1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 febbraio 2021
Ordinanza del 10 febbraio 2021 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Egeo Real Estate s.r.l. contro Comune di Milano. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticita' - Individuazione da parte dei Comuni degli immobili di qualsiasi destinazione d'uso, dismessi da oltre cinque anni, che causano criticita' per gli aspetti ivi elencati - Prevista applicazione della disciplina anche agli immobili gia' individuati dai Comuni come degradati e abbandonati e a quelli per i quali il proprietario certifichi anche uno o piu' degli aspetti indicati nella normativa di riferimento - Riconoscimento di un incremento dei diritti edificatori pari al 20 per cento, con un premio eventuale di un ulteriore 5 per cento al ricorrere di determinati presupposti - Esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), art. 40-bis, introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge regionale 26 novembre 2019, n. 18 ("Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonche' per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali"). (02100085) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1099 del 2020, proposto da Egeo Real Estate s.r.l.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Orsola Torrani, Olga Casula, con domicilio
eletto presso l'avvocato Orsola Maria Torrani, con studio ubicato in
Milano, corso Magenta n. 63;
Contro Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello
Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria
Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini, con domicilio eletto presso
gli uffici dell'Avvocatura comunale di Milano, ubicati in Milano, via
della Guastalla n. 6;
per l'annullamento:
i) della deliberazione del Consiglio comunale di Milano del 14
ottobre 2019, n. 34, recante approvazione del nuovo Documento di
Piano, della variante del Piano dei Servizi, comprensivo del piano
per le attrezzature religiose, e della variante del Piano delle
Regole, costituenti il Piano di Governo del Territorio, il cui avviso
di approvazione definitiva è pubblicato nel Bollettino Ufficiale
della Regione Lombardia - Serie Avvisi e concorsi n. 6 del 5 febbraio
2020, nella parte in cui introduce l'art. 11 del Piano delle Regole e
la relativa Tav. R.10;
ii) della deliberazione del Consiglio comunale di Milano del 5
marzo 2019, n. 2, recante adozione del nuovo Documento di Piano,
della variante del Piano dei Servizi, comprensivo del piano per le
attrezzature religiose, e della variante del Piano delle Regole,
costituenti il Piano di Governo del Territorio, nella parte in cui
introduce l'art. 11 del Piano delle Regole e la relativa Tav. R.10;
iii) della comunicazione del Comune di Milano - Direzione
Urbanistica - Area Pianificazione Urbanistica Generale, prot. n.
0142173.U del 6 aprile 2020 avente ad oggetto «Pubblicazione PGT -
Edifici abbandonati e degradati»;
iv) di ogni altro atto presupposto e/o preparatorio e/o
connesso e/o consequenziale e/o di esecuzione rispetto agli atti
impugnati, ancorchè non conosciuto.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Vista l'ordinanza cautelare n. 918/2020 con la quale la Sezione
fissa ex art. 55, comma 10, c.p.a. per la trattazione di merito del
ricorso l'udienza del 22 gennaio 2021;
Relatore il dott. Lorenzo Cordì nell'udienza del giorno 22
gennaio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in
videoconferenza, ai sensi degli articoli 25, comma 1, del
decreto-legge n. 137/2020 (convertito, con modificazione, dalla legge
n. 176/2020), e 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28
(convertito, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020), attraverso
la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui
all'Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del
28 dicembre 2020 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie
generale - n. 7 dell'11 gennaio 2021), e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;
1. Egeo Real Estate s.r.l. (di seguito solo: «Egeo» o «la
ricorrente») impugna i provvedimenti indicati in epigrafe nella parte
in cui introducono nuove regole per gli edifici abbandonati o
degradati presenti sul territorio del Comune di Milano.
2. In punto di fatto la ricorrente espone di essere proprietaria
di due immobili, ubicati in via Fantoli numeri 3/5 (mapp. 85 - sub.
701 e 702, foglio 536, del Catasto Fabbricati) e in piazza Accursio
n. 20 (mapp. 308 - sub. 701 e 2 - e 331, foglio 182 del Catasto
Fabbricati). Tali edifici sono inseriti nell'elenco degli «Edifici
abbandonati o degradati» di cui alla tavola R. 10 del P.d.R. del
nuovo P.G.T. del Comune di Milano e sottoposti alla disciplina di cui
all'art. 11 del medesimo Piano.
Secondo la previsione da ultimo citata sono considerati
abbandonati «gli edifici dismessi da più di un anno, che determinano
pericolo per la sicurezza o per la salubrità o l'incolumità
pubblica o disagio per il decoro e la qualità urbana o in presenza
di amianto o di altri pericoli chimici per la salute». La
disposizione in esame impone ai proprietari di tali immobili, entro
il termine di diciotto mesi dall'individuazione degli edifici, di
provvedere al recupero degli stessi o, in alternativa, alla loro
demolizione con successiva annotazione dei corrispondenti diritti
edificatori nel registro comunale dei diritti edificatori al fine di
poterli utilizzare in loco o di procedere alla vendita. Laddove il
proprietario non provveda al recupero o all'alternativa demolizione
nel termine di diciotto mesi, perde la volumetria esistente e può
contare sul riconoscimento dell'indice di edificabilità territoriale
unico pari a 0,35 mq/mq, oltre a dovere subire la demolizione in
danno da parte del comune.
2.1. La ricorrente deduce, inoltre, di essere una società che
«agisce nell'ambito del mercato dei Non Performing Loans (c.d.
crediti deteriorati) quale società di scopo (Real Estate Owned
Company - c.d. ReoCo), costituita ad hoc, con il compito di
acquisire, gestire e valorizzare i beni immobili posti a garanzia di
crediti ipotecari deteriorati». In ragione dell'attività svolta, la
ricorrente acquista gli immobili oggetto di causa chiedendo,
altresì, il rilascio di documentazione che attesti lo stato
«amministrativo» degli stessi. Documentazione solo parzialmente
rilasciata dagli Uffici con conseguente dedotta impossibilità di
prendere cognizione della situazione concreta degli immobili e di
avviare le procedure richieste dalla nuova previsione del P.G.T.
3. Egeo articola sei motivi di ricorso.
3.1. Con il primo motivo (rubricato: «Illegittimità per
violazione di legge. Violazione del diritto di proprietà di cui
all'art. 42 della Costituzione. Violazione dell'art. 1 del protocollo
1 della Carta europea dei diritti dell'uomo. Violazione dell'art. 17
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Violazione
dell'art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001 e
incompetenza del comune a delineare ipotesi espropriative nuove
rispetto a quelle normativamente previste») la ricorrente deduce
l'illegittimità delle regole dal P.G.T. lamentando
l'irragionevolezza del termine di diciotto mesi previsto per l'avvio
dei lavori. Proprio l'esiguità del termine concesso dal comune
comporterebbe per il proprietario la certa perdita del bene dovendo
provvedere alla demolizione dello stesso per non perdere la s.l.
esistente o, in alternativa, subire la demolizione comunale con
attribuzione di un indice penalizzante. Di qui il dedotto carattere
sostanzialmente ablativo della procedura prevista dal P.G.T.,
ritenuto non conforme nè alla previsione di cui all'art. 42, comma
3, Cost., nè alle regole dettate dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001.
3.2. Con il secondo motivo (rubricato: «Illegittimità per
violazione di legge. Violazione degli articoli 23 e 25, comma 2,
della Costituzione. Violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione per violazione dell'7 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e dell'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea. Violazione del principio di
legalità-prevedibilità e tassatività-determinatezza delle sanzioni
amministrative. Violazione dell'art. 1 della legge n. 689/1981») la
ricorrente deduce la violazione del principio di legalità. La misura
prevista dal comune avrebbe, infatti, natura sanzionatoria e
risulterebbe, quindi, difforme dalle previsioni contenute nella
C.E.D.U. e nell'art. 23 Cost. Difetterebbe sia la necessaria
previsione di rango legislativo che il rispetto del principio di
irretroattività delle sanzioni amministrative atteso che la sanzione
verrebbe irrogata per condotte anteriori all'entrata in vigore della
regola stessa.
3.3. Con il terzo motivo (rubricato: «Illegittimità per
violazione di legge. Violazione dell'art. 40-bis della l.r. n.
12/2005») Egeo deduce la violazione delle regole contenute nella
previsione regionale in rubrica che detterebbe condizioni ben più
favorevoli per i proprietari di immobili in stato di degrado:
i) fissando in tre anni il termine entro cui presentare
richiesta del titolo edilizio per avviare i lavori di ripristino
dell'immobile degradato;
ii) riconoscendo un incremento dei diritti edificatori pari al
20%, con un premio eventuale di un ulteriore 5% al ricorrere di
determinati presupposti;
iii) esentando, di regola, dall'eventuale obbligo di
reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di
interesse pubblico o generale.
3.4. Con il quarto motivo (rubricato: «Violazione dei principi di
proporzionalità e ragionevolezza - Eccesso di potere per illogicità
e irragionevolezza manifesta - Violazione dell'art. 97 della
Costituzione - Violazione del principio di buon andamento») Egeo
lamenta l'illegittimità della nuova previsione di Piano in quanto
considerata irragionevole e sproporzionata.
3.5. Con il quinto motivo (rubricato: «Illegittimità per
violazione di legge. Violazione della libera iniziativa economica di
cui all'art. 41 della Costituzione. Eccesso di potere per
irragionevolezza manifesta. Violazione dell'art. 11 delle preleggi e
del principio di irretroattivita'») Egeo deduce la contrarietà della
normativa alla previsione di cui all'art. 41 Costituzione ritenendo
la stessa idonea a compromettere la libertà della ricorrente di
«definire e orientare le proprie strategie imprenditoriali»,
rischiando di veder diminuire il valore dei propri edifici.
3.6. Con il sesto motivo (rubricato: «Illegittimità per
violazione delle garanzie partecipative. Eccesso di potere per
violazione del principio di leale collaborazione, Violazione del
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e
dell'art. 97 della Costituzione. Violazione dell'art. 3 della legge
n. 241/1990. Difetto di motivazione») Egeo deduce la violazione delle
garanzie partecipative nel procedimento e la carenza di adeguata
istruttoria nonchè di valida motivazione a sostegno dell'inclusione
degli immobili di proprietà nell'elenco degli edifici abbandonati.
4. Si costituisce in giudizio il Comune di Milano che chiede di
dichiarare il ricorso inammissibile o, comunque, infondato.
5. Con ordinanza n. 918/2020 la Sezione fissa, ex art. 55, comma
10, c.p.a. l'udienza di trattazione di merito del ricorso
evidenziando: i) la carenza di «pregiudizi immediati ed attuali nella
sfera giuridica di parte ricorrente, come confermato dal difensore
della stessa nel corso della discussione svoltasi nell'udienza da
remoto»; ii) l'idoneità di una sollecita fissazione dell'udienza di
trattazione del merito a garantire tutela alle esigenze di parte
ricorrente.
6. In vista dell'udienza di trattazione del merito del ricorso le
parti depositano memorie finali e memorie di replica. La parte
ricorrente insiste nelle censure articolate nell'atto introduttivo
del giudizio. Resiste il Comune di Milano che, in relazione al terzo
motivo (relativo, come spiegato, alla dedotta contrarietà della
previsione di cui all'art. 11 del P.d.R. del P.G.T. alla regola di
cui all'art. 40-bis della l.r. n. 12/2005), esclude, in via
principale, la sussistenza di simile contrasto e, in subordine,
eccepisce l'illegittimità costituzionale dell'art. 40-bis della
legge regionale n. 12 del 2005 per violazione degli articoli 3, 5,
97, 117, secondo comma, lettera p), 117, primo e terzo comma, 118,
primo e secondo comma, della Costituzione, ritenendo:
i) violata la competenza esclusiva statale sulle funzioni
fondamentali dei comuni;
ii) usurpata la funzione pianificatoria comunale in materia
urbanistica;
iii) violato l'art. 3-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, quale normativa di principio in materia
di governo del territorio;
iv) lesi i principi di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa e di ragionevolezza.
7. La causa è trattenuta in decisione all'udienza del 22 gennaio
2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai
sensi degli articoli 25, comma 1, del decreto-legge n. 137/2020
(convertito, con modificazione, dalla legge n. 176/2020), e 4, comma
1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 (convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 70/2020), attraverso la piattaforma in
uso presso la Giustizia amministrativa di cui all'Allegato 3 al
decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 7 dell'11
gennaio 2021).
8. In via preliminare, deve essere modificato l'ordine di
trattazione dei motivi di ricorso, poichè il terzo motivo, in
ragione del suo carattere assorbente, deve essere trattato
prioritariamente rispetto agli altri: infatti, laddove si dovesse
giungere alla conclusione che l'art. 40-bis della legge regionale
della Lombardia n. 12 del 2005 (inserito dall'art. 4, comma 1,
lettera a), legge reg. 26 novembre 2019, n. 18) abbia l'identico
perimetro applicativo dell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R.,
quest'ultima disposizione dovrebbe essere annullata, poichè, in
ossequio al principio di gerarchia delle fonti normative, una
disposizione di natura regolamentare, qual è una norma del Piano
delle regole (cfr., Consiglio di Stato, Sez. V, 16 aprile 2013, n.
