1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 134 SENTENZA 11 maggio - 1 luglio 2021
Giudizi di legittimita' costituzionale in via principale e incidentale Commercio - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disciplina degli orari degli esercizi di vendita al dettaglio - Obbligo di osservare la chiusura domenicale e festiva, salve deroghe individuate dalle Giunta provinciale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4, art. 1, come modificato dall'art. 45 della legge della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera e), e quarto; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 4, 5, 8 e 9. (T-210134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4
(Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle
attività commerciali), come modificato dall'art. 45 della legge
della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento
del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022), promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 25-28 agosto 2020, depositato
in cancelleria il 28 agosto 2020, iscritto al n. 74 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2020, e dal Tribunale
regionale di giustizia amministrativa di Trento nel procedimento
vertente tra il Consorzio shop center Valsugana e altri e la
Provincia autonoma di Trento e altri, con ordinanza del 1° ottobre
2020, iscritta al n. 175 del registro ordinanze 2020 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di
Trento;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2021 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Maria Chiara Lista per la
Provincia autonoma di Trento, quest'ultimo in collegamento da remoto,
ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16
marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 28 agosto 2020 (reg. ric. n. 74 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1
della legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4
(Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle
attività commerciali), come modificato dall'art. 45 della legge
della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento
del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022), in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera e), e quarto, della Costituzione, e agli artt. 4, 5,
8 e 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in relazione all'art. 31 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
1.1.- Il ricorrente rappresenta che le disposizioni contenute
nell'articolo impugnato della legge prov. Trento n. 4 del 2020, come
modificate e integrate dall'art. 45 della legge della prov. Trento n.
6 del 2020, prevedono: «1. Per favorire la conservazione delle
peculiarità socio-culturali e paesaggistico-ambientali, gli esercizi
di vendita al dettaglio osservano la chiusura domenicale e festiva,
fatto salvo quanto previsto da quest'articolo in relazione
all'attrattività turistica dei territori e a garanzia del pluralismo
nella concorrenza. 2. La Giunta provinciale individua con propria
deliberazione i comuni ad elevata intensità turistica o
attrattività commerciale/turistica nei quali è ammessa l'apertura
degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle giornate
domenicali e festive. La deliberazione può individuare i periodi di
apertura degli esercizi, con riferimento alla vocazione turistica dei
territori, o specifiche aree dei territori comunali in cui si limita
la possibilità di apertura, sempre nel rispetto degli obiettivi del
comma 1. 3. La Giunta provinciale entro il 31 ottobre 2020, quale
modalità ordinaria, modifica o integra la deliberazione prevista dal
comma 2 acquisendo preventivamente il parere del Consiglio delle
autonomie locali, delle associazioni dei consumatori riconosciute a
livello locale, delle associazioni datoriali del commercio e delle
associazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello locale.
4. In occasione di grandi eventi o manifestazioni che richiamano un
notevole afflusso di persone i comuni possono derogare all'obbligo di
chiusura domenicale e festiva per un massimo di diciotto giornate
annue. I comuni acquisiscono il parere delle associazioni dei
consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni
datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe. 5. Quest'articolo non si applica a: a) i soggetti e
le attività indicati dagli articoli 2 e 27, comma 2, della legge
provinciale 30 luglio 2010, n. 17 (legge provinciale sul commercio
2010); b) gli esercizi commerciali interni ai campeggi, villaggi e
complessi turistici e alberghieri che effettuano la vendita
esclusivamente a favore delle persone alloggiate; c) gli esercizi di
vendita al dettaglio situati nelle aree di servizio lungo le
autostrade, nelle stazioni ferroviarie, di autolinee e aeroportuali;
d) gli impianti di distribuzione automatica di carburante; e) le
ulteriori attività individuate dalla Giunta provinciale. 6. La
violazione di quest'articolo è punita con la sanzione amministrativa
del pagamento di una somma da 200 a 1.200 euro e contestualmente con
la sanzione amministrativa accessoria della sospensione
dell'attività per un periodo da uno a sette giorni; in caso di
recidiva la sanzione accessoria è raddoppiata. Per l'applicazione
delle sanzioni si osserva la legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale); l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione
o dell'ordinanza di archiviazione di cui all'articolo 18 della legge
n. 689 del 1981 nonchè l'adozione della sanzione amministrativa
accessoria spettano al comune territorialmente competente. Le somme
riscosse ai sensi di questo comma sono introitate nel bilancio del
comune competente. 6-bis. In prima applicazione per l'anno 2020, i
comuni possono derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva
per un massimo di dodici giornate, previo parere delle associazioni
dei consumatori riconosciute a livello locale, delle associazioni
datoriali del commercio e delle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative a livello locale in ordine alla programmazione di
queste deroghe. L'articolo 1, comma 4, si applica a decorrere dal 1°
gennaio 2021».
1.2.- Secondo la difesa statale, la disposizione impugnata
stabilisce in via generale un obbligo di chiusura domenicale e
festiva degli esercizi commerciali al dettaglio che contrasta con
l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito. Tale
disposizione, nel modificare l'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, ha disposto difatti
l'eliminazione dei limiti e prescrizioni concernenti il «rispetto
degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo di chiusura
domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio».
1.3.- Il ricorrente afferma che la predetta disposizione statale,
evocata come parametro interposto, costituisce esercizio della
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.; competenza
che, pertanto, sarebbe stata lesa dall'intervento normativo impugnato
in quanto detta disposizioni «che si contrappongono alla
liberalizzazione assoluta voluta dalla legge statale e reintroducono,
invece, un regime limitativo caratterizzato da un divieto generale di
apertura festiva, e dall'attribuzione alla pubblica amministrazione
(Giunta provinciale nel caso del comma 2; comuni nel caso del comma
4) della possibilità di consentire deroghe in ipotesi particolari».
1.4.- La difesa statale, dopo avere evidenziato che il carattere
«trasversale» della materia della concorrenza comporta il superamento
delle competenze settoriali in materia di commercio spettante alle
Regioni e Province autonome, assume che l'articolo impugnato
violerebbe, altresì, gli artt. 4, 5, 8 e 9 dello statuto speciale
per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Su¨dtirol.
Ciò perchè «[l]'art. 9 dello statuto attribuisce infatti alle
Province autonome la competenza legislativa in materia di commercio
(n. 3), ma in regime di competenza legislativa concorrente: l'art. 9
prevede infatti che tale competenza sia esercitata "nei limiti
indicati dall'art. 5", che a sua volta richiama (rinviando all'art.
4) "la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica" e prevede, come propria specifica previsione, l'ulteriore
limite costituito dai "principi stabiliti dalle leggi dello Stato"
(donde il carattere concorrente della legislazione provinciale in
materia di commercio)».
A conclusione non diversa, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, si perverrebbe «anche se, applicando l'art. 10 della legge
costituzionale 3/2001, che estende alle regioni e province ad
autonomia speciale le norme del nuovo Titolo V della Costituzione
qualora queste prevedano "forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite", si ascrive ora la disciplina del commercio
alla competenza legislativa regionale residuale, ex art. 117 c. 4
Cost.», poichè «[a]nche la competenza residuale va infatti
esercitata nel rispetto delle competenze legislative esclusive dello
Stato, e comunque ogni competenza legislativa provinciale, in forza
del rinvio operato all'art. 4 statuto dagli artt. 8 e 9 dello statuto
stesso, deve essere esercitata in armonia con la Costituzione, e
dunque, per quanto qui rileva, con l'art. 117 c. 2 lett. e)».
