1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 29-6-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 253 SENTENZA 20 - 23 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo civile - Reclamabilita' del provvedimento di rigetto della domanda cautelare - Omessa previsione - Ingiustificata limitazione al diritto di difesa - Violazione del principio della parita' di trattamento nell'esercizio del diritto di agire - Illegittimita' costituzionale. (C.P.C., art. 669- terdecies) (094C0775) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 29-6-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 669-terdecies
del codice di procedura civile, promossi con ordinanze emesse il 6
ottobre 1993 dal Tribunale di Aosta, il 15 luglio 1993 dal Tribunale
di Bologna, il 3 novembre 1993 dal Tribunale di Roma ed il 22
dicembre 1993 dal Tribunale di Verona, rispettivamente iscritte ai
nn. 744 e 782 del registro ordinanze 1993 ed ai nn. 27 e 144 del
registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1993, e nn. 4, 7 e
13, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Berna Sassoli dè Bianchi Delia,
di Suozzi Rosanna e dell'I.N.A.I.L.;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1994 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento di reclamo avverso il decreto
con cui il giudice designato alla trattazione di una domanda di
provvedimento d'urgenza aveva respinto la richiesta, il Tribunale di
Aosta, con ordinanza emessa il 6 ottobre 1993, ha sollevato, in
relazione agli artt. 24, primo e secondo comma, e 3, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 669-terdecies, primo comma, cod. proc. civ. nella parte in
cui non ammette la reclamabilità del provvedimento di rigetto della
domanda cautelare.
Osserva il giudice a quo come il dettato normativo consenta il
reclamo del solo provvedimento di accoglimento, così riconoscendo
esclusivamente al soggetto passivo la possibilità del controllo
giurisdizionale dell'ordinanza. Nè tale limite potrebbe dirsi
superato dalla previsione dell'art. 669-septies che consente la
riproponibilità della domanda quando si verifichino mutamenti dei
presupposti di fatto e di diritto, restando comunque esclusa la
possibilità del riesame da parte del giudice in mancanza di tali
condizioni. In tal modo si determinerebbe un trattamento
irrazionalmente sperequato per posizioni processuali omogenee, con
violazione del diritto di difesa.
2.1. - Nel corso di analogo procedimento, il Tribunale di Bologna,
con ordinanza emessa il 15 luglio 1993, ha sollevato la medesima
questione di legittimità costituzionale, osservando inoltre come non
siano reclamabili, oltre ai provvedimenti di rigetto in argomento,
neppure quelli che revochino le misure già concesse, o respingano
l'istanza di revoca o modifica, nè quelli resi in sede di modifica
ex art. 669-decies che diminuiscano la portata della tutela in
precedenza accordata.
Precisa il Tribunale remittente che il punto centrale della
censura risiede nella omessa previsione di un vero e proprio
strumento di gravame in favore dell'attore che si sia visto
respingere la domanda, strumento viceversa apprestato per il
convenuto in caso di accoglimento della stessa.
Non vi sarebbe differenza alcuna tra la situazione di chi subisce
gli effetti di un provvedimento cautelare e chi debba sopportare uno
stato di cose assunto come lesivo dei propri diritti, rimasto
immutato a causa del rigetto del richiesto provvedimento.
Sia l'accoglimento che il rigetto, insomma, sarebbero il frutto di
una attività giurisdizionale omogenea, sì che non appare
ragionevole e risulta viceversa compressiva del diritto di difesa la
differenziazione dell'impugnazione avverso tale attività secundum
eventum litis.
2.2. - Si è costituita dinanzi a questa Corte la parte privata
resistente nel procedimento di reclamo a quo chiedendo la
declaratoria di infondatezza. Premette la difesa che, secondo parte
della dottrina, l'ordinanza di rigetto per motivi diversi
dall'incompetenza preclude la riproposizione dell'istanza solo quando
questa sia fondata sulle stesse ragioni di fatto o di diritto fatte
valere nel primo procedimento, onde l'agevole prospettazione di nuove
ragioni e la facilità di utilizzazione di nuove prove consentiranno
sempre di superare tale limitata efficacia preclusiva.
Quest'ultima sarebbe così "evanescente" da risultare giustificata
sia alla luce della sostanziale differenza tra la situazione di chi
vuole mutare lo status quo e quella - contrapposta - di chi veda
mutato il proprio status precedente, sia dell'esigenza di evitare che
il processo cautelare divenga un reclamo pressochè continuo ed
illimitato.
Quanto all'invocato art. 24 si osserva in memoria come la
previgente normativa sia risultata indenne dalla sanzione
dell'incostituzionalità, sì che la mancata previsione del reclamo
in quanto tale non sarebbe causa di violazione del diritto di difesa.
3.1. - Il Tribunale di Roma, adito in sede di reclamo avverso
un'ordinanza di diniego di provvedimento d'urgenza resa dal Pretore
di Roma in funzione di giudice del lavoro, con ordinanza emessa il 3
novembre 1993, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 669-terdecies, primo e quinto comma, per contrasto con gli
artt. 3, 24, primo comma, e 101 della Costituzione, argomentando
secondo profili analoghi ai precedenti.
Il giudice a quo insiste sulla "non ragionevole dotazione di più
ampia strumentazione processuale" per le parti che resistono in
giudizio e sulla "non giustificabile dissimmetria delle occasioni
processuali nelle quali far valere un'istanza".
Alle prospettazioni già fatte proprie dagli altri tribunali
remittenti, il Tribunale di Roma aggiunge l'ulteriore dubbio di
legittimità relativo all'art. 101 della Costituzione.
La norma impugnata consentirebbe infatti "che si accumulino sul
giudice di primo grado e incidano sul suo convincimento ..differenti
opportunità delle parti di ottenere da un giudice diverso solo
pronunzie sfavorevoli al diritto cautelato".
3.2. - Si sono costituite nel giudizio dinanzi a questa Corte la
parte privata ricorrente nel giudizio a quo chiedendo la declaratoria
di illegittimità costituzionale, nonchè l'I.N.A.I.L. (in quel
giudizio convenuto) affermando la conformità al precetto
costituzionale della norma denunciata.
4.1. - Il Tribunale di Verona, con ordinanza del 22 dicembre 1993,
adito in riforma di un provvedimento di rigetto di sequestro
giudiziario, ha infine riproposto la questione in argomento,
richiamando le perplessità, quasi unanimi, della dottrina su tale
limitazione, nonchè le considerazioni svolte nell'ordinanza di
rimessione del Tribunale di Bologna.
Il giudice a quo dà altresì atto di alcuni orientamenti
favorevoli alla ratio della norma impugnata, in quanto volta a
reprimere la proliferazione dei reclami e rientrante nella
discrezionalità del legislatore. Peraltro il Tribunale, pur
affermando di aderire a quest'ultima tesi, ritiene di dover sollevare
la questione proprio in ragione del dibattito in corso sul problema
"lambi'to da sufficienti margini di dubbio".
Infatti il provvedimento cautelare è destinato a restare fermo in
assenza di un mutamento delle circostanze di fatto e di diritto, nè
la "debolezza intrinseca" del meccanismo preclusivo sarebbe idoneo a
garantire la parità di tutela, per la quale deve risultare
indifferente l'esito della lite. Invece la parte che si sia vista
rigettare la domanda, non può dolersi con altro giudice
dell'asserita erronea valutazione delle proprie ragioni, mentre nel
caso inverso è possibile la "ripetuta valutazione della sussistenza"
delle condizioni per la concessione della tutela.
Considerato in diritto
1. - I giudici a quibus denunciano l'illegittimità costituzionale
dell'art. 669-terdecies del codice di procedura civile, in quanto,
nel limitare la possibilità di reclamo al solo provvedimento
concessivo della tutela cautelare, con esclusione dell'ordinanza che
abbia invece rigettato la relativa domanda, si porrebbe in contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione per la disparità di trattamento
tra il soggetto inciso dalla misura cautelare, che può ottenere un
riesame del provvedimento, ed il soggetto che si sia visto respingere
la richiesta; b) con l'art. 24 della Costituzione perchè il
ricorrente-soccombente sarebbe sacrificato nel proprio diritto di
agire, limitato alla sola facoltà di riproporre la domanda in caso
di mutamento delle circostanze di fatto e di diritto. In particolare,
poi, il Tribunale di Roma prospetta un ulteriore profilo di contrasto
con l'art. 101 della Costituzione, ravvisabile nel fatto che le
diverse opportunità offerte alle parti potrebbero condizionare il
convincimento del giudice, orientandone la decisione in un senso
piuttosto che in un altro.
I giudizi, per l'identità del petitum, possono essere riuniti e
decisi con un'unica sentenza.
2.1. - La questione è fondata.
Con la legge 26 novembre 1990, n. 353, recante provvedimenti
urgenti per il processo civile, il legislatore ha, tra l'altro,
introdotto una nuova ed unitaria disciplina del procedimento
cautelare, sollecitata dall'esigenza (si veda in proposito la
Relazione all'aula della Commissione giustizia del Senato, comunicata
alla Presidenza il 23 febbraio 1990 pag. 25, n. 12) di evitare che, a
fronte di una crescente domanda di provvedimenti implicanti
cognizione sommaria, le differenze strutturali fra i vari
procedimenti e le lacune delle rispettive discipline si traducessero
in una abnorme ampiezza dei confini delle opzioni ermeneutiche sulla
ricostruzione di queste ultime e sui relativi a'mbiti di
applicabilità.
D'altronde, come questa Corte ha avuto occasione di notare con
riguardo ai provvedimenti di urgenza ex art. 700 cod. proc. civ.
(sentenza n. 190 del 1985), la disponibilità di misure cautelari
costituisce espressione precipua del "principio per il quale la
durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha
ragione"; ed una siffatta funzione strumentale all'effettività della
stessa tutela giurisdizionale, essendo innegabilmente comune sia alle
misure di contenuto anticipatorio che a quelle conservative,
giustifica l'introduzione di una uniforme disciplina che assicuri i
requisiti propri (e minimi) imposti al modello processuale dalle
garanzie di cui al sistema costituito dagli artt. 3 e 24 della
Costituzione, in tema di contraddittorio, di obbligo di motivazione
e, per quanto qui interessa, di posizione delle parti nell'esercizio
dei rispettivi diritti.
2.2. - Ora, in un processo come quello civile, in cui per
definizione le parti si contrappongono in posizione paritaria, il
principio sancito dall'art. 3, primo comma, della Costituzione,
implica necessariamente la piena uguaglianza delle parti stesse
dinanzi al giudice ed impone al legislatore di disciplinare la
distribuzione di poteri, doveri ed oneri processuali secondo criteri
di pieno equilibrio.
L'equivalenza nell'attribuzione dei mezzi processuali esperibili
dalle parti (salvo che la particolarità di tutela della situazione
dedotta in giudizio, come una disparità delle condizioni materiali
di partenza, giustifichi una disciplina differenziata: cfr. ad es.
sentenza n. 134 del 1994) è in un rapporto di necessaria
strumentalità con le garanzie di azione e di difesa sancite
dall'art. 24 della Costituzione, sì che una distribuzione
squilibrata dei mezzi di tutela, riducendo la possibilità di una
delle parti di far valere le proprie ragioni, condiziona
impropriamente in suo danno ed a favore della controparte l'andamento
e l'esito del processo.
2.3 - Ebbene, con l'art. 669-decies il legislatore, nel suo
discrezionale apprezzamento della struttura del processo, ha inteso
ridurre il regime di stabilità dei provvedimenti cautelari,
introducendo il controllo sugli stessi attraverso la previsione della
revocabilità e modificabilità da parte del giudice istruttore della
causa di merito. In aggiunta a tale previsione, la norma impugnata
ammette il reclamo contro i provvedimenti concessivi della misura
richiesta.
La revisio prioris instantiae, in cui si concreta detto reclamo -
il quale consente, da parte di un giudice diverso e collegiale, il
controllo sugli errores in procedendo e in iudicando eventualmente
commessi dal giudice della cautela - è invece negata alla parte che
subisca la situazione assunta come lesiva del proprio diritto e che
abbia richiesto senza successo una cautela anticipatoria o
conservativa. Si realizza così un'amputazione del diritto di difesa,
in quanto si attribuisce maggiore possibilità di far valere le
proprie ragioni a chi resiste alla richiesta di provvedimento
cautelare rispetto a chi tale richiesta propone. E ciò non ha
giustificazione di sorta, giacchè le due parti si trovano, nei
confronti dell'ordinamento processuale, in posizione simmetricamente
equivalente. Infatti il provvedimento, positivo o negativo che sia,
incide comunque sulla sfera personale o patrimoniale di entrambe le
parti, arrecando pregiudizio agli interessi dell'una o dell'altra in
misura non valutabile astrattamente; nè vi è possibilità logica di
ritenere a priori più probabile il fondamento giuridico dei
provvedimenti di rigetto rispetto a quelli di accoglimento.
