1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 230 SENTENZA 20 ottobre - 2 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Norme del d.lgs. n. 235 del 2012 (c.d. "legge Severino") - Cariche elettive presso gli enti locali - Sospensione di diritto dalla carica di sindaco per coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per taluni delitti - Previsione della durata nella misura fissa di diciotto mesi, anziche' in misura graduale, entro il limite massimo di diciotto mesi - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza, di buon andamento della pubblica amministrazione, dell'interesse degli elettori alla continuazione della funzione, nonche' di non colpevolezza - Non fondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, art. 11, commi 1, lettera a), e 4. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, 27, secondo comma, 48, primo e secondo comma, 51, primo comma, 97, secondo comma, e 113. (T-210230) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1,
lettera a), e 4, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235
(Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di
divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma
dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190),
promossi dal Tribunale ordinario di Genova con ordinanza del 24
settembre 2020, dal Tribunale ordinario di Catania con ordinanza del
25 novembre 2020 e dal Tribunale ordinario di Genova con ordinanza
del 24 settembre 2020, iscritte, rispettivamente, ai numeri 205 e 207
del registro ordinanze 2020 e al n. 10 del registro ordinanze 2021, e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 5 e 6,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti l'atto di costituzione di G. G., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2021 e nella camera di
consiglio del 20 ottobre 2021 la Giudice relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Daniele Granara per G. G. e l'avvocato dello
Stato Agnese Soldani per il Presidente del Consiglio dei ministri, la
seconda in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto
del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 20 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 24 settembre 2020, iscritta al n. 205 del
registro ordinanze 2020, il Tribunale ordinario di Genova ha
sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1,
lettera a), e 4, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235,
recante «Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190» (di seguito, anche: "legge Severino").
Le disposizioni censurate dispongono, rispettivamente: «[s]ono
sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1 dell'articolo 10
[...] coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per uno
dei delitti indicati all'articolo 10, comma 1, lettere a), b) e c)»
(comma 1, lettera a); e «[l]a sospensione cessa di diritto di
produrre effetti decorsi diciotto mesi. Nel caso in cui l'appello
proposto dall'interessato avverso la sentenza di condanna sia
rigettato anche con sentenza non definitiva, decorre un ulteriore
periodo di sospensione che cessa di produrre effetti trascorso il
termine di dodici mesi dalla sentenza di rigetto» (comma 4).
1.1.- Il rimettente descrive la controversia oggetto del processo
principale nei seguenti termini.
Con decreto del 31 maggio 2019 il Prefetto di Genova ha accertato
nei confronti di G. G., ai sensi dell'art. 11, comma 5, del d.lgs. n.
235 del 2012, la sospensione di diritto dalla carica di sindaco del
Comune di C., in conseguenza della sentenza non definitiva con la
quale il 30 maggio 2019 il Tribunale di Genova lo ha condannato alla
pena della reclusione per il reato continuato di peculato, commesso
tra il 2010 e il 2012, nella qualità di consigliere regionale della
Regione Liguria.
Con ricorso presentato al Tribunale di Genova nei confronti del
Ministro dell'interno e del Prefetto di Genova, ai sensi dell'art. 22
del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), G. G. ha
impugnato il decreto prefettizio di sospensione, assumendone la
nullità e chiedendone la disapplicazione.
Nel processo principale il ricorrente lamenta l'illegittimità
del provvedimento impugnato, in quanto adottato prima del deposito
della motivazione della sentenza di condanna e comunque, in via
derivata, in quanto l'art. 11, commi 1, lettera a), e 4, della legge
Severino, che ne costituisce la fonte normativa, violerebbe gli artt.
2, 3, 24, 25, secondo comma, 27, secondo comma, 51, 76, 77 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Le
medesime disposizioni contrasterebbero inoltre con gli artt. 47, 48 e
49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, in riferimento ai quali lo stesso ricorrente ha
presentato, in via subordinata, istanza di rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia dell'Unione europea.
1.2.- Dopo avere affermato la sussistenza della propria
giurisdizione e la titolarità in capo al ricorrente dell'interesse
concreto e attuale a una decisione che accerti il suo diritto di
elettorato passivo, il rimettente ritiene rilevanti le questioni,
stante che la controversia non potrebbe essere definita senza
applicare la disposizione censurata. Contrariamente a quanto
sostenuto dal ricorrente, la sospensione di diritto contestata opera,
infatti, a prescindere dal deposito della motivazione della sentenza,
con la conseguenza che il provvedimento impugnato sarebbe stato
emesso nel rispetto delle condizioni previste dal citato art. 11, non
diversamente interpretabile, anche alla luce della giurisprudenza di
questa Corte.
Il giudice a quo osserva, altresì, che questioni di
costituzionalità dell'art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012,
parzialmente analoghe a quelle oggi all'esame di questa Corte sono
state promosse dallo stesso Tribunale di Genova con precedente
ordinanza del 27 dicembre 2019, ma che il loro eventuale accoglimento
non produrrebbe effetti nel processo principale, in cui trova
applicazione la diversa disposizione dell'art. 11 del d.lgs. n. 235
del 2012.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, il
rimettente ne ravvisa la sussistenza in riferimento agli artt. 24 e
113 Cost., mentre ritiene prive di tale requisito, considerati i
precedenti di questa Corte (sono citate le sentenze n. 236 del 2015 e
n. 276 del 2016), le censure formulate dal ricorrente in relazione ad
altri parametri.
Non consentendo un sindacato giurisdizionale sulla
proporzionalità tra la condanna non definitiva e la sospensione
dalla carica - configurata come conseguenza automatica della condanna
- l'art. 11, commi 1, lettera a), e 4, del d.lgs. n. 235 del 2012
contrasterebbe con il diritto di difesa e con il principio di
effettività della tutela giurisdizionale nei confronti degli atti
della pubblica amministrazione.
Le norme censurate si connoterebbero per un rigido automatismo e
qualificherebbero de iure come pericolosa la permanenza in carica del
condannato in forza di una valutazione di indegnità operata ex ante
dal legislatore, in contrasto «con la ritenuta natura cautelare e non
sanzionatoria della misura della sospensione».
Essendo precluso - al giudice penale e a chiunque altro - di
apprezzare in concreto la gravità delle condotte per le quali è
intervenuta la condanna, l'anzidetta misura conseguirebbe anche a
condanne per «fattispecie minori di peculato e di corruzione», alle
quali, in quanto sanzionate con la reclusione superiore nel massimo
edittale a cinque anni, non può essere applicata la causa di non
punibilità di cui allo «art. 133-bis» del codice penale. Sarebbero
dunque assoggettati alla sospensione anche gli autori di «condotte di
peculato e corruzione lievi», che, in ipotesi, abbiano conseguito la
loro carica «con larghissimo consenso nella consapevolezza da parte
dell'elettorato dell'esistenza di un procedimento penale e dei fatti
[...] ascritti all'eletto». La volontà dell'elettorato risulterebbe
così modificata sulla base di un'astratta valutazione ex lege, senza
possibilità di un apprezzamento da parte dell'autorità giudiziaria
del fatto accertato in sede penale. E ciò nonostante che le
presunzioni legali (assolute) di pericolosità siano state ormai
generalmente "espulse" dall'ambito delle misure cautelari e delle
misure di sicurezza personali.
