1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 608 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 1994
N. 608 Ordinanza emessa il 17 giugno 1994 dal pretore di Rimini nel procedimento civile vertente tra Selva Simonetta e la S.p.a. CO.RI.T. Rimini-Cesena ed altro Circolazione stradale - Violazioni di norme del c.d. codice della strada attualmente abrogato ma applicabile nel caso di specie - Sanzione amministrativa con importo iscritto in cartella esattoriale - Opposizione innanzi al pretore - Preclusione sia in caso di mancato ricorso al prefetto per non aver avuto conoscenza della contestazione per mancata notifica sia in caso di omessa emanazione dell'ordinanza- ingiuzione del prefetto stesso esclusa ex art. 142, ultimo comma - Lesione del diritto alla tutela giurisdizionale - Ingiustificata disparita' di trattamento per il trasgressore di norme del previgente codice della strada rispetto agli autori di qualsiasi altra violazione amministrativa depenalizzata nonche' rispetto a colui che abbia proposto ricorso ex art. 142, primo comma, stesso codice. (D.P.R. 15 giugno 1959, n. 392 (recte: n. 393), artt. 142, ultimo comma, e 142-bis; legge 24 marzo 1989, n. 122, artt. 23 e 24). (Cost., art. 3 e 24). (094C1112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

IL PRETORE
Letti gli atti, sciogliendo la riserva che precede nel giudizio
civile n. 2244/1993 promosso da Selva Simonetta nei confronti della
Corit Rimini-Cesena S.p.a. concessionaria per la riscossione dei
tributi nella provincia di Forli'-Ambito "B" nonchè del comune di
Misano Adriatico, con opposizione ex art. 22 della legge n. 689/1981;
CONSIDERATO IN FATTO
Con ricorso pervenuto il 25 novembre 1993 Simonetta Selva in
proprio propone, avanti a questo pretore, opposizione ex art. 22
della legge n. 689/1981 "avverso iscrizione a ruolo della sanzione
amministrativa 002355/16/8/92" di cui alla cartella esattoriale
allegata emessa dalla Corit S.p.a. per lire 414.300, dalle stesse
rinvenuta il 18 novembre 1993 nella cassetta della posta, deducendo,
a sostegno della domanda, di non aver mai avuto notifica del verbale
di accertamento dell'infrazione al codice della strada come ebbe ad
apprendere dal comune di Misano Adriatico con conseguente
impossibilità di effettuare il pagamento liberatorio o di presentare
ricorso.
Conclude per l'annullamento del ruolo.
Fissata con decreto 8 gennaio 1994 l'udienza di comparizione delle
parti, la cancelleria provvedeva alla notifica alla Corit S.p.a. ed
al comune di Misano Adriatico del ricorso e di detto decreto.
Il comune di Misano Adriatico trasmetteva copia del rapporto e
degli atti relativi all'accertata violazione al codice della strada,
con esclusione di qualsivoglia ordinanza-ingiunzione e facendo
espresso riferimento alla "cartella esattoriale" emessa nei confronti
dell'opponente dalla Corit S.p.a.
La società concessionaria della riscossione Corit S.p.a.,
ritualmente costituitasi, eccepisce nella memoria in atti - cui
allega copie del ruolo n. 500 redatto dal comune di Misano Adriatico
ed in cui è indicato l'importo dovuto dall'opponente e di cui alla
cartella esattoriale opposta:
1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario ex artt. 39,
53 e 54 del d.P.R. n. 602/1973, essendo il solo intendente di
finanza, anche ex artt. 206 c.d.s. e 27, primo comma, della legge n.
689/1981, competente a pronunziarsi in materia di ricorsi avverso gli
atti esecutivi dell'esattore, essendo la giurisdizione dell'A.G.O.
limitata alle ipotesi di opposizione di terzo e di domande di
risarcimento dei danni successive alla esecuzione;
2) difetto di legittimazione passiva essendo essa Corit S.p.a.
mera delegata, dall'ente impositore, alla riscossione con esclusione
di qualsivoglia potestà di sindacato nel merito del tributo da
riscuotere;
3) la prescrizione dell'azione perchè esercitata oltre il
termine di giorni cinque dalla notificazione dell'atto opposto ex
art. 617 del c.p.c.;
4) l'infondatezza nel merito della domanda;
5) inammissibilità della domanda per difetto dei requisiti
essenziali dell'atto introduttivo, non enunciando la generalità del
ricorrente nè il contenuto essenziale dell'opposizione.
Conclude insistendo per l'accoglimento delle eccezioni proposte o
per il rigetto nel merito della domanda.
RITENUTO IN DIRITTO
Dubita questo pretore della legittimità costituzionale, in
relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione, delle disposizioni
legislative di cui agli artt. 142, ultimo comma, e 142- bis
dell'abrogato codice della strada (applicabile nella fattispecie in
esame risalendo l'illecito amministrativo de quo ad epoca di vigenza
dello stesso) introdotte dagli artt. 23 e 24 della legge 24 marzo
1989, n. 122, sul cui presupposto risulta emessa la "cartella
esattoriale opposta".
Alla stregua del combinato disposto delle norme di legge sopra
richiamate qualora, nel termine di sessanta giorni dall'accertamento
o della notificazione della violazione a disposizione del codice
della strada, non sia stato proposto ricorso in sede amministrativa
al prefetto competente per territorio in relazione al luogo della
commessa violazione (art. 142, primo comma) e non sia avvenuto il
pagamento in misura ridotta della sanzione, con effetti estintivi,
viene esclusa espressamente l'applicazione dell'art. 17, primo e
secondo comma, della legge n. 689/1981 ove è sancito l'obbligo per
l'agente accertatore di trasmettere, in caso di violazione al codice
della strada di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15
giugno 1959, n. 393, rapporto al prefetto, unitamente alle prove
delle eseguite contestazioni e notificazioni.
Da ciò discende, attesa la relazione di conseguenzialità logico-
giuridica tra l'art. 17 e l'art. 18 della legge n. 689/1981, la
soppressione della potestà del prefetto di far luogo, ove ritenga
fondato l'accertamento, alla emanazione di ordinanza-ingiunzione per
il pagamento della sanzione pecuniaria, previamente determinata.
Al pari è esclusa la facoltà per il contravventore di proporre -
in difetto della pronuncia del provvedimento prefettizio - ricorso al
pretore, ex art. 22 della legge n. 689/1981. L'art. 142- bis
attribuisce, espressamente al sommario processo verbale "per il quale
non sia stato effettuato il pagamento previsto dall'art. 138 e non
sia stato presentato ricorso ex art. 142, primo comma" "efficacia di
titolo esecutivo "per la somma pari alla metà del massimo della
sanzione pecuniaria edittale", laddove l'art. 18 della legge n.
689/1981 riconosce tale efficacia alla sola ordinanza-ingiunzione
emessa dal prefetto. L'art. 142-bis, secondo e terzo comma, enuncia -
infatti - la disciplina applicabile ai fini della riscossione della
somma ingiunta a titolo di sanzione, secondo le norme previste per la
esazione delle imposte dirette, ex art. 27, primo comma, della legge
n. 689/1981.
Ed infine l'art. 142-bis, ultimo comma, rinvia - "in quanto
compatibili - al terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma,
dell'art. 27 della legge n. 689/1981, ove sono contenute disposizioni
relative alla disciplina in dettaglio della riscossione, con
particolare riferimento alla misura dell'aggio che compete
all'esattore (ora: concessionario) ed a quella degli interessi ed
alle maggiorazioni dovute in caso di ritardato pagamento, avuto
riguardo alla fattispecie in esame.
Nè all'illegittima preclusione del diritto alla tutela
giurisdizionale in subiecta materia ovvia il rinvio all'art. 27,
quinto comma, della legge n. 689/1981, che dispone che "se la somma
è dovuta in virtù di una sentenza o di un decreto penale di
condanna ai sensi dell'art. 24, si procede alla riscossione con
l'osservanza delle norme sul recupero delle spese processuali";
riscossione che, alla stregua della tariffa penale approvata con r.d.
23 dicembre 1865, n. 2701 e successive modificazioni ed integrazioni,
è disciplinata dalle norme dettate dal codice di procedura civile in
materia di espropriazione forzata mobiliare ed immobiliare, in
ipotesi di inadempimento del debitore. Il richiamo potrebbe infatti
ritenersi esteso alle ipotesi di opposizione all'esecuzione che
completano ed integrano, in termini organici e sistematici, la
disciplina dell'esecuzione stessa, in generale.
Il rinvio è però espressamente subordinato al requisito della
"compatibilita'" con la disciplina dettata dalle altre disposizioni
introdotte dallo stesso art. 142-bis.
Il "sistema" di riscossione della sanzione pecuniaria de qua a
mezzo ruoli, cui fa espressa menzione l'art. 142-bis, secondo comma,
rinviando all'art. 27, primo comma, della legge n. 689/1981 ove si
stabilisce che la riscossione segue secondo la disciplina normativa
relativa alla esazione delle imposte dirette di cui la formazione del
ruolo è atto tipico, si pone in verità in relazione di
"incompatibilita'" con l'applicazione dell'art. 615 del c.p.c. che
disciplina l'opposizione all'esecuzione, attraverso la quale è dato
al debitore di contestare in via generale l' an oltre al quantum
debeatur.
L'art. 54 del d.P.R. n. 602/1973 - come pure eccepisce la
convenuta concessionaria per la riscossione - espressamente dichiara
inammissibili "le opposizioni regolate dagli artt. da 615 a 618 del
c.p.c.". La norma, nell'ambito della disciplina sistematica della
riscossione esattoriale, trova giustificazione nell'art. 16 del
d.P.R. n. 636/1972 che - in ossequio al disposto dell'art. 24 della
Costituzione - contempla la facoltà per il contribuente di proporre
contro il ruolo ricorso alla competente commissione tributaria,
ricorso con il quale il soggetto passivo può contestare la pretesa
tributaria formalizzata nel ruolo, semprechè la controversia così
introdotta rientri nella competenza del giudice tributario,
espressamente limitata alle materie contemplate dall'art. 1 del
d.P.R. n. 636/1972, tutt'ora vigente ex artt. 71, 80, secondo comma,
del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 42 del d.lgs. 31 dicembre
1992, n. 545, atteso che l'art. 69 del d.l. 30 agosto 1993, n. 331,
conv. in legge 29 ottobre 1993, n. 427, ha differito al 1 ottobre
1994 l'insediamento delle commissioni tributarie provinciali e
regionali, già fissata al 1 ottobre 1993.
Va osservato comunque che neppure l'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre
1992, n. 546, annovera tra le controversie soggette alla
giurisdizione delle "nuove" commissioni tributarie quella avente ad
oggetto l'impugnativa del ruolo formato, ai fini della riscossione di
sanzioni amministrative per violazione a norme del codice della
strada, ex artt. 142, ultimo comma, e 142- bis del codice della
strada previgente. L'inammissibilità della opposizione ex art. 615
del c.p.c. risponde all'ovvia esigenza di evitare contrastanti
giudicati sulle medesime controversie e quindi all'esigenza di
garantire il corretto esercizio della funzione giurisdizionale,
ripartita tra giudice ordinario e giudice tributario.
In conclusione, l'esclusione, ai sensi dell'art. 142, ultimo
comma, e dell'art. 142-bis, della potestà del prefetto di far luogo
all'emanazione della ordinanza-ingiunzione ex artt. 17 e 18 della
legge n. 689/1981, priva il trasgressore della facoltà di proporre
opposizione al pretore ex art. 22 della legge n. 689/1981.
Nè le predette od altre e diverse disposizioni prevedono, in via
sostitutiva, altre forme, per lo stesso trasgressore, di tutela
giurisdizionale avverso la pretesa di pagamento della sanzione
amministrativa conseguente a violazione di norme del codice della
strada, una volta divenuto titolo esecutivo il sommario processo
verbale e notificata la cartella di pagamento sul presupposto della
formazione del ruolo dato in carico al concessionario della
riscossione, da attuarsi ex d.P.R. n. 602/1972 e d.P.R. n. 43/1988.
Appare in ciò insito - ad avviso di chi scrive - un evidente
vulnus del diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24 della
Costituzione.
Ed inoltre l'esclusione del riesame in sede amministrativa ex art.
17 della legge n. 689/1981 (e quindi della potestà del prefetto di
procedere all'archiviazione degli atti ovvero all'emanazione
dell'ordinanza-ingiunzione, previa determinazione della misura della
sanzione pecuniaria ex art. 11 della legge n. 689/1981 applicabile
nel caso concreto) attua un'ingiustificata ed iniqua disparità di
trattamento, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, nei
confronti del trasgressore di nome del previgente codice della
strada, rispetto non solo all'autore di qualsiasi altra violazione
amministrativa depenalizzata, ma anche di colui che, quale preteso
responsabile di contravvenzione alla stessa disposizione del codice
della strada de quo, abbia, attraverso il ricorso ex art. 142, primo
comma, conseguito "il diritto" alla pronunzia di ordinanza-
ingiunzione, opponibile ex art. 22 della legge n. 689/1981 avanti al
pretore.
Non va trascurato che, come sancito da codesta Corte con sentenza
n. 32 del 26 febbraio 1978, l'ordinanza ex artt. 8 e 9 dell'abrogata
legge n. 317/1967 (analoga alla ordinanza-ingiunzione prevista dagli
artt. 18 e 22 della legge n. 689/1981) incide su di un diritto
soggettivo patrimoniale e non su di un interesse legittimo, essendo
atto dovuto e non discrezionale, con conseguente attribuzione alla
giurisdizione del giudice ordinario della potestà a conoscerne -
coerentemente - le relative controversie.
La rilevanza della questione sollevata, in relazione alla
decisione del giudizio de quo, va desunta dal fatto che, posto il
dovere del giudice di non denegare giustizia a chi ne fa domanda nel
rispetto dei principi generali di diritto processuale ed in
particolare nel rispetto del contraddittorio, la declaratoria di
illegittimità delle disposizioni di legge censurate renderebbe nulla
la cartella "esattoriale" perchè emessa senza titolo esecutivo.
L'applicabilità, anche nella fattispecie, delle disposizioni di cui
all'art. 142, primo, secondo, terzo e quarto comma, del c.d.s. come
novellato dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n. 122,
consentirebbe al prefetto, cui dovrebbe essere trasmesso il rapporto
e gli atti relativi all'accertata violazione amministrativa, assumere
le determinazioni previste dall'art. 18 della legge n. 689/1981.
Ove emessa l'ordinanza-ingiunzione, il trasgressore avrebbe la
facoltà di proporre ricorso al pretore ex art. 22 della legge n.
689/1981, senza incorrere nella declaratoria di inammissibilità,
mancando il provvedimento in tali forme impugnabile.
Infine appare evidente che le norme censurate di illegittimità
costituzionale, benchè abrogate dal nuovo codice della strada, ben
possano essere portate al giudizio di codesta Corte, dovendosi, nel
presente giudizio, delle stesse farsi applicazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara d'ufficio rilevante, agli effetti della decisione del
giudizio e non manifestamente infondata, la questione di
illegittimità costituzionale, in relazione agli artt. 24 e 3 della
Costituzione, degli artt. 142, ultimo comma, e 142- bis del d.P.R. 15
giugno 1959, n. 392 (testo unico delle norme sulla circolazione
stradale), nel testo novellato dagli artt. 23 e 24 della legge 24
marzo 1989, n. 122;
Sospende il presente giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la decisione della sollevata eccezione di costituzionalità delle
anzidette norme di legge;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 17 giugno 1994
Il pretore: CASELLA

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