1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 20 febbraio - 30 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Puglia - Strutture monospecialistiche domiciliari - Requisiti per ricoprire le funzioni di responsabile sanitario - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Inammissibilita' della questione. Sanita' pubblica - Dirigenza sanitaria - Norme della Regione Puglia - Requisiti per ricoprire le funzioni di direttore amministrativo degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) - Estensione a chi non ha ancora compiuto 65 anni - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Puglia - Possibilita' di svolgere l'assistenza agli anziani non autosufficienti e disabili, per un limitato periodo di tempo nell'anno e senza pernottamento, presso una sede secondaria compatibile per localizzazione con la villeggiatura - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Non fondatezza della questione, nei sensi di cui in motivazione. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Variazione del Piano urbanistico generale (PUG) - Deliberazione del Consiglio comunale - Casi di esclusione dell'approvazione regionale e della verifica di compatibilita' regionale, provinciale, metropolitana - Condizione - Incremento dell'indice di fabbricabilita' fondiaria fino 0,1 mc/mq per la realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli stessi siano strumentali alla conduzione del fondo o all'esercizio dell'attivita' agricola e delle attivita' a questa connesse - Ricorso del Governo - Lamentata violazione di principi fondamentali in materia del governo del territorio e della tutela del paesaggio - Non fondatezza delle questioni. Lavoro - Contratto di lavoro a tempo determinato - Norme della Regione Puglia - Ulteriore proroga al 31 dicembre 2022 della facolta' dei Comuni interessati al sisma del 31 ottobre 2002 nell'area della Provincia di Foggia di avvalersi di personale esterno specificamente contrattualizzato a tempo determinato - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Puglia - Organizzazione, nell'anno 2022, di un corso di formazione interno, per il riconoscimento della qualifica di agente di polizia giudiziaria nella categoria di nuovo inquadramento - Violazione del principio di copertura finanziaria delle spese - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - VIA (Valutazione di impatto ambientale) - Norme della Regione Puglia - Attivita' delle commissioni tecniche nei procedimenti di VIA - Attribuzione di un gettone unico onnicomprensivo ai componenti delle commissioni tecniche nominate in caso di complessita' dei procedimenti di VIA - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Estinzione parziale del processo. - Legge della Regione Puglia 30 dicembre 2021, n. 51, artt. 10, comma 1, lettera a), 11, 16. 54, comma 1, lettera s), 55, 61, comma 1, lettera b), e 74. - Costituzione, artt. 9, 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettere l) ed s), e terzo. (T-230053) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10, comma
1, lettera a), 11, 16, 54, comma 1, lettera s), 55, 61, comma 1,
lettera b), e 74 della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2021,
n. 51 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2022
e bilancio pluriennale 2022-2024 della Regione Puglia - legge di
stabilità regionale 2022), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 28 febbraio 2022, depositato in
cancelleria l'8 marzo 2022, iscritto al n. 25 del registro ricorsi
2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Mariangela Rosato per la Regione
Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 20 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato l'8 marzo 2022 e iscritto al n. 25 del
registro ricorsi 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10,
comma 1, lettera a), 11, 16, 54, comma 1, lettera s), 55, 61, comma
1, lettera b), e 74 della legge della Regione Puglia 30 dicembre
2021, n. 51 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2022 e bilancio pluriennale 2022-2024 della Regione Puglia
- legge di stabilità regionale 2022), in riferimento,
complessivamente, agli artt. 9, 81, terzo comma, 117, commi secondo,
lettera l) e lettera s), e terzo, della Costituzione.
2.- Con il primo motivo di ricorso, è impugnato l'art. 10, comma
1, lettera a), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
2.1.- La disposizione impugnata modifica l'art. 12 della legge
della Regione Puglia 2 maggio 2017, n. 9 (Nuova disciplina in materia
di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio,
all'accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle
strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private),
aggiungendovi il comma 4-bis. Quest'ultima disposizione disciplina i
requisiti per lo svolgimento delle funzioni di responsabile
sanitario, prevedendo in particolare che «[n]elle strutture
monospecialistiche domiciliari, ambulatoriali, residenziali e
semiresidenziali, le funzioni di responsabile sanitario possono
essere ricoperte anche da un medico chirurgo specializzato in
medicina interna o equipollenza, ovvero da un medico con esperienza
almeno quinquennale in direzione di dipartimento sanitario oppure da
un medico con specifica formazione universitaria di secondo livello
(management sanitario) ed esperienza lavorativa almeno decennale in
strutture sanitarie».
2.2.- È denunciata la violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., per contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela
della salute dettati, in particolare, dagli artt. 8-ter e 8-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) - come modificati dall'art. l, comma 406,
della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il
triennio 2021-2023) - che disciplinano il sistema di autorizzazione
all'esercizio e di accreditamento istituzionale dei soggetti che
erogano cure domiciliari.
La disposizione in esame si porrebbe in contrasto con i principi
posti dalle norme sopra indicate, poichè l'utilizzo del termine
«strutture» - anzichè «organizzazioni» - comporterebbe l'estensione
dell'«ambito di applicazione del sistema di autorizzazione
all'esercizio e di accreditamento istituzionale delle strutture
sanitarie e sociosanitarie anche alle organizzazioni pubbliche e
private che erogano cure domiciliari».
3.- Con il secondo motivo di ricorso, è impugnato l'art. 11
della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
3.1.- Nel modificare l'art. 6, comma 2, della legge della Regione
Puglia 29 maggio 2017, n. 17, recante «Organizzazione e funzionamento
degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) di
diritto pubblico della Regione Puglia», la disposizione impugnata
stabilisce che, all'atto del conferimento dell'incarico, il direttore
amministrativo e il direttore sanitario dei predetti IRCCS non devono
aver compiuto sessantacinque anni.
3.2.- Ad avviso del ricorrente, questa disposizione violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la disciplina
dell'ordinamento civile e dei rapporti di diritto privato regolati
dal codice civile e dalla contrattazione collettiva. In particolare,
la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 11,
comma 3, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino
della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16
gennaio 2003, n. 3), che prevede che le funzioni di direttore
sanitario e di direttore amministrativo cessano al compimento del
sessantacinquesimo anno di età.
4.- Con il terzo motivo di ricorso, è impugnato l'art. 16 della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
4.1.- La disposizione impugnata prevede, al comma 1, che «[a]l
fine di migliorare l'assistenza agli anziani non autosufficienti e
disabili, le strutture di cui ai regolamenti regionali numeri 4 e 5
del 2019 possono svolgere parte delle attività, per un limitato
periodo di tempo nell'anno e senza pernottamento, presso una sede
secondaria compatibile per localizzazione con la villeggiatura».
4.2.- Il ricorrente evidenzia che la disposizione regionale si
riferisce alle strutture rispettivamente disciplinate dal regolamento
regionale 21 gennaio 2019, n. 4, recante «Regolamento regionale
sull'Assistenza residenziale e semiresidenziale ai soggetti non
autosufficienti - Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) estensiva e
di mantenimento - Centro diurno per soggetti non autosufficienti» e
dal regolamento regionale 21 gennaio 2019, n. 5, recante «Regolamento
regionale sull'Assistenza residenziale e semiresidenziale per
soggetti disabili - Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) per
disabili - Centro diurno socioeducativo e riabilitativo per
disabili».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
determinerebbe la riduzione dei livelli qualitativi e di sicurezza
delle strutture, dettati dagli artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n.
