1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 SENTENZA 10 - 17 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure per i rientri dal disavanzo sanitario - Affidamento di nuove consulenze a carico dell'Azienda sanitaria o ospedaliera richiedente dietro autorizzazione del competente assessorato regionale - Obbligo per le ASL di indire concorsi riservati a lavoratori, in servizio presso strutture sanitarie private, licenziati e posti in mobilita' - Ricorso del Governo - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione per omessa sottoposizione del provvedimento legislativo alla preventiva autorizzazione ministeriale in virtu' dell'Accordo 13 marzo 2007 tra Presidente della Regione e Ministri della salute e dell'economia - Inapplicabilita' delle procedure di leale collaborazione all'esercizio della funzione legislativa - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, artt. 4, comma 2, e 7. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure per i rientri dal disavanzo sanitario - Affidamento di nuove consulenze a carico dell'Azienda sanitaria o ospedaliera richiedente dietro autorizzazione del competente assessorato regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza pubblica» desumibili dalla legislazione statale, con pregiudizio dell'obiettivo di riequilibrio economico del settore sanitario individuato nell'Accordo del 13 marzo 2007 tra Presidente della Regione e Ministri della salute e dell'economia - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lettera b). Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure per i rientri dal disavanzo sanitario - Obbligo per le ASL di indire concorsi riservati a lavoratori, in servizio presso strutture sanitarie private, licenziati e posti in mobilita' - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza pubblica» desumibili dalla legislazione statale - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia organizzazione della Regione di competenza residuale delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 7. - Costituzione, artt. 117, terzo comma; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 796, lettera b). Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure per i rientri dal disavanzo sanitario - Affidamento di nuove consulenze a carico dell'Azienda sanitaria o ospedaliera richiedente dietro autorizzazione del competente assessorato regionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza pubblica» desumibili dalla legislazione statale (art. 46 del decreto-legge n. 112/2008) - Esclusione - Non fondatezza della questione nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117, terzo comma; decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 46. Sanita' pubblica - Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Campania - Misure per i rientri dal disavanzo sanitario - Obbligo per le ASL di indire concorsi riservati a lavoratori, in servizio presso strutture sanitarie private, licenziati e posti in mobilita' - Ricorso del Governo - Violazione della regola del concorso pubblico nonche' dell'obbligo di copertura finanziaria dei maggiori costi per il personale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16, art. 7. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 51, 97 e 81, quarto comma. (010C0258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma
2, e 7 della legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16
(Misure straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del
sistema sanitario regionale per il rientro dal disavanzo), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
30 gennaio 2009, depositato in cancelleria il 3 febbraio 2009 ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2010 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la
Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 gennaio 2009 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 3 febbraio (ric. n. 9
del 2009), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale degli articoli 4, comma 2, e
7 della legge della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16 (Misure
straordinarie di razionalizzazione e riqualificazione del sistema
sanitario regionale per il rientro dal disavanzo), per violazione,
nel complesso, degli articoli 3, primo comma, 51, 81, quarto comma,
97, primo e terzo comma, 117 e 118 della Costituzione e del principio
di leale collaborazione.
1.1. - In via preliminare, il ricorrente illustra il contenuto
delle due norme censurate, entrambe destinate ad operare nel settore
del servizio sanitario.
L'art. 4, dopo aver previsto che le «consulenze in essere alla
data di entrata in vigore della presente legge non sono ulteriormente
rinnovabili nè rinegoziabili» (comma 1), stabilisce (comma 2) che,
proprio in previsione della loro scadenza, «l'Azienda sanitaria o
ospedaliera» possa chiedere «all'assessorato regionale di verificare
se fra le risorse umane presenti nell'organico del personale
regionale siano comprese figure professionali compatibili con le
esigenze dell'Azienda richiedente». L'assessorato, pertanto, può
«incaricare detto personale dipendente di fornire la consulenza
prevedendo la corresponsione delle remunerazioni, conformemente alle
previsioni contrattuali vigenti, a carico dell'Azienda richiedente»,
ovvero, «laddove le professionalità richieste non siano reperibili
in organico», autorizzare «l'Azienda alla stipula del contratto di
consulenza».
Ai sensi, invece, dell'art. 7 è «fatto obbligo alle Aziende
sanitarie locali e alle Aziende ospedaliere della Campania di bandire
concorsi riservati per i lavoratori in servizio in modo continuativo
da almeno tre anni presso strutture sanitarie private
provvisoriamente accreditate, licenziati e posti in mobilità a
seguito di provvedimento di revoca dell'accreditamento conseguente
alla perdita dei requisiti previsti dalle vigenti disposizioni in
materia».
1.2. - Tanto premesso, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri le due norme impugnate, «che prevedono rispettivamente
l'affidamento incondizionato di nuove consulenze e l'obbligo delle
Aziende sanitarie locali di indire concorsi riservati per
l'assunzione di personale privato, comportano impegni di spesa che
sono in contrasto con il contenuto dell'Accordo stipulato dal
Presidente della Regione e dai Ministri della salute e dell'economia»
ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), donde la loro illegittimità
costituzionale.
1.2.1. - Difatti, ai sensi dell'art. 3, comma 6, del citato
Accordo, intervenuto il 13 marzo 2007, tra i provvedimenti regionali
di spesa e programmazione sanitaria, da sottoporre alla preventiva
approvazione del Ministro della salute e del Ministro dell'economia e
delle finanze, rientrano anche quelli concernenti le «consistenze del
personale a tempo indeterminato, determinato nonchè quelle relative
a forme di lavoro flessibile, convenzioni e consulenze con
riferimento ai fattori che hanno incidenza diretta ed indiretta su
dette consistenze (assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei
servizi, accorpamenti, esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti,
ecc)».
Nel novero di tali provvedimenti, pertanto, rientrano, secondo il
ricorrente, anche «le misure oggetto delle disposizioni impugnate»,
le quali, tuttavia, sarebbero «state assunte in violazione
dell'Accordo» summenzionato e con esso «del fondamentale principio di
leale collaborazione», la cui portata generale non sarebbe limitata
alla previsione contenuta nell'art. 120, secondo comma, Cost., come
confermerebbe - tra le diverse pronunce della giurisprudenza
costituzionale - la sentenza n. 310 del 2006.
Su tali basi, dunque, viene dedotto un primo profilo di
illegittimità costituzionale, comune ad entrambe le norme censurate,
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
1.2.2. - Si assume, inoltre, che la Regione Campania sarebbe
«venuta meno agli specifici vincoli, strumentali al conseguimento
dell'equilibrio economico nel sistema sanitario, contenuti nel piano
di rientro» di cui al già citato Accordo del 13 marzo 2007.
I predetti artt. 4 e 7, infatti, contrasterebbero con i principi
volti al contenimento della spesa sanitaria - identificati quali
principi fondamentali della materia, oggetto di potestà legislativa
concorrente statale e regionale, «coordinamento della finanza
pubblica» - «declinati» dall'art. 1, comma 796, lettera b), della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
norma che attribuisce natura vincolante agli «interventi individuati
nei programmi operativi di riorganizzazione, potenziamento del
servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
Di qui, pertanto, la deduzione di un secondo profilo di
illegittimità costituzionale - comune ad ambedue le norme impugnate
- ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., per «violazione dei
principi fondamentali, nella materia di legislazione concorrente, del
"coordinamento della finanza pubblica"».
1.3. - Identica censura, sebbene sotto altro profilo, viene
rivolta al solo art. 4, comma 2, della legge regionale della Campania
qui in esame.
Si ipotizza che esso reintroduca «surrettiziamente la facoltà
incondizionata delle Aziende sanitarie locali di affidare nuove
consulenze o di rinnovare quelle in corso», ponendosi in contrasto
con la previsione - anch'essa costituente, secondo il ricorrente,
principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza
pubblica» - contenuta nell'art. 46 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133.
Tale articolo - prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri
- ha subordinato a «puntuali presupposti legittimanti l'attività di
affidamento di consulenze» (presupposti, nella specie, non
rispettati, dipendendo l'espletamento della consulenza da «una mera
richiesta dell'azienda interessata»), quali «la specificità
dell'oggetto dell'incarico e la sua strumentalità rispetto alle
esigenze dell'amministrazione conferente; l'impossibilità oggettiva
di utilizzazione di risorse interne; la temporaneità della
prestazione e la sua valutazione in termini di grado elevato di
qualificazione; la possibilità di prescindere dal requisito della
comprovata specializzazione universitaria solo in presenza
dell'accertamento rigoroso di un'esperienza qualificata, maturata nel
settore ove si presta attività di consulenza».
1.4. - Due censure specifiche sono, infine, rivolte anche nei
confronti dell'art. 7 della legge della Regione Campania n. 16 del
2008.
Per un verso, si evidenzia che la norma - nel «bandire concorsi
riservati ai lavoratori che abbiano prestato servizio in modo
continuativo per almeno tre anni presso strutture sanitarie private
provvisoriamente accreditate», già licenziati o posti in mobilità a
seguito «di un provvedimento di revoca dell'accreditamento» -
violerebbe gli artt. 3, primo comma, 51 e 97, primo e terzo comma,
Cost.
Essa, infatti, contrasterebbe con quel principio del pubblico
concorso che, sottolinea il ricorrente, secondo la giurisprudenza
costituzionale «costituisce la regola per l'accesso all'impiego alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche, da rispettare al fine di
assicurare la loro imparzialità ed efficienza» (è richiamata la
sentenza n. 81 del 2006).
Per contro, in caso di concorsi «interni» - al quale sembra
riconducibile, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
anche quello previsto dalla censurata disposizione, sebbene esso
riservi la procedura concorsuale «ad una categoria di soggetti
esterni» all'amministrazione - la regola del pubblico concorso «può
dirsi rispettata solo quando le selezioni non siano caratterizzate da
arbitrarie e irragionevoli forme di restrizione nell'ambito dei
soggetti legittimati a parteciparvi» (come sarebbe avvenuto,
viceversa, nel caso di specie). Difatti, il legislatore ben può
prevedere «condizioni di accesso intese a consentire il
consolidamento di pregresse esperienze lavorative maturate nella
stessa amministrazione», purchè, però, non sia stabilita - «salvo
circostanze del tutto eccezionali» - «la riserva integrale dei posti
disponibili in favore del personale interno» (sentenza n. 205 del
2004).
Inoltre, la censurata disposizione, nel contemplare la
«possibilità di svolgimento di concorsi riservati», non solo
comporta «un impegno di spesa che non è in linea con gli obiettivi
di rientro dal disavanzo derivanti dal più volte richiamato Accordo
tra Governo e Regione», ma «implica inevitabilmente maggiori costi
per il personale, privi di copertura finanziaria», donde l'ipotizzata
violazione anche dell'art. 81, quarto comma, Cost.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania chiedendo
che le questioni vengano dichiarate inammissibili o, in subordine,
non fondate.
2.1. - La Regione sottolinea, in primo luogo, la necessità di
un'interpretazione sistematica delle norme censurate, dalla quale
emergerebbe che la disciplina recata dalla legge regionale n. 16 del
2008 si è ispirata a «due linee direttive», e cioè, «da una parte,
l'impegno per il contenimento e la razionalizzazione dei costi nel
settore sanitario; dall'altra, la ricerca di un equilibrio
complessivo dell'intervento rispetto a disposizioni che vanno ad
incidere significativamente su situazioni di particolare
complessita'».
Sempre su di un piano generale, si rileva che gli interventi
compiuti dalle impugnate disposizioni rientrano «nella sfera delle
attribuzioni regionali, avendo ad oggetto norme che attengono
all'organizzazione e al personale regionale ovvero di enti
regionali», profili sui quali «l'accordo siglato con il Governo non
incide». Il suo contenuto, difatti, consiste soltanto nella
attribuzione alle Regioni interessate - tra le quali la Campania - di
un ulteriore finanziamento statale, destinato al ripiano dei deficit
nel settore sanitario, «subordinatamente alla verifica della
effettiva attuazione del programma concordato».
Sotto questo profilo, quindi, le censure statali si paleserebbero
inammissibili, oltre che infondate, «in quanto alcun vizio di
costituzionalità emerge dalla comparazione dei contenuti legislativi
regionali con quelli convenzionali, venendo in rilievo esclusivamente
l'esigenza di verificare, sul piano attuativo, il ricorrere dei
presupposti per l'ottenimento del beneficio» finanziario suddetto.
2.2. - Per quanto concerne, poi, la censura che investe l'art. 4,
comma 2, della legge regionale impugnata, la Regione Campania ne
assume l'infondatezza «sotto un duplice aspetto».
Reputa, in primo luogo, «fuorviante» la lettura della norma
proposta dal ricorrente, secondo cui essa reintrodurrebbe
«surrettiziamente la facoltà incondizionata delle Aziende sanitarie
locali di affidare nuove consulenze o di rinnovare quelle in corso».
Per contro, il comma 1 dell'art. 4 stabilisce che «le consulenze
in essere alla data di entrata in vigore della presente legge non
sono ulteriormente rinnovabili nè rinegoziabili».
Quanto, poi, alla «possibilità di affidare altre consulenze», la
disposizione censurata sarebbe «assolutamente in linea con le
indicazioni della disciplina legislativa statale» di cui all'art. 46
del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, che
in particolare subordina l'espletamento della consulenza all'«assenza
delle professionalità nell'organico dell'Azienda e successivamente
della Regione».
Solo in presenza di tale condizione, e ferme ovviamente restando,
peraltro, «le regole generali valevoli per questi rapporti di
lavoro», sarebbe possibile affidare nuove consulenze.
In secondo luogo, la Regione resistente deduce l'infondatezza
della censura anche sotto un diverso profilo.
Si richiama quell'orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui, nella materia del coordinamento della
finanza pubblica, il legislatore statale «può solo introdurre limiti
generali di spesa, ma non anche imporre alla Regione su quali voci di
bilancio intervenire», giacchè norme di questo secondo tipo «non
costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e ledono
pertanto l'autonomia finanziaria di spesa garantita dall'art. 119
Cost.» (è citata la sentenza n. 417 del 2005).
2.3. - In merito, infine, alla censura che investe l'art. 7, la
Regione rileva che, sebbene tale disposizione abbia previsto «di
riservare posti messi a concorso per determinate categorie», ciò non
vuol dire «che tutti i posti banditi debbano essere riservati».
Difatti, ai sensi del comma 2 del medesimo art. 7, l'operazione
de qua deve pur sempre compiersi «nei limiti delle disposizioni
vigenti in materia», e dunque nel rispetto della «normativa di
settore», ciò che «esclude i profili di illegittimità eccepiti
dallo Stato».
Altrettanto sarebbe a dirsi per la dedotta violazione dell'art.
81, quarto comma, Cost., giacchè - secondo la Regione - l'impugnato
art. 7 «incide esclusivamente sulla "attribuibilita'" dei posti messi
a concorso», rinviando per il resto «alle disposizioni vigenti in
materia» e, soprattutto, subordinando l'espletamento della procedura
alla «previa disponibilità della dotazione organica» del personale.
3. - La Regione Campania, in data 19 gennaio 2010, ha depositato,
presso la cancelleria della Corte, una memoria, insistendo perchè le
questioni proposte vengano dichiarate inammissibili o comunque non
fondate.
3.1. - Quanto, in particolare, alla censura - comune ad entrambe
le norme impugnate - di violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e del
principio di leale collaborazione, la resistente si sofferma sul
contenuto dell'art. 3, comma 6, del già citato Accordo del 13 marzo
2007, a norma del quale i provvedimenti regionali di spesa e
programmazione sanitaria sono sottoposti «a preventiva approvazione
da parte del Ministro della salute e del Ministro dell'economia e
delle finanze».
Orbene, tale previsione - ad avviso della resistente - non può
essere interpretata nel senso di «immaginare che l'esercizio della
potestà legislativa della Regione possa essere condizionata dalla
"approvazione" del testo di legge da parte dello Stato e,
addirittura, di un organo governativo».
Di qui, pertanto, la non fondatezza della censura formulata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, giacchè, a tacer d'altro,
dovrebbe rilevarsi - sottolinea sempre la difesa regionale - che «in
mancanza di disposizioni che consentano di attribuire rilevanza sul
piano costituzionale ad eventuali "accordi normativi" diretti a
determinare il contenuto di testi legislativi, non può trovare
ingresso nel giudizio di costituzionalità la censura che si fonda
sulla violazione del principio di leale collaborazione» (sono citate
le sentenze n. 160 del 2009, n. 371 e n. 222 del 2008 e n. 401 del
2007).
3.2. - Per il resto, la difesa regionale ribadisce le
argomentazioni svolte a sostegno della reiezione del ricorso statale.

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale degli
articoli 4, comma 2, e 7 della legge della Regione Campania 28
novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie di razionalizzazione e
riqualificazione del sistema sanitario regionale per il rientro dal
disavanzo), per violazione, nel complesso, degli articoli 3, primo
comma, 51, 81, quarto comma, 97, primo e terzo comma, 117 e 118 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione.
I due articoli sono impugnati in quanto prevedono, secondo il
ricorrente, l'uno, la possibilità, per le Aziende sanitarie locali e
per quelle ospedaliere, di disporre «l'affidamento incondizionato di
nuove consulenze», l'altro, l'obbligo per tali enti «di indire
concorsi riservati per l'assunzione di personale privato».
2. - Il Presidente del Consiglio - oltre a formulare due censure
specifiche per ciascuna norma, ipotizzando che l'art. 4, comma 2,
violi l'art. 117, terzo comma, Cost., per il mancato rispetto di
«principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente del
"coordinamento della finanza pubblica"» e che l'art. 7 violi invece,
gli artt. 3, primo comma, 51, 97, primo e terzo comma, nonchè l'art.
81, quarto comma, Cost. - propone un duplice motivo di impugnazione
comune ad entrambi gli articoli.
Si assume che essi violerebbero gli artt. 117 e 118 Cost. ed il
principio di leale collaborazione, comportando «impegni di spesa che
sono in contrasto con il contenuto dell'Accordo stipulato il 13 marzo
2007 dal Presidente della Regione e dai Ministri della salute e
dell'economia» per il rientro dal disavanzo nel settore sanitario, ai
sensi dell'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005).
In particolare, è dedotto che - ai sensi dell'art. 3, comma 6,
del citato Accordo - sono da sottoporre alla preventiva approvazione
del Ministro della salute e del Ministro dell'economia e delle
finanze i provvedimenti regionali di spesa e programmazione sanitaria
(ai quali sarebbero da ricondurre quelli oggetto delle norme
impugnate) concernenti le «consistenze del personale a tempo
indeterminato, determinato nonchè quelle relative a forme di lavoro
flessibile, convenzioni e consulenze con riferimento ai fattori che
hanno incidenza diretta ed indiretta su dette consistenze
(assunzioni, cessazioni, riorganizzazione dei servizi, accorpamenti,
esternalizzazioni, creazioni di nuovi enti, ecc)».
Per altro verso, si assume la violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., per essere stato disatteso l'art. 1, comma 796, lettera
b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), che enuncerebbe - nell'attribuire natura
vincolante agli «interventi individuati nei programmi operativi di
riorganizzazione, potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, oggetto
degli accordi di cui all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre
2004, n. 311» - un principio fondamentale della materia di
legislazione concorrente del «coordinamento della finanza pubblica».
3. - Entrambe le censure - comuni, come si è precisato, ai due
articoli impugnati - non sono fondate.
3.1. - Con la prima, il ricorrente deduce che - in ossequio al
principio di leale collaborazione, e particolarmente in ottemperanza
agli impegni assunti dalla Regione Campania in virtù del già citato
Accordo - anche una legge regionale rientrerebbe tra quei
provvedimenti da sottoporre, in base al disposto dell'art. 3, comma
6, del medesimo Accordo, alla preventiva approvazione ministeriale.
Al riguardo, tuttavia, è sufficiente richiamare il tradizionale
«orientamento giurisprudenziale di questa Corte, secondo cui
l'esercizio della funzione legislativa sfugge alle procedure di leale
collaborazione (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze nn. 249,
232, 225, 107 e 88 del 2009)» (così, testualmente, la sentenza n.
284 del 2009; anche, da ultimo, la sentenza n. 16 del 2010). È,
pertanto, da escludere che sia ipotizzabile una approvazione
ministeriale della legge regionale in esame, essendo palese che
l'approvazione prevista dall'Accordo si riferisce a provvedimenti
amministrativi e non già legislativi che siano adottati dalla
Regione.
3.2. - Per quanto concerne, poi, la seconda censura - quella di
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i
«principi fondamentali, nella materia di legislazione concorrente,
del "coordinamento della finanza pubblica"», in particolare
desumibili dall'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del
2006 - è necessario diversificarne l'esame per ciascuno degli
articoli impugnati.
3.2.1. - Quanto all'art. 4, comma 2, pur dovendosi
preliminarmente ribadire, come si è accennato, che il principio di
leale collaborazione non può trovare applicazione, in via generale,
in relazione all'attività di produzione legislativa, deve nondimeno
rilevarsi che, nella specie, una norma statale (art. 1, comma 796,
lett. b) della legge n. 296 del 2006) ha reso vincolanti, per le
Regioni che li abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli
atti di programmazione «necessari per il perseguimento
dell'equilibrio economico, oggetto degli accordi di cui all'art. 1,
comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311», ivi compreso
l'Accordo intercorso tra lo Stato e la Regione Campania.
Orbene, la norma dello Stato che assegna a tale Accordo carattere
vincolante, per le parti tra le quali è intervenuto, può essere
qualificata come espressione di un principio fondamentale diretto al
contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di
un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica.
Tuttavia, nel caso di specie, tale principio non può ritenersi
disatteso, giacchè - per le ragioni che si illustreranno meglio più
avanti - l'articolo 4, comma 2, della legge regionale in esame, non
contemplando affatto la possibilità del ricorso a consulenze secondo
condizioni meno rigorose di quelle previste dalla legislazione
statale, non si pone in contrasto con quegli interventi «necessari
per il perseguimento dell'equilibrio economico» nel settore sanitario
individuati nel già citato Accordo del 13 marzo 2007.
3.2.2. - La medesima censura non è fondata neppure in relazione
all'art. 7 della legge regionale in esame.
Dirimente, in questo caso, è l'impossibilità di individuare nel
«coordinamento della finanza pubblica» l'ambito materiale interessato
dalla disciplina recata da detto articolo.
La giurisprudenza di questa Corte è pacifica, infatti, nel
ritenere che «la regolamentazione delle modalità di accesso al
lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia
dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti
pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle Regioni
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione» (da ultimo,
sentenza n. 95 del 2008, ma nello stesso senso già la sentenza n.
380 del 2004).
La circostanza che la norma regionale de qua investa un ambito
materiale oggetto di potestà legislativa residuale della Regione
comporta, pertanto, la non fondatezza della censura in esame.
4. - Non fondata, nei sensi di seguito precisati, è la censura
che investe specificamente l'art. 4, comma 2, per asserita violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Si ipotizza, infatti, che la disposizione impugnata sia in
contrasto con la previsione - costituente, secondo il ricorrente,
principio fondamentale della materia «coordinamento della finanza
pubblica» - contenuta nell'art. 46 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133. Detto articolo, nel modificare il comma 6 dell'art. 7 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), subordina a «puntuali presupposti legittimanti
l'attività di affidamento di consulenze» da parte di enti pubblici;
presupposti che, nella specie, la norma regionale campana avrebbe
disatteso.
Tale evenienza non ricorre, però, nel caso di specie.
Difatti, la norma censurata, correttamente interpretata, è da
intendere nel senso che le sue statuizioni non contraddicono, ma anzi
sostanzialmente si conformano alle indicazioni risultanti dalla
disciplina legislativa statale prevista dal citato art. 46 del
decreto-legge n. 112 del 2008.
In base a tale articolo, le amministrazioni pubbliche - per
«esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio» -
possono «conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro
autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad
esperti di particolare e comprovata specializzazione anche
universitaria», soltanto in presenza di precisi «presupposti di
legittimita'». In particolare, è previsto che «l'oggetto della
prestazione» - che «deve essere di natura temporanea e altamente
qualificata» - non solo corrisponda «alle competenze attribuite
dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e
progetti specifici e determinati», ma sia anche «coerente con le
esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente»,
stabilendosi, inoltre, la necessità che siano «preventivamente
determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione».
A tali previsioni, infine, si aggiunge quella secondo cui il «ricorso
a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come
lavoratori subordinati» costituisce «causa di responsabilità
amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti».
Orbene, l'art. 4 della legge regionale in esame reca una
disciplina compatibile con quella appena indicata, giacchè è
destinata a completarla dal momento che la presuppone e
implicitamente ne recepisce il contenuto.
La norma regionale censurata stabilisce, innanzitutto, che le
«consulenze in essere alla data di entrata in vigore della presente
legge non sono ulteriormente rinnovabili nè rinegoziabili» (comma
1).
Il successivo comma 2, pur consentendo in via di eccezione
l'ulteriore ricorso alle consulenze, ne subordina l'ammissibilità
alla preventiva verifica della carenza, tra le «risorse umane
presenti nell'organico del personale regionale» (di tutto il
personale regionale), di «figure professionali compatibili con le
esigenze dell'Azienda richiedente»; ciò che persino amplia la
previsione di cui alla lettera b) del citato art. 46, in base al
quale «l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato
l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane
disponibili» esclusivamente «al suo interno».
È poi da aggiungere che la stipulazione del contratto di
consulenza è, in ogni caso, subordinata dal censurato comma 2
dell'art. 4 ad un provvedimento di autorizzazione del competente
assessorato regionale.
Su tali basi, quindi, può condividersi il rilievo della
resistente secondo cui «la norma regionale non deroga» alla
disciplina statale, rendendola, anzi, «ancora più rigorosa»,
giacchè prevede - in coerenza, del resto, con la finalità
perseguita di «garantire il rispetto degli obblighi di contenimento
della spesa e di razionalizzazione e riqualificazione del sistema
sanitario regionale previsti dal Piano di rientro» - requisiti che si
aggiungono a quelli di cui al già citato art. 46 del decreto-legge
n. 112 del 2008.
5. - È, invece, fondata la censura che investe - in riferimento
agli artt. 3, primo comma, 51 e 97, primo e terzo comma, Cost. ed
all'art. 81, quarto comma, Cost. - l'art. 7 della legge regionale in
esame.
Infatti, sebbene in passato questa Corte abbia ritenuto
ammissibili procedure integralmente riservate (così sentenze n. 228
del 1997, n. 477 del 1995 e ordinanza n. 517 del 2002), comunque
sempre in considerazione della specificità delle fattispecie che di
volta in volta venivano in rilievo (ed esigendo, inoltre, che le
stesse fossero coerenti con il principio del buon andamento
dell'amministrazione), la più recente giurisprudenza costituzionale
ha sottolineato come sia necessario, affinchè «sia assicurata la
generalità della regola del concorso pubblico disposta dall'art. 97
Cost.», che «l'area delle eccezioni» alla regola sancita dal suo
primo comma sia «delimitata in modo rigoroso» (così la sentenza n.
363 del 2006; nonchè, più di recente, la sentenza n. 215 del 2009).
In particolare, da ultimo, si è affermato che la «natura
comparativa e aperta della procedura è (...) elemento essenziale del
concorso pubblico», sicchè «procedure selettive riservate, che
escludano o riducano irragionevolmente la possibilità di accesso
dall'esterno, violano il "carattere pubblico" del concorso» (sentenza
n. 293 del 2009).
Tali affermazioni, sebbene compiute con riferimento a procedure
riservate a soggetti già appartenenti all'amministrazione, valgono
anche quando - come nell'ipotesi in esame - la riserva integrale dei
posti operi nei confronti di un limitato gruppo di soggetti estranei
ad essa, giacchè pure in questo caso risulta violata quella natura
«aperta» della procedura, che costituisce «elemento essenziale del
concorso pubblico».
Su tali basi, dunque, si deve pervenire all'accoglimento della
censura di violazione degli artt. 3, primo comma, 51 e 97, primo e
terzo comma, Cost.
Del pari, il censurato art. 7 della legge regionale in esame
viola l'art. 81, quarto comma, Cost.
La giurisprudenza di questa Corte, infatti, è costante nel
ritenere che «il legislatore regionale non può sottrarsi a quella
fondamentale esigenza di chiarezza e solidità del bilancio cui
l'art. 81 Cost. si ispira» (ex multis, sentenza n. 359 del 2007),
precisando che la copertura di nuove spese «deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri»
(sentenza n. 213 del 2008).
Queste condizioni non risultano rispettate dalla norma impugnata,
la quale - pur comportando maggiori costi per il personale - non reca
alcuna copertura finanziaria, donde la sua illegittimità
costituzionale anche sotto questo profilo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Campania 28 novembre 2008, n. 16 (Misure straordinarie
di razionalizzazione e riqualificazione del sistema sanitario
regionale per il rientro dal disavanzo);
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, della
medesima legge della Regione Campania n. 16 del 2008, proposta - in
riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione - dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 2, della medesima legge della Regione Campania n.
16 del 2008, proposta - in riferimento all'art. 118 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione - dal Presidente
del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola