1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 314 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 1999
N. 314 Ordinanza emessa il 24 marzo 1999 dal pretore di Livorno nel procedimento penale a carico di Impallazzo Alessandra Stampa - Reato di divulgazione di stampa pubblicata senza l'osservanza delle prescrizioni di legge (nella specie: mancanza di registrazione del periodico per difetto di iscrizione del direttore responsabile all'albo dei giornalisti) - Lamentata previsione, tra le prescrizioni di legge, dell'obbligo di iscrizione all'albo dei giornalisti - Lesione del principio di eguaglianza, alla luce dei mutamenti intervenuti nei mezzi di comunicazione - Lesione del diritto al lavoro - Incidenza sulla tutela della liberta' di associazione - Contrasto con il diritto alla libera manifestazione del pensiero. (Art. 663-bis, comb. disp. legge dell'8 febbraio 1948, n. 47, art. 5, secondo e terzo comma; legge del 3 febbraio 1963, n. 69, art. 45). (Cost., artt. 3, 4, 18 e 21). (099C0537) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-1999)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento penale iscritto al n. 801/98 r.g.
Dib. pendente nei confronti di Impallazzo Alessandra, nata a Livorno
il 17 maggio 1968, per il reato di cui all'art. 663-bis c.p.
Alla pubblica udienza del 24 marzo 1999 ha pronunciato, dandone
lettura in udienza, la seguente ordinanza:
1) l'imputata è stata tratta a giudizio per rispondere del reato
di divulgazione di stampa clandestina, accertato in Livorno l'8
aprile 1996; in particolare la prevenuta, in concorso con altri la
cui posizione è stata nel frattempo definita, in qualita di
rappresentante della lista Pannella-Sgarbi, nel contesto della
campagna elettorale, divulgava stampa pubblicata senza l'osservanza
delle prescrizioni di legge sulla pubblicazione e sulla diffusione
periodica, distribuendo un periodico clandestino denominato
"Risorgimento liberale" mancante della registrazione prevista
dall'art. 5 della legge n. 47/1998;
2) il suo difensore, prima dell'apertura del dibattimento, ha
sollecitato il giudicante a sollevare questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 663-bis c.p., 5,
legge n. 47/1948 e 47, legge n. 69/1963, che punisce chi divulga
stampati pubblicati senza avere ottenuto la registrazione per difetto
di iscrizione del Direttore responsabile nell'Albo dei giornalisti,
con riferimento agli artt. 21 e 3 della Costituzione;
3) specificava in particolare il difensore che nel caso di specie
la registrazione non era stata richiesta proprio perchè mancava nel
direttore responsabile nominato, Bernardini Rita, il requisito
richiesto dall'art. 5 citato dell'iscrizione all'Albo dei
giornalisti;
O s s e r v a
L'art. 5, primo comma della legge n. 47/1948, sostanzialmente
confermando la disciplina anteriormente vigente, prevede che nessun
giornale o periodico può essere pubblicato se non sia stato prima
registrato presso la cancelleria del tribunale, ed il comma 2 della
stessa norma, al n. 3), individua tra gli atti che devono essere
depositati contestualmente all'istanza un documento da cui risulti
l'iscrizione all'Albo dei giornalisti, nei casi in cui questa sia
richiesta dalle leggi professionali;
L'ordine professionale dei giornalisti, introdotto già in epoca
fascista dall'art. 7 della legge 31 dicembre 1925, n. 2305 e poi
ulteriormente disciplinato dal regio decreto del 28 febbraio 1928, n.
384, è oggi disciplinato dalla legge n. 69/1963; tale normativa ha
previsto in particolare all'art. 45 che "nessuno può assumere il
titolo, nè esercitare la professione di giornalista se non è
iscritto nell'albo professionale", sanzionando le trasgressioni a
tale divieto in sede penale; inoltre in alcune norme (artt. 28, 46 e
47) si individuano i casi in cui è necessario l'esercizio
dell'attività di giornalista da parte del direttore responsabile, si
parifica la disciplina dei giornalisti pubblicisti a quella dei
giornalisti professionisti (C. cost. n. 98/1968), si ammette una
parziale eccezione alla regola (riferita ai soli direttori, ma con
obbligo di vicedirettori iscritti all'Albo) per i quotidiani o le
altre pubblicazioni periodiche "che siano organi di partiti o
movimenti politici o di organizzazioni sindacali", si esclude
dall'obbligo di iscrizione le sole categorie delle pubblicazioni a
carattere tecnico, professionale o scientifico;
Il periodico clandestino "Risorgimento liberale" non appartiene a
nessuna delle categorie per le quali è prevista l'esclusione
dell'esercizio dell'attività di giornalista da parte del direttore
responsabile;
Atteso che l'art. 663-bis c.p., sanziona chi divulga stampa
pubblicata senza l'osservanza delle prescrizioni di legge sulla
pubblicazione e diffusione di periodici e non periodici, prescrizioni
tra le quali rientra evidentemente quella contenuta nell'art. 5, n. 3
legge n. 47/1948 in materia di registrazione, e di presupposti per
ottenerla, la questione sollevata appare rilevante; difatti il reato
contestato è ipotizzabile a condizione che manchi alcuno dei
presupposti previsti dalla legge, ed in particolare quello
dell'appartenenza del direttore responsabile all'ordine dei
giornalisti, espressamente previsto dal combinato disposto delle
norme citate;
La questione appare inoltre, in relazione ai principi statuiti
dagli artt. 21, 3, 4 e 18 della Costituzione, non manifestamente
infondata;
A tale proposito vi è in linea preliminare da sottolineare quanto
emerge dai lavori preparatori dell'Assemblea costituente; il
dibattito che all'epoca si venne a sviluppare mostra come i
costituenti, più che disciplinare l'esercizio del diritto in
prospettiva, volessero dettare dei principi che avrebbero dovuto
consentire di evitare le esperienze del recente passato e di
garantire la libertà di espressione in genere, e di stampa in
particolare; l'art. 21 della Costituzione rappresentò per tale
motivo il punto di equilibrio tra le diverse posizioni emerse, ed in
particolare venne pensato per limitare l'intervento da parte degli
organi di polizia al settore dei sequestri in via d'urgenza, e per
disciplinare il tipo di controllo a cui sottoporre le aziende
editoriali; in tale contesto si ritenne di dover escludere la
pubblicizzazione dei mezzi di produzione nel settore editoriale,
ritenendo che la stampa non potesse essere inserita tra i servizi
pubblici in senso stretto, e nella convinzione che si potesse
lasciare alla legislazione ordinaria la previsione di un sistema di
controllo sociale sulla stessa che fosse adeguato alle esigenze del
momento storico;
Asseritamente per rispondere alle esigenze dell'epoca venne emanata
la legge n. 69/1963 che disciplina l'ordinamento professionale dei
giornalisti ispirandosi al modello del giornalismo letterario e su
supporto cartaceo; quella legge, pur non fornendo alcuna definizione
oggettiva di quella professione, prevede che essa possa essere svolta
da chi disponga di una certa qualificazione formale, circostanza
questa che ha comportato non pochi problemi con l'affermarsi ad
esempio, in anni più recenti, della contrattazione collettiva, e del
conseguente frequente mutamento dei profili professionali dei singoli
lavoratori.
La nascita e l'enorme diffusione di strumenti di informazione
totalmente sconosciuti negli anni '60 ha contribuito a rendere datata
quella legge che impone ad esempio, per tutti i periodici
indipendentemente dal loro contenuto, di informazione o di
intrattenimento, l'obbligo del direttore responsabile di iscrizione
all'Albo, mentre invece nel settore televisivo si è previsto un
identico obbligo soltanto per coloro i quali svolgano attività di
natura informativa; per non parlare poi di quanto è nel frattempo
avvenuto nel settore delle comunicazioni via modem, oggi totalmente
sottratte a controllo nonostante il contenuto di informazione che
pure esse possono avere, oltre che di una sconfinata capacità di
diffusione, così da essere portatrici degli stessi rischi che con le
disposizioni in commento si era voluto evitare;
La Corte costituzionale ha già avuto modo di affrontare la
questione dell'illegittimità dell'Ordine professionale dei
giornalisti con particolare riferimento all'obbligo di iscrizione dei
direttori responsabili (C. cost. n. 11/1968 e n. 98/1968) ritenendo
l'irrilevanza dell'ordinamento della professione giornalistica
rispetto alla libertà di manifestazione del pensiero tramite la
stampa, e la funzione dello stesso di tutela della libertà della
categoria; a prescindere dal rilievo che è assai difficile
immaginare un istituto che nel contempo limiti e garantisca una
libertà (altro sarebbe stato prevedere uno statuto che garantisse i
principi di indipendenza interni), si deve osservare come quelle
argomentazioni, svolte in anni in cui la stampa era sostanzialmente
l'unico strumento di manifestazione del pensiero, appaiono oggi da
rivedere alla luce delle modifiche intervenute nei mezzi di
comunicazione, giacchè tale profilo appare rilevante in relazione
all'oggettiva compressione del diritto che così viene posta in
essere, con conseguente lesione dell'art. 3 della Costituzione;
La legittimità delle norme in commento era stata ritenuta dalla
Corte anche in ragione della affermata assimilabilità dell'Ordine
dei giornalisti ad altre categorie professionali, quali i medici e
gli avvocati; peraltro questo giudicante ritiene sommessamente che,
alla luce della normativa dettata dalla legge n. 69/1963, ma ancor di
più in ragione della singolarità della professione in parola,
l'unica ad avere ad oggetto l'esercizio di una libertà
costituzionale, quelle argomentazioni vadano rivalutate; il confronto
tra l'ordine dei giornalisti e gli altri ordini professionali
consente infatti di affermare che il primo, a differenza dei secondi,
afferisce a soggetti che: normalmente non godono della qualità di
liberi professionisti; hanno ottenuto l'iscrizione all'albo
sostenendo una prova d'idoneità professionale che certo non può
parificarsi ad un esame di Stato; devono conseguire un titolo
professionale pur esercitando un'attività per la quale quel titolo
non è strettamente necessario; da ciò consegue che l'inquadramento
professionale e l'assetto organizzativo perseguito normalmente per
gli esercenti le libere professioni di natura intellettuale, posto a
tutela della fede pubblica in relazione sia alla preparazione tecnica
che all'attitudine morale di chi intenda svolgere in via esclusiva
determinate mansioni, non appartiene all'Ordine dei giornalisti; nè
d'altra parte si può superare tale discrasia conferendo all'Ordine
una natura, nella sostanza, di organo di tutela sindacale, giacchè
ciò mal si concilierebbe con la previsione di un obbligo tassativo
di iscrizione all'albo per l'esercizio di fatto di un diritto
costituzionalmente garantito;
L'obbligo di iscrizione all'Ordine dei giornalisti per l'esercizio
del diritto sancito dall'art. 21 della Costituzione appare
contrastare in particolare con la previsione dell'art. 18 della
Costituzione in materia di libertà di associazione; tale libertà è
stata ritenuta dalla Corte riferita tanto al diritto di associarsi
liberamente, quanto al diritto di non associarsi; le previsioni
contenute nella legge n. 69/1963 appaiono costituire un obbligo per i
giornalisti professionisti, ed inoltre per il direttore responsabile,
di associarsi tra loro se vogliono esercitare il diritto riconosciuto
dall'art. 21 Costituzione, con ciò negandosi di fatto la
possibilità di associazione negativa (ciò si argomenta in relazione
al fatto che in precedenza la Corte ha ritenuto la legittimità delle
norme in commento in considerazione del fatto che esse sarebbero
ispirate alla volontà di tutelare il diritto di espressione dei
giornalisti, con ciò riconoscendosi la natura di tutela sindacale
dell'Ordine);
Quanto sino ad ora argomentato consente inoltre di dubitare anche
del contrasto della normativa indicata con l'art. 4 della
Costituzione che riconosce il diritto al lavoro, diritto per
l'esercizio del quale non possono essere imposti dalla legge
ordinaria limiti se non in relazione ad un interesse
costituzionalmente protetto; ciò premesso si deve rammentare che la
legge n. 69/1963 trova la propria ragione d'essere nella necessità
di assicurare un'adeguata preparazione professionale, di consentire
agli organi dell'Ordine, attraverso l'introduzione del potere
disciplinare nei confronti dei giornalisti, la repressione dei
comportamenti contrari all'onore ed al decoro della professione, di
tutelare la libertà di espressione del pensiero degli iscritti nei
confronti del potere economico su cui la stampa si sostiene; se ciò
è vero, l'unico principio a cui si potrebbe fare riferimento, per
affermare l'esistenza di un interesse costituzionalmente protetto
legittimante una limitazione del diritto al lavoro, è l'art. 21
della Costituzione; ma tale norma riconosce a tutti, e non solo agli
iscritti all'albo, il diritto alla libera espressione del proprio
pensiero, e d'altra parte la repressione di determinati comportamenti
viene affidata al giudice ordinario, e non all'Ordine, ed alle norme
penali espressamente dettate a tale proposito (il che significa che
non sarebbero legittime quelle limitazioni al principio sancito
dall'art. 21 che siano previste da norme ordinarie la cui
violazione, tra l'altro, è già sanzionata con una norma di pari
grado);
Deve altresì rilevarsi come l'iscrizione all'albo, pur costituendo
un presupposto per l'esercizio di un diritto costituzionale,
quantomeno nella forma professionale (ma è d'altra parte la stessa
Corte ad affermare che il giornalismo, "se si alimenta anche del
contributo di chi ad esso non si dedica professionalmente, vive
soprattutto attraverso l'opera quotidiana dei professionisti" alla
cui libertà "si connette, in un unico destino, la libertà della
stampa periodica, che a sua volta è condizione essenziale di quel
libero confronto di idee nel quale la democrazia affonda le sue
radici vitali"), ed in ogni caso per l'esercizio della funzione di
direttore responsabile, mentre per altre forme di manifestazione del
pensiero diverse dalla stampa manca un'identica disciplina, è
condizionata ad una serie di vincoli ed oneri; si pensi a tale
proposito al potere dei Consigli di concedere l'iscrizione a chi
abbia riportato una condanna che non importi interdizione dai
pubblici uffici, o dopo la cessazione di questa, "vagliate tutte le
circostanze e specialmente la condotta del richiedente" (art 31 u.c.,
legge n. 69/1963), ed al fatto che tale potere non viene escluso
neppure in relazione a condanne per reati di opinione;
Alla necessità per gli aspiranti giornalisti di produrre una
dichiarazione motivata del direttore responsabile circa la pratica
esperita, dichiarazione che non viene per legge limitata alla sola
attestazione obiettiva degli elementi formali del rapporto; ai poteri
disciplinari ed alle relative sanzioni cui sono sottoposti coloro che
si rendono colpevoli di comportamenti "non conformi al decoro ed alla
dignità professionale" (art. 48), e che devono essere correlati
all'obbligo inderogabile "del rispetto della verità sostanziale dei
fatti" (art. 2);
Il quadro come sopra delineato consente di ritenere non
manifestamente infondata la questione sollevata dell'illegittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 663-bis c.p., 5,
comma 2 n. 3 della legge n. 47/1948 e 45 della legge n. 69/1963,
costituendo quest'ultimo un limite al libero esercizio del diritto al
lavoro, a non associarsi obbligatoriamente ma solo per libera scelta,
all'espressione del proprio pensiero con l'uso dello scritto,
limitazione quest'ultima che non ricorre in relazione ad altre forme
di esercizio del diritto sancito dall'art. 21 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1, della legge 9 febbraio
1948, n. 1 e 23 e ss, legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 663-bis c.p., in riferimento
agli artt. 5, comma 2 n. 3), legge n. 47/1948 e 45 della legge n.
69/1963 in relazione agli artt. 21, 3, 4 e 18 della Costituzione e
per l'effetto;
Sospende il giudizio in corso nei confronti di Impallazzo
Alessandra;
Ordina la trasmissione degli atti e della presente ordinanza alla
Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione della
stessa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Livorno, addì 24 marzo 1999
Il pretore: Belsito
99C0537