1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 237 SENTENZA 21 ottobre - 19 novembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Patrocinio a spese dello Stato - Condizioni per l'ammissione al patrocinio - Incremento, per il solo processo penale, del limite reddituale nel caso di coniugi e familiari conviventi. - Decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di spese di giustizia - Testo B), artt. 76, comma 2, e 92, come riprodotti nel decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo A). - (T-150237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 76, comma
2, e 92 del decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico
delle disposizioni legislative in materia di spese di giustizia -
Testo B), come riprodotti nel decreto del Presidente della Repubblica
30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo A), promosso
dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento nel
procedimento vertente tra H.B. e la Comunità della Vallagarina con
ordinanza del 6 novembre 2014, iscritta al n. 257 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 4, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 ottobre 2015 il Giudice
relatore Paolo Grossi.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 6 novembre 2014, il Tribunale regionale di
giustizia amministrativa di Trento solleva, in riferimento agli artt.
3, primo comma, 24, primo e terzo comma, e 113, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto degli artt. 76, comma 2, e 92 del decreto legislativo 30
maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia - Testo B), «riprodotti» nel d.P.R. 30
maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo A).
Premette il giudice rimettente di essere stato investito del
ricorso proposto da un cittadino straniero avverso la determinazione
con la quale l'ente territorialmente competente in materia di
edilizia abitativa aveva disposto l'esclusione del medesimo dalla
graduatoria per l'assegnazione di alloggio pubblico, avendo
l'interessato rinunciato alla locazione dell'appartamento offertogli
in assegnazione, per ritenerne disagevole l'ubicazione.
All'atto della proposizione del ricorso, il ricorrente aveva
anche presentato richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello
Stato a norma del predetto d.P.R. n. 115 del 2002, ma la Commissione
istituita ai sensi dell'art. 14 dell'Allegato 2 del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo) «per deliberare in via
provvisoria ed anticipata su tali richieste» aveva respinto l'istanza
per mancanza del requisito del reddito. La domanda veniva, dunque,
riproposta al Tribunale amministrativo rimettente, il quale, dopo
ampia disamina del requisito della non manifesta infondatezza della
richiesta di annullamento posta a base del ricorso, pur dichiarandosi
«consapevole che l'interpretazione proposta dal ricorrente è
d'incerta sostenibilita'», reputava che le censure proposte non
fossero manifestamente infondate, e cioè non fossero
«inconciliabili, già ad un primo sommario esame, con fondamentali
principi dell'ordinamento giuridico, regole esegetiche e di
esperienza comunemente acquisite, o con la documentazione depositata
in giudizio».
Quanto, invece, al richiesto requisito reddituale, il relativo
presupposto difetterebbe nel caso di specie. Stabilisce, infatti,
l'art. 76, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002 che, salvo quanto
previsto dall'art. 92, ove l'istante conviva con il coniuge o con
altri familiari, il reddito degli stessi si cumula con quello del
richiedente; a sua volta, però, il richiamato art. 92 - il quale
trova collocazione nel titolo relativo alle disposizioni del
patrocinio a spese dello Stato nel processo penale - stabilisce che,
ove l'interessato conviva con il coniuge o con altri familiari, il
limite di reddito per essere ammessi al beneficio viene elevato di
euro 1.032,91 per ognuno dei familiari conviventi.
Alla stregua di tali disposizioni, la domanda del ricorrente,
tenuto conto della sua situazione familiare, andrebbe, dunque,
respinta, dal momento che il reddito del richiedente supera la soglia
prevista dal comma 1 dell'art. 76 e non può essere elevata per i
familiari conviventi, secondo quanto previsto per il solo processo
penale; nell'ipotesi invece dell'indicata maggiorazione anche fuori
dal processo penale, la domanda andrebbe accolta.
Osserva il Tribunale rimettente che l'art. 74 del citato d.P.R.
differenzia il processo penale dagli altri tipi di giudizio ma solo
ai fini, per questi ultimi, della delibazione della non manifesta
infondatezza della domanda, mantenendo equivalente la condizione di
"non abbiente" per tutti i tipi di procedimento. Il combinato
disposto degli artt. 76 e 92 romperebbe, invece, l'equilibrio tra i
diversi processi, giacchè soltanto per il processo penale il numero
dei familiari conviventi concorre ad elevare la soglia del reddito ai
fini della ammissibilità del beneficio.
L'introduzione di soglie reddituali differenziate a seconda del
tipo di processo sarebbe, quindi, priva di ragionevole
giustificazione, in quanto «la condizione di non abbienza è un dato
economico oggettivo, che è stato stabilito in via generale dal
legislatore, nella sua discrezionalità, e viene poi adeguato "in
relazione alla variazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei
prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, verificatasi
nel biennio precedente" (art. 77 d.lgs. 115/02)».
In tal modo, la disciplina censurata si porrebbe in contrasto con
l'art. 24, terzo comma, Cost., il quale fa riferimento ad una
generica condizione di non abbienza senza distinzione tra i tipi di
giudizio, e con l'art. 3 Cost., in quanto il rito processuale diverso
non giustifica un diverso trattamento, essendo unica la finalità di
tutela giudiziale sancita dall'art. 24, primo comma, Cost., che in
tal modo verrebbe ad essere frustrata.
La disciplina contestata risulterebbe anche irragionevole, in
quanto non assegnerebbe rilevanza ai conviventi privi di reddito per
i processi diversi da quello penale, determinando un'ulteriore
incongruenza - peraltro non rilevante nel giudizio a quo -
rappresentata dal diverso regime stabilito per la stessa situazione
risarcitoria, a seconda che venga fatta valere mediante costituzione
di parte civile nel processo penale ovvero in separato giudizio
civile o amministrativo.
2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha chiesto una pronuncia di manifesta
inammissibilità e comunque di infondatezza.
La questione sarebbe inammissibile per carenza di motivazione
sulla rilevanza, mentre nel merito essa sarebbe infondata, dal
momento che il processo penale coinvolge il bene prezioso della
libertà personale.
Trattandosi, poi, di provvidenze che incidono sulla finanza
pubblica, la relativa misura sarebbe riservata alle scelte del
legislatore, le quali, nella specie, risulterebbero rispettose del
canone della ragionevolezza.
In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura generale ha depositato
una memoria per insistere nelle richieste formulate.
Si è, in particolare, osservato come le norme denunciate trovino
un precedente negli artt. 3, comma 2, e 15-ter della legge 30 luglio
1990, n. 217 (Istituzione del patrocinio a spese dello Stato per i
non abbienti) e rientrino nella piena discrezionalità del
legislatore, non apparendo nè irragionevoli nè lesive del principio
di parità di trattamento.

Considerato in diritto

1.- Nel corso di un procedimento promosso da un cittadino
straniero avverso la determinazione con la quale l'ente territoriale
competente in materia di edilizia abitativa agevolata aveva disposto
l'esclusione del medesimo dall'apposita graduatoria per
l'assegnazione di alloggio pubblico, avendo l'interessato rinunciato
alla locazione dell'appartamento offertogli in assegnazione, il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo e
terzo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 76,
comma 2, e 92 del decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo
unico delle disposizioni legislative in materia di spese di giustizia
- Testo B), «riprodotti» nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
spese di giustizia - Testo A), nella parte in cui viene stabilita,
soltanto per il processo penale, la regola in forza della quale, ove
l'interessato conviva con il coniuge o con altri familiari, i limiti
di reddito annui per l'ammissione al beneficio sono aumentati di euro
1.032,91.
Rileva in proposito il giudice a quo che lo stesso interessato
aveva presentato richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello
Stato all'apposita Commissione, di cui all'art. 14 dell'Allegato 2 al
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), la quale richiesta era
stata respinta per mancanza del requisito reddituale: sicchè, il
ricorrente aveva provveduto a riproporla davanti allo stesso
Tribunale, «sollevando anche espliciti dubbi sulla costituzionalità
della disciplina».
Nel delibare, pertanto, la legittimità costituzionale di tale
disciplina, il Tribunale rileva come il legislatore abbia stabilito
che, agli effetti dell'ammissione al beneficio e per tutti i tipi di
procedimento, concorrono alla determinazione del reddito "limite",
insieme a quello dell'interessato, anche i redditi conseguiti nel
medesimo periodo da ogni componente della famiglia; e che, tuttavia,
per il solo processo penale, i limiti di reddito «sono elevati di
euro 1.032,91 per ognuno dei familiari conviventi».
L'avere il legislatore previsto, quindi, limiti di reddito
computati secondo meccanismi diversi a seconda del tipo di processo
costituirebbe una scelta priva di ragionevole giustificazione, in
quanto lo status di non abbienza si fonderebbe su una situazione di
ordine economico e di natura oggettiva, stabilita in via generale
dallo stesso legislatore e adeguato in relazione alle variazioni dei
prezzi.
Da ciò scaturirebbe, ad un tempo, la violazione degli artt. 24,
terzo comma, e 3 Cost., in quanto, essendo la condizione di non
abbienza comune a tutti i processi ed essendo unica l'esigenza di
assicurare il diritto di difesa, la diversità del rito processuale
non giustificherebbe il diverso regime che scaturisce dalle
disposizioni oggetto di censura.
2.- La questione non è fondata.
2.1.- La disciplina del patrocinio a spese dello Stato per i non
abbienti risulta assoggettata, sin dal suo esordio, ad un regime
differenziato a seconda del tipo di controversie cui il beneficio sia
applicabile, con una sorta di summa divisio tra processo penale e
altri tipi di giudizio.
La legge 30 luglio 1990, n. 217 (Istituzione del patrocinio a
spese dello Stato per i non abbienti), istitutiva, per l'appunto, del
patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti, venne emanata,
come è noto, a ridosso dell'entrata in vigore del nuovo codice di
procedura penale e fu motivata, essenzialmente, dall'intento di
soddisfare le esigenze che da esso scaturivano, in considerazione del
nuovo e tendenzialmente accresciuto impegno difensivo che un modello
di processo di tipo accusatorio naturalmente presupponeva.
La relativa disciplina prevedeva, infatti, il patrocinio a spese
dello Stato solo in riferimento al processo penale (con l'esclusione,
peraltro, dei procedimenti concernenti le contravvenzioni, oltre che
quelli relativi a reati fiscali: art. 1, commi 8 e 9). Nei
procedimenti civili, il beneficio era, invece, previsto solo per il
risarcimento dei danni e le restituzioni derivanti da reato,
«semprechè le ragioni del non abbiente risultino non manifestamente
infondate» (art. 1, comma 2). Lo stesso art. 1, comma 7, prevedeva,
peraltro, l'applicazione transitoria della disciplina di cui alla
legge medesima, «fino alla data di entrata in vigore della disciplina
generale del patrocinio dei non abbienti avanti ad ogni
giurisdizione», segnalando l'intendimento di riordinare l'intera
materia e, in particolare, di rivedere la normativa sul gratuito
patrocinio - di cui, specialmente, al regio decreto 30 dicembre 1923,
n. 3282 (Approvazione del testo di legge sul gratuito patrocinio) -,
che continuava in via transitoria ad essere applicata per i
procedimenti diversi da quello penale.
Il patrocinio a spese dello Stato nei giudizi civili ed
amministrativi fu, poi, introdotto con la legge 29 marzo 2001, n. 134
(Modifiche alla legge 30 luglio 1990, n. 217, recante istituzione del
patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti), con talune
significative peculiarità, peraltro sostanzialmente persistenti sin
dall'esordio della normativa di settore, introdotta dal r.d. 6
dicembre 1865, n. 2627 (col quale è regolato il gratuito patrocinio
dei poveri), specie per ciò che attiene al "filtro" di
ammissibilità del beneficio per le cause diverse da quelle penali.
Con la richiamata legge n. 134 del 2001 venne dunque stabilito che,
per i giudizi civili e amministrativi (l'espressa estensione anche ai
processi contabile e tributario è dovuta al d.lgs. n. 113 del 2002,
art. 2), le ragioni del non abbiente dovessero risultare "non
manifestamente infondate" (art. 15-bis, comma 1, della l. n. 217 del
1990, introdotto dalla l. n. 134 del 2001): valutazione, questa, da
svolgersi, in sede di ammissione anticipata, da parte del Consiglio
dell'ordine degli avvocati (art. 15-decies e art. 15-quater, comma
3), fermo restando che, in caso di provvedimento reiettivo, l'istanza
potesse essere riproposta - come avviene nel caso di specie - al
giudice della causa (art. 15-undecies).
Quanto, poi, alle condizioni di reddito, si stabilì, per il
patrocinio in sede civile ed amministrativa, che il limite di reddito
fosse determinato, in caso di convivenza, dalla somma dei redditi
conseguiti, nel medesimo periodo, da ogni componente del nucleo
stabilmente convivente (art. 15-ter, comma 2: salvo che la causa
abbia per oggetto diritti della personalità, ovvero quando gli
interessi del richiedente siano in conflitto con quelli degli altri
componenti il nucleo, evenienze per le quali si tiene conto solo del
reddito dell'interessato); mentre, per il processo penale, che, in
caso di conviventi (salva, anche qui, l'ipotesi del conflitto di
interessi), il limite di reddito complessivo venisse aumentato di un
certo ammontare per ognuno dei familiari conviventi (art. 3, conforme
a quanto previsto dal testo originario della l. n. 217 del 1990).
Tale assetto è rimasto, nella sua articolazione, sostanzialmente
immutato nello svolgersi delle successive vicende normative.
2.2.- Il legislatore ha, dunque, sin dall'inizio differenziato il
trattamento del patrocinio dei non abbienti, mostrando di
privilegiare le esigenze di tutela connesse all'esercizio della
giurisdizione penale.
Il che, d'altra parte, è quanto questa stessa Corte ha avuto
modo di sottolineare in numerose occasioni, ad esempio in relazione
al diverso regime di liquidazione dei compensi agli avvocati, che, in
materia civile, sono ridotti della metà.
A proposito della asserita disparità di trattamento esistente
fra avvocati, si è, infatti, reiteratamente osservato che
l'intrinseca diversità dei modelli del processo civile e di quello
penale non consente significative comparazioni fra le discipline ad
essi applicabili; e, d'altra parte, che la diversità di disciplina
fra la liquidazione degli onorari e dei compensi nel processo civile
e nel processo penale trova fondamento nella diversità delle
relative situazioni.
Va da sè, peraltro, che questa diversità fra «gli interessi
civili» e le «situazioni tutelate che sorgono per effetto
dell'esercizio della azione penale» implica non già la
determinazione di una improbabile gerarchia di valori fra gli uni e
le altre, ma soltanto l'affermazione dell'indubbia loro distinzione,
tale da escludere una valida comparabilità fra istituti che
concernano ora gli uni ora le altre (in particolare, le ordinanze n.
270 del 2012; n. 201 del 2006 e n. 350 del 2005).
D'altra parte, è del tutto evidente che le peculiarità che
caratterizzano il processo penale rispetto ai procedimenti civili o
amministrativi - significative al punto da aver indotto il
legislatore costituzionale a contrassegnare, nell'art. 111 Cost., in
termini di marcata specificità le caratteristiche del "giusto
processo penale" rispetto a quelle degli altri processi - non possono
non corrispondere ai connotati che caratterizzano l'azione penale
rispetto alle domande proposte davanti ai giudici dei diritti o degli
interessi; sicchè può ritenersi del tutto coerente che il
legislatore, proprio in considerazione delle particolari esigenze di
difesa di chi "subisce" l'azione penale, abbia reputato necessario
approntare un sistema di garanzie che ne assicurasse al meglio la
effettività, anche sotto il profilo dei limiti di reddito per poter
fruire del patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti.
Contrariamente, pertanto, a quanto fa mostra di ritenere il
giudice a quo, la finalità di tutela giurisdizionale sancita
dall'art. 24, primo comma, Cost., ma, soprattutto, la necessità di
assicurare ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi davanti ad
ogni giurisdizione, prevista dal terzo comma dello stesso art. 24
Cost., non presuppongono affatto che «gli appositi istituti» siano
modellati in termini sovrapponibili per tutti i tipi di azione e di
giudizio: potendo, al contrario, apparire sostanzialmente incoerente
un sistema che - a risorse economiche limitate - assegni lo stesso
tipo di protezione, sul piano economico, all'imputato di un processo
penale, che vede chiamato in causa il bene della libertà personale,
rispetto alle parti di una controversia che coinvolga, o possa
coinvolgere, beni o interessi di non equiparabile valore.
Quanto, infine, alla censura proposta in riferimento all'art.
113, primo comma, Cost., peraltro in assenza di qualsiasi autonoma
motivazione, valgono i rilievi svolti in ordine ai richiamati
parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 76, comma 2, e 92 del decreto
legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di spese di giustizia - Testo B), «riprodotti»
nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo
A), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo e
terzo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa di Trento con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 novembre 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI