1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 426 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 1993
N. 426 Ordinanza emessa il 14 aprile 1995 dal pretore di Potenza nel procedimento penale a carico di Cancellara Antonio Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione dei procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Mancata osservanza del divieto di emanazione di provvedimenti atipici di clemenza senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia - Irragionevole lesione del principio di uguaglianza - Violazione del principio di obbligatorieta' e della finalita' di prevenzione della pena. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, modificato dal d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, art. 14, secondo comma, convertito in legge il 22 marzo 1995, n. 85). (Cost., artt. 3, 27, terzo comma, e 79). (095C0875) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-1995)

IL PRETORE
Sulle richieste delle parti formulate all'odierno dibattimento nel
procedimento penale n. 370/1995.
O S S E R V A
Il presente procedimento dovrebbe essere sospeso, in accoglimento
di tali richieste, ai sensi dell'art. 39, primo comma, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, come modificato dall'art. 14, secondo comma
del d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995,
n. 85, che richiama l'art. 38, primo comma, della legge 28 febbraio
1985, n. 47, essendo documentato il versamento della prima rata di
oblazione e la presentazione al comune della domanda di concessione
in sanatoria.
Secondo quanto emerge dalla contestazione infatti esso attiene a
costruzione abusiva ultimata entro il 31 dicembre 1993 e
caratterizzata da volumetria abusiva inferiore a 750 mc. sicchè
tutti i reati oggetto dell'imputazione sono suscettibili di
estinzione a norma dell'art. 38, secondo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e dell'art. 39, primo comma, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, come modificato dall'art. 14, secondo comma,
del d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995,
n. 85, che, richiamandone le disposizioni di cui ai capi IV e V,
reintroduce sostanzialmente nell'ordinamento, con marginali modifiche
e con la denominazione di definizione agevolata delle violazioni
edilizie, la sanatoria in precedenza disciplinata dalla legge 28
febbraio 1985, n. 47. Ma sulla legittimità costituzionale della
disposizione in questione, nella parte in cui prevede e disciplina
tale estinzione, sorgono fondati dubbi che, risolvendosi anche in
dubbi sulla legittimità della previsione della sospensione, assumono
diretta rilevanza anche ai fini della relativa pronunzia. Invero da
un verso la condotta dell'imputato, con il versamento della prima
rata dell'oblazione, la presentazione della domanda e la richiesta di
sospensione del procedimento, denota in maniera inequivocabile la
volontà di avvalersi dell'intera procedura di definizione agevolata
e di fruire del condono edilizio ivi previsto, di cui in tal modo
viene in rilievo l'intera disciplina (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 369 del 31 marzo 1988), dall'altro la previsione
legislativa di sospensione del procedimento penale ha natura
chiaramente strumentale, essendo finalizzata a rendere possibile il
perfezionamento della fattispecie estintiva, sicchè, eliminata
dall'ordinamento quest'ultima con la eventuale dichiarazione di
incostituzionalità delle norme che la prevedono, e non trovando più
in essa giustificazione finalistica, verrebbe meno anche la
necessità di sospensione.
Le innovazioni introdotte dall'art. 39 della legge 724 appaiono
marginali e non sembrano aver alterato il meccanismo di operatività
e le caratteristiche essenziali dell'istituto del condono edilizio
introdotto dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, lasciandone perciò
invariata la natura giuridica.
In proposito non ignora questo pretore che la Corte costituzionale
con la decisione n. 369 del 31 marzo 1988 ritenne che il condono
edilizio del 1985 integrasse una complessa e varia fattispecie
estintiva del tutto atipica ed in particolare inavvicinabile sia
all'amnistia propria che a quella impropria. Nonostante tale
orientamento, richiamato successivamente anche con le ordinanze n.
257 del 15 maggio 1989, n. 485, del 22 ottobre 1989, e n. 555 del 19
dicembre 1990 al fine di escludere la riconducibilità all'amnistia
anche di un successivo condono tributario, ritiene questo pretore che
ricorrano le condizioni per riproporre, attraverso una rimeditazione
dell'argomento, la qualificazione come amnistia del condono edilizio
anche nella nuova veste formale di definizione agevolata delle
violazioni edilizie. Infatti l'argomento principale, fondato sul
riscontro dell'aspetto sostanziale del suo modus operandi, sembra
trovare oggi ulteriori conferme, oltre che nella valorizzazione di
alcune argomentazioni che caratterizzavano la stessa pronunzia della
Corte, anche alla luce di taluni rilievi critici della dottrina, nel
concreto atteggiarsi del diritto vivente sui temi della
identificazione del fatto produttivo della estinzione dei reati
urbanistici e della operatività dell'istituto rispetto a fatti
coperti dal giudicato, ed infine nella constatazione della piena
assimilabilità dell'istituto ad altri provvedimenti di clemenza
espressamente ricondotti dal legislatore nell'ambito dell'amnistia.
Superando le molteplici differenze definitorie innescate dalla
necessità di offrire spiegazione della formula legislativa della
estinzione del reato e di raccordarsi ad essa, sul piano sostanziale
della descrizione della natura e degli effetti e della individuazione
del nucleo essenziale dell'istituto, sembra che la scarna disciplina
contenuta negli artt. 79 della Costituzione e 151 del c.p. consenta
di individuare come caratteristica essenziale dell'amnistia quella di
essere atto di natura legislativa che, senza procedere a definitiva
abrogazione della norma incriminatrice, che infatti continua a
produrre effetti per il periodo successivo, è diretto ad incidere,
eliminandola, sulla punibilità di fatti commessi precedentemente ed
in un arco di tempo ben delimitato, con effetti che possono essere
sottoposti al verificarsi di condizioni o all'adempimento di
obblighi.
Tali caratteristiche sembrano ricorrere tutte nella previsione
legislativa del condono edilizio di cui si discute, che certamente
non può essere ricondotto all'istituto della oblazione, avente
invece natura di previsione generale ed applicabilità non limitata a
fatti pregressi. All'accoglimento della qualificazione del condono
edilizio come amnistia induce poi, come è stato osservato in
dottrina, anche la valorizzazione degli stessi rilievi formulati
dalla Corte costituzionale circa il collegamento della sua ratio con
l'esigenza di porre termine ad un periodo di illegalità di massa,
giustificazione questa che rientra appieno in quelle che la dottrina
tradizionalmente individua come giustificazioni costituzionalmente
corrette dei provvedimenti di amnistia.
