1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 31-12-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 430 SENTENZA 16 - 23 dicembre 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Disposizioni in materia veterinaria e sanitaria - Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna - Assetto organizzativo degli istituti zooprofilattici sperimentali - Carenza di oggetto nei giudizi principali con inesistenza di un interesse delle regioni ricorrenti - Inammissibilita'. (D.-L. 2 aprile 1996, n. 176, art. 1, commi da 1 a 5). (Cost., artt. 77, 97, 117, 118 e 119). (097C1471) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 31-12-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.-l. 2
aprile 1996, n. 176 recante: "Disposizioni urgenti in materia
veterinaria e sanitaria", promossi con ricorsi delle regioni
Lombardia ed Emilia-Romagna, notificati il 29 aprile ed il 2 maggio
1996, depositati in cancelleria il 6 ed il 9 maggio 1996 ed iscritti
ai nn. 21 e 23 del registro ricorsi 1996;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Maurizio Steccanella per la regione Lombardia,
Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato
Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La regione Lombardia e la regione Emilia-Romagna, con due
distinti ricorsi, ritualmente notificati e depositati, sollevano
questione di legittimità costituzionale in via principale nei
confronti dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5 del d.-l. 2 aprile 1996,
n. 176, recante "Disposizioni urgenti in materia veterinaria e
sanitaria", in riferimento agli artt. 77, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Le istanti dubitano, altresì, della costituzionalità
del richiamato art. 1, comma 2, anche in riferimento all'art. 97
della Costituzione.
2. - Le ricorrenti premettono che il decreto-legge n. 176 del 1996
modifica alcune norme del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, avente ad
oggetto il "Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali
a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h) della legge 23 ottobre 1992,
n. 421", trasformandoli da "strumenti tecnico-scientifici" al
servizio delle regioni e delle province autonome in organi tecnici
dell'organizzazione periferica dello Stato, con riflessi
sull'esercizio di talune specifiche funzioni regionali.
La finalità dell'atto normativo dimostrerebbe, a loro avviso,
l'inesistenza di un caso di straordinaria "necessità ed urgenza",
che consente, ex art. 77 della Costituzione, il ricorso alla
decretazione d'urgenza.
3. - Ancora in linea preliminare, le regioni deducono che il
decreto legislativo n. 270 del 1993, innovato dalle norme in esame,
è stato impugnato anch'esso in via principale nel giudizio
conclusosi con la sentenza della Corte n. 124 del 1994, che,
nell'accogliere parzialmente i ricorsi, ha anzitutto affermato che
gli istituti zooprofilattici sperimentali costituiscono organismi che
espletano funzioni anche in materie ancora riservate allo Stato e che
altre possono essere conferite, purchè sussista un interesse
nazionale che giustifichi l'accentramento. La Corte ha, quindi,
dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme che
riservavano al Ministro della sanità il potere di stabilire i
requisiti minimi strutturali ed i criteri organizzativi degli
istituti, prescrivevano, per la nomina del direttore generale,
l'intesa con la Conferenza Stato-regioni-province autonome e
riservavano la designazione di due membri del collegio dei revisori
ai Ministri della sanità e del tesoro.
Le innovazioni introdotte dal decreto-legge n. 176 del 1996,
secondo le ricorrenti, non si conformerebbero a siffatti principi
che, peraltro, potrebbero essere anche parzialmente rimeditati. La
sentenza n. 124 del 1994, aveva, infatti, in parte, rigettato le
censure di costituzionalità, ritenendo che la riserva di talune
funzioni allo Stato fosse giustificata dalla necessità di assicurare
l'adempimento degli obblighi comunitari. La successiva affermazione
(sentenze n. 389 del 1994 e n. 94 del 1995) che anche le leggi
regionali devono uniformarsi ai principi dettati dagli organi
comunitari consentirebbe, però, di rimeditare il principio.
4. - Nel merito, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 176 del
1996, è sospettato di incostituzionalità nella parte in cui dispone
che i requisiti strutturali e tecnologici, nonchè i criteri
organizzativi "uniformi" degli istituti, sono stabiliti con atto di
indirizzo e coordinamento del Consiglio dei Ministri, su proposta del
Ministro della sanità, "sentita" la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato, regioni e provincie autonome, in quanto avrebbe
contenuto identico ad una norma contenuta nel decreto legislativo n.
270 del 1993, già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla
sentenza n. 124 del 1994. Inoltre, ad avviso della regione
Emilia-Romagna, la sostituzione alla "intesa" di un mero "parere"
violerebbe il canone di leale collaborazione tra Stato e regioni,
nonchè il principio di legalità sostanziale, dato che non è stata
esplicitata la finalità degli atti di indirizzo.
5. - Le ricorrenti dubitano, altresì, della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 176 del
1996 nella parte in cui, conferendo al direttore generale amplissimi
poteri di gestione, compreso quello di adottare "tutti gli atti che
impegnano l'ente verso l'esterno", sovvertirebbe l'assetto degli
istituti. La lesione della sfera di competenza regionale sarebbe
ancor più manifesta in considerazione dei poteri attribuiti al
Ministro della sanità sia nella fase della selezione concorsuale
preordinata alla designazione del direttore generale (di
individuazione dei requisiti di ammissione, delle procedure d'esame,
dei criteri generali di valutazione dei titoli, di emanazione
dell'avviso di concorso, di nomina della commissione d'esame), sia in
ordine alla disciplina del rapporto di lavoro, stabilita con
regolamento ministeriale; poteri che determinerebbero la
"statalizzazione" degli istituti e la sostanziale estromissione delle
regioni dalla loro gestione.
L'ampiezza dei poteri del direttore generale, ad avviso della
regione Lombardia, renderebbe peraltro irragionevole la permanenza
del Consiglio di amministrazione, dato che l'organo collegiale, di
nomina regionale, risulterebbe svuotato di concrete funzioni, sicchè
la nuova disciplina influirebbe negativamente sul buon andamento e
sull'imparzialità dell'amministrazione e violerebbe l'art. 97 della
Costituzione.
La nomina del direttore generale all'esito di un concorso - deduce
la regione Emilia-Romagna - contrasta con l'art. 97 della
Costituzione anche perchè la scelta di un organo sito al massimo
livello dirigenziale postula una valutazione incompatibile con la
logica concorsuale.
6. - La regione Lombardia deduce, altresì, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 2 (recte: 3) e 4, del decreto-legge
n. 176 del 1996, nelle parti in cui demanda al Comitato
interministeriale per la programmazione economica il riparto dei
finanziamenti in favore di ciascun istituto ed elimina ogni potere
delle regioni, sostituendolo con un mero parere. La norma, ad avviso
di entrambe le ricorrenti, illegittimamente riserverebbe al Governo
il potere di stabilire, con regolamento emanato ai sensi dell'art.
17, terzo comma, della legge n. 400 del 1988, la disciplina dello
stato giuridico del personale. In tal modo, secondo la regione
Emilia-Romagna, sarebbe stata modificata la pregressa previsione
dell'applicabilità del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e del d.lgs.
3 febbraio 1993, n. 29, ed esclusa l'operatività di fondamentali
norme statuali, con il risultato che la disciplina giuridica del
personale degli istituti sarebbe la sola, nell'intero comparto
pubblico, ad essere fissata con provvedimento ministeriale.
L'esautorazione delle regioni e delle province autonome,
puntualizza la prima ricorrente, realizza una "deregionalizzazione"
degli istituti zooprofilattici, neppure compensata dal previsto
parere della Conferenza permanente Stato-regioni, che costituisce
addirittura un minus rispetto alle "intese" originariamente previste,
comunque suscettibili di censura di costituzionalità.
7. - Le ricorrenti eccepiscono, infine, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 176 del
1996 che, introducendo nel decreto legislativo n. 270 del 1993 l'art.
10-bis conferma nella carica gli attuali direttori degli istituti ed
attribuisce loro la qualifica di direttori generali.
La regione Lombardia osserva, in particolare, che la norma
violerebbe il d.-l. 16 maggio 1994, n. 239, convertito nella legge 15
luglio 1994, n. 444 ed infrangerebbe il divieto della prorogatio
illimitata degli organi amministrativi, conferendo ai direttori in
carica l'intero potere di gestione dell'istituto, benchè privi dei
più ampi poteri attribuiti al direttore generale, così vulnerando,
secondo la regione Emilia-Romagna, anche l'art. 97 della
Costituzione.
