1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 28-2-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 137 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 1995
N. 137 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1995 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra Di Martino Paola e l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Mancato stanziamento con legge dei fondi necessari per l'attuazione della norma impugnata cosi' come modificata dalla gia' citata sentenza - Conseguente necessita' di ripristino della norma nella formulazione antecedente la pronuncia della Corte - Violazione del principio di copertura finanziaria - Indebita attribuzione di efficacia retroattiva alle pronunce di illegittimita' costituzionale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Nozione di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Nesso di necessaria pregiudizialita' della questione stessa per la definizione del giudizio - Compressione del sindacato della Corte costituzionale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Condizioni e forme di proponibilita' - Previsione con legge ordinaria - Violazione del principio della riserva di legge costituzionale. (Legge 21 luglio 1965, n. 903, art. 22; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 30, terzo comma, e 23). (Cost., artt. 81, ultimo comma, 101, 104, primo comma, 111, 134, 136 e 137, primo comma). (096C0200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 28-2-1996)

IL PRETORE
Visti:
gli atti difensivi delle parti;
l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
la sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte
costituzionale;
l'art. 23 e l'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 70, 71, 72, 73, 81, 101, 102, 104, 111, 134, 136 e 137
della Costituzione;
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza ai
sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di rimessione alla
Corte costituzionale di questioni di legittimità costituzionale,
rilevate d'ufficio, nella causa r.g. n. 4518/95, in materia di
previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da Di Martino Paola,
elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv. Danilo Mina, il
quale la rappresenta e difende in forza di procura a margine del
ricorso, ricorrente, contro l'I.N.P.S. - Istituto nazionale della
previdenza sociale, in persona del presidente pro-tempore,
rappresentato e difeso dai dott. procc. Oreste Manzi e Alfonso
Faienza, procuratori per mandati alle liti a rogito del dott. Lupo,
notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio di
avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto.
1. - Brevi premesse sulle deduzioni e conclusioni formulate dalle
parti in causa.
Nelle conclusioni di parte attrice si chiede a questo pretore, di
"dichiarare l'INPS convenuto tenuto, a favore della ricorrente, nei
modi e forme di legge, a riliquidare, in esecuzione della citata
sentenza n. 495/93 della Corte costituzionale, la pensione di
reversibilità in relazione alla pensione diretta con l'integrazione
al minimo di cui il coniuge defunto era titolare od alla quale egli
aveva comunque
diritto, con gli arretrati ab origine o comunque entro i limiti
della prescrizione decennale, oltre rivalutazione monetaria ed
interessi di legge".
L'INPS, ha espresso le seguenti, riportate testualmente, graduate
conclusioni: respingere il ricorso "in via preliminare, per carenza
dei requisiti fattuali di cui alle premesse di fatto necessari.
Nel merito: respingere il ricorso siccome inammissibile per
scadenza del termine di decadenza per agire in giudizio previsto
dalle vigenti disposizioni.
In via subordinata: respingere la domanda per carenza di interesse
in quanto il ricorrente gode di pensione di reversibilità per
importo integrato al minimo o superiore.
Respingere la domanda di riliquidazione della pensione di
reversibilità rapportata al trattamento minimo del dante causa in
quanto riferita a periodi anteriori alla pubblicazione della sentenza
della Corte costituzionale in materia".
L'istituto resistente ha, inoltre, pur senza addurre argomenti di
supporto, senza assumere conclusioni specifiche e senza sollevare
formale eccezione di legittimità costituzionale, sostenuto che
l'interpretazione dell'art. 22 della legge n. 903/1965 nei termini
additivi voluti dalla sentenza 495/93 srebbe, comunque, in contrasto
con l'art. 81 della Costituzione.
2. - Considerazioni introduttive sulle questioni
d'incostituzionalità rilevanti pe la decisione della causa.
La giurisprudenza ormai costante di questo giudice del lavoro nega
l'efficacia vincolante per l'autorità giudiziaria delle sentenze
della Corte costituzionale di natura interpretativa, additiva,
manipolativa
(di tutte le decisioni, cioè, che possono essere definite
"legislative", essendo tali di fatto), perchè ritenute non conformi
all'art. 136 della Cortituzione.
A tale proposito non sembra fuori luogo ammettere il disagio
provato sin dall'inizio nel pronunciare sentenze fortemente in
contrasto con varie decisioni del giudice delle leggi, ma soprattutto
appare importante riconoscere che tale disagio si è andato sempre
più aggravando, man mano che, nell'evoluzione della propria
giurisprudenza critica, questo pretore si è reso conto della vera
portata e gravità del problema costituito dalle sentenze
interpretative, addittive, manipolative, su tutto il sistema
normativo, poichè il fenomeno dell'intervento "legislativo" della
Corte costituzionale è diffuso e di enorme dimensione e determina
l'esistenza di una vera e propria legislazione parallela della Corte.
Le cause storiche sono molteplici, ma possono individuarsi quelle
più evidenti: il sempre più marcato allontanamento dalla lettera
dell'art. 136, primo comma, della Costituzione, dopo una prima fase
di corretta applicazione della stessa norma; la "fuga dalla
responsabilita'" del legislatore, sovente spettatore passivo della
progressiva sottrazione della funzione attribuitagli dalla
Costituzione e, quanto meno, inefficiente nell'esercitare il potere
specifico previsto nel secondo comma dell'art. 136; la diffusione
nella dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimità
prevalenti di una concezione evoluzionistica del diritto, con base di
pura natura giusnaturalistica, non rispettosa dei dati testuali e
della rigidità della legge fondamentale della Repubblica.
Non è fuor di luogo affermare che, sia al fine di sanare, per il
passato, quella situazione sopra descritta di doppia normativa e sia
al fine di precluderne il ripetersi in futuro, le varie autorità
dello Stato coinvolte hanno, nell'ambito delle proprie attribuzioni,
possibilità d'intervento, ma non può tacersi che solo il
legislatore può - e ben potrebbe subito dopo aver avuto conoscenza
della presente ordinanza (a seguito della notifica al Presidente del
Consiglio dei Ministri e della comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento) e, quindi, ancor prima dell'incardinarsi del
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale - risolvere, con
l'emanazione delle norme di legge ritenute più idonee, in modo
definitivo, organico e generale il problema qui messo in risalto,
riaffermando con forza e chiarezza le proprie esclusive attribuzioni
fissate nella legge fondamentale dello Stato, in particolare negli
artt. 70, 71, 72 e 73, così da ricondurre la Corte costituzionale e
l'autorità giudiziaria nello stretto ambito delle loro specifiche e
altrettanto esclusive competenze.
Tali considerazioni di portata generale non sono fini a sè stesse,
ma riguardano direttamente i temi della presente ordinanza, poichè
questo giudice remittente, benchè convinto della fondatezza
giuridica degli argomenti che gli hanno imposto di negare l'efficacia
delle decisioni "legislative" della Corte costituzionale, non può
trascurare la ben diversa realtà del "diritto vivente" che applica
tali decisioni come se fossero norme di legge d'interpretazione
autentica, affermandone in senso assoluto l'obbligatorietà.
Nè poteva evitarsi di mettere in piena luce la rilevanza di
carattere generale sul diritto positivo vigente delle questioni che
il giudice delle leggi è chiamato a risolvere, poichè (deve essere
affermato con la massima chiarezza) una pronuncia di accoglimento di
una o più delle questioni, tra quelle qui sollevate, attinenti le
problematiche sopra evidenziate non potrebbe limitare i suoi effetti
alle sole norme direttamente e specificamente colpite dalla
dichiarazione d'illegittimità costituzionale, ma comporterebbe la
caducazione di quell'intero sistema di "diritto vivente" - del quale
si è detto, parallelo al diritto scritto e codificato - che nella
realtà applicativa giurisprudenziale domina da più decenni.
In verità (anche a non voler tener conto di quanto sin qui
esposto), tutta la vasta problematica legata al non facile e doloroso
rifiuto dell'efficacia delle sentenze "legislative" della Corte non
è di poco conto e non è superabile agevolmente - contrariamente a
quanto si è affermato in dottrina - con la semplicistica
affermazione dell'assoluta prevalenza delle decisioni della Corte
costituzionale su quelle pretorili, poichè non può dubitarsi del
fatto che il giudice deve, sempre e solo, applicare la legge e non è
questione da poco identificare la legge vigente nell'attuale
paradosso normativo, già ampiamente descritto: è ben lecito, anzi
è assolutamente doveroso, per il giudice, nel dubbio sul testo delle
disposizioni da applicare (se quello promulgato dal legislatore, o
quello revisionato dalla Corte), ricercare la soluzione più vicina
ai principi fondamentali sanciti nella nostra Costituzione per
regolare e tutelare la funzione dell'amministrazione della giustizia,
con necessaria scelta in favore della legge, anche al doloroso prezzo
di negare l'efficacia delle sentenze del giudice delle leggi.
Tutto ciò che si è sinora rappresentato in via generale vale
anche in relazione alla sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495, della
Corte costituzionale che ha modificato l'art. 22 della legge 21
luglio 1965, n. 903, determinando l'esistenza di una norma "virtuale"
divenuta "diritto vivente", della quale questo pretore, benchè non
ravvisi, allo stato, alcuna ragione di natura giuridica per mutare la
propria giurisprudenza contraria (già ricordata), deve tenere conto,
poichè nella realtà applicativa la predetta versione dell'art. 22
della legge n. 903/1965 ha prevalso su quella approvata dal
Parlamento.
Poichè deve darsi atto della realtà suddetta e poichè appare
vulnerato l'art. 136, primo comma, della Costituzione, non resta
altro che sollevare questione di legittimità costituzionale a carico
della norma "virtuale" sopra individuata.
In forza delle stesse argomentazioni che precedono, risulta anche
rilevante l'accertamento della legittimità costituzionale dell'art.
30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953, in relazione all'art.
136, primo comma, della Costituzione, poichè è in particolare con
riferimento al testo del predetto art. 30 che viene affermata
l'efficacia ex tunc delle sentenze dichiarative
d'incostituzionalità, in aperta e piena violazione del dettato
costituzionale. È, invero, più che evidente che, qualora venisse
dichiarata l'incost ituzionalità dell'art. 30, terzo comma, della
legge n. 67/1953, la tesi dell'efficacia ex tunc delle decisioni
d'incostituzionalità, sostenuta dalla dottrina e dalla
giurisprudenza dominanti, perderebbe l'unico (per quanto labile ed
insignificante e già disatteso da questo pretore) argomento
testuale, così rendendo chiaro a tutti, anche ai più fervidi
fautori della "costituzione materiale", che le norme della
Costituzione formale sono le uniche vigenti e devono essere
rispettate.
Nella presente causa la dichiarazione d'incostituzionalità
dell'art. 30 renderebbe indiscutibile la sentenza di rigetto del
ricorso, per assenza di norma regolatrice del diritto, risultando
applicabile il testo originario dell'art. 22 della legge n. 903/1965,
poichè la sua inefficacia, prendendo decorrenza dal giorno
successivo alla pubblicazione della sentenza n. 495/93, non avrebbe
alcun effetto sulla situazione giuridica dedotta nella presente
controversia, precedente la pubblicazione della decisione della Corte
costituzionale: constatazione questa che chiarisce in modo inequivoco
la rilevanza (anche se non esclusiva) nel giudizio della medesima
questione. Sempre avendo presenti le considerazioni appena sopra
sviluppate, è, altresi, necessario, nella presente fattispecie, per
l'autorevolezza della fonte, l'esame della sentenza n. 495 del 1993,
al fine di verificare se al contenuto della decisione stessa si
possa, comunque (pur confermando tutte le critiche espresse contro le
sentenze "legislative"), aderire per via di interpretazione estensiva
di altre norme di legge o per analogia.
L'eventuale adesione dovrebbe comportare il mutamento della
precedente giurisprudenza di questo pretore, il quale ha sinora
negato la fondatezza della domanda (alcuni ricorsi aventi lo stesso
oggetto di quello oggi in esame sono stati, infatti, ultimamente
respinti), con conseguente potenziale pronuncia di accoglimento,
qualora venissero escluse altre immanenti ragioni di rigetto.
Tuttavia, osta a tale eventualità e comunque ne costituisce
insuperabile ed assoluto impedimento giuridico un rilievo di
incostituzionalità di particolare carattere, in parte coincidente
con quello affermato dall'INPS nella memoria difensiva, al quale già
si è fatto cenno: dubita, infatti, questo pretore della
legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965,
come "manipolato" nella sentenza n. 495/93, in relazione all'art.81,
ultimo comma, della Costituzione e tale dubbio, sviluppato in
questione di legittimità costituzionale, deve essere risolto dal
necessario intervento della Corte costituzionale.
3. - Considerazioni generali in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale di natura preliminare.
Poichè la controversia può essere risolta sotto molteplici
profili, ciascuno dei quali da solo sufficiente per motivare
(l'obbligatorietà della motivazione dei provvedimenti
giurisdizionali è sancita nell'art. 111 della Costituzione, tra i
principi fondamentali delle norme sulla giurisdizione) la pronuncia,
con consequenziale possibilità per questo pretore di scegliere, se
fondare la propria decisione su uno o più argomenti, senza vincoli o
limitazioni (si tratta, infatti, di scelta insindacabile, perchè,
nell'obbedienza al dettato dell'art. 111 citato, indiscutibile
manifestazione di autonomia e di libera determinazione dell'autorità
giudiziaria, secondo la previsione degli artt. 101 e 104, primo
comma, della Costituzione), il giudice delle leggi non dovrebbe
esaminare nel merito le suddette questioni, negandone
l'ammissibilità, perchè non rilevanti, potendo certamente il
giudizio "essere definito indipendentemente dalla risoluzione" delle
qui sollevate questioni di legittimità costituzionale, come
chiaramente recita l'art. 23, secondo comma, della legge n. 87 del
1953. Deve, pertanto, essere sollevata d'ufficio l'ulteriore
questione di legittimità costituzionale, a carico della specifica
disposizione, come sopra riportata nella sua testualità, del citato
art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953, per violazione dell'art.
134, nonchè degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione. Questione che la Corte dovrà esaminare in via
preventiva al fine di passare, in caso di suo accoglimento, all'esame
delle questioni precedentemente individuate. Per le stesse ragioni,
appena sopra esposte, con le stesse finalità e con il medesimo
carattere preliminare, deve altresì essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87, limitatamente a quelle sue parti (quali verranno
esattamente evidenziate in seguito) che stabiliscono condizioni e
forme di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale,
per palese violazione della riserva di legge costituzionale prevista
dall'art. 137, primo comma, della Costituzione.
4. - Precisazione delle questioni di legittimità costituzionale
rilevate d'ufficio.
A) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, legge 21
luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza 29-31 dicembre
1993, n. 495 della Corte costituzionale, per violazione dell'art.
136, primo comma, nonchè degli artt. 101 e 104, primo comma, della
Costituzione.
B) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione dell'art.
136, primo comma, della Costituzione.
C) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, legge 21
luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza n. 495/93 della
Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81, ultimo comma,
della Costituzione.
D) In via preliminare rispetto alla precedente, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 2, della legge 11
marzo 1953 n. 87, ove prevede che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" e limitatamente a tale parte, per
violazione dell'art. 134, nonchè 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione
E) Sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
in quella sub D), questione di legittimità costituzionale dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti che
stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione.
5. - Motivazione delle singole questioni.
A) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22, legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993 n. 495/93 della Corte costituzionale,
per violazione dell'art. 136, primo comma, nonchè degli artt. 101 e
104, primo comma, della Costituzione. La Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del citato art. 22 della legge n.
903/1965, "nella parte in cui non prevede che la pensione di
riversibilità sia calcolata in proporzione alla pensione diretta
integrata al trattamento minimo già liquidata al pensionato o che
l'assicurato avrebbe comunque diritto di percepire". Si ritiene
nella dottrina e nella giurisprudenza prevalenti che tale decisione
della Corte costituzionale (come le altre del genere che è stato
già in precedenza qualificato "legislativo" per ricomprendere in
un'unica definizione tutte le sentenze del giudice delle leggi di
natura interpretativa, addittiva, manipolativa, cioè di tutte quelle
che non si limitano a sancire semplicemente l'illegittimità delle
norme che violano la Costituzione) abbia valore correttivo
dell'incostituzionalità della norma ed efficacia erga omnes così da
dover essere applicata (per di più ex tunc, ma di ciò si tratterà
più avanti) dall'autorità giudiziaria. Questo giudice (abbandonata
ormai la propria giurisprudenza che aderiva all'erronea tesi
dominante appena sopra sintetizzata) è di contrario avviso e deve
affermare senza esitazione che l'art. 22 della legge 21 luglio 1965,
n. 903, è rimasto in vigore nella sua integrale formulazione
letterale, quale norma di legge dello Stato, regolarmente approvata
(art. 72 della Costituzione) dal Parlamento, regolarmente promulgata
dal Presidente della Repubblica e regolarmente pubblicata (art. 73
della Costituzione), poichè la sentenza "legislativa" n. 495/93
della Corte costituzionale non è idonea a determinare la cessazione
dell'efficacia della norma dichiarata illegittima in una parte non
scritta (nella parte in cui non prevede ...), posto che l'evento
dell'inefficacia si realizza solo quando la dichiarazione di
illegittimità costituzionale colpisce la letteralità dell'intera
norma o di una sua parte (scritta: deve essere ribadito).
In altri termini: le sentenze "legislative" non possono "ma si veda
anche la diversa ipotesi di soluzione giuridica della questione, più
avanti prospettata" determinare gli effetti previsti dall'art. 136,
primo comma, della Costituzione, nè hanno efficacia modificativo del
diritto positivo, poichè non è attribuito alla Corte costituzionale
il potere legislativo, nè una funzione di interpretazione autentica
della legge. È, infatti, al solo legislatore che la nostra
Costituzione attribuisce il potere, in via generale (art. 70 e
seguenti, nonchè art. 117 per ciò che concerne le regioni), e in
via specifica (art. 136, secondo comma), di creare la norma di
legge, giuridicamente vincolante. In tema si propone un'ultima nota
d'interesse: in una recente (rimasta però isolata) sentenza (la n.
218 del 29 maggio-1 giugno 1995), la Corte costituzionale ha ritenuto
di dover motivare la decisione, qualificata come addittiva,
affermando che "La reductio ad legitimitatem è possibile con una
pronuncia addittiva, perchè desumibile ..." (è irrilevante il
seguito): anche senza voler attribuire un significato "freudiano"
alla rarità dell'espressa motivazione sull'intervento addittivo,
appare, tuttavia, lecito, se non altro ad colorandum, portare
all'attenzione del giudice delle leggi il precedente, giacchè può
ritenersi che costituisca un sintomo di iniziale ripensamento sulla
liceità del genere di sentenze qui criticate.
Tanto rilevato e rappresentato con riferimento al primo comma
dell'art. 136, si deve passare alla discussione inerente l'altro
aspetto d'incostituzionalità dell'art. 22 della legge n. 903/1965,
come modificato dall'intervento del giudice delle leggi, per
violazione degli artt. 101 e 104, primo comma, della Costituzione.
L'interpretazione della legge è attività intellettuale non
riservata : ogni operatore del diritto ed ogni singolo cittadino è
ovviamente libero di interpretare la normativa, per tutti i fini
possibili, senza limiti. Ma quando l'interpretazione è correlata
all'applicazione della legge in sede giurisdizionale, quando cioè è
legata alla funzione specifica dell'amministrazione della giustizia
in nome del popolo e nella soggezione alla sola legge (101 della
Costituzione), allora l'attività d'interpretazione è riservata ed
esclusiva perchè demandata al giudice (102 della Costituzione per
quello ordinario), autonomo ed indipendente da ogni altro potere
(104, primo comma, della Costituzione). Ne discende che, qualora una
norma di legge trovi nella giurisprudenza di merito e, soprattutto,
di legittimità, diverse soluzioni interpretative, non può essere
ritenuto lecito un intervento di sostanziale natura interpretativa
autentica della Corte costituzionale, che (come nel caso di specie)
determini una modifica del contenuto della norma, pur non incidendo
sul suo tenore letterale, così da imporre una specifica scelta,
fondata su una delle possibili interpretazioni del dettato normativo,
poichè in tal modo viene concretamente violato il principio della
divisione dei poteri, con la compressione di quello giudiziario.
Ciò non significa che il giudice delle leggi non possa
interpretare la legge (negarlo sarebbe pura assurdita'), ma significa
solo che non è consentito a nessun potere (inteso in senso lato)
dello Stato e, pertanto, neppure alla Corte costituzionale di
superare i confini delle proprie attribuzioni. E la Corte
soprattutto deve esercitare la sua elevatissima funzione, posta al
vertice delle garanzie costituzionali, nel più assoluto rispetto
delle attribuzioni degli altri poteri (il termine viene usato sempre
nel significato più ampio e non strettamente tecnico), poichè ogni
sua decisione che comporti il superamento della sfera delle
specifiche competenze, rischia di scardinare il delicato equilibrio
istituzionale voluto dalla legge fondamentale della Repubblica, senza
neppure la possibilità di un rimedio giuridico, poichè "contro le
decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna
impugnazione" (art. 137, ultimo comma, della Costituzione) e poichè
deve escludersi l'ammissibilità dell'istituto del giudizio "sui
conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato" (art. 134,
secondo comma, della Costituzione), se non altro, perchè la Corte
costituzionale ne sarebbe nel contempo parte e giudice. Se questa
questione, in uno o più dei rilievi di legittimità costituzionale
prospettati, venisse accolta dal giudice delle leggi, la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale della versione
normativa dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come risultante dalla
sentenza n. 495/93, dovrebbe comportare la perdita di efficacia della
stessa versione ed il ripristino (deve presumersi) della versione
originale della norma, quella approvata dal legislatore del 1965,
con ovvia rilevanza nel presente giudizio pretorile. Per il vero,
però, la Corte costituzionale - come anche la stessa autorità
giudiziaria, ma soprattutto il Parlamento con una legge
chiarificatrice, decisamente auspicabile - potrebbe dare una diversa
soluzione giuridica in ordine agli effetti delle proprie decisioni
"legislative", affermando in modo esplicito che queste non sono
idonee a modificare, integrare e correggere le norme dichiarate
incostituzionali, bensì puramente e semplicemente determinano la
radicale perdita di efficacia delle medesime norme, poichè, lo si
può ben sostenere con piena logica giuridica e razionalità,
l'accertata ed affermata illegittimità della norma "nella parte in
cui ..." si ripercuote sull'intera norma, giacchè questa nel suo
complesso ed in tutte le sue parti "prevede" o "non prevede" ciò che
la Corte rispettivamente afferma essere costituzionalemente
illegittimo o legittimo. Le conseguenze di tale soluzione radicale
potrebbero essere assai meno dirompenti di quelle causate dalla prima
scelta indicata sopra, se non altro, perchè eviterebbero al sistema
giuridico una paralizzante crisi interpretativa, dipendente dalla
difficoltà di stabilire, se la norma dichiarata incostituzionale
dalla Corte con intervento "legislativo" possa ritenersi ripristinata
in tutta la sua primigenia portata, ovvero se debba considerarsi
implicitamente travolta in toto dalla dichiarazione d'illegittimità
costituzionale della lettura volutane dalla Corte, ovvero ancora se
sia necessario (ipotesi questa, però, da escludere recisamente)
attendere un intervento del legislatore diretto a confermare, o
abrogare, o modificare la norma.
B) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione.
L'art. 136, primo comma, della Costituzione così dispone
testualmente: "Quando la Corte dichiara l'illegittimità
costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge,
la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione". L'art. 30, terzo comma, della legge
n. 67 del 1953, prevede: "Le norme dichiarate incostituzionali non
possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione
della decisione". Sono possibili due soluzioni interpretative
dell'art. 30 in esame: una fedele al dettato costituzionale, l'altra
non rispettosa della lettera e del contenuto dell'art. 136 della
Costituzione: la prima attribuisce un puro significato esplicativo
all'art. 30, evidenziando l'ovvia conseguenza della perdita di
efficacia della norma dichiarata incostituzionale, cioè la sua
inapplicabilità per regolamentare le situazioni giuridiche sorte
successivamente alla pubblicazione della decisione della Corte; la
seconda tenta di modificare la Costituzione formale pe farla
soggiacere alla volontà dei fautori della "costituzione materiale",
sostenendo che il divieto di applicazione delle norme
incostituzionali, derivante dalla originaria incostituzionalità
delle norme stesse, determina necessariamente l'efficacia ex tunc
delle sentenze della Corte.
A contrastare la tesi che sostiene l'efficacia ex tunc delle
sentenze della Corte costituzionale si ergono insuperabili, non solo
la lettera del primo comma dell'art. 136 della Costituzione, ma anche
il secondo comma dello stesso articolo. Per chiarire esaustivamente
quanto appena sopra affermato è sufficien te riportare quanto già
sostenuto da questo pretore in varie decisioni (tra le altre, nella
sentenza n. 1534/95 emessa in data 3 luglio 1995, nella causa Zeni
Angela contro INPS): "Il primo comma dell'art. 136 della
Costituzione così testualmente afferma" - omissis: la norma è sopra
riprodotta - ": è evidente, per il significato inequivocabile della
disposizione, che corrispondentemente viene negata qualsiasi
efficacia ex tunc alla dichiarazione d'incostituzionalità e che la
norma dichiarata incostituzionale è perfettamente efficace (e, per
quanto ciò possa apparire paradossale, anche legittima) sino al
giorno, compreso, della pubblicazione della decisione della Corte
costituzionale." - omissis - "L'esattezza della tesi qui sostenuta
trova conferma di forte valore giuridico nell'assenza di una
previsione (difficile da ipotizzare, peraltro) di legge che limiti,
imponendo alla Consulta il rispetto dell'art. 81 della Costituzione,
gli effetti talvolta dirompenti (da molti denunciati e da tutti
indistintamente riconosciuti) sul bilancio dello Stato della valenza
ex tunc attribuita contra legem alle sentenze della Corte
costituzionale sulle norme dichiarate incostituzionali: è, ancor
più che evidente, lapalissiano che l'unica esatta interpretazione
dell'art. 136, primo comma, della Costituzione, nel senso imposto
dalla sua univoca formulazione letterale e qui sostenuto, rende
superflua ed insussistente l'esigenza di ridurre o regolamentare
l'impatto sulla finanza pubblica delle sentenze del giudice delle
leggi, poichè, non essendo lecito attribuire efficacia ex tunc alle
dichiarazioni d'illegittimità costituzionale, nessun danno può
derivarne, ciò che spiega razionalmente perchè il legislatore,
costituzionale e ordinario, non abbia previsto e ritenuto di dover
creare qualche strumento giuridico per imporre alla Corte il rispetto
dell'art. 81 della Costituzione. In altri termini: nessuna
necessità di limitare gli effetti economici delle sentenze della
Corte costituzionale sussiste, poichè esse non sono idonee, secondo
la previsione del primo comma dell'art. 136, a determinare
situazioni di danno". Il rigore logico e la piena razionalità
dell'art. 136, primo comma, trova ulteriore conferma nel secondo
comma: "La decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle
Camere e ai consigli regionali interessati, affinchè, ove lo
ritengano necessario provvedano nelle forme costituzionali: è quasi
superfluo far notare che questa disposizione è diretta ad imporre
(non si dimentichi mai che il potere attribuito alle istituzioni
della Repubblica è potere-dovere e non arbitrio); al legislatore di
provvedere alla soluzione dei problemi causati dalle dichiarazioni
d'incostituzionalità, problemi derivanti, per il futuro, dal
possibile vuoto normativo e, per il passato, dalla necessità od
opportunità di riparare (secondo la discrezionalità politica del
legislatore e, dunque, anche e soprattutto nei limiti delle
compatibilità di bilancio) i danni eventuali determinati dalle norme
incostituzionali. Ciò che conferma l'esattezza dell'affermazione,
secondo la quale l'esigenza e l'obbligo di rispettare l'art. 81 della
Costituzione è, come solo può e deve essere, a carico del
legislatore".
Per tentare di superare il ragionamento sopra riprodotto, si
dovrebbe spiegare, perchè il legislatore costituzionale avrebbe
previsto, nel secondo comma dell'art. 136, la comunicazione alle
Camere della decisione della Corte "affinchè, ove lo ritengano
necessario provvedano nelle forme costituzionali", se non avesse
voluto chiarire con forza che solo al legislatore è attribuito il
potere di provvedere, nelle forme costituzionali, alla produzione
legislativa eventualmente necessaria per risolvere le conseguenze
dell'inefficacia delle norme dichiarate incostituzionali, posto che
altre norme della Costituzione (artt. 70 e seguenti); già regolano
l'attività legislativa e non si può certo ridurre l'art. 136,
secondo comma, a norma puramente ripetitiva senza valore alcuno.
A tali, già sufficienti, argomenti non sembra superfluo aggiungere
brevemente alcuni elementi di fatto storici, con lo scopo dichiarato
di rendere difficilmente praticabili possibili obiezioni fondate su
discorsi inerenti la volontà del legislatore e la ratio legis, cari
ai giusnaturalisti, anche a fronte di norme esemplari per la loro
assoluta limpidezza di lettera e di contenuto, come l'art. 136 della
Costituzione. Nelle fasi iniziali dell'iter per l'introduzione della
Corte costituzi onale nel nostro ordinamento, la sottocomissione per
i problemi costituzionali della "Commissione per gli studi attinenti
alla riorganizzazione dello Stato", istituita dal Ministero per la
costituente, negli studi e proposte pubblicati nel 1946, tra l'altro,
aveva espressamente ipotizzato l'annullamento ex tunc delle leggi,
quale conseguenza della dichiarazione d'incostituzionalità.
Tale soluzione in sede di Assemblea costituente venne chiaramente
abbandonata dalla Commissione dei 75, alla quale era stata affidata
la redazione del progetto costituzionale: nel progetto presentato il
31 gennaio 1947, infatti, nell'art. 128, al terzo comma, era previsto
che "se la Corte, nell'uno o nell'altro caso, dichiara la
incostituzionalità della norma, questa cessa di avere efficacia. La
decisione della Corte è comunicata al Parlamento, perchè, ove lo
ritenga necessario, provveda nelle forme istituzionali".
Da quell'art. 128 è derivato l'attuale art. 136, nel quale però
è stato opportunamente previsto anche il momento iniziale (fissato
nel giorno successivo alla pubblicazione) della perdita di efficacia
delle norme dichiarate incostituzionali.
Nessun commento è necessario. Se tutto ciò che precede è vero,
l'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 deve essere
dichiarato incostituzionale, in quanto consente un'interpretazione
totalmente difforme dal dettato costituzionale, divenuta "diritto
vivente", così da rendere estremamente difficoltosa, se pur non
impossibile, l'affermazione della lettura legittima della
disposizione. Certamente è nel potere della Corte costituzionale
negare la fondatez za della questione di legittimità costituzionale
testè esposta, eventualmente anche in forza del principio,
esattamente affermato, che impone nello scontro tra due o più
interpretazioni possibili l'affermazione della prevalenza di quella
conforme a Costituzione, ma, a sommesso avviso di questo giudice
remittente, una siffatta soluzione non potrebbe avere valore
definitivo, poichè lascerebbe sempre spazio aperto
all'interpretazione non costituzionalmente corretta.
Nè è poi il caso di porsi scrupoli particolari, nel caso di
specie, sugli effetti della dichiarazione d'illegittimità
costituzionale: la conseguente perdita di efficacia del terzo comma
dell'art. 30 della legge n. 87/53 non causerebbe un grave vuoto
normativo (è sempre presente nella giurisprudenza della Corte la
preoccupazione di evitare, per quanto possibile, tale evento),
poichè tale disposizione (come già notato) nulla aggiunge al
disposto del primo comma dell'art. 136 della Costituzione,
limitandosi a esplicitare l'ovvia conseguenza della perdita di
efficacia delle norme dichiarate incostituzionali "dal giorno
successivo alla pubblicazione della decisione" e cioè la loro
inapplicabilità (nei termini già chiariti) a decorrere dallo stesso
giorno.
C) in relazione al questione di legittimità costituzionale
dell'art 22, legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
citata sentenza 29-31 dicembre 1993 n. 495/1993 della Corte
costituzionale, per violazione dell'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione.
La Corte, con la sentenza n. 495 del 1993 (si ripete, per comodità
di esposizione) ha dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto
con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, dell'art. 22 della legge n. 903/65 "nella parte
in cui non prevede che la pensione di reversibilità sia calcolata in
proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo
già liquidata al pensionato o che l'assicurato avrebbe avuto il
diritto di percepire". La norma in discorso, come modificata per
effetto del suddetto intervento della Consulta, determina per l'INPS
una forte esposizione debitoria, priva di finanziamento (è fatto
notorio); la causa di tutto ciò deve rinvenirsi nell'opinione
(erronea) secondo la quale le sentenze di natura addittiva della
Corte costituzionale avrebbero efficacia vincolante erga omnes ed ex
tunc, opinione tuttora prevalente in dottrina e nella giurisprudenza
di merito e di legittimità. Nessun atto legislativo è sinora
intervenuto per reperire la copertur a finanziaria necessaria al
fine di consentire all'INPS di provvedere, previa riliquidazione
delle pensioni di riversibilità secondo il dettato della sentenza n.
495/93, al pagamento delle somme arretrate, con gli accessori di
legge, derivanti da detta riliquidazione.
È più che evidente che il legislatore, a tutt'oggi (anche se deve
darsi atto che gli organi d'informazione hanno di recente riportato
notizie su una discussione in corso nel Parlamento, mirante alla
ricerca di una soluzione per finanziare il fabbisogno di spesa
previdenziale non previsto in bilancio e legato anche alle
conseguenze economiche della sentenza n. 495 del 1993), non ha
ritenuto di dover dare attuazione alla sentenza in discorso,
nonostante la vigenza dell'art. 2, settimo comma, della legge 11
marzo 1988 n. 67, che così dispone: "Qualora nel corso di attuazione
di leggi si verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa
o di entrate, il Governo ne dà notizia tempestivamente al Parlamento
con relazione del Ministro del tesoro e assume le conseguenti
iniziative. La stessa procedura è applicata in caso di sentenze
definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale
recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di
determinare maggiori oneri".
Potrà pure essere affermata la responsabilità politica dei
Governi che si sono succeduti dalla data di pubblicazione della
sentenza n. 495/93 ad oggi, ma nessun risultato giuridico può
conseguirne, restando certo il fatto che nessun intervento è stato
posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori oneri, nè
totalmente, nè parzialmente. Peraltro, in relazione a quanto si è
accennato in ordine alle notizie giornalistiche sulla ricerca di una
soluzione normativa in corso di discussione in Parlamento, non appare
lecito attendere che il legislatore eserciti sino in fondo i suoi
poteri, prima di procedere alla trasmissione della presente questione
di legittimità costituzionale: deve, infatti, rilevarsi con estrema
chiarezza che una futura, possibile e sempre auspicabile soluzione
legislativa al problema della copertura finanziaria degli effetti
economici della sentenza n. 495/93, avrà (se in linea con i principi
costituzionali) naturalmente efficacia anche sulla presente questione
di legittimità costituzionale, facendole perdere ogni attualità,
rilevanza e fondatezza.
Deve anche essere con forza notato che autorità giudiziaria non
può, in nessun caso, correlare i provvedimenti previsti dalla legge
per amministare giustizia ad indebite ed illecite valutazioni di
opinabile opportunità politica.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertura finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 22 legge n. 903/65, come modificato dal
giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art. 81
della Costituzione, a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore,
ovvero (ed è, purtroppo, questa l'ipotesi più veritiera) dalla
realtà di una situazione critica delle finanze dello Stato, tale da
aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse
finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento
nel desolante bilancio della nostra Repubblica. Unica conseguenza e
soluzione possibile sembra essere quella di una pronuncia
dichiarativa dell'illegittimità costituzionale del detto art. 22
della legge n. 903 del 1965 nella nuova formulazione creata dalla
sent. n. 495/93, con conseguente cessazione dell'efficacia della
medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi.
Nè può, in contrario, sostenersi con giuridica fondatezza che le
norme "virtuali" create dalle sentenze "leggi" della Corte
costituzionale siano avulse dal sistema giuridico costituzionale,
così da non dover soggiacere (anche) al dettato dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione, ovvero che siano (per qualche
inimmaginabile ragione, non certo di diritto scritto); "refrattarie"
al controllo di legittimità costituzionale, ovvero ancora che il
legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque, alla volontà
della Corte e che abbia tempi illimitati per provvedere alla
copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa della
Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con obbligo
di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui fortemente
negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto avviene per le
leggi di interpretazione autentica, con la norma dichiarata
incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto, ebbene, allora,
queste norme "virtuali" devono essere totalmente conformi alla
Costituzione, come qualsivoglia altra norma di legge.
Poichè ai fini del decidere è importante, anche se non essenziale
(che, come si è già detto, la controversia può ben essere decisa
"indipendentemente" sotto vari altri profili), avere certezza in
ordine alla vigenza o meno dell'art. 22 della legge n. 903/65, come
determinata (nell'opinione prevalente, qui contrastata) dalla
sentenza n. 495/93, e poichè tale certezza può derivare, con valore
assoluto (che le tesi di questo giudice sono davvero minoritarie e
marginali), solo (salvo ovviamente un sempre possibile intervento
legislativo) da una decisione della Corte costituzionale, risulta
necessario investire il giudice delle leggi della questione di
costituzionalità come sopra precisata essendone, peraltro, più che
palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, la rilevanza nel presente giudizio, poichè l'eventuale
dichiarazione d'illegittimità costituzionale per violazione
dell'art. 81 sarebbe, senza possibilità di contrasto neppure negli
eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di rigetto del
ricorso, anche se, in ipotesi estrema, solo concorrente, o anche solo
subordinato, ovvero, infine, puramente virtuale.
D) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ove
prevede che "il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell'art. 134, nonchè
degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione.
L'art. 134, per quanto qui interessa, dispone testualmente: "La
Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di
legge, dello Stato e delle Regioni".
L'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, emessa
in attuazione dell'art. 137, primo comma, della Costituzione, recita:
"La questione di legittimità costituzionale di una legge o di un
atto avente forza di legge della Repubblica, rilevata d'ufficio o
sollevata da una delle parti nel corso di un giudizio e ritenuta dal
giudice non manifestamente infondata, è rimessa alla Corte
costituzionale per la sua decisione". A fronte di tali norme
costituzionali, l'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, invece, così dispone: "L'autorità giurisdizionale, qualora
il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e non
ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata,
emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi
dell'istanza con la quale fu sollevata la questione, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso".
Il ben diverso contenuto sostanziale del secondo comma dell'art.
23, contrastante con le disposizioni dell'art. 134 della Costituzione
e dell'art. 1 legge costituzionale n. 1/48, risalta evidente: la
previsione della necessità che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" al fine di introdurre il giudizio di
costituzionalità dinanzi al giudice delle leggi non trova minimo
riscontro a livello di normativa costituzionale.
Non solo: appare anche chiaro, tanto da risultare quasi superfluo
parlarne, che quella previsione dell'art. 23, ben individuata sopra,
riduce enormemente la possibilità di attivare il controllo della
Corte sulla legittimità costituzionale "delle leggi e degli atti,
aventi forza di legge, dello Stato", poichè impone che la rilevanza
della questione di costituzionalità sia tale da comportare da sola
la definizione del giudizio, rendendo in tal modo irrilevanti e,
perciò, inammissibili tutte le questioni di legittimità
costituzionale l'oggetto delle quali sia solo concorrente nella
decisione della causa.
Viene così patentemente incatenato il controllo della
costituzionalità delle leggi e degli atti normativi di pari forza e
contestualmente mortificata la garanzia costituzionale di tale
controllo.
In forza delle considerazioni che precedono, appare consequenziale
riconoscere che, nel sistema vigente della legislazione ordinaria in
relazione alle norme della legge fondamentale della Repubblica in
tema di garanzie costituzionali, sussistono troppi vincoli alla piena
attuazione dei principi costituzionali e ciò con particolare
riferimento alla possibilità di accesso al giudizio di legittimità
costituzionale, tanto da rendere possibile la permanenza nel diritto
positivo di numerose norme contrarie alla Costituzione, senza che
queste possano trovare controllo e verifica di legittimità, posto
che la struttura procedimentale che consente di giungere dinanzi al
giudice delle leggi è eccessivamente limitativa. Non è certo nella
competenza di questo giudice, nè del giudice delle leggi, la ricerca
delle soluzioni normative necessarie per la realizzazione della
Costituzione, ma la constatazione della difficoltà di accesso al
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale doveva qui essere
chiaramente manifestata, non soltanto perchè direttamente attinente
la questione di legittimità costituzionale ora prospettata, ma anche
perchè non può negarsi che numerose norme della legge n. 87/53, e
non il solo secondo comma dell'art. 23 nella parte specifica sopra
individuata, violano l'art. 134 della Costituzione, riducendo a
minimi livelli la possibilità del controllo di conformità delle
leggi e degli atti aventi forza di legge, mentre il sistema
costituzionale nasce con un impianto assai vasto, che appare,
comunque, illecitamente compresso e mortificato dalla legge
ordinaria, e non solo nella sostanza, ma anche nella forma normativa
utilizzata, come risulterà più che evidente nello sviluppo della
successiva questione sub E). Prima di passare oltre, però, deve
essere chiarito ancora in quali termini si ritengono violati gli
artt. 101 e 104 della Costituzione dall'art. 23 della legge n. 87/53,
nella parte in cui dispone che, per potersi procedere alla
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, "il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale".
La disposizione contestata è illegittima, poichè determina una
riduzione e compressione dell'autonomia ed indipendenza del giudice,
impedendogli di valutare tutte le possibili soluzioni giuridiche per
la decisione dei processi, causando grave danno all'amministrazione
della giustizia, poichè (essendo precluso alle questioni non
essenziali l'accesso al giudizio di costituzionalita') sottrae alla
motivazione (art. 111 della Costituzione) delle sentenze ragioni
ulteriori di potenziale accoglimento o rigetto della domanda (per
quanto concernente in particolare le controversie nella materia
demandata alla competenza di questo pretore), idonee a rendere più
"resistente" la motivazione e non è superfluo qui ricordare che il
bene giuridico della certezza del diritto si fonda anche sulla forza
di resistenza delle pronuncie giurisdizionali nei successivi gradi di
giudizio.
E) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti
che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dal primo comma dell'art. 137 della
Costituzione.
La riserva di legge imposta dal primo comma dell'art. 137, viene,
per quanto qui interessa, così formulata: "una legge costituzionale
stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale": la materia è, dunque,
riservata a legge costituzionale e non ordinaria.
Ed invero sono state approvate e promulgate le leggi costituzionali
9 febbraio 1948, n. 1 e 11 marzo 1953, n. 1, delle quali la prima è
pienamente conforme al dettato costituzionale, tant'è vero che
all'art. 1 la legge costituzionale n. 1/48 prevede che "La questione
di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza
di legge, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti nel corso
del giudizio e non ritenuta dal giudice manifestamente infondata, è
rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione", mentre
l'art. 1 della legge costituzionale n. 1/53 lascia perplessi, poichè
non si limita ad affermare che "la Corte costituzionale esercita le
sue funzioni nelle forme e nei limiti e alle condizioni di cui alla
Carta costituzionale, alla legge costituzionale 9 febbraio1948, n. 1"
ma aggiunge un richiamo generico e generale anche "alla legge
ordinaria emanata per la prima attuazione delle predette norme
costituzionali", con buona pace per la riserva di legge
costituzionale espressamente disposta nell'art. 137, terzo comma,
della Costituzione.
È palese ed indubbio (nonostante l'ambiguità; per il suo eccesso
di genericità, dell'errato ed infelice riferimento alla legge
ordinaria appena rilevato); che il sistema costituzionale del
giudizio di legittimità delle norme di legge e degli atti aventi
forza di legge, pur stabilendo il chiaro limite della non manifesta
infondatezza (l'esame della quale è di prioritaria, quanto meno, se
non anche esclusiva, competenza dell'Autorità giudiziaria) delle
questioni di legittimità costituzionale, quale barriera per
l'accesso al giudizio dinanzi alla Corte costituzionale, non ha
istituito quegli altri, diversi e assai più stringenti, confini che
risultano, invece, nella legge ordinaria.
È allora certo che tutte le disposizioni della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87 che regolano "le condizioni, le forme, i termini di
proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale" in modo
difforme dal sistema costituzionale che si è sopra individuato sono
illegittime nella stessa fonte e forma legislativa che le pone (per
quanto espressamente riguardante la questione di legittimità
costituzionale ora discussa) per palese violazione dell'art. 137,
primo comma, della Costituzione.
Così risulta illegittimo, in particolare, l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, al quale solo si vuole limitare la trattazione,
restando, comunque ed ovviamente, integro il potere della Corte,
nell'ipotesi di accoglimento della presente questione, di decidere se
sussistano gli estremi per procedere all'applicazione dell'ultima
parte dell'art. 27 della medesima legge.
L'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, così dispone: "Nel
corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale una
delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione di
legittimità costituzionale mediante apposita istanza, indicando:
a) le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge
dello Stato o di una Regione, viziate da illegittimità
costituzionale;
b) le disposizioni della Costituzione o delle leggi
costituzionali che si assumono violate. L'autorità giurisdizionale,
qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e non
ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata,
emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi
dell'istanza con la quale fu sollevata la questione, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso. La questione di legittimità
costituzionale può essere sollevata, di ufficio, dall'autorità
giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio con ordinanza
contenente le indicazioni previste alle lettere a) e b) del primo
comma e le disposizioni di cui al comma precedente. L'autorità
giurisdizionale ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata,
quando non ne sia data lettura nel pubblico dibattimento, alle parti
in causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento sia
obbligatorio, nonchè al presidente del Consiglio dei Ministri od al
presidente della Giunta regionale a seconda che sia in questione una
legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una Regione.
L'ordinanza viene comunicata dal cancelliere anche ai presidenti
delle due Camere del Parlamento e al presidente del Consiglio
regionale interessato".
L'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87 è nel suo
complesso illegittimo, per la violazione del tutto evidente dell'art.
137, primo comma, della Carta costituzionale, con la sola esclusione
delle seguenti specifiche parti, nelle quali nulla dispone in ordine
alle condizioni e forme di accesso al giudizio dinanzi alla Corte, o
si limita a ribadire immutato quanto già previsto dalla normativa di
livello costituzionale:
"Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale
una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione
di legittimità costituzionale" ... "L'autorità giurisdizionale,
qualora"... "non ritenga che la question e sollevata sia
manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i
termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu sollevata la
questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale" ... "La questione di legittimità costituzionale può
essere sollevata, di ufficio, dall'autorità giurisdizionale davanti
alla quale verte il giudizio con ordinanza"...
In tutte le restanti parti l'art. 23 legge n. 87/53 è radicalmente
viziato da illegittimità costituzionale e non vi è nulla da
aggiungere sulla questione ora discussa, poichè sorretta dalla pura
constatazione di una realtà evidente; si deve soltanto chiarire che
la sua rilevanza nel presente giudizio è identica a quella
individuata per la questione sub D), giacchè anch'essa presupposto
logico giuridico dell'ammissibilità delle prime tre questioni.
6. - Considerazioni conclusive. Questo giudice remittente non
intende sostenere che dalla trasmissione della presente ordinanza
derivi un obbligo giuridico della Corte costituzionale di procedere
alla valutazione di tutte le varie questioni rilevate d'ufficio,
poichè è intuitivo che l'eventuale decisione di accoglimento o
rigetto di alcune di esse rende superfluo l'esame delle altre,
eppure, in ultima analisi, ritiene di dover mettere l'accento sulla
granda importanza e utilità di una pronuncia del giudice delle leggi
su tutte le questioni portate alla sua attenzione, considerato che,
poichè tutte sono riconducibili alla necessità primaria di
riportare le "regole di svolgimento del gioco" (prendendo in prestito
una recente espressione della dottrina), per tutti gli organi
istituzionali, all'interno della vera Costituzione della Repubblica
italiana, rigida e formale, tutte hanno pari rilevanza e valore e
tutte sono tese al fine di ricondurre il sistema giuridico del
controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza
di legge nell'alveo della nostra Carta costituzionale. Sistema nel
quale, è opportuno ricordarlo, se è vero che è demandat o alla
Corte costituzionale il potere di decidere sulla legittimità delle
norme di legge e degli atti aventi forza di legge, è anche vero che
il primo controllo di legittimità costituzionale è attribuito dalla
legge all'Autorità giudiziaria, ciò che ampiamente legittima i
rilievi sviluppati nel presente atto e consente di affermare che, ai
fini della decisione alla quale è chiamata la Corte sulle questioni
sub A), B) e C), non può assumere rilievo giuridico la constatazione
del fatto che da decenni si perpetuino le violazioni della
Costituzione qui denunciate e che tale realtà sia avallata dai
paladini del "diritto vivente", e dalla "costituzionale materiale",
poichè il reiterarsi dell'errore non ne determina la liceità, ma
solo la maggior gravità e la più difficile sanabilità. Non
sembra necessaria una motivazione ulteriore sulla fondatezza e sulla
rilevanza delle questioni sopra trattate, stanti gli argomenti
sviluppati in relazione ai precisi riferimenti normativi
costituzionali indicati sui singoli temi, di certo sufficienti per
escludere, quanto meno, la manifesta infondatezza di tutti i rilievi
d'incostituzionalità ampiamente discussi, i quali, comunque,
rivestono grande importanza, sia in ordine alla ricerca della massima
forza di resistenza della sentenza che dovrà essere emanata per la
risoluzione della presente controversia (e delle molte altre
pendenti, aventi simile, o identico contenuto), sia in relazione al
necessario riesame delle tesi critiche sopra esposte sulle sentente
"legislative" della Consulta, alla luce degli argomenti giuridici
che, in caso di pronuncia negativa, la Corte costituzionale riterrà
di sviluppare in sede di motivazione, giacchè questo giudice ben
potrebbe e di certo dovrebbe mutare opinione, se le considerazioni
della Corte dovessero evidenziare sostanziali errori di diritto
nell'impostazione delle tesi qui sostenute, o gravi lacune
nell'individuazione delle norme di legge rilevanti per la corretta
soluzione delle problematiche discusse, tali da dimostrare in modo
incontrovertibile l'infondatezza totale dei presupposti logico
giuridici della giurisprudenza di questo pretore sui temi qui
trattati. Benchè si sia affermato in modo esplicito che le
questioni di legittimità costituzionale rimesse all'esame della
Corte costituzionale non sono essenziali per la decisione della
causa, il presente giudizio pretorile deve essere sospeso, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, tuttora vigente, pur se
anch'esso oggetto di una delle questioni rilevate d'ufficio con la
presente ordinanza.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
dell'art. 22, della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla sentenza 29-31 dicembre 1993 n. 495 della Corte costituzionale,
per violazione dell'art. 136, primo comma, 101 e 104, primo comma
della Costituzione;
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione;
dell'art. 22, della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla sentenza 29-31 dicembre 1993 n. 495 della Corte costituzionale,
per violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione;
in via preliminare, rispetto alle questioni precedenti, dell'art.
23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ove prevede che
"il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell'art. 134, nonchè
101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione;
sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
sub d), dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87,
nelle parti che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale, come meglio precisato in
motivazione, per palese violazione della riserva di legge
costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 7 dicembre 1995
Il pretore: Onni
96C0200