1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 27-12-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 895 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile - 1 dicembre 1995
N. 895 Ordinanza emessa il 6 aprile 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 1 dicembre 1995) dal pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Cioni Romano Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni e rispetto alla disciplina dettata con altre leggi sempre sull'inquinamento delle acque - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/91). (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, 10 e 32). (095C1570) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 27-12-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale di cui
sopra, a carico di Cioni Romano, imputato dei reati di cui agli artt.
21, primo comma, e 21, terzo comma, legge n. 319/1976, osserva che il
p.m. di udienza ha richiesto pronunzia di questo pretore in ordine
all'ipotesi di non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995 n.
79, motivando che la norma citata si pone in contrasto con gli artt.
3, 9, 10 e 32 della Costituzione.
Ciò posto, il pretore osserva che la richiesta del p.m. è fondata
e si ritiene, pertanto, di dover dichiarare rilevante e non
manifestamente infondata, per violazione degli artt. 3, 9, 10 e 32
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del 17 marzo 1995 n. 79, il quale, nella sua integrale
stesura, prevede la modifica globale del terzo comma dell'art. 21
della legge n. 319/1976 e, sospendendo il presente procedimento,
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il pretore rileva che già in precedenza, con ordinanze dell'11
ottobre 1994 e del 28 ottobre 1994, nei procedimenti penali a carico
di Ferraiolo Alessandro e Gelli Paolo e di Innocenti Giancarlo,
imputati del reato di cui all'art. 2l, legge n. 319/1976, il pretore
di Grosseto si è pronunziato in ordine all'ipotesi di non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
3 del d.-l. 19 settembre 1994, n. 537, con trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, per le argomentazioni in esse ordinanze
esposte.
Considerato che il citato decreto-legge, decaduto per non essere
stato convertito in legge, è stato sostituito integralmente e senza
alcuna modifica per quanto concerne l'art. 3, con il d.-l. 16 gennaio
1995, n. 9 e che, in merito a quest'ultimo decreto-legge, con recente
ordinanza, in data 31 gennaio 1995, il pretore di Grosseto ha
sollevato ugualmente la questione di legittimità costituzionale,
così come con ordinanze di questo pretore, in data 9 febbraio 1995 e
16 febbraio 1995.
Rilevato che, decaduto anche tale decreto-legge, l'art. 3 del d.-l.
16 gennaio 1995 n. 9, è stato sostituito, senza alcuna modifica per
i profili che qui concernono, con l'art. 3 del d.-l. 17 marzo 1995 n.
79.
Rilevato che le problematiche applicative appaiono strettamente
collegate al caso in oggetto e le argomentazioni esposte
nell'indicata ordinanza del 31 gennaio 1995, vanno condivise e,
quindi, ribadite e richiamate integralmente con la presente
ordinanza, da valersi pienamente anche per quanto concerne la
fattispecie relativa al d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, in esame.
Le argomentazioni essenziali poste a sostegno della sollevata
questione costituzionale, riflettono quanto in appresso riportato.
"Quanto alla disciplina degli scarichi, la legge prescrive in
particolare che:
a) gli scarichi degli insediamenti produttivi (art. 12 e art. 13)
devono rispettare direttamente le tabelle. Fanno eccezione i soli
scarichi già esistenti al 13 giugno 1976 (data di entrata in vigore
della legge) immessi in pubbliche fognature provviste di impianto di
depurazione funzionante. In tal caso il comune che gestisce
l'impianto può prescrivere limiti più permissivi;
b) gli scarichi degli insediamenti civili in pubbliche fognature
sono sempre ammessi purchè osservino i regolamenti comunali (art.
l4, primo comma);
c) gli scarichi da pubbliche fognature (art. 14, secondo comma)
sono disciplinanti dalle regioni, le quali devono tener conto delle
direttive statali (emesse con delibera del 30 dicembre 1980), dei
limiti delle tabelle e delle situazioni locali.
In particolare, le citate direttive statali, mentre sono molto
elastiche e nulla di preciso prescrivono in relazione a questi
insediamenti civili (salvo la predisposizione di incentivi per
favorirne l'allaccio in fogna), stabiliscono invece per le pubbliche
fognature che le regioni non possono mai derogare ai limiti più
restrittivi previsti dalle tabelle in relazione ai parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile (specificati in un
elenco) e che, quanto agli altri parametri, deroghe (permissive) alle
tabelle sono consentite solo quando "la presenza degli scarichi
provenienti da insediamenti produttivi non sia tale da conferire al
liquame in ingresso all'impianto di depurazione caratteristiche
qualitative sostanzialmente diverse da quelle attribuibili agli
scarichi provenienti da soli insediamenti civili". Solo quando,
cioè, gli scarichi industriali siano di minima entità o siano stati
efficacemente pretrattati a monte.
Quanto alle sanzioni, la omessa richiesta di autorizzazione è
punita alternativamente con l'ammenda da L. 500.000 e 10 milioni o
con l'arresto da due mesi a due anni (art. 21, primo e secondo
comma), mentre, per il superamento dei limiti, l'art. 21, terzo
comma, prevede che "si applica sempre la pena dell'arresto (da due
mesi a due anni) se lo scarico supera i limiti di accettabilità di
cui alle tabelle allegate alla legge, nei rispettivi limiti e modi di
applicazione", con la ulteriore pena accessoria della incapacità di
contrattare con la pubblica amministrazione.
In conclusione, la legge Merli basa la sua operatività su tre
ordini di obblighi, tutti penalmente sanzionati e tutti fra loro
connessi, nei confronti dei titolari di scarichi: l'obbligo di
richiedere l'autorizzazione, l'obbligo di rispettare le prescrizioni
dell'autorizzazione e l'obbligo di rispettare limiti prefissati,
direttamente o indirettamente, dalla legge".
Con riferimento a tale quadro normativo venivano emessi una serie
di decreti-legge, l'ultimo dei quali in data l7 marzo 1995 con il n.
79. Le principali modifiche apportate alla legge Merli dal citato
decreto sono:
A) In relazione all'obbligo di richiedere autorizzazione dopo 18
anni, si riaprono i termini per tutti gli inadempienti e, per il
passato, si riazzera tutto e si estinguono i reati già commessi
purchè i contravventori presentino, oggi, domanda di autorizzazione
in sanatoria entro novanta giorni dalla legge di conversione e
paghino da 500.000 a 3 milioni (art. 7);
B) Quanto ai limiti da rispettare nello scarico, scompaiono una
serie di obblighi (validi a livello nazionale). Ad esempio gli
scarichi da pubbliche fognature e quelli degli insediamenti civili
non in pubbliche fognature devono rispettare limiti non più
prefissati ma rimessi alla discrezionalità di regioni o comuni, che
possono tranquillamente derogare alle tabelle; anche se per
l'immediato e fino a nuove direttive, restano ferme le prescrizioni
adottate anteriormente ed in particolare quelle di cui alla delibera
del 30 dicembre 1980. Di modo che vengono penalizzate le regioni che
a questa delibera si erano adeguate e vengono premiate le
inadempienti;
C) La inosservanza dei limiti tabellari non è punita, di regola,
non più con l'arresto ma con sanzione alternativa. Quanto alle
ulteriori conseguenze per il superamento di limiti, venuta già meno
con il nuovo codice di procedura penale la possibilità di custodia
cautelare in caso di recidiva, il decreto-legge in esame cancella
della legge Merli anche la pena accessoria della incapacità di
contrattare con la pubblica amministrazione;
D) Analogamente, la inosservanza delle prescrizioni delle
autorizzazioni allo scarico, sanzionata penalmente dalla legge Merli
con arresto o ammenda, comporta, con il decreto-legge in esame solo
una sanzione amministrativa da 2 a 24 milioni.
In conclusione, limiti certi vengono sostituiti da limiti rimessi
alla discrezionalità quasi totale di regioni e comuni, con il
pericolo di gravi disparità di trattamento e di vuoti di tutela; in
più, la inosservanza di questi limiti, con il conseguente
inquinamento, di regola può comportare o una sanzione amministrativa
pecuniaria ovvero una ammenda oblabile senza vero rischio penale.
Questo rischio, paradossalmente, resta solo per violazioni
soprattutto formali e "burocratiche" (quali la omessa richiesta di
autorizzazione allo scarico). Ma, comunque, per esse dopo 18 anni,
scatta una totale sanatoria rispetto al passato, premiando gli
inottemperanti e penalizzando chi ha rispettato la legge.
Appare evidente che il decreto-legge n. 79/1995, scardina, o
quanto meno depotenzia in modo rilevante, tutti e tre i capisaldi su
cui fonda la legge Merli (obbligo di richiedere autorizzazione,
obbligo di rispettare le prescrizioni dell'autorizzazione ed obbligo
di rispettare limiti prefissati.
Per tutto quanto sopra detto il decreto-legge in esame, come già
rilevato per i precedenti (cfr. l'ord. del pretore di Vicenza del 2
agosto 1994, pretore di Terni 27 settembre 1994, pretore di Grosseto
11 ottobre 1994, pretore di Grosseto 28 ottobre 1994) e lucidamente
sostenuto in scritti (G. Amendola) viola il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 della legge fondamentale dello Stato. Appare
evidente che, dopo le modifiche introdotte dal decreto nel sistema
sanzionatorio della legge Merli, la violazione di obblighi
"burocratici" e formali, certamente non ricollegabili ad un danno
all'ambiente quali la omessa richiesta di autorizzazione allo
scarico, viene punita, ai sensi dell'art. 21, primo comma, come reato
con la pena dell'arresto o dell'ammenda; mentre la fattispecie di ben
maggiore gravità sostanziale, quale l'inquinamento dell'ambiente
provocato con il superamento dei limiti, prevista dall'art. 21, terzo
comma e proprio per questo sanzionata fino al decreto-legge in esame
con la pena più severa di tutta la legge (solo arresto, pena
accessoria) viene punita come illecito amministrativo con una
sanzione pecuniaria ovvero, con la pena alternativa dell'ammenda o
dell'arresto (con tutte le conseguenze più favorevoli che questo
comporta). Insomma, in tal modo, fatti gravi vengono illogicamente
puniti in modo molto più benevolo di fatti certamente più lievi.
Peraltro, in tal modo si introduce una disparità di trattamento
anche rispetto al sistema complessivo della normativa di tutela
ambientale che si è rappresentato in precedenza (cfr. ad esempio, il
d.P.R. 24 maggio 1988 n. 203 sull'inquinamento atmosferico da
industrie), ed in particolare con le altre leggi che si occupano,
come la Merli, di inquinamento delle acque (quale la legge a difesa
del mare n. 979 del 31 dicembre 1981 e il decreto legislativo 27
gennaio 1992 n. 133 sugli scarichi di sostanze pericolose), le quali
prevedono tutte sanzioni penali (e non amministrative) per fatti di
inquinamento o per violazione delle prescrizioni dell'autorizzazione.
In questo quadro, appare allora sufficiente richiamare la costante
giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui il principio di
eguaglianza consente al legislatore di emanare norme differenziate
riguardo a situazioni obiettivamente diverse solo a condizione che
tali norme rispondano all'esigenza che la disparità di trattamento
sia fondata su presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne
giustifichino l'adozione (cfr. per tutta la sentenza n. 3 del 1963).
Per cui la Corte ha dichiarato illegittime norme che prevedevano un
trattamento sanzionatorio irrazionalmente differenziato rispetto a
quello previsto da altre fattispecie, diminuendo, ad esempio, la pena
edittale minima per l'oltraggio (n. 341 del 1994); ovvero, con una
decisione proprio relativa all'art. 21 della legge Merli (ove si fa
espresso riferimento anche al complesso della normativa ambientale),
eliminando il divieto di applicazione di sanzioni sostitutive
(sentenza n. 254 del 20-23 giugno 1994).
Orbene, in questa sentenza, ricorda la Corte che si viola il
principio di eguaglianza qualora con leggi successive si dia vita ad
un "sistema normativo assolutamente squilibrato", come avviene, ad
esempio, quando si favorisce "chi ha posto in essere, fra due
condotte gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da
maggiore gravità, discriminando invece che ha realizzato il fatto
che meno offende lo stesso valore giuridico (sentenza n. 249 del
1993)". Esattamente quello che ha fatto il governo con il
decreto-legge in esame.
Ma l'art. 3 della Costituzione risulta violato anche sotto altri
profili. La nuova formulazione dell'art. 14, concedendo ampia
discrezionalità alle regioni per la fissazione di limiti comporta,
con ogni evidenza, la possibilità che vi siano marcate ed
irrazionali disparità di trattamento da regione a regione.
In detto svuotamento sanzionatorio di uno dei reati più importanti
in materia di tutela ambientale (forse il reato più importante in
assoluto in materia di inquinamenti) si profila ad avviso dello
scrivente pretore, una violazione del disposto dell'art. 9, secondo
comma, della Costituzione, laddove la tutela del paesaggio, inteso
secondo le più recenti pronuncie della Corte di cassazione e della
Corte costituzionale, non deve essere inteso solo come bellezza
estetica da cartolina ma come anbiente naturale in senso lato, quindi
comprensivo anche degli inevitabili ed inscindibili aspetti
bionaturalistici.
Per gli stessi motivi esposti in relazione all'art. 9 della
Costituzione, si ritiene che la norma in esame si ponga in contrasto
anche con l'art. 32 della Carta costituzionale.
Infatti, nel concetto di tutela della salute come principio
costituzionalmente garantito deve, per forza di cose ricomprendersi,
il più vasto concetto della salute pubblica nel senso delle
salubrità dell'ambiente naturale ed urbano ove ciascun cittadino
vive. Il diritto alla salute inteso anche come diritto all'ambiente
salubre è stato ormai ripetutamente accertato in giurisprudenza (si
veda per tutte la famosa sentenza delle sezioni unite n. 517 del 6
ottobre 1979, nonchè la Corte costituzionale in data 31 dicembre
1987 n. 641 ed in data 16 marzo 1990 n. 17). È fuor dubbio che la
diminuita, ed anzi per certi versi di fatto del tutto caducata,
possibilità di intervento deterrente/punitivo in sede di illeciti da
inquinamento idrico crea i presupposti per una evoluzione
incontrollata del fenomeno, incoraggiata dall'abbassamento della
guardia in sede di controlli di p.g. e possibilità di intervento
processuale; e tutto questo si traduce in via diretta in un danno per
la salute e salubrità pubblica in un ambiente che resta così
maggiormente ed incontrollatamente esposto al degrado inquinante.
Va ancora rilevato che la norma in esame pare porsi in totale
contrasto con gli obblighi che derivano al nostro Paese per
l'appartenenza all'Unione europea. Già due volte la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro Paese per il contrasto tra la
"legge Merli" e le direttive comunitarie, tra l'altro anche per la
permissività del sistema autorizzatorio previsto e per la
"insufficienza" delle sanzioni penali previste dall'art. 22 in
relazione alla inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione
(Corte di giustizia 28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990). La sopra
esposta generale regressione sanzionatoria creata dal decreto-legge
in esame concretizza di conseguenza una ulteriore evoluzione del
grado di inadempienza italiana verso le direttive CEE e verso le
sentenze della Corte europea.
Peraltro il decreto stesso, si pone in evidente contrasto con la
direttiva CEE n. 271 del 2l maggio 1991 sul trattamento delle acque
reflue urbane, che lo Stato italiano avrebbe dovuto già recepire
entro lo scorso giugno 1993 e che fissa obblighi e limiti ben
precisi, con ben pochi margini di discrezionalità specie per le
"aree sensibili". E del resto il contrasto è apparso evidentemente
già in sede di redazione del testo in esame se il decreto richiama
espressamente nell'art. 1 la direttiva 91/217/CEE del 2l maggio 1991.
Ove il decreto n. 79/1995 dovesse essere convertito in legge, le
prescrizioni si applicheranno dunque finchè non si sarà data
attuazione alla citata direttiva; attrazione che dovrebbe avvenire,
secondo la legge comunitaria 1993 n. 146 del 22 settembre 1994, entro
il marzo 1995 e, peraltro, con rigidi principi di attuazione
predeterminati dal Parlamento (art. 37, primo comma) in evidente
contrasto con la elasticità e genericità del decreto in esame, il
che provocherà ulteriore confusione ed incertezza del diritto.
Ed in ogni caso va sottolineato che, secondo la citata legge
comunitaria, il Governo dovrebbe dare attuazione a questa direttiva
provvedendo all' "adeguamento della normativa vigente alla disciplina
comunitaria, apportando alla prima ogni necessaria modifica ed
integrazione allo scopo di definire un quadro omogeneo ed organico
delle disposizioni di settore" (art. 36 lett. c).
Dato il carattere regressivo in sede sanzionatoria del decreto n.
79/1995, ritiene lo scrivente che si appalesa un contrasto con l'art.
10 della Costituzione per mancata conformazione alle citate norme del
diritto internazionale.
Da quanto sopra esposto emerge la rilevanza della sollevata
eccezione sul caso in esame, ove risulta contestato il superamento
dei limiti tabellari, con le differenze normative richiamate e le
diverse strategie processuali percorribili da parte della difesa, sia
in caso di rigetto che di accoglimento della eccezione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 9, 10 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, integrale formulazione, del
d.-l. 17 marzo 1995 n. 79;
Dispone l'immediata tarsmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata agli imputati, ai difensori, al pubblico ministero nonchè
al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente
della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato della
Repubblica.
Grosseto, addì 6 aprile 1995
Il pretore: GIORDANO
95C1570