1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 19-1-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1041 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 settembre 2004
Ordinanza emessa il 17 settembre 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Cece Ernesto contro A.s.l. di Napoli 1 ed altra Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (005C0013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 19-1-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2363 del 2003
R.g. proposto da Ernesto Cece, rappresentato e difeso dagli avvocati
Francesco Russo, Nicola ed Achille Ambrosone e presso gli stessi
elettivamente domiciliato in Napoli, piazza n. Amore n. 2.
Contro Azienda sanitaria locale di Napoli 1, in persona del
direttore generale, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele
Vella ed elettivamente domiciliata in Napoli, centro direzionale -
isola F/9, presso il proprio servizio affari legali; Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica - I.N.P.D.A.P. -, rappresentato e difeso dall'avvocato
Francesco Janes Carratù e presso lo stesso elettivamente domiciliata
in Napoli, centro direzionale - isola G8; per l'accertamento del
diritto del ricorrente alla reintegrazione, sul piano giuridico ed
economico, del proprio stato di servizio presso la A.s.l. di Napoli 1
per il periodo 1° luglio 1991 16 luglio 1996.
In via subordinata:
per l'accertamento dell'obbligo dell'A.s.l. di versare i
contributi corrispondenti agli emolumenti percepiti dal ricorrente
nel predetto periodo e per la correlativa condanna
dell'amministrazione;
In via ulteriormente subordinata:
per la condanna dell'A.s.l. al risarcimento del danno da
mancata contribuzione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito all'udienza del 24 giugno 2004 il relatore, dott.ssa
Federica Tondin, e uditi altresì i procuratori presenti come da
verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Fatto

Con ricorso depositato il 27 novembre 2000 e notificato il
successivo 1° dicembre 2000 il sig. Cece, dipendente della a.s.l. di
Napoli 1, premesso di aver presentato istanza di pensionamento
anticipato respinta dalla datrice di lavoro con atto del 18 maggio
2000 per mancato raggiungimento dell'età contributiva minima -
poichè per il periodo dal 17 luglio 1991 al 16 luglio 1996 non era
stata versata la contribuzione previdenziale -, ha adito il giudice
ordinario per sentir accogliere le domande in epigrafe indicate.
Nel corso del giudizio il sig. Cece ha poi proposto ricorso per
regolamento di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 c.p.c. e la Corte
di cassazione, con ordinanza n. 14766 del 20 giugno/17 ottobre 2002,
rilevato che i fatti costitutivi della pretesa azionata erano
anteriori al 30 giugno 1998, ha dichiarato, in applicazione dell'art.
69 del d.lgs. n. 165 del 2001, la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il
14 febbraio 2003 e depositato il 3 marzo 2003, il sig. Cece ha quindi
riassunto la causa, strutturando l'atto introduttivo anche come nuovo
ricorso, per il caso in cui il Collegio non ritenesse applicabile
l'istituto della riassunzione.
In punto di fatto il ricorrente allega di essere stato sospeso
dal servizio dal luglio 1991 - percependo il 50% dello stipendio,
oltre accessori - perchè sottoposto a procedimento penale, concluso
per estinzione del reato stante l'intervenuta amnistia (art. 151
c.p.), e di essere stato riammesso in servizio il 17 luglio 1996 per
scadenza del termine quinquennale massimo di durata della sospensione
cautelare stabilito dall'art 9 della legge 17 febbraio 1990, n. 19.
Egli aggiunge, infine, che il procedimento disciplinare a suo carico,
iniziato dopo la conclusione di quello penale, non è mai stato
concluso. Invocando le disposizioni di cui agli artt. 9, comma
secondo, della legge n. 19 del 1990 (per cui il procedimento
disciplinare deve essere promosso o proseguito entro 180 giorni dal
momento in cui l'amministrazione ha notizia della sentenza), 29,
sesto comma, del Contratto collettivo nazionale 1° settembre 1995
relativo al comparto sanità (che stabilisce che il procedimento
disciplinare si estingue se non si conclude entro 120 giorni dalla
contestazione dell'addebito), 120 del d.P.R. n. 3 del 1957 (ai
termini del quale il procedimento disciplinare estinto non può
essere rinnovato), 97 del d.P.R. n. 3 del 1957 e 32, comma settimo,
del contratto collettivo nazionale del 1° settembre 1995 (che
disciplinano gli effetti del proscioglimento penale sui trattamento
giuridico ed economico del dipendente sospeso in via cautelare) egli
propone le domande in epigrafe indicate, sulla base dell'assunto
secondo cui la mancata conclusione del procedimento disciplinare - o,
meglio, la mancanza di provvedimento disciplinare - comporta il venir
meno ex tunc degli effetti della sospensione cautelare dal servizio,
che si rivela, ex post, priva di titolo giustificativo.
Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate,
chiedendo in via preliminare che venga dichiarato il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, il rigetto
del ricorso.

Diritto

1. - Occorre in via preliminare esaminare la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 69, comma settimo, del d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 sollevata dal ricorrente.
Il Collegio ritiene che essa sia rilevante e non manifestamente
infondata.
La norma citata stabilisce che «le controversie relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a
tale data (30 giugno 1998) restano attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state
proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000».
La Corte di cassazione a Sezioni unite pronunciandosi sul ricorso
proposto dall'odierno ricorrente (con l'ordinanza n. 14766 sopra
citata) ha ribadito l'ormai consolidato orientamento secondo cui il
riferimento temporale al 15 settembre 2000 contenuto nella
disposizione riportata - che riproduce Iart. 45, diciassettesimo
comma, del d.lgs. n. 80 del 1998 - non costituisce limite alla
persistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
quanto piuttosto termine di decadenza per la proponibilità della
domanda giudiziale, con conseguente attinenza ai limiti interni della
giurisdizione, e cioè al merito, ed ha statuito che la domanda
oggetto del presente giudizio rientra nella giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, poichè attinente al periodo del rapporto
di lavoro anteriore al 30 giugno 1998.
Ciò premesso, nel caso di specie dovrebbe essere dichiarata, in
applicazione dell'art. 69 sopra citato, la decadenza sostanziale
dalla pretesa - e quindi l'inammissibilità della domanda - poichè
il ricorso introduttivo del presente giudizio è del 3 marzo 2003
(data di deposito del ricorso, ossia della vocatio iudicis; sul
punto: Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari, 7 giugno
2004, n. 2399; Tribunale amministrativo regionale Liguria 27 febbraio
2003, n. 1689; Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari, 26
settembre 2003, n. 3582; Tribunale amministrativo regionale Catanzaro
7 giugno 2002, n. 1592) e poichè, come da giurisprudenza
maggioritaria che si condivide, la disciplina della riassunzione
invocata dal ricorrente non può trovare applicazione nei rapporti
tra giudici di ordini diversi, con la conseguenza che, essendo
inoperante il meccanismo di cui all'art 50 c.p.c., l'instaurazione
del giudizio coincide, dal punto di vista temporale, con il deposito
del ricorso presso la segreteria del Tribunale amministrativo
regionale e non con quello, anteriore, di introduzione del giudizio
avanti al giudice ordinario sfornito di giurisdizione (sul punto tra
le altre: Cassazione civile 23 marzo 2000, n. 3473; Consiglio di
Stato, Sezione IV 23 novembre 2000, n. 6233).
2. - Ciò premesso in punto di rilevanza, il Tribunale reputa di
dover sollevare ( la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 69, settimo comma, del citato d.lgs. n. 165 del 2001, nella
parte in cui prevede che il ricorso avanti al giudice amministrativo
debba essere proposto, a pena di decadenza, entro il 15 settembre
2000, per contrasto con gli artt. 24, 113 e 3 Costituzione.
3. - La norma invocata, infatti, nella parte in cui stabilisce un
termine di decadenza sostanziale per la proponibilità della domanda
giurisdizionale, limita il diritto di azione dei pubblici dipendenti
di cui agli artt. 24 e 113 Costituzione. Ciò in quanto essa sottrae
i diritti che trovano la propria fonte nel rapporto di impiego agli
ordinari termini di prescrizione e li sottopone ad un unico ed
indifferenziato termine di decadenza individuato nel 15 settembre
2000, con la conseguenza di privare situazioni soggettive sostanziali
di vantaggio, per le quali non è decorso il termine di prescrizione
di qualunque possibilità di tutela giurisdizionale (poichè la
relativa domanda non è più proponibile avanti ad alcun giudice).
Peraltro se è vero che rientra nella discrezionalità del
legislatore stabilire termini di prescrizione e/o decadenza nei
limiti della ragionevolezza, è vero anche che il termine
decadenziale di cui si discute non pare rispettare tale condizione,
poichè esso non è legato alla tipologia sostanziale dei diritti
fatti valere - che, infatti, non sono, in sè, tali da dover essere
azionati rapidamente per ragioni di certezza dei rapporti giuridici -
ma unicamente ad un dato estrinseco di carattere cronologico (e cioè
il momento in cui tali diritti sono sorti).
Nelle intenzioni del legislatore, infatti, l'introduzione della
decadenza risponde alla necessità di non gravare eccessivamente
l'amministrazione della giustizia (in senso lato), graduando il
trasferimento di giurisdizione e stabilendo una data finale, oltre la
quale nessuna domanda è proponibile al giudice «perdente»
giurisdizione. Tuttavia, attribuire a detto termine una valenza
«sostanziale», e non meramente processuale, riconnettendo al suo
spirare l'improponibilità della domanda di tutela giurisdizionale,
per un'esigenza di organizzazione della amministrazione (della
giustizia) contrasta con l'art 113 Cost., che non consente di
conformare il diritto di difesa nei confronti della pubblica
amministrazione alle necessità proprie di quest'ultima.
In altri termini, ridurre (o, in casi estremi, quasi azzerare) il
tempo per l'esercizio del diritto di azione unicamente per esigenze
di funzionamento della amministrazione (in senso lato, come sopra
indicato) contrasta, a parere del Collegio, con gli artt. 113 e 24
Costituzione, poichè costituisce irragionevole limitazione del
diritto di difesa dei pubblici dipendenti nei confronti della p.a..
Si pensi, per considerare l'entità della limitazione, al caso
limite di fattispecie che trovano la propria fonte in un atto
anteriore al 30 giugno 1998 e che si consolidano e/o si perfezionano
in epoca successiva, come accade, ad esempio, nell'ipotesi in cui,
oltre ad un atto della p.a. datrice di lavoro, si richiede la
persistenza nel tempo di una data situazione (esempio: atto di
conferimento di mansioni superiori di poco anteriore al 30 giugno
1998).
4. - l'art. 69, comma settimo, del d.lgs. n. 165 del 2001
contrasta inoltre, a parere del Collegio, con l'art. 3 della
Costituzione.
Infatti, sottoporre la tutela dei diritti dei soli pubblici
dipendenti - e non dei dipendenti del settore privato nè gli
appartenenti alle cd. «categorie eccettuate» ad un termine di
decadenza viola il principio di uguaglianza, che vieta trattamenti
differenziati di situazioni uguali. Ciò in quanto, mentre il
dipendente del settore privato e il dipendente pubblico appartenente
alle categorie «eccettuate» (ad esempio: un magistrato) può agire a
tutela di un proprio diritto (ad esempio: di carattere retributivo)
nell'ordinario termine prescrizionale (proseguendo nell'esempio:
cinque anni), il dipendente pubblico non appartenente alle categorie
eccettuate ha l'onere di far valere quello stesso diritto entro il 15
settembre 2000, a pena di improponibilità della relativa domanda.
Oltre tutto, la qualificazione del termine come di decadenza per
un verso impedisce l'operatività dell'istituto dell'interruzione
(art. 2964 c.c.:«quando un diritto deve esercitarsi entro un
determinato termine sotto pena di decadenza, non si applicano le
norme relative all'interruzione della prescrizione») privando di
efficacia a tale fine eventuali atti stragiudiziali di esercizio del
diritto e, per altro verso, rende la relativa questione rilevabile
d'ufficio (e non su eccezione di parte, come accade per la
prescrizione).
Nè si può ritenere che tale trattamento differenziato non sia
irragionevole, poichè esso non risponde, ad avviso del Collegio, ad
alcuna apprezzabile esigenza connessa alla devoluzione della materia
del pubblico impiego dal giudice amministrativo al giudice ordinario
(tale non essendo, in particolare, l'esigenza di non gravare troppo
il giudice ordinario sul cui carico di lavoro la decadenza di cui si
discute, tra l'altro, non ha alcuna influenza).

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 24, 113 e 3 Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 69, settimo comma, del d.lgs. 30 marzo 2001
n. 165, limitatamente all'inciso «solo qualora siano state proposte,
a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000», per le ragioni
indicate in motivazione, così provvede:
Ordina la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri, ai
procuratori delle parti, al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Napoli, nelle camere di consiglio del 24 giugno e
del 15 luglio 2004.
Il Presidente: D'Alessandro
L'estensore: Tondin
05C0013