1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 9-11-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 ottobre 2005
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 18 ottobre 2005 (della Regione Veneto) Leggi regionali - Legge della Regione Veneto 3 giugno 1993, n. 27 in materia di prevenzione dei danni derivanti da campi elettromagnetici generati da elettrodotti - Previsione di limiti di induzione magnetica inferiori ai valori successivamente fissati dal D.P.C.M. attuativo della legge quadro statale n. 36/2001 - Dichiarazione con sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto n. 3200/2005 dell'abrogazione implicita della predetta normativa regionale da parte di quella statale sopravvenuta - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto - Denunciata esorbitanza del potere esercitato dai limiti della giurisdizione - Lesione dell'autonomia regionale - Inapplicabilita' dell'art. 10, legge n. 62/1953 per avvenuta abrogazione a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, ovvero per effetto della legge attuativa n. 131/2003 - Richiesta di annullamento dell'atto invasivo. - Sentenza Tribunale amministrativo regionale Veneto 12 agosto 2005, n. 3200. - Costituzione, artt. 5, 101, 114 e 117. In subordine: Conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni - Richiesta alla Corte costituzionale di sollevare davanti a se' questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge n. 62/1953, ove ritenuta non abrogata per effetto della riforma del Titolo V della Costituzione e della legge attuativa n. 131/2003, per violazione dell'autonomia regionale. - Legge 10 febbraio 1953, n. 62, art. 10. - Costituzione, artt. 5, 114 e 117. (005C1080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 9-11-2005)

Ricorso promosso dalla Regione del Veneto, in persona del dott.
Luca Zaia, vice presidente pro tempore della giunta regionale (in
assenza del presidente), autorizzato mediante deliberazione della
giunta stessa 13 settembre 2005, n. 2486, rappresentata e difesa,
come da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.
prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Romano Morra del Foro di
Venezia e Andrea Manzi del Foro di Roma, presso quest'ultimo
domiciliata in Roma, via F. Confalonieri 5,

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi, 12 - Roma,
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto 19
agosto 2005, n. 3200, per la dichiarazione che non spetta alla Stato,
e nello specifico al Tribunale amministrativo regionale Veneto,
ritenere abrogata la legge regionale Veneto n. 27 del 3 giugno 1993
in forza dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953, dell'art. 4 della
legge n. 36 del 2001 e del d.P.C.m. 8 luglio 2003.

F a t t o

e d i r i t t o 1. - Con sentenza 19 agosto 2005, n. 3200 -
succintamente motivata, ai sensi del combinato disposto dell'art. 23,
XI comma, e dell'art. 26, IV e V comma, della legge n. 1035 del l971
- la sez. I del Tribunale amministrativo regionale Veneto ha deciso
un ricorso proposto dalla società Hesperia S.r.l. contro il Comune
di Vazzola (TV) e la Regione del Veneto per l'annullamento della
variante parziale n. 2 del p.r.g. del medesimo comune, adottata con
delibera del Consiglio comunale di Vazzola n. 1 del 30 gennaio 2003
ed approvata con modifiche d'ufficio mediante delibera della giunta
regionale n. 1656 del 26 maggio 2004.
Nell'accogliere il ricorso il tribunale amministrativo regionale
ha implicitamente ritenuto abrogata la legge regionale n. 27 del 1993
in forza dell'art. 10 della legge n. 62 del 1953, dell'art. 4 della
legge n. 36 del 2001 e del d.P.C.m. 8 luglio 2003, con ciò
contravvenendo - per quanto si dirà nel prosieguo del presente atto
- agli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 Cost.
2. - Analoga questione, del resto, è già stata sottoposta al
giudizio di codesto ecc.mo Collegio dalla stessa odierna ricorrente.
Va ricordato, a tale riguardo, che la Regione del Veneto con
ricorso per conflitto di attribuzione datato 16 giugno 2005, ha
chiesto a codesta ecc.ma Corte di dichiarare che non spetta allo
Stato, e nel caso al Tribunale amministrativo regionale Veneto,
ritenere implicitamente abrogata la legge regionale Veneto n. 27 del
1993 e, di conseguenza, di annullare la sentenza 21 aprile 2005,
n. 1735 della sez. II del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto per violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 Cost.
Infatti, con la sentenza 21 aprile 2005, n. 1735 il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto decideva due distinti ricorsi
proposti dalla società Panizzon Bruno &amp; Figli per l'annullamento,
con il primo, del provvedimento dirigenziale di diniego di
concessione edilizia e della delibera consiliare di adozione della
variante generale al p.r.g. del Comune di Schio (VI) e, con il
secondo, del provvedimento dirigenziale di diniego di permesso di
costruire: nell'accogliere il secondo dei due sopra menzionati
ricorsi, il tribunale amministrativo regionale, assumendo di far
applicazione del disposto di cui all'art. 10 della legge n. 62 del
1953, dichiarava che «a seguito dell'entrata in vigore della legge
quadro n. 36 del 2001 completata a regime con l'emanazione del
d.P.C.m. 8 luglio 2003 per quanto riguarda i valori soglia per le
emissioni elettromagnetiche, la normativa da applicare doveva essere
quella nazionale, non residuando alcuna possibilità di applicazione
per la pregressa normativa regionale, come tale, per il principio
sopra richiamato, da ritenersi implicitamente abrogata.».
Nel precedente ricorso si lamentava la lesione dell'autonomia
della Regione del Veneto, con uno sconfinamento assoluto dalla
giurisdizione, in violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134
Cost., proprio in conseguenza della dichiarata abrogazione della
normativa regionale, da parte del Tribunale amministrativo regionale
3. - In considerazione della forma semplificata in cui è stata
resa la pronuncia del Tribunale amministrativo regionale Veneto e, in
conseguenza, della sua succinta motivazione, si possono qui
brevemente riassumere i passaggi argomentativi seguiti dal giudice
amministrativo.
La società ricorrente assumeva di essere proprietaria nel Comune
di Vazzola di un'area che il p.r.g. include in zona D1-3 (zona
industriale di espansione), parte in «Sottozona Dl-3/3» parte in
«Sottozona Dl 3/P.I. P.».
I precedenti proprietari dell'area avevano presentato un piano di
lottizzazione per l'attuazione delle previsioni del p.r.g., approvato
con delibera del Consiglio comunale n. 20 del 20 luglio 2002, a cui
aveva fatto seguito la convenzione stipulata il 12 settembre 2002.
L'area oggetto della lottizzazione è però attraversata da una
linea elettrica da 220 kw ed è, di conseguenza, vincolata alla
relativa fascia di rispetto.
Ora, la legge regionale veneta n. 27 del 1993 vieta qualsiasi
destinazione urbanistica residenziale all'interno delle distanze di
rispetto dagli elettrodotti, determinate in modo che il campo
elettrico misurato all'esterno delle abitazioni e dei luoghi di
abituale prolungata permanenza non superi il valore di 0,5 kv/m ed il
campo magnetico non sia superiore a 0,2 microtesla.
Poichè la medesima legge regionale ha previsto che gli strumenti
urbanistici generali e le loro varianti approvati dopo la propria
entrata in vigore fossero tenuti a recepire le distanze di rispetto
ivi indicate, con l'approvazione della variante n. 2 al p.r.g.,
impugnata, il comune ha introdotto un art. 53-bis, con cui prescrive
nello strumento urbanistico i limiti di rispetto e di tutela degli
elettrodotti, adeguandosi alla normativa regionale.
Nel ricorso introduttivo del giudizio si lamentava la violazione
dell'art. 4 della legge quadro statale n. 36 del 2001 e dell'art. 4
del d.P.C.m. 8 luglio 2003 e si eccepiva, in subordine, la
illegittimità costituzionale della legge regionale n. 27 del 1993
per violazione degli artt. 117, commi 2 e 3, Cost.
In estrema sintesi la ricorrente rilevava come i valori della
fascia di rispetto indicati nella tabella allegata alla D.G.R.V.
n. 1526 dell' 11 aprile 2000 - determinati in modo che il campo
elettrico ed il campo magnetico misurati all'esterno delle abitazioni
e dei luoghi di abituale e prolungata permanenza non superi i 0,2
microtesla - contrastassero con il d.P.C.M. 8 luglio 2003 - che fissa
in 3 microtesla il medesimo valore - con la conseguenza che la legge
regionale n. 27 del 1993 doveva ritenersi abrogata in forza
dell'art. 10 della legge Scelba e dell'art. 4 della legge n. 36 del
2001.
Il tribunale amministrativo regionale con la sentenza in
epigrafe, respingendo le argomentazioni svolte dalla Regione del
Veneto, ha ritenuto di «far proprio l'indirizzo tracciato dalla
sentenza n. 1735/2005» e di «riaffermare che in seguito alla
sopravvenienza della normativa statale di principio in materia di
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici (legge n. 36/2001) e della disciplina applicativa
d.P.C.M. 8 luglio 2003) avente valore su tutto il territorio
nazionale, le norme regionali precedentemente in vigore, che fissano
valori diversi e superiori, incompatibili con quelli introdotti dalla
legge quadro, devono ritenersi abrogate ai sensi dell'art. 10 della
legge n. 62/53».
Si sostiene nella pronuncia in discorso che la regola posta dalla
legge Scelba circa la soluzione del conflitto tra norme regionali e
norme statali di principio sopravvenute permarrebbe anche nel nuovo
assetto costituzionale poichè - a differenza di quanto sostenuto
dalla difesa della Regione del Veneto - l'art. 10 della legge n. 62
del 1953 non risulterebbe abrogato dalla legge n. 131 del 2003, non
avendo quest'ultima introdotto «alcuna innovazione sostanziale nel
rapporto tra le leggi regionali e le norme statali di principio».
Richiamando la sentenza n. 307 del 2003 di codesto ecc.mo
Collegio, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha
ritenuto che «in caso di sopravvenienza di norme di principio in
materie di legislazione "concorrente" il giudice può dichiarare, ove
sia in grado di riconoscere ed affermare l'incompatibilità delle
norme preesistenti con i nuovi principi, l'abrogazione delle prime,
senza necessità di sollevare la questione di costituzionalità, la
quale avrebbe peraltro, nella specie, esito scontato».
Quanto all'eccezione formulata dalla difesa regionale circa la
contrarietà a Costituzione della previsione di un effetto abrogativo
sulla normativa regionale ad opera di norme di rango secondario, il
Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto operare nella specie
un rinvio recettizio ed ha, quindi, deciso il ricorso sostenendo di
far applicazione di quanto affermato implicitamente nella sentenza
n. 307 del 2003 di codesto ecc.mo Collegio, già citata.
4. - Con la pronuncia che si è ora richiamata nei suoi passaggi
più significativi tribunale amministrativo regionale, decidendo
sulla base della supposta abrogazione della normativa regionale, ha
posto in essere uno sconfinamento dalla giurisdizione in violazione
degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 della Costituzione, così ledendo
l'autonomia regionale.
Il giudice amministrativo, dubitando della legittimità
costituzionale della legge regionale n. 27 del 1993, contrastante con
la legge-quadro statale, avrebbe dovuto sollevare la questione
davanti a codesta ecc.ma Corte costituzionale - e sospendere il
giudizio - piuttosto che accogliere il ricorso, non applicando la
normativa regionale.
Del resto «uno dei principi basilari del nostro sistema
costituzionale è quello per cui i giudici sono tenuti ad applicare
le leggi», e, ove dubitino della loro legittimità costituzionale,
devono adire la Corte costituzionale «che sola può esercitare tale
sindacato, pronunciandosi, ove la questione sia riconosciuta fondata,
con sentenze aventi efficacia erga omnes. Questo principio non può
soffrire eccezione alcuna» (sent. n. 285 del 1990).
Va preliminarmente precisato come non valga il richiamo fatto dal
giudice amministrativo alla sentenza n. 307 del 2003 di codesto
ecc.mo Collegio in quanto oggetto di quel giudizio di legittimità
costituzionale in via principale erano tutte disposizioni dileggi
regionali (l.r. Marche, 13 novembre 2001, n. 25, l.r. Campania, 24
novembre 2001, n. 13, 1.r. Puglia, 8 marzo 2002, n. 5, l.r. Umbria,
14 giugno 2002, n. 9) successive alla legge statale 22 febbraio 2001,
n. 36, «legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici».
Nè vale - sotto altro profilo - il riferimento alla sentenza
n. 302 del 2003 in cui tutti i ricorsi erano stati scrutinati alla
luce delle disposizioni costituzionali sulla competenza vigenti nel
momento in cui gli atti impugnati erano stati adottati, a nulla
rilevando il successivo mutamento dei parametri conseguenti
all'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, mutamento - al contrario - determinante per la
decisione del giudizio introdotto col presente ricorso.
Del resto, nel quadro dei principi del nostro sistema
costituzionale risulta assolutamente paradossale che un tribunale
amministrativo regionale possa dichiarare abrogata una legge
regionale in vigore a seguito dell'emanazione di un d.P.C.m., atto di
natura regolamentare, per quanto attuativo della legge quadro della
materia.
Lo stesso disposto dell'art. 10 della legge Scelba è sempre
stato interpretato da codesto ecc.mo Collegio nel senso che solo la
diretta incompatibilità delle norme regionali con i sopravvenuti
principi e norme fondamentali della legge statale poteva essere in
grado di determinare la grave conseguenza dell'abrogazione delle
prime ad opera dei secondi (cfr. sentenze. nn. 302 del 2003, 153 del
1995, 497 e 498 del 1993, 50 del 1991, 151 del 1974).
La legge n. 36 del 2001, del resto, all'art. 4, comma 5, prevede
che le regioni «adeguino la propria legislazione ai limiti di
esposizione» previsti dai decreti di cui al comma 2 dello stesso
art. 4, con ciò semplicemente imponendo alle regioni di porre in
essere una normativa conforme al dettato statale, il che, ovviamente,
esclude che l'antinomia creatasi tra fonti possa risolversi con
l'implicita abrogazione della legislazione regionale.
Anche a non voler considerare le osservazioni critiche ora
formulate - che appaiono difficilmente superabili - è utile
chiedersi se la legge Scelba, applicata dal giudice amministrativo
veneto, sia ancora in vigore, come afferma, ma non dimostra, il
medesimo giudice.
Infatti, nella sentenza n. 3200 del 2005 del Tribunale
amministrativo regionale del Veneto - che, violando la sfera di
autonomia regionale costituzionalmente garantita, ha dato origine al
presente conflitto - l'abrogazione della normativa regionale viene
fatta operare richiamandosi all'art. 10 della legge n. 62 del 1953,
in forza del quale, come è noto, «le leggi della Repubblica», che
modificano i principi fondamentali nelle materie di competenza
legislativa concorrente, «abrogano le norme regionali che siano in
contrasto con esse».
Pur sottolineando ancora una volta come anche la legge Scelba
faccia discendere l'abrogazione della normativa regionale unicamente
all'entrata in vigore di disposizioni di rango legislativo e non già
regolamentare, si impongono alcune considerazioni in ordine alla
compatibilità di questa disciplina con l'attuale quadro
costituzionale.
L'art. 10 della legge n. 62 del 1953, della cui costituzionalità
si era a lungo dubitato in passato, appare certo in diretto contrasto
con le disposizioni contenute nel Titolo V della nostra Costituzione
a seguito delle modifiche operate con la legge costituzionale n. 3
del 2001 e con la normativa ordinaria di adeguamento.
La novella costituzionale ha certamente voluto ampliare
l'autonomia legislativa riconosciuta alle regioni, ridisegnando tutto
l'ambito e la natura delle competenze statali e regionali e i loro
rispettivi rapporti.
Non è necessario, naturalmente, ricordare quali siano le
significative novità poste dalla legge costituzionale n. 3 del 2001
in materia di potestà legislativa regionale anche di tipo
concorrente; la difesa della Regione del Veneto ricorda solo come
codesta ecc.ma Corte, nell'interpretare il nuovo testo dell'art. 117,
comma 3, Cost., abbia avuto modo di chiarire come i principi
fondamentali della materia possano essere ricavati dalla legislazione
statale già in vigore, qualora non ne vengano dettati di nuovi (cfr.
sentenze n. 282 del 2002, n. 201 e 353 del 2003 - in conformità,
sotto questo profilo, alla propria giurisprudenza elaborata in sede
di prima attuazione dell'ordinamento regionale previsto dal Titolo V
della Costituzione nella sua originaria formulazione - ), fermo
restando che «la nuova formulazione dell'art. 117, terzo comma,
rispetto a quella previgente dell'art. 117, primo comma, esprime
l'intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a
legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della disciplina».
Anche la potestà legislativa concorrente delle regioni va,
dunque, intesa in modo tale da valorizzare il mutato rapporto con la
potestà legislativa statale, dovendo entrambe essere esercitate, ai
sensi dell'art. 117, comma 1, Cost., «nel rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
A tal fine è utile ricordare che l'entrata in vigore della
novella costituzionale ha determinato la necessità di adottare una
legge - la n. 131 del 2003, c.d. legge La Loggia - che dettasse
disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
l. cost. n. 3 del 2001.
In particolare, l'art. 1 della legge La Loggia ha ad oggetto
proprio l'«attuazione dell'art. 117, primo e terzo comma della
Costituzione, in materia di legislazione regionale».
Basterebbe considerare la breve premessa che si è ora svolta o
semplicemente leggere la rubrica dell'art. 1 della legge La Loggia,
che ora si è riportata, per comprendere come sia insostenibile
l'affermazione del tribunale amministrativo regionale veneto secondo
cui quest'ultima legge «non ha introdotto alcuna innovazione
sostanziale nel rapporto tra le leggi regionali e le norme statali di
principio».
Al contrario, si ragiona di una disciplina di carattere generale
necessariamente destinata a sostituirsi alla vecchia disciplina -
quale la legge Scelba - dettata nei primi tentativi di attuazione
dell'ordinamento regionale: la legge n. 131 del 2003 si occupa,
infatti, proprio del passaggio dal sistema di competenze previsto
dall'originario testo costituzionale all'attuale.
Il comma secondo della legge ora citata stabilisce, nel primo
periodo, che «le disposizioni normative statali vigenti alla data di
entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti
alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna
regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi
gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale» e nel
secondo periodo che «le disposizioni normative regionali vigenti alla
data di entrata in vigore della presente legge nelle materie
appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad
applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce
della Corte costituzionale».
Particolarmente significativa, in questa sede, risulta anche la
disposizione dell'art. 1, comma 3, della legge La Loggia, che, in
conformità all'orientamento di codesta ecc.ma Corte, prevede
testualmente: «nelle materie appartenenti alla legislazione
concorrente, le regioni esercitano la potestà legislativa
nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo
Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti».
Come si può agevolmente notare, nessuna delle norme ora
richiamate ha riprodotto il testo dell'art. 10 della legge Scelba o
vi ha fatto rinvio.
Al contrario, quando la legge n. 131 del 2003 ha voluto stabilire
limiti all'applicazione della normativa regionale a seguito
dell'entrata in vigore della competente legislazione statale lo ha
fatto esplicitamente, come nella seconda parte del comma 2, dedicato
alle materie appartenenti alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato.
L'art. 10 della legge n. 62 del 1953 - per quanto si è detto -
è da ritenersi abrogato, dunque, a seguito dell'introduzione del
nuovo testo del Titolo V della Costituzione o, a tutto concedere, a
partire dall'entrata in vigore della legge 5 giugno 2003, n. 131, che
ha ridisciplinato la materia.
La conseguenza necessaria di questo ragionamento è che il
tribuna1e amministrativo regionale veneto non aveva il potere di
ritenere abrogata la normativa regionale relativa ai valori di campo
magnetico alle fasce di rispetto degli elettrodotti, e che, come si
è già anticipato, il giudice amministrativo avrebbe al limite solo
potuto sollevare la questione di legittimità costituzionale.
Ritenendo abrogata la disciplina regionale, dunque, il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto ha esercitato un potere che non
gli spettava - essendosi determinato uno sconfinamento assoluto di
giurisdizione - così ledendo l'autonomia regionale riconosciuta
dagli artt. 5, 114 e 117 della Costituzione.
Qualora, per altro, l'ecc.ma Corte costituzionale non ritenesse
operata l'abrogazione della disposizione di cui all'art. 10 della
legge n. 62 del 1953 nè a seguito della novella costituzionale del
2001 nè a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 131 del
2003, la difesa della Regione del Veneto chiede che Ella sollevi la
questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 10 della
legge Scelba avanti a sè stessa per contrasto con gli artt. 5, 114 e
117 Cost.

P. Q. M.
Chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale:
dichiari che non spetta allo Stato, e nel caso al Tribunale
amministrativo regionale Veneto, ritenere implicitamente abrogata la
legge regionale Veneto n. 27 del 1993;
e, di conseguenza, annulli la sentenza 19 agosto 2005,
n. 3200 della sez. I del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto per violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 Cost.
Padova - Roma, addì 6 ottobre 2005
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Romano Morra - Avv. Andrea Manzi
05C1080