1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 16-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 2022
Ordinanza del 20 gennaio 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da AMAP S.p.a. - Azienda Municipalizzata Acquedotto di Palermo c/Presidenza della Regione siciliana e altri. Fallimento e procedure concorsuali - Liquidazione coatta amministrativa - Norme della Regione Siciliana - Enti soppressi e messi in liquidazione in relazione ai quali la Regione non risponde delle passivita' eccedenti l'attivo della singola liquidazione - Previsione la quale dispone che per le liquidazioni deficitarie, con decreto del Presidente della Regione, si fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa. - Legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale), art. 4. (22C00018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 16-2-2022)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Sezione prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 293 del 2020, proposto dall'Amap S.p.a., in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Antonino Prenda e Andrea Benigno, con domicilio digitale
come da indirizzo di PEC estratto dai registri del Ministero della
giustizia;
contro la Presidenza della Regione siciliana, l'Assessorato
regionale dell'Economia e l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione
coatta amministrativa, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio fisico in
Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
nei confronti dell'avv. Simona Maugeri, rappresentata e difesa
dall'avvocato Carlo Pietrarossi, con domicilio digitale come da
indirizzo di PEC estratto dai registri del Ministero della giustizia;
per l'annullamento del decreto del Presidente della Regione
siciliana del 2 gennaio 2020 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 3
della Regione siciliana del 17 gennaio 2020 con il quale, in
attuazione delle disposizioni di cui all'art. 4, comma 1, della legge
regionale 9 maggio 2017, n. 8 ed in esecuzione della deliberazione di
Giunta n. 145 del 24 aprile 2019, l'Ente acquedotti siciliani in
liquidazione è stato posto in Liquidazione coatta amministrativa;
di tutti gli atti presupposti, connessi e/o conseguenti;
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Visto il decreto cautelare monocratico n. 361 del 27 marzo 2020;
Vista l'ordinanza collegiale cautelare n. 532 del 24 aprile 2019,
di accoglimento della domanda cautelare incidentale;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avv. Simona Maugeri
quale commissario liquidatore dell'EAS;
Viste le memorie difensive, di replica e le note d'udienza;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137,
convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176;
Relatore la dott.ssa Anna Pignataro nella udienza di trattazione
nel merito del giorno 28 gennaio 2021, tenutasi da remoto in
videoconferenza così come specificato nel verbale d'udienza;
Con il ricorso in esame, notificato e depositato il 13 febbraio
2020, l'A.M.A.P. S.p.a. ha impugnato, chiedendone l'annullamento
previa sospensione degli effetti, il decreto del Presidente della
Regione siciliana del 2 gennaio 2020, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana, n. 3 del 17 gennaio 2020, con il
quale, in attuazione delle disposizioni di cui all'art. 4, comma 1,
della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8 e in esecuzione della
deliberazione della Giunta regionale n. 145 del 24 aprile 2019,
l'Ente acquedotti siciliani - già in liquidazione per effetto della
L.R. n. 9 del 31 maggio 2004 - è stato posto in liquidazione coatta
amministrativa; ha impugnato anche gli atti presupposti, connessi e/o
conseguenti, tra cui la nomina del relativo commissario liquidatore.
Espone, in fatto, di essere creditore dell'Ente acquedotti
siciliani in liquidazione dell'importo di euro 15.394.015,83 per la
fornitura di acqua effettuata nel corso degli anni in favore del
predetto Ente, accertato a seguito di contenzioso innanzi al giudice
ordinario, conclusosi con i seguenti provvedimenti: sentenza n.
905/2009 del Tribunale civile di Palermo, sentenza n. 46/2014 della
Corte di Appello di Palermo, sentenza n. 2016/2009 della Corte di
Appello di Palermo, sentenza n. 1965/2013 del Tribunale di Palermo,
sentenza n. 1245/2016 della Corte di Appello di Palermo.
Poichè l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione ha omesso di
effettuare i dovuti pagamenti, e l'Ufficio speciale per la chiusura
delle liquidazioni (organismo di vigilanza) della Regione siciliana
non ha adottato alcun provvedimento conseguente, a tutela del proprio
credito, in forza del comma 2 dell'articolo 23 della legge regionale
5 novembre 2004, n. 15, secondo il quale «dal 1° settembre 2004 e
fino all'avvio della gestione del servizio idrico integrato da parte
degli ambiti territoriali ottimali, la Regione garantisce in via
solidale le obbligazioni assunte dall'EAS per l'approvvigionamento di
acqua», ha adito l'autorità giudiziaria ordinaria ottenendo dal
Giudice delle esecuzioni del Tribunale civile di Palermo svariate
ordinanze di pagamento nei confronti della Regione siciliana,
Assessorato regionale dell'economia, Ufficio speciale per la chiusura
delle liquidazioni quale terzo pignorato (ordinanza di assegnazione
R.G.E. n. 1939 del 27 aprile 2017; ordinanza di assegnazione R.G.E.
n. 2505 del 27 maggio 2017; ordinanza di assegnazione R.G.E. n. 6618
del 22 aprile 2017) rimaste tuttavia ineseguite.
L'AMAP, con il presente ricorso, lamenta che la Regione siciliana
(terzo pignorato) avrebbe eluso l'adempimento dell'obbligazione:
1. sia mediante la legge regionale 9 maggio 2017, n. 8, il cm
art. 4, comma 1, stabilisce che «in armonia con i principi e i
criteri stabiliti dall'articolo 15 del decreto legge 6 luglio 2011,
n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n.
111 e successive modifiche e integrazioni, per gli enti soppressi
emessi in liquidazione la Regione non risponde delle passività
eccedenti l'attivo della singola liquidazione. Per le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa...»;
2. sia mediante la legge regionale 8 maggio 2018, n. 8, il cui
art. 33 prevede che «dalla data di entrata in vigore della presente
legge cessa di avere efficacia la garanzia solidale di cui al comma 2
dell'articolo 23 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15...» (il
menzionato comma 2 dell'art. 23 recita: «dal 1° settembre 2004 e fino
all'avvio della gestione del servizio idrico integrato da parte degli
ambiti territoriali ottimali, la Regione garantisce in via solidale
le obbligazioni assunte dall'EAS per l'approvvigionamento di acqua»).
Rappresenta di avere notificato, in data 3 gennaio 2020,
all'Ufficio speciale per la chiusura delle liquidazioni, il precetto
con cui intimava il pagamento della somma di euro 4.300.000,00 per
l'anno 2020, al quale seguiva la nota prot. n. 32 del 9 gennaio 2020,
con la quale il menzionato Ufficio speciale per la chiusura delle
liquidazioni, Servizio «liquidazioni ATO, enti ed aziende regionali»,
comunicava che, con decreto del Presidente della Regione siciliana
del 2 gennaio 2020, l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione era
posto in liquidazione coatta amministrativa, in attuazione delle
disposizioni di cui all'art. 4, comma 1 della legge regionale 9
maggio 2017, n. 8, precisando che «l'approvazione di siffatta
procedura in capo all'EAS comporta, da una parte, la «liberazione»
della Regione da tutte le passività di EAS e dall'altra l'inibitoria
di tutte le procedure esecutive (ivi compreso il giudizio di
ottemperanza), essendo la procedura di liquidazione coatta
amministrativa alternativa al fallimento e, come tale, capace di
bloccare tutte le azioni esecutive al fine della redazione dello
stato passivo. In particolare essa impedisce che possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'ente per
i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di
liquidazione, in forza del principio comune che sposta il
soddisfacimento del credito dal piano dell'esecuzione individuale al
piano dell'esecuzione totale in rispetto al principio della par
condicio creditorum in relazione alla molteplicità dei debiti
contratti da un ente pubblico poi dichiarato dissestato».
L'AMAP afferma, in via preliminare, la sussistenza del proprio
interesse a impugnare il decreto del Presidente della Regione
siciliana del 2 gennaio 2020 di messa in liquidazione coatta
amministrativa dell'E.A.S. e al fine di evidenziare la gravità e
immediatezza del pregiudizio subito, rappresenta:
di essere creditore di oltre 15 milioni di euro nei confronti
di EAS e della Regione siciliana a seguito delle ordinanze di
assegnazione succitate, e su tale credito (certo) di avere avviato
piani di investimento stipulando con la Banca Europea per gli
investimenti (BEI) un prestito di 20 milioni di euro per la
realizzazione di interventi nel settore idrico e di trattamento delle
acque reflue, nella provincia di Palermo (il finanziamento coprirebbe
il 45% del piano di investimenti da circa 45 milioni della società,
e il restante importo sarebbe in parte coperto dai 15 milioni dovuti
dalla P.A. resistente);
l'EAS ha un disavanzo di euro 250.000.000,00 ed è in stato di
decozione, come accertato dal relativo Collegio dei revisori e
dall'Ufficio speciale per la chiusura delle liquidazioni;
prima dell'intervenuto provvedimento vi era la certezza
dell'esigibilità del proprio credito, avendo ottenuto le menzionate
ordinanze di assegnazione nei confronti della Regione (debitor
debitoris), ente solvibile.
L'AMAP deduce, pertanto, l'illegittimità degli atti impugnati
per il motivo di «Illegittimità derivata del decreto Presidenziale
impugnato in ragione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 4
della L.r. 8/2017 cui dà attuazione, per violazione dell'art. 117,
comma secondo, lettera l), della Costituzione»: il decreto impugnato
dà attuazione al comma 1 dell'art. 4 della legge regionale n.
8/2017, secondo cui «...per gli enti soppressi emessi in liquidazione
la Regione non risponde delle passività eccedenti l'attivo della
singola liquidazione. Per le liquidazioni deficitarie, con decreto
del Presidente della Regione si fa luogo alla liquidazione coatta
amministrativa...».
La suddetta norma, nella parte in cui recita «per le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa», violerebbe l'art. 117,
comma secondo, lettera l), della Costituzione, che riserva allo Stato
la potestà legislativa esclusiva in materia di «giurisdizione e
norme processuali», «ordinamento civile e penale» e «giustizia
amministrativa», atteso che la disciplina della liquidazione coatta
amministrativa, rientra sia nella materia «ordinamento civile», sia
in quella delle «norme processuali» di competenza legislativa
esclusiva dello Stato e non della Regione siciliana.
In forza dell'art. 2, primo comma, della legge fallimentare,
infatti, l'assoggettamento di enti e imprese alla procedura di
liquidazione coatta amministrativa può essere disposto solo con
legge statale.
Sulla rilevanza della prospettata questione di illegittimità
costituzionale precisa che la tutela del diritto di credito è
condizionata dalla rimozione del decreto impugnato che è di diretta
derivazione delle disposizioni dell'art. 4 della L.r. 8/2017 che
fonda il potere amministrativo esercitato dal Presidente della
Regione siciliana di talchè la controversia non può essere decisa
senza applicare la norma oggetto di dubbio di costituzionalità.
In ordine al requisito della «non manifesta infondatezza» della
questione di legittimità costituzionale, spiega che una previsione
di legge regionale analoga a quella contemplata dalla norma
denunciata era stata già introdotta dalla Regione Puglia e
dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 25/2007, giusta riferimento all'art. 117, comma secondo,
lettera l), Costituzione.
Le Amministrazioni regionali si sono costituite in giudizio il 22
febbraio 2020, depositando ampia documentazione il 9 marzo seguente.
Con memoria del 20 marzo 2020, l'AMAP ha argomentato a favore
della giurisdizione del giudice amministrativo.
Le Amministrazioni regionali, con memoria del 23 marzo 2020, in
via preliminare, hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per
nullita'/inesistenza della vocatio della Presidenza delle Regione
siciliana e, altresì, per carenza di attualità dell'interesse ad
agire, poichè la cristallizzazione della situazione economica per
effetto della procedura concorsuale sarebbe l'unica soluzione per
porre fine alla decozione dell'Ente che, comunque, impedirebbe il
soddisfacimento delle pretese dei singoli creditori, tra i quali
l'AMAP.
Con memoria del 25 marzo 2020 e successiva del 17 aprile 2020,
l'AMAP ha replicato all'eccezioni preliminari mosse da parte
resistente.
Con ordinanza collegiale n. 532 del 24 aprile 2020, in via
preliminare:
è stata ritenuta sussistente la giurisdizione amministrativa;
è stata disattesa l'eccezione formulata dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato sulla inammissibilità del ricorso, per
nullita'/inesistenza della vocatio della Presidenza delle Regione
siciliana.
È stata poi accolta la domanda cautelare.
Con memoria notificata e depositata, alla sola AMAP, il 15 giugno
2020, si è costituita in giudizio l'avv. Simona Maugeri, quale
commissario liquidatore nella dichiarata qualità di
controinteressato formale e sostanziale pretermesso, eccependo la
violazione dell'art. 41, comma 2, c.p.a. per l'omessa notifica agli
altri asseriti creditori dell'E.A.S.; ha, quindi, fatto proprie le
difese dell'Avvocatura erariale e chiesto il rigetto del ricorso.