2094; Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sede di
Milano, Sez. II, 22 maggio 2020, n. 914), non può porsi in contrasto
con una prescrizione contenuta in una legge primaria (regionale,
nella specie); l'annullamento del richiamato art. 11 delle N.d.A.
comunali, costituendo la «più radicale illegittimita'» dedotta
(Consiglio di Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), soddisferebbe
pienamente l'interesse della ricorrente e renderebbe del tutto
superfluo l'esame delle ulteriori censure contenute nel ricorso.
9. Tuttavia, proprio con riguardo al terzo motivo di ricorso, la
difesa comunale, dapprima, sostiene la tesi della perfetta
compatibilità dell'art. 11 delle N.d.A. con l'art. 40-bis della
legge regionale n. 12 del 2005, sulla scorta di un tentativo di
interpretazione della disposizione di legge in senso
costituzionalmente conforme, e successivamente, in via subordinata,
ne eccepisce l'incostituzionalità per contrasto con vari precetti
costituzionali, chiedendo a questo Collegio di rimettere la questione
all'esame della Corte costituzionale.
9.1. Osserva il Collegio come la tesi svolta in via principale
dal comune non possa condividersi. Le due regolamentazioni si
riferiscono, infatti, alla medesima fattispecie dettando una
disciplina in tema di immobili degradati ed abbandonati e, in
particolare, regole volte ad incentivare il recupero di tali
immobili. Di conseguenza, sussiste una sovrapposizione tra le due
discipline che conferisce alla norma regionale il ruolo di parametro
di legittimità della norma regolamentare dettata dal Comune di
Milano.
9.2. Inoltre, l'impossibilità di procedere ad una
interpretazione dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005
in modo da salvaguardare anche il disposto di cui all'art. 11 delle
N.d.A. comunali risulta evidente, emergendo l'inconciliabilità delle
richiamate disposizioni già da un semplice esame testuale delle
stesse, poichè viene regolamentata, in maniera divergente oltre che
contrastante, la medesima fattispecie, ossia la disciplina da
riservare agli immobili abbandonati e degradati. E infatti:
i) secondo il citato art. 11 delle N.d.A., l'arco temporale per
l'avvio dei lavori di recupero degli immobili «abbandonati e
degradati» è di diciotto mesi dalla loro prima individuazione, a
prescindere dal momento in cui si è ottenuto il titolo abilitativo,
mentre il comma 4 dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del
2005 fissa in tre anni il termine entro cui presentare la richiesta
di rilascio del titolo edilizio o gli atti equipollenti (s.c.i.a. o
c.i.l.a.) oppure «l'istanza preliminare funzionale all'ottenimento
dei medesimi titoli edilizi»;
ii) l'art. 11 delle N.d.A. non riconosce alcun incremento dei
diritti edificatori, ma al massimo consente l'integrale conservazione
dell'immobile o della superficie lorda (SL) esistente, mentre l'art.
40-bis, commi 5 e 6, della legge regionale riconosce un incremento
pari al 20% dei diritti edificatori o, se maggiore, della superficie
lorda esistente, in conseguenza dell'effettivo recupero
dell'immobile, cui si può aggiungere un incremento di un ulteriore
5%;
iii) l'art. 11 delle N.d.A., in caso di mancato tempestivo
adeguamento o di demolizione d'ufficio, attribuisce l'indice di
edificabilità territoriale unico pari a 0,35 mq/mq, mentre l'art.
40-bis, commi 8 e 9, della legge regionale riconosce la superficie
lorda esistente fino all'indice di edificabilità previsto dallo
strumento urbanistico;
iv) l'art. 40-bis, comma 5, della legge regionale prevede
l'esenzione, di regola, dall'eventuale obbligo di reperimento di aree
per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o
generale, mentre nulla è previsto dall'art. 11 delle N.d.A.
9.3. In conseguenza dell'evidenziato contrasto e della correlata
recessività della normativa pianificatoria comunale rispetto a
quanto stabilito dalla legge regionale, deve essere esaminata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della legge
regionale n. 12 del 2005, eccepita in via subordinata dalla difesa
comunale. L'eventuale declaratoria di incostituzionalità della norma
regionale farebbe, infatti, salva la disciplina contenuta nell'art.
11 delle N.d.A., la cui applicabilità alla fattispecie oggetto di
scrutinio imporrebbe l'esame delle restanti censure di ricorso, su
cui indubbiamente permarrebbe l'interesse della ricorrente; in caso
contrario, ossia di mancato accoglimento della questione di
costituzionalità, dovrebbe pronunciarsi l'annullamento dell'art. 11
delle N.d.A., in ragione della riconducibilità della fattispecie
oggetto di scrutinio allo spettro di applicazione dell'art. 40-bis
della legge regionale n. 12 del 2005.
10. In ossequio al disposto di cui all'art. 23, secondo comma,
della legge n. 87 del 1953, è indispensabile procedere alla verifica
della rilevanza della questione di costituzionalità nel presente
giudizio e della sua non manifesta infondatezza.
11. Quanto alla rilevanza della questione, come già evidenziato
ai precedenti punti 9.1 - 9.3, si osserva che l'art. 40-bis della
legge regionale n. 12 del 2005 ha ad oggetto la disciplina da
applicare agli immobili abbandonati e degradati (nella cui categoria
sono ricompresi quelli della ricorrente) e si sovrappone,
determinandone in astratto l'invalidità, alla regolamentazione
comunale contenuta nell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R. È già stato
sottolineato come la (eventuale) declaratoria di incostituzionalità
dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005 determinerebbe,
infatti, l'applicazione alla fattispecie oggetto di esame del solo
art. 11 delle N.d.A. del P.d.R.; a tal punto lo scrutinio di questo
Tribunale si concentrerebbe sui motivi incentrati sulla sola
disposizione dell'art. 11.
11.1. La rilevanza della questione di costituzionalità
trascende, tuttavia, le conseguenze dirette che l'art. 40-bis della
legge regionale produce sull'art. 11 delle N.d.A. Difatti, in seguito
all'eventuale declaratoria di incostituzionalità del citato art.
40-bis, non può escludersi che si possa, comunque, procedere
all'annullamento dell'art. 11 delle N.d.A. comunali in ragione della
fondatezza, anche parziale, dei restanti motivi di ricorso; appare,
tuttavia, nondimeno evidente che un tale annullamento produrrebbe
effetti sensibilmente diversi rispetto a quelli che scaturirebbero
dalla permanente vigenza dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12
del 2005. In tale ultimo frangente, agli immobili abbandonati e
degradati - compresi quelli della ricorrente - si applicherebbero le
regole contenute nella disposizione regionale, mentre, in caso di
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 40-bis, l'eventuale
annullamento dell'art. 11 delle N.d.A. determinerebbe l'applicazione
agli immobili fatiscenti dei principi generali afferenti alla materia
edilizia ed urbanistica, riconoscendo ai titolari dei diritti sugli
immobili abbandonati e degradati la facoltà di scegliere se
procedere o meno alla loro riqualificazione e con le tempistiche e le
modalità ritenute più opportune dai predetti soggetti.
