1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 2016
Ordinanza del 9 dicembre 2016 del Tribunale di Bergamo nel procedimento civile promosso da Bonomelli Carlo Giovanni contro Ministero della salute. Sanita' pubblica - Riconoscimento dell'indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da assunzione di farmaci, nella specie affetti da sindrome da talidomide, nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966 - Decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 113 del 2016. - Decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, art. 21-ter, comma 1. (17C00081) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2017)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI BERGAMO
Sezione lavoro

Il Giudice del lavoro di Bergamo, dott.ssa Monica Bertoncini,
nella causa iscritta al n. 3179/14 R.G., sul ricorso depositato il 22
dicembre 2014 nella controversia promossa da Carlo Giovanni
Bonomelli, rappresentato e difeso dagli avv.ti G. Agnelli e L. Elia,
in virtù di mandato a margine del ricorso introduttivo del giudizio,
nonchè a margine della comparsa di costituzione di nuovi difensori
ed elettivamente domiciliato in Bergamo presso lo studio dei
suindicati avvocati, ricorrente.
Contro Ministero della salute, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, convenuto.
Il Giudice, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 24
novembre 2016, sul ricorso promosso ai sensi dell'art. 414 e 442
c.p.c., osserva quanto segue:
il ricorrente, nato il 2 ottobre 1958, è affetto dalla
nascita da una malformazione congenita dell'arto superiore sinistro
caratterizzata dalla mancanza totale delle dita e dalla fusione delle
ossa del carpo (focomelia mano sx), malattia riscontrata e
certificata dalla Commissione Sanitaria per l'Accertamento
dell'Invalidità Civile di Gazzaniga nella seduta del 29 ottobre 1976
e dalla Commissione Sanitaria della USSL di Bergamo in data 16
febbraio 1999;
nell'assenza di tare genetiche o familiari, la malattia è
stata ascritta eziologicamente all'assunzione materna, durante la
gravidanza, del farmaco talidomide, di cui è ampiamente noto, nella
letteratura scientifica l'effetto teratogeno sull'embrione;
il ricorrente ha presentato istanza al Ministero della salute
per ottenere l'indennizzo di cui alla legge n. 244/2007, respinta per
mancanza dei requisiti, atteso che la legge n. 14/2009 «prevede il
riconoscimento dei benefici in questione ai soggetti affetti da
sindrome da talidomide nelle forme dell'amelia, focomelia, emimalia e
macromelia nati dal 1959 al 1965»;
infatti, l'art. 2, comma 363, legge n. 244/2007 riconosce
l'indennizzo, originariamente previsto per i soli danni da vaccino,
disciplinato dall'art. 1, legge n. 229/2005 anche «ai soggetti
affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla somministrazione
dell'omonimo farmaco, nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della
focomelia e della macromelia», mentre l'art. 31, comma 1-bis, del
successivo decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 14/2009, prevede che il predetto
indennizzo sia riconosciuto ai soli soggetti, affetti dalle patologie
sopra indicate, «nati negli anni dal 1959 al 1965» e ciò in quanto
in Italia la commercializzazione del talidomide sarebbe avvenuta solo
nel periodo compreso tra il 1959 ed il 1962;
il regolamento di esecuzione dell'art. 2, comma 363, legge n.
244/2007 è stato dettato con decreto del Ministero del lavoro, della
salute e delle politiche sociali n. 163/2009, il cui art. 1, comma 3,
ha previsto che tale indennizzo «decorre dalla data di entrata in
vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio
2008;
nell'ambito del presente giudizio è stata espletata c.t.u.
medico-legale, all'esito della quale il c.t.u. ha riferito che la
gravità degli effetti del talidomide, sintetizzato in Germania nel
1954, «assunse negli anni 1957-1961 una portata macroscopica», tale
da indurne il ritiro dal commercio tra il 1961 ed il 1962;
il c.t.u., nell'analisi dello specifico caso del Bonomelli,
ha confermato la presenza di una «quadro anatomico di emimelia, in
particolare di agenesia della mano sx», evidenziando come il quadro
anamestico sia negativo per patologie o traumi all'arto superiore
sinistro, non trattandosi quindi di emimelia sopravvenuta alla
nascita;
il c.t.u. ha pure negato la sussistenza di fattori genetici,
in quanto le approfondite e documentate indagini citogenetiche cui il
ricorrente si è sottoposto hanno escluso con certezza alterazioni
del genoma, risultando assolutamente nella norma il suo cariotipo 46
XY, ritenendo quindi il quadro menomativo compatibile con una
sindrome da talidomide;
l'art. (convertito in legge n. 160/2016) ha riconosciuto
l'indennizzo di cui all'art. 2, comma 363, della legge n. 244/2007
anche ai soggetti affetti da sindrome da talidomide nelle forme
dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e della micromelia «nati
nell'anno 1958 e nell'anno 1966, a decorrere dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto»;
il secondo comma della medesima norma riconosce l'indennizzo,
sempre a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto, «anche ai soggetti che, ancorchè nati al di
fuori del periodo ivi previsto, presentano malformazioni compatibili
con la sindrome da talidomide. Al fine dell'accertamento del nesso
causale tra l'assunzione del farmaco talidomide in gravidanza e le
lesioni o l'infermità da cui è derivata la menomazione permanente
nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e della
micromelia, i predetti soggetti possono chiedere di essere sottoposti
al giudizio sanitario ai sensi dell'art. 2 del regolamento di cui al
decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche
sociali 2 ottobre 2009, n. 163»;
il Bonomelli, pertanto, in quanto nato il 2 ottobre 1958, in
base alla recente previsione normativa, ha senza alcun dubbio diritto
all'indennizzo di cui all'art. 2, comma 363, della legge n. 244/2007,
ma l'art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge n. 113/2016 glielo
riconosce solo dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, diversamente da quanto accade per i
nati tra il 1959 ed il 1962, a cui spetta «dalla data di entrata in
vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio
2008, mentre egli, nell'ambito del presente giudizio, ne ha chiesto
il riconoscimento dalla data di entrata in vigore della legge n.
244/2007;
Tutto ciò premesso, si osserva:
per la soluzione della controversia è dirimente la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1, del
decreto-legge n. 113/2016 (convertito in legge n. 160/2016) nella
parte in cui ha riconosciuto l'indennizzo di cui all'art. 2, comma
363, della legge n. 244/2007 anche ai soggetti affetti da sindrome da
talidomide nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e
della micromelia «nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966», ma solo «a
decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto», atteso che, come già chiarito, il ricorrente
ha chiesto l'indennizzo dalla data di entrata in vigore della legge
n. 244/2007;
per quanto attiene alla rilevanza della questione di
costituzionalità, occorre evidenziare come, alla luce della novella
legislativa e della disposta c.t.u. medico-legale, non siano in
discussione tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio,
essendo controversa solo la questione relativa alla decorrenza del
medesimo;
ciò richiede pertanto la valutazione della legittimità
costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge n.
113/2016 (convertito in legge n. 160/2016) nella parte in cui, per i
nati nel 1958 e nel 1966, riconosce l'indennizzo solo dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto
2016), diversamente da quanto accade per i nati tra il 1959 ed il
1962, a cui spetta, secondo il regolamento di esecuzione dell'art. 2,
comma 363, legge n. 244/2007, «dalla data di entrata in vigore della
legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio 2008;
con il decreto legge n. 113/2016 il legislatore, come si
evince dall'iter legislativo, ha preso atto del fatto che farmaci
contenenti il principio attivo del talidomide sono stati
somministrati sia prima del 1959 che dopo il 1962 ed ha quindi voluto
sanare quella situazione di disuguaglianza che si era creata tra le
vittime degli effetti collaterali di tale farmaco assunto durante la
gravidanza;
tuttavia, nel momento in cui tali soggetti vengono
ragguagliati ed unificati dal punto di vista del beneficio loro
spettante, non vi è alcuna ragione che, da un punto di vista
prettamente giuridico, giustifichi, in termini economici, la
disparità di trattamento riservata ai nati nel 1958 o nel 1966 che,
diversamente dai nati tra il 1959 ed il 1962, possono ottenere
l'indennizzo solo dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge n. 113/2016;
ciò, a maggior ragione, nel caso del Bonomelli che, essendo
nato nel 1958, non ha alcun onere probatorio dal punto di vista
dell'accertamento del nesso casuale tra la patologia e l'assunzione
del talidomide da parte della madre, di fatto presunto;
pertanto, il legislatore ha tutelato giuridicamente due
situazioni identiche nei loro presupposti di fatto, creando tra le
stese un divario così ampio da risultare ingiustificato ed
irrazionale;
l'art. 21-ter, comma 1, del decreto-legge n. 113/2016
(convertito in legge n. 160/2016) nella parte in cui, per i nati nel
1958 e nel 1966, riconosce l'indennizzo solo dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto 2016),
diversamente da quanto accade per i nati tra il 1959 ed il 1962, a
cui il beneficio spetta, secondo il regolamento di esecuzione
dell'art. 2, comma 363, legge n. 244/2007, «dalla data di entrata in
vigore della legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio
2008, appare quindi contrastante con l'art. 3 Cost. secondo cui
«tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti
alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine
economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese»;
è noto che il vaglio di legittimità della norma può
svolgersi anche attraverso il giudizio di ragionevolezza che, «lungi
dal comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e
astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative
alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua
insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da
soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto
delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti»
(Corte cost. sent. n. 172/1996);
tuttavia, nella situazione in esame, tenuto conto dello
specifico interesse in gioco, rappresentato dal diritto alla salute,
diritto irriducibile e protetto dalla Costituzione come ambito
inviolabile della dignità umana, nonchè del fatto che la lesione
dello stesso è imputabile allo Stato, che ha consentito la
commercializzazione di un farmaco altamente dannoso per il feto, non
appaiono ravvisabili altri interessi costituzionalmente tutelati che
possano giustificare, nell'ambito di un bilanciamento di interessi,
una simile compressione di tutela nei confronti dei soggetti
danneggiati dal talidomide nati nel 1958 o nel 1996 rispetto a quelli
nati tra il 1959 ed il 1962, considerato che il diritto alla salute
di tutti è stato ugualmente leso in maniera irreparabile;
infine, neppure appare invocabile il canone della
compatibilità finanziaria, atteso l'esiguo numero dei soggetti
potenzialmente coinvolti dalla norma, evincibile dall'intervento
della relatrice Granaiola, secondo cui «il numero di nuovi
beneficiari non risulta molto elevato, essendo stimabile nell'ordine
di alcune decine» (pag. 1415, nonchè pag. 30 del fascicolo relativo
all'iter legislativo);
si rende quindi necessario investire la Corte costituzionale
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 21-ter,
comma 1, del decreto-legge n. 113/2016 (convertito in legge n.
160/2016) nella parte in cui, per i nati nel 1958 e nel 1966,
riconosce l'indennizzo solo dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del decreto (21 agosto 2016), norma che, in
virtù delle considerazioni sopra esposte, oltre che rilevante
nell'ambito del giudizio instaurato dal ricorrente, non appare
manifestamente infondata, posto che la norma introduce una
ingiustificata ed irragionevole discriminazione tra i soggetti
affetti dalla sindrome da talidomide nati negli anni 1958 e 1966 e
quelli nati tra il 1959 e 1962, in violazione dell'art. 3 Cost.;

P. Q. M.

Il Tribunale di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ordinando che, a cura della cancelleria, l'ordinanza
di rimessione alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.

Bergamo, 7 dicembre 2016

Il Giudice del lavoro: Bertoncini