1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 23-8-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 439 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1999
Ordinanza emessa dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Mancinelli Edoardo contro Commissione nazionale per le societa' e la borsa Borsa - Disposizioni in materia di intermediazione finanziaria - Preclusione assoluta dell'accesso a qualsiasi notizia, informazione o dato venuti in possesso della CONSOB in connessione con la sua attivita' di vigilanza - Mancata previsione di deroga nell'ipotesi di dati, notizie e informazioni evocati a fondamento dell'avvio di procedimento disciplinare contro soggetto (promotore finanziario) operante nel settore "retto" dalla CONSOB - Deteriore trattamento dei promotori finanziari rispetto ai pubblici dipendenti e ai professionisti, in relazione all'accesso al fascicolo processuale - Violazione del principio di diritto comunitario della trasparenza del processo decisionale, del diritto di difesa, del principio del contraddittorio, nonche' di imparzialita' e buon andamento della p.a. - D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 4, comma 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 11, 21, 24, 97, primo comma, e 98, primo comma. (000C0734) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 23-8-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 16685/1999 RG
proposto da Mancinelli Edoardo, rappresentato e difeso dagli
avvocati Luigi Imperlino e Maria Claudia Ioannucci ed elettivamente
domiciliato in Roma, alla via Maria A'delaide n. 12, presso lo
studio legale del secondo di detti legali;
Contro la Commissione nazionale per le società e la borsa,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato presso
i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per
l'annullamento del provvedimento Consob n. 99072105 del 5 ottobre
1999 di rigetto dell'istanza di accesso a documenti del
procedimento n. 2605001/1999014919;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Consob;
Vista la memoria difensiva depositata dalla parte resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 15 dicembre 1999, relatore il
consigliere Guido Romano, l'avv. Patrizia Manzo, per delega
dell'avv. Ioannucci, per la parte ricorrente e l'avv. Gabrielli
Palmieri per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue;

F a t t o

Con ricorso notificato il 12 novembre 1999 e depositato il giorno
26 successivo, il sig. Mancinelli Edoardo, promotore finanziario,
ha chiesto l'annullamento del provvedimento indicato in epigrafe a
mezzo del quale la Consob ha rifiutato l'accesso alla
documentazione indicata dal ricorrente predetto nella propria
istanza presentata, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della
legge n. 241/1990, con raccomandata del 14 settembre 1999, ai fini
dell'esercizio del diritto di difesa nel procedimento
n. 2605001/1999014919.
A sostegno di detta domanda il ricorrente ha dedotto i seguenti
motivi di diritto:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 22, 23, 24 e
25 della legge n. 241/19990, nonchè violazione dei principi di
trasparenza ed imparzialità;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 11, 12, 31 e 196 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58;
3) in subordine, ha sollevato eccezione di costituzionalità
dell'art. 4, comma 10, del d.lgs. n. 58/1998, con riferimento agli
artt. 2, 3, 11, 21, 24, 97 e 98 della Costituzione, nonchè
dell'art. 196, comma 2, del d.lgs. n. 58 del 24 febbraio 1998, con
riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione.
La Consob, si è costituita in giudizio con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato che con memoria depositata il
14 dicembre 1999 ha argomentato in ordine all'infondatezza del
ricorso e della subordinata eccezione di costituzionalità
sollevata.
All'udienza del 15 dicembre 1999, uditi i difensori delle parti,
il ricorso è stato assegnato in decisione.

D i r i t t o

1. - Il ricorrente contesta la legittimità del provvedimento con
il quale la Consob gli ha negato l'accesso alla documentazione
richiesta con domanda del 14 settembre 1999 e concernente il
procedimento iniziato a suo carico, con atto di contestazione
emesso, ai sensi dell'art. 196, comma 2, del d.lgs. 24 febbraio
1998 n. 58, per la presunta violazione dell'art. 14, commi 1, 5 e 6
del regolamento Consob, n. 5388/1991, nonchè dell'art. 45, comma
1, del d.lgs. n. 415/1996.
In particolare, sostiene con i due motivi del ricorso articolati
quanto segue:
a) che il diritto di accesso alla predetta documentazione,
garantito dalla norma dell'art. 22, non potrebbe essergli
legittimamente rifiutato, tenuto conto che sarebbe titolare,
all'evidenza, di una situazione giuridicamente rilevante, essendo
connessa la richiesta di accesso a procedimento sanzionatorio al
quale è stato sottoposto dalla stessa autorità cui si è rivolto;
che tale richiesta sarebbe stata ritualmente proposta; che non
ricorrerebbe, nella fattispecie, alcuna delle ipotesi di esclusione
dall'accesso previste dalla legge n. 241/1990 nè sarebbe
opponibile il "segreto di Stato" ovvero sarebbero ricorrenti altri
casi di segreto o di divulgazione altrimenti previsti
dall'ordinamento;
b) che il "segreto di ufficio", previsto dall'art. 4, comma
10, del d.lgs. n. 58/1998 con riferimento a tutte le notizie,
informazioni e dati in possesso della Consob in ragione della sua
attività di vigilanza, non sarebbe opponibile nei procedimenti
sanzionatori promossi contro promotori finanziari perchè sarebbe
riferibile soltanto agli atti relativi all'esercizio del
potere-dovere di vigilanza esplicantesi nei confronti dei soggetti
abilitati all'attività di intermediazione mobiliare e, quindi,
applicabile esclusivamente nei relativi procedimenti.
In subordine, solleva questione di costituzionalità non solo con
riferimento all'art. 4, comma 10, del citato decreto legislativo
numero 58/1998, ma anche all'art. 196 dello stesso decreto, per
contrasto con i precetti di cui agli artt. 2, 3, 11, 21, 24, 97,
primo comma e 98, primo comma, della Costituzione, laddove
precludono indiscriminatamente l'accesso a qualsiasi notizia,
informazione e dati venuti in possesso della Consob, pur quando
questi, dati, notizie ed informazioni siano assunti a fondamento di
un procedimento disciplinare nei confronti di soggetto operante in
settore vigilato dalla predetta, autorità e richiama a sostegno di
detta questione le motivazioni rese dal Consiglio di Stato, in caso
analogo, con ordinanza della VI sezione n. 523 del 22 aprile 1999.
2. - Le doglianze suddette, alla luce del chiaro disposto
dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo n. 58/1998 e tenuto
conto dell'avviso già espresso in precedenti ed analoghi casi non
solo dalla sezione, ma anche dal giudice di appello - nei quali si
è fatta applicazione sia della stessa norma in esame che della
identica disposizione del testo unico bancario - sono infondate.
Infatti, la complessiva questione proposta:
concerne esclusivamente l'interpretazione ed applicazione
della citata norma dell'art. 4, comma 10, rientrando la fattispecie
in uno di quei casi, espressamente previsti dalla legge, per i
quali l'art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990 prevede in
maniera vincolata la non accessibilità del fascicolo, per cui non
può sorgere neppure alcun problema di controllo della motivazione;
è pregiudicata nel suo esito dalla chiarezza letterale della
norma in esame, che, in ragione della sua valenza generale, impone
il segreto di ufficio su tutti gli atti di vigilanza,
indipendentemente dal soggetto coinvolto nel procedimento, per cui,
allo stato, è esclusa ogni possibilità di favorevole
considerazione della proposta interpretazione secondo la quale la
disposizione si applicherebbe nei soli procedimenti instaurati
dalla Consob nei confronti delle società di intermediazione
mobiliare e, quindi, non anche nei procedimenti sanzionatori
promossi, come nella specie, dalla stessa Consob nei confronti di
promotori finanziari.
3. - Conseguentemente, diventa rilevante la questione di
costituzionalità subordinatamente sollevata dal ricorrente per cui
occorre verificare se la stessa siano o meno manifestamente
infondata.
Con ordinanza n. 523 del 22 aprile 1999 la sesta sezione del
Consiglio di Stato ha affermato - per analogo caso nel quale la
Consob ha opposto ad altro promotore finanziario il "segreto di
ufficio", in applicazione della stessa norma dell'art. 4, comma 10,
del d.lgs. n. 58/1998, ai fini dell'accesso a documenti inerenti
sempre un procedimento sanzionatorio - quanto segue :
A) che, alla stregua di autorevole e condivisibile dottrina, non
può non riconoscersi al diritto di accesso sicuro fondamento
costituzionale nel diritto di informazione, che fa capo all'art. 21
della Costituzione; nei principi di democrazia, sovranità
popolare, sviluppo della persona umana ed eguaglianza di cui almeno
agli articoli 2 e 3 della Costituzione, rispetto ai quali il
diritto di informazione costituisce strumento necessario; nel
principio ricavabile dall'art. 98, comma 1, della Costituzione,
secondo il quale l'amministrazione è al servizio del cittadino,
che deve, quindi, poter conoscere il suo operato; nel precetto di
buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione di cui
all'art. 97 della Costituzione;
B) che lo stesso diritto di accesso è considerato, dalla
pacifica giurisprudenza del giudice, amministrativo un principio
generale dell'ordinamento, costituente ormai regola di fronte alla
quale le eventuali ipotesi di esclusione costituiscono fattispecie
eccezionali, con la conseguenza che le leggi limitatrici di tale
diritto possono ritenersi conformi a Costituzione sempre che
rispondano all'esigenza di tutelare altri interessi
costituzionalmente garantiti attraverso la secretazione;
C) che l'identico regime previsto per gli atti di vigilanza
posti in essere dalla Banca d'Italia trova probabilmente sostegno e
rilievo costituzionale nella funzione di vigilanza monetaria e
creditizia affidata a tale istituto, mentre il segreto di ufficio
previsto dalla norma denunziata su tutti gli atti di vigilanza
posti in essere dalla Consob non sembra trovare analogo scudo nella
vigente Costituzione;
D) che i principi di diritto comunitari in tema di
informazione sugli atti dell' amministrazione comunitaria, pur non
essendo direttamente applicabili all'attività della Consob
costituiscono, comunque, una normativa di tendenza rispetto alla
quale la legislazione nazionale deve mirare ad armonizzarsi, nel
doveroso rispetto dei parametri ricavabili dall'art. 11 della
Costituzione, una volta escluso che, nella fattispecie, ricorra
alcuna delle esigenze per le quali è assicurato il segreto sugli
atti comunitari (vita privata, segreti commerciali o industriali,
sicurezza pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria,
informazioni fornite in via riservata da terzi);
E) che vengono, infine, in rilievo anche gli artt. 24 e 3
della Costituzione, tenuto conto che trattasi di richiesta di
accesso funzionale all'esercizio del diritto di difesa nell'ambito
di un procedimento sanzionatorio instaurato nei confronti dello
stesso soggetto; che vi è ormai una tendenza univoca della
normativa relativa ai pubblici impiegati ed ai liberi
professionisti ad avvicinare nella maggiore misura possibile i
procedimenti sanzionatori alle forme previste in sede processuale,
allo scopo di garantire un livello effettivo di contraddittorio e
di informazione sugli atti procedimentali; che non sembrano
sussistere ragioni giustificatrici nè dell'oggettiva limitazione
del diritto di difesa imposta dalla denunziata norma dell'art. 4,
comma 10, del d.lgs. n. 58/1998 nè della discriminazione
sostanzialmente operata, tenuto conto della garanzia di visione del
fascicolo disciplinare da gran tempo assicurata nei confronti di
detti pubblici impiegati e liberi professionisti.

4. - Orbene, poichè il collegio ritiene che siano condivisibili
tutte le suddette argomentazioni, non può non sollevare questione
di costituzionalità in relazione alla norma applicata nella
fattispecie (art. 4, comma 10, del d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58),
nella parte in cui preclude indiscriminatamente l'accesso a
qualsiasi notizia, informazione o dati venuti in possesso della
Consob, in connessione con la sua attività di vigilanza, pur
allorquando detti dati, notizie ed informazioni siano posti a
sostegno dell'atto di promovimento di procedimento sanzionatorio
nei confronti di soggetto operante nel settore retto dalla predetta
commissione.

P. Q. M.
Visti gli articoli 1 e seguenti della legge costituzionale 9
febbraio 1948 n. 1 e gli articoli 23 e seguenti della legge 11
marzo 1953 n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10, del
d.lgs. 24 febbraio 1998 n. 58, in relazione agli artt. 2, 3, 11,
21. 24, 97, primo comma, e 98 primo comma, della Costituzione, nei
sensi di cui in motivazione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso in attesa della pronunzia del
Giudice delle leggi;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 dicembre
1999.
Il Presidente:Schinaia
L'estensore: Romano
00C0734