11.2. Anche nella prospettiva comunale, l'ipotesi di annullamento
dell'art. 11 delle N.d.A. per violazione dell'art. 40-bis della legge
regionale - ove non dichiarato incostituzionale - non lascerebbe
all'Ente locale alcuno spazio per intervenire con un proprio
regolamento sulla materia, se non per aspetti del tutto marginali e
secondari, vista la completezza e la sostanziale autoapplicabilità
della richiamata previsione regionale («Le disposizioni di cui al
presente articolo, decorsi i termini della deliberazione di cui
sopra, si applicano anche agli immobili non individuati dalla
medesima, per i quali il proprietario, con perizia asseverata
giurata, certifichi oltre alla cessazione dell'attività, documentata
anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà a
cura della proprietà o del legale rappresentante, anche uno o più
degli aspetti sopra elencati, mediante prova documentale e/o
fotografica»: art. 40-bis, comma 1); di contro, l'eventuale
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 40-bis della legge
regionale lascerebbe intatto il potere comunale di intervenire per
disciplinare eventualmente ex novo la materia, anche laddove fosse
integralmente annullato da questo Tribunale l'art. 11 delle N.d.A.;
in tal modo verrebbe, comunque, pienamente salvaguardata la potestà
pianificatoria comunale.
11.3. Da tanto discende la rilevanza nel presente giudizio della
questione di costituzionalità dell'art. 40-bis della legge regionale
n. 12. del 2005, poichè anche in seguito alla declaratoria di
illegittimità costituzionale della citata norma potrebbe
determinarsi l'annullamento dell'art. 11 delle N.d.A. del P.d.R.,
sebbene con conseguenze molto differenti, per entrambe le parti del
giudizio, rispetto a quelle scaturenti in caso di permanente vigenza
dell'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005.
12. A questo punto è necessario procedere alla verifica della
non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, che
nella specie appare certamente sussistente.
13. L'art. 11 delle Norme di attuazione (N.d.A.) del P.d.R. del
P.G.T. ai primi tre commi stabilisce testualmente quanto segue:
«1. Il recupero di edifici abbandonati e degradati, che
comportano pericolo per la salute e la sicurezza urbana, situazioni
di degrado ambientale e sociale, costituisce attività di pubblica
utilità ed interesse generale, perseguibile secondo le modalità di
cui al presente articolo.
2. Le disposizioni del presente articolo si applicano a tutte
le aree e gli edifici, indipendentemente dalla destinazione
funzionale, individuati nella Tav. R.10, aggiornata con determina
dirigenziale, con periodicità annuale, previa comunicazione di avvio
del procedimento nei confronti degli interessati. Si considerano
abbandonati gli edifici dismessi da più di un anno, che determinano
pericolo per la sicurezza o per la salubrità o l'incolumità
pubblica o disagio per il decoro e la qualità urbana o in presenza
di amianto o di altri pericoli chimici per la salute.
L'individuazione degli immobili di cui al presente comma sarà
comunicata periodicamente alla prefettura e alla questura.
3. Alla proprietà degli edifici abbandonati e degradati così
come individuati dalla Tav. R.10, fatti salvi eventuali procedimenti
in corso ad esito favorevole, è data facoltà di presentare proposta
di piano attuativo o idoneo titolo abilitativo finalizzato al
recupero dell'immobile; i lavori dovranno essere avviati entro
diciotto mesi dalla loro prima individuazione. In alternativa è
fatto obbligo di procedere con la demolizione del manufatto:
a. in caso di demolizione dell'edificio esistente su
iniziativa della proprietà riconosciuta integralmente la SL
esistente. I diritti edificatori saranno annotati nel Registro delle
cessioni dei diritti edificatori, con possibilità di utilizzo in
loco o in altre pertinenze dirette per mezzo di perequazione, secondo
la normativa vigente;
b. in caso di mancata demolizione dell'edificio esistente da
parte della proprietà, fatto salvo l'esercizio dei poteri
sostitutivi da parte del comune finalizzati alla demolizione, è
riconosciuto l'Indice di edificabilità territoriale unico pari a
0,35 mq/mq.
Le relative spese sostenute da parte dell'Amministrazione
dovranno essere rimborsate dalla proprietà o dai titolari di diritti
su tali beni. Se non rimborsate tali spese saranno riscosse
coattivamente secondo normativa vigente.
Di quanto sopra verrà inviata comunicazione alla proprietà,
alla prefettura e alla questura.
In caso di mancata demolizione sono ammessi esclusivamente
interventi di conservazione degli edifici esistenti fino al
risanamento conservativo senza modifica della destinazione d'uso».
13.1. L'art. 40-bis della legge regionale della Lombardia n. 12
del 2005 (inserito dall'art. 4, comma 1, lettera a), legge reg. 26
novembre 2019, n. 18) stabilisce:
«1. I comuni, con deliberazione consiliare, anche sulla base di
segnalazioni motivate e documentate, individuano entro sei mesi
dall'entrata in vigore della legge regionale recante "Misure di
semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e
territoriale, nonchè per il recupero del patrimonio edilizio
esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale l l marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi
regionali" gli immobili di qualsiasi destinazione d'uso, dismessi da
oltre cinque anni, che causano criticità per uno o più dei seguenti
aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne
pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale e
urbanistico-edilizio. La disciplina del presente articolo si applica,
anche senza la deliberazione di cui sopra, agli immobili già
individuati dai comuni come degradati e abbandonati. Le disposizioni
di cui al presente articolo, decorsi i termini della deliberazione di
cui sopra, si applicano anche agli immobili non individuati dalla
medesima, per i quali il proprietario, con perizia asseverata
giurata, certifichi oltre alla cessazione dell'attività, documentata
anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà a
cura della proprietà o del legale rappresentante, anche uno o più
degli aspetti sopra elencati, mediante prova documentale e/o
fotografica. I comuni aventi popolazione inferiore a 20.000 abitanti,
entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge regionale recante
"Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione
urbana e territoriale, nonchè per il recupero del patrimonio
edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre
leggi regionali", mediante deliberazione del consiglio comunale
possono individuare gli ambiti del proprio territorio ai quali non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 5 e 10 del presente
articolo, in relazione a motivate ragioni di tutela paesaggistica.
2. I comuni, prima delle deliberazioni di cui al comma 1, da
aggiornare annualmente, notificano ai sensi del codice di procedura
civile ai proprietari degli immobili dismessi e che causano
criticità le ragioni dell'individuazione, di modo che questi, entro
trenta giorni dal ricevimento di detta comunicazione, possano
dimostrare, mediante prove documentali, l'assenza dei presupposti per
l'inserimento.
3. Le disposizioni del presente articolo non si applicano in
ogni caso:
a) agli immobili eseguiti in assenza di titolo abilitativo o
in totale difformità rispetto allo stesso titolo, a esclusione di
quelli per i quali siano stati rilasciati titoli edilizi in
sanatoria;
b) agli immobili situati in aree soggette a vincoli di
inedificabilità assoluta.
4. La richiesta di piano attuativo, la richiesta di permesso di
costruire, la segnalazione certificata di inizio attività, la
comunicazione di inizio lavori asseverata o l'istanza di istruttoria
preliminare funzionale all'ottenimento dei medesimi titoli edilizi
devono essere presentati entro tre anni dalla notifica di cui al
comma 2. La deliberazione di cui al comma 1 attesta l'interesse
pubblico al recupero dell'immobile individuato, anche ai fini del
perfezionamento dell'eventuale procedimento di deroga ai sensi
dell'art. 40.
5. Gli interventi sugli immobili di cui al comma 1 usufruiscono
di un incremento del 20 per cento dei diritti edificatori derivanti
dall'applicazione dell'indice di edificabilità massimo previsto o,
se maggiore di quest'ultimo, della superficie lorda esistente e sono
inoltre esentati dall'eventuale obbligo di reperimento di aree per
servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale,
a eccezione di quelle aree da reperire all'interno dei comparti
edificatori o degli immobili oggetto del presente articolo, già
puntualmente individuate all'interno degli strumenti urbanistici e da
quelle dovute ai sensi della pianificazione territoriale
sovraordinata. A tali interventi non si applicano gli incrementi dei
diritti edificatori di cui all'art. 11, comma 5. Nei casi di
demolizione l'incremento dei diritti edificatori del 20 per cento si
applica per un periodo massimo di dieci anni dalla data di
individuazione dell'immobile quale dismesso.
6. È riconosciuto un ulteriore incremento dell'indice di
edificabilità massimo previsto dal PGT o rispetto alla superficie
lorda (SL) esistente del 5 per cento per interventi che assicurino
una superficie deimpermeabilizzata e destinata a verde non inferiore
all'incremento di SL realizzato, nonchè per interventi che
conseguano una diminuzione dell'impronta al suolo pari ad almeno il
10 per cento. A tal fine possono essere utilizzate anche le superfici
situate al di fuori del lotto di intervento, nonchè quelle destinate
a giardino pensile, così come regolamentate dalla norma UNI
11235/2007.
7. Se il proprietario non provvede entro il termine di cui al
comma 4, non può più accedere ai benefici di cui ai commi 5 e 6 e
il comune lo invita a presentare una proposta di riutilizzo,
assegnando un termine da definire in ragione della complessità della
situazione riscontrata, e comunque non inferiore a mesi quattro e non
superiore a mesi dodici.
8. Decorso il termine di cui al comma 7 senza presentazione
delle richieste o dei titoli di cui al comma 4, il comune ingiunge al
proprietario la demolizione dell'edificio o degli edifici interessati
o, in alternativa, i necessari interventi di recupero e/o messa in
sicurezza degli immobili, da effettuarsi entro un anno. La
demolizione effettuata dalla proprietà determina il diritto ad un
quantitativo di diritti edificatori pari alla superficie lorda
dell'edificio demolito fino all'indice di edificabilità previsto per
l'area. I diritti edificatori generati dalla demolizione edilizia
possono sempre essere perequati e confluiscono nel registro delle
cessioni dei diritti edificatori di cui all'art. 11, comma 4.
9. Decorso infruttuosamente il termine di cui al comma 8, il
comune provvede in via sostitutiva, con obbligo di rimborso delle
relative spese a carico della proprietà, cui è riconosciuta la SL
esistente fino all'indice di edificabilità previsto dallo strumento
urbanistico.
10. Tutti gli interventi di rigenerazione degli immobili di cui
al presente articolo sono realizzati in deroga alle norme
quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle
distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e
adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e
quelle sui requisiti igienico-sanitari.
11. Per gli immobili di proprietà degli enti pubblici, si
applicano le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 a condizione che,
entro tre anni dalla individuazione di cui al comma 1, gli enti
proprietari approvino il progetto di rigenerazione ovvero avviino le
procedure per la messa all'asta, l'alienazione o il conferimento a un
fondo.
11-bis. Gli interventi di cui al presente articolo riguardanti
il patrimonio edilizio soggetto a tutela culturale e paesaggistica
sono attivati previo coinvolgimento del Ministero per i beni e le
attività culturali e per il turismo e nel rispetto delle
prescrizioni di tutela previste dal piano paesaggistico regionale ai
sensi del decreto legislativo n. 42/2004 (comma aggiunto dall'art.
13, comma 1, lettera b), legge reg. 9 giugno 2020, n. 13)».
14. Tale disposizione regionale risulta sostanzialmente completa
ed esaustiva con riguardo al trattamento giuridico da riservare agli
immobili abbandonati e degradati, residuando in capo ai comuni
compiti meramente attuativi ed esecutivi, con una parziale eccezione
per i comuni aventi popolazione inferiore a 20.000 abitanti, i quali,
per motivate ragioni di tutela paesaggistica, possono individuare gli
ambiti del proprio territorio a cui non si applica, in caso di
riqualificazione, l'incremento del 20% dei diritti edificatori e in
relazione ai quali non si può derogare alle norme quantitative,
morfologiche, sulle tipologie di intervento e sulle distanze.
15. L'applicazione della disposizione regionale oggetto di
scrutinio comprime in maniera eccessiva - con violazione degli
articoli 5, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
terzo e sesto comma, e 118 della Costituzione - la potestà
pianificatoria comunale, in particolare dei comuni che hanno più di
20.000 abitanti (come il Comune di Milano), non consentendo a
siffatti enti alcun intervento correttivo o derogatorio in grado di
valorizzare, oltre alla propria autonomia pianificatoria, anche le
peculiarità dei singoli territori di cui i comuni sono la più
immediata e diretta espressione.
15.1. Inoltre, la normativa regionale risulta particolarmente
analitica sia nell'individuazione dei presupposti di operatività che
nel procedimento da seguire e non si presta a tentativi di
interpretazione costituzionalmente conforme che salvaguardino il
potere di pianificazione comunale e l'interesse ad un assetto
ordinato del territorio che tale pianificazione mira a realizzare. La
formulazione letterale della previsione e la puntuale
regolamentazione dettata comportano, dunque, il fallimento in radice
di ogni tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme
atteso che la normativa non lascia spazi per poter «adeguare» in via
interpretativa il dettato di legge alla superiori previsioni
costituzionali (cfr.: Corte costituzionale, sentenza n. 218 del 10
ottobre 2020, punto 2.2 del Diritto, che richiama le sentenze n. 204
e n. 95 del 2016).
15.2. Infatti, il legislatore regionale ha imposto, a regime, una
disciplina urbanistico-edilizia in ordine al recupero degli immobili
fatiscenti ingiustificatamente rigida e uniforme, operante a
prescindere dalle decisioni comunali e in grado di produrre un
impatto sulla pianificazione locale molto incisivo e potenzialmente
idoneo a stravolgere l'assetto del territorio, o di parti importanti
dello stesso, in maniera del tutto dissonante rispetto a quanto
stabilito nello strumento urbanistico generale. A ben vedere, pur
essendo rimessa ordinariamente al Consiglio comunale l'individuazione
degli immobili abbandonati e degradati, è, comunque, consentito al
proprietario di un immobile versante nelle predette condizioni,
indipendentemente dall'inserimento dello stesso nell'elenco formato
dal comune, di certificare con perizia asseverata giurata, oltre alla
cessazione dell'attività, anche la sussistenza dei presupposti per
beneficiare del regime di favore di cui all'art. 40-bis. Il comune
non ha, quindi, la facoltà di selezionare, discrezionalmente, gli
immobili da recuperare, in quanto l'applicazione della norma
regionale, in presenza dei richiesti presupposti fattuali, ossia di
immobili abbandonati e degradati, può avvenire anche su impulso del
proprietario del manufatto. L'assoluta incertezza in ordine
all'impatto sul territorio di una tale previsione, sia da un punto di
vista quantitativo che qualitativo, impedisce al comune una coerente
programmazione in ambito urbanistico, rendendola in alcune parti,
anche importanti, del tutto ineffettiva e ultronea.
15.3 Tuttavia, pure nel caso in cui il comune abbia già
individuato gli immobili da recuperare - come nella fattispecie
oggetto del presente contenzioso - si deve segnalare che il
riconoscimento generalizzato e automatico di un indice edificatorio
premiale di rilevante portata (da un minimo del 20% ad un massimo del
25%), accompagnato dall'esenzione dall'eventuale obbligo di
reperimento degli standard, assume ugualmente un rilievo
significativo sia in quanto la norma regionale si applica anche agli
immobili già individuati come abbandonati e degradati dal comune
prima della sua entrata in vigore, sia perchè gli interventi di
recupero vengono ritenuti ininfluenti ai fini della quantificazione
del carico urbanistico, senza alcuna considerazione per ciò che ne
consegue.
15.4. L'applicazione dell'art. 40-bis anche agli immobili già
individuati come abbandonati e degradati dal comune prima della sua
entrata in vigore - oltre che a quelli segnalati dai privati
interessati - rappresenta una violazione della potestà
pianificatoria comunale poichè impone, in via non temporanea, un
regime urbanistico-edilizio che prescinde - o addirittura si discosta
- dalle scelte comunali sottese all'individuazione degli immobili
fatiscenti o alla loro non inclusione nell'elenco.
15.5. Venendo al caso di specie, il Comune di Milano ricomprende
gli immobili della ricorrente nell'elenco di quelli abbandonati e
degradati (allegato n. 3 delle produzioni in giudizio del comune del
9 luglio 2020) con l'obiettivo di consentirne il recupero a
condizioni - indicate nell'art. 11 delle N.d.A. - e con un impatto
sensibilmente diversi rispetto a quelli previsti nell'art. 40-bis. La
legge regionale si sovrappone, tuttavia, alla decisione comunale
perseguendo obiettivi ulteriori e, in parte, confliggenti con quelli
dell'ente locale.
16. La lesione della potestà pianificatoria comunale appare
evidente e soprattutto il sacrificio delle prerogative comunali così
determinatosi risulta non proporzionato, con violazione del principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, all'obiettivo
perseguito dalla legge regionale, pur meritorio nelle sue finalità,
di favorire il recupero degli immobili abbandonati e degradati.
L'applicazione dell'art. 40-bis anche agli immobili fatiscenti
individuati prima della sua introduzione - come pure a quelli
segnalati direttamente dai privati - stravolge la pianificazione
territoriale del comune, il quale aveva elaborato e introdotto un
regime speciale per il recupero dei citati immobili, proprio tenendo
in considerazione l'impatto degli interventi di riqualificazione sul
tessuto urbano esistente. Difatti, un conto è riqualificare un
immobile, conservandone la medesima consistenza (oppure demolirlo,
consentendo il recupero della sola superficie lorda esistente: art.
11 delle N.d.A.), un altro conto è riconoscere a titolo di beneficio
un indice edificatorio aggiuntivo, oscillante tra il 20% e il 25%,
cui si accompagna l'esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento
degli standard. Tale ultima disciplina determina un considerevole
impatto sull'assetto pianificatorio in relazione a molteplici
aspetti: l'aumento del peso insediativo dell'immobile recuperato non
risulta bilanciato dal contestuale reperimento degli standard
urbanistici e dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione, cui
consegue altresì il mancato rispetto dell'indice edificatorio
comunale e delle prescrizioni regionali sulla riduzione del consumo
di suolo.
16.1. Inoltre, l'art. 40-bis, comma 5, esonera, seppure con
alcune eccezioni, dall'obbligo di individuare aree per servizi e
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, non
garantendo un corretto rapporto tra il carico urbanistico gravante
sulla zona interessata dall'intervento di riqualificazione e le
corrispondenti dotazioni pubbliche, disattendendo in tal modo i
principi che presiedono ad una corretta attività pianificatoria.
Ciò risulta in violazione anche della normativa statale (decreto
ministeriale n. 1444 del 1968) che si pone quale principio in materia
di governo del territorio (art. 117, terzo comma, della
Costituzione), in relazione al livello minimo di standard che devono
essere garantiti sul territorio comunale.
17. La norma appare, altresì, irragionevole - con violazione
dell'art. 3 della Costituzione, sotto altro profilo - nella parte in
cui non si rapporta ai principi contenuti in altre norme della stessa
legge regionale n. 12 del 2005 [in specie quelli riferiti alla
riduzione del consumo di suolo: cfr. art. 1, comma 3-bis, e art. 19,
comma 2, lettera b-bis)] e della legge regionale n. 31 del 2014
(«Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e la
riqualificazione del suolo degradato»), poichè la riduzione del
consumo di suolo rappresenta un obiettivo prioritario e qualificante
della pianificazione territoriale regionale, orientata ad un modello
di sviluppo territoriale sostenibile (proprio con riferimento alla
Regione Lombardia, cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 179 del 16
luglio 2019, punto 12.1 del Diritto); sebbene l'attività di
riqualificazione e recupero di immobili abbandonati e degradati
rientri nell'attività di rigenerazione urbana, la stessa non può
porsi come indifferente rispetto agli obiettivi di limitazione del
consumo del suolo libero, che altrimenti risulterebbero del tutto
recessivi rispetto a quelli di recupero del patrimonio edilizio
esistente dismesso e non utilizzabile. Il mancato bilanciamento e
contemperamento tra i due obiettivi rende irragionevole e
contraddittoria la normativa regionale sulla riqualificazione degli
immobili degradati dismessi. La Corte costituzionale ha già avuto
modo di evidenziare, con riguardo all'art. 5, comma 4, della citata
legge regionale n. 31 del 2014 (contenente, in origine, un divieto di
ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di
piano per un tempo indefinito), una intrinseca contraddittorietà
nella «rigidità insita nella norma censurata [...] tale da incidere
in modo non proporzionato sull'autonomia dell'ente locale, non solo
perchè impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in
precedenza espresse [...], ma soprattutto perchè, al tempo stesso,
la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi
interessi generali sottostanti alle finalità di fondo della legge
regionale e quindi coerenti con queste» (Corte costituzionale,
sentenza n. 179 del 16 luglio 2019, punto 12.6 del Diritto).
18. Inoltre viene lesa anche la funzione amministrativa comunale
in ambito urbanistico, in quanto l'art. 40-bis, quale norma che opera
a regime, contiene una disciplina puntuale e specifica con riguardo
agli interventi di recupero del patrimonio edilizio dismesso presenti
nel territorio comunale, che non lascia alcuno spazio di intervento
significativo all'attività pianificatoria comunale, pure qualificata
quale funzione fondamentale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione; difatti, la previsione di premi
volumetrici in misura fissa e prestabilita, accompagnata da ulteriori
importanti deroghe alla disciplina urbanistica-edilizia, quali
l'esenzione dall'obbligo di conferimento dello standard e dal
rispetto delle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di
intervento e delle distanze previste dallo strumento urbanistico
locale, non soltanto impedisce al comune qualsiasi possibilità di
autonoma scelta in sede di pianificazione generale, ma è
potenzialmente idonea a stravolgerla in ampi settori, alterando i
rapporti tra il carico urbanistico e le dotazioni pubbliche e
private. Ciò assume un maggiore rilievo in un comune, qual è
Milano, in cui è stato da tempo introdotto negli strumenti
urbanistici il principio dell'indifferenza funzionale, ossia una
libertà di scelta delle funzioni da insediare in tutti i tessuti
urbani senza alcuna esclusione e senza una distinzione ed un rapporto
percentuale predefinito.
18.1. Tali considerazioni trovano riscontro anche nella recente
giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha ricordato come
«nell'attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, il punto di
sintesi è stato fissato dal legislatore statale tramite la
disposizione per cui "sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: [...]
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale
nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale", ma "[f]erme restando le funzioni di programmazione e
di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui
all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni
esercitate ai sensi dell'art. 118 della Costituzione" (art. 14, comma
27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante "Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica", convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122, come sostituito dall'art. 19, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante "Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario", convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135). Il "sistema della pianificazione", che assegna
in modo preminente ai comuni, quali enti locali più vicini al
territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti
nell'attività urbanistica ed edilizia, non assurge, dunque, a
principio così assoluto e stringente da impedire alla legge
regionale - fonte normativa primaria, sovraordinata agli strumenti
urbanistici locali - di prevedere interventi in deroga [che tuttavia
devono essere] quantitativamente, qualitativamente e temporalmente
circoscritti (sentenze n. 245 del 2018 e n. 46 del 2014» (Corte
costituzionale, sentenza n. 119 del 23 giugno 2020, punto 7.1 del
Diritto).
18.2. Quindi, sebbene non possa escludersi a priori e in via
astratta la legittimità dell'intervento del legislatore regionale,
è necessario che quest'ultimo persegua esigenze generali che possano
ragionevolmente giustificare disposizioni limitative delle funzioni
già assegnate agli enti locali, anche nel rispetto del principio di
sussidiarietà verticale, sancito nell'art. 118 della Costituzione:
«si deve verificare nell'ambito della funzione pianificatoria
riconosciuta come funzione fondamentale dei comuni, "quanto la legge
regionale toglie all'autonomia comunale e quanto di questa residua,
in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione,
quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo
temporale la dispone", inteso che "[i]l giudizio di proporzionalità
deve perciò svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità
dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto
con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto
bilanciamento degli interessi coinvolti" (sentenza n. 179 del 2019).
Proprio tale giudizio, così dinamicamente inteso, consente di
verificare se, per effetto di una normativa regionale rientrante
nella materia del governo del territorio, come quella sub iudice, non
venga menomato il nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai
comuni all'interno del "sistema della pianificazione", così da
salvaguardarne la portata anche rispetto al principio autonomistico
ricavabile dall'art. 5 Cost.» (Corte costituzionale, sentenza n. 119
del 23 giugno 2020, punto 7.1 del Diritto).
18.3. Nella specie, nessuna «riserva di tutela» è riconosciuta
al comune, consentendogli di sottrarsi, per «an» o per «quomodo»,
all'applicazione della normativa derogatoria oggetto di scrutinio, e
neppure è previsto il ricorso ad una fase di cooperazione
finalizzata al coordinamento degli strumenti di pianificazione
incidenti sul governo del territorio. In tal senso appare pertinente
il riferimento al precedente della Corte costituzionale sulla legge
regionale del Veneto relativa al Piano casa, in cui si è affermato
«che, nel consentire interventi in deroga agli strumenti urbanistici
o ai regolamenti locali, il legislatore regionale veneto, in
attuazione dell'intesa sancita tra Stato, regioni ed enti locali in
sede di Conferenza unificata il 1° aprile 2009, ha compiuto una
ponderazione degli interessi pubblici coinvolti, attraverso sia la
limitazione dell'entità degli interventi ammessi, sia l'esclusione
di alcune componenti del patrimonio edilizio dall'ambito di
operatività della legge regionale censurata e delle disposizioni di
deroga. E ciò ha fatto consentendo, altresì, ai comuni, nella sua
prima applicazione, di sottrarre i propri strumenti urbanistici e i
propri regolamenti all'operatività delle deroghe ammesse dalla
medesima legge regionale» (Corte costituzionale, sentenza n. 119 del
23 giugno 2020, punto 7.2 del Diritto).
18.4. Del resto, il modus procedendi da ultimo richiamato è
seguito dalla stessa Regione Lombardia, che attraverso l'art. 5,
comma 6, della legge regionale n. 12 del 2009 (Piano casa) - sul
punto ripreso dall'art. 3, comma 4, della legge regionale n. 4 del
2012 (Nuovo Piano casa) - ha previsto che «entro il termine
perentorio del 15 ottobre 2009 i comuni, con motivata deliberazione,
possono individuare parti del proprio territorio nelle quali le
disposizioni indicate nell'art. 6 non trovano applicazione, in
ragione delle speciali peculiarità storiche,
paesaggistico-ambientali ed urbanistiche delle medesime, compresa
l'eventuale salvaguardia delle cortine edilizie esistenti, nonchè
fornire prescrizioni circa le modalità di applicazione della
presente legge con riferimento alla necessità di reperimento di
spazi per parcheggi pertinenziali e a verde».
18.5. Ugualmente, la salvaguardia delle prerogative
pianificatorie comunali è riscontrabile, altresì, nella normativa
regionale in materia di recupero ai fini abitativi dei sottotetti
esistenti (articoli 63-65 della legge regionale della Lombardia n. 12
del 2005) dove si prevede la possibilità per il comune di escludere
dall'applicazione sul proprio territorio del regime ivi contemplato
[art. 65 - «Ambiti di esclusione - "1. Le disposizioni del presente
capo non si applicano negli ambiti territoriali per i quali i comuni,
con motivata deliberazione del Consiglio comunale, ne abbiano
disposta l'esclusione, in applicazione dell'art. 1, comma 7, della
legge regionale 15 luglio 1996, n. 15 (Recupero ai fini abitativi dei
sottotetti esistenti).
1-bis. Fermo restando quanto disposto dal comma 1, i comuni,
con motivata deliberazione, possono ulteriormente disporre
l'esclusione di parti del territorio comunale, nonchè di determinate
tipologie di edifici o di intervento, dall'applicazione delle
disposizioni del presente capo.
1-ter. Con il medesimo provvedimento di cui al comma 1-bis, i
comuni possono, altresì, individuare ambiti territoriali nei quali
gli interventi di recupero ai fini abitativi dei sottotetti, se volti
alla realizzazione di nuove unità immobiliari, sono, in ogni caso,
subordinati all'obbligo di reperimento di spazi per parcheggi
pertinenziali nella misura prevista dall'art. 64, comma 3.
1-quater. Le determinazioni assunte nelle deliberazioni
comunali di cui ai commi 1, 1-bis e 1-ter hanno efficacia non
inferiore a cinque anni e comunque fino all'approvazione dei PGT ai
sensi dell'art. 26, commi 2 e 3. Il piano delle regole individua le
parti del territorio comunale nonchè le tipologie di edifici o di
intervento escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente
capo.
1-quinquies. In sede di redazione del PGT, i volumi di
sottotetto recuperati ai fini abitativi in applicazione della l.r. n.
15/1996, ovvero delle disposizioni del presente capo, sono computati
ai sensi dell'art. 10, comma 3, lettera b»].
18.6. Dai richiamati esempi emerge come, in alcuni frangenti, lo
stesso legislatore regionale lombardo si sia dimostrato rispettoso
delle prerogative pianificatorie comunali, pur non rinunciando a
disciplinare la materia del governo del territorio nell'esercizio
delle proprie attribuzioni.
18.7. Diversamente, in presenza di prescrizioni di durata
indefinita, in carenza di profili interlocutivi e nell'assolutezza,
finanche contraddittoria con gli obiettivi posti in sede regionale,
risultanti dalla disciplina contenuta nell'art. 40-bis della legge
regionale n. 12 del 2005, non può ritenersi superato, «ai sensi del
legittimo esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il
test di proporzionalità con riguardo all'adeguatezza e necessarietà
della limitazione imposta all'autonomia comunale in merito a una
funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato
come connotato fondamentale dell'autonomia comunale» (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 179 del 16 luglio 2019, punto 12.7 del
Diritto).
19. L'art. 40-bis sembra porsi in contrasto anche con il
principio espresso dall'art. 3-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, secondo il quale la riqualificazione di
un determinato contesto può avvenire attraverso forme di
compensazione incidenti sull'area interessata, tuttavia senza aumento
della superficie coperta: al contrario l'art. 40-bis della legge
regionale prevede un premio del 20% della superficie lorda,
aumentabile fino al 25% al ricorrere di determinate condizioni.
Sebbene l'art. 103, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2005,
abbia escluso una diretta applicazione nella Regione Lombardia della
disciplina di dettaglio prevista, tra l'altro, dall'art. 3-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, comunque è
stata fatta salva l'applicazione dei principi contenuti nella citata
disposizione statale, al cui novero certamente appartiene il divieto
di consentire un aumento della superficie coperta in sede di
riqualificazione di un immobile; deve ricomprendersi difatti tra i
principi statali in materia di governo del territorio la previsione
secondo la quale un incentivo per recuperare un bene non può
spingersi fino al punto di compromettere la tutela di un altro bene,
di almeno pari rango, qual è quello legato alla riduzione del
consumo di suolo, peraltro fatto proprio dallo stesso legislatore
regionale.
20. Infine, l'art. 40-bis della legge regionale n. 12 del 2005
appare in contrasto anche con i principi di uguaglianza e
imparzialità dell'Amministrazione discendenti dagli articoli 3 e 97
della Costituzione, visto che riconosce delle premialità per la
riqualificazione di immobili abbandonati e degradati (anche) in
favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenerli in buono
stato e che hanno favorito l'insorgere di situazioni di degrado e
pericolo, a differenza dei proprietari diligenti che hanno fatto
fronte agli oneri e ai doveri conseguenti al loro diritto di
proprietà, ma che proprio per questo non possono beneficiare di
alcun vantaggio in caso di intervento sul proprio immobile. La norma
regionale, quindi, incentiva in maniera assolutamente discriminatoria
e irragionevole situazioni di abbandono e di degrado da cui discende
la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed
edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie.
21. In conclusione, il giudizio deve essere sospeso e gli atti
vanno trasmessi al Corte costituzionale in quanto risulta rilevante e
non manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 40-bis della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005
(inserito dall'art. 4, comma 1, lettera a), legge reg. 26 novembre
2019, n. 18), recante «Disposizioni relative al patrimonio edilizio
dismesso con criticita'», per violazione degli articoli 3, 5, 97,
114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto
comma, e 118 della Costituzione, secondo quanto specificato in
precedenza.
22. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese
resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione
Seconda), non definitivamente pronunciando:
a) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della legge
regionale della Lombardia n. 12 del 2005 (inserito dall'art. 4, comma
1, lettera a), legge reg. 26 novembre 2019, n. 18), recante
«Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con
criticita'», per violazione degli articoli 3, 5, 97, 114, secondo
comma, 117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118
della Costituzione;
b) Dispone la sospensione del presente giudizio;
c) Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
d) Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
della Giunta regionale della Lombardia e comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Lombardia;
e) Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 22
gennaio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in
videoconferenza, secondo quanto disposto dall'art. 25, comma 2, del
decreto-legge n. 137 del 2020 (convertito, con modificazione, dalla
legge n. 176/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la
Giustizia amministrativa di cui all'Allegato 3 al decreto del
Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 7 dell'11 gennaio
2021), con l'intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Antonio De Vita, consigliere
Lorenzo Cordì, referendario, estensore

Il Presidente: Caso


L'estensore: Cordì