502 del 1992, con conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., per contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela
della salute, poichè essa fa esclusivo riferimento alla
compatibilità della sede secondaria con la localizzazione turistica,
senza alcuna indicazione circa i requisiti strutturali ed edilizi
comunque necessari per l'esercizio dell'attività sanitaria.
L'Avvocatura generale dello Stato rileva che la disciplina
statale è ispirata alla necessità di assicurare che anche le sedi
secondarie in cui vengano erogate le prestazioni soddisfino i
requisiti di sicurezza e qualità previsti ai fini
dell'autorizzazione e dell'accreditamento, e sottolinea che questa
disciplina non prevede alcuna deroga.
5.- Con il quarto motivo di ricorso, è impugnato l'art. 54,
comma 1, lettera s), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
5.1.- La disposizione impugnata modifica l'art. 12, comma 3,
della legge della Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20 (Norme
generali di governo e uso del territorio), che disciplina le ipotesi
in cui «[l]a deliberazione motivata del Consiglio comunale che
apporta variazioni agli strumenti urbanistici generali vigenti non è
soggetta ad approvazione regionale di cui alla legge regionale 31
maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), o a verifica di
compatibilità regionale, provinciale, metropolitana di cui alla
presente legge».
La nuova lettera e-ter) dell'art. 12, comma 3, della legge reg.
Puglia n. 20 del 2001, come modificata dalla disposizione impugnata,
prevede una nuova ipotesi di esclusione dalla verifica di
compatibilità regionale o provinciale. Essa riguarda espressamente
l'«incremento dell'indice di fabbricabilità fondiaria fino 0,1 mc/mq
per la realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati qualora
gli stessi siano strumentali alla conduzione del fondo o
all'esercizio dell'attività agricola e delle attività a questa
connesse».
5.2.- Il ricorrente sostiene che - nel modificare la lettera
e-ter) dell'art. 12, comma 3, della legge reg. Puglia n. 20 del 2001
- la disposizione impugnata sottragga alla verifica di compatibilità
regionale e provinciale le variazioni agli strumenti urbanistici
generali vigenti, là dove le stesse derivino dall'incremento
dell'indice di fabbricabilità fondiaria fino a 0,1 mc/mq, per la
realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati, e gli stessi
siano strumentali alla conduzione del fondo o all'esercizio
dell'attività agricola e delle attività a questa connesse.
L'Avvocatura generale dello Stato riferisce di avere già
impugnato l'art. 5 della legge della Regione Puglia 30 novembre 2021,
n. 39, recante «Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56
(Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica,
modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali
di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6
agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999,
n. 11 "Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della
legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia
derivazione acque sotterranee», che aveva inserito nell'art. 12,
comma 3, della legge reg. Puglia n. 20 del 2001, la lettera e-ter),
successivamente modificata dalla disposizione impugnata nel presente
giudizio. Peraltro, anche rispetto a questa nuova versione, il
ricorrente conferma i medesimi rilievi già formulati nel precedente
ricorso.
Infatti, anche in questo caso, non sarebbero rispettati i limiti
di densità edilizia previsti dall'art. 7, numero 4), del decreto del
Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti
inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i
fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività
collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini
della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di
quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n.
765), che trovano fondamento nell'art. 41-quinquies, commi ottavo e
nono, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), e che
costituiscono principi fondamentali non derogabili in materia di
governo del territorio, con efficacia vincolante anche verso il
legislatore regionale, essendo posti a tutela del primario interesse
generale all'ordinato sviluppo urbano (sono richiamate le sentenze n.
217 del 2020 e n. 232 del 2005). Da qui l'asserita violazione
dell'art. 117, comma terzo, Cost.
Del resto, anche qualora la normativa regionale intendesse
assentire destinazioni strumentali, le stesse non potrebbero superare
il limite di densità edilizia per le zone agricole, fissato dal
richiamato art. 7, numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968.
5.3.- In secondo luogo, la disposizione impugnata violerebbe gli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., quest'ultimo per
contrasto con gli artt. 143, comma 9, e 145 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che, con l'intervento
impugnato, il legislatore regionale - che ha approvato il piano
paesaggistico territoriale della Regione (PPTR) con delibera del 16
febbraio 2015, n. 176 - ha disciplinato le trasformazioni del
territorio agricolo, consentendo ai comuni di prevedere nuove
edificazioni e stabilendo che le conseguenti modifiche alla
pianificazione urbanistica che incrementano gli indici di
edificabilità in zona agricola siano sottratte alla verifica di
adeguamento e conformazione alla pianificazione paesaggistica, da
svolgere con il necessario coinvolgimento del Ministero della cultura
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 74 del 2021, n. 240
del 2020, n. 64 del 2015, n. 197 del 2014 e n. 211 del 2013).
6.- Con il quinto motivo di ricorso, il Presidente del Consiglio
dei ministri censura l'art. 55 della legge reg. Puglia n. 51 del
2021.
6.1.- Nel modificare l'art. 2, comma 2, della legge della Regione
Puglia 25 settembre 2012, n. 27 (Prosecuzione della ricostruzione
post sisma 2002 nell'area della provincia di Foggia e seconda
variazione al bilancio di previsione 2012), la disposizione impugnata
differisce di un anno, sino al 31 dicembre 2022, il termine entro il
quale i comuni interessati possono avvalersi, per la prosecuzione
delle attività di ricostruzione post sisma, di personale esterno con
rapporto di lavoro a tempo determinato, nel limite di spesa e nel
numero dei contratti in essere alla data del 30 aprile 2012.
6.2.- Ad avviso del ricorrente, la reiterazione di queste
proroghe, a partire dal 2012, avrebbe determinato la stabilizzazione
di una situazione di natura eccezionale e derogatoria rispetto alla
disciplina del lavoro a tempo determinato. Non sarebbero rispettate
le condizioni di legittimo impiego dei contratti a termine stabilite
dall'art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), con specifico riferimento alla durata di
tali contratti, che non può superare i 36 mesi. Da ciò
discenderebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
la materia dell'ordinamento civile.
D'altra parte, la disposizione impugnata esporrebbe le
amministrazioni al rischio di possibili contenziosi e di conseguenti
responsabilità e potrebbe, inoltre, comportare l'avvio di procedure
d'infrazione da parte della Commissione europea.
7.- Con il sesto motivo di ricorso, è impugnato l'art. 61, comma
1, lettera b), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
7.1.- La disposizione impugnata sostituisce l'art. 28 della legge
della Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11 (Norme sulla valutazione
dell'impatto ambientale), che disciplina l'attività delle
commissioni tecniche nei procedimenti di valutazione di impatto
ambientale. È impugnata, in particolare, la previsione dell'art. 28,
comma 5, primo periodo, che prevede l'attribuzione di un gettone
unico onnicomprensivo ai componenti delle commissioni tecniche
nominate in caso di complessità dei procedimenti di valutazione di
impatto ambientale.
7.2.- Ad avviso del ricorrente, la generica previsione
dell'attribuzione di un gettone unico, in mancanza di elementi per la
sua quantificazione e di qualsiasi riferimento all'art. 6 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia, infine,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 74 della legge reg. Puglia
n. 51 del 2021.
8.1.- La disposizione impugnata prevede che, nel corso del 2022,
la Regione Puglia organizzi un corso di formazione per il proprio
personale che, per effetto di progressione verticale, ha perso la
qualifica di agente di polizia giudiziaria, al fine di consentirgli
il riconoscimento della stessa qualifica anche nella categoria di
nuovo inquadramento.
8.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione in esame si
porrebbe in contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., poichè
potrebbe comportare nuovi e maggiori oneri a carico del bilancio
regionale, senza prevederne la quantificazione e la necessaria
copertura finanziaria. In particolare, la Regione Puglia non avrebbe
fornito alla Presidenza del Consiglio dei ministri elementi
informativi circa la quantificazione e la copertura finanziaria degli
oneri discendenti dalla disposizione in esame, utili ai fini della
valutazione di compatibilità con l'art. 81, terzo comma, Cost.
9.- La Regione Puglia si è costituita in giudizio con atto
depositato l'11 aprile 2022, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
in parte inammissibile o, comunque, non fondato.
9.1.- In via preliminare, la difesa regionale eccepisce
l'inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
aventi a oggetto l'art. 54, comma 1, lettera s), della legge reg.
Puglia n. 51 del 2021, per difetto di motivazione, poichè non
sarebbero specificati i termini in cui la disposizione impugnata
avrebbe violato il parametro costituzionale e le norme evocate quali
parametri interposti, nè sarebbero ravvisabili le ragioni della
denunciata lesione delle attribuzioni statali.
Inoltre, anche la questione di legittimità costituzionale avente
ad oggetto l'art. 74 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 sarebbe
inammissibile per genericità ed indeterminatezza.
9.2.- Nel merito, tutti i motivi di impugnazione sarebbero privi
di fondamento.
9.2.1.- Con riferimento all'art. 10, comma 1, lettera a), della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021, la difesa regionale sottolinea che,
per qualificare i soggetti erogatori delle cure domiciliari, il
legislatore regionale ha utilizzato il termine "struttura" al solo
scopo di individuare i soggetti che accedono all'autorizzazione e
all'accreditamento per la prestazione di cure domiciliari.
Del resto, la definizione di struttura sarebbe coerente con
quanto stabilito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano
nell'intesa del 4 agosto 2021, recante «Proposta di requisiti
strutturali, tecnologici e organizzativi minimi per l'autorizzazione
all'esercizio e requisiti ulteriori per l'accreditamento delle cure
domiciliari, in attuazione dell'articolo 1, comma 406, della legge 30
dicembre 2020, n. 178».
In ogni caso, con l'intervento oggetto di censura, il legislatore
regionale avrebbe voluto determinare un livello qualitativamente
elevato nell'erogazione delle cure domiciliari, garantendo l'equità
nell'accesso ai servizi, la qualità delle cure nell'ambito dei
livelli essenziali di assistenza, la continuità assistenziale tra i
diversi servizi, la trasparenza e la correttezza dell'azione
amministrativa, coerentemente con gli impegni assunti con lo Stato e
le altre regioni e province autonome.
9.2.2.- Quanto alla questione avente ad oggetto l'art. 11 della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021, la difesa regionale osserva, in
primo luogo, che la disciplina relativa alle modalità di cessazione
degli incarichi di direttore sanitario e di direttore amministrativo
degli enti del Servizio sanitario nazionale (e, dunque, anche degli
IRCCS) per sopraggiunti limiti di età attiene all'organizzazione e
gestione dei servizi sanitari e, di riflesso, anche all'efficienza
degli stessi, esprimendo un principio fondamentale in materia di
tutela della salute (sono richiamate le sentenze n. 195 del 2021 e n.
422 del 2006). In quanto riferita alla posizione di carattere apicale
ricoperta dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario
degli IRCCS, la disposizione impugnata riguarderebbe, quindi, la
tutela della salute e non interverrebbe sui rapporti di diritto
privato. Non sarebbe pertanto violata la competenza legislativa
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, di cui l'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Sotto un diverso profilo, la difesa regionale sottolinea che
l'art. 3 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante
«Attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p),
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria», ha disciplinato il procedimento di nomina dei direttori
amministrativi e sanitari del SSN. Non essendo prevista una diversa
disciplina per gli IRCCS del SSN, il campo di applicazione della
stessa disposizione non sarebbe limitato alle sole aziende sanitarie
locali, aziende ospedaliere ed aziende ospedaliero-universitarie, ma
comprenderebbe anche gli altri enti del SSN, tra i quali gli stessi
IRCCS.
Successivamente, l'art. 45, comma 1-quater, del decreto-legge 26
ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per
esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge
19 dicembre 2019, n. 157, ha consentito di conferire l'incarico a chi
- all'atto del conferimento - non abbia compiuto il
sessantacinquesimo anno di età.
Quanto ai requisiti di accesso agli elenchi regionali degli
idonei alla nomina di direttore amministrativo e di direttore
sanitario, la difesa regionale deduce che - in base all'art. 3, comma
7, del d.lgs. n. 502 del 1992 - è sufficiente che all'atto del
conferimento dell'incarico, il direttore amministrativo o il
direttore sanitario non abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di
età.
D'altra parte, la legge reg. Puglia n. 17 del 2017 - dopo avere
abrogato il previgente art. 14 della legge della Regione Puglia 12
agosto 2005, n. 12 (Seconda variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2005) - avrebbe adeguato la disciplina della
nomina dei direttori amministrativi e sanitari degli IRCCS della
Regione Puglia a quella stabilita dall'art. 3, comma 7, del d.lgs. n.
502 del 1992 per le analoghe figure delle aziende ed enti del
Servizio sanitario nazionale.
Infine, la difesa regionale sottolinea che, con la legge della
Regione Puglia 31 ottobre 2019, n. 48 (Norme in materia di nomina dei
direttori amministrativi e sanitari delle aziende ed enti del
Servizio sanitario regionale), il legislatore pugliese avrebbe
adeguato la propria disciplina al suddetto d.lgs. n. 171 del 2016,
stabilendo, all'art. 1, comma 2, che i direttori amministrativi e
sanitari delle aziende ed enti del SSR - ivi compresi quindi gli
IRCCS - sono nominati dal direttore generale di ciascuna azienda nel
rispetto dei principi di trasparenza di cui al decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto
di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e
diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni),
attingendo obbligatoriamente dagli elenchi regionali degli idonei
istituiti ed aggiornati con cadenza biennale, presso il competente
Dipartimento salute regionale.
La norma regionale impugnata sarebbe dunque coerente con il
quadro normativo delineato dal legislatore statale in materia di
tutela della salute e non interferirebbe con la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile.
9.2.3.- La difesa regionale ritiene, inoltre, non fondata la
questione di legittimità dell'art. 16 della legge reg. Puglia n. 51
del 2021, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. e ai
principi fondamentali in materia di tutela della salute.
La censura statale non terrebbe conto della complessiva
disciplina regionale, che garantisce il rispetto dei livelli
qualitativi e di sicurezza, anche per le sedi secondarie delle
strutture in esame. La difesa regionale sottolinea che il comma 2
dello stesso art. 16 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 subordina
espressamente la possibilità di svolgere parte di tali attività
presso sedi secondarie alla preventiva autorizzazione della Regione,
sulla base dei criteri stabiliti con deliberazione della Giunta
regionale. Tali criteri dovranno tenere conto della disciplina delle
autorizzazioni contenuta nei richiamati regolamenti regionali numeri
4 e 5 del 2019, così garantendo il rispetto delle disposizioni di
cui agli artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992.
9.2.4.- Con riferimento all'art. 54, comma 1, lettera s), della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021, la difesa regionale premette che la
disposizione impugnata nel presente giudizio è stata introdotta dal
legislatore pugliese proprio al fine di ovviare alle censure
formulate nella precedente impugnativa statale avverso l'art. 12,
comma 3, lettera e-ter), della legge reg. Puglia n. 20 del 2001. In
ogni caso, entrambi i profili di censura sarebbero non fondati.
9.2.4.1.- Quanto all'asserita violazione dei limiti inderogabili
di densità edilizia di cui all'art. 41-quinquies, ottavo comma,
della legge urbanistica e al d.m. n. 1444 del 1968, con conseguente
lesione dell'art. 117, comma terzo, Cost., la difesa regionale
evidenzia che la disposizione impugnata sarebbe applicabile
esclusivamente agli immobili strumentali alla conduzione del fondo ed
all'esercizio dell'attività agricola e delle attività connesse, per
i quali il d.m. n. 1444 del 1968 non prevede limiti specifici.
In questi casi, il limite di volumetria non potrebbe essere
quello di cui all'art. 7, numero 4), che si riferisce solo alla
edificazione residenziale. D'altra parte, un'eventuale lettura
estensiva del limite massimo di densità fondiaria stabilito da
quest'ultima disposizione sarebbe palesemente in contrasto con i
principi di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto amplierebbe
i limiti posti all'esercizio della proprietà e delle libertà
economiche.
9.2.4.2.- Parimenti non fondato sarebbe anche il secondo profilo
di censura, relativo alla violazione dell'art. 9 Cost. La
disposizione impugnata non autorizzerebbe alcuna deroga ai vincoli
sovraordinati, nè varrebbe ad esonerare i comuni dall'acquisizione
del parere di compatibilità paesaggistica, previsto sia dall'art.
146 cod. beni culturali, sia dalla pianificazione regionale. Una
deroga in tal senso avrebbe richiesto una previsione esplicita, che
viceversa non si riscontra nella disposizione impugnata (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 170 del 2021).
La difesa regionale osserva, inoltre, che la tipologia di
variante in esame attiene ad un indice fondiario, e non territoriale;
pertanto, essa non inciderebbe sul dimensionamento complessivo degli
strumenti urbanistici comunali. Gli indici fondiari, infatti, sono
prescritti dal piano urbanistico generale per regolare le singole
trasformazioni edilizie realizzabili e non attengono al
dimensionamento generale dello strumento. In ogni caso, la
valutazione paesaggistica avviene nell'ambito del procedimento per il
rilascio del titolo edilizio, che non può prescindere dalla
preventiva acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica.
Ad avviso della difesa regionale, la disposizione regionale si
limiterebbe ad operare una semplificazione procedimentale, riferita
al controllo di compatibilità esclusivamente rispetto al profilo
urbanistico e non a quello ambientale.
Infatti, in applicazione della legge della Regione Puglia 14
dicembre 2012, n. 44 (Disciplina regionale in materia di valutazione
ambientale strategica) e del relativo regolamento regionale 9 ottobre
2013, n. 18, recante «Regolamento di attuazione della legge regionale
14 dicembre 2012, n. 44 (Disciplina regionale in materia di
valutazione ambientale strategica), concernente piani e programmi
urbanistici comunali», la variante in questione rimarrebbe sottoposta
a valutazione ambientale strategica, nel cui ambito dovrà essere
acquisita anche la valutazione paesaggistica, in forza degli artt. 96
e 97 delle note tecniche di attuazione (NTA) del PPTR. Pertanto,
anche per le delibere comunali in esame sarebbe necessaria
l'acquisizione dell'autorizzazione o del nulla osta paesaggistico,
previsti dal codice dei beni culturali, nonchè degli altri titoli
paesaggistici disciplinati dal PPTR, ove previsti.
Non si verificherebbe pertanto alcun abbassamento del livello
della tutela del paesaggio, nè sarebbe violato l'art. 9 Cost., nè
alcuno dei parametri interposti.
9.2.5.- La difesa regionale ritiene inoltre non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 55 della legge
reg. Puglia n. 51 del 2021, per l'inconferenza dei parametri
interposti.
Con l'intervento in esame, la Regione Puglia avrebbe contribuito
ad assicurare ai comuni interessati dalle attività di ricostruzione
post sisma 2002 le risorse finanziarie necessarie a sostenere gli
oneri del personale destinato allo svolgimento delle relative
attività. La disposizione impugnata non inciderebbe sulle procedure
di reclutamento o di contrattualizzazione del personale, nè sulla
durata dei singoli contratti, che rimarrebbero di esclusiva
competenza degli enti locali interessati.
La disposizione impugnata si limiterebbe a richiamare il rispetto
del limite di spesa e del numero dei contratti in essere alla data
del 30 aprile 2012, rimettendo ogni facoltà di utilizzo e di
assunzione del personale esterno ai comuni, che possono provvedervi
anche in convenzione tra di loro.
Non vi sarebbe dunque alcuna interferenza sui limiti delle
procedure di reclutamento del personale, di esclusiva competenza
degli enti locali, nel rispetto della normativa statale in materia di
ricorso ad assunzioni con forme di lavoro flessibile (è richiamata
la deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Puglia, 3 dicembre 2021, n. 179/2021/PAR). La
disposizione impugnata non violerebbe le condizioni di legittimo
impiego dei contratti a termine, limitandosi ad assicurare un
contributo economico in favore dei comuni interessati dalle attività
di ricostruzione post-sismiche.
9.2.6.- Quanto alla censura relativa all'art. 61, comma 1,
lettera b), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021, la Regione dà
conto che «si sta provvedendo alla riscrittura della disposizione
regionale epurandola dei profili di incostituzionalita'».
Nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza, la difesa
regionale ha chiesto che sia dichiarata la cessazione della materia
del contendere in ordine a tale questione, in considerazione della
mancata applicazione della disposizione impugnata e delle modifiche
apportate dall'art. 5 della legge della Regione Puglia 23 maggio
2022, n. 9, recante «XI legislatura - 9° provvedimento di
riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi dell'articolo 73,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126 e
modifiche alla legge regionale 9 ottobre 2008, n. 25 (Norme in
materia di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di linee e
impianti elettrici con tensione non superiore a 150.000 volt), alla
legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la programmazione
delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo venatorio),
alla legge regionale 25 febbraio 2010, n. 3 (Disposizioni in materia
di attività irrigue e forestali) e all'articolo 28 della legge
regionale 12 aprile 2001, n. 11 (Norme sulla valutazione dell'impatto
ambientale), come modificato dall'articolo 61, comma 1, lettera b),
della legge regionale 30 dicembre 2021, n. 51 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2022 e bilancio pluriennale
2022-2024 della Regione Puglia - legge di stabilità regionale
2022)».
9.2.7.- La difesa regionale ritiene altresì non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 74 della legge
reg. Puglia n. 51 del 2021, deducendo che i corsi in questione
verrebbero svolti con personale interno alla amministrazione
regionale, ovvero mediante accordi istituzionali con altre
amministrazioni pubbliche, a costo zero, e pertanto non sarebbero
previste spese a carico del bilancio regionale.
Si tratterebbe, in effetti, di una norma ordinamentale, volta a
vincolare le competenti strutture regionali all'inserimento della
formazione del personale interno, cui sia stata già stata
riconosciuta la qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria. Le risorse sarebbero quelle già stanziate nell'ambito
della Missione 1, Programma 10, del bilancio regionale (cap.
U0003360), destinate al personale regionale.
Non sarebbe quindi derogata nè la disciplina dell'art. 57, comma
3, del codice di procedura penale, che delimita la categoria degli
agenti di polizia giudiziaria, nè quella dell'art. 5, comma 2, della
legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro sull'ordinamento della
polizia municipale), che riserva al prefetto il potere di conferire
la qualità di agente di pubblica sicurezza al personale che svolge
servizio di polizia municipale.
Sarebbe solo disciplinata l'organizzazione di un corso di
formazione per personale interno, dal quale non deriverebbe alcun
conferimento di funzioni di polizia giudiziaria. Pertanto, non vi
sarebbe alcuna interferenza sulle competenze legislative statali in
materia.
10.- All'udienza del 25 gennaio 2023, l'Avvocatura generale dello
Stato ha dato atto che, con delibera del 19 gennaio 2023, il
Consiglio dei ministri ha dichiarato di rinunciare all'impugnativa
dell'art. 61, comma 1, lettera b), della legge reg. Puglia n. 51 del
2021. Alla medesima udienza, la difesa regionale ha dichiarato di
accettare la rinuncia all'impugnazione.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso
indicato in epigrafe, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni della legge reg. Puglia n. 51
del 2021.
2.- In ordine alla questione avente ad oggetto l'art. 61, comma
1, lettera b), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021, occorre
rilevare, in via preliminare, che è intervenuta la rinuncia al
ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, con
accettazione da parte della Regione Puglia.
Con riferimento alla citata disposizione, va pertanto dichiarata
l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 25 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (tra le
più recenti, sentenze n. 190, n. 179, n. 123 e n. 114 del 2022;
ordinanze n. 142, n. 133 e n. 130 del 2022).
3.- Quanto alle singole questioni di legittimità costituzionale
che non sono state oggetto di rinuncia, con il primo motivo di
ricorso è impugnato l'art. 10, comma 1, lettera a), della legge reg.
Puglia n. 51 del 2021.
3.1.- Nel modificare l'art. 12 della legge reg. Puglia n. 9 del
2017, la disposizione impugnata vi aggiunge il nuovo comma 4-bis, che
stabilisce i requisiti per ricoprire le funzioni di responsabile
sanitario nelle «strutture monospecialistiche domiciliari,
ambulatoriali, residenziali e semiresidenziali».
3.2.- Il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali nella materia
«tutela della salute».
La censura si appunta sulla differente terminologia utilizzata
dalla disposizione regionale impugnata ("strutture" anzichè
"organizzazioni"), che determinerebbe un'illegittima estensione alle
«organizzazioni» che erogano cure domiciliari del sistema di
autorizzazione e accreditamento, previsto dalla legge statale per le
«strutture» che operano in questo settore.
3.3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,
comma 1, lettera a), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 è
inammissibile.
Nelle argomentazioni del ricorrente, risulta omesso qualsiasi
riferimento in ordine al rapporto di derivazione causale del
lamentato effetto (di estensione del sistema di autorizzazione e
accreditamento alle strutture che erogano cure domiciliari) dalla
disposizione regionale impugnata, che in realtà regola un aspetto
del tutto diverso, ossia i requisiti per il conferimento
dell'incarico di direttore sanitario.
Le carenze argomentative del ricorso non consentono di superare
l'oscurità della censura formulata dal ricorrente. Da ciò discende
l'inammissibilità della questione (sentenze n. 115 del 2021, n. 161
e n. 114 del 2017).
4.- Con il secondo motivo di ricorso è impugnato l'art. 11 della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
4.1.- Nel modificare l'art. 6, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 17 del 2017, l'art. 11 in esame disciplina i limiti di età ai
fini del conferimento degli incarichi di direttore amministrativo e
di direttore sanitario degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IRCCS) e prevede che «[i]l direttore amministrativo e
sanitario all'atto del conferimento dell'incarico non devono aver
compiuto sessantacinque anni».
4.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., per
contrasto con l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, là
dove stabilisce che «[l]e funzioni di direttore sanitario e di
direttore amministrativo cessano al compimento del sessantacinquesimo
anno di eta'».
4.3.- Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte è costante
nel ritenere che la disciplina statale delle modalità di
conferimento e di cessazione degli incarichi di direttore sanitario e
di direttore amministrativo degli enti del SSN e, in particolare,
degli IRCCS, per sopraggiunti limiti di età, attiene
all'organizzazione e alla gestione dei servizi sanitari e, di
riflesso, anche all'efficienza degli stessi, esprimendo un principio
fondamentale in materia di tutela della salute (sentenze n. 189, n.
155 e n. 139 del 2022, n. 209 e n. 195 del 2021, n. 295 del 2009 e n.
422 del 2006).
Con specifico riferimento alla disciplina della cessazione
dell'incarico di direttore amministrativo e di direttore sanitario
degli IRCCS, questa Corte ha ritenuto che «l'art. 11 del decreto
legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3), e
l'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 502 del 1992 esprimano un principio
fondamentale in materia di tutela della salute» (sentenza n. 195 del
2021).
Il Presidente del Consiglio dei ministri, invece, ha evocato il
parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
riferimento alla materia dell'«ordinamento civile». L'inconferenza
del parametro indicato dal ricorrente rispetto al contenuto
sostanziale della doglianza costituisce motivo di non fondatezza
della questione (sentenze n. 132 del 2021 e n. 286 del 2019).
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
11 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 non è fondata.
5.- Con il terzo motivo di ricorso, è denunciata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 della legge reg. Puglia
n. 51 del 2021.
5.1.- La disposizione impugnata consente alle strutture sanitarie
rispettivamente contemplate dai regolamenti regionali numeri 4 e 5
del 2019 di «svolgere parte delle attività, per un limitato periodo
di tempo nell'anno e senza pernottamento, presso una sede secondaria
compatibile per localizzazione con la villeggiatura».
5.2.- Il ricorrente ritiene che la disposizione impugnata violi
l'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali in materia di tutela della salute, poichè l'esclusivo
riferimento alla compatibilità con la «localizzazione turistica»
comporterebbe l'esonero di una parte delle attività svolte dalle RSA
dal rispetto degli standard e dei requisiti inderogabili di qualità
e sicurezza delle strutture, dettati dagli artt. 8-ter e 8-quater del
d.lgs. n. 502 del 1992.
5.3.- La questione non è fondata, nei sensi di seguito
precisati.
La censura del ricorrente trascura, infatti, la disposizione del
comma 2 dello stesso art. 16, che subordina espressamente la
possibilità per le RSA in esame di svolgere parte della propria
attività presso sedi secondarie alla preventiva autorizzazione
rilasciata dalla Regione Puglia, «formulata sulla base dei criteri
stabiliti con deliberazione della Giunta Regionale». Inoltre, la
stessa disposizione impugnata, al comma 1, contiene l'espresso
richiamo ai regolamenti regionali numeri 4 e 5 del 2019 che, in
attuazione dei principi stabiliti dal d.lgs. n. 502 del 1992,
disciplinano a livello regionale l'attività delle RSA e dei centri
diurni per soggetti non autosufficienti e per disabili.
Ciò consente di ritenere che il mancato richiamo alle
disposizioni statali che regolano l'autorizzazione e l'accreditamento
delle strutture sanitarie non comporta necessariamente la deroga ai
principi stabiliti dagli artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del
1992. Sulla base di un'interpretazione della disposizione regionale
impugnata conforme alle norme costituzionali sul riparto delle
competenze, si deve ritenere che i criteri stabiliti con
deliberazione della Giunta regionale ai fini del rilascio
dell'autorizzazione allo svolgimento delle attività debbano
necessariamente rispettare le prescrizioni poste dai richiamati artt.
8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992 e dai regolamenti
regionali numeri 4 e 5 del 2019, che vi prestano attuazione a livello
regionale.
Anche l'attività svolta presso le sedi secondarie delle RSA deve
quindi ritenersi soggetta alla disciplina dell'autorizzazione e
dell'accreditamento posta dagli artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n.
502 del 1992 e dai regolamenti regionali numeri 4 e 5 del 2019, che
stabiliscono i requisiti strutturali e tecnologici per ottenere
l'autorizzazione regionale.
Dalla insussistenza della lesione dei principi fondamentali in
materia di tutela della salute, nei termini così precisati, discende
la non fondatezza della questione.
6.- Con il quarto motivo di ricorso è impugnato l'art. 54, comma
1, lettera s), della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
6.1.- La disposizione impugnata modifica il comma 3 dell'art. 12
della legge reg. Puglia n. 20 del 2001, che disciplina le ipotesi in
cui «[l]a deliberazione motivata del Consiglio comunale che apporta
variazioni agli strumenti urbanistici generali vigenti non è
soggetta ad approvazione regionale di cui alla legge regionale 31
maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), o a verifica di
compatibilità regionale, provinciale, metropolitana di cui alla
presente legge».
In particolare, la disposizione impugnata sostituisce la lettera
e-ter) dell'art. 12, comma 3, prevedendo espressamente l'«incremento
dell'indice di fabbricabilità fondiaria fino 0,1 mc/mq per la
realizzazione, in zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli
stessi siano strumentali alla conduzione del fondo o all'esercizio
dell'attività agricola e delle attività a questa connesse».
6.2.- In via preliminare, occorre rilevare che non è fondata
l'eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi dedotti,
sollevata dalla difesa regionale.
Se è pur vero che l'esigenza di un'adeguata motivazione a
fondamento della richiesta declaratoria d'illegittimità
costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi
proposti in via principale, rispetto a quelli instaurati in via
incidentale (tra le tante, sentenze n. 265 e n. 119 del 2022, n. 262,
n. 219 e n. 171 del 2021), tuttavia, nel caso in esame risultano
esposte con sufficiente chiarezza le ragioni poste a fondamento della
violazione dei parametri evocati.
Infatti, il ricorrente denuncia, in primo luogo, la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi
fondamentali in materia di governo del territorio, e in particolare
con i limiti inderogabili di densità edilizia di cui all'art.
41-quinquies, ottavo comma, della legge urbanistica e all'art. 7,
numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968.
È inoltre denunciata la violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), Cost., poichè le varianti che incrementano gli
indici di edificabilità in zona agricola sarebbero sottratte alla
necessaria verifica di conformità alla pianificazione paesaggistica,
da svolgere con il coinvolgimento del Ministero della cultura.
Pur essendo formulate in maniera sintetica, le questioni superano
la soglia minima di chiarezza necessaria ai fini della loro
ammissibilità.
6.3.- Nel merito, non è fondata la questione promossa in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio.
6.3.1.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
contrasterebbe con i limiti inderogabili di densità edilizia di cui
all'art. 7, numero 4), del d.m. n. 1444 del 1968, attuativo dell'art.
41-quinquies, ottavo comma, della legge n. 1150 del 1942, e, in
particolare, con l'indice massimo e inderogabile di 0,03 mc/mq
fissato per le zone agricole, ove ne sia consentita l'edificazione.
Da ciò conseguirebbe la violazione del principio fondamentale in
materia di governo del territorio, contenuto nell'art. 41-quinquies,
ottavo comma, della legge urbanistica, e dunque dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
6.3.2.- Occorre preliminarmente rilevare che la sostituzione
della lettera e-ter) in esame è intervenuta a distanza di poche
settimane dalla sua entrata in vigore. Il testo originario era stato
introdotto dall'art. 5, comma 1, della legge reg. Puglia n. 39 del
2021. Esso era così formulato: «e-ter) incremento dell'indice di
fabbricabilità fondiaria fino a 0,1 mc/mq, per gli interventi di cui
all'articolo 51 della l.r. 56/1980».
Con sentenza n. 240 del 2022, sono state ritenute non fondate le
questioni di legittimità costituzionale relative a questa precedente
versione della lettera e-ter), promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri in riferimento agli artt. 9 e 117, commi secondo,
lettera s), e terzo, Cost., quest'ultimo per contrasto con i principi
fondamentali in materia di governo del territorio.
6.3.3.- Rispetto alla versione precedente della lettera e-ter),
la disposizione impugnata - intervenuta nelle more del precedente
giudizio di legittimità costituzionale - delimita con chiarezza
l'ambito applicativo delle esclusioni dalla verifica di
compatibilità regionale e provinciale, circoscrivendolo
espressamente agli interventi di «realizzazione, in zona agricola, di
nuovi fabbricati qualora gli stessi siano strumentali alla conduzione
del fondo o all'esercizio dell'attività agricola e delle attività a
questa connesse». Questa nuova delimitazione si muove quindi su due
direttrici: da un lato, essa specifica la natura agricola delle aree;
dall'altro, indica esplicitamente la destinazione non residenziale
dei fabbricati.
Occorre in proposito ribadire che il limite inderogabile di
densità fondiaria è prescritto dall'art. 7, numero 4), del d.m. n.
1444 del 1968 solo «per le abitazioni». Esso non riguarda pertanto
gli interventi previsti dalla disposizione impugnata, che non
comprendono gli insediamenti residenziali (sentenza n. 240 del 2022).
Infatti, come si è visto sopra, nel nuovo testo della lettera
e-ter), il legislatore regionale ha fatto espressamente riferimento a
«fabbricati [...] strumentali alla conduzione del fondo o
all'esercizio dell'attività agricola e delle attività a questa
connesse». Si tratta quindi di fabbricati che non hanno destinazione
residenziale e che pertanto non sono contemplati dall'art. 7, numero
4), del d.m. n. 1444 del 1968, invocato dal ricorrente quale
parametro interposto.
Deve escludersi pertanto che la disposizione impugnata deroghi ai
limiti di densità edilizia stabiliti dalle norme interposte e che
contrasti con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio». Da ciò consegue la non fondatezza della questione
promossa in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per
violazione dei principi in materia di governo del territorio.
6.4. - Non sono fondate neppure le questioni di legittimità del
medesimo art. 54, comma 1, lettera s), della legge reg. Puglia n. 51
del 2021, promosse in riferimento agli artt. 9 e 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
6.4.1.- Ad avviso del ricorrente, con la disposizione impugnata
il legislatore regionale avrebbe consentito che modifiche alla
pianificazione urbanistica, tali da incrementare gli indici di
edificabilità in zona agricola, siano sottratte alla verifica di
adeguamento e conformazione alla pianificazione paesaggistica, da
svolgere con il necessario coinvolgimento del Ministero della
cultura.
6.4.2.- Al riguardo, va richiamato il costante orientamento della
giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale, «in forza del
principio di prevalenza della tutela paesaggistica, espresso all'art.
145, comma 3, cod. beni culturali, una norma regionale incidente
sull'assetto del territorio non si può ritenere derogatoria delle
previsioni di tutela paesaggistica solo perchè omette di disporne il
necessario rispetto, in assenza di deroghe espresse e specifiche,
sempre che una pianificazione paesaggistica esista (come accade nella
Regione Puglia) e che sia possibile colmare in via interpretativa il
mero silenzio della legge» (sentenza n. 240 del 2022; nello stesso
senso, sentenze n. 187 e n. 24 del 2022, n. 124 e n. 54 del 2021).
La disposizione impugnata non prevede alcuna esplicita e
specifica deroga alle prescrizioni contenute nel PPTR. Come già
rilevato in relazione alla previgente e più ampia versione della
stessa lettera e-ter) dell'art. 12, comma 3, anche la disposizione
impugnata «può ben essere interpretata nel senso che le variazioni
derivanti dall'incremento dell'indice edificatorio - e soggette alla
procedura disciplinata dal comma 3 dell'art. 12 della legge reg.
Puglia n. 20 del 2001 - debbano rispettare comunque le specifiche
prescrizioni del PPTR» (sentenza n. 240 del 2022).
Le questioni di legittimità dell'art. 54, comma 1, lettera s),
della legge reg. Puglia n. 51 del 2021, promosse in riferimento agli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., risultano dunque non
fondate, non essendo violati i principi di prevalenza e di
co-pianificazione di cui agli artt. 136, 143 e 145 cod. beni
culturali, invocati quali norme interposte.
7.- Con il quinto motivo di ricorso, è denunciata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 55 della legge reg. Puglia
n. 51 del 2021.
7.1.- La disposizione impugnata modifica l'art. 2, comma 2, della
legge reg. Puglia n. 27 del 2012.
L'art. 2 della legge reg. Puglia n. 27 del 2012, rubricato
«Attuazione piani di ricostruzione», al comma 2, primo periodo,
stabilisce ora che «[p]er la prosecuzione delle attività i Comuni
hanno facoltà di avvalersi, dal 1° maggio 2012 al 31 dicembre 2022,
di personale esterno specificamente contrattualizzato a tempo
determinato, nel limite di spesa e nel numero dei contratti in essere
alla data del 30 aprile 2012», così prorogando per un ulteriore anno
il termine prima stabilito dallo stesso art. 2, comma 2, come
modificato dall'art. 31, comma 1, della legge della Regione Puglia 30
dicembre 2020, n. 35 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2021 e bilancio pluriennale 2021-2023 della Regione Puglia
- legge di stabilità regionale 2021).
7.2.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia
dell'ordinamento civile, poichè la reiterazione delle proroghe, a
partire dal 2012, del termine previsto dall'art. 2, comma 2,
determinerebbe la stabilizzazione di una situazione di natura
eccezionale e derogatoria e non rispetterebbe le condizioni di
legittimo impiego dei contratti a termine stabilite dall'art. 36,
comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, ove si dispone che la durata di
tali contratti non possa superare 36 mesi.
7.3.- La questione è fondata.
L'art. 55 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 incide sulla
disciplina, stabilita dalla legge reg. Puglia n. 27 del 2012, della
prosecuzione, da parte degli enti locali interessati, delle attività
di ricostruzione successive al sisma del 31 ottobre 2002 nell'area
della Provincia di Foggia.
Come si è visto, la disposizione impugnata proroga, per un
ulteriore anno, sino al 31 dicembre 2022, il termine entro il quale i
comuni interessati «hanno facoltà di avvalersi», per la prosecuzione
delle suddette attività, di personale esterno con rapporto di lavoro
a tempo determinato, nel limite di spesa e nel numero dei contratti
in essere alla data del 30 aprile 2012. Entro questi limiti, alle
amministrazioni comunali viene così consentita sia la stipula di
nuovi contratti a tempo determinato con personale esterno, sia la
reiterazione di precedenti contratti di lavoro a termine.
7.3.1. - Va preliminarmente evidenziato che quella introdotta
dalla disposizione impugnata costituisce la nona proroga disposta dal
legislatore pugliese nell'arco temporale di nove anni.
Infatti, prima della legge reg. Puglia n. 51 del 2021, oggetto di
impugnazione, il termine previsto dall'art. 2, comma 2, era già
stato progressivamente differito: a) dall'art. 50, comma 1, della
legge della Regione Puglia 28 dicembre 2012, n. 45 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2013 e bilancio pluriennale
2013-2015 della Regione Puglia); b) dall'art. 38, comma 1, della
legge della Regione Puglia 30 dicembre 2013, n. 45 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2014 e bilancio pluriennale
2014-2016 della Regione Puglia); c) dall'art. 37, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Puglia 1° agosto 2014, n. 37
(Assestamento e prima variazione al bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2014); d) dall'art. 9 della legge della
Regione Puglia 23 dicembre 2014, n. 52 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2015 e bilancio pluriennale
2015-2017 della Regione Puglia); e) dall'art. 10 della legge della
Regione Puglia 15 febbraio 2016, n. 1 (Disposizioni per la formazione
del bilancio di previsione 2016 e bilancio pluriennale 2016-2018
della Regione Puglia (Legge di stabilità regionale 2016); f)
dall'art. 7 della legge della Regione Puglia 12 dicembre 2017, n. 54
(Variazione al Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2017 e pluriennale 2017-2019); g) dall'art. 16 della legge della
Regione Puglia 30 novembre 2019, n. 52 (Assestamento e variazione al
bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019 e pluriennale
2019-2021); h) dall'art. 31 della legge reg. Puglia n. 35 del 2020.
7.3.2.- Quanto al riparto delle competenze tra Stato e regioni,
questa Corte ha più volte affermato che la disciplina del rapporto
di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione - come
rivisitata dal d.lgs. n. 165 del 2001 - rientra nella materia
«ordinamento civile», riservata dall'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (tra le
molte, sentenze n. 43 del 2020 e n. 160 del 2017).
Nel caso in esame, assume particolare rilievo quanto stabilito
dall'art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, che disciplina le
modalità e i limiti con cui le pubbliche amministrazioni possono
ricorrere a forme di lavoro flessibile (sentenze n. 257 e n. 43 del
2020, e n. 217 del 2012).
Nell'attuale formulazione, l'art. 36 contiene la regolamentazione
del contratto di lavoro a tempo determinato, stabilendone limiti e
condizioni. Al comma 1, è previsto, quale principio generale, quello
secondo cui «[p]er le esigenze connesse con il proprio fabbisogno
ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con
contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le
procedure di reclutamento previste dall'articolo 35».
Con formulazione derogatoria rispetto a questa previsione di
carattere generale, il successivo comma 2 prevede che il ricorso a
contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di
formazione e lavoro e contratti di somministrazione di lavoro a tempo
determinato, e a forme contrattuali flessibili previste dal codice
civile e dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, è
possibile «soltanto per comprovate esigenze di carattere
esclusivamente temporaneo o eccezionale» (comma 2, secondo periodo).
