1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 SENTENZA 6 - 14 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Piemonte - Tutela dell'ambiente e della salute - Smaltimento di rifiuti - Divieto di smaltimento presso discariche regionali di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Violazione dei principî fondamentali della legislazione statale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, art. 18, comma 1. - Costituzione, artt. 117 (in relazione al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), 3, 11, 32, 41 e 120; regolamento CEE n. 259/93; direttive 91/156/CEE, 91/689/CEE, 94/62/CEE. (000C0777) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK.

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1,
della legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per
la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), promosso
con ordinanza emessa il 5 settembre 1998 dal pretore di Biella nel
procedimento civile vertente tra Cavaglià S.r.l. e la Provincia di
Biella, iscritta al n. 785 del registro ordinanze 1998 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie
speciale, dell'anno 1998.
Visti l'atto di costituzione della Cavaglià S.r.l. nonchè
l'atto di intervento della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2000 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
uditi l'avvocato Raffaele Izzo per la Cavaglià S.r.l. e
l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Investito dell'opposizione avverso la sanzione pecuniaria
inflitta ad una società esercente attività di smaltimento dei
rifiuti nella Regione Piemonte per avere conferito nei propri
impianti rifiuti speciali prodotti al di fuori di quella regione, il
pretore di Biella, con ordinanza del 5 settembre 1998, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1, della
legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per la
riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), in
riferimento agli articoli 3, 11, 32, 41, 117 e 120 della
Costituzione.
Secondo il Pretore, la disposizione regionale, che pone il
divieto di smaltire, "presso le discariche per rifiuti speciali e
speciali tossici e nocivi operanti o individuate sul territorio
piemontese", rifiuti di ogni tipologia provenienti da altre regioni,
viola una serie di principi fondamentali della legislazione statale,
fissati nel loro insieme, in attuazione della normativa comunitaria,
dagli articoli 5, 11, 18 e 26 del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio). In particolare, secondo il rimettente,
sarebbero violati i principi secondo cui lo smaltimento dei rifiuti
deve essere realizzato attraverso un sistema di impianti integrato a
livello nazionale e deve avvenire nell'impianto appropriato più
vicino al luogo della loro produzione, il quale, come rileva il
pretore di Biella, potrebbe trovarsi in una regione diversa da quella
nella quale i rifiuti risultano prodotti. Sarebbe altresì violato il
principio, posto espressamente dall'art. 5, lettera a) del d.lgs.
n. 22 del 1997, secondo cui l'obbiettivo della autosufficienza dello
smaltimento "in ambiti territoriali ottimali", e comunque all'interno
della stessa regione di produzione, è limitato ai soli "rifiuti
urbani non pericolosi", mentre la norma regionale, secondo il
Pretore, prevede un divieto "totale e assoluto".
Ad avviso del giudice a quo inoltre, la norma regionale, in
quanto comporta un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti
attività di smaltimento dei rifiuti nella Regione Piemonte rispetto
a quelle operanti sul restante territorio nazionale, si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione e violerebbe anche
l'art. 11, poichè i principi fondamentali della legislazione statale
con cui essa sarebbe in contrasto, costituiscono il frutto del
recepimento nell'ordinamento interno di normative comunitarie. Il
rimettente considera ancora che, a causa del danno alla salute
derivante dalla inosservanza del principio di prossimità nello
smaltimento, sarebbe vulnerato anche l'art. 32 della Carta
fondamentale, nonchè gli articoli 41 e 120 in ragione dei "limiti ed
impedimenti all'esplicarsi di una attività economica", posti
indebitamente dalla disposizione impugnata.

2. - È intervenuta la Regione Piemonte, in persona del suo
presidente chiedendo che la questione di costituzionalità sia
dichiarata manifestamente infondata.
