1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 ottobre 2002 (della provincia autonoma di Bolzano) Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Disciplina dettagliata delle procedure per la progettazione, approvazione e realizzazione delle opere individuate come strategiche o di preminente interesse nazionale - Denunciata non riconducibilita' di queste ultime a materie riservate alla competenza statale esclusiva - Esorbitanza dai limiti della legislazione di principio consentita allo Stato nelle materie di legislazione concorrente - Conseguente invasione delle competenze (esclusive o concorrenti) spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano in base alla Costituzione, allo Statuto speciale ed alle relative norme di attuazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, artt. 1, commi 1 e 7, 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7, 3, commi 4, 5, 6 e 9, 4, comma 5, 13, comma 5, e 15. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Prevista salvaguardia delle sole competenze assegnate alle Province autonome dalle norme statutarie e di attuazione, e non anche delle maggiori autonomie ad esse spettanti in forza dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 - Immediata applicabilita' della normativa statale di dettaglio a tutte le infrastrutture ricadenti nel territorio provinciale - Esclusione dell'obbligo di intesa per le infrastrutture e i collegamenti interregionali e internazionali - Denunciata invasione delle competenze (esclusive o concorrenti) spettanti alla Provincia di Bolzano in base alla Costituzione, allo Statuto speciale ed alle relative norme di attuazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 1, commi 1 e 7. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Attribuzione al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di compiti di progettazione, direzione ed esecuzione delle infrastrutture e dei trasporti, del potere di assegnare risorse integrative ai soggetti aggiudicatari, nonche' di poteri relativi alla nomina di commissari straordinari per l'adozione dei provvedimenti necessari all'esecuzione delle opere - Denunciata invasione di materie e competenze riservate dallo Statuto speciale e dalle norme attuative alla Provincia di Bolzano. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 2, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19, 20 e 21; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Procedure per la aggiudicazione, la progettazione e l'approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture - Applicabilita' nella Provincia di Bolzano - Possibilita' di approvazione del progetto preliminare (con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri) in caso di dissenso della Provincia - Possibilita' di superare il dissenso provinciale anche ai fini dell'escavazione di cunicoli esplorativi - Denunciata violazione delle competenze della Provincia di Bolzano - Lesione del principio di leale cooperazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 3, commi 4, 5, 6 e 9. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Possibilita' di approvazione del progetto definitivo delle infrastrutture (con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri) pur in caso di dissenso della Provincia di Bolzano - Denunciata violazione delle competenze provinciali - Lesione del principio di leale cooperazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 4, comma 5. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Procedura di approvazione dei progetti di infrastrutture strategiche per l'approvvigionamento energetico - Carattere dettagliato della relativa disciplina - Possibilita' (con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri) di superare il dissenso della Provincia di Bolzano - Attribuzione all'approvazione del CIPE di efficacia sostitutiva rispetto a provvedimenti (autorizzazioni, concessioni edilizie ed approvazioni in materia di urbanistica e di opere pubbliche) spettanti alla Provincia o agli enti territoriali di essa - Denunciata violazione delle competenze provinciali - Lesione del principio di leale cooperazione. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 13, comma 5. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, primo comma, nn. 5), 6), 9), 11), 14), 16), 17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, primo comma, nn. 8), 9) e 10), e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Opere pubbliche - Infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale - Norme per la realizzazione, in attuazione della legge n. 443/2002 (c.d. "legge obiettivo") - Prevista applicabilita' nella Provincia di Bolzano, in deroga alle norme vigenti in materia di lavori pubblici, degli emanandi regolamenti governativi integrativi del regolamento di attuazione della legge quadro n. 109/1994 - Applicabilita' altresi', fino all'emanazione delle nuove norme regolamentari, dell'originario regolamento di attuazione (approvato con D.P.R. n. 554/1999) - Denunciata invasione della potesta' regolamentare spettante a Regioni e Province autonome nelle materie non riservate alla legislazione statale esclusiva - Contrasto con l'interpretazione indicata nella sent. n. 482/1995 della Corte costituzionale. - Decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, art. 15. - Costituzione, art. 117, comma sesto (in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). (002C1006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del Vice
Presidente della Provincia pro tempore, dott. Otto Saurer, giusta
deliberazione della Giunta Provinciale n. 3750 del 21 ottobre 2002,
rappresentato e difeso, tanto unitamente quanto disgiuntamente, in
virtù di procura speciale dd. 21 ottobre 2002, autenticata dal
Segretario Generale della Giunta Provinciale di Bolzano, avv. Adolf
Auckenthaler (Rep. n. 19929), dagli avvocati professori Sergio
Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente
domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n.284.
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri in carica, per la dichiarazione
d'incostituzionalità degli articoli 1 (commi 1 e 7), 2 (commi 1, 2,
3, 4, 5 e 7), 3 (commi 4, 5, 6 e 9), 4 (comma 5), 13 (comma 5), e 15
del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, recante "Attuazione
della legge 21 dicembre 2001 n. 443, per la realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di
interesse nazionale".

F a t t o

1. - Nel Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 199 del 26 agosto 2002 è pubblicato il decreto
legislativo 20 agosto 2002, n. 190, recante "Attuazione della legge
21 dicembre 2001 n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale".
Occorre premettere che il decreto legislativo n. 190/2002,
facendo riferimento alle "infrastrutture pubbliche e private" ed agli
"insediamenti produttivi", affida essenzialmente al Governo il
compito di "individuare" quali sono quelli "strategici e di
preminente interesse nazionale". Il decreto legislativo impugnato non
dà alcun indirizzo sostanziale e non precisa quali siano le opere di
interesse nazionale. Manca, quindi, ogni riferimento ad una
caratterizzazione oggettiva per definire come di "interesse
nazionale" un insediamento o una infrastruttura. In tal modo ogni
opera o insediamento produttivo potrebbe essere qualificato dal
Governo come "strategico" e "di preminente interesse nazionale".
È in primo luogo in conseguenza di ciò che il campo applicativo
del decreto legislativo in questione risulta così ampio da essere
inevitabilmente invasivo delle competenze costituzionali della
Provincia ricorrente, poichè estende i poteri del Governo - al quale
viene rimesso l'apprezzamento finale definitivo ed insindacabile
sull'interesse nazionale delle opere - al di là dei limiti che
dovrebbero essergli propri, determinando la violazione delle
competenze costituzionali della Provincia ricorrente.
2.1. - Infatti, già prima della riforma della Costituzione
disposta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in forza
dell'art. 8 dello Statuto Speciale del Trentino-Alto Adige approvato
con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, la Provincia Autonoma di Bolzano
aveva competenza esclusiva nelle seguenti materie:
"art 8 n. 5) urbanistica e piani regolatori; tutela del
paesaggio; n. 9) artigianato; n. 11) porti lacuali; n. 14) miniere,
comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere; n. 16)
alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna;
n. 17) viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale; n. 18) comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e l'esercizio degli
impianti di funivia; n. 19) assunzione diretta di servizi pubblici e
loro gestione a mezzo di aziende speciali; n. 21) agricoltura,
foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed ittico, istituti
fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali,
servizi antigrandine, bonifica; n. 22) espropriazione per pubblica
utilità per tutte le materie di competenza provinciale; n. 24) opere
idrauliche della terza, quarta e quinta categoria".
Lo stesso Statuto ha altresì attribuito alla Provincia Autonoma
di Bolzano una competenza legislativa concorrente nelle materie di
cui all'art. 9 dello Statuto Speciale del Trentino-Alto Adige:
"n. 8) incremento della produzione. industriale; n. 9)
utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a
scopo idroelettrico; n. 10) igiene e sanità ivi comprese
l'assistenza sanitaria e ospedaliera".
Ai sensi, poi, dell'art. 16 dello Statuto Speciale del
Trentino-Alto Adige la stessa Provincia è titolare, inoltre, delle
correlative potestà amministrative: "Nelle materie e nei limiti
entro cui la Regione o la Provincia può emanare norme legislative,
le relative potestà amministrative, che in base all'ordinamento
preesistente erano attribuite allo Stato sono esercitate
rispettivamente dalla Regione e dalla Provincia. Restano ferme le
attribuzioni delle Province ai sensi delle leggi in vigore, in quanto
compatibili con il presente Statuto".
2.2. - Sempre ancor prima, ed indipendentemente, dalla riforma
del Titolo V della Costituzione, l'autonomia provinciale era stata
ulteriormente definita e garantita dalle norme d'attuazione dello
Statuto. In particolare, in relazione alla materia in questione, gli
artt. 19, 20 e 21 del decreto del Presidente della Repubblica 22
marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione in materia di
urbanistica ed opere pubbliche, dispongono che per le autostrade, il
cui tracciato interessa soltanto il territorio provinciale e quello
di una regione finitima, è necessaria l'intesa tra Stato e provincia
interessata (art. 19, lett. b); che ai fini dell'attuazione del piano
urbanistico provinciale e dei piani territoriali di coordinamento,
gli interventi di spettanza dello Stato, anche se realizzati a mezzo
di aziende autonome, sono effettuati previa intesa con la provincia
interessata (art. 20); e che i relativi progetti di piano sono
inviati al Ministero dei lavori pubblici per la formulazione di
eventuali osservazioni a scopo di coordinamento (art. 21).
Inoltre, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266, recante norme di attuazione circa il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento, gli atti legislativi
dello Stato non sono direttamente applicabili nel territorio della
Provincia Autonoma di Bolzano, spettando alle leggi provinciali di
adeguarsi ai (soli) principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Ed ancora, ai sensi dell'art. 4 dello stesso decreto legislativo
n. 266 del 1992, nelle materie di competenza propria della Provincia
la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto Speciale e
le relative norme di attuazione.
3. - Ma oggi, come è ben noto, le competenze già spettanti alla
Provincia in base allo Statuto risultano integrate e rafforzate in
base alla nuova formulazione dell'articolo 117 della Costituzione ed
all'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(secondo cui le nuove disposizioni della Costituzione si applicano
anche alla Provincia "per le parti in cui prevedano forme di
autonomia più ampia rispetto a quelle già attribuite".
Da ciò consegue soprattutto che:
a) spettano alla Provincia le competenze legislative (ed
amministrative) nelle materie non riservate allo Stato dal secondo
comma dell'articolo 117 Cost., anche se non previste dagli articoli 8
e 9 dello Statuto speciale;
b) nelle materie di competenza esclusiva la competenza della
Provincia incontra soltanto i limiti stabiliti dal primo comma
dell'articolo 117 Cost., mentre in quelle di competenza concorrente
(in base allo Statuto od in base al terzo comma dell'articolo 117
Cost.) incontra in più soltanto il limite dei "principi
fondamentali" stabiliti dalle leggi dello Stato (che in queste ultime
materie possono però stabilire soltanto "principi": non già norme
di dettaglio, neppure con valore "suppletivo");
c) anche nei confronti della Provincia, lo Stato può
esercitare potestà regolamentari solo nelle materie che sono di sua
competenza esclusiva, in quanto previste dal secondo comma
dell'articolo 117 (e non attribuite alla Provincia dagli articoli 8 e
9 dello Statuto speciale).
4. - Il decreto legislativo n. 190/2002, qui impugnato, contiene,
invece, una dettagliata disciplina in ordine alla realizzazione di
opere infrastrutturali e di impianti definiti di carattere
"strategico" ovvero di "preminente interesse nazionale", ricadente
nelle competenze (esclusive o concorrenti) della Provincia Autonoma
di Bolzano, che pertanto ritiene tale decreto legislativo lesivo
delle competenze provinciali, quali ad essa assicurate dalla
Costituzione, dallo Statuto speciale Trentino-Alto Adige e dalle
relative norme di attuazione.
Al di là della formula di "salvezza" (troppo generica per potere
evitare la lesione delle competenze provinciali) contenuta nella
parte finale del primo comma dell'articolo 1, il decreto legislativo
impugnato configura l'intera normativa da esso dettata come
direttamente applicabile anche alle Province Autonome (anche
derogando alla normativa sui lavori pubblici, dettata con la Legge 11
febbraio 1994, n. 109), e mantenendo del tutto marginale il ruolo
delle Regioni e Province Autonome.
Si tratta di una disciplina lesiva delle competenze provinciali
nella parte in cui attiene ad infrastrutture ed insediamenti
produttivi non di competenza esclusiva dello Stato, ma invece della
Provincia; ed anche nella parte in cui le opere pubbliche rientrino
nella competenza "concorrente", per il fatto che si tratta di una
disciplina legislativa statale che - anzichè limitarsi a fissare
"principi fondamentali" cui spetterà, in un secondo momento, alla
legge provinciale adeguarsi e dare applicazione - è analitica e
pretende diretta ed immediata applicazione. A questi vizi, di
carattere più generale, si sommano poi ulteriori profili di
incostituzionalità che saranno qui di seguito illustrati.
Ciò premesso, la Provincia Autonoma di Bolzano impugna il
decreto legislativo in questione n. 190 del 2002, in relazione alle
disposizioni già indicate in epigrafe, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Violazione, da parte delle disposizioni legislative già indicate
in epigrafe, degli artt. 8, comma 1, cifre 5), 6), 9), 11), 14), 16),
17), 18), 19), 21), 22) e 24), 9, comma 1, cifre 8), 9) e 10), e 16
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670, e delle relative norme di attuazione (in particolare decreto
del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974. n. 381 e successive
modifiche e decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266); nonchè degli
artt. 117 e 118 della costituzione, in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
1. - Prima ancora che le singole disposizioni impugnate, è
l'impianto complessivo del decreto legislativo n. 190/2002 ad essere
lesivo delle competenze provinciali. Con esso è dettata una
analitica ed organica disciplina della intera procedura per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
ritenuti d'interesse nazionale: oltre che della fase iniziale della
"individuazione" (art. 1, comma 1) soprattutto delle fasi di
progettazione, approvazione, aggiudicazione, ecc., fino al collaudo.
Ma sta di fatto che le opere in questione, se pure "strategiche"
e "di interesse nazionale", non per questo ricadono nella competenza
legislativa dello Stato (meno che mai in quella esclusiva), come il
decreto legislativo impugnato mostra di presupporre; e se pure
possono ricadere per una parte nella competenza concorrente, cio -
come già si è detto - non consente allo Stato di disciplinarle nel
dettaglio (e meno che mai con atti normativi regolamentari).
Invero la disciplina in questione rientra in una materia che si
dovrebbe definire come "lavori pubblici d'interesse nazionale"; o -
per meglio dire - "anche nazionale", poichè l'impianto sistematico
del nuovo titolo V non eleva l'"interesse nazionale" (oltretutto non
più espressamente evocato nel testo della Costituzione) a valore
preminente ed assorbente rispetto agli ineliminabili interessi
concorrenti degli altri enti territoriali che, oltre allo Stato, sono
anch'essi coinvolti dai lavori pubblici in questione che si
realizzano nei loro territori.
Peraltro, una materia "lavori pubblici di interesse nazionale"
come tale non è contemplata dal secondo comma dell'articolo 117 fra
le materie riservate alla esclusiva competenza dello Stato (non
potendosi essa certo ricomprendere nella "tutela dell'ambiente).
Mentre la circostanza che fra quelle di competenza concorrente (e
quindi anche regionale) di cui al successivo terzo comma siano
ricompresse materie quali - ad esempio - "porti e aeroporti civili",
o "grandi reti di trasporto e di navigazione", che nella maggior
parte dei casi hanno un'indubbia rilevanza nazionale e "strategica",
dimostra che tale rilevanza - nel nuovo modello costituzionale - non
determina più la dislocazione di tali materie nella competenza
riservata allo Stato, con corrispettiva esclusione delle Regioni e
Province autonome.
In particolare si deve osservare che la disciplina statale in
questione non può trovare corrispondenza ed un sicuro fondamento,
tale da escludere la violazione delle competenze della Provincia
ricorrente, in nessuna delle materie assegnate dal terzo comma
dell'articolo 117 Cost. alla competenza concorrente. Essa, infatti,
non rientra certo, se non per qualche aspetto relativo alla
localizzazione delle opere, nella materia "governo del territorio";
nè potrebbe fondarsi in modo soddisfacente sulla previsione di un
potere concorrente in materia di "grandi reti di trasporto", atteso
che certo non si risolve solo in queste la totalizzante categoria
delle infrastrutture "strategiche e di interesse nazionale" cui si
riferisce la disciplina impugnata (anche a prescindere dal fatto che
tale qualificazione "valoriale" e completamente rimessa alla volontà
soggettiva del Governo). Le stesse considerazioni valgono pure, a
maggior ragione, per quanto riguarda la materia di competenza
concorrente definita "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia".
Ma anche se così non fosse, se cioè (ratione materiae) la
disciplina legislativa relativa alle infrastrutture ed agli impianti
di cui alle disposizioni legislative impugnate fosse tutta
riconducibile alle materie di cui al terzo comma dell'articolo 117
Cost., egualmente essa sarebbe lesiva delle competenze della
Provincia ricorrente ed incostituzionale. Ciò per il fatto che essa
non si limita - come avrebbe dovuto trattandosi di esercizio di
competenza legislativa concorrente - a stabilire "principi
fondamentali" (richiedenti il successivo adeguamento da parte della
legislazione provinciale); avendo essa invece, inammissibilmente,
stabilito norme di dettaglio che pretendono diretta ed immediata
applicazione da parte (e nel territorio) della Provincia ricorrente.
2. - Più in particolare, si ricorda che nella Provincia Autonoma
di Bolzano le norme d'attuazione dello statuto specificamente
destinate a regolare la materia dell'urbanistica e delle opere
pubbliche, contenute nel d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381, dispongono che
per le autostrade, il cui tracciato interessa soltanto il territorio
provinciale e quello di una regione finitima, è necessaria l'intesa
tra Stato e provincia interessata (art. 19, lett. b); che a decorrere
dal 1 luglio 1998 sono delegate alla Provincia Autonoma le funzioni
in materia di viabilità stradale dello Stato (art. 19, comma 2 e
ss.); che ai fini dell'attuazione del piano urbanistico provinciale e
dei piani territoriali di coordinamento, gli interventi di spettanza
dello Stato, anche se realizzati a mezzo di aziende autonome, sono
effettuati previa intesa con la provincia interessata (art. 20), e
che i relativi progetti di piano sono inviati al Ministero dei lavori
pubblici per la formulazione di eventuali osservazioni a scopo di
coordinamento (art. 21).
Viceversa, il decreto legislativo n. 190/2002 contiene un'assai
dettagliata disciplina in ordine alla realizzazione di opere
infrastrutturali (di carattere "strategico" ovvero di "preminente
interesse nazionale") che - oltre a non contenersi nei limiti di una
disciplina di "principi" ed a violare quindi anche la
regolamentazione dei rapporti fra legge statale e legge provinciale
stabilita dalle norme d'attuazione dello Statuto (d.lgs. n. 266/1992,
art. 2, cit.) - non sembra neppure rispettare le suddette norme
d'attuazione statutarie contenute nel d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381,
secondo cui lo Stato deve ottenere la previa intesa della Provincia
quando si tratti di interventi riguardanti autostrade il cui
tracciato interessi soltanto il territorio provinciale e quello di
una regione fintima (art. 19); e neanche, più in generale, quelle
relative agli interventi statali in materia di viabilità, linee
ferroviarie e aerodromi (art. 20).
La dettagliata disciplina emanata dal Governo mediante il decreto
legislativo impugnato definisce l'intera normativa della materia -
derogatoria rispetto alla normativa di lavori pubblici, dettata con
la legge 11 febbraio 1994, n. 109, e dichiarata direttamente
applicabile alla Provincia ricorrente - mantenendo del tutto
marginale il ruolo delle Regioni e Province Autonome. In particolare
le disposizioni di cui agli artt. 1, commi 1 e 7, 2, commi 1, 2, 3,
4, 5 e 7, 3, commi 4, 5, 6, e 9, 4, comma 5, 13, comma 5, e 15 del
decreto legislativo n. 190 del 2002 sono lesive delle competenze
provinciali, in quanto prevedono procedimenti di approvazione che
vanno oltre le intese previste dalle norme di attuazione e che
comportano l'automatica variazione degli strumenti urbanistici,
determinano l'accertamento della compatibilità ambientale e
sostituiscono ogni altra autorizzazione, approvazione e parere. Ed
inoltre tale disciplina (art. 15) arriva ad autorizzare il Governo
(anche in relazione a lavori pubblici che non rientrano nella
competenza esclusiva dello Stato) a modificare ed integrare i
regolamenti già emanati in forza della legge quadro sui lavori
pubblici (Legge 11 febbraio 1994, n. 109); ed a stabilire che le
relative disposizioni trovino applicazione anche alla Provincia
Autonoma di Bolzano, e che fino alla loro emanazione trova
applicazione il decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre
1999, n. 554. Le stesse disposizioni violano altresì le maggiori
autonomie riconosciute alla Provincia Autonoma di Bolzano in forza
dell'art. 10 della Legge costituzionale n. 3 del 2001.
Di qui l'illegittimità costituzionale dell'impianto complessivo
del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, ed in particolare delle
disposizioni già indicate, relativamente alle quali, peraltro, si
formulano anche le seguenti, ulteriori considerazioni e censure.
3.1. - L'art. 1 del d.lgs. n. 190/2002, in particolare il suo
comma 1, è incostituzionale in quanto lo stesso è rivolto a
salvaguardare unicamente le competenze riconosciute alla provincia
autonoma di Bolzano dallo statuto speciale e dalle relative norme di
attuazione, senza alcun riferimento alle nuove e maggiori competenze
spettanti alla stessa ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
3.2. - In particolare l'art. 1 del d.lgs. n. 190/2002, ma anche
gli altri con esso impugnati, non contiene semplicemente una
"determinazione dei principi fondamentali" della materia, come esso
avrebbe dovuto fare se pure si trattasse di materia concorrente; ma
piuttosto un'assai dettagliata disciplina destinata a trovare
immediata applicazione nel territorio provinciale (ed anche in
relazione alle opere che sono invece di "competenza esclusiva" della
provincia autonoma di Bolzano), così violando anche il citato art. 2
del d.lgs. n. 266/1992.
3.3. - L'impugnato comma 7 dell'art. 1 dispone, alla lettera e),
che le: "opere per le quali l'interesse regionale concorre con il
preminente interesse nazionale sono le infrastrutture, individuate
nel programma di cui al comma 1, non aventi carattere interregionale
o internazionale, per le quali sia prevista, nelle intese generali
quadro di cui al comma 1, una particolare partecipazione delle
regioni o province autonome alle procedure attuative. Hanno carattere
interregionale o internazionale le opere da realizzare sul territorio
di più regioni o Stati, ovvero collegate funzionalmente ad una rete
interregionale o internazionale".
In tal modo si toccano tutte le infrastrutture che si trovano sul
territorio della provincia autonoma di Bolzano e si limita la
competenza, quantomeno concorrente, che la provincia stessa ha in
forza delle specifiche attribuzioni costituzionali di cui agli artt.
8, 9 e 16 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige e
dell'art. 117 della Costituzione. Non solo, ma si esclude l'obbligo
delle intese per le infrastrutture ed i collegamenti interregionali
ed internazionali (su cui v., invece, i già citati artt. 19, 20 e 21
del d.P.R. n. 381/1974).
3.4. - Il comma 1 dell'art. 2 del d.l.gs. n. 190/2002 riserva al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti i compiti tecnici ed
amministrativi che l'art. 16 dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige (nonchè il citato art. 4 del d.lgs. n. 266/1992) riserva alla
provincia autonoma di Bolzano.
3.5. - Parimenti sono viziati da illegittimità costituzionale
- per violazione, in particolare, del parametro da ultimo indicato -
i commi 2, 3, 4, 5 e 7 dell'art. 2, che con analitica disciplina
riservano le attività amministrative, di progettazione, di
direzione, e di esecuzione delle infrastrutture al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, con il potere di assegnare ai
soggetti aggiudicatari le risorse integrative necessarie alle
attività progettuali (anzichè assegnare i fondi direttamente alle
province interessate).
3.6. - Nel suo complesso l'art. 2 impugnato contiene - anzichè
soltanto (almeno) dei principi fondamentali - una minuta e
dettagliata disciplina che pretende di trovare immediata e diretta
applicazione nel territorio provinciale e nelle materie di competenza
della provincia autonoma di Bolzano (valgono le stesse censure di cui
sopra, sub 10.2.).
3.7. - I commi 5 e 7 dell'art. 2, inoltre, sono illegittimi anche
per il fatto che attribuiscono allo Stato compiti decisionali
rientranti nelle materie di competenza provinciale (così violandosi
anche, in particolare, il citato art. 4 d.lgs. n. 266/1992). Infatti
essi prevedono la nomina, sentita (soltanto) la provincia, e quindi
senza nemmeno un'intesa con la stessa, di commissari straordinari che
seguono l'andamento delle opere (art. 2, comma 5); ed abilitano tali
commissari straordinari (anche in caso di dissenso della provincia)
ad adottare provvedimenti ed atti di qualsiasi natura, necessari
all'esecuzione delle opere (art. 2, comma 7).
3.8. - Anche per l'art. 3, commi 4, 5, 6 e 9, vale quanto detto
in precedenza (punti 10.2. e 10.6.). Infatti, anche l'art. 3 anzichè
limitarsi almeno a dettare soltanto dei "principi fondamentali",
stabilisce una dettagliata disciplina destinata a trovare immediata
applicazione nel territorio della provincia in ordine
all'aggiudicazione, alla progettazione ed all'approvazione del
progetto preliminare, violando palesemente le competenze provinciali.
3.9. - Il comma 6 dell'art. 3, d.l. n. 190/2002, inoltre, prevede
che in mancanza d'intesa con la provincia autonoma di Bolzano si
avrà l'approvazione del progetto preliminare tramite decreto del
Presidente della Repubblica, superandosi in tal modo qualsiasi
dissenso della provincia stessa. La stessa possibilità di superare
il dissenso della provincia autonoma di Bolzano è poi previsto anche
dall'art. 3, comma 9, per quanto concerne l'autorizzazione
all'escavazione di "cunicoli esplorativi".
In tal modo viene disconosciuto il ruolo prioritario, o perlomeno
paritario, che lo statuto di autonomia e la Costituzione riservano
alla provincia autonoma di Bolzano negli ambiti di sua competenza, e
viene altresì violato il principio di leale cooperazione.
3.10. - Le stesse considerazioni di cui al numero precedente
valgono per il comma 5 dell'art. 4 del d.l.gs. n. 190/2002 impugnato,
che appunto richiama l'art. 3, comma 6, anche in caso di dissenso in
ordine all'approvazione da parte del CIPE del progetto definitivo.
3.11. - Parimenti incostituzionale è il comma 5 dell'art. 13 che
prevede: "L'approvazione del CIPE è adottata a maggioranza dei
componenti con l'intesa dei presidenti delle regioni e delle province
autonome interessate. L'approvazione sostituisce, anche ai fini
urbanistici ed edilizi, ogni altra autorizzazione, approvazione,
parere e nulla osta comunque denominato, costituisce dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità e urgenza delle opere, e consente
la realizzazione e l'esercizio delle infrastrutture strategiche per
l'approvvigionamento energetico e di tutte le attività previste nel
progetto approvato. In caso di dissenso della regione o provincia
autonoma si provvede con le modalità di cui all'art. 3, comma 6".
In primo luogo anche qui vale quanto detto sopra per l'art. 3,
commi 6 e 9, che illegittimamente - negando rilievo sostanziale al
suo dissenso - disconosce alla provincia autonoma di Bolzano le sue
attribuzioni.
È del pari lesivo delle competenze costituzionali della
provincia il fatto che la disciplina in questione consente che si
possa soprassedere alle autorizzazioni, concessioni edilizie ed
approvazioni in materia di urbanistica e opere pubbliche che
rientrano nelle competenze della provincia autonoma di Bolzano o
degli enti territoriali di tale provincia.
Peraltro, anche per questo punto vale quanto detto in precedenza
circa il fatto che in base alle norme costituzionali, statutarie e
d'attuazione già più volte citate (in particolare art. 2 d.lgs.
n. 266/1992) lo Stato non ha il potere di stabilire in tale materia
norme legislative di dettaglio che siano direttamente applicabili nel
territorio provinciale di Bolzano, e non può scavalcare in questo
modo le attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano.
3.12. - lnfine, è palesemente incostituzionale pure l'art. 15
che, nei suoi vari commi, prevede l'applicabilità in provincia di
Bolzano delle norme regolamentari emanate dallo Stato per
l'attuazione della legge quadro 11 febbraio 1994, n. 109, quando è
invece pacifico (art. 117, comma 6, Cost.) che allo Stato non spetta
alcun potere regolamentare nelle materie che non sono di sua
competenza legislativa esclusiva, ma che - come nel caso in questione
- sono invece affidate alla competenza legislativa, esclusiva o
concorrente, della provincia ricorrente, e quindi anche alla sua
competenza regolamentare (cfr. ancora art. 117, comma 6, Cost.).
Si osserva al riguardo che l'esplicito riferimento alle provincie
autonome contenuto nel primo comma dell'art. 15 non consente più di
ritenere che a queste (come anche alle regioni) non si applichi la
disciplina regolarnentare emanata dallo Stato ai sensi dell'art. 3
della legge n. 109 del 1994, secondo la soluzione interpretativa
adottata da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 482 del 1985 (n.
8 della motivazione in diritto). Il principio espresso in tale
pronuncia è stato infatti completamente ignorato (e violato) dal
decreto legislativo impugnato, che non solo prevede l'emanazione di
futuri regolamenti di delegificazione applicabili anche alla
provincia (i quali, in base al secondo comma dell'art. 15 impugnato,
sembrerebbero potere abrogare o derogare anche la legislazione
regionale e provinciale preesistente), ma addirittura, al quarto
comma, afferma l'applicabilità nei confronti delle regioni e delle
provincie autonome dello stesso regolamento vigente emanato con il
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554
[cfr. art. 1, comma 7, lett. l)]: cioè esattamente il contrario di
quanto affermato da codesta ecc.ma Corte con la citata sentenza
n. 482/1995.
Di qui la palese illegittimità costituzionale anche dell'art. 15
nella parte impugnata.

P. Q. M.
Si chiede che l'Ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190,
recante "Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi
strategici e di interesse nazionale", relativamente alle disposizioni
indicate in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 23 ottobre 2002.
Avv. prof. Roland Riz - Avv. prof. Sergio Panunzio
02C1006