1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 153 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2009
Ordinanza del 12 gennaio 2009 emessa dal Giudice di pace di Torino nel procedimento civile promosso da Canale Rosanna contro Comune di Torino. Circolazione stradale - Obbligo del proprietario del veicolo di comunicare all'organo di polizia, salvo giustificato e documentato motivo, i dati personali e della patente del conducente non immediatamente identificato al momento dell'infrazione - Termine di 60 giorni dalla data di notifica del verbale di contestazione - Configurazione dell'omessa comunicazione come fattispecie di illecito amministrativo sanzionato pecuniariamente - Asserita inoperativita' della scriminante del giustificato e documentato motivo, siccome interpretata dalla giurisprudenza di legittimita' - Ritenuta irrilevanza, ai fini dell'accertamento e della punibilita' dell'illecito da omessa comunicazione dei dati del conducente, della pendenza del giudizio in ordine alla legittimita' dell'accertamento e della contestazione dell'illecito presupposto e/o del procedimento di irrogazione delle relative sanzioni - Mancata previsione che l'organo accertatore richieda al proprietario il nominativo del conducente, sanzionandone l'eventuale omissione, non prima che diventi attuale l'obbligo di dare notizia della decurtazione dei punti dalla patente all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida - Irragionevolezza, avuto riguardo al contrasto logico con la previsione che impone all'organo accertatore di dare notizia della violazione alla suddetta anagrafe nazionale entro 30 giorni dalla definizione della contestazione - Incidenza sul diritto di difesa del proprietario del veicolo - Denunciata lesione del canone di buon andamento della pubblica amministrazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 2005. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126-bis, comma 2, modificato dall'art. 2, comma 164, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, artt. 3, 24 e 97. (009C0360) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2009)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile n.
27122/08 R.G. promosso da Canale Rosanna, residente in Lagnasco, via
Propano n. 1, ricorrente, contro sindaco di Torino, in persona del
funzionario delegato, resistente.
Premesso che in data 19 marzo 2008 veniva notificato alla
ricorrente il verbale n. 08/80068167, con il quale le si contestava,
in qualità di proprietaria del veicolo targato DF 191 GL, la
violazione dell'art. 142 C.d.s., in particolare il superamento della
velocità massima consentita;
tale accertamento non veniva contestato immediatamente al
conducente, effettivo trasgressore, ma veniva comunicato all'odierna
ricorrente con notifica a mezzo posta del relativo verbale;
in data l6 maggio 2008 la ricorrente con raccomandata a.r.
forniva dichiarazione di impossibilità di risalire all'effettivo
trasgressore;
in seguito, ed entro i termini consentiti, la ricorrente
presentava ricorso avverso il suddetto verbale di contestazione (RG.
19993/08 giudice di pace di Torino);
nonostante la tempestiva proposizione del ricorso contro il
verbale relativo all'accertamento della velocità, in data 2 luglio
2008 veniva notificato alla ricorrente il verbale di cui in epigrafe,
nel quale le si contestava la mancata comunicazione dei dati
personali e della patente del conducente relativamente al primo
verbale;
anche quest'ultimo verbale veniva impugnato e la ricorrente
nel presente giudizio ne chiede l'annullamento per aver presentato la
richiesta dichiarazione, anche se negativa, e per essere stato emesso
il verbale nonostante fosse stato presentato ricorso contro
l'accertamento per l'eccesso di velocità e il relativo giudizio
fosse ancora pendente;
costituendosi parte resistente afferma la legittimità
dell'accertamento stesso in quanto la ricorrente non aveva comunicato
le generalità di chi guidava semplicemente assumendo che
l'autovettura. era usata da più persone, mentre la norma esclude la
sanzionabilità di tale comportamento omissivo solo quando lo stesso
sia stato tenuto in presenza di «giustificato e documentato motivo»,
inoltre, prosegue parte resistente, la Corte di cassazione con la
sentenza n. 10786/08 ha imposto criteri minimi di organizzazione che
mettano in grado colui che concede in uso ad altri la propria
autovettura di ottemperare all'obbligo di segnalazione del conducente
in caso di violazione delle norme del c.d.s. e con la sentenza n.
17348/07 ha affermato che l'obbligo di comunicare i dati sussiste
anche se il verbale della violazione originale viene archiviato e
ancora che il ricorso non interrompe i termini per tale
comunicazione.
Considerato che l'art. 126-bsi, comma 2, c.d.s., nella
sua attuale formulazione letterale - e per come viene interpretato
dalla Corte di cassazione non consente a questo giudice di aderire
alla richiesta di annullamento fondata sul fatto che la ricorrente da
un lato ha dichiarato di non essere in grado di risalire al guidatore
dell'auto al momento della violazione, dall'altro ha presentato
ricorso contro l'accertamento per l'eccesso di velocità e il verbale
per la mancata comunicazione dei dati del guidatore le è stato
notificato quando il primo accertamento non era ancora divenuto
definitivo;
questo giudice ritiene che tale disposizione contrasti con i
principi costituzionali di ragionevolezza, diritto di difesa, buon
andamento e imparzialità dell'amministrazione fissati dagli articoli
3, 24 e 97 della Costituzione e pertanto solleva d'ufficio eccezione
di legittimità costituzionale per i seguenti
M o t i v i
Occorre premettere un breve esame delle statuzioni del Giudice
delle leggi e del diritto vivente formatosi sulla stratificazione
degli interventi legislativi in materia.
L'originario comma 2 dell'art. l26-bis del codice della strada,
introdotto dall'art. 7 del d.lgs. 15 gennaio 2002, n. 9, disponeva
che l'organo accertatore della violazione comportante la perdita di
punteggio dovesse dare notizia, entro trenta giorni dalla definizione
della contestazione, all'anagrafe nazionale degli abilitati alla
guida. In particolare, il comma in questione prevedeva che la
comunicazione dovesse essere, effettuata «solo se la persona del
conducente, quale responsabile della violazione» fosse stata
«identificata inequivocabilmente». In base a tale disposizione,
quindi, nelle ipotesi in cui non fosse stata possibile la
identificazione del conducente, il proprietario rispondeva soltanto
per il pagamento della sanzione pecuniaria prevista per l'infrazione,
stante il vincolo di solidarietà passiva con il conducente, ma non
subiva alcuna conseguenza relativamente alla decurtazione del
punteggio della sua patente. La decurtazione presupponeva, pertanto,
l'avvenuta identificazione, in ogni caso, del conducente del veicolo.
Soltanto in virtù di quanto stabilito dall'art. 7, comma 3,
lettera b), del d.l. 27 giugno 2003, n. 151, nel testo a sua volta
modificato dalla legge 1° agosto 2003, n. 214, l'ultima parte del
comma 2 dell'art. 126-bis è stata sostituita, prevedendosi che, nel
caso di mancata identificazione del conducente, la segnalazione
all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida dovesse «essere
effettuata a carico del proprietario del veicolo», aggiungendosi che
il suddetto proprietario, per evitare tale effetto pregiudizievole,
era tenuto a comunicare, entro trenta giorni dalla richiesta
ricevutane, all'organo di polizia che procede, i dati personali e
della patente del conducente al momento della violazione commessa. La
norma. in esame, infine, aggiungeva che «se il proprietario del
veicolo omette di fornirli, si applica a suo carico la sanzione
prevista dall'art. 180, comma 8», cioè quella secondo la quale
chiunque senza giustificato motivo non ottempera all'invito
dell'autorità di presentarsi, entro il termine stabilito nell'invito
medesimo, ad uffici di polizia per fornire informazioni o esibire
documenti ai fini dell'accertamento delle violazioni amministrative
previste dal presente codice, è soggetto alla sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da € 343,35 a € 1.376,55».
Su tale disciplina numerose sono state le eccezioni di
legittimità costituzionale proposte anche sotto il profilo della
lesione del diritto di difesa, pregiudicato dal fatto che la norma
prevedeva un termine di appena trenta giorni entro il quale il
proprietario del veicolo era tenuto a comunicare i dati personali e
della patente del conducente responsabile dell'infrazione; un
termine, pertanto, «nettamente inferiore» a quello di sessanta giorni
per proporre ricorso al giudice di pace o al Prefetto, al fine di
conseguire l'annullamento del verbale di contestazione
dell'infrazione stradale. L'irrogazione della sanzione della
decurtazione del punteggio dalla patente di guida sebbene risulti
ancora pendente il termine per adire le vie giudiziali o
amministrative per ottenere la caducazione del verbale di
contestazione dell'infrazione, rappresenterebbe una menomazione del
diritto di difesa.
La Corte costituzionale, intervenuta su tale disciplina, ha
significativamente affermato: «Quanto alla paventata necessità per
il proprietario dei veicolo di autodenunciarsi il dubbio di
costituzionalità sollevato dai rimetienti pare fondarsi su di una
inesatta esegesi del dato normativo. Si consideri, difatti, che la
disposizione impugnata espressamente stabilisce che la comunicazione
all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida dell'avvenuta
perdita del punteggio dalla patente (e cioè l'adempimento che ha
come presupposto, nel caso di mancata identificazione del conducente
responsabile della violazione, proprio l'avvenuta inutile richiesta
al proprietario del veicolo di fornire i dati personali e della
patente del predetto conducente) deve avvenire dentro trenta giorni
dalla definizione della contestazione effettuata», definizione che
presuppone, a sua volta, che «siano conclusi i procedimenti dei
ricorsi amministrativi o giurisdizionali ammessi», ovvero - ed è
proprio siffatta previsione ad essere dirimente rispetto alla censura
in esame - che «siano decorsi i termini per la proposizione dei
medesimi. In nessun caso, quindi, il proprietario è tenuto a
rivelare i dati personali e della patente del conducente prima della
definizione dei procedimenti giurisdizionali o amministrativi per
l'annullamento del verbale di contestazione dell'infrazione.» (C.
cost. 24 gennaio 2005, n. 27).
Il successivo intervento del legislatore, invece, non ha tenuto
in alcun conto tale principio. Infatti ha modificato l'art. 126-bis,
c.d.s., con il comma 164 dell'art. 2 del decreto-legge n. 262/2006,
stabilendo che «La comunicazione deve essere effettuata a carico del
conducente quale responsabile della violazione; nel caso di mancata
identificazione di questi, il proprietario del veicolo, ovvero altro
obbligato in solido ai sensi dell'art. 196, deve fornire all'organo
di polizia che procede, entro sessanta giorni dalla data di notifica
del verbale di contestazione, i dati personali e della patente del
conducente al momento della commessa violazione. ... Il proprietario
del veicolo, ovvero altro obbligato in solido ai sensi dell'art. 196,
sia esso persona fisica o giuridica, che omette, senza giustificato e
documentato motivo, di fornirli è soggetto alla sanzione
amministrativa del pagamento di una somma da € 250 a € 1.000».
La Corte costituzionale, nuovamente intervenuta, ha espressamente
affermato che .un'opzione ermeteutica, che pervenisse alla
conclusione di equiparare ogni ipotesi di omessa comunicazione dei
dati personali e della patente del conducente al momento della
commessa violazione presenterebbe una dubbia compatibilità con
l'art. 24 Cost.; che una simile interpretazione, difatti, non
consentendo in alcun modo all'interessato di sottrarsi
all'applicazione della sanzione pecuniaria, si risolverebbe nella
previsione di una presunzione iuris et de iure di responsabilità,
contravvenendo a quanto ripetutamente affermato da questa Corte,
secondo cui tale presunzione assoluta determina la lesione del
diritto di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione, dal
momento che preclude all'interessato ogni possibilità di provare
circostanze che attengono alla propria effettiva condotta (ex multis,
sentenza n. 144 del 2005)» (C. cost. 14 dicembre 2007, n. 434).
