1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 20-10-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 settembre 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 settembre 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Gioco e scommesse - Norme della Regione Siciliana - Norme per la prevenzione e il trattamento del disturbo da gioco d'azzardo - Modifica alla legge regionale n. 24 del 2020 - Distanze minime per nuova installazione di apparecchi per il gioco - Stipulazione di un nuovo contratto da parte dell'originario contraente gia' autorizzato alla raccolta delle scommesse, anche con un differente concessionario, che non costituisce nuova installazione di apparecchi da gioco - Previsione che costituisce nuova installazione la cessione della licenza ad altro soggetto. - Legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021 n. 18 (Modifiche all'articolo 6 della legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24), art. 1, comma 2, ultimo periodo. (21C00237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 20-10-2021)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587),
presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, 12
(FAX 06.96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
nei confronti della Regione Siciliana, in persona del Presidente
pro tempore, con sede in Palermo Piazza Indipendenza, 21 - Palazzo
d'Orleans CAP 90129;
per la dichiarazione della illegittimità costituzionale della
legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021 n. 18 pubblicata
Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 33 del 30 luglio 2021,
Supplemento ordinario n. 1, recante "Modifiche all'articolo 6 della
legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24.", con riguardo all'articolo
1, comma 2, ultimo periodo.
La legge della Regione Siciliana n. 18 del 21 luglio 2021, reca
disposizioni modificative all'articolo 6 della legge regionale 21
ottobre 2020, n. 24 che detta, a sua volta, "Norme per la prevenzione
e il trattamento del disturbo da gioco d'azzardo" (pubblicata nella
Gazz. Uff. Reg. Sic. 23 ottobre 2020, n. 54, s.o. n. 37).
L'art. 6 della legge regionale siciliana n. 24/2020 (rubricato
"Competenze dei comuni. Distanze minime") contempla alcune
disposizioni "per tutelare determinate categorie di soggetti
maggiormente vulnerabili e per prevenire fenomeni da DGA [disturbo da
gioco d'azzardo n.d.r.]" (comma 1). Vieta, quindi, l'apertura di
centri di scommesse, di spazi per il gioco con vincita in denaro
nonchè la nuova installazione (vale a dire, il collegamento alle
reti telematiche dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli) degli
apparecchi per il gioco di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo 110 del
Testo Unico approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e
successive modificazioni, all'interno dei centri e degli spazi
medesimi, situati ad una distanza dai luoghi sensibili, individuati
all'articolo 1, inferiore a quella minima predeterminata (comma 1);
dispone la previsione, da parte dei comuni, di forme premiali per gli
esercizi e per i gestori di circoli privati e di altri luoghi
deputati all'intrattenimento che scelgono di non installare o
disinstallare nel proprio esercizio le apparecchiature per il gioco
d'azzardo autorizzato (comma 2); affida ai comuni la competenza sui
controlli, tramite la polizia locale, al fine di evitare la
diffusione del fenomeno del disturbo da gioco d'azzardo (comma 8).
La norma in commento chiarisce, altresì, che deve considerarsi
"nuova installazione, ai fini di quanto previsto dal comma 1 [...]"b)
l'installazione dell'apparecchio in altro locale in caso di
trasferimento della sede dell'attivita'" (comma 5) (1) .
La finalità dell'intervento normativo in commento è
evidentemente quella di prevenire la diffusione dei fenomeni di
dipendenza dal gioco e di tutelare determinate categorie di persone
particolarmente esposte ai rischi che ne derivano, individuando a
tale scopo luoghi sensibili in prossimità dei quali non è possibile
aprire centri di scommesse o installare nuovi apparecchi.
L'art. 1, comma 2, della legge n. 18/2021 aggiunge all'art. 6
della legge regionale n. 24/2020 il seguente comma 9-bis: «Ai fini di
quanto stabilito dal comma 1, la stipulazione di un nuovo contratto
da parte dell'originario contraente già autorizzato alla raccolta
delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso di
risoluzione, scadenza, voltura della licenza tra parenti in linea
retta o rescissione di un contratto in essere, non costituisce nuova
installazione. Costituisce nuova installazione la cessione della
licenza ad altro soggetto».
Oggetto della presente impugnativa è, in particolare, la
previsione dell'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della
legge regionale n. 18/2021 che considera appunto «nuova installazione
la cessione della licenza ad altro soggetto». La norma regionale,
infatti, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per il
seguente

Motivo

1. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. h), della
Costituzione.
1.1. La norma censurata, nel disporre che (anche) la cessione
della licenza ad altro soggetto costituisce una "nuova installazione"
di apparecchi da gioco - ai fini di quanto previsto dal comma 1
dell'art. 6 della legge n. 24/2020 - introduce l'istituto del
subingresso per atto tra vivi nelle licenze di pubblica sicurezza che
non è previsto dalla disciplina statale in materia di pubblica
sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, di seguito anche TULPS).
In particolare, l'art. 8 del TULPS sancisce il principio della
personalità delle licenze di polizia, a mente del quale deve esserci
coincidenza tra il titolare della licenza e colui che gestisce
l'attività autorizzata, con la conseguenza che dette autorizzazioni
non possono essere trasmesse o cedute ad altri soggetti. L'eventuale
subentrante in una attività sottoposta a licenza ex artt. 86 e 88
TULPS avrà la facoltà di acquisire l'azienda e/o gli ulteriori
titoli abilitativi previsti dalla legge per l'esercizio del gioco
pubblico, ma non avrà titolo per avviare immediatamente l'attività.
Infatti, al fine di scongiurare una illegittima interposizione
del subentrante nell'esercizio dell'attività per cui risulta
autorizzato il cedente, il nuovo soggetto interessato dovrà
necessariamente presentare una nuova istanza all'Autorità
amministrativa competente e conseguire necessariamente una nuova
licenza di polizia, a lui intestata.
In tal senso, è consolidata la giurisprudenza amministrativa,
secondo cui "A norma dell'art. 8 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)
le autorizzazioni di polizia sono personali e non possono in alcun
modo essere trasmesse nè dar luogo a rapporti di rappresentanza
(salvi i casi espressamente preveduti dalla legge)" (Cons. Stato Sez.
III Sent., 22/03/2017, n. 1303; cfr. anche Cons. Stato, 28/07/2015,
n. 3701 e T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 09/02/2019, n. 130).
L'unica ipotesi di subingresso contemplata dalla disciplina statale
è la fattispecie indicata all'art. 12 bis del R.D. 6 maggio 1940, n.
635 (Regolamento di esecuzione del TULPS) che prevede, nel caso di
morte del titolare, che "l'erede, ovvero, se si tratta del titolare
di un'impresa esercitata in forma societaria, colui che vi subentra,
può richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione, continuando
l'attività nei tre mesi successivi alla data della morte".
Pertanto, l'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n.
18/2021, introducendo un nuovo istituto del subingresso nelle licenze
di pubblica sicurezza, contrasta con gli artt. 8, 86 e 88 del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza - TULPS), e viola la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. h), della Costituzione.
1.2. Il legislatore siciliano, in particolare, stabilisce, al
primo periodo del citato comma 2 [diversamente da quanto previsto
dall'abrogata lettera a) del comma 5, dell'art. 6, della legge
regionale n. 24/2020], che non deve considerarsi come «nuova
installazione» di apparecchi «la stipulazione di un nuovo contratto
da parte dell'originario contraente già autorizzato alla raccolta
delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso di
risoluzione, scadenza, voltura della licenza tra parenti in linea
retta o rescissione di un contratto in essere».
Chiarisce poi, al successivo periodo della norma in commento, che
si è invece difronte ad una «nuova installazione» nel caso di
«cessione della licenza ad altro soggetto». In tal modo, dunque, la
norma censurata vulnera il principio di personalità delle licenze di
polizia eccedendo dall'ambito delle competenze regionali delineate
dallo Statuto speciale siciliano ed invadendo, come detto, la
competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e
sicurezza di cui all'articolo 117, comma secondo lettera h) della
Costituzione.
Lo Statuto, peraltro, attribuisce al legislatore siciliano
competenza esclusiva in materia di "industria e commercio, salva la
disciplina dei rapporti privati" [art. 14 lett. d)] e di
"urbanistica" [art. 14 lett. f)] nonchè competenza concorrente,
anche relativa all'organizzazione dei servizi, in materia di "igiene
e sanità pubblica" [art. 17 lett. b)] e di "assistenza sanitaria"
[art. 17 lett. e)]. Si tratta di competenze legislative che, al pari
delle altre contemplate dalle previsioni statutarie, non
interferiscono, nè intaccano, la potestà legislativa statale
riguardante i requisiti soggettivi necessari per ottenere le licenze
di sicurezza nonchè i poteri di vigilanza sugli esercizi pubblici,
attinenti all'ordine pubblico e alla sicurezza.
Del resto, codesta Ecc.ma Corte ha più volte avuto modo di
pronunciarsi riguardo alla disciplina dei giochi leciti, che è stata
"ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordine pubblico e sicurezza» per le modalità di
installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per
l'individuazione dei giochi leciti. Si tratta di profili, infatti,
che evocano finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento
dell'ordine pubblico (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006),
giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli
artt. 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione
del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)" (sentenza n. 27
del 2019, v. anche sentenza n. 108 del 2017).
Codesta Ecc.ma Corte, però, ha pure precisato che tale assunto,
"tuttavia, non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina
dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben potendo le
Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio di sale da
gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da
luoghi considerati "sensibili", al fine di prevenire il fenomeno
della "ludopatia". Disposizioni di tal fatta risultano
«dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti
maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perchè bisognosi
di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme
di gioco cosiddetto compulsivo, nonchè ad evitare effetti
pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete
pubblica» (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di
normative che prendono in considerazione principalmente le
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori
psicologicamente più deboli, nonchè dell'impatto sul territorio
dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto,
sono ascrivibili alle materie «tutela della salute» e «governo del
territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome
una potestà legislativa concorrente." (sentenza n. 27 del 2019).
Se dunque non può essere disconosciuta la competenza regionale a
dettare norme volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili e
a prevenire i fenomeni da disturbo da gioco d'azzardo, va ribadito,
al contempo, che la Regione Siciliana non è titolare di competenza
propria nella materia dell'ordine pubblico e della sicurezza. Tale
materia resta riservata alla competenza esclusiva statale perchè
riguarda la prevenzione dei reati e il mantenimento dell'ordine
pubblico inteso quest'ultimo quale «complesso dei beni giuridici
fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (sentenze
n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009).
E non vi è dubbio che l'art. 8 del TULPS, a tenore del quale le
"autorizzazioni di polizia sono personali" e "non possono in alcun
modo essere trasmesse [...], salvi i casi espressamente preveduti
dalla legge", è norma ricompresa nella materia dell'ordine pubblico
e sicurezza che l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
L'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n. 18/2021,
proprio perchè presuppone che il titolo abilitativo per l'esercizio
dell'attività del gioco con vincita di danaro praticato mediante
apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 110 TULPS possa essere
ceduto con atto inter vivos ad altro soggetto, si pone dunque in
contrasto con il principio di personalità delle licenze di polizia,
che risponde ad esigenze di tutela dell'ordine pubblico e della
sicurezza.
1.3. Ai fini dell'individuazione della materia nella quale si
colloca la norma impugnata, appare opportuna qualche ulteriore
precisazione.
Per operare correttamente tale individuazione, infatti, occorre
guardare all'oggetto, alla ratio e alla finalità della disciplina
dettata dalla norma censurata, "tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e
compiutamente anche l'interesse tutelato" (ex plurimis, sentenze n.
140 del 2015 e n. 167 del 2014).
In tale prospettiva, occorre rimarcare che qui non è in
contestazione il dettato dell'art. 6 della legge regionale n.
24/2000, come modificato dall'art. 1 della legge regionale n.
18/2021, nella parte in cui tende ad "evitare la prossimità delle
sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si
radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti
all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al
rischio di cadere vittime della "dipendenza da gioco d'azzardo"
(sentenza n. 108 del 2017). Codesta Ecc.ma Corte, invero, ha da tempo
chiarito che non possono ricondursi alla materia di «ordine pubblico
e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) le norme
regionali che prevedono distanze minime dai luoghi "sensibili" per la
collocazione di sale e apparecchi da gioco (sentenza n. 300 del
2011).
L'odierna impugnativa, invece, è diretta a censurare, come
detto, l'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge
regionale n. 18/2021 che, nell'evocare «la cessione della licenza ad
altro soggetto», riconosce il subingresso per atto inter vivos nelle
licenze di pubblica sicurezza, categoricamente escluso dalle citate
disposizioni del TULPS. Il subentro nell'esercizio di un'attività
sottoposta a regime autorizzatorio, in realtà, non può che
realizzarsi se non con il rilascio di una nuova licenza, dal momento
che le autorizzazioni di polizia debbono, ai sensi dell'art. 8 del
R.D. n. 773/1931 essere considerate personali e non possono essere
trasmesse dal titolare a terzi, salvo i casi espressamente previsti
dalla legge statale.
Invero, la ratio alla base della normativa in commento, che
disciplina le autorizzazioni di polizia, risiede nell'opportunità di
evitare che le stesse vengano rilasciate a soggetti che, per i loro
comportamenti pregressi, denotino scarsa affidabilità, potendo in
astratto costituire un pericolo per l'incolumità e l'ordine pubblico
(da ultimo, T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 19/11/2020, n. 1866).
Ed è di tutta evidenza, allora, che il comma 2 dell'articolo 1 della
legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui contempla «la cessione
della licenza ad altro soggetto», detta una previsione normativa in
materia di «ordine pubblico e sicurezza».
Sotto ulteriore profilo, si osserva che la norma regionale
censurata incide sugli esercizi soggetti al controllo dell'autorità
di pubblica sicurezza ex art. 88 del TULPS; controllo che involge una
pluralità di interessi pubblici, eminentemente diretti al
mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, mediante la
verifica della sussistenza di una serie di requisiti soggettivi e
oggettivi del richiedente la concessione (sentenze n. 237 del 2006 e
n. 72 del 2010).
La licenza per l'esercizio dell'attività di raccolta delle
scommesse, prevista dall'art. 88 del TULPS, in quanto licenza di
polizia, ha carattere personale, tant'è che in difetto si configura
il reato di cui all'art. 4 della legge n. 401 del 1989 (Cass. pen.
Sez. III, 04/07/2006, n. 33949). La norma censurata, nella parte in
cui introduce il subingresso nella licenza di un altro soggetto,
invade quindi la competenza statale esclusiva in materia di «ordine
pubblico e sicurezza» anche in considerazione di quanto previsto
dagli artt. 86 e 88 TULPS.
In definitiva, l'esigenza di garantire uniformità a livello
nazionale in materia di ordine pubblico e sicurezza appare
compromessa dalla «cessione della licenza ad altro soggetto» prevista
dalla norma impugnata, che il legislatore siciliano ha emanato
mancando di considerare che tale licenza, come tutte le licenze di
polizia (ex art. 8 TULPS), è di natura personale e perciò non può
essere trasferita dal titolare ad un terzo se non nei casi previsti
dalle leggi statali innanzi richiamate.

(1) L'art.6, comma 5, della legge regionale n. 24/2020,
nell'originaria formulazione considerava, alla lettera a) nuova
installazione, ai fini di quanto previsto dal comma 1, "a) la
stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente
concessionario, nel caso di riscessione o risoluzione del
contratto in essere". Tale previsione, tuttavia, è stata
abrogata dal comma 1 dell'art. 1, della legge n. 18/2021.

P.Q.M.

Per le ragioni esposte, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
come sopra rappresentato e difeso, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione,
Chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'articolo 1, comma 2, ultimo periodo,
della legge regionale siciliana n. 18/2021.
Con l'originale notificato del presente atto si depositano
l'estratto della determinazione del Consiglio dei Ministri del 23
settembre 2021 con l'allegata relazione che ne costituisce parte
integrante.
Roma 28 settembre 2021.

l'Avvocato dello Stato: Marrone