1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 181 SENTENZA 10 - 18 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiegato dello Stato e pubblico - Dipendenti statali - Quote di aggiunta di famiglia - Attribuzione per le persone a carico Figli nati da precedente matrimonio dell'altro coniuge affidatario - Omessa inclusione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.L.L. 21 novembre 1945, n. 722, art. 4, primo comma). (Cost., art. 3) (088C0236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 del
d.l.l. 21 novembre 1945, n. 722, e successive modificazioni ed
integrazioni ('Provvedimenti economici a favore dei dipendenti
statali'), promosso con ordinanza emessa il 24 gennaio 1979 dal
T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Fienga Guido contro il
Ministero del Tesoro, iscritta al n. 509 del registro ordinanze 1979
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 237
dell'anno 1979;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Udito l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso del giudizio promosso dall'Avv. Guido Fienga, Vice
Avvocato dello Stato, - il quale aveva impugnato il provvedimento in
data 1 aprile 1978 della Direzione Provinciale del Tesoro di Roma
con cui gli era stato negato il diritto a percepire la quota di
aggiunta di famiglia per il figliastro convivente e a carico - il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, con
ordinanza del 24 gennaio 1979, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 4 del Decreto legislativo
luogotenenziale 21 novembre 1945, n. 722 (concernente provvedimenti
economici a favore dei dipendenti statali), in riferimento agli artt.
3, 29, 30 e 36 Cost.
Il T.A.R. rimettente premette in fatto che il ricorrente ha
contratto matrimonio con Altini Aldeana, divorziata da Romagnoli
Franco, e che il figlio nato dal precedente matrimonio della Altini,
Romagnoli Roberto (affidato - con sentenza di divorzio - alla madre)
è entrato a far parte del nucleo familiare nuovamente costituito.
Alla domanda del Fienga diretta a conseguire la quota di aggiunta di
famiglia per detto figliastro, la Direzione Provinciale del Tesoro di
Roma, con nota 1 aprile 1978, ha risposto negativamente, affermando
che la quota può essere attribuita soltanto nel caso in cui il
figlio nato dal precedente matrimonio dell'altro coniuge sia orfano
di padre. Aggiunge ancora in fatto il giudice a quo che l'ex marito
della Altini vive in Danimarca svolgendo lavoro autonomo e non
percepisce assegni familiari per il figlio Roberto. Tutto ciò
premesso, il T.A.R. osserva, innanzitutto, che il provvedimento
impugnato è conforme alla normativa vigente, in quanto l'art. 4 del
d.l.l. n. 722 del 1945, secondo cui "ai fini dei precedenti articoli
si considerano anche i figli naturali legalmente riconosciuti, i
figli adottivi e gli affiliati", non può essere interpretato nel
senso di ritenere in esso compresi i figli nati da precedente
matrimonio del coniuge.
Passando, a questo punto, ad esaminare la questione di
legittimità costituzionale della citata disposizione sollevata dal
ricorrente, il giudice a quo rileva, in primo luogo, che tanto
l'indennità di carovita corrisposta al pubblico dipendente, quanto
gli assegni familiari previsti (con il d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797)
per i lavoratori del settore privato furono istituiti allo scopo di
corrispondere ad entrambe le categorie di lavoratori con familiari a
carico una integrazione retributiva per adeguare il reddito di lavoro
alle esigenze normali di vita del "gruppo familiare"; da ciò
discende che la natura giuridica tanto dell'aggiunta di famiglia,
quanto degli assegni familiari è sostanzialmente retributiva, così
rispondendo al concetto di retribuzione o salario "familiare" di cui
all'art. 36 Cost.. E ciò sarebbe anche confermato dall'art. 211
della legge 19 maggio 1975, n. 151, sulla riforma del diritto di
famiglia, il quale stabilisce che il coniuge affidatario dei figli ha
diritto "in ogni caso" a percepire gli assegni familiari spettanti
all'altro coniuge.
Così individuate finalità e natura giuridica delle indennità in
questione, il Collegio rimettente osserva, quanto al concetto
giuridico di "famiglia" che il legislatore ha tenuto presente per il
raggiungimento di quelle finalità, che la locuzione "assegni
familiari" o "quota di aggiunta di famiglia" si riferisce palesemente
al concetto di convivenza familiare: si avrebbe cioè una famiglia,
nel senso voluto dal legislatore, quando a carico del lavoratore
entri a far parte un aggregato di persone con le caratteristiche del
"nucleo familiare", cioè una unione di persone legate da vincoli di
sangue, matrimoniali, di affinità, realizzati in unione di
convivenza e di coabitazione in modo continuativo e stabile.
Gli artt. 2, 29 e 30 della Costituzione, garantendo i diritti
delle comunità, e in primo luogo della famiglia quale società
naturale fondata sul matrimonio, tutelano quest'ultima in tutti i
momenti in cui si verificano le condizioni indispensabili della sua
esistenza; e sarebbe vano ritenere, prosegue il T.A.R. rimettente,
che sia una "famiglia" quella sciolta con sentenza di divorzio e che
tale non sia quella nata dall'unione parimenti legittima di due
persone, delle quali l'una, o entrambe, abbiano figli da precedente
matrimonio, che con esse siano permanentemente conviventi e
partecipino della vita comune, formando un unico focolare.
Rileva, infine, il Collegio rimettente che sia l'art. 3 del d.P.R.
30 maggio 1955, n. 797 (per quanto riguarda la disciplina degli
assegni familiari spettanti ai dipendenti privati), sia l'art. 4
della legge 19 gennaio 1942, n. 22, modificato con d.P.R. 20 dicembre
1970, n. 1079 (concernente l'assistenza sanitaria per i dipendenti
statali) prevedono la categoria dei figli nati da precedente
matrimonio dell'altro coniuge. Sicchè la disciplina appare in
contrasto anche con il principio di eguaglianza.
2. - È intervenuto nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, il quale conclude per l'infondatezza della
questione.
Osserva l'Avvocatura che la categoria dei figli nati da precedente
matrimonio del coniuge non è prevista nella normativa in esame
perchè nessun onere si configura in questo caso a carico del
dipendente statale, in quanto, nell'ipotesi di scioglimento del
matrimonio, permane la comune potestà dei genitori sui figli nati
dal loro matrimonio e permangono i relativi diritti-doveri (artt. 6 e
11 legge n. 898 del 1970).
Da ciò consegue che la mancata previsione della categoria dei
figliastri nella normativa in esame non viola gli artt. 29, 30 e 36
Cost., dato che essi non possono annoverarsi tra i componenti della
famiglia costituita con il secondo matrimonio.
Infine, ad avviso dell'Avvocatura, non è violato neanche l'art. 3
Cost., in quanto non possono porsi sullo stesso piano della normativa
censurata nè quella concernente i lavoratori privati (è citata la
sentenza di questa Corte n. 5 del 1971), nè quella in materia di
assistenza sanitaria in favore dei dipendenti statali.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo luogotenenziale 21 novembre 1945, n. 722 e
successive modificazioni e integrazioni.
L'art. 2 del predetto decreto, recante provvedimenti economici a
favore dei dipendenti statali, prevede una quota complementare
dell'indennità di carovita "per la prima persona a carico" e per
"ciascuna delle altre persone a carico, considerando come tali la
moglie e i figli minorenni"; oltre che, a particolari condizioni, per
i genitori.
L'art. 4 stabilisce che "ai fini dei precedenti articoli si
considerano anche i figli naturali legalmente riconosciuti, i figli
adottivi e gli affiliati".
Le successive disposizioni di legge, che hanno modificato la
denominazione di quote complementari dell'indennità di carovita in
quote di aggiunta di famiglia, hanno lasciato inalterata per quanto
riguarda le persone a carico la disciplina prevista dall'art. 4 del
citato d.l.l. n. 722 espressamente richiamato a tale effetto.
La censura del T.A.R. investe detta normativa per il motivo che
essa non considera - insieme con i figli naturali legalmente
riconosciuti, i figli adottivi e gli affiliati - anche i figli "nati
da precedente matrimonio dell'altro coniuge", così come invece è
previsto dall'art. 3 del d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, che
disciplina gli assegni familiari spettanti ai dipendenti del settore
privato.
Tale mancata previsione configurerebbe ad avviso del giudice
rimettente un contrasto con gli artt. 3, 29, 30 e 36 della
Costituzione.
2. - Come è stato detto in narrativa, il provvedimento della
Direzione provinciale del tesoro di Roma, impugnato dinanzi al
giudice amministrativo rimettente, negava che l'aggiunta di famiglia
potesse corrispondersi "per il figlio del primo matrimonio della
moglie divorziata, tale quota potendo essere attribuita solo nel caso
che il figlio in questione sia orfano di padre". In questi termini
l'Amministrazione ha applicato la circolare n. 90 del 15 giugno 1963
del Ministero del Tesoro - Ragioneria generale dello Stato, la quale,
nell'impartire disposizioni per l'attribuzione delle quote di
aggiunta di famiglia, disciplinate dal d.l.l. 21 novembre 1945 n.
722, ammetteva la corresponsione anche per i "figliastri" (Riepilogo,
lett. B) n. 2).
Il T.A.R. rimettente ha rilevato come la norma legislativa che
regola la materia, vale a dire il citato art. 4 del d.l.l. 21
novembre 1945 n. 722, elenchi rigorosamente le categorie equiparate
ai figli legittimi ai fini della erogazione delle quote complementari
di carovita (oggi aggiunte di famiglia); nessuna previsione è in
essa contemplata per i figli nati da precedente matrimonio dell'altro
coniuge (o figliastri); nulla autorizza perciò una siffatta
estensione in via interpretativa; conseguentemente le disposizioni
praeter legem adottate con la surricordata circolare del Ministero
del Tesoro non possono essere accolte come integrazione
interpretativa della norma censurata.
3. - La questione è fondata sotto il profilo di violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Ai fini della valutazione di tale profilo, questa Corte ritiene
che le discussioni sul carattere di integrazione retributiva o di
contributo assistenziale dell'aggiunta di famiglia e degli assegni
familiari non abbiano alcuna incidenza sul thema decidendum, che deve
essere risolto sulla base delle premesse seguenti. La norma
denunciata esclude che ai lavoratori dipendenti del settore pubblico
possa essere corrisposta l'aggiunta di famiglia per i figli del
coniuge nati da precedente matrimonio (figliastri). Ai lavoratori
dipendenti del settore privato, invece, gli assegni familiari sono
corrisposti anche per tale categoria di persone a carico, in forza
dell'espressa disposizione contenuta nell'ultimo comma del citato
art. 3 del d.P.R. 30 maggio 1955 n. 797; tale norma è stata poi
esattamente interpretata dalla Corte di cassazione nel senso che gli
assegni spettino anche quando il precedente matrimonio è stato
sciolto in seguito a pronuncia di divorzio.
La diversità delle due normative prese in esame pone in essere
una disparità di trattamento fra il lavoratore pubblico dipendente e
quello del settore privato, che si trovino nell'identica condizione
di avere nella propria famiglia conviventi a carico figli del coniuge
nati da precedente matrimonio di questi.
Tale disparità di trattamento, in una identica condizione
familiare, potrebbe sfuggire alla censura di illegittimità
costituzionale, soltanto ove si ritenga che le innegabili distinzioni
persistenti fra il rapporto di impiego pubblico e quello privato
diano luogo ad una diversità di condizione dei soggetti, influente
in relazione alle regole che disciplinano la erogazione dell'aggiunta
di famiglia e degli assegni familiari.
Una siffatta tesi è sostenuta dall'Avvocatura di Stato, che
richiama una sentenza di questa Corte (n. 5 del 1971). In essa si
legge che "fra i due ordinamenti del pubblico impiego e dell'impiego
privato esistono fondamentali differenze di organizzazione, di
struttura e di finalità, per cui i dipendenti dell'uno e dell'altro
vengono a trovarsi in condizioni differenti".......... "Dalla
differente situazione di cui sopra deriva la legittimità della
disciplina della aggiunta di famiglia, la quale si differenzia anche
nel nome dagli assegni familiari spettanti ai lavoratori dell'impiego
privato".
Con successiva sentenza (n. 231 del 1974) sempre in materia di
differenze fra aggiunta di famiglia e assegni familiari, la Corte,
ritenendo non fondata la questione, ha affermato che "nella specie
non poteva essere censurato l'art. 79 del d.P.R. 30 maggio 1955 n.
797, ma eventualmente il decreto legislativo luogotenenziale 21
novembre 1945 n. 722 e i provvedimenti ad esso successivi, nella
parte in cui si determina una disparità di trattamento in tema di
aggiunta di famiglia tra prestatori di lavoro privato e prestatori di
lavoro pubblico".
È appena il caso di ricordare che questa Corte ha da tempo dato
atto del "processo di tendenziale assimilazione dei due rapporti"
(scil. di impiego pubblico e privato), pur riconoscendo le peculiari
differenze "in relazione alle diversità collegate alla differenza di
funzioni" (sentt. nn. 118/76 e 194/76).
Recenti sentenze, in tale linea evolutiva, hanno ritenuto fondata,
in materia di provvedimenti d'urgenza a tutela dei diritti soggettivi
dei lavoratori, la questione di costituzionalità della
"diseguaglianza di trattamento tra dipendenti pubblici e privati"
(sentenza n. 190/85), nonchè quella derivante dalla esclusione,
nelle controversie di impiego di dipendenti dello Stato e di enti
pubblici riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa, dei
mezzi istruttori previsti dal c.p.c. per le controversie relative
all'impiego privato di competenza del giudice ordinario (sentenza n.
146/87).
4. - La Corte ritiene che nella sfera di connotazioni che tuttora
sorreggono il riconoscimento di una persistente diversità fra i due
rapporti di impiego o di lavoro pubblico e privato, quali
l'organizzazione, la struttura, le finalità dei medesimi, non
rientri la regolamentazione delle categorie di persone per le quali
è prevista la corresponsione dell'aggiunta di famiglia o degli
assegni familiari, istituti per altro che non differiscono nè nella
ratio nè nei fini.
Ne è una conferma il fatto che le più recenti modificazioni
della normativa in materia di aggiunta di famiglia e di assegni
familiari sono state adottate dal legislatore congiuntamente e
secondo parametri sostanzialmente identici (D.L. 14 luglio 1980 n.
314 convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1980 n. 440; L. 27
dicembre 1983 n. 730, art. 20; L. 28 febbraio 1986 n. 41, art. 23).
In relazione quindi alla materia così disciplinata i dipendenti
pubblici e privati si trovano in una identica condizione soggettiva:
ne consegue che nessuna razionale giustificazione è ravvisabile a
sostegno della disparità di trattamento fra gli uni e gli altri
denunciata dal giudice a quo.
Vale anche la pena di considerare che il Ministero del Tesoro con
la circolare 15 giugno 1963 n. 90, sopra ricordata, aveva esteso la
corresponsione dell'aggiunta di famiglia ai figliastri. Tale
estensione è stata disattesa dal T.A.R. rimettente, che l'ha
ritenuta incompatibile con il dettato chiaro e rigoroso della norma
legislativa in discussione: essa tuttavia dimostra che la stessa
Amministrazione statale ha avvertito l'esigenza di rimediare (seppure
in modo improprio e parziale) ad una ingiustificata e irrazionale
esclusione.
5. - La seconda obiezione dell'Avvocatura di Stato (che riguarda
soprattutto la censura riferita agli artt. 29 e 30 Cost.) si fonda
sul rilievo che nessun obbligo sussisterebbe per il dipendente
statale nei confronti del figlio del coniuge nato da precedente
matrimonio sciolto con sentenza di divorzio, permanendo "la comune
potestà dei genitori sui figli nati dal loro matrimonio (art. 139 l.
1975 n. 151) onde, salvo i provvedimenti adottati dall'Autorità
giudiziaria nell'interesse dei minori (art. 155), grava su entrambi
l'obbligo di mantenerli, educarli ed istruirli (artt. 6 e 11 l. 1970
n. 898), val quanto dire attinenti a tutte le necessità di vita".
L'obiezione non può essere condivisa. Innanzitutto essa non
incide sulla irrazionale e ingiustificata disparità di trattamento
fra il dipendente pubblico e il privato; e comunque è sufficiente
rilevare che gli obblighi che incombono su entrambi i coniugi verso
la famiglia ai sensi dell'art. 143 del vigente c.c. non possono non
comprendere anche i figli nati dal precedente matrimonio di un
coniuge (sciolto per divorzio) ove questi ne sia affidatario, e
semprechè l'altro genitore non provveda: condizioni queste la cui
sussistenza dovrà essere accertata dall'Amministrazione o dal
giudice di merito, costituendo esse il presupposto di legge perchè
sorga il diritto a percepire l'aggiunta di famiglia.
Nè va infine dimenticato che già in materia di assistenza
sanitaria ai dipendenti statali la L. 19 gennaio 1942 n. 22 ha
compreso fra i familiari aventi diritto all'assistenza (art. 4 n. 2)
"i figli nati da precedente matrimonio del coniuge"; e seppure non si
versa nella stessa materia, tale estensione in materia affine
dimostra che l'esigenza era stata avvertita dal legislatore e aveva
trovato accoglimento nel sistema.
7. - L'accertato fondamento della questione di legittimità
costituzionale della norma denunciata, per contrasto con l'art. 3
della Costituzione, rende superfluo l'esame degli altri profili
sollevati dal rimettente T.A.R. del Lazio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma,
del d.l.l. 21 novembre 1945 n. 722 ("Provvedimenti economici a favore
dei dipendenti statali") nella parte in cui non comprende anche i
figli nati da precedente matrimonio dell'altro coniuge che ne sia
affidatario.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
palazzo della Consulta il 10 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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