1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 - 19 dicembre 2007
Ordinanza del 19 dicembre 2007 emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Azzara' Antonino contro Ministero dello sviluppo economico ed altri Consorzi - Consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa - Previsione legislativa della nomina, da parte della competente autorita' di vigilanza, di un commissario unico, in sostituzione dei commissari in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 233 del 2006 di conversione del decreto-legge n. 181 del 2006, con il compito di chiudere la liquidazione entro il 31 dicembre 2007 - Sopravvenuta norma di interpretazione autentica secondo cui il nuovo commissario unico e' nominato in sostituzione di tutti i commissari, monocratici o collegiali, in carica alla suddetta data - Previsione della sostituzione automatica di tutti i commissari monocratici, in carica alla data di entrata in vigore della legge n. 233 del 2006, con altri commissari monocratici - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, sotto il duplice profilo dell'irrazionale sottrazione all'autorita' di vigilanza di ogni potere valutativo in ordine all'opportunita' ed alla convenienza della sostituzione dell'organo commissariale e dell'ingiustificato deteriore trattamento riservato ai commissari liquidatori dei consorzi agrari rispetto ai commissari straordinari delle procedure di liquidazione disciplinate dal decreto-legge n. 26 del 1979 - Asserita lesione dei principi di buon andamento e di efficienza dell'azione amministrativa. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1076; decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, comma 9-bis, aggiunto dalla legge di conversione 17 luglio 2006, n. 233. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6038/07,
proposto dal dott. Antonio Azzarà, rappresentato e difeso dagli avv.
Valerio Menaldi e Denis De Sanctis, presso il cui studio in Roma, via
Barberini n. 3, è elettivamente domiciliato;
Contro i Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche
agricole, alimentari e forestali, in persona dei rispettivi Ministri
pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, sono per
legge domiciliati, nonchè nei confronti del dott. Salvatore Marras,
non costituito in giudizio, per l'annullamento, previa sospensiva,
del decreto del 4 giugno 2007 con il quale, a norma degli artt. 1,
comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296 del
2006, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con quello
delle politiche agricole, alimentari e forestali, ha nominato il
controinteressato commissario unico del Consorzio agrario provinciale
di Nuoro, in sostituzione dei commissari in carica e nel contempo ha
disposto la cessazione di questi ultimi dall'incarico, nonchè di
ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, conseguente
e/o collegato, nonchè per il risarcimento dei danni subiti e subendi
per effetto dell'intervenuta decadenza dall'incarico di commissario
straordinario;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri dello
sviluppo economico e delle politiche agricole, alimentari e
forestali;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 6 dicembre 2007 il consigliere
Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in
causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue.
F a t t o
1. - Con ricorso notificato in data 28 giugno 2007 e depositato il
successivo 13 luglio il dott. Antonino Azzarà impugna il decreto del
4 giugno 2007 con il quale, in dichiarata applicazione degli artt. 1,
comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296 del
2006, il Ministro dello sviluppo economico, di concerto con quello
delle politiche agricole, alimentari e forestali, ha nominato il
nuovo commissario unico del Consorzio agrario provinciale di Nuoro
nella persona del dott. Salvatore Marras e nel contempo ha disposto
la sua cessazione dall'incarico.
Afferma il ricorrente di essere stato nominato nell'aprile 2006 e
di aver espletato il proprio mandato in modo proficuo e senza
ricevere mai alcuna contestazione sulla correttezza del proprio
operato. Illegittimamente, quindi, egli è stato revocato
dall'incarico per decadenza automatica ex art. 1, comma 1076, legge
27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).
2. - Avverso il predetto provvedimento di decadenza il ricorrente
è insorto deducendo:
a) Violazione di legge - Violazione e falsa applicazione artt.
1, comma 9-bis, legge n. 233 del 2006 e 1, comma 1076, legge n. 296
del 2006 - c.d. legge finanziaria, Eccesso di potere per violazione
del principio del giusto procedimento - Violazione e falsa
applicazione art. 198, comma 1, r.d. n. 267 del 1942 - Eccesso di
potere per sviamento di potere. Il provvedimento impugnato è stato
adottato nell'imminenza della chiusura della procedura liquidatoria a
lui affidata e senza che gli fosse mai fosse stato contestato alcun
addebito;
b) Violazione di legge - Violazione art. 3, legge n. 241 del
1990 - Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà nella
motivazione - Difetto di istruttoria - Erroneità nei presupposti.
Illegittimamente il ricorrente è stato sostituito nell'incarico
commissariale senza che nulla gli fosse stato imputato e senza dargli
la possibilità di partecipare al procedimento;
c) Violazione di legge - Violazione art. 2, 3, 7, 8 e 10 della
legge sul procedimento amministrativo. Illegittimamente sono state
violate tutte le regole dettate dalla legge n. 241 del 1990 in tema
di procedimento amministrativo: il provvedimento impugnato, infatti,
non è motivato e non è stato preceduto nè da un'accurata
istruttoria nè dalla comunicazione di avvio del procedimento;
d) Eccesso di potere: sviamento - Eccesso di potere per difetto
di istruttoria, carenza di motivazione, sviamento di potere,
illogicità manifesta, travisamento dei fatti - Eccesso di potere per
ingiustizia manifesta e travisamento dei fatti. Dal provvedimento
impugnato non si evince l'effettiva ragione che ha indotto
l'Autorità competente a revocare l'incarico al ricorrente;
e) Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria,
difetto di motivazione, carenza di presupposti, illogicità
manifesta, illegittimità derivata dalla motivazione - Rinvio alla
Corte costituzionale per contrasto dell'art. 1, comma 1076, legge
n. 296 del 2006 con gli artt. 3, 97, 98 e 113 Cost. Il comma 1076
dell'art. 1, legge n. 296 del 2006, nella parte in cui introduce la
decadenza automatica dei commissari straordinari il cui incarico non
è stato rinnovato entro il 1° aprile 2007, viola gli artt. 3, 97, 98
e 113 Cost.
3. - Il ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni
subiti e subendi per effetto dell'atto illegittimo posto in essere.
4. - Si sono costituiti in giudizio i Ministeri dello sviluppo
economico e delle politiche agricole, alimentari e forestali, per
resistere al ricorso.
5. - Il controinteressato non si è costituito in giudizio.
6. - Nella camera di consiglio del 19 luglio 2007, nell'accordo
delle parti, l'esame dell'istanza di sospensione proposta dal
ricorrente è stato abbinato ai merito.
7. - All'udienza del 6 dicembre 2007 la causa è stata trattenuta
per la decisione.
D i r i t t o
1. - Come si rileva dall'esposizione in fatto, i motivi dedotti in
ricorso possono essere concettualmente riuniti in due gruppi, uno di
illegittimità ordinaria del decreto impugnato e l'altro di
illegittimità costituzionale della norma (art. 1, comma 1076, legge
27 dicembre 2006, n. 296, che modifica il comma 9-bis dell'art. 1,
d.l. 18 maggio 2006, n. 181) in applicazione della quale è stato
adottato il predetto provvedimento.
Prima di passare alla disamina dei diversi motivi del ricorso il
Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione della vicenda che
ha dato luogo alla presente controversia.
L'art. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006, con una disposizione
in parte qua interpretativa, ha chiarito che il comma 9-bis dell'art.
1, d.l. n. 181 del 2006 deve essere inteso nel senso che per i
Consorzi agrari in stato di liquidazione l'Autorità di vigilanza (id
est, i Ministeri dello sviluppo economico e delle politiche agricole,
alimentari e forestali) deve nominare un commissario unico in
sostituzione dell'organo commissariale (monocratico o collegiale) in
carica alla data del 18 luglio 2006 (data di entrata in vigore della
legge di conversione del d.l. n. 181), e ciò anche nel caso in cui
il Consorzio è in stato di concordato.
Con nota del 17 gennaio 2007 la Direzione generale per gli enti
cooperativi del Ministero dello sviluppo economico ha comunicato al
ricorrente l'inizio del procedimento volto alla sua sostituzione con
un commissario unico, «in conformità a quanto disposto dall'art. 1,
comma 1076, legge n. 296 del 27 dicembre 2006».
Infine, con decreto del 14 giugno 2007 i Ministri dei predetti
Dicasteri hanno disposto la sua sostituzione con il dott. Salvatore
Marras.
Da un attento esame delle citate disposizioni e dell'attuazione
che delle stesse è stata data dall'Amministrazione è possibile fare
alcune osservazioni, che risulteranno poi utili in relazione ai
diversi motivi di ricorso, sia di illegittimità ordinaria che di
illegittimità costituzionale.
2. - È in primo luogo evidente che la ratio sottesa alla riforma
in questione è duplice: da un lato ottenere una riduzione dei costi
afferenti alle procedure, che è risultato che si ritiene
conseguibile riducendo ad uno solo il soggetto incaricato di gestire
l'intera procedura nei casi in cui la stessa era invece affidata ad
un collegio. È appena il caso di precisare che detta disposizione
non si pone in irragionevole contrasto con quella dettata dall'art.
1, comma 498, legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanzia 2007),
che prevede invece la possibilità per il Ministro dello sviluppo
economico di sostituire un commissario straordinario anche con una
terna commissariale, ove a questa vengano affidate più procedure
accorpate. L'opportunità, in questo secondo caso, di nominare un
collegio in luogo di un soggetto unico trova infatti il suo
presupposto operativo nel disposto affidamento di più
amministrazioni straordinarie ad uno stesso organo. Altro scopo
dichiaratamente sotteso al disposto del succitato comma 1076
dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 - che emerge soprattutto nel caso
in cui la sostituzione sia, come nella specie, di un commissario
unico con altro commissario unico - è di accelerare la definizione
delle procedure in corso (da chiudere entro il 31 dicembre 2007), e
ciò nel presupposto che con un mutamento radicale di persone sarebbe
possibile ottenere una migliore e più proficua gestione della
procedura stessa.
Sotto il primo profilo, e cioè della sostituzione del collegio
commissariale con un commissario unico, la norma in questione non
appare in irragionevole contrasto con alcun principio di rilevanza
costituzionale. Non sussiste infatti violazione dell'art. 97 Cost.,
atteso che in presenza di una situazione di grave crisi economica,
che interessa in particolar modo il settore dell'agricoltura,
l'adozione di misure atte a ridurre i costi delle procedure
liquidatorie costituisce corretta e condivisibile applicazione del
principio di buon andamento.
Non è invece sindacabile la scelta del legislatore di ricorrere
alla particolare misura codificata dall'art. 1, comma 9-bis, d.l. 18
maggio 2006, n. 181, per ridurre i costi delle procedure. Rientra
infatti nella discrezionalità del legislatore (soprattutto quando
interviene nella materia finanziaria) l'individuazione dei settori
nei quali, più che in altri, è necessario o anche solo opportuno
adottare provvedimenti idonei a ricondurre in limiti fisiologici le
spese sostenibili, con la conseguenza che tale discrezionalità può
essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità,
soltanto ove il suo esercizio ne comporti un uso distorto o
arbitrario, così da confliggere in modo manifesto con il canone
della ragionevolezza, circostanza questa che, come è già stato
chiarito e come si dirà anche in seguito, non si verifica nel caso
in esame.
3. - Con riferimento ai dedotti vizi di illegittimità del
provvedimento è opportuno ricordare che il comma 1076 dell'art. 1
legge n. 296 del 2006 nella prima alinea chiarisce - con disposizione
di natura interpretativa - che il quinto periodo del comma 9-bis
dell'art. 1 d.l. n. 181 del 2006 deve intendersi nel senso che
«l'Autorità di vigilanza nomina un commissario unico in sostituzione
di tutti i commissari, monocratici o collegiali, dei consorzi agrari
in stato di liquidazione coatta amministrativa, in carica alla data
di entrata in vigore della legge di conversione suddetta».
In pedissequa ottemperanza al dettato normativo l'Autorità di
vigilanza ha adottato l'impugnato decreto.
È corretto, in punto di fatto, quanto affermato dal ricorrente
nell'atto introduttivo del giudizio, e cioè che non vi è stata una
formale comunicazione di avvio del procedimento nè gli è stato
addebitato alcunchè che possa giustificare una sua rimozione
dall'incarico.
Effettivamente è mancata la partecipazione al procedimento da
parte del commissario che si intendeva revocare. Non può infatti
ritenersi assolto tale obbligo con la nota del 17 gennaio 2007, con
la quale la Direzione generale per gli enti cooperativi del Ministero
dello sviluppo economico ha comunicato al ricorrente l'inizio del
procedimento volto alla sua sostituzione con un commissario unico,
«in conformità a quanto disposto dall'art. 1, comma 1076, legge
n. 296 del 27 dicembre 2006». La stessa Direzione ha aggiunto che
entro novanta giorni il decreto sarebbe stato adottato e ha indicato
il responsabile del procedimento e l'ufficio presso il quale sarebbe
stato possibile per l'interessato prendere visione degli atti che
direttamente lo riguardano. Non è stato però assegnato un termine
per la produzione di relazione o memorie. Anche sotto questo profilo
ben diversa è la situazione rispetto a quella oggetto del
procedimento di sostituzione ex comma 498 dello stesso art. 1 della
legge finanziaria 2007. In questo secondo caso, infatti, la
comunicazione è prevista e preordinata al fine precipuo di
consentire agli interessati la partecipazione al procedimento che si
sarebbe concluso con la scelta dei soggetti meritevoli di conservare
l'incarico o addirittura di assumeme altri.
Detta carenza partecipativa, tuttavia, non costituisce vizio di
illegittimità dell'impugnato decreto atteso che non era necessario
garantire la partecipazione al commissario che si intendeva
sostituire, e ciò in ragione del carattere vincolato dell'adottando
provvedimento. È sufficiente sul punto il richiamo alla costante
giurisprudenza del giudice amministrativo che esclude l'obbligo
partecipativo in siffatte ipotesi, ove non sussistano dubbi
sull'esistenza dei presupposti richiesti per l'adozione del
provvedimento stesso. Nessun dubbio, nella specie, in ordine
all'unico presupposto previsto dal comma 1076 dell'art. 1, legge
n. 269 del 2006, id est che il commissario fosse in carica alla data
del 18 luglio 2006.
Effettivamente il provvedimento in questa sede impugnato non
contesta alcunchè al ricorrente in ordine alla gestione del
Consorzio durante i circa dodici mesi di attività.
Ma anche questa carenza non costituisce un vizio di illegittimità
del provvedimento impugnato, il quale è stato adottato non per fatti
imputabili all'interessato ma solo per l'obbligo ex lege incombente
sull'Autorità emanante di nominare un nuovo commissario unico, al
quale affidare il compito di chiudere la procedura di liquidazione
entro il 31 dicembre 2007, come prescritto dal cit. comma 1076. E che
questa sia l'unica ragione a supporto della rimozione è detto a
chiare lettere nello stesso decreto impugnato, nel quale si precisa
che «la nomina del commissario unico, in sostituzione dell'organo
commissariale in carico, con il compiuto di chiudere la liquidazione
entro il 31 dicembre 2007, discende direttamente dalla legge, che
affida alle amministrazioni competenti discrezionalità piena anche
al fine di salvaguardare il carattere fiduciario del rapporto del
nominato con l'organo politico e di operare in un rapporto
istituzionale di piena fiducia tecnica».
L'automaticità della rimozione dall'incarico commissariale
giustifica anche perchè non sia stata valutata la circostanza che il
ricorrente contava di chiudere la liquidazione entro il 31 luglio
2007, e dunque molto prima della data ultima assegnata al nuovo
commissario (31 dicembre 2007).
In conclusione, il decreto impugnato, adottato in pedissequa
applicazione della disposizione dettata dal comma 1076 dell'art. 1,
legge n. 269 del 2006, resiste alle questioni di illegittimità
ordinaria dedotte con i primi quattro motivi di gravame.
4. - Occorre dunque passare all'esame dei profili di
incostituzionalità degli artt. 1, comma 1076, legge n. 296 del 2006
(norma interpretativa) e 1, comma 9-bis, d.l. n. 181 del 2006 (norma
interpretata), dedotti con il quinto motivo di ricorso.
La questione è certamente rilevante atteso che, come già
chiarito in precedenza, l'impugnato decreto è stato adottato in
dichiarata applicazione della disposizione dettata dai commi 1076
dell'art. 1, legge n. 296 del 2006 e 9-bis dell'art. 1, d.l. n. 181
del 2006.
Il Collegio ritiene peraltro che la questione, oltre che
rilevante, non sia anche manifestamente infondata.
La citata disposizione, infatti, introduce una forma di
sostituzione automatica del commissario straordinario monocratico dei
consorzi agrari addizionata al solo presupposto che lo stesso sia in
carica alla data del 31 luglio 2007. Così facendo però la norma
inibisce all'Autorità di vigilanza qualsiasi valutazione in merito
all'opportunità o meno di rimuovere il commissario monocratico, con
il rischio di sacrificare la ratio, sottesa alla previsione, di
chiudere la liquidazione quanto prima e, quindi, anche
antecedentemente la data ultima assegnata al commissario subentrante.
La situazione in esame non è dunque molto diversa da quella
scrutinata dalla Corte costituzionale in un recente passato (sentenza
n. 103 del 23 marzo 2007) e che ha dato luogo alla declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 3, settimo comma, legge 15 luglio 2002,
n. 145 (c.d. spoils system una tantum). Tale norma, in relazione agli
incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, aveva
previsto la loro cessazione automatica il sessantesimo giorno dalla
data di entrata in vigore della stessa legge. Il giudice delle leggi
ha ritenuto tale disposizione in contrasto con gli artt. 97 e 98
Cost. Infatti, «determinando un'interruzione automatica del rapporto
di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito,
viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi
costituzionali e, in particolare, il principio di continuità
dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa. Le recenti leggi di riforma della
pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti,
disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone
dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione
ex lege del rapporto in corso impedisce che l'attività del dirigente
possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni
legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in
considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata
responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e
all'esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato».
La Corte costituzionale ha quindi ritenuto necessario che sia
comunque garantita al dipendente la presenza di un momento
procedimentale di confronto dialettico con la controparte nell'ambito
del quale, da un lato, l'Amministrazione esterni le ragioni -
connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche
in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine
governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione
sino alla scadenza contrattualmente prevista. Dal canto suo il
dirigente deve avere la possibilità di far valere il diritto di
difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle
competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli
obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel
contratto a suo tempo stipulato.
L'esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta
essenziale anche per assicurare, specie dopo entrata in vigore della
legge 7 agosto 1990, n. 241, il rispetto dei principi del giusto
procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un atto
motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto
pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo
giurisdizionale. «Ciò anche al fine di garantire - attraverso la
esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione
assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in
grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in
ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell'azione
amministrativa. Precetto, questo, che è alla base della stessa
distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici
e cioè tra l'azione di governo - che è normalmente legata alle
impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di
maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale,
nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è
vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e
dunque al "servizio esclusivo della Nazione" (art. 98 Cost.), al fine
del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate
dall'ordinamento».
Non è la prima volta che la Corte costituzionale afferma tali
principi.
Risalendo nel tempo si può richiamare la sentenza 27 aprile 1993,
n. 197, con la quale è stata dichiarata l'illegittimità, per
violazione dell'art. 3 Cost., dell'art. 15, quarto comma, legge 19
marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1, legge 18 gennaio 1992,
n. 16, nella parte in cui prevede la decadenza dall'impiego dei
pubblici dipendenti condannati con sentenza passata in giudicato per
uno dei reati previsti dalla legislazione sulla prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso, in quanto sostanzialmente reintroduce
nell'ordinamento l'istituto della destituzione di diritto.
Prima ancora la Corte costituzionale (14 ottobre 1988, n. 971)
aveva dichiarato l'illegittimità, per violazione degli artt. 3, 4,
25 e 97 Cost., degli artt. 85, lett. a), T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 e
236 dell'ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione
Siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, nella parte in cui non prevedono, in
luogo del provvedimento di destituzione di diritto del condannato per
taluni delitti specificamente indicati, fra cui il peculato,
l'apertura e lo svolgimento di un procedimento disciplinare,
implicante un'autonoma e responsabile valutazione
dell'Amministrazione in ordine alla compatibilità fra i fatti
penalmente accertati a carico del dipendente e le funzioni sue
proprie.
5. - Dalle predette pronunce del giudice delle leggi è possibile
evincere che ciò che in quelle occasioni era stato contestato al
Legislatore ordinario era di aver previsto una forma di automaticità
del provvedimento di rimozione dall'incarico (decadenza o
destituzione che fosse) che non lasciava alcuno spazio al
contraddittorio con il soggetto destinatario dello stesso.
Nel caso all'esame del Collegio la disposizione interpretativa
introdotta dalla legge finanziaria e quella dalla stessa interpretata
ripropongono una forma di rimozione automatica dalla funzione, che si
verifica nei confronti di tutti i commissari monocratici per il solo
fatto di essere in carica al 31 luglio 2007. Sotto questo profilo gli
artt. 1, comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296 e 1, comma 9-bis,
d.l. 18 maggio 2006, n. 181, si pongono in evidente contrasto con gli
artt. 3 e 97 Cost.
6. - Ritiene il Collegio che detta disposizione normativa si pone
in contrasto innanzi tutto con il principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.) perchè inibisce all'Autorità di vigilanza di valutare
l'opportunità e la convenienza, al fine del raggiungimento
dell'obiettivo perseguito (id est, chiudere quanto prima la procedura
liquidatoria), di sostituire il commissario in carica ove questi
abbia dimostrato di essere in grado di svolgere in modo soddisfacente
l'incarico assegnatogli e soprattutto, come nel caso di esame, di
essere in procinto di chiudere la liquidazione prima ancora del
termine finale fissato dal succitato art. 1, comma 1076, legge n. 296
del 2006.
Ad avviso del Collegio il testo letterale della norma in questione
non lascia spazio ad una diversa interpretazione conforme ai principi
dettati dalla Carta costituzionale, la cui ricerca si impone come
doverosa al giudice a quo, in linea con l'ormai consolidato
orientamento della Corte costituzionale secondo il quale «una
disposizione deve essere dichiarata incostituzionale non perchè può
essere interpretata in modo tale da contrastare con precetti
costituzionali, ma soltanto qualora non sia possibile attribuire ad
essa un significato che la renda conforme alla Costituzione» (tra le
tante, 30 novembre 2007, n. 403 e 27 ottobre 2006, n. 343).
A conforto di tale conclusione è proprio la norma interpretativa
introdotta dal comma 1076 dell'art. 12 della legge finanziaria 2006.
Ed invero, il comma 9-bis dell'art. 1, d.l. n. 181 del 2006
prevedeva infatti che «per i consorzi agrari attualmente in stato di
liquidazione coatta amministrativa, l'Autorità di vigilanza provvede
alla nomina di un commissario unico, ai sensi dell'art. 198, primo
comma, r.d. 16 marzo 1942, n. 267, in sostituzione dei commissari in
carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, con il compito di chiudere la liquidazione entro il
31 dicembre 2007 ...». Al fine di fugare qualsiasi dubbio
sull'effettiva portata della norma il comma 1076 dell'art. 1, legge
n. 296 del 2006 ha chiarito che il cit. comma 9-bis «deve intendersi
nel senso che l'Autorità di vigilanza nomina un nuovo commissario
unico in sostituzione di tutti i commissari monocratici e collegiali,
dei consorzi agrari in stato di liquidazione coatta amministrativa,
in carica alta data di entrata in vigore della legge di conversione
suddetta». Il Legislatore della finanziaria ha dunque voluto
eliminare qualsiasi dubbio sul fatto che ad essere sostituiti da un
commissario monocratico sono non solo gli organi collegiali (come
sarebbe stato ragionevole aspettarsi) ma anche quelli monocratici.
7. - Peraltro, ad avviso del Collegio, il cit. art. 3 Cost.
risulta violato sotto il profilo non solo della ragionevaolezza ma
anche della ingiustificata disparità di trattamento giacchè dal
testo della norma in esame non emerge con la necessaria chiarezza la
ragione del diverso e deteriore trattamento riservato ai commissari
liquidatori dei consorzi agrari rispetto a quello che l'art. 1, comma
498, legge n. 296 del 2006 garantisce ai commissari straordinari di
procedure di liquidazione disciplinate dal d.l. 30 gennaio 1979,
n. 26, per i quali la decadenza dall'incarico è correttamente
subordinata ad una previa valutazione dell'Amministrazione sulla
opportunità di confermarli o no nell'incarico, da effettuare entro
un termine prefissato. Siffatta disparità di trattamento può
trovare giustificazione solo in ragioni di ordine politico, cioè nel
vantaggio che una determinata compagine governativa si ripromette di
conseguire sostituendo i commissari nominati dal precedente Governo
con altri di suo gradimento, quale che fosse l'apporto offerto dai
soggetti da sostituire ad un corretto svolgimento delle procedure
liquidatorie ad essi affidate, cioè in interessi che, come
chiaramente affermato in più occasioni dal giudice delle leggi, non
possono essere assolutamente assecondati.
8. - Sussiste inoltre violazione, sotto diversi profili, dell'art.
97 Cost. Innanzi tutto perchè senza alcuna giustificazione, se non
quella innanzi ipotizzata, priva l'Autorità di vigilanza di una
funzione sua propria, cioè del potere-dovere di valutare
nell'interesse generale l'opportunità di continuare ad utilizzare i
servigi di un commissario che sta svolgendo in modo soddisfacente
l'incarico affidatogli, conservando peraltro alla stessa
Amministrazione la responsabilità finale dell'esito della procedura
liquidatoria.
Contrasta con la regola dell'efficienza dell'azione amministrativa
perchè non considera affatto le indubbie difficoltà che il
commissario subentrante incontrerà - nel termine unico e ridotto
fissato per la conclusione di tutte le procedure, quale che sia il
loro stato attuale e il diverso grado di complessità delle
problematiche a ciascuna di esse connesse - nel prendere conoscenza
di fatti a lui sconosciuti fino al momento del conferimento
dell'incarico, con possibili riflessi negativi sulla qualità delle
soluzioni che i tempi ristretti lo costringono comunque ad adottare,
e soprattutto non compara tali possibili difficoltà con la posizione
dell'attuale commissario, che potrebbe invece rapidamente portare al
termine la liquidazione.
Non considera la lievitazione dei costi economici che
inevitabilmente deriverà in ragione non solo del duplice compenso
che dovrà essere necessariamente corrisposto sia al commissario
sostituito che a quello subentrato ma anche delle nuove consulenze.e
perizie che quest'ultimo, richiamando le responsabilità che ricadono
su di lui, potrebbe disporre in aggiunta a quelle già acquisite dal
suo precedessore ma da lui ritenute non satisfattive, con nuove spese
per parcelle professionali che secondo l'esperienza comune occupano
un posto di primo piano fra i fattori determinativi del costo
complessivo di ogni procedura liquidatoria.
Contrasta con l'interesse dei creditori, chiamati in definitiva a
sopportare il costo economico della procedura.
9. - Per le ragioni sopra esposte il Collegio solleva, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt. 3 e
97 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,
comma 1076, legge 27 dicembre 2006, n. 296 e 1, comma 9-bis, d.l. 18
maggio 2006, n. 181, convertito con modificazioni dalla legge 17
luglio 2006, n. 233, nella parte in cui dispongono la sostituzione
automatica di tutti i commissari monocratici dei Consorzi agrari in
stato di liquidazione in carica alla data di entrata in vigore della
cit. legge n. 233 del 2006 con altri commissari monocratici.
Il giudizio deve pertanto essere sospeso, e gli atti vanno,
trasmessi alla Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese resta riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.
Pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti gli
artt. 134 Cost.; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., la
questione di incostituzionalità degli artt. 1, comma 1076, legge 27
dicembre 2006, n. 296, e 1, comma 9-bis, d.l. 18 maggio 2006 n. 181,
convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233,
nella parte in cui dispongono la sostituzione automatica di tutti i
commissari monocratici dei Consorzi agrari in stato di liquidazione
in carica alla data di entrata in vigore della citata legge n. 233
del 2006 con altri commissari monocratici.
Dispone la sospensione del presente giudizio.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 6 dicembre
2007.
Il Presidente: Riggio
L'estensore: Ferrari