1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA 18 - 27 aprile 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Reato di realizzazione di opere su beni sottoposti a vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione o in difformita' da essa - Rimessione in pristino prima della condanna - Effetto estintivo del reato ambientale - Mancata estensione al reato edilizio - Denunciata ingiustificata disparita' di trattamento - Esclusione - Manifesta infondatezza della questione. - D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 181, comma 1-quinquies, aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della legge 15 dicembre 2004, n. 308. - Costituzione, art. 3. (007C0583) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 181, comma
1-quinquies, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36,
lettera e), della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Govemo
per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione
in materia ambientale e misure di diretta applicazione), promosso con
ordinanza del 13 dicembre 2005 dal Tribunale di Grosseto nel
procedimento penale a carico di C.V. ed altri, iscritta al n. 493 del
registro ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, 1ª serie speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri:
Udito nella Camera di consiglio del 7 marzo 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con ordinanza del 13 dicembre 2005, il Tribunale
penale di Grosseto ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 181,
comma 1-quinquies, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma
36, lettera e), della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al
Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della
legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione),
nella parte in cui non prevede l'estinzione anche del reato edilizio
di cui all'art. 44, comma 1, lettera e), del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), già
art. 20, primo comma, lettera e), della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), in caso di
rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli
paesaggistici da parte del trasgressore, prima che venga disposta
d'ufficio dall'autorità amministrativa, e comunque prima che
intervenga la condanna;
che, in punto di fatto, il Tribunale di Grosseto riferisce
che, nel corso di un processo a carico di tre soggetti imputati dei
reati di cui all'art. 20, primo comma, lettera e), della legge n. 47
del 1985, ora art. 44, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del
2001, e all'art. 163 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352), ora art. 181, comma 1, del decreto legislativo n. 42
del 2004, per avere realizzato opere edilizie in zona sottoposta a
vincolo paesaggistico in assenza della concessione edilizia e del
nulla osta dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, è stata
avanzata dal difensore degli imputati richiesta di patteggiamento in
ordine ad ogni reato contestato, e che il pubblico ministero ha
prestato il suo consenso;
che, in ordine alla rilevanza della questione, il rimettente
precisa di essere tenuto a verificare, ai sensi degli artt. 129 e
444, comma 2, del codice di procedura penale, che non sussistano i
presupposti per l'emissione di una sentenza di proscioglimento;
che, in particolare, premesso che dai documenti in atti
risulta provata l'avvenuta spontanea e completa riduzione in pristino
dell'area oggetto dell'intervento edilizio non autorizzato, con
conseguente estinzione del contestato reato ambientale, ai sensi
dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto legislativo n. 42 del
2004 (applicabile retroattivamente, quale norma di maggiore favore),
il giudice a quo osserva che dall'eventuale accoglimento della
sollevata questione di legittimità costituzionale deriverebbe anche
l'estinzione del concorrente reato edilizio;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
di Grosseto richiama, anzitutto, la giurisprudenza della Corte di
cassazione, la quale (Cass., sez. III penale, n. 9749 del 1994 e
n. 10557 del 1995) esclude l'assorbimento del reato edilizio di cui
all'art. 20 della legge n. 47 del 1985 (ora articolo 44 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001) nel reato ambientale
di cui all'articolo 163 del decreto legislativo n. 490 del 1999 (ora
art. 181, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004),
sull'assunto della diversa obiettività giuridica delle due
fattispecie criminose, e parimenti esclude, per le stesse ragioni,
che la estinzione del reato edilizio a seguito della concessione (ora
permesso) in sanatoria determini l'estinzione di quello ambientale
(Cass., sez. III penale, n. 7541 del 1994);
che il rimettente ricorda, poi, la giurisprudenza di questa
Corte (ordinanze n. 46 del 2001 e n. 327 del 2000), la quale ha
dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 13 e 22 della legge
n. 47 del 1985, nella parte in cui non prevedono che il rilascio
della concessione edilizia in sanatoria estingua, oltre alle
violazioni di natura strettamente urbanistica, anche il reato
ambientale;
che, in particolare, il Tribunale di Grosseto richiama il
passo della citata ordinanza n. 46 del 2001, nel quale si afferma che
il diverso trattamento normativo trova giustificazione nella
peculiare esigenza di tutela dei beni paesaggistico-ambientali
«considerata tra i principi fondamentali della Costituzione come
forma di tutela della persona umana nella sua vita, sicurezza e
sanità, con riferimento anche alle generazioni future, in relazione
al valore estetico-culturale assunto dall'ordinamento quale valore
primario ed assoluto insuscettibile di essere subordinato a qualsiasi
altro»;
che, in ordine alla questione specifica della riduzione in
pristino dell'opera abusiva, il rimettente ricorda come, prima
dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 42 del 2004, fosse
principio consolidato in giurisprudenza che l'eliminazione delle
opere abusive non comportasse l'estinzione del reato commesso con la
loro costruzione, in quanto nei reati urbanistici ha rilevanza penale
anche l'elusione del controllo che l'autorità amministrativa è
chiamata ad esercitare, in via preventiva e generale, sull'attività
edilizia assoggettata al regime concessorio, ed in quanto
l'eliminazione spontanea del manufatto abusivo non vale ad eliminare
l'antigiuridicità sostanziale del fatto di reato, avendo il
territorio comunque subito un vulnus;
che il rimettente ricorda, inoltre, la vicenda normativa
dell'art. 8-quater del decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146 (Proroga
di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47,
concernente norme in materia di controllo dell'attività urbanistico
edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 298, il
quale esclude la punibilità nei confronti di coloro che abbiano
demolito o eliminato le opere abusive entro il 7 luglio 1985;
che il rimettente richiama la giurisprudenza della Corte di
cassazione (Cass., sez. III penale, n. 10199 del 1998), che ha
ritenuto tale disposizione testualmente riferita e limitata sotto il
profilo temporale alle demolizioni di opere eseguite entro detta
data;
che il Tribunale di Grosseto ricorda, altresì, la sentenza
n. 167 del 1989 di questa Corte, la quale ha escluso che la riferita
interpretazione limitativa data dalla giurisprudenza penale a questa
disposizione contrastasse con la Costituzione, in quanto la
demolizione dell'opera abusiva non elimina l'antigiuridicità del
fatto e la configurazione e la disciplina di cause speciali di
estinzione del reato o della pena rientra nella discrezionalità del
legislatore;
che, anche alla luce di questi riferiti orientamenti
giurisprudenziali ed in particolare dell'esigenza di tutela
dell'ambiente, il giudice rimettente ritiene che sia irragionevole la
mancata estensione al reato edilizio dell'effetto estintivo del
concorrente reato ambientale, estensione non possibile in via
ermeneutica, stante il carattere tassativo e di stretta
interpretazione delle previsioni estintive dei reati;
che il rimettente ritiene, in particolare, «francamente
sprovvista di ogni ragionevole giustificazione» la previsione
dell'estinzione del reato ambientale a seguito della riduzione in
pristino e non di quello edilizio, stante la maggiore rilevanza del
bene giuridico protetto dal reato ambientale;
che d'altra parte, per il rimettente, la denunciata
differenziazione non sarebbe giustificabile in ragione di una diversa
natura del reato, trattandosi in entrambi i casi di reati di pericolo
e non essendo necessario, per giurisprudenza costante (Cass., Sez.
III penale, n. 12863 del 2003, n. 14461 del 2003 e n. 19761 del
2003), un effettivo pregiudizio per l'ambiente ai fini della
configurabilità del reato;
che il rimettente sostiene, poi, che l'autonomia delle due
fattispecie di reato non impedisce di ravvisare lo schema «ternario»
necessariamente presupposto del giudizio di ragionevolezza ai sensi
dell'articolo 3 della Costituzione;
che, per il rimettente, il principio di uguaglianza non può
ritenersi violato solo nell'ipotesi di trattamento differenziato di
situazioni identiche, bensì pure in quella di trattamento identico
di fattispecie dotate di offensività diversa e quindi, a maggior
ragione, anche nel caso di specie, dove un trattamento più
sfavorevole viene riservato alla fattispecie penale oggettivamente
meno grave;
che il carattere derogatorio della disposizione di cui
all'articolo 181, comma 1-quinquies, del decreto legislativo n. 42
del 2004 non renderebbe la stessa inidonea alla funzione di tertium
comparationis;
che il rimettente ricorda, al riguardo, le ordinanze n. 185
del 1995 e n. 484 del 1994, con le quali questa Corte ha ritenuto
possibile estendere l'ambito di una previsione eccezionale o
derogatoria quando tra il caso ricompreso e quello escluso ricorra
l'eadem ratio derogandi, non potendo ritenersi che la salvaguardia
della discrezionalità legislativa esima il giudice delle leggi dal
valutare se non vi siano manifesti motivi di irrazionalità;
che tale sarebbe la situazione nel caso di specie, di qui la
non manifesta infondatezza della proposta questione di legittimità
costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto
legislativo n. 42 del 2004 (comma aggiunto dall'art. 1, comma 36,
lettera e), della legge n. 308 del 2004);
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza della questione;
che, secondo la difesa erariale, proprio la notevole
rilevanza, anche costituzionale, del bene giuridico tutelato dalla
disposizione censurata, rende del tutto ragionevole che la potestà
punitiva dello Stato receda dinanzi all'esigenza di celere tutela del
bene stesso;
che la ratio del denunciato art. 181, comma 1-quinquies, del
decreto legislativo n. 42 del 2004 (comma aggiunto dall'art. 1, comma
36, lettera e), della legge n. 308 del 2004) sarebbe da ravvisare,
secondo l'Avvocatura, proprio nella incentivazione del ripristino
immediato dello status quo ante, ratio che troverebbe conferma anche
nei commi 1-ter ed 1-quater dello stesso articolo (anch'essi aggiunti
dall'art. 1 della legge n. 308 del 2004), per i quali la sanzione
prevista non si applica quando l'autorità amministrativa competente
accerti successivamente la compatibilità paesaggistica dell'opera
realizzata in assenza di autorizzazione od in difformità da quanto
disposto;
che parimenti ragionevole sarebbe, secondo l'Avvocatura, la
scelta legislativa di non estendere il medesimo effetto estintivo al
reato di cui all'art. 44, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del
2001, stante la diversità dei beni giuridici tutelati dalle due
norme incriminatrici;
che la difesa erariale rileva, oltretutto, che una tale
ipotetica estensione avrebbe determinato il paradossale effetto di
consentire l'estinzione del reato edilizio ove commesso su area
sottoposta a vincolo paesaggistico e di negarla in caso di assenza
del vincolo stesso;
che la scelta legislativa di non estendere l'effetto
estintivo sarebbe, invece, ragionevole, dacchè eviterebbe che
l'art. 181, comma 1-quinquies, del d.lgs. n. 42 del 2004 possa
risolversi in una incentivazione alla commissione di violazioni
paesaggistiche, in quanto anche in caso di riduzione in pristino
residua comunque la punibilità del soggetto attivo in relazione al
reato di cui all'art. 44, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del
2001.