7.3.3.- L'art. 36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 pone
dunque dei limiti stringenti al ricorso a contratti di lavoro a tempo
determinato e afferma la necessità che sussistano «esigenze di
carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale» per giustificare
il ricorso a questa tipologia contrattuale. Il medesimo art. 36
demanda agli artt. 19 e seguenti del decreto legislativo 15 giugno
2015, n. 81 (Disciplina organica dei contratti di lavoro e revisione
della normativa in tema di mansioni, a norma dell'articolo 1, comma
7, della legge 10 dicembre 2014, n. 183) e ai contratti collettivi
nazionali di lavoro la definizione di aspetti e profili della
disciplina in materia (art. 36, comma 2-bis, del d.l.gs. n. 165 del
2001).
La riserva di contrattazione collettiva, posta dal legislatore
statale quale principio fondamentale, comporta che essa operi come
limite all'autonomia regionale. In questo contesto, è stato
evidenziato il ruolo essenziale riconosciuto dal legislatore
all'autonomia collettiva nel regolare aspetti salienti del contratto
di lavoro con le pubbliche amministrazioni (fra le molte, sentenze n.
153 del 2021, n. 257 del 2016 e n. 178 del 2015).
Per quanto qui rileva, è l'art. 60 (Contratto di lavoro a tempo
determinato) del contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al
personale del comparto funzioni locali per il triennio 2019-2021 che
- in attuazione del citato art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001 - detta
disposizioni in ordine alle tipologie flessibili del rapporto di
lavoro nel settore e alla durata massima dei contratti a termine,
stabilendo, al comma 2, che «[i] contratti a termine hanno la durata
massima di trentasei mesi».
7.3.4.- La disposizione regionale impugnata consente ai comuni di
estendere il ricorso ai contratti di lavoro a termine, senza
rispettare le condizioni e i limiti previsti e richiamati dall'art.
36, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Infatti, nel disporre l'ulteriore proroga fino al 31 dicembre
2022, l'art. 55 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021 non contiene
alcuna indicazione della durata massima dei contratti a termine di
cui consente la stipula o il rinnovo, nè correla il ricorso a questo
tipo di contratti a effettive esigenze eccezionali e temporanee, come
richiesto dalla norma statale. In questo modo, il ricorso al
contratto di lavoro a termine, ripetutamente esteso nell'arco di
oltre un decennio, si risolve in una modalità volta a sopperire alle
ordinarie carenze di organico dei comuni interessati. Ad esse,
tuttavia, si deve far fronte attraverso le forme di reclutamento di
personale previste dal legislatore statale per la pubblica
amministrazione (sentenze n. 251 del 2020, n. 3 del 2013 e n. 217 del
2012).
Sussiste pertanto la violazione della competenza legislativa
statale in materia di ordinamento civile. Sul punto questa Corte ha
ribadito, anche recentemente, che la materia dell'ordinamento civile,
riservata in via esclusiva al legislatore statale, «ricomprende tutte
le disposizioni che incidono sulla regolazione del rapporto di
lavoro» (sentenza n. 255 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 25
del 2021, n. 257 del 2020, n. 175 e n. 72 del 2017, n. 257 del 2016,
n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014).
Mediante il reiterato differimento del termine entro il quale i
comuni interessati possono continuare ad avvalersi di personale
esterno con contratto di lavoro a tempo determinato, la Regione
Puglia ha perseguito - e in definitiva realizzato - l'obiettivo di
"normalizzare" il ricorso a questa tipologia di contratti di lavoro,
eludendo i limiti stringenti di durata e le condizioni rigorose cui
il legislatore statale subordina tale possibilità. È stata infatti
perpetuata, nel corso di più di un decennio, una modalità
derogatoria di regolazione del rapporto di lavoro con il proprio
personale. Ciò finisce per trasformare il contratto a termine da
forma contrattuale riservata ad esigenze eccezionali e temporanee a
modulo ordinario di assunzione del personale della pubblica
amministrazione.
Pertanto, nel prorogare la possibilità di assumere lavoratori a
tempo determinato, in mancanza delle condizioni stabilite dal
legislatore statale per il legittimo ricorso a questa tipologia
contrattuale, la disposizione impugnata risulta lesiva dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., e la relativa questione deve dunque
ritenersi fondata.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha infine impugnato
l'art. 74 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.
La disposizione impugnata prevede che «[n]ell'anno 2022 la
Regione Puglia organizza un corso di formazione interno, per
consentire il riconoscimento della qualifica di agente di polizia
giudiziaria nella categoria di nuovo inquadramento, al personale che,
già in possesso di tale qualifica, l'ha persa a seguito di
progressione verticale».
8.1.- Ad avviso del ricorrente, sarebbe violato l'art. 81, terzo
comma, Cost., poichè la disposizione in esame comporterebbe nuovi e
maggiori oneri a carico del bilancio regionale, senza prevederne la
quantificazione e la necessaria copertura finanziaria.
8.2.- Va preliminarmente rigettata l'eccezione di
inammissibilità, per genericità della motivazione, proposta dalla
difesa della Regione Puglia.
Il ricorrente deduce, in termini sintetici ma adeguati, il
contrasto della disposizione impugnata con l'art. 81, terzo comma,
Cost., per mancanza della necessaria quantificazione e copertura
finanziaria dei nuovi e maggiori oneri derivanti a carico del
bilancio regionale.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, tale parametro
opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme interposte,
applicandosi immediatamente anche agli enti territoriali ad autonomia
speciale (sentenze n. 226 del 2021, n. 235 del 2020, n. 147 del 2018
e n. 26 del 2013).
8.3.- Nel merito, la questione è fondata.
Va rilevato che l'art. 74 in esame prevede l'istituzione per
l'anno 2022 di uno specifico corso di formazione per il personale,
finalizzato al riconoscimento di una particolare qualifica
professionale.
La specificità della previsione - quanto all'effettiva
istituzione del corso di formazione, al suo oggetto, ai destinatari e
al periodo in cui esso si deve svolgere - ne evidenzia la natura
immediatamente precettiva e vincolante per l'amministrazione
regionale. Tuttavia, questa previsione non è stata accompagnata da
alcuna quantificazione delle nuove spese che ne possono derivare, nè
dall'indicazione del relativo stanziamento.
D'altra parte, non può essere condivisa la prospettazione
difensiva della Regione Puglia, secondo la quale le risorse per i
nuovi oneri derivanti dalla disposizione impugnata sarebbero
ricomprese nel capitolo di bilancio destinato alle spese per il
personale. Infatti, non solo tale affermazione contraddice quanto
sostenuto dalla stessa difesa regionale circa l'assenza di nuovi
oneri connessi all'organizzazione del corso di formazione, ma essa
non è accompagnata da alcuna indicazione quantitativa, tale da
rendere credibile l'indicazione delle necessarie risorse.
In mancanza di un'indicazione degli oneri di spesa e di
un'analitica copertura degli oneri finanziari, sussiste pertanto la
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
74 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 55 della
legge della Regione Puglia 30 dicembre 2021, n. 51 (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione 2022 e bilancio pluriennale
2022-2024 della Regione Puglia - legge di stabilità regionale 2022);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 74 della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 1, lettera a), della legge reg.
Puglia n. 51 del 2021, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 della legge reg. Puglia n. 51 del 2021,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge
reg. Puglia n. 51 del 2021, promossa, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 54, comma 1, lettera s), della legge reg.
Puglia n. 51 del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117,
commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara estinto il processo relativamente alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 61, comma 1, lettera b), della
legge reg. Puglia n. 51 del 2021, promossa, in riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 marzo 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI