1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 99 ORDINANZA 28 aprile - 17 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Ampliamento del perimetro del Parco regionale dell'Appia antica - Applicazione, nelle more dell'adeguamento del piano del Parco, di misure di salvaguardia consistenti nel divieto di attivita' edilizie - Denunciata disparita' di trattamento, violazione del diritto di proprieta', del diritto di impresa, dei principi convenzionali in materia di giusto processo e di tutela della proprieta', dei principi fondamentali in materia di governo del territorio - Manifesta infondatezza delle questioni. - Legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7, art. 7. - Costituzione, artt. 3, 41, 42 e 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo. (T-210099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), promosso dal Tribunale
amministrativo Regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra
la Selva srl e il Comune di Marino e altro, con ordinanza del 19
novembre 2019, iscritta al n. 178 del registro ordinanze 2020 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Selva srl;
udita nella camera di consiglio del 28 aprile 2021 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 28 aprile 2021.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 7
della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni
per la semplificazione e lo sviluppo regionale), per asserita
violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 della Costituzione;
che la disposizione censurata, intitolata «Modifica della
perimetrazione del parco regionale dell'Appia Antica», stabilisce
quanto segue: «1. La perimetrazione del parco regionale dell'Appia
Antica, istituito con la legge regionale 10 novembre 1988, n. 66
(Istituzione del parco regionale dell'Appia Antica) e successive
modifiche, come da ultimo modificata dalla legge regionale 30 marzo
2009, n. 6 (Modifica del perimetro del parco regionale dell'Appia
Antica), è ampliata secondo la planimetria in scala 1:10.000 e la
relativa relazione descrittiva contenute, rispettivamente, negli
allegati A2 e B2 che costituiscono parte integrante della presente
legge. 2. Nelle more dell'adeguamento, ai sensi dell'articolo 26,
comma 5 bis, della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in
materia di aree naturali protette regionali) e successive modifiche,
del piano del parco regionale dell'Appia Antica, approvato con
deliberazione del Consiglio regionale 18 luglio 2018, n. 9, alle
disposizioni di cui al comma 1 continua ad applicarsi la disciplina
prevista dal medesimo piano. Limitatamente al territorio oggetto di
ampliamento non ricompreso nella perimetrazione prevista nel piano,
si applicano le misure di salvaguardia di cui all'articolo 8 della
l.r. 29/1997 per le zone A, di cui all'articolo 7, comma 4, lettera
a), n. 1 della medesima legge regionale. 3. Relativamente al
territorio interessato dall'ampliamento di cui al comma 1,
l'adeguamento del piano del parco regionale dell'Appia Antica ai
sensi del comma 2 favorisce: a) l'esercizio e lo sviluppo delle
attività agricole aziendali e il ricorso allo strumento del piano di
utilizzazione aziendale (PUA) in conformità a quanto previsto
dall'articolo 31 della l.r. 29/1997; b) lo svolgimento delle
attività compatibili con le finalità del parco quali le attività
sportive relative ad impianti legittimamente esistenti in
considerazione del ruolo svolto dalle stesse rispetto
all'innalzamento della qualità della vita della popolazione»;
che il giudizio a quo è stato promosso contro il Comune di
Marino e la Regione Lazio dalla Selva srl, che si doleva della
mancata esecuzione della sentenza del TAR Lazio 23 gennaio 2018, n.
839, con cui era stata accertata l'illegittimità del silenzio
serbato dallo stesso Comune in merito alla presentazione del
Programma integrato di intervento (di seguito: PRINT) "Selva" del 26
maggio 2016, ed era stato ordinato al Comune di provvedere
espressamente sulla richiesta della società entro novanta giorni
dalla comunicazione della sentenza. Nello stesso giudizio, la
società chiedeva, in via subordinata, l'annullamento della
deliberazione del Consiglio comunale di Marino 28 febbraio 2018, n.
2, e della nota del Comune di Marino 24 aprile 2018, n. 22900, con
cui era stato comunicato che la citata delibera n. 2 del 2018 aveva
sospeso gli effetti del Protocollo d'intesa sottoscritto con la
Regione Lazio il 14 giugno 2011, ragion per cui fino al perdurare
della sospensione il PRINT "Selva" risultava «improcedibile»;
che il 4 gennaio 2019 la Selva srl presentava motivi aggiunti,
con cui chiedeva l'annullamento del provvedimento «implicito» di
ampliamento del parco regionale dell'Appia Antica - esecutivo della
norma censurata - e delle relative misure di salvaguardia, nonchè il
risarcimento dei danni causati dal silenzio-inadempimento e dal
mancato esercizio del potere comunale di approvazione del PRINT
"Selva" proposto dalla ricorrente;
che il rimettente precisa che l'ampliamento del parco regionale
dell'Appia Antica interessa anche l'area oggetto PRINT "Selva", di
proprietà della ricorrente; che, in base a quanto disposto dall'art.
7, comma 2, della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, nelle zone
urbanistiche in cui ricade gran parte del progetto presentato dalla
ricorrente è vietata la nuova edificazione; infine, che, a
differenza di altri casi sottoposti al TAR Lazio nel 2018, il PRINT
"Selva" non è mai stato approvato nè è stata sottoscritta la
convenzione urbanistica;
che il rimettente argomenta sulla rilevanza delle questioni
sollevate, osservando che la nuova perimetrazione del parco regionale
dell'Appia Antica, disposta con la norma censurata, «ha un impatto
immediato e ineludibile sul regime della proprietà della parte
ricorrente e sulle legittime aspettative di far rientrare la
proprietà stessa nell'ambito del Programma urbanistico ed edilizio
proposto»; l'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 sarebbe una
"legge-provvedimento" e da ciò deriverebbe la rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale, perchè, da un lato, la
norma conterrebbe in sè il precetto di carattere amministrativo, e
quindi non necessiterebbe di atti amministrativi applicativi per
essere esecutiva, dall'altro lato la decisione del giudizio a quo non
potrebbe prescindere dalla valutazione circa la legittimità
costituzionale della norma in esame, che ha ampliato il perimetro del
parco dell'Appia Antica, includendovi anche le aree di proprietà
della ricorrente;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, la norma censurata
sarebbe innanzitutto affetta da «irragionevolezza per disparità di
trattamento» (art. 3 Cost.) tra la situazione della società
ricorrente e altre due diverse situazioni: da un lato, «quella dei
proprietari dei terreni che sono stati inclusi nel perimetro del
Parco con provvedimenti anteriori all'entrata in vigore della legge
regionale n. 7/2018, poichè per costoro è stata fatta salva la
disciplina attuativa già approvata»; dall'altro, «quella dei
sottoscrittori degli altri Print limitrofi e oggetto di Protocollo
d'Intesa del 2011», esclusi dall'ampliamento disposto dalla norma
censurata; secondo il rimettente, data la stretta connessione tra i
piani che fanno parte «di un complesso programma urbanistico
dell'intero quadrante», «prevedere l'applicazione delle misure di
salvaguardia soltanto per una parte dell'intera area risulta essere
misura vieppiù sperequata»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata violerebbe inoltre
l'art. 42 Cost., in quanto vanificherebbe i programmi edificatori dei
privati; il giudice a quo afferma, al riguardo, di non ignorare la
giurisprudenza costituzionale sulla non riconducibilità agli schemi
dell'espropriazione dei vincoli apposti ai beni immobili aventi
valore paesistico-ambientale, ma ritiene che, nel caso all'esame, il
legislatore regionale abbia superato i limiti della non
irragionevolezza e della non arbitrarietà; l'applicazione delle
misure di salvaguardia avrebbe di fatto posto nel nulla le
possibilità edificatorie delle aree in questione, riducendo, in modo
immotivato rispetto a quanto risultava da precedenti determinazioni,
il valore economico della proprietà della ricorrente, senza
prevedere un ristoro economico;
che, secondo il TAR Lazio, la norma censurata violerebbe anche
l'art. 41 Cost., considerato che le attività di realizzazione del
PRINT avrebbero dovuto essere compiute nell'esercizio dell'attività
di impresa, sicchè l'applicazione delle misure di salvaguardia,
inibendo ogni attività edilizia per un tempo non prevedibile,
comporterebbe anche una lesione della libertà di iniziativa
economica privata;
che, secondo il rimettente, la norma censurata violerebbe poi
l'art. 117, primo comma, Cost., «sotto il profilo del mancato
rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (per
quanto sopra rilevato con riferimento al diritto a un equo processo e
al diritto di proprieta')»; in punti precedenti dell'ordinanza di
rimessione, il TAR Lazio richiama l'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, in materia di giusto
processo, a proposito dell'interferenza tra la legge censurata e il
giudizio pendente, e riferisce che la ricorrente ha lamentato la
violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato
a Parigi il 20 marzo 1952, che garantisce la protezione della
proprietà;
che, secondo il rimettente, la norma censurata violerebbe l'art.
117, primo (recte: secondo) comma, lettera s), Cost., in quanto
avrebbe modificato il perimetro del parco regionale dell'Appia Antica
«in assenza di avvio della valutazione ambientale strategica
prescritta ai sensi della legislazione statale»; in proposito, il TAR
richiama in particolare gli artt. 6 e 11 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale);
che, infine, secondo il giudice a quo, la norma censurata
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento alla
materia «governo del territorio», in quanto si porrebbe in contrasto
con l'art. 12, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)»,
«differendo sotto il profilo temporale lo ius aedificandi, per un
numero di anni superiore a quello fissato dalla legislazione
statale»;
che, con atto depositato il 4 gennaio 2021, si è costituita la
Selva srl;
che, secondo la parte, l'art. 8 della legge della Regione Lazio 6
ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette
regionali), richiamato dall'art. 7, comma 2, della legge reg. Lazio
n. 7 del 2018, condizionerebbe l'applicazione delle misure di
salvaguardia ad «una verifica di situazioni di rischio che nel caso
di specie la legge regionale ha irragionevolmente escluso» (viene
richiamato il comma 1 del citato art. 8); stabilendo invece
l'«applicazione automatica» delle misure di salvaguardia e rinviando
al futuro adeguamento del piano del parco (per il quale non sarebbe
fissato alcun termine), la disposizione censurata non fornirebbe
alcuna motivazione e determinerebbe così «una vistosa disparità di
trattamento» rispetto alla norma regionale richiamata;
che la stessa parte ricorda come il progetto in questione fosse
stato presentato in origine sotto forma di piano urbanistico
attuativo, ricevendo fin dal 2008 l'approvazione sia della Regione
che del Comune, e come, successivamente alla richiesta di riproporre
l'iniziativa con la forma del Programma integrato di intervento,
l'iter si fosse tuttavia arenato; la società censura la mancata
«verifica dell'effettiva necessità di bloccare iniziative edilizie
che solo l'incapacità burocratica delle Amministrazioni interessate
ha impedito di approvare per tempo», tanto più in una zona
«pressochè completamente urbanizzata»;
che il 7 aprile 2021 la Selva srl ha depositato una memoria
integrativa, in cui, oltre a ripercorrere le vicende che hanno
condotto al presente giudizio e a ribadire le argomentazioni già
svolte nella memoria di costituzione e nell'ordinanza di rimessione,
si sofferma sulla sentenza di questa Corte n. 276 del 2020;
che la parte ritiene non convincente l'assimilazione, operata in
tale pronuncia, fra le misure di salvaguardia previste dalla legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), e il
regolamento del parco, nel senso di considerarli entrambi standard di
tutela ambientale; afferma poi di non comprendere come questa Corte,
sempre nella sentenza n. 276 del 2020, abbia potuto sostenere
«l'inesistenza della disparità di trattamento non rinvenendo neppure
una legittima aspettativa in capo al soggetto istante»; sostiene,
inoltre, che «contraddittoriamente» nella pronuncia si afferma che le
misure di salvaguardia di cui all'art. 16 della legge della Regione
Lazio 10 novembre 1988, n. 66 (Istituzione del parco regionale
dell'Appia Antica), e all'art. 42 della legge reg. Lazio n. 29 del
1997 non potevano essere considerate tertia comparationis.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio dubita della legittimità costituzionale dell'art. 7 della
legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), per asserita violazione
degli artt. 3, 41, 42 e 117, commi primo, secondo, lettera s), e
terzo, della Costituzione;
che la norma censurata ha previsto un ampliamento del perimetro
del parco regionale dell'Appia Antica, prevedendo, per il territorio
interessato dall'ampliamento (nelle more dell'adeguamento del piano
del parco), misure di salvaguardia consistenti nel divieto di
attività edilizie;
che il TAR Lazio contesta il citato art. 7, nella misura in cui
incide sugli interessi della Selva srl, ricorrente nel giudizio a
quo, che nel 2016 ha presentato un Programma integrato di intervento
(PRINT) relativo ad aree situate in località S. Maria delle Mole
(nel Comune di Marino), mai approvato;
che il TAR rimettente ha sollevato le medesime questioni, in
relazione alla stessa norma regionale, in altro giudizio
amministrativo, e che tali questioni sono state dichiarate non
fondate (tranne una, dichiarata inammissibile) dalla sentenza di
questa Corte n. 276 del 2020;
che, in particolare, la prima questione riferita all'art. 3 Cost.
(disparità di trattamento tra la situazione della società
ricorrente e «quella dei proprietari dei terreni che sono stati
inclusi nel perimetro del Parco con provvedimenti anteriori
all'entrata in vigore della legge regionale n. 7/2018, poichè per
costoro è stata fatta salva la disciplina attuativa già approvata»)
è stata dichiarata non fondata, in quanto la norma censurata non
riserva ai proprietari dei terreni oggetto dell'ampliamento un
trattamento deteriore rispetto ai proprietari dei terreni inclusi nel
perimetro del parco prima della legge reg. Lazio n. 7 del 2018,
poichè per questi ultimi i preesistenti strumenti urbanistici
attuativi non sono stati fatti salvi dalle leggi che istituiscono il
parco o ne modificano l'estensione, ma dal piano del parco;
che la seconda questione riferita all'art. 3 Cost. (disparità di
trattamento tra la situazione della società ricorrente e «quella dei
sottoscrittori degli altri Print limitrofi e oggetto di Protocollo
d'Intesa del 2011», esclusi dall'ampliamento disposto dalla norma
censurata) è stata dichiarata non fondata, in quanto il perimetro
dell'estensione operata con la previsione contestata corrisponde alla
proposta di ampliamento avanzata nel 2002 dall'Ente parco regionale
dell'Appia Antica, in sede di adozione del piano del parco (delibera
del Consiglio direttivo dell'Ente parco 29 luglio 2002, n. 17), e
l'approvazione della norma di legge in esame si collega espressamente
al procedimento di formazione del piano del parco e al parere 6
ottobre 2016, n. 243, del Comitato regionale per il territorio, come
risulta dal Documento di indirizzo del 10 settembre 2018, redatto
dalla conferenza degli enti territoriali interessati ai sensi
dell'art. 9, comma 2, della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997,
n. 29 (Norme in materia di aree naturali protette regionali);
inoltre, questa Corte ha osservato che il TAR Lazio non ha contestato
il pregio ambientale dei terreni oggetto dell'ampliamento del parco
nè ha illustrato un simile pregio ambientale dei terreni esclusi,
anzi dando atto del mancato inizio dell'edificazione sui primi e
dell'avvenuto inizio delle costruzioni sui secondi;
che la questione relativa all'art. 42, terzo comma, Cost.
(vanificazione delle possibilità edificatorie delle aree incluse nel
parco, con riduzione del loro valore economico senza previsione di un
ristoro economico) è stata dichiarata non fondata, in quanto i
limiti alla proprietà aventi finalità di tutela paesaggistica e, in
senso lato, ambientale non ricadono nell'ambito di applicazione
dell'art. 42, terzo comma, Cost.: a differenza dei vincoli di
carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica
amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà
di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi
di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si
limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto
previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost.;
che la questione relativa all'art. 41 Cost. (le attività di
realizzazione del PRINT avrebbero dovuto essere compiute
nell'esercizio dell'attività di impresa), di carattere
sostanzialmente ancillare rispetto alla precedente, è stata
parimenti dichiarata non fondata;
che la questione riferita all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, in materia di giusto processo (per l'asserita
interferenza tra la legge censurata e il giudizio pendente), è stata
dichiarata non fondata, poichè la norma in questione, non essendo
retroattiva, è in realtà inidonea a influire sulla validità degli
atti amministrativi oggetto dei giudizi pendenti al momento della sua
entrata in vigore, in quanto, in applicazione del principio tempus
regit actum, il vaglio della legittimità di quegli atti prescinde
necessariamente dalla norma censurata, che potrà al più incidere
sulla loro esecuzione, non sulla loro validità;
che la questione riferita all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952, che garantisce la protezione della
proprietà, è stata dichiarata non fondata, in quanto, in base alla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, il divieto
di edificazione imposto per finalità di tutela ambientale è un
limite volto a disciplinare l'uso dei beni in modo conforme
all'interesse generale, come consentito dallo stesso art. 1 Prot.
addiz. CEDU; inoltre, la sentenza n. 276 del 2020 ha anche accertato
che la norma censurata non altera il giusto equilibrio tra
l'interesse generale e gli interessi individuali sacrificati;
che la questione relativa all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. (ampliamento del parco regionale dell'Appia Antica in
assenza di avvio della valutazione ambientale strategica) è stata
dichiarata inammissibile, in quanto il rimettente non ha motivato,
nè sulla riconducibilità della norma censurata alla nozione di
«piani o programmi», quale è delineata dagli artt. 4, 5 e 6 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), nè sulla possibilità che essa abbia «impatti
significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale» (ai sensi
dell'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006);
che, infine, la questione relativa all'art. 117, terzo comma,
Cost. (differimento dello jus aedificandi per un numero di anni
superiore a quello fissato dall'art. 12, comma 3, del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - Testo A») è stata dichiarata non fondata, in quanto il
parametro interposto riguarda la salvaguardia degli strumenti
urbanistici adottati (e i vincoli da essi derivanti, ossia i vincoli
urbanistici a contenuto espropriativo), mentre nel caso di specie le
misure di salvaguardia sono state introdotte in applicazione
dell'art. 8 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, riguardante le
aree naturali protette, dalle quali misure derivano vincoli di natura
conformativa, sottoposti a un regime diverso, caratterizzato, in
particolare, dall'assenza di un termine di scadenza;
che gli argomenti fatti valere con l'odierna ordinanza
corrispondono a quelli dedotti nell'ordinanza oggetto della sentenza
n. 276 del 2020, salve alcune differenze, per lo più dovute al fatto
che, nella vicenda all'origine del presente giudizio, il PRINT della
Selva srl non è mai stato approvato, ragion per cui nessuna
convenzione urbanistica è stata sottoscritta;
che, dunque, le conclusioni già raggiunte dalla sentenza n. 276
del 2020 devono essere confermate a fortiori nel presente giudizio,
date le minori aspettative edificatorie della Selva srl (il cui PRINT
non è mai stato approvato) rispetto alle società ricorrenti nella
vicenda oggetto della sentenza n. 276 del 2020;
che, pertanto, in assenza di nuovi argomenti idonei ad inficiare
le conclusioni già raggiunte, le questioni sollevate in riferimento
agli artt. 3, 41, 42, 117, primo e terzo comma, Cost. vanno
dichiarate manifestamente infondate, mentre la questione sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. va
dichiarata manifestamente inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione
Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo
sviluppo regionale), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117, primo e terzo
comma, Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 aprile 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 17 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA