1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 25-11-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 851 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 1998
N. 851 Ordinanza emessa il 30 giugno 1998 dal pretore di Varese nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Comola Grazia ed altri e l'A.S.L. della provincia di Varese Sanita' pubblica - Specialisti ambulatoriali convenzionati - Inquadramento, a domanda e anche in soprannumero, con decorrenza 1 luglio 1998, nel primo livello dirigenziale delle AA.SS.LL. - Condizioni: svolgimento esclusivo, alla data del 31 dicembre 1997, di attivita' ambulatoriali con incarico non inferiore a ventinove ore settimanali ed eta' non superiore a 55 anni - Mantenimento del precedente incarico esclusivamente agli specialisti di eta' non inferiore a 55 anni alla stessa data del 31 dicembre 1997 e non in posizione di quiescenza per pregressi rapporti o titolari di altro tipo di convenzioni con il S.S.N. (salvo rinuncia alle stesse entro il 1 marzo 1998) - Violazione dei principi di uguaglianza e di tutela del lavoro - Incidenza sul diritto al lavoro e sulla garanzia previdenziale. (Legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 34, comma 1). (Cost., artt. 3, 4, 35 e 38). (098C1291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 25-11-1998)

IL PRETORE
Nei procedimenti, riuniti, n. 155, 156 e 159/1998 del ruolo lav.,
tra Comola Grazia, Volonteri Giovanni, Zagami Grazia, tutti
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Andrea Boni, via
Sabotino n. 7, Varese, che li rappresenta e difende in virtù di
procura in calce a ciascun ricorso, ricorrenti, e Azienda sanitaria
locale (A.S.L.) della provincia di Varese, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, via O. Rossi n. 9, Varese, convenuta
contumace;
Oggetto: provvedimenti ex art. 700 c.p.c.;
A scioglimento della riserva che precede;
O s s e r v a
1. - Con atto depositato in data 19 febbraio 1998 la dott.ssa
Grazia Comola, medico specialista ambulatoriale convenzionato con
l'Azienda sanitaria locale della provincia di Varese dal 1 aprile
1984 nella branca di analisi di laboratorio, una volta richiamati
l'art. 48 della legge n. 833 del 23 dicembre 1978, il d.P.R. 29
luglio 1996, n. 550 - Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina
dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali - ed, in
particolare, l'art. 34 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 - misure
per la stabilizzazione della finanza pubblica - che ha previsto,
oltre all'inquadramento nella dirigenza degli specialisti
ambulatoriali a rapporto convenzionale, la cessazione dei rapporti
medesimi per coloro che si trovino in determinate condizioni,
giuridiche e di fatto, assumendo di aver diritto a mantenere il
proprio incarico, in quanto, pur ultracinquantacinquenne e titolare
di trattamento pensionistico, non legata con altro tipo di
convenzioni con il Servizio sanitario nazionale, e ciò
contrariamente a quanto sostenuto dalla Azienda sanitaria locale di
Varese, che, sulla base di nota della Direzione generale della
sanità della regione Lombardia, le aveva già formalmente comunicato
"la cessazione del suo incarico a partire dal 1 marzo 1998" in forza
di interpretazione del medesimo art. 34 che, se ritenuta legittima,
veniva, però, a porsi in contrasto con gli artt. 4, 35, 38 e 39
della Cost., chiedeva al pretore di Varese, in funzione di giudice
del lavoro, pur avendo proposto ricorso in opposizione avverso il
provvedimento di revoca dell'incarico, ex art. 5 dell'Accordo
collettivo nazionale, di adottare quei provvedimenti d'urgenza
destinati a far cessare gli effetti del lamentato abuso ed il
conseguente pregiudizio nonchè sollevava eccezione di
incostituzionalità dell'art. 34 della legge n. 449/1997, con istanza
di sospensione del giudizio in corso e di trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Nessuno si costituiva per l'Azienda sanitaria locale di Varese.
Riportatasi la ricorrente all'atto introduttivo, prodotta
documentazione, riuniti al procedimento n. 155/1998 quelli recanti il
n. 156/1996 e n. 159/1998, promossi da altri due medici specialisti
ambulatoriali convenzionati con l'Azienda sanitaria locale di Varese
- dott. Giovanni Volonteri e dott.ssa Grazia Zagami - nelle medesime
condizioni di fatto e di diritto della deducente dott.ssa Comola,
depositate note, rinnovato ogni ricorso, come disposto con ordinanza
18-20 maggio 1998, non costituitasi, ancora, l'Azienda sanitaria
locale della provincia di Varese, il pretore si riservava di
decidere.
2.a. - Va, innanzi tutto, ritenuta la giurisdizione dell'Autorità
giudiziaria ordinaria a trattare i giudizi relativi ai rapporti tra
Aziende sanitaria locali e medici operanti in regime di
convenzionamento, in quanto a tali rapporti sono state riconosciute,
in più di una decisione, dal supremo collegio, natura
sostanzialmente privatistica e caratteristiche proprie della
"parasubordinazione" (cfr., tra le altre, Cass., sez. un. 8 giugno
1993, n. 6370 e Cass., sez. Un. 3 giugno 1997, n. 4955).
Discende, così, in particolare, da tale affermazione, la
competenza, per materia, del pretore giudice del lavoro a decidere le
controversie, che, comunque, si riferiscano a tali rapporti, e,
dunque, anche alla loro risoluzione, come nei casi di specie, attesa
la posizione di diritto soggettivo perfetto riconosciuta al
professionista dalla costituzione di un tale rapporto, non
degradabile a posizione di mero interesse legittimo in conseguenza
dell'adozione, da parte della pubblica amministrazione, di atti e
provvedimenti, eventualmente, solo, da disapplicare, laddove
espressione non già dell'esercizio di un potere discrezionale della
stessa pubblica amministrazione, bensì di un potere-dovere stabilito
da una norma di legge, incidente, direttamente, sul contenuto del
singolo rapporto convenzionale.
2.b. - Va, poi, affrontato il profilo dell'ammissibilità della
proposizione di una questione di legittimità costituzionale nel
corso di un procedimento cautelare.
Reputa questo pretore di poter aderire a quell'orientamento
favorevole a tale possibilità, più di recente espresso anche dalla
stessa Corte costituzionale, la quale ha pure rilevato che la
sospensione degli atti in via provvisoria e temporanea fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di costituzionalità
non determina, per la sua natura meramente tecnica, l'esaurimento del
potere cautelare del giudice stesso (cfr. Corte cost. 12 ottobre
1990, n. 444).
2.c. - Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 34, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 appare
rilevante per i procedimenti in corso, poichè l'esistenza della
norma, nel suo tenore letterale, elimina in radice il diritto dei
ricorrenti a continuare il loro rapporto con il Servizio sanitario
nazionale, avendo essi compiuto il cinquantacinquesimo anno di età
ed essendo, altresì, essi titolari di un trattamento di quiescenza
per pregressi rapporti, mentre l'eventuale declaratoria di
incostituzionalità consentirebbe loro la prosecuzione dell'attività
professionale.
La questione, ad avviso di questo pretore, non è manifestamente
infondata, poichè la norma citata appare in contrasto con gli artt.
3, 4, 35 e 38 della Costituzione.
Prima, tuttavia, di affrontare nello specifico la ritenuta
questione di costituzionalità, poichè nei presenti procedimenti
viene in considerazione la disciplina del rapporto convenzionale tra
medici specialisti ambulatoriali ed Azienda sanitaria locale, pare,
ancora, opportuno evidenziare, questa volta in prospettiva di merito,
che, nell'ambito della tutela costituzionale della salute del
cittadino, intesa quale fondamentale diritto della persona ed
interesse della collettività, in base all'evoluzione della
regolamentazione legislativa e contrattuale del rapporto dei medici
specialisti ambulatoriali (dall'art. 48 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833 all'art. 8, comma 8, del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, così
come modificato dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, per finire
all'art. 1 del d.P.R. 29 luglio 1996, n. 500 - Accordo collettivo
nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici specialisti
ambulatoriali -), tale rapporto è stato sempre concepito come
rapporto libero-professionale, autonomo, coordinato e continuativo,
pur operando, i medici specialisti ambulatoriali, nell'ambito delle
strutture sanitarie pubbliche ed erogando le proprie prestazioni
negli ambienti e con i mezzi del Servizio sanitario nazionale.
Ora, nei casi di specie, gli impugnati provvedimenti dell'Azienda
sanitaria locale della provincia di Varese trovano fondamento nel
disposto dell'art. 34 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, per il
quale "Entro il 31 marzo 1998 le regioni individuano aree di
attività specialistica con riferimento alle quali, a fini del
miglioramento del servizio, inquadrano, con decorrenza dal 1 luglio
1998, a domanda ed anche in soprannumero, nel primo livello
dirigenziale, con il trattamento giuridico ed economico previsto dal
contratto collettivo nazionale, gli specialisti ambulatoriali a
rapporto convenzionale, medici e delle altre professionalità
sanitarie, che alla data del 31 dicembre 1997 svolgano esclusivamente
attività ambulatoriale con incarico non inferiore a ventinove ore
settimanali nell'ambito del Servizio sanitario nazionale e che a tale
data non abbiano superato i 55 anni di età. Gli specialisti
ambulatoriali che, alla data del 31 dicembre 1997, abbiano almeno 55
anni di età mantengono il precedente incarico di medicina
ambulatoriale a condizione che non si trovino in trattamento di
quiescenza per pregressi rapporti e che, se titolari anche di altro
tipo di convenzioni con il Servizio sanitario nazionale, vi rinunzino
entro il 1 marzo 1998.
Gli specialisti ambulatoriali a rapporto convenzionale che, alla
data del 31 dicembre 1997, non siano in possesso dei requisiti di cui
al presente comma, mantengono i rapporti di convenzione acquisiti".
