1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 agosto 1995
N. 43 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 1995 (della regione Liguria) Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti in materia di assistenza farmaceutica e di sanita' - Accollo alle regioni dell'obbligo di garanzia dei debiti delle uu.ss.ll. e delle aziende ospedaliere fino al 31 dicembre 1994 - Lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni e violazione della sfera di competenza regionale in materia di spesa sanitaria - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 283/1991 e 355/1993. (D.-L. 30 giugno 1995, n. 261, art. 2). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (095C1078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

Ricorso della regione Liguria, in persona del Presidente della
Giunta regionale dott. Gian Carlo Mori all'uopo autorizzato con
delibera G.R. in data 12 luglio 1995 n. 2357, elettivamente
domiciliata in Roma, Foro Traiano 1/A presso l'avv. Gian Paolo
Zanchini, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Cocchi per procura a
margine del presente atto, contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, per la declaratoria
di illegittimità costituzionale dell'art. 2 del d.-l. 30 giugno 1995
n. 261, portante "disposizioni urgenti in materia di assistenza
farmaceutica e di sanita'".
F A T T O
Ai fini di provvedere alla copertura dei debiti di parte corrente
delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere per gli anni 1993 e 1994, a
seguito della entrata in vigore - a partire dal 1 gennaio 1995 -
della nuova organizzazione del S.S.N. ed in conformità alle
innovazioni introdotte con il d.-lgs. n. 502/1992, il Governo ha
dapprima emanato il d.-l. 1 aprile 1995 n. 100.
Con tale decreto-legge si prevedeva:
all'art. 1 la possibilità per la Cassa DD.PP. di concedere alle
regioni mutui per la copertura delle "maggiori occorrenze finanziarie
di parte corrente" per gli anni 1993 e 1994 nei limiti indicati nella
tab. A, con onere finanziario a carico dello Stato;
all'art. 2 la possibi'lità di utilizzare in favore delle
gestioni stralcio le eventuali disponibilità derivanti dai mutui per
i ripiani della maggior spesa sanitaria per gli anni 1985-1992, una
volta accertata l'estinzione delle relative posizioni debitorie.
Il decreto-legge è stato convertito dal Parlamento.
Il Governo ha, quindi, emanato il decreto-legge 29 aprile 1995 n.
135, avente le medesime finalità.
In tale nuovo decreto-legge assume, peraltro rilievo il solo art.
2, laddove si prevedeva che, a decorrere dal 1 gennaio 1995, la
contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilità
finanziaria delle U.S.L. e delle Aziende Ospedaliere prevista
dall'art. 5 d.lgs. n. 502/1992 e successive integrazioni dovevano
essere tenute separate rispetto a quelle degli anni 1994 e
precedenti, reiterando così un principio già proprio del d.lgs. n.
502/1992 e delle conseguenti leggi regionali.
Anche tale decreto-legge non è stato convertito dal Parlamento.
Il Governo ha emanato, quindi, il successivo decreto-legge 30
giugno 1995 n. 261.
L'art. 2 di detto decreto-legge, nel confermare il principio della
separazione delle contabilità delle U.S.L. e delle aziende
ospedaliere con riguardo ai periodi fino al 31 dicembre 1994 e dal 1
gennaio 1995, al primo comma, introduce altri due precetti:
a) il primo, in forza del quale le richiamate contabilità
relative agli anni precedenti al 1995 "sono garantite direttamente
dalle regioni, che ne assumono integralmente le relative
obbligazioni";
b) un secondo, in base al quale si dispone che, con successivo
d.m., vengano stabilite le modalità ed i criteri di finanziamento
del debito eventualmente accertato fino alla data di costituzione in
azienda delle U.S.L. e degli ospedali, a mente di quanto previsto
dagli artt. 3. e 4 dal d.lgs. n. 552/1992.
In altri termini, con tali disposizioni, mentre si riserva
genericamente l'indicazione delle modalità e dei criteri di
copertura dei debiti pregressi delle U.S.L. al 31 dicembre 1994,
senza indicare neppure sommariamente il soggetto e/o i soggetti su
cui gli stessi dovranno far carico, tout court si accollano tali
debiti alle regioni, che devono sopportare integralmente le relative
obbligazioni (e cioè per capitali, interessi e spese), creando tra
l'altro una nuova e diversa legittimazione passiva delle regioni per
dette obbligazioni.
Tale disposizione, nella misura in cui nella sostanza, fa divenire
i debiti delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994
debiti delle regioni, senza la specifica previsione di una loro
copertura finanziaria e senza indicare la partecipazione dello Stato
all'onere per il ripianamento, viola le disposizioni contenute negli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed, in particolare, i
principi costituzionali che disciplinano l'autonomia finanziaria
nelle regioni a statuto ordinario.
Tale disposizione legislativa la regione Liguria impugna in via
principale per chiedere che la ecc.ma Corte ne dichiari la
illegittimità costituzionale per contrasto con i sopra ricordati
parametri costituzionali.
D I R I T T O
Contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
Le norme costituzionali sopra richiamate disciplinano il potere
legislativo, il potere amministrativo e la autonomia finanziaria
delle regioni a statuto ordinario.
In materia di spesa sanitaria, allorchè lo Stato ha ritenuto di
modificare le norme regolanti il finanziamento dell'attività del
Servizio sanitario nazionale rispetto al disegno originario contenuto
negli artt. 51 legge n. 833/1978 (che lo prevedeva a totale carico
dello Stato) la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si è espressa
con diversi successivi orientamenti.
Infatti, rispetto ad un primo indirizzo (cfr. ad esempio sentenza
n. 245/1989) fondato sul principio secondo il quale la parte
essenziale della spesa sanitaria non può non gravare sullo Stato
perchè il diritto alla salute spetta egualmente a tutti i cittadini
e va salvaguardato uniformemente su tutto il territorio nazionale
(con la conseguenziale illegittimità delle norme che tendessero ad
accollare alle Regioni il ripianamento dei debiti delle U.S.L. in
caso di insufficienza delle quote del F.S.N.) e rispetto al tentativo
del legislatore statale, più volte ribadito, di porre a carico del
bilancio delle Regioni l'onere di finanziamento dei debiti delle
U.S.L., la Corte - con la decisione n. 283/1991 e mutando
parzialmente indirizzo - ha poi ritenuto non irragionevole (nè in
contrasto con gli artt. 116 - 119 Cost.) che lo Stato ponga a carico
delle Regioni una parte del deficit delle U.S.L., non potendo negarsi
che alla formazione del deficit concorrano anche decisioni delle
regioni e delle province, su cui grava anche il compito di stretti
controlli sulle eccedenze di spesa delle U.S.L.
In altri termini, sul presupposto di una corresponsabilizzazione
delle Regioni nei meccanismi decisionali regolanti la spesa sanitaria
in concorrenza con lo Stato, codesta Corte ha ritenuto che fosse
legittimo accollare alle Regioni stesse una parte dell'onere di
ripianamento delle posizioni debitorie delle U.S.L. medesime.
Tale orientamento ha fatto sì che il legislatore statale,
nell'approvare il d.lgs. n. 502/1992 di riorganizzazione del S.S.N.,
all'art. 13 si spingesse a disporre addirittura che le Regioni
avrebbero dovuto far fronte con finanziamenti propri (non soltanto
agli effetti finanziari conseguenti all'erogazione di livelli di
assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi di cui all'art. 1 ed
a quelli conseguenti all'adozione di modelli organizzativi diversi da
quelli assunti come base per la determinazione del parametro
capitario di finanziamento di cui all'art. 1, ma anche) ai disavanzi
di gestione delle U.S.L. e delle Aziende Ospedaliere, con conseguente
esonero di interventi finanziari da parte dello Stato.
Ma codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 355/1993, mentre ha
ritenuto legittime le prime disposizioni, ha dichiarato la
illegittimità costituzionale della seconda parte della medesima
norma per contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
E ciò in base alle letterali considerazioni che si riportano:
"Ciò che, invece, si pone parzialmente in contrasto con
l'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita alle Regioni è
la disposizione finale del primo comma dell'art. 13, per la quale
qualsiasi altro eventuale disavanzo di gestione delle unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere è posto in ogni caso a
carico delle finanze regionali con immediato e totale esonero di
interventi finanziari da parte dello Stato.
È, infatti, ben vero che ai deficit delle unità sanitarie locali
e delle aziende ospedaliere le Regioni possono far fronte, oltrechè
attraverso una ristrutturazione delle forme e del livello
quantitativo e qualitativo dei servizi erogati, mediante il ricorso
ai nuovi poteri d'imposizione tributaria previsti dall'art. 13,
secondo comma, del decreto legislativo impugnato ('tasse sanitariè e
variazioni in aumento dei contributi o dei tributi regionali). Ma -
pur a non considerare il problema dell'adeguatezza delle nuove
risorse reperibili dalle Regioni rispetto all'entità dei disavanzi
delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere - in
mancanza di una disciplina transitoria diretta a permettere un
graduale adeguamento della finanza regionale al nuovo sistema
introdotto dalla disposizione esaminata, basato sullo spostamento al
livello regionale dell'onere di riequilibrio finanziario del servizio
sanitario nazionale, è obiettivo il rischio che l'utilizzazione dei
ricordati strumenti tributari sia in gran parte assorbita,
soprattutto in una prima fase, dalla copertura dello scarto,
presumibilmente elevato, fra i costi delle prestazioni assistenziali
ipotizzati, secondo un parametro ottimale, dallo Stato e la
situazione di partenza effettivamente esistente nelle unità
sanitarie locali. Di modo che, in considerazione della esigenza
costituzionale di preservare, insieme all'equilibrio del bilancio
statale (art. 81 Cost.), anche l'equilibrio finanziario dei bilanci
regionali (art. 119 Cost.) e un accettabile livello qualitativo e
quantitativo di prestazioni dirette a soddisfare interessi del
singolo cittadino e della collettività costituzionalmente rilevanti
(art. 32 Cost.), risulta irragionevole la previsione di un esonero
totale e immediato dello Stato dal ripiano degli eventuali disavanzi
di gestione delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
senza che sia predisposta nel contempo una disciplina che miri a
rendere graduale - e quindi controllabile, sotto il profilo delle
finanze regionali, e adeguato, sotto il profilo delle prestazioni, -
il passaggio verso il nuovo sistema e il funzionamento a regime dello
stesso.
Nella specie, la disposizione dell'art. 2 d.-l. n. 261/1995 è per
le stesse ragioni ancor più illegittima, in considerazione:
della assoluta genericità di previsione di un decreto
ministeriale sui criteri o metodi di ripianamento dei debiti
pregressi delle U.S.L. al 31 dicembre 1994, senza neppure
l'indicazione dei soggetti che sono tenuti a partecipare a
detti oneri;
al contrario, dell'immediato effetto sui bilanci regionali
derivante dall'abnorme meccanismo utilizzato nel far divenire i
debiti delle U.S.L. e delle aziende ospedaliere compresi nelle
gestioni stralcio (e cioè al 31 dicembre 1994) come debiti propri
delle Regioni, il cui patrimonio diviene così - in forza della
assunzione delle obbligazioni nella loro titolarità - direttamente
aggredibile dai debitori delle U.S.L.
E non vi è dubbio che, nonostante l'attenzione e la sottigliezza
del meccanismo utilizzato, lo stesso comporti una vulnerazione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni, facendo divenire ex lege
debito delle Regioni stesse un disavanzo accumulato da soggetti
terzi.
Ma quelle stesse ragioni che hanno consentito alla Corte di
ritenere (sentenza n. 355/1993) costituzionalmente illegittimo, in
parte qua, l'art. 13 d.lgs. n. 502/1992 puntualmente sono applicabili
all'art. 2 del d.-l. n. 261/1995.
Ciò non senza rilevare che la illegittimità della norma
contenuta nell'art. 2 impugnato si porrebbe - ad avviso dalla Regione
ricorrente - non soltanto nella logica transitoria e per i debiti
fino al 1994, maturati in vigenza del pregresso schema organizzativo
ed istituzionale.
Infatti, pur nella logica della riforma introdotta dal d.lgs. n.
502/1992 e successive modificazioni ed integrazioni, nel servizio
sanitario si assiste ad un fenomeno di compresenza di poteri
decisionali articolati tra Stato e Regioni con gli effetti disegnati
dagli artt. 12 e 13 d.lgs. n. 502/1992.
In tale ottica, anche a regime è difficile negare che eventuali
fattori di squilibrio finanziario, che non possano essere corretti
mediante provvedimenti a livello regionale ed infraregionale, quali
ad esempio la strutturale insufficienza del fondo stabilito dallo
Stato ex art. 12, possano concorrere a dar luogo a fenomeni di
riformazione del deficit.
Di tal che, pure dopo l'applicazione della riforma ex d.lgs. n.
502/1992 e successive modifiche e integrazioni, pare alla Regione
ricorrente che non possa - questa volta in senso opposto non
invocarsi anche a regime il criterio sotteso alla decisione n.
283/1991 di codesta ecc.ma Corte.
Ed ancora per ciò l'art. 2 del d.-l. 261/1995 appare
costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli artt. 117, 118 e
119 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che l'art. 2 del d.-l. 30 giugno 1995 n. 361 venga
dichiarato costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione.
Genova-Roma, addì 20 luglio 1995
Avv. Luigi COCCHI - avv. Gian Paolo ZANCHINI

95C1078