1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 270 SENTENZA 9 novembre - 15 dicembre 2016
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Sanita' pubblica - Misure di polizia veterinaria finalizzate alla lotta alle malattie infettive trasmissibili - Obbligo di identificazione elettronica per gli animali - Disciplina delle movimentazioni per monticazione - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano. - Ordinanza del Ministro della salute 28 maggio 2015, recante «Misure straordinarie di polizia veterinaria in materia di tubercolosi, brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina enzootica». - (T-160270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'ordinanza del Ministro della salute 28 maggio 2015,
recante «Misure straordinarie di polizia veterinaria in materia di
tubercolosi, brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina,
leucosi bovina enzootica», promosso dalla Provincia autonoma di
Bolzano con ricorso notificato il 3-10 agosto 2015, depositato in
cancelleria il 10 agosto 2015 ed iscritto al n. 9 del registro
conflitti tra enti 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Stephan Beikircher e Michele Costa per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Maria Letizia
Guida per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 10
agosto 2015, depositato nella cancelleria di questa Corte nella
medesima data, la Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'ordinanza
del Ministro della salute del 28 maggio 2015, recante «Misure
straordinarie di polizia veterinaria in materia di tubercolosi,
brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina
enzootica», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
144, serie generale, del 24 giugno 2015.
2.- La ricorrente premette di avere competenza esclusiva, ai
sensi dell'art. 8, primo comma, numero 21), del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol),
nelle materie «agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio
zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi agrari e
stazioni agrarie sperimentali, servizi antigrandine e bonifica».
Anche la tutela della salute rientra nella competenza concorrente
della Provincia poichè l'art. 117 della Costituzione non riserva
allo Stato la competenza esclusiva in detta materia, ma la annovera
tra le materie di competenza concorrente delle Regioni ordinarie.
Trova, quindi, applicazione l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione).
L'art. 9, primo comma, numero 10), dello statuto di autonomia,
inoltre, attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano la competenza
concorrente nella materia «igiene e sanita'», e in forza dell'art.
16, alla stessa spetta anche la competenza amministrativa in tale
materia.
3.- La Provincia autonoma ricorda di aver già esercitato le
proprie competenze nelle suddette materie, adottando numerose leggi.
In particolare, sono richiamate la legge provinciale 19 maggio
2015, n. 5 (Riordino dell'Istituto zooprofilattico sperimentale delle
Venezie e istituzione di una rete di sorveglianza epidemiologica
veterinaria), con la quale veniva istituita una rete epidemiologica
veterinaria con l'obiettivo di assicurare la sorveglianza nei
confronti delle malattie degli animali e delle zoonosi; la legge
provinciale 12 gennaio 1983, n. 3 (Esercizio delle funzioni in
materia veterinaria e riordino dei servizi veterinari), che all'art.
4 disciplina le attribuzioni del servizio provinciale veterinario, e
all'art. 5 attribuisce al Presidente della Provincia la facoltà di
adottare i provvedimenti contingibili e urgenti in materia di polizia
veterinaria che interessino il territorio di due o più comuni o
l'intero territorio provinciale; e la legge provinciale 27 aprile
1995, n. 9 (Istituzione dell'anagrafe provinciale del bestiame e
delle aziende di allevamento e disposizioni urgenti nel settore
dell'agricoltura), che ha istituito l'anagrafe provinciale del
bestiame e delle aziende di allevamento.
4.- Aggiunge la ricorrente che in esecuzione delle suddette
disposizioni legislative provinciali, ha emanato, tramite il decreto
del direttore del servizio veterinario provinciale 19 agosto 2009, n.
31.12/464892: disposizioni sanitarie per la movimentazione di animali
vivi da reddito nella Provincia autonoma di Bolzano; e che, con
decreto 29 maggio 2008, n. 31.12/295281 della stessa autorità, aveva
emanato nuove disposizioni in materia di identificazione degli
animali, prescrivendo una serie di misure per l'identificazione dei
capi ovi-caprini.