1.5.- A sostegno del ricorso, la difesa dello Stato richiama la
giurisprudenza costituzionale rilevando che «[i]l tema dei rapporti
tra disciplina della concorrenza e disciplina dell'apertura oraria e
festiva degli esercizi di vendita al dettaglio ha formato oggetto di
una analisi attenta ed evolutiva».
In particolare l'Avvocatura generale evidenzia che la sentenza n.
299 del 2012, nell'acclarare la legittimità costituzionale dell'art.
31 del d.l. n. 201 del 2011, ha affermato: che «dalla natura
trasversale della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza deriva che il titolo competenziale delle
Regioni a statuto speciale in materia di commercio non è idoneo ad
impedire il pieno esercizio della suddetta competenza statale e che
la disciplina statale della concorrenza costituisce un limite alla
disciplina che le medesime Regioni possono adottare in altre materie
di loro competenza»; e che, prosegue la difesa statale, «[l]a
riconduzione della materia delle aperture degli esercizi commerciali
alla materia statale della disciplina della concorrenza è stata
motivata da codesta Corte, in particolare, con la necessità di dare
al settore una disciplina territorialmente unitaria, in modo da
prevenire le distorsioni che regimi differenziati, anche in ambiti
territoriali molto vicini, determinano».
Su tale ultimo aspetto viene, altresì, ricordata la sentenza n.
8 del 2013, che ha affermato che «affinchè l'obiettivo perseguito
dal legislatore possa ottenere gli effetti sperati, in termini di
snellimento degli oneri gravanti sull'esercizio dell'iniziativa
economica, occorre che l'azione di tutte le pubbliche amministrazioni
- centrali, regionali e locali - sia improntata ai medesimi principi,
per evitare che le riforme introdotte ad un determinato livello di
governo siano, nei fatti, vanificate dal diverso orientamento
dell'uno o dell'altro degli ulteriori enti che compongono
l'articolato sistema delle autonomie».
Ciò premesso, la difesa statale rappresenta che «è costante la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di normative regionali
simili a quella qui in esame». Vengono richiamate le sentenze n. 38
del 2013, n. 65 del 2013 e n. 239 del 2016, evidenziando che in tale
ultima pronuncia è stato ribadito che «[l]a legislazione statale
vigente è perentoria nell'affermare che l'attività commerciale è
esercitata "senza limiti e prescrizioni" concernenti gli orari. Il
divieto previsto riguarda, pertanto, ogni forma di regolazione,
diretta o indiretta, degli orari di esercizio: sia quelle prescritte
per via normativa, sia quelle frutto di accordi tra operatori
economici», e che, pertanto, «nel vigore del divieto di imporre
limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato
nell'esercizio della sua competenza esclusiva a tutela della
concorrenza, la disciplina regionale che intervenga per attenuare il
divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione del
riparto di competenze».
1.6.- Il ricorrente aggiunge che la impugnata disposizione della
legge provinciale trentina «non si sottrae a censura per il fatto di
enunciare come propria finalità la conservazione delle peculiarità
socio-culturali e paesaggistico-ambientali: si tratta di finalità
del tutto generiche, di cui non è percepibile il rapporto con
l'apertura o meno degli esercizi commerciali nei giorni domenicali e
festivi. Non è chiaro, in particolare, perchè solo nel territorio
provinciale trentino sussisterebbero "peculiarita'" socio-culturali e
paesaggistico-ambientali tali da consentire di vanificare la
normativa statale di liberalizzazione; nè in qual modo l'apertura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali comprometterebbe (e
in modo così irrimediabile da giustificare un divieto generalizzato)
tali pretese peculiarita'».
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che, oltre ad essere
generica, l'enunciazione di tali finalità è contraddetta dalle
disposizioni dei commi successivi dell'articolo impugnato.
In particolare, i commi 2 e 4 «prevedono [...] poteri
amministrativi di deroga all'obbligo di chiusura proprio in
correlazione con l'elevata intensità turistica di taluni comuni, o
con lo svolgimento di eventi o manifestazioni atti a richiamare
notevole afflusso di persone». Senonchè la difesa statale osserva
che «proprio i comuni di maggiore interesse turistico sono quelli il
cui territorio presenta il maggior interesse paesaggistico e
ambientale; e le manifestazioni atte ad attrarre notevole afflusso di
persone sono spesso legate a usanze sociali e culturali proprie del
territorio. Tali valori, che la stessa legge provinciale nei commi 2
e 4 pone a base dei provvedimenti che consentono l'apertura
domenicale e festiva, non possono quindi, nel comma 1, costituire la
giustificazione generale del divieto di tali aperture».
1.7.- Dalla illegittimità costituzionale del comma 1
deriverebbe, poi, l'illegittimità costituzionale di tutti i
successivi commi, in quanto dettano disposizioni che trovano la loro
ragion d'essere nel generale divieto di apertura domenicale e
festiva, sicchè verrebbero meno ove fosse dichiarata
l'illegittimità costituzionale della previsione che tale divieto
prevede.
1.8.- La difesa statale ritiene, inoltre, che le disposizioni
recate dai commi 2, 3, e 4 siano altresì in via autonoma
costituzionalmente illegittime, in quanto i poteri amministrativi di
disciplina dirigistica della concorrenza nel settore del commercio,
che si esprimono nelle delibere della Giunta e dei Comuni volte ad
autorizzare l'apertura domenicale e festiva nei casi ivi indicati,
incidono sulla disciplina della concorrenza, laddove «le relative
norme spettano alla competenza statale esclusiva ex art. 117 c. 2
lett. e) Cost., e non possono essere dettate dalla Provincia,
esulando, per tutto quanto si è esposto in premessa, dalla materia
del commercio».
Il ricorrente aggiunge che «[l]a genericità, o meglio assenza,
di criteri legali prescritti all'esercizio di tali poteri
amministrativi, che si pongono come assolutamente discrezionali (in
particolare nell'individuare i comuni ad elevata intensità
turistica, e le manifestazioni atte a richiamare un elevato numero di
persone), ne comporta, poi, il carattere potenzialmente e
direttamente discriminatorio e distorsivo della concorrenza,
dimostrandone ancor più l'estraneità alla materia del commercio e
l'appartenenza alla materia "disciplina della concorrenza"».
2.- Con memoria depositata il 28 settembre 2020 si è costituita
la Provincia autonoma di Trento, confutando le argomentazioni e le
richieste del ricorrente.
2.1.- La difesa della Provincia autonoma rappresenta che il
ricorrente non avrebbe colto «le ragioni che hanno giustificato
l'esigenza di introdurre una regolamentazione delle aperture festive
nel territorio della Provincia di Trento; non sono stati
correttamente evidenziati i titoli competenziali che hanno supportato
l'intervento legislativo provinciale; non è stato debitamente
considerato, quanto alla individuazione, con provvedimento
amministrativo, dei Comuni a qualificazione turistica o ad
attrattività commerciale/turistica, giustificative della deroga al
divieto di apertura festiva, che esiste un pregresso substrato
normativo/provvedimentale già stratificato e vigente; non è stata
data, infine, una esaustiva e completa lettura della giurisprudenza
costituzionale in materia, spesso citata con riferimento a casi in
cui sono norme statali ad essere impugnate (il che fa la differenza
rispetto ai casi in cui viene, invece, esercitata una competenza
regionale), ovvero con riferimento a pronunce rese nei confronti di
Regioni ordinarie (il che non si può tradurre in automatismi nei
confronti della Regioni a statuto speciale e delle autonomie speciali
e alle loro differenti attribuzioni statutarie)».
Secondo la resistente la normativa sospettata di illegittimità
costituzionale «ha inteso ridare ascolto ad esigenze legittime, tanto
quanto quelle che supportano le libertà di iniziativa economica,
muovendosi, essa ritiene, nel quadro di competenze che le sono
riconosciute e nel rispetto dei principi posti dalla legislazione
statale in materia di commercio e di tutela della concorrenza».
2.2.- Ciò premesso, la difesa della Provincia autonoma
rappresenta: che la "materia" a cui inerisce la regolamentazione
degli orari degli esercizi commerciali «è, innanzitutto,
pacificamente quella del "commercio", di competenza residuale
regionale (Corte Cost. 288/2010; 350/2008; 150/2011)»; che, in tale
materia, lo Stato può intervenire con «norme a tutela della
concorrenza, di natura trasversale (Corte Cost. n. 150/2011), ma
senza azzerare qualsivoglia spatium deliberandi rimesso alla
disciplina legislativa regionale in materia di commercio»; che «[l]a
liberalizzazione in tema di orari di vendita non esprime un principio
assoluto costituzionalmente affermato (Corte Cost. n. 239/2016, punto
3.5. del diritto: "La totale liberalizzazione degli orari degli
esercizi commerciali non costituisce una soluzione imposta dalla
Costituzione, sicchè lo Stato potrà rivederla in tutto o in parte,
temperarla o mitigarla") e non determina deroghe rispetto agli
obblighi e alle prescrizioni imposti da interessi costituzionalmente
rilevanti (Corte Cost. n. 299/2012)».
In riferimento a tale ultimo aspetto, la Provincia autonoma,
nell'affermare che nella legge impugnata «sono indicati i valori
costituzionalmente rilevanti che consentono la limitazione della
"liberalizzazione" del mercato, allorchè il comma 1 esordisce nel
fondare la disciplina posta sulla "conservazione delle peculiarità
socio-culturali e paesaggistico-ambientali" del territorio trentino»,
procede ad illustrare le ragioni che hanno motivato l'intervento
normativo in questione.
Vengono innanzitutto evidenziate le peculiarità delle tradizioni
culturali e sociali delle popolazioni interessate, la rilevanza che
per esse assumono le festività collegate a ricorrenze religiose, gli
effetti che la tutela di tali esigenze determina sulla chiusura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali, in quanto ritenuta
«un'espressione radicata nella cultura della popolazione locale».
In proposito, si afferma che «l'apertura al pubblico degli
esercizi commerciali non incide soltanto sulla vita individuale dei
loro titolari e degli utenti che ne usufruiscono, ma anche sulla vita
della comunità, comportando afflusso e movimento di molte persone,
traffico, confusione, rumore, uso di energia; tutti fenomeni che
influiscono sull'ambiente come ambito di fruizione collettiva, in
quanto tale tutelato dalla Costituzione».
Per tali ragioni, la difesa della Provincia autonoma afferma che
«la disciplina degli orari degli esercizi commerciali aperti al
pubblico coinvolge non soltanto la materia del "commercio", ma ben
altre materie riservate statutariamente alla competenza provinciale,
quali quelle contemplate dall'articolo 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6,
dello Statuto speciale di autonomia, vale a dire in materia di tutela
e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale (3),
usi e costumi locali (4), tutela del paesaggio (6), fiere e mercati
(art. 8 comma primo, n. 12), nonchè turismo (art. 8, comma primo, n.
20) che concorrono a definire le scelte fondamentali relative allo
sviluppo economico dei territori provinciali, prevalentemente
montani».
A tal fine «[e], sempre nell'esercizio della competenza primaria
nelle sopra citate materie, del tutto legittimamente il legislatore
provinciale ha demandato alla Giunta provinciale l'attività di
individuazione dei Comuni a elevata intensità turistica e
attrattività commerciale (per tali ragioni esclusi dal divieto di
aperture festive), reiterando modalità bene note e stratificate
nella disciplina pre-vigente. La norma, sotto tale profilo, non è
affatto innovativa, riprendendo modalità di attuazione già note
alla risalente normativa statale sul commercio (cfr. art. 3 della
legge n. 558 del 1971)».
In definitiva, ad avviso della resistente, l'intervento normativo
impugnato troverebbe, «dunque, fonte e legittimazione in una
pluralità di interessi e di materie di competenza provinciale
primaria, rispetto alle quali è stata legittimamente esercitata una
funzione legislativa attiva e compiuto un bilanciamento. Si
tratterà, quindi e piuttosto, di valutare la "proporzionalita'" fra
le disposizioni limitative degli orari e i valori/interessi pubblici
richiamati dalla legge provinciale a loro fondamento e
giustificazione. Proporzionalità che la Provincia autonoma reputa
sussistente a fronte della circostanza che con l'articolo 1 della
legge n. 4 del 2020, non è stato reintrodotto in via generale il
principio della chiusura domenicale e festiva, un divieto assoluto e
generalizzato, bensì la regola della chiusura domenicale e festiva
escludendo dall'applicazione di essa una ampia serie di fattispecie».
3.- Il 3 novembre 2020 Federdistribuzione - Federazione delle
associazioni delle imprese e delle organizzazioni associative della
distribuzione moderna organizzata, ANCC COOP - Associazione nazionale
delle cooperative di consumatori e ANCD CONAD - Associazione
nazionale coperative dettaglianti - hanno depositato, ai sensi
dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, una opinione scritta che è stata ammessa nel
giudizio con decreto del Presidente della Corte del 23 febbraio 2021.
Nella opinione sono svolte considerazioni a sostegno della
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge prov. Trento n.
4 del 2020, con richiamo della giurisprudenza costituzionale sul
punto.
È poi contestata la distinzione operata dal legislatore
provinciale tra Comuni turistici e Comuni non turistici.
Si assume, altresì, che la normativa impugnata comporta il
sacrificio del diritto di accesso ai livelli essenziali delle
prestazioni costituito dalla chiusura obbligatoria degli esercizi
commerciali al dettaglio, lesiva dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., nonchè la discriminazione, in violazione
dell'art. 3 Cost., di cittadini e consumatori sulla possibilità di
accesso al servizio stesso.
Infine, nell'opinione si afferma che la normativa provinciale
impugnata «incide profondamente il libero esercizio della libertà
d'impresa garantito e tutelato dall'art. 41 Costituzione»,
determinando la lesione della necessaria uniformità delle regole in
materia su tutto il territorio nazionale.
