1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 17-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 573 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 gennaio - 28 luglio 1997
N. 573 Ordinanza emessa il 26 gennaio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 luglio 1997) dal tribunale di Santa Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Caravita Laura di Sirignano e il Consorzio A.S.I. di Caserta Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del 10 per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/19965 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di ugualianza e sul diritto di proprieta'. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). Cost., artt. 3 e 42, terzo comma). (097C0993) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 17-9-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi degli artt. 23 e 24
della legge n. 87/1953, nella causa civile iscritta al r.g. n.
2558/1990, avente ad oggetto: risarcimento danni, riservata in
decisione all'udienza collegiale del 14 gennaio 1997, e pendente tra
Caravita Laura di Sirignano, in proprio e quale procuratrice speciale
e generale figli Leonetti Elisabetta, Raffaele, Luigi, Giuseppe,
Maria Donata, Gian Paolo, Eugenio, Maria Grazia, Maria Piera, Maria
Gloria, Maria Cristina, giusta procura generale per notar Incoronato,
del 18 novembre 1975, registrato a Napoli il 22 novembre 1975 al n.
162-bis, rappresentata e difesa giusta procura a margine dell'atto di
citazione dagli avv.ti Silvano Tozzi e Lodovico Visone, ed
elettivamente domiciliati, unitamente agli stessi in Santa Maria
Capua Vetere, al corso Aldo Moro, Parco delle Rose, attrice, e il
Consorzio A.S.I. di Caserta, in persona del presidente pro-tempore,
rappresentato e difeso dal dott. proc. Raffaella Cipullo ed
elettivamente domiciliato presso la stessa in Santa Maria Capua
Vetere alla via Pierantoni, n. 17, in virtù di mandato a margine
della comparsa di costituzione, convenuto.
Conclusioni
Per l'attrice, accogliersi la domanda, come formulata nell'atto di
citazione. Con ogni conseguenza, anche in ordine alle spese.
Per il Consorzio convenuto: come da comparsa di costituzione e, per
l'effetto, dichiararsi l'inammissibilità della domanda attorea,
stante la legittimità dell'occupazione, rimettere la causa sul ruolo
istruttorio ordinando la rinnovazione della c.t.u. sulla base dei
rilievi del c.t. di parte, con conseguente rigetto della domanda
attorea e con vittoria delle spese di giudizio, con attribuzione al
procuratore per dichiarazione di anticipazione fattane.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione ritualmente notificato alla controparte il 2
aprile 1990, Caravita Laura, in proprio e quale procuratrice speciale
dei figli Leonetti Elisabetta, Raffaele, Luigi, Giuseppe, Maria
Donata, Gian Paolo, Eugenio, Maria Grazia, Maria Piera, Maria Gloria,
Maria Cristina, premesso di essere comproprietaria, tra l'altro, di
un suolo situato in Caserta e distinto in catasto terreni di detto
comune alla partita 1922, foglio 50, particella 21, conveniva in
giudizio il Consorzio A.S.I., assumendo di aver subito l'occupazione
di 2574 mq di detto suolo (con destinazione a verde pubblico
attrezzato ed in parte a verde di rispetto) ad opera del suddetto
Consorzio, il quale aveva intrapreso i lavori per la realizzazione di
una strada, che, già in data 4 dicembre 1989 si presentavano in
stato di avanzata esecuzione.
L'attrice lamentava che il Consorzio si era immesso nel possesso
del fondo senza notificare ai proprietari alcun decreto di
occupazione d'urgenza; che non era stato redatto alcun verbale di
stato di consistenza e che, più in generale, l'ablazione in parola
era avvenuta al di fuori di qualunque schema procedimentale, non
essendo intervenuta una valida ed efficace dichiarazione di pubblica
utilità.
In conseguenza l'attrice domandava dichiararsi illegittima ed
abusiva l'occupazione dei terreni sopra indicati e, per l'effetto,
condannare il Consorzio A.S.I. al rilascio del terreno individuato
sopra e, in mancanza, al pagamento del valore venale di detto suolo
da determinarsi o al momento della liquidazione, o secondo il
maggiore valore che la zona ha raggiunto nel tempo dall'occupazione
alla liquidazione, nonchè alla rivalsa di tutti gli altri danni
arrecati all'istante, con gli interessi legali; al pagamento delle
somme dovute per la perdita delle opere e/o manufatti insistenti sul
fondo ed andato distrutti a seguito dell'occupazione, oltre agli
interessi, in uno al deprezzamento della residua proprietà, da
considerarsi come reliquato, ai sensi dell'art. 23 della legge n.
2359/1865, non essendo più la stessa proprietà economicamente
sfruttabile; al pagamento del maggior danno, ai sensi dell'art. 1224,
comma 2 del c.c., nonchè al risarcimento dei maggiori danni subiti a
seguito della svalutazione monetaria, oltre alle spese tutte del
giudizio, con attribuzione ai procuratori antistatari.
Instauratosi il contraddittorio si costituivano le parti ed il
Consorzio, previa richiesta di riunione del presente giudizio ad
altro pendente innanzi al medesimo giudice istruttore per connessione
soggettiva ed oggettiva, eccepiva l'inammissibilità della domanda
risarcitoria, atteso che nel caso di specie doveva ritenersi ancora
pendente il termine di occupazione legittima previsto del decreto di
occupazione d'urgenza, il quale decorreva dal 14 settembre 1988, data
dell'immissione in possesso nel fondo, verificatasi in presenza del
legale di parte attrice.
Il Consorzio, inoltre, deduceva che non era stata stipulata la
cessione dell'area per la presenza di iscrizioni e, quindi, per la
sola colpa della parte attrice. In ogni caso, essendo ormai
realizzata l'opera pubblica nel periodo di occupazione legittima, la
domanda di rilascio del fondo non poteva essere accolta.
Contestava, infine, l'entità del preteso danno, in tutte le
articolazioni esposte in citazione e contestava l'ammissibilità
della pretesa c.t.u., non vertendosi, nel caso in esame, in materia
di occupazione illegittima.
Prodotta dalle parti documentazione varia ed espletata la
consulenza tecnica richiesta dall'attrice, conclusa l'istruttoria e
precisate le conclusioni così come sopra indicate, all'udienza del
14 gennaio 1997 il Collegio si riservava la decisione della causa.
Motivi della decisione
Il tribunale preliminarmente osserva che la domanda è ammissibile,
vertendosi in tema di occupazione illegittima.
Ed invero, dalla documentazione prodotta agli atti e da quanto
indicato dal c.t.u. nella relazione, il terreno oggetto di causa, è
rappresentato da una quota parte della particella 21, alla partita
1922, foglio 50, che è complessivamente estesa in ha. 7.60.03 e che
successivamente ha subito un frazionamento, in 12 particelle che si
evidenziano con il n. 21 e con altre 11 da 392 a 401. In particolare,
è emerso che il decreto di occupazione d'urgenza emesso dal comune
di Caserta in data 16 giugno 1988, con riduzione a 29.000 mq., non
comprende l'area destinata all'ampliamento della strada Pozzillo, ma
solamente le particelle 403 e 404, le quali formavano,
successivamente, oggetto del decreto di esproprio, intervenuto in
data 5 marzo 1991, (che, in conseguenza, analogamente, non
evidenziava l'area per cui è causa).
In conseguenza, l'eccezione proposta dal Consorzio A.S.I., che
aveva contestato la proponibilità della domanda risarcitoria, deve
essere respinta.
Il terreno effettivamente occupato risulta di mq. 2830,60, di cui
mq. 949,59 di strada ampliata e mq. 1881,01, di area reliquata.
In ordine alla domanda di rilascio del fondo, la stessa non può
trovare accoglimento, atteso che, il comitato del Consorzio AS.I.,
aveva approvato il piano esecutivo di espropriazione e promosso la
procedura di espropriazione, in conseguenza.
Quindi, prima di esaminare il merito della controversia, e premesso
che la domanda di rilascio del fondo non può trovare accoglimento,
essendo intervenuta l'approvazione del piano esecutivo di
espropriazione ad opera del comitato direttivo del Consorzio A.S.I.
di Caserta con deliberazione n. 194 del 16 luglio 1987 ed essendosi,
inoltre, nel frattempo, verificatasi la irreversibile trasformazione
del fondo, attraverso la realizzazione della strada, il tribunale
reputa necessario analizzare un'ulteriore problematica preliminare
alla domanda di risarcimento del danno. In virtù della modifica
apportata dall'art. 3, comma 65, della legge 21 dicembre 1996, n.