Non sembra quindi azzardato qualificare il condono in questione
come amnistia sottoposta a condizioni o ad obblighi (da identificarsi
le une o gli altri nell'integrale pagamento della oblazione) tanto
più che la precedente sentenza della Corte costituzionale n. 369 del
31 marzo 1988 si preoccupò esclusivamente di confutare la tesi
dell'amnistia condizionata, senza esaminare invece quella
dell'amnistia sottoposta ad obblighi, che sembra perfettamente
attagliarsi alla fattispecie.
Non impedisce tale conclusione il rilievo che al pagamento
dell'oblazione possa provvedere anche soggetto estraneo alla
realizzazione dell'illecito (cfr. art. 31, terzo comma, legge 28
febbraio 1985, n. 47), poichè l'art. 151, quarto comma, del c.p. non
prescrive tassativamente che il verificarsi della condizione e
l'adempimento dell'obbligo debbano essere determinati ed attuati
dall'autore della fatto ricadente nell'amnistia.
Nè è di ostacolo la mancata espressa previsione della
rinunziabilità del beneficio, poichè da un lato tale
rinunziabilità appartiene già, in via generale e senza necessità
di ulteriori previsioni, alla disciplina dell'amnistia derivante
dall'art. 151 del c.p. nel testo integrato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 175 del 5 luglio 1971, dall'altro nella specifica
ipotesi di cui si discute l'espressa previsione della rinunziabilità
secondo i meccanismi tradizionali appariva perfino superflua in
relazione ad una fattispecie estintiva che richiede, nel suo
funzionamento tipico, l'attivazione dell'interessato all'applicazione
del provvedimento di clemenza, che pertanto ha possibilità di
rinunziare ad esso semplicemente rimanendo inerte e non provvedendo
al pagamento della oblazione. (E significativo appare a tal riguardo
il fatto che analoga scelta di mancata espressa previsione di
rinunziabilità sia stata fatta dal legislatore nei provvedimenti di
clemenza tributaria, espressamente qualificati come amnistia dal
legislatore, concessi con d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 e con d.P.R.
20 gennaio 1992, n. 23, che operano, come si dirà, secondo
meccanismi del tutto analoghi a quelli del condono edilizio). Anzi a
sostegno di tale conclusione può rilevarsi che il meccanismo della
sospensione del procedimento penale strumentale rispetto al
perfezionamento della fattispecie estintiva non costituisce
previsione innovativa ed atipica, caratterizzante in modo particolare
il condono edilizio, ma rappresenta solo applicazione particolare di
quello che sembra essere un principio generale, espressamente
previsto dall'art. 2 del d.P.R. 9 agosto 1982, n. 525 e dall'art. 2,
terzo comma, del d.P.R. 20 gennaio 1992, n. 23, nonchè in tema di
amnistia impropria dall'art. 672 del c.p.p. Sembrano inoltre essere
venuti meno alcuni dei principali argomenti che la richiamata
precedente pronunzia della Corte aveva utilizzato per la costruzione
della atipica fattispecie estintiva diversa dall'amnistia.
Successivamente a tale decisione il diritto vivente, nascente da
ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, si era già
orientato ad individuare esclusivamente nel pagamento della oblazione
il fattore determinante il completo dispiegarsi dell'effetto
estintivo, indipendemente da ogni collegamento con la procedura di
sanatoria che invece la Corte costituzionale aveva sottolineato,
sancendo che tale effetto si determina autonomamente e
definitivamente in conseguenza del decorso dei termini che consentono
di ritenere prescritto il diritto dell'amministrazione comunale di
procedere a rideterminazione dell'importo dell'oblazione.
Tale indipendenza dell'effetto estintivo dalla procedura di
sanatoria appare ulteriormente ribadito nella nuova disposizione di
cui si discute, che oltre a richiamare senza modificarle le
previsioni degli artt. 38, secondo comma, e 39 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, per i quali è "l'oblazione interamente
corrisposta" ovvero "l'effettuazione dell'oblazione" a determinare
l'effetto estintivo dei reati urbanistici, al comma quarto introduce
come ordinario e generalizzato (e non più residuale ed eccezionale
come era quello dell'art. 35, tredicesimo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47) un meccanismo di definizione automatico anche
per il procedimento tendente al rilascio della concessione in
sanatoria, così disarticolando quella complessa fattispecie
estintiva individuata dalla Corte costituzionale in cui rivestiva un
ruolo fondamentale l'intervento attivo dell'autorità comunale per la
determinazione definitiva dell'importo dell'oblazione ed il rilascio
della concessione in sanatoria. Inoltre con riferimento ad altro
aspetto individuato dalla Corte costituzionale di divergenza del
condono edilizio dallo schema tipico dell'amnistia, in ragione della
ritenuta diversità degli effetti, la giurisprudenza si è orientato
nel senso di una lettura estensiva dell'art. 38, terzo comma, della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, secondo cui anche il condono edilizio
può operare secondo il meccanismo tipico dell'amnistia impropria,
eliminando, con riferimento a reati oggetto di accertamento passato
in giudicato, la esecuzione della pena e gli effetti penali ed
amministrativi della condanna (cfr. Cass. 24 marzo 1993, n. 228).
Infine sembra di poter affermare che, nella rilevata estrema
sinteticità della disciplina generale dell'amnistia, che non
consente di enucleare una figura dogmatica ed una sicura definizione
legislativa dell'istituto, alimentando quelle incertezze di cui sono
espressione le già rilevate differenze definitorie, quando si tratti
di stabilire se un determinato provvedimento di clemenza integri o
meno una amnistia da un lato non ci si possa arrestare al nomen iuris
adottato dal legislatore, dall'altro occorra ricavare le
caratteristiche essenziali ed il contenuto tipico dei provvedimenti
di amnistia estrapolandoli dalla concreta disciplina contenuta in
quei provvedimenti che senza alcun dubbio possano essere ricondotti a
tale figura.
In tale ottica le già richiamate disposizioni delle amnistie per
reati finanziari contenute dai d.P.R. nn. 524/1982 e 23/1992, di cui
non si pone in dubbio da alcuno la riconducibilità all'istituto
dell'amnistia, non valgono solo ad autorizzare l'argomentazione
logica già in precedenza espressa, ma concorrono a dimostrare il
chiaro orientamento del legislatore tendente ad inquadrare in tale
istituto anche fattispecie estintive complesse caratterizzate dalla
mediazione degli effetti attraverso la realizzazione da parte
dell'autore del fatto (o anche da parte di estranei) di condotte di
adempimento di obblighi particolari consistenti nell'attivazione di
meccanismi procedimentali complessi tendenti alla definizione di una
pratica amministrativa e nel pagamento di una somma di denaro in
misura predeterminata.