Con le dette pronunce il Giudice delle leggi ha posto chiari e
inequivocabili punti fermi; la Corte di cassazione ha invece
affermato che «argomentazione di avere comunque ottemperato
all'obbligo di comunicazione mediante la dichiarazione di non essere
in grado di indicare i dati del conducente è parimenti del tutto
priva di pregio, basandosi su una lettura della norma incompatibile
tanto con il suo tenore letterale, quanto con la sua chiara ratio
giustificatrice, rappresentata dall'obiettivo di individuare e quindi
sanzionare il trasgressore della violazione, da cui emerge
chiaramente che l'obbligo in parola può considerarsi assolto
soltanto con una comunicazione completa delle informazioni richieste»
(Cass. civ., sez. II, 31 gennaio 2008, n. 10786); e, in modo ancora
più contrastante con i principi delineati dalla Corte
costituzionale, la suprema Corte così argomenta: «La ricorrente -
denunziando la violazione dell'art 126-bis C.d.S., - ripropone in
questa sede la tesi della connessione tra illecito per violazione
alle norme sulla circolazione ed illecito per mancata comunicazione
dei dati del conducente responsabile della violazione stessa,
sostenendo che la sussistenza del secondo è condizionata alla
permanenza del primo e che, pertanto, questo divenuto non punibile a
seguito di sentenza d'annullamento del relativo verbale (nella
specie, per sua tardiva notificazione), verrebbe meno l'obbligo di
comunicazione e, quindi, la legittimità della sanzione per
l'inadempimento; che, inoltre, dovendo la comunicazione dei dati del
conducente dall'ufficio accertatore al Dipartimento trasporti aver
luogo solo dopo l'intervenuta definitività dell'accertamento della
violazione alle norme sulla circolazione, il proprietario del veicolo
sarebbe tenuto alla comunicazione dei dati del conducente solo ove
tale definitività si verifichi, mentre il sopravvenuto annullamento
del detto accertamento impedirebbe l'insorgere dell'obbligo e,
quindi, il determinarsi dell'illecito pur in caso d'omissione... Al
riguardo, questa Corte ha ripetutamente evidenziato che, in tema di
violazioni al codice della strada, l'ipotesi di illecito
amministrativo previsto dal disposto dell'art. 126-bis C.d.s. comma 2
- ed il concetto vale anche per il sopravvenuto legge n. 286 del
2006, art. 164 - va intesa nel senso che il legislatore ha ritenuto
di sanzionare l'omissione della collaborazione che il cittadino - ed
in particolare, il proprietario del veicolo in quanto titolare della
disponibilità di esso e quindi responsabile dell'immissione dello
stesso nella circolazione - deve prestare all'autorità preposta alla
vigilanza sulla circolazione stradale al fine di consentirle di
procedere agli accertamenti necessari per l'espletamento dei servizi
di polizia amministrativa e giudiziaria, dovendosi tener conto che la
violazione delle norme del C.d.S. può assumere rilevanza non solo
amministrativa ma anche penale. Per tali caratteristiche
dell'illecito in discussione, al proprietario del veicolo tenuto a
fare la comunicazione dei dati del conducente, come non è
riconoscibile alcun potere dispositivo delle informazioni in suo
possesso, così neppure gli si può riconoscere alcuna facoltà
d'indagare sulla vicenda nella quale sia stato ravvisato dagli agenti
accertatori l'illecito presupposto e di tenere comportamenti
consequenziali assuntivamente giustificati dal raggiunto
convincimento in ordine all'assunta illegittimità della
contestazione del detto illecito presupposto e/o del procedimento
sanzionatorio in ordine allo stesso. Ond'è che sulla
configurabilità dell'illecito da omessa comunicazione obbligatoria
dei dati identificativi del conducente non possono influire non solo
le cause d'estinzione o di non punibilità dell'illecito presupposto
successivamente riconosciute dalla competente autorità giudiziaria,
ma neppure eventuali modifiche legislative incidenti sulla
definizione stessa di quest'ultimo, compresa la stessa abolitio
criminis, rimanendo estraneo alla fattispecie in esame, per la netta
distinzione tra illecito ex secondo comma dell'art. 126-bis c.d.s., o
legge n. 286 del 2006, ex art. 164 ed illecito presupposto, il
principio stabilito dall'art. 2 c.p.: l'illecito in discussione si
è, infatti, autonomamente già consumato e tra questo e quello
presupposto non v'è alcuna connessione che possa comportare
l'estensione all'uno delle cause d'estinzione o di non punibilità
dell'altro. Ne consegue, contrariamente a quanto sostenuto dal
ricorrente, che, ai fini dell'accertamento e della punibilità
dell'illecito da omessa comunicazione dei dati del conducente, è del
lutto ininfluente la pendenza del giudizio in ordine alla
legittimità dell'accertamento e della contestazione dell'illecito
presupposto e/o del procedimento d'irrogazione delle relative
sanzioni, amministrative e, se del caso, anche penali» Cass. civ.,
sez. II, 30 maggio 2007, n. 17348).
Con quest'ultima decisione la cassazione in pratica impone al
cittadino la «confessione» (che ritiene efficace anche ai fini
penali!), la cui mancanza sarà sanzionabile anche quando risulti
accertata dal giudice l'assenza di ogni violazione del codice della
strada o di ogni violazione penalmente sanzionata.
La cassazione impone al cittadino - sotto la comminazione di una
sanzione amministrativa - in dovere di collaborazione che il codice
di procedura penale invece esclude; non solo ma tale tassativo
obbligo contrasta logicamente, in un'ottica di interpretazione
sistematica, con la disposizione contenuta nella prima parte del
secondo comma dello stesso articolo 126-bis C.d.S. secondo la quale
«l'organo da cui dipende l'agente che ha accertato la violazione che
comporta la perdita di punteggio ne dà notizia, entro 30 giorni
dalla definizione della contestazione effettuata, all'anagrafe
nazionale degli abilitati alla guida. La contestazione si intende
definita quando sia avvenuto il pagamento della sanzione
amministrativa pecuniaria o siano conclusi i procedimenti dei ricorsi
amministrativi e giurisdizionali ammessi ovvero siano decorsi i
termini per la proposizione dei medesimi».
Dalla lettura di tale disposizione si ricava un elemento di
ulteriore irragionevolezza, rilevante ex artt. 3 e 97 Cost., rispetto
all'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione circa l'obbligo
sanzionabile di comunicare il nominativo del conducente al momento
della violazione: la completa inutilità, per l'amministrazione, di
tale anticipata comunicazione qualora la sanzione accessoria della
decurtazione dei punti sulla patente divenga inapplicabile in
conseguenza dell'annullamento del verbale di accertamento da parte
del Prefetto o del giudice di pace.
Peraltro confliggente con i principi di buona amministrazione si
rivela anche l'ulteriore attività di accertamento svolta in capo
all'effettivo trasgressore, secondo la cassazione ipotizzabile in
virtù della «delazione» imposta al proprietario del veicolo, con
eventuale duplicazione di ricorsi destinati a concludersi - in caso
di accertata illegittimità della originaria contestazionc con
duplicazione di spese legali per l'amministrazione stessa. Per non
parlare della violazione dei principi in materia di giusto processo
con riferimento ai tempi ragionevoli dello stesso, destinati a
dilatarsi a causa dell'aumentato numero di ricorsi inutili.
La soluzione ragionevole sarebbe quella di imporre all'organo
accertatore di richiedere al proprietario il nominativo del guidatore
- sanzionandone l'eventuale omissione solo quando per l'organo stesso
sorge l'obbligo di dare notizia della decurtazione dei punti
all'anagrafe nazionale degli abilitati alla guida: ma ciò non è
possibile alla luce del tenore letterale della norma in esame.
In conclusione i disposti contenuti nell'art. l26-bis, comma 2,
c.d.s., secondo la lettera della norma e l'interpretazione fornita
dalla Cassazione, appaiono confliggenti con i principi costituzionali
di ragionevolezza, diritto di difesa e buona amministrazione (artt.
3, 24, 97 Cost.) sia con riferimento all'obbligo di comunicazione del
nominativo del conducente prima (e a prescindere della intervenuta
definitività dell'accertamento della violazione, sia per quanto
riguarda la rigida interpretazione della scriminante del
«giustificato e documentato motivo», secondo la cassazione mai
sussistente: interpretazioni vincolanti per questo Giudice - anche a
causa dello stesso tenore letterale della norma stessa, che sono già
state sconfessate, prima delle modifiche alla norma - dalla Corte
costituzionale, come sopra evidenziato.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone 1'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente processo, che a cura
della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alla
ricorrente, al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Torino, addì 8 gennaio 2009
Il giudice di pace: Bordini