662 ("Misure di razionalizzazione della finanza pubblica"), - norma
entrata in vigore dal 1 gennaio 1997 e pertanto prima della decisione
di questo giudizio - l'applicazione del criterio legale di
determinazione delle indennità espropriative di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge n. 333/1992, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 359/1992 è stata estesa, seppure con l'introduzione di un
correttivo, rispetto alla precedente stesura di cui all'art. 1, comma
65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, anche alla misura dei
risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni
acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis cit. nel testo originario, disponeva,
tra l'altro (comma n. 1), che fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13, terzo comma, della legge n. 2892 del 1895,
sostituendosi in ogni caso al parametro dei fitti coacervati
dell'ultimo decennio quello del reddito dominicale rivalutato di cui
all'art. 24 e seguenti del t.u. 22 dicembre 1986, n. 917 (in sostanza
l'importo dell'indennità si calcola operando la media aritmetica tra
il valore venale del suolo e la rendita catastale rivalutata degli
ultimi dieci anni), e riducendosi poi l'importo ottenuto del 40%
(salvi i casi di cessione volontaria e quelli equiparati a seguito
della sent. n. 283/1993 della Corte costituzionale).
Il sesto comma dell'articolo citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge n. 332/1992 (in pratica
all'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, poi dichiarato
incostituzionale, con la sentenza 2 novembre 1996, n. 369, aveva
sostituito integralmente tale ultimo comma, dettando: "Le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno alla data di
conversione del presente decreto".
L'art. 3, comma 65 della nuova legge 23 dicembre 1996, n. 662,
prevede che: "In caso di occupazioni illegittime dei suoli per causa
di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996,
si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di
determinazione dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione
della riduzione del 40 per cento. In tale caso, l'importo del
risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni
di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso
non definiti con sentenza passata in giudicato".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia proprio quello relativo alla perdita della proprietà
nell'ipotesi di c.d. "occupazione acquisitiva" (o "accessione
invertita") non sembra seriamente contestabile, tenuto conto della
correlazione prevista dalla legge tra detto valore e l'indennità di
espropriazione, e considerato che, nella materia de qua, il solo
altro risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale non appare proponibile
il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati (in cui uno dei
valori da mediare è dato dal valore c.d. "pieno", o venale, del
suolo). Sembra evidente, dunque, l'intenzione del legislatore che,
sollecitato presumibilmente dalla necessità di rispondere alle
ricorrenti esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di assimilare, sul piano patrimoniale, le conseguenze derivanti dalle
espropriazioni legittime e quelle dipendenti dalle illegittime
ablazioni di "fatto", poste in essere dalla p.a. o dai soggerti per
conto della stessa operanti, facendo salve solo le determinazioni
divenute inoppugnabili per effetto di giudicato, sebbene attraverso
una formulazione di norma provvisoria, in quanto applicabile alle
occupazioni anteriori al 30 settembre 1996.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale
dell'ultima disposizione, è certo che essendo ancora controverso
nella vertenza in esame, tra l'altro, l'importo del risarcimento
dovuto all'attrice in conseguenza della subita "occupazione
acquisitiva", non si è ancora formato un "giudicato" in ordine
all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre applicare
necessariamente il ius superveniens innanzi esaminato per calcolare
l'importo del risarcimento dovuto.
Tanto premesso, osserva il tribunale che la eliminazione
dell'abbattimento del 40 per cento, per la liquidazione del danno e
l'aumento del 10% sull'importo così ottenuto, come operato dalla
norma in esame, non sottrae la normativa richiamata dalle censure
già in precedenza evidenziate con riguardo all'art. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Ed invero, anche nella presente stesura, il richiamo
all'applicazione dei criteri di determinazione dell'indennità di
esproprio, ai fini del calcolo del risarcimento del danno con una
sostanziale assimilazione tra le conseguenze patrimoniali delle
ablazioni lecite e di quelle illecite, si risolve in una non
giustificata attenuazione, se non elusione, del principio di
legalità delle espropriazioni.
Questo, infatti, è stato posto dal legislatore a garanzia del
diritto di proprietà privata che, come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e della Corte
costituzionale, può essere sì sacrificato (salvo indennizzo) per
corrispondere alle preminenti esigenze della collettività, tenuto
anche conto della funzione sociale costituzionalmente attribuita al
diritto dominicale, ma (soltanto) nei casi previsti dalla legge e nel
rispetto delle rigorose forme dei procedimenti amministrativi
finalizzati alla espropriazione.