La Regione osserva che la direttiva comunitaria 91/156/CEE
prevede l'adozione da parte degli Stati membri di programmi di
gestione di rifiuti che ne limitino i movimenti e che la norma
regionale non può considerarsi incostituzionale proprio perchè "il
fine di ridurre il movimento dei rifiuti ben può essere raggiunto
imponendo il divieto di smaltimento di rifiuti provenienti da altre
Regioni", in applicazione dei principi di autosufficienza e di
prossimità nella fase di smaltimento.
La difesa della Regione considera inoltre che l'art. 22 del
decreto legislativo n. 22 del 1997 attribuisce alla competenza
regionale la pianificazione e la programmazione degli impianti di
smaltimento per i rifiuti speciali e pericolosi, e che queste
competenze sarebbero vanificate dall'ingresso in regione di rifiuti
di provenienza extraregionale. Nè vi sarebbe compressione
irragionevole della libertà di iniziativa economica in quanto la
norma opererebbe un adeguato bilanciamento fra l'interesse privato e
quello della collettività alla tutela dell'ambiente e della salute.
In una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la Regione
ricorda che la giurisprudenza comunitaria ha stabilito il principio
secondo cui "spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale
adottare le misure adeguate al fine di garantire l'accoglimento, il
trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti", e considera che la
Corte, con la decisione n. 196 del 1998, ha ritenuto infondata una
analoga questione di costituzionalità. Secondo la difesa della
Regione, per quanto attiene ai principi della prossimità e
dell'autosufficienza nello smaltimento, non può farsi alcuna
distinzione fra rifiuti pericolosi e non pericolosi, in primo luogo
perchè gli articoli 11 e 26 dello stesso decreto legislativo n. 22
del 1997 richiamati dal giudice a quo proprio per dimostrare la
necessità di una gestione dei rifiuti pericolosi integrata a livello
nazionale e non a livello regionale sono disposizioni che incidono
invece sull'intera tipologia dei rifiuti; in secondo luogo perchè
"non può essere adottato un regime meno rigoroso per sostanze con
maggiori potenzialità lesive, delle quali per ragioni di sicurezza
occorre limitare, e non certo favorire i trasferimenti".

3. - Si è costituita in giudizio la società Cavaglià,
ricorrente nel giudizio principale, chiedendo l'accoglimento della
questione di costituzionalità.
La parte privata considera che la norma impugnata riguarda i
rifiuti speciali ed i rifiuti pericolosi, e che la circostanza vale a
differenziare il caso di specie da quello deciso dalla Corte con la
sentenza n. 196 del 1998. A suo avviso, il divieto di smaltimento dei
rifiuti di provenienza extraregionale - che "costituisce la tipica
applicazione del principio di autosufficienza, astratto dal principio
di prossimita'" e viene ragionevolmente limitato dall'art. 5 del
decreto legislativo n. 22 del 1997 ai soli rifiuti urbani non
pericolosi - è invece del tutto illogico in materia di rifiuti
speciali e pericolosi, le cui qualità e quantità non sarebbero
prevedibili, e rispetto ai quali "dato il grado di specializzazione
necessaria, non è concepibile una rete di impianti di smaltimento
così capillare e diffusa come per i rifiuti urbani". Poichè per
queste tipologie di rifiuti il principio di autosufficienza andrebbe
quindi contemperato con quello di prossimità, la norma regionale
sarebbe - oltre che in contrasto con i principi della disciplina
statale e comunitaria - anche irragionevole a causa dell'assoluta
prevalenza data al principio di autosufficienza.
In una memoria presentata in prossimità della pubblica udienza,
la società costituita sottolinea in particolare che nel regolamento
259/1993/CEE le limitazioni alla circolazione dei rifiuti sono
inserite nel titolo II, relativo alle "spedizioni di rifiuti
all'interno della comunita'", restando quindi "esclusi i
trasferimenti di rifiuti all'interno degli Stati membri". Inoltre
considera che il divieto contenuto nella norma impugnata potrebbe
avere come conseguenza un aumento anzichè una diminuzione della
circolazione dei rifiuti, e neanche terrebbe conto del principio
comunitario che deroga rispetto ai rifiuti pericolosi il principio
dell'autosufficienza. Ne conseguirebbe, secondo la parte privata, la
lesione di quegli stessi valori ambientali che la norma vorrebbe
proteggere, per la possibilità che non tutte le regioni dispongano
di impianti attrezzati per smaltire qualunque tipo di rifiuti
speciali o pericolosi.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe, concerne l'art. 18, comma 1, della
legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, che stabilisce
che presso le discariche per i rifiuti speciali "tossici e nocivi"
(attualmente denominati "pericolosi") della Regione è vietato
smaltire i rifiuti di qualunque tipologia provenienti da altre
Regioni.
Tale norma, secondo il giudice rimettente, contrasterebbe innanzi
tutto con l'art. 117 della Costituzione per la violazione dei
principi fondamentali della legislazione statale fissati, in
attuazione della normativa comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26
del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, i quali prescrivono
che lo smaltimento dei rifiuti, realizzato attraverso un sistema
integrato, deve avvenire in uno degli impianti appropriati più
vicini.
La stessa norma, inoltre, secondo il giudice a quo entrerebbe in
contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione per lo sfavorevole
trattamento imposto alle imprese esercenti attività di smaltimento
nella Regione Piemonte; con l'art. 11, in quanto la violazione dei
principi fondamentali della legislazione statale attuativa della
normativa comunitaria si risolverebbe anche in una lesione di questa
ultima; con l'art. 32, per il danno alla salute che potrebbe derivare
dalla inosservanza del principio della "prossimita'" nello
smaltimento, ed infine con gli artt. 41 e 120 per i "limiti ed
impedimenti all'esplicarsi di un'attività economica" determinati
appunto dalla norma regionale censurata.

2. - La questione è fondata.
La disposizione regionale censurata va esaminata alla luce di un
complesso quadro normativo, che si incentra, in particolare, sul
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che disciplina la
"gestione dei rifiuti" mediante norme che si autoqualificano principi
fondamentali della legislazione statale, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, nonchè "norme di riforma economico-sociale" nei
confronti delle regioni a statuto speciale.
Questa Corte ha già individuato (sentenza n. 196 del 1998) nel
decreto n. 22 del 1997, in relazione alla questione del divieto di
smaltimento dei rifiuti extraregionali, il principio della necessità
di una pianificazione che realizzi, attraverso una rete integrata ed
adeguata di impianti, idonea a "ridurre i movimenti" dei rifiuti,
"l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non
pericolosi" in ambiti territoriali ottimali, che ordinariamente
coincidono con quelli delle province della regione di produzione. Il
principio dell'autosufficienza è oggi del tutto pacifico rispetto
alla medesima tesi accolta nella indicata sentenza n. 196 del 1998,
in quanto è ormai divenuto pienamente applicabile l'art. 5, comma 5,
che appunto stabilisce che "dal 1 gennaio 1999 è vietato smaltire i
rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli
stessi sono prodotti".
Alla luce del criterio dell'autosufficienza, così interpretato,
e considerando altresì che i piani regionali debbono anche prevedere
fabbisogni ed impianti necessari ad assicurare la gestione dei
rifiuti urbani non pericolosi all'interno dei predetti ambiti
territoriali ottimali (art. 22, comma 3, lettere b) e c), il divieto
di smaltimento dei rifiuti extraregionali appare dunque sicuramente
applicabile a quelli urbani non pericolosi, mentre per altre
tipologie di rifiuti il problema è più complesso. A questo
proposito, va, innanzi tutto, rilevato che secondo lo stesso decreto
n. 22 - come, del resto, anche secondo il previgente d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915 (Attuazione delle direttive CEE n. 75/442
relativa ai rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei
policlorodifenili e dei policlorotrifenili e n. 78/319 relativa ai
rifiuti tossici e nocivi) - la gestione dei rifiuti deve essere
disciplinata in modo che, da un lato, sia assicurata un'elevata
protezione dell'ambiente e anche della salute pubblica, tenendo
conto, in particolare, della "specificità dei rifiuti pericolosi"
(art. 2, comma 1); dall'altro lato sia consentito lo smaltimento in
uno degli "impianti appropriati" più vicini, tenendo conto della
necessità di "impianti specializzati per determinati tipi di
rifiuti" (art. 5, comma 3, lettera b).
A quest'ultimo riguardo va tenuto presente che la recente
direttiva comunitaria 1999/31/CE del 26 aprile 1999 ha, tra l'altro,
sottolineato la necessità di definire chiaramente "i tipi di rifiuti
che vanno accettati nelle varie categorie di discariche", prevedendo
rigorose barriere geologiche ed artificiali contro l'inquinamento del
suolo, delle acque freatiche e delle acque superficiali afferenti a
ciascuna delle varie categorie di discarica e disponendo che
l'ammissione di taluni rifiuti pericolosi "stabili e non reattivi" in
discariche per rifiuti non pericolosi deve essere subordinata a
rigidi criteri di valutazione del "comportamento del colaticcio" di
tali rifiuti (art. 6, lettera c iii). In particolare, secondo la
stessa direttiva, va evitato sia che i rifiuti "reagiscano tra di
loro e con la roccia" (Allegato II, 1), sia che i rifiuti pericolosi
siano depositati in aree destinate ai rifiuti non pericolosi
biodegradabili (art. 6, lettera c iii).
Da questo quadro normativo emerge dunque che mentre per i rifiuti
urbani non pericolosi il principio dell'autosufficienza è pienamente
applicabile, anche sotto il profilo del divieto di smaltimento di
quelli extraregionali, in quanto l'ambito territoriale ottimale per
lo smaltimento è logicamente limitato e predeterminabile in
relazione ai luoghi di produzione, per i rifiuti pericolosi si deve
invece ritenere prevalente, proprio in ragione delle loro
caratteristiche, il diverso criterio della necessità di impianti
appropriati e "specializzati" per il loro smaltimento. In materia
allo Stato è riservata la competenza a definire i criteri generali e
le norme tecniche di gestione (art. 18, comma 1, lettera b e comma 2,
lettera a). Ed in questo senso il regolamento del Ministero
dell'ambiente 11 marzo 1998, n. 141 ha previsto specifici criteri di
identificazione dei rifiuti pericolosi al fine del loro smaltimento
in discarica, così da rendere possibile la valutazione, sul piano
operativo, della compatibilità della tipologia dell'impianto di
smaltimento con il materiale da conferire.
Alla luce di queste considerazioni non appare quindi logicamente
predeterminabile, rispetto ai rifiuti pericolosi, un ambito
territoriale ottimale, quale potrebbe, in astratto, essere quello
regionale, in quanto, da un lato, la produzione di rifiuti
pericolosi, che generalmente deriva da processi industriali, è
connessa a localizzazioni non necessariamente omogenee e comunque non
facilmente prevedibili; dall'altro lato, la realizzazione di impianti
specializzati per questo tipo di smaltimento comporta oneri di
individuazione di siti appropriati e di relativa costruzione
particolarmente gravosi, soprattutto in rapporto al quantitativo da
smaltire. Il principio dell'autosufficienza non sembra pertanto
facilmente attuabile in questo settore, dovendosi così ricorrere al
concorrente criterio, egualmente previsto dal legislatore, della
specializzazione dell'impianto di smaltimento, integrato comunque dal
criterio della prossimità, considerato il contesto geografico, in
modo da ridurre, il più possibile, la movimentazione dei rifiuti.
Tutto ciò porta dunque ad escludere che anche per i rifiuti
pericolosi possa essere attuato il divieto di smaltimento di quelli
extraregionali, poichè è vero che la movimentazione dei rifiuti, di
per sè può costituire un rischio ambientale, ma è altrettanto vero
che smaltire rifiuti pericolosi in discariche non compatibili o,
peggio, consentire il loro deposito ed accumulo in aree non idonee
risulta sicuramente più nocivo per l'ambiente e anche per la salute
pubblica. Un'adeguata ponderazione tra questi due rischi,
indipendentemente dal fatto che il rifiuto è pur sempre considerato
dalla normativa comunitaria un "prodotto", in quanto tale tutelato,
in linea di principio, dalla libertà di circolazione delle merci,
dimostra l'irrazionalità del divieto imposto dalla disposizione
censurata di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza
extraregionale, in quanto si tratta di una scelta che si pone in
contrasto, tenendo conto della "specificita'" dei rifiuti pericolosi,
con le finalità di protezione dell'ambiente e della salute umana, le
quali, ai sensi dell'art. 2 del citato decreto n. 22 del 1997,
debbono ispirare anche la disciplina regionale della gestione dei
rifiuti.

3. - La prospettata interpretazione delle norme di principio
contenute nel decreto n. 22 del 1997 appare, d'altronde, coerente
anche con i principi della normativa comunitaria in materia. Ed
infatti, in una fattispecie assai simile a quella in esame, la Corte
di giustizia della comunità europea, interpretando la direttiva
84/631/CEE, ha avuto modo di stabilire che era incompatibile con il
diritto comunitario allora vigente il divieto imposto dalla Regione
Vallonia del Belgio di smaltimento nel proprio territorio di rifiuti
pericolosi provenienti da altre regioni, mentre non lo era con
riferimento ad altri tipi di rifiuto, in quanto esigenze imperative
attinenti alla protezione dell'ambiente giustificano misure
limitative della libertà di circolazione delle merci (Corte di
giustizia, sentenza 9 luglio 1992, causa C-2/1990).
Le modifiche alla normativa comunitaria introdotte, in
particolare dal regolamento CEE n. 259/1993, nonchè dalle direttive
91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE, delle quali il citato decreto
n. 22 del 1997 costituisce appunto attuazione, non hanno mutato
significativamente il quadro di riferimento, giacchè, pur
rafforzandosi la complessiva tendenza, a livello comunitario,
all'adozione di misure restrittive alla circolazione dei rifiuti,
ciò avviene in modo diversificato per le varie tipologie, in ogni
caso conservando valenza prioritaria la protezione delle risorse
naturali e della salute. E proprio in questo contesto di tutela
ambientale si spiega il regime speciale riservato ai rifiuti
pericolosi, come tra l'altro dimostra il decimo "considerando" del
regolamento n. 259/1993, che, pur autorizzando gli Stati a introdurre
"disposizioni per vietare del tutto o in parte le spedizioni di
rifiuti destinati allo smaltimento", espressamente eccettua dal
divieto il "caso di rifiuti pericolosi prodotti nello Stato membro di
spedizione in quantitativi così limitati da rendere antieconomico
prevedere nuovi impianti specializzati per lo smaltimento in tale
Stato". O come anche dimostra l'art. 6 della citata direttiva
91/689/CEE, che, nel quadro di misure di controllo sulla raccolta,
trasporto e deposito temporaneo di rifiuti pericolosi, dispone che
"le autorità competenti elaborano, separatamente o nell'ambito dei
propri piani generali di gestione dei rifiuti, piani di gestione dei
rifiuti pericolosi".

4. - In definitiva, le considerazioni che precedono dimostrano
che il divieto di smaltimento per i rifiuti pericolosi di provenienza
extraregionale imposto dalla norma impugnata contrasta con l'art. 117
della Costituzione per violazione dei principi fondamentali della
legislazione statale contenuti nel decreto legislativo n. 22 del
1997. L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
sotto questo profilo assorbe gli ulteriori profili di censura.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1,
della legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per
la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 14 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Fruscella
00C0777