1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2003
Ordinanza emessa il 17 giugno 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 febbraio 2004) dal tribunale di Ancona nel procedimento civile vertente tra Ministero della giustizia e Cinelli Liliana Locazione - Locazione di immobili di proprieta' dello Stato - Canone locativo - Criteri di determinazione - Previsione di una maggiorazione anche per i contratti gia' in corso al 1995 - Mancata previsione di adeguamento del canone oltre che in base al reddito del nucleo familiare occupante, anche in base al valore reale dell'immobile locato ed al momento della stipula del contratto di locazione - Mancata previsione di un numero maggiore di scaglioni di riferimento per la maggiorazione, in modo da personalizzare la situazione - Mancata considerazione oltre che del reddito familiare complessivo, del numero dei componenti il nucleo familiare al fine di assumere come criterio per la determinazione dello «scaglione» il reddito procapite effettivo - Violazione del principio di uguaglianza e dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 32, commi 1, 2 e 4; legge 29 novembre 1995, n. 507, art. 5, comma 7 [rectius: decreto-legge 2 ottobre 1995, n. 415, art. 5, comma 7-bis, convertito in legge 29 novembre 1995, n. 507]. - Costituzione, artt. 3 e 97. (004C0255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2004)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti per
giudizio incidentale di legittimità costituzionale relativamente
all'art. 32, legge n. 724/1994, commi 1, 2, 4, e all'art. 5, comma
7-bis della legge 29 novembre 1995, n. 507.
Nella causa iscritta al n. 2923/2001 R.G. avente per oggetto il
pagamento di canoni ed oneri condominiali non corrisposti dalla
conduttrice Cinelli Liliana per la locazione dell'immobile di
proprietà del Ministero della giustizia.

Svolgimento del processo

In data 27 ottobre 2001 il Ministero della giustizia, in persona
del Ministro pro tempore, adiva l'intestato tribunale al fine di
sentir condannare la sig.ra Cinelli Liliana al pagamento di canoni di
locazione ed oneri condominiali che assumeva non essere stati
corrisposti dalla convenuta nel corso del rapporto di locazione inter
partes cessato in data 25 settembre 1999.
Esponeva, infatti, il Ministero ricorrente di essere proprietario
dell'immobile sito in Ancona, viadotto della Ricostruzione n. 4,
concesso in locazione a Bianchi Pia, ved. Cinelli, con contratto del
26 marzo 1969; defunta la predetta in data 22 luglio 1997, nel
contratto succedeva la figlia Cinelli Liliana - odierna resistente -
che continuava ad occupare l'immobile sino al 24 settembre 2000; dal
mese di gennaio 1999 alla data del rilascio dell'appartamento,
avvenuta il 24 settembre 2000, la conduttrice si era resa morosa nel
pagamento dei canoni di locazione e degli oneri accessori, risultando
pertanto debitrice nei confronti del Ministero per la somma
complessiva di Euro 13.469,38, oltre interessi.
La convenuta, costituitasi in giudizio, contestava la domanda
avversaria assumendo che il contratto del 26 marzo 1969 stipulato fra
Bianchi Pia ved. Cinelli ed il Ministero rientrava tra quelli
soggetti alla legge n. 392/1978 e che, in base all'art. 32 della
legge n. 724/1994, il canone di locazione - fino al 1° gennaio 1995
di lire 488.244 - era stato raddoppiato e fissato per volontà di
legge in lire 976.488 mensili stante il fatto che il nucleo familiare
occupante l'immobile disponeva di un reddito compreso fra i 40 e gli
80 milioni di lire annui nel 1993, anno di imposta preso come
riferimento dal legislatore del 1994. Defunta la Bianchi Pia, nel
contratto succedeva la convenuta la quale rimaneva da sola ad
occupare l'immobile. Il canone rimaneva invariato nonostante che il
nucleo familiare occupante l'immobile avesse un reddito ridotto a
circa lire 24.000.000 lorde annue, anzi successivamente rivalutato in
base agli indici Istat dei prezzi al consumo arrivava a
lire 1.045.817 mensili.
Deduceva la difesa resistente l'inefficacia della normativa in
oggetto per contrasto con la direttiva CE 93/13 (recepita nel nostro
ordinamento con la legge n. 52/1996 che ha introdotto gli
artt. 1469-bis e segg.); nonchè l'illegittimità costituzionale
della stessa per violazione con l'art. 3 della Costituzione,
chiedendo la sospensione del giudizio con trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.

Rilevanza

Posto che, a parere del sottoscritto giudicante, la disciplina
europea sulla cd. «tutela del consumatore», recepita nell'ordinamento
nazionale con legge n. 52/1996, non può trovare applicazione nel
caso in esame considerato che il Ministero della giustizia, nella
stipulazione del contratto di locazione per cui è giudizio, ha agito
al di fuori della sua attività «professionale», la questione dedotta
nel procedimento de quo ha un'incidenza attuale e non meramente
eventuale.
Questo giudicante non può, infatti, prescindere dalla decisione
della questione di legittimità costituzionale e la pregiudizialità
necessaria si ravvisa sotto il seguente profilo: se fosse accertata
l'incostituzionalità della norma citata, le somme corrisposte in
eccesso dalla Cinelli in relazione a canone effettivamente dovuto
potrebbero essere ripetute in base alle norme sulla ripetizione
dell'indebito; il canone dovuto dalla resistente potrebbe essere
individuato nell'importo originariamente pattuito, oltre alla
rivalutazione.
Poichè il canone pagato corrisponde al doppio rispetto a quello
che risulterebbe dovuto è evidente che, se anche la Corte sancisse
l'illegittimità della norma solo per i vizi sul punto (perchè essa
non prende in considerazione eventuali diminuzioni di reddito dei
conduttori escludendo in relazione ad esse l'applicabilità
dell'aumento), il canone dovrebbe tornare ad essere quello iniziale,
per cui avendo la convenuta, per il periodo dal gennaio 1995
all'agosto 1999, corrisposto un canone pari al doppio dell'importo
che la difesa istante assume dovuto, la sua morosità sarebbe
certamente inferiore a quanto lamentato dal Ministero ricorrente (20
mensilità, dal gennaio 1998 al settembre 2000), quindi il decreto
ingiuntivo opposto dovrebbe essere revocato e la resistente
condannata al pagamento di una somma inferiore a quella ivi indicata.
La rilevanza nel caso di specie riguarda altresì l'art. 5, comma
7-bis, della legge n. 507/1998 considerato che il canone
asseritamente dovuto dalla Cinelli comprende l'aumento corrispondente
alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di
impiegati accertata dall'Istat.
È ben vero che la suintestata Corte, investita della questione
da una precedente ordinanza di rimessione del Tribunale di Ancona, ha
già deciso per il rigetto ma, in quell'occasione, l'eccezione di
illegittimità costituzionale era stata sollevata nel corso di un
procedimento di convalida di sfratto per morosità nel quale
risultava non controverso il fatto che la conduttrice aveva smesso di
corrispondere i canoni di locazione e da lungo tempo godeva
dell'immobile senza versare all'amministrazione statale locatrice
alcun corrispettivo, per cui - alla luce del consolidato orientamento
giurisprudenziale secondo cui la sospensione del pagamento dei canoni
costituisce un fatto arbitrario, di per sè idoneo a determinare la
risoluzione del rapporto per inadempimento - la questione era
dichiarata dalla Consulta manifestamente inammissibile (ordinanza
n. 41 del 25 febbraio 2002).

Non manifesta infondatezza

Ritenuto che la questione non sia manifestamente infondata sotto
i seguenti profili:
quanto all'art. 32, legge n. 724/1994, commi 1, 2, 4:
1) in relazione all'art. 3, primo comma, Cost., per la
disparità di trattamento che tale norma viene a creare - pur
modificata dalla legge n. 507/1995 (art. 5, comma 6) che limita entro
la misura del canone di mercato il canone raggiungibile per effetto
dell'aumento automatico - in casi uguali, per parità di trattamento
in casi diseguali. Ciò non tanto in ordine alla disparità di
trattamento tra conduttori di immobili pubblici e di immobili
privati. Tale disparità potrebbe essere giustificata da una triplice
ratio: condurre a maggiori entrate per le casse dell'erario; adeguare
maggiormente il canone al valore reale degli immobili; dare
attuazione ad una linea di tendenza legislativa già avviata con il
d.l. 27 aprile 1990, n. 90 convertito nella legge 26 giugno 1990,
n. 165 e la legge 24 dicembre 1993, n. 537, tesa a predisporre una
disciplina di favore per la p.a. e restando estranea al sindacato di
costituzionalità ogni valutazione di opportunità e di equità della
scelta legislativa.
L'irragionevolezza della disciplina in esame riguarda invece
altro aspetto: si impone solamente ai locatori di immobili pubblici,
in violazione dell'autonomia negoziale, la modifica del corrispettivo
originariamente concordato con la controparte; non sembra infatti che
la natura pubblica del titolare del bene possa giustificare una
disciplina derogatrice della normativa applicabile, fuoriuscendosi
dall'ipotesi in cui sia lo stesso regime della proprietà pubblica,
ovverosia il criterio oggettivo proprio dei beni facenti parte del
demanio e del patrimonio indisponibile, a presentare carattere
speciale attesa la finalità di interesse generale tramite essi
perseguita.
La norma prevede una maggiorazione autoritativa del canone, per
di più assai consistente, di applicazione immediata in corso di
rapporto; essa modifica solamente le condizioni dei contratti in
corso tra i conduttori titolari di un rapporto intercorrente con lo
Stato, non già quelle relative ai conduttori titolari di un rapporto
intercorrente con soggetti privati, pur trattandosi in entrambi i
casi di fattispecie disciplinate della norme di diritto privato.
Nè tale disparità può ritenersi compensata dalla possibilità
di risoluzione (rectius rescissione) di cui al comma 5 («nel caso in
cui le maggiorazioni dei canoni operate ai sensi del presente
articolo siano considerate eccessive, gli interessati possono
chiedere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, la risoluzione del rapporto restituendo
contestualmente il bene») in quanto tale norma è volta ad evitare di
essere schiacciati da un canone eccessivo senza fornire alcuna
garanzia in ordine all'immutabilità del canone durante l'esecuzione
del contratto.
Non elimina tale disparità nemmeno la possibilità di ridurre
l'importo del canone a quello di mercato prevista dall'art. 5, commi
6, 7 e 7-bis, della legge 29 novembre 1995, n. 507 (di conversione
del d.l. n. 415/1995) posto che comunque il conduttore di un immobile
pubblico ha perso, in costanza di rapporto, le proprie garanzie a
differenza del conduttore di immobile privato.
La norma, quindi, non tiene in considerazione i diritti quesiti
dai conduttori di immobili appartenenti allo Stato, facendoli trovare
di fronte a spese inaspettate che hanno sicuramente creato
notevolissimi problemi al loro bilancio familiare.
Il legislatore può si trattare alcune situazioni o determinati
soggetti in modo diverso, oppure parificarli ad altri soggetti o ad
altre situazioni già oggetto di altra disciplina, purchè ciò sia
ragionevole.
Nel caso di specie si ravvisa invece un eccesso di potere
legislativo in quanto la norma impugnata prevede una disciplina
irragionevolmente discriminatoria rispetto agli artt. 12-22 della
legge sull'equo canone che si applica ai contratti in corso di
locazione di immobili non dello Stato (c.d. tertium comparationis);
2) in relazione all'art. 3 Cost., primo comma, per la
disparità di trattamento che crea tra gli stessi conduttori di
immobili pubblici sotto diversi profili (ed in tal caso il tertium
comparationis si ravvisa nella stessa disposizione impugnata);
2a) in relazione all'art. 3 della Costituzione per la
disparità di trattamento che crea la norma prevedendo l'applicazione
al canone, a suo tempo liberamente determinato, di un coefficiente
moltiplicatore fisso il quale prescinde sia dal momento in cui, con
la stipula del contratto, tale corrispettivo è stato fissato sia dal
valore di mercato dell'immobile locato - intervenendo la legge
n. 507/1995 solo per porre il valore reale del bene immobile come
limite massimo dell'importo del canone - e risulta pertanto
svincolato da criteri di valutazione oggettivi.
La duplicazione ovvero la quintuplicazione imposta dalla norma di
un corrispettivo diversamente predeterminato può infatti comportare,
in presenza di immobili aventi le stesse caratteristiche, conseguenze
del tutto diverse rendendo applicabile un canone enormemente alto,
pari al valore di mercato, quando lo stesso sia stato concordato in
tempi recenti, oppure di gran lunga inferiore al valore reale
allorquando il canone sia stato fissato in tempi più remoti con
l'applicazione dei coefficienti previsti dalla legge n. 392/1978, se
non addirittura prescindendone.
La limitazione di cui alla legge n. 507/1995 non elimina le
disparità tra chi sotto tale limite si trova a pagare somme diverse
senza alcun valido motivo. Si possono presentare situazioni in cui
conduttori con reddito tra i 40 e gli 80 milioni delle vecchie lire
si vedono attribuire un nuovo canone pari al valore di mercato,
mentre altri conduttori, con redditi miliardari, si vedono attribuire
per appartamenti di lusso un canone che (pur se aumentato di 5 volte)
appare ridicolo rispetto al valore di mercato.
Soltanto in apparenza un meccanismo di maggiorazione attuato
mediante un moltiplicatore fisso del canone già corrisposto
rappresenta un intervento destinato ad operare in maniera uniforme;
in realtà, esso finisce con il fare aumentare a dismisura le già
esistenti differenze fra canoni di rapporti locativi aventi per
oggetto beni simili condotti in locazione da soggetti simili,
avvicinando ben poco i canoni più bassi a quelli di mercato e
rendendo pari a questi i canoni più alti;
2b) in relazione all'art. 3 Cost. per la disparità di
trattamento che viene a creare la norma in quanto la maggiorazione
del canone non è stata adeguata a sufficienza al reddito percepito
dal nucleo familiare occupante.
La legge, infatti, ha disposto che i canoni annui per i beni
patrimoniali e demaniali dello Stato destinati ad uso abitativo sono,
in deroga alle altre disposizioni di legge in vigore, rivalutati
rispetto a quelli dovuti per l'anno 1994 di un coefficiente pari a:
due volte il canone stesso per i soggetti appartenenti ad un nucleo
familiare con un reddito complessivo riferito all'anno di imposta
1993, non superiore ad ottanta milioni delle vecchie lire; cinque
volte il canone stesso per i soggetti appartenenti ad un nucleo
familiare con un reddito complessivo, riferito all'anno di imposta
1993, uguale o superiore ad ottanta milioni di lire. Sono esclusi
dall'incremento di cui al comma 2 gli alloggi di servizio, quelli in
godimento alle vedove o alle persone già a carico e finchè
mantengano i requisiti per essere considerati tali, di pubblici
dipendenti deceduti per causa di servizio, a soggetti appartenenti ad
un nucleo familiare con un reddito complessivo, riferito all'anno di
imposta 1993 ... non superiore a quaranta milioni di lire.
Tale aumento a scaglioni crea una disparità di trattamento tra
chi si trova al limite degli stessi: tra chi ha un reddito di lire
39.999.999 e chi ha un reddito di lire 40.000.001: una differenza di
due lire porterà una differenza di canone (in situazioni pressochè
uguali) del 250%.
Se è vero che, allorchè si decide di effettuare l'aumento per
scaglioni sono inevitabili le disparità che si creano nelle
situazioni limite, è anche vero che si poteva aumentare il numero
degli scaglioni oppure disporre più correttamente che gli aumenti
avrebbero dovuto essere proporzionali al reddito.
Un conduttore percettore di un reddito pari ad un miliardo con la
legge in esame ha, infatti, lo stesso trattamento di un conduttore
percettore di un reddito di ottanta milioni di vecchie lire;
2c) in relazione all'art. 3 Cost. per la disparità di
trattamento che viene a creare la norma nella parte in cui, ai fini
dell'applicazione del coefficiente di maggiorazione del canone, fa
riferimento al reddito familiare complessivo per l'anno di imposta
1993 senza tenere in alcuna considerazione il dato relativo al numero
dei componenti la famiglia occupante. Con la conseguenza che una
famiglia di cinque persone con reddito complessivo superiore agli 80
milioni delle vecchie lire (sintomo per il legislatore di una
notevole capacità economica) si è vista quintuplicare l'importo del
canone mensile di locazione mentre un single con reddito fino al 40
milioni continua a godere dello stesso canone di prima pur avendo a
disposizione, egli da solo, una somma doppia rispetto ad ogni
componente il nucleo familiare di cinque persone;
2d) in relazione all'art. 3 Cost. per la disparità di
trattamento che nasce dall'aver ancorato tutte le modifica al reddito
familiare del conduttore nel 1993, rimanendo irrilevanti le eventuali
successive alle modifiche di tale reddito. In tal modo coloro che nel
1994 hanno avuto un incremento del proprio reddito non hanno avuto
alcuna modifica del proprio canone, mentre coloro che hanno avuto una
diminuzione del proprio reddito non hanno potuto usufruire di alcuna
diminuzione del canone stesso.
Il legislatore ben poteva prevedere il sistema di adeguamento, in
base ai parametri citati, per ognuno degli anni successivi al 1993 al
fine di evitare l'illegittimità della norma (per non trattare in
maniera diversa soggetti che abitano lo stesso tipo di immobile ma
hanno avuto redditi diversi nel 1993 e redditi uguali negli anni
successivi). Nel caso di specie, si osserva per inciso, la mancanza
di un tale sistema ha fatto sì che la resistente Cinelli, titolare
ora di un reddito inferiore ai quaranta milioni (a differenza di chi
nel 1993 aveva un reddito inferiore ai 40 milioni) abbia subito un
aumento del proprio canone);
2e) in relazione all'art. 3 Cost. per la disparità di
trattamento che tale disposizione crea tra conduttori di immobili
dello stato dipendenti pubblici e conduttori di immobili dello Stato
che non siano dipendenti pubblici.
Invero tutti i conduttori dipendenti pubblici, inizialmente
soggetti alla legge n. 724/1994, sono stati sottratti all'aumento di
canone (anche se percettori di redditi miliardari) con una
disposizione di legge retroattiva (art. 23, n. 146/1998) e forniti di
tutte le garanzie che attribuisce la legge n. 392/1978 sull'equo
canone.
L'art. 32, legge n. 724/1994 crea, quindi, una disparità
irragionevole di trattamento tra i conduttori di immobili privati ed
i conduttori di immobili pubblici che siano dipendenti pubblici da un
lato e conduttori di immobili pubblici che non siano anche dipendenti
pubblici dall'altro;
3) in relazione all'art. 97, comma primo, Cost. in quanto
l'uniformità del meccanismo di adeguamento del canone previsto dalla
norma in commento impone allo Stato di applicare, senza lasciargli
alcun margine di discrezionalità, a tutti i contratti di locazione
in corso potendo determinare maggiorazioni pari al valore locativo
degli immobili oppure manifestamente inferiore, appare lesivo dei
principi di imparzialità e buon andamento che devono informare la
condotta della pubblica amministrazione; tale lesione appare
solamente attenuata con il correttivo introdotto dall'art. 5, comma
6, della legge n. 507/1995 ma non eliminata. Se, infatti, la
finalità cui è sottesa la disposizione convenuta nell'art. 32,
legge n. 724/1994 è quella di assicurare la redditività del
patrimonio immobiliare pubblico, risulta evidente che la
maggiorazione in tal modo imposta determina, se applicata ad un
canone di partenza notevolmente inferiore al valore corrente di
mercato, un corrispettivo che, malgrado l'applicazione del
coefficiente moltiplicativo resta comunque in termini assoluti
ampiamente al di sotto del valore di mercato e se applicata ad un
canone di per sè già corrispondente o soltanto di poco inferiore al
valore corrente di mercato determina un corrispettivo pari al valore
locativo e quindi altissimo;
quanto all'art. 5, comma 7-bis, legge n. 507/1995:
in relazione all'art. 3 Cost. per la disparità di
trattamento che la norma introduce tra i conduttori di immobili dello
Stato e conduttori di immobili titolare di un rapporto intercorrente
con privati perchè è previsto che il canone di locazione,
rideterminato per il 1995, equivalente a quello retraibile in regime
di libero mercato per unità immobiliari analoghe, venga aggiornato
negli anni successivi in base all'intera variazione Istat dei prezzi
al consumo con il conseguente integrale recupero della svalutazione
nel frattempo intervenuta (recupero integrale di regola escluso,
invece, per le locazioni sia non abitative, art. 32, legge
n. 392/1978, sia per quelle ad uso abitativo, art. 24, legge
n. 392/1978).
In conclusione, si censura la disposizione della legge
n. 724/1994 cumulativamente in relazione ai seguenti profili:
laddove prevede una maggiorazione del canone locatizio anche
ai contratti già in corso al 1995;
laddove non prevede un adeguamento del canone, oltrechè in
base al reddito del nucleo familiare occupante, anche in base al
valore reale dell'immobile locato ed al momento della stipula del
contratto di locazione (e quindi di determinazione dell'originario
canone);
laddove non prevede un numero maggiore di scaglioni di
reddito di riferimento per la maggiorazione, in modo da
personalizzare la situazione;
laddove non tiene conto, oltre che del reddito familiare
complessivo, del numero dei componenti il nucleo familiare al fine di
assumere come criterio per la determinazione dello «scaglione» il
reddito pro-capite effettivo;
laddove non prevede che la maggiorazione sia dovuta in
riferimento al reddito del nucleo familiare calcolato anno per anno e
non solo nel 1993;
laddove prevede un aggiornamento del canone in misura pari
all'intera variazione accertata dall'Istat dell'indice dei prezzi al
consumo per le famiglie di operai ed impiegati, anzichè in misura
percentuale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale nei termini di cui in motivazione
dell'art. 32, commi 1, 2, 4 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e
dell'art. 5, comma 7-bis; della legge 29 novembre 1995, n. 507;
In relazione all'art. 3 ed all'art. 97 della Costituzione;
Sospende il presente procedimento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la dichiarazione di incostituzionalità della
norma innanzi indicata;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Ancona, addì 17 giugno 2003
Il giudice onorario: Pucciarelli
04C0255