E ciò appare maggiormente significativo ove si consideri che il
secondo dei suddetti provvedimenti venne adottato successivamente
alle richiamate pronunzie della Corte costituzionale, e quindi
presumibilmente nella piena consapevolezza del diverso orientamento
che la Corte aveva manifestato, che in tal modo evidentemente non si
ritenne di condividere, così implicitamente ammettendo la
compatibilità con l'istituto dell'amnistia di tali complesse
fattispecie condizionanti l'effetto estintivo. D'altra parte il
fatto che nel creare la nuova disposizione il legislatore si sia
preoccupato, senza che ciò fosse richiesto dall'adozione di
significative differenze di disciplina rispetto alla normativa del
1985, di adottare la nuova etichetta nominalistica di "definizione
agevolata delle violazioni edilizie" in sostituzione di quella di
"sanatoria delle opere abusive" contenuta nella legge precedente,
appare sintomatico dell'esattezza della conclusione che si sostiene,
poichè denota chiaramente la consapevolezza del problema ed il
tentativo di evitare la riconducibilità dell'istituto al campo
dell'amnistia attraverso l'adozione di un nuovo nomen iuris. Ma
evidentemente neppure al legislatore può essere consentito di
compiere siffatte operazioni puramente nominalistiche dirette a
prevalere sui reali contenuti, sicchè sembra di poter concludere che
come già il condono edilizio del 1985 aveva natura di amnistia
condizionata o sottoposta ad obblighi, tale natura ha conservato
anche la nuova versione introdotta dall'art. 39 della legge n. 749.
Di tutto quanto precede emerse chiara consapevolezza anche nel
corso dei lavori parlamentari, se è vero che alla Camera, nella
seduta del 14 novembre 1994 (v. resoconto stenografico, pag. 5384)
l'on. Luigi Rossi, preannunziando il voto di fiducia che sarebbe
stato espresso dal suo gruppo, ebbe testualmente a dichiarare che
"sul piano teorico il condono previsto dalla legge finanziaria
potrebbe assimilarsi ad una straordinaria amnistia dovuta a cause di
forza maggiore". Ma a tale natura giuridica del condono edilizio
consegue la evidente lesione dell'art. 79 della Costituzione,
derivante dal mancato rispetto del particolare iter legislativo ivi
delineato. Ma insistere ulteriormente su tale qualificazione
giuridica appare perfino superfluo, poichè lesione di tale precetto
costituzionale si ritiene di poter ravvisare, anche se il condono
edilizio non viene qualificato come amnistia, in conseguenza della
sua sicura riconducibilità, affermata anche dalla Corte
costituzionale con la richiamata sentenza n. 369 del 31 marzo 1988,
nel novero di una più generale categoria di provvedimenti di natura
clemenziale alla quale sono comunque estensibili i principi in tema
di amnistia.
L'art. 1 della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1 che ha
riformato l'art. 79 della Costituzione stabilendo che l'amnistia è
concessa con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei
componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione
finale, chiude un lungo dibattito caratterizzato da accenni
estremamente critici nei confronti dell'istituto dell'amnistia e
dell'uso abnorme che se ne era fatto anche nel periodo della
Costituzione repubblicana e, come dimostra anche l'esame dei relativi
lavori parlamentari, non può essere inteso restrittivamente solo
come mezzo diretto a rendere più difficile l'approvazione di
provvedimenti di amnistia, ma assume anche valore di divieto di
provvedimenti di clemenza diversi dall'amnistia e/o non approvati con
il quorum rafforzato per essa previsto, coerentemente alla valenza
generale dell'atteggiamento di sfavore che ha ispirato il legislatore
costituzionale ed alla ratio della previsione del quorum in
questione, da identificarsi anche nell'esigenza di garantire quei
limiti sostanziali che debbono caratterizzare i provvedimenti
legislativi di favore. Già prima della modifica dell'art. 79 della
Costituzione sembrava possibile - e tale osservazione era stata
formulata in dottrina proprio con riferimento al condono edilizio del
1985 - enucleare dalle norme costituzionali il principio della
tipicità necessaria dei provvedimenti di clemenza con il conseguente
divieto di cause estintive della punibilità diverse dall'amnistia (e
dall'indulto) e comunque approvate fuori dell'iter procedimentale per
esse previste. In tal senso deponeva, in rapporto anche alla
necessaria considerazione del principio di uguaglianza, il duplice
rilievo da un lato che l'art. 25, secondo comma, della Costituzione
esprimesse una esigenza di tassatività da riferire necessariamente
non solo al profilo della incriminazione ma anche a qualunque aspetto
della previsione della non punibilità, e dall'altro che l'art. 79
della Costituzione, non potendo esso essere letto in modo riduttivo
come mera prescrizione procedimentale e non potendosi individuare
beni costituzionalmente rilevanti cui raccordare tali istituti,
dovesse sottendere la negazione di una totale libertà del
legislatore nella creazione di cause estintive della punibilità e si
ponesse come unica legittimazione costituzionale dell'amnistia e
dell'indulto, con la necessaria conclusione della inesistenza di un
potere di clemenza del legislatore fuori dei limiti espressamente e
testualmente riconosciuti dal testo costituzionale.
Tali argomentazioni inoltre riprendono nuovo vigore proprio alla
luce della intervenuta modifica dell'art. 79 della Costituzione. Un
ulteriore argomento in tal senso deriva proprio dalla precedente
sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988, poichè
l'individuazione di una categoria generale di atti di clemenza cui
sono applicabili i limiti sostanziali derivanti dall'art. 3 della
Costituzione certamente depone anche per l'integrale applicazione ad
essa anche delle regole procedimentali di cui all'art. 79 della
Costituzione, che nel nuovo testo devono ritenersi apprestate anche a
garanzia dei limiti di sostanza. Ma soprattutto è da rilevare che
chiudendo il processo iniziato dal primo legislatore costituente e
risolvendo i nodi residuati al testo originario con la integrale
riconduzione alla sfera del potere legislativo dell'istituto
dell'amnistia e la eliminazione dallo stesso di ogni residuale
profilo, sia pure soltanto simbolico, di grazia sovrana, il nuovo
testo dell'art. 79 della Costituzione comporta anche sul piano
sistematico il definitivo e totale abbandono di ogni aspetto della
incontrollata discrezionalità che all'appartenenza dell'istituto
alla sfera della grazia sovrana tradizionalmente si accompagnava e la
piena ed integrale operatività del principio di uguaglianza, che
domina appunto il campo di esercizio del potere legislativo.