4.- Con ordinanza depositata in data 1° ottobre 2020 (reg. ord.
n. 175 del 2020), il Tribunale regionale di giustizia amministrativa
di Trento, sezione unica, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge prov. Trento n. 4 del 2020,
per violazione dell'art. 117, commi primo e secondo, lettera e),
Cost., e degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, in relazione all'art. 31 del d.l. n. 201 del
2011, come convertito.
4.1.- Il rimettente riferisce di essere stato adito dal Consorzio
shop center Valsugana, costituito dagli operatori commerciali
insediati nell'omonimo centro commerciale situato nel Comune di
Pergine Valsugana (in Provincia di Trento), dal Consorzio Cavalli,
costituito dai proprietari di tutte le superfici a vocazione
commerciale, insediate nel centro commerciale "Europa", situato nel
Comune di Civezzano (sempre in Provincia di Trento) e da Habitat
Arredamenti di Cavalli Virginio srl, costituente una delle attività
commerciali facenti capo al Consorzio Cavalli.
I ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta della
Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 891, con la quale, ai
sensi dell'art. 1, comma 2, della sopra citata legge prov. Trento n.
4 del 2020, sono stati individuati i Comuni ad elevata intensità
turistica o attrattività commerciale/turistica, nei quali è
«ammessa l'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche
nelle giornate domenicali e festive». Poichè nel novero di tali
Comuni non sono inclusi nè il Comune di Pergine nè quello di
Civezzano, i ricorrenti lamentano la conseguente preclusione ad
aprire al pubblico le rispettive attività commerciali nelle giornate
festive.
Nel giudizio i ricorrenti hanno, in particolare, eccepito il
difetto assoluto di attribuzione amministrativa in capo alla
Provincia autonoma, in ordine alla individuazione dei luoghi, dei
giorni e degli orari di apertura degli esercizi commerciali nel
territorio provinciale, in quanto «il complessivo ordinamento
giuridico statuale (costituito dal combinato disposto degli articoli
10, e 12 del d.lgs. n. 59 del 2010, articolo 31 commi 1 e 2, del d.l.
n. 201 del 2011 - c.d. "Decreto Salva Italia", conv. nella l. n. 214
del 2011 nonchè articolo 1, comma 2, del d.l. n. 1 del 2012 - c.d.
"Decreto Cresci Italia", conv. in l. n. 27 del 2012), "esprime un
divieto di fonte normativa di introdurre limiti agli orari ed ai
giorni di apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali
presenti in tutto il territorio italiano non derogabile in forza di
prescrizioni legislative o regolamentari regionali"»; divieto la cui
legittimità costituzionale è stata positivamente riscontrata dalla
giurisprudenza costituzionale e successivamente ribadita.
Il giudice a quo rappresenta che i ricorrenti hanno quindi
prospettato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 1 e 2, della legge prov. Trento n. 4 del 2020, per contrasto
con il disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
riserva allo Stato la competenza esclusiva nella materia «tutela
della concorrenza», avente natura trasversale, in quanto la predetta
normativa statale sulle "liberalizzazioni" costituisce espressione di
un principio generale dell'ordinamento nazionale, nonchè di norme
fondamentali di riforma economico-sociale, limiti ai quali il
legislatore provinciale è vincolato, a norma degli artt. 4, 5 e 9
dello statuto.
Il rimettente riferisce di aver sospeso, in accoglimento della
domanda cautelare, il provvedimento impugnato con ordinanza 11
settembre 2020, n. 34 sotto il profilo del fumus boni iuris e,
respinta ogni altra eccezione e domanda, solleva quindi la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge prov. Trento
n. 4 del 2020 ritenendola rilevante ai fini del decidere e non
manifestamente infondata.
4.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo evidenzia che la
delibera della Giunta n. 891 del 2020 costituisce espressione del
potere attribuito con l'art. 1, comma 2, della legge provinciale di
cui si dubita, sicchè l'accoglimento della questione di
costituzionalità della disposizione che fonda il potere
determinerebbe il venir meno delle disposizioni in base alle quali è
stato adottato l'atto impugnato.
4.3.- In ordine alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
amministrativo tridentino richiama la giurisprudenza costituzionale
che si è pronunciata in ordine a disposizioni regionali introduttive
di regole "proprie" sugli orari di vendita degli esercizi
commerciali, con particolare riferimento agli obblighi di chiusura,
piuttosto che di apertura degli stessi, nelle giornate domenicali e
festive, dichiarando l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni comportanti limitazioni in contrasto con la normativa
statale per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Il rimettente evidenzia che nella fattispecie viene, difatti,
indubbiamente in rilievo la «tutela della concorrenza», in cui si
esplica la competenza legislativa esclusiva statale, quale ambito di
azione trasversale ad ogni materia, seppure in quelle riconducibili
alla competenza residuale regionale, quale è il «commercio» per la
Provincia autonoma di Trento (art. 9, primo comma, numero 3, dello
statuto), nel contesto della quale va ascritto il tema degli orari
degli esercizi commerciali.
Richiamata la normativa statale in materia, e, segnatamente,
l'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, il rimettente
afferma che l'obbligo di chiusura, di norma, degli esercizi
commerciali nelle giornate domenicali e festive, è declinato
dall'art. 1, comma 1, della legge provinciale impugnata non in via
residuale, bensì come espressione di un divieto generale.
In tale prospettiva, le deroghe previste dai commi successivi e
affidate alla Giunta (individuazione dei Comuni con connotazione
turistica o turistico-commerciale), ovvero alla discrezionalità dei
Comuni (a mente dei successivi commi 4 e 6-bis), così come quelle
puntualmente stabilite nel comma 5 (che rimanda anche alle varie
attività escluse dal divieto di apertura, ai sensi dell'art. 76,
comma 5-bis, della legge della Provincia autonoma di Trento 30 luglio
2010, n. 17, recante «Disciplina dell'attività commerciale»), si
caratterizzano come «eccezioni rispetto alla regola generale» e non
consentono di superare l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale, che ha censurato anche norme regionali che prevedono
limitate eccezioni alle aperture domenicali.
Il giudice a quo evidenzia che la Corte costituzionale ha da
tempo precisato che il tema degli orari degli esercizi commerciali
afferisce alla materia del «commercio» (sentenza n. 299 del 2012 e
ordinanze n. 288 e n. 247 del 2010, e n. 199 del 2006) e, quindi,
«ciò consente fin d'ora di ritenere infondata la tesi della
Provincia autonoma di Trento circa il presunto esercizio, con la
legge provinciale oggi impugnata, delle attribuzioni previste
dall'articolo 8, comma 1, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale di
autonomia, in materia di tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), tutela
del paesaggio (6)».
4.3.1.- Il TAR trentino rappresenta che lo statuto di autonomia
attribuisce alla Provincia autonoma di Trento la potestà legislativa
concorrente in materia di commercio (art. 9, primo comma, numero 3).
Peraltro, a seguito della revisione del Titolo V, Parte II, della
Costituzione che ha riconosciuto alle Regioni a statuto ordinario la
competenza residuale nella stessa materia del commercio, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., tale competenza va riconosciuta
anche alla Provincia autonoma di Trento per effetto della «clausola
di maggiore favore» per le autonomie speciali. Secondo il rimettente,
«[c]iò significa che i limiti cui è soggetta la competenza
legislativa della Provincia autonoma di Trento, sono anzitutto quelli
individuati dall'art. 117, comma 1 della Costituzione, il quale
dispone espressamente che "[l]a potestà legislativa è esercitata
dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione"». Ne
consegue, secondo il rimettente, che le competenze del legislatore
provinciale debbano essere esercitate anche nel rispetto dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva allo Stato la
competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
4.4.- Nell'ordinanza il rimettente effettua una ricognizione
della giurisprudenza costituzionale sul carattere trasversale della
competenza esclusiva dello Stato nella predetta materia, qualificata
come "materia funzione" e delle decisioni che, nel ricondurre a tale
competenza la disciplina di rimozione dei limiti agli orari di
apertura degli esercizi commerciali di cui all'art. 31, comma 1, del
d.l. n. 201 del 2011, come convertito riconoscendone la legittimità
costituzionale (sentenza n. 299 del 2012), hanno conseguentemente
ravvisato l'illegittimità costituzionale di disposizioni regionali
limitative dell'orario di apertura in difformità dalla disciplina
statale (vengono richiamate, tra le altre, le sentenze n. 65 del
2013, n. 98 del 2017 e n. 104 del 2014).
Il TAR trentino rileva che la disciplina statale che ha eliminato
le restrizioni all'apertura nelle domeniche e nei giorni festivi
degli esercizi commerciali non costituisce una soluzione imposta
dalla Costituzione, sicchè lo Stato può rivederla, temperarla o
mitigarla (sentenza n. 239 del 2016) ma, così facendo, ha ribadito
che l'eventuale differente normazione è conseguentemente sempre
rimessa al legislatore statale.
Inoltre ricorda che la giurisprudenza costituzionale (sentenza n.
98 del 2017), seppur non con specifico riferimento ai limiti di
orario, ha riconosciuto la possibilità per le Regioni (e le Province
autonome) di esercitare le proprie competenze in materia di
regolazione delle attività economiche dando luogo a regolamentazioni
«giustificate da un interesse generale, costituzionalmente rilevante
e compatibile con l'ordinamento comunitario» nonchè «adeguate
proporzionalità alle finalità pubbliche perseguite» in modo da
«garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto
con l'utilità sociale e con gli altri principi costituzionali».
Senonchè il TAR trentino ritiene che, pur ove si voglia ritenere
ammissibile un intervento legislativo della Provincia autonoma
nell'esercizio delle sue rivendicate competenze in materia di tutela
e conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale, usi e
costumi locali, nonchè di tutela del paesaggio espressi dal
combinato disposto degli artt. 8 e 4 dello statuto di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, l'articolo censurato non
fornisce elementi utili a giustificare l'intervento nei termini
innanzi indicati dalla giurisprudenza costituzionale, stante la
«vaghezza e genericita'» delle finalità indicate dal comma 1.
In ogni caso, il Collegio rimettente afferma che le competenze
legislative della Provincia autonoma, ai sensi dello stesso combinato
disposto degli artt. 8 e 4, devono comunque esercitarsi «in armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica [...] nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica» e, dunque, nel rispetto della
competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza,
nel cui ambito deve essere ricondotta la disposizione dell'art. 31
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, con la conseguenza che «i
titoli competenziali delle Regioni, anche a statuto speciale, in
materia di commercio e governo del territorio, non sono idonei ad
impedire l'esercizio della detta competenza statale (ex multis
sentenza n. 299 del 2012 citata, punto 6.1. del Considerato in
diritto)».
Da ultimo, il giudice a quo assume che la questione di
legittimità costituzionale investe non solo l'art. 1, comma 1, ma in
via derivata l'intero intervento normativo, in quanto le successive
disposizioni sono correlate e funzionali all'obbligo imposto dallo
stesso comma 1 in via generale agli esercizi di vendita al dettaglio
di osservare la chiusura domenicale e festiva.
5.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio
con atto depositato il 23 dicembre 2020.
5.1.- La difesa della resistente rappresenta che in data 28
agosto 2020 il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il
ricorso per la declaratoria di illegittimità costituzionale dello
stesso art. 1 della legge prov. Trento n. 4 del 2020 e di essersi
costituita nel relativo giudizio con memoria depositata il 28
settembre 2020. Considerata la situazione venutasi a creare per
effetto della predetta impugnazione e per prevenire ulteriore
contenzioso ed evitare disparità di trattamento tra gli esercizi
commerciali, la difesa della Provincia autonoma riferisce che la
Giunta provinciale, con delibera 29 settembre 2020, n. 1466, ha
riconosciuto, fino alla pronuncia della Corte costituzionale, ciascun
Comune della Provincia ad elevata intensità turistica o
attrattività commerciale-turistica ai sensi dell'art. 1, comma 2,
della legge provinciale impugnata, con conseguente riconoscimento per
tutti gli esercizi commerciali della facoltà di apertura domenicale
e festiva.
5.2.- Ciò premesso, la resistente ripropone un ordine di
argomentazioni difensive analogo a quello svolto in sede di
costituzione nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio in
via principale (reg. ric. n. 74 del 2020).
In particolare, si sofferma nuovamente sulle ragioni
dell'intervento normativo impugnato e sui valori costituzionalmente
rilevanti che esso ha inteso preservare, costituiti dalla
conservazione delle peculiarità socio-culturali e
paesaggistico-ambientali del territorio trentino.
Sul punto la resistente contesta le deduzioni del ricorrente
circa la laconicità, vaghezza e genericità dell'incipit dell'art.
1, comma 1, della legge prov. Trento n. 4 del 2020, affermando che la
legge deve essere interpretata nel suo significato oggettivo per le
sue finalità.
Viene ancora una volta sottolineato il valore che, per le
peculiari tradizioni culturali e sociali delle popolazioni
interessate, assumono le festività collegate a ricorrenze religiose,
e le conseguenti esigenze (individuate nel «raccoglimento, vita
familiare, rallentamento dei ritmi, esigenza di sospendere per un pò
le pratiche legate al commercio e alla soddisfazione del "mercato"»)
che inducono alla chiusura domenicale e festiva degli esercizi
commerciali.
In proposito, è evidenziata la diversità delle esigenze e delle
tradizioni di vita e di cultura espresse dai due ambiti
socio-economici della Provincia autonoma, «quello delle comunità
montane e delle piccole valli laterali, da un lato, quello del fondo
valle, in pianura e adiacente alle grandi vie di comunicazione,
dall'altro», assumendo che per le prime la chiusura domenicale degli
esercizi commerciali rappresenta «un'espressione radicata nella
cultura dell[e] popolazioni local[i]».
La difesa della Provincia autonoma prosegue ribadendo che
«[l]'apertura al pubblico degli esercizi commerciali non incide
soltanto sulla vita individuale dei loro titolari e degli utenti che
ne usufruiscono, ma anche sulla vita della comunità, comportando
afflusso e movimento di molte persone, traffico, confusione, rumore,
uso di energia; tutti fenomeni che influiscono sull'ambiente come
ambito di fruizione collettiva, in quanto tale tutelato dalla
Costituzione».
Inoltre afferma che «la disciplina degli orari degli esercizi
commerciali aperti al pubblico coinvolge non soltanto la materia del
"commercio", ma ben altre materie riservate statutariamente alla
competenza provinciale, quali quelle contemplate dall'articolo 8,
primo comma, nn. 3, 4 e 6, dello Statuto speciale di autonomia, vale
a dire in materia di tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e culturale (3), usi e costumi locali (4), tutela del
paesaggio (6), fiere e mercati (art. 8 comma primo, n. 12), nonchè
turismo (art. 8, comma primo, n. 20) che concorrono a definire le
scelte fondamentali relative allo sviluppo economico dei territori
provinciali, prevalentemente montani».
La Provincia autonoma di Trento conclude pertanto per il rigetto
della questione di legittimità sollevata dal giudice rimettente, in
quanto l'intervento normativo censurato troverebbe «fonte e
legittimazione in una pluralità di interessi e di materie di
competenza provinciale primaria, rispetto alle quali è stata
legittimamente esercitata una funzione legislativa attiva e compiuto
un bilanciamento. Ed introdotta una misura che va vista in una logica
proconcorrenziale e non viceversa». Si tratterrebbe, «quindi e
piuttosto, di valutare la "proporzionalita'" fra le disposizioni
limitative degli orari e i valori/interessi pubblici richiamati dalla
legge provinciale a loro fondamento e giustificazione, nella ricerca
di un equilibrio fra ambiti socioeconomici che sono fra loro ben
diversi».
6.- In prossimità dell'udienza la difesa della Provincia
autonoma di Trento ha depositato una memoria difensiva unica nei due
giudizi, nella quale ha ribadito le argomentazioni e le conclusioni
formulate nei rispettivi atti di costituzione.
La difesa della Provincia autonoma ribadisce che gli interessi
coinvolti nella disciplina della materia giustificherebbero una
regolamentazione peculiare, motivata da un interesse generale
costituzionalmente rilevante e adeguata e proporzionata alle
finalità pubbliche perseguite. Ciò in ragione anche delle
diversificate esigenze del territorio provinciale stante la sua
configurazione: fondovalle dell'Adige, attrattivo di rilevanti
attività commerciali e con una pluralità di addetti ai relativi
esercizi, cui si contrappongono le valli laterali e le zone di
montagna, dove prevalgono piccoli esercizi a conduzione familiare,
con popolazioni molto legate alla tradizionale celebrazione delle
festività.
Infine, la difesa provinciale confuta le osservazioni scritte
depositate da Federdistribuzione e da altre associazioni di
categoria, insistendo sulla esigenza di assicurare «l'equilibrio fra
le differenti forme distributive, e le differenti offerte che nascono
da un mercato reale differenziato», equilibrio che non si otterrebbe
con l'imposizione di una regola unica.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 74 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 1
della legge della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4
(Disciplina delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle
attività commerciali), come modificato dall'art. 45 della legge
della Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento
del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022), in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera e), e quarto, della Costituzione, e agli artt. 4, 5,
8 e 9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), in relazione all'art. 31 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
2.- La medesima disposizione è stata censurata in via
incidentale dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento, sezione unica, con ordinanza del 1° ottobre 2020 (reg. ord.
n. 175 del 2020). L'ordinanza di rimessione, che censura la norma
sempre in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
nonchè all'art. 117, primo comma, e agli artt. 8 e 4 dello statuto
regionale, è stata emessa nell'ambito di un giudizio promosso da
alcuni operatori commerciali che hanno impugnato la delibera della
Giunta della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 891 con
la quale, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge provinciale
censurata, sono stati individuati i Comuni ad elevata intensità
turistica o attrattività commerciale/turistica nei quali è ammessa
l'apertura degli esercizi di vendita al dettaglio anche nelle
giornate domenicali e festive.
3.- Il comma 1 dell'articolo censurato dispone: «[p]er favorire
la conservazione delle peculiarità socio-culturali e
paesaggistico-ambientali, gli esercizi di vendita al dettaglio
osservano la chiusura domenicale e festiva, fatto salvo quanto
previsto da quest'articolo in relazione all'attrattività turistica
dei territori e a garanzia del pluralismo nella concorrenza».
I successivi commi dettano disposizioni specifiche che prevedono:
l'attribuzione alla Giunta provinciale della individuazione dei
Comuni ad elevata intensità turistica o attrattività
commerciale-turistica nei quali è ammessa l'apertura degli esercizi
di vendita al dettaglio anche nelle giornate domenicali e festive
(commi 2 e 3); la possibilità per i Comuni, in occasione di grandi
eventi o manifestazioni che richiamano notevole afflusso di persone,
di derogare all'obbligo di chiusura domenicale e festiva fino a un
massimo di diciotto giornate annue (comma 4); le attività per le
quali non trova applicazione lo stesso articolo della legge
provinciale (comma 5); infine, le sanzioni amministrative pecuniarie
e accessorie per la violazione delle previsioni della legge.
4.- In entrambi i giudizi viene dedotta la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
Ad avviso del ricorrente e del giudice rimettente la norma
sospettata di illegittimità costituzionale detta una disciplina che,
nel prevedere, in via generale, l'obbligo per gli esercizi di vendita
al dettaglio di osservare la chiusura domenicale e festiva,
violerebbe la competenza statale in materia «tutela della
concorrenza», in relazione al parametro interposto costituito
dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito.
Ciò in quanto tale disposizione modifica l'art. 3, comma 1,
lettera d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, nel senso di
disporre l'eliminazione dei limiti e prescrizioni concernenti il
«rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo di
chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della mezza giornata di
chiusura infrasettimanale dell'esercizio».
Nel ricorso e nell'ordinanza di rimessione si evidenzia che la
giurisprudenza costituzionale ha affermato che l'art. 31, comma 1,
del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, costituisce espressione
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza (sentenza n. 299 del 2012) e ha conseguentemente
dichiarato la illegittimità costituzionale di disposizioni
regionali, anche delle autonomie speciali, che introducevano limiti
alla apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali in
contrasto con la previsione statale (vengono menzionate, tra le
altre, le sentenze n. 8, n. 38 e n. 65 del 2013, n. 104 del 2014, n.
239 del 2016 e n. 98 del 2017).
4.1.- Nel giudizio in via principale il ricorrente afferma che la
disposizione impugnata violerebbe anche gli artt. 4, 5 e 9 dello
statuto di autonomia, in quanto la competenza legislativa concorrente
riconosciuta alla Provincia autonoma in materia di commercio deve
essere esercitata nel rispetto della Costituzione, dei principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e dei principi stabiliti
dalle leggi dello Stato. Anche ove si ritenesse, in applicazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che
la competenza legislativa della Provincia autonoma di Trento in
materia di commercio sia di natura residuale ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost., essa deve essere esercitata nel rispetto della
competenza esclusiva dello Stato «e comunque ogni competenza
legislativa provinciale, in forza del rinvio operato all'art. 4
statuto dagli artt. 8 e 9 dello statuto stesso, deve essere
esercitata in armonia con la Costituzione e, dunque, per quanto qui
rileva, con l'art. 117 c. 2 lett. e)».
4.2.- Nel giudizio in via incidentale il giudice rimettente
ritiene la disposizione censurata lesiva altresì degli artt. 4 e 8
del d.P.R. n. 670 del 1972, poichè la potestà normativa
riconosciuta alla Provincia di Trento dallo statuto di autonomia
nella materia di tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e culturale (art. 3), usi e costumi locali (art. 4),
nonchè tutela del paesaggio (art. 6) deve essere esercitata in
armonia con la Costituzione, i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. Per tali ragioni, al contempo,
secondo il giudice a quo, sarebbe violato anche l'art. 117, primo
comma, Cost., poichè le competenze legislative riconosciute alla
Provincia autonoma devono esercitarsi nel rispetto della
Costituzione, dunque, nella fattispecie, della competenza esclusiva
riservata dall'art. 117, secondo comma, Cost. al legislatore statale
in materia «tutela della concorrenza».
5.- La Provincia autonoma, costituitasi nei due giudizi, afferma
che la disciplina degli orari degli esercizi di vendita al dettaglio
non coinvolgerebbe solo la materia del commercio, ma anche quelle
contemplate dall'art. 8, primo comma, numeri 3), 4) e 6), dello
statuto speciale di autonomia, in materia di tutela e conservazione
del patrimonio storico, artistico e culturale (3), usi e costumi
locali (4), tutela del paesaggio (6), fiere e mercati (art. 8, comma
primo, numero 12), nonchè turismo (art. 8, comma primo, numero 20);
materie che concorrerebbero a definire le scelte fondamentali
relative allo sviluppo economico dei territori provinciali,
prevalentemente montani.
La resistente, poi, a fronte della genericità, evidenziata sia
dal ricorrente che dal giudice rimettente, dell'affermazione di cui
al comma 1 della disposizione censurata, secondo cui l'intervento
legislativo è dettato «per favorire la conservazione delle
peculiarità socio-culturali e paesaggistico-ambientali», sostiene
che con esso si intende rispondere alle diversificate esigenze del
territorio provinciale a motivo della sua configurazione, in cui si
contrappongono, da un lato, il fondovalle dell'Adige, attrattivo di
rilevanti attività commerciali e con una pluralità di addetti ai
relativi esercizi, dall'altro, le valli laterali e le zone di
montagna, dove prevalgono piccoli esercizi a conduzione familiare,
con popolazioni molto legate alla tradizionale celebrazione delle
festività collegate a ricorrenze religiose.
Dunque, secondo la Provincia autonoma di Trento, la disposizione
censurata, nel trovare «fonte e legittimazione in una pluralità di
interessi e di materie di competenza provinciale primaria»,
interverrebbe per assicurare «la "proporzionalita'" fra le
disposizioni limitative degli orari e i valori/interessi pubblici
richiamati dalla legge provinciale a loro fondamento e
giustificazione».
6.- In via preliminare occorre riunire i due giudizi in quanto
afferiscono alla medesima disposizione di legge della Provincia
autonoma di Trento, e in entrambi viene dedotta la violazione della
competenza esclusiva dello Stato prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in relazione al parametro interposto
costituito dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito. Alla riunione e alla decisione con unica sentenza non
osta la differente natura dei giudizi (sentenze n. 22 del 2021 e n.
228 del 2016).
7.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost. è fondata.
7.1.- Le argomentazioni della difesa della Provincia autonoma di
Trento non sono difatti idonee a superare il costante indirizzo
giurisprudenziale richiamato dal ricorrente e dal giudice rimettente
secondo cui la disciplina dettata dall'art. 31, comma 1, del d.l. n.
201 del 2011, relativa agli orari domenicali e festivi degli esercizi
commerciali, afferisce alla materia della tutela della concorrenza
che essendo di competenza esclusiva dello Stato non può essere
incisa da disposizioni emanate dalle Regioni, ivi comprese le
autonomie speciali.
In tal senso, questa Corte nella sentenza n. 299 del 2012, ha
ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, il
quale, nel modificare l'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del d.l. n.
223 del 2006, stabilisce che le attività commerciali si svolgono
senza limiti e prescrizioni relative, tra l'altro, all'obbligo di
chiusura domenicale e festiva.
Nella predetta decisione si è preliminarmente affermato che la
materia «tutela della concorrenza», dato il suo carattere
"finalistico" e, dunque, "trasversale", è «in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005,
n. 272 e n. 14 del 2004)».
In questa configurazione della materia, che ricomprende «le
misure dirette a promuovere l'apertura di mercati o ad instaurare
assetti concorrenziali, mediante la riduzione o l'eliminazione dei
vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e alle
modalità di esercizio delle attività economiche», questa Corte ha
quindi riconosciuto «al legislatore statale [la possibilità di]
intervenire anche nella disciplina degli orari degli esercizi
commerciali [riconducibile, di per sè, alla] materia "commercio"
attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni
(sentenze n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n. 199 del 2006)».
In tale contesto, la sentenza n. 299 del 2012 ha, altresì,
evidenziato che «[l]'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni
di apertura al pubblico degli esercizi commerciali favorisce, a
beneficio dei consumatori, la creazione di un mercato più dinamico e
più aperto all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilità
di scelta del consumatore» e che la liberalizzazione così disposta
nel settore dall'intervento normativo statale risulta coerente con
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, e proporzionato allo scopo
di garantire l'assetto concorrenziale nel mercato di riferimento
relativo alla distribuzione commerciale.
Si tratta, dunque, di uno specifico intervento di promozione
della concorrenza nel settore commerciale, riconducibile, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, all'ambito della cosiddetta
concorrenza "nel mercato", in quanto diretta a eliminare limiti e
vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e
della competizione tra imprese, ambito che si affianca a quello della
concorrenza "per il mercato", nel quale rientrano gli interventi
volti a configurare procedure concorsuali che assicurino la più
ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici.
Nel confutare poi le censure promosse dalle Regioni ad autonomia
speciale nei confronti dell'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, in relazione alla asserita violazione della
propria competenza legislativa primaria nella materia del commercio,
come attribuita dagli statuti, la sentenza n. 299 del 2012 ha
chiarito che «il titolo competenziale delle Regioni a statuto
speciale in materia di commercio non è idoneo ad impedire il pieno
esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina
statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che
le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro
competenza. In senso analogo, del resto, si è già espressa questa
Corte a proposito del rapporto tra le competenze previste dagli
statuti speciali e quella esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenze n. 12 del 2009; n. 104 del
2008; n. 380 del 2007)».
7.2.- In base alle riportate argomentazioni della sentenza n. 299
del 2012, questa Corte ha quindi dichiarato l'illegittimità
costituzionale di disposizioni regionali, ivi comprese di quelle
emanate da autonomie speciali, volte a disciplinare in modo
restrittivo l'orario di apertura domenicale e festivo degli esercizi
commerciali, ritenendole lesive della disciplina statale di
"liberalizzazione" introdotta dal più volte richiamato art. 31,
comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito. Si tratta delle
sentenze: n. 98 del 2017, relativa a disposizioni della Regione
Friuli-Venezia Giulia; n. 239 del 2016, concernente normativa della
Regione Puglia; n. 104 del 2014, riguardante disposizioni della
Regione Valle d'Aosta; n. 65 del 2013, relativa a disposizioni della
Regione Veneto; n. 38 del 2013, concernente un intervento normativo
della Provincia autonoma di Bolzano; n. 27 del 2013, riguardante
disposizioni della Regione Toscana.
7.3.- In particolare, con la sentenza n. 239 del 2016 questa
Corte ha evidenziato che «[l]a totale liberalizzazione degli orari
degli esercizi commerciali non costituisce una soluzione imposta
dalla Costituzione, sicchè lo Stato potrà rivederla in tutto o in
parte, temperarla o mitigarla. Nondimeno, nel vigore del divieto di
imporre limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato
nell'esercizio della sua competenza esclusiva a tutela della
concorrenza, la disciplina regionale che intervenga per attenuare il
divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione del
riparto di competenze».
In ordine, poi, al profilo degli effetti della illegittimità
costituzionale derivata di altre disposizioni che siano comunque
correlate funzionalmente a quella ritenuta lesiva della competenza
statale per aver limitato l'apertura domenicale e festiva
dell'esercizio commerciale, la sentenza n. 98 del 2017 ha stabilito
che la dichiarazione di illegittimità costituzionale colpisce anche
la disposizione tesa a individuare i Comuni classificati come
località a prevalente economia turistica, dal momento che in questi,
al pari degli altri Comuni, dovrà operare la liberalizzazione del
commercio senza distinzioni.
Infine, è stato precisato (sentenza n. 8 del 2013) che l'intero
sistema delle autonomie concorre all'attuazione dei principi di
liberalizzazione, in quanto l'obiettivo perseguito dal legislatore
può essere conseguito solo ove «l'azione di tutte le pubbliche
amministrazioni - centrali, regionali e locali - sia improntata ai
medesimi principi, per evitare che le riforme introdotte ad un
determinato livello di governo siano, nei fatti, vanificate dal
diverso orientamento dell'uno o dell'altro degli ulteriori enti che
compongono l'articolato sistema delle autonomie. Quest'ultimo,
infatti, risponde ad una logica che esige il concorso di tutti gli
enti territoriali all'attuazione dei principi di simili riforme. A
titolo esemplificativo, si può rammentare che persino gli statuti di
autonomia speciale prevedono che le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali costituiscono vincoli ai rispettivi legislatori
regionali e provinciali, che sono tenuti ad osservarle nell'esercizio
di ogni tipo di competenza ad essi attribuita». A tal fine le Regioni
«non risultano menomate nelle, nè tanto meno private delle,
competenze legislative e amministrative loro spettanti, ma sono
orientate ad esercitarle in base ai principi indicati dal legislatore
statale, che ha agito nell'esercizio della sua competenza esclusiva
in materia di concorrenza».
7.4.- In definitiva, in riferimento alla specifica disciplina
degli orari di apertura al pubblico degli esercizi commerciali, le
ricordate pronunce costituiscono espressione della costante
giurisprudenza di questa Corte secondo cui la «tutela della
concorrenza assume [...] carattere prevalente e funge da limite alla
disciplina che le regioni possono dettare nelle materie di loro
competenza, concorrente o residuale [...], potendo influire su queste
ultime fino a incidere sulla totalità degli ambiti materiali entro
cui si estendono, sia pure nei limiti strettamente necessari per
assicurare gli interessi alla cui garanzia la competenza statale
esclusiva è diretta» (sentenza n. 56 del 2020; in senso conforme, ex
plurimis, sentenze n. 78 del 2020 e n. 287 del 2016).
8.- Del resto questa Corte rileva che la Provincia autonoma di
Trento, con l'intervento normativo in esame ha inteso corrispondere -
non diversamente da quelli analoghi già adottati da altre Regioni, e
dalla Provincia autonoma di Bolzano, di cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale - a esigenze, pur apprezzabili,
riscontrabili tuttavia in una pluralità di ambiti territoriali e
settori di attività. Si è, difatti, in presenza di problematiche di
valenza generale, emerse a livello nazionale nel corso del dibattito
che si è aperto sulla necessità o opportunità di rivisitare la
disciplina liberalizzatrice recata dall'art. 31 del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, con riferimento in particolare all'esigenza di
intervenire per mitigare le negative ripercussioni prodotte dalla
totale liberalizzazione sulle esigenze di vita dei lavoratori del
settore e sugli stessi piccoli esercenti.
Pertanto, solo la disciplina statale è in grado di assicurare
una regolazione coerente e armonica sull'intero territorio nazionale,
evitando che si determinino effetti distorsivi sulla stessa
concorrenza in conseguenza della disarticolazione a livello regionale
e provinciale della disciplina in materia di orari di apertura
domenicale e festiva degli esercizi commerciali.
9.- Per quanto rilevato, va dunque dichiarata la illegittimità
costituzionale della disposizione recata dal comma 1 dell'art. 1
della legge prov. Trento n. 4 del 2020, poichè impone in via
generale agli esercizi di vendita al dettaglio l'obbligo di osservare
la chiusura domenicale e festiva che è stato, invece, rimosso dal
legislatore nazionale nell'esercizio della competenza esclusiva in
materia di tutela della concorrenza; competenza che, nel costituire
un limite invalicabile dal legislatore regionale, si impone, non solo
sulla competenza relativa al commercio, ma anche su ogni altra
eventuale competenza statutaria della Provincia autonoma di Trento.
9.1.- La accertata illegittimità costituzionale del comma 1
coinvolge anche le previsioni dettate dai successivi commi, poichè
contemplano attività amministrative (commi 2, 3 e 4 e 6-bis,
aggiunto dall'art. 45, comma 2, della legge della Provincia autonoma
di Trento 6 agosto 2020, n. 6, recante «Assestamento del bilancio di
previsione della Provincia autonoma di Trento per gli esercizi
finanziari 2020-2022»), aspetti derogatori (comma 5) e misure
sanzionatorie (comma 6 come modificato dal comma 1 del medesimo art.
45, della citata legge provinciale n. 6 del 2020) che costituiscono
specifiche declinazioni e attuazioni funzionali all'obbligo disposto
in via generale di osservare la chiusura domenicale e festiva.
Ne consegue che la caducazione della previsione di cui al comma 1
determina, automaticamente, il venir meno della stessa ragion
d'essere di tali ulteriori disposizioni (in tal senso, sentenze n. 98
del 2017 e n. 38 del 2013).
Restano pertanto assorbiti i profili di censura che il ricorrente
ha sollevato, in via autonoma, nei confronti dei commi 2, 3 e 4, a
motivo della dedotta illegittimità della Giunta provinciale di
esercitare poteri amministrativi in materia devoluta alla competenza
esclusiva dello Stato quale è la tutela della concorrenza.
10.- L'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge prov. Trento n. 4 del 2020 in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. comporta
l'assorbimento delle questioni riferite agli ulteriori parametri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Provincia autonoma di Trento 3 luglio 2020, n. 4 (Disciplina
delle aperture nei giorni domenicali e festivi delle attività
commerciali), come modificato dall'art. 45 della legge della
Provincia autonoma di Trento 6 agosto 2020, n. 6 (Assestamento del
bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per gli
esercizi finanziari 2020-2022).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'1 luglio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA