1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 177 SENTENZA 15 - 17 maggio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Decisioni del Consiglio di Stato di secondo grado e del tribunale amministrativo regionale divenute giudicato - Esperibilita' in favore del terzo di un mezzo giurisdizionale simile a quello dell'art. 404, primo comma, del c.p.c. (opposizione di terzo ordinaria) Omessa previsione - Lesione del principio di uguaglianza e della difesa in giudizio Illegittimita' costituzionale. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 28 e 36) (Cost., artt. 3, 24 e 36). (095C0618) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge
6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali), promosso con ordinanza emessa il 4 giugno 1993 dal
Consiglio di Stato, VI sezione giurisdizionale, sul ricorso proposto
da Marino Domenica, iscritta al n. 503 del registro ordinanze 1994 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di Marino Domenica;
Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso quale "opposizione di
terzo, a norma dell'art. 404, primo comma, del codice di procedura
civile", da una candidata che, superate le prove del concorso
magistrale e collocatasi all'ultimo posto della graduatoria di merito
e quindi nominata in ruolo, si era vista annullata la nomina a
seguito del giudicato formatosi per effetto della sentenza n. 669 del
15 settembre 1986 del giudice amministrativo di secondo grado,
confermativa di quella di primo grado con cui il TAR della Calabria
aveva annullato l'esclusione dal concorso di altra candidata, il
Consiglio di Stato, Sez. VI, con ordinanza del 4 giugno 1993
(pervenuta alla Corte costituzionale il 20 luglio 1994) ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
"nella parte in cui non prevede, in favore del terzo, l'esperibilità
di un mezzo giurisdizionale uguale a quello previsto e disciplinato
dall'art. 404, primo comma, del codice di procedura civile, contro la
decisione pronunciata dal Consiglio di Stato in secondo grado".
Preso atto che la ricorrente si duole che sia il giudizio di primo
grado che quello di secondo grado si siano svolti senza la sua
partecipazione, sebbene direttamente interessata quale concorrente
inclusa nella graduatoria dei vincitori, il giudice a quo lamenta che
nel processo amministrativo non sarebbe prevista l'opposizione di
terzo, quale mezzo di impugnazione contro la decisione pronunciata in
secondo grado dal Consiglio di Stato, e che tale lacuna - non
colmabile con un'interpretazione che consenta l'applicabilità
dell'art. 404 del codice di procedura civile, a causa del principio
di tipicità dei mezzi di impugnazione di cui alla norma denunciata
(e all'art. 28 della stessa legge n. 1034 per le sentenze dei TAR) -
contrasterebbe "con il principio di eguaglianza di tutti i cittadini
(art. 3 della Costituzione), nella particolare espressione della pari
possibilità di tutela giurisdizionale (art. 24 della Costituzione)
nei confronti degli atti della pubblica amministrazione (art. 113
della Costituzione)"; e ciò tanto se la lesione provocata dalla
decisione riguardi un diritto soggettivo quanto se riguardi un
interesse legittimo, dal momento che "la situazione del terzo
titolare di un interesse legittimo non è meno meritevole di tutela",
garantita dagli artt. 24 e 113 della Costituzione "sullo stesso piano
del diritto soggettivo, sebbene in forma e con risultati diversi".
Quanto alla rilevanza, il giudice rimettente osserva che la
soluzione della questione incide sulla stessa ammissibilità del
ricorso proposto nel giudizio principale.
2. - Si è costituita in giudizio la parte privata per chiedere
l'accoglimento della questione. Solo in prossimità dell'udienza di
discussione ha depositato una memoria illustrativa, della quale non
può tenersi alcun conto perchè presentata fuori termine.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 36 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali) "nella parte in cui non prevede,
in favore del terzo, l'esperibilità di un mezzo giurisdizionale
uguale a quello previsto e disciplinato dall'art. 404, primo comma,
del codice di procedura civile, contro la decisione pronunciata dal
Consiglio di Stato in secondo grado".
Ad avviso del giudice a quo la mancata previsione del rimedio nel
processo amministrativo contrasta con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, risultando violati il diritto di difesa (art. 24),
perchè la lacuna non è colmabile con un'interpretazione estensiva
del rimedio dell'art. 404 del codice di procedura civile al processo
amministrativo, ed il "principio di eguaglianza (art. 3) di tutti i
cittadini, nella particolare espressione di tutela giurisdizionale
nei confronti degli atti della pubblica amministrazione" (art. 113),
che impone la previsione del rimedio tanto se la lesione provocata
dalla decisione riguardi un diritto soggettivo quanto se attenga a un
interesse legittimo, la cui tutela non può essere inferiore a quella
riservata ai diritti soggettivi.
2.1. - La questione è fondata.
Il giudice a quo, ravvisando l'esigenza che il terzo, il quale si
ritenga pregiudicato da una decisione del giudice amministrativo
inter alios iudicata, debba essere abilitato in qualche modo a far
valere le sue ragioni, rileva che l'art. 36 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, non prevede un istituto "uguale" (come si afferma nel
dispositivo dell'ordinanza di rimessione) o "equivalente" (come si
dice nella motivazione) alla opposizione di terzo ordinaria, che è
invece disciplinata in modo espresso nel nostro diritto positivo
dall'art. 404, primo comma, del codice di procedura civile, ritenuto
inapplicabile, però, per "il principio della tipicità dei mezzi di
impugnazione", al processo amministrativo "riguardando .. la
disciplina di altro ordinamento processuale".
Per delimitare l'ambito della questione è innanzitutto opportuno
precisare che l'opposizione di terzo prevista dall'art. 404, primo
comma, del codice di procedura civile, cui intende riferirsi
l'ordinanza di rimessione, è generalmente definita "ordinaria" per
distinguerla da quella detta "revocatoria", estranea alla questione,
contemplata dal secondo comma dello stesso art. 404 per consentire ai
creditori ed aventi causa di una delle parti di opporsi ad una
sentenza che sia effetto di dolo o collusione.
2.2. - In presenza della premessa da cui muove il giudice
amministrativo, con argomentazioni non implausibili circa la non
applicabilità in via interpretativa della disciplina del codice di
procedura civile, sembra opportuno precisare che l'opposizione di
terzo è prevista nel diritto vigente, oltre che nel processo civile,
anche in altri tipi di processo.
Difatti l'art. 93 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 contempla il
rimedio, mediante espresso rinvio alle norme del codice di procedura
civile, per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti.
Il mezzo è inoltre previsto dall'art. 39 dello Statuto della
Corte di giustizia delle Comunità europee e dall'art. 97 del
relativo regolamento di procedura, sia pure con presupposti in parte
diversi da quelli considerati dal nostro codice di procedura civile.
Per completare il quadro normativo vigente è infine utile
precisare che talune fonti normative denominano ugualmente
"opposizione di terzi" rimedi in realtà del tutto diversi da quello
di cui ci si sta occupando. Si tratta degli istituti disciplinati
dall'art. 615 e seguenti del codice di procedura civile,
relativamente al processo di esecuzione ordinario, e dall'art. 52 del
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, concernente l'esecuzione
esattoriale in materia di riscossione delle imposte sul reddito. In
queste due ultime ipotesi si è in presenza di rimedi che, nonostante
la comune denominazione, non costituiscono, come le altre opposizioni
di terzo, mezzi di impugnazione. Essi non tendono a rimuovere gli
effetti pregiudizievoli di una sentenza inter alios iudicata, bensì
a consentire a chi si affermi titolare del diritto di proprietà o di
altro diritto reale su beni assoggettati a pignoramento in processi
esecutivi che riguardano altri soggetti, di far valere i propri
diritti nei confronti dell'esecutante. Di conseguenza non può farsi
alcun riferimento alla disciplina di questi ultimi istituti per
mutuarne i principi, in relazione alla presente questione.
2.3. - I principi elaborati relativamente all'opposizione di terzo
- nel senso che riguarda il presente giudizio - dalla giurisprudenza
e dalla dottrina civilprocessualistica costituiscono un
indispensabile punto di riferimento per la teoria generale del
processo, in quanto il rimedio, sia pur presente, come si è
ricordato, anche in altri tipi di processo, trova più compiuta
disciplina nel codice di procedura civile, che può considerarsi in
proposito il prototipo tanto che parte della dottrina ha ritenuto che
la disciplina fosse applicabile in via interpretativa al processo
amministrativo.
L'esigenza del rimedio è, in base agli orientamenti prevalenti,
desunta dalla constatazione della possibilità che - nonostante la
regola generale, dettata dall'art. 2909 del codice civile,
dell'inefficacia della sentenza nei confronti di soggetti diversi
dalle parti del processo a conclusione del quale essa sia stata
pronunciata - si presentino casi in cui, per effetto della cosa
giudicata, venga a determinarsi una obbiettiva incompatibilità fra
la situazione giuridica definita dalla sentenza e quella di cui sia
titolare un soggetto terzo rispetto ai destinatari della stessa. Il
mezzo di impugnazione di cui si tratta trae perciò ispirazione da
tale evenienza e consente a coloro che non sono stati coinvolti nel
processo di far valere le loro ragioni, infrangendo lo schermo del
giudicato per rimuovere il pregiudizio che da esso possa loro
derivare. Ciò sia nel caso che la situazione vantata dall'opponente
ed incompatibile con quella affermata dal giudicato venga considerata
dal diritto sostanziale prevalente rispetto a quest'ultima, sia nel
caso che la sentenza cui ci si oppone risulti (come si assume appunto
nel giudizio a quo) pronunciata senza il rispetto di regole
processuali.
Evenienze del genere si manifestano certamente anche nel processo
amministrativo, la cui disciplina, come si è rilevato, non contempla
espressamente il rimedio e non consente, come si è ricordato,
secondo il giudice a quo, l'applicazione in via giurisprudenziale
dell'istituto quale disciplinato nel codice di procedura civile.
Anzi, a causa dell'intreccio dei rapporti naturalmente implicati
dall'attività amministrativa e dai relativi procedimenti oggetto di
sindacato giurisdizionale, è probabile che detta evenienza possa
manifestarsi più frequentemente proprio in questo processo e non
soltanto nei casi in cui un controinteressato, parte necessaria, sia
stato pretermesso e non abbia potuto far valere le sue ragioni. Non
di rado, difatti, l'azione amministrativa, direttamente o di
riflesso, coinvolge per sua natura una pluralità di soggetti che non
sempre sono ritenuti parte necessaria nelle controversie oggetto del
giudizio. Data la peculiare natura del processo amministrativo che,
come attualmente configurato, si svolge normalmente tra i soggetti
interessati dall'atto impugnato, è possibile che la sentenza che lo
conclude possa poi dar luogo, per la sua attuazione, ad altri
procedimenti interferenti su rapporti facenti capo a soggetti che non
dovevano o, in alcuni casi, addirittura non potevano partecipare al
processo e dunque diversi dai destinatari in senso formale della
sentenza medesima.
È appunto questa la fattispecie che ha dato occasione al giudizio
a quo dinanzi al Consiglio di Stato, giudizio introdotto da un
ricorso-opposizione di terzo proposto da un soggetto, risultato in un
primo momento vincitore di un concorso, avverso una sentenza del
Consiglio stesso che, confermando la sentenza di primo grado, aveva
annullato l'esclusione dal concorso di un altro concorrente. Ciò a
conclusione di un processo nel quale gli altri concorrenti - tra i
quali il ricorrente che ha proposto l'opposizione di terzo - non
erano stati chiamati in giudizio, perchè in casi del genere si
ritiene normalmente che, nella controversia che concerne l'atto di
esclusione di un candidato, gli altri concorrenti non sono da
considerarsi controinteressati siccome non direttamente contemplati
dall'atto. L'amministrazione, per dare esecuzione al giudicato del
Consiglio di Stato, ha annullato la nomina del concorrente già
dichiarato vincitore per rendere disponibile il posto da attribuire
al concorrente riammesso dopo la esclusione annullata, poichè
quest'ultimo precedeva l'altro nella graduatoria di merito. Come
altresì risulta dall'ordinanza di rimessione, il ricorso in
opposizione si propone lo scopo di far annullare la sentenza del
Consiglio di Stato - che ha costituito il presupposto
dell'annullamento in via amministrativa della nomina del
terzo-opponente - e si fonda sia sul motivo che il processo
conclusosi con la sentenza opposta si era svolto senza la
partecipazione necessaria del ricorrente ritenuto controinteressato,
sia sulla asserita inammissibilità del ricorso di primo grado
dell'altro concorrente a causa della tardività della impugnazione di
un provvedimento presupposto e del bando di concorso.
Nell'ordinanza di rimessione si lamenta che, nonostante
l'incidenza del giudicato del Consiglio di Stato nella sfera del
terzo opponente - avendo la sentenza costituito, come si è detto, il
presupposto per l'intervenuto annullamento della sua nomina quale
vincitore del concorso - allo stato della disciplina del processo
amministrativo, che non conosce l'opposizione di terzo, manca la
possibilità per il terzo di far valere le sue ragioni allo scopo di
rimuovere il pregiudizio derivante dal giudicato che ha prodotto una
situazione incompatibile con la sua.
Vero è che per ovviare in via preventiva alla possibilità che
una sentenza, pronunciata nei confronti di soggetti direttamente
contemplati nell'atto impugnato, possa produrre effetti nei confronti
di terzi senza che questi siano stati coinvolti nel giudizio perchè
formalmente non erano considerati controinteressati, la
giurisprudenza amministrativa dimostra non solo propensione ad
ammettere l'intervento nel processo (talvolta anche con la chiamata
in giudizio) di soggetti che abbiamo un qualsiasi interesse nella
controversia, ma anche a riconoscere la legittimazione di soggetti
che non abbiano partecipato al giudizio di primo grado ad appellare
la sentenza emessa a conclusione di quest'ultimo giudizio. Ma se ciò
non avvenga, appare indispensabile consentire al terzo, toccato dal
giudicato, di far valere le sue ragioni dotandolo di un apposito
mezzo di impugnazione equivalente a quello che, in altri processi,
consente di soddisfare le medesime esigenze.
La mancanza attuale del rimedio nel processo amministrativo
determina, perciò, una situazione di contrasto con gli artt. 3 e 24
della Costituzione, per cui deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 36 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
nella parte in cui non prevede l'opposizione di terzo ordinaria fra i
mezzi di impugnazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.
3. - L'accoglimento della questione nei termini anzidetti esonera
dall'esame della questione stessa sollevata in riferimento all'art.
113 della Costituzione.
4. - Le medesime ragioni, che hanno condotto all'accoglimento
della questione, valgono nei confronti delle sentenze del giudice
amministrativo di primo grado, passate in giudicato perchè non
appellate, che possano ugualmente recare pregiudizio ad un terzo non
evocato in giudizio quale parte necessaria, o che comunque abbiano
disposto un assetto di interessi incompatibile con la situazione
giuridica di cui il terzo vanti la titolarità.
Deve pertanto, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87, estendersi la dichiarazione di illegittimità
costituzionale all'art. 28 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
nella parte in cui non prevede l'opposizione di terzo ordinaria tra i
mezzi di impugnazione avverso le sentenze del tribunale
amministrativo regionale passate in giudicato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 36 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, (Istituzione dei tribunali amministrativi
regionali) nella parte in cui non prevede l'opposizione di terzo
ordinaria fra i mezzi di impugnazione delle sentenze del Consiglio di
Stato;
Dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 28 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui non prevede l'opposizione
di terzo ordinaria fra i mezzi di impugnazione delle sentenze del
tribunale amministrativo regionale divenute giudicato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 17 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0618