1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 176 SENTENZA 10 - 22 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Marche - Commercio - Grandi strutture di vendita - Autorizzazioni per l'apertura - Rilascio - Sospensione fino all'approvazione dei piani territoriali di coordinamento - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della riserva alla legislazione esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza, lesione del diritto di stabilimento riconosciuto dall'ordinamento comunitario - Carenza di motivazione - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19, art. 5, che ha introdotto l'art. 8-bis nella legge Regione Marche 4 ottobre 1999, n. 26. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera e). Regione Marche - Commercio - Grandi strutture di vendita - Autorizzazioni per l'apertura - Rilascio - Sospensione fino all'approvazione dei piani territoriali di coordinamento - Ricorso del Governo - Lamentata lesione della liberta' dell'iniziativa economica privata, discriminazione in danno delle grandi distribuzioni - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19, art. 5, che ha introdotto l'art. 8-bis nella legge Regione Marche 4 ottobre 1999, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 41 (004C0763) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Marche 15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge
regionale 4 ottobre 1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per
il settore del commercio»), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 18 dicembre 2002, depositato in
cancelleria il 24 successivo ed iscritto al n. 95 del registro
ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 6 aprile 2004 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 18 dicembre 2002 e depositato il successivo 24
dicembre, ha sollevato, ai sensi dell'art. 127, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale - in
riferimento agli artt. 3, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e),
della Costituzione - dell'art. 5 della legge della Regione Marche
15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge regionale 4 ottobre
1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore del
commercio»), pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche
21 ottobre 2002, n. 112, disposizione che ha introdotto l'art. 8-bis
della citata legge regionale n. 26 del 1999.
L'art. 8 della legge regionale n. 26 del 1999 - premette la
difesa erariale - dispone che «le province, sulla base di quanto
stabilito dal piano di inquadramento territoriale, in relazione alla
rete viaria di importanza nazionale (STINF 7), interregionale (STINF
8), regionale (STINF 9) e degli accessi, stabiliscono con i propri
piani di coordinamento territoriali gli insediamenti della grande
distribuzione a livello sovracomunale, ovvero i criteri e le
procedure per la loro individuazione esclusivamente in relazione alla
localizzazione degli insediamenti negli ambiti comunali».
L'art. 5 della legge impugnata inserisce, dopo il suddetto
art. 8, l'art. 8-bis, rubricato «Sospensione del rilascio delle
autorizzazioni per le grandi strutture di vendita», il quale prevede
che «il rilascio di nuove autorizzazioni per l'apertura di grandi
strutture di vendita è sospeso fino all'approvazione dei piani di
coordinamento territoriale, che stabiliscono, d'intesa con i comuni,
la programmazione riguardante la grande distribuzione con relativa
individuazione di zone idonee, anche attraverso la valutazione
dell'impatto dei flussi di traffico riferiti alla grande
distribuzione in ambito provinciale di cui all'articolo 8».
Tale disposizione, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
penalizzerebbe le grandi strutture di vendita, condizionandone
l'apertura all'adozione di un atto amministrativo «futuro incertus
quando e subordinando, quindi, la relativa iniziativa economica alla
efficienza e alla tempestività - se non addirittura al buon volere -
di più autorità amministrative facenti capo a diversi soggetti e
discriminando oltremodo le grandi distribuzioni rispetto alle
iniziative minori». Da qui l'asserita violazione, secondo la difesa
erariale: a) dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, «che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la
tutela della concorrenza»; b) dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, «che pone come limite alla potestà legislativa
regionale i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, che
garantisce, tra gli altri, il diritto di stabilimento»; c)
dell'art. 41 della Costituzione, «che tutela la libertà
dell'iniziativa economica privata»; d) dell'art. 3 della
Costituzione, «che sancisce il principio di uguaglianza».
In sintesi, conclude l'Avvocatura generale dello Stato, la norma
impugnata appare ispirata a principi di rigida programmazione,
incompatibili con i principi liberistici che regolano il mercato e la
concorrenza a livello costituzionale e comunitario.
2. - Con memoria depositata il 3 gennaio 2003 si è costituita la
Regione Marche, chiedendo che il ricorso venga dichiarato non
fondato.
In ordine alle singole censure contenute nel ricorso la difesa
della Regione - dopo aver premesso che la competenza in materia di
commercio è attribuita in via esclusiva alla Regione dall'art. 117,
quarto comma, della Costituzione - ritiene, innanzitutto, che la
norma impugnata non violi l'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, in quanto non inciderebbe sul regime di
concorrenza tra imprese, limitandosi a disciplinare il meccanismo di
programmazione previsto a livello regionale per l'apertura delle
grandi strutture commerciali; nè, si aggiunge, «lo Stato ha dettato
norme a tutela della concorrenza relative all'apertura delle grandi
strutture commerciali che si possono considerare violate dalle
previsioni della legge regionale impugnata». Per ragioni analoghe,
continua la difesa della Regione, non sussisterebbe la violazione dei
«vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario» e, in particolare,
del «diritto di stabilimento»: la disposizione censurata non
vieterebbe, infatti, lo «stabilimento» delle imprese commerciali, ma
regolamenterebbe il meccanismo cui è subordinato il rilascio delle
autorizzazioni all'apertura degli insediamenti commerciali. Nessun
rilievo assume, nella prospettiva regionale, la sospensione delle
suddette autorizzazioni fino all'approvazione del piano territoriale
di coordinamento provinciale, atteso che detto piano «deve (...)
essere adottato in tempi determinati dal legislatore regionale, che
disciplina anche il potere sostitutivo della Regione, in caso di
inerzia della Provincia».
L'assenza di violazione dell'art. 41 della Costituzione
deriverebbe invece - sempre secondo la Regione - dal fatto che detta
norma consente alla legge di determinare «i programmi e i controlli
opportuni perchè l'attività economica pubblica e privata possa
essere indirizzata e coordinata a fini sociali».
Infine, per quanto attiene all'asserita violazione dell'art. 3
della Costituzione, la Regione ritiene ragionevole subordinare il
rilascio delle autorizzazioni per l'apertura delle grandi strutture
commerciali all'adozione da parte della Provincia di piani di
coordinamento territoriali «anche al fine di disciplinare i criteri e
le procedure per la localizzazione di tali strutture».
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Marche ha
depositato una memoria con la quale ha ribadito, ampliandole, le
argomentazioni svolte al momento della costituzione.
4. - Nella pubblica udienza del 6 aprile 2004 i difensori delle
parti hanno illustrato le rispettive ragioni. In particolare, la
difesa della Regione, con il consenso della controparte, ha esibito
documentazione attestante l'adozione, in tempi anteriori e successivi
all'entrata in vigore della norma censurata, da parte delle quattro
province marchigiane dei rispettivi piani territoriali di
coordinamento.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 18 dicembre 2002 e depositato il successivo 24
dicembre, ha sollevato questione di legittimità costituzionale - in
riferimento agli artt. 3, 41, 117, primo e secondo comma, lettera e),
della Costituzione - dell'art. 5 della legge della Regione Marche
15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge regionale 4 ottobre
1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore del
commercio»), che ha introdotto l'art. 8-bis nella legge della stessa
Regione 4 ottobre 1999, n. 26.
La disposizione impugnata prevede la sospensione del rilascio di
nuove autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita
«fino all'approvazione dei piani di coordinamento territoriale, che
stabiliscono, d'intesa con i comuni, la programmazione riguardante la
grande distribuzione con relativa individuazione di zone idonee,
anche attraverso la valutazione dell'impatto dei flussi di traffico
riferiti alla grande distribuzione in ambito provinciale (...)».
Secondo il ricorrente tale disciplina - subordinando il rilascio
delle autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita
all'adozione di un provvedimento amministrativo futuro ed incertus
quando - si porrebbe in contrasto con: a) l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, «che riserva alla legislazione
esclusiva dello Stato la tutela della concorrenza»; b) l'art. 117,
primo comma, della Costituzione, «che pone come limite alla potestà
legislativa regionale i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, che garantisce, tra gli altri, il diritto di
stabilimento»; c) l'art. 41 della Costituzione, che tutela la
libertà dell'iniziativa economica privata, in quanto l'esercizio
della stessa sarebbe subordinata «alla efficienza e tempestività
(...) di più autorità amministrative facenti capo a diversi
soggetti»; d) l'art. 3 della Costituzione, in quanto discriminerebbe
le grandi distribuzioni rispetto «alle iniziative minori».
2. - In via preliminare devono essere dichiarate inammissibili le
censure di violazione dell'art. 117, primo e secondo comma,
lettera e), della Costituzione, per mancanza dei requisiti
argomentativi minimi che l'atto introduttivo del giudizio sulle leggi
in via principale deve contenere.
Infatti, nella specie, il ricorrente, con riferimento alla
censura relativa all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, si limita ad affermare che la norma impugnata «riserva
alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela della concorrenza».
L'assenza di qualsiasi motivazione impedisce a questa Corte di
valutare quale possa essere l'incidenza dell'intervento regionale sul
regime della concorrenza e dunque sull'equilibrio economico generale
(cfr. sentenza n. 14 del 2004).
Parimenti generica è la censura relativa all'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in quanto non viene in alcun modo chiarito
attraverso quali modalità il diritto di stabilimento sarebbe violato
dalla norma impugnata.
3. - Nel merito la questione non è fondata.
3.1. - Innanzitutto, occorre delineare il quadro normativo
regionale in cui si colloca la disposizione impugnata.
La legge della Regione Marche 4 ottobre 1999, n. 26 (Norme ed
indirizzi per il settore del commercio) - nel dare attuazione al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59) - ha dettato, tra l'altro, una
serie di disposizioni volte a coordinare gli interventi nel settore
del commercio con la programmazione urbanistica.
In particolare, per l'«esercizio del commercio in sede fissa», si
stabilisce che i comuni provvedano, attraverso il piano regolatore
generale, a programmare lo sviluppo del commercio sul proprio
territorio, individuando le aree commerciali e le loro
interconnessioni con le zone residenziali, l'assetto viario, la
dotazione dei parcheggi, le zone produttive (art. 2, comma 3).
Per gli insediamenti della grande distribuzione a livello
sovracomunale la citata legge regionale ha indicato nel piano
territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) lo strumento
attraverso il quale garantire la necessaria correlazione tra le
discipline degli insediamenti commerciali e del settore urbanistico
(art. 8).
Con successiva legge 15 ottobre 2002, n. 19, la Regione Marche ha
introdotto nel testo della suddetta legge n. 26 del 1999 l'impugnato
art. 8-bis, con cui si è specificato che è sospeso il rilascio di
nuove autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita
fino all' «approvazione» dei piani territoriali di coordinamento
provinciale che dovranno stabilire, d'intesa con i comuni, la
programmazione riguardante la grande distribuzione con relativa
individuazione di zone idonee «anche attraverso la valutazione
dell'impatto dei flussi di traffico». La ratio della norma è quella
di evitare una dislocazione sul territorio di grandi centri di
distribuzione commerciale in assenza di una previa programmazione
urbanistica, al fine di salvaguardare l'interesse pubblico ad un
ordinato e razionale assetto del territorio.
3.2. - Il ricorrente - ritenendo che manchi un termine certo
entro il quale deve essere «approvato» il piano territoriale di
coordinamento provinciale, con conseguente protrazione sine die
dell'impedimento al rilascio dell'autorizzazione per l'apertura di
grandi strutture di vendita - muove da un erroneo presupposto
interpretativo. Per comprenderne le ragioni occorre, innanzitutto,
analizzare la normativa statale e regionale di disciplina del piano
in esame.
Detto piano è stato introdotto nel sistema della pianificazione
sovracomunale dall'art. 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), il cui contenuto è stato poi
trasfuso nell'art. 20 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). Tale
norma ha sancito l'obbligo per la provincia di predisporre ed
adottare il piano territoriale di coordinamento al fine di
determinare gli «indirizzi generali di assetto del territorio» ed ha
demandato alla legge regionale di stabilire le procedure di
approvazione.
La Regione Marche ha provveduto a disciplinare i piani in
questione con la legge 5 agosto 1992, n. 34 (Norme in materia
urbanistica, paesaggistica e di assetto del territorio). In
particolare, l'art. 12, nel determinare il contenuto dei piani, ha
previsto che gli stessi debbano indicare: «a) le diverse destinazioni
del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue
parti; b) la localizzazione di massima delle opere pubbliche che
comportano rilevanti trasformazioni territoriali, delle maggiori
infrastrutture pubbliche e private e delle principali linee di
comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica,
idrogeologica, idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento
del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia
opportuno istituire parchi o riserve naturali; e) l'indicazione dei
tempi, delle priorità e delle misure di attuazione del piano
territoriale di coordinamento, tra cui eventuali piani, programmi o
progetti di scala intercomunale; f) i criteri ai quali i comuni
devono attenersi nel valutare i fabbisogni edilizi e nel determinare
la quantità e la qualità delle aree necessarie per un ordinato
sviluppo insediativo».
Il procedimento di formazione dei piani è, invece, disciplinato
dall'art. 25 della stessa legge n. 34 del 1992 che, oltre a scandirne
le fasi di svolgimento, ha imposto l'osservanza di taluni termini
infraprocedimentali. Lo stesso art. 25, al comma 10, ha previsto che
le medesime regole procedurali dell'approvazione si applicano anche
nei casi in cui si debba provvedere all'adeguamento ovvero alla
variazione del piano.
Con norma di chiusura, infine, l'art. 74 della legge in esame ha
stabilito in due anni - decorrenti dalla entrata in vigore della
stessa - il termine complessivo di durata del procedimento di
pianificazione territoriale.
4. - Deve, quindi, ritenersi che la disposizione censurata -
stabilendo la necessità dell'armonizzazione tra la programmazione
urbanistica e il settore del commercio - abbia imposto l'obbligo di
inserire in detti piani un nuovo contenuto - che si aggiunge a quello
previsto dall'art. 12 della legge regionale n. 34 del 1992 -
consistente nella individuazione di zone idonee per l'insediamento
delle grandi strutture di vendita «anche attraverso la valutazione di
impatto dei flussi di traffico».
La pubblica amministrazione - contrariamente a quanto sostenuto
dal ricorrente - è tenuta a procedere alla suddetta individuazione
in tempi certi e secondo modalità definite.
In particolare, nell'ipotesi in cui la singola provincia non vi
abbia ancora provveduto, essa dovrà procedere - ai fini della
localizzazione di zone idonee per l'insediamento delle grandi
strutture di vendita - all'adeguamento del contenuto del piano già
precedentemente adottato. E per effetto del rinvio al procedimento di
adozione, disposto, in tema di adeguamento, dall'art. 25, comma 10,
della legge regionale n. 34 del 1992, dovrebbe trovare applicazione
il termine biennale fissato dall'art. 74 della legge citata, per la
originaria approvazione.
In ogni caso, anche a voler seguire una diversa interpretazione,
si dovrebbe ritenere applicabile l'art. 2, commi 2 e 3, della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
che impone alle pubbliche amministrazioni, anche per gli atti di
pianificazione e di programmazione, di fissare per ciascun
procedimento - in assenza di una determinazione di legge o di
regolamento - il termine entro il quale lo stesso deve essere
concluso. E nell'ipotesi in cui l'amministrazione non provveda alla
fissazione del termine, modulandone la durata sulla base della
complessità del procedimento da disciplinare, si applica quello
suppletivo di trenta giorni (sentenze n. 355 del 2002 e n. 262 del
1997).
È bene, infine, precisare che, per l'adeguamento del contenuto
del piano, l'obbligo della amministrazione provinciale di iniziare il
relativo procedimento e concluderlo entro i termini sopra indicati è
divenuto operante con l'entrata in vigore della legge regionale n. 19
del 2002, non essendo al riguardo ravvisabili margini di
discrezionalità in capo alla amministrazione stessa.
5. - Va poi rilevato che la eventuale inosservanza del termine
per la definizione dei procedimenti di pianificazione territoriale in
esame, pur non comportando la decadenza dal potere, connoterebbe in
termini di illegittimità il comportamento della pubblica
amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti
interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto
ritualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni
giuridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi
apprestati dall'ordinamento: dal risarcimento del danno fino al
giudizio di ottemperanza (sentenze n. 355 del 2002 e n. 262 del
1997).
6. - Il fatto, dunque, che siano individuabili termini certi
entro i quali l'amministrazione provinciale ha l'obbligo di
concludere il procedimento di adeguamento dei piani territoriali di
coordinamento, permette di considerare infondata la censura di
violazione dell'art. 41 della Costituzione. La presenza, infatti, di
termini finali certi, nonchè l'esistenza di strumenti di tutela
azionabili in caso di inosservanza degli stessi da parte della
pubblica amministrazione, forniscono una protezione adeguata alla
libertà di iniziativa economica.
Deve, pertanto, ritenersi che la disposizione impugnata così
interpretata - subordinando il rilascio dell'autorizzazione per
l'apertura di una grande struttura di vendita alla previa
programmazione urbanistica - introduca un limite non irragionevole
all'iniziativa economica privata per la salvaguardia di un bene di
rilievo costituzionale, qual è il governo del territorio.
7. - Priva di fondamento risulta, altresì, la censura relativa
all'art. 3 della Costituzione, con la quale la difesa erariale assume
che la norma impugnata discriminerebbe «le grandi distribuzioni
rispetto alle iniziative minori». Al di là della genericità del
riferimento alle «iniziative minori», risulta non irragionevole
disciplinare una determinata tipologia di insediamenti commerciali -
quali sono le grandi strutture di vendita, dotate di notevole impatto
sull'assetto del territorio - in maniera differente rispetto alle
altre strutture commerciali di dimensioni più ridotte.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Marche
15 ottobre 2002, n. 19 (Modifiche della legge regionale 4 ottobre
1999, n. 26 concernente: «Norme ed indirizzi per il settore del
commercio»), che ha introdotto l'art. 8-bis nella legge della stessa
Regione 4 ottobre 1999, n. 26, sollevata, in riferimento
all'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;
2) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dello stesso art. 5 della predetta legge della Regione
Marche n. 19 del 2002, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0763