1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 65 SENTENZA 13 - 29 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Sardegna - Lavori pubblici - Disposizioni in materia di appalto di lavori pubblici che si svolgono in ambito regionale - Ricorso governativo - Prospettata violazione di normativa comunitaria - Riferimento, nel ricorso, alla sola disposizione costituzionale del Titolo V relativa a detta competenza e non anche allo statuto speciale regionale - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera e). (005C0143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Sardegna del 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in materia di
qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di
lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 16 ottobre 2002, depositato in cancelleria il 22
successivo ed iscritto al n. 78 del registro 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2004 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione
Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 22 ottobre 2002, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto a questa Corte di dichiarare
l'illegittimità della legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002,
n. 14 (Nuove norme in materia di qualificazione delle imprese per la
partecipazione agli appalti di lavori pubblici che si svolgono
nell'ambito territoriale regionale) in relazione all'art. 117 primo e
secondo comma, lettera e) della Costituzione per indebita invasione
della propria sfera di competenza legislativa esclusiva in materia di
concorrenza e per violazione delle norme comunitarie in tema di
qualificazione delle imprese.
La disciplina legislativa sarebbe invalida perchè
sostanzialmente riproduttiva di un regolamento della Regione adottato
dal suo Presidente con decreto n. 1/L del 9 marzo 2001 e annullato
dal Tribunale amministrativo regionale con la sentenza n. 892/2002,
la quale ha affermato che non vi è dubbio che la problematica
relativa alla qualificazione delle imprese rientri nella materia, di
esclusiva competenza statale, della regolamentazione della
concorrenza. Invero le direttive comunitarie che hanno regolato nel
dettaglio i meccanismi di aggiudicazione negli appalti pubblici
trovano la propria giustificazione nella necessità di evitare
comportamenti discriminatori in uno dei settori d'attività economica
di maggiore impatto, quale quello dei contratti delle pubbliche
amministrazioni.
L'obiettivo della disciplina, secondo la difesa erariale, è
anticoncorrenziale, perchè consisterebbe nel favorire le imprese
sarde nell'aggiudicazione degli appalti che si svolgono nella Regione
Sardegna.
Infatti, secondo l'art. 1 della legge, i committenti e i
concedenti devono richiedere ai partecipanti la qualificazione nelle
forme previste dalla legge; in caso contrario l'intero procedimento
sarà invalido.
La qualificazione è attribuita da un'apposita commissione
permanente (art. 3) il cui provvedimento positivo comporta
l'iscrizione in un apposito casellario, definito «Albo regionale
degli appaltatori».
In tale maniera la Regione Sardegna avrebbe derogato al sistema
di qualificazione unico per tutti gli esecutori a qualsiasi titolo di
lavori pubblici previsto dall'art. 8, comma secondo, della legge
11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori
pubblici), attuato con il d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 (Regolamento
recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori
di lavori pubblici, ai sensi dell'art. 8 della legge 11 febbraio
1994, n. 109 e successive modificazioni).
La legge regionale sarebbe in contrasto con l'art. 6 della
direttiva 93/37/CEE che dispone che «le amministrazioni aggiudicatici
non possono esigere condizioni diverse da quelle previste agli
artt. 26 e 27 allorchè domandano informazioni sulle condizioni di
carattere economico e tecnico che esse esigono dagli imprenditori per
la loro selezione»; sarebbe altresì in conflitto con le norme del
Trattato dell'Unione (artt. 49-55) che disciplinano la libertà di
servizi. Con riferimento a queste ultime norme l'art. 8 della legge
n. 109 del 1994 dispone che, anche dopo l'entrata in vigore del
sistema unico di qualificazione, le imprese dei Paesi appartenenti
alla Comunità europea possono essere tenute a presentare solo le
certificazioni conformi alle normative vigenti nei rispettivi paesi;
la legge impugnata invece, prevedendo un sistema di qualificazione di
applicazione generale, senza eccezioni, che richiede, tra l'altro,
l'iscrizione alla Camera di commercio (art. 9, lett. f), è incorsa
in una palese violazione della normativa comunitaria.
La disciplina impugnata determinerebbe una compartimentazione del
mercato costituito dagli appalti pubblici della Regione Sardegna,
favorendo le imprese appartenenti a quest'ultima Regione, perchè
mentre un'impresa che operi all'interno della sola Sardegna dovrebbe
sottoporsi ad un solo procedimento di qualificazione, un'altra che
agisca su tutto il territorio nazionale ne dovrebbe affrontare
diversi andando incontro ad oneri economici e di tempo che la
porrebbero in condizioni di sfavore, tenuto anche conto della
necessità di provvedere alle «variazioni» (art. 29) e con
l'eventualità di essere sottoposta alla «revisione generale»
(art. 32), con tutti gli oneri conseguenti.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente della Regione
Sardegna, con il ministero dell'Avvocatura della Regione, che assume
l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.
Afferma la Regione che la disciplina legislativa regionale
differisce da quella statale sostanzialmente solo per il fatto che
mentre quest'ultima affida l'accertamento della qualificazione delle
imprese a soggetti privati (la «società organismi di attestazione»,
SOA), la prima lo affida ad una struttura pubblica, una commissione
permanente costituita presso l'assessorato regionale dei lavori
pubblici (art. 3 della legge reg. n. 14 del 2002), che permette alle
imprese di ottenere la qualificazione a costi assai più bassi di
quelli che devono essere sostenuti presso le SOA, avendo queste
ultime scopo di lucro.
Secondo la Regione, il sistema di qualificazione sardo è aperto
a tutte le imprese italiane o straniere, senza che vi sia alcun
collegamento fra l'impresa e la Regione Sardegna (diversamente dal
caso della legge della Regione Valle d'Aosta, di cui alla sentenza
n. 207 del 2001) ed è alternativo, ma non sostitutivo rispetto al
sistema statale di qualificazione attraverso le SOA: un'impresa può
partecipare ad appalti di lavori pubblici regionali sia presentando
la particolare qualificazione ottenuta in base alla legge sarda, sia
quella ottenuta attraverso le SOA
Il carattere alternativo della qualificazione regionale sarebbe
testimoniato dal fatto che in tutte le gare di appalto bandite dalla
Sardegna sono state ammesse le imprese prive della qualificazione
regionale ma dotate di quella statale. Tale carattere alternativo
sarebbe inoltre chiaramente espresso dalla legge regionale impugnata,
che, al primo comma dell'art. 2, stabilisce che la qualificazione
disciplinata da tale legge è «condizione sufficiente», ma non anche
necessaria, potendo dunque andar bene anche la qualificazione
statale. Infine, la valenza alternativa della norma si ricaverebbe
altresì dalla relazione della Giunta al disegno di legge (atti
consiliari della XII legislatura, n. 336: «è altresì importante
evidenziare che l'Albo regionale non vincola in modo assoluto le
imprese che vogliono partecipare agli appalti in possesso delle
attestazioni di qualificazione rilasciate dalle SOA»), dalla prassi
attuativa (vengono ammesse le imprese in possesso delle attestazioni
di qualificazione rilasciate dalle SOA) e da una recente circolare
della Regione Sardegna del 13 agosto 2002, prot. n. 20748 (secondo
cui «il sistema di qualificazione regionale, pur sostituendosi alle
SOA, non è esclusivo, ma è alternativo. Esso costituisce condizione
sufficiente per l'ammissione alle gare d'appalto, vale a dire che ad
un medesimo appalto possono partecipare sia le imprese con sola
attestazione di qualificazione regionale, sia le imprese aventi la
sola attestazione di qualificazione delle SOA»).
Secondo l'Avvocatura della Regione, il ricorso del Governo si
fonda su due motivi, entrambi basati sull'erroneo presupposto che il
sistema di qualificazione regionale sia esclusivo anzichè
alternativo.
Con il primo motivo del ricorso governativo si denuncerebbe una
violazione degli artt. 6 e 7 della direttiva CEE 93/37, in relazione
all'obbligo del rispetto dei vincoli comunitari da parte della
potestà legislativa regionale previsto dall'art. 117, primo comma,
della Costituzione. In particolare, la norma regionale, oltre a
prevedere un sistema di qualificazione esclusivo, richiederebbe
condizioni diverse da quelle previste dalle norme comunitarie citate,
così impedendo alle imprese straniere di partecipare alle gare
presentando certificazioni conformi alle normative dei rispettivi
Paesi (come previsto dall'art. 8 della legge n. 109 del 1994).
Con il secondo motivo del ricorso governativo si denuncerebbe una
violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di concorrenza: tale censura sarebbe mutuata integralmente da
una sentenza del Tribunale amministrativo regionale, oggetto del
ricorso da parte della Regione.
Svolte queste premesse, secondo la Regione, il ricorso sarebbe
innanzitutto inammissibile per un'insufficiente definizione della
questione di costituzionalita': è infatti impugnata l'intera legge,
mentre secondo gli artt. 34, primo comma, e 23, primo comma, della
legge n. 87 del 1953 e secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale (cfr. sentenze n. 366 del 1992 e n. 103 del 2001) il
ricorrente ha l'onere di motivare le ragioni di incostituzionalità
in relazione ad ognuna delle disposizioni contestate.
L'Avvocatura regionale svolge altresì un breve excursus circa il
riparto della competenza legislativa in tema di appalti pubblici.
L'art. 3 dello statuto speciale per la Sardegna già attribuiva alla
Regione una competenza legislativa primaria in materia di lavori
pubblici di interesse regionale, con il limite del rispetto delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica;
oggi il nuovo art. 117 Cost. attribuisce la materia dei lavori
pubblici alla competenza legislativa generale delle Regioni, con il
solo limite del rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
Pertanto è venuto a cadere il limite del rispetto delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, e la
Regione pertanto dispone di amplissima discrezionalità nella materia
dei lavori pubblici.
Il primo motivo del ricorso sarebbe inammissibile anche perchè
il vizio denunciato si estrinsecherebbe in una violazione di legge
(l'art. 6 della direttiva CE n. 93/37), mentre l'art. 117
consentirebbe allo Stato di far valere solo il vizio di incompetenza,
quando dovesse ritenere che la legge regionale «... ecceda la
competenza della Regione» (art. 127 Cost.). Lo Stato infatti, a
seguito della riforma del Titolo V, avrebbe perso un suo ruolo
tutorio nei confronti della Regione, la quale avrebbe ormai pari
dignità rispetto allo Stato.
Venendo al merito della questione, poichè, come detto, il
sistema di qualificazione regionale delle imprese è alternativo e
non esclusivo, la difesa regionale sostiene che è priva di
fondamento sia l'ipotesi di una violazione di norme comunitarie sia
l'invasione della sfera di competenza legislativa statale in materia
di concorrenza.
Con particolare riferimento al secondo motivo di censura da parte
dello Stato, premette l'Avvocatura regionale che la materia
«concorrenza» è da considerarsi, più che una materia in senso
stretto, un valore costituzionalmente protetto (come nel caso
dell'ambiente) che attraversa trasversalmente le materie di
competenza delle Regioni, senza sovrapporsi ad esse ma giustificando
soltanto la posizione di specifiche norme statali limitanti
l'esercizio della potestà legislativa regionale (in questo senso
Corte cost., n. 282 e n. 407 del 2002). Pertanto, secondo la Regione
Sardegna, la disciplina della qualificazione delle imprese per la
partecipazione a pubblici appalti è soltanto un aspetto particolare
della disciplina dei lavori pubblici, di esclusiva spettanza
regionale.
Meno che mai, prosegue la Regione resistente, potrebbe
considerarsi conforme a Costituzione l'art. 8 della legge n. 109 del
1994, che pure sembra essere addotto a sostegno delle ragioni dello
Stato e che attribuisce ad un regolamento governativo il compito di
istituire un sistema di qualificazione unico per tutto il territorio
nazionale: già prima della riforma del titolo V la giurisprudenza
della Corte costituzionale aveva escluso che potessero intervenire i
regolamenti statali; con la riforma l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione sancisce espressamente questo divieto.
3. - Il 16 novembre 2004 l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria con la quale ribadisce le argomentazioni
esposte con il ricorso.
In replica alla prima memoria difensiva della Regione Sardegna,
si osserva che la prassi interpretativa ed una circolare non possono
costituire garanzia della legittimità costituzionale di una norma e
si aggiunge che l'art. 2 della legge regionale 9 agosto 2002, n. 14,
va coordinato con l'art. 1 - a tenore della quale coloro che
intendono partecipare a gare di appalto all'interno della Regione
Sardegna sono tenuti all'applicazione delle disposizioni contenute
nella legge impugnata per la validità dell'intero procedimento - che
la Regione non richiama neppure incidentalmente.
Si precisa inoltre che il ricorso contiene un errore materiale
perchè, invece di richiamare il comma sesto dell'art. 11 della
direttiva 93/37/CEE indica l'art. 6 ed espone i motivi di divergenza
tra la suddetta direttiva e la legge regionale impugnata.
Si replica infine alla Regione affermando che l'impugnazione
dell'intera legge regionale si giustifica per il fatto che una volta
accertata l'illegittimità costituzionale delle norme di principio di
cui agli artt. 1 e 2, l'intera legge viene a cadere di conseguenza.
4. - Il 16 novembre 2004 la Regione Sardegna ha depositato una
memoria con la quale ribadisce le argomentazioni esposte in
precedenza, osservando che, in virtù dell'art. 3, lett. e), dello
statuto, la Regione Sardegna ha competenza esclusiva in tema di
lavori pubblici di interesse regionale (come riconosciuto dalla
sentenza n. 274 del 2003 della Corte) e che comunque il sistema di
qualificazione delle imprese previsto dalla legge regionale impugnata
è alternativo e non sostitutivo di quello statale. Di conseguenza,
si riafferma altresì che quella regionale è una disciplina diretta
a favorire l'accesso alle gare per l'assegnazione dei lavori pubblici
ad imprese minori (non soltanto quelle sarde), indipendentemente
dalla localizzazione della loro sede sociale.
La disciplina impugnata inoltre non sarebbe lesiva della
competenza esclusiva statale in tema di concorrenza perchè essa non
produrrebbe conseguenze macroeconomiche in grado di avere
ripercussioni sull'equilibrio economico generale avendo ad oggetto
solo i lavori pubblici della Sardegna.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14 (Nuove norme in
materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli
appalti di lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale
regionale) deducendo che la stessa, là dove stabilisce che le
imprese interessate a partecipare ad un appalto bandito nella stessa
Regione debbono osservare particolari procedure di qualificazione,
determinerebbe un'indebita compartimentazione del mercato. In
particolare sarebbero violati l'art. 117, secondo comma, lettera e)
della Costituzione, per indebita invasione della sfera di competenza
legislativa statale in materia di concorrenza, gli artt. 6, 26, 27
della direttiva comunitaria 14 giugno 1993, n. 93/37, nonchè gli
artt. 49-55 del Trattato istitutivo della Comunità europea, 25 marzo
1957, in relazione all'art. 117, primo comma, della Costituzione -
che impone alle Regioni il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario - per contrasto con la disciplina in
materia di libertà di prestazione dei servizi e di requisiti
finanziari e tecnici necessari per la partecipazione agli appalti
pubblici.
2. - Pure in assenza di una specifica eccezione, va dichiarata
d'ufficio l'inammissibilità delle censure formulate avverso la legge
della Regione Sardegna n. 14 del 2002, con riferimento all'art. 117
della Costituzione.
Infatti la difesa erariale si limita ad affermare che la legge
impugnata per la sua contrarietà alla normativa comunitaria
violerebbe la norma costituzionale invocata, senza minimamente
argomentare per quale ragione, trattandosi dell'impugnazione di una
legge della Regione Sardegna, debba prendersi in considerazione tale
parametro in luogo di quello ricavabile dal relativo statuto
speciale, il cui art. 3, lettera e), tuttora in vigore, attribuisce
alla Regione, entro i limiti ivi stabiliti, una competenza
legislativa primaria in materia di lavori pubblici di esclusivo
interesse della Regione.
La mancanza di una tale valutazione determina l'inammissibilità
della censura nei termini in cui è formulata, conformemente a quanto
questa Corte ha già avuto modo di affermare (cfr. sentenze n. 8 del
2004 e n. 213 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002,
n. 14 (Nuove norme in materia di qualificazione delle imprese per la
partecipazione agli appalti di lavori pubblici che si svolgono
nell'ambito territoriale regionale) sollevata in riferimento
all'art. 117 primo e secondo comma, lettera e) della Costituzione dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0143