Con ordinanza collegiale n. 534 del 22 giugno 2020, il Consiglio
di giustizia amministrativa ha accolto l'appello proposto da E.A.S.,
riformando l'ordinanza collegiale n. 532/2020 e respingendo l'istanza
cautelare proposta in primo grado dall'AMAP.
Con memoria del 17 dicembre 2020, l'AMAP ha controdedotto avverso
le eccezioni preliminari mosse l'avv. Simona Maugeri e ribadito la
tesi dell'incostituzionalità della norma regionale.
Con memoria del 28 dicembre 2020, la Difesa erariale ha invece
argomentato a favore della tesi della legittimità costituzionale
della norma regionale richiamando quanto spiegato nella sentenza
della Corte costituzionale n. 12 del 9 gennaio 2020, avuto riguardo
alla ratio dell'istituto della liquidazione coatta amministrativa
nell'ambito della quale «la posizione dei creditori assume una
connotazione doppiamente differenziata, rispetto a quella di altri
creditori in sede concorsuale, in quanto gli interessi pubblici che
giustificano la procedura amministrativa, per un verso, in qualche
misura, attenuano il rilievo del singolo diritto di credito e, per
altro verso, rafforzano però, la prospettiva .finale di
soddisfazione del credito» nel rispetto di un altro principio cardine
in tema di procedure concorsuali, ossia la par condicio creditorum.
Con note d'udienza del 20 gennaio 2021, parte ricorrente ha
richiamato le difese e domande già spiegate e ha chiesto il
passaggio in decisione della causa.
All'udienza del 28 gennaio 2021, il ricorso è stato posto in
decisione.
In data 9 giugno 2021, è stata riconvocata la camera di
consiglio poichè il Giudice dell'esecuzione della Sezione VI civile
presso il Tribunale di Palermo, con ordinanza del 21 aprile 2021 ha
ritenuto la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge regionale 9
maggio 2017, n. 8, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale in relazione alla fattispecie concreta oggetto del
presente ricorso nrg 293/2020, di cui è fatto richiamo testuale
nell'ordinanza medesima; segnatamente, con tale ordinanza, il
Tribunale civile di Palermo, previa dichiarazione di rilevanza e di
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dall'art. 4 della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8,
in quel giudizio, nella parte in cui dispone che «per le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa», ha chiesto alla Corte
costituzionale di pronunciarsi sulla sua conformità rispetto
all'l17, comma secondo, lett. 1) della Costituzione e ha, pertanto,
sospeso il giudizio.

Diritto


Le questioni preliminari in rito

Al fine dell'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale posta, sotto il profilo della sua concretezza e non
mera ipoteticità, vanno risolte le questioni preliminari introdotte
in giudizio su eccezione dell'Amministrazione resistente e dell'avv.
Simona Maugeri quale commissario liquidatore nella dichiarata
qualità di controinteressato formale e sostanziale.
Innanzitutto, il Collegio ritiene sussistente, nel caso di
specie, la giurisdizione amministrativa.
È noto che l'ordinario criterio di riparto della giurisdizione
non si basa sulla qualità soggettiva del soggetto che ha adottato
l'atto o tenuto il comportamento oggetto di sindacato e nemmeno sulla
tipologia di pronunzia, di annullamento o di altro genere, richiesta
al giudice, bensì sulla natura della posizione giuridica vantata in
giudizio, se di diritto soggettivo o di interesse legittimo
tutelabile, quest'ultimo, dinanzi al Giudice amministrativo.
Nel caso di specie, la giurisdizione appartiene al Giudice adito,
atteso che nel decidere la sottoposizione dell'impresa controllata a
liquidazione coatta amministrativa l'Amministrazione regionale
controllante esercita un potere discrezionale, esprimendo una
valutazione, al quale si contrappone una posizione di interesse
legittimo in capo all'impresa ricorrente.
