1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 dicembre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° dicembre 2022 (della Regione Piemonte). Bilancio e contabilita' pubblica - Spesa sanitaria - Riparto delle risorse destinate alla copertura dei fabbisogni standard - Modifiche al decreto legislativo n. 68 del 2011 - Individuazione delle Regioni in equilibrio economico in base ai risultati relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento - Effettuazione delle pesature con i pesi per classi di eta' considerati ai fini della determinazione del fabbisogno sanitario, relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento - Definizione dei pesi con decreto interministeriale, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, utilizzando i criteri previsti dall'art. 1, comma 34, della legge n. 662 del 1996 - Regime transitorio - Previsione che, per gli anni 2021 e 2022, l'85 per cento delle risorse destinate alla copertura del fabbisogno standard nazionale per gli anni 2021 e 2022 e' ripartito secondo i suddetti criteri e il restante 15 per cento delle medesime risorse e' ripartito sulla base della popolazione residente riferita al 1° gennaio 2020 per il riparto 2021 e al 1° gennaio 2021 per il riparto 2022 - Previsione che, per l'anno 2022, nel caso in cui non venga raggiunta la prevista intesa, il decreto di determinazione provvisoria dei costi e dei fabbisogni standard e' adottato entro il 30 settembre 2022, mentre il decreto di determinazione definitiva e' adottato entro il 31 dicembre 2022. - Decreto-legge 8 agosto 2022 (recte: 9 agosto 2022), n. 115 (Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2022, n. 142, art. 19 [, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2)]. (22C00245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2023)

Ricorso ex art. 27, comma 2 della Costituzione della Regione
Piemonte (cod. fisc. 80087670016), in persona del Presidente della
giunta regionale pro tempore on. Alberto Cirio, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale del 18 novembre 2022, n. 36-5992
(doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale in calce
al presente ricorso, dall'avv. Marco Piovano [c.f. PVNMRC63M17A326O -
pec marcopiovano@pec.ordineavvocatitorino.it - fax 011-432.48.89], e
con domicilio eletto presso il di lui studio in Torino - corso Regina
Margherita n. 174, e domicilio digitale presso l'indirizzo di posta
elettronica certificata marcopiovano@pec.ordineavvocatitorino.it -
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale, dell'art. 19,
comma 1, lettera b) numeri 1 e 2, del decreto-legge 9 agosto 2022, n.
115 recante: «Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica,
politiche sociali e industriali», di modifica dell'art. 29 del
decreto legislativo n. 68/2011, come convertito in legge dalla legge
di conversione 21 settembre 2022, n. 142, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 21 settembre 2022, n. 221, per violazione degli articoli
117, terzo e quarto comma, e 119 della Costituzione, del principio di
leale collaborazione (articoli 5 e 120, secondo comma della
Costituzione).

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2022, n. 221 è stata
pubblicata la legge 21 settembre 2022, n. 142, recante «Conversione
in legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115,
recante misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica,
politiche sociali e industriali.».
La legge di conversione, in particolare, per quanto qui occupa si
limita a confermare il tenore del disposto dell'art. 19, commi 1 e 2,
del decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115 con cui sono apportate, ai
fini del riparto delle risorse destinate alla copertura dei
fabbisogni standard del Servizio sanitario nazionale, talune
modificazioni all'art. 27 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n.
68, oggetto dell'odierno ricorso.
L'art. 19, comma 1, lettera b), recita:
1. All'art. 27 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) (omissis);
b) al comma 7:
1) al quinto periodo, le parole: «per il solo anno 2021» sono
sostituite dalle seguenti: «per gli anni 2021 e 2022», le parole:
«per il medesimo anno 2021» sono sostituite dalle seguenti: «per gli
anni 2021 e 2022» e dopo le parole: «al 1° gennaio 2020» sono
aggiunte le seguenti: «per il riparto 2021 e al 1° gennaio 2021 per
il riparto 2022;
2) dopo il quinto periodo sono aggiunti i seguenti: «Per l'anno 2022,
nel caso in cui non venga raggiunta l'intesa prevista dal comma 1, il
decreto di determinazione provvisoria dei costi e dei fabbisogni
standard di cui al comma 1-bis, lettera b), è adottato entro il 30
settembre 2022 mentre il decreto di determinazione definitiva di cui
al comma 1-bis, lettera d), è adottato entro il 31 dicembre 2022.