La possibilità di impugnare avanti al giudice il provvedimento
accertativo della causa di sospensione non consentirebbe, comunque,
un sindacato di proporzionalità della misura, sicchè il vigente
assetto normativo comporterebbe la «mancanza di giustiziabilità
della sospensione», anche in sede cautelare, «allo scopo di
riesaminare gli accertamenti del giudice penale».
2.- Con atto depositato il 23 febbraio 2021 si è costituito in
giudizio G. G., ricorrente nel processo principale, che ha chiesto di
accogliere le questioni, aderendo alle considerazioni svolte
nell'ordinanza di rimessione sulla lesione del diritto di difesa
(art. 24 Cost.) e del principio di effettività della tutela
giurisdizionale (art. 113 Cost.).
2.1.- La parte lamenta inoltre la violazione, ad opera delle
disposizioni denunciate, degli artt. 3, 48, 51 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU e all'art. 47
CDFUE.
La sospensione potrebbe infatti operare anche in mancanza di
esigenze di tutela del buon andamento della pubblica amministrazione,
con evidente lesione del diritto di elettorato passivo di cui
all'art. 51 Cost. (che sarebbe ingiustificatamente limitato in caso
di riforma della condanna in appello), del diritto di elettorato
attivo di cui all'art. 48 Cost. (potendo il condannato essere
rieletto, pur nella consapevolezza degli elettori delle imputazioni a
suo carico) e del principio di proporzionalità (art. 3 Cost.). La
parte sottolinea, inoltre, che il principio di effettività della
tutela giurisdizionale è desumibile anche dall'art. 47 CDFUE e
ribadisce che la disposizione censurata, introducendo una presunzione
assoluta di pericolosità, preclude sia la tutela cautelare che
quella di merito.
2.2.- La parte chiede, altresì, che questa Corte sollevi davanti
a sè questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 11,
commi 1, lettera a), e 4, del d.lgs. n. 235 del 2012 per violazione
degli artt. 76 e 77 Cost., in relazione all'art. 1, commi 63 e 64,
della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione
e la repressione della corruzione e dell'illegalita` nella pubblica
amministrazione), assumendone la pregiudizialità rispetto alle
questioni promosse dal rimettente.
2.3.- Infine, e in via subordinata, G. G. invita questa Corte a
proporre domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'Unione europea ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130, sulla compatibilità della prevista
sospensione automatica con l'art. 47 della Carta di Nizza, in tema di
effettività della tutela giurisdizionale, e con la giurisprudenza
della Corte di giustizia in tema di proporzionalità.
3.- Con atto depositato il 22 febbraio 2021 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
non fondatezza delle questioni.
3.1.- In via preliminare, l'interveniente osserva che non
sarebbero chiare le ragioni della censura del comma 4 dell'art. 11
del d.lgs. n. 235 del 2012, sorgendo il dubbio che il rimettente
volesse invece riferirsi al comma 5 della stessa disposizione,
secondo cui «[a] cura della cancelleria del tribunale o della
segreteria del pubblico ministero i provvedimenti giudiziari che
comportano la sospensione sono comunicati al prefetto, il quale,
accertata la sussistenza di una causa di sospensione, provvede a
notificare il relativo provvedimento agli organi che hanno
convalidato l'elezione o deliberato la nomina».
3.2.- Nel merito - premesso che il d.lgs. n. 235 del 2012 ha
riordinato la disciplina delle cariche elettive, allargando il novero
delle ipotesi che possono dare luogo a incandidabilità, decadenza e
sospensione, inizialmente limitate all'ambito delle infiltrazioni
della criminalità organizzata e in seguito estese sino a
ricomprendere i reati contro la pubblica amministrazione -
l'interveniente osserva che, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, la sospensione dalla carica elettiva per un tempo
determinato a fronte di una condanna non definitiva per reati quali
il peculato non ha natura sanzionatoria bensì cautelare, essendo
diretta a prevenire o comunque a limitare il pericolo della perdita
d'immagine degli apparati pubblici.
Inoltre, un'esigenza di proporzionalità non sarebbe
prospettabile rispetto al fatto commesso, ma piuttosto «rispetto alla
possibile lesione dell'interesse pubblico causata dalla permanenza
dell'eletto nell'organo elettivo», sicchè non si porrebbe un
problema di adeguatezza della misura rispetto alla gravità del fatto
(sono citate le sentenze di questa Corte n. 276 del 2016 e n. 25 del
2002, quest'ultima riferita alla previgente disciplina di cui
all'art. 15, comma 4, della legge 19 marzo 1990, n. 55, recante
«Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità
sociale»).
La stessa mancanza di discrezionalità in capo all'autorità
amministrativa chiamata ad accertare l'intervenuta causa di
sospensione - e dunque lo stesso automatismo applicativo censurato
dal rimettente - costituirebbe invece, sempre secondo la
giurisprudenza costituzionale, «un indice ulteriore del fatto che
l'incapacità giuridica temporanea di cui si discute non consegue a
un giudizio di riprovazione personale, ma è semplicemente diretta a
garantire l'oggettiva onorabilità di chi riveste la funzione di cui
si tratta» (è citata, ancora, la sentenza n. 276 del 2016).
Sarebbe pertanto inconferente il richiamo a parametri quali la
proporzionalità della sospensione rispetto alla gravità del fatto o
l'accertamento in concreto della pericolosità del condannato in via
non definitiva, tipici delle misure cautelari penali, che rispondono
a esigenze processuali o a finalità di prevenzione speciale.
Come affermato ancora da questa Corte (sono citate le sentenze n.
25 del 2002 e n. 206 del 1999), non si potrebbe comunque negare al
legislatore la facoltà di operare il necessario bilanciamento degli
interessi coinvolti, identificando ipotesi circoscritte nelle quali
l'esigenza cautelare è apprezzata in via generale e astratta dalla
stessa legge. Così come rientra nella sua discrezionalità la
definizione in via generale e astratta dell'ambito di applicazione
della misura cautelare in relazione ai soggetti coinvolti e al nesso
tra la condanna non definitiva e le funzioni elettive svolte.
3.3.- Quanto al lamentato "tradimento" della volontà elettorale,
si tratterebbe di una censura inammissibile, sia perchè non
accompagnata dall'indicazione del parametro costituzionale violato,
sia perchè ne difetterebbe la rilevanza, essendo la condanna
intervenuta, nel caso di specie, dopo l'elezione alla carica di
sindaco, onde la sospensione non produrrebbe alcuna "modifica" della
volontà dell'elettorato, tutt'al più potenzialmente consapevole
della pendenza del processo.
3.4.- In conclusione, non sussisterebbe la violazione degli artt.
24 e 113 Cost., poichè l'interessato può far valere in giudizio
eventuali doglianze relative all'insussistenza dei presupposti
stabiliti dalla legge per l'adozione del provvedimento di
sospensione. L'impossibilità di ottenere in tale sede il riesame
degli accertamenti compiuti dal giudice penale non sarebbe in
contrasto con il principio di effettività della tutela
giurisdizionale, in quanto il diritto di difesa, secondo la
giurisprudenza costituzionale, concerne la possibilità di far valere
in giudizio posizioni soggettive giuridicamente protette e non
riguarda l'esistenza e il contenuto di queste ultime (è citata la
sentenza n. 206 del 1999).
4.- Il ricorrente nel processo principale ha depositato, il 28
settembre 2021, una memoria illustrativa in cui sviluppa le
considerazioni già svolte e ribadisce le istanze di autorimessione e
di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia avanzate nell'atto di
costituzione in giudizio.
5.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato,
il 27 settembre 2021, una memoria illustrativa, in cui, insistendo
per l'accoglimento delle conclusioni già assunte, richiama le
considerazioni svolte da questa Corte nella sopravvenuta sentenza n.
35 del 2021 - con riferimento all'analoga misura prevista all'art. 8,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012 e sotto il profilo
della sua compatibilità con l'art. 3 del Protocollo addizionale alla
CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 - in ordine alla non
irragionevolezza, e comunque non arbitrarietà, della scelta
legislativa, nonchè in ordine alla non sproporzione della misura in
esame.
Dalle medesime considerazioni si desumerebbe anche l'infondatezza
dell'istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE,
comunque inammissibile per difetto di rilevanza, poichè la questione
interpretativa del diritto europeo è posta solo in via subordinata
al mancato accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, rispetto alla quale non avrebbe, dunque, carattere
pregiudiziale.
Sarebbero inammissibili anche le altre censure formulate dalla
parte costituita - di violazione degli artt. 3, 48, 57 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU - in
quanto fondate su parametri diversi da quelli individuati
nell'ordinanza di rimessione, nonchè l'istanza di autorimessione
della questione concernente il vizio di eccesso di delega, perchè
avrebbe per oggetto le stesse disposizioni censurate dal rimettente
e, in ogni caso, non supererebbe il vaglio della non manifesta
infondatezza.
6.- Con ordinanza del 25 novembre 2020, iscritta al n. 207 del
registro ordinanze 2020, il Tribunale ordinario di Catania ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11,
commi 1 e 4, del d.lgs. n. 235 del 2012, in riferimento agli
«articoli 3, comma 1, 48, commi 1 e 2, 51, comma 1, e 97, comma 1
della Costituzione, tenuto in considerazione il principio di
incolpevolezza [recte: non colpevolezza] sancito all'articolo 27,
comma 1, Costituzione».
6.1.- Le questioni sono sorte durante un giudizio promosso da
S.D.A. P. ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n. 150 del 2011. Oggetto
di impugnazione è il decreto del 24 luglio 2020, con cui il Prefetto
di Catania ha accertato la sospensione di diritto dalla sua carica di
sindaco del Comune di C., in conseguenza della sentenza non
definitiva, pronunciata dal Tribunale ordinario di Palermo, di
condanna dello stesso S.D.A. P. alla pena di quattro anni e tre mesi
di reclusione per il reato continuato di peculato.
In corso di causa il ricorrente ha presentato istanza cautelare
di sospensione degli effetti del provvedimento impugnato.
6.2.- Dopo avere affermato la sussistenza della sua
giurisdizione, il rimettente esclude, in primo luogo, il fumus boni
iuris delle censure di incompetenza, eccesso di potere, difetto di
istruttoria e motivazione, nonchè di omessa comunicazione dell'avvio
del procedimento.
6.2.1.- Il rimettente ritiene, invece, rilevanti e non
manifestamente infondate, in riferimento agli indicati parametri, le
questioni che investono i commi 1 e 4 dell'art. 11 del d.lgs. n. 235
del 2012, «nella parte in cui stabiliscono la sospensione cautelare
nella misura fissa di 18 mesi, invece che in misura graduale "sino a
18 mesi"».
Ad avviso del giudice a quo, l'esigenza di protezione
dell'amministrazione presso la quale il condannato esercita la
funzione elettiva, sottesa alla sospensione dalla carica,
richiederebbe una verifica in concreto dell'entità del pregiudizio
causato dai comportamenti per i quali è intervenuta la condanna,
nonchè una valutazione complessiva dei contrapposti interessi in
gioco, tutti di valenza costituzionale.
La vigente formulazione dell'art. 11, commi 1 e 4, del d.lgs. n.
235 del 2012 escluderebbe la possibilità di ponderare tali interessi
ai fini della determinazione della durata della misura «entro un
limite massimo stabilito dal legislatore» da parte dell'autorità
«deputata a decretare la sospensione», e ciò comporterebbe il dubbio
di violazione dell'art. 3, primo comma, Cost. sotto un profilo non
ancora esaminato da questa Corte nelle pronunce già adottate in
materia (sono citate le sentenze n. 276 del 2016 e n. 36 del 2019).
La misura fissa della sospensione, che non consente di tenere
conto «della tipologia del fatto e dell'entità del comportamento
illecito accertato», nè «dell'entità del pregiudizio che può
derivare all'ente», introdurrebbe, infatti, un regime illogicamente e
ingiustificatamente uguale per «comportamenti ontologicamente diversi
oppure posti in essere con minore o maggiore gravità e, quindi,
notevolmente disomogenei», in contrasto con i principi di pari
dignità sociale e di uguaglianza.
Sulla necessità di riferire la congruità della misura al
comportamento del suo autore, in applicazione dei principi di
adeguatezza e di proporzionalità, il rimettente cita le sentenze di
questa Corte n. 222 del 2018 in tema di sanzione accessoria prevista
dall'art. 216, ultimo comma, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267
(Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), e n. 24 del 2020 sul provvedimento di revoca della
patente di guida di cui all'art. 120, comma 2, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada),
nonchè la disciplina sulla durata delle misure cautelari
interdittive contenuta nel codice di procedura penale.
6.2.2.- Ad avviso del rimettente, le questioni andrebbero
esaminate in base al «combinato disposto» dell'art. 3, primo comma,
Cost., sotto il profilo appena esposto, con gli «articoli [...] 97,
comma 1, 51, comma 1, e 48, commi 1 e 2», Cost.
Il pregiudizio dell'interesse al buon andamento
dell'amministrazione protetto dall'art. 97 Cost potrebbe mutare
sensibilmente caso per caso, a seconda della gravità del
comportamento illecito, e richiederebbe dunque una valutazione in
concreto. E ciò tanto più in seguito all'ampliamento della platea
dei reati per cui è prevista la sospensione dalla carica,
originariamente limitata ai reati di criminalità organizzata (onde
la sentenza n. 206 del 1999, sulla sospensione dalla carica
disciplinata dall'art. 15 della legge n. 55 del 1990, si dovrebbe
considerare superata) ed estesa poi ad altri, come quelli contro la
pubblica amministrazione.
