1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 560 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 agosto 2005
Ordinanza emessa il 27 agosto 2005 dal giudice di pace di Menfi nel procedimento civile vertente tra Cooperativa Autotrasporti a r.l. Adranone contro Montepaschi SE.RI.T. S.p.A. Riscossione delle imposte - Morosita' nel pagamento di somme iscritte a ruolo - Fermo amministrativo di veicoli a motore - Mancata indicazione dell'autorita' giurisdizionale dinanzi alla quale e' esperibile il giudizio di opposizione - Mancata previsione di un termine di efficacia del fermo, entro il quale il concessionario deve intraprendere, a pena di decadenza, le azioni esecutive - Lesione del diritto di difesa e della garanzia di effettivita' della tutela giurisdizionale - Compromissione della certezza del diritto - Disparita' di trattamento fra privato cittadino e concessionario della riscossione. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, art. 86. - Costituzione, artt. 3 e 24. (005C1157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2005)

IL GIUDICE DI PACE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 59/C/04 R.G.A.C. avente ad oggetto condannatorio-risarcimento
danni tra la Cooperativa Autotrasporti a r.l. Adranone, con sede in
Sambuca di Sicilia, via Mazzini, 7, in persona del legale
rappresentante pro tempore Pietro Cacioppo, elett. te domiciliata in
Menfi, via L. Cacioppo, 78/A, presso lo studio dell'avv. Giuseppe Di
Giovanna che la rappresenta e difende, attrice, e la Montepaschi
SE.RI.T. S.p.A., titolare del Servizio riscossione tributi per la
Concessione della provincia di Agrigento, in persona del legale
rappresentante pro tempore dr. Francesco Baccarella n.q., elett. te
domiciliata in Sciacca, piazza Don Minzioni, 5 presso lo studio
dell'avv. Maria Antonia Fauci che la rappresenta e difende,
convenuta.

Premesso in fatto

Con atto di citazione, notificato in data 5 maggio 2004,
l'attrice come in epigrafe rappresentata e difesa, citava in giudizio
la convenuta Montepaschi SE.RI.T, e, premettendo che quest'ultima
aveva disposto illegittimamente il fermo degli autoveicoli di sua
proprietà targati AL862ZE e BD000PJ, chiedeva la condanna della
stessa al risarcimento dei danni.
In particolare l'attrice affermava che, a sguito del mancato
pagamento dei debiti di cui alle cartelle esattoriali
n. 29120000004292848 not. il 28 settembre 2000,
n. 2912001003596060644 not. il 14 maggio 2001, n. 29120100046591049
not. il 5 luglio 2001 e n. 2920020007928912 not. il 22 aprile 2002
per un carico complessivo di euro 306.903,24 dovuto a diverso titolo
tributario e a titolo di contributi previdenziali, la Montepaschi -
concessionaria per la riscossione dei tributi per la provincia di
Agrigento - disponeva, ai sensi dell' art. 86 del d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602 e del d.m. 7 settembre 1998, n. 503, il fermo
amministrativo dei suddetti autoveicoli dandone comunicazione alla
attrice con atto notificato in data 14 febbraio 2003. A ciò non
seguiva alcun atto di esecuzione. Successivamente la Cooperativa
provvedeva a pagare parte del debito, restando debitrice delle somme
dovute per contributi di natura previdenziale di cui alle cartelle
29120000004292849 e n. 29120020007928912 rispettivamente per un
carico di euro 195.633,20 ed euro 138.940,74.
L'attrice afferma che il fermo è stato disposto illegittimamente
in quanto:
1) il provvedimento è stato adottato per il recupero di
contributi previdenziali;
2) in assenza del regolamento attuativo di cui al quarto
comma dell'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973 che avrebbe dovuto
stabilire le modalità, i termini e le procedure per l'attuazione del
fermo sui beni mobili registrati;
3) perchè, inoltre, disposto senza il preavviso rivolto al
debitore/contribuente, contenente l'invito ad effettuare entro venti
giorni il pagamento delle somme iscritte a ruolo;
4) ed infine, ne lamentava l'inefficacia, per violazione
dell'art. 50 del d.P.R. n. 602/1973. Pertanto, stante gli effetti che
conseguono al fermo, in ordine alla utilizzabilità dei beni ad esso
sottoposti, chiedeva la condanna della convenuta al risarcimento dei
danni nella misura di euro 2.500,00.
Instauratosi il contraddittorio, si costituiva in giudizio la
Montepaschi SE.RI.T. S.p.A., come in epigrafe rappresentata e difesa,
la quale eccepiva, preliminarmente:
1) il difetto di giurisdizione dell'A.G.O., rilevando che
sulla identica questione si era già pronunciato il Tribunale di
Sciacca, il quale, adito dalla attrice ex art. 700 c.p.c. per la
sospensione del fermo, con provvedimento datato 29 gennaio 2004,
dichiarava il proprio difetto di giurisdizione; eccepiva, quindi, in
primo luogo il giudicato ed in subordine, chiedeva dichiararsi il
difetto di giurisdizione di questo, giudice;
2) eccepiva, inoltre, l'incompetenza per valore del giudice
adito;
Nel merito:
a) affermava che il provvedimento di fermo era stato disposto
legittimamente in quanto, l'istituto contrariamente all'assunto
dell'attrice è applicabile anche per la riscossione dei crediti di
natura previdenziale, essendo peraltro irrilevante la mancata
emanazione del regolamento attuativo di cui all'art. 86, comma 4 del
d.P.R. n. 602/1973 dovendo, nelle more dell'emanazione, trovare
applicazione il regolamento di cui al d.m. 503/1998 in quanto
compatibile con la nuova disposizione;
b) sosteneva, peraltro. la non obbligatorietà del preavviso
di cui alla nota della Direzione centrale dell'Agenzia delle Entrate
prot. 2003/57413, la quale in ogni caso, essendo datata 9 aprile
2003, non era applicabile al caso in questione;
c) infine. sul presupposto che il provvedimento in esame è
un atto tipicamente cautelare e non di esecuzione. deduceva la
inapplicabilità del comma 2 dell'art. 50, d.P.R. n. 602/1973.
Pertanto, concludeva per la dichiarazione della
inammissibilita/improponibilità delle domande spiegate dall'attrice,
attesa la sussistenza del giudicato; in subordine per la
dichiarazione del difetto di giurisdizione; in ulteriore subordine
dichiararsi l'incompetenza per valore del giudice adito, chiedendo in
ogni caso il rigetto di tutte le domande di controparte perchè
infondate in fatto e diritto, con condanna alle spese del giudizio.

Osservato in diritto

I) sulla eccezione di giudicato - la giurisprudenza prevalente
ritiene che, le sentenze del giudice di merito che hanno ad oggetto
solamente la questione di giurisdizione, come nel caso in specie, se
non ritualmente impugnate sullo specifico punto, passano in cosa
giudicata formale; trattasi, peraltro, di giudicato interno sulla
giurisdizione che attiene esclusivamente all'esistenza di un
presupposto processuale e che preclude il rilievo e l'esame della
questione di giurisdizione nelle successive fasi dello stesso
processo, ma non acquista autorità di giudicato sostanziale esterno
opponibile su giudizi diversi sullo stesso diritto (C.C., s.u.,
1° febbraio 1999, n. 11). Va pertanto respinta tale eccezione.
II) Sulla giurisdizione dell'A.G.O. - innanzitutto, ritiene
questo giudice che al fermo amministrativo in esame non vada
riconosciuta la natura di provvedimento amministrativo. Infatti. il
d.lgs. 193 del 27 aprile 2001 ha modificato profondamente l'art. 86
del d.P.R. n. 602/1973 che disciplina il fermo dei beni mobili
registrati, trasferendo la potestas decidendi in ordine alla adozione
della misura dall'Amministrazione al Concessionario territorialmente
competente. La modifica non è di poco conto poichè ha toccato, la
competenza alla adozione del provvedimento, trasferendola dalla sfera
pubblicistica del Ministero a quella sostanzialmente privatistica del
Concessionario, il quale, sebbene eserciti una attività di pubblico
interesse, non è tuttavia titolare della pretesa impositiva. Da ciò
consegue l'impossibilità per lo stesso di emettere provvedimenti
amministrativi, tale non potendo per ciò considerarsi il fermo in
esame, tenuto conto, peraltro, dell'impossibilità per la P.A. di
delegare l'esercizio di un potere di dichiarata natura pubblicistica.
Inoltre, a conferma della tesi che avvalora la giurisdizione
dell'A.G.O. nella materia in esame, è stato di recente sostenuto da
parte della giurisprudenza, che l'emanazione del provvedimento (nella
accezione lata del termine) di fermo è, temporalmente successiva
alla notifica della cartella di pagamento ed è preordinata al buon
esito del procedimento di esecuzione forzata, rivestendo natura
cautelare-funzionale al pignoramento. In ogni caso, prescindendo
dalle considerazioni svolte, la giurisdizione del G.O., incidendo il
fermo su un diritto soggettivo andrebbe affermata ex art. 4, comma 1,
legge n. 2248/1865.
III) In ordine alla competenza per valore di questo giudice, va
evidenziato che oggetto della presente controversia è la richiesta
di risarcimento danni quantificati in euro 2.500,00, previo
accertamento della illegittimità del disposto fermo amministrativo,
emesso per il recupero di un credito di euro 306.903,24. Quest'ultimo
accertamento si pone, quindi, come accertamento pregiudiziale.
Tuttavia trattasi di pregiudiziale solo in senso logico, in quanto
investe una circostanza che rientra nel fatto costitutivo del diritto
dedotto in causa che deve essere decisa incidenter tantum, senza
efficacia di giudicato poichè non richiesta dalle parti o imposta
dalla legge e quindi, non idonea a determinare il trasferimento della
controversia al giudice superiore ex art. 34 c.p.c..
IV) Ritenuta l'applicabilità dell'istituto del fermo alla
riscossione coattiva delle entrate degli enti previdenziali come
emerge dal combinato disposto degli art. 17, comma 1 e 18 del d.lgs.
26 febbraio 1999, n. 46;
V) Ritenuto, altresì, che l'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973 così
come modificato dall'art. 16 del d.lgs. n. 46/1999 e dal d.lgs.
n. 193/2001, nel disciplinare l'istituto del fermo amministrativo, al
comma 4, prevede che con decreto ministeriale sono stabilite le
modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto
stabilito nello stesso articolo; che in assenza di tale regolamento
continua ad avere validità il d.m. n. 503/1998 pena l'inefficacia
dell'intero art. 86; che l'attrice lamenta comunque l'assenza di un
regolamento attuativo relativo alle modalità, termini e procedure
per l'attuazione del fermo; che la questione è rilevante ai fini del
giudizio (salvo la prova del danno) in quanto l'applicazione
dell'art. 86 nella versione vigente, e del d.m. n. 503/1998 dovrebbe
condurre questo giudice ad affermare la legittimità del disposto
fermo e conseguentemente, a respingere la domanda di risarcimento
danni;
Considerato, tuttavia, che questo giudice dubita della
legittimità costituzionale del summenzionato art. 86 e dell'attuale
regolamento di attuazione per contrasto con l'art. 3 e l'art. 24
della Costituzione nella parte in cui:
risulta omesso qualsiasi riferimento all'Autorità
giurisdizionale dinanzi alla quale sarebbe esperibile un'eventuale
giudizio di opposizione alla misura del fermo derivando da ciò, una
lesione del diritto di difesa, sancito dall'art. 24 della
Costituzione, con particolare riguardo all'aspetto teso a garantire
al privato cittadino l'effettività della tutela giurisdizionale;
nella parte in cui non è previsto un termine di efficacia e
di validità del fermo disposto ex art. 86, determinandosi in tal
modo l'infinita soggezione del privato cittadino alla azione del
concessionario, il quale, una volta disposto il fermo non ha altri
obblighi esecutivi con conseguente compromissione non solo della
certezza del diritto ma anche della parità di trattamento.
Il fermo, in estrema sintesi, produce gli stessi effetti
sostanziali del pignoramento, solo che, diversamente da quanto
avviene nella procedura esecutiva ordinaria (art. 481 e 497 c.p.c),
in questo caso non sono previsti termini perentori per il compimento
delle successive azioni esecutive.
Infine, non appare coerente, nè da un punto di vista logico, nè
da quello sistematico che tutte le attività della P.A. e del
Concessionario precedenti alla emanazione del fermo siano scandite da
precisi termini mentre non è previsto alcun termine di efficacia per
il fermo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante
per il giudizio in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 86, d.P.R.
n. 602/1973 nella parte in cui non prevede l'Autorità
giurisdizionale dinanzi alla quale sarebbe esperibile un'eventuale
giudizio di opposizione e nella parte in cui non è previsto un
termine, fissato a pena di decadenza, entro il quale il
concessionario deve intraprendere le azioni esecutive, decorso il
quale, il fermo perde efficacia.
Sospende il presente procedimento e rimette gli atti alla Corte
costituzionale.
Manda alla cancelleria per la successiva comunicazione alle
parti, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Menfi, addì 27 agosto 2005
Il giudice di pace: Femminella
05C1157