1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 30-5-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 23 - 25 maggio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza- Unione delle comunita' israelitiche- Persone giuridiche pubbliche- Dipendenti- Rapporto di pubblico impiego- Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo- Contrasto con il principio dell'autonomia istituzionale delle confessioni religiose e il principio della laicita' dello Stato Illegittimita' costituzionale. (R.D. 30 otobre 1930, n. 1731, artt. 1, 2, 3, 15, 16 ( recte: 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58) (Cost., artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20). (090C0647) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 30-5-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 15,
16 (recte: 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del
regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle comunità
israelitiche e sulla unione delle comunità medesime) promosso con
ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dalla Corte di cassazione - Sezioni
Unite Civili - nel procedimento civile vertente tra la Comunità
Israelitica di Firenze e Daskal Mosche ed altra, iscritta al n. 512
del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1989;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1990 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
In sede di regolamento preventivo di giurisdizione - proposto nel
corso di un giudizio pendente dinanzi al Pretore di Firenze, quale
giudice del lavoro, per il pagamento della indennità di fine
rapporto, la regolarizzazione previdenziale ed il risarcimento dei
danni richiesti da due soggetti, che assumevano di aver prestato
servizio per circa due anni alle dipendenze della Comunità
israelitica di quella città - la Corte di cassazione, sezioni unite
civili, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1, 2, 3, 15, 16, (recte: 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29,
30, 56, 57 e 58 del regio decreto 30 ottobre 1930 n. 1731 (Norme
sulle Comunità israelitiche e sulla Unione delle Comunità
medesime), in riferimento all'art. 8, secondo comma, della
Costituzione nonchè agli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della
Costituzione, sotto il profilo che, poichè dalle norme impugnate
sarebbero desumibili, per le Comunità israelitiche, i caratteri
propri delle persone giuridiche pubbliche con conseguente
qualificazione del rapporto di lavoro con esse instaurato come
rapporto di pubblico impiego e come tale devoluto alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ciò sarebbe in contrasto con
il principio della autonomia istituzionale delle confessioni
religiose, quale si ricava dall'art. 8, secondo comma, della
Costituzione ed altresì con il principio supremo della laicità
dello Stato, quale emerge dagli altri parametri costituzionali
invocati.
Riferisce il giudice a quo che le parti, resistenti al ricorso
pregiudiziale proposto dalla Comunità israelitica, hanno affermato
la natura privatistica del rapporto di lavoro subordinato dedotto in
giudizio e la estraneità di esso rispetto alle attività comunitarie
disciplinate dalla normativa impugnata, ed hanno, in subordine,
precisato che, anche a voler ammettere la natura pubblicistica
dell'ente datore di lavoro, tale natura sarebbe venuta meno con
l'entrata in vigore della Costituzione o, in ulteriore subordine, per
effetto della sopravvenuta legge 8 marzo 1989, n. 101 (Norme per la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione delle Comunità
ebraiche italiane). Quest'ultima, infatti, avrebbe attuato il
principio costituzionale della autonomia organizzativa sancito
dall'art. 8, secondo comma, della Costituzione ed avrebbe
disciplinato le Comunità ebraiche come persone giuridiche private
(artt. 20, 21, terzo comma, 24, secondo comma), espressamente
abrogando le norme previgenti (art. 34).
Precisata la inconferenza della portata innovativa o meno della
predetta legge sopravvenuta circa la natura della personalità
giuridica di cui godono ora le Comunità ebraiche - e ciò in
applicazione del principio tempus regit actum, per essere il rapporto
di lavoro dedotto in giudizio pacificamente cessato in data anteriore
alla entrata in vigore della nuova disciplina - il giudice della
rimessione, escludendo di poter giungere ad una interpretazione delle
norme impugnate "adeguatrice" rispetto ai sopravvenuti principi
costituzionali, motiva sulla rilevanza della proposta questione che,
se accolta, consentirebbe di non qualificare più il rapporto di
lavoro come di pubblico impiego intrattenuto con ente pubblico non
economico, con le note conseguenze sul piano della giurisdizione.
Nel merito, richiamata la precedente pronuncia di questa Corte
(sent. n. 43 del 1988), denuncia le disposizioni impugnate in quanto
contrarie all'autonomia istituzionale delle Comunità israelitiche,
con la quale non è compatibile la ingerenza dello Stato.
2. - Non si sono costituite nel presente giudizio le parti
private.
Ha invece spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei
Ministri per eccepire, da un canto, la irrilevanza della questione,
sotto il profilo che la peculiare configurazione delle Comunità
israelitiche, secondo il diritto previgente (rispetto alla
sopravvenuta legge n. 101 del 1989), non si ripercuoterebbe sui
rapporti di lavoro al punto da comportare la giurisdizione del
giudice amministrativo; questa, infatti, può essere esclusa senza
necessità di alcuna pronuncia demolitoria, la quale non si palesa
necessaria nemmeno per l'esigenza di adeguamento della normativa
impugnata ai parametri della Costituzione repubblicana, ben potendo a
ciò provvedersi in via interpretativa e nei limiti strettamente
necessari.
Considerato in diritto
1. - Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in un giudizio
per regolamento preventivo di giurisdizione relativo ad una
controversia di lavoro promossa nei confronti di una Comunità
israelitica, ha sollevato, in riferimento agli artt. 8, secondo
comma, nonchè 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 15, 16 (recte: 17),
18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del regio decreto 30
ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle comunità israelitiche e sulla
Unione delle comunità medesime).
Si sostiene dal giudice rimettente che le norme denunziate,
considerate nel loro complesso, danno luogo alla attribuzione della
personalità giuridica di diritto pubblico alle comunità in parola,
il che contrasta sia con il principio costituzionale dell'autonomia
delle confessioni religiose, che rende illegittima ogni interferenza
dello Stato nell'autonomia degli enti costituiti per fini di
religione, sia con il principio della laicità dello Stato, espressi
nei parametri costituzionali invocati.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
per irrilevanza della questione, proposta dalla Presidenza del
Consiglio interveniente nell'assunto che la peculiare configurazione
pubblicistica delle Comunità israelitiche derivante dalla disciplina
che, ratione temporis, deve essere applicata al rapporto controverso,
non si ripercuoterebbe sui rapporti di lavoro al punto da comportare
la giurisdizione del giudice amministrativo e, di conseguenza, la
controversia potrebbe essere attribuita al giudice ordinario del
lavoro, indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.
Al riguardo va osservato che, come è stato posto in evidenza
nell'ordinanza di rimessione, alla stregua della previgente
disciplina dettata dal regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731
(espressamente abrogato dalla legge 8 marzo 1989, n. 101 che il
giudice a quo ritiene però non applicabile ratione temporis al
rapporto controverso), sotto il cui regime si è esaurito il rapporto
di lavoro oggetto del giudizio a quo, era pacifica, in giurisprudenza
e nella prevalente opinione della dottrina, la natura pubblica della
personalità giuridica delle comunità, perchè tale natura, anche se
non era espressamente dichiarata dalla legge, si desumeva dal
complesso delle disposizioni contenute nella disciplina citata che
verrà in prosieguo meglio illustrata.
Le Sezioni Unite della Cassazione, muovendo da questa premessa,
ritengono che la risoluzione della questione di giurisdizione sia
esclusivamente condizionata dalla qualificazione della personalità
giuridica delle Comunità israelitiche nel senso che solo se,
attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
norme denunciate (che è appunto lo scopo per cui è stata sollevata
la questione), si faccia venir meno la qualificazione pubblica di
tali enti, potrebbe addivenirsi all'attribuzione della controversia
al giudice ordinario del lavoro.
In presenza dell'obiettivo thema decidendum risultante
dall'ordinanza di rimessione, non può questa Corte, come invece
sembra adombrare l'interveniente, sostituirsi al giudice a quo con il
modificare l'oggetto del giudizio sulla giurisdizione spostandolo su
profili diversi, che possano consentire di far qualificare il
rapporto di lavoro come privatistico, indipendentemente dalla
qualificazione dell'ente datore di lavoro, su cui invece si basa
l'ordinanza di rimessione.
Una pronuncia del genere non spetta alla Corte costituzionale
che,nel valutare il presupposto della rilevanza, deve muovere
dall'oggetto del giudizio pendente dinanzi al giudice che ha rimesso
la questione per verificare se la sua decisione sia effettivamente
condizionata dal quesito di costituzionalita': il che, secondo quanto
si è avuto modo di esporre, appare nella specie indubitabile.
3.1. - Nel merito la questione è fondata.
In proposito non sembra possibile che si possa pervenire, come
adombrato dall'interveniente, alla affermazione della natura
privatistica delle Comunità israelitiche mediante una
interpretazione adeguatrice delle norme denunciate ai parametri
costituzionali invocati. Questa interpretazione è preclusa,secondo
quanto dimostrato anche dal giudice a quo, sia dalla contraria
concreta attuazione della disciplina, secondo la prassi
giurisprudenziale ed amministrativa e l'opinione della prevalente
dottrina - che si sono mosse sempre nel presupposto della natura
pubblica delle comunità - sia dalla considerazione che, come si
dirà fra poco, le norme denunciate delineano una disciplina nel suo
complesso incompatibile con la qualificazione privatistica di tali
enti, che non potrebbe perciò essere affermata se non per effetto
dell'eliminazione della disciplina sospettata di incostituzionalità.
L'art. 1 del regio decreto del 1930, n. 1731 determina difatti gli
scopi ed i compiti delle comunità; l'art. 2 indica le entità che
possono essere riconosciute quali comunità israelitiche e le
circoscrizioni territoriali di ciascuna di esse; l'art. 3 fissa le
modalità per l'istituzione di nuove comunità e per le loro
trasformazioni; l'art. 15 elenca i compiti del Consiglio; l'art. 16
(recte: 17, in quanto è riguardo a tale norma che in concreto si
appuntano le censure, come risulta nella parte motiva dell'ordinanza
di rimessione) determina i poteri della Giunta; gli artt. 18 e 19
riguardano la nomina e le attribuzioni del presidente e del vice
presidente; gli artt. da 24 a 30 concernono i poteri impositivi delle
comunità, i contributi obbligatori a carico degli appartenenti ad
esse, la fissazione della relativa aliquota da parte del consiglio,
la valutazione del reddito complessivo di ciascun contribuente, la
formazione e la pubblicazione della matricola, il sistema dei ricorsi
avverso la determinazione dell'imponibile ed il ricorso all'autorità
giudiziaria solo per violazione di legge, la pubblicazione del ruolo
e la riscossione dei contributi con le forme ed i privilegi previsti
per la riscossione delle tasse comunali, la disciplina dell'obbligo
di pagamento dei contributi: l'art. 56 (modificato per effetto del
regio decreto 20 luglio 1932, n. 884 e del regio decreto legge 19
agosto 1932, n. 1080) prevede la vigilanza e la tutela sulle
comunità, affidandole al ministero dell'interno; l'art. 57
disciplina lo scioglimento degli organi amministrativi e la nomina di
un commissario governativo; l'art. 58 concerne l'approvazione
governativa dei regolamenti generali di amministrazione e dei
regolamenti organici della comunità.
Da quanto precede risulta che si è in presenza di un corpo
normativo unitario che imprime alle comunità israelitiche il
carattere di enti pubblici. Difatti, come si rileva nell'ordinanza di
rimessione, da un canto esso attribuisce agli organi dello Stato un
penetrante potere di ingerenza sul modo di essere strutturale e
funzionale di detti enti, molto simile a quello proprio degli enti
pubblici territoriali minori e quale non è dato di riscontrare nel
nostro ordinamento per nessun ente privato e, d'altra parte,
conferisce alle comunità poteri autoritativi e privilegi in materia
di riscossione dei contributi, che presuppongono l'implicito
riconoscimento della natura pubblica degli enti cui essi vengono
attribuiti.
Trattandosi di un corpo normativo unitario - in cui il
conferimento di poteri propri degli enti pubblici è reso possibile
dalla particolare posizione di soggezione in cui le comunità sono
poste nei confronti degli organi dello Stato mentre, reciprocamente,
questa posizione di soggezione si giustifica in virtù della
contemporanea attribuzione di poteri pubblicistici - non sembra
possibile isolare ciascuna delle norme denunciate, per cui, ai fini
dello scrutinio di legittimità, esse devono essere considerate
globalmente. Ma come è stato bene posto in evidenza dal giudice
rimettente, è proprio dalla reciproca connessione tra tali norme che
viene desunto il carattere pubblico della personalità giuridica
delle comunità in parola, carattere che si presenta del tutto
incompatibile con il principio costituzionale dell'autonomia
statutaria delle confessioni religiose diverse dalla cattolica (art.
8, secondo comma, della Costituzione) e con quello della laicità
dello Stato (artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione).
3.2. - Che sussista tale incompatibilità discende anche dalla
considerazione che, come questa Corte ha già affermato (sent. n. 43
del 1988), "al riconoscimento da parte dell'art. 8, secondo comma,
della Costituzione, della capacità delle confessioni religiose,
diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde
l'abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne
direttamente per legge i contenuti".
La natura pubblica della personalità giuridica conferita alle
comunità israelitiche dal complesso delle norme denunciate contrasta
con detto principio, perchè tale natura presuppone un regime cui
corrisponde tutt'altro che l'abbandono da parte dello Stato di quel
potere di ingerenza che questa Corte ha ritenuto in contrasto con
molti dei parametri costituzionali assunti dal giudice a quo come
termine di riferimento. Tale regime, come è stato difatti osservato
dalla dottrina, cui già in passato ha fatto riferimento la
giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 239 del 1984) per trarne
analoghe conclusioni, determina una sorta di "costituzione civile" di
una confessione religiosa ad opera del legislatore statale, un
esempio, forse unico nel nostro ordinamento giuridico, di statuto di
confessione religiosa formato ed emanato dallo Stato.
Non può perciò reputarsi conforme ai richiamati principi la
normativa da cui tale regime deriva, soprattutto perchè essa
comporta l'assoggettamento di formazioni sociali, che si
costituiscono sul sostrato di una confessione religiosa, alla
penetrante ingerenza di organi dello Stato; il che, inoltre, rispetto
alle altre religioni, costituisce una palese discriminazione che
contrasta con il principio di uguaglianza, con quello della libertà
religiosa e con quello della autonomia delle confessioni religiose.
Tale discriminazione - conseguente al carattere pubblicistico
impresso alla personalità giuridica dal complesso delle norme
denunciate - sia che si manifesti in una penetrante ingerenza nel
modo di essere e nelle attività delle comunità israelitiche, sia
che si manifesti, reciprocamente, nell'attribuzione di poteri
autoritativi che sono propri degli enti pubblici, si pone altresì in
contrasto con il principio di laicità dello Stato perchè, come è
stato già affermato dalla Corte (sent. n. 203 del 1989), questo
"implica... garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà
di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale".
Invece un regime così speciale - relativo ad istituzioni che trovano
la loro ragion d'essere nel fattore religioso - sia esso di favore o
di sfavore o contemporaneamente, come nella specie, nell'uno e
nell'altro senso, fa venir meno proprio tale garanzia.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 15,
16 (recte: 17 ), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57, 58 del
regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle Comunità
israelitiche e sulla Unione delle comunità medesime), questione
sollevata dalla Corte di cassazione, Sezione Unite civili, con
ordinanza emessa l'8 giugno 1989.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 25 maggio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0647