1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 21-6-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 349 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 1999
Ordinanza emessa il 23 settembre 1999 dal consiglio nazionale forense sul ricorso proposto da Locane Vincenzo contro il Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Lucca Avvocato e procuratore - Iscrizione all'Albo - Divieto per i pubblici dipendenti - Previsione, con norma interpretativa, dell'inapplicabilita' agli impiegati pubblici con rapporto di lavoro a tempo parziale - Abrogazione delle disposizioni che vietano l'iscrizione all'Albo per i pubblici dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di indipendenza ed autonomia dei difensori - Violazione dei doveri, per i pubblici dipendenti, di fedelta' alla Repubblica e di servizio esclusivo alla Nazione - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Incidenza sul diritto al lavoro. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 56 e 56-bis. - Costituzione, artt. 3, 4, 24, 97 e 98. (000C0553) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 21-6-2000)

IL CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Visto il ricorso n. 140/1997 r.g. proposto dal dott. Vincenzo
Locane, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Falcucci, avverso
la decisione in data 9 maggio 1997, con la quale il consiglio
dell'ordine degli avvocati di Lucca rigettava la sua istanza di
iscrizione all'albo degli avvocati per incompatibilità;
Visto il ncorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di causa;
Sentito il relatore alla pubblica udienza del 23 settembre 1999
consigliere Vincenzo Panuccio e udito il sostituto procuratore
generale presso la Corte di cassazione, dott. Domenico Iannelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

F a t t o

Con ricorso del 7 giugno 1997 depositato presso il consiglio
dell'ordine di Lucca il dott. Vincenzo Locane impugna la delibera
del consiglio dell'ordine lucchese del 9 maggio 1997 (notificatagli
il 22 maggio 1997) di diniego dell'iscrizione all'albo, per
violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 56 della legge
n. 662/1996 e comma 56-bis introdotto dal decreto legge n. 79/1997,
convertito con modificazioni nella legge n. 140/1997.
Premette l'istante che in data 1o aprile 1997 aveva rivolto
istanza di iscrizione all'ordine forense di Lucca, trovandosi nelle
condizioni previste dall'art. 1, comma 56 della legge 23 dicembre
1996, n. 662 e art. 6 d.-l. 28 marzo 1997, n.79, convertito nella
legge 28 maggio 1997, n. 140.
Con delibera 9 maggio 1997 il consiglio negava l'iscrizione,
motivando con riferimento al parere del CNF dell'11 aprile 1997,
n. 1/C/1997, secondo cui la normativa sopra richiamata non avrebbe
abrogato il divieto di iscrizione agli albi per i dipendenti
pubblici a tempo parziale con prestazione di lavoro non superiore
aI 50% di quella a tempo pieno. Secondo tale parere la normativa
avrebbe inciso solamente sul regime della incompatibilità dei
pubblici dipendenti.
Lamenta il ricorrente che una simile interpretazione è
restrittiva immotivatamente, forzata ed intesa a tutelare
esclusivamente, di contro a una legge molto chiara, gli interessi
della categoria forense.
Resterebbe dunque in vigore l'art. 3 della legge professionale,
secondo il parere del CNF, il cui intento è quello della tutela
dell'avvocatura, non già del pubblico impiego a salvaguardia di
quel valore fondamentale che è l'indipendenza, che si pone in
contrasto con un rapporto di subordinazione, quale è quello di
qualunque dipendente, sia pubblico, sia privato.
Sostiene il ricorrente che le disposizioni di legge sopra
richiamate non solo hanno riguardo al profilo interno della p.a.,
disponendo espressamente la disapplicazione dell'art. 58 del d.lgs.
n. 29/1993, ma rendono inapplicabili aI pubblico dipendente
part-time le disposizioni di legge che vietano l'iscrizione ad albi
professionali.
Cio resta vieppiù confermato dal comma 56-bis introdotto
dall'art. 6 della legge n. 140 del 28 maggio 1997.
Il legislatore nel comma 56 usa l'espressione "nonche'",
riferendosi sia all'art. 58 del d.lgs. n. 29/1993, sia a tutte le
disposizioni di legge e di regolamento che disciplinano le
professioni, tant'è che nel ripubblicare il citato comma 56
corredato delle relative note, si provvede a riportare il testo
dell'art. 58 che non poteva essere inserito per evidenti motivi di
spazio e di tecnica legislativa nel testo del comma 56, come non
potevano essere citate per gli stessi motivi tutte le leggi
professionali che sono diverse decine. Tuttavia usando la
espressione "nonche'" il legislatore ha evidentemente inteso
comprendere tutte le professioni.
Lo stesso CNF nel parere ricordato, citando l'eccezione degli
avvocati degli enti pubblici, conferma che anche nella legge
professionale esistono eccezioni e deroghe, come quella di cui si
discute, che, per evitare commistioni fra interessi pubblici e
privati, riduce la presenza del dipendente-professionista e pone
limiti pena la decadenza dall'impiego, prescrivendo anche verifiche
ispettive in proposito. D'altronde, anche prima delle leggi sopra
ricordate la S.C.C., SS.UU., sent. 23 settembre 1994, n. 7845,
aveva riconosciuto il diritto del pubblico dipendente ad iscriversi
agli albi e ad esercitare la attività professionale, in
applicazione della legge 29 dicembre 1988, n. 554 e del P.C.M. 17
marzo 1989, n. 117, addirittura più restrittivi rispetto alla
nuova normativa. La trasparente deroga sarebbe in linea coi tempi,
anche con riguardo ad altre professioni (medica ad es.), e va
ricordato che esistono altre deroghe, si pensi agli insegnanti di
diritto, i dipendenti di casse di risparmio addetti ad uffici
legali.
il parere del CNF dell'11 aprile 1997 non tiene conto, perchè
anteriore, delle modificazioni introdotte dalla legge n. 140/1997,
che, peraltro, inibendo il patrocinio in controversie in cui è
parte la p.a., mostra di far riferimento inequivocabile alla
professione forense.
Si aggiunge che il parere del CNF è in stridente contrasto con
la relazione della proposta di legge n. 3274 depositata alla Camera
dei deputati il 25 febbraio 1997, nella quale esplicitamente si
afferma che l'art. 1, comma 56, legge n. 662/1996 ha abrogato il
divieto di iscrizione all'albo degli avvocati per i soggetti coi
requisiti di legge.
Il ricorrente chiede quindi il riconoscimento del diritto di
iscrizione all'albo medesimo con decorrenza 1o aprile 1997, giorno
in cui si sono verificate le condizioni legali per la iscrizione, o
comunque con immediata decorrenza.
Con istanza 28 agosto 1997 il ricorrente chiede al presidente del
CNF la definizione urgente del ricorso, sussistendo ragioni di
necessità, e con successive istanze del 25 settembre 1997 e del 10
ottobre 1997 reitera l'istanza di fissazione urgente del ricorso,
richiamandosi alla legge n. 117/1988.
In data 14 gennaio 1998, essendo fissata la udienza del 29
gennaio 1998 per la trattazione del ricorso, il dott. Locane
produceva una memoria difensiva, cui allegava alcuni documenti;
ribadiva l'interpretazione della normativa a lui favorevole
riconosciuta anche dalle circolari del ministro della funzione
pubblica n. 3/1997 e 6/1997 rispettivamente del 19 febbraio e 18
luglio 1997 e dalla circolare Inpdap n. 61 del 27 novembre 1997,
nonchè dall'art. 39 della legge 1997, n. 449.
La violazione di legge da parte dell'organo forense è palese,
come risulta dalla ripetuta proposta di legge n. 3247 presentata
alla Camera, fondata su una pretesa violazione, scrive il
ricorrente, dell'art. 24 della Costituzione, opinione contraddetta
dalla Commissione affari costituzionali della Camera, che pur ha
dato parere favorevole alla proposta, esprimendo tuttavia
perplessità circa la costituzionalità della proposta di legge
predetta con riguardo all'art. 3 della Costituzione. Tale articolo,
secondo il Locane, sarebbe stato già violato in quanto qualche
ordine (Camerino e Monza) avrebbe già iscritto alcuni dipendenti
pubblici part-time, così mostrando come anche nell'ambito della
categoria forense la posizione non sia unanime. La mancata
iscrizione produce danni al Locane, e violazione di altri diritti
costituzionali, (artt. 4, 35 e 41 della Costituzione oltre gli
artt. 30, 31 e 36 per il mantenimento della famiglia). La mancata
iscrizione travolge anche il principio dell'affidamento nella legge
sulla cui base il ricorrente avrebbe dismesso gli incarichi
all'interno della amministrazione, assumendo impegni. Ribadisce il
ricorrente che lo stesso proponente alla Camera della proposta di
legge n. 3274 riconosce degne di tutela le posizioni di questi
soggetti.
Il ricorrente ricorda anche i limiti alla attività dei pubblici
dipendenti part-time, e in particolare quello secondo cui detto
personale, per l'art. 22 della legge 724/1994, non può eccedere la
quota del 25% (risulterebbe che solo l'1,50% dei dipendenti
pubblici avrebbe chiesto la trasformazione del rapporto di lavoro
in tempo parziale, ed effettuando le dovute proporzioni
risulterebbe che in un anno di entrata in vigore della legge solo
una ventina di unità avrebbero chiesto la iscrizione all'albo, di
fronte ai 100.000 avvocati attualmente iscritti; percentuale dunque
infinitesimale).
Queste considerazioni debbono indurre ad una rimeditazione, non
dovendosi temere una invasione degli albi, nè d'altra parte è
giustificato un atteggiamento di chiusura anche di fronte a certe
linee evolutive comunitarie e nazionali.
Dunque la motivazione del diniego non è sorretta dal dettato
normativo e in definitiva si fonda su un parere sconfessato anche
dall'organismo unitario che ha proclamato per il 20 gennaio 1998
una giornata di sciopero perchè venga approvata la legge che vieti
l'iscrizione agli albi dei dipendenti pubblici part-time, così
riconoscendo che, attualmente, la iscrizione è consentita.
Il difensore del ricorrente ha discusso alla udienza fissata. Il
p.g. ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
Questo consiglio, con ordinanza del 29 gennaio 1998 sospendeva il
procedimento e deliberava di sollevare dinanzi alla Corte
costituzionale la questione di costituzionalità delle norme
invocate dal ricorrente per violazione degli articoli 3, 24, 54,
70, 97, 98, 101 e 104 della Costituzione.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 183 del 20 maggio 1999,
ha ritenuto la questione manifestamente inammissibile.
Pertanto, non essendosi la Corte costituzionale pronunziata in
merito, il consigi'io nazionale forense, nella sua qualità di
giudice speciale ai sensi dell'art. 111 Cost., e della VI disp.
trans. Cost., non potendo decidere la questione senza fare
applicazione delle norme di cui ai commi 56 e 56-bis dell'art. 1,
legge 23 dicembre, n. 662, solleva la questione di legittimità
costituzionale delle norme stesse, ex art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, per le seguenti argomentazioni in

D i r i t t o

1. La Corte costituzionale, con ordinanza n. 183 del 20 maggio
1999, riteneva la questione manifestamente inammissibile, per
mancata integrazione del contraddittorio nel giudizio dinanzi al
Consiglio nazionale forense (CNF), con riferimento ai consigli
dell'ordine degli avvocati (C.O.A.) i cui provvedimenti sono stati
impugnati.
1.1. La Corte ha infatti ritenuto, coerentemente con i principi
generali in forza dei quali i Consigli dell'ordine degli avvocati
(C.O.A.) agiscono in qualità di autorità amministrative i cui
atti possono essere impugnati di fronte aI giudice competente
(appunto il CNF), che i C.O.A. stessi siano parte necessaria nel
giudizio dinanzi aI CNF.
1.2. La Corte ha inoltre rilevato:
che non sarebbero stati osservati gli adempimenti che la
legge impone al Consiglio nazionale forense (CNF) per consentire ai
Consigli dell'ordine di "... prender parte aI giudizio, almeno
mediante l'esecuzione degli adempimenti di cui agli artt. 60 e 61
del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 (Norme integrative e d'attuazione
del r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578 sull'ordinamento della
professione d'avvocato)";
"che il mancato compimento dell'attività minima necessaria a
porre le parti in rapporto fra loro (e con il giudice) determina
un'abnormità del procedimento rilevabile ictu oculi" e "che la
suddetta abnormità comporta la manifesta inammissibilità della
questione...".

2. In merito alla questione dell'integrazione del
contraddittorio, si osserva che il Consiglio nazionale forense
(CNF) ha regolarmente comunicato aI C.O.A. di Lucca, autore del
provvedimento impugnato, l'avvenuta ricezione degli atti relativi
aI deposito del ricorso, effettuato presso lo stesso C.O.A.
(art. 59, r.d. 22 gennaio 1934, n. 37), con raccomandata r.r. 21
giugno 1997 ricevuta il 15 ottobre 1997 (che si allega in copia),
nonchè inviato regolarmente comunicazione dell'avvenuta fissazione
dell'udienza ai sensi del richiamato art. 61, con raccomandata r.r.
12 dicembre 1997 ricevuta il 20 dicembre 1997 (che si allega in
copia);
2.1. Sulla base delle considerazioni espresse sub 2, il Consiglio
nazionale forense ritiene che siano state adempiute le prescrizioni
che la legge impone ai fini della corretta instaurazione del
contraddittorio, e che la questione di costituzionalità, sollevata
non sia pertanto manifestamente inammissibile.

Il seguito del testo dell'ordinanza è perfettamente uguale a
quello dell'ordinanza pubblicata in precedenza (Reg. ord.
n. 348/2000).
00C0553