Entro il 31 dicembre 2022 il Ministro della salute, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, emana il decreto di cui al
secondo periodo del presente comma».
Per effetto delle sopra riportate modifiche, il quinto periodo
del comma 7 dell'art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011 risulta
così formulato:
«In via transitoria, per gli anni 2021 e 2022, nelle more
dell'applicazione di quanto previsto al secondo periodo del presente
comma ed in deroga a quanto previsto dal quarto periodo del presente
comma, al fine di tenere conto della proposta regionale presentata
dal Presidente della Conferenza delle regioni e delle province
autonome il 15 aprile 2021, l'85 per cento delle risorse destinate
alla copertura del fabbisogno standard nazionale per gli anni 2021 e
2022 sono ripartite secondo i criteri di cui al presente comma e il
restante 15 per cento delle medesime risorse è ripartito sulla base
della popolazione residente riferita al 1° gennaio 2020 per il
riparto 2021 e al 1° gennaio 2021 per il riparto 2022. Per l'anno
2022, nel caso in cui non venga raggiunta l'intesa prevista dal comma
1, il decreto di determinazione provvisoria dei costi e dei
fabbisogni standard di cui al comma 1-bis, lettera b), è adottato
entro il 30 settembre 2022 mentre il decreto di determinazione
definitiva di cui al comma 1-bis, lettera d), è adottato entro il 31
dicembre 2022. Entro il 31 dicembre 2022 il Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, emana il decreto di
cui al secondo periodo del presente comma;».
Nella sostanza si assiste alla proroga per l'esercizio 2022 del
regime derogatorio eccezionalmente approntato transitoriamente per
l'annualità precedente.
Più in particolare, il sopracitato art. 19, comma 1, lettera b),
senza prevedere una preventiva intesa con la Conferenza Stato-regioni
- pur prevista in materia di riparto del Fondo sanitario dall'art. 1,
comma 34-bis, della legge n. 662/1996 e dall'art. 115, comma 1,
lettera a) del decreto legislativo n. 112/1998 -, ha esteso all'anno
2022 il regime transitorio di riparto - previsto, per il solo anno
2021, dall'art. 27, comma 7, quinto periodo, del decreto legislativo
n. 68/2011 - determinando una modifica dei criteri di riparto delle
risorse indistinte per il SSN per l'anno 2022, in deroga ai generali
criteri di cui agli articoli 25, 26 e 27, primo comma del decreto
legislativo n. 68/2011 nonchè in contrasto con gli accordi
intervenuti tra le regioni in sede di riparto 2021 circa la natura
assolutamente transitoria e straordinaria della deroga operata per
quell'anno.
Il comma in questione, infatti, riporta, anche per il 2022,
l'applicazione del criterio del costo standard pesato soltanto
sull'85% del Fondo penalizzando nuovamente le regioni con popolazione
più anziana che vedono ridursi la pesatura per età con conseguente
pregiudizio economico in termini di minor riparto, per la esponente
regione, di un ammontare pari a circa 25 milioni di euro (si veda il
doc. 2, proiezione effetti misura sul 2022).
Quanto precede senza preventiva intesa in seno alla Conferenza
Stato-regioni, anzi, la disposizione prevede espressamente, in caso
di mancata intesa, che il decreto di determinazione provvisoria dei
costi e dei fabbisogni standard di cui al comma 1-bis, lettera b),
venga adottato entro il 30 settembre 2022 mentre il decreto di
determinazione definitiva di cui al comma 1-bis, lettera d), entro il
31 dicembre 2022.
La ricorrente regione ritiene tale modus operandi non conforme ai
principi costituzionali.
Occorre preliminarmente rilevare che dal 1978 (anno di
istituzione del FSN) ad oggi l'ammontare totale da destinare al Fondo
è stato determinato in base a scelte di bilancio, partendo dalla
spesa dell'anno precedente e incrementandola a seconda delle risorse
disponibili.