Lo squilibrio che la norma impugnata introduce tra i poteri
processuali delle parti nel procedimento cautelare non può
ragionevolmente ricondursi neppure a un'asserita differenza tra la
situazione determinata dal provvedimento positivo e quella che
consegue al provvedimento di rigetto per il fatto che solo il primo
determina un mutamento della situazione preesistente. Ed invero
l'istanza cautelare può essere diretta non soltanto ad ottenere un
mutamento della situazione di fatto, ma anche ad evitare che tale
mutamento si verifichi.
D'altronde la situazione di fatto esistente tra le parti appare
inidonea, di per sè, a giustificare qualsivoglia privilegio
processuale, essendo il processo diretto appunto a verificare ed
eventualmente a ripristinare la conformità di essa al diritto.
Prestare una considerazione privilegiata allo status quo, sarebbe
quindi contrario alla stessa garanzia della tutela giurisdizionale
dei diritti.
2.4. - La sperequazione determinata dalla reclamabilità dei soli
provvedimenti che concedono il provvedimento cautelare non può
nemmeno considerarsi compensata dal fatto che, a norma dell'art.
669-septies, primo comma, il provvedimento negativo non preclude la
riproposizione dell'istanza di provvedimento cautelare quando si
verifichino mutamenti delle circostanze o vengano dedotte nuove
ragioni di fatto e di diritto.
È evidente infatti che tra i due rimedi non vi è rapporto di
equivalenza in termini di garanzia, posto che sul reclamo di cui
all'art. 669-terdecies è chiamato a decidere un giudice diverso da
quello che ha pronunziato il provvedimento impugnato, mentre la
riproposizione dell'istanza ai sensi dell'art. 669-septies si rivolge
al medesimo giudice che ha già respinto la richiesta di misura
cautelare. E l'alterità del giudice dell'impugnazione rappresenta -
secondo l'ordinamento, ma anche secondo il comune sentire - un
fattore di maggior garanzia.
A tale rilievo - di per sè decisivo - deve aggiungersi la
considerazione dei limiti di ammissibilità che pur sempre l'articolo
669-septies pone alla riproposizione dell'istanza, così escludendo
che lo stesso giudice possa comunque pronunziarsi nuovamente su una
domanda riproposta negli identici termini e in costanza della
medesima situazione di fatto, al fine di eliminare un proprio
eventuale precedente errore. Limiti, codesti, la cui presenza
contribuisce a rendere ancor più grave la indicata sperequazione, la
quale non potrebbe non produrre i suoi effetti anche per tutto il
corso del giudizio di merito (ove instaurato dopo il provvedimento di
rigetto della domanda cautelare ante causam), risolvendosi, sempre in
mancanza di nuove prospettazioni e di sopravvenute circostanze, nella
definitiva perdita del potere di chiedere la tutela cautelare dei
diritti che si assumono lesi.
In altre parole e conclusivamente, va osservato che i rimedi della
reclamabilità e della riproponibilità (nei limiti sopra esposti)
dell'istanza cautelare operano su piani diversi, non sovrapponibili
ma complementari, sì che la disponibilità del secondo non esclude
la necessità di riconoscere la funzione di riequilibrio dei poteri
delle parti, propria del primo.
3. - Con l'accoglimento della prospettazione fondata sulla
violazione del principio della parità di trattamento nell'esercizio
del diritto di agire e difendersi in giudizio, ai sensi dell'art. 3
correlato con l'art. 24, resta assorbita la censura riferita all'art.
101 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale
dell'art. 669-terdecies del codice di procedura civile, nella parte
in cui non ammette il reclamo ivi previsto, anche avverso l'ordinanza
con cui sia stata rigettata la domanda di provvedimento cautelare.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0775