1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 654 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 agosto 1990
N. 654 Ordinanza emessa il 30 agosto 1990 dal pretore di Rovigo nel procedimento penale a carico di Grillini Angiolino Inquinamento - Smaltimento di rifiuti tossico-nocivi mediante scarico in acque superficiali dopo procedimento di depurazione in base alla legge regionale n. 33/1985 - Sanzioni penali - Asserito contrasto con la normativa statale in materia di cui al d.P.R. n. 915/1982 e alle norme comunitarie che vietano tale forma di smaltimento in assenza di preventiva autorizzazione - Violazione delle norme di diritto internazionale, del principio di legalita' in materia penale e della competenza regionale per la non consentita legislazione in materia penale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 43/1990. (Legge regione Veneto 16 aprile 1985, n. 33, art. 35, lett. c), come modificato dalla legge regione Veneto 23 aprile 1990, n. 28, art. 11). (Cost., artt. 10, 11, 25 e 117). (090C1270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-1990)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento n. 2915/1987 a carico di Grillini
Angiolino, imputato del reato previsto e punito dagli artt. 26 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 e 81 cpv., del c.p. per avere, con
più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, in qualità di
legale rappresentante della S.p.a. Bassano Grimeca con stabilimento
in Ceregnano, effettuato fasi di smaltimento di rifiuti
tossico-nocivi in parte presunti tali in base alla delibera del
comitato interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 915/82 del
27 luglio 1984 punto 1.2 tabelle 1.3 (in quanto costituiti da
soluzioni esauste provenienti da lavaggio in processi galvanici in
cui erano impiegati cianuri nonchè da bagni galvanici e, in
particolare, da acque di lavaggio dello sgrassaggio elettrolitico,
acque di lavaggio del decappaggio, acque di lavaggio della zincatura
cianalcalina, acque di lavaggio della passivazione cromica nonchè
dai relativi reflui esausti) ed in base al punto 11 della citata
delibera (fanghi derivanti dalla depurazione cui erano sottoposte le
sostanze menzionate), in parte risultati tali all'analisi chimica
(esausti della passivazione cromica con concentrazione di cromo
esavalente superiore al limite di CL di 100 mg/kg) in un primo tempo
mediante l'avviamento indifferenziato di tutti i liquami all'impianto
di depurazione con successivo sistematico loro sversamento nelle
acque superficiali dello scolo Bugnolo, tributario del Canalbianco,
e, per quel che riguarda i fanghi, mediante conferimento, previo
stoccaggio provvisorio, a ditta autorizzata allo smaltimento quali
rifiuti speciali senza aver fornito la prova di non tossicità dei
medesimi, in assenza di autorizzazione nonchè, in una seconda fase,
separando dallo scarico finale, per conferirli a ditta autorizzata,
gli esausti della passivazione cromica dopo aver effettuato il loro
stoccaggio provvisorio in vasca all'interno dello stabilimento senza
che tale fase di smaltimento fosse autorizzata dalla competente
autorità, commettendo il fatto con violazione dei doveri inerenti al
suo ufficio;
Rilevato che, per quel che riguarda la condotta dell'imputato
consistita nell'aver scaricato in acque superficiali (dopo averli
sottoposti a trattamento di depurazione) liquami classificabili come
rifiuti tossico-nocivi sulla base della menzionata normativa, benchè
sprovvisto della necessaria autorizzazione allo smaltimento ai sensi
del d.P.R. n. 915/1982, la difesa ha prospettato, nelle conclusioni
del consulente di parte (cfr. f. n. 913), la liceità della medesima
sulla scorta di quanto previsto dall'art. 35 della legge regionale n.
33 del 16 aprile 1985 (legge in parte già dichiarata
incostituzionale con sentenza n. 43/1990 proprio per aver consentito
una fase dello smaltimento di rifiuti tossico-nocivi in contrasto con
quanto prescritto dalla norma penale);
Considerato che è necessario verificare se la norma regionale
invocata a giustificazione della condotta difforme dalle statuizioni
della legge nazionale sia o meno compatibile con i precetti
costituzionali al fine di sollevare, nel caso di una non manifesta
infondatezza, la questione di legittimità costituzionale;
Tutto ciò considerato e premesso;
OSSERVA
A) L'individuazione del regime giuridico cui è assoggettato lo
scarico di liquami classificabili come rifiuti tossico-nocivi: il
problema del rapporto tra legge Merli e d.P.R. n. 915/1982,
La norma regionale della cui legittimità costituzionale si
sospetta recita (nel testo così modificato per effetto dell'art. 11
della legge regionale 23 aprile 1990, n. 28): "Sono considerati
impianti di prima categoria...
c) gli impianti di depurazione degli insediamenti produttivi
che scaricano direttamente in corsi d'acqua superficiali quando
trattino reflui contenenti le sostanze elencate nella tabella
allegata al d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, in concentrazione
superiore ai limiti indicati al paragrafo 1.2, tab. 1.1-1.2, della
delibera del Comitato interministeriale del 27 luglio 1984".
Con siffatta disposizione il legislatore regionale ha ribadito un
principio già contenuto nel testo originario dell'art. 35 della
legge regionale n. 33/1985 che, sub lett. c, concerneva "gli impianti
di depurazione che trattino effluenti provenienti da processi
produttivi e/o prestazione di servizi, contenenti in ingresso
all'impianto sostanze elencate nella tabella allegata al d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915, in misura superiore ai limiti indicati in
paragrafo 1.2. e 1.3 della deliberazione 27 luglio 1984 del comitato
interministeriale di cui all'art. 5 dello stesso d.P.R., in quanto
applicabili, e gli impianti di trattamento e gli impianti di
stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi".
La norma, pertanto, tanto nell'attuale quanto nella precedente
formulazione, consente che liquami (classificabili ai sensi del
d.P.R. n. 915/1982 come rifiuti tossico-nocivi) vengano smaltiti
mediante sversamento in acque superficiali, sia pure dopo essere
stati sottoposti a trattamento di depurazione che permetta allo
scarico del depuratore di rispettare i limiti previsti dalla tabella
A allegata alla legge n. 319/1976 per lo scarico in acque
superficiali.
Tale forma di smaltimento del rifiuto è, però, in aperto
contrasto con il sistema imposto dal d.P.R. n. 915/1982 (e dei punti
3, 4, 5 della citata delibera 27 luglio 1984) la cui normativa si
caratterizza per il fatto di stabilire (in ossequio a principi
fissati da direttive comunitarie) di divieto di scaricare rifiuti in
acque pubbliche e private (art. 9, ultimo comma) e ad assicurare, per
quel che riguarda i rifiuti tossico-nocivi, un recapito finale (dopo
eventuale loro trattamento mediante incenerimento: cfr punto 3.3
citata delibera) consistente unicamente nello stoccaggio definitivo
in discarica controllata (art. 16, lett. d), del d.P.R. n. 915/1982)
proprio al fine di evitare qualsiasi contatto diretto del rifiuto (o
di parti di esso) con l'ambiente (e, in particolare, con l'acqua).
Tuttavia per stabilire se realmente sussista incompatibilità tra
la previsione della legge regionale ed il sistema disciplinato, in
via generale, dalle norme statali è necessario innanzitutto
stabilire se lo scarico in questione sia effettivamente sottoposto al
regime di cui al d.P.R. n. 915/1982 e non sia disciplinato dalla
legge n. 319/1976 (come la norma regionale, invece, sembra
presupporre).
Si tratta, in altri termini, da definire l'ambito di applicazione
delle due normative statali, risolvendo preliminarmente una questione
interpretativa particolarmente delicata, essendo evidente che il
contrasto tra legge regionale e legge statale può configurarsi
soltanto nel caso in cui si ritenga lo scarico in questione
assoggettato alla disciplina dettata dal d.P.R. n. 915/1982 e non,
invece, se si ritenesse applicabile la disciplina dettata dalla legge
Merli con la quale la legge regionale è perfettamente compatibile.
Punto di partenza nell'ermeneutica delle leggi è costituito
dall'art. 2 del d.P.R. n. 915/1982 che, oltre a fornire la
denominazione di "rifiuto" e la sua classificazione, contiene
specifiche disposizioni che delimitano il campo di applicazione
dell'intera normativa.
Giova subito osservare come, almeno per i fini che qui interessano
(ricostruzione dell'ambito operativo di una fattispecie penale), non
siano direttamente utilizzabili argomenti desumibili dalle norme
comunitarie contenute nelle direttive n. 75/442/CEE del 15 luglio
1975 (sui rifiuti) nonchè n. 78/319/CEE del 20 marzo 1978 (sui
rifiuti tossico e nocivi) delle quali il d.P.R. richiamato
costituisce atto di adattamento.