Considerato che il Tribunale di Grosseto ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera e), della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), nella parte in cui non
prevede l'estinzione anche del reato edilizio di cui all'art. 44,
comma 1, lettera e), del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), già art. 20, primo comma,
lettera e) della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), in caso di rimessione in pristino
delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici da parte
del trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dalla autorità
amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna;
che, per il rimettente, sarebbe irragionevole la mancata
estensione al reato edilizio dell'effetto estintivo del concorrente
reato paesaggistico, stante la maggiore rilevanza, anche
costituzionale, del bene giuridico paesaggistico rispetto a quello
tutelato dalla normativa penale in materia edilizia;
che il rimettente, in definitiva, utilizza l'argomento logico
a fortiori, ritenendo «francamente sprovvista di ogni ragionevole
giustificazione» la circostanza che un trattamento più sfavorevole
venga riservato alla fattispecie penale oggettivamente meno grave;
che la questione è manifestamente infondata;
che il rimettente chiede l'estensione di una previsione,
quella dell'art. 181, comma 1-quinquies del decreto legislativo n. 42
del 2004, avente, per sua stessa ammissione, natura derogatoria;
che, per giurisprudenza costante di questa Corte, non è
possibile una pronuncia additiva tesa ad estendere una disposizione
derogatoria ed eccezionale a meno che non sussista piena identità di
funzione tra le discipline poste a raffronto (cfr. ex multis sentenza
n. 149 del 2005);
che, nella specie, tale estensione non è possibile,
trattandosi di fattispecie criminose analoghe, ma non identiche,
tanto è vero che sono in concorso tra di loro;
che infatti, come chiarito dalla costante giurisprudenza di
questa Corte (cfr. ordinanze n. 46 del 2001 e n. 327 del 2000) e
dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (cfr. Cassazione,
sezione V, 31 marzo 1999, n. 10514), e come riconosciuto dallo stesso
rimettente, il reato edilizio previsto dall'articolo 44 del d.P.R.
n. 380 del 2001 ed il reato paesaggistico previsto dall'art. 181 del
decreto legislativo n. 42 del 2004, hanno oggetti giuridici diversi;
che i reati paesistici ed ambientali tutelano il paesaggio e
l'ambiente e cioè dei beni materiali, mentre i reati edilizi
tutelano un bene astratto consistente nel rispetto della complessiva
disciplina amministrativa dell'uso del territorio;
che, pertanto, pur avendo entrambi i reati la natura di reati
di pericolo (avendo il legislatore in ambo i casi ritenuto necessario
anticipare al massimo livello possibile la soglia di tutela degli
interessi), la diversità degli oggetti «finali» protetti dai due
reati giustifica discipline sanzionatorie e fattispecie estintive
differenziate;
che, in particolare, la materialità del bene
paesaggistico-ambientale conferisce un valore essenziale alla
rimessione in pristino del paesaggio e dell'ambiente, alla quale, in
definitiva, tende l'intero sistema sanzionatorio in questa materia;
che, proprio in considerazione della straordinaria importanza
della tutela «reale» dei beni paesaggistici ed ambientali, il
legislatore, nell'ambito delle sue scelte di politica legislativa, ha
deciso di incentivarla in varie forme: sia riconoscendo attenuanti
speciali a favore di chi volontariamente ripari le conseguenze
dannose dei reati previsti a tutela delle acque (articolo 140 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale»), sia subordinando alla riduzione in pristino il
beneficio della sospensione condizionale della pena nei reati
collegati alla gestione del ciclo dei rifiuti (artt. 139, 255, 257 e
260 del decreto legislativo n. 152 del 2006), sia, infine,
riconoscendo, come nel caso in esame, valore prevalente al ripristino
del bene paesaggistico rispetto alla stessa pretesa punitiva dello
Stato;
che, invece, nell'ambito della repressione degli illeciti
edilizi, la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, con
demolizione delle opere abusivamente realizzate, rappresenta solo uno
dei possibili esiti sanzionatori dell'illecito, essendo prevista, in
alternativa ad essa, (art. 31, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001)
la possibilità per il comune di mantenere, a determinate condizioni,
l'opera coattivamente acquisita;
che, pertanto, non sussistendo tra le ipotesi criminose poste
a raffronto la piena identità ritenuta dal giudice rimettente, la
questione deve essere dichiarata manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 181, comma 1-quinquies, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137), comma aggiunto dall'art. 1, comma 36, lettera c), della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Grosseto,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 27 aprile 2007.
Il cancelliere: Melatti
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