Una volta riportato il dato testuale, la previsione di un limite
legale di età dell'esercizio delle attività di medico specialista
ambulatoriale, in presenza di determinate condizioni - titolarità di
trattamento pensionistico per pregressi rapporti, non intervenuta
rinunzia ad altro tipo di convenzioni con il Servizio sanitario
nazionale - pare, innanzi tutto, introdurre un'ingiustificata
disparità di trattamento non solo tra i medici specialisti
ambulatoriali e gli altri convenzionati con il Servizio sanitario
locale ma anche tra gli stessi medici specialisti ambulatoriali: in
particolare è da evidenziare che, mentre avrebbero diritto a
mantenere l'incarico convenzionale sia i medici specialisti
ambulatoriali con cinquantacinque (55) anni di età alla data del 31
dicembre 1997, che non fruiscano di trattamento di quiescenza per
pregressi rapporti o che, se titolari di altro tipo di convenzioni
con il Servizio sanitario nazionale, vi rinunzino entro il 1 marzo
1998, sia i medici specialisti ambulatoriali con cinquantacinque (55)
anni di età che, qualunque sia il numero delle ore loro assegnate
non godano comunque di trattamenti pensionistici e non siano titolari
di altro tipo di convenzioni con il Servizio sanitario nazionale sia
i medici specialisti ambulatoriali con meno di cinquantacinque (55)
anni, con incarico ambulatoriale convenzionato, indifferentemente se
inferiore o superiore alle ventinove (29) ore settimanali (in
quest'ultimo caso può essere, però, presentata domanda di
inquadramento nel primo livello dirigenziale ...), diversamente i
medici specialisti ambulatoriali con cinquantacinque (55) anni di
età alla data del 31 dicembre 1997, che fruiscano di trattamento di
quiescenza per pregressi rapporti e che, se titolari di altro
rapporto convenzionale, non vi abbiano rinunziato entro il 1 marzo
1998, vedrebbero, e hanno visto, risolto, a far tempo dal 1 marzo
1998, il loro rapporto, con inevitabile disagio non solo di natura
professionale ma anche di carattere economico, qualora la pensione in
loro godimento o l'altro genere di convenzione, non rinunciato, con
il Servizio sanitario nazionale non fossero tali da garantir loro
un'adeguata fonte di reddito, proporzionata anche alla loro dignità
professionale.
A questo punto, la norma in esame appare presentare profili di
illegittimità costituzionale non solo in relazione all'art. 3 della
Costituzione, per violazione del principio di eguaglianza, come sopra
delineato, ma anche in relazione agli artt. 4 e 35 della
Costituzione: infatti privare il medico specialista ambulatoriale
della possibilità di lavoro per il raggiungimento del
cinquantacinquesimo (55) anno di età e per la fruizione di un
trattamento pensionistico per un pregresso rapporto o per la mancata
rinunzia ad altro tipo di convenzioni con il Servizio sanitario
nazionale significa anche negargli o, comunque, compromettergli il
suo diritto al lavoro, in quanto l'esercizio della libera
professione, al di fuori del Servizio sanitario nazionale, non
potrebbe non, negativamente, risentire della possibilità
riconosciuta ai cittadini di rivolgersi, per le stesse prestazioni,
al Servizio sanitario nazionale gratuito e/o a medici specialisti
ambulatoriali convenzionati.
Ed ancora, l'art. 34 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, pare
contrastare anche con l'art. 38 della Costituzione, laddove, in
particolare, prevede la sola titolarità di un trattamento di
quiescenza come ostacolo per la prosecuzione del lavoro, senza
indicarne la misura, l'entità adeguata: ed in mancanza di una tale
indicazione, il diritto dei medici specialisti ambulatoriali ad
usufruire di un trattamento pensionistico adeguato alle loro esigenze
di vita non pare garantito dal solo trattamento maturato prima dei
cinquantacinque (55) anni.
Per tutti i suesposti motivi, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 1, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449, non appare manifestamente infondata e, poichè il presente
giudizio cautelare non può esser definito indipendentemente dalla
risoluzione di tale questione, va emessa, ex art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, ordinanza di immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
La sollevata questione impone, altresì, la sospensione dei
procedimenti cautelari riuniti e, in via provvisoria e temporanea,
fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
costituzionalità, dell'efficacia delle impugnate comunicazioni
dell'Azienda sanitaria locale della provincia di Varese nn. 9783,
9795 e 9798 del 12 febbraio 1998.
Vanno, infine, disposti gli adempimenti, di cui al già citato art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art 34, comma 1, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, per contrasto con gli artt. 3, primo e secondo
comma, 4, 35 e 38, secondo comma, della Costituzione;
Sospende i procedimenti cautelari in corso nonchè l'efficacia, nei
limiti di cui alla parte motiva della presente ordinanza, delle
comunicazioni dell'Azienda sanitaria locale della provincia di Varese
nn. 9783, 9795 e 9798 del 12 febbraio 1998;
Rimette gli atti alla Corte costituzionale, disponendo che, a cura
della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri nonchè comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Varese, addì 30 giugno 1998
Il pretore: Papa
98C1291