1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 4 SENTENZA 15 - 23 gennaio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. - Legge Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2012 n. 25, art. 8, comma 2 (Riordino istituzionale e organizzativo del Servizio sanitario regionale). (T-140004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre
2012, n. 25 (Riordino istituzionale e organizzativo del Servizio
sanitario regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 14-18 febbraio 2013, depositato in
cancelleria il 19 febbraio 2013 ed iscritto al n. 23 del registro
ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 14-18 febbraio 2013 e depositato il 19 febbraio 2013, ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2, della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2012,
n. 25 (Riordino istituzionale e organizzativo del Servizio sanitario
regionale), in riferimento agli artt. 81, 97 e 117, terzo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 17 della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e all'art. 1,
comma 6, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 19
luglio 1995, n. 502 (Regolamento recante norme sul contratto del
direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore
sanitario delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere).
1.1.- Assume il ricorrente che l'art. 8, comma 2, della legge
regionale n. 25 del 2012, nella parte in cui stabilisce che ai
direttori generali che decadono dall'incarico viene corrisposto il
compenso onnicomprensivo dovuto in caso di cessazione anticipata
dell'incarico, si porrebbe in contrasto con l'art. 1, comma 6, del
d.P.C.m. n. 502 del 1995, secondo il quale «Nulla è dovuto, a titolo
di indennità di recesso, al direttore generale nei casi di
cessazione dell'incarico per decadenza, mancata conferma, revoca o
risoluzione del contratto nonchè per dimissioni».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva inoltre che la
norma regionale censurata, introducendo un trattamento economico di
favore nei confronti della predetta figura di direttore generale, in
netto contrasto con quanto dispone la disciplina dettata dal
legislatore statale, comporterebbe inevitabilmente una maggiore spesa
priva di copertura finanziaria, con conseguente violazione dell'art.
81 Cost.
A tale proposito il ricorrente osserva che l'assoluta mancanza di
ogni indicazione, che consenta di individuare le modalità di
copertura degli oneri connessi alla citata disposizione regionale,
riferiti ad una spesa collegata all'attribuzione di un vero e proprio
diritto soggettivo in capo ai direttori generali delle Aziende
sanitarie locali (ASL) decaduti dall'incarico in quanto destinatari
della norma medesima, non terrebbe conto dei principi della vigente
normativa contabile ed in particolare di quelli espressi dall'art. 17
della legge n. 196 del 2009. Quest'ultima, in attuazione dell'art.
81, quarto comma, Cost., prevede che ogni legge che comporti nuovi o
maggiori oneri deve indicare espressamente le relative fonti di
copertura.
La stessa norma regionale, quindi, si porrebbe in evidente
contrasto con le vigenti disposizioni in materia di contenimento
della finanza pubblica, nonchè con i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, in violazione degli
artt. 81 e 117, terzo comma, Cost.
1.2.- Dopo la proposizione del ricorso la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha adottato la legge regionale 8 aprile 2013,
n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela
ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio,
infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività
culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e
comunitarie, istruzione, corregionali all'estero, ricerca,
cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità
pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali,
affari istituzionali, economici e fiscali generali), il cui art. 8,
comma 5, ha espressamente abrogato l'art. 8, comma 2, della legge
regionale n. 25 del 2012.
1.3.- Successivamente l'art. 14, comma 1, lettera c), della legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 26 luglio 2013, n. 6
(Assestamento del bilancio 2013 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2013-2015 ai sensi dell'articolo 34 della legge regionale n.
21/2007), è stato abrogato l'art. 8, comma 5, della legge regionale
n. 5 del 2013.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia non si è
costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 2, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2012, n. 25 (Riordino istituzionale
e organizzativo del Servizio sanitario regionale), in riferimento
agli artt. 81, 97 e 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) ed all'art. 1, comma 6, del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 19 luglio 1995, n. 502
(Regolamento recante norme sul contratto del direttore generale, del
direttore amministrativo e del direttore sanitario delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere).
Il ricorrente assume che l'art. 8, comma 2, della legge regionale
n. 25 del 2012, nella parte cui stabilisce che ai direttori generali
che decadono dall'incarico venga corrisposto il compenso
onnicomprensivo dovuto in caso di cessazione anticipata dello stesso,
si porrebbe in contrasto con l'art. 1, comma 6, del d.P.C.m. n. 502
del 1995, secondo il quale «Nulla è dovuto, a titolo di indennità
di recesso, al direttore generale nei casi di cessazione
dell'incarico per decadenza, mancata conferma, revoca o risoluzione
del contratto nonchè per dimissioni».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva inoltre che la
norma regionale censurata, introducendo un trattamento economico di
favore nei confronti della predetta figura di direttore generale, in
netto contrasto con quanto dispone la disciplina dettata dal
legislatore statale, comporterebbe inevitabilmente una maggiore spesa
priva di copertura finanziaria, con conseguente violazione dell'art.
81 Cost.
A tale proposito il ricorrente osserva che l'assoluta mancanza di
ogni indicazione, che consenta di individuare le modalità di
copertura degli oneri connessi alla citata disposizione regionale,
riferiti ad una spesa collegata all'attribuzione di un vero e proprio
diritto soggettivo in capo ai direttori generali delle Aziende
sanitarie locali (ASL) decaduti dall'incarico, non terrebbe conto dei
principi della vigente normativa contabile ed in particolare di
quelli indicati all'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica), che, in attuazione
dell'art. 81, quarto comma, Cost., prevede che ogni legge che
comporti nuovi o maggiori oneri debba indicare espressamente le
relative fonti di copertura.
La stessa norma regionale, quindi, si porrebbe in evidente
contrasto con le vigenti disposizioni in materia di contenimento
della spesa, nonchè con i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, in violazione rispettivamente
degli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost.
Successivamente alla proposizione del ricorso, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha adottato la legge regionale 8
aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività
economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del
territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti,
attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali
e comunitarie, istruzione, corregionali all'estero, ricerca,
cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità
pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali,
affari istituzionali, economici e fiscali generali), il cui art. 8,
comma 5, ha espressamente abrogato l'art. 8, comma 2, della legge
regionale n. 25 del 2012.
Infine, con l'art. 14, comma 1, lettera c), della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 26 luglio 2013, n. 6
(Assestamento del bilancio 2013 e del bilancio pluriennale per gli
anni 2013-2015 ai sensi dell'articolo 34 della legge regionale n.
21/2007), è stato abrogato l'art. 8, comma 5, della legge regionale
n. 5 del 2013.
2.- In via preliminare deve essere esaminata la questione
relativa alle sopravvenienze normative intervenute dopo la
proposizione del ricorso.
Con riguardo alla fattispecie in esame, è accaduto che, in un
primo momento, l'art. 8, comma 5, della legge regionale n. 5 del 2013
ha espressamente abrogato l'impugnato art. 8, comma 2, della legge
regionale n. 25 del 2012, mentre, in un secondo momento, l'art. 14,
comma 1, lettera c), della legge regionale n. 6 del 2013 ha - con la
medesima tecnica normativa - abrogato il citato art. 8, comma 5, il
quale aveva soppresso la norma impugnata.
Si è in presenza, a ben vedere, di un'ipotesi di reviviscenza
conseguente all'abrogazione di una norma meramente abrogatrice
disposta dal legislatore, perchè l'unica finalità di tale norma
consiste nel rimuovere il precedente effetto abrogativo (sentenza n.
13 del 2012).
La norma impugnata deve essere pertanto considerata in vigore, in
quanto richiamata in vita dall'art. 14, comma 1, lettera c), della
legge regionale n. 6 del 2013 e per questo motivo permane l'interesse
del ricorrente all'esame del ricorso.
3.- Ancora in via preliminare, la censura sollevata in
riferimento all'art. 97 Cost. deve essere dichiarata inammissibile.
La relazione del Ministro per gli affari regionali, il turismo e
lo sport, cui rinvia la deliberazione ad impugnare del Consiglio dei
ministri, individua esclusivamente negli artt. 81 e 117, terzo comma,
Cost. i parametri violati dall'art. 8, comma 2, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 2012, non facendo nessuna menzione
dell'art. 97 Cost., evocato nell'epigrafe del ricorso introduttivo
del presente giudizio.
Pertanto, «considerato il carattere dispositivo dei giudizi di
legittimità costituzionale in via principale, la mancata indicazione
di tale doglianza nella determinazione dell'organo chiamato ad
esprimere la volontà dell'ente preclude a questa Corte l'esame nel
merito della questione» (sentenza n. 7 del 2011), indipendentemente
dall'ulteriore rilievo che nella parte motiva del ricorso non vi sia
alcun richiamo all'art. 97 Cost.
4.- Quanto alla censura proposta in riferimento al principio di
copertura finanziaria sancito dall'art. 81, quarto comma, Cost., è
opportuno premettere che l'esame della stessa deve essere operato con
riguardo al testo vigente del suddetto parametro poichè la revisione
introdotta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), si applica a decorrere dall'esercizio finanziario
relativo all'anno 2014 (art. 6, comma 1, legge cost. n. 1 del 2012).
4.1.- Ciò premesso, la questione sollevata in riferimento
all'art. 81, quarto comma, Cost. è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che il principio
della previa copertura della spesa in sede legislativa è
inderogabile e che la forza espansiva dell'art. 81, quarto comma,
Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in
una vera e propria clausola generale in grado di invalidare tutti gli
enunciati normativi che non sono coerenti con i principi della sana
gestione finanziaria e contabile (sentenza n. 192 del 2012).
Corollario di tale regola è che l'esistenza di oneri nascenti
dal contenuto della legge determina la necessità dell'indicazione
dei mezzi finanziari per farvi fronte. Verrebbe altrimenti «disatteso
un obbligo costituzionale di indicazione al quale il legislatore,
anche regionale (ex plurimis, sentenza n. 68 del 2011), non può
sottrarsi, ogni qual volta esso preveda attività che non possano
realizzarsi se non per mezzo di una spesa» (sentenza n. 51 del 2013).
Al contrario, nella legge regionale n. 25 del 2012 non si
rinviene alcuna disposizione che preveda la copertura della spesa
derivante dall'art. 8, comma 2. Già in precedenza, con riguardo
all'incremento ed all'integrazione del trattamento economico dei
direttori generali, dei direttori sanitari e dei direttori
amministrativi degli enti ed istituti sanitari, è stato affermato
che la mancata indicazione della copertura finanziaria comporta la
violazione dell'art. 81 Cost. (sentenza n. 68 del 2011).
Dunque, l'art. 8, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 25 del 2012, avendo violato la regola della previa determinazione
della copertura finanziaria, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
5.- Restano assorbite le ulteriori questioni di legittimità
costituzionale sollevate in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 2,
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre
2012, n. 25 (Riordino istituzionale e organizzativo del servizio
sanitario regionale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 gennaio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI