1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 10-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2009
Ordinanza dell'1l dicembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Sommese Pasquale contro Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte Suprema di Cassazione ed altri. Elezioni - Elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Sistema elettorale - Attribuzione alla lista, sia singola sia formata da liste collegate, nelle varie circoscrizioni, di tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista - Previsione che i seggi che rimangono ancora da attribuire siano assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parita' di resti, a quelle circoscrizioni nelle quali si e' ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale - Rispetto del numero dei seggi preventivamente attribuito alle singole circoscrizioni in relazione alla popolazione residente - Mancata previsione - Contrasto con il principio di rappresentanza territoriale dei popoli, sancito dal diritto comunitario (CEDU) - Violazione del principio di sovranita' popolare - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e ingiustificata disparita' di trattamento tra elettori - Violazione del principio di uguaglianza del voto - Lesione del diritto di associazione in partiti dei cittadini e del diritto di elettorato passivo. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18, art. 21, primo comma, n. 3. - Costituzione, artt. 1, 3, 10, 11, 48, 49, 51, 97 e 117, primo comma, in relazione agli artt. 10, 11, 39 e 40 della convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali, ratificata e resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848. (010C0061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 10-2-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6379 del 2009, proposto da: on. le Pasquale
Sommese, rappresentato e difeso dagli avv. Lorenzo Lentini, Mario
Sanino, con domicilio eletto presso l'avv. Mario Sanino in Roma, v.le
Parioli, 180;
Contro Ufficio Elettorale Nazionale presso la Corte Suprema di
Cassazione, in persona del legale rappresentante, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la
stessa domiciliato, in via dei Portoghesi n. 12 - Roma;
Ministero dell'interno in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e
presso la stessa domiciliato, in via dei Portoghesi n. 12 - Roma;
Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta regionale
pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede della Giunta
regionale - Palazzo Centi - Piazza Santa Giusta - L'Aquila, n.c.;
Regione Basilicata in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede
della Giunta regionale - Via Anzio, Pal. A - Potenza, n.c.;
Regione Calabria in persona del. Presidente della Giunta
regionale pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede
della Giunta Regionale - Via De Filippis - Catanzaro, n.c.;
Regione Campania in persona del Presidente della Giunta regionale
pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede della Giunta
regionale - Via S. Lucia, 81- Napoli, n.c.;
Regione Molise in persona del Presidente della Giunta regionale
pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede della Giunta
regionale - Via XXIV Maggio, 130 - Campobasso, n.c.;
Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta Regionale
pro tempore - domiciliato per la carica presso la sede della Giunta
regionale - Via Capruzzi, 212 - Bari, n.c., nei confronti di on.le
Roberto Gualtieri, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Cerulli
Irelli, con domicilio eletto presso l'avv. Vincenzo Cerulli Irelli in
Roma, via Dora, 1; on. le Oreste Rossi, domiciliato in via Levata, 49
- frazione Spinetta Marengo - Alessandria, n.c.; on.le Iva Zanicchi,
domiciliata alla Strada Provinciale «Lesmo Green» - Lesmo (MI), n.c.;
on.le Giovanni Colino, domiciliato in via Ciarnescule, 2 - Gemona del
Friuli (UD), n.c.; on.le Salvatore Caronna, domiciliato in via Larga,
26 - Bologna, n.c.;
Per l'annullamento previa sospensione dell'effecacia, del verbale
delle operazioni del 26 giugno 2009 nella parte in cui, dopo aver
respinto l'istanza del ricorrente, si è provveduto all'assegnazione
dei seggi alle liste concorrenti nella competizione elettorale per il
rinnovo rappresentanti del Parlamento europeo del 6 e 7 giugno 2009.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'on. le Roberto
Gualtieri;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n.1, 23 della legge 11 marzo 1953 n.
87;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 la
dott.ssa Solveig Cogliani e uditi per le parti i. difensori - avv.ti
Lentini e Sanino per la parte ricorrente e avv. Cerulli Irelli per il
controinteressato - come specificato nel verbale;

F a t t o

Con il ricorso indicato in epigrafe, l'istante censurava le
operazioni ed i risultati elettorali - come sopra specificato -
contestando l'illegittimità della asserita distorsione verificatasi
in applicazione dell'art. 21 della legge n. 18 del 1979, in occasione
delle ultime elezioni europee dello scorso 6 e 7 giugno, con
contrazione dei rappresentanti assegnati alle circoscrizioni
territoriali dell'Italia meridionale (15 al posto di 18) e delle
Isole (6 al posto di 8) e trasferimento degli stessi alle altre
circoscrizioni.
L'assunto di parte istante si fonda sull'affermazione del valore
del principio di proporzionalità dei popoli, quale criterio per
l'attribuzione dei seggi, nell'ambito delle elezioni al Parlamento
europeo, ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE, cui corrisponderebbe
l'art. 2 della legge n. 18 del 1979 (come modificata con la legge n.
78 del 2004 e dalla legge n. 10 del 2009) in forza del quale, a
fronte dell'unico collegio nazionale, i seggi sono ripartiti su base
territoriale - circoscrizionale. Con tale norma il legislatore
nazionale avrebbe accolto l'indicazione contenuta nella Decisione del
Consiglio europeo n. 76/787, con cui la Comunità dispone che «in
funzione delle loro specificità nazionali, gli Stati membri possono
costituire circoscrizioni elettorali per le elezioni al Parlamento
europeo».
Pertanto, censurava la mancata disapplicazione dell'art. 21,
della medesima legge n. 18, che - secondo l'impostazione attorea - si
porrebbe in contrasto con l'art. 2 della predetta disposizione,
laddove prevede un sistema di assegnazione dei seggi alle liste in
dipendenza del numero dei votanti nelle singole circoscrizioni, a
scapito, dunque, della cifra determinata a monte ai sensi del
predetto art. 2, legge n. 18 cit. Parte ricorrente, proponeva,
alternativamente, peraltro, una lettura dell'art. 21 cit. coordinata
con l'art. 83, primo comma n. 8, d.P.R. n. 361 del 1957 - che prevede
un correttivo in sede applicativa, asseritamente idoneo a
salvaguardare il principio di proporzionalità territoriale, in
ragione del rinvio, contenuto nella stessa legge n. 18 del 1979 (art.
51), alla disciplina per l'elezione della Camera dei Deputati.
L'istante denunziava, pertanto, i seguenti profili di
illegittimita':
violazione della normativa comunitaria (art. 189 Trattato,
artt. 1-2-7 Decisione CE-EURATOM 29 settembre 1976) e del principio
di rappresentanza territoriale, nonchè dell'art. 2, legge n. 18 del
1979 in relazione al d.P.R. 1° aprile 2009;
violazione della normativa comunitaria citata, del principio
di rappresentanza territoriale, delle norme menzionate ed
illegittimità costituzionale degli artt. 21 e 22, legge n. 18 del
1979 per contrasto con gli artt. 3, 10, 11, 48, 51, 56, 97 Cost.;
violazione del principio di proporzionalità della rappresentanza
rispetto al numero degli abitanti, affermato dalla disciplina
comunitaria, dagli artt. 56 e 57 Cost. ed, infine, dall'art. 2, legge
n. 18 del 1979 (quale norma generale prevalente); violazione degli
artt. 10 e 11, CEDU, violazione del principio di rappresentanza delle
singole nazioni nel Parlamento europeo;
ulteriore illegittimità della decisione dell'Ufficio
nazionale del 26 giugno 2009 e dei consequenziali verbali
circoscrizionali di proclamazione degli eletti.
Pertanto, l'istante chiedeva la correzione dei verbali
dell'Ufficio centrale nazionale e degli uffici circoscrizionali e la
propria conseguente elezione come parlamentare europeo, previa
disapplicazione dell'art. 21 legge n. 18 del 1979 per contrasto con
la decisione CE EURATOM (artt. 1, 2, 7) e gli artt. 189 e 190 del
Trattato; in subordine, chiedeva la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Si costituiva, altresì, l'on. Gualtieri, quale
controinteressato, proclamato eletto nella lista PDL, circoscrizione
Italia meridionale, con verbale datato 1° luglio 2009 dell'Ufficio
circoscrizionale - circoscrizione elettorale III, presso la C. di
Appello di Roma, contestando l'eccepito contrasto tra la legge n. 18
del 1979 e la normativa comunitaria, poichè quest'ultima non
imporrebbe il criterio proporzionale territoriale. Esponeva, anche,
il mancato contrasto tra l'art. 2 e l'art. 21, in quanto il secondo
conterrebbe il disposto tecnico del principio previsto all'art. 2.
Ulteriormente affermava l'inconferenza del riferimento all'art. 190
del Trattato ed al principio di «proporzionalità degressiva», quale
parametro cui commisurare la legittimità della legge n. 18 del 1979
e l'esclusività dell'art. 2 della decisione CE-EURATOM 76/787 quale
normativa sovraordinata di riferimento per la legge italiana sul
procedimento elettorale per il Parlamento europeo.
La causa ad esito della discussione era trattenuta per la
decisione.

D i r i t t o

1. - Osserva il Collegio che, ai fini della decisione, deve
preliminarmente essere esaminato il complesso quadro normativo che
regola la materia all'esame e deve porsi l'attenzione sulla
prospettata questione di legittimità costituzionale, avanzata da
parte ricorrente, in riferimento agli artt. 21 e 22 della legge n. 18
del 1979.
L'art. 21 della legge n. 18 del 1979 affida il computo
complessivo dei voti ed il riparto dei seggi al seguente schema.
L'Ufficio elettorale nazionale, compiuto lo scrutino, riceve gli
estratti dei verbali di tutti e cinque gli Uffici elettorali
circoscrizionali costituiti presso le corrispondenti circoscrizioni;
sulla base di tali atti, procede:
a determinare la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
(data dalla somma dei voti validi conseguiti da ciascuna lista su
tutto il territorio) (comma 1, n. 1), le liste che hanno superato la
soglia del 4% dei voti validi e che sono dunque ammesse al riparto
dei voti (comma 1, n. 1-bis);
a dividere la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
per il numero totale dei seggi da attribuire, ottenendo il quoziente
elettorale nazionale (comma 1, n. 2) ed a determinare il numero dei
seggi in base a quante volte il quoziente elettorale nazionale
rientra nella cifra elettorale nazionale di lista;
a dividere la cifra elettorale nazionale di ciascuna lista
per il quoziente elettorale nazionale e ad attribuire a ogni lista
tanti seggi quante volte il quoziente elettorale di lista risulti
contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale di ciascuna lista
(comma 1, n. 3);
infine, ad attribuire i seggi che eventualmente rimangono da
assegnare alle liste per le quali le divisioni hanno dato maggiori
resti (comma 1, n. 3).
Pertanto, pur essendo disposta, in forza della legge, la
costituzione di cinque circoscrizioni, per ognuna delle quali è
predefinito un numero di seggi da assegnare (art. 2), l'effettiva
ripartizione dei seggi avviene sulla base di un computo dei suffragi,
che, di fatto, assegna alla singola circoscrizione un numero di seggi
direttamente correlato all'affluenza al voto che lì si registra e
non in modo proporzionale sulla base dei seggi già assegnati alle
singole circoscrizioni. Infatti, tanto maggiori sono i voti espressi
alle liste nella singola circoscrizione, tanto più alto è il
rapporto tra la cifra circoscrizionale di lista ed il quoziente
nazionale elettorale di lista e, dunque, il numero di seggi
conseguiti.
L'applicazione di siffatto meccanismo ha inevitabilmente
determinato la sottrazione di seggi dalle circoscrizioni a più bassa
partecipazione elettorale (nella specie, le meridionali e le
insulari) a favore di quelle a più alta percentuale di votanti
(quelle settentrionali).
Va precisato che, dunque, dalla applicazione del meccanismo come
letteralmente previsto dalla disposizione - in particolare, per
quanto rileva, l'art. 21, comma 1, n. 3 - discendono gli effetti
definiti - dalla parte ricorrente - come distorsivi ed oggetto di
impugnazione, che vanno, peraltro, inquadrati nel più ampio quadro
normativo nazionale e comunitario.
2. - In primo luogo, pertanto, va rilevato che la ricostruzione
del quadro normativo della materia, che è oggetto del gravame, non
può prescindere dal richiamo ai precetti sovrannazionali.
Così deve farsi riferimento all'art. 189 del Trattato CE che ha
stabilito che «Il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti
dei popoli degli stati riuniti nella Comunita'». Ne deriva che,
espressamente, la norma del Trattato prevede la necessità di
garantire un'appropriata rappresentanza dei popoli degli Stati
membri. A propria volta, la decisione del Consiglio
76/787/CECA/CEE/EURATOM del 20 settembre 1976, stabilisce, all'art.
189, che «Il Parlamento europeo, composto da rappresentanti dei
popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita poteri che gli
sono attribuiti dal presente Trattato» e prevede, all'art. 190, che
«I rappresentanti al Parlamento europeo, dei popoli degli Stati
riuniti nella Comunità sono eletti a suffragio universale diretto.
Il numero dei rappresentanti eletti in ogni Stato membro è fissato
come segue: ... il numero "dei rappresentanti eletti in ciascuno
Stato membro deve garantire un'adeguata rappresentanza dei popoli
degli Stati riuniti nella Comunità..."».
La materia elettorale europea è stata disciplinata a livello
nazionale con la legge n. 18 del 1979 che, nelle disposizioni
generali, prevede all'art. 1 che «i membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia sono eletti a suffragio universale con voto
diretto, libero e segreto attribuito a liste di candidati
concorrenti. L'assegnazione dei seggi tra le liste concorrenti è
effettuata in ragione proporzionale, con le modalità previste dai
successivi articoli 21 e 22», e all'art. 2 prevede che «Le
circoscrizioni elettorali ed i loro capoluoghi sono stabiliti nella
tabella A. Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il
collegio unico nazionale. L'assegnazione del numero dei seggi alle
singole circoscrizioni, di cui alla tabella A, è effettuata, sulla
base dei risultati dell'ultimo censimento generale della popolazione,
riportati dalla più recente pubblicazione ufficiale dell'Istituto
centrale di statistica, con decreto del Presidente della Repubblica,
su proposta del Ministro dell'interno, da emanarsi contemporaneamente
al decreto di convocazione dei comizi. La ripartizione dei seggi di
cui al precedente comma si effettua dividendo il numero degli
abitanti della Repubblica per il numero dei membri spettante
all'Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di
ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti
resti».
Il popolo, come dato evincere dai principi fondamentali
dell'Unione Europea, rappresenta il complesso degli individui che
possiede lo status di cittadino di un determinato Stato, ma, altresì
il concetto presuppone la condivisione di valori, credenze ed
identità del gruppo. Pertanto, in disparte l'identificabilità di un
concetto giuridico di «popolo europeo» la partecipazione dei popoli
dei singoli Stati membri al processo decisionale della Comunità,
attraverso i propri rappresentanti, costituisce lo strumento primo
per avviare e sviluppare il processo di integrazione. Alla luce di
siffatte considerazioni, che il principio di proporzionalità -
proprio nel suo originario significato matematico - rappresenta la
relazione lineare tra le diverse quantità costituite dai popoli dei
differenti Stati e la rappresentanza proporzionale, è - dunque -
criterio idoneo a garantire la democraticità (nel senso della
rappresentanza dei popoli) delle elezioni europee. In tale contesto,
va collocata la citata decisione del Consiglio europeo 76/787 del 26
settembre 1976, che stabilisce il principio comunitario della
proporzionalità per il riparto dei voti, con la facoltà per gli
Stati membri di costituire circoscrizioni elettorali per elezioni al
Parlamento europeo, nel rispetto del predetto principio.
Il principio proporzionale assume distinti significati che
possono essere così individuati:
la rappresentanza territoriale proporzionale (ai sensi degli
artt. 1 e 2 della Decisione CE EURATOM);
la proporzionalità politica.
Tali due significati trovano la loro ratio - come detto - nella
necessità di assicurare la rappresentanza ai popoli (rinvenibile dai
dati numerici della popolazione) ed, altresì, la garanzia del
principio democratico attraverso la tutela delle minoranze esistenti
nella comunità, anche mediante una ripartizione dei seggi
disponibili sul territorio. Ad una lettura delle disposizioni
comunitarie, dunque, non appare in alcun modo scindibile il momento
del riparto dei seggi da quello dell'assegnazione dei voti, che deve
necessariamente seguire un metodo coerente al fine di realizzare il
principio esposto dalle disposizioni richiamate. Ma altresì, deve
evidenziarsi il principio comunitario (art. 190 del Trattato
istitutivo della Comunità Europea 25 marzo 1957), della necessità
di rispettare la «proporzionalità degressiva», in base alla quale il
numero degli eletti in ciascuna ripartizione territoriale deve
garantire un'adeguata rappresentanza della popolazione nella
corrispondente circoscrizione.
La Risoluzione P6TA20070429, con cui il Parlamento europeo ha
effettuato il riparto dei seggi tra gli Stati, ha chiarito che per
«proporzionalità degressiva» si intende «il criterio per garantire
che il rapporto tra la popolazione e il numero di seggi di ciascuno
Stato membro vari in funzione della rispettiva popolazione, in modo
che ciascun deputato di uno Stato membro più popolato rappresenti
più cittadini rispetto a ciascun deputato di uno Stato membro meno
popolato o viceversa, ma anche che nessuno Stato membro meno popolato
abbia più seggi di uno Stato più popolato».
Tale principio è stato anche ribadito, da ultimo, nel Trattato
di Lisbona del 2 agosto 2008 (art. 9).
Orbene, l'adeguamento ai principi dettati in sede comunitaria era
assolto dal legislatore nazionale, proprio attraverso la nuova
formulazione dell'art. 2, legge n.18 del 1979, laddove si recepiva
l'indicazione comunitaria, adeguando il metodo del riparto dei seggi
a quanto disposto dalla Costituzione per le elezioni politiche (art.
56 4° comma) e prevedendo - dunque - un sistema di ripartizione dei
seggi sulla base della popolazione individuata in ragione del
criterio demografico. Sul punto, vale la lettura delle discussioni
parlamentari in cui è evidente la volontà di ripartire i seggi in
ragione proporzionale della popolazione di ogni circoscrizione,
attraverso un meccanismo identico a quanto previsto per le elezioni
politiche (cfr. atti parlamentari - Camera dei deputati A.C. n. 1427,
disegno di legge presentato il 15 marzo 1984). Peraltro, il rinvio
operato dalla legge (art. 5 legge n. 18 cit.), per quanto non
previsto, alle disposizioni per le elezioni politiche nazionali,
conferma l'intenzione espressa di voler uniformare i principi di
rappresentanza.
Con l'emanazione del d.P.R. 1° aprile 2009, in attuazione ai
principi di cui dell'art. 2 legge n. 18, si è stabilita, in base
alla popolazione del censimento generale del 21 ottobre 2001 fra le
circoscrizioni elettorali, in cui è suddiviso il territorio
italiano, la seguente ripartizione dei seggi:
Italia Nord - occidentale: n. 19 seggi;
Italia Nord - orientale: n. 13 seggi;
Italia centrale: n. 14 seggi;
Italia meridionale: n. 18 seggi;
Italia insulare: n. 8 seggi.
La ripartizione dei seggi alle varie circoscrizioni si effettua -
dunque - dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per il
numero dei rappresentanti spettante all'Italia e distribuendo i seggi
in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base
dei quozienti e dei più alti resti.
Il risultato elettorale derivato, al contrario, dall'applicazione
dell'art. 21 (1°comma, n. 3) della legge di riferimento, ha
determinato un deficit di rappresentanza, nell'odierna tornata
elettorale, per i cittadini delle circoscrizioni del Sud e delle
Isole, che hanno visto la diminuzione di 3 e 2 rappresentanti
rispettivamente (con la conseguente mancata elezione del ricorrente)
in ragione della ripartizione dei voti suina base di altro e
discordante criterio (di cui all'art. 21) riferito al numero dei
cittadini che hanno esercitato il diritto di voto.
Infatti, l'Ufficio elettorale, in applicazione dell'art. 21, non
ha tenuto conto, nella distribuzione dei seggi, del numero dei seggi
determinati per ciascuna circoscrizione territoriale in base alla
popolazione residente ed ha attribuito, da un lato, i seggi alle
liste sulla base del dato numerico riscontrato in forza della cifra
elettorale circoscrizionale, e dall'altro, i seggi rimasti, alle
circoscrizioni nelle quali si è avuta la maggiore cifra elettorale
circoscrizionale. È stato determinato, pertanto, uno spostamento dei
seggi - in dipendenza dei voti espressi - rispetto a quanto ripartito
per le circoscrizioni.
Tale differente criterio ancora il risultato non al principio di
rappresentanza dei popoli, sancito dal diritto comunitario, ma ad un
criterio premiante dell'effettivo esercizio del diritto di voto,
ovvero alla matura consapevolezza dei diritti e dei doveri dipendenti
dallo status di cittadino; in tal modo, contrasta con i principi
posti a fondamento delle elezioni politiche nazionali.
Conseguentemente deve escludersi la possibilità di una lettura
evolutiva dell'art. 21 in esame che lo renda compatibile con la norma
contenuta nel menzionato art. 2, come novellato dall'intervento del
legislatore con la legge n. 10 del 2009.
3. - Orbene, sulla base delle predette considerazioni, si
evidenzia allora la rilevanza, ai fini della decisione della causa,
della questione di legittimità costituzionale prospettata in via
subordinata dal ricorrente, in relazione agli artt. 21 e 22 legge n.
18 del 1979, per contrasto con gli artt. 3, 10, 11, 48, 51, 56, 97
Cost., poichè l'applicazione evidenziata dei meccanismi imposti
dall'art. 21 nell'attribuzione dei seggi risulta contrastare non solo
con i principi indicati dall'art. 2 citato, ma anche con le
menzionate disposizioni costituzionali.
4. - Occorre, quindi, chiarire, che la questione sollevata deve
essere incentrata specificamente con riguardo alla disposizione
contenuta nell'art. 21, comma 1, n. 3, nella parte in cui descrive il
metodo di calcolo dei seggi da attribuire ad ogni singola lista in
ciascuna circoscrizione, nonchè le modalità di distribuzione dei
resti. Mentre il successivo art. 22 non rileva, poichè non contiene
la disciplina contestata, ma un rinvio alla norma precedente.
5. - E, dunque, opportuno un secondo chiarimento preliminare,
concernente il profilo di legittimità sottoposto alla Corte
costituzionale, che riguarda in primo luogo e in via diretta, non la
compatibilità della norma in esame con il diritto dell'Unione
europea, bensì la sua possibile violazione della nostra Carta
costituzionale per quanto concerne il procedimento relativo allo
svolgimento delle operazioni elettorali, rimesse al legislatore
nazionale alla stregua del noto criterio di sussidiarietà. Sotto
tale ultimo profilo, risulta poi, confermata la rilevanza della
questione, atteso che una eventuale pronuncia di incostituzionalità
della Corte costituzionale imporrebbe di decidere la posizione del
ricorrente, ancora non definitiva, in ragione del giudizio in corso,
alla stregua della nuova disciplina che ne risulterebbe.
Come è noto, la Costituzione italiana non prevede alcuna
disposizione in materia di sistema elettorale strettamente inteso,
limitandosi a sancire, all'art. 48, che «il voto è personale ed
eguale, libero e segreto» e a prescrivere, all'art. 56, il suffragio
universale e diretto per l'elezione della Camera dei Deputati. Ne
discende che «il principio di eguaglianza non si estende al risultato
concreto della manifestazione di volontà dell'elettore. Risultato
che dipende, invece, dal sistema che il legislatore ordinario - non
avendo la Costituzione disposto al riguardo - ha adottato per le
elezioni politiche e amministrative, in relazione alle mutevoli
esigenze che si ricollegano alle consultazioni elettorali» (Corte
cost., sent. n. 43 del 1961); d'altronde, «la determinazione delle
formule e dei sistemi elettorali» - che costituisce un ambito nel
quale si esprime con un massimo di evidenza la politica della scelta
del legislatore - è, comunque, censurabile in sede di giudizio di
costituzionalità «quando risulta manifestamente irragionevole»
(Corte cost., ord. n.260 del 2002).
6. - Deve, pertanto, procedersi all'esame della questione di
legittimità costituzionale prospettata, che il Collegio ritiene non
manifestamente infondata, con riguardo alla disposizione contenuta
nell'art. 21 1° comma, n. 3, legge n. 18 cit., in parte qua, come
sopra precisato, passando in rassegna le singole disposizioni
costituzionali di riferimento.
7. - Sotto il profilo della ingiustificata ed irragionevole
disparità di trattamento tra elettori, viene, dunque, in rilevo
l'art. 3 della Costituzione, poichè le disposizioni contenute
nell'art. 21, 1° comma della legge n. 18 appaiono sospette di
intrinseca irragionevolezza o irrazionalità - apprezzabile in sede
di legittimità costituzionale secondo il costante insegnamento della
Corte costituzionale, per la prospettata contraddittorietà della
medesima legge con l'intenzione del legislatore, quale risultante dai
lavori parlamentari preparatori della norma e dal tenore del citato
art.2.
Infatti, in un sistema quale quello attuale per le elezioni al
Parlamento europeo, il principio di eguaglianza del voto, connesso a
quello delle sovranità popolare, sembra alterato dalla diminuzione
dei seggi assegnati alle circoscrizioni, in forza del meccanismo
previsto dall'art. 21, 1° comma, n. 3. Inoltre, non assegnare,
all'interno delle cinque circoscrizioni previste, il numero dei seggi
determinati in base al calcolo demografico voluto dalla legge, non
solo sembra comportare la violazione del principio comunitario di
rappresentatività territoriale, ma anche violare il principio di
uguaglianza, consentendo ad una o più liste, di conseguenza,
all'interno delle circoscrizioni in cui vi è stata una maggiore
affluenza di elettori, di ottenere più seggi, alterando il numero di
quelli assegnati alle medesime circoscrizioni, a scapito dei
candidati che concorrono nelle circoscrizioni con minore affluenza di
votanti. In altri termini, a parità di condizioni verrebbero
trattati in maniera diversa i cittadini che risiedono in una
determinata circoscrizione elettorale.
Ma l'eguaglianza del voto che la persona è chiamata ad esprimere
nell'elezione di organi politici è il riflesso dell'eguale dignità
di tutti i cittadini e rappresenta una particolare applicazione del
principio fondamentale di eguaglianza sancito dall'art.3 Cost.
8. - Si deve prospettare, altresì, per i motivi richiamati
sopra, la violazione del principio di buon andamento ed imparzialità
di cui all'art. 97 Cost., poichè il legislatore nazionale,
nell'emanare la norma contenuta nel predetto articolo 2, legge n. 18
del 1979, ha accolto - coerentemente a quanto disposto dall'art. 11
edal novellato art. 117, 1° comma ella Costituzione - l'indicazione
del legislatore comunitario, in ordine alla facoltà di
autovincolarsi ad un sistema di ripartizione territoriale - per
circoscrizione - dei seggi. Al contrario, l'art. 21, nella parte
indicata, che contrasta con il principio rinvenuto nell'art. 2,
ancora il risultato elettorale e la proclamazione degli eletti ad un
sistema premiante delle circoscrizioni in cui la popolazione, per
così dire, si è dimostrata politicamente e civicamente più matura,
rispondendo maggiormente con la presenza alle urne. Tale diverso
criterio non sembra trovare una sua ratio nell'Ordinamento.
Peraltro, non può non accennarsi - a conferma delle perplessità
formulate alla norma in esame - ad un ulteriore profilo di
irragionevolezza ed ingiustizia dell'art. 21, legge n. 18 del 1979,
come sostituito dalla legge. n 10 del 2009, anche in quanto la
novella legislativa del 2009. Infatti, pur essendo il territorio
nazionale suddiviso in più collegi territoriali, pretende il
raggiungimento, da parte di ciascuna lista, di un rigido quorum
minimo complessivo nazionale, per poi ripartire i seggi nuovamente su
base territoriale, però in relazione alla cifra elettorale nazionale
dei soli partiti che hanno superato la soglia di sbarramento. Questi
ultimi, così, si vedono attribuire in sede di computo dei resti
eccedenti, il quorum elettorale intero, con riferimento a ciascun
collegio territoriale, e quindi ulteriori europarlamentari sulla base
di cifre elettorali anche più modeste rispetto a quelle riportate
dalle liste che non hanno raggiunto la soglia di sbarramento del 4%:
liste che vengono quindi escluse anche dal predetto riparto dei
resti, creando, oltre alle evidenziate alterazioni dell'iniziale
ripartizione dei seggi fra i previsti collegi territoriali, una
irragionevole carenza di rappresentanza per la volontà politica
espressa da molti elettori.
9. - Ancora, per quanto esposto, vengono in rilievo gli artt. 10
e 11 della Costituzione, che indicano il modo in cui la Repubblica si
mette in relazione con la Comunità internazionale, imponendo il
rispetto della normativa e dei principi comunitari ed accettando la
limitazione della propria sovranità. In particolare, va precisato
che l'art. 11 Cost., che, secondo la più consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, costituisce la base giuridica
dell'adesione dell'Italia all'Unione Europea, prevede che «L'Italia
(...) consente, in condizione di parità con gli altri Stati, alle
limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia fra le Nazioni». Lo stesso tenore della norma
richiama alla mente l'art. 1 Cost., secondo cui «La sovranità
appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione», risultandone confermata la necessità., comunque
rinvenibile dal complessivo sistema giuridico, che anche l'esercizio
delle procedure nazionali relative all'attribuzione di profili di
sovranità all'Unione europea, quali l'elezione degli
europarlamentari, avvenga in conformità al principio democratico
così come disciplinato dalla nostra Costituzione, in modo analogo a
quanto accade per l'esercizio della sovranità popolare in ambito
nazionale mediante le elezioni politiche, partecipando quindi i due
momenti (elezioni nazionali ed al Parlamento europeo) alla medesima
esigenza di rispetto dei principi costituzionai che disciplinano
l'esercizio della sovranità popolare ai sensi del richiamato art. 1
Cost.
Altresì, la Decisione del Consiglio 20 settembre 1976 n. 76/787,
immediatamente applicabile, nel nostro Paese, impone, agli artt. 1, 2
e 7, agli Stati membri la salvaguardia alla rappresentanza anche con
riferimento alle norme che regolano il procedimento elettorale.
Va aggiunto che, seppure la Decisione 76/787 lascia agli Stati la
facoltà di scegliere il sistema del riparto per circoscrizione dei
seggi, definendo l'ambito discrezionale di esercizio della potestà
normativa, il sistema della ripartizione territoriale, seppur non
obbligatorio, secondo le previsioni comunitarie, risponde alle
esigenze di proporzionalità e di rappresentatività della
popolazione, alla luce dei principi evidenziati. Sicchè la facoltà
assegnata al legislatore nazionale, nell'ambito della propria
potestà, non può comportare la previsione di un meccanismo
contrastante, ma semmai alternativo ed equivalente nel perseguimento
dello scopo. Pertanto, una volta che lo Stato abbia eletto una via,
appare che esso si sia auto-vincolato, senza che possa rimanere altro
spazio per un sistema incoerente, quanto al criterio di assegnazione
dei seggi medesimi.
10. - Ancora vengono in rilievo le norme della Costituzione che
affermano il criterio della rappresentatività della popolazione,
quale derivazione del più alto principio democratico - artt. 48 e 51
Cost.- ciò specificamente in quanto il legislatore nazionale ha
fatto rinvio per la disciplina delle elezioni europee, in conformità
ai citati artt. 1 e 11 Cost., alla normativa in materia di elezioni
politiche. In forza dei principi costituzionali richiamati, la
disciplina dettata dalla legge ordinaria per il sistema elettorale
deve essere, pertanto, coerente e non contraddittoria rispetto al
ruolo attribuito dall'ordinamento costituzionale all'assemblea
rappresentativa che viene in tal modo eletta.
Infatti, ai sensi dell'art. 48 Cost., tramite il voto (uguale,
libero e segreto), ciascun componente del corpo elettorale (organo
del Popolo) può partecipare agli strumenti di democrazia diretta e
rappresentativa. Per quanto attiene all'ambito nazionale, dunque, la
nostra Costituzione delinea uno Stato di diritto democratico (art.
49), caratterizzato da una forma di governo parlamentare, ovvero, in
cui le Camere sono elette direttamente dal Popolo e lo rappresentano
e, quindi, adottano le leggi e accordano la fiducia all'Esecutivo,
operando secondo le previste maggioranze (art. 64 Cost.). Esse,
dunque, operano secondo un rapporto di rappresentanza diretta del
Popolo, mediante lo strumento del corpo elettorale, in quanto ciascun
parlamentare «rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni
senza vincolo di mandato» (art. 67 Cost.), anche mediante il potere
di iniziativa legislativa, di proposizione di mozioni, d'inchiesta
(art. 82 Cost.) e di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni,
interpellanze, ...), che valorizzano la funzione autonomamente e
personalmente svolta da ogni rappresentante democraticamente eletto
alle Camere - secondo le pregresse considerazioni. La nostra
Costituzione, peraltro, è pervasa dal principio della sovranità
popolare, come emerge dalla ricognizione delle norme che ne
stabiliscono i modi di esercizio - oltre ai menzionati articoli:
«tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti
per concorrere con metodo democratico a determinare la politica
nazionale» (art. 49 Cost.); possono, inoltre, partecipare a sindacati
(art. 39), associazioni e comitati (artt. 2 e 18), impegnarsi
direttamente nel sociale (alla stregua del principio di
sussidiarietà di cui all'art. 118) ed hanno il diritto di
manifestare il proprio pensiero, informare ed essere informati (art.
21). Tali principi trovano, ancora, conferma nell'acquis
communautaire di cui sono espressione gli artt. 10, 11, 39 e 40 della
CEDU - i quali non possono che costruire anche fondamento della
necessità di rappresentanza delle popolazioni nel Parlamento
europeo.
11. - I predetti articoli della Convenzione, sanciscono, infatti,
il diritto di ciascun individuo di manifestare le proprie convinzioni
e di godere dell'elettorato attivo e passivo per il Parlamento
europeo. Tale diritto deve ritenersi strettamente connesso a quelli
tutelati dagli articoli che, nella Carta costituzionale, affermano la
regola democratica secondo il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost. La Corte Costituzionale, con le sentenze nn. 348 e
349 del 2007 ha evidenziato la particolare « rilevanza delle norme
della Convenzione, in considerazione del contenuto della medesima,
tradottosi nell'intento di garantire, soprattutto mediante lo
strumento interpretativo, la tendenziale coincidenza ed integrazione
delle garanzie stabilite dalla CEDU e dalla Costituzione, che il
legislatore ordinario è tenuto a rispettare e realizzare».
È, dunque, alla luce di quanto evidenziato proprio dalle citate
pronunzie della Corte costituzionale che assume rilievo il nuovo
testo dell'art. 117, 1° comma, Cost; infatti, il parametro
costituzionale ribadisce l'obbligo - già anticipato dall'art. 10
Cost. - del legislatore ordinario di rispettare le norme contenute
negli accordi internazionali, con la conseguenza che la norma
nazionale incompatibile con la norma della CEDU - e dunque con gli
obblighi internazionali di cui agli artt.10 e 117, comma 1 - viola
perciò lo stesso parametro.
Ne consegue che, va sollevata d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale, con riferimento anche all'art. 117,
comma 1, Cost. - unitamente a quanto già rilevato con riguardo agli
artt. 10 e 11 Cost. - dell'art. 21, in parte qua, per violazione -
secondo quanto già evidenziato - dei principi che trovano fondamento
negli arti. 10, 11, 39 e 40 della CEDU.
12. - Deve considerarsi, ulteriormente che il criterio di
rappresentanza proporzionale territoriale costituisce espressione del
principio di rappresentatività del cittadino nelle istituzioni, di
cui agli artt. 56 e 57 Cost.
In questo senso il richiamato art. 2 della legge n. 18 è
simmetrico agli artt. 56 e 57 della Costituzione.
Da quanto sin qui menzionato, emerge che l'art. 21 della legge n.
18 sembra porsi in conflitto con i predetti precetti costituzionali,
finendo per sacrificare la rappresentatività territoriale, principio
che deve al contrario essere salvaguardato indipendentemente dalle
modalità di assegnazione in concreto dei seggi alle liste.
Per quanto sin qui esposto, non definitivamente pronunciando sul
ricorso indicato in epigrafe, deve essere dichiarata rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, 1° comma, n. 3, legge n. 18 del 1979, nella parte in
cui dispone che l'Ufficio elettorale «Attribuisce, poi alla lista,
sia essa singola sia formata da liste collegate a norma dell'articolo
12, nelle varie circoscrizioni, tanti seggi quante volte il
rispettivo quoziente elettorale di lista risulti contenuto nella
cifra elettorale circoscrizionale della lista. I seggi che rimangono
ancora da attribuire sono assegnati, rispettivamente, nelle
circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori
resti e, in caso di parità di resti, a quelle circoscrizioni nelle
quali si è ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale»,
senza rispettare il numero dei seggi preventivamente attribuito alle
singole circoscrizioni, in relazione alla popolazione residente, ai
sensi dell'art. 2, legge n. 18, specificatamente con riferimento agli
artt. 1, 3 e 97, 10, 11 e 117, 48, 49 e 51 Cost.; pertanto, deve
disporsi la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Deve ordinarsi, altresì, che a cura della Segreteria della
Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Rimane riservata alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito ed in ordine alle spese.

P. Q. M.

Non definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1, n.
3,legge n. 18 del 1979, nella parte in cui dispone che l'Ufficio
elettorale «Attribuisce, poi, alla lista, sia essa singola sia
formata da liste collegate a norma dell'articolo 12, nelle varie
circoscrizioni, tanti seggi quante volte rispettivo quoziente
elettorale di lista risulti contenuto nella cifra elettorale
circoscrizionale della lista. I seggi che rimangono ancora da
attribuire sono assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per
le quali le ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di
parità di resti, a quelle circoscrizioni nelle quali si è ottenuta
la maggiore cifra elettorale circoscrizionale», senza rispettare il
numero dei seggi preventivamente attribuito alle singole
circoscrizioni, in relazione alla popolazione residente, ai sensi
dell'art. 2, legge n. 18, specificatamente con riferimento agli artt.
1, 3 e 97, 10, 11 e 117, 48, 49 e 51 Cost.; pertanto, dispone la
sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito ed in ordine alle spese.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2009.

Il presidente: Pugliese


L'estensore: Cogliani