1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2005
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2005 (della Regione Toscana) Ambiente (tutela dell') - Opere eseguite su beni paesaggistici in assenza o in difformita' dall'autorizzazione - Applicabilita' delle sanzioni penali - Esclusione, in caso di accertamento della compatibilita' paesaggistica da parte dell'autorita' amministrativa competente, per i lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi (ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati), per l'impiego di materiali in difformita' dall'autorizzazione paesaggistica, e per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria - Ricorso della Regione Toscana - Denunciato contrasto con la normativa regionale che prevede la demolizione e la restituzione in pristino degli abusi nelle aree vincolate - Violazione della competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. - Legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 36, lett. c), aggiuntivo del comma 1-ter all'art. 181 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. - Costituzione, art. 117. Ambiente (tutela dell') - Opere eseguite su beni paesaggistici in assenza o in difformita' dall'autorizzazione - Domanda del proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dalle opere, all'autorita' preposta alla gestione del vincolo, ai fini dell'accertamento della compatibilita' paesaggistica degli interventi stessi - Previsione della pronuncia sulla domanda stessa entro il termine di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendere entro il termine perentorio di novanta giorni - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali in materia di governo del territorio - Impossibilita' per le Regioni di far valere la propria valutazione in ordine alla compatibilita' dell'abuso - Violazione dei principi di sussidiarieta' e previa intesa tra Stato e regioni. - Legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 3, lett. c), aggiuntivo del comma 1-quater all'art. 181 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ambiente (tutela dell') - Opere eseguite su beni paesaggistici in assenza o in difformita' dall'autorizzazione - Estinzione dei reati per i lavori compiuti entro il 30 settembre 2004 - Possibilita' in caso di accertamento della compatibilita' paesaggistica dell'abuso - Mancata previsione di salvezza delle sanzioni amministrative ripristinatorie e pecuniarie - Ricorso della Regione Toscana - Denunciato contrasto con la normativa regionale che prevede la demolizione e la restituzione in pristino degli abusi nelle aree vincolate - Violazione della competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. - Legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, comma 37. - Costituzione, artt. 117 e 118. (005C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2005)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 272
del 14 febbraio 2005, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
36 lettera c) e comma 37 della legge 15 dicembre 2004, n. 308,
recante «Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di
diretta applicazione».
Sulla Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2004, n. 302, S.O. è
stata pubblicata la legge n. 308/2004; con essa il legislatore delega
il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per il riordino
delle norme in materia ambientale. Gli ambiti di intervento previsti
sono: la gestione dei rifiuti; la tutela delle acque e dell'aria; la
difesa del suolo; la gestione delle aree protette; la tutela
risarcitoria contro i danni all'ambiente; le procedure per la
valutazione di impatto ambientale, per la valutazione ambientale
strategica e l'autorizzazione ambientale integrata.
Nella definizione dei principi direttivi si prevede la necessità
del rispetto delle attribuzioni regionali.
In due aspetti, tuttavia, la legge in oggetto appare
costituzionalmente illegittima per violazione delle competenze
regionali e viene pertanto impugnata per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 36, lett.
c), della legge n. 308/2004, per violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione.
L'art. 1, comma 36, lettera c) modifica l'art. 181 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del
paesaggio, avente ad oggetto le sanzioni penali per le opere eseguite
su beni paesaggistici, in assenza di autorizzazione o in difformità
da essa.
Rilevano qui gli introdotti commi 1-ter e 1-quater. Il primo
prevede che le sanzioni penali, stabilite per il reato
contravvenzionale contemplato dal comma 1 dell'art. 181, non si
applicano per i lavori realizzati in assenza o in difformità
dall'autorizzazione paesaggistica che non abbiano determinato
creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di quelli
legittimamente realizzati; per l'impiego di materiali in difformità
dell'autorizzazione paesaggistica e per gli interventi di
manutenzione ordinaria o straordinaria.
Per la inapplicabilità delle sanzioni penali deve essere
accertata la compatibilità paesaggistica dell'abuso da parte
dell'autorità amministrativa competente (le funzioni amministrative
concernenti la gestione del vincolo paesaggistico sono state
attribuite alle Regioni già dall'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977; la
competenza è ora prevista dall'art. 146 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42); a tal fine il comma 1-quater citato, anch'esso
introdotto dalla norma in esame, dispone che l'autorità competente
si esprime nel termine perentorio di centottanta giorni, previo
parere vincolante della Soprintendenza, da rendersi nel termine
perentorio di novanta giorni.
I commi 1-ter e 1-quater introdotti dall'impugnata disposizione
ledono le attribuzioni regionali in materia di governo del territorio
e non rispettano gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
È vero che il citato comma 1-ter incide sulla fattispecie
penale, prevedendo che resta ferma l'applicazione delle sanzioni
amministrative ripristinatorie e pecuniarie; tuttavia il rispetto
delle attribuzioni regionali è solo formale.
Infatti la sanzione penale non si applica ove sia accertata la
compatibilità ambientale dell'abuso: ebbene, se un'opera abusiva è
valutata compatibile con il paesaggio non potrà essere oggetto di
ripristino (evidentemente, infatti, sarebbe viziato per eccesso di
potere il ripristino ordinato sul piano amministrativo a fronte della
mancata applicazione della sanzione penale in considerazione della
compatibilità ambientale dell'abuso) e ciò anche se la normativa
regionale preveda la demolizione e la restituzione in ripristino
degli abusi nelle aree vincolate.
Perciò l'art. 1, comma 36, lett. c), ove introduce il citato
comma 1-ter, ha rilevanza anche sotto il profilo urbanistico ed
edilizio, venendo, di fatto, a limitare l'applicabilità delle
sanzioni ripristinatorie previste dalla normativa regionale con
riferimento agli abusi commessi nelle aree vincolate. Ciò incide
sulla materia del governo del territorio, soggetta alla potestà
legislativa concorrente, e determina una lesione dell'art. 117 della
Costituzione.
Nè l'intervento statale in questione può ritenersi giustificato
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s).
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 382/1999, ha rilevato
che «la regione, come ente rappresentativo delle molteplicità degli
interessi legati alla dimensione territoriale, non può non reputarsi
titolare anche del potere di verifica delle compatibilità degli
interventi che, attuati dai vari soggetti, comportano effetti sul
territorio».
Tale giurisprudenza può essere utilmente richiamata nel nuovo
contesto del Titolo V, Parte II, della Costituzione, della
Costituzione come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del
2001, dal momento che la Corte costituzionale, già anteriormente
alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione, aveva
ricavato una configurazione dell'ambiente come «valore»
costituzionalmente protetto, ossia come ambito materiale la cui
tutela è idonea a investire trasversalmente una pluralità di
materie e al cui perseguimento sono chiamati a contribuire,
nell'ambito delle reciproche competenze, tutti i livelli territoriali
di governo. L'esigenza della tutela dell'ambiente può e deve essere
perseguita, non solo con specifici interventi tesi direttamente alla
tutela degli equilibri ecologici, ma anche trasversalmente con la
predisposizione e realizzazione concreta di interventi nei diversi
campi dell'agire umano (salute, territorio, lavoro, protezione
civile, etc.).
Le suddette conclusioni sono avvalorate dalla recente sentenza
della Corte costituzionale n. 407/2002, particolarmente rilevante nel
caso in esame, perchè successiva alla modifica del titolo V della
Costituzione. In tale pronuncia la Corte ha precisato «che non tutti
gli ambiti materiali specificati nel secondo comma dell'art. 117
possono, in quanto tali, configurarsi come "materie" in senso
stretto, poichè, in alcuni casi, si tratta più esattamente di
competenze del legislatore statale idonee ad investire una pluralità
di materie (cfr. sentenza n. 282 del 2002)», chiarendo che
«l'evoluzione legislativa e la giurisprudenza costituzionale portano
ad escludere, che possa identificarsi una "materia" in senso tecnico,
in senso tecnico, qualificabile come, tutela dell'ambiente» dal
momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale
rigorosamente circoscritta e delimitata, giacchè, al contrario, essa
investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e
competenze. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte
antecedente alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione
è agevole ricavare una configurazione dell'ambiente come «valore»
costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta
di materia «trasversale», in ordine alla quale si manifestano
competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo
Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (cfr., da
ultimo, sentenze n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del
1998)».
La Corte costituzionale, sempre nella sentenza n. 407/2002,
accertata la trasversalità della materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» e rilevato che «i lavori preparatori relativi alla
lettera s) del nuovo art. 117 della Costituzione inducono, d'altra
parte, a considerare che l'intento del legislatore sia stato quello
di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standards di
tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro
escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di
interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali», ha affermato che «si può quindi ritenere che riguardo
alla protezione dell'ambiente non si sia sostanzialmente inteso
eliminare la preesistente pluralità di titoli di legittimazione per
interventi regionali diretti a soddisfare contestualmente,
nell'ambito delle proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a
quelle di carattere unitario definite dallo Stato».
La stessa affermazione è stata ribadita dalla successiva
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 96/2003 e n. 259/2004),
per cui la competenza statale relativa alla tutela ambientale non
può limitare gli interventi del legislatore regionale attinenti alle
proprie attribuzioni, come quelle in materia di governo del
territorio.
Il comma 1-quater, introdotto dall'impugnata disposizione, si
pone anche in contrasto con l'art. 118 della Costituzione.
Infatti, come già rilevato, la compatibilità paesaggistica è
accertata previo parere, vincolante della Soprintendenza. Ciò
significa che l'autorità preposta alla gestione del vincolo (regione
o enti locali cui le, regioni abbiano trasferito la funzione) non
potrà discostarsi da quel parere: com'è noto, infatti, è affermato
che i pareri vincolanti sono costitutivi del contenuto del
provvedimento.
Ne deriva che chi decide in merito alla compatibilità dell'abuso
è la Soprintendenza e che non vi è possibilità per la regione -
ovvero per gli enti locali cui le regioni abbiano trasferito le
funzioni - di far valere eventualmente diverse valutazioni in ordine
alla suddetta compatibilità dell'abuso.
Attraverso la previsione del parere vincolante, in realtà la
funzione di valutare la compatibilità dell'abuso viene allocata in
capo allo Stato.
Ciò contrasta, però, con l'art. 118 della Costituzione, perchè
tale allocazione non è sorretta da esigenze di carattere unitario.
In denegata ipotesi la norma resterebbe comunque incostituzionale
per violazione dell'art. 118 della Costituzione perchè non sono
previste adeguate procedure d'intesa con le regioni, invece
imprescindibili, in caso di allocazione in capo allo Stato di
funzioni che interferiscono con materie di competenza regionale. Non
vi è dubbio che nel caso in esame sussista detta interferenza, posto
che la valutazione della compatibilità ambientate delle opere incide
anche, e in modo consistente, sull'assetto urbanistico e sulla
pianificazione territoriale, di competenza regionale.
Le valutazioni ora esposte in merito alla previsione del parere
vincolante della Soprintendenza evidenziano ancora maggiormente il
profilo di illegittimità costituzionale sopra rilevato, concernente
la vanificazione delle norme regionali che prevedono il ripristino
dello stato dei luoghi.
Infatti, a fronte del parere vincolante positivo sulla
compatibilità ambientale dell'abuso espresso dalla Soprintendenza in
possibile difformità dalla valutazione regionale o degli enti
locali, risulta preclusa la possibilità per le regioni e gli enti
locali di applicare la sanzione della rimessione in pristino dei beni
anche se prevista dalla legislazione regionale.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 37 della
legge n. 308/2004, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
Il comma in questione prevede la possibile estinzione del reato
di cui all'art. 181 del decreto legislativo n. 42/2004 e di ogni
reato in materia paesaggistica per i lavori compiuti sui beni
paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004 senza la
prescritta autorizzazione o in difformità da essa. Detta estinzione
opera a condizione che le tipologie realizzate ed i materiali
utilizzati rientrino tra quelli previsti dagli strumenti di
pianificazione paesaggistica o siano giudicati comunque compatibili
con il contesto paesaggistico (anche in tale caso il successivo comma
39 prevede che sia acquisito il parere della Soprintendenza, ma
questa volta detto parere non è vincolante).
Occorre inoltre che i trasgressori abbiano pagato le sanzioni
pecuniarie indicate ai punti 1 e 2 del medesimo comma 37.
La disposizione appare costituzionalmente illegittima per
argomentazioni analoghe a quelle di cui al precedente punto. In
particolare il condono penale opera ove sia accertata la
compatibilità ambientate dell'abuso: ebbene, se un'opera abusiva è
valutata compatibile con il paesaggio, non potrà essere oggetto di
ripristino (evidentemente, infatti, non si può ordinare il
ripristino sul piano amministrativo e, al tempo stesso, far condonare
il reato per la compatibilità ambientale dell'abuso!) e ciò anche
se la normativa regionale preveda la demolizione e la restituzione in
ripristino degli abusi nelle aree vincolate.
Ciò determina pertanto una violazione delle attribuzioni
regionali in materia di governo del territorio, che non può
ritenersi giustificata neppure in nome di esigenze di carattere
unitario.
Inoltre la disposizione in esame contiene un aspetto di
ambiguità che può determinare una ulteriore violazione delle
competenze regionali in materia di governo del territorio.
La norma, infatti, non fa salve - come invece il precedente comma
36 - le sanzioni amministrative ripristinatorie e pecuniarie e
perciò risulta illegittima per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione ove venga interpretata nel senso di consentire
l'inapplicabilità di dette sanzioni, incidendo così direttamente
nell'ambito materiale riservato alla competenza regionale.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 36 lettera c) e comma 37 della
legge 15 dicembre 2004, n. 308, perchè in contrasto con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
Firenze - Roma, addì 24 febbraio 2005
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
05C0333