1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 800 SENTENZA 4 - 14 luglio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Inquinamento delle acque - Eutrofizzazione delle acque marine e lacustri - Contributo finanziario dello Stato Erogazione - Entita' e potere di indirizzo e coordinamento previsti con decreto del Ministro dell'ambiente - Applicabilita' alle province autonome di Trento e Bolzano - Spettanza allo Stato (088C1156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento
notificati il 25 maggio 1987, depositati in Cancelleria il 3 giugno
successivo ed iscritti ai nn. 11 e 12 del registro ricorsi 1987, per
conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro
dell'ambiente 27 febbraio 1987, n. 116 recante "modalità e criteri
per i finanziamenti in relazione all'eutrofizzazione delle acque
marine e lacustri di cui al comma 6 dell'art. 5 della legge 22
dicembre 1986, n. 910".
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv.to Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano
e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 25 maggio 1987 e depositato il 3
giugno 1987 (reg. ric. n. 11 del 1987) la Provincia autonoma di
Trento ha promosso nei confronti del Presidente del Consiglio dei
Ministri giudizio per regolamento di competenza in relazione al
decreto del Ministro dell'ambiente 27 febbraio 1987 n. 116 (recante
"Modalità e criteri per i finanziamenti in relazione alla
eutrofizzazione delle acque marine e lacustri di cui al comma 6
dell'art. 5 della legge 22 dicembre 1986 n. 910") lamentando la
lesione dell'autonomia provinciale con riferimento a una nutrita
serie di attribuzioni, più avanti specificate.
La materia dell'inquinamento delle acque è stata disciplinata
dallo Stato con la legge 10 maggio 1976 n. 319. Tale legge,
nell'ultimo comma, dell'art. 4, nel testo modificato dall'art. 7
della legge 24 dicembre 1979 n. 650, fa salve le competenze delle
province autonome di Trento e Bolzano "ai sensi del testo unico delle
leggi sullo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972 n. 670, e
delle relative norme di attuazione".
Alla legge n. 319 del 1976 si collegano numerosi atti legislativi
statali fra i quali, per quel che riguarda i fenomeni di
eutrofizzazione delle acque, il d.l. 25 novembre 1985 n. 667,
convertito nella legge 24 gennaio 1986 n. 7. Esso ha definito e
delimitato l'intervento statale in materia nella forma contributiva
(comma primo e secondo dell'art. 10 nel testo della legge di
conversione), rinviando ad una successiva delibera del Comitato
interministeriale di cui all'art. 3 della legge n. 319 del 1976 la
determinazione delle regioni ammesse al contributo statale, dei
criteri, della misura massima e delle procedure per l'erogazione del
contributo stesso (comma quinto). Per tale contributo l'art. 5, sesto
comma, della legge finanziaria per il 1987 (legge 22 dicembre 1986 n.
910) ha autorizzato per l'anno 1987 l'ulteriore spesa di 23 miliardi.
2. - In seguito alla soppressione del Comitato ministeriale
previsto dalla legge n. 319 del 1976, le cui funzioni sono state
attribuite al Ministero dell'ambiente, istituito dalla legge n. 349
del 1986, quest'ultimo, col decreto impugnato, ha provveduto alle
determinazioni previste dall'art. 10, quinto comma, del d.l. n. 667
del 1985. Il decreto ministeriale esordisce al primo comma stabilendo
che "sono legittimate a proporre istanze di finanziamento le
amministrazioni regionali e le province autonome di Trento e
Bolzano".
L'assoggettamento delle due province autonome alla disciplina del
decreto è ritenuto dalla ricorrente lesivo delle proprie
attribuzioni per i seguenti motivi:
a) violazione dell'art. 8 nn. 5, 17 e 21; dell'art. 9 nn. 9 e
10, e dell'art. 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme di attuazione (spec.
art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381), in quanto il decreto
impugnato, riconoscendo al Ministero dell'ambiente un potere di
indirizzo e coordinamento in merito alle proposte di finanziamento e
un potere di controllo e verifica periodica dello stato di
avanzamento della realizzazione degli interventi, verrebbe a
vulnerare le competenze provinciali per la difesa delle acque
dall'inquinamento, in base alle quali la Provincia ricorrente è
ripetutamente intervenuta con proprie leggi;
b) violazione delle competenze provinciali, di cui alle
precedenti disposizioni statutarie, anche in relazione all'art. 78
dello Statuto concernente l'autonomia finanziaria della Provincia:
non essendole stata attribuita la quota di sua competenza della spesa
complessiva stanziata dall'art. 5, sesto comma, della legge
finanziaria 1987, lasciandola libera di deciderne i modi di
utilizzazione per gli interventi di cui ai primi due comma dell'art.
10 del d.l. n. 667 del 1985, la Provincia è stata assoggettata, in
un settore rientrante nella propria sfera di attribuzioni, alle
scelte discrezionali del Ministero dell'ambiente, anche per quanto
riguarda l'entità del finanziamento.
3. - In subordine, la Provincia di Trento eccepisce
l'incostituzionalità dell'art. 10, del d.l. n. 667 del 1985 e
dell'art. 5, sesto comma, della legge n. 910 del 1986.
La ricorrente sostiene in linea principale che il decreto
ministeriale de quo ha leso le proprie attribuzioni alla stregua di
un'erronea interpretazione del citato decreto-legge, il quale non
menziona le Province autonome, in armonia con la riserva stabilita
dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 319 del 1976. Qualora si
potesse ritenere, invece, che il provvedimento impugnato abbia
correttamente applicato le citate disposizioni di legge, esse
sarebbero incostituzionali per violazione delle medesime norme
statutarie poste a base del conflitto.
Questa tesi subordinata viene prospettata affinchè la Corte
consideri eventualmente la possibilità di sollevare d'ufficio
innanzi a se stessa la relativa questione incidentale di
costituzionalità.
4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
A sostegno dell'inammissibilità, si osserva che le lamentate
violazioni delle competenze provinciali investono direttamente le
fonti legislative sopra citate, che sono alla base del decreto
ministeriale impugnato, e non le modalità con cui esse sono state
applicate dal medesimo.
Quanto alla domanda di rigetto, l'Avvocatura rileva, in linea
generale, che l'intervento statale regolato dal decreto impugnato si
attiva soltanto sul presupposto di una formale richiesta dell'Ente
interessato (Regione o Provincia autonoma), sicchè l'autonomia
dell'Ente in ordine alla gestione degli interessi pubblici rientranti
nella sua sfera di attribuzioni non è in alcun modo menomata o
incisa.
In particolare, in relazione al primo motivo di ricorso,
l'Avvocatura rileva, da un lato, che le funzioni di indirizzo e
coordinamento previste nel decreto impugnato sono conformi alle
competenze legislativamente attribuite al Ministero dell'ambiente,
dall'altro che lo Stato, dovendo adottare dei criteri selettivi per
la distribuzione dei fondi in forma di contributo, può valutare le
iniziative secondo propri parametri, senza perciò sindacare
l'attività di programmazione degli enti beneficiari nel settore del
risanamento delle acque. Infine appartiene alla natura stessa del
"contributo" il controllo da parte dell'ente erogatore sull'effettiva
utilizzazione dei fondi per le finalità previste.
Con riferimento al secondo motivo, l'Avvocatura ribadisce che le
doglianze avanzate non sono pertinenti al provvedimento impugnato, ma
si indirizzano contro il d.l. n. 667 del 1985, il quale, nel quinto
comma dell'art. 10, esclude sia trattamenti differenziati fra i
soggetti destinatari, sia che "il contributo possa essere erogato
come puro e semplice incremento degli stanziamenti di bilancio
regionali e provinciali per le spese in questione".
5. - Un ricorso analogo è stato notificato in pari data dalla
Provincia Autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 12 del 1987). La parziale
differenza delle norme statutarie di cui si lamenta la violazione
(non è chiamato in causa il n. 5 dell'art. 8 dello Statuto
Trentino-Alto Adige, e si fa riferimento invece ai nn. 6 e 13; per il
resto i parametri invocati corrispondono) non influisce sul contenuto
del ricorso, che si svolge in termini identici al precedente.
6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica di discussione della
causa, le due Province hanno congiuntamente depositato una memoria di
replica alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato.
In ordine all'eccezione di inammissibilità dei ricorsi, le
ricorrenti ribadiscono la loro tesi principale, secondo la quale sia
l'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, sia la legge n. 319 del 1976 cui
esso si richiama, "non prevedono che le Province autonome di Trento e
di Bolzano siano sottoposte ai poteri di valutazione e di decisione
riconosciuti all'Amministrazione statale". Perciò il decreto del
Ministro dell'ambiente n. 116 del 1987, nella parte in cui estende le
proprie disposizioni alle due province autonome, è impugnabile per
illegittimità.
Nel merito si osserva che l'intervento dello Stato previsto dal
decreto impugnato, per quanto attivabile soltanto sul presupposto di
una formale richiesta della regione o provincia autonoma interessata,
è pur sempre "un intervento che rientra tra le competenze
legislative, esclusive e concorrenti, della provincia autonoma,
nonchè delle corrispondenti competenze amministrative" fatte salve
dall'art. 4, ultimo comma, della legge n. 319 del 1976. In presenza
di questa norma, "appare evidente che un trattamento differenziato
nei confronti delle Province ricorrenti era da ritenersi nel caso di
specie necessario per una corretta applicazione delle disposizioni
legislative succitate, al fine di garantire il rispetto delle
attribuzioni costituzionalmente garantite dalle province autonome".
Infine si rileva che "la previsione, nel punto 14 del decreto
ministeriale, dell'esercizio di funzioni di indirizzo e coordinamento
da parte del Ministero dell'ambiente" non solo non è basata su
specifiche leggi vigenti, contrariamente a quanto afferma
l'Avvocatura, ma nemmeno trova fondamento nei principi regolatori di
tale potere, più volte indicati da questa Corte, secondo i quali
presupposto necessario per il suo legittimo esercizio è "la
sussistenza di interessi non suscettibili di frazionamento o
localizzazione territoriale: laddove, nella fattispecie in esame, si
tratta di interessi certamente locali, attinenti essenzialmente alla
tutela delle acque appartenenti al demanio provinciale".
Considerato in diritto
1. - I conflitti di attribuzioni sollevati dai ricorsi proposti
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano hanno il medesimo
oggetto; pertanto i relativi giudizi devono essere riuniti e decisi
con unica sentenza.
2. - L'eccezione di inammissibilità, formulata dall'Avvocatura
dello Stato, non merita accoglimento. I ricorsi in esame si
rivolgono, in linea principale, contro il decreto del Ministro
dell'ambiente 27 febbraio 1987 n. 116, applicativo dell'art. 5, sesto
comma della legge n. 910 (legge finanziaria) del 1986, censurandolo
di illegittimità per due motivi: a) perchè, là dove estende il
proprio ambito normativo alle Province autonome di Trento e di
Bolzano, travalica la previsione della norma di legge su cui si
fonda, la quale, attraverso il richiamo dell'art. 10, comma primo e
secondo, del d.l. n. 667 del 1985, convertito nella legge n. 7 del
1986, si riferisce esclusivamente alle regioni, non anche alle
province autonome; b) indipendentemente dal primo motivo, perchè
assoggetta le iniziative delle province autonome in materia di
disinquinamento delle acque a poteri di indirizzo e di controllo
dello Stato non previsti da alcuna norma di legge, nè in particolare
da quella che sta a base del decreto impugnato, e comunque non
giustificati da interessi generali non frazionabili, trattandosi
invece, nella specie, di interessi locali, attinenti alla tutela
delle acque appartenenti al demanio provinciale.
Impostati in questi termini, i ricorsi e le conseguenti domande di
annullamento parziale del decreto sono ammissibili.
3. - Nel merito, peraltro, non sono fondati.
Le ricorrenti muovono da due premesse che non possono essere
condivise. La prima è data da una lettura non corretta dell'art. 4,
ultimo comma, della legge n. 319 del 1976, nel testo sostituito dalla
legge n. 650 del 1979, il quale dispone che "restano ferme le
competenze delle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi
del testo unico delle leggi sullo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige". In base a questa norma il riferimento dell'art.
10 del d.l. n. 667 del 1985 soltanto alle regioni viene interpretato
nel senso che le province autonome "non sono sottoposte ai poteri di
valutazione e di decisione, in ordine alle attività di loro
competenza e al relativo finanziamento, riconosciuti dall'art. 10
all'amministrazione statale". Alle province autonome dovrebbe essere
riservato un "trattamento differenziato, necessario per una corretta
applicazione delle disposizioni legislative succitate".
Alla stregua di una simile interpretazione è arduo comprendere
perchè ai detti poteri dell'amministrazione statale l'art. 10 non
sottragga anche le regioni a statuto speciale diverse dal Trentino-
Alto Adige, le quali potrebbero avanzare i medesimi titoli vantati
dalle ricorrenti. Pure ad esse, infatti, i rispettivi statuti
attribuiscono le competenze (primarie e ripartite) di cui le sole
Province autonome di Trento e di Bolzano lamentano la violazione
(cfr. St.Sic., art. 14, lett. a, f, i; 17, lett. b; St.Sar., artt. 3,
lett. d, f, l; 4, lett. i; St. V. d'A., artt. 2, lett. d, g; 3, lett.
d, l; St. Fr. V.G., artt. 4, nn. 2, 9, 12; 5, nn. 14, 15, 16, 22). In
particolare, tutte, non diversamente dalle province autonome, hanno
competenza legislativa concorrente in materia di igiene e sanità,
nella quale propriamente, e soltanto in essa, rientrano i
provvedimenti contro l'inquinamento idrico, analogamente a quanto
statuito da questa Corte per l'inquinamento atmosferico (sent. n. 154
del 1977).
Come si argomenta dal primo comma dell'art. 4 della legge n. 319
del 1976, applicando il canone della totalità ermeneutica,
l'intenzione sottesa all'ultimo comma non è quella di riservare una
posizione speciale alle sole province autonome di Trento o di
Bolzano, trascurando le analoghe attribuzioni delle quattro regioni a
statuto speciale testè ricordate, bensì quella di escludere che le
competenze specifiche assegnate alle regioni dal primo comma possano
intendersi conferite anche alla Regione Trentino-Alto Adige in
contrasto con le competenze riservate dallo statuto di questa regione
alle due province autonome in materia di acque. Che tale sia il senso
della norma è confermato dal confronto del nuovo testo, tecnicamente
più appropriato, col testo precedente.
Così interpretato, l'art. 4, ultimo comma della legge n. 319 del
1976 non fornisce alcun argomento per attribuire alla mancata
menzione delle province autonome nell'art. 10 del d.l. n. 667 del
1985 un valore significativo della volontà di sottrarle
all'applicazione dei criteri e delle procedure per l'erogazione del
contributo statale previsti dal quinto comma del medesimo art. 10. Al
contrario, considerato il richiamo in questa disposizione delle
finalità della legge n. 319 del 1976, alla cui attuazione concorrono
gli "enti territoriali" previsti nel titolo II, trova conforto
l'interpretazione accolta dal decreto impugnato (punto 1), che ha
inteso la parola "regioni" nell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985 come
riferita a tutti gli enti territoriali di cui all'art. 4 della legge
n. 319, e quindi inclusiva anche delle province autonome di Trento e
di Bolzano, in quanto investite, nell'ambito della Regione
Trentino-Alto Adige, delle competenze che nella materia de qua sono
attribuite alle altre regioni a statuto speciale. Tale
interpretazione è convalidata dall'art. 9, primo comma, della legge
n. 349 del 1986 istitutiva del Ministero dell'ambiente.
Pertanto, il primo motivo dei ricorsi in esame, sopra enuncleato
al n. 2 sub a), risulta privo di consistenza.
4. - A sostegno della pretesa che sia "attribuita direttamente
alla Provincia la quota di sua competenza della spesa complessiva
stanziata dall'art. 5, sesto comma, della legge finanziaria 1987, in
modo da consentirle di determinarsi autonomamente in ordine alla
programmazione, al finanziamento e alla realizzazione degli
interventi", il secondo motivo di impugnazione sopra indicato al n. 2
sub b), fa leva, anzichè sulla lettera dell'art. 10 del d.l. 667 del
1985, sui principi regolatori della funzione di indirizzo e di
coordinamento delle attività delle regioni e delle province autonome
da parte dello Stato, principi enunciati da questa Corte con le
sentenze n. 150 del 1982 e n. 340 del 1983.
Ma anche la premessa da cui prende le mosse questo motivo non può
essere condivisa. Come rivela l'ulteriore riferimento dei ricorsi
all'art. 78 dello Statuto Trentino-Alto Adige, concernente le
modalità di finanziamento delle province autonome, tale premessa è
attinta a una interpretazione dell'art. 5, sesto comma, della legge
finanziaria per il 1987, per l'attuazione del quale è stato emanato
il decreto impugnato, come norma di natura analoga a quella di cui al
terzo comma dell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, cioè come norma
incrementativa delle risorse dei bilanci regionali o provinciali.
Al contrario, mentre l'art. 10, terzo comma, con riferimento
all'anno 1985 già trascorso, stanziava un fondo di 10 miliardi per
l'erogazione di contributi statali alle spese "sostenute" dalle
regioni per il finanziamento di programmi finalizzati al contenimento
dei fenomeni di eutrofizzazione nel quadro delle finalità previste
dalla legge n. 319 del 1976 (cioè di contributi a consuntivo),
invece il fondo straordinario di 23 miliardi stanziato dall'art. 5,
sesto comma, della legge finanziaria per il 1987, del quale soltanto
qui si discute, è destinato a finanziare programmi regionali o
provinciali da realizzare. Coerentemente con questo scopo,
argomentabile dalla natura della legge in cui la norma è inserita,
il decreto ministeriale di attuazione esclude al punto 8
l'ammissibilità di "richieste di finanziamento relative a indagini e
interventi già realizzati o comunque già affidati in esecuzione".
Si tratta, cioè, di una norma "promozionale" (o premiale), che
utilizza la forma di incentivo costituita dalla concessione di un
contributo finanziario per indurre le regioni e le province autonome
a sottoporre i loro programmi (o almeno parte di essi) relativi
all'eutrofizzazione delle acque marine e lacustri a una valutazione
preventiva e a controlli in fase di realizzazione da parte
dell'organo centrale preposto al risanamento dell'ambiente, allo
scopo di coordinarli "in un quadro organico" come vuole l'art. 1,
secondo comma, della legge n. 349 del 1986, e in questo quadro
graduare i bisogni di sostegno finanziario da parte dello Stato.
Nè si può dire che le ragioni a statuto speciale e le province
autonome siano poste nell'alternativa di rinunciare a chiedere il
contributo statale o accettare una menomazione della loro autonomia
in ordine alle competenze previste dai rispettivi statuti in materia
di acque. Il fondo stanziato dalla legge finanziaria per il 1987 è
mezzo di adempimento delle "funzioni di indirizzo e di coordinamento
delle attività amministrative delle regioni" attribuite al Governo
centrale dall'art. 9, primo comma, della legge n. 349 del 1986, in
conformità dell'art. 2, lett. a) della legge n. 369 del 1976. La
riserva delle "attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie di loro
esclusiva competenza" fa salva la loro autonomia per quanto riguarda
la scelta degli interventi nella cornice delle rispettive
programmazioni regionali o provinciali, ma non esclude che, ove sia
chiesto il finanziamento dello Stato per gli interventi programmati,
anche tali enti territoriali siano soggetti alle dette funzioni, in
quanto attinenti "a esigenze di carattere unitario" connesse con
l'interesse generale indivisibile a una politica organica di
risanamento dell'ambiente, necessaria per la realizzazione dei valori
costituzionali sanciti dagli artt. 9, secondo comma, e 32 Cost. (cfr.
Corte Cost. n. 177 del 1986).
Queste considerazioni dimostrano non solo l'infondatezza anche del
secondo motivo di impugnazione del decreto ministeriale, ma altresì
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 del d.l. n. 667 del 1985, convertito nella legge n. 7
del 1986, prospettata in subordine dalle ricorrenti ai fini di un
eventuale incidente di costituzionalità sollevato d'ufficio da
questa Corte davanti a se medesima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato assoggettare alla disciplina di cui
al decreto del Ministro dell'ambiente 27 febbraio 1987 n. 116
("Modalità e criteri per i finanziamenti in relazione
all'eutrofizzazione delle acque marine e lacustri di cui al comma 6
dell'art. 5 della legge 22 dicembre 1986, n. 910") anche le istanze
di finanziamento proposte dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 luglio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1156