1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 20-7-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 428 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 1994
N. 428 Ordinanza emessa il 27 maggio 1993 (pervenuta il 23 giugno 1994) dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Cantu' Ercole ed altri contro il comune di Vimercate ed altri Regione Lombardia - Edilizia e urbanistica - Previsione in tutte le aree destinate dagli strumenti urbanistici generali a zona agricola della possibilita' di rilascio della concessione edilizia solo agli imprenditori agricoli ed esclusivamente per le opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate alla residenza dell'imprenditore agricolo e di dipendenti dell'azienda nonche' alle attrezzature ed infrastrutture produttive (silos, serre, magazzini, locali per la lavorazione e la vendita dei prodotti agricoli, ecc.) - Conseguente lamentata discriminazione tra imprenditori agricoli, riguardo alla realizzazione di stalle, il rilascio della concessione essendo ingiustificatamente consentito solo per le stalle destinate ad allevamento a carattere produttivo o ad ospitare animali da utilizzare nella conduzione del fondo - Straripamento dalla competenza della regione e dei comuni in materia di edilizia ed urbanistica - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 709/1988 e 73/1991. (Legge regione Lombardia 7 giugno 1980, n. 93, art. 2, primo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 5, 117 e 128). (094C0809) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 20-7-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
giorno 27 maggio 1993 sul ricorso n. 3325/1990 proposto da Ercole
Cantù, Gianfranco Catanzaro, Francesca Murroni, rappresentati e
difesi dagli avv.ti Umberto Capoluongo ed Ercole Romano, presso lo
studio del secondo elettivamente domiciliati in Milano, via Canova,
19/a, contro il comune di Vimercate, rappresentato e difeso dall'avv.
Mario Viviani, presso lo studio dello stesso elettivamente
domiciliato in Milano, Galleria S. Babila, 4/a e nei confronti di
Febo Nebel e Associazione sportiva "Centro ippico La Corte", non
costituitisi in giudizio per l'annullamento della concessione
edilizia rilasciata il 16 maggio 1990 all'associazione sportiva
"Centro ippico La Corte" per la costruzione di box per cavalli, con
ogni atto comunque connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè l'atto di
costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente e le memorie
depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 27 maggio 1993, giudice relatore
dott. Alberto Tramaglini, l'avv. Bazzani, su delega dell'avv. Romano,
per i ricorrenti e l'avv. Monti, su delega dell'avv. Viviani, per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso notificato il 17 ottobre 1990, i sigg. Cantù,
Catanzaro e Murroni, premesso di essere proprietari di una villa
bifamiliare con giardino in località Rugginello di Vimercate, hanno
impugnato la concessione edilizia con cui il comune di Vimercate ha
assentito all'associazione "Centro ippico La Corte" la costruzione,
in area limitrofa, di cinque box per ricoverarvi dei cavalli. Essi
deducono:
1) violazione dell'art. 216 t.u. n. 1265/1934; difetto di
istruttoria e di motivazione; sviamento. L'attività di ricovero di
animali, e segnatamente quella di maneggio, svolta dai
controinteressati, è considerata industria insalubre di 1a classe
dal d.m. 19 novembre 1981, a norma dell'art. 216 del testo unico in
epigrafe. Premesso che le verifiche imposte a salvaguardia della
salute pubblica devono condizionare il rilascio del titolo ad
edificare, nel caso di specie non sarebbe stato acquisito il parere
igienico-sanitario e difetterebbe, comunque, una completa istruttoria
imposta dalla vicinanza di abitazioni;
2) violazione dell'art. 3.10.7 del regolamento di igiene. La
concessione non prevede adeguate forme di smaltimento dei liquami,
come imposto dalla norma regolamentare, ritenendo erroneamente
sufficiente l'impegno ad asportare periodicamente rifiuti;
3) violazione del p.r.g. in relazione alla legge regionale n.
93/1980. La costruzione autorizzata è localizzata in zona agricola,
dove l'intervento è consentito solo a soggetti in possesso di
particolari requisiti soggettivi e per strutture funzionali alla
conduzione del fondo. Da ambedue i punti di vista l'associazione
controinteressata non aveva titolo ad ottenere l'assenso comunale.
Resisteva in giudizio il comune di Vimercate, eccependo in primo
luogo la tardività del ricorso e chiedendo comunque il rigetto del
ricorso.
Con successivo atto veniva notificato un motivo aggiunto, dove,
censurando ulteriormente l'atto per violazione dell'art. 3 della
legge regionale n. 93/1980 e dell'art. 9 della legge n. 10/1977,
nonchè per difetto di presupposti, di istruttoria e carenza di
motivazione, si ribadivano le illegittimità connesse alla
particolare attività sociale della controinteressata e allo speciale
regime della zona urbanistica in cui è localizzata l'opera.
Previa acquisizione di documenti, il ricorso veniva spedito in
decisione all'udienza del 27 maggio 1993.
Con sentenza parziale in pari data è stata dichiarata
l'irricevibilità del ricorso riguardo ai sigg. Cantù e Catanzaro.
Con la stessa decisione sono stati rigettati i primi due motivi del
ricorso.
D I R I T T O
1. - Con i motivi residui, e segnatamente con il terzo, viene
denunciata la violazione delle norme regionali che disciplinano gli
insediamenti nelle zone agricole.
Si sostiene in particolare che la legge regionale n. 93/1980
subordina, nelle suddette zone, il rilascio della concessione
edilizia all'accertamento di specifici requisiti soggettivi e della
destinazione delle strutture alla conduzione del fondo. Nella specie,
dato che la concessione è stata rilasciata ad un'associazione
sportiva per la realizzazione di una stalla dove ricoverare cavalli
utilizzati per un'attività estranea a quella agricola, l'atto
sarebbe illegittimo.
La legge in questione (legge reg. Lombardia 7 giugno 1980, n. 93),
intitolata "Norme in materia di edificazione nelle zone agricole",
all'art. 2, primo comma, "in tutte le aree destinate dagli strumenti
urbanistici generali a zona agricola", consente "esclusivamente le
opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate
alle residenze dell'imprenditore agricolo e dei dipendenti
dell'azienda, nonchè alle attrezzature ed infrastrutture produttive
quali stalle, silos, serre, magazzini, locali per la lavorazione e la
conservazione e vendita dei prodotti agricoli secondo i criteri e le
modalità previsti dal successivo art. 3".
L'articolo 3 aggiunge un requisito di ordine soggettivo,
permettendo il rilascio della concessione edilizia "esclusivamente:
a) all'imprenditore agricolo .. iscritto all'albo di cui alla legge
regionale 13 aprile 1974, n. 18 .. a titolo gratuito ai sensi
dell'art. 9, lett. a), della legge 28 gennaio 1977, n. 10; b) al
titolare o al legale rappresentante dell'impresa agricola ..
subordinatamente al versamento dei contributi di concessione; c)
limitatamente ai territori dei comuni indicati nella tabella allegata
alla legge regionale 19 novembre 1986, n. 51, ai soggetti aventi i
requisiti di cui all'art. 8 della legge 10 maggio 1976, n. 352 e
all'art. 8, punto 4), della legge regionale sopraccitata,
subordinatamente al pagamento dei contributi di concessione ..".
Il secondo comma del medesimo articolo prevede una attività
istruttoria - fondata su accertamenti d'ufficio e assunzioni di
impegni da parte del richiedente - diretta a verificare l'effettiva
esistenza e funzionamento dell'azienda agricola e a vincolare la
destinazione dell'immobile al servizio dell'attività produttiva.
Va ulteriormente osservato che le suddette norme sono di diretta
applicazione ai sensi dell'art. 4, che prevede la immediata
prevalenza sugli strumenti urbanistici in contrasto con esse. L'art.
6 contempla peraltro sanzioni per la violazione delle disposizioni
della "presente legge", prevedendo espressamente quella da irrogare
in caso di modifica della destinazione d'uso, e quindi di sottrazione
del manufatto al suo carattere pertinenziale rispetto al fondo.
Nelle suddette zone l'attività costruttiva è perciò rigidamente
condizionata dalla previa verifica del possesso dei requisiti
soggettivi e dall'esistenza del collegamento funzionale tra il
manufatto e la conduzione del fondo.
La concessione impugnata, come già detto, è stata rilasciata ad
un'associazione sportiva ed è riferita alla costruzione di una
stalla per ricovero di cavalli. L'opera è stata realizzata da un
soggetto sprovvisto dei requisiti soggettivi richiesti nè può
considerarsi in funzione della conduzione del fondo, cosicchè la
violazione della normativa regionale risulta evidente.
2. - Senonchè il collegio è indotto a dubitare della
legittimità costituzionale degli artt. 2, primo comma, e 3 della
legge regionale n. 93/1980, nella parte in cui subordinano la
realizzazione di opere non destinate alla residenza al possesso di
particolari requisiti soggettivi e all'accertamento di un
collegamento funzionale con l'attività agricola.
Quanto alla rilevanza, le osservazioni finora svolte dimostrano
che l'applicazione delle disposizioni condurrebbe all'accoglimento
del terzo motivo di ricorso e, quindi, all'annullamento del
provvedimento impugnato.
3. - La questione va ulteriormente puntualizzata, visto che essa
non ha ragione di porsi per gli edifici destinati alla residenza, non
solo perchè si tratta di fattispecie estranea al giudizio, ma anche
in quanto la limitazione degli insediamenti abitativi nella zona
agricola introduce una problematica che presenta scarsi caratteri di
omogeneità con quella che deriva dall'analoga restrizione per le
opere non residenziali, fosse altro perchè la soglia di
ragionevolezza della suddetta limitazione è di più intuitiva
percezione. La legge, infatti, consentendo unicamente la costruzione
di edifici rurali elimina la possibilità di nuovi carichi
insediativi derivanti da immobili a mera destinazione residenziale.
D'altronde, le abitazioni edifici rurali non si caratterizzano,
rispetto a quelle di altro tipo, per una loro particolare struttura,
ma unicamente per essere destinati ad abitazione del coltivatore del
fondo. Le condizioni richieste dalla normativa regionale consentono,
in questo, di individuare un tipo edilizio sulla base degli unici
elementi utili a tale fine.
Il dubbio nemmeno ha ragion d'essere riguardo alle opere che con
la destinazione agricola della zona hanno ben poco a che fare, posto
che "i principi della legislazione statale .. prevedono una normativa
differenziata, per le zone agricole, rispetto a quella relativa ad
altre zone" (Corte costituzionale, ord. 9-23 giugno 1988, n. 709).
In altri termini, non si dubita della legittimità costituzionale
della normativa regionale laddove questa cessa di considerare la zona
agricola come una sorta di territorio di riserva, sul quale dirottare
l'attività edilizia allorquando le esigenze di espansione
residenziale od industriale lo richiedano (cfr. art. 1, secondo
comma).
L'esigenza "di limitare l'utilizzazione edilizia dei territori
agricoli" (art. 1 cit.), tiene conto, d'altra parte, dell'esigenza di
salvaguardia del territorio, quale risorsa limitata, per evitarne il
consumo indiscriminato.
La questione si pone, invece, rispetto all'impedimento legislativo
alla realizzazione di strutture che si caratterizzano per essere
oggettivamente ed immediatamente classificabili tra quelle che pure
sono consentite nella zona ed altresì inidonee a provocare nuovi
carichi urbanistici ed a consentire, quindi, il nuovo insediamento di
soggetti che non svolgano l'attività agricola. È infatti evidente
che, essendo preclusa la realizzazione di residenze, la costruzione
di manufatti accessori non prelude ad insediamenti abitativi ma solo
all'utilizzazione del fondo.
4. - La normativa che impone il nesso tra l'opera e la conduzione
del fondo potrebbe essere vista come disciplina dell'uso del
territorio, ossia come atta a stabilire gli usi conformi ad una
determinata zona urbanistica, per cui si potrebbe ritenere che il
collegio dubita, in buona sostanza, della legittimità costituzionale
di una legge diretta ad impedire edificazioni in contrasto con la
destinazione di zona, finendo così per ignorare che la legge in
questione, imprimendo una "particolare destinazione dei beni" (Corte
costituzionale, ord. cit.), non fa altro che determinare di
conseguenza i "vincoli ed i caratteri da osservare" (art. 7 l.u.) per
l'edificazione in detta zona.
Il dubbio ha, tuttavia, ragione di esistere sulla base della
considerazione che le suddette norme, più che disciplinare l'uso
urbanisticamente rilevante, quale risulta dalla tipologia strutturale
dell'immobile, sembrano essere dirette ad un controllo della concreta
utilizzazione dell'opera, in buona sostanza a regolamentare lo jus
utendi più che lo jus aedificandi.
E che sia l'attenzione sulla concreta utilizzazione del manufatto
a caratterizzare le norme in esame - le quali, quindi, più che
disciplinare l'edificazione, finiscono con il consentire o precludere
determinate attività, con il regolamentare, cioè, non l'uso quale
emerge dalle caratteristiche strutturali della costruzione, ma quale
desumibile sulla base di fattori urbanisticamente irrilevanti -
emerge nitidamente dal caso in esame, dove il parametro per valutare
la legittimità dell'edificazione di un manufatto oggettivamente di
tipo agricolo (stalla) finisce per identificarsi con l'accertamento
dell'utilizzazione finale degli animali ricoverati.
Non vi è chi non veda che una stalla non cessa di essere tale se
realizzata da un soggetto piuttosto che da un altro e se in essa
trovano ricovero animali destinati alla "produzione" piuttosto che ad
altri scopi.
La legge pone così l'enfasi non sull'opera e sulle sue
caratteristiche, ma sulla relazione tra un soggetto, munito di certi
requisiti, e gli animali da ricoverare, traendo conseguenze diverse
in base al tipo di utilità che questi concretamente danno.
La normativa regionale finisce così per togliere rilievo all'opus
in quanto tale, quale si caratterizza dalle sue connotazioni
tipologiche, assegnando invece un ruolo centrale ad elementi
estrinseci. Il che conduce a chiedersi se sia coerente con il dettato
costituzionale che l'assenso alla realizzazione di un'opera venga a
dipendere dal soggetto che la realizza e dalla specifica attività
che tramite essa si svolge piuttosto che dalla sua coerenza con un
determinato tipo edilizio.
In buona sostanza, il collegio dubita della legittimità
costituzionale delle norme che impongono la valutazione di una
domanda di concessione edilizia per la realizzazione di una stalla
non sulla base della coerenza progettuale con la tipologia delle
stalle, nè sulla conformità di una simile struttura con la
destinazione di zona, bensì tenendo conto di elementi ulteriori.
5. - Come già detto, la normativa regionale pone sostanzialmente
una duplice limitazione alla realizzazione di siffatti manufatti, uno
di carattere soggettivo, l'altro di tipo funzionale.
Riguardo ad entrambi, per le considerazioni sopra svolte, pare al
collegio che, oltre ad introdurre una ingiustificata discriminazione
tra soggetti per la realizzazione di opere similari, la legge abbia
fatto un improprio uso della potestà legislativa in materia
urbanistica, e che il legislatore regionale abbia anzi travalicato
l'accezione propria di tale materia, allorchè ha introdotto come
paramentri di legittimità degli elementi estranei alle
caratteristiche strutturali dell'opera. Per le considerazioni svolte
al punto precedente, le norme in questione sembrano quindi
contrastare con gli artt. 3 e 117 della Costituzione.
Il contrasto con l'art. 3 emerge da un'altra serie di
considerazioni.
Il criterio inibisce, a soggetti non qualificati che si trovino
comunque insediati nella zona agricola, la realizzazione di qualunque
tipo di opera. Si impedisce così, a chi pur ha il potere di
effettuare cospicui interventi sugli edifici preesistenti (art. 5),
la stessa realizzazione di manufatti finalizzati all'uso agricolo del
territorio. A tali soggetti, per il fatto di non svolgere l'attività
agricola in via professionale o comunque principale, è così
impedito l'uso del fondo, di trarre cioè da esso utilità in modo
conforme alla sua natura e alla sua destinazione. Non sembra ispirato
al criterio di ragionevolezza l'impedimento a conservare attrezzi e
macchinari agricoli, prodotti del fondo e quant'altro occorra per la
coltivazione, in strutture a ciò appositamente destinate.
Vi sono, d'altra parte, strutture, ed il riferimento va,
segnatamente, alle stalle di cui al caso in esame che - oltre ad
essere tipologicamente ben definite, e quindi insuscettibili di
essere utilizzate, senza ulteriori opere, in maniera contrastante con
la loro vocazione a servire al ricovero di animali - non possono
trovare collocazione in altre zone del territorio. Tali strutture,
anche laddove non siano strettamente collegate allo sfruttamento
agricolo dei suoli, e non possano, dunque, definirsi "produttive"
nell'accezione accolta dalla legge regionale, hanno comunque un
indubbio collegamento con i fondi rustici. È impensabile che
attività connesse all'utilizzazionedi animali di mole rilevante,
quando non siano svolte a livello imprenditoriale, possano esplicarsi
in qualsiasi altra zona urbanistica. La mancanza di ragionevolezza è
quindi anche legata alla constatazione che simili strutture vanno
necessariamente edificate nelle zone agricole, per cui precluderle
nell'ambito di queste equivale a precluderle in assoluto.
La normativa regionale crea, invece, una singolare discriminazione
allorchè consente la realizzazione di stalle di allevamento a
carattere produttivo mentre preclude l'edificazione di manufatti,
strutturalmente e funzionalmente identici, non destinati ad ospitare
animali da utilizzare nella conduzione del fondo.
Da un punto di vista urbanistico l'utilizzazione finale degli
animali allevati è del tutto indifferente. Come è indifferente la
qualificazione soggettiva del richiedente la concessione. La
normativa regionale pone invece le condizioni per discriminare opere
del medesimo tipo sulla base di criteri (qualità personali del
richiedente nonchè, e la cosa pare ancora più arbitraria,
qualificazione di un opus rientrante nel genus delle strutture
agricole (stalle) in relazione all'utilizzo degli animali ospitati)
che nulla hanno a che fare con la gestione urbanistica del
territorio.
Se, come pare corretto ritenere, la conduzione del fondo di cui al
primo comma dell'art. 2 è un'attività produttiva, tesa cioè a
concorrere nella formazione del reddito dell'imprenditore agricolo,
si deve concludere che anche ai soggetti di cui all'art. 3 deve
essere negata la concessione edilizia qualora intendano realizzare
una stalla per ospitare animali da utlizzare per un uso che
genericamente può definirsi sportivo. L'imprenditore agricolo e i
suoi familiari non possono quindi detenere animali, realizzando
perciò le necessarie strutture, da impiegare in pratiche
"improduttive".
6. - Dalla enfatizzazione delle qualità personali del
concessionario e dell'attività, ponendo in secondo piano la
tipologia strutturale, deriva che in sede di rilascio della
concessione il sindaco, più che verificare se le caratteristiche
edilizie consentano o meno di ascrivere l'opera tra quelle che
assolvono una funzione legata all'uso del fondo, deve procedere (art.
3, secondo comma, lett. b) ad accertamenti, oltre tutto opinabili,
che esulano dalle sue funzioni in materia edilizia. L'aver dato,
tutto sommato, rilevanza urbanistica ai comportamenti umani pone la
legge regionale in contrasto con i principi desumibili dalle norme
statali (artt. 1 legge n. 10/1977, 7, 8, e soprattutto 25, ultimo
comma, della legge n. 47/1985), e quindi con l'art. 117 della
Costituzione, alla luce dell'ormai pacifico orientamento della
giurisprudenza sulla irrilevanza urbanistica delle concrete modalità
di utilizzazione di un immobile (cfr. Corte costituzionale 11
febbraio 1991, n. 73), posto che l'esercizio dello jus utendi è di
per sè inidoneo a ripercuotersi sulle caratteristiche tipologiche.
Si finisce, invece, attraverso l'uso di poteri in materia
edilizia, non per gestire il territorio bensì per sottoporre ad un
improprio controllo attività e modalità di estrinsecazione della
personalità umana.
Il duplice ordine di requisiti richiesti finisce, infatti, per
togliere qualunque rilevanza alle connotazioni strutturali per
indirizzare le verifiche dell'autorità procedente verso circostanze
estrinseche alle caratteristiche dell'opera; cosicchè, più che un
raffronto tra la struttura edilizia e lo strumento urbanistico, viene
ad essere effettuato un penetrante controllo sulle modalità di
utilizzazione dell'opera. Il tutto alla luce delle qualità
soggettive del richiedente, come se queste riuscissero, da sole, a
dare un significato urbanistico ad un'opera edilizia.
6. - Considerata, inoltre, la rigida predeterminazione dei
contenuti degli strumenti urbanistici e l'assoluta preclusione ai
comuni di consentire interventi non contemplati dalla legge, si è
indotti a dubitare della legittimità delle suddette norme anche in
relazione agli artt. 5 e 128 della Costituzione.
7. - Per quanto sopra considerato, va disposta la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale e al contestuale sospensione del
giudizio.

P. Q. M.
Riservata ogni altra pronuncia in rito, sul merito e sulle spese,
ritenendo rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli
artt. 3, 5, 117 e 128 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, primo comma, e 3, della
legge regione Lombardia 7 giugno 1980, n. 93, nella parte in cui
limitano l'edificazione di strutture non residenziali nelle zone
agricole;
Sospende il giudizio;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, gli atti
vengano trasmessi alla Corte costituzionale e la presente ordinanza
venga notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei Ministri
ed al presidente della giunta della regione Lombardia nonchè
comunicata al presidente del consiglio regionale.
Il presidente: BONIFACIO
L'estensore: TRAMAGLINI
94C0809