Rileva, poi, che per quanto concerne i bovini la disciplina si
rinviene nel regolamento (CE) 17 luglio 2000, n. 1760/2000
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un
sistema di identificazione e di registrazione dei bovini e relativo
all'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni
bovine, e che abroga il regolamento CE n. 820/97 del Consiglio), che
prevedeva, prima delle modifiche introdotte dal regolamento (UE) 15
maggio 2014, n. 653/2014 (Regolamento del Parlamento europeo e del
consiglio che modifica il regolamento CE n. 1760/2000 per quanto
riguarda l'identificazione elettronica dei bovini e l'etichettatura
delle carni bovine), l'applicazione del marchio auricolare
convenzionale apposto su ciascun orecchio degli stessi.
Sottolinea, infine, che il regolamento (UE) n. 653/2014 mira ad
introdurre gradualmente modalità di identificazione elettronica,
prevedendo che dal 18 luglio 2019 gli Stati dovranno garantire che
l'identificazione ufficiale dei bovini possa avvenire anche sulla
base di identificatore elettronico.
5.- La Provincia autonoma pone in evidenza che l'ordinanza
ministeriale in esame prevede, tra l'altro:
- l'obbligo generalizzato di identificazione elettronica per gli
animali;
- la disciplina generalizzata della movimentazione per
monticazione;
- le attribuzioni di competenze ai direttori generali delle
Aziende sanitarie locali.
La Provincia autonoma rileva che la Commissione europea, con
diverse decisioni ha dichiarato il territorio della Provincia
autonoma di Bolzano ufficialmente indenne da leucosi bovina
enzootica, da brucellosi bovina, da tubercolosi bovina, da
rinotracheite bovina infettiva e da brucellosi ovina e caprina, e
ritiene lesive delle proprie competenze le previsioni di cui:
- all'art. 2, rubricato "Obiettivi delle aziende sanitarie
locali";
- all'art. 3, rubricato "Identificazione degli animali e
registrazione delle attivita'";
- all'art. 6, rubricato "Misure sanitarie per le stalle di sosta
presenti sul territorio nazionale";
- all'art. 9, rubricato "Provvedimenti per gli allevamenti
destinati a transumanza, monticazione e pascolo vagante, semibrado e
brado permanente":
- all'art. 12, rubricato "Verifiche".
6.- La Provincia autonoma articola il ricorso per conflitto di
attribuzione in tre censure.
7.- Con la prima censura la Provincia autonoma di Bolzano deduce
la violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo
comma, numero 21), 9, primo comma, numero 10), e 16 dello statuto di
autonomia e relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), al d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'), e al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonchè all'art. 117,
terzo comma, Cost., in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001.
7.1.- L'ordinanza ministeriale interviene in materia di
agricoltura, di patrimonio zootecnico e di tutela della salute
pubblica, come si evince dalla lettura del preambolo, così violando
le competenze provinciali in materia di agricoltura e patrimonio
zootecnico, attribuite dai citati artt. 8, primo comma, numero 21), e
16 dello statuto di autonomia.
Viene altresì violato il principio che esclude l'adozione di
regolamenti statali dalle materie di competenza della Provincia,
introducendo una disciplina di dettaglio preclusa persino agli atti
legislativi.
L'art. 8, primo comma, lettera d), del d.P.R. n. 279 del 1974,
sancisce unicamente che resta ferma la competenza degli organi
statali in ordine all'importazione e all'esportazione di bestiame da
allevamento e da riproduzione, nonchè di materiale seminale, mentre,
in forza dell'art. 1 del medesimo d.P.R., la Provincia esercita le
relative funzioni amministrative ed in base all'art. 10 dello stesso
decreto le funzioni amministrative statali già svolte da organi od
uffici locali di cui alla lettera d), dell'art. 8, sono state
delegate alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
7.2.- L'ordinanza ministeriale violerebbe anche le competenze
provinciali in materia di igiene e sanità attribuite dagli artt. 9,
primo comma, numero 10), e 16 dello statuto, come pure quelle in
materia di tutela della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., e dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Inoltre questa Corte ha riconosciuto il principio secondo cui lo
Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
non ha titolo per dettare norme in materia di coordinamento
finanziario (sono richiamate le sentenze n. 341 del 2009, n. 133 del
2010 e n. 125 del 2015).
In ragione degli artt. 1 e 3 del d.P.R. n. 474 del 1975, la
Provincia esercita anche le relative funzioni amministrative, e agli
organi statali non sono riservati poteri ispettivi o di controllo.
In particolare, l'art. 3-bis di tale d.P.R. assicura il
coordinamento tra le funzioni in materia di igiene e sanità pubblica
spettanti alle Province autonome e quelle spettanti agli organi
statali.
L'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992 esclude l'esercizio di
funzioni amministrative statali nelle materie di competenza proprie
delle provincie autonome.
Quanto al fondamento legislativo dell'ordinanza, non si può
considerare tale l'art. 117, comma 1, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo
I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nè l'art. 32 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale).
Ed infatti, la prima disposizione riguarda unicamente le Regioni
ad autonomia ordinaria, mentre la seconda va letta con riferimento
alla clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 80, primo comma,
della medesima legge n. 833 del 1978. Non trattandosi di materia di
esclusiva competenza statale in ogni caso lo Stato non può adottare
regolamenti, atto a cui è assimilabile l'ordinanza in questione.
Nè assumerebbe rilievo la sentenza della Corte costituzionale n.
12 del 2004, atteso che era strettamente attinente ad una fattispecie
connessa ad un'emergenza sanitaria, rispetto alla quale lo Stato
aveva esercitato la potestà legislativa esclusiva in materia di
profilassi internazionale e della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
7.3.- La Provincia autonoma di Bolzano, in relazione al primo
motivo del ricorso, nel porre in evidenza le specifiche disposizioni
dell'ordinanza ministeriale che assume lesive delle proprie
competenze, premette che il proprio territorio è indenne rispetto
alle malattie alla cui prevenzione mira l'ordinanza in questione, e
che i piani di profilassi e di eradicazione elaborati ed attuati
dalle singole Regioni e Province autonome non possono certo essere
ricondotti alla materia dell'emergenza sanitaria internazionale, ma
più correttamente ricadono nell'ambito della tutela della salute.
La Provincia deduce la lesività delle proprie competenze, come
illustrate nel primo motivo, con riguardo alle seguenti previsioni:
- l'introduzione di un obbligo generalizzato d'identificazione
elettronica per gli animali e quindi per i bovini, nemmeno previsto
dal regolamento (UE) n. 653/2014 (art. 3, comma 1);
- l'autorizzazione delle movimentazioni sul territorio nazionale
esclusivamente tramite l'utilizzo del modello informatizzato
disponibile nella Banca dati nazionale (BDN) dell'anagrafe zootecnica
(art. 3, comma 7);
- l'obbligo di inserire nel sistema informativo SANAN tutte le
informazioni relative all'esecuzione delle profilassi previste
dall'ordinanza stessa (art. 3, comma 6);
- la previsione, in ragione di prescrizioni e obblighi
procedurali, di nuovi costi per la Provincia autonoma (art. 12);
- la previsione ai fini degli spostamenti (art. 9, commi 1) di un
rinvio all'identificazione elettronica degli animali e di modalità
informatiche per la procedura di autorizzazione agli spostamenti
(art. 9, comma 9).
8.- Con la seconda censura, si deduce l'invasione delle
competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo comma, numero 21),
9, primo comma, numero 10), e 16 dello statuto speciale, in relazione
all'art. 117, quinto comma, Cost., ed alla norma di attuazione di cui
al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616).
Assume la ricorrente che, ai sensi dell'art. 117, quinto comma,
Cost., le Regioni e le Province autonome partecipano dell'attuazione
delle norme comunitarie nelle materie di competenza legislativa
concorrente e residuale.
Il regolamento (UE) n. 653/2014 mira ad introdurre gradualmente
le modalità di identificazione elettronica, prevedendo che dal 18
luglio 2019 gli Stati dovranno garantire che l'identificazione
ufficiale dei bovini possa avvenire anche sulla base di un
identificatore elettronico. Pertanto, fino a tale data occorre fare
riferimento alla marca auricolare convenzionale e l'introduzione di
tale sistema è facoltativo.
L'ordinanza, quindi, viola le competenze riconosciute alla
Provincia autonoma di Bolzano in materia di trasposizione delle norme
europee, introducendo la diretta identificazione elettronica dei
bovini senza il rispetto del limite temporale previsto dal
regolamento (UE) n. 653/2014, mentre spetta alla Provincia autonoma
dare attuazione sul proprio territorio alle norme dell'Unione
europea.
9.- Con l'ultima censura la Provincia autonoma prospetta
l'invasione delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo
comma, numero 21), 9, primo comma, numero 10), e 16 dello statuto
speciale di autonomia, in relazione agli artt. 99, 100, 101 e 102
dello statuto medesimo.