La ripartizione di questo totale tra le regioni ha seguito
diversi schemi. Quello introdotto nel 1996 mostrava una certa
attenzione per le realtà territoriali, non utilizzando comunque un
indice di deprivazione sanitaria. Con esso, infatti, la spesa pro
capite dipendeva non solo dalla frequenza dei consumi sanitari per
età e per sesso (criterio che di fatto rimanda alla spesa storica),
ma anche indici di fabbisogno sanitario locale, quali tassi di
mortalità, indicatori relativi a particolari situazioni territoriali
ed indicatori epidemiologici territoriali.
I criteri di riparto furono a lungo al centro del dibatto e le
modifiche che seguirono furono di fatto il frutto della negoziazione
tra Stato e regioni mentre oggi si assiste, lo dimostra la mancata
intesa sulla disposizione di legge qui contestata, ad uno stallo
delle relazioni interistituzionali.
Nel corso dei successivi decenni il metodo di calcolo del riparto
ha subito periodiche modifiche.
Per quanto qui più rileva, lo schema attuale, introdotto nel
2011 dal decreto legislativo n. 68 in attuazione della legge delega
n. 42/2009, considera, per la determinazione della spesa pro capite,
solo la composizione anagrafica della popolazione.
Ebbene, come chiarisce l'art. 25 del decreto legislativo n.
68/2011, di apertura del capo dedicato a «Costi e fabbisogni standard
nel settore sanitario», questi ultimi costituiscono i riferimenti cui
rapportare il finanziamento integrale della spesa sanitaria (art. 25,
comma 3, decreto legislativo n. 68/2011).
Il fabbisogno sanitario standard rappresenta l'ammontare
complessivo di risorse necessarie ad assicurare i livelli essenziali
di assistenza in condizioni di efficienza ed appropriatezza (art. 25,
comma 2).
Il fabbisogno sanitario nazionale standard viene determinato in
coerenza sia con il quadro macroeconomico complessivo e nel rispetto
dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti dall'Italia
in sede comunitaria, sia con il fabbisogno derivante dalla
determinazione dei livelli essenziali di assistenza (art. 26, comma
1).
Il Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, determina annualmente i costi e i fabbisogni standard
regionali (art. 27, comma 1).
Più precisamente, con riguardo ai macrolivelli di assistenza
stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
12 gennaio 2017, di aggiornamento e definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni, vengono individuati i seguenti livelli
percentuali di finanziamento della spesa sanitaria: a) 5% per
l'assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro; b)
51% per l'assistenza distrettuale; c) 44% per l'assistenza
ospedaliera (art. 27, comma 3).
Il fabbisogno sanitario standard delle singole regioni a statuto
ordinario, cumulativamente pari al livello del fabbisogno sanitario
nazionale standard, viene, poi, determinato «[...] applicando a tutte
le regioni i valori di costo rilevati nelle regioni di riferimento».
Le regioni di riferimento, o benchmark, sono «le tre regioni, tra
cui obbligatoriamente la prima, scelte dalla Conferenza Stato-regioni
tra le cinque indicate dal Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro per i
rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, in quanto
migliori cinque regioni che, avendo garantito l'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza in condizione di equilibrio
economico, comunque non essendo assoggettate a piano di rientro e
risultando adempienti [...] sono individuate in base a criteri di
qualità dei servizi erogati, appropriatezza ed efficienza [...]»
(art. 27, comma 5).
Il decreto considera in equilibrio economico le regioni che
«garantiscono l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza in
condizioni di efficienza e di appropriatezza con le risorse ordinarie
stabilite dalla vigente legislazione a livello nazionale, ivi
comprese le entrate proprie regionali effettive».
Le regioni in equilibrio economico vengono individuate in base ai
risultati relativi al secondo esercizio precedente a quello di
riferimento (art. 27, comma 6).
Nell'individuazione delle regioni benchmark occorre, inoltre,
garantire una rappresentatività territoriale in termini di
appartenenza al Nord, al centro e al Sud, considerando almeno una
regione di piccole dimensioni (art. 27, comma 5).
I costi standard vengono, così, computati a livello aggregato
per ciascuno dei tre macrolivelli di assistenza (assistenza
collettiva, assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera) sulla
base della media pro capite pesata del costo registrato dalle regioni
di riferimento (art. 27, comma 6).
Le cifre così individuate vanno applicate alla popolazione
regionale pesata per classi di età (art. 27, comma 7).
Ai sensi del comma 7, dell'art. 27, come modificato dall'art. 1,
comma 601, della legge n. 190/2014 (1) , a decorrere dall'anno 2015 i
pesi sono definiti con decreto del Ministro della salute, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, sulla base dei criteri
previsti dall'art. 1, comma 34-bis, della legge n. 662/1996.
Inoltre, ai sensi del comma 7-bis dell'art. 27, introdotto
dall'art. 6, comma 4-bis, del decreto-legge n. 210/2015, convertito
con modificazioni in legge n. 21/2016, anche per l'anno 2016 viene
prorogata l'individuazione, come regioni di riferimento, di quelle
stabilite dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano nella seduta
del 17 dicembre 2015, e per la determinazione dei fabbisogni standard
regionali in materia di sanità vengono confermati i costi pro capite
per livelli assistenziali delle regioni di riferimento rilevati dai
modelli LA 2013 (ovvero i modelli di rilevazione dei costi dei
livelli di assistenza delle Aziende unità sanitarie locali e delle
Aziende ospedaliere), nonchè i medesimi pesi per classi di età
adottati in sede di determinazione dei fabbisogni standard regionali
per l'anno 2015.
Infine, con l'art. 35, primo comma del decreto-legge n. 73 del 25
maggio 2021, recante «Disposizioni finanziarie in materia sanitaria»,
il Governo ha disposto:
1. All'art. 27 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) (...);
b) alla fine del comma 7 è inserito il seguente periodo:
«In via transitoria, per il solo anno 2021, nelle more
dell'applicazione di quanto previsto al secondo periodo del presente
comma ed in deroga a quanto previsto dal quarto periodo del presente
comma, al fine di tenere conto della proposta regionale presentata
dal Presidente della Conferenza delle regioni e delle province
autonome il 15 aprile 2021, l'85 per cento delle risorse destinate
alla copertura del fabbisogno standard nazionale per il medesimo anno
2021 sono ripartite secondo i criteri di cui al presente comma e il
restante 15 per cento delle medesime risorse è ripartito sulla base
della popolazione residente riferita al 1° gennaio 2020».
L'eccezionalità del momento storico e l'unicità di applicazione
(«in via transitoria per il solo anno 2021») di un criterio deteriore
per le regioni con popolazione più anziana quali la esponente, ha
dunque fatto sì che sull'introduzione della disposizione di legge in
parola venisse comunque formalizzata l'intesa in seno alla Conferenza
(intesa CSR del 4 agosto 2021), determinando altresì la esponente a
non promuoverne l'impugnazione avanti all'intestata Corte.
Senonchè, da ultimo, con la disposizione di legge della cui
conformità ai precetti costituzionali qui si dubita, il regime
derogatorio previsto dall'art. 35, lettera b) del decreto-legge n.
73/2021 «solo» per l'annualità 2021, è stato esteso - sempre in via
transitoria - anche all'annualità 2022 senza che la fissazione di
tali criteri di riparto, deroganti i più generali criteri di cui al
medesimo art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011, sia stata
preceduta dalla pur prevista intesa in seno alla Conferenza
Stato-regioni e Province autonome di Trento e Bolzano (art. 27, primo
comma).
Da qui la presente impugnazione.

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b)
numeri 1 e 2, del decreto-legge 7 agosto 2022, n. 115, come
convertito in legge dalla legge di conversione 21 settembre 2022, n.
142, per violazione del principio di leale collaborazione (art. 120,
secondo comma della Costituzione).
1.1. Per meglio cogliere le ragioni sottese al presente ricorso,
a integrazione di quanto in premessa dedotto in merito al sistema di
riparto fra le regioni del Fondo sanitario attualmente vigente,
ancora si rileva che secondo la legge istitutiva del SSN, la
ripartizione delle risorse tra le regioni deve avvenire «sulla base
di indici e di standard ... (che) devono tendere a garantire i
livelli di prestazioni sanitarie ... in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale, eliminando progressivamente le differenze
strutturali e di prestazioni tra le regioni» (art. 51, legge n.
833/1978).
Successivamente, l'art. 1, comma 34-bis, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, ha disposto: «Ai fini della determinazione della quota
capitaria, in sede di ripartizione del Fondo sanitario nazionale, ai
sensi dell'art. 12, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, il Comitato
interministeriale per la programmazione economica (CIPE), su proposta
del Ministro della sanità, d'intesa con la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano, stabilisce i pesi da attribuire ai seguenti elementi:
popolazione residente, frequenza dei consumi sanitari per età e per
sesso, tassi di mortalità della popolazione, indicatori relativi a
particolari situazioni territoriali ritenuti utili al fine di
definire i bisogni sanitari delle regioni ed indicatori
epidemiologici territoriali».
È dunque principio generale dell'ordinamento che presiede al
riparto statale fra le singole regioni del Fondo sanitario nazionale
che tale riparto venga operato in accordo con le seconde attraverso
l'espressione dell'intesa in seno alla Conferenza permanente.
La necessità di raggiungere la preventiva intesa in ordine ai
criteri di riparto, come osservato in precedenza, è poi ribadita
anche dal primo comma dell'art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011
integrato dalla disposizione qui contestata.
Il meccanismo generale di riparto prende il nome di «quota
capitaria pesata» ed è costituito da un insieme articolato di regole
che si applicano alla popolazione delle regioni: la numerosità della
popolazione residente è il principio guida del riparto (cioe': a
maggiore popolazione corrispondono maggiori risorse) ma tale valore,
per i diversi livelli essenziali di assistenza (LEA), viene modulato
(pesato) di volta in volta in funzione degli accordi che intercorrono
tra le regioni stesse. Il risultato è una popolazione regionale
«pesata» (inferiore, uguale, o superiore, alla popolazione reale in
funzione di come giocano i criteri di pesatura adottati) che
definisce la quota di partecipazione (più precisamente: di riparto)
di ogni regione al FSN. Il metodo prende il nome di «quota capitaria
pesata» perchè il conteggio di base parte dal numero dei cittadini
(teste), ma il peso di ciascuno di loro differisce da uno in funzione
di come si combinano i criteri di pesatura adottati.
Quanto precede a ragione dell'evidenza scientifica (risultante
dai consuntivi di spesa) che sia la quota più anziana della
popolazione ad assorbire il maggior quantitativo di risorse.
La quota capitaria può dunque venire definita come l'ammontare
di risorse necessarie per soddisfare i bisogni di salute di una data
persona, con certe caratteristiche, per un dato periodo di tempo. I
bisogni sanitari dei cittadini, infatti, sono molto variabili l'uno
dall'altro e dipendono da fattori personali come l'età, la
morbosità, gli stili di vita, insieme a fattori ambientali e
socioculturali.
Come rilevato, i luoghi deputati dall'ordinamento per comporre i
vari interessi, anche contrapposti, intercorrenti fra le stesse
regioni e fra le regioni e lo Stato, sono, rispettivamente, la
Conferenza permanente delle regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano, e la Conferenza permanente Stato-regioni e Province
autonome di Trento e Bolzano che, nel caso, non essendo stata in
alcun modo coinvolta nella predisposizione della disposizione in
parola non ha potuto sottoscrivere alcuna intesa o rilasciare alcun
parere.
E, invero, nel corso della seduta della Conferenza unificata del
14 settembre 2022 (doc. 3) la Regione Piemonte era assente, ma il
documento recante la posizione delle regioni e delle province
autonome sulla conversione del richiamato decreto-legge n. 115/2022
allegato all'atto della Conferenza è un parere nei termini (nè
favorevole nè contrario); nelle premesse dell'atto, nell'ultimo
considerato è infatti riferito che le regioni, nel rendere il
parere, hanno preso atto dell'approvazione del provvedimento da parte
del Senato; nel contempo, nel documento della Conferenza delle
regioni e delle province autonome allegato al verbale della
Conferenza unificata per costituirne parte integrante (sub 1), al
paragrafo «sanita'» si legge (a pag. 3): «Con riferimento all'art.
19, si evidenzia che l'introduzione di tale norma rappresenta per il
sistema delle regioni una forte criticità, anche in ragione delle
competenze riconosciute in materia dalla Costituzione alle regioni e
alle province autonome e si fa rilevare che nella predisposizione
della norma non vi è stato un preventivo coinvolgimento delle
regioni e delle province autonome, venendo meno il metodo fino ad
oggi seguito ispirato al principio di leale collaborazione, che
prevede il raggiungimento di un accordo politico in sede di
Conferenza delle regioni e delle province autonome ai fini della
definizione del riparto delle disponibilità finanziare per il SSN.».
Si contesta in questa sede, quindi, il mancato coinvolgimento
delle regioni nelle decisioni relative alla gestione delle stesse. In
particolare, si contesta l'omessa previsione, in violazione del
principio di leale collaborazione, di far precedere l'estensione
della deroga ai criteri generali di computo della quota capitaria
(pesatura sul 100% della popolazione per specifici LEA) dalla pur
prevista intesa della Conferenza Stato-regioni, sede di
partecipazione regionale ai procedimenti di adozione dei decreti
governativi cui le disposizioni di legge qui impugnate fanno rinvio
ai fini della determinazione dei criteri e delle modalità di
ripartizione delle risorse finanziarie.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, infatti, ha più volte
affermato la necessità di applicare il principio di leale
collaborazione nei casi in cui lo Stato preveda un finanziamento, con
vincolo di destinazione, che incide su materie di competenza
regionale (residuale o concorrente). In particolare essa ha ribadito
che, in tali casi, devono essere predisposti strumenti di
coinvolgimento delle regioni, nella forma dell'intesa o del parere,
quanto alle decisioni relative ai criteri e alle modalità del
riparto o della riduzione (per la esponente regione nel caso qui
all'esame) del trasferimento destinato a enti territoriali o, anche,
direttamente a soggetti privati.
Ciò è avvenuto, principalmente, in due ipotesi.
Anzitutto, nei casi in cui la disciplina legislativa del
finanziamento «si trovi all'incrocio di materie attribuite dalla
Costituzione alla potestà legislativa statale e regionale, senza che
sia individuabile un ambito materiale che possa considerarsi
nettamente prevalente sugli altri» (sentenza n. 50 del 2008, punto
7.1. del Considerato in diritto). In tali casi di intreccio (o di
interferenza o di concorso o di concorrenza) di competenze
legislative, che non sia possibile comporre mediante l'applicazione
del principio di prevalenza, deve trovare applicazione il principio
di leale collaborazione, il quale impone che la legge statale, a
salvaguardia delle competenze regionali, preveda adeguati strumenti
di coinvolgimento delle regioni nella fase di attuazione della
normativa, in particolare, di determinazione dei criteri e delle
modalità di riparto (o di riduzione) delle risorse (ex plurimis,
sentenze n. 27 del 2010, n. 168 del 2008, n. 50 del 2008, n. 133 del
2006, n. 51 del 2005).
La necessità di strumenti di coinvolgimento delle regioni è
stata affermata da codesta Corte, in secondo luogo, nei casi in cui
la disciplina del finanziamento trovi giustificazione nella
cosiddetta attrazione in sussidiarietà della stessa allo Stato, ai
sensi dell'art. 118, primo comma della Costituzione (ex plurimis,
sentenze n. 61 del 2018, n. 79 del 2011, n. 285 e n. 242 del 2005).
Si richiama ancora quanto rilevato da questa Corte in merito a
disposizioni di legge statale di riduzione del Fondo sanitario
nazionale da ripartire fra le regioni (sentenza n. 103/2018): «la
norma censurata perverrebbe, "per la prima volta nella legislazione
italiana dell'ultimo quindicennio", alla determinazione unilaterale
da parte statale, "senza nessuna forma di intesa, accordo o patto",
del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale
standard cui concorre lo Stato. Ciò è accaduto nonostante il fatto
che la competenza in materia di "tutela della salute", ai sensi
dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, sia di tipo
concorrente e costituisca "il principale settore dell'azione
legislativa, amministrativa e anche fiscale delle regioni" e
nonostante sia di carattere concorrente anche la competenza relativa
al coordinamento della finanza pubblica, in quanto "anche ai sensi
dell'art. 119, II comma della Costituzione lo Stato, infatti, deve
limitarsi alla fissazione dei principi fondamentali».
In definitiva, secondo la esponente Regione Piemonte, la mancanza
di un accordo in merito all'estensione, ai fini del riparto del Fondo
sanitario, del criterio derogatorio il generale criterio della
pesatura della popolazione in relazione a specifici LEA, si pone in
radicale contrasto con gli articoli 5 e 120 della Costituzione.
1.2. Ma contrasta con il generale principio di leale
collaborazione, altresì, la previsione di un termine certo (il 31
dicembre) entro cui adottare i decreti governativi di fissazione dei
pesi in mancanza dell'intesa in seno alla Conferenza Stato-regioni
(art. 19, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto-legge n. 115/2022).
E, invero, questa Corte, già all'indomani dell'entrata in vigore
della novella del Titolo V, parte II, della Costituzione, in
riferimento al nuovo assetto costituzionale ha sottolineato
l'esigenza, in tema di livelli essenziali di assistenza (LEA), che i
decreti amministrativi siano emanati attraverso procedure di leale
collaborazione anche se si tratta di competenza esclusiva dello
Stato.
Sempre questa Corte ha avuto modo di statuire che «l'assunzione
unilaterale dell'atto non può pertanto essere prevista come "mera
conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa", con
sacrificio della sfera di competenza costituzionalmente attribuita
alla regione e violazione, per l'effetto, del principio di leale
collaborazione» (in termini, Corte costituzionale - sentenza n.
39/2013).
Nel caso qui in esame viene in rilievo, infatti, non già «una
misura di contenimento della spesa regionale generica», cui applicare
«semplicisticamente» i criteri elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale sulla prevalenza della funzione di coordinamento della
finanza pubblica, bensì una ricalibrazione della spesa in
pregiudizio delle regioni con «popolazione più anziana» nella
particolarissima materia che è la tutela della salute, rispetto alla
quale, a parere della Regione Piemonte, il legislatore statale è
tenuto al pieno rispetto del principio di leale collaborazione, con
la previsione di «adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni,
a difesa delle loro competenze».
L'intesa s'impone, in un ambito particolarissimo come quello
considerato, pena il venir meno di ogni sostanziale contenuto
dell'autonomia regionale, data la rilevanza quantitativa e
qualitativa che la materia tutela della salute assume nel sistema
regionale.
Nel caso in esame, essendo mancato un adeguato confronto
preventivo con le regioni, chiamate a garantire sui territori,
«tramite i propri modelli organizzativi e la propria programmazione»,
il diritto alla salute di cui all'art. 32 della Costituzione, il
quale ultimo verrebbe, così, compromesso e «degradato» sullo stesso
piano di altri interessi.
Per le complessive ragioni esposte, la ricorrente ritiene che la
disposizione di legge qui contestata, modificativa i criteri di
riparto del Fondo sanitario nazionale, sia stata adottata in
violazione del dovere immanente sullo Stato di leale collaborazione
con gli enti regionali a cui è attribuita l'organizzazione e
gestione del Servizio sanitario, e, come tale, risulti affetta da
vizio di incostituzionalità per violazione dell'art. 120, secondo
comma della Costituzione.
Per le ragioni esposte, la Regione Piemonte, come sopra
rappresentata e difesa,

(1) In conformità alla previsione di cui all'art. 1, comma 2, del
Patto per la salute per gli anni 2014-2016, il quale ha messo in
evidenza la «[...] necessità di rivedere e riqualificare i
criteri di cui all'art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011,
tenendo conto del trend di miglioramento per il raggiungimento di
standard di qualità e attraverso nuove modalità di pesature
[...] secondo i criteri già indicati dall'art. 1, comma 34,
della legge n. 662/1996».

Chiede

Che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 del decreto-legge 8
agosto 2022, n. 115 convertito in legge dalla legge di conversione 21
settembre 2022, n. 142, nelle parti e per i profili indicati nel
presente ricorso.
Si producono: 1) D.G.R. 18 novembre 2022, n. 36-5992 di
autorizzazione al proponimento del ricorso; 2) scheda di sintesi
degli effetti della misura sul finanziamento della Regione Piemonte
per il 2022; 3) verbale della Conferenza unificata del 14 settembre
2022.
Torino, 21 novembre 2022

L'Avvocato: Piovano