I seri dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, si
pongono perciò in ordine ad un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, che la norma in esame
introduce a danno dei titolari dei diritti di proprietà immobiliare
illegittimamente acquisiti dalla p.a. (o da chi, per essa, si sia
avvalso dell'istituto dell'occupazione acquisitiva), in quanto nei
confronti ed a discapito dei predetti la norma di cui all'art. 3,
comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, prevede una vistosa
deroga ad uno dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, ai
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola di convivenza sociale del neminem laedere, subito
un danno (ossia una decurtazione del proprio patrimonio) ha diritto
all'integrale ricostituzione dello stesso a carico dell'autore
dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art. 2043 del
c.c.);
2) per la preminente ed ingiustificata assimilazione agli effetti
patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi nel
rispetto delle regole legali che le disciplinano e di quelle
ablazioni "di fatto", che si verificano in conseguenza di
un'attività materiale svolta dalla p.a. non prestando osservanza
alle regole medesime.
L'eccessivo accostamento, tra la liquidazione dell'indennità di
esproprio e quella del danno derivante dall'occupazione c.d.
"acquisitiva" discende dal rilievo che, nella norma in esame, da un
lato non è stato previsto un autonomo criterio di liquidazione del
danno, (cioè, la eliminazione dell'abbattimento del 40 per cento,
che poteva essere raggiunto anche con la precedente stesura dell'art.
5-bis, comma 6, della legge n. 359/1992, come modificato dall'art. 1,
comma 65, della legge n. 549/1995, addivenendo, astrattamente, alla
cessione volontaria del bene) dall'altro, e nel contempo, il
"correttivo" adottato dell'aumento del 10% appare irrisorio e non
idoneo a ripristinare quel contemperamento dei contrapposti
interessi, pubblico e privato, che, solo in casi eccezionali,
dovrebbe giustificare una limitazione del risarcimento da fatto
illecito.
D'altro canto tale sostanziale "assimilazione" dei due criteri, non
può trovare adeguata giustificazione nelle esigenze di contenimento
della spesa pubblica, che sembrano aver indotto il legislatore ad
introdurre la censurata disposizione, essendo altri i mezzi e le
regole preordinate al corretto prelievo finanziario (v. artt. 23 e 53
della Costituzione), che il tribunale non reputa possa essere
correttamente conseguito attraverso un risparmio di spesa realizzato
fornendo un sostanziale incentivo all'illecito posto in essere dalla
p.a. Questo infatti sembra essere l'effetto della sostanziale
attenuazione delle conseguenze patrimoniali sfavorevoli per
l'espropriante in dipendenza della mancata osservanza del corretto
procedimento espropriativo, con il conseguente venir meno della
principale remora al compimento di atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni di ablazioni lecite ed
illecite dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene la
sostanziale equivalenza.
Se è vero, infatti, che il sacrificio in termini di diritti
dominicali può risultare materialmente identico (risolvendosi
comunque nella perdita definitiva della proprietà del bene), deve
altresì osservarsi che non sono affatto uguali le situazioni
giuridiche in cui vengono a trovarsi le due indicate categorie di
soggetti, in primo luogo in ordine agli strumenti di tutela delle
proprie pretese giuridiche che essi possono attivare. Solo chi
subisce un procedimento occupativo-espropriativo che si svolge nel
rispetto delle regole legali, infatti, ha:
1) la possibilità di controllare l'iter del procedimento
ablatorio e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso quale
portatore (quanto meno) di interessi legittimi correlati al
compimento dei vari atti procedimentali, potendo anche domandare
tutela nelle competenti sedi amministrative e giurisdizionali;
2) il diritto a godere del più favorevole regime della
prescrizione estintiva, in quanto il suo diritto alla indennità si
estingue nel termine ordinario decennale di cui all' art. 2946 del
c.c., mentre nel caso di c.d. "accessione invertita" conseguente ad
illecita occupazione, il termine prescrizionale applicabile al
diritto di risarcimento dei danni è quello quinquennale di cui
all'art. 2947 cit. del codice civile.
Non sembra superfluo sottolineare che la p.a. - per effetto di
quanto disposto dalla norma censurata - ha la possibilità di
acquisire la proprietà dei suoli che le occorrono per la
realizzazione delle opere di interesse pubblico semplicemente agendo
per le c.d. "vie di fatto", seppure previo il versamento di quelle
somme che rappresentano i "correttivi" rispetto alla precedente
formulazione della norma dichiarata costituzionalmente illegittima,
o, comunque, eludendo la disciplina procedimentale predisposta dal
legislatore per il conseguimento del risultato, e quando agisca in
tal senso si vede pure riconoscere una più favorevole disciplina
delle obbligazioni contratte nei confronti del soggetto passivo. È,
pertanto, agevole ipotizzare che la p.a. continuerà a preferire la
via dell'illecito aquiliano ed a non rispettare più le regole legali
del procedimento ablatorio, atteso che, attraverso l'espropriazione
"di fatto", essa continuerà a lucrare un notevole risparmio rispetto
ad una qualsiasi ipotesi di liquidazione del danno da fatto illecito,
con conseguente, tendenziale ma inevitabile abrogazione delle norme
sull'espropriazione.
La non idonea diversificazione tra il criterio di liquidazione del
danno e quello di liquidazione della indennità di esproprio,
determina l'insorgere di seri dubbi di legittimità della norma in
esame anche in relazione all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, considerato che la labile differenza esistente, quanto
agli effetti patrimoniali, tra le due ipotesi esaminate, vanifica del
tutto o, comunque, in gran parte, il principio di legalità delle
espropriazioni, posto a presidio della proprietà privata.
In sostanza, posto che a fondamento della dichiarazione di
illegittimità dell'art. 1, comma 65, della legge n. 549, vi è il
rilievo della "radicale diversità strutturale e funzionale"
dell'obbligazione di risarcimento del danno da occupazione
illegittima rispetto a quella derivante dall'indennizzo
espropriativo, la norma in esame, nella formulazione qui censurata,
sembra andare ben al di là dei "casi eccezionali", in cui il
legislatore, secondo l'insegnamento di codesta Corte (cfr. sentenza 2
novembre 1996, n. 369, par. 8.1) "può pure ritenere equa e
conveniente una limitazione del risarcimento del danno", nel senso
cioè che, attraverso tale formulazione, il legislatore senza dubbio
favorisce un ricorso generalizzato alla pratica della c.d.
"espropriazione di fatto", con conseguente violazione dell'art. 42,
comma terzo, della Costituzione.
L'esame che si intende ora sottoporre alla Corte suddetta è,
conclusivamente, duplice:
I) se sia costituzionalmente legittimo, in relazione all'art. 3
della Costituzione e sotto i due profili sopra esposti, attribuire ai
soggetti danneggiati dalle illegittime occupazioni acquisitive un
ristoro patrimoniale decurtato (in misura simile, anche se non
identica, a quello che, in cospetto di diversi presupposti ed in
presenza di specifiche garanzie di legge, viene attribuito ai
soggetti legittimamente espropriati);
II) se, così come riformulato a seguito della modifica disposta
con l'art. 3, comma 65, della legge n. 662/1996, l'art. 5-bis del
decreto-legge n. 333/1992, convertito, con modificazioni, nella legge
n. 359/1992, non incentivi grandemente il ricorso ad una forma
anomala di espropriazione, del tutto svincolata dall'osservanza di
garanzie procedimentali e, quindi, in violazione dell'art. 42, terzo
comma, della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni esposte, ritenute pienamente
soddisfatte le condizioni di cui agli artt. 23 e 24 della legge n.
87/1953, il Collegio reputa necessario rimettere gli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio di sua competenza ai termini degli
artt. 134 e seguenti della costituzione.

Pertanto nel dispositivo della ordinanza di rimessione, il Collegio
così pronuncia:
1) dispone la sospensione del presente giudizio;
2) ordina la immediata rimessione, a cura della cancelleria,
degli atti di causa alla Corte costituzionale per i fini di cui in
motivazione;
3) richiede alla cancelleria di notificare la presente ordinanza
di rimessione sia alle parti costituite che al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e di comunicarla ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in Santa Maria Capua Vetere nella camera di
consiglio del 26 gennaio 1997
Il presidente: Mazzocca
Il giudice estensore: Pacia
97C0993