1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 22-6-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 maggio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 maggio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Agricoltura e zootecnica - Indicazione geografica e denominazione di origine - Norme della Regione Siciliana - Previsione che promuove l'istituzione della denominazione comunale (De.Co.), quale strumento per la salvaguardia, la tutela e la diffusione delle produzioni agroalimentari ed enogastronomiche territoriali - Promozione della conoscenza dei Comuni e dei relativi prodotti a denominale comunale, mediante l'istituzione del Registro regionale telematico, presso l'assessorato regionale dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e della pesca mediterranea - Denominazione comunale (De.Co.) quale attestazione di identita' territoriale, deliberata dal Consiglio comunale su proposta della Giunta comunale, che individua l'origine e il legame storico culturale di un determinato prodotto con il territorio comunale - Previsione che per prodotti a denominazione comunale si intendono i "prodotti tipici", realizzati in concomitanza di fattori riconducibili alla localizzazione geografica dell'area di produzione o alle relative tecniche di preparazione, secondo modalita' consolidate nei costumi e nelle consuetudini locali - Previsione che per prodotti a denominazione comunale si intendono, altresi', i "prodotti tradizionali locali", cioe' quelli caratterizzati da metodi di lavorazione e trasformazione praticati su un territorio e consolidati nel tempo, per un periodo non inferiore a venti anni - Iniziative per la diffusione e la promozione dei prodotti iscritti al Registro regionale De.Co. - Legge della Regione Siciliana 18 marzo 2022, n. 3 (Istituzione e disciplina del Registro regionale telematico dei Comuni e dei relativi prodotti a denominazione comunale De.Co. Modifiche alla legge regionale 28 marzo 1995, n. 22), artt. 1, commi 1 e 3; 2; 3 e 4. (22C00102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 22-6-2022)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587) presso cui è domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi 12 (ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000);
Contro la Regione Siciliana in persona del Presidente pro tempore
della giunta regionale (C.F. 80012000826; PEC
segreteria.generale@certmail.regione.sicilia.it -
presidente@certmail.regione.sicilia.it -
ufficio.legislativo.legale@certmail.regione.sicilia.it)
Per la dichiarazione, giusta delibera del Consiglio dei ministri
del 17 maggio 2022, di illegittimità costituzionale degli articoli
1, commi 1 e 3, degli articoli 2, 3, e 4 della legge regionale
siciliana 18 marzo 2022, n. 3, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Regione Siciliana n. 13 del 25 marzo 2022 - Supplemento
ordinario - n. 14.
La legge regionale in epigrafe reca, per quanto interessa il
presente ricorso, la «Istituzione e disciplina del registro regionale
telematico dei comuni e dei relativi prodotti a denominazione
comunale De.Co.».
L'art. 1, comma 1, dispone che la De.Co. è «strumento per la
salvaguardia, la tutela e la diffusione delle produzioni
agroalimentari ed enogastronomiche territoriali, dell'artigianato,
della biodiversità nonchè per la difesa della storia, delle
tradizioni e dei saperi locali e la promozione delle specificità
storiche e culturali dei territori comunali.».
La De.Co. va a comporre un registro telematico regionale, che
costituisce la struttura fondamentale del sistema di tutela ideato
dalla legge. Il comma 3 dell'art. 1 prevede, infatti, che «3. Nel
rispetto della normativa europea e nazionale in materia di protezione
delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei
prodotti agricoli e alimentari, la presente legge promuove la
conoscenza, mediante l'istituzione del Registro regionale telematico
di cui al successivo art. 3, dei comuni e dei relativi prodotti a
denominale comunale.».
Il registro è disciplinato dall'art. 3 della legge, che lo
colloca «presso l'Assessorato regionale dell'agricoltura, dello
sviluppo rurale e della pesca mediterranea», e prevede che in esso
«vengono iscritti i comuni e i relativi prodotti che ottengono il
riconoscimento di De.Co.» (comma 1).
Spetta all'assessore, giusta l'art. 3, comma 2, disciplinare in
dettaglio, con proprio decreto, la struttura del registro e le
condizioni e procedure di inserimento in esso di un comune e di un
prodotto.
In particolare, qui si prevede che il decreto, tra l'altro,
«definisce gli adempimenti che i comuni richiedono per il
riconoscimento delle denominazioni comunali e indica i modelli dei
disciplinari di produzione da adottare per ottenere il riconoscimento
di prodotto a denominazione comunale» (lettera d), secondo periodo);
che il decreto debba «indicare la forma grafica del logo del registro
regionale De.Co. e stabilirne le regole per la sua concessione»
(lettera g)); e «definire gli ambiti di possibile conflitto con le
produzioni agroalimentari tradizionali (P.A.T.) nel caso di
concomitanza di riconoscimento e le modalità di superamento dello
stesso conflitto» (lettera l)).
Le previsioni delle restanti lettere dell'art. 3, comma 2, hanno
carattere meramente organizzativo e strumentale rispetto alle
previsioni fondamentali contenute nei riportati articoli 1, commi 1 e
3, e 3, commi 1 e 2 lettera d), g) l).
Tali restanti lettere, infatti, si prescrivono al decreto
dell'Assessore di individuare gli uffici dell'amministrazione
incaricati della tenuta del registro (lettera a)); di stabilire le
sezioni e campi del registro telematico (lettera b)); di definire le
procedure per l'iscrizione e l'aggiornamento delle iscrizioni nel
registro (lettera c)); di prevedere, comunque, sezioni apposite per
le eventuali denominazioni comunali già concesse dai comuni e per le
eventuali denominazioni «intercomunali», cioè riguardanti più
«comuni limitrofi» (lettera e) ed f)); di individuare le modalità e
strategie di diffusione informativa e promozione del registro, e di
comunicazione promozionale dei prodotti ivi iscritti (lettera h) ed
i)).
In questo contesto, assume allora importanza centrale l'art. 2
della legge, che stabilisce che cosa debba intendersi per De.Co., e
quali siano le caratteristiche dei prodotti che possono ottenerla.
Sotto il primo aspetto, l'art. 2, comma 1, prevede che «La
denominazione comunale De.Co. è una attestazione di identità
territoriale, deliberata dal consiglio comunale su proposta della
giunta comunale, che individua l'origine ed il legame storico
culturale di un determinato prodotto con il territorio comunale.».
Come si vede, la De.Co. nell'intento del legislatore regionale è
uno strumento informativo, esteriorizzato dal logo previsto dall'art.
3, comma 2, lettera g), che mira a rendere esplicito e percepibile il
collegamento tra un prodotto e un determinato territorio comunale, a
cui lo legano l'origine e una relazione storica e culturale.
Insomma, la De.Co. vuole identificare, onde valorizzarli, quei
prodotti che siano realizzati in un dato territorio comunale, e che
lo siano non accidentalmente, bensì per effetto di un legame storico
e culturale (di cultura materiale, potrebbe dirsi) tra quei prodotti
e quel territorio, sicchè i prodotti sono espressione non solo della
tecnica produttiva che li sottende, ma innanzitutto dalla specifica
identità territoriale di quel Comune, dalla quale traggono, così,
un valore peculiare.
Sotto il secondo aspetto, l'art. 2, nel comma 2, distingue i
«prodotti tipici» e i «prodotti tradizionali locali». Solo prodotti
così qualificabili possono ricevere la De.Co..
I «prodotti tipici», stando alla lettera a) dell'art. 2, comma 2,
sono soltanto prodotti agroalimentari nei quali «si realizza la
concomitanza di fattori riconducibili alla localizzazione geografica
dell'area di produzione o alle relative tecniche di preparazione».
Infatti, «Tale prodotto può derivare da attività agricola,
zootecnica, di pesca artigianale o dalla lavorazione e trasformazione
di prodotti derivanti dalle stesse attività, ottenuto o realizzato
sul territorio comunale, secondo modalità consolidate nei costumi e
nelle consuetudini locali, anche mediante tecniche innovative che ne
costituiscono il naturale sviluppo e aggiornamento. Per prodotto
tipico si può intendere una ricetta o un prodotto ad alto valore
storico della tradizione locale».
Come si vede, ciò che identifica il prodotto (agroalimentare)
tipico è la modalità di produzione, che deve essere radicata (anche
se in forma aggiornata) nelle consuetudini del luogo di produzione, e
deve comunque dare origine ad un prodotto che possieda un alto valore
identificante del luogo a cui è legato. Insomma, con la De.Co.
attribuita ai «prodotti tipici» viene tutelata la riconoscibilità di
quei prodotti (agroalimentari) che traggono la propria qualità
specifica dalla tradizione produttiva locale e che, reciprocamente,
finiscono per richiamare in chi li acquisti appunto il luogo di
produzione, secondo un processo di valorizzazione reciproca tra il
prodotto e il luogo di origine.
Per «prodotti tradizionali locali», stando alla lettera b)
dell'art. 2, comma 2, si intendono, invece, i prodotti, in teoria
anche non agroalimentari, «caratterizzati da metodi di lavorazione e
trasformazione praticati su un territorio e consolidati nel tempo,
per un periodo non inferiore ai venti anni.».
Riguardo a questi prodotti, il carattere determinante per
attribuire loro rilevanza si fini della De.Co. è, come si vede, la
durata almeno ventennale del metodo di lavorazione praticato in modo
immutato («consolidato») nel territorio comunale. Sembra che la
differenza rispetto ai prodotti di cui alla lettera a) consista
essenzialmente nel poter essere, questi di cui alla lettera b), anche
prodotti non agroalimentari, e nel non rivestire un carattere
necessariamente identitario del luogo di produzione (nel senso della
valorizzazione reciproca tra prodotto e luogo di cui si è detto poco
sopra), essendo essi soltanto il risultato di una produzione radicata
in tale luogo. Sembra, quindi, che i «prodotti tradizionali locali»
possano anche non provenire necessariamente dal luogo in cui si è
formata la metodica di lavorazione ad essi sottesa.
Conseguenziale al sistema descritto dagli articoli ora commentati
è quanto previsto, infine, dall'art. 4 della legge regionale, giusta
il quale «La regione, nel perseguire le finalità della presente
legge, valorizza i prodotti De.Co. iscritti nel registro regionale di
cui all'articolo 3, testimonianza del territorio siciliano.».
Le disposizioni illustrate sono costituzionalmente illegittime
per i seguenti

Motivi

1. Violazione dell'art. 117, commi 1, 2 lettera a) e 3 della
Costituzione, e 14 dello Statuto della Regione Siciliana (approvato
con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, e convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2).
1.1. La materia delle indicazioni geografiche e delle
denominazioni di origine dei prodotti agroalimentari, nelle loro
varie forme di «denominazioni di origine protette», «indicazioni
geografiche tipiche», e simili, è ormai totalmente armonizzata a
livello di diritto dell'Unione europea, in particolare con i
regolamenti (CE) 21/11/2012, n. 1151/2012 «sui regimi di qualità dei
prodotti agricoli e alimentari», (CE) 17 dicembre 2013, n. 1308/2013
«recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli», 17
aprile 2019, n. 2019/787/UE «relativo alla definizione, alla
designazione, alla presentazione e all'etichettatura delle bevande
spiritose, all'uso delle denominazioni di bevande spiritose nella
presentazione e nell'etichettatura di altri prodotti alimentari,
nonchè alla protezione delle indicazioni geografiche delle bevande
spiritose».
La materia è inoltre disciplinata in ambito internazionale, con
riferimento anche ai prodotti non agroalimentari, dall'Accordo di
Lisbona sulla protezione delle denominazioni d'origine e sulla loro
registrazione internazionale del 31 ottobre 1958, ratificato con
legge 28 aprile 1976, n. 424.
Quest'ultimo è stato di recente modificato e integrato con il
c.d. «Atto di Ginevra» a cui l'Unione europea ha aderito con la
decisione (UE) 2019/1754 del Consiglio del 7 ottobre 2019.
Tutte le fonti sovranazionali e internazionali ora richiamate
convergono nel qualificare come «indicazione geografica» o
«denominazione di origine» di un prodotto quella che rappresenti il
particolare legame tra il prodotto e un dato territorio motivato dal
fatto che tale legame contribuisce alla qualità o alla fama del
prodotto.
Infatti, nel regolamento n. 1151/2012, relativo ai prodotti
agroalimentari diversi dal vino e dagli spiriti, si prevede all'art.
5, paragrafi 1 e 2:
«1. Ai fini del presente regolamento, una "denominazione di
origine" è un nome, compreso un nome utilizzato tradizionalmente,
che identifica un prodotto:
a) originario di un luogo, di una regione o, in casi eccezionali, di
un paese determinati;
b) la cui qualità o le cui caratteristiche sono dovute
essenzialmente o esclusivamente ad un particolare ambiente geografico
ed ai suoi intrinseci fattori naturali e umani; e
c) le cui fasi di produzione si svolgono nella zona geografica
delimitata.
2. Ai fini del presente regolamento, un'"ndicazione
geografica" è un nome, compreso un nome usato tradizionalmente, che
identifica un prodotto: a) originario di un luogo, di una regione o
di un paese determinati;
b) alla cui origine geografica sono essenzialmente attribuibili una
data qualità; la reputazione o altre caratteristiche; e
c) la cui produzione si svolge per almeno una delle sue fasi nella
zona geografica delimitata.».
Il regolamento n. 1151/2012 ha introdotto anche la figura della
«specialità tradizionale garantita», o STG, di cui all'art. 18,
secondo cui «1. Un nome è ammesso a beneficiare della registrazione
come specialità tradizionale garantita se designa uno specifico
prodotto o alimento:
a) ottenuto con un metodo di produzione, trasformazione o una
composizione che corrispondono a una pratica tradizionale per tale
prodotto o alimento; o
b) ottenuto da materie prime o ingredienti utilizzati
tradizionalmente.».
Nell'art. 93, par. 1, del regolamento n. 1308/2013, relativo al
vino, si trova disposto:
«1. Ai fini della presente sezione si intende per:
a) "denominazione d'origine", un nome, compreso un nome usato
tradizionalmente, che serve a designare un prodotto di cui
all'articolo 92, paragrafo 1:
i) la cui qualità o le cui caratteristiche sono dovute
essenzialmente o esclusivamente a un particolare ambiente geografico
e ai suoi fattori naturali e umani;
ii) originario di un luogo, di una regione o, in casi eccezionali, di
un paese determinati;
iii) ottenuto da uve che provengono esclusivamente da tale zona
geografica;
iv) la cui produzione avviene in detta zona geografica; e
v) ottenuto da varietà di viti appartenenti alla specie Vitis
vinifera o da un incrocio tra la specie Vitis vinifera e altre specie
del genere Vitis.
b) "indicazione geografica", un nome, compreso un nome usato
tradizionalmente, che identifica un prodotto:
i) le cui qualità, notorietà o altre caratteristiche specifiche
sono attribuibili alla sua origine geografica;
ii) originario di un determinato luogo, regione o, in casi
eccezionali, paese;
iii) ottenuto con uve che provengono per almeno l'85 per cento
esclusivamente da tale zona geografica;
iv) la cui produzione avviene in detta zona geografica; e
v) ottenuto da varietà di viti appartenenti alla specie Vitis
vinifera o da un incrocio tra la specie Vitis vinifera e altre specie
del genere Vitis.».
L'art. 3 n. 4) del regolamento 2019/787, in materia di spiriti e
bevande spiritose, prevede:
«Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni
seguenti:
...
4) "indicazione geografica", un'indicazione che permette di
identificare una bevanda spiritosa come originaria del territorio di
un paese, o di una regione o località di detto territorio, quando
una determinata qualità, la reputazione o altre caratteristiche
della bevanda spiritosa siano essenzialmente attribuibili alla sua
origine geografica».
Infine, l'art. 2, paragrafo 1, alinea i) e ii) dell'Accordo di
Lisbona come integrato dall'Atto di Ginevra, prevede:
«Il presente atto si applica a:
(i.) qualsiasi denominazione protetta nella parte contraente di
origine costituita dal nome di una zona geografica o contenente
questo nome, o un'altra denominazione notoriamente riferita a tale
zona utilizzata per designare un prodotto che ne è originario, nel
caso in cui la qualità o i caratteri del prodotto sono dovuti
esclusivamente o essenzialmente all'ambiente geografico, inteso come
insieme di fattori naturali e umani, e che ha conferito al prodotto
la sua reputazione; nonchè
(ii.) qualsiasi indicazione protetta nella parte contraente di
origine costituita dal nome di una zona geografica o contenente
questo nome, o un'altra indicazione notoriamente riferita a tale
zona, che identifica un prodotto come originario di quella zona
geografica, nel caso in cui una data qualità, reputazione o altri
caratteri specifici del prodotto sono essenzialmente attribuibili
all'origine geografica.».
Tutte le fonti sovranazionali e internazionali citate, oltre a
riferire la denominazione o indicazione geografica protetta al
particolare legame tra il prodotto e il territorio, tale che la
qualità o la reputazione del prodotto siano attribuibili
essenzialmente alla sua origine geografica, prevedono un sistema di
registrazione elettronica. Si vedano gli articoli 11 e 22 del
regolamento n. 1151/2012, 104 del regolamento n. 1308/2013, 33 del
regolamento n. 2019/787, 4 - 6 dell'Atto di Ginevra integrativo
dell'Accordo di Lisbona.
La registrazione dell'indicazione o denominazione geografica o
garantita avviene in tutti i casi all'esito di una procedura che
verifica la rispondenza del prodotto alle definizioni legali sopra
riportate, e conferisce ai produttori di esso il diritto ad essere
protetti contro tutti gli usi illegali della denominazione stessa.
Si veda a titolo di esempio l'art. 13 del regolamento n.
1151/2012 (disposizioni analoghe si trovano nelle altre fonti),
giusta il quale (paragrafo 1, lettera a), b), c)):
«1. I nomi registrati sono protetti contro:
a) qualsiasi impiego commerciale diretto o indiretto di un nome
registrato per prodotti che non sono oggetto di registrazione,
qualora questi ultimi siano comparabili ai prodotti registrati con
tale nome o l'uso di tale nome consenta di sfruttare, indebolire o
svigorire la notorietà del nome protetto, anche nel caso in cui tali
prodotti siano utilizzati come ingrediente;
b) qualsiasi usurpazione, imitazione o evocazione, anche se l'origine
vera dei prodotti o servizi è indicata o se il nome protetto è una
traduzione o è accompagnato da espressioni quali «stile», «tipo»,
«metodo», «alla maniera», «imitazione» o simili, anche nel caso in
cui tali prodotti siano utilizzati come ingrediente;
c) qualsiasi altra indicazione falsa o ingannevole relativa alla
provenienza, all'origine, alla natura o alle qualità essenziali del
prodotto usata sulla confezione o sull'imballaggio, nel materiale
pubblicitario o sui documenti relativi al prodotto considerato
nonchè l'impiego, per il confezionamento, di recipienti che possano
indurre in errore sulla sua origine;
d) qualsiasi altra pratica che possa indurre in errore il consumatore
sulla vera origine del prodotto.».
La registrazione e la tutela dei prodotti in questione, alla
stregua dei regolamenti e degli accordi internazionali menzionati, si
basano, poi, sulla predisposizione di «disciplinari» di produzione,
la conformità ai quali è condizione perchè un prodotto ottenga la
registrazione.
Si veda, sempre a titolo di esempio, l'art. 7 del regolamento n.
1151/2012, giusta il quale:
«1. Una denominazione di origine protetta o un'indicazione
geografica protetta deve rispettare un disciplinare che comprende
almeno i seguenti elementi:
a) il nome da proteggere come denominazione di origine o indicazione
geografica, quale utilizzata nel commercio o nel linguaggio comune, e
solo nelle lingue attualmente o storicamente utilizzate per
descrivere il prodotto specifico nella zona geografica delimitata;
b) la descrizione del prodotto, comprese se del caso le materie
prime, nonchè le principali caratteristiche fisiche, chimiche,
microbiologiche od organolettiche del prodotto;
c) la definizione della zona geografica delimitata riguardo al legame
di cui alla lettera f), punto i) o punto ii), del presente paragrafo
e, se del caso, gli elementi che indicano il rispetto delle
condizioni di cui all'articolo 5, paragrafo 3;
d) gli elementi che dimostrano che il prodotto è originario della
zona geografica delimitata di cui all'articolo 5, paragrafo l° 2;
e) la descrizione del metodo di ottenimento del prodotto e, se del
caso, dei metodi locali, leali e costanti nonchè informazioni
relative al confezionamento, quando il gruppo richiedente stabilisce
in tal senso e fornisce sufficienti motivazioni specifiche per
prodotto percui il confezionamento deve aver luogo nella zona
geografica delimitata per salvaguardare la qualità, garantire
l'origine o assicurare il controllo, tenendo conto del diritto
dell'Unione, in particolare della libera circolazione dei prodotti e
della libera prestazione di servizi;
f) gli elementi che stabiliscono:
i) per quanto riguarda una denominazione d'origine protetta, il
legame fra la qualità o le caratteristiche del prodotto e l'ambiente
geografico di cui all'articolo 5, paragrafo 1; dettagli riguardanti i
fattori umani dell'ambiente geografico che possono, se del caso,
limitarsi a una descrizione del suolo e della gestione del paesaggio,
delle pratiche di coltivazione o di qualunque altro contributo umano
volto al mantenimento dei fattori naturali dell'ambiente geografico
di cui a tale paragrafo;
ii) per quanto riguarda un'indicazione geografica protetta, il legame
fra una data qualità, la reputazione o un'altra caratteristica del
prodotto e l'origine geografica di cui all'articolo 5, paragrafo 2;
g) il nome e l'indirizzo delle autorità o, se disponibili, il nome e
l'indirizzo degli organismi che verificano il rispetto delle
disposizioni del disciplinare a norma dell'articolo 37, e i relativi
compiti specifici;
h) qualsiasi regola specifica per l'etichettatura del prodotto in
questione.
Il disciplinare può contenere una descrizione del contributo della
denominazione d'origine o dell'indicazione geografica allo sviluppo
sostenibile.».
Analoghi sono l'art. 19 dello stesso regolamento a proposito
delle STG, e l'art. 94, par. 2 del regolamento n. 1308/2013.
Il regime posto dalle citate fonti europee e internazionali è,
nell'ambito dell'ordinamento interno, esclusivo.
Il regime europeo, in particolare, deriva, come si vede, da
regolamenti, cioè da fonti normative dotate di efficacia diretta e
immediata nell'ordinamento interno (art. 288, par. 2, TFUE), che
impedisce di «duplicare» la disciplina del regolamento UE con fonti
interne aventi contenuto ed effetti in tutto o in parte
sovrapponibili.
È, invero, giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia
quella secondo cui:
«8 Quando, in forza dell'art. 40 del trattato, la Comunità
emana regolamenti che istituiscono un'organizzazione comune del
mercato in un determinato settore, gli Stati membri sono tenuti ad
astenersi da qualsiasi provvedimento che deroghi a tali regolamenti o
ne pregiudichi l'efficacia.
9 La compatibilità delle disposizioni citate dal giudice
nazionale con i regolamenti comunitari va esaminata alla luce non
solo di quanto espressamente disposto da detti regolamenti, ma anche
dello scopo e degli obiettivi di questi.» (Corte di giustizia CEE,
sentenza 2 febbraio 1977, causa C-50/76, Amsterdam Bulb, punti 8 e
9).
Ciò deriva dalla premessa, enunciata nei punti da 4 a 7
della sentenza ora citata, secondo cui:
«l'efficacia diretta dei regolamenti comunitari implica che la loro
entrata in vigore e la loro applicazione nei confronti dei singoli
non abbisognano di alcun atto di ricezione nel diritto interno. Gli
Stati membri sono tenuti, in forza degli obblighi che derivano dal
trattato, a non ostacolare l'efficacia diretta propria dei
regolamenti e di altre norme comunitarie. L'osservanza scrupolosa di
tale obbligo è una condizione indispensabile per l'applicazione
simultanea e uniforme dei regolamenti comunitari nell'intera
Comunità. Di conseguenza, gli Stati membri non possono emanare, nè
consentire agli enti nazionali muniti di potestà normativa di
emanare, atti che nascondano agli amministrati la natura comunitaria
di una norma giuridica e gli effetti che ne derivano.».
Posti questi principi, nel presente caso si tratta di stabilire
se le disposizioni regionali sopra commentate siano sovrapponibili, o
comunque siano suscettibili di recare ostacolo, alla piena
applicazione nell'ordinamento interno delle fonti europee e
internazionali richiamate.
Come si è visto commentandole in premessa, le norme regionali in
esame istituiscono le denominazioni comunali De.Co. (art. 1, comma
1), e ne prevedono la registrazione (art. 1, comma 3; art. 3, comma
1). Regolano tali denominazioni e tale registrazione facendone
l'oggetto di un procedimento di registrazione basato sulla verifica
della rispondenza del prodotto ad un disciplinare (art. 3, comma 2,
lettera c) e d), che ha come effetto il diritto del prodotto di
fregiarsi dell'apposito logo regionale attestante la sua qualità di
prodotto «De.Co.» (art. 3, comma 2 lettera g)).
Sotto tutti questi aspetti, è evidente la sovrapposizione della
normativa regionale rispetto alla normativa europea e internazionale
che si è, del pari, illustrata.
Quanto alle caratteristiche dei prodotti che possono ambire alla
De.Co., come si diceva è nodale l'art. 2 della legge impugnata.
Rinviando all'interpretazione di tale disposizione già operata
in premessa, sembra anche a questo proposito evidente che la De.Co.
non solo dipenda dal legame «genetico» tra il prodotto e un dato
territorio, ma che tale legame rilevi, altresì, quale connotato
integrante la qualità o la rinomanza del prodotto (che a sua volta,
proprio per questo, contribuisce alla notorietà e all'attrattività
del comune di origine).
Come si è visto, infatti, deve trattarsi di prodotti che
manifestino il loro legame storico culturale con il territorio (art.
2, comma 1) a causa dell'impiego di «modalità consolidate nei
costumi e nelle consuetudini locali» (comma 2 lettera a)), o
«praticati sul territorio e consolidati nel tempo» (comma 2, lettera
b)); cioè risultanti da metodi produttivi non presenti in altri
territori comunali, e quindi di per sè qualificanti i prodotti in
questione, che sono tali, insomma, solo perchè realizzati mediante i
metodi produttivi caratteristici di quei territori e non di altri.
Non si tratta, quindi, di un semplice legame di provenienza del
prodotto dal territorio, ma della influenza determinante del metodo
di produzione caratteristico di quel territorio nella definizione
delle qualità, e in definitiva dell'identità, del prodotto stesso.
Siamo, come si vede, al di fuori dell'ambito delle mere
«indicazioni geografiche semplici», cioè delle indicazioni che si
limitano a legare il prodotto al luogo di origine, senza che tale
relazione con tale luogo determini, altresì, la qualità o la fama
del prodotto.
Ha chiarito la giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza
7 novembre 2000, causa C-312/98, Warsteiner, punti 42-45):
«42. Si deve rilevare in seguito che, conformemente ai suoi
artt. 1, n. 1, e 2, nn. 1 e 2, il regolamento n. 2081/92 disciplina
la protezione comunitaria delle denominazioni d'origine e delle
indicazioni geografiche di cui al detto regolamento.
43. Orbene, ai sensi del suo art. 2, n. 2, lettera b), il
regolamento n. 2081/92 ha ad oggetto solo le indicazioni geografiche
per le quali esiste un nesso diretto tra una particolare qualità, la
reputazione o un'altra caratteristica del prodotto, da un lato, e la
sua origine geografica specifica, dall'altro (v., in tal senso, la
citata sentenza Pistre e a., punto 35).
44. È pacifico che le indicazioni di origine geografica
semplici che, secondo i termini usati dal giudice nazionale nella
questione pregiudiziale, non implicano nessun rapporto fra le
caratteristiche del prodotto e la sua origine geografica, non
rientrano in questa definizione e non possono pertanto trovare
protezione in virtù del regolamento n. 2081/92.
45. Tuttavia, non vi è nulla nel regolamento n. 2081/92 che
indichi che tali indicazioni di origine geografica non possano essere
tutelate in forza di una disciplina nazionale di uno Stato membro».
Se, al contrario, il legame tra prodotto e territorio è anche e
soprattutto «qualitativo» e non meramente geografico, come
indiscutibilmente emerge dalle definizioni normative contenute
nell'art. 2 della legge regionale impugnata, la sovrapposizione di
quest'ultima alla competenza esclusiva esercitata dall'Unione con i
regolamenti illustrati è inevitabile.
Evidente è, poi, in ogni caso, la coincidenza tra i «prodotti
tradizionali locali» di cui all'art. 2, comma 2, lettera b) della
legge impugnata, e le STG di cui al regolamento 1151/2012: gli uni e
le altre sono infatti connotati dall'impiego di un metodo di
produzione tradizionale, che è ciò che conferisce loro la
caratteristica che li rende meritevoli di protezione.
Dal contesto descritto scaturisce quindi sul piano sostanziale la
violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione, per avere la
regione legiferato in difformità dai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario con l'istituire un sistema di
identificazione, registrazione e protezione di prodotti qualificati
dalla loro origine territoriale idoneo a sostituirsi a quello
disciplinato dal diritto dell'Unione nelle fonti «interposte» che si
sono illustrate.
E comunque, per quanto riguarda i «prodotti tradizionali locali»,
fermo tutto ciò, per avere, inoltre, introdotto una figura del tutto
sovrapponibile a quella della STG di cui al regolamento n. 1151/2012.
Invero, non è illegittimo soltanto l'art. 2, che definisce i
prodotti suscettibili di De.Co. in modo analogo alle definizioni dei
prodotti suscettibili di denominazione di origine o di indicazione
geografica di registrazione STG di cui alle fonti europee e
internazionali esaminate; ma conseguentemente sono illegittimi anche
gli articoli 1 e 3 nelle parti indicate, perchè queste disposizioni,
istituendo e articolando in dettaglio, la denominazione e la
registrazione dei prodotti definiti dall'art. 2, costituiscono il
necessario sviluppo applicativo di questo, e quindi rendono concreta
la violazione costituzionale che discende dal contenuto di esso.
Unitamente all'art. 117, comma 1, della Costituzione, è violato
di conseguenza l'art. 14 dello Statuto regionale siciliano nella
parte in cui prevede che l'Assemblea legifera, tra l'altro in materia
di agricoltura e di commercio, «nell'ambito della regione e nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato».
Ad escludere il vizio qui denunciato non potrebbero valere le
previsioni dell'art. 1, commi 2 e 4 (non impugnati), giusta i quali:
«2. La De.Co. non è un marchio di qualità o di
certificazione. Le denominazioni comunali sono istituite e
disciplinate nell'esercizio delle funzioni proprie dei comuni
indicate all'articolo 118, secondo comma, della Costituzione e
all'articolo 2 della legge regionale 23 dicembre 2000, n. 30, recante
"Norme sull'ordinamento degli enti locali".
...
4. Non possono essere inclusi nel registro regionale
telematico De.Co. i prodotti interessati da indicazioni geografiche
(DOP-IGP-STG) nonchè i prodotti inseriti nell'elenco di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173,
recante "Disposizioni in materia di contenimento dei costi di
produzione per il rafforzamento strutturale delle imprese agricole, a
norma dell'articolo 55, commi 14 e 15, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449". Nel caso di riconoscimento europeo di un prodotto De.Co.
nonchè in caso di iscrizione nell'elenco di cui al predetto articolo
8 del decreto legislativo 173/1998, la denominazione comunale decade
automaticamente.».
Queste previsioni, anzi, confermano la sussistenza del vizio
perchè pongono un rapporto di identita'/incompatibilità tra le
De.Co. e le DOP, IGT, STG, che non avrebbe senso se lo stesso
legislatore regionale non fosse consapevole di avere configurato
delle fattispecie identiche o per lo meno analoghe a quelle regolate
in via esclusiva dalle citate fonti sovranazionali.
In realtà, le previsioni regionali qui impugnate chiaramente
«anticipano» a livello regionale, ma con evidente proiezione
sull'intero mercato nazionale, dell'Unione e dei paesi terzi, le
forme di tutela assicurate dai regolamenti e dagli accordi
commentati. Con la conseguenza che la loro attuazione si porrebbe
inevitabilmente come un ostacolo all'attuazione di queste fonti
rispetto a prodotti per i quali l'ottenimento della De.Co. potrebbe
far venire meno l'interesse dei produttori ad attuare le procedure di
riconoscimento come DOP, IGT, STG.
1.2. In secondo luogo, le disposizioni regionali sopra analizzate
violano sul piano della competenza l'art. 117, comma 3, della
Costituzione, nella parte in cui riserva alla legislazione
concorrente quella relativa ai rapporti internazionali e con l'Unione
europea delle regioni; e l'art. 117, comma 2, lettera a) nella parte
in cui riserva alla legislazione esclusiva dello Stato i rapporti
internazionali dello Stato e quelli con l'Unione europea.
Le disposizioni impugnate vanno infatti a sovrapporsi alle
menzionate fonti europee e internazionali (Accordo di Lisbona; Atto
di Ginevra, ora incorporato anche tra le fonti europee mediante la
citata decisione (UE) 2019/1754 del Consiglio del 7 ottobre 2019
relativa all'adesione dell'Unione europea a tale atto).
Senonchè nessuna di tali fonti regola una materia che attenga ai
rapporti internazionali o «unionali» della regione; per cui,
comunque, la regione non è competente ad adottare disposizioni
legislative che direttamente o indirettamente pongano in discussione
l'adempimento da parte dello Stato di obblighi da esso contratti sul
piano internazionale o dell'Unione, con l'affiancarvi o sovrapporvi
norme e procedure oggettivamente concorrenti con tali obblighi.
Non potrebbe osservarsi che la legge regionale è espressione
della competenza della Regione in materia di agricoltura e di
commercio. La materia delle denominazioni protette, infatti, implica
evidenti interessi di carattere unitario, perchè nella materia è
essenziale prevenire discriminazioni a danno dei produttori delle
diverse parti del territorio nazionale, e possibili fonti di
confusione per i consumatori, che sono i destinatari ultimi delle
tutele in questione. Soltanto lo Stato può, quindi, disciplinare i
profili esterni della materia in questione, con lo stipulare i
necessari accordi internazionali con i paesi terzi, o con il
rinunciare ad intervenirvi a favore della legislazione armonizzata
dell'Unione nei rapporti con gli Stati membri.
2. Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione e dell'art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana
approvato con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, e
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Sotto altro aspetto, la disciplina delle denominazioni protette
in tutte le loro forme attiene chiaramente alla tutela della
concorrenza.
Come chiariscono i regolamenti UE in materia (si vedano per tutti
i considerando da 1 a 5 del regolamento n. 1151/2012, o l'art. 4 di
questo, intitolato «Obiettivo», giusta il quale «È istituito un
regime di denominazioni di origine protette e di indicazioni
geografiche protette alfine di aiutare i produttori di prodotti
legati a una zona geografica nei modi seguenti:
a) garantendo una giusta remunerazione per le qualità dei
loro prodotti;
b) garantendo una protezione uniforme dei nomi in quanto
diritto di proprietà intellettuale sul territorio dell'Unione;
c) fornendo ai consumatori informazioni chiare sulle
proprietà che conferiscono valore aggiunto ai prodotti.»), tale
tutela protegge le imprese produttrici, che vedono riconosciuto il
valore aggiunto delle produzioni tradizionali, che sono poste al
riparo da contaminazioni o imitazioni che finirebbero per farlo
svanire. E protegge i consumatori, ai quali assicura maggiore
varietà qualitativa e una informazione più sicura circa le scelte
di acquisto.
Siamo, quindi, pienamente nel campo della concorrenza in entrambe
le sue accezioni di concorrenza «nel mercato» (disciplina di una
competizione corretta), e di concorrenza «per il mercato» (promozione
di un mercato maggiormente efficiente, nell'interesse generale dei
consumatori).
È allora chiaro come la normativa regionale qui impugnata,
persino a prescindere dalla questione, approfondita nel primo motivo,
se essa si «sovrapponga» o meno alla disciplina sovranazionale e
internazionale delle denominazioni protette, comunque esula dalla
competenza del legislatore regionale alla stregua del combinato
disposto degli articoli 117, comma 2, lettera e) («tutela della
concorrenza») della Costituzione, e dell'art. 14 dello Statuto
regionale siciliano, che vincola il legislatore regionale ad operare
«nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato».
Quale che sia la portata interpretativa che si vuole assegnare
alle definizioni contenute nell'art. 2 della legge, e, quindi, alla
portata applicativa delle disposizioni sulle denominazioni comunali e
sul registro regionale, di cui agli articoli 1 e 3 della legge
impugnata, è chiaro che la disciplina di tali denominazioni attiene
direttamente alla concorrenza come sopra definita, e quindi compete
in via esclusiva allo Stato, esulando dai titoli di competenza
regionale di cui all'art. 14 dello Statuto citato (essenzialmente,
agricoltura, industria e commercio).
Ciò è dimostrato, conclusivamente, dalla disciplina del decreto
legislativo n. 173/1998 (richiamato anche dall'art. 1, comma 4, della
legge impugnata), che anteriormente all'attrazione anche di questa
materia alla competenza dell'Unione tramite il regolamento n.
1151/2012, introdusse una disciplina nazionale, affidata alle regioni
a livello attuativo, per la tutela e registrazione dei «prodotti
tradizionali», definiti all'art. 8 come quelli caratterizzati da
«metodiche di lavorazione, conservazione e stagionatura il cui uso
risulta consolidato dal tempo».
Il corretto assetto della disciplina in materia appare appunto
quello espresso dall'art. 8 del decreto legislativo n. 173/1998 e dal
suo regolamento attuativo (decreto ministeriale n. 350/1999): spetta
alla disciplina statale individuare l'oggetto, i presupposti e le
procedure della tutela; spetta alle regioni, in conformità al
principio di sussidiarietà, applicare a livello amministrativo la
materia, istituendo e gestendo i registri dei prodotti così
tutelati.
È palese come le norme della legge regionale impugnata si
pongano tutte in contrasto con questo quadro, poichè disciplinano
direttamente, appunto, oggetto, presupposti e procedure di tutela,
demandando ai comuni l'attuazione amministrativa.
La qualità intrinsecamente «concorrenziale» della disciplina
esclude, però, che essa possa essere dettata dalla regione. Le
inevitabili difformità tra le ipotetiche legislazioni regionali in
argomento produrrebbero infatti discriminazioni tra i produttori e
confusione tra i consumatori, in modo in definitiva pregiudizievole
per gli stessi interessi, indubbiamente meritevoli, che la legge
regionale intende perseguire.
Donde, in ogni caso, il vizio di incompetenza qui denunciato.
3. Illegittimità derivata.
Infine, per immediata derivazione dai vizi denunciati nei motivi
che precedono, è costituzionalmente illegittimo anche l'art. 4 della
legge impugnata, che affida alla regione il compito di valorizzare i
prodotti oggetto di De.Co.
La disposizione programmatica di politica economica contenuta
nell'art. 4 è, infatti, costituzionalmente illegittima in quanto ha
ad oggetto non genericamente la valorizzazione dei prodotti che siano
testimonianza del territorio siciliano, bensì specificamente la
valorizzazione dei risultati di un sistema di tutela a sua volta
costituzionalmente illegittimo nei sensi sopra chiariti.

P.Q.M.

Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri come
sopra rappresentato e difeso ricorre a codesta Ecc.ma Corte
costituzionale affinchè voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, commi 1 e 3, degli articoli 2, 3, e
4, della legge regionale siciliana 18 marzo 2022, n. 3, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 13 del 25 marzo
2022 - Supplemento ordinario - n. 14.
Si producono la legge regionale impugnata e, in estratto
conforme, la delibera del Consiglio dei ministri del 17 maggio 2022.
Roma, 24 maggio 2022

L'Avvocato dello Stato: Gentili