1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 28-9-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 174 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 aprile 2016
Ordinanza del 7 aprile 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Palanza Alessandro contro Segretariato generale della Giustizia amministrativa e altri. Impiego pubblico - Disposizioni in materia di trattamenti economici - Divieto di erogazione di trattamenti economici eccedenti il c.d. "tetto retributivo". - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)") , art. 1, comma 489. (16C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 28-9-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 10967 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da: Alessandro Palanza, rappresentato e difeso dall'avv.
Massimo Luciani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
Contro Segretariato generale della Giustizia amministrativa,
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dell'economia e
delle finanze, Consiglio di Stato, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
Per l'annullamento:
della nota prot. n. 37 in data 20 maggio 2014, con cui
l'Amministrazione ha comunicato al ricorrente che «a decorrere dal
prossimo mese di giugno 2014, questa Amministrazione ... provvederà,
allo stato, alla sospensione della erogazione del trattamento
retributivo»,
nonchè per l'accertamento del diritto a percepire il
trattamento stipendiale in una con il trattamento pensionistico in
essere senza le decurtazioni previste dall'art. 1, comma 489, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147,
e per la condanna dell'Amministrazione al versamento e alla
restituzione delle somme nelle more illegittimamente trattenute e
recuperate,
nonchè, quanto ai primi motivi aggiunti, per l'annullamento
della nota del Segretariato generale della Giustizia amministrativa
in data 5 agosto 2014 avente ad oggetto «Comunicazione di versamento
delle addizionali comunali IRPEF e dell'addizionale regionale IRPEF»,
con cui l'amministrazione ha comunicato che, per effetto della
sospensione del trattamento retributivo ex art. 1, comma 489, legge
n. 147 del 2013, disposta a decorrere dal mese di giugno, il
ricorrente «dovrà procedere a versare personalmente le addizionali
comunali IRPEF e l'addizionale regionale IRPEF» secondo gli importi
determinati nel prospetto allegato all'atto,
nonchè, quanto ai secondi motivi aggiunti, per
l'annullamento della nota del Segretariato generale della Giustizia
amministrativa in data 7 ottobre 2014, con cui l'amministrazione,
all'esito dell'istruttoria avviata per l'applicazione della normativa
in oggetto, ha comunicato che il trattamento pensionistico del
ricorrente, al netto del contributo di solidarietà, «è superiore al
tetto massimo retributivo previsto dalla vigente normativa per l'anno
2014»,
nonchè, quanto ai terzi motivi aggiunti, per l'annullamento
della nota del Segretariato generale della Giustizia amministrativa
del 22 dicembre 2014, con cui l'amministrazione ha comunicato che per
il 2015 al ricorrente non potrà essere erogato alcun trattamento
economico;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Segretariato
generale della Giustizia amministrativa e di Presidenza del Consiglio
dei ministri e di Ministero dell'economia e delle finanze e di
Consiglio di Stato;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2016 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Il ricorrente, Consigliere di Stato a far tempo dal 2006,
espone di essere al contempo titolare di un trattamento pensionistico
erogato dalla Camera dei deputati.
Soggiunge che il Segretario generale della Giustizia
amministrativa, con nota del 20 maggio 2014, tenuto conto del tetto
indicato dall'art. 13 decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, pari ad
euro 240.000,00, ha comunicato al ricorrente che «a decorrere dal
prossimo mese di giugno 2014, questa amministrazione - fermi gli
ulteriori approfondimenti sull'applicazione della norma citata, anche
con riferimento alle garanzie di continuità della copertura
assicurativa obbligatoria - provvederà, allo stato, alla sospensione
della erogazione del trattamento retributivo», disponendo che «resta
fermo, all'esito delle definitive determinazioni, l'obbligo di
restituzione delle somme percepite per il periodo dell'anno 2014
antecedente alla disposta sospensione, laddove in eccesso rispetto al
tetto normativamente previsto».
L'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, è
intervenuto nuovamente in materia di trattamento economico annuo
onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche
emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali,
disponendo che, ai fini del raggiungimento del «tetto», devono essere
computati anche i trattamenti pensionistici pregressi eventualmente
percepiti a carico di gestioni previdenziali pubbliche. In
particolare, la norma prevede che «ai soggetti già titolari di
trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali
pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici compresi
nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono erogare
trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento
pensionistico, eccedano il limite fissato ai sensi dell'art. 23-ter,
comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Nei trattamenti
pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi,
anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive». Il terzo periodo
della medesima disposizione, peraltro, aggiunge che «sono fatti salvi
i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza
prevista negli stessi».
L'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014 ha provveduto a
ridurre il tetto massimo prevedendo che, «a decorrere dal 1° maggio
2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della
Corte di cassazione .... è fissato in euro 240.000 annui al lordo
dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente».
Il ricorrente - premesso di appartenere ad una esigua categoria
di pubblici funzionari di altissimo livello che, giunti all'apice
della propria carriera, sono stati nominati Consiglieri di Stato ai
sensi dell'art. 19, comma 1, n. 2), della legge n. 186 del 1982
nonchè di avere già subito una significativa decurtazione del
trattamento economico prevista dall'art. 1, comma 486, della legge n.
147 del 2013 e, prima ancora dagli articoli 9, comma 2, del
decreto-legge n. 78 del 2010 e 2 del decreto-legge n. 138 del 2011 -
ha proposto il presente ricorso chiedendo l'accertamento del diritto
a percepire il trattamento stipendiale in una con il trattamento
pensionistico in essere senza le decurtazioni previste dall'art. 1,
comma 489, della legge n. 147 del 2013.
In particolare, ha sostenuto che:
l'amministrazione, senza adeguatamente motivare sul punto, ha
ritenuto non applicabile al ricorrente la deroga di cui al terzo
periodo dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, vale a
dire «sono fatti salvi i contratti e gli incarichi in corso fino alla
loro naturale scadenza prevista negli stessi», laddove il lemma
«incarico» dovrebbe rimandare, in via generale, anche ai rapporti di
lavoro a regime pubblicistico intesi nella loro globalità, non
potendosi legittimamente differenziare tra rapporti la cui
prestazione specifica consista nell'assolvimento di un «incarico» e
rapporti estrinsecantisi nello svolgimento di una «funzione»;
in subordine, la norma primaria applicata (art. 1, comma 489,
della legge n. 147 del 2013) sarebbe costituzionalmente illegittima
per disparità di trattamento e violazione del principio di
ragionevolezza, per violazione del principio della tutela
dell'affidamento di cui agli articoli 3 e 117, comma 1, Cost. e 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per violazione degli
articoli 3, 4, 23, 36, 38, 53, 100, 101, 104 e 108 Cost.
Il Segretariato generale della Giustizia amministrativa, con nota
del 5 agosto 2014, ha precisato che, per effetto della sospensione
del trattamento retributivo ex art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013, disposta a decorrere dal mese di giugno, il ricorrente
«dovrà procedere a versare personalmente le addizionali comunali
IRPEF e l'addizionale regionale IRPEF», secondo gli importi
determinati nel prospetto allegato alla nota medesima.
Con motivi aggiunti, il ricorrente ha sostenuto che tale atto
sarebbe affetto dai medesimi vizi illustrati con il ricorso
originario in quanto, senza alcuna motivazione, non avrebbe dato
applicazione alla deroga di cui all'ultimo periodo dell'art. 1, comma
498, della legge n. 147 del 2013, così esponendo la disposizione di
legge ai vizi di legittimità costituzionale già dedotti
nell'originario gravame.
Con un secondo atto di motivi aggiunti, il ricorrente ha dedotto
in via derivata, costituendo atto applicativo delle precedenti
determinazioni, l'illegittimità della nota del Segretariato generale
della Giustizia amministrativa in data 7 ottobre 2014, con cui
l'amministrazione ha comunicato che il trattamento pensionistico del
ricorrente, al netto del contributo di solidarietà, è superiore al
tetto massimo retributivo previsto dalla vigente normativa per l'anno
2014 ed ha ordinato la restituzione, in unica soluzione ed entro la
data del 15 dicembre, degli emolumenti erogati nel periodo 1° gennaio
- 31 maggio 2014, al netto degli oneri sociali.
Con un terzo atto di motivi aggiunti, il ricorrente ha dedotto in
via derivata, costituendo atto applicativo delle precedenti
determinazioni, anche l'illegittimità della nota del Segretariato
generale della Giustizia amministrativa in data 22 dicembre 2014, con
cui l'amministrazione ha comunicato che, per l'anno 2015, il
trattamento economico, ad oggi, spettante al ricorrente risulta
superiore al limite massimo retributivo fissato in euro 240.000 per
effetto del cumulo con il trattamento pensionistico in godimento,
dando contestualmente atto che le competenze retributive, a decorrere
dalla mensilità di gennaio, verranno erogate fino a concorrenza del
predetto limite.
L'Avvocatura generale dello Stato ha contestato la fondatezza
delle argomentazioni sviluppate dal ricorrente concludendo per il
rigetto del ricorso.
All'udienza pubblica del 24 febbraio 2016, la causa è stata
trattenuta per la decisione.
2. La posizione giuridica dedotta in giudizio dal ricorrente ha
natura di diritto soggettivo avente carattere patrimoniale, sicchè
l'azione proposta, sebbene prospettata in primo luogo come azione di
annullamento di atti, è qualificabile come azione di accertamento e
non involge la legittimità dell'esercizio del potere pubblico.
In altri termini, nel caso di specie, il ricorrente agisce per
ottenere il riconoscimento del diritto soggettivo a percepire il
trattamento stipendiale unitamente al trattamento pensionistico senza
le decurtazioni previste dall'art. 1, comma 489, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, per cui gli atti adottati dall'amministrazione
sono sostanzialmente irrilevanti ai fini della definizione del
rapporto in quanto la soddisfazione della situazione giuridica
soggettiva, vale a dire l'accertamento del diritto, è realizzabile
indipendentemente dal riconoscimento derivante dalla intermediazione
di un provvedimento amministrativo (in tal senso tutta la
giurisprudenza sulla distinzione tra atti paritetici ed atti
autoritativi, sviluppatasi a seguito della c.d. sentenza Fagiolari,
dal nome del presidente ed estensore, Cons. St., V, 1° dicembre 1939
n. 795; cfr. anche Tribunale amministrativo regionale Lazio, I, 13
febbraio 2012, n. 1404).
Ne consegue che il thema decidendum del presente giudizio è
costituito solo ed esclusivamente dalla valutazione della fondatezza
della pretesa dedotta dal ricorrente circa la non applicabilità
della norma sul «tetto» nei suoi confronti, a nulla rilevando
eventuali vizi prospettati in relazione agli atti fatti comunque
oggetto di impugnazione.
3. Con una prima serie di argomentazioni, il ricorrente ha
sostenuto che avrebbe dovuta essere applicata al caso di specie la
deroga di cui al terzo periodo dell'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013, secondo cui «sono fatti salvi i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli
stessi» atteso che il lemma «incarico» dovrebbe rimandare, in via
generale, anche ai rapporti di lavoro a regime pubblicistico intesi
nella loro globalità, non potendosi legittimamente differenziare tra
rapporti la cui prestazione specifica consista nell'assolvimento di
un «incarico» e rapporti estrinsecantisi nello svolgimento di una
«funzione».
Sul punto, la Prima sezione di questo Tribunale, con ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale n. 5715 del 2015, ha
condivisibilmente affermato che la disposizione derogatoria si
riferisce a «tutti i rapporti - indifferentemente di diritto privato
o pubblico ... - che a quel momento, peraltro, non solo erano già in
corso, bensì erano anche individuati da un naturale termine di
«scadenza», e non già, quindi, per l'esercizio in atto di una
funzione giurisdizionale «togata» e non onoraria, ovverosia svolta a
seguito dell'inserimento a pieno titolo in un plesso giurisdizionale,
con la conseguente creazione di un rapporto d'ufficio caratterizzato
non già da una prefissata temporaneità bensì - al contrario -
dalla stabilità ed anzi dalla garanzia di inamovibilita'».
La deroga relativa ai contratti e agli incarichi in corso,
limitata alla loro naturale scadenza, quindi, determina una
ragionevole distinzione tra rapporti di lavoro a tempo indeterminato
e rapporti di lavoro a tempo determinato e non si applica al
ricorrente in quanto titolare di rapporto di lavoro a tempo
indeterminato regolato da norme di legge.
4. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
489, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, prospettata in via
subordinata dal ricorrente è di conseguenza rilevante al fine di
accertare la fondatezza della pretesa del ricorrente a percepire il
trattamento stipendiale in uno con il trattamento pensionistico senza
subire le decurtazioni previste da detta norma.
4.1 Sotto un primo profilo, in ragione di quanto in precedenza
esposto, non può ritenersi che la norma di legge determini una
disparità di trattamento.
La disposizione derogatoria che fa «salvi i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli
stessi», infatti, non si riferisce a tutti i dipendenti della
pubblica amministrazione titolari di rapporti di lavoro privatizzati
e contrattualizzati, atteso che la deroga non si applica ai rapporti
a tempo indeterminato regolati da norme di legge o da contratti
collettivi, ma solo ai rapporti a tempo determinato su base
convenzionale tra amministrazioni pubbliche e soggetti privati. Nè
vi è motivo di ritenere che la salvaguardia dei rapporti di lavoro a
tempo determinato determini una ingiustificata disparità di
trattamento, perchè è possibile ipotizzare una violazione dell'art.
3 della Costituzione solo in presenza di situazioni tra loro
comparabili, mentre i rapporti di lavoro a tempo determinato non sono
evidentemente comparabili con quelli a tempo indeterminato.
4.2 Parimenti infondata risulta la questione incentrata sulla
violazione del principio della tutela dell'affidamento, di cui agli
articoli 3 e 117, comma 1, della Costituzione e all'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo. In proposito è
sufficiente ribadire le considerazioni svolte al riguardo dalla prima
Sezione questo Tribunale. Difatti nella suddetta ordinanza n. 5715
del 2015 è stato posto in rilevo quanto segue: «la previsione di
compensi e trattamenti pensionistici massimi a carico della finanza
pubblica per i singoli soggetti titolari di pubblici uffici non
appare intrinsecamente illogica o negativa ai fini di una
razionalizzazione della c.d. «giungla retributiva» che storicamente
ha caratterizzato - secondo numerose indagini del Parlamento, del
Governo e di Organi indipendenti - un'Amministrazione non sempre
caratterizzata da massimi livelli di efficienza, mentre - dal punto
di vista dei singoli trattamenti retributivi oggetto del presente
giudizio - all'atto dell'accettazione della nomina ... gli
interessati - anche in virtù delle stesse competenze ed esperienze
professionali che ne avevano motivato la scelta - erano o ben
potevano essere a conoscenza delle recenti misure di legge volte al
contenimento della spesa pubblica ed adottate proprio su iniziativa
dello stesso Potere esecutivo che li aveva proposti al nuovo
incarico, di modo che - da un lato - l'accettazione non poteva non
implicare la piena consapevolezza circa i prevedibili limiti al
proprio compenso e - dall'altro - la proposta di nomina assolutamente
fiduciaria da parte del Governo non poteva ragionevolmente suscitare
l'aspettativa di un trattamento differenziato quanto alla sorte del
proprio compenso a carico della finanza pubblica, in quanto ciò si
sarebbe tradotto in una ampissima facoltà di deroga del Governo -
rispetto alle norme da esso proposte - in favore di singoli soggetti
dallo stesso individuati, suscitando profili di problematica
coesistenza con i principi di legalità ed uguaglianza davanti alla
legge sanciti dal nostro ordinamento»; «il nuovo generale tetto
economico in esame risponde agli obiettivi d'interesse pubblico
lasciati alla discrezionalità dei singoli Stati quanto al
contenimento, alla trasparenza ed alla congruità della spesa
pubblica, nel quadro dei doveri di solidarietà sociale di cui
all'art. 2 della Costituzione e dei principi di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, mentre la Corte
costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i limiti in materia
penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non è in linea di
principio precluso al legislatore intervenire per mutare la
disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con disposizioni
che modificano in senso sfavorevole situazioni soggettive perfette,
purchè nel limite del rispetto del principio di eguaglianza ex art.
3 Cost. e del principio di affidamento dei cittadini nella sicurezza
giuridica, che - come sopra chiarito - non appaiono violati nella
fattispecie in esame (in senso conforme, Corte cost., sentenze n. 92
del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000, n. 211 del 1997, n. 409
del 1995)».
4.3 Anche con riferimento alla prospettata violazione degli
articoli 3 e 53 della Costituzione, il Collegio condivide le
considerazioni svolte dalla Prima Sezione di questo Tribunale nella
richiamata ordinanza n. 5715 del 2015, ove è stato evidenziato che:
«le descritte finalità di contenimento, trasparenza e
razionalizzazione della spesa pubblica determinano, non
irragionevolmente, una progressiva decurtazione, disciplinata ex
lege, dei possibili ulteriori redditi al raggiungimento del tetto
prefissato, indifferenziatamente applicata a tutti i compensi
comunque posti a carico della finanza pubblica, senza che ciò possa
generare, proprio per la sua trasversalità, indebite disparità di
trattamento, divenendo quindi non rilevante, ai fini del giudizio a
quo, la sua invocata qualificazione quale imposizione fiscale, che
sembra comunque doversi escludere, in quanto la legge, in estrema
sintesi, pone un «tetto» a regime all'erogazione a chiunque di somme
a titolo retributivo e pensionistico poste a carico della finanza
pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso sulle somme percepite
dal singolo interessato oltre il tetto prefissato».
4.4 Diverse considerazioni, invece, valgono per le questioni di
legittimità costituzionale incentrate sulla violazione degli
articoli 3, 4, 36 e 38 Cost., degli articoli 3, 95 e 97 Cost.,
nonchè degli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost., perchè il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta che la
remunerazione della funzione di Consigliere di Stato di nomina
governativa risulta fortemente ridotta o del tutto azzerata, sì da
determinare:
A) una violazione del diritto al lavoro e ad una retribuzione
«proporzionata alla quantità e qualita'» del lavoro prestato;
B) una disparità di trattamento fra soggetti che svolgono la
medesima attività ed una irrazionale organizzazione della Giustizia
amministrativa;
C) un indebolimento delle garanzie di indipendenza
nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali.
In particolare, con riferimento alla prospettata violazione degli
articoli 3, 4, 36 e 38 Cost., nella suddetta ordinanza n. 5715 del
2015, relativa alla nomina di Consigliere della Corte dei conti, è
già stato posto in rilievo quanto segue:
A) «il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione non il pur elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta da funzionari pubblici in possesso di un grado
di preparazione di assoluta eccellenza per aver ricoperto in anni di
servizio alle dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di
conseguenza maturato l'elevato trattamento pensionistico «causa» del
taglio del compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un
incarico «onorario», in ipotesi anche gratuito, bensì la circostanza
dello svolgimento continuativo, con lo stabile ed organico
inserimento nel relativo organico e con particolari garanzie di
stabilità, della funzione di Consigliere della Corte dei conti, con
l'assunzione da parte degli interessati di tutte le connesse
prerogative e delicate e - non da oggi - rilevanti responsabilità,
di natura professionale e civile, per il proprio operato. I tratti
fondamentali dell'attività professionale stabilmente svolta dai
ricorrenti, a seguito della nomina alla Corte dei conti, sotto la
propria responsabilità e con pieno inserimento organico, nell'ambito
di una «magistratura togata» vale dunque a configurare l'esercizio di
una vera e propria e stabile attività lavorativa professionale,
differenziando la fattispecie in esame dai numerosi casi di
svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici uffici
«onorari», di volta in volta motivati da alte e peculiari competenze
(come accade per i Tribunali per i minori) o da meccanismi di
sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari requisiti
(come accade per le giurie popolari), anche ai fini dell'esercizio
della sovranità popolare (come accade per i seggi elettorali)»;
B) «la scelta dello Stato, mediante la disposizione di legge
in esame, di continuare ad avvalersi del pieno apporto professionale
dei ricorrenti (nulla la norma dicendo al riguardo, salve le loro
eventuali dimissioni per evitare, in applicazione dell'art. 1, comma
489, della legge n. 147 del 2013, di prestare attività lavorativa
non retribuita o retribuita in maniera estremamente esigua), anzichè
disciplinare normativamente l'ipotesi in esame (ad esempio,
prevedendo la incompatibilità o decadenza ovvero una opzione per
funzioni differenziate con minore compenso o del tutto onorarie e
gratuite) e al tempo stesso di «di auto-esonerarsi» in tutto o in
parte dalla loro retribuzione (non ponendo la norma alcuna deroga al
tetto a tale riguardo), pur avendo esso Stato chiesto agli
interessati di svolgere tale funzione mediante la proposta di nomina
alla funzione (retribuita) di Consigliere della Corte dei conti -
dichiaratamente motivata dalla loro eccellenza professionale in
ragione della delicatezza e quindi dell'impegno delle funzioni da
svolgere - appare costituzionalmente irragionevole, con la
conseguente possibile violazione dell'art. 36, primo comma, della
Costituzione, quanto al diritto ad una retribuzione proporzionata
alla quantità (oltrechè alla qualita') del lavoro, nonchè,
indirettamente, dell'art. 38 della Costituzione, in quanto la
drastica riduzione o addirittura l'azzeramento della retribuzione - e
quindi della relativa contribuzione - precludono la conseguente
implementazione della tutela assistenziale e previdenziale garantita
dall'ordinamento».
Quanto poi alla prospettata violazione degli articoli 3, 95 e 97
Cost., il Collegio osserva innanzi tutto che anche per i Consiglieri
Stato di nomina governativa, del tutto equiparati ai Consiglieri
Stato vincitori di concorso e a quelli provenienti dati Tribunali
amministrativi regionali, valgono evidentemente le seguenti
considerazioni, svolte nell'ordinanza n. 5715 del 2015: «premessa la
determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilità in modo indifferenziato per i consiglieri di concorso
ovvero di nomina governativa, la disposizione di legge che pone il
tetto retributivo e pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito
di questi ultimi fra quelli retribuiti, ovvero privi di retribuzione
a seguito del raggiungimento del tetto, senza disciplinare la loro
sorte, potrebbe essere ritenuta suscettibile di determinare, da un
lato, una ingiustificata disparità di trattamento quanto alla
retribuzione ovvero mancata retribuzione della medesima attività
professionale, e, dall'altro, una irragionevole organizzazione
contraria al buon andamento amministrativo mediante l'indifferenziato
affidamento, a titolo oneroso ovvero a titolo gratuito, di funzioni
di dichiarata rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la
retribuzione dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua
del Trattato, della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97
della Costituzione, ad un rapporto sinallagmatico («proporzionato»)
riguardo alla quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo
quindi essere considerati fungibili il trattamento pensionistico per
un'attività precedente e il compenso per un'attività in atto, ove
consentita nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla
Costituzione». Inoltre - posto che il sistema di reclutamento dei
Consiglieri di Stato per nomina governativa mira a valorizzare le
migliori competenze professionali disponibili nell'amministrazione,
che generalmente si rinvengono in coloro che hanno accumulato
maggiore anzianità e accantonato un montante contributivo tale da
dar luogo ad un trattamento di quiescenza destinato a sommarsi al
trattamento retributivo - il Collegio ritiene che la censurata
disciplina finisca per penalizzare proprio le figure di maggiore
spicco, con l'effetto di disincentivare la nomina di coloro che
possono vantare i migliori titoli e le migliori esperienze, perchè
costoro dovrebbero esercitare le funzioni di Consigliere di Stato
senza una retribuzione adeguata; pertanto il Governo sarebbe
costretto ad indirizzare altrove le proprie scelte, con evidente
violazione del principio di ragionevolezza e del principio di buon
andamento della pubblica Amministrazione (articoli 3 e 97 Cost.),
perchè le scelte non sarebbero indirizzate alla selezione dei
migliori, e della norma che affida al Governo l'indirizzo
politico-amministrativo (art. 95 Cost.), che viene distolto dal suo
approdo più coerente e mortificato nella libertà della sua
esplicazione.
Inoltre non manifestamente infondata appare la questione
incentrata sulla violazione degli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost.,
in ragione del possibile vulnus allo status di indipendenza ed
autonomia dei magistrati, protetto dalle predette disposizioni
costituzionali. Difatti, la Corte costituzionale ha più volte
ribadito (sentenze n. 223 del 2012, n. 99 del 1995, n. 42 del 1993 e
n. 238 del 1990) che una disposizione di legge che incide in peius
nel trattamento retributivo dei magistrati è legittima purchè abbia
natura eccezionale e portata temporale limitata e sia comunque
inserita in un ragionevole e non arbitrario intervento perequativo
fra categorie di cittadini. Tanto, però, non accade nel caso in
esame, perchè il tetto massimo agli emolumenti, oltre ad incidere
retroattivamente su un trattamento retributivo e su un trattamento
previdenziale già maturati, non persegue un intervento perequativo,
non essendo diretta a tutte le categorie dei percettori di reddito.
Ne consegue la violazione delle menzionate disposizioni
costituzionali poste a presidio dell'indipendenza ed autonomia dei
magistrati.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione
Seconda, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 489, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, in relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 95,
97, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24
febbraio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente
Silvia Martino, consigliere
Roberto Caponigro, consigliere, estensore

Il Presidente: Savo Amodio


L'estensore: Caponigro