1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 24-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 118 SENTENZA 26 maggio - 23 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Indennizzo, alle condizioni e nei modi previsti, a favore dei soggetti che abbiano subito lesioni o infermita', da cui sia derivata loro una menomazione permanente della integrita' psico-fisica, a causa di vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate (nel caso di specie: vaccinazione contro l'epatite A) - Omessa previsione - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, di tutela della salute, anche collettiva, e di ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3 e 32. (T-200118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 24-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di
emoderivati), promosso dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, nel
procedimento vertente tra il Ministero della salute e A. O. e altri,
con ordinanza dell'11 ottobre 2019, iscritta al n. 6 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Udito il Giudice relatore Nicolò Zanon nella camera di consiglio
del 26 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della Presidente
della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 26 maggio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'11 ottobre 2019 (r.o. n. 6 del 2020), la
Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n.
210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di
tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni
e somministrazioni di emoderivati), nella parte in cui non prevede
che il diritto all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa
legge, spetti anche, alle condizioni ivi previste, a soggetti che
abbiano subito lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una
menomazione permanente della integrità psico-fisica, a causa di una
vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, contro il contagio da
virus dell'epatite A.
La Corte rimettente è chiamata a valutare il ricorso proposto
dal Ministero della salute contro una sentenza della Corte d'appello
di Lecce, che ha disposto il versamento dell'indennità in questione
a favore di A. O. a suo tempo sottoposta alla vaccinazione contro il
virus dell'epatite A, e che, in conseguenza di ciò, è risultata
affetta da «lupus eritematoso sistemico». Il giudice di merito ha
considerato provata la sussistenza di un nesso causale tra
somministrazione del vaccino e patologia successiva. Inoltre, sulla
scorta della giurisprudenza costituzionale che ha esteso il diritto
all'indennizzo in caso di conseguenze dannose derivanti da specifiche
vaccinazioni non obbligatorie, ma incentivate dall'autorità
sanitaria, ha ritenuto che tale diritto sussista anche con
riferimento al vaccino somministrato nel caso di specie.
Nella sentenza impugnata si specifica come l'interessata avesse
aderito ad una campagna di vaccinazione avviata nel 1997 ed estesa
contro il contagio da epatite A, e fosse stata sottoposta a
vaccinazione, nel 2003 e nel 2004, a seguito di una sua personale
convocazione presso la sede dell'azienda sanitaria locale (ASL)
territorialmente competente. Dunque, secondo l'impugnata sentenza
della Corte di appello di Lecce, una interpretazione
costituzionalmente orientata del comma 1 dell'art. 1 della legge n.
210 del 1992 legittimerebbe, nel caso di specie, il riconoscimento
del diritto all'indennizzo.
Il ricorso per cassazione del Ministero della salute si fonda sul
vizio di violazione di legge, essendo l'indennizzo previsto per le
sole vaccinazioni obbligatorie. Il ricorrente ha messo in luce,
d'altra parte, come le decisioni della Corte costituzionale citate
nella sentenza impugnata riguardassero fattispecie diverse da quella
considerata nel giudizio (in particolare, il vaccino per morbillo,
parotite e rosolia quanto alla sentenza n. 107 del 2012, il vaccino
contro l'epatite C per la sentenza n. 423 del 2000 e il vaccino
antipolio per la sentenza n. 27 del 1998).
1.1.- La Corte di cassazione, nel sollevare le indicate questioni
di legittimità costituzionale, muove dal presupposto che non vi
siano margini per l'interpretazione costituzionalmente orientata
posta a fondamento della sentenza d'appello. La lettera della legge
si riferirebbe infatti inequivocabilmente alle vaccinazioni
obbligatorie, mentre le sentenze ricordate, dichiarative della
parziale illegittimità costituzionale della norma censurata
riguardano vaccini diversi da quello somministrato nella specie. Ciò
significherebbe che una mera estensione della ratio decidendi di
quelle sentenze «determinerebbe la sostanziale disapplicazione ope
iudicis della disposizione censurata».
Posta tale premessa, la Corte rimettente sottolinea come siano
soddisfatte tutte le necessarie condizioni di (ammissibilità e)
rilevanza delle questioni sollevate.
Osserva, in proposito, che il nesso eziologico tra la
somministrazione del vaccino e l'insorgere della patologia sofferta
dalla parte che richiede l'indennizzo è ormai definitivamente
stabilito, così come risulta accertato che la vaccinazione era stata
fortemente raccomandata dalla autorità sanitaria.
La Giunta regionale della Regione Puglia, nel 2003, aveva infatti
preso atto di come le vaccinazioni raccomandate, al pari di quelle
obbligatorie, fossero comprese nei livelli essenziali di assistenza,
garantiti gratuitamente dal Servizio sanitario nazionale e recepiti
con precedente delibera della medesima Giunta.
D'altra parte, nel periodo in cui l'interessata era stata
vaccinata (anni 2003 e 2004), era in corso una specifica campagna
contro l'epatite A, anche perchè era stato abbandonato l'utilizzo
del vaccino combinato contro i virus A e B dell'epatite ed era già
stata completata una campagna per la vaccinazione contro l'epatite B.
La persona interessata, nel caso di specie, era stata inoltre
individualmente convocata negli ambulatori della ASL, mediante una
comunicazione che presentava la vaccinazione «non tanto come
prestazione raccomandata, ma quasi come se fosse stata obbligatoria».
In punto di non manifesta infondatezza, la Corte rimettente
rileva come l'originaria tutela indennitaria concernente le sole
vaccinazioni obbligatorie sia stata più volte estesa dalla
giurisprudenza costituzionale. Viene richiamata la ratio della
sentenza n. 268 del 2017, che ha dichiarato costituzionalmente
illegittima la disposizione ancor oggi censurata, nella parte in cui
non consentiva la corresponsione di indennizzo nel caso di vaccino
antinfluenzale (non obbligatorio). Al lume di tale pronuncia,
sostiene il giudice a quo che l'obiettivo di salute pubblica,
attraverso fenomeni generalizzati di immunizzazione, può essere
perseguito, sia mediante atti che impongano le vaccinazioni, sia
attraverso atti che ne fanno oggetto di raccomandazione, che
risulterà efficace in virtù del naturale affidamento dei singoli
riguardo alle indicazioni dell'autorità sanitaria. L'utilità
pubblica delle vaccinazioni raccomandate, in queste situazioni,
legittima ed anzi impone la traslazione sulla comunità del rischio
connesso alla pratica vaccinale, a prescindere dalle particolari
motivazioni che muovono i singoli (in virtù degli artt. 2, 3 e 32
Cost., secondo i principi enunciati nella giurisprudenza
costituzionale in materia).
La Corte di cassazione ribadisce che nella specie si era
perseguito un obiettivo di necessaria immunizzazione contro l'epatite
A, con toni di forte incentivazione per i singoli, cosicchè
ricorrerebbero, anche per il relativo vaccino, le ragioni di
illegittimità costituzionale più volte rilevate dalla Corte
costituzionale riguardo alla mancata previsione di indennizzi per
somministrazioni non obbligatorie.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri non è intervenuto
in giudizio, nè vi è stata costituzione delle parti del giudizio a
quo.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione lavoro, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
2, 3 e 32 della Costituzione, dell'art. 1, comma 1, della legge 25
febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati
da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati), nella
parte in cui non prevede che il diritto all'indennizzo, istituito e
regolato dalla stessa legge, spetti anche, alle condizioni ivi
previste, a soggetti che abbiano subito lesioni o infermità, da cui
sia derivata una menomazione permanente della integrità
psico-fisica, a causa di una vaccinazione non obbligatoria, ma
raccomandata, contro il contagio da virus dell'epatite A.
Quanto alla rilevanza delle questioni sollevate, il giudice a quo
ha reso specificamente conto dell'avvenuto accertamento del nesso
causale che, nella vicenda da cui origina il processo principale,
collega la patologia alla somministrazione della vaccinazione
antiepatite A, al fine di dimostrare la sussistenza delle ulteriori
condizioni di applicabilità della disciplina che la legge n. 210 del
1992 reca in tema di indennizzo. Resta così chiarito, secondo il
rimettente, che solo l'eventuale accoglimento della questione
sollevata varrebbe a legittimare l'applicazione della disciplina
indennitaria in favore della persona interessata.
In ordine alla non manifesta infondatezza delle stesse questioni,
ritiene la Corte rimettente che, in caso di complicanze di tipo
irreversibile conseguenti alla vaccinazione, contrasterebbe con i
parametri costituzionali evocati il diverso trattamento imposto dalla
disposizione censurata, quanto alla corresponsione dell'indennizzo,
tra coloro che risultano affetti da lesioni o infermità provocate da
vaccinazioni obbligatorie e coloro che le medesime patologie
manifestano a seguito di una vaccinazione, non obbligatoria ma
raccomandata dall'autorità sanitaria, come quella contro il virus
dell'epatite A. Risultando tale vaccinazione finalizzata anche alla
tutela della salute collettiva, oltre che di quella individuale, gli
artt. 2, 3 e 32 Cost. renderebbero necessario, anche in tal caso,
traslare sulla collettività le conseguenze negative che il vaccino
abbia provocato sul singolo, al pari di quanto già accade, per
effetto di varie pronunce di questa Corte (sono richiamate le
sentenze n. 268 del 2017, n. 107 del 2012, n. 423 del 2000 e n. 27
del 1998) riferite a patologie dipendenti dalla somministrazione di
vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate, contro malattie
infettive diverse dall'epatite A.
2.- Osserva preliminarmente il giudice a quo che non sarebbe
praticabile un'interpretazione costituzionalmente conforme della
disposizione censurata, volta a riconoscere, nella fattispecie, il
diritto all'indennizzo sulla base dei medesimi principi che, nelle
citate precedenti occasioni, hanno condotto questa Corte a dichiarare
costituzionalmente illegittima la stessa disposizione, nella parte in
cui non prevedeva l'indennizzo, a seguito di menomazioni permanenti
derivanti da altre e specifiche pratiche vaccinali, non obbligatorie
ma raccomandate. Ciò sarebbe impedito, sia dal tenore testuale della
disposizione, sia - nella fattispecie di cui è causa - dalla
impossibilità di ravvisare, nelle raccomandazioni regionali a favore
della vaccinazione antiepatite A, «atti amministrativi di sostanziale
imposizione d'un obbligo». Ed anzi, l'estensione al caso di specie
dei principi già enucleati dalla giurisprudenza costituzionale con
riferimento ad altre fattispecie vaccinali si risolverebbe, ad avviso
del rimettente, in una «sostanziale disapplicazione ope iudicis della
disposizione censurata». In definitiva, solo l'accoglimento delle
sollevate questioni, ad opera di questa Corte, potrebbe porre rimedio
all'illegittimità costituzionale rilevata.
Il ragionamento del rimettente è corretto.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte affermato che
l'univoco tenore della disposizione segna il confine in presenza del
quale il tentativo di interpretazione conforme deve cedere il passo
al sindacato di legittimità costituzionale (così, in particolare,
sentenza n. 232 del 2013 e, più di recente, sentenze n. 221 del
2019, n. 83 e n. 82 del 2017). D'altra parte, sempre secondo una
giurisprudenza costituzionale ormai costante, quando il giudice a quo
abbia consapevolmente reputato che il tenore della disposizione
censurata impone una determinata interpretazione e ne impedisce
altre, eventualmente conformi a Costituzione, la verifica delle
relative soluzioni ermeneutiche non attiene al piano
dell'ammissibilità, ed è piuttosto una valutazione che riguarda il
merito della questione (così, ex multis, sentenze n. 50 del 2020 e
n. 133 del 2019).
Infine, con più diretto riferimento all'odierna fattispecie, il
mero riscontro della natura raccomandata della vaccinazione, per le
cui conseguenze dannose si domandi indennizzo, non consente ai
giudici comuni di estendere automaticamente a tale fattispecie la pur
comune ratio posta a base delle precedenti, parziali, declaratorie di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge n.
210 del 1992 (analogamente, sia pur in diversa materia, sentenza n.
110 del 2012). Infatti, in caso di complicanze conseguenti alla
vaccinazione, il diritto all'indennizzo non deriva da qualunque
generica indicazione di profilassi proveniente dalle autorità
pubbliche, a quella vaccinazione relativa, ma solo da specifiche
campagne informative svolte da autorità sanitarie e mirate alla
tutela della salute, non solo individuale, ma anche collettiva.
All'accertamento in fatto dell'esistenza di raccomandazioni circa il
ricorso alla vaccinazione in esame, che certamente spetta ai giudici
comuni, deve perciò necessariamente seguire - nell'ambito di un
giudizio di legittimità costituzionale - la verifica, da parte di
questa Corte, circa la corrispondenza di tali raccomandazioni ai
peculiari caratteri che, secondo una costante giurisprudenza
costituzionale, finalizzano il trattamento sanitario raccomandato al
singolo alla più ampia tutela della salute come interesse della
collettività, ed impongono, dunque, una estensione della portata
normativa della disposizione censurata (sentenza n. 268 del 2017).
3.- La verifica in parola fornisce esito positivo e le questioni
sono perciò fondate.
3.1.- In primo luogo, l'ordinanza di rimessione dà atto
dell'esistenza, in Regione Puglia, di una campagna vaccinale
antiepatite A proprio nell'epoca in cui il soggetto - che ha
rivendicato il diritto all'indennizzo - si era sottoposto alla
somministrazione di quel vaccino, a seguito, del resto, di una
specifica convocazione da parte dell'autorità sanitaria.
Originata, infatti, nel 1997 da una peculiare situazione
epidemica regionale, la campagna vaccinale, peraltro proseguita anche
negli anni successivi, risulta esser stata preceduta da approfondite
indicazioni dell'Osservatorio epidemiologico regionale, nonchè
tradotta, esattamente nei periodi rilevanti per il giudizio a quo, in
puntuali delibere del Consiglio e della Giunta regionale.
In particolare, con delibera del 2 luglio 1996, il Consiglio
della Regione Puglia aveva approvato un programma regionale delle
vaccinazioni obbligatorie e facoltative, che comprendeva l'offerta
gratuita del vaccino antiepatite A in favore di determinate categorie
a rischio. In coerenza con tale programma, la Giunta regionale, con
delibera n. 4272 del 18 luglio 1996, aveva tra l'altro stabilito
(sulla base dei ricordati studi dell'Osservatorio epidemiologico) di
promuovere una campagna di vaccinazione antiepatite A riguardo, in
particolare, ai nuovi nati ed ai giovani dodicenni, stabilendo che la
somministrazione avesse i caratteri della gratuità e della
volontarietà e che fosse preceduta ed accompagnata da un programma
di informazione della popolazione.
A seguito di queste decisioni, negli anni successivi, la
copertura vaccinale dei gruppi di popolazione interessati era
cresciuta esponenzialmente, di pari passo ad una diminuzione del
contagio. Nondimeno, e sempre sulla base di dati forniti
dall'Osservatorio epidemiologico regionale, con delibera n. 2087 del
27 dicembre 2001, la Giunta, nell'approvare il Piano sanitario
regionale 2002-2004, aveva riproposto l'obiettivo di «realizzazione
del programma di vaccinazione anti-epatite A, confermando il
carattere della gratuità e della volontarieta'». In fase ancora
successiva, la stessa Giunta regionale, con delibera n. 1327 del 4
settembre 2003, aveva stabilito di fornire alle strutture sanitarie
locali "indicazioni operative" di perdurante attuazione della
copertura vaccinale contro il virus dell'epatite A nei confronti dei
soggetti adolescenti.
Questo, dunque, ricostruito nei suoi tratti essenziali dal
giudice a quo, il contesto in cui la parte privata del giudizio
principale, nata nel 1990 e vaccinata con duplice applicazione nel
2003 e nel 2004, era stata richiesta di prestarsi alla
somministrazione del vaccino.
3.2.- Al lume delle condizioni poste dalla giurisprudenza di
questa Corte (sentenze n. 268 del 2017, n. 107 del 2012, n. 423 del
2000 e n. 27 del 1998), anche nel caso di specie si è effettivamente
in presenza di un'ampia e insistita campagna di informazione e
raccomandazione da parte delle autorità sanitarie pubbliche, in tal
caso regionali, circa la forte opportunità, per alcune classi di
soggetti, di sottoporsi alla vaccinazione contro l'epatite A.
La campagna vaccinale in esame si è basata su accurati
presupposti scientifici ed epidemiologici, che hanno messo in luce il
rischio di un'ampia diffusione del virus dell'epatite A, attraverso
contagi anche interpersonali. Essa, come del resto le campagne
temporalmente successive, mirava perciò all'obiettivo di una congrua
copertura immunitaria della popolazione, a presidio della salute di
ciascun singolo, dei soggetti a rischio, dei più fragili, e in
definitiva della collettività intera.
3.3.- Come si è visto, la strategia vaccinale elaborata dalla
Regione Puglia ha fatto ricorso alla tecnica della raccomandazione,
non a quella dell'obbligo (a prescindere dalle modalità che
caratterizzano il caso di specie, in cui l'interessata è stata
addirittura convocata da parte dell'autorità sanitaria per
sottoporsi alla vaccinazione). E la natura raccomandata della
vaccinazione escluderebbe, in virtù del tenore testuale del
censurato art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, il diritto
all'indennizzo in capo ai soggetti che lamentino, quale conseguenza
della stessa, lesioni o infermità di carattere irreversibile.
Tuttavia, come ha pure messo in evidenza la giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 268 del 2017), benchè la tecnica della
raccomandazione esprima maggiore attenzione all'autodeterminazione
individuale (o, nel caso di minori, alla responsabilità dei
genitori) e, quindi, al profilo soggettivo del diritto fondamentale
alla salute, tutelato dal primo comma dell'art. 32 Cost., essa è pur
sempre indirizzata allo scopo di ottenere la migliore salvaguardia
della salute come interesse (anche) collettivo.
Ferma la differente impostazione delle due tecniche, quel che
rileva è l'obiettivo essenziale che entrambe perseguono nella
profilassi delle malattie infettive: ossia il comune scopo di
garantire e tutelare la salute (anche) collettiva, attraverso il
raggiungimento della massima copertura vaccinale. In questa
prospettiva, incentrata sulla salute quale interesse (anche)
obiettivo della collettività, non vi è differenza qualitativa tra
obbligo e raccomandazione: l'obbligatorietà del trattamento
vaccinale è semplicemente uno degli strumenti a disposizione delle
autorità sanitarie pubbliche per il perseguimento della tutela della
salute collettiva, al pari della raccomandazione.
La stretta assimilazione tra vaccinazioni obbligatorie e
vaccinazioni raccomandate è stata ribadita da questa Corte anche in
sentenze più recenti, nell'ambito di giudizi di legittimità
costituzionale proposti in via principale contro leggi regionali o
statali, perciò concernenti profili in parte diversi da quelli
correlati al diritto all'indennizzo, qui in discussione. Nondimeno,
in queste stesse pronunce si è osservato che «nell'orizzonte
epistemico della pratica medico-sanitaria la distanza tra
raccomandazione e obbligo è assai minore di quella che separa i due
concetti nei rapporti giuridici. In ambito medico, raccomandare e
prescrivere sono azioni percepite come egualmente doverose in vista
di un determinato obiettivo» (sentenza n. 5 del 2018; nello stesso
senso, sentenza n. 137 del 2019), cioè la tutela della salute
(anche) collettiva.
3.4.- In presenza di una effettiva campagna a favore di un
determinato trattamento vaccinale, è naturale che si sviluppi negli
individui un affidamento nei confronti di quanto consigliato dalle
autorità sanitarie: e ciò di per sè rende la scelta individuale di
aderire alla raccomandazione obiettivamente votata alla salvaguardia
anche dell'interesse collettivo, al di là delle particolari
motivazioni che muovono i singoli.
Questa Corte ha conseguentemente riconosciuto che, in virtù
degli artt. 2, 3 e 32 Cost., è necessaria la traslazione in capo
alla collettività, favorita dalle scelte individuali, degli effetti
dannosi che da queste eventualmente conseguano.
La ragione che fonda il diritto all'indennizzo del singolo non
risiede quindi nel fatto che questi si sia sottoposto a un
trattamento obbligatorio: riposa, piuttosto, sul necessario
adempimento, che si impone alla collettività, di un dovere di
solidarietà, laddove le conseguenze negative per l'integrità
psico-fisica derivino da un trattamento sanitario (obbligatorio o
raccomandato che sia) effettuato nell'interesse della collettività
stessa, oltre che in quello individuale.
Per questo, la mancata previsione del diritto all'indennizzo in
caso di patologie irreversibili derivanti da determinate vaccinazioni
raccomandate si risolve in una lesione degli artt. 2, 3 e 32 Cost.:
perchè sono le esigenze di solidarietà costituzionalmente previste,
oltre che la tutela del diritto alla salute del singolo, a richiedere
che sia la collettività ad accollarsi l'onere del pregiudizio da
questi subito, mentre sarebbe ingiusto consentire che l'individuo
danneggiato sopporti il costo del beneficio anche collettivo
(sentenze n. 268 del 2017 e n. 107 del 2012).
Giova peraltro ribadire, come già in altre occasioni (sentenze
n. 5 del 2018 e, ancora, n. 268 del 2017), che la previsione del
diritto all'indennizzo - in conseguenza di patologie in rapporto
causale con una vaccinazione obbligatoria o, con le precisazioni
svolte, raccomandata - non deriva affatto da valutazioni negative sul
grado di affidabilità medico-scientifica della somministrazione di
vaccini. Al contrario, la previsione dell'indennizzo completa il
"patto di solidarieta'" tra individuo e collettività in tema di
tutela della salute e rende più serio e affidabile ogni programma
sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine
della più ampia copertura della popolazione.
3.5.- Da ultimo, merita sottolineare che non avrebbero rilievo,
nè in senso contrario all'accoglimento delle questioni sollevate,
nè in vista di una limitazione della platea dei possibili
destinatari dell'indennizzo (attraverso una pronuncia di accoglimento
"mirata"), considerazioni relative al carattere meramente regionale
(e non nazionale) della campagna vaccinale esaminata, oppure al suo
essersi indirizzata prevalentemente nei confronti di una determinata
platea di soggetti "a rischio" (selezionati, per quanto qui rileva in
particolare, in base all'eta'). Nemmeno potrebbe giocare alcun ruolo,
ai fini di una ipotetica limitazione dei soggetti cui l'indennizzo
deve essere corrisposto, la circostanza, pure messa in luce dal
giudice a quo, che la vaccinazione raccomandata in questione, per le
classi di soggetti considerati "a rischio", appartenga alle
prestazioni gratuite garantite dal Servizio sanitario nazionale, in
quanto ricompresa nei livelli essenziali di assistenza.
In primo luogo, la campagna vaccinale è stata bensì
essenzialmente regionale, ma essa ha trovato anche vari riscontri e
corrispondenze nei piani vaccinali nazionali (in particolare, di
recente, il Piano nazionale prevenzione vaccinale 2017-2019), nonchè
in una specifica raccomandazione del Ministero della salute del 26
luglio 2017 (recante «Aggiornamento delle raccomandazioni di
prevenzione e immunoprofilassi in relazione alla epidemia di Epatite
A»), atti i quali prescindevano e prescindono da riferimenti
territoriali specifici.
In secondo luogo, non ha conseguenze, ai fini qui rilevanti, la
circostanza che una campagna informativa e di raccomandazione in
favore di un determinato vaccino si indirizzi direttamente verso
soggetti considerati "a rischio" (per età, per abitudini, per
collocazione geografica).
Da una parte, infatti, quel che conta, è comunque l'affidamento
che il singolo, chiunque egli sia (soggetto a rischio o non), ripone
nella raccomandazione delle autorità sanitarie, ed è anche a
partire da questo suo punto di vista che devono essere delineati i
fondamenti della tutela indennitaria.
Dall'altra, questa Corte (sentenza n. 268 del 2017) ha già
osservato che, per quanto direttamente rivolte a determinate
categorie di soggetti, le campagne di informazione e
sensibilizzazione tese alla copertura vaccinale coinvolgono
inevitabilmente la generalità della popolazione, a prescindere da
una pregressa e specifica condizione individuale di salute, di età,
di lavoro, di comportamenti: giacchè l'applicazione del trattamento,
anche se in origine pensato soprattutto per determinate classi di
soggetti, consente sempre di tutelare sia la salute individuale, sia
quella della più ampia collettività, ostacolando il contagio dei
soggetti non compresi nelle categorie a rischio e contribuendo in tal
modo alla protezione di tutti, anche di coloro che, pur essendo
soggetti in modo specifico al rischio, non possono ricorrere alla
vaccinazione a causa della propria specifica condizione di salute. In
definitiva, la posizione dei soggetti a rischio non elide affatto il
rilievo collettivo che la tutela della salute - attuata anche
mediante la mera raccomandazione di determinate pratiche vaccinali -
assume altresì nei confronti della popolazione in generale.
In terzo luogo, e infine, nemmeno la circostanza che la
raccomandazione sia accompagnata dalla gratuità della
somministrazione (come accaduto, nel caso di specie, per il vaccino
antiepatite A) potrebbe fondare alcuna limitazione soggettiva del
novero dei destinatari dell'indennizzo.
Del resto, in disparte la questione se vincoli di ordine
finanziario possano giustificare limitazioni del novero dei soggetti
cui la vaccinazione, in quanto inserita nei livelli essenziali di
assistenza (come è per il vaccino antiepatite A), sia
somministrabile gratuitamente, di certo quei vincoli non giustificano
alcun esonero dall'obbligo d'indennizzo, in presenza delle condizioni
previste dalla legge.
In definitiva, la logica di un accoglimento "mirato" (per
categoria di soggetti o per porzione del territorio), oltrechè
contrastare con il fondamento scientifico dell'azione vaccinale (che
rinviene uno strumento di protezione della salute nella più diffusa
copertura immunitaria), risulterebbe confliggere con la logica stessa
della tutela indennitaria, che ripaga a spese di "tutti" un danno
subito nell'interesse di "tutti", falsificando le stesse premesse
della raccomandazione: fino a far degradare la scelta vaccinale
dell'appartenente ad una categoria a rischio, o del residente in una
data zona del territorio, a scelta di vaccinazione volontaria
(ancorchè in ipotesi indispensabile per la sua salute), priva di
diretti riflessi sociali, cui non dovrebbe allora essere accordata
una tutela costituzionalmente imposta, ma, al più, un discrezionale
sussidio (sentenze n. 55 del 2019, n. 293 del 2011, n. 342 del 1996,
n. 226 del 2000).
4.- Alla luce di tutte le considerazioni svolte, l'art. 1, comma
1, della legge n. 210 del 1992 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede il
diritto a un indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla
medesima legge, a favore di chiunque abbia riportato lesioni o
infermità, da cui sia derivata una menomazione permanente della
integrità psico-fisica, a causa della vaccinazione contro il
contagio dal virus dell'epatite A.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei
soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di
emoderivati), nella parte in cui non prevede il diritto a un
indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima
legge, a favore di chiunque abbia riportato lesioni o infermità, da
cui sia derivata una menomazione permanente della integrità
psico-fisica, a causa della vaccinazione contro il contagio dal virus
dell'epatite A.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA