1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 7-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 128 SENTENZA 16 - 30 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione e intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetti che non rivestono la qualita' di parte nel giudizio a quo - Sussistenza di un interesse qualificato - Ammissibilita' dell'intervento. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Questione proposta dal Presidente del Tribunale in sede di adozione di decreto ingiuntivo - Ammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23. Espropriazione per pubblica utilita' - Trasferimento della proprieta' del teatro Petruzzelli, ivi comprese tutte le dotazioni, strumentali e pertinenze, al Comune di Bari, e previsione della determinazione dell'indennizzo spettante ai proprietari da parte del Prefetto di Bari. detratte le somme gia' liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del Teatro stesso fino alla data di entrata in vigore della normativa censurata - Adozione con decreto-legge collegato alla legge finanziaria 2007 - Denunciata assenza dei presupposti di necessita' e urgenza richiesti dalla Costituzione - Eccepita inammissibilita' della questione per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell'abrogazione, in sede di conversione, del decreto-legge - Reiezione. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 18, commi 2 e 3, e art. 2, commi 105 e 106, nel testo sostituito dalla legge di conversione 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, art. 77, comma secondo. Espropriazione per pubblica utilita' - Trasferimento della proprieta' del teatro Petruzzelli, ivi comprese tutte le dotazioni strumentali e pertinenze, al Comune di Bari e previsione della determinazione dell'indennizzo spettante ai proprietari da parte del Prefetto di Bari, detratte le somme gia' liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del Teatro stesso fino alla data di entrata in vigore della normativa censurata - Adozione con decreto-legge collegato alla legge finanziaria 2007 - Denunciata assenza dei presupposti di necessita' e urgenza richiesti dalla Costituzione - Eccepita inammissibilita' della questione per irrilevanza - Reiezione. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 18, commi 2 e 3, e art. 2, commi 105 e 106, nel testo sostituito dalla legge di conversione 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, art. 77, comma secondo. Espropriazione per pubblica utilita' - Trasferimento della proprieta' del teatro Petruzzelli, ivi comprese tutte le dotazioni strumentali e pertinenze, al Comune di Bari e previsione della determinazione dell'indennizzo spettante ai proprietari da parte del Prefetto di Bari, detratte le somme gia' liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del Teatro stesso fino alla data di entrata in vigore della normativa censurata - Adozione con decreto-legge collegato alla legge finanziaria 2007 - Evidente carenza dei presupposti di necessita' e urgenza richiesti dalla Costituzione - Illegittimita' costituzionale. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 18, commi 2 e 3, e art. 2, commi 105 e 106, nel testo sostituito dalla legge di conversione 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, art. 77, comma secondo. (008C0337) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 7-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e
3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106,
dello stesso decreto-legge, nel testo sostituito, in sede di
conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
promosso con ordinanza del 23 maggio 2007 dal Presidente del
Tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Messeni
Nemagna Maria ed altri e la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e
Teatri di Bari, iscritta al n. 665 del registro ordinanze 2007 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007;
Visti gli atti di costituzione di Messeni Nemagna Maria ed altri
nonchè gli atti di intervento di Messeni Nemagna Vittoria e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2008 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Ascanio Amenduni per Messeni Nemagna Maria ed
altri, Michele Costantino per Messeni Nemagna Vittoria e l'avvocato
dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Investito del ricorso per decreto ingiuntivo, proposto il 9
febbraio 2007 dai proprietari del teatro Petruzzelli di Bari per il
conseguimento, da parte della Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli
e Teatri di Bari, della somma corrispondente ad una indennità pari
al 25 per cento del canone di concessione, prevista dal Protocollo di
intesa stipulato tra le parti il 21 novembre 2002, il Presidente del
Tribunale di Bari ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso
decreto-legge n. 262 del 2006, nel testo sostituito, in sede di
conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), in
riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
Il rimettente dichiara di ritenere ammissibile la proposizione di
questione di legittimità costituzionale anche in sede di
procedimento sommario e precisa che, nella specie, l'indennità
richiesta era stata prevista dal Protocollo di intesa tra i
proprietari del teatro e la Fondazione, per il caso di ritardo nella
ultimazione dei lavori di ricostruzione del teatro oltre il termine
quadriennale stabilito, nel senso che la Fondazione restava obbligata
a corrisponderla ai proprietari a partire dal quinto anno, e quindi
dal 21 novembre 2006.
I ricorrenti avrebbero avuto dunque diritto di esigere la somma,
richiesta a detto titolo con l'attuale ricorso, se non fosse
sopravvenuta la disposizione legislativa di esproprio del teatro in
favore del Comune, avente l'effetto di caducare le obbligazioni
nascenti dal Protocollo.