In tale campo l'unica discrezionalità consentita è quella
temperata dal rispetto del principio di uguaglianza, con il quale
tendenzialmente viene in conflitto, per la sua stessa natura,
qualunque provvedimento di clemenza, per definizione lesivo
dell'uguaglianza di trattamento dei cittadini rispetto
all'applicazione della legge penale. Proprio alla luce di tale
ultima considerazione era ormai da tempo pacificamente acquisita la
necessità di lettura dell'art. 79 della Costituzione in stretto
coordinamento con l'art. 3 della Costituzione, quale fonte di limiti
sostanziali dell'esercizio del potere di clemenza. Ma ciò significa
anche, per la preminente rilevanza dell'art. 3 della Costituzione
rispetto ad ogni altra norma costituzionale, che i principi che da
esso derivano, possono essere derogati solo negli stretti limiti
espressamente autorizzati dall'art. 79 della Costituzione, che viene
quindi ad operare nel sistema costituzionale come norma derogatoria.
È evidente a questo punto che poichè quanto più si restringono i
confini della eccezione si espandono e riprendono pieno vigore i
principi generali desumibili dall'art. 3 della Costituzione nella
loro valenza ostativa all'adozione di provvedimenti di clemenza, il
recente intervento del legislatore costituzionale non può essere
considerato soltanto espressione di un intento di limitare il
fenomeno delle ricorrenti concessioni di amnistia. La scelta di
ricondurre pienamente al legislatore il potere di concedere amnistia,
adottata nella innegabile consapevolezza della problematica
riguardante la natura dei rapporti tra gli artt. 3 e 79 della
Costituzione, sottolinea il primato del principio di uguaglianza
anche in tale campo ed assume così il più generale significato,
emergente anche dai lavori preparatori, di apprestare un argine a
qualunque altra forma di esercizio del potere di clemenza.
Analogo significato assume anche la previsione del quorum
rafforzato per l'approvazione della legge di concessione di amnistia,
che secondo quanto risulta dall'esame degli atti parlamentari, venne
adottata a garanzia dei limiti sostanziali all'esercizio del potere
di clemenza che si ritenevano discendenti dall'art. 3 della
Costituzione e che si rinunziò a disciplinare specificamente
ravvisandosi sufficiente garanzia nella previsione procedurale.
Così sottolineando la natura legislativa ed il carattere eccezionale
dell'amnistia e dell'indulto, si consente dunque di riprendere pieno
vigore fuori di tali ipotesi al principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione, che non tollera casi di
inapplicabilità della legge penale fuori dell'ipotesi
dell'abrogazione generale ed estesa anche al futuro, e pertanto
implicitamente si autorizza l'adozione di provvedimenti di clemenza
nei soli casi e nelle forme previsti dall'art. 79 della Costituzione.
È agevole rilevare in proposito che la ratio che ispirò il
legislatore nella modifica dell'art. 79 della Costituzione,
chiaramente identificabile attraverso i lavori parlamentari nel
duplice scopo di impedire il fallimento dei riti alternativi
introdotti dal nuovo codice di rito penale che sarebbe derivato delle
attese di ricorrenti amnistie e limitare i profili di arbitrarietà
che venivano individuati nell'abuso dell'istituto, sussiste intatta
anche nei confronti di qualunque altro provvedimento di clemenza,
sicchè il principio di tipicità di tale genere di provvedimenti
opera come garanzia di rispetto della ratio sottostante la nuova
disciplina costituzionale.
D'altra parte il nuovo quorum aggravato richiesto per la
concessione dell'amnistia non consente più di sorvolare, come
avveniva per il passato, su quegli aspetti che consentivano, secondo
l'espressione di alcuni, la "truffa delle etichette". Prima della
modifica dell'art. 79 della Costituzione la prassi costituzionale
della mera ratifica da parte del Presidente della Repubblica delle
scelte compiute dal legislatore delegante e la previsione del quorum
ordinario per l'approvazione della legge di delegazione rendevano
sostanzialmente indifferente il ricorso all'amnistia o ad altro mezzo
di clemenza atipica, poichè, una volta esclusa, come la prassi
consentiva, una reale ed effettiva attività di valutazione,
controllo e decisione dell'organo delegato, in entrambi i casi veniva
a trattarsi di decisioni comunque sostanzialmente riconducibili al
parlamento e deliberate secondo i normali quorum legislativi, e la
differenza rappresentata dal necessario intervento del Presidente
della Repubblica assumeva valore soltanto formale e nominalistico,
privo nella pratica di qualunque rilevanza sostanziale.
L'attuale previsione del quorum rafforzato invece non consente
più altri e diversi provvedimenti di clemenza, intesi come leggi di
esonero retroattivo e limitato nel tempo dalle conseguenze
dell'applicazione della legge penale, con la quale vengono a porsi in
contrasto, essendo agevole rilevare che attraverso l'affermazione
della loro ammissibilità sarebbe facile aggirare con operazioni
puramente nominalistiche il dettato costituzionale che si qualifica
proprio per la considerazione congiunta delle ipotesi tipiche di
clemenza assieme ad un particolare iter legislativo che deve fungere
da argine all'esercizio del relativo potere. Anche per la
contestuale eliminazione dell'intervento del Presidente della
Repubblica quale organo delegato alla concessione, al quale almeno
sul piano teorico ed indipendentemente dalla prassi costituzionale
non era estranea una funzione di controllo specifico, diverso e più
pregnante rispetto a quello tipicamente collegato alla promulgazione
delle leggi, sarebbe infatti agevole dar luogo a provvedimenti che
sul piano del contenuto sostanziale integrano una vera e propria
amnistia, nascondendoli sotto un nomen diverso al fine di consentirne
l'approvazione con il quorum ordinario in sostanziale violazione
dell'art. 79 della Costituzione. L'argomento assume ancor maggior
pregnanza a seguito della introduzione nell'attuale ordinamento del
sistema maggioritario, sia pur temperato, di elezione delle Camere,
che pur derivando da legge ordinaria non può essere ritenuto del
tutto estraneo ed assolutamente irrilevante sul piano costituzionale,
perchè concorrendo a determinare le modalità di composizione e la
concreta articolazione di tali organi costituzionali determina
necessariamente nuovi assetti di equilibrio tra le forze politiche
che al loro interno trovano espressione. Infatti il tendenziale
orientamento del sistema verso due soli schieramenti contrapposti che
il sistema elettorale maggioritario necessariamente comporta, in
linea di principio rende più difficile ipotizzare la possibilità di
convergenza di maggioranza ed opposizione fino a raggiungere il
quorum aggravato previsto dall'art. 79 della Costituzione, sicchè
la lettura di tale disposizione in termini di previsione di tipicità
degli atti di clemenza opera nel quadro generale del sistema degli
equilibri costituzionali, di cui l'introduzione del sistema
maggioritario indubbiamente richiede il potenziamento, come garanzia
delle minoranze politiche rispetto a "colpi di mano" che le
maggioranze volessero attuare per far passare scelte di politica di
clemenza integranti una sostanziale amnistia senza l'osservanza
dell'iter parlamentare richiesto dalla Costituzione.
D'altra parte la previsione della maggioranza qualificata, anche
se non ne altera la natura di legge ordinaria, certamente assegna una
sorta di predominio alla legge di concessione di amnistia rispetto ad
ogni altra legge approvata con i quorum ordinari, e ciò non può che
sottolinearne il carattere di assoluta eccezionalità, che impedisce
che il suo contenuto tipico possa essere approvato con altre e
diverse maggioranze.
Conclusivamente essendo indiscutibile che il condono, se anche lo
si voglia ritenere operante sul piano tecnico come causa estintiva
atipica, comunque costituisce manifestazione del più generale potere
di clemenza, deve ritenersi non infondato il dubbio di contrasto
della sua disciplina con i principi desumibili dagli artt. 3 e 79
della Costituzione nella parte in cui pongono divieto di emanazione
di atti di clemenza atipici, diversi dall'amnistia e dal condono, e
comunque non approvati secondo la procedura per tali istituti
delineata dall'ultima disposizione.
Sotto altro profilo sembra indiscutibile che anche l'ultimo
condono edilizio, "costituisce" - come aveva ritenuto per quello
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, la precedente sentenza della
Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988 - "senza dubbio specie
d'una generale nozione di misura di clemenza" nei cui confronti "va
posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio del potere
di clemenza".
A proposito di tali limiti dottrina e giurisprudenza
costituzionale (v. in particolare le decisioni della Corte
costituzionale n. 175 del 14 luglio 1971 e n. 32 del 19 febbraio
1976) in tema di amnistia avevano fatto discendere dalla
constatazione della tendenziale arbitrarietà in linea di principio
di qualunque provvedimento di clemenza l'affermazione di un
necessario collegamento tra l'art. 79 e l'art. 3 della Costituzione,
nel senso del necessario rispetto dei canoni di razionalità nelle
scelte clemenziali in funzione del rispetto del principio di
eguaglianza di trattamento.
Di qui l'opinione che la concessione di amnistia quale atto
politico, oltre a dover rispondere sempre ad un interesse generale,
debba avere carattere di eccezionalità che impone di contenere nei
più ristretti limiti l'esercizio della relativa potestà. Ciò
significa che essa può trovare giustificazione solo in
caratteristiche specifiche delle fattispecie cui si applica, da cui
derivi per elementi eccezionali e non riproducibili la inopportunità
o ingiustizia sostanziale dell'applicazione della legge penale a
determinate categorie di fatti verificatisi in passato o, senza
metterne in discussione l'applicabilità al passato, l'inopportunità
politica attuale della condanna e delle pene; ovvero ancora nella
sopravvenienza di circostanze che facciano apparire i reati
precedentemente commessi, in quanto legati ad un particolare momento
storico ormai superato, non più offensivi della coscienza sociale.
Tutto ciò sempre che i fini della clemenza collettiva, anche se
non coincidono con quelli che presiedono alla previsione della
normativa penale, con essi non si pongano in contrasto, specie quando
la tutela penale riguarda beni di rango costituzionale. Tali
principi aveva espressamente richiamato la citata decisione della
Corte costituzionale n. 369 del 31 marzo 1988, che nel portare a
compimento il discorso, estendendolo alla più generale categoria
delle misure di clemenza, aveva aggiunto ed ulteriormente precisato,
a proposito del condono del 1985, che "la non punibilità e la non
procedibilità dovuta a situazioni successive al commesso reato ..
deve comunque essere valutata in funzione delle finalità proprie
della pena; ove l'estinzione della punibilità .. risultasse variante
arbitraria, tale .. da svilire il senso stesso della comminatoria
edittale e della punizione, non potrebbe considerarsi
costituzionalmente legittima" ed ancora che "la non punibilità e la
non procedibilità di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usata negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale ..
Contraddire, vanificare, sia pure temporaneamente, le ragioni prime
della punibilità attraverso l'esercizio arbitrario della non
punibilità equivale non soltanto a violare l'art. 3 della
Costituzione, ma ad alterare, con il principio della obbligatorietà
della pena, l'intero volto del sistema costituzionale in materia
penale". A quanto precede si ritiene di aggiungere soltanto,
riprendendo ad altri fini osservazioni già espresse in precedenza,
che l'esigenza di rigoroso rispetto dei canoni di razionalità ed
uguaglianza risulta oggi più viva e pressante per effetto della
recente modifica dell'art. 79 della Costituzione, che ha
ulteriormente sottolineato il carattere di eccezionalità
dell'amnistia e quindi l'atteggiamento di sfavore del legislatore
costituente nei confronti del ricorso all'esercizio del potere di
clemenza. E certamente i suddetti parametri appaiono violati dalla
disciplina contenuta nell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724. Esclusa in radice l'esigenza, neppure astrattamente
configurabile, di pacificazione sociale, non sembra infatti possibile
sostenere seriamente che la coscienza sociale ritenga oggi
inoffensivi, siccome legati ad un'esperienza storicamente superata, i
reati urbanistici commessi anteriormente al 31 dicembre 1993 che sono
presi in considerazione dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, o che l'applicazione per essi delle sanzioni penali appaia oggi
inopportuna o sostanzialmente ingiusta.
Tali valutazioni, per giustificare la concessione del
provvedimento di clemenza, dovrebbero essere espressione di una
sicura, evidente ed assoluta maggioranza d'opinioni, come dimostra la
previsione del particolare quorum stabilito dall'art. 79 della
Costituzione, che sembra dover assolvere proprio alla funzione di
evidenziare l'esistenza di tale maggioritaria valutazione del corpo
sociale per la corrispondenza, secondo i meccanismi tradizionali
della democrazia rappresentativa, della volontà del Parlamento a
quella del popolo in tale istituzione rappresentato. A dar conto
dell'assenza di tale comune sentire è sufficiente invece por mente
al dibattito che nelle più svariate sedi si è svolto
sull'argomento, che ha visto orientato su posizioni estremamente
critiche dell'iniziativa governativa un vastissimo schieramento di
cittadini, associazioni, e forze parlamentari, la cui forza e
diffusione ha trovato concreta e formale espressione nelle vicende
parlamentari che reiteratamente hanno portato alla mancata
conversione dei decreti-legge inizialmente presentati dal governo al
fine di introdurre analoga disciplina. A tale giudizio politico
negativo - valutazione politica è certamente quella che si pone a
base dell'esercizio del potere di clemenza - tra l'altro non è stata
mai seriamente opposto l'argomento delle valutazioni di
inoffensività da parte della coscienza sociale delle pregresse
violazioni ed inopportunità ed iniquità della loro repressione, ma
quasi esclusivamente quello delle esigenze finanziarie che avrebbero
potuto essere fronteggiate attraverso la raccolta delle oblazioni.
Del resto che tali siano state le vere ragioni del provvedimento
emerge chiaramente dagli atti parlamentari.
L'on. Vittorio Dotti, preannunziando il voto di fiducia del suo
gruppo nella seduta della Camera del 14 novembre 1994, non fece alcun
riferimento a tali motivazioni ed espresse unicamente la valutazione
(v. resoconto stenografico, pag. 5391) secondo cui "il condono
edilizio .. è obiettivamente dettato da un duplice stato di
necessita': il reperimento di risorse finanziarie immediatamente
occorrenti alle casse dello Stato e l'esigenza di non lasciare esente
da qualsiasi prelievo fiscale o parafiscale quella parte assai
ingente del patrimonio edilizio che oggi viene stimato come
totalmente o parzialmente abusivo", e nella relazione di maggioranza
della 5a commissione permanente del Senato, si legge testualmente
(Atti Senato 1158 - A, pag. 14) che "sotto un profilo finanziario si
tratta di una disposizione cruciale nell'economia della manovra di
bilancio, poichè gli effetti quantificati di maggior gettito sono
pari a 6.915 miliardi di lire. Tuttavia tali effetti sarebbero
oggetto di stima prudenziale, poichè il Governo si attende entrate
maggiori, ed essi non tengono altresì conto delle entrate destinate
direttamente agli enti locali. La normativa non mira esclusivamente
ad ottenere gettito occasionale, ma consentirà di ampliare la base
impositiva, assicurando un incremento di gettito costante nel tempo".
Inoltre il provvedimento di clemenza di cui si discute non
possiede caratteri di straordinarietà ed eccezionalità nè appare
insuscettibile di contrasto con i fini che si pongono a base della
previsione astratta delle fattispecie penali sulle quali interviene.
Sotto il primo aspetto si consideri che, già ampiamente
preannunziato da reiterati decreti-legge non convertiti, esso
interviene a meno di dieci anni dall'entrata in vigore del precedente
condono ed in termini di molto ancora più brevi ove si faccia
riferimento al definitivo assestamento di tale disciplina risultante
dalla legge 13 marzo 1988, n. 68. I meno di sette anni intercorrenti
dalla entrata in vigore di tali ultime disposizioni sono davvero
troppo pochi perchè si possa sostenere che la riproposizione del
condono abbia carattere episodico, straordinario ed eccezionale,
sicchè non appare ingiustificato il formarsi dell'opinione - questa
si vasta - della ormai acquisita ordinarietà di tali interventi
legislativi con i quali lo Stato tende esclusivamente a fronteggiare,
in una sorta di mercato delle indulgenze, esigenze di cassa che non
riesce diversamente a soddisfare attraverso una rigorosa politica di
bilancio e l'attuazione di un sistema tributario efficiente. Sotto
il secondo aspetto la previsione dell'estinzione dei reati già
consumati contraddice totalmente e senza alcuna giustificazione la
previsione della loro incriminazione e finisce per "svilire il senso
stesso della comminatoria edittale e della punizione" in tal modo
pregiudicandone in futuro la cogenza e la possibilità di
applicazione, in modo tanto più grave quanto più la natura degli
interessi che entrano in gioco richiederebbe una severa e puntuale
repressione delle condotte incriminate. È noto infatti come la
reiterazione di provvedimenti clemenziali induca nel cittadino la
convinzione della possibilità di violare impunemente la legge e
negli organi preposti alla sua applicazione una pericolosa tendenza
ad atteggiamenti di lassismo, che di per se contrastano con la
ragione della incriminazione, annullando o comunque indebolendo la
funzione di prevenzione generale della comminatoria della pena e
risolvendosi in un vero e proprio stimolo alla realizzazione di
comportamenti illeciti (il che consente di ravvisare anche
un'autonomo ulteriore profilo di contrasto con l'art. 27, terzo
comma, della Costituzione). Il contrasto tra la misura di clemenza e
la disciplina sanzionatoria che resta vigente assume aspetto di
rilevantissima gravità ove si rifletta su due particolari aspetti.
Innanzitutto la misura di clemenza interviene su una categoria di
illeciti, che per la già avvenuta introduzione e pregressa
possibilità di utilizzazione da parte dei loro autori dell'istituto
dell'accertamento di conformità di cui agli artt. 13 e 22 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, dovrebbero essere tutti
tendenzialmente caratterizzati da profili non solo formali ma da
violazioni sostanziali degli interessi urbanistici. In secondo luogo
essa non solo incide in generale su "fondamentali esigenze sottese al
governo del territorio" collegate ai principi di cui agli artt. 41,
secondo e terzo comma, 42, secondo comma, 9, secondo comma, della
Costituzione, ma si caratterizza, con le specifiche previsioni del
settimo, ottavo e ventesimo comma, per una ulteriore estensione,
anche rispetto alla disciplina del condono del 1985, del campo di
applicabilità del beneficio alle violazioni interessanti beni
soggetti alla tutela paesaggistica, in assoluto ed insanabile
contrasto con quelle esigenze di tutela dei valori costituzionali
derivanti dall'art. 9 della Costituzione che avevano invece trovato
espresso riconoscimento, contestulamente al condono, nelle previsioni
degli artt. 4, secondo comma, 8, terzo comma, 9, terzo e quarto
comma, 10, quarto e ventesimo comma, lett. c), della legge 28
febbraio 1985, n. 47, e successivamente nella legge 8 agosto 1985, n.
431, di conversione del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, nella vasta
giurisprudenza costituzionale che ha respinto tutte le censure mosse
alla stessa, e in un più generale orientamento del legislatore che
si è espresso recentemente nella nuova disciplina dei parchi e delle
aree protette, dell'utilizzazione del territorio, delle regole per
l'assetto idrogeologico e lo sfruttamento delle risorse idriche.
Tutto ciò, anche quando il procedimento non riguardi reati
specificamente posti a diretta tutela dei valori ambientali,
certamente rileva sul piano di una complessiva valutazione del
contrasto tra le norme di clemenza con le ragioni della disciplina
sanzionatoria e del suo orientamento in una direzione
costituzionalmente corretta. Sarebbe vano infine ricercare nella
lettura degli atti parlamentari l'indicazione di giustificazioni
suscettibili di essere effettivamente valorizzate sul piano della
considerazione della razionalità delle scelte del legislatore, al
fine di escluderne l'arbitrarietà. È vero che, accanto alla già
considerata enunciazione della necessità di soddisfare le esigenze
finanziarie, tanto alla Camera quanto al Senato vennero prospettate
altre giustificazioni del condono attinenti alla necessità di
ricondurre nella legalità il piccolo abusivismo di necessità, o di
tener conto dell'atteggiamento tollerante, inerte ed inefficiente
tenuto in passato dalle amministrazioni preposte al rispetto della
legislazione urbanistica e della complessità e artificiosità delle
relative previsioni legislative, ovvero infine all'interno "di
avviare un miglior governo del territorio" (v. rel. 5a Commissione
permanente Senato, cit.). Ma a parte quanto si dirà in particolare
su tale ultimo aspetto, in relazione alla totale assenza della
previsione di nuove disposizioni che possano assicurare il risultato
di un miglior governo del territorio, sembra agevole rilevare che i
limiti del condono, specie se si considera la utilizzazione del
meccanismo delle plurime richieste di concessione in sanatoria,
esulano certamente dall'abusivismo di necessità, che gli
atteggiamenti complici o lassisti delle amministrazioni verranno
invece certamente incentivati dalle nuove disposizioni, che la
complessità della normativa urbanistica non è minimamente intaccata
dal condono, e più in generale che nessuno dei suddetti argomenti
concorre ad individuare particolari caratteristiche della categoria
di reati cui dovrebbe applicarsi il condono, nè appare inquadrabile
in alcuno dei già richiamati canoni tradizionali di valutazione
positiva della razionalità dei provvedimenti di clemenza. Sicchè
nessuno dei suddetti argomenti giustifica effettivamente la
cancellazione dei reati urbanistici commessi in passato, potendo essi
al più consigliare soltanto la definitiva revisione delle
incriminazioni, e tutti appaiono come mero schermo formale di una
motivazione nella realtà sostanzialmente diversa. In particolare
non si possono nuovamente ravvisare oggi le ragioni che in relazione
al precedente condono avevano indotto la Corte ad escludere il
contrasto di tale normativa con le ragioni delle incriminazioni.
L'intento del legislatore del 1985 di "chiudere con un passato di
illegalità di massa" inducendo "autori (e non) di violazioni
edilizie a chiedere la concessione in sanatoria .. costituente in
certo modo autodenuncia indubbiamente utile .. a fini di chiarezza
catastale, tributaria, ecc." ed in vista della "regolarizzazione (fin
dove possibile) dell'assetto del territorio" risultava infatti
dettato dall'esigenza di "porre sicure basi normative per la
repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese
al governo del territorio" che "secondo la discrezionale ed
incensurabile .. valutazione del legislatore .. non potevano essere
validamente difesi per il futuro se non attraverso la cancellazione
del notevole, ingombrante carico pendente relativo alle passate
illegalità di massa" sicchè era inscindibilmente collegato alla
contestuale introduzione di un sistema sanzionatorio da un lato
riservato, per la previsione dell'istituto dell'accertamento di
conformità, ai fatti caratterizzati da effettivo e sostanziale
contrasto con la tutela degli interessi urbanistici, dall'altro
estremamente più articolato e severo del precedente e caratterizzato
da un ventaglio più differenziato ed efficace di sanzioni anche
indirette opportunamente graduate sulla base di attenta valutazione
della gravità della lesione degli interessi protetti, tra i quali
veniva per la prima volta introdotto quello attinente alla tutela
paesaggistica, che rendeva evidente l'intento del legislatore di non
ammettere per il futuro "in alcun modo sanatorie per le opere
contrastanti con gli strumenti urbanistici". Era dunque tale
individuata strumentalità della misura di clemenza rispetto ad una
più rigorosa ed effettiva tutela degli interessi protetti da
attuarsi nel futuro attraverso un nuovo e più efficace apparato
repressivo che giustificava, secondo una logica già adottata nella
decisione della Corte costituzionale n. 32 del 19 febbraio 1976, la
misura di clemenza, attribuendole in tal modo funzione di "oggettiva
tutela di oggettivi valori". La stessa esigenza si trova
espressamente sottolineata, anche con riferimento al nuovo condono,
nel parere della 13a Commissione permanente del Senato, ove si legge
(v. Atti Senato, 1158-A, pag. 38) che "la sanatoria degli abusi
edilizi deve essere accompagnata da norme che consentano
concretamente di prevenire e reprimere sul nascere tale fenomeno, il
recupero e la rivitalizzazione dei quartieri e dei nuclei abusivi, lo
snellimento delle procedure a la certezza del diritto nel settore
urbanistico".
Ma tutto ciò non è dato in alcun modo rinvenire nella nuova
disciplina che, per il suo inserimento formale nel quadro delle
"misure di razionalizzazione della finanza pubblica", secondo
l'intitolazione della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e per le reali
motivazioni che la sorreggono, dimostra con assoluta chiarezza di
essere ispirata esclusivamente da finalità economico-finanziare,
scollegate dalla tutela di oggettivi valori e pertanto inidonee a
fornire giustificazione dell'adozione di un provvedimento di
clemenza. Manca infatti del tutto ogni collegamento e riferimento ad
un nuovo ordine, ad un nuovo assetto del sistema sanzionatorio e
repressivo nella materia che possa ancora una volta funzionare, come
per il passato, quale valida giustificazione della retroattiva
indulgenza sotto il profilo della definitiva rottura con il passato e
della prevedibile non ripetibilità della generalizzata diffusione
del fenomeno della violazione e disapplicazione della normativa
urbanistica. L'intervento del legislatore in questo campo si apre e
si chiude con la previsione del condono, senza l'adozione di alcuna
altra misura di modifica della disciplina vigente che possa indurre a
presumere che il passato di illegalità non si riproporrà per il
futuro. Nè analoga giustificazione può essere rinvenuta attraverso
un tentativo di collegamento dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, come modificato dall'art. 14, secondo comma, del d.-l.
23 febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995, n. 85,
con il d.-l. 25 novembre 1994, n. 649, ancora vigente al momento
della sua entrata in vigore o con il successivo d.-l. 27 marzo 1995,
n. 88, che dopo la sua decadenza ne ha riprodotto le disposizioni,
allo stesso modo che una simile giustificazione doveva essere esclusa
per il contenuto complessivo dei precedenti decreti-legge non
convertiti, che pure accanto alla misura clemenziale contenevano
disposizioni integrative delle norme in materia di controllo e
dirette alla semplificazione dei procedimenti in materia
urbanistico-edilizia. L'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n.
724, come modificato dall'art. 14, secondo comma, del d.-l. 23
febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995, n. 85, nasce
infatti del tutto scollegato sia dal d.-l. del 25 novembre 1994, n.
649, sia dal successivo d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, poichè si tratta
di testi normativi completamente diversi, separati ed autonomi, che
non possono essere valutati nella individuazione delle ragioni
ispiratrici del disegno del legislatore del condono.
Entrambi i decreti-legge sono stati o sono caratterizzati da
natura essenzialmente temporanea e non stabilizzata, il primo è
ormai venuto meno a seguito della sua decadenza, ed il secondo non
poteva essere considerato dal legislatore non essendo stato ancora
emanato al momento dell'entrata in vigore della legge 23 dicembre
1994, n. 724, come modificato dall'art. 14, secondo comma, del d.-l.
23 febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995, n. 85,
sicchè le ragioni ispiratrici dell'art. 39 di tale legge devono
essere valutate autonomamente e con esclusivo riferimento alle sue
previsioni.
Conforto di tali valutazioni ancora una volta emerge dai lavori
parlamentari, dovendosi rilevare che alla Camera non mancarono (v.
resoconto stenografico della seduta dell'11 novembre 1994, pag. 5318
e segg.) le censure di inammissibilità dell'emendamento che
introduceva il condono stralciandolo dal testo del decreto-legge in
corso di esame al Senato, ove era stato espresso parere sfavorevole
sui requisiti di necessità e di urgenza, ed al Senato venne
"deplorata l'inclusione nel disegno di legge n. 1158 di norme
sovrapponentisi nell'oggetto ad altri strumenti normativi in corso di
approvazione, con la conseguenza di inaccettabili confusioni e di
incertezza del diritto" (v. parere della 1a Commissione permanente,
in Atti Senato 1158-A, pag. 19). Anzi a ben guardare lo scorporo e
trasfusione nell'art. 39 della legge n. 724 del 23 dicembre 1994
della sola disciplina del condono edilizio originariamente contenuta
nel d.-l. 25 novembre 1994, n. 649, dimostra chiaramente quale fosse
la volontà del legislatore e la sua considerazione dell'assenza di
ogni reale collegamento tra le due discipline. Ma a parte tale
rilievo formale la disciplina urbanistica introdotta dal
decreto-legge attualmente vigente complessivamente attiene a profili
del tutto marginali e secondari e non modifica apprezzabilmente, come
era invece per le altre disposizioni della legge 28 febbraio 1985, n.
47, contestuali all'introduzione del condono, il quadro preesistente
della disciplina urbanistica, nè lascia intendere doversi verificare
il passaggio ad un nuovo sistema ed un nuovo assetto, sicchè non
elimina gli individuati profili di arbitrarietà della clemenza
riferita a condotte la cui disciplina sanzionatoria resta
sostanzialmente immutata per il futuro. Occorre anzi riconoscere che
se una possibilità di collegamento dovesse rinvenirsi tra le
disposizioni dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
quelle del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, esso condurrebbe a conseguenze
opposte, evidenziando ulteriori profili di contrasto della disciplina
complessiva con i canoni di razionalità ed uguaglianza, ed
accentuando gli aspetti di contrasto con le ragioni ispiratrici delle
disposizioni incriminatrici cui si applica il condono e con i valori
di rango costituzionale che vengono in rilievo nella materia. Ai
fini di tale conclusione basta tener conto delle disposizioni
introdotte dal decreto-legge con l'art. 5 e l'art. 7, tredicesimo,
quattordicesimo, quindicesimo e sedicesimo comma, che estendono
ancora gli effetti del condono ed arretrano ulteriormente, rispetto
alle previsioni dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, la
linea di difesa dei beni ambientali nell'applicazione del condono, e
con l'art. 7, terzo, quinto, sesto e settimo comma, che invece di
porre le premesse di un più efficace intervento repressivo, come
sarebbe stato necessario per giustificare l'atto clemenza, attenua
ulteriormente il regime ordinario del sistema sanzionatorio, in un
quadro generale di attenuazione dei controlli preventivi ai fini del
rilascio di concessioni ed autorizzazioni edilizie (cfr. l'art. 8),
sicchè sembra davvero difficile poter ravvisare l'esigenza di
chiudere definitivamente con un passato di illegalità in vista
dell'applicazione di norme più severe ed efficaci.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento
agli artt. 3, 27, terzo comma, e 79 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, come modificato dall'art. 14, secondo comma, del d.-l.
23 febbraio 1995, n. 41, convertito in legge 22 marzo 1995, n. 85,
nella parte in cui, richiamando per le opere abusive indicate al
primo comma le disposizioni di cui ai capi quarto e quinto della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni, prevede
l'estinzione dei reati in materia urbanistica indicati nell'art. 38,
secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e dispone la
sospensione dei relativi procedimenti a norma degli artt. 38, primo
comma, e 44 della stessa legge 28 febbraio 1985, n. 47;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione;
Dispone che la presente ordinanza, comunicata alle parti in
udienza, venga notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Potenza, addì 14 aprile 1995
Il pretore: LEPORE

95C0875