In particolare le disposizioni di cui agli artt. 2 della direttiva
n. 75/442 e 3 della direttiva n. 78/319, che contengono le esclusioni
dal campo di applicazione delle direttive medesime, non possono
offrire indicazioni automaticamente trasferibili alla norma statale
di adattamento pur costituendo sfondo necessario per ogni soluzione
interpretativa che abbia per oggetto la norma interna.
Ciò non tanto in ossequio alla riserva assoluta di legge in
materia penale contenuta nell'art. 25 della Costituzione (che
opererebbe soltanto uno sbarramento alla possibilità di introduzione
e/o di allargamento di precetti penali ad opera di fonti diverse
dalla legge formale, non sembrando, invece, impedito, almeno in
presenza di direttiva self-executing, il restringimento dell'ambito
operativo della norma penale ad opera di una fonte comunitaria)
quanto, piuttosto, perchè la stessa direttiva n. 78/319 (il cui
contenuto deve ritenersi speciale (e quindi prevalente sul punto)
rispetto alla direttiva n. 75/445 (riguardando essa solo una
particolare categoria di rifiuti, quelli tossico-nocivi), con l'art.
8, stabilisce che gli Stati membri sono liberi di adottare, in ogni
momento, per i rifiuti tossici e nocivi, disposizioni più rigorose
di quelle previste dalla direttiva stessa.
La normativa comunitaria, pertanto, indica agli Stati membri
livelli minimali indefettibili di difesa ambientale nella materia dei
rifiuti tossici e nocivi, lasciando impregiudicata la possibilità
che gli stessi predispongano normative più rigorose a difesa
dell'ambiente tali, ad esempio, da estendere il campo di applicazione
della disciplina prevista per i rifiuti tossico-nocivi ad aree invece
escluse dall'art. 3 della direttiva in questione (ad esempio
effluenti riservati nelle fogne e nei corsi d'acqua), con l'unica
condizione che si tratti di intervenire in materia di difesa
dell'ambiente da rifiuti comunque classificabili tossico-nocivi
(essendo altrimenti pregiudicate le finalità di garanzia che stanno
alla base dell'intervento comunitario in tema di riavvicinamento
delle legislazioni previsto dall'art. 100 del trattato, con
conseguente responsabilità in sede comunitaria dello Stato sotto il
profilo del mancato adattamento).
È, pertanto, solo con riferimento alle prescrizioni contenute
nell'art. 2 del d.P.R. n. 915/1982 che, come già anticipato, diventa
possibile ricostruire l'ambito operativo della disciplina
sanzionatoria (anche penale) introdotta dal decreto stesso attraverso
l'individuazione dei casi in cui non si applicano le disposizioni in
questione.
In tal senso due sono i riferimenti normativi da prendere in
considerazione: da un lato l'ultimo comma della norma richiamata, sub
lett. d), il quale stabilisce chiaramente l'esenzione per "gli
scarichi disciplinati dalla legge 10 maggio 1976, n. 319, e
successive modificazioni"; dall'altro, invece, il penultimo comma che
fa "... salva la normativa dettata dalla legge 10 maggio 1976, n.
319, e successive modificazioni e relative prescrizioni tecniche, per
quanto concerne la disciplina dello smaltimento nelle acque, sul
suolo e nel sottosuolo dei liquami e dei fanghi, di cui all'art. 2,
lett. e), punti 2 e 3, della citata legge, purchè non tossici e
nocivi ai sensi del presente decreto".
Entrambe le disposizioni richiamate escludono l'applicabilità del
d.P.R. n. 915/1982 a forme di scarico o di smaltimento di liquami (e
di fanghi) che sono disciplinate dalla legge n. 319/1976.
Al fine di comprendere la reale portata di tali esclusioni è
necessario, però, precisare il significato che le due espressioni
"scarico" e "smaltimento di liquami" hanno nella legge Merli.
Ciò consentirà, infatti, di comprendere il motivo per cui il
legislatore abbia ritenuto di esplicitare, in seno all'art. 2 del
d.P.R. n. 915/1982, due ipotesi distinte (una contemplata al sesto
comma e l'altra all'ultimo comma) di esclusione, entrambe però
riferentesi a casi disciplinati dalla stessa legge n. 319/1976.
La ragione di tale duplice previsione si fonda sul fatto che nella
legge n. 319/1976 il legislatore ha talvolta usato il termine
"smaltimento" come sinonimo di "scarico", intendendosi riferire alla
sola fase d'immissione nell'ambiente di liquami (e di fanghi)
residuati dai cicli di produzione e dai processi di depurazione.
Ciò è avvenuto proprio nell'art. 2, lett. e), nn. 2 e 3, della
citata legge n. 319/1976, ove si tratta sub n. 2 della disciplina
dello smaltimento di liquami sul suolo e nel sottosuolo
(espressamente tale smaltimento è definito "immissione" e sub n. 3
dello smaltimento dei fanghi residuati dai cicli di lavorazione e dai
processi depurativi.
In realtà il concetto normativo di "smaltimento" (così come
tipizzato dal d.P.R. n. 319/1982 in materia di rifiuti) è più ampio
di quello di "scarico" (in quanto comprende anche fasi diverse dalla
semplice immissione del rifiuto nell'ambiente, quali la raccolta, il
trasporto, lo stoccaggio provvisorio, il trattamento e lo stoccaggio
definitivo: cfr. art. 16 del d.P.R. n. 915/1982).
Ne consegue che la sola esclusione dall'applicazione del d.P.R. n.
915/1982 degli "scarichi" disciplinati dalla legge Merli non avrebbe
automaticamente comportano anche l'esclusione degli "smaltimenti" in
quella previsti, benchè si trattasse, pure in quel caso, di semplici
immissioni nell'ambiente del tutto equiparabili agli scarichi.
Un'estensione dell'esenzione in via interpretativa sarebbe stata,
però, problematica e, in ogni caso, dall'esito troppo rischioso dato
che avrebbe comportato riflessi anche nel campo di applicazione di
norme penali, la cui sfera operativa sarebbe stata maggiore o minore
in relazione all'opzione ermeneutica adottata nel singolo caso.
Per tale motivo il legislatore ha preferito distinguere
esplicitamente le due fattispecie di esenzione trattando al sesto
comma dell'art. 2 dei casi di "smaltimento", impropriamente definiti
dalla legge n. 319/1976 e, all'ultimo comma, delle ipotesi di
"scarico" (propriamente dette) disciplinate da tale legge.
Il problema potrebbe dirsi, dunque, risolto se il testo del sesto
comma non fosse di formulazione più ampia rispetto alla scarna
enunciazione contenuta nell'ultimo comma, la qual cosa comporta,
invece, ulteriori problemi interpretativi essendo necessario valutare
se da tale maggior estensione siano deducibili principi o
prescrizioni di carattere generale utilizzabili per definire i
confini tra le due normative.
Innanzitutto si deve rilevare come al sesto comma sia stata
introdotta una ipotesi di smaltimento di liquami nelle acque che non
è, invece, prevista nell'art. 2 della legge n. 319/1976 cui lo
stesso sesto comma pure rinvia.
Infatti l'ipotesi di smaltimento nelle acque non può riferirsi ai
liquami contemplati dall'art. 2, lett. e), n. 2, della legge n.
319/1976 dal momento che tale disposizione contempla esclusivamente
il loro scarico sul suolo o nel sottosuolo.
Non può, parimenti, essere riferita (solo) ai fanghi menzionati
al successivo n. 3 del citato art. 2 della legge Merli in quanto le
norme tecniche di cui all'allegato 5 della delibera del Comitato dei
Ministri per la tutela delle acque dall'inquinamento del 4 febbraio
1977 (relative alla regolamentazione dello smaltimento dei fanghi
residuati dai cicli di lavorazione e dai processi di depurazione)
prevedono (al punto 2) come ricettori dei fanghi in questione
unicamente il suolo adibito ad uso agricolo, il suolo non adibito ad
uso agricolo, il sottosuolo ed il mare con esclusione di qualsiasi
altro recapito.
Nè potrebbe, sempre secondo quest'ultima prospettiva
d'interpretazione, ritenersi riferibile l'espressione "smaltimento
nelle acque" contenuta nel d.P.R. n. 915/1982 alla sola ipotesi di
scarico (di fanghi) in mare non tanto perchè l'uso del plurale
("nelle acque") lascia comunque trasparire una volontà legislativa
evidentemente comprensiva di ogni forma di smaltimento nelle acque
così come disciplinata nell'art. 1, lett. a), della legge legge
Merli (scarico diretto o indiretto nelle acque superficiali e
sotterranee, interne e marine, sia pubbliche che private), quanto,
piuttosto, perchè se realmente così limitato fosse stato il senso
del rinvio non sarebbe stata necessaria alcuna specificazione in
ordine al tipo di ricettore dello scarico (acque, suolo e sottosuolo)
dal momento che sarebbe stato sufficiente il puro richiamo della
disciplina dello smaltimento dei liquami e dei fanghi contenuta nei
citati punti dell'art. 2, lett. e), della legge Merli.
In secondo luogo va segnalato il fatto che la norma introduce una
deroga alla deroga nel senso che stabilisce il principio
dell'applicabilità del d.P.R. n. 915/1982 tutte le volte in cui i
liquami (e i fanghi) siano da classificare tossico-nocivi ai sensi
del decreto.
Resta, pertanto, da esaminare se, dopo aver dimostrato
l'equivalenza tra l'espressione "smaltimento" (adoperata in questa
sede come sinonimo di "immissione") e "scarico", sussista una qualche
differenza tra le due ipotesi di esenzione contemplate all'art. 2 del
d.P.R. n. 915/1982 basata, ad esempio, sulla diversità del contenuto
dello scarico o dello smaltimento.
Invero si potrebbe sostenere che mentre l'ultimo comma si
riferisce genericamente a qualsiasi cosa sia suscettibile di
"scarico" (attraverso condotta), il sesto comma contempli unicamente
due particolari tipi di sostanze ("liquami" e "fanghi") solo in
relazione ai quali, pertanto, dovrebbe essere operante il recupero
della soggezione al d.P.R. n. 915/1982 nel caso di accertata
tossicità e nocività.
Questa tesi è, più o meno consapevolmente, presupposta nella
circolare dell'ufficio legislativo del Ministero dell'ambiente,
datata 13 novembre 1989, diretta a tutte le Regioni, con la quale si
è fornito un parere circa i rapporti esistenti tra la legge Merli ed
il d.P.R. n. 915/1982.
In essa si è chiaramente contrapposta la disciplina (speciale)
dello smaltimento di liquami e fanghi di cui all'art. 2 della legge
Merli (contenuta al sesto comma) a quella (generale) degli scarichi
soggetti a tale legge (disciplinata all'ultimo comma dell'art. 2 del
d.P.R. n. 915/1982) pervenendo, così, alla conclusione che, "... in
assenza di ogni ulteriore precisazione al riguardo da parte del
d.P.R. n. 915/1982... tutti gli scarichi idrici..., ancorchè
"tossici e nocivi", siano disciplinati esclusivamente dalla citata
legge n. 319/1976".
È, infatti, evidente che in tanto può essere teorizzato il
principio di specialità a favore della disciplina di cui al sesto
comma (il cui contenuto, conseguentemente, non sarebbe suscettibile
di estensione ai casi disciplinati dall'ultimo comma, contenente,
invece, la regola generale) in quanto sia individuato un elemento
specializzante che permetta di distinguere le due fattispecie.
Poichè detto elemento non viene individuato nel concetto di
"smaltimento" (che non viene contrapposto allo "scarico") esso non
può che essere individuato proprio nella pretesa differenziazione
delle sostanze smaltibili (o scaricabili), come del resto
esplicitamente si ammetta quando si afferma, a proposito delle
ipotesi disciplinate dall'art. 2 della legge Merli, trattarsi di
casistica "... non direttamente afferente alla tutela delle acque che
il legislatore ha inteso attuare nella relativa disciplina per le
ovvie interferenze esistenti tra tali attività "sul suolo e nel
suolo" e la prevenzione a tutela delle acque superficiali e delle
falde acquifere da fenomeni di inquinamento indotto".
Tuttavia siffatta distinzione non solo non è sorretta da validi
argomenti di tipo sistematico, ma contrasta anche con precise
indicazioni letterali derivanti da specifiche disposizioni normative.
Infatti sotto il primo profilo va evidenziata l'insanabile
incongruenza del sistema (rilevata peraltro dalla stessa circolare)
che verrebbe ad essere caratterizzato da un lato da una disciplina di
rigore in materia di rifiuti tossico-nocivi (ispirata al principio di
totale separazione degli stessi dall'ambiente e dagli altri rifiuti)
e dall'altro da una licenza normativa di versare direttamente detti
rifiuti nelle acque (sia pure nel rispetto della legge n. 319/1976 e
delle tabelle ad essa allegate le quali, però, come è noto e come
è pure riconosciuto nella menzionata circolare, non contengono
sufficienti parametri atti ad impedire tale eventualita').
Nello stesso tempo, poi, si trascurano argomenti per una corretta
interpretazione sistematica offerti, ad esempio, dall'esame della
disciplina dello scarico in mare di rifiuti tossico-nocivi. Tale
operazione è stata vietata normativamente in modo esplicito e per
qualsiasi sostanza oggetto dello scarico (e non solo per i fanghi
come si sarebbe riduttivamente potuto argomentare seguendo la
soluzione che qui si contesta) con la delibera del comitato
interministeriale per la tutela delle acque dall'inquinamento del 7
gennaio 1986 (in Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 1986),
provvedimento adottato dopo aver considerata l'opportunità di
modificare la disciplina amministrativa previgente (derivante dalla
delibera del medesimo comitato del 26 luglio 1978 (in Gazzetta
Ufficiale n. 221 del 9 agosto 1978 di attuazione dell'art. 11 della
legge n. 319/1976) alla luce della intervenuta regolamentazione dello
smaltimento dei rifiuti tossico-nocivi dettata dal d.P.R. n. 915/1982
(cfr. premesse alla delibera in questione).
Il divieto così dichiarato dall'organo amministrativo ha voluto
esplicitare (conformemente, del resto, alle interpretazioni
giurisprudenziali che del d.P.R. n. 915/1982 erano state offerte a
proposito del problema dello scarico di rifiuti tossico-nocivi in
mare: cfr. pretura di Sestri Ponente, sentenza del 22 febbraio 1986
in Foro it. 1987, parte II, pag. 742 e segg. ove si afferma
testualmente "pag. 749": "... l'immissione nelle acque marine non
costituisce mai una modalità di smaltimento consentita per questo
genere di rifiuti") la volontà, già espressa dal legislatore
proprio con l'ampia formulazione del sesto comma dell'art. 2 del
d.P.R. n. 915/1982 contenente il richiamo generale allo smaltimento
dei liquami in acque, tendente ad escludere dal campo di applicazione
della legge Merli qualsiasi scarico in acque (e non solo quello dei
fanghi) che contenesse sostanze tossiche o nocive ai sensi del
predetto d.P.R.
Sotto il secondo profilo, si deve, inoltre, considerare che, sulla
scorta della definizione normativa del termine "liquame" contenuta
nella citata delibera del 4 febbraio 1977, allegato 5, nessuna
distinzione può essere operata rispetto al termine "scarico" dal
momento che al punto 1 (generalità testualmente si afferma: "La
presente normativa, relativa allo smaltimento dei liquami sul suolo e
nel sottosuolo, riguarda gli scarichi degli insediamenti civili e
degli insediamenti produttivi, siano essi effettuati mediante propria
fognatura o fognatura pubblica" e considerato che tutta la disciplina
della materia di cui ai successivi punti 2 e 3 ha per oggetto le
modalità di scarico dei liquami sul suolo e nel sottosuolo.
Le norme in questione, pertanto, definiscono liquame qualsiasi
sostanza suscettibile di essere oggetto di scarico ed escludono,
conseguentemente, una qualsiasi contrapposizione tra i due termini
che possa giustificare l 'attribuzione al sesto comma di caratteri di
specialità.
Tali considerazioni legittimano, allora le seguenti conclusioni:
a) il sesto comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 915/1982, pur
essendo stato concepito con riferimento ad alcune specifiche ipotesi
disciplinate dalla legge Merli (casi nei quali l'immissione
nell'ambiente del refluo anzichè essere definita semplicemente
"scarico" viene definita dal legislatore "smaltimento") ha in realtà
contemplato nella sua previsione anche qualsiasi forma di smaltimento
(intesa come immissione) di liquami in acqua, affermando il principio
di esclusione poi ribadito dall'ultimo comma dell'art. 2;
b) stabilendo il limite di non tossicità e nocività anche per
dette immissioni (che equivalgono agli scarichi secondo la
definizione di "liquame" contenuta nella già ricordata delibera del
comitato interministeriale 4 febbraio 1977), la norma in esame ha di
fatto introdotto un limite di carattere generale valido anche per
tutti gli scarichi disciplinati dalla legge n. 319/1976 (quindi anche
per quelli contemplati in quanto tali dall'art. 2, ultimo comma) i
quali sono conseguentemente esonerati dal rispetto delle prescrizioni
del d.P.R. n. 915/1982 soltanto a condizione che non siano
classificabili come rifiuti tossico e nocivi ai sensi del predetto
decreto.
Tale soluzione interpretativa è innanzitutto rispettosa dei
profili sistematici più sopra evidenziati.
Giova ricordare in proposito, oltre alle considerazioni già
esposte, anche che tra i precisi obblighi di risultato imposti dalla
direttiva comunitaria n. 319 del 20 marzo 1978, art. 7 stabilisce il
principio della raccolta differenziata dei rifiuti tossici e nocivi
rispetto ad ogni "altra materia e residuo" e del loro trattamento
diversificato rispetto ad altre sostanze di scarto.
E, pertanto, evidente che a tale obbligo si sarebbe venuti meno se
si fosse normativamente consentito lo scarico indifferenziato nelle
acque di qualsiasi sostanza, indipendentemente dal carattere
tossico-nocivo attribuibile alla stessa in base ai criteri contenuti
nella direttiva comunitaria e se si fosse reso possibile un
trattamento non diversificato dei rifiuti tossici-nocivi rispetto a
quello riservato agli altri rifiuti.
Nè è possibile ipotizzare che al principio comunitario sia
garantibile il rispetto in virtù di interventi da parte dell'organo
amministrativo competente al rilascio dell'autorizzazione allo
scarico in base alla legge Marli o per effetto delle modifiche
tabellari auspicate nella circolare dell'ufficio legislativo del
Ministero dell'ambiente.
Nè l'una nè l'altra delle soluzioni proposte garantirebbe
infatti, da sola, la preventiva separazione delle sostanze
tossico-nocive dalle altre che, invece, potrebbero continuare ad
essere scaricate nell'ambiente.
Va, inoltre, rilevato che l'obbligo di risultato imposto dalla
direttiva non potrebbe mai dirsi soddisfatto (e l'ordinamento interno
non potrebbe conseguentemente ritenersi adattato alla norma
comunitaria) in presenza di una legislazione statale che lasciasse
margini di discrezionalità ad organi amministrativi tali da
consentire, anche solo ipoteticamente, soluzioni difformi da quelle
imposte a livello internazionale.
L'interpretazione che quest'ufficio ritiene conforme allo spirito
ed alla lettera della legge appare, del resto, confortata anche dalla
dottrina più autorevole.
Le opinioni di chi inizialmente aveva ritenuto possibile una
distinzione in base alla tipologia del rifiuto - attribuendo alla
legge n. 319/1976 la disciplina dei rifiuti liquidi e lasciando al
d.P.R. n. 915/1982 la sola disciplina dello smaltimento dei rifiuti
solidi - appaiono ormai superate alla luce delle più recenti
riflessioni sul punto che sono ormai recepite pacificamente anche a
livello amministrativo come dimostra la più volte menzionata
circolare ministeriale nella parte in cui dichiara "... pacifica
l'applicabilità del d.P.R. n. 915/1982 ai rifiuti che si presentino
allo stato liquido, siano essi a base acquosa o non acquosa".
Non si può trascurare, poi, (ed è bene, anzi, sottolinearlo) che
vi è stato, almeno nei primi tempi, un accordo pieno tra gli autori
che pur esprimevano posizioni diverse sull'ambito operativo delle due
leggi, per quel che riguarda la riconducibilità al d.P.R. n.
915/1982 degli scarichi di rifiuti liquidi classificabili
tossico-nocivi.
Vanno, in tal senso, richiamate le posizioni di Pasquale e di
Franco Giampietro ricordando, in particolare, del primo uno scritto
del 1984 (P. Giampietro, Rifiuti solidi e scarichi liquidi: un
necessario regolamento di confini, in Foro italiano 1984, parte V,
pag. 1 e segg. e successivamente oggetto di pubblicazione da parte di
Giuffrè con il titolo Scarichi idrici e rifiuti solidi) in cui
l'Autore testualmente afferma che la legge Merli "... c) non
riguarderebbe, da ultimo tutte le fasi di "smaltimento" compresa
quella di "scarico", allorquando "i rifiuti liquidi ed isdrosolubili"
(liquami o fanghi) siano definiti tossici e nocivi a sensi dell'art.
4, lett. g), del d.P.R. cit." (cfr. pagg. 31 e 32 di Scarichi idrici
cit. pag. 4, di Rifiuti solidi cit.); del secondo, invece, uno
scritto ancora meno recente (del 1982) (cfr. F. Giampietro, I
requisiti oggettivi e soggettivi dello scarico nella legge "Merli" e
lo smaltimento dei rifiuti solidi nel d.P.R. n. 915 del 1982, in
Cassazione penale 1982, pag. 2078 e segg.) in cui l'autore aveva
lucidamente affermato quanto segue: "Il richiamato sesto comma
dell'art. 2 del decreto in argomento assume, poi, un peculiare
significato rispetto alla clausola di esclusione di cui all'ultimo
comma (lett. d), ma, nello stesso tempo va letto anche in rapporto al
tenore del comma quarto, n. 5, che annovera, tra i rifiuti speciali,
i residui derivanti dalla depurazione degli affluenti".
Sotto il primo aspetto, la disposizione sembra ripetere
"inutilmente" il richiamo alla clausola di salvezza della legge n.
319/1976, espressa in modo più chiaro e in termini (apparentemente)
più generali dalla lett. d) dell'ultimo comma.
In realtà, essa sta ad ampliare l'ambito di intervento della
disciplina del decreto anche in materia di scarichi "liquidi"
(richiamati sinteticamente con l'espressione liquami e fanghi), nel
senso che se questi (corsi come i rifiuti solidi) saranno qualificati
"tossici e nocivi" - ai sensi dell'art. 2, quinto comma e 4, - allora
ogni fase dello smaltimento ex art. 1, primo comma) di questa
"speciale" categoria di rifiuti, individuata sotto il peculiare
profilo della sua accertata pericolosità per la salute dell'uomo e
l'ambiente, sarà sottoposta alla "rigorosa" e "speciale" normativa
di cui all'art. 16 e segg. (titolo terzo del decreto) (cfr. op. cit.
pag. 2085).
Tali posizioni coincidono perfettamente e senza riserve con quelle
espresse da altri autori (ad esempio: Amendola, Smaltimento di
rifiuti e legge penale, Napoli, 1985) i quali hanno affermato, a
conclusione di un ragionamento che muoveva, però, da presupposti
diversi da quelli seguiti dagli autori teste menzionati, che "...
l'unica vera novità sostanziale sancita dall'art. 2, sesto comma,
del d.P.R. n. 915/1982, consiste nella esclusione dall'ambito di
applicazione della legge n. 319/1976 di tutti gli scarichi di rifiuti
tossici e nocivi, i quali rientrano invece nel d.P.R. n. 915/1982
(che ne prevede espressa specifica e dettagliata regolamentazione
proprio in quanto "tossici e nocivi") (cfr. op cit. pag. 176).
È quantomai significativo, allora, il rilevare come tutti gli
autori menzionati siano pervenuti all'identica conclusione sul punto
pur movendo da premesse interpretative tra loro diverse e
confliggenti anche se è doveroso segnalare una sorta di distinguo
sfumatamente (quasi per inciso avendolo fatto solo con una nota)
operato da Franco e Pasquale Giampietro, in un loro più recente
volume (Lo smaltimento dei rifiuti. Commento al d.P.R. n. 915/1982,
Maggioli, 1985).
Essi, infatti, hanno voluto chiarire (pur ribadendo che le
operazioni di smaltimento dei rifiuti liquidi tossici-nocivi sono
pacificamente sottoposte al regime del d.P.R. n. 915/1982 per effetto
del sesto comma dell'art. 2: cfr. pag. 54 n. 4) che ritenvevano
soggetto alla disciplina della legge Merli lo scarico contenente
sostanze quali l'arsenico, il mercurio, il cadmio anche se presenti
in concentrazione e/o quantità tali da rendere classificabile come
tossico-nocivo il rifiuto liquido (cfr. nota n. 19, pagg. 54-55).
Invero tale conclusione poggia essenzialmente su due argomenti: a)
il sesto comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 915/1982 si riferirebbe
unicamente alle fasi di smaltimento diverse dallo scarico così come
si evince anche dal principio contenuto nell'art. 9 del citato d.P.R.
il quale vieterebbe soltanto lo scarico estemporaneo ed incontrollato
e non quello proveniente da insediamento produttivo; b) la direttiva
CEE n. 75/442 sui rifiuti escluderebbe dal suo campo di applicazione
le acque di scarico.
In proposito, però (ferma restando l'evidente contraddizione con
la lineare posizione assunta dagli stessi autori con gli scritti più
sopra menzionati) si possono richiamare le osservazioni già
sviluppate a propositi sia del significato del termine "smaltimento"
contenuto nel VI comma e della sua equivalenza a "scarico-immissione
nell'ambiente" sia della specialità delle prescrizioni contenute
nella direttiva CEE n. 319/78 sui rifiuti tossico e nocivi rispetto
alla stessa direttiva CEE n. 75/442 riguardante, più in generale, la
materia dei rifiuti (la quale, comunque, si applica ai rifiuti
liquidi) che consentono, ad avviso del giudicante, di superare la
diversa opinione prospettata dagli autori in questione nell'opera da
ultimo manzionata.
Nè può trascurarsi, infine, che l'interpretazione che qui si
propone risulta conforme all'orientamento costante della
giurisprudenza del supremo Collegio la quale si è, sino ad oggi,
pronunciata tre volte sul punto.
Contrariamente all'avviso di chi ha ritenuto di ravvisare una
difformità tra il principio affermato nella sentenza 3 maggio 1986,
imp. Felisini e quelli successivamene affermati con le sentenze 12
febbraio 1988, imp. Inguscio e 16 aprile 1988, imp. Nasciuti, si
deve, invece, constatare come la Corte di cassazione abbia sempre
mantenuto un orientamento coerente in tutte le sue decisioni.
Nel primo caso, infatti, (Cass. sezione terza, sentenza n. 70,
presidente De Martino, estensore Postiglione, udienza del 17 gennaio
1986, depositata il 3 maggio 1986, imp. Felisini, inedita) la Corte
si è occupata di due episodi di scarico mediante autobotte di
liquami tossico-nocivi in acque pubbliche e testualmente ha
affermato:... anche l'applicazione del d.P.R. n. 915/1982 nel caso di
specie risulta conforme ai principi giuridici.
Infatti il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, in materia di
rifiuti, trova sempre applicazione, quando gli "scarichi" abbiano per
oggetto "rifiuti tossici e nocivi", come si desume dal testo degli
art. 2, sesto comma, e 9 della stessa legge.
Per i rifiuti tossici e nocivi, anche se "scaricati" nelle acque
interne o marine, siano essi a base solida o liquida, ogni fase di
smaltimento deve essere autorizata (raccolta e trasportato;
stoccaggio provvisorio; trattamento; stoccaggio definitivo in
discarica controllata), sotto comminatoria delle sanzioni penali
indicate nell'art. 26. Il legislatore ha opportunamente previsto
anche l'ipotesi dello scarico di rifiuti tossici e nocivi anomalo,
"selvaggio", che sia privo del requisito della continuita': in tal
caso si applica la sanzione penale stabilita dell'art. 24, ultima
parte, in relazione all'art. 9, dello stesso d.P.R. n. 915/1982.
Ed è appunto quello che è accaduto nel caso in esame, mediante
versamento occasionale di acidi tossici e nocivi nelle acque
pubbliche a mezzo autobotte, sicchè appare corretta l'applicazione
dell'art. 24, ultimo comma, del d.P.R. n. 915/1982 da parte dei
giudici di merito".
Alla luce di tali puntuali statuizioni non si può certo ritenere
che il principio di diritto affermato costituisca semplicemente
obiter dictum. La Corte, infatti, è comunque entrata nel marito
della vicenda sottoposta al suo esame ed ha affermato che tanto
nell'ipotesi di scarico anomalo o "selvaggio" quanto in qualsiasi
altra ipotesi di scarico trova sempre applicazione il d.P.R. n.
915/1982 se lo scarico abbia per oggetto rifiuti "tossici e nocivi".
Alle stesse conclusioni il Supremo collegio è pervenuto anche con
la seconda pronunzia (sezione terza, sent. n. 1708, Presidente
Garella, estensore Morgigni, udienza del 7 ottobre 1987, depositata
il 12 febbraio 1988, imp. Inguscio, in Foro it. 1989, II, 483 e
segg.).
Pure in questo caso si trattava di un episodio di smaltimento,
senza autorizzazione, con autospurgo di liquami, però, non
tossico-nocivi ma urbani e speciali.
La Corte ha, per la prima volta, affrontato in modo approfondito la
vexata questio dei rapporti tra d.P.R. n. 915/1982 e legge Merli,
ricostruendo la genesi della normativa e procedendo alla sua
interpretazione anche sistematica.
Dopo aver rilevato che "... dalla terminologia usata nelle due
normative (la legge n. 319/1976 e il d.P.R. n. 915/1982) non emerge
in modo inequivocabile l'area di intervento delle stesse" (non esendo
possibile una differenziazione fondata sulla distinzione tra
"smaltimento" e "scarico" trattandosi di "... concetti non...
chiariti in modo tassativo dal legislatore" e potendo gli stessi "...
lessicalmente essere anche considerati sinonimi"), la Corte esclude
che la delimitazione possa essere effettuata in base alla
compatibilità tra rifiuto ed ambiente o in base alla nozione
legislativa di "rifiuto", pervenendo alla conclusione della
"...impossibilità di accogliere una distinzione teorica" quale "...
conseguenza del difettoso coordinamento delle due discipline".
Tuttavia nel caso di specie la Corte è pervenuta ad una soluzione
ed ha ritenuto che "... l'attività del titolare di una impresa di
smaltimento di liquami (purchè non tossici e nocivi) per conto terzi
che effettui lo scarico nelle acque o sul suolo" sia disciplinata
dalla legge Merli e non dal d.P.R. n. 915/1982.
Per motivare tale sua convinzione il supremo Collegio ha giudicato
(applicando un principio già affermato con sentenza del 6 ottobre
1982, imp. Mazzaduri) il trattamento giuridico da riservare allo
scarico "indiretto" (così qualificato in versamento mediante
autobotte) identico a quello dello scarico "diretto" ed ha ritenuto
che l'esenzione disposta al sesto comma dell'art. 2 del d.P.R. n.
915/1982 fosse applicabile a qualsiasi forma di smaltimento di
liquame (così come difinito dalla delibera 4 febbraio 1977) in
acque.
Con precisione la sentenza sul punto ha affermato: "L'art. 2 del
d.P.R. n. 915/1982 al settimo comma statuisce che "le disposizioni
del presente decreto non si applicano... agli scarichi disciplinati
dalla legge 10 maggio 1976, n. 319...". In virtù del sesto comma del
medesimo articolo "resta salva la normativa dettata dalla legge 10
maggio 1976, n. 319, per quanto concerne la disciplina dello
smaltimento nelle acque, sul suolo e nel sottosuolo dei liquami e dei
fanghi di cui all'art. 2, lett. e), punti 2 e 3, della citata legge,
purchè non tossici e nocivi ai sensi del presente decreto".
Trattasi di una disposizione che testualmente esclude dalla
disciplina del d.P.R. n. 915/1982 la regolamentazione dei liquami e
dei fanghi a base acquosa riservata alla legge n. 319/1976.
Nè è di ostacolo a tale interpretazione il rilievo che la
direttiva C.E.E. n. 75/442, alla quale con il menzionato d.P.R. n.
915/1982 si è data attuazione, nella nozione di rifiuto comprende
quelli allo stato liquido: infatti correttamente è stata esclusa
dalla normativa de qua questo tipo di rifiuti, poichè essi erano
già stati regolati dalla legge n. 319/1976.
Parimenti ritiene il collegio che non sia desumibile argomento
contrario neppure dall'ultimo comma dell'art. 9, secondo il quale
"ferme restando le disposizioni contenute nella legge 10 maggio 1976,
n. 319 e successive modificazioni, è fatto divieto di scaricare
rifiuti di qualsiasi genere nelle acque pubbliche e private".
Il riferimento ai "rifiuti di qualsiasi genere" non va esteso
anche ai liquami e fanghi a base acquosa per due motivi. Tutta la
materia disciplinata dalla legge n. 319/1976 è testualmente esclusa
e poichè già prima del 1982 i liquami ed i fanghi erano regolati
dalla suddetta legge è evidente che l'art. 9 non può riferirsi ad
essi.
Non può, poi, essere accolta la tesi secondo la quale in virtù
dell'inserimento - nel testo dell'ultimo comma dell'art. 9 -
dell'espressione "di qualsiasi genere" i fanghi ed i liquami sono
stati disciplinati dal d.P.R. n. 915/1982 mancando infatti analoga
dizione nel primo comma ove è stato vietato "lo scarico... dei
rifiuti in aree pubbliche o private soggette ad uso pubblico" nel
deriverebbe che in queste aree sarebbe consentito lo scarico dei
liquami stessi (l'ultimo comma si riferisce alle acque).
Va quindi affermato che l'attività del titolare di una impresa di
smaltimento di liquami (purchè non tossici o nocivi) per conto di
terzi che effettui lo scarico nelle acque o sul suolo è disciplinata
dalla legge 10 maggio 1976, n. 319 e non dal d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915".
È agevole, allora, constatare che esattamente su tale
interpretazione si fonda la soluzione cui quest'ufficio aderisce dal
momento che proprio dalla riconduzione al sesto comma di tutti (senza
alcuna limitazione) gli scarichi di liquami in acque discende la
possibilità di far valere in via generale per gli stessi anche la
clausola di riserva al d.P.R. n. 915/1982 prevista in presenza
dell'accertato carattere tossico-nocivo del liquame.
Sempre facendo ricorso alle illustrate argomentazioni la Corte ha
deciso il terzo caso (sezione terza, sentenza n. 2086, presidente
Colasurdo, estentore Postiglione, udienza del 24 novembre 1987,
depositata il 16 aprile 1988, imp. Nasciuti, in riv. pen. 1988,
1176).
Si trattava dell'inquinamento delle acque di golena del fiume Po
provocato dallo scarico a mezzo autobotte di liquami e sangue di
animali con conseguente condanna per il reato di cui all'art. 21
della legge n. 319/1976.
L'applicazione della legge Merli (e non del d.P.R. n. 915/1982) e
stata nuovamente giudicata corretta sulla base del principio
contenuto al sesto comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 915/1982 sempre
nel presupposto (che era stato ritenuto dai giudici di merito) che i
liquami scaricati fossero privi del carattere tossico-nocivo
(carattere che avrebbe, invece, imposto l'applicazione del d.P.R. se
fosse stato ravvisato nel caso de quo).
Ancora una volta, dunque, il supremo Collegio ha ribadito il
carattere generale dell'espressione "smaltimento in acque" contenuta
nel sesto comma ritenendo ad esso riconducibile lo scarico indiretto
a mezzo autobotte (espressamente qualificato come "scarico" e non
come operazione di "smaltimento") in acque superficiali così come
descritto, e come tale (acclarato il carattere non tossico-nocivo del
medesimo) escluso dall'applicazione del d.P.R. n. 915/1982.
B) I profili di non manifesta infondatezza
dell'incostituzionalità della norma regionale.
Una volta accertata l'assoggettabilità dello smaltimento dei
liquami in questione al regime dettato dal d.P.R. n. 915/1982, si
pone il problema di valutare la costituzionalità della norma
regionale che consente diverse forme di smaltimento rispetto a quelle
previste dal citato d.P.R.
Sotto tale profilo molteplici sono i rilievi operabili.
b1) Violazione dell'art. 117 della Costituzione.
La regione ha, in materia, unicamente il potere di emanare norme
per l'attuazione del d.P.R. n. 915/1982.
La materia dello smaltimento dei rifiuti (sotto il profilo
tecnico), infatti, non rientra in alcune della materie contemplate
dall'art. 117 della Costituzione e non è, conseguentemente, oggetto
di potestà legislativa concorrente.
Non può, infatti, essere condivisa l'opinione, manifestata dalla
regione Veneto anche nel corso del giudizio di legittimità
costituzionale deciso dalla Corte con sentenza 31 gennaio-2 febbraio
1990, n. 43 (cfr. in Gazzetta Ufficiale 7 febbraio 1990), secondo cui
la norma statale dovrebbe limitarsi a porre unicamente principi
generali in tema di rifiuti senza scendere nella regolamentazione
dettagliata delle forme gestionali dello smaltimento per non ledere
l'autonomia normativa regionale in un settore riconducibile
all'urbanistica ed ai lavori pubblici.
Non sono, infatti, in discussione i poteri regionali in materia di
pianificazione urbanistica nè quelli che riguardano la progettazione
e l'esecuzione di lavori pubblici eventualmente necessari per la
realizzazione d'impianti di smaltimento dei rifiuti.
Detti poteri, del resto, sono esplicitamente riconosciuti
dall'art. 6 del d.P.R. n. 915/1982, lettere a), b), c) e d).
Per quanto, invece, concerne la produzione normativa in materia di
tecniche di smaltimento, la competenza appartiene allo Stato (cfr.
art. 4 citato d.P.R.) e la regione può unicamente emanare norme
"integrative e di attuazione" del decreto "per l'organizzazione dei
servizi di smaltimento e le procedure di controllo e di
autorizzazione" in virtù della delega conferita espressamente dallo
Stato, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione,
con la lett. f) dell'art. 6 del d.P.R. n. 915/1982.
Alla luce di detta considerazione risulta evidente che una
disciplina legislativa regionale che riguardi le modalità di
smaltimento di rifiuti tossico nocivi appare di per sè illegittima
vertendo su materia non delegata (nella misura in cui non riguardi
"l'organizzazione dei servizi" o le "procedure di controllo e di
autorizzazione") e, addirittura, espressamente riservata allo Stato.
A maggior ragione si profila il sospetto d'incostituzionalità
quando, nel merito, la disciplina regionale si ponga in contrasto non
solo con norme statali di dettaglio ma anche con principi generali
contenuti nel d.P.R. n. 915/1982.
b2) Violazione degli artt. 10 e 11 della Costituzione.
La legge regionale risulta, poi, in contrasto con i principi
contenuti negli artt. 10 e 11 della Costituzione.
Va ricordato, infatti, come il sistema disciplinato dal d.P.R. n.
915/1982 sia ispirato dalla volontà di dare attuazione alle
direttive comunitarie in materia di rifiuti più sopra menzionate.
Tra i principi contenuti in dette direttive (e, in particolare, in
quella riguardante i rifiuti tossico-nocivi) quello che impone la
raccolta differenziata del rifiuto tossico-nocivo ed il suo
trattamento diversificato rispetto a quelli riservati ai rifiuti di
altro genere costituisce certamente in cardine del sistema normativo
comunitario essendo, tra l'altro, quello che in maggior modo incide
sui costi di smaltimento e che, in quanto tale, richiede un rigoroso
rispetto affinchè non siano alterate le condizioni di concorrenza in
cui operano le imprese all'interno del mercato comune.
È, conseguentemente, inammissibile che con legge regionale possa
alterarsi un equilibrio fissato a livello comunitario e recepito
dallo Stato membro, in sede di adattamento ai principi imposti dalle
direttive CEE, con il d.P.R. n. 915/1982, autorizzando, nel
territorio regionale, forme di smaltimento dei rifiuti tossico-nocivi
non solo non conformi ai menzionati principi (ed alle prescrizioni,
ad essi conformi, dettate dalla normativa statale) ma anche
economicamente meno onerose di quelle invece previste in sede
comunitaria.
Sotto tale profilo non appare manifestamente infondata la questione
di costituzionalità della disposizione regionale in esame per
contrasto con gli artt. 10 ed 11 della Costituzione tenuto conto del
fatto che essa espone lo Stato italiano a responsabilità
internazionale (e comunitaria) per la violazione (a causa del non
completo e contraddittorio adattamento alle direttive) dei trattati
CEE (con conseguente violazione della norma consuetudinaria vigente
nel diritto internazionale secondo cui pacta sunt servanda) e
considerato che essa (proprio a causa della sua difformità rispetto
sia ai principi della direttiva che alle norme statali di
adattamento) frustra le esigenze di cooperazione internazionale che
stanno alle base della previsione dell'art. 11 della Costituzione.
b3) Violazione dell'art. 25 della Costituzione.
Sulla base dei principi in più occasioni affermati dalla Corte
costituzionale (da ultimo con la menzionata sentenza n. 43/1990),
poichè la fonte del potere punitivo risiede nella sola legislazione
statale, "... le regioni non hanno la possibilità di comminare,
rimuovere o variare, con proprie leggi, le pene previste in una data
materia. Non possono, cioè, interferire negativamente con le norme
penali disciplinando e considerando lecita un'attività che invece
l'ordinamento statale sanziona penalmente".
Nel caso di specie la norma regionale interferisce negativamente
con le norme di cui agli artt. 16 e 26 del d.P.R. n. 915/1982
rendendo autorizzabile un tipo di smaltimento dei rifiuti
tossici-nocivi diverso da quello disciplinato dalla lett. d)
dell'art. 16 sottraendo, in tal modo, illegittimamente la condotta
conforme alla prescrizione regionale alla sanzione penale di cui al
successivo art. 26.
Detta interferenza con il precetto penale appare, pertanto, in
contrasto con il principio costituzionale contenuto nell'art. 25
della Costituzione nei termini in cui interpretato dalla stessa Corte
costituzionale.
C) La valutazione della rilevanza.
La questione di costituzionalità dell'art. 35, lett. c), della
legge regionale della regione Veneto n. 33 del 16 aprile 1985 (nel
testo modificato dall'art. 11 della legge regionale n. 28 del 23
aprile 1990) appare rilevante nel presente giudizio sotto un duplice
profilo.
c1)... ai fini dell'ulteriore corso dell'azione penale.
Innanzitutto si deve constatare come, allo stato, non sia
possibile assumere alcuna decisione (stante la necessità di tener
conto di quanto contemplato dall'art. 256 della disp. att. del cpp.
d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271) in ordine al rinvio a giudizio del
Grillini sulla base di una imputazione in cui siano considerati anche
gli aspetti della condotta influenzati dal contenuto della norma
regionale impuganta senza che sia superata preliminarmente
l'enunciata questione e, conseguentemente, risolto, quantomeno sotto
il profilo oggettivo, il problema della liceità della condotta
medesima.
Nella fattispecie si rileva che non ricorre il limite del divieto
di annullamento della "norma penale di favore" (che, comunque, la
stessa Corte costituzionale, non concepisce più in modo assoluto:
cfr. sentenza n. 148/1983) in quanto la legge regionale non è
neppure astrattamente idonea ad instaurare un regime di favore capace
di ridurre l'ambito della sanzione penale: l'eventuale sentenza di
accoglimento della Corte costituzionale, pertanto, non sarebbe
inutiliter data non sussistendo la possibilità di una violazione del
principio d'irretroattività della sanzione penale.
Del resto non si tratta di intervenire in malam partem su di una
norma statale che abbia modificato in melius il trattamento penale
operato da precedente norma incriminatrice ma di dichiarare
l'illegittimità costituzionale di una norma di legge regionale che
interferisce con un precetto penale: in ipotesi analoga la Corte ha
regolarmente proceduto a dichiarare l'incostituzionalità della norma
regionale, evidentemente ritenendo ammissibile la pronunzia di
accoglimento stante la rilevanza della questione (cfr. citata
sentenza n. 43/1990).
c2)... ai fini dell'adozione di misure cautelari reali.
In secondo luogo, poi, si osserva che una eventuale sentenza di
accoglimento consentirebbe l'adozione di immediati (ed ulteriori
rispetto a quelli sino ad ora adottati) provvedimenti cautelari reali
(ad esempio il sequestro completo dell'impianto di depurazione)
diretti a far cessare la permanenza del reato e ad impedirne
ulteriori conseguenze.
Va, in proposito, rilevato come, per certi versi, non sia del
tutto cessata la condotta contraria al precetto penale non avendo
l'imputato ancora fornito alla pubblica amministrazione la prova di
non tossicità dei liquami smaltiti con lo scarico in acque
superficiali previa depurazione (prova invece fornita per i fanghi
prodotti dal processo di depurazione).
Tale prova è essenziale ai fini della sussistenza della
responsabilità penale in ordine al reato ipotizzato per le
considerazioni che seguono.
c2.1) La natura del reato e gli effetti della prova di non
tossicità del rifiuto sulla permanenza del medesimo.
È noto come, in conformità a quanto prescritto dall'art. 4, lett.
g), del d.P.R. n. 915/1982, lo Stato abbia provveduto alla
determinazione delle caratteristiche in base alla quali il rifiuto
deve considerarsi tossico e nocivo per la salute dell'uomo e/o per
l'ambiente con la delibera del comitato interministeriale di cui
allart. 5 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 in data 27 luglio 1984
(in Gazzetta Ufficiale n. 253 del 13 settembre 1984), contenente
disposizioni per la prima applicazione dell'art. 4 del citato d.P.R.
La disciplina dettata in proposito dal punto 1.2 della delibera si
ispira a due distinti criteri.
In primo luogo viene stabilita la tossicità e nocività del
rifiuto in base all'esistenza nello stesso di una o più sostanze
indicate in tabella 1.1. e/o di una o più sostanze appartenenti ai
28 gruppi di cui all'allegato al d.P.R. n. 915/1982 in concentrazioni
superiori ai valori limite che vengono stabilite nelle tabelle 1.1 e
1.2.
In secondo luogo si stabilisce comunque in via generale e sulla
base della provenienza la tossicità e nocività di alcune categorie
di rifiuti (appartenenti ai gruppi indicati nella tabella 1.3) con
presunzione juris tantum, sucettibile di essere superata soltanto
dalla prova (posta espressamente a carico del "soggetto obbligato")
che i rifiuti in questione non siano in concreto classificabili
tossico e nocivi sulla base del criterio precedentemente illustrato.
Conformandosi ad orientamenti acquisiti nella letteratura
internazionale (come la cd. "clausola di Delaney" adottata negli
Stati Uniti) si è così data parziale applicazione (almeno nei casi
in cui fosse possibile apprezzare l'esistenza di un rischio per la
salute o per l'ambiente in relazione alle caratteristiche
generalmente possedute da certe categorie di rifiuti) ad un principio
generale secondo cui è da considerare pericolo tutto ciò di cui non
si possa dare in concreto la prova di non nocività.
Tale presunzione, ovviamente, non produce, direttamente effetti in
campo penale (non introduce, cioè, una sorta di principio di
colpevolezza a carico del produttore) ma opera solo nel rapporto con
l'autorità amministrativa.
Il reato di cui all'art. 26 del d.P.R. n. 915/1982 costituisce
tipica fattispecie di reato-ostacolo nella quale viene sanzionata la
condotta del reo non già in funzione del danno arrecato all'ambiente
ma semplicemente in relazione alla disobbedienza dimostrata
procedendo allo smaltimento in assenza dell'autorizzazione
amministrativa. Essa è concepita come strumento di rimozione di un
limite all'esercizio di un'attività pericolosa sempre vietata in
assenza di una preventiva valutazione, da parte dell'organo di
controllo amministrativo (unico titolare delle funzioni di vigilanza
in materia dello smaltimento di rifiuti classificati tossico-nocivi
in base ai principi stabiliti nella direttiva comunitaria) diretta ad
accertare, su sollecitazione del soggetto obbligato, che per la
natura del rifiuto e/o per le modalità di smaltimento adottate, in
concreto non si presentino rischi nè per la salute nè per
l'ambiente.
Opportunamente il legislatore ha previsto una fattispecie
contravvenzionale imperniata soltanto sul mancato rispetto
dell'obbligo di autorizzazione proprio per risolvere i problemi di
individuazione preventiva dell'area del "rischio consentito",
indicata da parte della dottrina penalistica come ulteriore limite
alla formulazione del giudizio di colpa penale (cfr. sul punto
Fiandaca-Musco, diritto penale, parte generale, Zanichelli, 1985, -
pagg. 296-297 in cui si evidenziano le difficoltà che insorgono sul
terreno del cd. erlaubtes Risiko quando si verta in materia di
"responsabilità per tipo di produzione" facendo rinvio ad uno
scritto di Bricola, Responsabilità penale per il tipo e per il modo
di produzione, in - AA.VV., La responsabilità dell'impresa per i
danni all'ambiente e ai consumatori, Milano 1978, pagg. 75 e segg.).
Il giudice penale deve quindi limitarsi ad accertare se esistano i
presupposti perchè l'attività sia soggetta ad autorizzazione e
verificare se essa sia stata eventualmente esercitata in assenza
della stessa senza occuparsi (ai fini del giudizio di responsabilità
in relazione al reato in questione) degli eventuali effetti dannosi
sulla salute e sull'ambiente ricollegabili alla condotta del reo o,
addirittura, di sindacare se l'attività vietata in assenza di
autorizzazione fosse o meno pericolosa in concreto.
Detti presupposti hanno una natura meramente formale, risolvendosi
nel giudizio di riconducibilità del rifiuto in una delle due
categorie previste dalla menzionata delibera (classificazione operata
in base al contenuto e classificazione operata in base alla
provenienza del rifiuto).
Non può, invece, considerarsi presupposto dell'autorizzazione
anche la prova di tossicità in concreto del rifiuto. Essa, infatti,
non è richiesta dalla norma che opera la classificazione la quale,
anzi, ponendo specificamente l'onere della prova contraria sul
soggetto produttore, assoggetta anche lo smaltimento del rifiuto per
il quale sia in concreto dimostrabile la non tossicità al regime
autorizzatorio per tutto il tempo in cui il soggetto "obbligato" non
fornisca la dimostrazione richiesta per superare la presunzione di
tossicità prevista dalla delibera.
Si tratta pur sempre, almeno sino a quel momento, di un rifiuto
che è, a tutti gli effetti, tossico-nocivo ed il cui smaltimento
presuppone necessariamente il provvedimento dell'autorizzazione a
pena dell'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 26 del d.P.R.
n. 915/1982.
È, dunque, suscettibile di sanzione penale chiunque proceda a
smaltimento di rifiuti che rientrano nella categoria dei "tossici e
nocivi" secondo le norme dell'ordinamento giuridico senza dotarsi
della prescritta autorizzazione, per il solo fatto di essersi
sottratto, benchè "obbligato", ad un preventivo controllo da parte
della pubblica amministrazione ed indipendentemente da qualsiasi
valutazione in ordine alla pericolosità delle forme di smaltimento
adottate in relazione alla tipologia del rifiuto o della sua concreta
composizione.
Una volta accertata la riconducibilità del rifiuto alla categoria
di quelli a tossicità e nocività presunta, per pervenire al
giudizio di responsabilità penale in ordine al reato contestato è
necessario, allora, accertare se il produttore abbia eventualmente
fornito, in epoca antecedente all'attività di smaltimento del
rifiuto, la prova di non tossicità nei modi previsti dalla citata
delibera.
È importante sottolineare come debba trattarsi di prova fornita
dal produttore (e non da altri soggetti) non già in ossequio ad un
criterio meramente formale imposto dalla delibera (per quanto
l'inversione dell'onere della prova, da cui deriva il principio che
fa comunque del produttore un soggetto "obbligato" a richiedere
l'autorizzazione allo smaltimento dei rifiuti classificati
"tossico-nocivi", si ispiri ad esigenze di carattere sostanziale,
tutt'altro che sconosciute nel nostro ordinamento "cfr. ad esempio
l'onere probatorio posto da quinto comma dell'art. 216 del testo
unico leggi sanitarie a carico del titolare dell'insediamento
insalubre di prima classe per poter superare il divieto di esercizio
dell'attività in area abitata" quali quelle di evitare alla
struttura pubblica i costi di complessi accertamenti esclusivamente a
beneficio del privato perchè finalizzati a consentirgli deroghe
rispetto alla disciplina generale strutturata sulla base di precise
valutazioni del rischio) quanto, piuttosto, perchè solo il
produttore è in grado di conoscere tutte le componenti del rifiuto
ed è, conseguentemente, nelle condizioni di poter fornire alla
pubblica amministrazione tutte le notizie (altrimenti difficilmente
reperibili) in base alle quali può essere esercitata la
discrezionalità amministrativa in ordine alle prescrizioni da
impartire con l'autorizzazione.
Del resto è conforme ai principi espressamente contenuti nella
direttiva comunitaria il fatto che l'organizzazione dello smaltimento
dei rifiuti tossici-nocivi costituisca funzione di competenza della
pubblica autorità che deve, conseguentemente, stabilire le
condizioni per l'esercizio di un'attività giudicata, per
definizione, pericolosa per la salute e per l'ambiente (cfr. art. 6
della direttiva n. 319/1978: "Gli Stati membri designano o
stabiliscono l'autorità o le autorità competenti incaricate, in una
determinata zona, di programmare, organizzare, autorizzare, e
controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti tossici e
nocivi").
Se, pertanto, la pubblica amministrazione ha stabilito criteri
precisi in relazione alle modalità con cui deve procedersi alla
smaltimento di rifiuti classificati tossici e nocivi in relazione
alla loro provenienza tutte le volte in cui non sia stata fornita la
prova di non tossicità in concreto del rifiuto (pure rigorosamente
disciplinata nei contenuti), non si vede come potrebbe essere
giudicata penalmente lecita (alla luce del precetto contenuto
nell'art. 26) la condotta di chi abbia effettuato operazioni di
smaltimento di rifiuti tossici e nocivi (perchè così normativamente
classificati, sia pure soltanto in base alla loro pericolosità in
astratto) senza alcuna autorizzazione e senza aver fornito, benchè
soggetto "obbligato", all'autorità competente quella prova di non
tossicità indispensabile per beneficiare dell'esenzione dall'obbligo
di autorizzazione.
Nè parrebbe possibile, tenuto conto della natura formale del
reato e del bene giuridico protetto dall'incriminazione, un
accertamento della non tossicità del rifiuto in sede penale cui
rinoscere effetti scriminanti in ordine alla pregressa attività di
smaltimento svolta senza autorizzazione.
A ciò ostano due ordini di considerazioni.
In primo luogo si rileva che il giudizio di non tossicità del
rifiuto (ove l'imputato riuscisse anche a fornire in sede processuale
la prova richiesta dalla delibera) potrebbe valere solo per il futuro
ma non servirebbe a sanare retroattivamente la condotta già tenuta,
in passato, in violazione di un precetto penale che vieta, da parte
del soggetto "obbligato", lo smaltimento di quel genere di rifiuto in
assenza di autorizzazione.
In secondo luogo, poi, e più significativamente, deve osservarsi
che spetta soltanto all'autorità amministrativa il compito di
valutare, ai fini della classificazione del rifiuto, gli esiti delle
analisi fornite dall'interessato e che il controllo giudiziario (una
volta accertata l'inesistenza dell'autorizzazione e la
riconducibilità del rifiuto ad una delle due categorie di rifiuti
tossico-nocivi previste dalla delibera) non potrebbe che limitarsi al
sindacato di legittimità sull'atto o sul comportamento della stessa
p.a. in seguito all'istanza proveniente dall'"obbligato" per
stabilire se la prova sia stata fornita in conformità alla legge.
In tale prospettiva, però, non sarebbe sindacabile tanto la
qualità del rifiuto ma soltanto l'esistenza e la qualità della
prova offerta all'autorità amministrativa con la conseguenza che
nessun sindacato sarebbe esercitabile in assenza della prova in
questione.
Del resto, ove si ritenesse il contrario, si perverrebbe alla
conclusione della sistematica non punibilità di ogni forma non
autorizzata di smaltimento di rifiuti per i quali non fosse possibile
dimostrare, in concreto, la tossicità ai sensi della tabella 1.1 o
1.2, vanificando, in tal modo, il significato della previsione della
categoria di rifiuti tossici-nocivi contemplati in tanbella 1.3 che,
a quel punto, non avrebbe più ragione di esistere cosi come
concepita (risultando completamente assorbita la classificazione
"presuntiva" nella categoria della classificazione sulla scorta della
tossicità in concreto).
Sarebbe, infatti, evidente, in tal caso, che se esistesse in sede
penale l'onere probatorio di dimostrare la tossicità in concreto del
rifiuto (per stabilire se il suo smaltimento fosse o meno soggetto ad
autorizzazione) questo non potrebbe che spettare, secondo la regola
generale, all'accusa dal momento che un'inversione di tale principio
(per effetto della previsione contenuta in delibera) in danno
dell'imputato non sarebbe certamente consentita dall'art. 27 della
Costituzione.
È, invece, necessario (proprio per rendere compatibile
l'interpretazione con i principi costituzionali attribuendo alla
menzionata inversione probatoria una efficacia soltanto in sede
amministrativa non direttamente operante nel processo penale) il
riconoscimento delle diverse caratteristiche possedute dalle due
distinte categorie di rifiuti tossico-nocivi le quali sono accomunate
soltanto dal fatto di essere entrambe soggette a regime
autorizzatorio per quel che riguarda l'attività di smaltimento, pur
riconoscendo che nel caso dei rifiuti contemplati nella seconda, al
soggetto "obbligato" è attribuita la facoltà di sottrarsi alla
necessità del provvedimento autorizzativo dimostrando (all'organo
titolare del potere di autorizzazione ed ovviamente prima di
procedere allo smaltimento altrimenti vietato) che al giudizio di
pericolosità in astratto formulato dalla norma non corrisponde (in
base a prove specifiche) una effettiva situazione di pericolo
concreto.
In detta prospettiva non potrà, allora, essere fornita al giudice
penale, chiamato unicamente a verificare la sussistenza del
presupposto di fatto oggetto dell'incriminazione (rappresentato nella
fattispecie dallo smaltimento non autorizzato dei rifiuti contemplati
al n. 2 del punto 1.2 della delibera C.I. 27 luglio 1984 in assenza
della prova di non tossicita') alcuna prova sulla "qualita'" del
rifiuto giacchè, come si è già osservato, la norma incriminatrice
punisce la disobbedienza rispetto ad una serie di cautele imposte in
una situazione che è di pericolo: poco importa che, in concreto, il
danno alla salute o all'ambiente si riveli inesistente, essendo
sufficiente a suscitare la reazione dell'ordinamento una condotta del
reo che violi l'obbligo di un preventivo controllo amministrativo
finalizzato a rimuovere, mediante l'autorizzazione (necessaria sino a
quando non si dimostri il contrario), un limite di carattere generale
imposto in considerazione della pericolosità del rifiuto (desunta
dalla sua composizione e/o dalla sua provenienza).
Sulla base di siffatte considerazioni appare evidente che
l'antigiuridicità della condotta di chi smaltisce in acque
superficiali rifiuti la cui natura tossico-nociva è normativamente
presunta non cessa sino a quando il soggetto "obbligato" non dimostri
all'autorità amministrativa (nei modi previsti dalla menzionata
delibera) il carattere non tossico-nocivo dei medesimi.
Ed è parimenti evidente che non possono essere doverosamente
adottate tutte le misure cautelari reali dirette ad impedire la
permanenza del reato (senza doverla di fatto disapplicare) in
presenza di una norma di legge regionale che consente all'imputato
una condotta vietata dalla legge penale.

P. Q. M
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenutane la rilevanza;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 35, lett. c), della legge regionale regione
Veneto n. 33 del 16 aprile 1985 (nel testo modificato dall'art. 11
della legge regionale n. 28 del 23 aprile 1990) in relazione agli
artt. 10, 11, 25, 117 della Costituzione;
Dispone, conseguentemente, l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il procedimento penale n.
2915/1987;
Ordina che il presente provvedimento sia notificato, a cura della
cancelleria, all'imputato Grillini Angiolino, al sig. procuratore
della Repubblica presso la pretura circondariale di Rovigo; al
presidente della giunta regionale della regione Veneto;
Dispone, infine, che l'ordinanza sia comunicata al presidente del
consiglio regionale della regione Veneto.
Rovigo, addì 30 agosto 1990
Il pretore: SCHIESARO

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