L'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 262 del 2006, come
sostituito dall'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge,
introdotto dalla relativa legge di conversione n. 286 del 2006, -
osserva il rimettente - ha previsto che «al fine di garantire la
celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso
il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla entrata in vigore
del presente decreto, il Comune di Bari acquista la proprietà
dell'intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse tutte le
dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso,
condizioni e diritti di terzi», aggiungendo che «con uno o più
provvedimenti, il prefetto di Bari determina l'indennizzo spettante
ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di
espropriazioni, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e
dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli
di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il
prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata immissione del Comune di
Bari nel possesso dell'intero immobile, da trasferire nella
proprietà comunale ai sensi del comma 105».
Il Presidente del Tribunale preliminarmente esclude che dette
norme collidano con gli artt. 42 e 24 Cost., nonchè con gli artt. 3,
97 e 113 Cost., come si prospettava nel ricorso per ingiunzione.
Ritiene invece che ricorra in concreto una situazione di assoluta
evidenza della mancanza dei requisiti di straordinaria necessità ed
urgenza, che sollecita il sindacato della Corte costituzionale in
ordine alla legittimità del decreto-legge ai sensi dell'art. 77,
secondo comma, della Costituzione.
La giurisprudenza costituzionale, si osserva nella ordinanza di
rimessione: a) ha ammesso il sindacato in ordine all'esistenza dei
presupposti straordinari di necessità ed urgenza del decreto-legge,
salvo a ritenere, a tutela della discrezionalità politica, che la
mancanza di tali requisiti deve risultare evidente; b) ed ha ritenuto
che il sindacato non è precluso dalla conversione in legge, atteso
che l'eventuale vizio del decreto-legge si risolve in un vizio della
legge di conversione, per aver erroneamente valutato l'esistenza dei
requisiti di validità in effetti non sussistenti e quindi convertito
in legge un atto inconvertibile.
L'esproprio per via legislativa è previsto da una disposizione
inserita nel decreto collegato alla legge finanziaria 2007,
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, recante «Disposizioni urgenti
in materia tributaria e finanziaria».
Ma ad avviso del Presidente del Tribunale di Bari sarebbe evidente
che la previsione dell'esproprio del Teatro Petruzzelli in favore del
Comune di Bari non ha alcuna finalità nè di natura finanziaria
(riferita alla disciplina del bilancio dello Stato o degli enti
locali), nè di natura tributaria (riferita alla modifica del regime
delle entrate pubbliche), tale non potendo considerarsi lo scopo di
attribuire direttamente all'ente locale la proprietà del bene come
soluzione in ipotesi più utile della gestione del servizio, rispetto
a quella della concessione in uso da parte dei privati proprietari.
Sotto il profilo formale, il rimettente osserva che nessun
collegamento sarebbe ravvisabile tra il preambolo del decreto-legge -
che evidenzia la «straordinaria necessità ed urgenza di interventi
di carattere finanziario per il riequilibrio dei conti pubblici
nonchè di misure per il riordino di settori della pubblica
amministrazione» - e la previsione dell'esproprio del Teatro
Petruzzelli, la quale, secondo la relazione di accompagnamento alla
legge di conversione, è tesa a spostare all'anno 2010 la
applicazione delle norme generali sulle fondazioni lirico-sinfoniche
per la Fondazione del Petruzzelli di Bari, come previsto nella legge
istitutiva, per consentire alla Fondazione stessa di organizzare la
produzione in maniera più efficiente, finalità in relazione alla
quale si è ritenuto, semplicemente, di disporre l'acquisto della
proprietà del teatro a favore del Comune, salvo l'indennizzo
spettante ai proprietari. In definitiva, il collegamento formale
dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica, non solo non
sarebbe individuabile, ma neppure è in un modo o nell'altro
indicato.
Sotto il profilo sostanziale - osserva il rimettente - che
riguardo alla finalità indicata dalla premessa della norma «di
garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico
interesse presso il Teatro Petruzzelli di Bari», lo scopo di
riorganizzare la attività di una Fondazione lirica, intervenendo
anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro,
non presenta di per sè il carattere della straordinaria necessità
ed urgenza, risolvendosi invece in una ordinaria modificazione degli
assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito
locale; e che la ripresa dell'attività culturale non appare
collegata, quanto meno secondo un rapporto di immediatezza
qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa, alla
titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle
attività teatrali, e quindi alla esigenza di convertire in
proprietà pubblica quella dei privati.
Analogamente, nei lavori preparatori della legge di conversione,
la giustificazione in generale della eterogeneità delle norme
inserite nel decreto-legge è basata sulla affermazione che tutte le
disposizioni concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto
intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio
di bilancio: esigenza cui non attiene in alcun modo la disposizione
relativa al teatro Petruzzelli. E, del resto, quando si è tentato di
giustificare in modo specifico la norma che dispone l'esproprio del
teatro, si è dovuto riconoscere che la stessa è stata introdotta
per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una
«migliore fruizione del bene da parte della collettivita», così
ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di
bilancio, ma anche l'assenza di ogni carattere di indispensabilità
ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata.
2. - Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale si
sono costituiti Messeni Nemagna Maria, Messeni Nemagna Teresa,
Messeni Nemagna Chiara, Messeni Nemagna Mariarosalba, Messeni Nemagna
Stefania, Metteo Nunziata, proprietarie espropriate del teatro
Petruzzelli, ricorrenti per ingiunzione nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione sollevata dal Presidente del Tribunale
di Bari.
La famiglia Messeni Nemagna considera che il potere del Governo di
adottare il decreto-legge è esercitabile solo nella ricorrenza di
tre presupposti: la straordinarietà del caso, la necessità
dell'intervento, l'urgenza di produzione degli effetti.
Nella specie sarebbe evidente la mancanza di qualsiasi nesso tra
la «straordinaria necessità ed urgenza di interventi di carattere
finanziario», genericamente menzionata nel preambolo del
decreto-legge, e i contenuti dell'art. 18 dello stesso, richiamati
nella relazione di accompagnamento del disegno di legge di
conversione.
Il Governo ha omesso qualsiasi specifica indicazione atta a
giustificare la decretazione d'urgenza, come prescritto anche
dall'art. 96-bis del Regolamento della Camera dei Deputati, e l'art.
15 della legge n. 400 del 1988.
L'espropriazione del teatro Petruzzelli, nel contesto delle
disposizioni in materia tributaria e finanziaria in cui è stato
inserito, sarebbe dissonante e non omogenea con la materia: l'intero
capo VII del decreto-legge, in materia di beni culturali e tutela
dell'ambiente, disciplina in ogni sua parte aspetti incidenti sulla
materia finanziaria e tributaria, tranne l'espropriazione del teatro,
anche perchè l'attribuzione di otto milioni di euro per il
completamento dei lavori di ristrutturazione è una mera attribuzione
patrimoniale, e non costituisce una questione finanziaria.
Le parti private sottolineano, inoltre, che l'interesse pubblico,
cui l'espropriazione sovrintenderebbe, era già stato adeguatamente
tutelato attraverso il Protocollo d'intesa del 21 novembre 2002,
predisposto ed officiato dal Ministro per i beni e le attività
culturali; l'acquisizione in proprietà del teatro non incide sulla
celere ripresa delle attività, non essendo state espropriate le
prerogative immateriali del teatro (marchi, azienda, qualifica di
teatro di tradizione, idonea alla percezione di contributi per la
stagione lirica); a febbraio-marzo 2006, il Comune aveva comunque
stanziato i contributi per far fronte alla ricostruzione; in data 7
agosto 2006 era stato pubblicato il bando della Soprintendenza per il
secondo appalto dei lavori, onde la ripresa degli stessi era stata
riattivata senza bisogno dell'esproprio.
In definitiva, il decreto-legge e la legge di conversione
avrebbero disposto l'esproprio non per interessi generali, ma per
mascherare le inadempienze dei pubblici poteri, e tagliare fuori i
proprietari da ogni possibilità d'impugnativa giurisdizionale (a
parte il presente tentativo di sollevare incidentalmente la questione
di costituzionalita).
Seguono ulteriori argomentazioni, che richiamano i principi
affermati dalla sentenza n. 171 del 2007, nonchè riferimenti ai
lavori parlamentari (dai quali emerge che in essi era stata sollevata
la questione della mancanza del requisito della necessità ed
urgenza) e agli svolgimenti di fatto seguenti al decreto-legge.
3. - Nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo l'inammissibilità e
l'infondatezza nel merito della questione sollevata.
L'interveniente compie un excursus storico, a partire
dall'incendio doloso del Teatro Petruzzelli, del 27 ottobre 1991,
attraverso le numerose iniziative giudiziarie, intentate dalla
famiglia proprietaria, che hanno portato notevoli intralci al
recupero della funzionalità dell'immobile, i vari stanziamenti alla
ricostruzione, fino alla sottoscrizione del Protocollo di intesa del
2002, onerosissimo per l'amministrazione, e a conti fatti non
risolutivo, se è vero che nel 2006, a distanza di quattro anni
dall'intesa, nessuna operazione di ricostruzione era stata
intrapresa, e le risorse stanziate non erano comunque sufficienti.
Solo a seguito del decreto-legge in discussione, per effetto
dell'espropriazione e dello stanziamento governativo delle risorse
necessarie, e l'amministrazione ha provveduto con rapidità
all'affidamento dei lavori, e al loro compimento. Il Teatro potrà
ricominciare l'attività nel 2008, attraverso la Fondazione
costituita nel 2003.
La questione sollevata dal Tribunale di Bari è, a parere
dell'Avvocatura generale, inammissibile. Non vi sarebbe interesse
alla declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 18 del
decreto-legge n. 262 del 2006, essendo lo stesso stato abrogato dalla
legge di conversione n. 286 del 2006, e sostituito dal nuovo testo
dell'art. 2, commi 105-106, introdotto dall'allegato alla stessa
legge: i profili di incostituzionalità in riferimento all'art. 77,
secondo comma, Cost., possono riguardare solo il decreto-legge, che
è venuto meno.
L'inammissibilità discende anche dalla carenza del presupposto
della rilevanza nel giudizio a quo. Nella procedura monitoria
intrapresa dai proprietari del teatro Petruzzelli nei confronti della
Fondazione lirico-sinfonica per il pagamento del canone di affitto di
500.000 euro annuali, in forza della convenzione del novembre 2002,
essendo decorsi i quattro anni per la ricostruzione del teatro, non
è applicabile la norma censurata: il giudice a quo ipotizza la
caducazione della convenzione ad opera del decreto-legge, essendo
venuto meno l'oggetto di quella, in seguito all'esproprio. Il
rimettente dà per scontato (in sede monitoria, in assenza di
contraddittorio) ciò che dovrebbe essere dimostrato, e cioè la
certezza, liquidità, esigibilità del credito, e l'esistenza di
prova inoppugnabile, laddove il fatto notorio del mancato recupero
del teatro e la totale inutilizzabilità dello stabile, rendevano
palese la carenza di ogni presupposto della pretesa creditoria
avanzata, il che doveva indurre a giudicare prima facie non
accoglibile il ricorso per decreto ingiuntivo.
La questione è comunque, secondo la difesa erariale, infondata.
L'acquisizione del teatro alla mano pubblica era indispensabile e
rispondeva appieno all'interesse pubblico, posto che per le più
varie vicissitudini non è stato possibile un serio recupero
dell'opera, il che ha precluso alla collettività pugliese di fruire
di un servizio culturale necessario e di elevatissimo livello: da qui
la straordinaria necessità ed urgenza di avviare a definitiva
soluzione la questione.
La Corte costituzionale - si ricorda nella memoria - può
sindacare la carenza dei presupposti della decretazione d'urgenza,
ove ciò risulti «evidente» come ha ritenuto nella sentenza n. 171
del 2007, e si argomenta nel senso che l'evidenza nella specie
difetterebbe, sottolineandosi inoltre che la citata sentenza ha
precisato che il controllo della Corte «non sostituisce e non si
sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del
Parlamento in sede di conversione, in cui le valutazioni politiche
potrebbero essere prevalenti». Lo scrutinio circa i presupposti della
decretazione d'urgenza deve dunque avvenire con «largo margine di
elasticita»: il che spiega che il difetto dei presupposti sia stato
riconosciuto (a parte la sentenza n. 171) una sola volta in presenza
del distinto fenomeno della reiterazione dei decreti-legge non
convertiti (sentenza n. 360 del 1996).
Neppure sussisterebbe la dedotta eterogeneità della norma
censurata, posto che essa è inserita in un ampio contesto di norme
dettate in materia di beni culturali, che comprendono il riordino del
Ministero, la strutturazione del nuovo Dipartimento del turismo, la
previsione di un concorso per 40 dirigenti ministeriali, la
ridisciplina della allocazione degli interventi finanziari della
società Arcus: il tutto nel quadro di una complessiva manovra di
interventi urgenti in materia di sostegno delle attività culturali.
Altre volte ragioni straordinarie hanno giustificato, del resto,
il ricorso alla legge al fine di realizzare l'interesse pubblico
all'acquisizione di determinati beni, ritenuti di importanza
fondamentale, alla mano pubblica (da rammentare l'esproprio della
tenuta di Capocotta, ritenuto conforme a Costituzione dalla sentenza
n. 216 del 1990). Si rileva ancora che non poteva procedersi
all'esproprio in base al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilità. - Testo A), perchè non si
trattava di realizzare un'opera pubblica; e nemmeno poteva procedersi
all'espropriazione culturale di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che presuppone
la dichiarazione dell'interesse particolarmente importante (che non
vi è mai stata per il teatro Petruzzelli, e non vi poteva essere,
dopo la distruzione): non v'era, dunque, altro modo per realizzare
l'interesse pubblico alla ricostruzione celere ed efficace del
teatro, al fine di restituire alla città di Bari e alla Nazione una
delle risorse culturali più significative.
4. - Nel giudizio incidentale è intervenuta ad adiuvandum Messeni
Nemagna Vittoria, la quale, pur non essendo parte nel giudizio di
merito, dichiara di essere portatrice di interessi tali da
legittimare l'intervento davanti alla Corte costituzionale, assumendo
che il suo interesse - l'interveniente è contitolare del diritto di
proprietà sui beni materiali ed immateriali costituenti l'azienda
teatrale e cinematografica del Teatro Petruzzelli - inerisce
immediatamente al rapporto sostanziale e che su tale rapporto
un'eventuale pronuncia di accoglimento eserciterebbe influenza
diretta.
Al riguardo, si ricorda che gli enti locali hanno stipulato tra
loro un'intesa per la costituzione di una Fondazione
lirico-sinfonica, tesa a promuovere una produzione di eccellenza nel
settore musicale ed attuare un piano gestionale integrato di alcuni
teatri, tra cui il Petruzzelli di Bari; conseguentemente, in data 21
novembre 2002, hanno stipulato con la proprietà privata un
Protocollo d'intesa per assicurarsi in via esclusiva, nel tempo
previsto di quattro anni, la gestione delle attività artistiche di
interesse pubblico nel teatro funzionante.
Gli enti locali si sono resi inadempienti agli obblighi assunti
con il Protocollo del 2002. Ne hanno anzi impedita l'attuazione, in
concorso con la Soprintendenza della Puglia, per la scadenza del
termine previsto (in cui doveva essere consegnato il teatro
funzionante).
Nonostante ciò, la Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli ha
intrapreso iniziative mediante la divulgazione al pubblico del
marchio «Teatro Petruzzelli» allo specifico fine di sovvenzioni
pubbliche e sponsorizzazioni, spendendo la qualità del prodotto
dell'azienda-teatro, pur sapendo di non poterne disporre. Il
Protocollo, infatti, recepito dalla legge n. 310 del 2003, lasciava
alla proprietà l'uso del marchio fino alla data di decorrenza della
concessione. La Fondazione ha inoltre subdolamente fiancheggiato
l'iniziativa patetica e indecente dell'esproprio, che non vale a
cancellare i rapporti costituiti con il protocollo del 21 novembre
2002.
Precedenti pronunce giurisdizionali hanno riconosciuto da un lato
legittima ed ammissibile, sotto il profilo giuridico, la
registrazione del marchio del Teatro Petruzzelli in quanto «azienda
di rilievo pubblicistico», dall'altro che le prerogative ad esso
inerenti appartengono ala proprietà privata del complesso
immobiliare.
In conclusione, la legittimazione a chiedere ed ottenere
sovvenzioni per l'organizzazione e la gestione delle attività
artistiche d'interesse pubblico del Teatro, - rileva l'interveniente
- spetta esclusivamente alla proprietà privata dell'azienda e del
marchio.
5. - Nell'imminenza dell'udienza, Messeni Nemagna Maria, Messeni
Nemagna Teresa, Messeni Nemagna Chiara, Messeni Nemagna Mariarosalba,
Messeni Nemagna Stefania, Metteo Nunziata, ricorrenti nel giudizio a
quo e costituite nel giudizio incidentale, hanno presentato memoria,
nelle quali hanno replicato alle deduzioni dell'Avvocatura generale.
6. - Anche l'Avvocatura generale ha presentato memoria in cui ha
ribadito le sue argomentazioni ed ha contestato l'ammissibilità
dell'intervento della Messeni Nemagna
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Tribunale di Bari dubita, in riferimento
all'art. 77, secondo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre
2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso
decreto-legge n. 262 del 2006, nel testo sostituito, in sede di
conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
nella parte in cui hanno disposto l'esproprio del teatro Petruzzelli
in favore del Comune di Bari.
2. - La questione proposta riguarda detta espropriazione in quanto
disposta con provvedimento legislativo (decreto-legge, poi
convertito), nell'asserita assenza dei presupposti straordinari di
necessità ed urgenza della decretazione da parte del Governo, di cui
all'invocato parametro costituzionale, con conseguente vizio della
relativa legge di conversione.
La vicenda all'origine della questione è particolarmente
travagliata.
Il teatro era stato quasi integralmente distrutto da un incendio
nel 1991.
Ai fini che rilevano nella presente sede, è sufficiente ricordare
che in data 21 novembre 2002, la Regione Puglia, la Provincia ed il
Comune di Bari, sottoscrissero, con i proprietari del teatro, un
Protocollo di intesa che prevedeva l'impegno dei suddetti enti per
l'importo di 16,5 milioni di euro, da aggiungersi ad ulteriori 5
milioni, a valere sui fondi del gioco del lotto del Ministero dei
beni ed attività culturali per il 2003, per interventi di
ricostruzione definitiva, nonchè il pagamento di ulteriori 500.000
euro annui a titolo di canone, per i successivi 40 anni a partire dal
quarto anno successivo all'intesa, conservando la famiglia la
proprietà del bene. Con la legge 11 novembre 2003, n. 310
(Costituzione della «Fondazione lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri
di Bari», con sede in Bari, nonchè disposizioni in materia di
pubblici spettacoli, fondazioni lirico-sinfoniche e attività
culturali), venne costituita la Fondazione lirico-sinfonica
Petruzzelli e Teatri di Bari, incaricata della organizzazione degli
spettacoli, nella loro graduale ripresa; che con l'art. 18 del
decreto-legge n. 262 del 2006 (collegato alla finanziaria 2007),
convertito in legge n. 286 del 2006 (art. 2 comma 105), venne
disposto l'esproprio.
Successivamente a tale provvedimento i Messeni Nemagna hanno
presentato ricorso per decreto ingiuntivo in data 9 febbraio 2007,
per il conseguimento, da parte della Fondazione lirico-sinfonica
Petruzzelli e Teatri di Bari, della somma corrispondente ad una
indennità pari al 25 per cento del canone di concessione, prevista
dal Protocollo di intesa stipulato il 21 novembre 2002 tra le parti,
ed hanno chiesto al Presidente del Tribunale di Bari di sollevare la
questione di legittimità costituzionale all'odierno esame.
Il rimettente ha precisato che l'indennità richiesta era stata
prevista dal Protocollo di intesa, nel caso di ritardo nella
ultimazione dei lavori di ricostruzione del teatro oltre il termine
quadriennale stabilito, in cui la costituenda Fondazione restava
obbligata a corrisponderla ai proprietari a partire dal quinto anno,
e quindi dal 21 novembre 2006.
I ricorrenti avrebbero avuto diritto di esigere la somma,
richiesta a detto titolo con il ricorso monitorio, se non fosse
sopravvenuta nel frattempo la disposizione legislativa di esproprio
del teatro in favore del Comune, avente l'effetto di caducare le
obbligazioni nascenti dal Protocollo che prevedeva la concessione
dell'uso e della gestione del Teatro di proprietà privata in favore
della Fondazione.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte è intervenuta Vittoria
Messeni Nemagna, non compresa tra i ricorrenti per il decreto
ingiuntivo nel giudizio a quo, che, allegando la propria qualità di
comproprietaria del teatro, ha insistito per l'accoglimento della
questione proposta.
Questa Corte, con ordinanza emessa nel corso dell'udienza di
discussione, ha dichiarato ammissibile l'intervento, e tale pronuncia
va confermata, alla luce della costante giurisprudenza, atteso
l'interesse qualificato a tale intervento (titolarità del diritto
che è stato soppresso con l'espropriazione), immediatamente inerente
al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio a quo (vedi ordinanza
letta all'udienza del 3 luglio 2007, allegata alla sentenza n. 349
del 2007; ordinanza letta all'udienza del 6 luglio 2006, allegata
alla sentenza n. 279 del 2006).
4. - L'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 262 del 2006
prevede che «al fine di garantire la celere ripresa delle attività
culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari,
a decorrere dalla entrata in vigore del presente decreto, il Comune
di Bari acquista la proprietà dell'intero immobile sede del predetto
teatro, ivi incluse tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze,
libera da ogni peso, condizione e diritti di terzi», aggiungendo che
«con uno o più provvedimenti, il prefetto di Bari determina
l'indennizzo spettante ai proprietari ai sensi della vigente
normativa in materia di espropriazioni, dedotte tutte le somme già
liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione
del teatro Petruzzelli di Bari fino alla data di entrata in vigore
del presente decreto. Il Prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata
immissione del Comune di Bari nel possesso del Teatro medesimo».
Quest'ultima frase è sostituita da «Il Prefetto di Bari cura,
altresì, l'immediata immissione del Comune di Bari nel possesso
dell'intero immobile, da trasferire nella proprietà comunale ai
sensi del comma 105», nel testo dell'art. 2, comma 106, dello stesso
decreto-legge, nel testo sostituito, in sede di conversione, dalla
legge 24 novembre 2006, n. 286, che per il resto, ai commi 105 e 106,
riproduce esattamente la formula dell'originario art. 18.
È sembrato al rimettente ricorrere in concreto quella situazione
di assoluta evidenza della mancanza dei requisiti di straordinaria
necessità ed urgenza, che giustifica il sindacato della Corte
costituzionale in ordine alla legittimità del decreto-legge, ai
sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost.
5. - La questione è ammissibile, anche se proposta in sede di
procedimento sommario, trattandosi pur sempre di un «giudizio» (sia
pure in fase sommaria) la cui esistenza costituisce, a norma
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, l'unico presupposto
oggettivo di legittimazione per dare origine all'incidente di
costituzionalità (sentenze n. 177 del 1981 e n. 163 del 1977).
6. - Non è fondata l'eccezione, sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato, relativa al sopravvenuto venir meno
dell'interesse alla declaratoria di illegittimità costituzionale,
per essere stato il decreto-legge n. 262 del 2006 abrogato dalla
legge di conversione.
Seppure è vero che l'allegato alla legge di conversione n. 286
del 2006, recante le modifiche al decreto-legge, si conclude con
l'espressa soppressione degli articoli da 3 a 47 del decreto, si
deve, però, tenere presente che l'articolo 2, comma 105, dello
stesso decreto-legge nel testo sostituito dalla legge di conversione,
riproduce testualmente l'art. 18 del decreto-legge n. 262 del 2006,
aggiungendo soltanto che oggetto dell'esproprio è l'«intero»
immobile; ed inoltre che il nuovo testo fa comunque parte delle
«modificazioni apportate in sede di conversione al decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262» (così il titolo dell'allegato, cui si richiama
l'art. 1, comma 1, della legge n. 286 del 2006 nell'atto di
convertire il decreto), e che, in particolare, il testo del comma 104
dispone che l'esproprio decorre «dalla data di entrata in vigore del
presente decreto»: con il che resta stabilito l'effetto espropriativo
fin dalla data della decretazione d'urgenza.
7. - Parimenti infondata è l'altra eccezione dell'Avvocatura
generale, relativa alla inapplicabilità della norma censurata, che
determinerebbe l'irrilevanza della questione.
In realtà la norma denunciata è condizione negativa di
accoglibilità della pretesa, e ciò è rilevato dalla parte privata
nel ricorso per ingiunzione, in cui specificamente si chiede che il
giudice sollevi la questione di legittimità costituzionale.
Quanto alla dedotta (dalla difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri) mancanza di certezza, liquidità, esigibilità del credito,
quali presupposti di accoglibilità del ricorso per ingiunzione, per
il fatto notorio del mancato recupero edilizio del teatro e della
totale inutilizzabilità dello stabile, essa è smentita dalla stessa
ordinanza di rimessione, dalla quale, sia pur sinteticamente, si
coglie che il diritto all'indennità sorgeva per il solo fatto dello
scadere del quadriennio dalla stipula del Protocollo d'intesa,
indipendentemente dal compimento dei lavori di ricostruzione e
dall'agibilità del teatro.
8. - Nel merito, la questione di costituzionalità è fondata.
8.1. - Questa Corte, con recente pronuncia (sentenza n. 171 del
2007), nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di un
decreto-legge, convertito in legge con modificazioni, per difetto dei
requisiti di cui all'art. 77, comma secondo, della Costituzione, ha
affermato, richiamando una precedente decisione (sentenza n. 29 del
1995), che la preesistenza di una situazione di fatto comportante la
necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di uno
strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto
atto, di modo che l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto
configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale
del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell'ambito
applicativo costituzionalmente previsto.
La stessa sentenza ha altresì precisato che lo scrutinio di
costituzionalità «deve svolgersi su un piano diverso» rispetto
all'esercizio del potere legislativo, in cui «le valutazioni
politiche potrebbero essere prevalenti», avendo «la funzione di
preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto
dei valori a tutela dei quali tale compito è predisposto»; ha
aggiunto che «il difetto dei presupposti di legittimità della
decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalita»
deve «risultare evidente», e che tale difetto di presupposti, «una
volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in
procedendo della relativa legge» ed ha escluso, con ciò, l'eventuale
efficacia sanante di quest'ultima, dal momento che «affermare che
tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto,
significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il
potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del
Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti
primarie».
8.2. - Tutto ciò premesso, occorre verificare, alla stregua degli
indici intrinseci ed estrinseci delle norme censurate, se risulti
evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del
caso di necessità e d'urgenza di provvedere.
L'epigrafe del decreto reca l'intestazione «Disposizioni urgenti
in materia tributaria e finanziaria» ed il preambolo è così
testualmente formulato: «Ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di interventi di carattere finanziario per il riequilibrio
dei conti pubblici, nonchè di misure per il riordino di settori
della pubblica amministrazione [....]».
Nessun collegamento è ravvisabile tra tali premesse e la
previsione dell'esproprio del teatro Petruzzelli, la quale è appena
enunciata nella relazione di accompagnamento alla legge di
conversione, al pari dello spostamento all'anno 2010
dell'applicazione delle norme generali sulle fondazioni
lirico-sinfoniche alla Fondazione del Petruzzelli di Bari, come
previsto nella legge istitutiva, per consentire alla Fondazione
stessa di organizzare la produzione in maniera più efficiente, e
dell'attribuzione di un contributo straordinario per il completamento
dei lavori di restauro. In definitiva, il collegamento formale
dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica non solo non è
individuabile, ma neppure è, in un modo o nell'altro, indicato.
In particolare, riguardo alla finalità, indicata dalla norma
nella sua premessa, «di garantire la celere ripresa delle attività
culturali di pubblico interesse presso il teatro Petruzzelli di
Bari», la riorganizzazione dell'attività di una fondazione lirica,
che intervenga anche sul regime della titolarità degli immobili
adibiti a teatro, non presenta di per sè il carattere della
straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi invece in una
ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle
attività culturali in ambito locale; e la ripresa dell'attività
culturale non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto di
immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure relativa,
alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo svolgimento delle
attività teatrali, e quindi alla esigenza di convertire in
proprietà pubblica quella dei privati.
Analogamente, nei lavori preparatori della legge di conversione,
la giustificazione in generale della eterogeneità delle norme
inserite nel decreto-legge è basata sulla affermazione che tutte le
disposizioni concorrono alla manovra di finanza pubblica, in quanto
intervengono in materia fiscale e finanziaria a fini di riequilibrio
di bilancio: esigenza cui non attiene in alcun modo la disposizione
relativa al teatro Petruzzelli. Quando si è tentato di giustificare
in modo specifico la norma che dispone l'esproprio del teatro, si è
dovuto riconoscere, che la stessa è stata introdotta per risolvere
una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una «migliore
fruizione del bene da parte della collettivita», così ammettendo non
solo il difetto di collegamento con la manovra di bilancio, ma anche
l'assenza di ogni carattere di indispensabilità ed urgenza con
riguardo alla finalità pubblica dichiarata.
Questa affermazione non rende ragione dell'esistenza della
necessità ed urgenza di tale introduzione, che, secondo i principi
enunciati dalla sentenza n. 171 del 2007, non può essere sostenuta
da apodittica enunciazione della sussistenza dei richiamati
presupposti, nè può esaurirsi nella eventuale constatazione della
ragionevolezza della disciplina.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
18, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 262 del 2006, e dell'art. 2,
commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge nel testo sostituito, in
sede di conversione, dalla legge n. 286 del 2006.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e
3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria) e dell'art. 2, commi 105 e 106,
dello stesso decreto-legge, nel testo sostituito, in sede di
conversione, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
recante disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 29 gennaio 2008
Ordinanza
Rilevato che nel presente giudizio di costituzionalità, sollevato
dal Presidente di Sezione del Tribunale di Bari nel corso del
giudizio introdotto con ricorso depositato il 9 febbraio 2007 da
Messeni Nemagna Maria, Messeni Nemagna Teresa, Messeni Nemagna
Chiara, Messeni Nemagna Mariarosalba, Messeni Nemagna Stefania,
Metteo Nunziata, proprietari espropriati del Teatro Petruzzelli,
avente ad oggetto l'adempimento delle prestazioni della Fondazione
lirico-sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari, in base al Protocollo
di intesa stipulato il 21 novembre 2002 tra le parti, è intervenuta
Messeni Nemagna Vittoria, la quale, pur non essendo parte nel
giudizio di merito, dichiara di essere portatrice di interessi alla
partecipazione davanti alla Corte costituzionale;
Considerato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
possono partecipare al giudizio di legittimità costituzionale (oltre
al Presidente del Consiglio dei ministri, e, nel caso di impugnazione
di legge regionale, il Presidente della Giunta regionale) solo le
parti del giudizio principale e che la deroga è consentita solo a
favore di soggetti titolari di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio
(ordinanza letta all'udienza del 3 luglio 2007, allegata alla
sentenza n. 349 del 2007; ordinanza letta all'udienza del 6 luglio
2006 allegata alla sentenza n. 279 del 2006);
Che un tale interesse è riconoscibile in capo all'interveniente
che ha dedotto, fra l'altro, la titolarità di una situazione
giuridica (titolarità del marchio) che potrebbe essere
irrimediabilmente pregiudicata da una decisione di questa Corte;
Che la peculiarità della fase processuale nella quale è stata
sollevata la questione di costituzionalità non avrebbe consentito la
partecipazione a quel giudizio dell'attuale interveniente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile l'intervento di Messeni Nemagna Vittoria
Il Presidente: Bile