1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 775 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1994
N. 775 Ordinanza emessa il 4 novembre 1994 dal pretore di Reggio Calabria nel procedimento penale a carico di Andidero Natale Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione degli stessi dopo l'avvenuto pagamento - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera richiesta per la concessione dell'amnistia - Violazione del principio di uguaglianza. (D.-L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2 e 3). (Cost., artt. 3 e 79). (095C0056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-1995)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale n. 1979/1993 contro
Andidero Natale, nato a Cataforio (Reggio Calabria) il 10 settembre
1941 ed imputato:
a) del reato, p. e p. dall'art. 20 della legge n. 47/1985, per
avere eseguito i lavori di costruzione di un manufatto in c.a. a tre
piani f.t. (estesa mq 35 per piano) in assenza della concessione
edilizia;
b) del reato, p. e p. dagli artt. 17 e 20 della legge n.
64/1974, per avere iniziato la costruzione di cui al capo a) senza
nulla osta del genio civile;
c) del reato, p. e p. dagli artt. 18 e 20 della legge n.
64/1974, per avere effettuato la costruzione, di cui al capo a),
senza direzione tecnica di un professionista autorizzato.
Fatti commessi in Mosorrofa di Reggio Calabria il 3 febbraio 1993;
Letta l'istanza presentata all'odierna udienza dal p.m. (dott.
Giuseppe Creazzo) acchè sia sollevata questione di legittimità
costituzionale dagli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. n. 551 del 27 settembre
1994 in relazione agli artt. 79 e 3 della Costituzione e sentito il
difensore dell'imputato;
Visto l'art. 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953;
Ritenuto che la prospettata questione appare rilevante e non
manifestamente infondata per i motivi che seguono;
MOTIVI DI RILEVANZA
Il p.m. argomenta sul punto nel modo seguente: "la questione va
dichiarata rilevante, poichè deve essere disposta la sospensione del
presente procedimento - tale sospensione discende obbligatoriamente
dall'applicazione del combinato disposto dell'art. 1 del d.-l. n.
551/1994 e dell'art. 44 della legge n. 47/1985, posto che il reato
risulta essere stato commesso entro il 31 dicembre 1993, termine
ultimo previsto dall'art. 1, primo comma, del d.-l. n. 551/1994.
La sospensione opera e deve essere disposta in tutti i
procedimenti aventi ad oggetto i reati, di cui all'art. 20 della
legge n. 47/1985 anche indipendentemente da una richiesta di parte e
costituisce il primo atto dell'intera procedura prevista per
addivenire alla declaratoria di estinzione del reato a seguito del
pagamento della somma stabilita.
Ne consegue che, come già statuito dalla Corte costituzionale in
caso identico, afferente la disciplina di cui alla legge n. 47/1985,
divengono rilevanti le questioni di costituzionalità relative a
tutte le disposizioni della legge (adesso integralmente fatta
rivivere dal decreto-legge citato) che risultano intimamente
collegate tra loro nell'unico fine di regolamentare il meccanismo
procedimentale di sanatoria (sent. Corte costituzionale n. 369 del
23/31 marzo 1988).
L'argomentazione del p.m. va senz'altro condivisa.
Va, comunque, rilevato che, nel caso di specie, l'imputato ha
avanzato un'esplicita richiesta di sospensione del proc. ex artt. 1
del d.-l. n. 551/1994 e 44 della legge n. 47/1985 e che la stessa,
nell'attestare in maniera inequivocabile la volontà dell'imputato
medesimo di valersi dell'intera procedura di sanatoria e di fruire
del condono edilizio, è idonea a fugare a monte ed in maniera
definitiva qualunque possibile riserva in ordine alla rilevanza dei
vari articoli di legge disciplinanti la procedura di sanatoria.
MOTIVI DI NON MANIFESTA INFONDATEZZA
1. - In ordine alla violazione dell'art. 79 della Costituzione il
p.m. ha ritenuto che il provvedimento, di cui al d.-l. n. 551/1994,
comportando la rinuncia da parte dello Stato a punire particolari
reati e per un periodo di tempo definito, vada qualificato
giuridicamente come istituto assimilabile, per quanto attiene alla
valutazione del rispetto della Costituzione, a quello dell'amnistia e
che, pertanto, lo stesso andava sottoposto alla disciplina
costituzionale dell'art. 79 della Costituzione (che, dopo la modifica
apportata dall'art. 1 della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1,
recita "l'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a
maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni
suo articolo e nella votazione finale") e non poteva essere emesso
nella forma del decreto-legge. Il p.m. ha altresì rilevato che la
disciplina costituzionale in materia di provvedimenti di clemenza è
regolata esclusivamente dal citato art. 79 della Costituzione e che,
pertanto, è ad esso che va fatto riferimento anche qualora si segua
l'orientamento espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
369 del 23/31 marzo 1988, emessa a seguito di questione di
legittimità costituzionale analoga, laddove la stessa affermava che
il condono edilizio, pur non avendo natura di amnistia, andava pur
sempre considerato come un provvedimento di clemenza atipico.