6.2.3.- La valutazione in concreto del tipo di reato commesso e
della maggiore o minore gravità del comportamento illecito sarebbe
imposta anche dalla considerazione degli interessi tutelati dagli
artt. 48 e 51 Cost., tenuto conto (quanto all'elettorato passivo) del
grave e irreparabile pregiudizio all'esercizio della funzione
elettiva che deriverebbe al titolare della carica nel caso di
proscioglimento successivo alla sospensione, nonchè (quanto
all'elettorato attivo) del pregiudizio all'interesse della
«comunita'» alla continuazione dell'esercizio della funzione da parte
dell'eletto.
La mancata previsione di un potere di valutazione in concreto si
risolverebbe in un non corretto bilanciamento tra gli interessi in
gioco.
6.2.4.- Le questioni sarebbero rilevanti, riguardando
disposizioni sulla cui base è stato adottato il provvedimento
prefettizio impugnato, e ammissibili, giacchè, ove accolte, non
sarebbero necessari interventi del legislatore. Al comma 1 dell'art.
11 del d.lgs. n. 235 del 2012 si dovrebbero infatti sostituire le
parole «[s]ono sospesi di diritto» con le parole «sono sospesi sino a
18 mesi», mentre al comma 4 dello stesso art. 11 sarebbe sufficiente
sopprimere il primo periodo, secondo cui «[l]a sospensione cessa di
diritto di produrre effetti decorsi diciotto mesi».
6.2.5.- Con la stessa ordinanza, il giudice a quo ha accolto
l'istanza cautelare, sospendendo provvisoriamente gli effetti del
decreto prefettizio impugnato fino alla definizione dell'incidente di
legittimità costituzionale.
7.- Con atto depositato il 22 febbraio 2021 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
non fondatezza delle questioni.
L'Avvocatura offre argomenti analoghi, anche testualmente, a
quelli già svolti nell'atto di intervento nel giudizio promosso con
l'ordinanza iscritta al n. 205 del registro ordinanze 2020.
A suo giudizio, inoltre, non sarebbero conferenti le pronunce di
questa Corte invocate dal giudice a quo (sentenze n. 222 del 2018 e
n. 24 del 2020), poichè la necessità, in esse affermata, di
procedere a una valutazione in concreto e caso per caso riguarderebbe
istituti aventi natura sanzionatoria o finalità rieducative.
Secondo l'Avvocatura, l'automatismo insito nella durata fissa
della misura non esclude un corretto bilanciamento tra il principio
di buon andamento e il diritto di elettorato attivo e passivo,
bilanciamento in effetti operato a monte dall'art. 11 del d.lgs. n.
235 del 2012.
Deporrebbero in tal senso la gradualità dell'applicazione della
misura, non prevista per qualunque condanna, e la diversa disciplina
riservata a delitti particolarmente gravi attinenti al traffico di
stupefacenti, alla criminalità organizzata e contro la pubblica
amministrazione (art. 11, comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 235 del
2012) e a delitti "comuni" non colposi situati al di sopra di una
determinata soglia di gravità, in quanto puniti in concreto con una
condanna a una pena non inferiore a due anni di reclusione (art. 11,
comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 235 del 2012). Per questi ultimi,
l'incidenza della condanna sul mandato elettivo è subordinata a
requisiti molto più stringenti, quali la conferma della condanna in
appello e la sopravvenienza della stessa condanna all'elezione o alla
nomina, ciò che rivelerebbe il «maggior peso» attribuito dal
legislatore al diritto di elettorato attivo e passivo nei casi meno
gravi.
7.1.- Quanto alla durata fissa, l'equilibrio tra gli interessi in
gioco sarebbe garantito dal carattere interinale della sospensione,
oltre che dalla sua «limitata severità, sia in termini oggettivi di
durata, sia in termini soggettivi di detrimento della reputazione»
(è citata la sentenza n. 276 del 2016).
In conclusione, nessuno dei parametri invocati dal rimettente
sarebbe violato dalle disposizioni censurate.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 28
settembre 2021 una memoria illustrativa nella quale richiama le
considerazioni svolte da questa Corte nella sopravvenuta sentenza n.
35 del 2021.
9.- Con una seconda ordinanza del 24 settembre 2020, iscritta al
n. 10 del registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Genova
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale coincidenti -
per oggetto (art. 11, commi 1, lettera a, e 4, del d.lgs. n. 235 del
2012), parametri invocati (artt. 24 e 113 Cost.) e motivi di censura
- con quelle sollevate con l'ordinanza iscritta al n. 205 del
registro ordinanze 2020 e sorte nel corso di una controversia
analoga.
Nel giudizio a quo M. L. ha impugnato il decreto del 31 maggio
2019, con cui il Prefetto di Genova ha accertato nei suoi confronti
la sospensione di diritto dalla carica di sindaco del Comune di C., a
seguito della sentenza non definitiva con la quale il 30 maggio 2019
il Tribunale di Genova lo ha condannato alla pena di tre anni di
reclusione per fatti di peculato commessi tra il 2010 e il 2015 nella
qualità di consigliere regionale della Regione Liguria.
9.1.- Anche in questa controversia il ricorrente ha chiesto la
disapplicazione del decreto prefettizio impugnato, assumendone la
nullità per ragioni sostanzialmente identiche a quelle dedotte
nell'altro giudizio citato, e il rimettente ha considerato rilevanti
e non manifestamente infondate le sole questioni riferite agli artt.
24 e 113 Cost.
10.- Con atto depositato il 1° marzo 2021 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate non fondate per le stesse ragioni svolte
nell'atto di intervento nell'altro giudizio originato dall'ordinanza
iscritta al n. 205 del registro ordinanze 2020. La difesa erariale ha
poi depositato il 28 settembre 2021 una memoria illustrativa di
contenuto analogo a quelle depositate negli altri due giudizi.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 24 settembre 2020, iscritta al n. 205 del
registro ordinanze 2020, il Tribunale ordinario di Genova dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1, lettera a),
e 4, del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, recante «Testo
unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze
definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo
1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190» (di seguito, anche:
"legge Severino"), in riferimento agli artt. 24 e 113 della
Costituzione.
Le questioni sono sorte nel corso di un giudizio avente per
oggetto il decreto con cui il Prefetto di Genova ha dichiarato la
sussistenza in capo a G. G. di una causa di sospensione di diritto
dalla carica di sindaco del Comune di C. ai sensi dell'art. 11, comma
1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012. In base a questa
disposizione, «[s]ono sospesi di diritto dalle cariche indicate al
comma 1 dell'articolo 10 [...] coloro che hanno riportato una
condanna non definitiva per uno dei delitti indicati all'articolo 10,
comma 1, lettere a), b) e c)».
Il giudice a quo riferisce che la sospensione si fonda su una
sentenza di condanna non definitiva pronunciata dal Tribunale di
Genova per fatti di peculato commessi da G. G. nella qualità di
consigliere della Regione Liguria.
1.1.- Secondo il rimettente, l'art. 11, commi 1, lettera a), e 4,
del d.lgs. n. 235 del 2012 contrasterebbe con il diritto di difesa e
con il principio di effettività della tutela giurisdizionale nei
confronti degli atti della pubblica amministrazione, non consentendo
all'autorità giudiziaria di sindacare la proporzionalità tra la
condanna non definitiva e la sospensione dalla carica, che è
configurata dal legislatore come conseguenza automatica della
condanna in forza di un'astratta valutazione di pericolosità,
preclusiva di qualsiasi apprezzamento del fatto accertato in sede
penale. Sarebbero in tal modo assoggettati alla sospensione anche gli
autori di «condotte di peculato e corruzione lievi» e ne risulterebbe
modificata la volontà dell'elettorato.
Il vigente assetto normativo si risolverebbe, dunque, nella
«mancanza di giustiziabilità della sospensione», anche per
l'impossibilità di ottenere tutela giurisdizionale in via cautelare
«allo scopo di riesaminare gli accertamenti del giudice penale».
2.- Con ordinanza del 25 novembre 2020, iscritta al n. 207 del
registro ordinanze 2020, anche il Tribunale ordinario di Catania
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1 e 4,
del d.lgs. n. 235 del 2012, in riferimento agli «articoli 3, comma 1,
48, commi 1 e 2, 51, comma 1, e 97, comma 1 della Costituzione,
tenuto in considerazione il principio di incolpevolezza [recte: non
colpevolezza] sancito all'articolo 27, comma 1, Costituzione».
Oggetto del giudizio a quo è in questo caso il decreto con cui
il Prefetto di Catania ha accertato nei confronti di S.D.A. P. la
sospensione di diritto dalla sua carica di sindaco del Comune di C.,
in conseguenza della sentenza non definitiva, pronunciata dal
Tribunale ordinario di Palermo, di condanna dello stesso S.D.A. P.
per il reato continuato di peculato.
L'art. 11, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 235 del 2012 è censurato
«nella parte in cui stabilisc[e] la sospensione cautelare nella
misura fissa di 18 mesi, invece che in misura graduale "sino a 18
mesi"».
Secondo il rimettente, l'esigenza cautelare sottesa alla
sospensione dalla carica richiederebbe una verifica in concreto
dell'entità del pregiudizio causato all'amministrazione, che
potrebbe mutare sensibilmente caso per caso, in ragione della
tipologia del reato e della maggiore o minore gravità del
comportamento illecito accertato in sede penale.
Prevedendo una durata fissa della sospensione, il legislatore
avrebbe dunque introdotto un regime ingiustificatamente uguale per
«comportamenti ontologicamente diversi oppure posti in essere con
minore o maggiore gravità e, quindi, notevolmente disomogenei», in
contrasto con il principio di uguaglianza, di cui all'art. 3, primo
comma, Cost.
Le questioni andrebbero esaminate in base al «combinato disposto»
del citato art. 3, primo comma, Cost. con gli «articoli [...] 97,
comma 1, 51, comma 1, e 48, commi 1 e 2», Cost., tenendo conto anche
del principio di non colpevolezza sino alla condanna definitiva,
«sancito all'articolo 27, comma 1», Cost., in quanto la disposizione
censurata sarebbe il frutto di un non corretto bilanciamento tra
l'interesse al buon andamento dell'azione amministrativa e i
contrapposti interessi dell'eletto al mantenimento della carica e
degli elettori a che esso continui a svolgere la sua funzione.
3.- Con una seconda ordinanza del 24 settembre 2020, iscritta al
n. 10 del registro ordinanze 2021, il Tribunale di Genova ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale coincidenti - per
oggetto (art. 11, commi 1, lettera a, e 4, del d.lgs. n. 235 del
2012), parametri invocati (artt. 24 e 113 Cost.) e motivi di censura
- con quelle sollevate dallo stesso rimettente con l'ordinanza
iscritta al n. 205 del registro ordinanze 2020 e sorte nel corso di
una controversia analoga.
Nel giudizio a quo, infatti, M. L. ha impugnato il decreto con
cui il Prefetto di Genova ha accertato nei suoi confronti la
sospensione di diritto dalla carica di sindaco del Comune di C., a
seguito della sentenza non definitiva con la quale il Tribunale di
Genova lo ha condannato per fatti di peculato commessi nella qualità
di consigliere regionale della Regione Liguria.
4.- I giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza, giacchè
le questioni sollevate dai Tribunali di Genova e di Catania
coincidono per l'oggetto e si fondano su motivi di censura in parte
analoghi, anche se riferiti a parametri diversi.
5.- In via preliminare, va rilevato che la parte costituita in
giudizio G. G., ricorrente in uno dei processi principali pendenti
davanti al Tribunale di Genova, ha dedotto anche la violazione degli
artt. 3, 48, 51 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e
adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007. Si tratta di questioni in
parte già eccepite dal medesimo ricorrente davanti al giudice a quo
- e da quest'ultimo ritenute manifestamente infondate - e in parte
dedotte ex novo in questa sede.
Tali questioni non possono avere ingresso in questo giudizio.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, mentre non possono essere presi in considerazione
ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle
parti, diretti ad ampliare o modificare il contenuto delle stesse
ordinanze, quand'anche eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo
(ex plurimis, sentenze n. 203, n. 172, n. 149, n. 147, n. 119, n. 49
e n. 35 del 2021, n. 35 del 2017 e n. 203 del 2016).
Dall'estraneità al thema decidendum della censura di
incompatibilità con il diritto dell'Unione europea prospettata dalla
parte privata deriva l'estraneità ad esso anche della questione
interpretativa che la medesima parte chiede, in via subordinata, di
sottoporre alla Corte di giustizia dell'Unione europea con istanza di
rinvio pregiudiziale (sentenza n. 49 del 2021).
5.1.- Quanto alla richiesta di autorimessione della questione di
legittimità costituzionale dello stesso art. 11, commi 1, lettera
a), e 4, del d.lgs. n. 235 del 2012 per violazione degli artt. 76 e
77 Cost., in relazione all'art. 1, commi 63 e 64, della legge 6
novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la
repressione della corruzione e dell'illegalita` nella pubblica
amministrazione), essa è inammissibile per diverse ragioni.
In primo luogo, in quanto l'obiettivo con essa perseguito è pur
sempre quello di estendere il giudizio di legittimità costituzionale
a profili eccepiti nel processo principale, ma espressamente esclusi
dal giudice a quo, che si è pronunciato per la loro manifesta
infondatezza, con la conseguenza che la sollecitazione a questa Corte
di sollevare di fronte a se stessa la relativa questione, ove fosse
considerata ammissibile, finirebbe per configurarsi nella sostanza
come l'improprio ricorso a un mezzo di impugnazione della decisione
del giudice rimettente (sentenza n. 35 del 2017).
