienza, venga trasmessa al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei
deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Assisi, addì 27 giugno 1995
Il pretore: SOTTANI

95C1118