1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 27-12-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 411 SENTENZA 3 - 18 dicembre 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Ordinanza del giudice rimettente - Plausibilita' della motivazione - Ininfluenza di disposizione legislativa sopravvenuta. Edilizia e urbanistica - Vincoli urbanistici - Aree e nuclei di sviluppo industriale - Possibilita' di reiterare i vincoli preordinati all'espropriazione o comportanti l'inedificabilita' oltre il termine (decennale) di efficacia fissato dalla legge - Mancata previsione di indennizzo - Necessita' di ristoro del pregiudizio causato alla proprieta' - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, art. 52, primo comma. - Costituzione, art. 42, terzo comma. (001C1216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 27-12-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 1978,
n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno),
promosso con ordinanza emessa il 4 febbraio 2000 dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da
Agricola Cammarata S.r.l. contro il Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Sibari - Crati ed altri, iscritta al n. 301 del
registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24 - 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione della Agricola Cammarata S.r.l;
Udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2001 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Udito l'Avvocato Stanislao De Santis per l'Agricola Cammarata
S.r.l.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento promosso con ricorso innanzi al
Tribunale amministrativo regionale della Calabria da una società
agricola avverso la deliberazione della Giunta regionale della
Calabria 18 novembre 1998, con la quale era stata approvata la
variante generale al piano regolatore Asi (area di sviluppo
industriale), così reiterando i vincoli urbanistici divenuti
inefficaci per scadenza del termine di legge, il giudice adito, con
ordinanza emessa in data 4 febbraio 2000 (r.o. n. 301 del 2000), su
eccezione della ricorrente, ha sollevato, in riferimento all'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 52, primo comma, del d.P.R. 6 marzo 1978,
n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno),
nella parte in cui consente la reiterazione, oltre il termine
decennale di efficacia legislativamente previsto, dei vincoli di
destinazione previsti dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di
sviluppo industriale, senza previsione di indennizzo.
Il Collegio rimettente muove dalla premessa che, con sentenza
n. 260 del 1976, la Corte costituzionale dichiarò l'illegittimità
costituzionale dell'art. 147 del precedente t.u. delle leggi sugli
interventi nel Mezzogiorno, nella parte in cui consentiva vincoli
sostanzialmente espropriativi, senza prevedere un indennizzo o senza
prefissione di un termine di durata. A seguito di tale decisione,
l'art. 52 del nuovo testo unico, approvato con d.P.R. 6 marzo 1978,
n. 218, stabilì che "i vincoli di destinazione previsti dai piani
regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale hanno
efficacia per la durata di dieci anni a decorrere dalla data del
provvedimento di approvazione", senza, peraltro, disporre il divieto
di reiterazione di detti vincoli, ancorchè divenuti inefficaci per
scadenza del decennio.
Nella ordinanza di rimessione si richiama, altresì, la sentenza
n. 179 del 1999, con la quale la stessa Corte ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo il combinato disposto degli artt. 7,
numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge
urbanistica) e dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187
(Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942,
n. 1150), nella parte in cui tale normativa consentiva
all'amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti senza
la previsione di un indennizzo secondo modalità legislativamente
previste. Ad avviso del Collegio rimettente, la situazione esaminata
dalla Corte nella riferita situazione presenterebbe elementi di
identità con quella in questione, e la mancata previsione di un
indennizzo per l'ipotesi di reiterazione del vincolo decennale, posto
dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale,
comporterebbe i medesimi profili di irragionevolezza e di
arbitrarietà. Al riguardo, nella ordinanza si sottolinea, come
emblematica, la situazione denunciata dalla ricorrente, i cui
terreni, già aventi destinazione agricola, erano stati assoggettati
per trenta anni ad una mai realizzata destinazione industriale,
comprimendo per un così rilevante periodo di tempo l'utilizzazione
dei beni in conformità alle caratteristiche oggettive degli stessi.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte
privata del procedimento a quo riportandosi alle argomentazioni
svolte dal Tribunale amministrativo regionale e concludendo per la
declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione
impugnata. Nella imminenza della data fissata per l'udienza pubblica,
la parte ha depositato una memoria con la quale insiste nelle
conclusioni rassegnate, rilevando che i vincoli, di cui si tratta,
rientrano sicuramente tra quelli soggetti all'alternativa tra
predeterminazione certa del termine di durata e obbligo di indennizzo
per il caso di pur legittima reiterazione, rientrando negli schemi
della espropriazione. Nella memoria si richiama, poi, anche
l'art. 39, comma 1, del recente d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilità, Testo a) il quale ha previsto,
sia pure in attesa di una organica risistemazione della materia, che,
nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di
un vincolo sostanzialmente espropriativo, è dovuta al proprietario
una indennità commisurata all'entità del danno effettivamente
prodotto.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta in
via incidentale all'esame della Corte riguarda l'art. 52, primo
comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (Testo unico delle leggi sugli
interventi nel Mezzogiorno), nella parte in cui consente la
reiterazione, oltre il termine decennale di efficacia
legislativamente stabilito, dei vincoli di destinazione preordinati
all'esproprio o sostanzialmente espropriativi previsti dai piani
regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale, senza
previsione di indennizzo. È denunciato il contrasto con l'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, attraverso il richiamo alla sentenza
n. 179 del 1999, con la quale la Corte ha dichiarato la
illegittimità costituzionale delle analoghe norme urbanistiche
(combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge
17 agosto 1942, n. 1150, e dell'art. 2 della legge 19 novembre 1968,
n. 1187), nella parte in cui tale normativa consentiva
all'amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti,
preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità,
senza la previsione di un indennizzo.
2. - Preliminarmente deve essere verificata l'ammissibilità
della questione alla luce della motivazione sulla rilevanza adottata
dal giudice remittente. La soluzione deve essere positiva, poichè
l'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale offre una
giustificazione plausibile della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale sollevata in un giudizio in cui - oltre
ad impugnare la variante generale di piano regolatore di Area
sviluppo industriale, con reiterazione (senza indennizzo) di vincoli,
preordinati all'espropriazione, divenuti inefficaci per scadenza del
decennio previsto dalla legge (in realtà si afferma che
l'assoggettamento a vincoli durava "da trenta anni" senza che fosse
realizzata la destinazione industriale) - si chiedeva il risarcimento
del danno relativo.
Nè - come sottolineato dalla difesa della parte privata in sede
di discussione - può avere rilievo preclusivo ai fini dell'esame
della questione, la sopravvenuta disposizione contenuta nell'art. 39
del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilità, Testo a).
Le disposizioni del testo unico, infatti, sono destinate ad
entrare in vigore "a decorrere dal 1 gennaio 2002" (art. 59 del
d.P.R. n. 327 del 2001).
Occorre, tuttavia, sottolineare che la richiamata sentenza n. 179
del 1999 aveva fatto salva, nel frattempo, in mancanza di intervento
legislativo, la necessaria applicazione delle norme e dei principi
costituzionali da parte dei giudici chiamati a decidere sulle domande
proposte. Questi infatti restano tenuti sia a definire le
controversie, sia, ormai, ad osservare il principio, risultante da
dichiarazione di illegittimità costituzionale, di riconoscere un
indennizzo per i casi di reiterazione o proroga dei vincoli di piano
urbanistico espropriativi, oltre i limiti legislativamente definiti,
ricavando, in difetto di intervento legislativo, dall'ordinamento le
regole per la liquidazione della obbligazione di ristoro del
pregiudizio subito.
3. - La questione è fondata, alla luce di quanto già deciso da
questa Corte con sentenza n. 179 del 1999, relativa all'analoga
previsione di reiterazione dei vincoli urbanistici.
La disposizione oggetto della presente questione (art. 52, primo
comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218) era stata introdotta
nell'ordinamento dopo la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 147, commi 1 e 9, dell'allora vigente t.u.
delle leggi sul Mezzogiorno approvato con d.P.R. 30 giugno 1967,
n. 1523, "nella parte in cui dette norme, senza prevedere un
indennizzo, consentono che vincoli di destinazione preordinati
all'espropriazione siano imposti su beni di proprietà privata dai
piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale,
senza prefissione di un termine di durata" (sentenza n. 260 del
1976).
Detta dichiarazione di illegittimità costituzionale si
ricollegava all'analoga questione - relativa a vincoli espropriativi
imposti da piano regolatore generale - risolta con la sentenza n. 55
del 1968, con dichiarazione di illegittimità costituzionale dei
numeri 2, 3, e 4 dell'art. 7 e dell'art. 40 della legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150, alla quale avevano fatto seguito la legge
19 novembre 1968, n. 1187, contenente la imposizione di limiti
temporali di durata dei vincoli stessi preordinati all'espropriazione
o comportanti l'inedificabilità, ed una serie di successive
disposizioni particolari prevedenti termini di efficacia temporale di
varie forme di pianificazioni urbanistiche (v. la citata sentenza
n. 260 del 1976).
Nella progressiva elaborazione giurisprudenziale del principio
della alternatività tra temporaneità dei vincoli urbanistici
preordinati alla espropriazione o sostanzialmente ablativi e obbligo
di indennizzo, la Corte ha sviluppato l'iter interpretativo della
garanzia costituzionale in materia espropriativa, aggiungendo una
ulteriore affermazione di principio, derivata dall'art. 42 della
Costituzione, secondo cui, per gli anzidetti vincoli (urbanistici)
espropriativi, la reiterazione comporta necessariamente un indennizzo
diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della
durata.
La sentenza surrichiamata n. 179 del 1999 ha avuto occasione di
precisare che "l'obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una
volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea (a sua
volta preceduto da un periodo di regime di salvaguardia) del vincolo"
(periodo di franchigia da ogni indennizzo), quale determinata dal
legislatore entro limiti non irragionevoli, riconducibili alla
normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul
singolo.
In altri termini deve essere separato e distinto - rispetto alla
pretesa indennitaria - il profilo sia della ammissibilità e
legittimità della reiterazione degli anzidetti vincoli in via
amministrativa, sia della ammissibilità sul piano costituzionale,
entro i limiti della non irragionevolezza, delle proroghe in via
legislativa o delle differenziazioni di durata per taluni vincoli o
in talune regioni a statuto speciale (sentenza n. 179 del 1999).
Di conseguenza, per tutti i casi in cui può essere ammessa la
reiterazione (o la proroga) degli anzidetti vincoli c.d.
espropriativi, "deve essere dichiarata la illegittimità
costituzionale non dell'intero complesso normativo che consente la
reiterazione dei vincoli" stessi, "ma esclusivamente della mancata
previsione di indennizzo" (con caratteristiche distinte
dall'indennità di espropriazione). L'indennizzo deve essere riferito
alla permanenza del vincolo, oltre i limiti di durata non
irragionevoli fissati dal legislatore, come periodo di franchigia,
riconducibili alla normale sopportabilità.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 52, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 1978,
n. 218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno),
nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i
vincoli, scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino
l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 dicembre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C1216