In secondo luogo, «[l]a possibilità che questa Corte sollevi in
via incidentale una questione davanti a sè si dà solo allorchè
dubiti della legittimità costituzionale di una norma, diversa da
quella impugnata, che sia chiamata necessariamente ad applicare
nell'iter logico per arrivare alla decisione sulla questione che le
è stata sottoposta: in altri termini, si deve trattare di una
questione che si presenti pregiudiziale alla definizione della
questione principale e strumentale rispetto alla decisione da emanare
(sentenze n. 122 del 1976, n. 195 del 1972 e n. 68 del 1961)»
(sentenza n. 24 del 2018). Nella specie, la questione avrebbe invece
per oggetto le stesse norme censurate dal rimettente, sicchè deve
escludersi che sussista il nesso di pregiudizialità che consente a
questa Corte di sollevare davanti a sè una questione in via
incidentale (in questo senso, da ultimo, sentenza n. 203 del 2021).
5.2.- Ancora in via preliminare, va corretto il riferimento agli
artt. 27, primo comma, e 97, primo comma, Cost., contenuto
nell'ordinanza del Tribunale di Catania, nel senso che, alla luce
della motivazione, si devono intendere invocati i principi di non
colpevolezza e di buon andamento dell'azione amministrativa di cui,
rispettivamente, agli artt. 27, secondo comma, e 97, secondo comma,
Cost.
Infine, nonostante il Tribunale di Catania censuri l'intero comma
1 dell'art. 11 del d.lgs. n. 235 del 2012, le questioni vanno
circoscritte alla lettera a) del medesimo comma. È questa, infatti,
la disposizione che, prevedendo la sospensione di coloro che hanno
riportato una sentenza di condanna non definitiva per uno dei delitti
indicati all'art. 10, comma 1, lettere a), b) e c), dello stesso
decreto legislativo, deve essere applicata nel giudizio a quo,
relativo a un provvedimento di sospensione dalla carica di un sindaco
condannato in primo grado per il delitto di peculato di cui all'art.
314 cod. pen., compreso nell'elenco di cui al citato art. 10, comma
1, lettera c).
6.- Nel merito, si esaminano per prime le identiche questioni
sollevate dal Tribunale di Genova con le due ordinanze sopra
indicate.
Il rimettente lamenta, come visto, che la disposizione censurata
non gli consentirebbe di sindacare la proporzionalità della
sospensione rispetto alla gravità dei fatti accertati in sede
penale, in quanto la misura sarebbe configurata dal legislatore come
una conseguenza automatica della condanna non definitiva, anche per
fatti di lieve entità, sulla base di una presunzione di
pericolosità della permanenza in carica del condannato.
Tali considerazioni sono poste a fondamento di questioni che
prospettano la lesione del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del
principio di effettività della tutela giurisdizionale nei confronti
degli atti della pubblica amministrazione (art. 113 Cost.),
sull'assunto che, pur offrendo l'ordinamento la facoltà di impugnare
il decreto di sospensione davanti all'autorità giudiziaria,
l'impossibilità di contestare la congruità della misura rispetto al
comportamento che ha determinato la condanna si risolverebbe nella
mancanza di reale «giustiziabilita'» del provvedimento impugnato.
6.1.- Le questioni non sono fondate.
Il presupposto da cui muove il rimettente - secondo cui esso non
ha il potere di valutare se la sospensione del condannato dalla
carica sia proporzionata in concreto alla gravità del fatto
accertato con sentenza non definitiva - è corretto. Il decreto
prefettizio previsto all'art. 11, comma 5, del d.lgs. n. 235 del
2012, impugnato davanti all'autorità giudiziaria, ha carattere
vincolato e assolve a una funzione di mero accertamento dell'effetto
sospensivo derivante direttamente dalla pronuncia di condanna
(sentenze n. 352 del 2008 e n. 407 del 1992, rese in riferimento alle
analoghe misure previste nella previgente disciplina di cui all'art.
15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, recante «Nuove disposizioni per
la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazione di pericolosità sociale»). Il legislatore ha
scelto infatti di individuare egli stesso le condizioni per
l'applicazione della sospensione e di riservare ai giudici il compito
di verificarne la sussistenza, senza apprezzamenti da operare nel
caso specifico.
Una soluzione normativa di questo tipo non integra, di per sè,
la violazione degli artt. 24 e 113 Cost.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, «l'art. 24,
come pure il successivo art. 113 Cost., enunciano il principio
dell'effettività del diritto di difesa, il primo in ambito generale,
il secondo con riguardo alla tutela contro gli atti della pubblica
amministrazione, ed entrambi tali parametri sono volti a presidiare
l'adeguatezza degli strumenti processuali posti a disposizione
dall'ordinamento per la tutela in giudizio dei diritti, operando
esclusivamente sul piano processuale (in tal senso, ex plurimis,
sentenza n. 20 del 2009)» (sentenza n. 71 del 2015). La garanzia
costituzionale non comporta tuttavia che il cittadino debba
conseguire la tutela giurisdizionale sempre nello stesso modo e con i
medesimi effetti, assicurando invece che «non vengano imposti oneri o
prescritte modalità tali da rendere impossibile o estremamente
difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento
dell'attività processuale (tra le tante, sentenze n. 199 del 2017,
n. 121 e n. 44 del 2016)» (sentenza n. 271 del 2019).
Ne deriva che la violazione dei citati parametri costituzionali
si può considerare sussistente solo nei casi di «sostanziale
impedimento all'esercizio del diritto di azione garantito dall'art.
24 della Costituzione» (sentenza n. 237 del 2007) o di imposizione di
oneri tali da compromettere irreparabilmente la tutela stessa
(ordinanza n. 213 del 2005) e non anche nel caso in cui la norma
censurata non elimini affatto la possibilità di usufruire della
tutela giurisdizionale (sentenza n. 85 del 2013).
La valenza esclusivamente processuale propria degli artt. 24 e
113 Cost. fa sì che «"la garanzia costituzionale della difesa
oper[i] entro i limiti del diritto sostanziale" (sentenza n. 178 del
1975)» (sentenza n. 420 del 1998; in senso analogo, sentenza n. 98
del 2019) e non esclude che il sindacato del giudice «possa essere
più o meno penetrante a seconda del tipo di disciplina legislativa
di carattere sostanziale che regola l'atto di volta in volta preso in
considerazione» (sentenza n. 409 del 1988, con specifico riguardo
all'art. 113 Cost.). Non si può dunque a ragione prospettare una
tale violazione «in difetto di una norma che riconosca una situazione
di diritto sostanziale» (ex plurimis, sentenza n. 317 del 1990).
Alla luce di queste considerazioni, il richiamo operato dal
giudice a quo agli artt. 24 e 113 Cost. è inconferente.
Una disciplina sostanziale che collega automaticamente la
sospensione alla condanna penale non definitiva per determinati reati
non è idonea a violare, di per sè, a cagione del previsto
automatismo, il diritto di difesa, in quanto non preclude
all'interessato la possibilità di far valere in giudizio il suo
diritto nei limiti in cui esso è protetto dal diritto sostanziale.
Occupandosi di un automatismo sanzionatorio - contenuto in una
disposizione in materia di procedimenti disciplinari a carico dei
notai, censurata per la violazione dei principi di proporzionalità e
di individualizzazione delle pene (art. 3 Cost.), e per la
conseguente compressione del diritto di difesa (art. 24 Cost.) -
questa Corte ha affermato che, «[u]na volta escluso che la disciplina
sostanziale incorra essa stessa in un vizio di illegittimità
costituzionale [riferita all'art. 3 Cost.] nel prevedere
l'automatismo sanzionatorio in parola, anche questa ulteriore censura
[riferita all'art. 24 Cost.] deve necessariamente ritenersi non
fondata», in quanto «[l]'allegata compressione del diritto di difesa
del notaio incolpato, che discenderebbe secondo il rimettente
dall'impossibilità a carico dello stesso "di chiedere al giudice di
apprezzare la sua condotta in concreto e di pervenire all'irrogazione
della sanzione più adeguata al caso", costituisce infatti il mero
riflesso della preclusione stabilita sul piano sostanziale dalla
disposizione censurata, che vieta per l'appunto al giudice
(disciplinare) di irrogare una sanzione diversa dalla destituzione,
in presenza dei requisiti indicati dalla disposizione medesima»
(sentenza n. 133 del 2019).
In precedenza, lo stesso principio era stato enunciato da questa
Corte proprio con riferimento alla misura della sospensione dalle
cariche elettive, nella versione disciplinata dalla normativa
previgente: «[u]na volta ammessa la legittimità di una sospensione
obbligatoria in relazione alle circostanze specifiche individuate dal
legislatore, non può riconoscersi fondamento nemmeno alla censura di
violazione del diritto alla difesa, di cui all'art. 24, secondo
comma, della Costituzione», in quanto «il diritto costituzionale di
difesa (come lo stesso diritto alla tutela giudiziaria, di cui
all'art. 24, primo comma, della Costituzione) attiene alla
possibilità effettiva di far valere nel giudizio le proprie
posizioni giuridicamente protette, e non riguarda l'esistenza e il
contenuto di queste ultime, onde non può essere invocato quando
manchi la posizione di diritto sostanziale di cui possa essere
chiesta la tutela giudiziaria (cfr. sentenze nn. 317 del 1990, 146
del 1996, 420 del 1998; ordinanza n. 141 del 1990)» (sentenza n. 206
del 1999).
A maggior ragione si deve pervenire alla medesima conclusione
allorchè, come nella specie, l'automatismo degli effetti sospensivi
sia investito esclusivamente da una censura di violazione degli artt.
24 e 113 Cost., sull'assunto che la qualificazione come vincolato
anzichè come discrezionale del potere del prefetto di disporre la
sospensione - potere ovviamente sempre contestabile in giudizio per
eventuali vizi nel suo esercizio - si tradurrebbe di per sè in una
lesione del principio costituzionale di effettività della tutela
giurisdizionale.
L'allegata compressione del diritto di difesa del titolare della
carica colpito dalla sospensione costituisce infatti il mero riflesso
della preclusione stabilita sul piano sostanziale dalla disposizione
censurata, della quale tuttavia il rimettente non si duole mediante
l'invocazione di parametri pertinenti.
7.- Le questioni sollevate dal Tribunale di Catania si
incentrano, come visto, sulla durata della sospensione, in quanto
stabilita dal legislatore nella misura fissa di diciotto mesi
anzichè in una misura graduale, entro il limite massimo di diciotto
mesi, da riservare alla determinazione dell'autorità «deputata a
decretare la sospensione».
Il giudice a quo lamenta che le disposizioni censurate non
considerino l'entità del pregiudizio causato all'amministrazione
presso la quale il condannato esercita la carica elettiva, un
pregiudizio che potrebbe variare a seconda della differente tipologia
dei reati accertati, vista la multiforme platea dei reati ostativi
creata dal legislatore, e a seconda della loro gravità. Di
conseguenza, la stessa natura cautelare della misura che quel
pregiudizio mira a scongiurare imporrebbe di diversificarne in
concreto la durata, entro un limite massimo predeterminato.
Non tenendo conto di tale esigenza ed equiparando situazioni
differenti, le disposizioni censurate violerebbero il principio di
uguaglianza (art. 3 Cost.). Non sarebbero bilanciati correttamente
gli interessi in gioco, in particolare quello (tutelato dall'art. 97
Cost.) al buon andamento dell'azione amministrativa e quelli
contrapposti (tutelati dagli artt. 48 e 51 Cost.) dell'eletto al
mantenimento della carica e degli elettori alla continuazione della
funzione da parte del cittadino da essi democraticamente scelto,
nonchè il principio di non colpevolezza sino alla condanna
definitiva (art. 27 Cost.).
7.1.- Le questioni non sono fondate.
L'accento posto dal giudice a quo sulla necessità che spetti
all'autorità amministrativa che le applica - e conseguentemente al
giudice che ne controlli la scelta - di calibrare la durata della
sospensione sulla maggiore o minore gravità dell'esigenza cautelare
di tutela del buon andamento e della legalità dell'azione
amministrativa non introduce significativi elementi di novità
rispetto ai temi già esaminati a più riprese da questa Corte
scrutinando, sotto diversi profili di legittimità costituzionale, le
norme sulla sospensione dalle cariche elettive contenute nel d.lgs.
n. 235 del 2012.
Secondo l'orientamento così formatosi - che si colloca nel solco
tracciato da sentenze di questa Corte rese su analoghe disposizioni
previgenti e che è stato di recente fatto proprio dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo (sentenza 17 giugno 2021, Miniscalco
contro Italia; decisione 18 maggio 2021, Galan contro Italia) - la
sospensione in esame non ha natura sanzionatoria, ma è una misura
cautelare diretta a evitare che coloro che sono stati condannati
anche in via non definitiva per determinati reati gravi o comunque
offensivi della pubblica amministrazione - come il peculato, per il
quale e` stato condannato il ricorrente nel giudizio principale -
rivestano cariche elettive, mettendo così in pericolo il buon
andamento dell'amministrazione stessa e la sua onorabilità (sentenze
n. 35 del 2021, n. 36 del 2019, n. 276 del 2016 e n. 236 del 2015).
L'adeguatezza della misura a corrispondere a queste esigenze va
dunque apprezzata in una logica che prescinde dalla concreta gravita`
del reato contestato e dalla pena irrogata, e che si incentra invece
sulla finalità cautelare perseguita, che è quella di evitare che la
permanenza dell'eletto nell'organo elettivo pregiudichi lo stesso
interesse al buon andamento e all'onorabilità della pubblica
amministrazione (ex plurimis, sentenze n. 35 del 2021 e n. 276 del
2016).
Quanto al fatto che la scelta della misura e della sua durata sia
operata direttamente dalla legge, questa Corte ha già osservato che
«non si può [...] negare al legislatore, nell'esercizio di una non
irragionevole discrezionalità, la facoltà di effettuare il
necessario bilanciamento degli interessi coinvolti, identificando
ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare su cui si basa
la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta, anzichè
essere rimessa alla valutazione in concreto dell'amministrazione
interessata, così come è apprezzato in via generale ed astratta
l'ambito di applicazione della misura cautelare in relazione ai
soggetti e al nesso tra la condanna non definitiva e le funzioni
elettive svolte» (sentenza n. 25 del 2002; in senso analogo, sentenza
n. 206 del 1999).
Nè si può ritenere che, come sostiene il rimettente, la
necessità di graduare la durata della misura cautelare derivi
dall'ampliamento, rispetto all'originaria previsione dell'art. 15
della legge n. 55 del 1990, della platea dei reati per cui è
prevista la sospensione dalla carica, ab initio limitata ai reati di
criminalità organizzata (onde le pronunce rese sulla sospensione
dalla carica disciplinata dalla normativa previgente, come la citata
sentenza n. 206 del 1999, si dovrebbero considerare superate) ed
estesa poi ad altri reati, come quelli contro la pubblica
amministrazione. Non irragionevolmente, infatti, il legislatore ha
accomunato nello stesso trattamento normativo reati resi omogenei
dall'essere «direttamente connessi alle funzioni che [i condannati]
sarebbero chiamati ad assumere, perchè di particolare gravità [...]
o perchè commessi contro la pubblica amministrazione», quindi «di
specifico rilievo in funzione dell'attitudine a incidere
sull'immagine e l'onorabilità della pubblica amministrazione»
medesima (sentenza n. 35 del 2021).
Non può essere condiviso nemmeno l'assunto del giudice a quo
secondo cui sarebbe la natura cautelare della finalità perseguita a
imporre una sua variazione in rapporto al tipo e alla concreta
gravità del reato ostativo. La sospensione, invero, non fa altro che
anticipare in via interinale l'effetto interdittivo - anch'esso
peraltro «parimenti non diretto a finalità punitive» (sentenza n.
276 del 2016) - in attesa che l'accertamento penale, consolidandosi
nel giudicato, faccia venire definitivamente meno un requisito
essenziale per il mantenimento della carica da parte di chi la
ricopre, determinandone di diritto la decadenza (art. 11, comma 7,
del d.lgs. n. 235 del 2012).
La non irragionevolezza del bilanciamento che il legislatore ha
ritenuto di operare nell'esercizio della sua discrezionalità è
stata poi riconosciuta in plurime occasioni da questa Corte anche per
quanto riguarda la durata della prevista sospensione.
In particolare, sono state sottolineate «la temporaneità e la
gradualità dei suoi effetti», trattandosi di misura «rigorosamente
circoscritta nel tempo e destinata a cessare immediatamente nel caso
di sopravvenuti non luogo a procedere, proscioglimento o assoluzione
dell'eletto» (sentenza n. 35 del 2021) ovvero a essere prolungata di
ulteriori dodici mesi ove la condanna sia confermata in appello (art.
11, comma 4, del d.lgs. n. 235 del 2012). La disciplina in esame ha
in tal modo «ulteriormente bilanciato le descritte esigenze di tutela
della pubblica amministrazione, da un lato, e dell'eletto condannato,
dall'altro, temperando in maniera non irragionevole gli effetti
automatici della sentenza di condanna non definitiva in ragione del
trascorrere del tempo e della progressiva stabilizzazione della
stessa pronuncia» (sentenza n. 36 del 2019), con l'obiettivo di
evitare un'eccessiva compressione del diritto di elettorato passivo.
Inoltre, la disciplina della sospensione, valutata nel suo
complesso, non trascura di assegnare conseguenze differenziate a
diverse condanne penali non definitive, come si desume dalla lettera
b) del comma 1 dell'art. 11 del d.lgs. n. 235 del 2012, che prevede
la sospensione dalla carica in caso di «condanna ad una pena non
inferiore a due anni di reclusione per un delitto non colposo»
(diverso da quelli richiamati alla lettera a dello stesso comma 1),
solo qualora la condanna intervenga dopo l'elezione o la nomina e sia
confermata in appello. La previsione di più rigorosi presupposti di
applicabilità della misura al di fuori del caso dei reati più gravi
e dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione sembra ispirata a un'evidente ratio differenziatrice,
fondata sull'assunto che, quando si tratti di reati meno gravi,
l'esigenza di tutela oggettiva dell'ente territoriale viene meno o si
indebolisce (in questi termini, sentenza n. 36 del 2019).
Tali conclusioni, e il giudizio di non irragionevolezza che ne
costituisce l'esito, non sono scalfite dall'inserimento tra i valori
in gioco, prospettato dal giudice a quo, dell'interesse degli
elettori, sotteso all'art. 48 Cost., a che l'eletto continui a
svolgere la funzione. Scrutinando la stessa disposizione qui
censurata nella parte in cui non prevede che la sospensione dalla
carica consegua solo alle sentenze non definitive di condanna
pronunciate dopo l'elezione o la nomina, questa Corte ha già
disatteso analoghe censure. Nella citata sentenza n. 36 del 2019, si
è osservato, infatti, che, se «la ratio della sospensione è
prevalentemente quella della tutela oggettiva del buon andamento e
della legalità nella pubblica amministrazione, e solo in misura
limitata quella della protezione del rapporto di fiducia tra eletti
ed elettori [...], la scelta del legislatore di non attribuire
rilievo, nei casi considerati, all'intervenuta investitura popolare
del condannato, e di far prevalere, nei termini e nei limiti detti,
l'interesse alla legalità dell'amministrazione non risulta
irragionevole»; ciò in quanto, «[i]n questa logica, l'"atto di
fiducia" di una parte dell'elettorato che elegge il candidato già
condannato (in via non definitiva) non è sufficiente a far venir
meno l'esigenza di tutela oggettiva dell'ente territoriale. Senza
considerare le esigenze di garanzia dell'intero corpo elettorale, le
cui altrettanto meritevoli aspirazioni all'onorabilità e alla
credibilità dell'eletto possono essere messe in discussione
dall'elezione del condannato».
A fortiori, la non irragionevolezza della scelta legislativa di
far prevalere l'esigenza di tutela oggettiva dell'amministrazione
sugli interessi sottesi agli artt. 48 e 51 Cost. si deve riconoscere
quando - come nel caso oggetto del giudizio a quo - la condanna non
definitiva sopravvenga all'elezione, posto che in tale ipotesi
l'elettore ha espresso la propria scelta nella mera consapevolezza,
tutt'al più, della pendenza del procedimento penale a carico del
candidato.
Infine, nessun rilievo assume nel contesto in esame il principio
di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.), in quanto la
sospensione, come più volte sottolineato, non ha natura
sanzionatoria, essendo priva dei tratti funzionali tipici della pena;
essa, infatti, «non consegue a un giudizio di riprovazione personale,
ma è semplicemente diretta a garantire l'oggettiva onorabilità di
chi riveste la funzione di cui si tratta» (sentenza n. 276 del 2016).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 11, commi 1, lettera a), e 4, del decreto legislativo 31
dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di
incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di
Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non
colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre
2012, n. 190), sollevate dal Tribunale ordinario di Genova, in
riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, e dal Tribunale
ordinario di Catania, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 27,
secondo comma, 48, primo e secondo comma, 51, primo comma, e 97,
secondo comma, Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 2 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA