1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 gennaio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 gennaio 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Previsione che, al fine di assicurare l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nell'ambito della convenzione stipulata tra aziende sanitarie e strutture private accreditate del SSR che forniscano prestazioni sanitarie o socio-sanitarie non immediatamente surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora tali strutture risultano inadempienti in ordine alle retribuzioni relative al proprio personale, le aziende sanitarie, assegnati 10 giorni per l'erogazione della spettanza maturata e non corrisposta, permanendo l'inadempienza contrattuale, sospendano il pagamento con provvedimento del Direttore generale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Contrasto con i principi fondamentali posti dalle legislazione statale in materia di tutela della salute -Violazione del principio di copertura finanziaria. - Legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22, art. 1. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 117, commi secondo, lettera i), e terzo; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies. Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Previsione che le modalita' operative di cui agli articoli 1 e 2, nonche' la quantificazione e le modalita' di remunerazione di maggiori oneri derivanti all'azienda sanitaria dall'esecuzione della procedura di cui alla legge censurata, sono definite con apposito provvedimento della Giunta regionale, da emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni dall'entrata in vigore della legge stessa, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia di tutela della salute -Violazione del principio di copertura finanziaria. - Legge della Regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22, art. 3. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 117, commi secondo, lettera i), e terzo; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies. (13C00060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587 per il
ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e PEC
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici è
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; contro la
Regione Basilicata (C.F. 80002950766) in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, Viale Vincenzo Verrastro, 4 - Potenza;
per la declaratoria della legittimità costituzionale della legge
della Regione Basilicata n. 22/2012 del 23 novembre 2012 pubblicata
nel BUR n. 42 del 27 novembre 2012, recante «Intervento sostitutivo
delle Aziende sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva
nei confronti delle strutture accreditate al Servizio sanitario
regionale», in particolare, l'art. 1 e l'art. 3, come da delibera del
Consiglio dei ministri in data 18 gennaio 2013.

Fatto

La legge della regione Basilicata 23 novembre 2012, n. 22,
recante «Intervento sostitutivo delle aziende sanitarie regionali in
caso di inadempienza retributiva nei confronti dei dipendenti delle
strutture accreditate al Servizio sanitario regionale», presenta i
seguenti profili d'illegittimità costituzionale.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1.
L'articolo 1 prevede che «Al fine di assicurare e garantire
l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, nell'ambito delle
convenzioni stipulate tra aziende sanitarie e strutture private
accreditate del Servizio sanitario regionale (SSR) che forniscano
prestazioni sanitarie e socio sanitarie non immediatamente
surrogabili da strutture pubbliche regionali, qualora tali strutture
risultino inadempienti in ordine alle retribuzioni relative, al
proprio personale, le aziende sanitarie, assegnati 10 giorni per
l'erogazione delle spettanze maturate e non corrisposte, permanendo
l'inadempienza contrattuale, con provvedimento del Direttore
generale, sospendono ogni pagamento».
Il comma 2 aggiunge che «decorso inutilmente il termine di
ulteriori cinque giorni lavorativi dalla data del provvedimento di
sospensione, ove le strutture non abbiano adempiuto alle proprie
obbligazioni, il Direttore generale dell'azienda sanitaria
competente, nei limiti delle spettanze dovute a qualsiasi titolo,
procede, in nome e per conto della struttura privata inadempiente,
all'anticipazione delle retribuzioni dovute e non pagate nella misura
del 90% dell'ultima mensilità erogata ai soli dipendenti che
prestano servizio presso la struttura privata accreditata operante
sul territorio regionale».
In base a tali disposizioni regionali qualora le strutture
private accreditate del Servizio sanitario regionale siano
inadempienti nel pagamento delle retribuzioni dovute al proprio
personale, le aziende sanitarie, previa diffida a pagare, sospendono
i pagamenti dovuti alle strutture private e, permanendo tale
situazione, si sostituiscono alle strutture private stesse,
provvedendo direttamente al pagamento dei lavoratori, nei limiti
delle somme dovute a qualsiasi titolo.
Tali disposizioni, che autorizzano l'intervento sostitutivo delle
ASL nei confronti delle aziende accreditate inadempienti nella
retribuzione del personale, e dispongono che siano le ASL stesse ad
anticipare le retribuzioni dovute e non pagate, eccedono dalle
competenze regionali e contrastano con i principi fondamentali della
legislazione statale di riferimento in materia di accreditamento e di
retribuzione delle strutture accreditate, contenuta nel d.lgs. n.
502/1992.
Infatti, ai sensi dell'articolo 8-bis del d.lgs. n. 502/1992 «la
realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività
sanitarie, l'esercizio di attività sanitarie per conto del Servizio
sanitario nazionale e l'esercizio di attività sanitarie a carico del
Servizio sanitario nazionale sono subordinate, rispettivamente, al
rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 8-ter,
dell'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater,
nonchè alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui
all'articolo 8-quinquies. La presente disposizione vale anche per le
strutture e le attività sociosanitarie».
Sulla base di tale disciplina, l'esercizio di attività per conto
del Servizio sanitario nazionale è subordinato al rilascio
dell'accreditamento istituzionale, mentre l'esercizio di attività «a
carico» del Servizio sanitario è subordinato alla stipulazione degli
accordi contrattuali con le strutture precedentemente accreditate.
Inoltre in base all'articolo 8-quater del d.lgs. n. 502/1992
l'accreditamento istituzionale «è rilasciato dalla regione alle
strutture autorizzate, pubbliche o private e ai professionisti che ne
facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai
requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità
rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica
positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti».
In base al comma 2 del medesimo articolo, inoltre, «la qualità
di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli
enti del Servizio sanitario nazionale a corrispondere la
remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi
contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies. I requisiti ulteriori
costituiscono presupposto per l'accreditamento e vincolo per la
definizione delle prestazioni previste nei programmi di attività
delle strutture accreditate, così come definiti dall'articolo
8-quinquies».
Ai sensi di quest'ultimo art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992,
«la regione e le unità sanitarie locali, definiscono accordi con le
strutture pubbliche ed equiparate [....] e stipulano contratti con
quelle private e con i professionisti accreditati [...].
La norma specifica inoltre i contenuti che debbono avere i
suddetti accordi, tra cui «a) gli obiettivi di salute e i programmi
di integrazione dei servizi; b) il volume massimo di prestazioni che
le strutture presenti nell'ambito territoriale della medesima unità
sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia
e per modalità di assistenza [...]; c) i requisiti del servizio da
rendere [...]».
In particolare, poi, i suddetti accordi contrattuali debbono
definire «d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività
concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori
tariffari e della remunerazione extra-tariffaria delle funzioni
incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei
risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte», nonchè
«la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite
di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni,
concordato ai sensi della lettera d), prevedendo che in caso di
incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso
dell'anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la
remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonchè delle
altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di
prestazioni remunerate, di cui alla lettera b), si intende
rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti
indicati alla lettera d), fatta salva la possibile stipula di accordi
integrativi, nel rispetto dell'equilibrio economico finanziario
programmate.
Le modalità di remunerazione, infine, sono disciplinate
dall'articolo 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, in base al quale «le
strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico
del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare
globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui
all'articolo 8-quinquies e determinato in base alle funzioni
assistenziali e alle attività svolte nell'ambito e per conto della
rete dei servizi di riferimento».
Peraltro, l'articolo in questione prevede che alcune funzioni
assistenziali nell'ambito di determinate attività siano remunerate
in base ai costo standard di produzione del programma di assistenza,
mentre altre attività sono remunerate in base a tariffe predefinite
per prestazione.
Dal complesso di tali disposizioni statali emerge che il rapporto
di accreditamento attiene esclusivamente all'erogazione delle
prestazioni «per conto» del Servizio sanitario nazionale da parte
delle strutture accreditate, e che la successiva stipulazione degli
accordi contrattuali è necessaria affinchè le prestazioni stesse,
precedentemente accreditate, siano erogate, oltre che «per conto»,
anche «a carico» del Servizio sanitario nazionale.
Da dette disposizioni emerge altresì che la remunerazione di
tali prestazioni va a coprire, secondo l'articolo 8-sexies, i costi
per l'erogazione delle prestazioni e viene stabilita sulla base di un
«ammontare globale» determinato «in base alle funzioni assistenziali
e alle attività svolte nell'ambito e per conto della rete dei
servizi di riferimento».
Pertanto il rapporto che in tal modo si instaura, intercorre
esclusivamente tra il SSN e le strutture accreditate, fermo restando
che queste ultime conservano la loro autonomia e separata
soggettività.
Infatti nella legislazione statale non si rinviene alcuna norma
che legittimi la regione o le ASL a sostituirsi nel pagamento delle
retribuzioni del personale delle aziende accreditate che risultino
inadempienti rispetto a tali retribuzioni, in quanto le retribuzioni
dei dipendenti restano al di fuori dei rapporto di accreditamento e
rientrano nell'esclusiva responsabilità delle strutture private
accreditate.
Ai sensi della legislazione statale citata è da ritenere,
piuttosto, che la corretta retribuzione dei dipendenti costituisca un
requisito per il rilascio dell'accreditamento.
Infatti, secondo quanto previsto dal richiamato articolo
8-quater, tra i requisiti richiesti per rilascio dell'accreditamento
vi è anche la garanzia che le strutture accreditate «assicurino
adeguate condizioni di organizzazione interna, con specifico
riferimento alla dotazione quantitativa e alla qualificazione
professionale del personale effettivamente impiegato» (art. 8-quater,
comma 4, lettera d).
Pertanto in base alla legislazione statale in materia la mancata
o irregolare retribuzione del personale da parte delle strutture
accreditate può incidere sulla persistenza del rapporto di
accreditamento, non sussistendo più le «adeguate condizioni di
organizzazione interna», e può comportare una eventuale revoca dello
stesso, ma non giustifica un intervento sostitutivo delle ASL nei
confronti delle strutture accreditate inadempienti.
Per le suddette ragioni, la disciplina contenuta nelle
disposizioni regionali in esame contrasta con la normativa statale in
materia di accreditamento, e in particolare con i citati articoli
8-bis, 8-quater, 8- quinques e 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992,
violando, in tal modo, l'articolo 117, comma 3 della Costituzione per
contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute.
Inoltre, un intervento sostitutivo come quello previsto dalla
legge regionale in esame, incidendo sui rapporti contrattuali
esistenti tra le Aziende accreditate e i rispettivi dipendenti, viola
anche l'articolo 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, che
riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento civile».
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 3.
L'art. 3, prevede, al comma 1, che «Le modalità operative delle
procedure di cui agli artt. 1 e 2, nonchè la quantificazione e le
modalità di remunerazione dei maggiori oneri derivanti all'Azienda
sanitaria dall'esecuzione della procedura di cui alla presente legge,
sono definite con apposito provvedimento della Giunta regionale, da
emanarsi entro il termine massimo di 15 giorni dall'entrata in vigore
della presente legge» e specifica, al comma 2, che «In ogni caso,
dall'applicazione della presente legge non deriva alcun onere
aggiuntivo a carico del bilancio regionale».
Tali disposizioni eccedono dalle competenze regionali.
Infatti poichè l'intervento sostitutivo descritto sub 1) implica
necessariamente oneri burocratici e amministrativi a carico delle
Aziende sanitarie, e, conseguentemente, il dispendio di risorse
aggiuntive, la norma regionale in questione, omettendo di
quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli specifici mezzi di
copertura, viola l'articolo 81 della Costituzione.
In particolare le disposizioni in esame stabilendo che l'azienda
sanitaria diviene obbligatoriamente l'ufficio pagatore di lavoratori
dipendenti non suoi - con la conseguenza che in capo a detti
lavoratori privati sorge un vero e proprio diritto ad essere
remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica - comporta le
seguenti gravi implicazioni di carattere amministrativo e contabile:
a) maggiori oneri amministrativi e contabili a carico
dell'azienda sanitaria legati alla necessità di implementare
procedimenti di pagamento in luogo di terzi;
b) possibili maggiori oneri a carico dell'azienda in
relazione ad un rischio di contenzioso con i lavoratori privati,
atteso che la legge regionale pone loro in capo un diritto ad essere
remunerati direttamente dall'azienda sanitaria pubblica e non sarebbe
dunque tollerabile alcun ritardo o «disservizio» di qualsivoglia
natura;
c) possibili maggiori oneri a carico dell'azienda in
relazione ad un rischio di contenzioso con la struttura privata.
Le disposizioni regionali in esame, che ignorano i predetti
aspetti di onerosità, limitandosi ad un rinvio ad atti giuntali,
salvo stabilire che dalla legge non deriva alcun onere aggiuntivo a
carico del bilancio regionale, violano il principio di copertura
finanziaria di cui all'articolo 81 della Costituzione, in quanto
omettono di quantificare i suddetti oneri e di indicarne gli
specifici mezzi di copertura.
Per i suddetti motivi, si ritiene di proporre questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art.127 della Costituzione.

P. Q. M.

Dichiara costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annulla, per i motivi sopra specificati, la legge della Regione
Basilicata n. 22/2012 del 23 novembre 2012 pubblicata nel BUR n. 42
del 27 novembre 2012, recante «intervento sostitutivo delle Aziende
sanitarie regionali in caso di inadempienza retributiva nei confronti
delle strutture accreditate al Servizio sanitario regionale», in
particolare, gli artt. 1 e 3 , come da delibera del Consiglio dei
ministri in data 18 gennaio 2013.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1) estratto della delibera del Consiglio dei ministri 18
gennaio 2013;
2) copia della Legge regionale impugnata;
3) rapporto della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento degli Affari Regionali.
Roma, 23 gennaio 2013

L'Avvocato dello Stato: Rago