8. - In entrambi i giudizi, con due distinti atti, di contenuto
identico, si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto il rigetto di entrambi i ricorsi richiamando a conforto della
tesi i principi enunciati dalla Corte nella sentenza n. 124 del 1994.
In due memorie, anch'esse di identico contenuto, depositate in
prossimità della camera di consiglio, l'Avvocatura erariale osserva
che il decreto-legge n. 176 del 1996 è decaduto per mancata
conversione ed i successivi decreti-legge 3 giugno 1996, n. 298, 16
luglio 1996, n. 377 e 13 settembre 1996, n. 478 hanno reiterato la
sola norma già contenuta nell'art. 1, comma 5, del decreto-legge
impugnato. L'art. 4, comma 2, d.-l. 23 ottobre 1996, n. 542,
convertito nella legge 23 dicembre 1996, n. 649 ha, a sua volta,
modificato gli artt. 9, comma 3, e 10, comma 2, del decreto
legislativo n. 270 del 1993. Infine, l'art. 1, commi 5 ed 8, della
legge 17 gennaio 1997, n. 4, ha stabilito: "restano validi gli atti
ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi
ed i rapporti giuridici sorti" sulla base dei decreti-legge che
recavano le norme impugnate.
Per siffatti rilievi, conclude l'Avvocatura generale, i ricorsi
sono inammissibili, siccome privi di oggetto, e comunque per mancanza
di interesse delle regioni.
9. - Le cause, già riservate in camera di consiglio, sono state
rinviate all'udienza pubblica del 14 ottobre 1997.
10. - La regione Lombardia, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza pubblica, ricostruisce la vicenda del decreto-legge n.
176 del 1996, recante le norme impugnate e ribadisce le
argomentazioni svolte in ricorso. La ricorrente deduce, inoltre, che
la giurisprudenza della Corte esclude che l'impugnazione delle norme
di decreti-legge reiterati debba essere rinnovata in riferimento a
quelli successivi ed osserva che il caso in esame si caratterizza in
quanto si è determinata una "triplice perdita di efficacia fin
dall'inizio" anche dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 176
del 1996, che è stata l'unica norma riprodotta nei successivi a
quello impugnato. Tale ultima disposizione, recante la previsione
della prorogatio dei direttori degli istituti, neppure è stata
reiterata dopo che è decaduto, per mancata conversione, il
decreto-legge n. 478 del 1996. L'art. 1, comma 5, della legge 17
gennaio 1997, n. 4, prosegue l'istante, ha, quindi, sanato gli atti e
gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti nella vigenza
dei decreti-legge a distanza di mesi dalla loro decadenza per mancata
conversione. La disposizione di sanatoria, a suo avviso, violerebbe
l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, che consente "di porre
un eventuale "rimedio" immediato alla mancata conversione di un
decreto-legge", e non anche di "riprodurre" una norma di contenuto
identico a quella decaduta, emanata a distanza di tempo, con effetti
retroattivi, attribuendo in tal modo efficacia ad atti e
provvedimenti irrimediabilmente caducati. La ricorrente chiede,
quindi, che la Corte rimetta innanzi a sè la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 5, della legge n. 4 del 1997,
sospettata di vulnerare l'art. 77 della Costituzione. La regione
Lombardia deduce, infine, che la clausola di sanatoria renderebbe
attuale e concreto il suo interesse all'impugnazione, pur se con
esclusivo riferimento agli atti ed ai provvedimenti assunti nella
vigenza del decreto decaduto e non convertito, dato che detto
interesse è concretizzato almeno dall'art. 1, comma 5, del
decreto-legge n. 176 del 1996.
11. - La regione Emilia-Romagna ha del pari depositato (fuori
termine) memoria in prossimità dell'udienza, deducendo che non
risulta siano stati emanati atti lesivi della competenza regionale e
si è rimessa "alla prudente valutazione" della Corte per
l'accertamento in ordine alla "sussistenza attuale di un interesse al
giudizio di legittimità costituzionale dell'impugnato
decreto-legge".
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti dalle regioni Lombardia ed Emilia-Romagna
investono le stesse disposizioni legislative sotto profili
sostanzialmente coincidenti, cosicchè i relativi giudizi vanno
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Le regioni ricorrenti hanno ritenuto lesivo della propria
sfera di autonomia costituzionalmente garantita, per contrasto con
gli artt. 77, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, l'art. 1, commi
1, 2, 3, 4 e 5 del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176, che ridisegnava
l'assetto organizzativo degli istituti zooprofilattici sperimentali.
Le ricorrenti censurano, in particolare, sia l'attribuzione al
Consiglio dei Ministri del potere di indirizzo in ordine ai requisiti
strutturali e tecnologici nonchè ai criteri organizzativi dei
suddetti istituti, sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra Stato regioni e province autonome, sia il conferimento al
Ministro della sanità di rilevanti poteri sostitutivi in tema di
selezione del direttore generale e di determinazione - di concerto
con i Ministri del tesoro e degli affari regionali - del relativo
contratto di lavoro.
Censure analoghe le predette regioni svolgono in ordine alle
disposizioni che regolano le modalità di riparto della quota di
finanziamento degli istituti a carico dello Stato e riservano la
disciplina dello stato giuridico ad un regolamento adottato ai sensi
dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Infine,
viene prospettata, anche con riferimento all'art. 97 della
Costituzione, l'illegittimità costituzionale sia della norma che
ridisegna i poteri del direttore generale, sia della norma che
stabilisce l'illimitata prorogatio dei direttori in carica, anche se
qualificati direttori generali.
3. - In via preliminare va considerata l'eccezione di
inammissibilità dei ricorsi, sollevata dall'Avvocatura dello Stato,
in quanto i relativi giudizi risulterebbero privi di oggetto e non
sarebbe neppure ravvisabile un interesse delle regioni ricorrenti
alla dichiarazione di incostituzionalità delle norme impugnate.
L'eccezione è meritevole di accoglimento.
Innanzi tutto va precisata la cronologia delle vicende normative
degli atti oggetto dei ricorsi in esame, che riguardavano
originariamente alcune norme recate dall'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5
del d.-l. 2 aprile 1996, n. 176. Decaduto questo decreto per mancata
conversione, nel successivo d.-l. 3 giugno 1996, n. 298 non sono
state più riprodotte le norme in questione, eccetto quella già
recata dall'art. 1, comma 5, la quale, prima della decadenza dello
stesso decreto-legge n. 298, è stata ancora reiterata, nell'art. 5,
dal d.-l. 16 luglio 1996, n. 377. Dopo la decadenza pure di tale
ulteriore decreto, la suddetta norma è stata nuovamente riprodotta
nel d.-l. 13 settembre 1996, n. 478, ma, quando anche questo ultimo
decreto è decaduto per mancata conversione, la stessa norma non è
stata più reiterata nel successivo decreto-legge della serie, quello
del 18 novembre 1996, n. 583, che concerne tra l'altro anche una
materia parzialmente diversa da quella trattata dal primo decreto
della serie. Pertanto la legge 17 gennaio 1997, n. 4, di conversione
del predetto decreto n. 583, ha ad oggetto una disciplina diversa da
quella iniziale e, per di più, non riguarda alcuna norma identica a
quelle originariamente impugnate, ma tuttavia contiene una clausola
di salvezza, che appunto stabilisce che "restano validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti" sulla base - tra gli altri - dei
decreti-legge che hanno recato, di volta in volta, le norme
impugnate.
4. - Sulla base di questa ricostruzione cronologica della serie
degli atti impugnati va dunque valutato se, nella presente
fattispecie, possa operare il principio del cosiddetto
"trasferimento" della questione di legittimità costituzionale
proposta nei confronti di una norma contenuta in un decreto-legge
decaduto per mancata conversione in legge. In proposito va ricordato
che, secondo i criteri interpretativi adottati nella sentenza n. 84
del 1996, l'ammissibilità del trasferimento si fonda essenzialmente
sulla constatazione che il giudizio della Corte si svolge sulla norma
"quale oggetto del raffronto con il contenuto precettivo del
parametro costituzionale", costituendo la disposizione soltanto il
"veicolo di accesso" al giudizio di costituzionalità. Pertanto la
pura modifica testuale della disposizione non incide, di per sè
sola, sulla permanenza della norma nell'ordinamento, quando rimanga
immutato il suo contenuto precettivo.
Il trasferimento, inoltre, è ammesso anche nel particolare caso in
cui, intervenuta la legge di conversione in una "catena" ininterrotta
di decreti decaduti e reiterati, è disposta anche una clausola di
salvezza degli effetti già prodotti, la cui funzione - in
combinazione con la "novazione" della fonte dell'ultimo decreto
operata dalla legge di conversione - è essenzialmente quella di
"ripristinare.... un continuum normativo facendo risalire nel tempo
la nuova disciplina alla originaria disposizione decaduta e
consolidandola negli effetti così da assicurare la permanenza dei
medesimi senza soluzione di continuita'" (sentenza n. 84 del 1996).
Ma l'elaborazione giurisprudenziale della Corte in materia di
trasferimento della censura di incostituzionalità deve essere
specificata, nella presente fattispecie, sia in riferimento ai
caratteri generali del ricorso in via principale, sia in riferimento
alle peculiarità della vicenda in esame, caratterizzata dalla
mancata riproduzione di una qualsiasi delle norme originariamente
impugnate nell'ultimo decreto-legge che è stato convertito e
dall'inserimento della relativa clausola di salvezza dei precedenti
decreti-legge già decaduti nella legge di conversione di un decreto
non riproduttivo delle originarie norme impugnate.
Premesso che, in via di principio, la sanatoria non costituisce
"idoneo equipollente" (sentenza n. 84 del 1996) della conversione,
perchè il relativo potere è "ontologicamente diverso, anche per le
conseguenze giuridiche, .... in quanto riguarda i rapporti giuridici
sorti nel periodo di vigenza del decreto, la cui provvisoria
efficacia è venuta meno ex tunc" (sentenza n. 244 del 1997), va
considerato che la disposizione, che non riproduce più la norma
contro cui era stato prospettato il ricorso, ma che invece prevede la
clausola di salvezza (dalla decadenza) degli effetti già prodotti
dal precedente decreto decaduto, ha un contenuto precettivo comunque
diverso rispetto a quello della norma originaria, quanto meno sotto
il profilo della delimitazione temporale del relativo ambito
soggettivo ed oggettivo, giacchè la sanatoria provvede soltanto -
secondo un'espressione corrente in dottrina - a "cristallizzare", una
volta per tutte, gli effetti prodotti a suo tempo dai decreti
decaduti, ma non può, in quanto tale, disporre in ordine ai rapporti
futuri.
In questa ottica appare evidente che la parziale diversità di
contenuto precettivo tra la norma originaria del primo decreto-legge
e quella espressiva della clausola di salvezza preclude, quando
manchi la conversione di una norma riproduttiva di quella
originariamente impugnata, il trasferimento della questione di
costituzionalità. Pertanto, il carattere impugnatorio del giudizio
in via principale impone al ricorrente l'onere, da assolvere nel
termine decadenziale, di una specifica determinazione, ai fini della
permanenza dell'interesse a ricorrere contro il nuovo atto, in ordine
alla eventuale, perdurante lesione della sua sfera di competenza (v.
sentenza in pari data, n. 429 del 1997), riconducibile, però, se del
caso, ad una diversa norma rispetto a quella censurata, contenuta nel
precedente decreto decaduto.
5. - Analoga ratio decidendi del resto, questa Corte ha di recente
mostrato di seguire anche riguardo a giudizi in via incidentale
aventi ad oggetto la censura di vizi sostanziali di norme di
decreti-legge decaduti e non convertiti. In questi casi, infatti,
assoggettati, in via generale, alla regola del tempus regit actum in
presenza di una successiva disposizione recante la clausola di
salvezza, la Corte ha ordinato la restituzione degli atti al giudice
a quo per un nuovo esame della rilevanza, indotto dal mutamento dei
termini di applicabilità della norma censurata, conseguente alla
sopravvenuta situazione normativa costituitasi appunto a seguito
della mancata conversione dei decreti-legge impugnati e della entrata
in vigore della clausola di sanatoria (ordinanze nn. 128, 230, 317 e
371 del 1997).
6. - Tutte queste ragioni conducono dunque ad una pronuncia di
inammissibilità della proposta questione di legittimità
costituzionale per mancanza dell'oggetto, in quanto non sussiste la
permanenza della norma originariamente impugnata nell'ordinamento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4 e 5 del
d.-l. 2 aprile 1996, n. 176 (Disposizioni urgenti in materia
veterinaria e sanitaria) sollevate, in riferimento agli artt. 77, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, dalla regione Lombardia e dalla
regione Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
97C1471