L'ordinanza all'art. 3, comma 7, prevede l'utilizzo esclusivo
delle modalità informatiche presenti nella Banca dati nazionale
dell'anagrafe zootecnica. Tale banca è disponibile solo in lingua
italiana e di fatto la maggior parte di utenti della Provincia
autonoma di Bolzano non vedrebbe tutelato il diritto all'utilizzo
della propria madrelingua.
In tal modo, sarebbero violate le disposizioni statutarie che
parificano la lingua tedesca a quella italiana e garantiscono l'uso
della madrelingua a tutti i cittadini della Provincia autonoma di
Bolzano.
10.- Con atto depositato il 14 settembre 2015 si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il conflitto sia
dichiarato inammissibile o comunque non fondato.
Assume la difesa dello Stato che le misure dettate con
l'ordinanza in esame sono volte a rafforzare e uniformare su tutto il
territorio nazionale le attività veterinarie dirette alla
prevenzione, al contenimento e alla eradicazione delle malattie
infettive trasmissibili, che rappresentano anche pericolose zoonosi
per l'uomo.
Ciò, anche nel rispetto della normativa europea in materia.
Il Ministero della salute, infatti, come autorità centrale
competente in materia di controlli ufficiali per la sicurezza
alimentare e la sanità animale, ai sensi del decreto legislativo 19
agosto 2005, n. 193 (Attuazione della direttiva 2003/50/CE relativa
al rafforzamento dei controlli sui movimenti di ovini e caprini), ha
ritenuto necessario, in base all'andamento epidemiologico documentato
dal sistema di sorveglianza in atto, intensificare gli interventi di
lotta nei territori non ancora sufficientemente indenni, e nel
contempo rafforzare le misure di sorveglianza nelle aree
ufficialmente indenni, al fine di tutelare la qualifica sanitaria
acquisita.
Le misure contenute nell'ordinanza ministeriale tengono conto
delle raccomandazioni espresse dalla Commissione europea nei Report
audit n. 6879/2013 e n. 8407/2010 del Food Veterinary Office.
Ciò al fine di intervenire rapidamente con misure straordinarie
nei territori in cui la persistenza delle malattie considerate ha
raggiunto livelli che destano estrema preoccupazione.
L'ordinanza prescrive per i territori non ufficialmente indenni
misure straordinarie sulle modalità di allevamento, nonchè sulle
stalle di sosta dei commercianti, e prevede che le stesse misure
possono essere attuate, sulla base della valutazione di rischio, nei
territori già ufficialmente indenni, come quello della Provincia
autonoma di Bolzano.
Le uniche misure che riguardano indistintamente tutto il
territorio nazionale sono:
- l'assegnazione degli obiettivi ai direttori generali delle ASL
(art. 2);
- l'obbligo di concordare con il Ministro della salute il
diradamento dei controlli (art. 2, comma 4);
- la registrazione nella Banca dati nazionale degli animali già
identificati elettronicamente (art. 3, comma 1);
- l'uso dei sistemi informativi nazionali, anche tramite
cooperazione applicativa (artt. 3, commi 6 e 7, 6, comma 8, 7, comma
5, e 9, commi 2 e 9).
Queste disposizioni definiscono modalità rivolte a facilitare lo
scambio di informazioni tra i diversi livelli dell'amministrazione e
tra le diverse regioni, tramite l'informatizzazione degli adempimenti
già previsti da norme previgenti, anche ai fini della tempestiva
rendicontazione agli organi dell'Unione europea, cui è tenuto il
Ministero della salute.
Le altre misure per i territori ufficialmente indenni, quale è
la Provincia autonoma di Bolzano sono facoltative e sono applicabili
sulla base della valutazione di rischio del servizio veterinario
territorialmente competente.
L'Avvocatura dello Stato assume che l'ordinanza verte in materia
di profilassi internazionale, con profili che coinvolgono la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè per una residua parte la
materia del coordinamento informativo statistico e informatico dei
dati dell'amministrazione statale, regionale e locale. Tutte materie
che appartenendo alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
L'ordinanza investe l'ambito dei controlli veterinari per la
prevenzione e il contenimento della diffusione di malattie infettive
degli animali attraverso il rafforzamento e l'armonizzazione delle
modalità per lo svolgimento dell'attività dei servizi veterinari
sugli allevamenti, sulla movimentazione di bestiame,
sull'identificazione e registrazione dei capi.
10.1.- Con riguardo alle disposizioni oggetto di specifica
censura il Presidente del Consiglio dei ministri ha osservato quanto
segue.
L'art. 2 dell'ordinanza ministeriale, che prevede che le Regioni
e le Province autonome assegnano ai direttori generali delle ASL dei
territori ufficialmente indenni l'obiettivo prioritario di mantenere
la suddetta qualifica sanitaria, non lederebbe le competenze
provinciali, limitandosi a ribadire una priorità per tutte le
autorità competenti nazionali, ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n.
193 del 2005, per motivi di ordine sanitario ed economico.
Tale previsione non interferisce con quanto previsto dall'art.
3-bis, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), che riguarda i
criteri di valutazione dell'attività dei direttori generali, in
quanto il raggiungimento dell'obiettivo non è correlato
all'attribuzione di indennità integrative.
Quanto previsto dall'art. 3, in relazione all'identificazione
degli animali e registrazione delle attività, non sancisce l'obbligo
di identificare elettronicamente tutti gli animali, ma quello di
registrare nella Banca dati nazionale dell'anagrafe zootecnica gli
animali già identificati elettronicamente.
Tale obbligo discende dalla natura dell'identificazione
elettronica. Tale forma di identificazione rimane facoltativa.
In relazione all'obbligo di inserire nel sistema SANAN tutte le
informazioni relative all'esecuzione e alla programmazione delle
attività di profilassi, l'Avvocatura dello Stato osserva che lo
stesso discende dalla necessità di rendere disponibili su tutto il
territorio nazionale le informazioni rilevanti per la gestione dei
piani, e per fini di sorveglianza epidemiologica.
Tale obbligo può essere assolto inserendo i dati richiesti
direttamente nel sistema informativo ministeriale, ovvero trasferendo
automaticamente al sistema ministeriale, mediante cooperazione
applicativa, i relativi dati.
Tale ultima ipotesi ricorre per la Provincia autonoma di Bolzano,
in tal modo non vengono alterati i poteri della stessa, nè si
aggiungono nuovi oneri alle prassi già vigenti.
Quanto alle autorizzazioni per le movimentazioni, l'ordinanza
prevede che ci si avvalga di un modello informatizzato, anzichè
cartaceo, in ossequio agli obiettivi di digitalizzazione e di
semplificazione del Governo.
Ciò, quindi, non viola le competenze provinciali, nè contrasta
con l'art. 41 del d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320 (Regolamento di
polizia veterinaria), che riguarda le movimentazioni verso il
pascolo.
Anche l'art. 9, riguardante la movimentazione per la
monticazione, in conformità alla decisione della Commissione (CE) n.
672 del 2001, non introduce nuovi oneri autorizzativi, ma prevede,
esclusivamente, una modalità informatizzata di attuazione di oneri
già previsti da norme vigenti.
L'art. 12 dà applicazione ad adempimenti già cogenti,
prevedendo l'uso di strumenti informatici che rendono omogenea ed
immediatamente fruibile la consultazione del dato di attività, e che
danno la possibilità di adottare tempestive azioni correttive.
Infine, la difesa dello Stato osserva che il terzo motivo del
ricorso non può trovare ingresso in sede di conflitto di
attribuzione tra enti, poichè avrebbe dovuto essere fatto valere in
sede giurisdizionale, e comunque potrebbe interessare le diverse
norme che disciplinano la formazione e la tenuta della banca dati in
questione.
11.- In data 28 settembre 2016 la Provincia autonoma di Bolzano
ha depositato memoria con la quale riconosce che, in ragione di
quanto esposto dallo Stato, si è attenuato il vulnus relativo al
comma 1 dell'art. 3 dell'ordinanza ministeriale, ed insiste, quanto
al resto, nelle conclusioni già formulate.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'ordinanza del
Ministro della salute del 28 maggio 2015, recante «Misure
straordinarie di polizia veterinaria in materia di tubercolosi,
brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina
enzootica», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
144, serie generale, del 24 giugno 2015.
