1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 2-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 giugno 2020
Ordinanza dell'8 giugno 2020 della Corte dei conti - Sez. regionale di controllo per la Puglia nel giudizio per l'esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato dal Comune di Lecce il 7 gennaio 2019.. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Disciplina del fondo anticipazione di liquidita' (FAL) degli enti locali - Previsto ripiano annuale del disavanzo, in ipotesi emergente dall'obbligatorio accantonamento dell'intera anticipazione non rimborsata alla data del 31 dicembre 2019, della sola quota rimborsata nel corso dell'esercizio - Modalita' di utilizzo del fondo anticipazione di liquidita' - Iscrizione, fra le entrate dell'esercizio 2020, di un importo pari al FAL accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e, dal 2021 in poi, applicazione fra le entrate del fondo stanziato nella spesa dell'esercizio precedente. - Decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonche' di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, art. 39-ter, commi 2 e 3. (20C00174) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 2-9-2020)

CORTE DEI CONTI


Sezione regionale di controllo per la Puglia

La Sezione, composta dai magistrati:
Maurizio Stanco - Presidente;
Carlo Picuno - consigliere;
Michela Muti - primo referendario;
Giovanni Natali - referendario, relatore;
Nunzio Mario Tritto - referendario;
ha adottato la seguente ordinanza nel giudizio per l'esame del
piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato dal Comune di
Lecce con deliberazione del Consiglio comunale n. 1 del 7 gennaio
2019;
udito il relatore dott. Giovarmi Natali nella camera di consiglio
del 21 maggio 2020, convocata con ordinanza n. 34/2020 e svoltasi in
video conferenza mediante collegamenti da remoto ex decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 e decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
aprile 2020, n. 27.
Premesso in

Fatto

1. Con deliberazione n. 54 del 20 luglio 2015 il Consiglio
comunale di Lecce dava atto della chiusura del rendiconto 2014
(approvato con deliberazione consiliare n. 34 del 28 maggio 2015) con
un risultato di amministrazione negativo di euro 79.840.304,15,
derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo
accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità previsti dal
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 («Disciplina
dell'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»). Tenuto conto di
quanto previsto:
dall'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n. 118/2011,
in base al quale il maggiore disavanzo di amministrazione al 1°
gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei
residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia
esigibilità, è ripianato in non più di 30 esercizi a quote
costanti l'anno;
dal d.m. 2 aprile 2015 («Criteri e modalità di ripiano
dell'eventuale maggiore disavanzo di amministrazione derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento
al fondo crediti di dubbia esigibilità, di cui all'art. 3, comma 7,
del decreto legislativo n. 118 del 2011»);
dall'art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(«Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni
per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di
controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio
sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di
emissioni industriali»), secondo cui «Gli enti destinatari delle
anticipazioni di liquidità a valere sul fondo per assicurare la
liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di
cui all'art. 1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, utilizzano la
quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai finì dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di
amministrazione»;
l'ente - destinatario a quella data di anticipazioni di
liquidità ex decreto-legge n. 35/2013 per complessivi euro 32 mln
circa - rideterminava il citato disavanzo in euro 47.931.651,23,
approvando un piano di rientro trentennale (dal 2015 al 2044) con
quote annue di euro 1.597.721,00.
2. Con deliberazione n. 108/PRSP/2018 (depositata il 13 luglio
2018), adottata ai sensi dell'art. 148-bis del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (TUEL), la Sezione regionale di controllo per la
Puglia della Corte dei conti accertava diverse criticità nella
gestione finanziaria del Comune di Lecce e prescriveva l'adozione
entro sessanta giorni, da parte dell'ente, di ogni misura correttiva
idonea a superare definitivamente le criticità rilevate.
3. Con deliberazione n. 623 del 7 settembre 2018 la Giunta
comunale di Lecce dava atto di una situazione di squilibrio
strutturale, derivante da un deficit di euro 27 mln al 31 dicembre
2017 (euro 29/32 mln stimati al 31 dicembre 2018), ulteriore rispetto
al citato maggior disavanzo in corso di recupero trentennale,
rimettendo al Consiglio comunale la scelta in ordine ai seguenti tre
percorsi alternativi di risanamento:
a) strumenti ordinariamente previsti dagli articoli 188
(ripiano del disavanzo dì amministrazione) e 193 (salvaguardia degli
equilibri di bilancio) TUEL in uno o al massimo tre anni;
b) strumento straordinario ex articoli 243-bis e seguenti
TUEL (procedura di riequilibrio finanziario pluriennale) in un
periodo massimo di quindici anni;
c) eventuale strumento straordinario derivante dalla proposta
di emendamento al decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 («Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative», c.d. decreto
milleproroghe 2018) all'epoca in corso di conversione (avvenuta con
legge 21 settembre 2018, n. 108), che avrebbe consentito di ripianare
l'incremento del disavanzo in un periodo massimo di ventisei anni.
4. Con deliberazione n. 104 del 14 settembre 2018 il Consiglio
comunale di Lecce si impegnava a intraprendere entro il 30 settembre
2018 - nel rispetto dei tempi imposti dalla deliberazione della
Sezione n. 108/PRSP/2018 - i percorsi di risanamento necessari sulla
base di una delle alternative prospettate dalla Giunta comunale con
la citata delibera n. 623/2018.
5. Con deliberazione n. 125 del 28 settembre 2018, pubblicata il
3 ottobre 2018 e divenuta esecutiva il 13 ottobre 2018, trasmessa con
nota del 15 ottobre 2018 a questa Sezione (prot. Cdc n. 4190 del 16
ottobre 2018) e al Ministero dell'interno, il Consiglio comunale, nel
prendere atto di uno squilibrio strutturale non fronteggiabile con
gli strumenti ordinari previsti dalla legge, decideva di:
fare ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale disciplinata dagli articoli 243-bis e seguenti TUEL per
una durata massima di quindici anni incluso il 2018 (alla stregua del
testo all'epoca in vigore del comma 5-bis dell'art. 243-bis TUEL);
chiedere un'anticipazione del «Fondo di rotazione per
assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali» ex art.
243-ter TUEL nella misura da determinare con il piano di riequilibrio
da approvare e nei limiti dell'importo massimo fissato dalla
normativa.
6. Pronunciandosi ai sensi dell'art. 243-bis, comma 5, TUEL sulla
proposta di delibera consiliare di adozione del piano di riequilibrio
finanziario pluriennale, con verbale n. 13 del 28 dicembre 2018 il
Collegio dei revisori esprimeva parere favorevole sul piano e sulla
correttezza dell'iter seguito per la revisione straordinaria dei
residui attivi e passivi ex art. 243-bis, comma 8, lettera e), TUEL.
7. Con deliberazione n. 1 del 7 gennaio 2019, immediatamente
eseguibile ex art. 134, comma 4, TUEL, il Consiglio comunale ha
approvato - entro il termine perentorio di 90 giorni previsto
dall'art. 243-bis, comma 5, TUEL - il piano di riequilibrio
finanziario pluriennale (di seguito, in breve, «piano» o «PRFP»)
della durata di 15 anni (2019-2033), che:
espone una massa passiva totale da ripianare a fine 2018 di
euro 66.737.247,42, così composta:
disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2018
di euro 72.935.074,60 che, a fronte di un obiettivo al 31 dicembre
2018 di euro 41.540.051,81 sulla base del richiamato piano di rientro
trentennale del maggior disavanzo, ha prodotto uno scostamento di
euro 31.395.022,79;
anticipazione di tesoreria non rimborsata, incluse le somme
vincolate non reintegrate, stimata al 31 dicembre 2018 in circa euro
32.000.000,00;
debiti fuori bilancio per euro 1.842.224,63;
passività pregresse (relative a conguagli di energie
elettrica riferiti ad anni precedenti per i quali non sussistono
stanziamenti) per circa euro 1.500.000,00;


Parte di provvedimento in formato grafico


Tab. 1 - massa passiva del Comune di Lecce - fonte: PRFP (p. 4)

è finalizzato al ripiano con quote costanti di euro
2.093.001,52 del citato disavanzo di euro 31.395.022,79, ulteriore
rispetto a quello di euro 47.931.651,23, oggetto di recupero in
trenta esercizi con quote annue di euro 1.597.721:


Parte di provvedimento in formato grafico


Tab. 1 - disavanzi del Comune di Lecce e durata dei relativi ripiani
- fonte: PRFP (pp. 57-58)