In tal senso, si sono espresse le sezioni unite della Corte di
Cassazione con la sentenza n. 11848 del 30 ottobre 1992, spiegando,
riguardo alla posizione delle imprese escluse dal fallimento perchè
soggette al regime della liquidazione coatta amministrativa, che
spetta alla giurisdizione amministrativa la tutela rispetto, sia al
decreto ministeriale che ordina la liquidazione stessa, sia ai
successivi atti posti in essere dal commissario liquidatore, essendo
l'uno e gli altri caratterizzati da contenuto autoritativo e
strumentali alla cura di pubblici interessi, così da fondare
soltanto situazioni di interesse legittimo, e sopravvenendo soltanto
al deposito in cancelleria dello stato passivo la connotazione
giurisdizionale del medesimo, che consente le opposizioni e
impugnazioni previste dagli artt. 98 e 100 della l. fall.
In tal senso, si è orientato anche il Consiglio di Stato
chiarendo che «Nella liquidazione coatta amministrativa quale
procedura concorsuale finalizzata alla disgregazione del complesso
produttivo di imprese sottoposte a vigilanza governativa, per il loro
particolare rilievo economico e sociale, e che si attua secondo i
principi, ed in parte, le regole delle procedure concorsuali la prima
fase ha natura amministrativa e non giurisdizionale, in quanto le
operazioni di verifica dei crediti oltre ad essere affidate ad un
soggetto estraneo alla giurisdizione, il commissario liquidatore,
prescindono dalla necessità di domande di parte (destinate ad
assolvere, se proposte, solo ad una funzione collaborativa) e non
sono in alcun modo vincolate al contenuto di tali eventuali domande
(ex multis Cass., sez. un., 26 marzo 2015, n. 6060; Cass., sez. un.,
13 novembre 1997, n. 11216). Sono quindi attratti alla giurisdizione
amministrativa gli atti che decretano la messa in liquidazione e
autorizzano la vendita dei beni (Cons. Stato, Sez. VI, 17 marzo 2009,
n. 1585), quelli che dispongono la nomina dei commissari liquidatori
(Cons. Stato, Sez. VI, 1° ottobre 2002, n. 5107), nonchè gli atti e
i comportamenti pubblicistici posti in essere dai commissari
liquidatori connotati dalla spendila di discrezionalità
amministrativa e posti in essere nell'esercizio di poteri conferiti.
7.2. Il deposito dello stato passivo in cancelleria (avente
funzione di pubblicità notizia) segna invece il momento a partire
dal quale le operazioni di verifica dei crediti si inscrivono nel
circuito giurisdizionale ordinario, in quanto suscettibili delle
opposizioni ed impugnazioni previste dall'art. 98 della legge
fallimentare (espressamente richiamato dall'art. 209 della legge
fallimentare)» (Consiglio di Stato, VI, 20 luglio 2018, n. 4406).
Poichè oggetto di impugnazione è il decreto del Presidente
della Regione siciliana del 2 gennaio 2020, con il quale l'Ente
acquedotti siciliani è stato posto in liquidazione coatta
amministrativa, nonchè la conseguenziale nomina del relativo
commissario liquidatore, questo Giudice non dubita della sussistenza
della propria giurisdizione.
Parimenti infondata l'asserita violazione dell'art. 41, comma 2,
c.p.a., sotto il profilo dell'eccepita disintegrità del
contraddittorio.
In primo luogo, è corretta l'avvenuta notificazione del ricorso
nei confronti dell'Ente acquedotti siciliani in liquidazione coatta
amministrativa, in persona del suo commissario liquidatore avv.
Simona Maugeri; in secondo luogo, non pare che possa residuare in
capo al predetto commissario alcun altro interesse a stare m giudizio
basato su una posizione giuridica distinta o ulteriore.
Quanto all'eccepita disintegrità del contraddittorio a causa
dell'omessa notifica agli altri presunti creditori, è sufficiente
osservare, innanzitutto, che il ricorso è stato notificato all'EAS
quale controinteressato e che, in atto, non risulta che alcuno di
essi sia stato ammesso alla procedura di liquidazione coatta
amministrativa; tali soggetti, pertanto, rientrano nella fattispecie
del c.d. «controinteressato successivo», ossia colui che potrà
acquisire un interesse qualificato e differenziato solo a seguito del
riconoscimento del credito vantato, allo stato ancora in itinere,
potendosi successivamente disporre l'integrazione del contraddittorio
ai sensi e per gli effetti degli artt. 27 e 49, c.p.a.
Va disattesa anche l'eccezione d'inammissibilità del ricorso
formulata dall'Avvocatura distrettuale dello Stato per
nullita'/inesistenza della vocatio della Presidenza delle Regione
siciliana: in disparte, infatti, l'avvenuta costituzione in giudizio
dell'Avvocatura erariale per il predetto ramo dell'Amministrazione
(Presidenza della Regione), è fuor di dubbio che parte ricorrente
abbia chiaramente identificato i legittimati passivi del rapporto
controverso rispettivamente nella Presidenza della Regione siciliana
e nell'Assessorato all'economia (contestualmente intimato e
costituito sempre con il patrocinio dell'Avvocatura erariale), così
corroborandosi la prospettazione di parte per cui nel caso in esame
il Presidente della Regione siciliana sia stato individuato quale
ramo della P.A e non nella qualità di legale rappresentante
dell'intera amministrazione regionale.
Infine, il Collegio ritiene il ricorso ammissibile anche sotto il
profilo della sussistenza dell'interesse all'impugnazione del
provvedimento di sottoposizione alla procedura di liquidazione coatta
amministrativa, nella misura in cui quest'ultimo incide sulla
posizione creditoria dell'impresa ricorrente, determinandone una
lesione concreta, immediata e di carattere attuale, poiche':
sospende il corso degli interessi del credito (art. 55, L.F.);
comporta rilevanti effetti sulla tutela giurisdizionale del
credito (art. 43 e 51, L.F.);
determina l'impossibilità di dare attuazione alle ordinanze di
assegnazione già ottenute;
determinerà la concorrenza degli altri creditori chirografari
sui crediti di EAS nei confronti della Regione, oggetto di
assegnazione in suo favore esclusivo.
Accertata la ritualità del ricorso, può procedersi
all'esposizione delle ragioni per le quali questo TAR ritiene
rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente
relativamente all'art. 4 della l.r. n. 8 del 2017.
1. Sull'applicabilità alla fattispecie dedotta in giudizio della
norma invocata dall'Amministrazione regionale nei provvedimenti
impugnati e sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sottoposta al vaglio del Collegio.
Per quanto concerne la rilevanza, precisato che il collegio non
ravvisa i presupposti per un'interpretazione costituzionalmente
orientata, deve osservarsi che la ricorrente ha dedotto un unico
motivo che ha ad oggetto proprio la questione di legittimità, che
ha, pertanto, carattere determinante ai fini della definizione del
giudizio.
La pretesa sostanziale azionata nel presente giudizio e l'esito
di quest'ultimo a favore di una delle due parti in lite, è, in
particolare, condizionata dall'annullamento del decreto del
Presidente della Regione siciliana del 2 gennaio 2020 adottato
proprio in forza dell'art. 4, comma 1, della legge regionale 9 maggio
2017 n. 8, secondo cui «in armonia con i principi e i criteri
stabiliti dall'articolo 15 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 e
successive modifiche e integrazioni, per gli enti soppressi emessi in
liquidazione la Regione non risponde delle passività eccedenti
l'attivo della singola liquidazione. Per le liquidazioni deficitarie,
con decreto del Presidente della Regione si fa luogo alla
liquidazione coatta amministrativa...»; ne consegue che il potere
esercitato da parte del Presidente della Regione si fonda
essenzialmente sulla norma della cui legittimità questo giudice
dubita.
L'apertura della procedura di liquidazione coatta amministrativa
dell'Ente acquedotti siciliani, avvenuta con decreto del Presidente
della Regione siciliana del 2 gennaio 2020, in applicazione dell'art.
4 della legge Regione Sicilia n. 8/2017, invero, è suscettibile di
produrre gli effetti di cui all'art. 201 della legge fallimentare,
che richiama l'art. 51 della stessa legge, ai sensi del quale «salvo
diversa disposizione della legge, dal giorno della dichiarazione di
fallimento nessuna azione individuale esecutiva o cautelare, anche
per crediti maturati durante il fallimento, può essere iniziata o
proseguita sui beni compresi nel fallimento».
Il principio di improseguibilità delle azioni esecutive
individuali una volta che sia stata avviata una procedura esecutiva
concorsuale, pacificamente statuito dalla giurisprudenza con
riferimento alla liquidazione coatta amministrativa di enti di
diritto privato, è stato costantemente affermato anche in ordine
alle ipotesi di liquidazione coatta amministrativa di enti di diritto
pubblico.
L'art. 9, comma 1-ter del d.l. n. 63/2002, convertito in legge 15
giugno 2002, n. 112, infatti, nel prevedere espressamente la
possibilità, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
di sottoporre gli enti pubblici alla procedura di liquidazione coatta
amministrativa, non introduce a tale riguardo alcuna norma specifica,
sicchè deve ritenersi che debbano trovare applicazione le regole
comuni dettate dal R.D. n. 267/1942, e, in particolare, per quanto
qui rileva, gli articoli 51 e 201.
La giurisprudenza, sia di legittimità che di merito, ha,
infatti, sempre affermato che «con riguardo alla liquidazione degli
enti di diritto pubblico soppressi, le disposizioni degli art. 8 e 9,
legge 4 dicembre 1956, n. 1404 (contemplanti la formazione in via
amministrativa - previa istanza dei creditori interessati - di un
elenco delle posizioni debitorie) non interferiscono sulla
proponibilità in sede giudiziaria delle domande con cui i creditori
chiedano il riconoscimento ed il pagamento delle loro spettanze,
atteso che gli adempimenti in dette norme previsti si inseriscono in
una procedura amministrativa finalizzata al sollecito soddisfacimento
delle pendenze degli enti soppressi, cui non sono estensibili i
principi che regolano il fallimento e le altre procedure concorsuali;
compreso il divieto di azioni individuali dei creditori, salva
restando l'operatività di tali principi quando, in presenza di
situazioni deficitarie degli enti soppressi, si apra la liquidazione
cotta amministrativa» (Cass. civ., sez. I, 12 aprile 1996, n. 3475;
Cass. civ., sez. I, 11 giugno l992, n. 7174; Cass. civ., sez. lav.,
30 gennaio 1989, n. 561; Cass. civ., sez. lav., 4 marzo 1988., n.
2285).
Ne consegue la rilevanza dell'accertamento della legittimità
costituzionale della disposizione regionale censurata ai fini della
definizione del presente processo.
2. Sulla non manifesta infondatezza della questione.
L'Ente acquedotti siciliani, istituito con legge 19 gennaio 1942,
n. 24, perseguendo scopi di utilità pubblica generale e non fini di
lucro tanto nel settore della costruzione e sistemazione di nuovi
acquedotti ed altre opere igieniche connesse quanto nel settore della
gestione e manutenzione di impianti già realizzati, ha natura di
ente pubblico non economico (cfr. Cassazione civile, Sez. Unite, 26
gennaio 2000, n. 5).
L'art. 1 della Legge Regionale Siciliana n. 9 del 31 maggio 2004
ha disposto che a seguito della costituzione della società mista
«Sicilacque S.p.a.», in attuazione dell'articolo 23 della legge
regionale 27 aprile 1999, n. 10, e successive modifiche ed
integrazioni, a decorrere dal 1° settembre 2004, l'Ente acquedotti
siciliani (EAS) è posto in liquidazione.
Con l'impugnato D.P.R.S. n. 1 del 2 gennaio 2020, in attuazione
delle disposizioni in materia di enti in liquidazione di cui all'art.
4, comma 1, della legge regionale 9 maggio 2017, n. 8, ed in
esecuzione della Deliberazione di Giunta n. 145 del 24 aprile 2019,
l'Ente acquedotti siciliani in liquidazione è stato posto in
liquidazione coatta amministrativa.
Il sopra menzionato art. 4 della legge regionale n. 8/2017
dispone che «... per gli enti soppressi e messi in liquidazione la
Regione non risponde delle passività eccedenti l'attivo della
singola liquidazione. Per le liquidazioni deficitarie, con decreto
del Presidente della Regione si fa luogo alla liquidazione coatta
amministrativa...».
Orbene, la suddetta disposizione normativa regionale si pone,
nella parte in cui prevede la possibilità di far luogo alla
liquidazione coatta amministrativa tramite decreto del Presidente
della Regione, in non rimediabile contrasto con l'art. 117, comma
secondo, lett. 1), Costituzione, che riserva espressamente alla
potestà esclusiva dello Stato la legislazione in materia di
«giurisdizione e norme processuali» e di «ordinamento civile».
In tal senso si è espressa la Corte costituzionale nella
sentenza n. 25 del 6 febbraio 2007, specificando, nell'ambito di un
giudizio relativo a fattispecie analoga a quella esaminata, con
riguardo alle USL operanti nella regione Puglia, che ai fini della
soluzione della questione di competenza disciplinata dall'art. 117,
comma secondo e terzo, Costituzione, è rilevante la concreta
disciplina - in sè considerata - posta in essere dalla norma; ha,
quindi, ritenuto che «disponendo che certi enti sono sottoposti alla
procedura di liquidazione coatta amministrativa, la legge regionale
assegna (tra l'altro) alle situazioni soggettive di coloro che hanno
avuto rapporti con quegli enti un regime, sostanziale e processuale,
peculiare rispetto a quello (ordinario, previsto dal codice civile e
da quello di procedura civile) altrimenti applicabile: sicchè,
quando l'art. 2 della legge fallimentare prevede che a determinare le
imprese assoggettabili a tale procedura concorsuale sia la «legge»,
tale espressione non può che essere intesa nel senso di legge idonea
ad incidere - perchè emanata da chi ha la relativa potestà - sul
regime, sostanziale e processuale, delle situazioni soggettive
coinvolte nella procedura. La circostanza che la liquidazione coatta
amministrativa abbia natura amministrativa non rileva sotto alcun
profilo, dal momento che fin dalla sua apertura tale procedura
amministrativa comporta rilevanti effetti sulla tutela
giurisdizionale dei crediti ed effetti, altresì, di diritto
sostanziale (artt. 55 e seguenti della legge fallimentare): sicchè
è in relazione all'idoneità a produrre tali effetti - di natura
sostanziale e processuale - che va determinata la spettanza della
potestà legislativa ai sensi dell'art. 117 Costituzione e va,
conseguentemente, negata quella della Regione».
Ne consegue che la legge, a cui fa rinvio l'art. 2 del R.D. n.
267/1942 - ai sensi del quale «la legge determina le imprese soggette
a liquidazione coatta amministrativa, i casi per le quali la
liquidazione coatta amministrativa può essere disposta, e
l'autorità competente a disporla» - non può che essere quella
statale, in considerazione della estrema rilevanza degli effetti
sostanziali e processuali, che si ricollegano alla sottoposizione di
un ente alla liquidazione coatta amministrativa.
Invero, l'autonomia speciale, di cui gode la Regione Sicilia in
forza dello Statuto approvato con R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455 e
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, non osta
all'applicazione di tali principi anche alla legislazione siciliana.
Sebbene la legge regionale n. 8/2017 intervenga nella materia
«ordinamento degli uffici e degli enti regionali», di competenza
esclusiva della Regione ai sensi dell'art 14, lett. p) dello Statuto
speciale di autonomia, ciò non esclude, comunque, che la disciplina
in esame incida significativamente sulla materia della giurisdizione
e dell'ordinamento civile: infatti, ai fini della sussunzione di una
fattispecie nell'alveo di una determinata materia, è necessario
considerare, non già il generico ambito in cui il legislatore si
propone di operare, bensì, più correttamente, la concreta
disciplina determinata dalle disposizioni controverse.
Per tali ragioni, va sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge Regione siciliana n. 8/2017,
nella parte in cui dispone che «per le liquidazioni deficitarie, con
decreto del Presidente della Regione si fa luogo alla liquidazione
coatta amministrativa», per violazione dell'art. 117, comma secondo,
lett. 1) della Costituzione, laddove riserva allo Stato la potestà
legislativa in materia di «giurisdizione e norme processuali» e di
«ordinamento civile» a presidio e garanzia di eguaglianza nell'intero
territorio nazionale.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, per ogni conseguente
statuizione.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione
Prima) non definitivamente pronunciando:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Sicilia 9 maggio 2017, n. 8 per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione;
sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79, primo
comma, cod. proc. amm.;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimità sulla
questione sollevata;
rinvia ogni definitiva statuizione nel merito e in rito del
ricorso nonchè sulle spese di lite, all'esito del promosso giudizio
di legittimità costituzionale, ai sensi degli artt. 79 e 80, c.p.a.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e comunicata al
Presidente della Regione siciliana e alla Presidenza dell'Assemblea
regionale siciliana.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 28
gennaio 2021 e 9 giugno 2021, tenutesi da remoto in videoconferenza,
secondo quanto disposto dall'art. 25, comma 2, d.l. 28 ottobre 2020,
n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176, con
l'intervento dei magistrati:
Aurora Lento, Presidente FF;
Anna Pignataro, consigliere, estensore;
Sebastiano Zafarana, consigliere.

Il Presidente: Lento


L'Estensore: Pignataro