Escludere l'applicabilità dell'art. 79 della Costituzione ad un
siffatto provvedimento di clemenza atipico finirebbe, secondo il
p.m., con il rendere il precetto costituzionale facilmente
aggirabile, a ciò bastando di volta in volta far ricorso ad analoghi
"atipici" provvedimenti di clemenza.
Sul punto si può aggiungere che l'esclusivo riferimento dell'art.
79 della Costituzione all'amnistia ed all'indulto è soltanto la
conseguenza della storica tipizzazione in questi due istituti
dell'attività, in cui si è manifestata la potestà di clemenza
dello Stato con portata generale, e non vale, di certo, ad escludere
l'operatività del precetto costituzionale in ordine a quegli atti
clemenziali atipici di portata generale ed espressione della medesima
potestà statuale.
Tornando, comunque, al problema della qualificazione giuridica del
condono edilizio, di cui al d.-l. n. 551/1994, questo pretore ritiene
che non sia necessario ricorrere ad una figura di atto clemenziale
atipico, ma che lo stesso possa essere considerato a tutti gli
effetti un atto di amnistia sospensivamente condizionata.
Com'è noto la sottoposizione dell'amnistia a condizioni è
espressamente prevista dall'art. 151, quarto comma, del c.p., mentre
l'art. 672, quinto comma, del c.p.p. ne disciplina l'efficacia, prev-
edendo la sospensione dell'applicazione del beneficio fino a che,
entro il termine previsto, non sia realizzata la condizione
sospensiva imposta.
Va precisato che l'art. 151, quarto comma, del c.p. distingue
esplicitamente le "condizioni" dagli "obblighi" e, pertanto, sarebbe
del tutto non conforme al dettato legislativo la tesi che escludesse
già da un punto di vista concettuale la sussistenza di una amnistia
sottoposta a condizione ed ammettesse soltanto un'amnistia sottoposta
ad obblighi.
Non c'è dubbio che la condizione può essere costituita da un
fatto qualsiasi, anche dipendente in tutto ed in parte dalla volontà
dell'imputato, come ad esempio il pagamento di una determinata somma
di denaro od il risarcimento del danno alla parte offesa nei reati
contro la persona. Nulla, dunque, può, da un punto di vista logico-
giuridico, ostare al fatto che la condizione consista, come nel caso
del condono edilizio, nell'espletamento ad iniziativa dell'imputato
di un procedimento amministrativo, che si concluda con il pagamento
di una somma, da determinarsi, peraltro, in base a parametri già
definiti in via generale dal legislatore.
Qualora poi si voglia sostenere che, il condizionare
l'operatività dell'amnistia ad esempio al pagamento di una somma di
denaro non possa configurarsi come una condizione "in senso tecnico"
(se cioè paragonata all'istituto civilistico), (vedi sentenza Corte
costituzionale n. 369 del 23/31 marzo 1988), non si vede per quale
motivo l'amnistia medesima debba perdere per ciò solo tale sua
natura. Quello che importa è che una tale ipotesi di amnistia,
operante cioè solo in caso di avvenuto pagamento, possa
giuridicamente sussistere. Ne consegue che la stessa va sottoposta
alle medesime garanzie costituzionali di un'amnistia che operi
immediatamente.
Quanto detto per il pagamento della somma vale ovviamente per le
altre condizioni prima menzionate, compresa quella dell'espletamento
di una procedura amministrativa.
A conforto di quanto fin qui sostenuto, va ricordato che il
legislatore ha più volte emanato decreti di amnistia "condizionati"
in materia di reati finanziari. In tali casi la concessione del
beneficio è stata sempre subordinata alla condizione del pagamento
dei diritti o tributi evasi. Ad esempio gli artt. 1 e 2 del d.P.R. 9
agosto 1982, n. 525, intitolato concessione di amnistia per i reati
tributari, nei limiti poi fissati dall'art. 1 del d.P.R. 22 febbraio
1983, n. 43, prevedevano: che l'amnistia per i reati tributari
commessi sino al 30 giugno 1982 fosse subordinata alla condizione che
il contribuente presentasse istanza ai competenti uffici tributari
per la c.d. definizione "automatica" delle proprie pendenze, ai sensi
della legge 7 agosto 1982, n. 576, e che i relativi procedimenti
penali fossero sospesi fino a quando l'ufficio finanziario non avesse
comunicato al giudice "gli elementi necessari per valutare la
sussistenza delle condizioni richieste per l'applicazione
dell'amnistia". Quindi anche nella ipotesi dell'amnistia condizionata
per i reati tributari l'operatività del beneficio postulava
l'impulso (con relativi esborsi monetari) del contribuente
interessato, che avviava una procedura amministrativa presso gli
uffici finanziari con conseguente sospensione temporanea del
procedimento penale sino all'esito di detti accertamenti
amministrativi. Anche in detta fattispecie giuridica accade che la
volontà degli interessati e delle competenti autorità
amministrative diventino, per usare le stesse parole della sentenza
della Corte costituzionale n. 369 del 1988, "fattori determinanti i
previsti sviluppi delle vicende giuridiche sostanziali e
processuali". Probabilmente se, invece, di intitolare il
provvedimento come concessione di amnistia per i reati tributari, si
fosse parlato di condono tributario si sarebbero posti problemi di
qualificazione giuridica analoghi a quelli nati per il condono
edilizio.
È, infine, appena il caso di sottolineare che nel caso
dell'amnistia per reati tributari, come in quello del condono
edilizio, l'effetto estintivo del reato, non è riconducibile
all'oblazione, ma, analogamente a quanto avviene per una qualunque
ipotesi d'amnistia condizionata, va dichiarato, dal giudice in
applicazione di precise norme di legge, una volta che si dimostri
l'avverarsi della condizione che funzionava da ostacolo paralizzante
l'effetto estintivo medesimo.
2. - Quanto alla violazione dell'art. 3 della Costituzione il p.m.
ha rilevato che è proprio dalla citata sentenza della Corte
costituzionale n. 369 del 1988 che possono ricavarsi le
argomentazioni più pregnanti a sostegno della non conformità alla
Costituzione della normativa di cui al d.-l. n. 551/1994 sotto il
duplice profilo dell'irragionevolezza e della violazione del
principio di uguaglianza anche in relazione agli artt. 9, secondo
comma, 41, secondo e terzo comma, 42, secondo comma, della
Costituzione.
La Corte costituzionale nella citata sentenza ha, infatti, da un
lato, ribadito il carattere eccezionale degli atti di clemenza e la
necessità di contenere nei più ristretti limiti l'esercizio della
relativa potestà di clemenza, tanto più quando l'effetto estintivo
debba spiegarsi nei confronti dei reati che, direttamente o
indirettamente, violano precetti costituzionalmente sanciti e posti a
tutela di fondamentali esigenze della comunità e, dall'altro lato,
ha ritenuto che nei confronti dei vari moderni condoni, in quanto
moderne forme di esercizio della generale potestà di clemenza dello
Stato, va posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio
di tale potestà.
In proposito la Corte continua dicendo che la non punibilità o la
non procedibilità di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usato negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale, il
quale precisa fondamento, finalità e limiti dell'intervento punitivo
dello Stato. Contraddire vanificare sia pure temporaneamente le
ragioni prime della punibilità attraverso l'esercizio arbitrario
della "non punibilita'" equivale non soltanto a violare l'art. 3
della Costituzione, ma ad alterare con il principio
dell'obbligatorietà della pena, l'intero volto del sistema
costituzionale in materia penale.
In ordine al condono edilizio del 1985 la Corte arrivò a trovare
una giustificazione sulla base della considerazione che il
legislatore, con la legge citata, ha inteso chiudere un passato
d'illegalità di massa, alla quale aveva anche contribuito la non
sempre perfetta efficienza delle competenti autorità amministrative
ed ha iniziato a porre "sicure" basi normative per la repressione
futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese al governo
del territorio, come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa
economica privata, il suo coordinamento a fini sociali (art. 41,
secondo e terzo comma, della Costituzione) la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma, della Costituzione) la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico artistico (art. 9, secondo comma,
della Costituzione), ecc. E questi beni, secondo la discrezionale, ed
incensurabile in questa sede, valutazione del legislatore del 1985,
non potevano essere validamente difesi per il futuro se non
attraverso la "cancellazione" del notevole, ingombrante "carico
pendente" relativo alle passate illegalità di massa.
Analoghe considerazioni non possono di certo essere riesumate per
giustificare oggi, a distanza di nove anni dall'emanazione del primo
condono edilizio, un successivo provvedimento che arrivi a statuire,
addirittura, la "riapertura dei termini" dell'altro.
Nè d'altro canto può bastare ad assicurare una ragionevole
compatibilità costituzionale del condono edilizio l'esigenza di
perseguire le finalità enunciate dal governo per giustificare la
sussistenza del requisito di necessità ed urgenza, e, precisamente,
quella del rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata, nonchè quella della semplificazione dei
procedimenti in materia urbanistica edilizia.
Non c'è dubbio che la decisione della Corte costituzionale di
respingere le censure di costituzionalità del condono edilizio del
1985 fu fondamentalmente suggerita dall'eccezionalità del
provvedimento e dall'esigenza di chiudere con il passato in occasione
dell'emanazione di una nuova organica disciplina legislativa.
Un'analoga decisione della Corte oggi, nei confronti del condono
edilizio, del 1994, non potendo avere a base nè le citate ragioni
nè altri validi motivi, finirebbe con il riconoscere per il presente
e per il futuro la facoltà di rompere a piacimento il nesso costante
tra reato e punibilità, in modo da "svilire il senso stesso della
comminatoria edittale e della punizione" e ciò con grave danno del
principio costituzionale di eguaglianza e della stessa certezza del
diritto.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del d.-l. 27
settembre 1994, n. 551, in relazione agli artt. 79 e 3 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente procedimento e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Reggio Calabria, addì 4 novembre 1994
Il pretore: LEONARDO

95C0056