Alla luce dell'aggiornamento dei dati intervenuto rispetto alla
deliberazione consiliare di ricorso alla procedura e delle misure
medio tempore introdotte dalla legge di bilancio 2019 (legge 30
dicembre 2018, n. 145) in tema di anticipazioni di tesoreria e di
liquidità, l'ente ha ritenuto possibile realizzare il risanamento
attraverso la procedura di riequilibrio pluriennale senza richiedere
l'accesso al fondo di rotazione ex art. 243-ter TUEL.
Con nota prot. 3199 dell'8 gennaio 2019 il piano è stato inviato
a questa Sezione (prot. Cdc n. 42 del 9 gennaio 2019) e al Ministero
dell'interno, ai sensi dell'art. 243-quater, comrna 1, TUEL.
8. Con lettera prot. n. 69520 del 18 giugno 2019 inviata all'ente
e, per conoscenza, alla Prefettura-UTG di Lecce e alla Sezione (prot.
Cdc n. 2993 di pari data), la Direzione centrale della Finanza locale
del Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero
dell'interno ha chiesto - oltre alla trasmissione del prescritto
parere dell'Organo di revisione - chiarimenti in relazione a taluni
aspetti del piano, ai sensi dell'art. 243-quater, comrna 2, TUEL; il
Comune ha fornito riscontro con nota prot. 106530 del 16 luglio 2019
(prot. Cdc n. 3353 del 17 luglio 2019), corredata di molteplici
allegati.
9. Con lettera prot. n. 147239 del 13 novembre 2019 (prot. Cdc n.
5266 del 14 novembre 2019) il Ministero dell'interno ha trasmesso
alla Sezione, ai sensi dell'art. 243-quater, comma 1, TUEL, la
relazione della Commissione per la stabilità finanziaria degli enti
locali in merito al piano dell'ente; nelle considerazioni conclusive
si afferma che: «Ferma restando la competenza della Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti sulla corrispondenza, conformità
e proporzione delle misure di risanamento individuate dall'ente nel
piano rispetto all'obiettivo del riequilibrio economico finanziario,
il Comune di Lecce ha prodotto un piano in linea con i contenuti
richiesti dalle disposizioni normative di riferimento e con le
Indicazioni elaborate dalle Linee Guida elaborate dalla Corte dei
conti, prospettando misure di riequilibrio sul versante
dell'incremento delle entrate proprie e dando atto delle concrete
attività poste in essere, con particolare riferimento al contrasto
all'evasione tributaria».
10. Con note prot. n. 6178 del 2 dicembre 2019 e n. 6189 del 3
dicembre 2019 il magistrato istruttore ha chiesto chiarimenti in
merito alle misure poste in essere per aumentare la riscossione
tributaria e alle voci della massa passiva; l'ente ha fornito
riscontro con nota prot. n. 176734 del 4 dicembre 2019 (prot. Cdc n.
6220 di pari data).
11. Con deliberazione n. 110/PRSP/2019, adottata nella camera di
consiglio dell'11 dicembre 2019 convocata per la decisione sul piano
ai sensi dell'art. 243-quater, comma 3, TUEL, la Sezione, considerato
che:
nel descrivere fattori e cause delle squilibrio (Sezione
prima), in coerenza con le «Linee guida per l'esame del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua
congruenza» di cui alla deliberazione della Sezione delle autonomie
della Corte dei conti n. 5/SEZAUT/2018/INPR, il PRFP del Comune di
Lecce rappresenta che: i) il passaggio alla contabilità armonizzata
realizzato con il decreto legislativo n. 118/2011 ha comportato
l'emersione di un maggior disavanzo di euro 79.840.304,15; ii) detto
importo, per effetto del citato art. 2, comma 6, del decreto-legge n.
78/2015, si è ridotto a euro 47.931.651,23 e ne è stato pianificato
il rientro trentennale;
con ordinanza n. 72 del 18 febbraio 2019,
pubblicata G.U.R.I., 1ª Serie speciale (Corte costituzionale) n. 20
del 15 maggio 2019, le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione della Corte dei conti hanno sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, del
decreto-legge n. 78/2015, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 125/2015, come interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 814,
della legge n. 205/2017, in relazione agli articoli 3, 81 97, primo
comma, 119, sesto comma, e 136 Costituzione, adombrando la necessità
di tenere distinti gli accantonamenti del FAL e del FCDE per evitare
espansioni della capacità di spesa degli enti locali ed affermando
che la norma di interpretazione autentica di cui alla legge n.
205/2017 rende ancor più evidente l'espansione della capacità di
spesa, in violazione dei predetti precetti costituzionali,
consentendo tra l'altro di utilizzare il FAL per il ripiano del c.d.
disavanzo tecnico di cui all'art. 3, comma 13, decreto legislativo n.
118/2011;
«la predetta questione di legittimità costituzionale appare
rilevante per la valutazione - rimessa ex art. 243-quater, comma 3,
TUEL a questa Sezione regionale di controllo - in ordine alla
congruenza, ai fini del riequilibrio, del piano adottato dal Comune
di Lecce, in quanto un eventuale accoglimento della ridetta questione
inciderebbe sulle quote annue di ripiano del disavanzo previste nel
PRFP»;
ha sospeso il giudizio sul piano del Comune di Lecce fino alla
definizione della questione di legittimità costituzionale.
12. Con sentenza n. 4 del 28 gennaio 2020 la Corte costituzionale
ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 2, comma 6, del
decreto-legge n. 78/2015, convertito, con modificazioni, nella legge
n. 125/2015, e dell'art. 1, comma 814, della legge n. 205/2017 per
contrasto con gli articoli 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma,
Costituzione.
13. A seguito di tale sentenza, durante l'iter parlamentare di
conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162
(«Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi,
di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonchè di
innovazione tecnologica», c.d. decreto milleproroghe, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8) è stato inserito
l'art. 39-ter, rubricato «Disciplina del fondo anticipazione di
liquidità degli enti locali», il quale:
dispone che, in sede di approvazione del rendiconto 2019, gli
enti locali accantonino il fondo anticipazione di liquidità nel
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019 (comma 1);
introduce una misura che consente gradualità nel ripiano del
peggioramento del disavanzo determinato dall'accantonamento al fondo
anticipazione di liquidità disposto al comma 1 (comma 2);
detta una nuova disciplina sulle modalità di utilizzo del
fondo di anticipazione liquidità (comma 3);
precisa che la quota del risultato di amministrazione
accantonata nel fondo anticipazione di liquidità è applicata al
bilancio di previsione anche da parte degli enti in disavanzo di
amministrazione (comma 4).
14. Risultando cessata la causa della sospensione disposta con la
citata delibera n. 110/PRSP/2019, con ordinanza presidenziale n. 5
del 5 febbraio 2020 la Sezione è stata convocata in adunanza
pubblica il 26 febbraio 2020 al fine di deliberare in ordine al piano
in esame, con assegnazione del termine del 20 febbraio 2020 per la
presentazione di memorie illustrative e documentazione da parte
dell'ente.
15. Nelle memorie illustrative trasmesse alla Sezione con nota
prot. 23766 del 19 febbraio 2020 (prot. Cdc n. 699 del 20 febbraio
2020) il Comune di Lecce ha rappresentato che:
in base al comma 1 dell'art. 39-ter del decreto-legge n.
162/2019, «Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del
rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di
liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per
un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui
al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazione,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti,
incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data
del 31 dicembre 2019».
Prospettando l'accantonamento per il 2019 di complessivi euro
29.363.416,07, corrispondenti all'ammontare delle anticipazioni ex
decreto-legge n. 35/2013 incassate negli esercizi precedenti e non
ancora rimborsate al 31 dicembre 2019, il Comune ha prodotto la
seguente tabella di confronto tra il risultato di amministrazione
2018 e il risultato di amministrazione presunto 2019, approvato con
delibera di Giunta comunale n. 23 del 31 gennaio 2020 («Approvazione
prospetto aggiornato riguardante il risultato di amministrazione
presunto al 31 dicembre 2019 - art. 187, commi 3 e seguenti del
decreto legislativo n. 267/2000»):


Parte di provvedimento in formato grafico


Tab. 2 - fonte: memorie del Comune di Lecce del 19 febbraio 2020 (.p.
2)

in base al comma 2 del citato art. 39-ter, «L'eventuale
peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019
rispetto all'esercizio precedente, per un importo non superiore
all'incremento dell'accantonamento al fondo anticipazione di
liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è ripianato
annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo pari
all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso
dell'esercizio».
Tenuto conto dell'incremento del disavanzo di amministrazione
2019 rispetto al 2018 causato dall'accantonamento al fondo
anticipazione di liquidità (FAL), il Comune ha evidenziato gli
impatti del rientro dei diversi deficit sul bilancio previsionale
2020/2022, confrontandolo con quello degli anni precedenti, e le
relative fonti di finanziamento:


Parte di provvedimento in formato grafico


Tab. 3 - fonte: memorie del Comune di Lecce del 19 febbraio 2020 (p.
2)

i successivi commi 3 e 4 dello stesso art. 39-ter
stabiliscono che «Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai
sensi del comma 1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti
modalita': a) nel bilancio di previsione 2020-2022, nell'entrata
dell'esercizio 2020 è iscritto, come utilizzo del risultato di
amministrazione, un importo pari al fondo anticipazione di liquidità
accantonato nel risultato di amministrazione 2019 e il medesimo
importo è iscritto come fondo anticipazione di liquidità nel titolo
4 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso deì
prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio; b) dall'esercizio 2021, fino al completo utilizzo del
fondo anticipazione di liquidità, nell'entrata di ciascun esercizio
del bilancio di previsione è applicato il fondo stanziato nella
spesa dell'esercizio precedente e nella spesa è stanziato il
medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione effettuato
nell'esercizio.
La quota del risultato di amministrazione accantonata nel fondo
anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di previsione
anche da parte degli enti in disavanzo di amministrazione».
Secondo il Comune, il comma 3 consente di finanziare la quota
capitale della rata annuale da rimborsare per gli incassi
dell'anticipazione ex decreto-legge n. 35/2013 e seguenti non più
con entrate correnti, come avvenuto finora, ma con l'utilizzo della
quota accantonata del risultato di amministrazione: «Questo
meccanismo neutralizza la necessità di finanziare con entrate
correnti, dal 2020, l'aumento del disavanzo causato da Fal.
Conseguentemente si ritiene che, se da un lato è indubbio che ci
siano delle ripercussioni sul piano di riequilibrio del Comune di
Lecce, in tutte quelle parti in cui si fa riferimento all'importo e
alla natura del disavanzo di amministrazione, alle quote annuali di
disavanzo da recuperare, dall'altro non è necessario un ulteriore
sforzo in termini di razionalizzazione di spesa/miglioramento di
entrata rispetto a quanto evidenziato nella dimostrazione degli
equilibri del piano; entra una nuova voce di spesa (la quota annuale
di disavanzo da Fal), ma anche una nuova voce di entrata (la quota
accantonata anno per anno del risultato di amministrazione, che
finanzia l'intero debito residuo del Fal, anche la quota annuale)».
Il Comune ha quindi evidenziato: i) la rideterminazione, a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 2020,
dell'obiettivo originario del piano al 31 dicembre 2019 (da euro
69.244.351,37 a euro 98.607.812,44), per effetto delle citate
anticipazioni (euro 29.363.461,07) da contabilizzare separatamente
tra le quote accantonate del risultato di amministrazione; ii) lo
scostamento (euro 6.893.592,12), rispetto all'obiettivo così
rideterminato, del risultato di amministrazione 2019 presunto (euro
105.501.404,56) di cui al prospetto approvato con la citata delibera
di Giunta comunale n. 23/2020:


Parte di provvedimento in formato grafico


Tab. 4 e 5 - fonte: memorie del Comune di Lecce del 19 febbraio 2020
(p. 4)

16. Con ordinanza presidenziale n. 14 del 25 febbraio 2020,
constatata l'indisponibilità del relatore per motivi di salute, la
Sezione ha disposto il rinvio al giorno 11 marzo 2020 dell'adunanza
pubblica per l'esame del piano adottato dal Comune di Lecce.
17. Con ordinanza presidenziale n. 22 del 9 marzo 2020,
considerato il rinvio d'ufficio a data successiva al 22 marzo 2020
(da ultimo all'11 maggio 2020, per effetto dell'art. 36, comma 1, del
decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, recante «Misure urgenti in
materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le
imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonchè
interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini
amministrativi e processuali») delle udienze e adunanze della Corte
dei conti disposto dagli articoli 1, comma 1, e 4, comma 1, del
decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11 (recante «Misure straordinarie ed
urgenti per contrastare l'emergenza epiderniologica da COVID-19 e
contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività
giudiziaria») - successivamente abrogati, rispettivamente, dall'art.
83, comma 22 e dall'art. 85, comma 8, del decreto-legge 17 marzo
2020, n. 18 (recante «Misure di potenziamento del Servizio sanitario
nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19» e convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27) - la Sezione ha
disposto la comunicazione del rinvio ex lege a data successiva al 22
marzo 2020 dell'adunanza pubblica convocata il giorno 11 marzo 2020 e
la fissazione della nuova adunanza con successivo atto.
18. Infine, con ordinanza presidenziale n. 34 del 4 maggio 2020,
la Sezione è stata convocata nella camera di consiglio del 21 maggio
2020 per deliberare sul piano di che trattasi, con assegnazione del
termine del 19 maggio 2020 per il deposito di eventuali memorie da
parte dell'ente.
19. Con nota prot. 57863 del 19 maggio 2020 (prot. Cdc n. 2212 di
pari data) il Comune ha prodotto ulteriori memorie illustrative con
cui ha:
rappresentato che con delibera di Giunta si è proceduto al
riaccertamento ordinario dei residui, in attesa di ricevere il parere
dell'organo di revisione; gli schemi contabili in via di
predisposizione per l'approvazione del rendiconto di gestione 2019
confermerebbero i dati di pre-consuntivo inviati con la nota del 19
febbraio 2020 e, in particolare, un disavanzo al 31 dicembre 2019 di
circa euro 104,7 mln;
confermato le precedenti considerazioni in tema di impatto
dei diversi deficit sul bilancio previsionale 2020/2022, tra cui
quello derivante dall'accantonamento del FAL, nonchè in tema di
modalità di finanziamento del disavanzo da FAL.
Considerato in

Diritto

1. Le disposizioni di dubbia costituzionalità.
Ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 («Norme sui giudizi di legittimità costituzionale e sulle
garanzie d'indipendenza della Corte costituzionale») e dell'art. 23,
comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 («Nonne sulla costituzione
e sul funzionamento della Corte costituzionale»), il Collegio ritiene
di sollevare d'ufficio questione di legittimità costituzionale in
merito all'art. 39-ter, commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre
2019, n. 162 («Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonchè di innovazione tecnologica»), inserito dalla legge di
conversione 28 febbraio 2020, n. 8.
Si riporta il contenuto integrale dell'art. 39-ter:
«1. Al fine di dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 4 del 28 gennaio 2020, in sede di approvazione del
rendiconto 2019 gli enti locali accantonano il fondo anticipazione di
liquidità nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019, per
un importo pari all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui
al decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti,
incassate negli esercizi precedenti e non ancora rimborsate alla data
del 31 dicembre 2019.
2. L'eventuale peggioramento del disavanzo di amministrazione
al 31 dicembre 2019 rispetto all'esercizio precedente, per un importo
non superiore all'incremento dell'accantonamento al fondo
anticipazione di liquidità effettuato in sede di rendiconto 2019, è
ripianato annualmente, a decorrere dall'anno 2020, per un importo
pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso
dell'esercizio.
3. Il fondo anticipazione di liquidità costituito ai sensi
del comma 1 è annualmente utilizzato secondo le seguenti modalità.
a) nel bilancio di previsione 2020-2022, nell'entrata dell'esercizio
2020 è iscritto, come utilizzo del risultato di amministrazione, un
importo pari al fondo anticipazione di liquidità accantonato nel
risultato di amministrazione 2019 e il medesimo importo è iscritto
come fondo anticipazione di liquidità nel titolo 4 della missione 20
- programma 03 della spesa dell'esercizio 2020, riguardante il
rimborso dei prestiti, al netto del rimborso dell'anticipazione
effettuato nell'esercizio; b) dall'esercizio 2021, fino al completo
utilizzo del fondo anticipazione di liquidità, nell'entrata di
ciascun esercizio del bilancia di previsione è applicato il fondo
stanziato nella spesa dell'esercizio precedente e nella spesa è
stanziato il medesimo fondo al netto del rimborso dell'anticipazione
effettuato nell'esercizio.
4. La quota del risultato di amministrazione accantonata nel
fondo anticipazione di liquidità è applicata al bilancio di
previsione anche da parte degli enti in disavanzo di
amministrazione».
2. Legittimazione della Sezione ad adire la Corte costituzionale.
In ordine alla legittimazione della Sezione a sollevare questione
di costituzionalità in via incidentale nell'ambito dei controlli sui
piani di riequilibrio previsti dal titolo VIII del TUEL (rubricato
«Enti locali deficitari o dissestati», nel cui ambito si collocano le
disposizioni in tema di procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale: articoli 243-bis - 243-sexies), si richiamano i principi
affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 18 del 2019
(ribadita sul punto dalla sentenza n. 105 del 2019), pronunciata con
riferimento a fattispecie analoga a quella del presente giudizio.
Con la citata pronuncia il Giudice delle leggi ha, tra l'altro,
chiarito che:
i controlli del titolo VIII del TUEL «consistono [...] in
controlli di legittimità-regolarità se non addirittura in
attribuzioni di natura giurisdizionale. [...] Si tratta di finzioni -
siano esse relative al controllo che alla giurisdizione - in cui
l'attività della Corte dei conti risulta rigorosamente ancorata a
parametri legali, tanto che la stessa attività di controllo è
sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in
speciale composizione, in conformità ai principi contenuti nella
sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte» (sentenza n. 228 del 2017)»;
la legittimazione a sollevare questioni di legittimità
costituzionale è stata riconosciuta alla Corte dei conti in sede di
controllo preventivo di legittimità sugli atti (sentenza della Corte
costituzionale n. 226 del 1976) «in ragione della sua particolare
posizione istituzionale e della natura delle sue attribuzioni di
controllo. Sotto il primo aspetto, viene posta in rilievo la sua
composizione di "magistrati, dotati delle più ampie garanzie di
indipendenza (art. 100, comma 2, Costituzione)" e la sua natura di
"unico organo di controllo che goda di una diretta garanzia in sede
costituzionale". Sotto il secondo aspetto, viene in evidenza il
peculiare carattere del giudizio portato dalla Corte dei conti sugli
atti sottoposti a controllo, che si risolve nel valutarne "la
conformità (...) alle norme del diritto oggettivo, ad esclusione di
qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine strettamente
giuridico". Una funzione cioè di garanzia dell'ordinamento, di
"controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato (...)
preordinato a tutela del diritto oggettivo"» (sentenza n. 384 del
1991). Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
costituzionalità, atteso che il riconoscimento di tale
legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti nel quadro
della finanza pubblica, «si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad
essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976)»;
posta l'ascrivibilità del sindacato sui bilanci degli enti
territoriali alla categoria del controllo di legittimità, secondo
l'orientamento costante della Corte costituzionale (ex plurimis,
sentenze n. 40 e n. 39 del 2014 e n. 60 del 2013) fin dalle riforme
introdotte dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, «il controllo di
legittimità-regolarità sui bilanci presenta - rispetto al controllo
sugli atti - un ulteriore carattere che lo avvicina ancor più al
sindacato giurisdizionale. Infatti, mentre le pronunce di controllo
di legittimità sugli atti possono essere in qualche modo disattese
dal Governo, ricorrendo alla registrazione con riserva, e dagli
stessi giudici delle altre magistrature, nei confronti sia degli atti
che hanno ottenuto la registrazione, sia delle situazioni generate
dal diniego di visto, l'accertamento effettuato nell'esercizio di
questo sindacato di legittimità sui bilanci "fa stato" nei confronti
delle parti, una volta decorsi i termini di impugnazione del
provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni riunite in
speciale composizione».
Le richiamate conclusioni, raggiunte dalla Corte costituzionale
con riferimento alla funzione, attribuita alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, di «controllo dell'attuazione del
piano di riequilibrio finanziario pluriennale approvato» (art.
243-quater, comma 6, TUEL), appaiono estensibili all'attività -
parimenti intestata alle ridette Sezioni - propedeutica all'esercizio
di quella funzione, ossia alla delibazione del piano sotto il profilo
della sua «congruenza ai fini del riequilibrio», delibazione
suscettibile di esitare nell'approvazione o nel diniego del piano
stesso (art. 243-quater, comma 3, TUEL).
3. Impossibilità di un'interpretazione costituzionalmente
conforme.
Occorre altresì verificare la possibilità di un'interpretazione
delle disposizioni in esame conforme ai principi costituzionali,
posto che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, il
giudice a quo, pena l'inammissibilità della questione, ha l'onere di
condurre detto esercizio ermeneutico per verificare la possibilità
di elidere il contrasto prospettato.
Il Collegio non ritiene praticabile un'interpretazione dei commi
2 e 3 dell'art. 39-ter del decreto-legge n. 162/2019 diversa da
quella letterale, che non lascia dubbi sulla effettiva volontà del
legislatore.
D'altro canto, è acquisizione condivisa che l'interpretazione
conforme a Costituzione postula l'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale cioè da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
più possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali. Ne consegue che laddove, come nel caso di
specie, l'univoco tenore letterale della norma non consente altre
interpretazioni, l'accesso al sindacato di legittimità
costituzionale si configura come percorso obbligato.
4. Le anticipazioni di liquidità e il FAL
4.1 Considerata «la straordinaria necessità ed urgenza di
intervenire in materia di pagamenti dei debiti della pubblica
amministrazione», il decreto-legge 8 aprile 2013, n.35 («Disposizioni
urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per iI riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli enti
locali», convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n.
64) ha introdotto misure dirette a consentire il pagamento da parte
delle pubbliche amministrazioni di debiti scaduti, con modalità
differenti per gli enti locali (art. 1), le Regioni e le Province
autonome (art. 2), gli enti del Servizio sanitario nazionale per il
tramite delle Regioni (art. 3) e le amministrazioni statali (art. 5).
A tal fine il decreto-legge ha previsto (art. 1, comma 10)
l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia
e delle finanze, di un fondo (denominato «Fondo per assicurare la
liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili»), la
cui dotazione iniziale è stata oggetto di successivi
rifinanziamenti.
Per quanto di interesse in questa sede, l'art. 1, comma 13, del
decreto-legge in menzione ha previsto la possibilità per «Gli enti
locali che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti certi
liquidi ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2012, ovvero
dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro predetto termine a causa di carenza di
liquidita'» di chiedere a Cassa Depositi e Prestiti (CDP)
un'anticipazione di liquidità da destinare ai predetti pagamenti e
da restituire «con piano di ammortamento a rate costanti, comprensive
di quota capitale e quota interessi, con durata fino a un massimo
di trenta anni».
4.2 Tali risorse hanno la natura di una mera anticipazione: in
altri termini, forniscono una provvista di liquidità, sul
presupposto della temporanea difficoltà degli enti beneficiari a
realizzare le entrate che - in base al principio generale di unità
del bilancio (Allegato 1 al decreto legislativo n. 118/2011, § 2: «È
complesso unitario delle entrate che finanzia l'amministrazione
pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante
la gestione») - offrono copertura alle spese poi pagate con la
liquidità in questione; quelle entrate, una volta incassate, saranno
destinate all'adempimento del debito verso CDP, che ha sostituito
quelli verso i precedenti creditori e che, rispetto a questi ultimi,
gode di condizioni più favorevoli sub specie di tempi (fino a trenta
anni) di rimborso.
Diversamente, se cioè gli enti beneficiari dovessero reperire
nuove risorse per dare copertura alla restituzione della liquidità
ricevuta da CDP, si sarebbe in presenza non di un'anticipazione di
cassa, ma di un finanziamento; l'operazione - ove la liquidità fosse
utilizzata per sostenere spesa corrente - risulterebbe in contrasto
con l'art. 119, comma 6, Costituzione, secondo cui gli enti
territoriali possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare
spese di investimento, come elencate dall'art. 3, comma 17, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 («Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004»).
In proposito, è stato evidenziato che «Tale anticipazione
consente di superare l'emergenza dei pagamenti dei debiti pregressi e
si concretizza nella mera sostituzione dei soggetti creditori
dell'ente al MEF in luogo degli originari creditori), Pertanto,
l'anticipazione non può costituire il finanziamento di una nuova
spesa» (Corte dei conti, Sezione delle autonomie, deliberazione n. 19
del 2014).
È stato altresì chiarito che l'intervento statale è stato
originato dalla «esigenza di consentire alle amministrazioni
territoriali pagamenti per spese già effettuate, con conseguente
consegna di beni e servizi da parte di privati fornitori, ma senza
corresponsione del prezzo pattuito, perchè le coperture formalmente
previste nei bilanci degli enti non avevano trovato effettiva
realizzazione»; ciò, peraltro, non senza sottolineare la «gestione
poco accorta» all'origine del fenomeno in questione, «che non si è
curata di allineare le possibilità di spesa alle risorse realmente
disponibili. Conseguentemente l'accesso alle anticipazioni di
liquidità si configura come un debito assunto per far fronte a
debiti pregressi» (Corte dei conti, Sezione delle autonomie,
deliberazione n. 28 del 2017).
4.3 L'eccezionalità dell'intervento statale e l'anomalia
patologica delle sottostanti gestioni hanno imposto un trattamento
peculiare e differenziato rispetto al normale debito a lungo termine.
4.3.1 Sul punto occorre sinteticamente premettere che, in sede di
approvazione del rendiconto della gestione, è accertato il risultato
di amministrazione, inteso quale saldo differenziale tra poste attive
e passive in cui si articola il ciclo finanziario di un ente; ove
negativo, il saldo esprime un valore (disavanzo) da recuperare per
ripristinare l'equilibrio (pluriennale) tra entrate e spese.
Il risultato di amministrazione è stato oggetto di modifiche ad
opera della riforma dell'armonizzazione contabile realizzata con il
citato decreto legislativo n. 118/2011, con cui è stato previsto un
articolato sistema di fondi finalizzato a verificare l'effettiva
condizione finanziaria degli enti territoriali.
Da un lato, è stato introdotto il fondo pluriennale vincolato
(FPV), costituito da risorse già accertate destinate al
finanziamento di obbligazioni passive già impegnate, ma esigibili in
esercizi successivi a quello in cui è accertata l'entrata; si tratta
di «un saldo finanziario che garantisce la copertura di spese
imputate agli esercizi successivi a quello in corso, che nasce
dall'esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria
[...] e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra
l'acquisizione dei finanziamenti e l'effettivo impiego di tali
risorse» (punto 5.4 dell'Allegato 4/1 - «Principio contabile
applicato concernente la programmazione di bilancio» - al decreto
legislativo n. 118/2011); la considerazione di tale fondo precede la
determinazione del risultato di amministrazione formale (detto anche
«saldo contabile primario»).
Dall'altro, il legislatore delegato ha previsto ulteriori fondi
(distinti in accantonati, vincolati e destinati agli investimenti)
che concorrono a definire il c.d. risultato di amministrazione
sostanziale o «parte disponibile» del risultato. Essi operano sul
saldo contabile primario, verificandone la capienza rispetto a spese
o rischi ad esigibilita'/attualità proiettata in esercizi
finanziari.
La dimensione normativa di quanto fin qui richiamato è contenuta
- per quanto concerne gli enti locali - nel TUEL e nell'Allegato n.
4/2 («Principio contabile applicato concernente la contabilità
finanziaria», punto 9.2) al decreto legislativo n. 118/2011.
In particolare, in base al comma 1 dell'art. 186 («Risultato
contabile di amministrazione») TUEL, «Il risultato contabile di
amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto
dell'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato
dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. Tale risultato
non comprende le risorse accertate che hanno finanziato spese
impegnate con imputazione agli esercizi successivi, rappresentate dal
fondo pluriennale vincolato determinato in spesa del conto del
bilancio».
Ai sensi del successivo art. 187 («Composizione del risultato di
amministrazione»), il risultato di amministrazione è distinto in
fondi liberi, fondi vincolati, fondi destinati agli investimenti e
fondi accantonati (comma 1); questi ultimi comprendono gli
accantonamenti per passività potenziali e il fondo crediti di dubbia
esigibilità (FCDE); nel caso in cui il risultato di amministrazione
non sia sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate e
accantonate, l'ente è in disavanzo di amministrazione e tale
disavanzo è iscritto come posta a sè stante nel primo esercizio del
bilancio di previsione secondo le modalità previste dall'art. 188
(comma 2).
4.3.2 Ciò posto, assumendo alcune semplificazioni su variabili
non necessarie ai fini in esame (FPV e parti accantonate, vincolate e
destinate pari a zero) e ricordato che i residui attivi sono
l'espressione di entrate accertate ma non ancora riscosse (ovvero
riscosse ma non ancora versate) e, dunque, rappresentano crediti
dell'ente pubblico nei confronti di terzi e che i residui passivi
sono l'espressione di spese già impegnate e non ancora ordinate
(ovvero ordinate ma non ancora pagate) e, pertanto, rappresentano
debiti dell'ente pubblico nei confronti di terzi, si ipotizzi una
situazione come quella sottostante:


Parte di provvedimento in formato grafico


Tornando al trattamento dell'anticipazione di liquidità, per
evitare che essa possa generare effetti espansivi sulla capacità di
spesa è stato previsto lo stanziamento, fra le spese del bilancio di
previsione, di un fondo denominato Fondo anticipazione di liquidità
(FAL) non impegnabile, di importo pari alle anticipazioni di
liquidità incassate nell'esercizio, la cui economia confluisce nel
risultato di amministrazione come quota accantonata, che permette di
considerare le somme da restituire e di sottrarre le corrispondenti
risorse dalla disponibilità finale.
In proposito, si ipotizzi che, a fronte della situazione
finanziaria sopra descritta, l'ente interessato decida di accendere
un'anticipazione di liquidità pari a 300 (con un piano di
ammortamento trentennale) per pagare debiti di pari importo.
Ciò migliorerà il risultato di amministrazione formale, che
risulterà incrementato di un importo pari alla liquidità ricevuta e
destinata alla riduzione dei residui passivi; l'accantonamento del
FAL eviterà però che quella liquidità possa incidere sul risultato
sostanziale (che dunque resta immutato), evidenziando il debito
restitutorio sorto verso CDP.
La situazione che si determinerà sarà quella qui sotto
riportata:


Parte di provvedimento in formato grafico


Come di recente affermato dalla Corte dei conti, Sezioni riunite
in sede giurisdizionale in speciale composizione (ordinanza n. 5 del
18 febbraio 2019, con cui è stata sollevata la questione di
legittimità costituzionale definita con la sentenza n. 4 del 2020),
«[...] stanziando nella parte in uscita un fondo non impegnabile, di
importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate
nell'esercizio, si preclude qualunque utilizzo in bilancio di dette
risorse per la copertura di disavanzi ovvero di spese diverse e
ulteriori rispetto alla finalità tipica del pagamento dei debiti
pregressi previsti dalla legge. Inoltre, facendo confluire tale fondo
(che essendo non impegnabile costituisce un'economia di spesa) nella
parte accantonata del risultato di amministrazione, si sterilizza il
miglioramento dello stesso, derivante dal pagamento dei residui
passivi fatto con l'anticipazione, che viene erogata proprio per
consentire il pagamento di debiti pregressi già regolarmente
iscritti in bilancio ed impegnati (debiti «certi liquidi ed
esigibili» ad una determinata data).
In tal modo si impedisce che un'erogazione destinata ad incidere
solo sulla cassa dell'ente determini un miglioramento del risultato
di amministrazione e conseguentemente un incremento della capacità
di spesa.
Da quanto detto discende che il FAL può modificarsi soltanto in
seguito alla restituzione dell'anticipazione che avviene a «rate
costanti, comprensive di quota capitale e quota interessi, con durata
fino a un massimo di trenta anni (decreto-legge n. 35/2013, art. 1,
c. 13, per gli enti locali e art. 2, c. 1, lettera c, per le
regioni); più esattamente la riduzione può avvenire in misura
corrispondente all'importo della quota capitale della rata di
rimborso annuale».
4.4 La soluzione contabile fin qui descritta è oggi
positivizzata nell'allegato n. 4/2 al decreto legislativo n.
118/2011; in base al punto 3.20-bis (introdotto dall'art. 3 del d.m.
1° agosto 2019, recante «Aggiornamento degli allegati al decreto
legislativo n. 118 del 2011»):
le anticipazioni di liquidità sono definite dall'art. 3,
comma 17, della legge n. 350/2003 come «operazioni che non comportano
risorse aggiuntine, ma consentono di superare, entro il limite
massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea
carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già
prevista idonea copertura di bilancio»; esse non costituiscono
indebitamento agli effetti dell'art. 119 Costituzione e di norma si
estinguono entro un anno;
per le anticipazioni che devono essere chiuse entro l'anno,
la natura di «anticipazione di liquidità che non comporta risorse
aggiuntive» è rappresentata contabilmente dall'imputazione al
medesimo esercizio dell'accertamento dell'entrata derivante
dall'anticipazione e dell'impegno di spesa concernente il rimborso;
per le anticipazioni a rimborso pluriennale, l'evidenza
contabile della natura di «anticipazione di liquidità che non
comporta risorse aggiuntive» è costituita dalla «iscrizione di un
fondo anticipazione di liquidità nel titolo 4 della spesa, di
importo pari alle anticipazioni di liquidità incassate
nell'esercizio e non restituite, non impegnabile e pagabile,
destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota
accantonata»;
«Il meccanismo di creazione del fondo con corrispondente
accantonamento in ogni caso costituisce strumento di sterilizzazione
degli effetti espansivi della spesa e non deve costituire forma
surrettizia di copertura di spese»;
per le anticipazioni di cui al decreto-legge n. 35/2003 e
successivi rifinanziamenti gli enti locali fanno riferimento alle
indicazioni fornite dalla Corte dei conti con le deliberazioni della
Sezione delle autonomie n. 33 del 2015 e n 28 del 2017.
Con la deliberazione n. 33 del 2015 - resa nell'esercizio della
funzione «nomofilattica» prevista dall'art. 6, comma 4, decreto-legge
n. 174/2012 («Al fine di prevenire o risolvere contrasti
interpretativi rilevanti per l'attività di controllo o consultiva o
per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza,
la Sezione delle autonomie emana delibera di orientamento alla quale
le Sezioni regionali di controllo si conformano») - la Sezione delle
autonomie ha delineato le modalità di contabilizzazione delle
anticipazioni di liquidità da parte degli enti locali; a tal fine,
dopo aver chiarito che:
le anticipazioni in esame integrano «una specifica forma di
"anticipazione di liquidita'" avente una peculiare modalità di
rimborso rateizzato che si estende su un arco temporale massimo
di trenta anni, anzichè risolversi nell'ambito dello stesso
esercizio finanziario, come per le comuni anticipazioni di cassa. Con
tale operazione straordinaria si consente agli enti territoriali di
ricostituire immediatamente le risorse di cassa necessarie ad
onorare, indistintamente, debiti pregressi correnti e in conto
capitale per i quali avrebbero dovuto essere già previste in
bilancio le idonee coperture finanziarie. Il debito verso gli
originari creditori si converte in un debito pluriennale verso la
Cassa depositi e prestiti, equivalente sul piano economico ma
maggiormente sostenibile in quanto la restituzione delle somme
anticipate viene diluita nel tempo in modo da riallineare
progressivamente la cassa con la competenza»;
«Onde evitare effetti espansivi della capacità di spesa, è
necessario che gli effetti dell'anticipazione sul bilancio di
competenza vengano integralmente «sterilizzati», per il tempo
necessario alla completa restituzione delle somme riscosse,
provvedendo ad iscrivere nel titolo di spesa riguardante il rimborso
dei prestiti una posta rettificativa, avente natura meramente
finanziaria, corrispondente all'importo della coeva anticipazione
riscossa in entrata. Ciò impedisce qualunque utilizzo in bilancio di
dette risorse per la copertura di pregressi disavanzi ovvero di spese
diverse e ulteriori rispetto alla finalità tipica del pagamento dei
debiti certi, liquidi ed esigibili previsti dalla legge»;
«Gli stessi oneri relativi al rimborso della quota capitale
dell'anticipazione non potranno trovare copertura nell'anticipazione
di liquidità iscritta in entrata, ma dovranno essere finanziati a
carico della situazione corrente del bilancio per non incorrere nel
divieto di indebitamento di cui all'art. 119, comma 6, Costituzione o
nella violazione degli equilibri del bilancio garantiti dall'art. 81
Costituzione. È naturale, infatti, che l'anticipazione di
liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di
spesa dell'ente, sia finalizzata esclusivamente al pagamento dei
debiti scaduti, non già anche al rimborso di se stessa»;
la contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità
mediante apposizione di un vincolo sul risultato di amministrazione
è soluzione recepita nell'art. 2, comma 6, decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, dal cui
disposto risulta che gli enti locali destinatari delle anticipazioni,
che abbiano costituito il fondo per assicurare la liquidità per i
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili ex art. 1 del
decreto-legge n. 35/2013, «utilizzano la quota accantonata nel
risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle
erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia
esigibilità nel risultato di amministrazione»;
ha affermato i seguenti principi di diritto:
«Nei bilanci degli enti locali soggetti alle regole
dell'armonizzazione contabile, la sterilizzazione degli effetti che
le anticipazioni di liquidità erogate ai sensi del decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35, convertito dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e
successive modificazioni, integrazioni e rifinanziamenti, producono
sul risultato di amministrazione va effettuata stanziando nel titolo
della spesa riguardante il rimborso dei prestiti un fondo, non
impegnabile, di importo pari alle anticipazioni di liquidità
incassate nell'esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di
amministrazione come quota accantonata ai sensi dell'art. 187 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Il fondo di
sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di liquidità va
ridotto, annualmente, in proporzione alla quota capitale rimborsata
nell'esercizio»;
«L'impegno contabile per il rimborso dell'anticipazione va
imputato ai singoli bilanci degli esercizi successivi in cui vengono
a scadenza le obbligazioni giuridiche passive corrispondenti alle
rate di ammortamento annuali. La relativa copertura finanziaria va
assunta a valere sulle risorse che concorrono all'equilibrio corrente
di competenza, individuate ex novo ovvero rese disponibili per
effetto di una riduzione strutturale della spesa»;
«L'utilizzo del fondo di sterilizzazione ai fini
dell'accantonamento al fondo crediti dì dubbia esigibilità di cui
all'art. 2, comma 6, decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito
dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, non deve produrre effetti
espansivi della capacità di spesa dell'ente».
Le indicazioni offerte dalla pronuncia della Sezione delle
autonomie sono state recepite dal decreto del Ministero dell'economia
e delle finanze del 4 agosto 2016 («Aggiornamento degli allegati al
decreto legislativo n. 118 del 2011, recante disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi») che,
modificando alcuni allegati al decreto legislativo n. 118/2011, ha
previsto, nella parte dedicata alla composizione del risultato di
amministrazione, l'inserimento della voce «Fondo anticipazioni
liquidità decreto-legge n. 35 del 2013 e successive modifiche e
rifinanziamenti» (art. 5, lettera e) e f) per il bilancio di
previsione; art. 6, lettera f), per quel che concerne il rendiconto).
Con la deliberazione n. 28 del 2017 la Sezione delle autonomie
della Corte dei conti, sempre nell'esercizio della citata funzione
nomofilattica, si è pronunciata sull'interpretazione dell'art. 1,
commi 692-701, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 («Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge di stabilità 2016»), che - a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 181 del 2015 (cfr. infra) - hanno introdotto
una peculiare disciplina della contabilizzazione delle anticipazioni
di liquidità erogate alle Regioni.
Tale articolata normativa è incentrata: sull'obbligo di
iscrivere, nel titolo di spesa riguardante il rimborso dei prestiti,
un fondo anticipazione di liquidità di importo pari alle
anticipazioni incassate nell'esercizio, non impegnabile e pagabile,
destinato a confluire come quota accantonata nel risultato di
amministrazione (comma 692); sull'utilizzo annuale del predetto fondo
(commi 693, 695, 700) e sul ripiano dell'eventuale disavanzo
risultante nell'esercizio di erogazione dell'anticipazione (commi 694
e 696) o derivante dall'accantonamento al fondo (comma 699).
In proposito, la Sezione delle autonomie - dopo aver ribadito che
le anticipazioni di liquidità originano «dall'esigenza di consentire
alle amministrazioni territoriali pagamenti per spese già
effettuate, con conseguente consegna di beni e servizi da parte di
privati fornitori, ma senza corresponsione del prezzo pattuito,
perchè le coperture formalmente previste nei bilanci degli enti non
avevano trovato effettiva realizzazione» - ha affermato, tra l'altro,
i seguenti principi di diritto:
«1) il fondo anticipazioni di liquidità deve essere allocato
in bilancio nel titolo IV della spesa come specifica voce del
Rimborso prestiti, non impegnabile e non pagabile; detto fondo è
determinato ogni anno, rispetto all'anticipazione originariamente
ottenuta, detraendo le rate già rimborsate e al netto della rata
pagata nell'esercizio (comma 692) o nell'esercizio precedente (commi
698-700); lo stesso importo è riportato come posta negativa alla
specifica voce "Fondo anticipazioni liquidità decreto-legge n. 35
del 2013 e successive modifiche e rifinanziamenti" nel prospetto
dimostrativo della composizione del risultato d'amministrazione di
cui all'allegato A) degli schemi di rendiconto (allegato 10 al
decreto legislativo n. 118/2011);
2) la prima voce della spesa "Disavanzo di amministrazione"
deve essere comprensiva della quota annuale di ripiano del disavanzo
da accantonamento al fondo anticipazioni di liquidità determinata in
misura pari alla rata di rimborso annuale dell'anticipazione
ricevuta; della specifica voce di disavanzo occorre dare distinta
evidenza nella nota integrativa bilancio (paragrafo 9.11.7 del
principio contabile 4/1 allegato al decreto legislativo n. 118/2011);
3) il fondo anticipazioni liquidità sterilizzato nel
risultato di amministrazione - come parte accantonata - è
annualmente applicato, ai sensi dell'art. 1, commi 693 e 700 della
legge n. 208/2015, in entrata del bilancio di previsione
dell'esercizio successivo come "Utilizzo fondo anticipazioni di
liquidita'";
4) tali modalità operative devono essere seguite fino al
termine del periodo contrattualmente previsto per l'integrale
rimborso delle anticipazioni allo Stato, con conseguente azzeramento
della voce "Utilizzo fondo anticipazioni di liquidita'";
5) deve trovare adeguata contabilizzazione anche la quota di
rimborso annuale dell'anticipazione di liquidità, da finanziare con
risorse da individuare ex novo ovvero disponibili per effetto della
riduzione strutturale della spesa».
5. La giurisprudenza in materia della Corte costituzionale.
Nel ricordare il contesto dialettico «astretto tra i vincoli di
indebitamento e l'indefettibilità delle scadenze debitorie» in cui
è maturato il decreto-legge n. 35/2013, con la sentenza n. 181 del
2015 la Corte costituzionale - nel dichiarare l'illegittimità delle
leggi della Regione Piemonte n. 16 e n. 19 del 2013 nella parte in
cui non prevedevano l'inserimento, nel titolo III della spesa del
bilancio 2013, di una posta di importo pari alle somme
complessivamente incamerate al titolo V dell'entrata ed erogate da
parte dello Stato ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge n.
35/2013 - ha chiarito che:
le anticipazioni di liquidità integrano «meccanismi
finanziari attraverso i quali - pur rimanendo vietata la loro
utilizzazione per la copertura di spese, che non sarebbero consentite
dalla nostra Costituzione e dai vincoli europei - viene posto rimedio
a gravi deficienze della disponibilità di cassa degli enti
interessati dai ritardi» (§ 4.2 del Considerato in diritto);
un'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata
delle norme statali porta a concludere che le anticipazioni in esame
«altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di più lunga
durata temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio, quale si
ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori preparatori,
è quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti
strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso
un'utilizzazione limitata al pagamento delle passività pregresse
unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle
quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa
così da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo
temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione
dell'anticipazione» (§ 4.3.2 del Considerato in diritto);
l'obbligo di sterilizzare l'anticipazione (inizialmente
previsto dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti con la
deliberazione n. 19 del 2014 nell'esercizio della funzione
nomofilattica in sede di controllo sugli enti territoriali e poi
positivizzato dal legislatore) è finalizzato a fare in modo che
l'anticipazione in esame «da strumento di flessibilizzazione della
cassa non diventi anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di
riduzione del disavanzo con modalità contrarie agli articoli 81 e
119, sesto comma, Costituzione. L'anticipazione non deve, infatti,
rappresentare una risorsa aggiuntiva per la copertura di spese o
disavanzi, bensì un istituto di natura finanziario-contabile avente
lo scopo di fornire liquidità per onorare debiti pregressi, già
regolarmente iscritti in bilancio ed impegnati o comunque vincolati»
(§ 6.1 del Considerato in diritto);
dal combinato disposto dell'art. 119, sesto comma,
Costituzione - che consente il ricorso all'indebitamento degli enti
territoriali solo per finanziare spese di investimento - e dell'art.
3, comma 17, della legge n. 350/2003 (legge finanziaria 2004),
secondo cui «[...] costituiscono indebitamento, agli effetti
dell'art. 119, sesto comma, Costituzione, l'assunzione di mutui
[...]. Non costituiscono indebitamento, agli effetti del citato art.
119, le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma
consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla
normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di
effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di
bilancio» - si ricava che «se l'anticipazione di liquidità fosse da
considerare un mutuo ai sensi del citato art. 3, comma 17, la norma
statale che la prevede sarebbe in contrasto con il richiamato
parametro costituzionale e, conseguentemente, sarebbe essa stessa
illegittima [...] la combinazione di dette norme e la genesi del
decreto-legge n. 35 del 2013 non consentono alternative alla
classificazione quale anticipazione di liquidità delle somme
attribuite dallo Stato e da quest'ultimo acquisite attraverso
l'emissione di titoli del debito pubblico» (§ 6.2 del Considerato in
diritto).
Con la sentenza n. 89 del 2017 la Corte costituzionale - nel
dichiarare l'illegittimità dell'art. 16 della legge della Regione
Abruzzo n. 20 del 2013 riguardante le anticipazioni di liquidità ex
art. 3 del decreto-legge n. 35/2013 - ha precisato che:
«la contabilizzazione dell'anticipazione di liquidità non
può essere disciplinata come un mutuo, la cui provvista finanziaria
entra nel risultato di amministrazione per la parte attiva attraverso
l'incameramento della sorte nel titolo di entrata dedicato ai mutui,
prestiti o altre operazioni creditizie e serve a coprire, in parte
spesa, gli investimenti. Nel caso del mutuo il capitale e gli
interessi da restituire pesano sul risultato di amministrazione per
la sola rata annuale, mentre nel caso dell'anticipazione è l'intera
somma "sterilizzata" ad essere iscritta tra le passivita'»;
la legge di stabilità per il 2016 (art. 1, comma 692, della
legge n. 208/2015) prevede, come modalità di registrazione
dell'anticipazione di liquidità, l'iscrizione, «nel titolo di spesa
riguardante il rimborso dei prestiti, [di] un fondo anticipazione di
liquidità, di importo pari alle anticipazioni di liquidità
incassate nell'esercizio, non impegnabile e pagabile, destinato a
confluire nel risultato di amministrazione, come quota accantonata
definita dall'art. 42 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118», laddove la locuzione «confluire nel risultato di
amministrazione come quota accantonata» altro non significa che
«neutralizzazione» della correlata posta attiva ai fini del calcolo
del risultato di amministrazione;
il legislatore ha ulteriormente sviluppato gli enunciati
della sentenza n. 181 del 2015 nel comma 698 della medesima legge di
stabilità, prescrivendo che «[l]e regioni che [...], a seguito
dell'incasso delle anticipazioni di liquidità di cui al
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti, non
hanno stanziato in bilancio, tra le spese, un fondo diretto ad
evitare il finanziamento di nuove e maggiori spese e non hanno
accantonato tale fondo nel risultato di amministrazione, previo
parere dell'organo di revisione economico-finanziaria, provvedono a
rideterminare [...]» il proprio risultato di amministrazione; tale
enunciato esprime una regola che costituisce una mera specificazione
contabile del citato art. 3 del decreto-legge n. 35 del 2013;
il successivo comma 699 prevede «un percorso agevolato di
ripiano del maggiore disavanzo derivante dall'accantonamento di cui
al comma 698», disponendo che lo stesso avvenga annualmente, a
decorrere dal 2016, per un importo pari all'ammontare
dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio precedente (§
7.1 del Considerato in diritto).
La sentenza n. 274 del 2017, dichiarativa dell'illegittimità
dell'art. 6 della legge della Regione Liguria n. 26 del 2016 (recante
l'assestamento al bilancio di previsione per gli anni finanziari
2016-2018), ha affermato che:
«[...] le anticipazioni di liquidità costituiscono elemento
influente sulla sola cassa e non un cespite utilizzabile nella parte
attiva del bilancio. La loro contabilizzazione in entrata amplia
artificiosamente le risorse disponibili consentendo spese oltre il
limite del naturale equilibrio», con conseguente «[...] mancata
copertura delle spese per l'insussistenza dei cespiti in entrata e il
conseguente squilibrio del bilancio di competenza» (§ 4 del
Considerato in diritto);
il FAL non può essere inserito tra le partite attive ai fini
della determinazione del risultato di amministrazione; ciò in
quanto, dovendo operare in termini di sola cassa per fronteggiare la
carenza di liquidità, «l'anticipazione di liquidità, per il suo
carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell'ente, deve
essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti
relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di
precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del
risultato di amministrazione» (§ 4.3 del Considerato in diritto).
Infine, con la sentenza n. 4 del 2020 la Corte costituzionale ha
dichiarato costituzionalmente illegittimi:
1) l'art. 2, comma 6, del decreto-legge n. 78/2015, che
consentiva, agli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità
ai sensi del decreto-legge n. 35/2013, di utilizzare «la quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilità nel risultato di
amministrazione»;
2) l'art. 1, comma 814, della legge n. 205/2017 (legge di
bilancio 2018), recante un'interpretazione autentica dell'art. 2,
comma 6, del decreto-legge n. 78/2015.
Secondo la Corte costituzionale, le due disposizioni contrastano
con i parametri di cui agli artticoli 81, 97, primo comma e 119,
sesto comma, Costituzione, che «operano in stretta interdipendenza,
cosicchè l'anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità
consentita dalle disposizioni impugnate finisce per ledere
l'equilibrio del bilancio, il principio di sana gestione finanziaria
e, contemporaneamente, viola la "regola aurea" contenuta nell'art.
119, sesto comma, Costituzione, secondo cui l'indebitamento degli
enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento» (§
4, primo capoverso, del Considerato in diritto).
In particolare - richiamata la distinzione funzionale fra
l'accantonamento a titolo di fondo crediti di dubbia esigibilità
(FCDE) e quello a titolo di fondo anticipazioni di liquidità (FAL) e
ribadito che la ratio dell'anticipazione di liquidità «è quella di
riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari
con la competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al pagamento
delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci
futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione
della anticipazione stessa così da rientrare dai disavanzi
gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente
proporzionato alla restituzione dell'anticipazione» - la Corte ha
affermato che:
la violazione dell'art. 119, sesto comma, Costituzione deriva
dalla circostanza che le anticipazioni di liquidità integrano «una
forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e - in quanto
tali - sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo
per pagare passività pregresse iscritte in bilancio. Esse sono
prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa
quando l'ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni
passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento. La
loro eccezionalità dipende essenzialmente dal fatto: a) di essere
inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa; b) di essere
frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in sede
costituzionale e dell'Unione europea; c) di essere un rimedio
contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a
risanare bilanci strutturalmente in perdita» (§ 4.1 del Considerato
in diritto);
le disposizioni censurate realizzano un'illegittima influenza
sugli equilibri strutturali di bilancio in violazione degli artticoli
81 e 97 Costituzione; infatti, permettere la sostituzione
dell'accantonamento a titolo di FCDE mediante la doppia
contabilizzazione dell'anticipazione di liquidità (che, nell'ottica
delle disposizioni censurate, non solo determina il naturale
incremento del saldo di cassa di fine esercizio, ma viene impiegata
anche per l'indebita sostituzione del FCDE) «vanifica la possibilità
di stimare le risorse disponibili secondo prudenza, così
contraddicendo il presupposto funzionale del fondo stesso» destinato
alla svalutazione crediti di dubbia esigibilità, individuabile -
come chiarito dalla sentenza n. 138 del 2013 - nella necessaria
integrazione legale al «principio della previa dimostrazione
analitica dei crediti e delle somme da riscuotere, iscrivibili nelle
partite dei residui attivi e computabili ai fini [del risultato di]
amministrazione, [connotato dalla] stretta inerenza ai concetti di
certezza e attendibilità che devono caratterizzare le risultanze
della gestione economica e finanziaria» (§ 4.2 del Considerato in
diritto).
6. Rilevanza della questione.
Ad avviso della Sezione, il presente giudizio non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale relativa agli artticoli 39-ter, commi 2 e
3, del decreto-legge n. 162/2019.
L'art. 243-quater, comma 3, TUEL prevede che «La sezione
regionale di controllo della Corte dei conti [...] delibera
sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza
ai fini del riequilibrio».
Le «Linee guida per l'esame del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art.
243-quater, TUEL)», adottate dalla Sezione delle autonomie della
Corte dei conti con deliberazione n. 5 del 2018, hanno precisato, tra
l'altro, che:
la valutazione di congruenza demandata alla Sezione regionale
di controllo della Corte dei conti va effettuata alla stregua del
principio contabile generale degli enti locali (Allegato 1 al decreto
legislativo n. 118/2011) così definito: «la congruità consiste
nella verifica dell'adeguatezza dei mezzi disponibili rispetto ai
fini stabiliti.
Il principio si collega a quello della coerenza, rafforzandone i
contenuti di carattere finanziario, economico e patrimoniale, anche
nel rispetto degli equilibri di bilancio. La congruità delle entrate
e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi
programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli
impegni pluriennali che sono coerentemente rappresentati nel sistema
di bilancio nelle fasi di previsione e programmazione, di gestione e
rendicontazione»;
La valutazione del piano impone un giudizio in termini di
veridicità e attendibilità delle previsioni e, quindi, di
sostenibilità finanziaria del riequilibrio in base alle previsioni
ritenute veritiere e attendibili.
Le disposizioni introdotte dall'art. 39-ter del decreto-legge n.
162/2019 prevedono meccanismi di ripiano dell'eventuale peggioramento
del disavanzo conseguente all'incremento dell'accantonamento al FAL
effettuato in sede di rendiconto 2019 (comma 2) e di
contabilizzazione del medesimo fondo (comma 3) direttamente incidenti
sulla sostenibilità del piano di riequilibrio del Comune di Lecce.
Invero, avendo quest'ultimo fatto applicazione delle
disposizioni, dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 4 del 2020, che consentivano l'utilizzo del FAL per il
finanziamento del FCDE, il disavanzo oggetto di recupero mediante il
piano di riequilibrio subisce un incremento di circa euro 30 mln
(corrispondente al nuovo accantonamento a titolo di FAL nel risultato
di amministrazione 2019) che l'ente - sulla base delle disposizioni
in esame - potrebbe recuperare in un arco temporale corrispondente a
quello del piano di restituzione dell'anticipazione ricevuta (fino
a trenta anni) mediante un meccanismo di contabilizzazione del FAL
svincolato dall'effettiva realizzazione dei residui attivi e che,
diversamente dal vigente principio contabile, lo esonera dalla
necessità di reperire risorse per assicurare la restituzione della
liquidità incassata.
Dubitando della compatibilità costituzionale delle nuove
modalità di ripiano del maggior disavanzo e della connessa
contabilizzazione del FAL, solo all'esito del vaglio di quella
compatibilità sarà possibile per la Sezione attendere alla
valutazione di congruenza di cui essa è intestataria.
In altri termini, le disposizioni introdotte dall'art. 39-ter del
decreto-legge n. 162/2019 si pongono quale paradigma normativo
ineludibile ai fini della valutazione a cui è chiamata la Sezione in
ordine al piano di riequilibrio approvato dal Comune di Lecce,
sussistendo «un nesso di pregiudizialità fra la risoluzione della
questione di legittimità costituzionale e la decisione del caso
concreto» (Corte costituzionale, sentenza n. 77 del 1983; in senso
conforme, sentenze n. 10 del 1979, n. 420 del 1991, n. 343 del 1993,
n. 390 del 1996, n. 92 del 2013).
7. La non manifesta infondatezza della questione.
La Sezione ritiene che i commi 2 e 3 dell'art. 39-ter del
decreto-legge n. 162/2019 siano in contrasto con i parametri di cui
agli articoli 81, 97, primo comma, 119, sesto comma e 136
Costituzione per le ragioni di seguito emarginate.
7.1 Violazione dei principi di sana ed equilibrata gestione
finanziaria.
7.1.1 In primo luogo, sono violati agli artticoli 81 e 97, primo
comma, Costituzione, sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio e per contrasto con gli
interdipendenti principi di copertura pluriennale della spesa e di
responsabilità nell'esercizio del mandato elettivo.
L'art. 39-ter, dopo aver previsto l'accantonamento del FAL nel
risultato di amministrazione al 31 dicembre 2019 per un importo pari
all'ammontare complessivo delle anticipazioni di cui al decreto-legge
n. 35/2013 incassate negli esercizi precedenti e non ancora
rimborsate a fine esercizio 2019 (comma 1), prescrive che l'eventuale
peggioramento del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019
rispetto all'esercizio precedente, per un importo non superiore
all'incremento dell'accantonamento al fondo effettuato in sede di
rendiconto 2019, sia ripianato annualmente, a decorrere dal 2020, per
un importo pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel corso
dell'esercizio (comma 2).
La declaratoria di illegittimità contenuta nella sentenza della
Corte costituzionale n. 4 del 2020 ha prodotto l'eliminazione di una
tecnica contabile (assorbimento del valore di un accantonamento in
altro, con minore accantonamento complessivo nel risultato di
amministrazione), disvelando l'effettivo ammontare dei disavanzi
risultanti dai rendiconti nei quali è avvenuta la sua applicazione.
Come chiarito dalla Corte costituzionale, «Se i precetti espressi
negli articoli 81 e 97, primo comma, Costituzione, hanno i caratteri
di principi generali, nondimeno essi sono anche invertiti dalle
specifiche disposizioni normative che disciplinano - a regime - la
gestione dei disavanzi degli enti territoriali» (sentenza n. 18 del
2019, § 5 del Considerato in diritto).
Per quanto concerne gli enti locali, vengono in rilievo:
l'art. 9 della legge n. 243/2012 (nel testo risultante a
seguito delle modifiche introdotte dalla legge 12 agosto 2016, n.
164) che, dopo aver previsto che i bilanci di regioni, comuni,
province, città metropolitane e Province autonome di Trento e di
Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di
previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in
termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali (comma
1), dispone che qualora, in sede di rendiconto di gestione, uno dei
citati enti registri un valore negativo del saldo di cui al medesimo
comma 1, lo stesso adotta «misure di correzione tali da assicurarne
il recupero entro il triennio successivo, in quote costanti» (comma
2);
l'art. 188 («Disavanzo di amministrazione») TUEL, in base al
quale «L'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi
dell'art. 186, è immediatamente applicato all'esercizio in corso di
gestione contestualmente alla delibera di approvazione del
rendiconto. [...] Il disavanzo di amministrazione può anche essere
ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di
previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura,
contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad
oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati
i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio» (comma 1).
Nell'ambito di tale tessuto normativo sono state apportate le
seguenti deroghe: a) l'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n.
118/2011, che prevede un ripiano in non più di 30 esercizi a quote
costanti l'anno dell'eventuale maggiore disavanzo di amministrazione
al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei
residui e dal primo accantonamento al FCDE; b) l'art. 243-bis, comma
5-bis, TUEL, che consente, a comuni e Province per i quali sussistano
squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto
finanziario, di ricorrere a un piano di riequilibrio finanziario
pluriennale la cui durata è attualmente compresa tra quattro e venti
anni.
Con riferimento all'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n.
118/2011, la Corte costituzionale ha peraltro evidenziato la natura
eccezionale dell'ipotesi legislativa «sorretta dal convincimento che
in sede di riaccertamento straordinario sarebbero emersi, una volta
per tutte, i consistenti disavanzi reali, cui si sarebbe posto
rimedio, in via definitiva, con un rientro pluriennale» (sentenza n.
18 del 2019, § 5.1 del Considerato in diritto).
Pertanto, in base alla disciplina ordinaria, i disavanzi degli
enti locali devono essere ripianati entro il triennio considerato dal
bilancio di previsione e, comunque, entro la durata della
consiliatura.
Il fondamento di tale regola è stato individuato dal giudice
costituzionale nel principio di responsabilità del mandato elettivo,
secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve
rispondere del proprio operato agli amministrati: «[...]
l'ordinamento finanziario-contabile prevede, in via gradata: a)
l'immediata copertura del deficit entro l'anno successivo al suo
formarsi; b) il rientro entro il triennio successivo (in chiaro
collegamento con la programmazione triennale) all'esercizio in cui il
disavanzo viene alla luce; c) il rientro in un tempo comunque
anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel corso del quale
tale disavanzo si è verificato. In sostanza, la fattispecie legale
di base stabilisce che: a) al deficit si deve porre rimedio subito
per evitare che eventuali squilibri strutturali finiscano per
sommarsi nel tempo producendo l'inevitabile dissesto; b) la sua
rimozione non può comunque superare il tempo della programmazione
triennale e quello della scadenza del mandato elettorale, affinchè
gli amministratori possano presentarsi in modo trasparente al
giudizio dell'elettorato al termine del loro mandato, senza lasciare
"eredita'" finanziariamente onerose e indefinite ai loro successori e
ai futuri amministrati; c) l'istruttoria relativa alle ipotesi di
risanamento deve essere congrua e coerente sotto il profilo storico,
economico e giuridico» (sentenza n. 18 del 2019); «Il principio
dell'equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio
contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di
una stabilità economica di media e lunga durata, nell'ambito della
quale la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita,
non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in
relazione al consumo delle risorse impiegate» (sentenza n. 18 del
2019, richiamata sul punto dalla sentenza n. 4 del 2020).
Ciò posto, con il comma 2 dell'art. 39-ter, l'eventuale
peggioramento del disavanzo al 31 dicembre 2019 rispetto
all'esercizio precedente, per un importo non superiore all'incremento
dell'accantonamento al fondo anticipazione di liquidità effettuato
in sede di rendiconto 2019, trova un unico indifferenziato sistema di
rientro, scisso e indipendente dagli esercizi nei quali si è
formato, che viene calibrato sulla restituzione delle rate annuali
residue delle anticipazioni di liquidità ricevute negli anni, aventi
un orizzonte massimo trentennale.
In sostanza, il disavanzo in ipotesi emergente dall'obbligatorio
accantonamento dell'intera anticipazione non rimborsata alla data del
31 dicembre 2019 viene a essere ripianato, annualmente, della sola
quota rimborsata nel corso dell'esercizio, con conseguente incremento
della capacità di spesa.
Si assiste, pertanto, a una rilevante deroga al normale regime di
rientro dal disavanzo; e ciò in assenza di circostanze eccezionali,
espresse o comunque rinvenibili nell'ordinamento finanziario degli
enti locali, che possano giustificare tale divaricazione.
La norma in esame, abbandonando la disciplina ordinaria, ne
vulnera i principi ispiratori, producendo l'effetto perverso di
consentire il trasferimento dell'onere del debito (disavanzo) dalla
generazione che ha goduto dei vantaggi della spesa corrente a quelle
successive, considerato che il ripiano del disavanzo segue il
medesimo ammortamento trentennale dell'anticipazione.
In tal modo risultano ingiustificatamente incisi «elementari
principi di equità intergenerazionale», comportanti «la necessità
di non gravare in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita
delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un
equilibrato sviluppo» (sentenza n. 18 del 2019).
Principi analoghi sono stati espressi dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 107 del 2016, con cui è stata rilevata
l'incompatibilità con la Costituzione, e in particolare con il
principio dell'equilibrio di bilancio, delle misure legislative
tendenti a perpetuare nel tempo il deficit strutturale attraverso
plurimi rinvii, sì da impedire un effettivo risanamento dell'ente:
«Ferma restando la discrezionalità del legislatore nello scegliere i
criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza
finanziaria [...], non può tuttavia disconoscersi la problematicità
di soluzioni normative continuamente mutevoli [...], le quali
prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto
vasti, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili
ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale» (§
4.1 del Considerato in diritto).
7.1.2 Quanto alle modalità di utilizzo del fondo anticipazione
liquidità, il comma 3 dell'art. 39-ter stabilisce che:
nel bilancio di previsione 2020-2022: i) fra le poste di
entrata dell'esercizio 2020 è iscritto un importo pari al fondo
anticipazione di liquidità accantonato nel risultato di
amministrazione 2019, come utilizzo del risultato di amministrazione;
ii) il medesimo importo è iscritto come fondo anticipazione di
liquidità nel titolo 4 della missione 20 - programma 03 della spesa
dell'esercizio 2020, riguardante il rimborso dei prestiti, al netto
del rimborso dell'anticipazione effettuato nell'esercizio (lett. a);
a partire dal bilancio 2021 e fino al completo utilizzo del
fondo anticipazione di liquidità, fra le poste di entrata è
applicato il fondo stanziato in spesa dell'esercizio precedente e in
spesa è stanziato lo stesso fondo, al netto del rimborso
dell'anticipazione effettuato nell'esercizio (lett. b);
a. La disciplina in esame consente di finanziare la restituzione
delle quote annuali di rimborso dell'anticipazione ricevuta con
l'utilizzo della quota accantonata come FAL nel risultato di
amministrazione.
In base all'esempio prima prospettato (anticipazione di
liquidità per 300, con piano di ammortamento trentennale), le nuove
modalità di contabilizzazione del FAL possono essere schematicamente
così rappresentate:


Parte di provvedimento in formato grafico


Si tratta di un meccanismo che realizza una soluzione di
continuità rispetto alla disciplina racchiusa nel principio
contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (allegato
n. 4/2 al decreto legislativo n. 118/2011, punto 3.20-bis), che -
come sopra visto - richiede, per gli enti locali beneficiari
dell'anticipazione di liquidità ex decreto-legge n. 35/2003 e
successivi rifinanziamenti, l'acquisizione di nuove risorse per il
pagamento della restituzione della rata annuale.
In particolare, la citata deliberazione della Sezione delle
autonomie della Corte dei conti n. 28 del 2017 - a cui rinvia il
principio contabile applicato - ha affermato che «[...] l'impegno
contabile per rimborso dell'anticipazione va imputato ai singoli
bilanci degli esercizi successivi in cui vengono a scadenza le
obbligazioni giuridiche passive corrispondenti alle rate di
ammortamento annuali. La relativa copertura finanziaria va assunta a
valere sulle risorse che concorrono all'equilibrio corrente di
competenza, individuate ex novo ovvero rese disponibili per effetto
di una riduzione strutturale della spesa (Sezione delle autonomie,
deliberazione n. 33/SEZAUT/2015/QMIG). Appare, quindi, evidente che
la copertura per le quote annuali di rimborso non può essere
individuata nel predetto fondo anticipazione di liquidità nel
rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e
sostenibilità del debito pubblico sanciti dall'art. 97 della
Costituzione».
Il principio contabile appare ispirato da ragioni di prudenza;
non si confida nell'effettiva riscossione (in conto residui) delle
entrate previste nei bilanci (la cui mancata acquisizione ha causato
la crisi di liquidità all'origine del ricorso all'anticipazione), ma
si richiedono nuove entrate (in conto competenza) idonee a offrire
reale capacità di restituzione della liquidità ricevuta.
Il dubbio sulle pregresse coperture, peraltro, sembra essere
avvertito dallo stesso legislatore del decreto-legge n. 35/2013,
allorquando prevede, ai fini del riallineamento della cassa con la
competenza, che la riscossione dei residui attivi necessari per
procedere alla restituzione debba trascinarsi per ben trent'anni.
Atteso che risulterebbe illogico ipotizzare necessario un periodo
temporale così esteso per riscuotere pregressi crediti, peraltro
già infruttuosamente da tempo esigibili, la lunga modalità di
ammortamento sembra riposare su un diverso convincimento, quello di
ritenere quale altamente improbabile la realizzazione dei crediti
precedenti.
La scelta normativa di consentire un rimborso delle anticipazioni
esteso fino a tre decadi appare, dunque, permeata da uno scetticismo
di fondo in ordine alle possibilità di realizzazione dei crediti
precedenti.
A questa valutazione appare partecipare il giudice costituzionale
allorquando, nel dipanare l'ambigua natura delle anticipazioni di
liquidità, ha avuto modo di chiarire che la loro ratio è quella di
«[...] riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente
deficitari con la competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al
pagamento delle passività pregresse unita a contestuali risparmi nei
bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla
restituzione della anticipazione stessa così da rientrare dai
disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente
proporzionato alla restituzione dell'anticipazione» (sentenza n. 181
del 2015).
Peraltro, sebbene conforme a questa indicazione, il criterio
prescelto nel principio contabile di cui al decreto legislativo n.
118/2011 (rata pagata con risorse nuove) non appare pienamente in
linea con lo schema dell'anticipazione, intesa quale erogazione di
liquidità destinata a superare momentanee tensioni di cassa,
consentendo di sostenere le spese in attesa che si realizzino le
entrate poste a copertura in bilancio.
In relazione a ciò, come in precedenza osservato (cfr. § 4), il
FAL è stato previsto come una mera scritturazione contabile (il
fondo è fittizio e rappresentativo di un debito da onorare) per
impedire che le risorse introitate mediante l'anticipazione possano
essere utilizzate per finalità diverse da quelle previste ex lege
(pagamento dei debiti commerciali della PA).
Trattandosi di spese già previste, sono le pregresse entrate di
bilancio che dovrebbero, teoricamente, permettere con la loro
riscossione, entro un tempo ragionevolmente contenuto, il pagamento
del debito nei confronti di CDP.
La restituzione dell'anticipazione verrebbe cioè a basarsi sulla
realizzazione dei crediti (residui attivi) che sostenevano i debiti
sostituiti e questo sistema dovrebbe, astrattamente, garantirne
l'adempimento.
b. Ciò posto, la nuova disciplina di cui al comma 3 dell'art.
39-ter - prevedendo l'iscrizione fra le entrate dell'esercizio 2020
di un importo pari al FAL accantonato nel risultato di
amministrazione 2019 e dal 2021 in poi l'applicazione fra le entrate
del fondo stanziato in spesa dell'esercizio precedente - sembra
tendenzialmente coerente, prescindendo dall'anomalo orizzonte
temporale dell'ammortamento, con lo schema dell'anticipazione di
cassa, non richiedendo risorse nuove per la restituzione delle rate
annuali.
Tale coerenza è, tuttavia, compromessa dalla mancata previsione
legislativa di un vincolo formale fra la progressiva riduzione del
FAL e la connessa riduzione (per effetto della riscossione) dei
residui attivi.
Si deve rilevare che mentre nell'ipotesi della normale
anticipazione di tesoreria vi è la previsione del limite massimo
percentuale in dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno
precedente afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio
(art. 222 TUEL), limitazione quantitativa che appare diretta a
garantirne la restituzione, evitando che l'anticipazione di cassa
debordi in un surrettizio mezzo di copertura della spesa (cfr., su
quest'ultima funzione, Corte costituzionale, sentenza n. 188 del
2014), nell'anticipazione di liquidità la sostenibilità del
rimborso è priva di tutele.
Per contenere l'utilizzo del FAL nell'ambito di una mera
operazione di cassa, fedele al suo significato di «anticipazione»,
l'iscrizione in entrata non può risultare insensibile e slegata
dalla sorte del complesso dei pregressi residui attivi che la
giustificano.
In altri termini, intanto può sostenersi - sul piano della
rappresentazione contabile - che la restituzione dell'anticipazione
trovi copertura nel FAL, in quanto - sul piano della gestione
finanziaria - si verifichi l'effettiva realizzazione dei residui
attivi posti a copertura delle spese soddisfatte con l'anticipazione
stessa.
Se così non fosse, a fronte della mancata realizzazione dei
residui attivi, la restituzione delle rate dell'anticipazione
finirebbe per essere assicurata dalla liquidità proveniente dalle
risorse correnti; tale evenienza snaturerebbe, nella sostanza,
l'anticipazione in una forma di indebitamento che - ove i debiti
pregressi non corrispondessero a spese di investimento -
determinerebbe la violazione dell'art. 119, sesto comma,
Costituzione.
Si verificherebbe, dunque, un'operazione artificiosa e deleteria:
ogni anno il FAL verrebbe gradualmente a diminuire senza assistere
alla corrispondente realizzazione (e quindi riduzione) dei pertinenti
residui attivi, con negative ripercussioni, in particolare, sulla
divaricazione tra cassa e competenza che, al contrario, l'istituto
voleva risolvere.
Pertanto, la disposizione in esame è in contrasto con i
parametri della sana ed equilibrata gestione finanziaria, comprensivi
dell'indicato divieto d'indebitamento, nella parte in cui non prevede
che la riduzione annuale del FAL trovi corrispondenza nella
realizzazione dei correlati residui attivi.
La giurisprudenza costituzionale ha avuto modo di chiarire che
«[...] la copertura finanziaria di una spesa e l'equilibrio del
bilancio non possono essere assicurati solamente dall'armonia
numerica degli stanziamenti in parte entrata e spesa (ex plurimis,
sentenze n. 197 e n. 6 del 2019), ma devono fondarsi anche sulla
ragionevolezza dei presupposti giuridici ed economici che ne
sorreggono l'iscrizione in bilancio» (sentenza n. 227 del 2019) e che
«la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un
fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare
nuove e maggiori spese» (sentenza n. 197 del 2019).
Copertura finanziaria ed equilibrio integrano «"una clausola
generale in grado di operare pure in assenza di norme interposte
quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate] coinvolga
direttamente il precetto costituzionale: infatti 'la forza espansiva
dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Costituzione, presidio degli
equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria
clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi
causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e
contabilè (sentenza n. 192 del 2012)" (sentenza n. 184 del 2016)»
(sentenza n. 274 del 2017).
Le modalità di utilizzo del FAL introdotte dal decreto-legge n.
162/2019 rappresentano, nella fragilità del suo presupposto
(effettiva riscossione delle pregresse entrate formalmente previste),
un potenziale fattore di rischio e di alterazione sugli equilibri di
bilancio in violazione degli esposti principi costituzionali.
Si rileva, infine, che la soluzione legislativa, utilizzata con
frequenza sempre maggiore, di rimandare e stemperare nel tempo,
tramite l'istituto dell'anticipazione di liquidità con rimborso
pluriennale, l'uso di risorse da parte degli enti locali in
difficoltà finanziaria, consente a quest'ultimi di liberare
nell'immediato disponibilità da destinare anche a spese correnti ma
provoca, nello stesso tempo, un aggravamento a carico degli esercizi
futuri, con lesione dei principi di solidarietà verso le generazioni
successive; come da ultimo evidenziato dal giudice costituzionale, il
carattere eccezionale delle anticipazioni di liquidità dipende
essenzialmente dal fatto di essere, tra l'altro, «[...] un rimedio
contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a
risanare bilanci strutturalmente in perdita» (sentenza n. 4 del 2020,
cit.).
7.2 Elusione del giudicato costituzionale.
Le modalità di ripiano del disavanzo introdotte dal comma 2
dell'art. 39-ter del decreto-legge n. 162/2019 integrano altresì la
violazione dell'art. 136 della Costituzione, per elusione del
giudicato costituzionale.
La soluzione prescelta tradisce le indicazioni offerte dal
giudice costituzionale con la sentenza n. 4 del 2020 che, «in ragione
della peculiarità del diritto del bilancio e in particolare del
principio di equilibrio dinamico che sposta nel tempo la continua
tensione verso un bilanciato contrappeso tra entrate e spese», ha
escluso la necessità di riapprovare, risalendo all'indietro, i
bilanci antecedenti alla pronuncia, ritenendo «[...] sufficiente che
siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie
patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i
rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da
ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di
legge».
In particolare, la Corte ha chiarito che, se il disavanzo di
amministrazione rideterminato al 1° gennaio 2015 attraverso il
riaccertamento straordinario dei residui potrà essere ripianato
mediante gli accantonamenti fino al limite dei trenta esercizi
consentiti dall'art. 3, comma 16, del decreto legislativo n.
118/2011, «per i deficit ulteriormente maturati, in conformità al
principio tempus regit actum, saranno applicate le norme vigenti nel
corso dell'esercizio in cui tale ulteriore deficit è maturato»; e
tanto al fine di «attribuire "a ciascuno il suo" in termini di
responsabilità di gestione, affiancando all'operato del breve
periodo la situazione aggiornata degli effetti delle amministrazioni
pregresse».
Tali affermazioni, lungi dall'essere qualificabili alla stregua
di obiter dicta, hanno la valenza di indicazioni regolatorie delle
conseguenze derivanti dalla declaratoria di illegittimità e, in
quanto tali, valgono a connotare il giudicato costituzionale.
Ne consegue che il meccanismo prefigurato dall'art. 39-ter, commi
2 e 3, integra un'elusione dei principi affermati dal giudice
costituzionale con la sentenza n. 4 del 2020 in quanto, in luogo di
un ripiano rispettoso del principio della responsabilità di mandato,
ne introduce uno difforme e di nuovo conio, calibrato sui più
agevoli tempi di restituzione delle rate annuali dell'anticipazione
ricevuta, allo scopo di mitigare gli effetti della pronuncia sui
bilanci degli enti locali.
In proposito, giova ricordare che la giurisprudenza
costituzionale ha più volte stigmatizzato «le disposizioni con cui
il legislatore, statale o regionale, interviene per mitigare gli
effetti di una pronuncia di illegittimità costituzionale» (sentenza
n. 224 del 2016) nonchè «la volontà legislativa di mantenere in
piedi o di ripristinare, sia pure indirettamente, in contrasto con il
sistema dell'efficacia delle decisioni caducatorie, gli effetti di
quella struttura normativa che aveva formato oggetto della richiamata
pronuncia di illegittimità costituzionale» (sentenze n. 72 del 2013
e 99 del 2012).
8. Conclusioni.
Per le ragioni esposte, i commi 2 e 3 dell'art. 39-ter, comma 2
del decreto-legge n. 162/2019 (convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 febbraio 2020, n. 8) appaiono in conflitto con i parametri
di cui agli articoli 81 e 97, primo comma, Costituzione, che -
insieme all'art. 119, comma sesto, Costituzione - operano «in modo
strettamente integrato nel contesto di fondamentali principi del
diritto del bilancio» e che «pur presidiando interessi di rilievo
costituzionale tra loro distinti, risultano coincidenti sotto
l'aspetto della garanzia della sana ed equilibrata gestione
finanziaria» (sentenza n. 18 del 2019), oltre che con l'art. 136
Costituzione.

P. Q. M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia,
solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 39-ter,
commi 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8) in riferimento
ai parametri stabiliti dagli articoli 81, 97, primo comma, 119, sesto
comma e 136 Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della questione.
Dispone che, a cura della segreteria, ai sensi dell'art. 23,
ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza
sia notificata:
al Comune di Lecce quale parte in causa, segnatamente al
Presidente del Consiglio comunale e al Sindaco;
al Presidente del Consiglio dei ministri.
Dispone altresì che la presente ordinanza sia comunicata dalla
segreteria ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso nella Camera di consiglio del 21 maggio 2020.

Il Presidente: Stanco


Il Magistrato relatore: Natali

Il Direttore della segreteria: Sabato