2.- Va preliminarmente rilevato in ordine alla previsione,
contenuta nell'art. 2 dell'ordinanza ministeriale, dell'assegnazione
ai direttori generali delle aziende sanitarie locali da parte delle
Regioni e delle Province autonome ufficialmente indenni, tra gli
altri, dell'obiettivo di mantenere la qualifica, che essa, pur
richiamata nel "fatto" del ricorso, non è oggetto di censure
specifiche.
3.- La prima censura investe l'ordinanza sia nel suo insieme che
con riguardo ad alcune disposizioni (art. 3, in generale e con
riferimento ai commi 1, 6, 7, e art. 9, commi 1 e 9).
3.1.- Quanto all'ordinanza in generale, si prospetta che lo Stato
sarebbe intervenuto nelle materie agricoltura, patrimonio zootecnico,
igiene e sanità, invadendo le competenze provinciali, di cui agli
artt. 8, primo comma, numero 21), 9, primo comma, numero 10), e 16
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol), e relative norme di attuazione.
3.2.- La censura non è fondata.
3.3.- A tal fine occorre esaminare le attribuzioni della
Provincia autonoma ricorrente nella materia oggetto di disciplina da
parte dell'ordinanza ministeriale in esame, tenendo conto della sua
ratio (ex plurimis, sentenza n. 167 del 2014).
L'ordinanza, intitolata «Misure straordinarie di polizia
veterinaria in materia di tubercolosi, brucellosi bovina e bufalina,
brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina enzootica», afferma la
necessità di rafforzare le misure di identificazione e registrazione
degli animali, quale elemento imprescindibile per una efficace lotta
alle malattie infettive trasmissibili, e che le pratiche connesse a
transumanza/monticazione/demonticazione, il pascolo vagante,
l'allevamento allo stato brado o semibrado e le stalle di sosta dei
commercianti costituiscono elemento di maggior rischio per la
diffusione e la persistenza delle malattie oggetto della medesima
ordinanza.
Ritiene necessario e urgente proseguire e intensificare
ulteriormente l'attività di lotta alla tubercolosi bovina, alla
brucellosi bovina e bufalina, alla brucellosi ovi-caprina, nonchè
alla leucosi bovina enzootica nei territori nazionali non ancora
ufficialmente indenni, alla luce di quanto raccomandato dalla
Commissione europea nel Report audit FVO 6979 del 2013 sulla
brucellosi svoltosi nelle Regioni Puglia e Calabria, (con l'obiettivo
di valutare l'attuazione dei programmi di eradicazione della
brucellosi dei bovini e della brucellosi di ovini e caprini,
approvati dalla decisione 2012/761/UE della Commissione, nonchè i
controlli associati in materia di salute pubblica e degli animali), e
nel Report audit FVO 8407 del 2010 per la valutazione di attività di
eradicazione della tubercolosi, e tenuto conto dei risultati
conseguiti con l'adozione di precedenti ordinanze in materia.
3.4.- L'ordinanza ministeriale attiene, quindi, in modo
prevalente alla materia di competenza esclusiva dello Stato della
«profilassi internazionale», di cui all'art. 117, primo comma,
lettera q), della Costituzione.
3.5.- Inoltre si è ritenuto che per le misure in questione «La
raccolta e la elaborazione di dati, la messa a disposizione in via
consultiva di ogni elemento tecnico-scientifico necessario
(protocolli operativi di sorveglianza, aggiornamenti costanti della
situazione epidemiologica, studio e proposte di misure preventive e
repressive per la sanità animale) costituiscono un'azione aggiuntiva
- necessariamente unitaria e su base nazionale [...] - e di
straordinaria urgenza per una adeguata "salvaguardia a fini di tutela
della salute" umana» (sentenza n. 351 del 1999, con riguardo
all'emergenza derivante da rischi per gli animali a causa di
encefalopatie spongiformi).
Difatti con la sentenza n. 72 del 2013 (riguardante normativa
regionale, che sopprimeva nei fatti la certificazione del veterinario
della ASL competente in materia di movimentazione del bestiame,
sostituendola con una autocertificazione), questa Corte ha ricondotto
la disciplina dei controlli veterinari sul bestiame di allevamento
nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «profilassi internazionale», e di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
3.6.- Infine, come prospettato dalla difesa dello Stato, vengono
anche in rilievo la materia del «coordinamento informativo statistico
ed informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e
locale», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera r), Cost.
nonchè quella della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di cui
alla successiva lettera s), entrambe riservate alla competenza
legislativa dello Stato.
3.7.- Tutto ciò comporta l'infondatezza della censura, anche con
riguardo, in particolare, alla violazione dei limiti posti alla
potestà regolamentare dello Stato.
3.8.- Sempre con la prima censura sono dedotte specifiche censure
nei confronti:
- dell'obbligo generalizzato di identificazione elettronica per
gli animali, e quindi anche per i bovini (art. 3, comma 1), non
previsto dal regolamento (UE) 15 maggio 2014, n. 653/2014
(Regolamento del Parlamento europeo e del consiglio che modifica il
regolamento CE n. 1760/2000 per quanto riguarda l'identificazione
elettronica dei bovini e l'etichettatura delle carni bovine);
- dell'obbligo anche per i territori ufficialmente indenni, come
la Provincia autonoma di Bolzano, di inserimento nel sistema
informativo SANAN di tutte le informazioni relative all'esecuzione
delle profilassi previste dall'ordinanza ministeriale medesima (art.
3, comma 6);
- delle modalità informatiche delle movimentazioni sul
territorio nazionale (art. 3 comma 7);
- della previsione, ai fini degli spostamenti (art. 9, commi 1),
della necessità dell'identificazione elettronica degli animali, e di
una procedura di «richiesta, conferma e rilascio dell'autorizzazione
per gli spostamenti» verso l'alpeggio (art. 9, comma 9), non
contemplata nè dal regolamento di polizia veterinaria, nè dalla
disciplina provinciale che riprende la decisione della Commissione CE
n. 672/2001.
3.9.- Il conflitto proposto nei confronti dell'art. 3, comma 1,
è inammissibile per carenza di interesse, poichè, come riconosciuto
dalla Provincia autonoma nella memoria, l'Avvocatura generale dello
Stato, nell'atto di intervento, ha chiarito che non viene stabilito
alcun obbligo di identificare elettronicamente tutti gli animali, ma
solo di registrare presso la Banca dati nazionale (BDN) zootecnica
gli animali già elettronicamente identificati.
3.10.- È egualmente inammissibile il conflitto con riguardo
all'art. 9, comma 1, che condiziona l'autorizzazione agli spostamenti
alla registrazione degli animali identificati elettronicamente, e
all'art. 9, comma 9, che prevede: «La procedura di richiesta, di
conferma e di rilascio dell'autorizzazione per gli spostamenti di cui
ai commi precedenti, è attuata esclusivamente mediante l'utilizzo di
apposite funzionalità informatiche presenti nella BDN».
La Provincia autonoma assume che la prima disposizione sia in
contrasto con il sistema da essa messo in opera, e che la seconda
introduca una procedura di richiesta, di conferma e di rilascio
dell'autorizzazione per gli spostamenti verso gli alpeggi, che non è
contemplata dal regolamento di polizia veterinaria per le
movimentazioni nell'ambito dello stesso Comune, nè dalla disciplina
provinciale (che peraltro riprende le disposizioni di cui alla
decisone della Commissione CE n. 672/2001).
Sennonchè l'art. 9, comma 1, non pone alcun vincolo obbligatorio
per la Provincia autonoma, secondo quanto chiarito dalla difesa dello
Stato in relazione all'art. 3, comma 1, come sopra esposto.
Quanto al comma 9, esso disciplina la mera informatizzazione
della procedura di richiesta, conferma e rilascio dell'autorizzazione
per gli spostamenti di cui ai commi precedenti da 2 a 8, nei cui
confronti non è prospettata alcuna doglianza.
3.11.- La prima censura è inammissibile anche con riguardo
all'art. 12, in quanto non si specificano le competenze statutarie e
costituzionali che si assumono lese facendosi generico riferimento ad
un aggravio dei costi e oneri per la Provincia autonoma.
3.12.- Sono invece non fondate le censure rivolte nei confronti
dei commi 6 e 7 dell'art. 3, sempre per lesione delle competenze
provinciali, rientrando l'oggetto del primo, in particolare, nella
«profilassi internazionale», e l'oggetto del secondo nel
«coordinamento informatico», di cui alle lettere q) ed r) dell'art.
117, secondo comma, Cost.
4.- Anche con la seconda censura la ricorrente si duole
dell'ordinanza nel suo insieme, deducendo l'invasione delle
competenze provinciali a dare attuazione, sul proprio territorio,
alle norme dell'Unione europea nelle materie di cui agli artt. 8,
primo comma, numero 21), 9, primo comma, numero 10), e 16 dello
statuto speciale, in relazione all'art. 117, quinto comma, Cost., ed
all'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616).
4.1.- Sempre a causa della sussistenza di potestà legislativa
esclusiva, non può trovare ingresso la censura formulata con
riguardo all'art. 117, quinto comma, Cost., in relazione al
regolamento (UE) n. 653/2014 del 15 maggio 2014, che modifica il
regolamento (CE) n. 1760/2000 per quanto riguarda l'identificazione
elettronica dei bovini e l'etichettatura delle carni bovine.
Come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (ex
multis, sentenza n. 250 del 2015), la norma costituzionale si
riferisce alla partecipazione delle Regioni «alle decisioni dirette
alla formazione degli atti normativi comunitari», e riconosce alle
Regioni stesse «il potere di attuare gli atti dell'Unione europea
nelle materie di loro competenza».
5.- Con la terza censura si assume che l'utilizzo esclusivo delle
modalità informatiche presenti nella Banca dati nazionale
dell'anagrafe zootecnica, disponibile solo in lingua italiana,
lederebbe la garanzia dell'uso della madrelingua per tutti i
cittadini della Provincia autonoma di Bolzano, alla stregua delle
competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo comma, numero 21),
9, primo comma, numero 10), e 16 dello statuto speciale di autonomia,
in relazione agli artt. 99, 100, 101 e 102 del medesimo statuto
speciale.
La Provincia autonoma censura, in particolare, l'art. 3, comma 7,
dell'ordinanza ministeriale, secondo cui: «Su tutto il territorio
nazionale le movimentazioni degli animali, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della presente ordinanza, sono autorizzate
esclusivamente tramite l'utilizzo del modello informatizzato, la cui
funzionalità è resa disponibile nella BDN».
Assume che in tal modo si prevede l'utilizzazione esclusiva delle
modalità informatiche presenti nella BDN che è disponibile
unicamente in lingua italiana cosicchè gli utenti della Provincia
autonoma di Bolzano (appartenenti al gruppo linguistico tedesco) non
vedrebbero tutelato il diritto all'uso della propria madrelingua.
5.1.- Va rilevato al riguardo che la tutela del bilinguismo è
oggetto di un complesso normativo estremamente articolato (vengono in
rilievo: il Titolo XI dello statuto speciale di autonomia; il d.P.R.
26 luglio 1976, n. 752, recante «Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di
proporzionale negli uffici statali siti nella provincia di Bolzano e
di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego»; il d.P.R. 15
luglio 1988, n. 574, recante «Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di uso della
lingua tedesca e della lingua ladina nei rapporti con la pubblica
amministrazione e nei procedimenti giudiziari»).
Si aggiunga che alla disciplina della Banca dati nazionale
zootecnica hanno partecipato tutte le Regioni in generale (acquisita
l'intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, veniva
approvato il decreto ministeriale 31 gennaio 2002, recante
«Disposizioni per il funzionamento dell'anagrafe bovina») e le
Province autonome in particolare (il 26 maggio 2005 interveniva
accordo tra il Ministro della salute, il Ministro delle politiche
agricole e forestali e le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, recante «Approvazione del manuale operativo per la
gestione dell'anagrafe bovina»).
5.2.- La mancanza nella terza censura di qualsiasi riferimento a
tale contesto e alle ragioni della sopravvenuta inadeguatezza di
quanto già stabilito con riguardo, in particolare, alla cooperazione
applicativa, non consente di apprezzare la censura stessa e ne
determina l'inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione, promosso
dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato, in
relazione agli artt. 3, comma 1, 9, commi 1 e 9, e 12 dell'ordinanza
del Ministro della salute del 28 maggio 2015, recante «Misure
straordinarie di polizia veterinaria in materia di tubercolosi,
brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina
enzootica», con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione, promosso
dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato, in
relazione all'art. 3, comma 7, dell'ordinanza del Ministro della
salute del 28 maggio 2015, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) respinge per il resto il ricorso, dichiarando che spettava
allo Stato adottare le ulteriori disposizioni dell'ordinanza del
Ministro della salute del 28 maggio 2015.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 dicembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA