1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 8-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 2019
Ordinanza del 6 dicembre 2019 della Corte dei conti - Sez. riunite sul ricorso proposto dal Comune di Buonabitacolo. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali deficitari o dissestati - Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) e controllo sulla relativa attuazione - Mancata adozione del piano entro il termine perentorio di 90 giorni dalla data di esecutivita' della delibera consiliare di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale - Previsto automatico avvio della procedura di dissesto. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 243-quater, comma 7. (20C00142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 8-7-2020)

LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale

In speciale composizione composta dai signori magistrati:
Mario Pischedda - Presidente;
Marta Tonolo - consigliere;
Alfredo Grasselli - consigliere;
Carmela Mirabella - consigliere;
Roberto Rizzi - consigliere;
Massimo Balestieri - consigliere;
Elena Papa - primo referendario, relatore,
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
649/SR/EL del registro di segreteria delle Sezioni riunite, promosso
con il ricorso depositato in data 22 maggio 2019 dal Comune di
Buonabitacolo (SA), in persona del sindaco dott. Giancarlo Guercio,
suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, giusta
procura in calce all'atto introduttivo del presente giudizio,
dall'avv. Mario D'Urso, elettivamente domiciliato in Roma, in via
Luigi Rizzo n. 50, presso il dott. Ugo Caminiti, per l'annullamento
della deliberazione n. 80/2019/PRSP adottata dalla Sezione regionale
di controllo per la Campania nelle camere di consiglio del 6 e 13
marzo 2019, depositata in data 15 aprile 2019 e notificata al
ricorrente, a mezzo p.e.c., in pari data.
Visti i decreti del Presidente della Corte che hanno determinato
la composizione del collegio, la fissazione dell'udienza e la nomina
del relatore;
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, all'udienza del 3 luglio 2019, il relatore, primo
referendario Elena Papa, l'avvocato Mario D'Urso per il comune
ricorrente ed il pubblico ministero, nella persona del vice
procuratore generale cons. Maria Nicoletta Quarato.

Fatto

1. Con ricorso depositato in data 22 maggio 2019, corredato dalle
notificazioni di legge, il Comune di Buonabitacolo ha impugnato la
deliberazione n. 80/2019/PRSP con cui la Sezione regionale di
controllo per la Campania ha accertato «l'intempestiva presentazione
del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte del Comune
di Buonabitacolo (SA)», ai sensi degli articoli 243-quater, comma 7,
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali
(Tuel), disponendo contemporaneamente la sospensione degli
adempimenti che avviano l'applicazione dell'art. 6, comma 2, del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, sino all'esito
dell'eventuale impugnazione, in caso di ricorso innanzi a queste
Sezioni riunite in speciale composizione.
La Sezione regionale, andando in conforme avviso con quanto
rilevato dalla Commissione per la stabilità finanziaria degli enti
locali nella relazione istruttoria, trasmessa alla Sezione di
controllo in data 5 febbraio 2019, ha ritenuto che il termine di 90
giorni, fissato dall'art. 243-bis, comma 5, del Tuel per
l'approvazione. del Piano di riequilibrio finanziario pluriennale
(PRFP), era scaduto il 28 agosto 2017 e che, pertanto, lo stesso,
approvato dal Consiglio comunale con delibera n. 26 del 7 settembre
2017, doveva considerarsi tardivo con conseguente impossibilità di
esame nel merito.
Con particolare riferimento al dies a quo per il computo del
predetto termine la Sezione, rilevato che la decisione di ricorrere
al PRFP era stata presa dall'allora dal Commissario straordinario con
deliberazione n. 59 del 30 maggio 2017, ha ritenuto detta
deliberazione immediatamente esecutività ai sensi dell'art. 134,
comma 4, del Tuel ed ha escluso l'esistenza di un errore scusabile o,
comunque, di un legittimo affidamento del comune, nel ritenere che il
termine in questione decorresse dal decimo giorno successivo alla
pubblicazione della predetta delibera, ai sensi del comma 3 del
citato art. 134 Tuel.
2. Con l'odierno ricorso il Comune di Buonabitacolo contesta le
statuizioni contenute nella deliberazione della Sezione regionale di
controllo e chiede a queste Sezioni riunite di dichiarare che il
PRFP, approvato con delibera consiliare n. 26 del 7 settembre 2017,
«sia da considerare presentato nei termini, sussistendo nello
specifico l'errore scusabile, il legittimo affidamento degli
amministratori ed il favor del legislatore per le procedure di
riequilibrio», con conseguente annullamento della delibera impugnata.
In particolare, eccepisce la violazione e falsa applicazione
degli articoli 243-bis, comma 5, 243-quater, 134 del Tuel e dell'art.
12 delle preleggi nonchè il vizio di eccesso di potere per difetto
dei presupposti e manifesta illogicità.
Per quanto rileva in questa sede, il comune ricorrente osserva la
palese «sproporzione» tra la tardiva approvazione del PRFP e
l'effetto conseguente del dissesto finanziario, quando, come avvenuto
nella fattispecie, il bilancio del comune si presenta in forte
risanamento. A tal riguardo afferma l'intervenuta drastica riduzione
della propria esposizione debitoria, l'accelerazione dell'attività
di riscossione delle entrate, la non ricorrenza di passività
potenziali e di debiti fuori bilancio, circostanze che, «renderebbero
oggi addirittura inutile il ricorso ad un Piano di riequilibrio».
In allegato al ricorso, e successivamente in data 20 giugno il
comune ha depositato documentazione finalizzata a dimostrare il
miglioramento della propria situazione finanziaria. In particolare
evidenzia che il PRFP prevedeva di ripianare il disavanzo al 31
dicembre 2016 - pari ad euro 487.206,03 - nonchè i debiti fuori
bilancio, che alla stessa data ammontavano ad euro 508.947,30. I
suddetti debiti sono stati transatti per euro 270.470,81, riducendo
quindi l'esposizione debitoria dell'ente, ed al 31 dicembre 2018 si
registra, un disavanzo di soli euro 28.239,05, con conseguente
eliminazione nel biennio dello squilibrio che aveva causato il
ricorso al PRFP.
3. Nelle proprie conclusioni, depositate il 21 giugno 2019, la
Procura generale insiste per il rigetto del ricorso stante la
perentorietà del termine di 90 giorni fissato per la deliberazione
del piano dall'art. 243-bis, comma 5, del Tuel ed esclude la
sussistenza dell'errore scusabile invocato dal ricorrente.
4. All'odierna udienza, la difesa del ricorrente ha illustrato i
tratti salienti delle argomentazioni rassegnate in atti insistendo
per l'accoglimento del ricorso.
La Procura generale ha eccepito l'inammissibilità del ricorso,
per tardività della notifica al Procuratore generale, e per
tardività del deposito, avvenuti oltre i termini previsto dagli
articoli 124 e 125 c.g.c., per il resto si è riportata all'atto
scritto.
In una breve replica la difesa del comune, dopo aver evidenziato
che l'eccezione è stata sollevata per la prima volta in udienza, ha
ribadito la tempestività della notifica, riportandosi agli atti di
causa.
5. Con sentenza non definitiva in pari data, il cui dispositivo
è stato letto in udienza, è stata respinta l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla Procura generale e sono stati
ritenuti infondati il primo (violazione di legge per mancato
riconoscimento dell'errore scusabile) ed il secondo motivo di
ricorso, quest'ultimo limitatamente all'asserito eccesso di potere
per ritenuta disparità di trattamento rispetto ai comuni rientranti
nell'applicazione dell'art. 5, comma 11-septies, del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244, convertito dalla legge 27 febbraio 2017, n.
19.

Diritto

1. Le norme di dubbia costituzionalità. Con la presente
ordinanza, in aderenza al dispositivo letto in udienza, si solleva la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 243-quater, comma
7, del Tuel, («La mancata presentazione del piano entro il termine di
cui all'art. 243-bis, comma 5, il diniego dell'approvazione del
piano, l'accertamento da parte della competente Sezione regionale
della Corte dei conti di grave e reiterato mancato rispetto degli
obiettivi intermedi fissati dal piano, ovvero il mancato
raggiungimento del riequilibrio finanziario dell'ente al termine del
periodo di durata del piano stesso, comportano applicazione dell'art.
6, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011, con
l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del
termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del
dissesto») nella parte in cui prevede l'automatico avvio della
procedura di dissesto, nel caso di mancata adozione del piano di
riequilibrio entro il termine perentorio previsto dall'art. 243-bis,
comma 5, («Il consiglio dell'ente locale, entro il termine perentorio
di novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al
comma 1, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale di
durata compresa tra quattro e venti anni, compreso quello in corso
[della durata massima di dieci anni, compreso quello in corso, nella
versione vigente all'epoca dei fatti], corredato del parere
dell'organo di revisione economico-finanziario» ...) senza consentire
alle amministrazioni che iniziano un nuovo mandato in pendenza del
predetto termine, di avvalersi della facoltà prevista dallo stesso
comma 5, («Qualora, in caso di inizio mandato, la delibera di cui al
presente comma risulti già presentata dalla precedente
amministrazione, ordinaria o commissariale, e non risulti ancora
intervenuta la delibera della Corte dei conti di approvazione o di
diniego, di cui all'art. 243-quater, comma 3, l'amministrazione in
carica ha facoltà di rimodulare il piano di riequilibrio,
presentando la relativa delibera nei sessanta giorni successivi alla
sottoscrizione della relazione di cui all'art. 4-bis, comma 2, del
decreto legislativo 6 settembre 2077, n. 149») anche in assenza di
una previa deliberazione di adozione del PRFP e comunque senza tener
conto della reale situazione finanziaria dell'ente per effetto del
prolungamento del procedimento di controllo oltre i termini
ordinatori previsti dall'art. 243-quater, commi 1 («Entro dieci
giorni dalla data della delibera di cui all'art. 243-bis, commi 5, il
piano di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmesso alla
competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti,
nonchè alla Commissione di cui all'art. 755, la quale, entro il
termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del piano,
svolge la necessaria istruttoria anche sulla base delle Linee guida
deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti.
All'esito dell'istruttoria, la Commissione redige una relazione
finale, con gli eventuali allegati, che è trasmessa alla sezione
regionale di controllo della Corte dei conti.») e 3 («La sezione
regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di 30
giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma
1, delibera sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la
congruenza ai fini del riequilibrio. In caso di approvazione del
piano, la Corte dei conti vigila sull'esecuzione dello stesso,
adottando in sede di controllo, effettuato ai sensi dell'art.
243-bis, comma 6, lettera a), apposita pronuncia.»).
2. Legittimazione ad adire la Corte costituzionale. Prima di
esporre i motivi che, a parere di questo giudicante, rendono le
suddette norme contrarie alla Costituzione, appare opportuno
precisare che, in base agli articoli 8 e 11, comma 6, del codice
della giustizia contabile, approvato con decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174, queste sezioni riunite in speciale composizione
sono un organo giudicante che esercita la giurisdizione esclusiva
della Corte dei conti in tema di contabilità pubblica ex art. 101,
comma 2, della Costituzione, indubbia la loro legittimazione ad adire
la Corte costituzionale.
3. Rilevanza della questione sul giudizio. Come esposto nella
parte in fatto nel presente giudizio ricorre l'ipotesi di tardiva
presentazione del PRFP rispetto al termine di 90 giorni dalla
delibera di ricorso alla procedura di riequilibrio, fissato dall'art.
243-bis, comma 5, del Tuel con conseguente «applicazione dell'art. 6,
comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione
al Consiglio dell'ente, da parte del prefetto, del termine non
superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto», come
recita l'art. 243-quater, comma 7.
L'applicazione di tale norma condiziona l'esito del giudizio
atteso che, una volta respinte le eccezioni ritenute infondati i
motivi del ricorso, il Collegio dovrebbe respingerlo ed accertare
l'obbligo del Comune di Buonabitacolo di dichiarare il dissesto.
Viceversa, l'accoglimento della questione di costituzionalità
consentirebbe l'accoglimento del ricorso e la restituzione degli atti
alla Sezione regionale di controllo perchè proceda all'esame del
merito del PRFP, tenendo canto della attuale situazione finanziaria
del Comune.
4. Impossibilità di interpretazione costituzionalmente conforme.
Sempre in tema di ammissibilità occorre verificare se sia possibile
un'interpretazione della norma in questione conforme ai principi
costituzionali, atteso che, secondo la consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, il giudice a quo, pena l'inammissibilità
della questione, ha l'onere di verificare se è possibile una
interpretazione delle disposizioni sospettate di incostituzionalità
in grado di eliminare, l'asserito contrasto.
Il Collegio non ritiene possibile un'interpretazione della norma
diversa da quella letterale che non lascia dubbi sulla effettiva
volontà del legislatore.
Va evidenziato, infatti, che l'interpretazione adeguatrice non è
praticabile a totale discrezione del giudice, ma è legata al
presupposto oggettivo costituito dall'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale cioè da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
più possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali. Ne consegue che quando, come nel caso di
specie, l'univoco tenore letterale della norma non consente altre
interpretazioni, l'accesso al sindacato di legittimità
costituzionale diventa una strada obbligata. Ad una interpretazione
costituzionalmente orientata si oppone anche la consolidata
giurisprudenza di questa Corte, che nelle sue articolazioni di
controllo e giurisdizionali, ha da tempo affermato che le ipotesi
tassativamente elencate dall'art. 243-quater, comma 7, del Tuel, tra
le quali rientra quella della mancata presentazione in termini del
piano (mancato rispetto del termine di cui all'art. 243-bis, comma
5), vanno qualificate come «fattispecie legali tipiche» di condizioni
di dissesto, che si aggiungono a quelle già previste dall'art 244
del Tuel e comportano l'obbligo della sua dichiarazione (ex multis
Sezione delle autonomie n. 5/2018, n. 22/2013, n. 13/2013 Sez.
riunite in speciale composizione n. 32/2018, n. 29/2018, n. 25/2016,
n. 58/2015).
In particolare la Sezione delle autonomie nella pronunzia n.
5/2018 ha affermato che «la Sezione regionale di controllo, accertata
la tardiva presentazione del piano, trasmette la relativa
deliberazione al Prefetto competente o altro organo previsto dai
regimi di autonomia differenziata, che, ai sensi dell'art. 6, comma
2, decreto legislativo n. 149/2011, assegna al Consiglio dell'ente un
termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del
dissesto».
Da ciò consegue che anche secondo il diritto vivente non vi è
alcuno spazio per una diversa interpretazione della norma.
5. Le particolarità della fattispecie. Prima di illustrare i
dubbi di costituzionalità il Collegio ritiene opportuno illustrare
le particolarità della fattispecie e la loro deviazione
dall'impianto normativo previsto dalle vigenti disposizioni.
5.1. I ritardi nell'istruttoria del Piano. Il procedimento
previsto dal Tuel è temporalmente cadenzato, in maniera da
concludersi al massimo entro sette mesi, dalla delibera di ricorso al
Piano da parte dell'ente. L'art 243-bis al comma 1 prevede che «I
comuni e le province per i quali, anche in considerazione delle
pronunce delle competenti sezioni regionali della Corte dei conti sui
bilanci degli enti, sussistano squilibri strutturali del bilancio in
grado di provocare il dissesto finanziario, nel caso in cui le misure
di cui agli articoli 193 e 194 non siano sufficienti a superare
le condizioni di squilibrio rilevate, possono ricorrere, con
deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale». Il successivo comma 5 dello stesso articolo dispone che
il consiglio dell'ente locale, «entro il termine perentorio di
novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al
comma 1», delibera il PRFP.
Il successivo art. 243-quater prevede che «entro dieci giorni
dalla data della delibera di cui all'art. 243-bis, comma 5, il piano
di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmesso alla competente
sezione regionale di controllo della Corte dei conti, nonchè alla
Commissione di cui all'art. 155, la quale, entro il termine di
sessanta giorni dalla data di presentazione del piano, svolge la
necessaria istruttoria... All'esito dell'istruttoria, la Commissione
redige una relazione finale, con gli eventuali allegati, che è
trasmessa alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti»
(comma 1). Il comma due prevede che «in fase istruttoria, la
commissione di cui all'art. 155 può formulare rilievi o richieste
istruttorie, cui l'ente è tenuto a fornire risposta entro trenta
giorni» ed il comma tre dispone che «La sezione regionale di
controllo della Corte dei conti, entro il termine di trenta giorni
dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1,
delibera sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la
congruenza ai fini del riequilibrio».
In pratica, la deliberazione da parte della Sezione regionale di
controllo dovrebbe intervenire al massimo entro 210 giorni (90+60 +
eventuali 30+30). Nel caso fisiologico di rispetto dei termini è
ragionevole ritenere che l'ente non possa modificare la propria
situazione finanziaria, trattandosi di un ristretto lasso temporale,
sicchè correttamente la mancata adozione del piano, o la sua non
approvazione da parte della sezione regionale di controllo, determina
la dichiarazione di dissesto, non essendo stato risolto lo stato di
grave squilibrio. Analogamente, non appare irragionevole che il
legislatore abbia parificato alla mancata adozione del piano il
semplice ritardo nella sua adozione, all'evidente scopo di evitare
dilazioni nell'avvio dell'opera di risanamento finanziario.
Va, tuttavia, considerato che, mentre il termine di novanta
giorni per la predisposizione del PRFP da parte del comune è
qualificato come perentorio dalla stessa legge, quelli previsti
dall'art. 243-quater, commi 1, 2 e 3 per il procedimento di
approvazione del PRFP hanno carattere meramente ordinatorio, sicchè
può accadere che detti termini vengano superati.
Nel caso in esame, a causa del prolungarsi dell'istruttoria, la
trasmissione della documentazione da parte della Commissione,
prevista dall'art. 243-quater, comma 1, è avvenuta il 5 febbraio
2019 e la deliberazione della Sezione regionale di controllo è stata
depositata il successivo 15 aprile, cioè quasi due anni dopo la
decisione dell'allora Commissario straordinario di ricorrere al PRFP,
adottata con deliberazione n. 59 del 30 maggio 2017.
Per ovviare alla patologica durata della procedura, la
giurisprudenza di queste sezioni riunite ha da tempo affermato che le
valutazioni compiute dalla Commissione e dalla Sezione regionale in
sede istruttoria ed in sede procedimentale, e persino quelle
successive in sede di eventuale giudizio, devono essere
necessariamente improntate ad una visione dinamica della situazione
contabile dell'ente, in costante evoluzione, esercizio dopo
esercizio, e debbono tener conto, in una visione tendenziale
dell'equilibrio di bilancio, dei fatti di gestione sopravvenuti
all'adozione del piano ed alla valutazione della Sezione di controllo
(ex multis S.S.RR. 23/2019, 2/2019, 23/2018, 8/2018, 17/2017, 3/2017,
1/2017, 58/2015, 2/2015, 34/2014, 11/2014, 3/2014).
Nella fattispecie, invece, l'automatismo previsto dal legislatore
ha precluso alla Sezione di controllo, e preclude a queste Sezioni
riunite, di prendere in considerazione l'eventuale superamento della
situazione originaria di squilibrio strutturale ed il ritardo
nell'adozione del piano comporta il dissesto dell'ente. In tal caso
la fattispecie appare mutata nel suo presupposto presuntivo, del
perdurare della situazione di squilibrio strutturale dichiarata
originariamente dallo stesso ente, che dà ragione all'automatismo in
questione.
5.2. Il cambio di amministrazione. Come sopra detto la decisione
di ricorrere al PRFP è stata presa dall'allora Commissario
straordinario con deliberazione n. 59 adottata il 30 maggio 2017.
Nella pendenza del termine di novanta giorni per adattare il PRFP, si
sono svolte le elezioni amministrative e la nuova compagine
amministrativa si è insediata il 30 giugno 2017, sicchè il tempo a
disposizione per elaborare il PRFP, tenendo conto della dichiarazione
di immediata eseguibilità della delibera commissariale, come
accertato nella sentenza non definitiva in data odierna, era limitato
a soli sessanta giorni.
Appare evidente la discrasia con la disciplina prevista dall'art
243-bis, comma 5, che consente alle amministrazioni che iniziano il
mandato di rimodulare PRFP - sempre che lo stesso sia stato adottato,
e non risulti intervenuta la delibera di approvazione o di diniego
della Sezione regionale di controllo - nei sessanta, giorni
successivi alla sottoscrizione della relazione di inizio mandato che
deve avvenire entro 90 giorni dall'inizio del mandato (art. 4-bis,
gomma 2, decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149).
In pratica la nuova amministrazione ha avuto 60 giorni per
adottare il piano, mentre se questo fosse stato adottato dal
Commissario avrebbe avuto ben 150 giorni per rimodularlo.
6. I dubbi di incostituzionalità.
Ritiene il Collegio che l'automatismo dell'applicazione della
procedura del dissesto in caso di tardiva presentazione del Piano di
riequilibrio di cui all'art. 243-quater, comma 7, del Tuel violi
numerosi principi costituzionali: (i) se non circoscritto ai casi di
accertamento della tardività entro i termini ordinatori del
controllo e (ii) se non compensato da un corrispondente ampliamento
dei tempi di deliberazione del Piano in caso di elezioni intervenute
durante la pendenza del termine di cui all'art. 243-bis, comma 5, del
Tuel.
Poichè le citate disposizioni (articoli 243-quater, comma 7, e
243-bis, comma 5, del Tuel), concorrono tra loro in combinato
disposto, e con effetto di rafforzamento reciproco nei profili di
illegittimità costituzionale rilevati, si procederà all'esposizione
esaminando le due norme congiuntamente ed evidenziandone gli elementi
di contrasto con le disposizioni della Carta fondamentale.
6.1. Violazione degli articoli 81, 97, comma 1 e 119, comma 1,
della Costituzione, che codificano il principio costituzionale di
pareggio di bilancio.
Ritiene il Collegio che il sistema di automatismo sopra descritto
si ponga in contrasto con il principio di «equilibrio e sana gestione
finanziaria del bilancio» e violi il bene «bilancio»,
costituzionalmente tutelato, quando i termini per il controllo del
PRFP siano largamente superati e la gestione del Piano sia iniziata
e/o quando nella pendenza del termine per l'adozione vi sia un
mutamento della compagine amministrativa alla guida dell'ente per
nuove elezioni.
Viene, infatti, in considerazione il principio evincibile dal
più recente percorso argomentativo della Corte costituzionale, che
mette in relazione i precetti di natura finanziaria con i fini per i
quali sono previsti e valorizza la natura del bilancio pubblico e del
suo equilibrio quale vero e proprio bene giuridico meritevole di
tutela.
Tale ricostruzione, sviluppatasi anche a seguito delle modifiche
degli articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione, operate dagli
articoli 1 e 2, legge costituzionale n. 1/2012, ha portato alla
rilettura del bilancio pubblico quale strumento di attuazione del
principio di democraticità dell'ordinamento in quanto strumento di
controllo del rispetto del mandato elettorale democratico e del
programma e dei fini delle previsioni finanziarie programmatiche,
riconosciuto ai cittadini (cfr. Corte costituzionale, sentenze
247/2017, 228/2017, 184/2016).
La disciplina della procedura di riequilibrio finanziario degli
enti locali di cui agli articoli 243-bis e ss. del TUEL, si pone come
attuazione di questi principi, essendo finalizzato a superare le
situazioni di squilibrio strutturale del bilancio e a riportare gli
enti in quella situazione di equilibrio e sostenibilità cui tendono
le norme costituzionale citate.
Detto riequilibrio ben può essere perseguito in un arco
temporale che coinvolge più esercizi, in piena coerenza con
carattere «dinamico» del bene bilancio e della sua gestione, più
volte riconosciuto dalla Corte costituzionale, nell'ambito di un
percorso volto al ripristino della stabilità economica di media e
lunga durata dell'ente (da ultimo, ex multis, Corte costituzionale n.
18/2019). Coerentemente, dunque, le procedure di riequilibrio possono
essere inquadrate sia per modi che per fini nei principi
costituzionali sopracitati, come articolazione del processo di
perseguimento del pareggio di bilancio in un arco pluriennale, e il
riequilibrio può essere valutato come processo in itinere nel quadro
della costante evoluzione gestionale dell'ente.
Rispetto alla rilevanza costituzionale del bene giuridico
«bilancio pubblico», la previsione, contenuta all'art. 243-quater,
comma 7, del Tuel, della fine del processo di risanamento ed il
conseguente passaggio alla fase di dissesto, al solo verificarsi del
superamento del termine perentorio fissato per l'emanazione del
Piano, ad avviso del Collegio, può ritenersi coerente con i principi
costituzionali solo se svolta nell'immediatezza della delibera di
ricorso al Piano e cioè entro i termini massimi determinati dalla
legge, quando ancora la declaratoria di condizione di squilibrio
conserva la sua attualità.
Va, infatti, considerato che la situazione finanziaria dell'ente
è in costante evoluzione, atteso che la gestione non è statica ma
è in continuo divenire e cambia, in senso positivo o negativo,
esercizio dopo esercizio, indipendentemente dalla formalizzazione dei
provvedimenti di riequilibrio. Ben può accadere, pertanto, che la
situazione di squilibrio nel tempo volga progressivamente alla
normalizzazione, fino a venir meno, ed a maggior ragione ciò può
accadere quando, come sembra essere accaduto nella fattispecie, un
Piano di riequilibrio, sia pure approvato in ritardo, viene
immediatamente attuato secondo le sue linee direttrici, in pendenza
del procedimento per la sua approvazione, modificando in senso
positivo la condizione di squilibrio strutturale.
Ritiene il Collegio che in tale ultima circostanza l'accertamento
della tardività della deliberazione del Piano rispetto ai termini
perentori di legge non possa più in sè giustificare l'automatico
passaggio alla fase di preparazione al dissesto dell'ente con
assegnazione dei termini di cui all'art. 6, comma 2, del decreto
legislativo n. 149/2011, ma che, in un'applicazione in chiave
sostanziale del principio di tutela del bene bilancio/equilibrio di
bilancio, occorra un ulteriore passaggio accertativo della reale
situazione finanziario-contabile dell'ente.
Infatti, è solo il permanere di una situazione di squilibrio
strutturale che giustificare l'applicazione della disciplina
liquidatoria del dissesto, mentre l'automatico passaggio a questa
fase in presenza di un superamento dell'originario squilibrio
determina una interruzione del processo di risanamento in corso, in
contrasto con i fini di tutela del bene giuridico «bilancio /
equilibrio di bilancio».
Tale situazione di contrarietà ai principi costituzionale è
aggravata dalla mancata previsione un ampliamento del termine di
adozione del PRFP per i casi, simili a quello all'esame, di subentro
di nuova amministrazione alla guida dell'ente nella pendenza del
predetto termine.
La normativa vigente prevede per le nuove amministrazioni la
possibilità di rimodulare il Piano, adottato dalla precedente
amministrazione e non ancora esaminato dalla Sezione di controllo
(art. 243-bis, comma 5) entro 60 giorni dalla sottoscrizione della
relazione di inizio mandato, che, essendo «volta a verificare la
situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento»
(art. 4-bis, comma 1, decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149)
dell'ente costituisce il momento nel quale gli amministratori
subentranti prendono conoscenza della reale situazione finanziaria
dell'ente che sono stati chiamati ad amministrare, tanto che sulla
base delle sue risultanze, possono anche decidere di ricorrere alla
procedura di riequilibrio finanziario.
Nulla, invece, è previsto per la predisposizione del Piano,
sicchè agli amministratori di nuova nomina non è garantito un
margine temporale sufficiente per elaborare le misure ritenute idonee
a superare lo stato di squilibrio, adottando provvedimenti
compatibili con il loro programma politico e gli impegni assunti con
il mandato elettorale.
La mancanza di un margine temporale sufficiente per la
predisposizione del Piano, derivante dalla mancata cognizione della
concreta situazione finanziaria dell'ente, rende difficilmente
raggiungibile l'obiettivo di risanamento: ne discende, a parere del
Collegio, una sostanziale mancanza di tutela del bene bilancio, e la
violazione del principio di pareggio di bilancio, cui l'intera
procedura di riequilibrio tende, rendendo irrealizzabile il
risanamento dell'ente.
6.2. Violazione degli articoli 81, 119, comma 1, e 97, comma 1,
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 1 della
Costituzione, per i profili di correlazione tra il principio di
pareggio di bilancio e quello di responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo.
L'automatico passaggio al dissesto per tardiva presentazione del
Piano, anche nel caso di suo accertamento postergato rispetto ai
termini ordinatori di controllo (art. 243-quater, comma 7, del TUEL)
e la mancata previsione di un maggiore margine temporale per la
deliberazione del Piano di riequilibrio a favore dell'amministrazione
subentrante durante la pendenza del termine per la sua
predisposizione (art. 243-bis, comma 5, del TUEL), comporta anche la
violazione del principio costituzionale della necessaria copertura
della spesa e di quello della responsabilità nell'esercizio del
mandato elettivo che si pone alla base dell'ordinamento democratico.
Esiste, cioè, come rimarcata più volte anche dalla
giurisprudenza costituzionale, un forte legame tra la sana gestione
finanziaria dell'ente e il mandato fiduciario conferito agli
amministratori dal corpo elettorale, che trova il suo momento di
chiusura nell'atto di rendicontazione (Corte costituzionale n.
18/2019; 49/2018; 247/2017; 228/2017; 184/2010; 206/2002).
Il diritto di voto in tale quadro acquista il significato di
valutazione sull'uso più o meno virtuoso delle risorse economiche
disponibili, nonchè, per i casi di procedure di riequilibrio, sulle
misure di risanamento adottate.
Infatti, in situazione di ricorso alla procedura di riequilibrio,
la cesura di mandato segna l'inizio della responsabilità politica
dell'Amministrazione neoeletta, e al contempo, costituisce il
parametro di riferimento del programma di risanamento che questa è
chiamata ad impostare, e che è oggetto del giudizio degli elettori.
In tale quadro, ritiene il Collegio che l'automatica cassazione
della procedura di riequilibrio in corso per violazione del termine
di presentazione del Piano, quando sia operata non nell'immediatezza
della declaratoria di squilibrio strutturale, ma, stravolgendo il
quadro di fisiologico svolgimento dei controlli previsto dal
legislatore, in momenti anche di molto successivi, mini il principio
di responsabilità politica sopra descritto, trasformandola per
effetto dell'automatismo che si censura, in una sorta di
responsabilità oggettiva.
In altre parole, non è dato ai nuovi amministratori il margine
temporale sufficiente al corretto esercizio, del potere
programmatorio del risanamento di condizioni finanziarie «ereditate»
dalle gestioni passate.
Anzi, ad avviso di questo Collegio, la limitazione dei tempi di
conoscibilità della reale condizione contabile dell'ente in
squilibrio strutturale, e di adozione del Piano - termine addirittura
inferiore a quella di 90 giorni conferiti alle amministrazioni che
operano in continuità e hanno sin dall'inizio piena contezza dei
dati finanziari - fa venir meno fondamento della responsabilità di
mandato per la non corretta gestione della fase programmatoria,
violandone la stessa ratio.
Non può essere, cioè, richiesto di rispondere al corpo
elettorale di una eventualmente non corretta valutazione delle misure
di risanamento dell'ente nel momento in cui il legislatore non
prevede un termine congruo per la loro predisposizione.
Ritiene pertanto, il Collegio che anche per questo profilo vi sia
la violazione degli articoli 81 e 97, comma 1, della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 1 della Costituzione.
6.3. Violazione degli articoli 3 e 97, comma 2, Cost. per
manifesta irragionevolezza.
L'art. 3 della Costituzione fissa un principio generale di
razionalità della legge in primis in modo svincolato da una
normativa di raffronto, rintracciandolo nell'esigenza di conformità
dell'ordinamento a principi di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica.
In tale prospettiva il principio di ragionevolezza deve ritenersi
leso quando si accerti l'esistenza di un'irrazionalità intra legem,
intesa come contraddittorietà intrinseca tra la complessiva
finalità perseguita dal Legislatore e la disposizione espressa dalla
norma censurata.
Collocato in un ambito pubblicistico quale quello all'esame, tale
principio di razionalità ben si coniuga con quello di buon andamento
della pubblica amministrazione. In tal senso è, la pronuncia della
Corte costituzionale n. 107/2017, secondo cui «l'incoerenza di una
norma è censurabile secondo il principio di razionalità normativa
qualora la formulazione della stessa sia tale da dare luogo ad
applicazioni distorte... che contrastino, a causa dei diversi esiti
che essa rende plausibili, il buon andamento della pubblica
amministrazione da intendersi come ordinato, uniforme e prevedibile
svolgimento dell'azione amministrativa secondo principi di legalità
o di buona amministrazione».
In questa nozione di ragionevolezza, della norma entra
considerazione anche il principio di proporzionalità della
previsione e di bilanciamento dei principi ed interessi
costituzionalmente rilevanti (Corte costituzionale sentenza n.
35/2017 e n. 241/2017).
In particolare, la sentenza n. 241/2017 precisa che il «giudizio
[di razionalità della legge] deve svolgersi attraverso ponderazioni
relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore
nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze
obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire,
tenuto conto delle circostanze e limitazioni concretamente
sussistenti».
In altri termini, la ragionevolezza «in se'» di una disposizione
di legge deve essere parametrata a caratteri di congruità e
proporzionalità della scelta legislativa, di razionalità intrinseca
e coerenza della norma con la sua ratio e di proporzionalità tra
mezzi impiegati e scopi perseguiti.
Tale principio è stato più volte invocato dalla giurisprudenza
costituzionale anche in relazione a casi di automatismi normativi,
ritenuti illegittimi finanche in materie dove era riconosciuta
un'ampia discrezionalità del Legislatore, in base alla duplice
considerazione: (i) che il principio di proporzionalità postula
l'adeguatezza della sanzione - in questo caso dovremmo dire - delle
conseguenze, al caso concreto, e (ii) che detta adeguatezza non può
essere valutata in via automatica, ma solo a mezzo di una disamina
effettiva ed in concreto ricorrere dei presupposti che conseguenze ex
multis Corte costituzionale nn. 170/2015; 2021; 202/2013; 139/2010;
2/1999).
Ritiene il Collegio che l'art. 243-quater, comma 7, del Tuel,
nella parte in cui prevede l'automatismo del passaggio al dissesto
per il caso di mancata predisposizione del Piano nei termini
perentori da parte dell'ente, sia coerente con il principio del buon
andamento, e proporzionato come conseguenza dello stato di squilibrio
strutturale, dichiarato, dallo stesso comune a giustificazione do
ricorso alla procedura di riequilibrio, solo nel se vengono
fisiologicamente rispettati tutti gli step temporali della procedura,
ivi compresi quelli riferiti al controllo sul piano. Infatti, appare
razionale, in considerazione della persistenza dello squilibrio
strutturale, già riconosciuto dall'ente, che non può essere
sostanzialmente mutato nel breve tempo, intercorso, la previsione del
dissesto per gli enti che non siano stati in grado di predisporre nei
tempi stabiliti un programma di risanamento.
Questo criterio di intrinseca ragionevolezza della norma viene
meno nei casi di superamento dei termini di controllo del PRFP, anche
se legittimi alla luce della loro natura meramente ordinatoria. In
questi casi l'automatico passaggio al dissesto conseguente alla
declaratoria di tardività del Piano diviene irrazionale, essendo del
tutto avulso dalla valutazione delle circostanze concrete, e
sproporzionato nelle conseguenze rispetto al fine stesso del sistema
normativo del riequilibrio.
Ben può avvenire, infatti, che al momento della dichiarazione di
tardività del Piano l'applicazione dello stesso e l'evoluzione della
gestione finanziaria abbiano determinato il superamento del
presupposto di squilibrio strutturale originario. In questo caso il
passaggio alla procedura di dissesto diventerebbe con ogni evidenza
del tutto irragionevole, in palese contrasto con i principi di buon
andamento dell'azione amministrativa, nonchè di intrinseca
ragionevolezza della legge stessa, fissati agli articoli 97 e 3 della
Costituzione.
Irrazionalità tanto maggiore, se si opera una lettura congiunta
dell'art. 243-quater, comma 7, e dell'art. 243-bis, comma 5, Tuel.
Dal combinato disposto delle due norme, infatti, viene, meno h
stessa logica ordinamentale di garantire la concreta possibilità del
risanamento, essendo prevista ed in termini ampi, solo la
possibilità di rimodulare il piano già adottato, mentre si
costringe la nuova amministrazione ad operare in termini addirittura
ridotti rispetto a quelli generali di 90 giorni, con sostanziale
impossibilità o comunque notevole aggravamento della difficoltà di
predisposizione tempestiva del Piano stesso, in contrasto col fine di
legge di consentire il reale risanamento degli enti.
Invero, a fronte della certezza del momento elettorale,
l'amministrazione uscente può legittimamente decidere di rimanere
del tutto inerte, non essendo essa tenuta ad alcuna azione specifica,
atteso che la responsabilità politica dell'adozione del Piano,
dell'avvio del processo di risanamento e dei suoi esiti ricadrà
interamente in capo all'amministrazione entrante.
6.4. Violazione dell'art. 3 della Costituzione per trattamento
uniforme di situazioni tra loro diverse.
Nella declinazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza
fissato dall'art. 3 della Costituzione, la Corte costituzionale ha
poi esaminato le norme nel quadro sistematico di riferimento in
chiave comparativa tra di loro.
In questo senso è espressione del principio di uguaglianza
l'omogeneità dei trattamenti previsti per situazioni giuridicamente
rilevanti tra loro analoghe, con la conseguenza di ravvisare la
violazione del principio costituzionale quando vengono disciplinate
in modo analogo situazioni non equivalenti (cfr. Corte costituzionale
148/2017).
A tal fine la Corte ha fissato un presupposto di «comparabilita'»
delle situazioni a confronto come condizione per la verifica di
legittimità di trattamenti omogenei.
Ritiene il Collegio che tale comparabilità possa essere valutata
con riferimento alle condizioni che l'art. 243-quater, comma 7, del
Trattato sull'Unione europea, pone, sullo stesso piano tra loro, a
presupposto dell'applicazione dell'art. 6, comma 2 del decreto
legislativo n. 149/2011, da un lato, e in relazione alle previsioni
sui termini di presentazione del Piano contenute all'art. 243-bis,
comma 5, del TUEL, dall'altro lato.
6.4.1. In particolare, 243-quater, comma 7, equipara tra loro
negli effetti gli accertamenti della Sezione regionale della Corte
dei conti territorialmente competente (i) sulla tempestività della
presentazione del Piano, (ii) sulla sua sostenibilità, (iii) sul suo
andamento nel tempo e (iv) sul raggiungimento finanziario alla sua
conclusione, considerandoli presupposti tra loro omogenei, per i
quali validamente disporre conseguenze analoghe. A ben vedere,
tuttavia, solo il primo è un accertamento di mero fatto, scevro da
profili valutativi sulla situazione finanziaria dell'ente e
sufficiente a determinare il passaggio alla fissazione dei termini
per la procedura di dissesto di cui all'art. 6, comma 2 del decreto
legislativo n. 149/2011, in modo del tutto automatico. Nei restanti
casi, invece, la voltura della procedura di riequilibrio in atto in
quella del dissesto, passa attraverso la ponderazione della
sostenibilità finanziaria delle misure proposte e dell'idoneità
delle medesime al raggiungimento del riequilibrio strutturale
dell'ente da parte della Sezione di controllo.
Le dette situazioni possono ritenersi tra loro «analoghe», e la
conseguenza comune del passaggio al dissesto giustificata per
ciascuna di esse, solo se la valutazione di tardività del Piano sia
effettuata dagli organi di controllo nel rispetto dei termini
ordinatori di legge a questi concessi. In tale caso, infatti, la
mancanza della ponderazione della condizione finanziaria dell'ente da
parte della Sezione della Corte dei conti è compensata
dall'accertamento dello squilibrio strutturale operato dall'ente
stesso pochi mesi prima, e che ha condotto alla deliberazione di
ricorso alla procedura di riequilibrio. Si ha pertanto in tutti e
quattro i casi un accertamento sostanzialmente attualizzato dello
stato di fatto finanziario-contabile dell'ente locale.
Diversamente è a dirsi nei casi di accertamento della tardività
del Piano operato una volta decorsi i termini ordinari del controllo.
Ritiene, infatti, il Collegio che in detti casi l'autonoma
valutazione della situazione finanziaria precedentemente operata
dall'ente diventi troppo remota per poterne presumere rispondenza
alla realtà di fatto e che, nelle more del controllo, l'ente abbia
potuto vedere mutate le proprie condizioni originarie, in special
modo a mezzo dell'attuazione alle misure fissate nel Piano di
riequilibrio. Ritiene, altresì, che la mancanza di un accertamento
del quadro finanziario attualizzato dell'ente renda la declaratoria
di tardività di presentazione del Piano condizione non più
equiparabile alle altre condizioni previste dall'art. 243-quater,
comma 7, sopra ricordate, per ciò solo non ragionevolmente idonea a
fondare la comune conseguenza del passaggio al dissesto.
6.4.2. Come si è già avuto modo di evidenziare, manca,
peraltro, alcun elemento normativo compensativo che riconcluca il
caso all'esame ad analogia con gli altri tre, quale potrebbe essere
il bilanciamento con un termine maggiorato per la deliberazione del
Piano, quanto meno nel caso di sopravvenienza di nuove elezioni nel
corso dei 90 giorni dati per la sua predisposizione.
Invero, una simile previsione garantirebbe il rispetto del
termine e la valutazione in concreto dei suoi contenuti, con
conseguente accertamento del reale quadro finanziario dell'ente in
sede di valutazione del Piano da parte della Commissione ministeriale
e della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
Conseguentemente l'ipotesi di automatismo del passaggio ai dissesto
opererebbe solo in casi residuali, di tardività così grave nella
deliberazione del Piano, da confortare utilmente una presunzione di
gravità insuperabile del quadro finanziario da risanare,
ragionevolmente avvicinabile ad un suo accertamento in concreto.
Come visto, detto termine maggiorato trova effettivamente spazio
nel disegno normativo della procedura di riequilibrio, al più volte
citato art. 243-bis, comma 5, del TUEL, ma con solo riguardo alla
riconosciuta facoltà di rimodulazione del Piano, già adottato da
precedente amministrazione, semprechè non ancora esaminato dalla
Sezione di controllo della Corte dei conti, e comunque da operarsi
entro un termine massimo di 150 giorni dall'inizio del mandato
elettorale.
Trattandosi, tuttavia, di una situazione di subentro di nuova
amministrazione, non può non rilevarsi l'analogia del presupposto di
fatto con quello della scadenza elettorale intervenuta prima della
deliberazione del Piano e non può non rilevarsi la disparità di
trattamento tra le due situazioni. Nel caso di Piano già presentato,
infatti, sono concessi termini ulteriori al solo fine della
rimodulazione, in coerenza con l'esigenza dei nuovi amministratori di
gestire le misure con la massima coerenza con il proprio disegno
politico.
Nel caso di Piano non ancora presentato, a fronte di una medesima
esigenza, non è previsto a favore dell'amministrazione subentrante
alcun termine maggiorato, sebbene sconti la necessità di colmare le
lacune conoscitive situazione finanziaria dell'ente dovute
all'ingresso ex novo nella gestione. Anzi, il termine di elaborazione
del Piano risulta addirittura ridotto rispetto a quello ordinario di
90 giorni, dovendo scomputarne i giorni preelettorali e quelli
funzionali all'insediamento.
Peraltro, non è irrilevante rimarcare che il detto maggior
termine riconosciuto dall'art. 243-bis, comma 5, cit. per il subentro
a Piano già deliberato, è comprensivo tempistica di legge prevista
per la necessaria fase della predisposizione della Relazione di
inizio mandato (per l'art. 4-bis, comma 2, del decreto legislativo n.
149/2011 la detta Relazione può essere prodotta entro 90 giorni
dall'inizio del mandato), che consente la piena acquisizione di
consapevolezza, da parte dei nuovi amministratori, della situazione
finanziario-contabile dell'ente, presupposto necessario per il
corretto esercizio della facoltà di rimodulazione del Piano di
riequilibrio, cosa che rimane invece del tutto preclusa per i casi,
simili a quello all'esame, di subentro di nuova amministrazione a
Piano ancora non approvato.
In conclusione, l'art. 243-bis, comma 5, del TUEL non prevede un
aumento del margine temporale di deliberazione del Piano per
l'amministrazione subentrante in corso di termini, a bilanciamento
della mancanza disamina in concreto dello stato dei conti dell'ente
di cui all'art. 243-quater, comma 7, del TUEL. Anzi, in tali casi,
nel silenzio normativo sul punto, si pone in violazione, del
principio di uguaglianza e di ragionevolezza nel trattamento in modo
analogo di situazioni tra loro dissimili nel momento in cui, da un
lato, non prevede la medesima maggiorazione temporale riconosciuta
alle amministrazioni subentranti a Piano appena deliberato e,
dall'altro lato, determina una diminuzione sostanziale del termine
addirittura rispetto a quello di 90 giorni riconosciuto in via
generale agli enti che non vedono mutata la compagine amministrativa.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezioni riunite in sede giurisdizionale a
speciale composizione:
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art.
243-quater, comma 7, del decreto legislativo n. 267/2000 (Tuel) nella
parte in cui prevede l'automatico avvio della procedura di dissesto,
nel caso di mancata adozione del Piano di riequilibrio entro il
termine perentorio previsto dall'art. 243-bis, comma 5, senza
consentire alle amministrazioni che inizino il nuovo mandato in
pendenza del predetto termine, di avvalersi della facoltà prevista
dall'art. 243-bis, comma 5, del Tuel anche in assenza di una previa
deliberazione di Piano e comunque senza tener conto della reale
situazione finanziaria dell'ente per effetto del prolungamento del
procedimento di controllo oltre i termini ordinatori previsti
dall'art. 243-quater, commi 1 e 3,, in relazione agli articoli 81,
119, comma 1, 97, commi 1, anche in combinato disposto con gli
articoli 1 e 2 Cost., nonchè all'art. 3 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa al Procuratore generale
ed al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata
anche ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 3
luglio 2019.

Il Presidente: Pischedda


L'estensore: Papa