1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 5 - 7 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Limiti all'assunzione di personale a tempo determinato - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, nonche' dei principi di ragionevolezza, di buon andamento della pubblica amministrazione e del pubblico concorso - Riconducibilita' della disposizione censurata alla materia dell'organizzazione degli uffici regionali, attribuita dallo Statuto alla competenza esclusiva della Regione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lett. l); Statuto speciale per la Sardegna, artt. 3, lett. a), e 5. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Autorizzazione alla Regione a finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione dei lavoratori precari delle amministrazioni locali, con previsione dei criteri per la selezione del personale - Violazione della regola dell'accesso ai pubblici uffici mediante pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, art. 3, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 97. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Autorizzazione alla Regione e agli enti regionali ad inquadrare i dipendenti assunti con contratto a tempo determinato in servizio al 1° gennaio 2009, a condizione che il rapporto di lavoro sia stato instaurato a seguito di concorso pubblico e prorogato almeno una volta - Violazione della regola dell'accesso ai pubblici uffici mediante pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, art. 3, comma 12. - Costituzione, artt. 51 e 97. Istruzione - Norme della Regione Sardegna - Disposizioni in materia di utilizzo del personale precario nell'ambito delle istituzioni scolastiche - Ricorso del Governo - Denunciata violazione delle competenze statutarie in materia di istruzione, nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, art. 9, comma 3. - Statuto speciale per la Sardegna, art. 5, lett. a). Istruzione - Norme della Regione Sardegna - Disposizioni in materia di distribuzione delle risorse di personale nell'ambito delle istituzioni scolastiche - Ricorso del Governo - Denunciata violazione delle competenze statutarie in materia di istruzione, della competenza esclusiva dello Stato in materia di livelli essenziali delle prestazioni, nonche' del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3, art. 9, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. m); Statuto speciale per la Sardegna, artt. 3 e 5. (010C0560) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi 1,
2, 3 e 12, e 9, commi 3 e 4, della legge della Regione Sardegna 7
agosto 2009 n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e
sociale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 16-20 ottobre 2009, depositato in cancelleria
il 26 ottobre 2009 ed iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2010 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l' avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Graziano Campus
e Salvatore Alberto Romano per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato in cancelleria il 26 ottobre 2009, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con riferimento
agli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettere l) e m), della
Costituzione, nonchè agli artt. 3 e 5 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) e al principio
di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 1, 2, 3 e 12, e dell'art. 9, commi 3 e 4, della
legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni
urgenti nei settori economico e sociale).
1.1. - Espone il ricorrente che l'art. 3 della predetta legge
regionale, rubricato «Disposizioni per il superamento del
precariato», al comma 1, impone alcuni limiti alla Regione Sardegna e
agli enti pubblici regionali sardi circa il ricorso ad assunzioni con
contratti a tempo determinato; stabilisce un limite quantitativo
massimo al ricorso a tali forme di collaborazione (non più del 3%
dell'organico complessivo); prevede la necessità di procedure
pubbliche di selezione (privilegiando quelle per soli titoli);
precisa che tali assunzioni non costituiscono in alcun modo
presupposto per l'ingresso nei ruoli a tempo indeterminato,
prevedendo, infine, quale sanzione in caso di inosservanza delle
disposizioni predette, la nullità dei provvedimenti di assunzione e
la responsabilità contabile di chi li ha posti in essere.
Il comma 2 del predetto art. 3, espone il ricorrente, autorizza
l'amministrazione regionale a finanziare programmi pluriennali di
stabilizzazione dei lavoratori precari delle amministrazioni locali.
A sua volta, il comma 3 stabilisce che i comuni e le province
provvedano alla realizzazione dei programmi di stabilizzazione dei
lavoratori precari, fatta eccezione per quelli assunti con funzioni
dirigenziali e per quelli di nomina fiduciaria degli amministratori,
attribuendo priorità ai lavoratori provenienti dai cantieri a
finanziamento regionale e a quelli già assunti con contratti a
termine, di natura flessibile, atipica e con collaborazioni
coordinate e continuative in ambito di analoghe attività a
finanziamento pubblico regionale.
Il comma 12, infine, autorizza la Regione e gli enti regionali ad
inquadrare i dipendenti in servizio a una certa data a tempo
determinato, alla sola condizione che il rapporto di lavoro sia stato
instaurato a seguito di concorso pubblico e che lo stesso sia stato
prorogato almeno una volta alla data di entrata in vigore della
legge.
Le predette disposizioni, secondo il Presidente del Consiglio,
inciderebbero illegittimamente sulle competenze statali e dovrebbero
essere dichiarate incostituzionali.
Quanto al comma 1, il ricorrente rammenta che l'art. 3 dello
statuto speciale per la Sardegna contempla, alla lettera a), quale
ambito della potestà legislativa regionale, l'«ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed
economico del personale». Trattasi, secondo il ricorrente, di
disposizione riferita alla potestà organizzativa, dalla quale
esulerebbe del tutto la regolamentazione delle modalità di
assunzione del personale a tempo determinato, che atterrebbe invece,
con tutta evidenza, all'ordinamento civile.
Il successivo art. 5, alla lettera b), conferisce alla Regione la
facoltà di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni
delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione ed
attuazione in materia di lavoro, ma, sostiene il ricorrente, la
potestà deve essere esercitata nell'ambito ed in consonanza con la
normativa statale.
Secondo la previsione dell'art. l0 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della
Costituzione), in carenza di disposizioni di rango costituzionale
specificamente riferite alla Regione Sardegna, dovrebbe farsi
riferimento alle previsioni dell'art. 117 Cost. Ebbene, la materia
regolata al primo comma dell'art. 3 esulerebbe dalla competenza
regionale, rientrando appunto nelle attribuzioni statali esclusive di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (ordinamento
civile). La materia, infatti, sarebbe disciplinata dal decreto
legislativo 6 settembre 2001, n. 368 (Attuazione della direttiva
1999/70/CE relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato), che testualmente dispone, all'art. 10, comma 7, che «la
individuazione, anche in misura non uniforme, di limiti quantitativi
di utilizzazione dell'istituto del contratto a tempo determinato è
affidata ai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati dai
sindacati comparativamente più rappresentativi». La norma regionale
sopra richiamata, in contrasto con la norma statale, sarebbe dunque
invasiva di una competenza esclusiva dello Stato quale quella
prevista dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e dovrebbe
essere dichiarata incostituzionale.
In carenza di una norma statutaria ad hoc, il comma 1 dell'art. 3
si porrebbe altresì in contrasto con i principi costituzionali di
ragionevolezza, uguaglianza, imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost., nella parte in
cui del tutto irragionevolmente, nell'ambito delle forme pubbliche di
selezione, privilegia, ai fini dell'assunzione, la selezione per soli
titoli.
1.2. - Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, anche il
comma 2 dell'art. 3 della legge censurata sarebbe illegittimo, per le
stesse considerazioni svolte con riferimento al comma 1. La materia
della stabilizzazione dei precari non sarebbe disciplinata dallo
statuto della Regione Sardegna o norme successive e anch'essa
inciderebbe sull'ordinamento civile, attribuito dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Carta fondamentale alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Peraltro, essa sarebbe in palese
contrasto con l'art. 17, comma 15, del decreto-legge 1° luglio 2009,
n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 3 agosto 2009, n. 102, che prevede, quale termine ultimo per
procedere alle dette stabilizzazioni, la data del 31 dicembre 2010.
Anche l'art. 3, comma 3, della legge impugnata sarebbe
illegittimo, dato che la materia della stabilizzazione dei precari
non sarebbe in alcun modo disciplinata dallo statuto della Regione
Sardegna o norme successive (in presenza del mero riferimento alla
competenza attinente i profili organizzativi di cui all'art. 3, comma
1, lettera a), dello statuto citato ed alla materia del lavoro di cui
all'art. 5) e atterrebbe, invece, all'ordinamento civile, per il
quale l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione
prevede la competenza legislativa esclusiva dello Stato. Peraltro,
tale comma si porrebbe in palese contrasto con i diversi principi
della normativa statale di cui all'art. 1, comma 519, della legge 7
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), laddove
si riferisce la procedura di stabilizzazione al «personale non
dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni», o
che per un identico periodo sia stato in servizio negli ultimi cinque
anni, e che sia stato assunto mediante procedure selettive di natura
concorsuale o previste da norme di legge, contemplando per il
personale precario diversamente assunto la necessità
dell'espletamento di prove consimili. Il legislatore regionale,
ampliando il novero dei soggetti destinatari della stabilizzazione e
ricollegando il diritto alla stabilizzazione ad un periodo di
servizio inferiore a quello individuato dalla normativa statale,
avrebbe ecceduto dalla propria competenza.
Illegittimo, da ultimo, sarebbe il comma 12 dell'art. 3, con il
quale si è previsto l'inquadramento di taluni dipendenti a tempo
determinato. Anche qui difetterebbe la copertura dello statuto
speciale o di norme sopravvenute di rango costituzionale direttamente
riferite alla Regione Sardegna. Le uniche norme cui sarebbe in
astratto ipotizzabile un rinvio, l'art. 3, lettera a) e l'art. 5,
lettera b), dello statuto citato, conferiscono alla Regione, come
visto, competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento
degli uffici e stato giuridico ed economico del personale, ovvero
competenza di mera integrazione ed attuazione nella materia del
«rapporto di lavoro»: non pertanto, in tema di ordinamento civile,
cui invece attiene la fattispecie in esame. Anche la norma in oggetto
prevederebbe, per il personale regionale, un trattamento diverso
rispetto al personale precario di altre amministrazioni pubbliche, in
contrasto con la normativa statale di riferimento. Anche tale
disposizione, inoltre, violerebbe i principi di ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione,
nonchè il principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e
97 Cost., eccedendo dalla competenza statutaria di cui all'art. 3,
lettera a), e sarebbe destinata anch'essa ad essere dichiarata
incostituzionale.
1.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi
l'art. 9 della stessa legge regionale della Sardegna n. 3 del 2009,
che detta, come recita la rubrica, «Disposizioni a favore
dell'istruzione, della cultura, dello spettacolo e dello sport».
Il comma 3 di tale norma dispone che «La Giunta regionale, al
fine di favorire l'utilizzo del personale precario della scuola
secondo l'ordine delle relative graduatorie, predispone, per l'anno
2009-2010, un programma di interventi volto a sostenere l'estensione
del tempo scuola nelle scuole dell'infanzia fino a cinquanta ore
settimanali e l'attivazione, nelle scuole pubbliche di ogni ordine e
grado, di moduli didattico-integrativi. Il programma è approvato in
via preliminare dalla Giunta regionale entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge e inviato alla Commissione
consiliare competente che esprime il proprio parere entro quindici
giorni, decorsi i quali se ne prescinde. Entro ulteriori dieci giorni
la Giunta regionale lo approva in via definitiva. Alla relativa spesa
si fa fronte con le disponibilità sussistenti nelle UPB S02.01.001 e
502.01.006. La Giunta regionale provvede alle variazioni compensative
nell'ambito delle medesime UPB à termini della legge regionale n. 11
del 2006».
Il successivo comma 4 dispone che «Nelle more di una riforma
organica della normativa regionale in materia di istruzione, la
Giunta regionale, nell'ambito delle dotazioni organiche complessive
definite in base alle vigenti disposizioni e tenuto conto delle
condizioni di disagio legate a specifiche situazioni locali,
definisce le modalità e i criteri per la distribuzione delle risorse
di personale tra le istituzioni scolastiche. Nel rispetto dei criteri
e delle modalità definiti dalla Giunta regionale, la direzione
generale dell'Assessorato della pubblica istruzione, beni culturali,
informazione, spettacolo e sport, provvede alla distribuzione delle
risorse di personale tra le istituzioni scolastiche».
Le disposizioni ora riportate inciderebbero illegittimamente
nell'ambito della competenza statale.
L'art. 9 detta disposizioni in materia di utilizzo del personale
precario della scuola e distribuzione delle risorse di personale tra
le istituzioni scolastiche. L'art. 5 dello statuto speciale
conferisce alla Regione, alla lettera a), la facoltà di adottare
norme di (mera) integrazione ed attuazione in materia di istruzione,
in (ovvia e necessaria) conformità con le disposizioni contenute
nella legislazione statale, in ottica di adattamento della stessa
alle necessità scaturenti dalle peculiari caratteristiche della
Regione stessa.
Il ricorrente evidenzia che la materia è stata oggetto di un
accordo sottoscritto in data 31 luglio 2009 dal Ministro
dell'istruzione e l'Assessore della pubblica istruzione della Regione
Sardegna. Il comma 3, nel quale peraltro non è fatto alcun
riferimento all'accordo, attribuisce alla Regione ogni potere
decisionale in merito alla programmazione ed attuazione degli
interventi, e ciò in contrasto con quanto previsto all'ultimo
periodo del punto I dell'accordo (che recita: «con successivo accordo
tra l'Ufficio scolastico regionale e la Regione Sardegna saranno
concordate le modalità di attuazione del piano»).
Da ciò discenderebbe, con piena evidenza, non solo una
violazione delle competenze statutarie di cui all'art. 5, lettera a),
ma anche una patente violazione del principio di leale
collaborazione, pure costituzionalmente tutelato.
Anche la previsione del comma 4, prevedendo la distribuzione del
personale alle istituzioni scolastiche da parte dell'Assessorato alla
pubblica istruzione, potrebbe essere ricondotta in astratto nella
materia di cui agli artt. 3 e 5 dello statuto della Regione Sardegna:
non rientra, tuttavia, a ben vedere, nell'ordinamento degli uffici,
nè nello status dei dipendenti regionali.
Quanto alla materia dell'istruzione, si tratterebbe, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, di competenza che non può
essere esercitata in contrasto con la normativa statale.
Orbene, le norme impugnate inciderebbero sull'ordinamento e
l'organizzazione del sistema nonchè sul rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni, rientranti nella competenza esclusiva
dello Stato, atteso che le dotazioni organiche delle scuole sono
determinate sulla base degli ordinamenti degli studi definiti a
livello nazionale e che l'utilizzo del personale (di competenza
statale), è regolato dai contratti nazionali di comparto.
Nella determinazione dei criteri e delle modalità di
assegnazione non sarebbe d'altro canto fatto alcun riferimento al
rispetto della normativa statale in materia, nella misura in cui gli
stessi costituiscono principi generali, nè sarebbe previsto alcun
coinvolgimento dell'Ufficio scolastico regionale, circostanza anche
questa in contrasto con il principio di leale collaborazione
costituzionalmente tutelato.
Pertanto, il legislatore regionale eccederebbe dalla competenza
statutaria di cui agli artt. 3 e 5 dello statuto speciale e
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
(determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni delle quali
è garantita l'uniformità su tutto il territorio nazionale), nonchè
il principio di leale collaborazione che deve informare tutti i
livelli di governo.
2. - Con atto del 24 novembre 2009 si è costituita nel giudizio
di costituzionalità la Regione autonoma della Sardegna, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato.
2.1. - Quanto alla prima censura, riguardante la disposizione di
cui all'art. 3, comma 1, la Regione deduce che lo statuto speciale
della Sardegna attribuisce alla Regione competenza legislativa
esclusiva in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale» (art. 3, lettera a), dello statuto della Regione
Sardegna). Detta previsione, lungi dal poter essere liquidata, come
nel ricorso, con la rapida affermazione che essa sarebbe «riferita
alla potestà organizzativa, dalla quale esula del tutto la
regolamentazione delle modalità di assunzione del personale a tempo
determinato, che atterrebbe, invece, alla materia dell'ordinamento
civile», sarebbe proprio quella nella quale dovrebbe essere
inquadrata la norma censurata, dato che i limiti ed i presupposti di
utilizzazione di contratti a tempo determinato costituirebbero
certamente aspetti organizzativi rilevanti per il funzionamento degli
uffici regionali.
Priva di pregio sarebbe anche l'ulteriore censura relativa alla
pretesa violazione degli artt. 3 e 97 Cost. per aver previsto che le
assunzioni si svolgano attraverso forme pubbliche di selezione
«privilegiando quelle per soli titoli». Secondo la Regione, la
previsione di selezioni pubbliche per titoli - che sarebbero comunque
forme concorsuali pleno jure - non può essere considerata
irragionevole o contraria ai principi di buon andamento e
imparzialità. In ogni caso, il ricorso non motiverebbe in alcun modo
sulla pretesa irragionevolezza della scelta, che si palesa, al
contrario, del tutto coerente con l'obiettivo di realizzare procedure
concorsuali più brevi e snelle di quelle per esami, in relazione al
tipo di contratto - a tempo determinato - cui si accede, ma
ugualmente atte a garantire la selezione dei candidati più capaci, a
tutela dell'efficienza dell'amministrazione.
2.2 - Infondate sarebbero anche le analoghe censure rivolte nei
confronti del comma 2 dell'art. 3 della legge regionale n. 3 del
2009, contestato nella parte in cui prevede il finanziamento di
programmi pluriennali di stabilizzazione, mentre la legislazione
statale di cui all'art. 17, comma 15, della legge n. 102 del 2009
prevede quale termine ultimo per procedere alle stabilizzazioni il 31
dicembre 2010.
Anche per quanto attiene al comma 12 del medesimo art. 3, la
materia rientrerebbe appieno nella competenza legislativa esclusiva
della Regione Sardegna ex art. 3, lettera a), dello statuto speciale,
e le ulteriori censure accennate nel ricorso con riferimento a detto
comma 12 circa l'asserita violazione dei principi di ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della p.a. nonchè del principio del
pubblico concorso dovrebbero essere considerate inammissibili in
quanto prive di ogni illustrazione o argomentazione.
In ogni caso, esse sarebbero del tutto infondate, in quanto il
comma in esame espressamente prevede che si possa procedere
all'inquadramento del personale a tempo determinato soltanto «a
condizione che il rapporto di lavoro sia stato instaurato a seguito
di concorso pubblico conforme alle disposizioni della legge regionale
n. 31 del 1998».
2.3. - Quanto al secondo gruppo di censure contenute nel ricorso,
riguardanti l'art. 9, commi 3 e 4, della legge della Regione
Sardegna, in particolare con riguardo al comma 3, la competenza
attuativa integrativa che l'art. 5 dello statuto speciale attribuisce
alla Regione Sardegna in materia di «istruzione di ogni ordine e
grado» non sarebbe la sola a venire in rilievo nel caso in esame,
dato che la Regione Sardegna godrebbe anche, ex art. 10 legge cost.
n. 3 del 2001, delle competenze oggi spettanti ex art. 117 Cost. alle
Regioni ad autonomia ordinaria, in quanto più ampie di quelle
statutarie. Essa avrebbe le caratteristiche di una competenza
concorrente, corrispondente in ampiezza almeno a quella di cui sono
titolari le Regioni ordinarie.
Nè potrebbe vedersi una violazione del principio di leale
collaborazione nel fatto della non perfetta coincidenza tra l'accordo
citato nel ricorso e la disposizione di legge in questione. Infatti
è inconfutabile che detto accordo è stato raggiunto quando la legge
regionale era già nella fase di approvazione finale.
La Regione comunque riferisce che, al momento in cui scrive, sono
in corso contatti e lavori tra la Giunta regionale e il Ministero
stesso per giungere ad una sua modifica a seguito delle più recenti
evoluzioni legislative (con o.d.g. del 22 settembre 2009 il Consiglio
regionale della Sardegna ha impegnato la Giunta in tal senso, avendo
lo stesso MIUR manifestato la sua disponibilita').
Quanto alle censure attinenti il comma 4 dello stesso art. 9,
secondo la Regione, sarebbero anch'esse del tutto infondate. Ai sensi
dell'art. 10 legge cost. n. 3 del 2001, le competenze oggi spettanti
ex art. 117 Cost. alle Regioni ad autonomia ordinaria sarebbero più
ampie di quelle statutarie. Tra le prime andrebbe annoverata la
competenza legislativa concorrente in materia di «istruzione» («salva
l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della
istruzione e della formazione professionale»), che, secondo la
Regione, incontra solo il limite dei principi generali stabiliti con
legge dello Stato, e delle «norme generali sull'istruzione»
attribuite alla competenza esclusiva statale (art. 117, comma 2,
lettera n), Cost.).
La disciplina della distribuzione del personale tra le
istituzioni scolastiche sarebbe certamente aspetto di estremo
dettaglio, per cui non rientrerebbe in alcuna delle competenze
statali in materia.
3. - Con memoria depositata il 4 maggio 2010 la Regione ha
illustrato ulteriormente le proprie precedenti deduzioni.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con
riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lettere l) e
m), della Costituzione, nonchè agli artt. 3 e 5 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) e al principio di leale collaborazione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 3 e 12, e
dell'art. 9, commi 3 e 4, della legge della Regione Sardegna 7 agosto
2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale).
1.1. - Il comma 1 dell'art. 3 della legge regionale impugnata
detta norme per il contenimento del ricorso ai contratti di lavoro a
tempo determinato, sottoponendo ad alcuni limiti la possibilità
della Regione Sardegna e degli enti pubblici regionali sardi di
ricorrere, per far fronte alle proprie esigenze, a contratti a tempo
determinato.
In particolare, essa stabilisce che a tali forme di
collaborazione si può ricorrere solamente per far fronte a motivate
esigenze straordinarie; impone alle stesse un limite quantitativo
massimo (non più del 3% dell'organico complessivo); prevede la
necessità di procedure pubbliche di selezione (privilegiando quelle
per soli titoli); precisa che tali assunzioni non costituiscono in
alcun modo presupposto per l'ingresso nei ruoli a tempo indeterminato
e prevede le sanzioni in caso di inosservanza delle predette
disposizioni (nullità dei provvedimenti di assunzione e
responsabilità contabile di chi li ha posti in essere).
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la norma sotto
un duplice profilo.
In primo luogo, deduce che essa invaderebbe la competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile, senza che sia
possibile ricondurla nell'art. 3, lettera a), dello statuto della
Regione Sardegna («Ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale») o nel successivo art. 5, lettera b) (che conferisce alla
Regione la facoltà di adattare alle sue particolari esigenze le
disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di
integrazione ed attuazione in materia di lavoro).
In secondo luogo, il ricorrente censura - per violazione dei
principi costituzionali di ragionevolezza, uguaglianza, imparzialità
e buon andamento dell'amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
- l'art. 3, comma 1, nella parte in cui privilegia, ai fini
dell'assunzione, la selezione per soli titoli.
1.2. - Il comma 2 dell'art. 3 autorizza l'Amministrazione
regionale a finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione dei
lavoratori precari delle amministrazioni locali.
Il comma 3, a sua volta, detta disposizioni sulla realizzazione
dei programmi di stabilizzazione dei lavoratori precari di cui al
precedente comma 2. In particolare, esso stabilisce che: «I comuni e
le province provvedono alla realizzazione dei programmi di
stabilizzazione dei lavoratori precari, fatta eccezione per quelli
assunti con funzioni dirigenziali e per quelli di nomina fiduciaria
degli amministratori, attribuendo priorità ai lavoratori provenienti
dai cantieri a finanziamento regionale e a quelli già assunti con
contratti a termine, di natura flessibile, atipica e con
collaborazioni coordinate e continuative in ambito di analoghe
attività a finanziamento pubblico regionale. Tali programmi di
stabilizzazione sono attuati dagli enti locali interessati «avuto
riguardo al personale precario che, entro la data di entrata in
vigore della presente legge, abbia maturato almeno trenta mesi di
servizio nelle pubbliche amministrazioni locali, anche non
continuativi, a far data dal 1° gennaio 2002....».
Per tali commi, tra loro strettamente connessi, il ricorrente
richiama le considerazioni svolte con riferimento al comma 1 e
aggiunge che la materia della stabilizzazione dei precari non sarebbe
disciplinata dallo statuto o da pertinenti norme successive e che
anch'essa incide sull'ordinamento civile, materia attribuita
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della Carta fondamentale
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
1.3. - Il comma 12, infine, autorizza la Regione e gli enti
regionali ad inquadrare i dipendenti in servizio a una certa data a
tempo determinato, alla sola condizione che il rapporto di lavoro sia
stato instaurato a seguito di concorso pubblico e che lo stesso sia
stato prorogato almeno una volta alla data di entrata in vigore della
legge. Tale disposizione, secondo il ricorrente, difetterebbe di
copertura da parte dello statuto speciale o di norme sopravvenute di
rango costituzionale direttamente riferite alla Regione Sardegna e,
incidendo nella materia, di competenza esclusiva statale,
dell'ordinamento civile, prevederebbe un trattamento diverso rispetto
al personale precario di altre amministrazioni pubbliche, in
contrasto con la normativa statale di riferimento.
Il ricorrente censura detta norma in quanto contrasterebbe con i
principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione, nonchè con quello del pubblico concorso,
di cui agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione; e soggiunge che la
norma rientrerebbe nella materia dell'ordinamento civile, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., eccedendo dalla
competenza statutaria di cui all'art. 3, lettera a), dello statuto
per la Regione Sardegna.
2. - Le censure relative al comma 1 non sono fondate.
Deve premettersi che la norma censurata intende porre dei limiti
alla possibilità della Regione di ricorrere, per far fronte a
esigenze lavorative, a contratti a tempo determinato. Di fatto,
però, essa autorizza la Regione medesima a stipulare proprio
contratti di lavoro precario. L'intento, dichiarato nell'incipit, è
in tal modo chiaramente contraddetto. Ciò nondimeno, la norma non
eccede dalla competenza legislativa regionale.
La denunciata lesione di una competenza legislativa statale (per
violazione della Costituzione in materia di ordinamento civile, o del
principio di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, di accesso ai pubblici uffici mediante pubblico
concorso) non sussiste.
2.1 - E infatti, quanto alla dedotta violazione della competenza
legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., deve osservarsi
che questa Corte ha più volte affermato che, per la identificazione
della materia in cui si colloca la disposizione impugnata, questa va
individuata avendo riguardo all'oggetto o alla disciplina da essa
stabilita, sulla base della sua ratio, senza tenere conto degli
aspetti marginali e riflessi (in tal senso, sentenze n. 165 del 2007
e n. 368 del 2008).
In base ai suddetti criteri, la norma censurata deve ritenersi
inquadrabile nella materia dell'organizzazione degli uffici
regionali, attribuita dallo statuto sardo alla competenza legislativa
esclusiva della Regione. L'art. 3, comma 1, invero, limitando la
facoltà della Giunta regionale di ricorrere, per far fronte alle
proprie esigenze operative, all'assunzione di lavoratori con
contratto a tempo determinato, mira appunto a regolamentare le
modalità di instaurazione di contratti di lavoro con la Regione.
Essa, dunque, spiega la sua efficacia nella fase anteriore
all'instaurazione del contratto di lavoro ed incide in modo diretto
sul comportamento delle amministrazioni nell'organizzazione delle
proprie risorse umane e solo in via riflessa ed eventualmente sulle
posizioni soggettive discendenti da tale tipologia flessibile di
contratto di lavoro.
D'altra parte, questa Corte ha più volte affermato il principio
in base al quale «la regolamentazione delle modalità di accesso al
lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia
dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti
pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle Regioni
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione» (sentenze n.
380 del 2004, n. 95 del 2008 e n. 100 del 2010).
Quanto alla dedotta irragionevolezza della preferenza accordata
alla selezione concorsuale per soli titoli e alla conseguente
denunciata violazione del principio del concorso pubblico, con
conseguente lesione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., questa Corte ha
più volte sottolineato il carattere non assoluto del principio
enunciato nell'art. 97 Cost., ed ha affermato la legittimità di
forme di selezione più agili, purchè rispettose dell'esigenza di
garantire parità nell'accesso e un adeguato livello di competenza.
Per le assunzioni a tempo determinato, essa ha sempre sottolineato la
diversità di situazione tra queste forme contrattuali, in cui la
temporaneità dell'incarico può giustificare deroghe al principio
del pubblico concorso, rispetto a quelle a tempo indeterminato (v.
sentenze n. 252 e n. 293 del 2009). Deve, pertanto, ritenersi che la
previsione di un metodo selettivo concorsuale più snello, in luogo
di quello, maggiormente garantito, per titoli ed esami, è
giustificata dal carattere temporaneo delle necessità organizzative
da soddisfare e dalla conseguente esigenza di maggiore rapidità
nello svolgimento delle selezioni. La norma, dunque, anche sotto tale
aspetto, è ragionevole e rispettosa dei principi affermati da questa
Corte.
3. - Sono fondate le questioni di costituzionalità relative ai
commi 2, 3 e 12 dell'art. 3.
3.1 - Il comma 2 autorizza la Regione a finanziare programmi di
stabilizzazione, prescindendo dall'espletamento di concorsi. Il comma
3 stabilisce che comuni e province provvedano alla realizzazione dei
programmi di stabilizzazione dei lavoratori precari e ne demanda
l'attuazione agli enti locali, dettando criteri per la selezione del
personale.
In buona sostanza, le due norme citate consentono che avvenga in
modo indiscriminato lo stabile inserimento di lavoratori nei ruoli
delle pubbliche amministrazioni sarde, senza condizionare tali
assunzioni al previo superamento di alcun tipo di prova selettiva
pubblica da parte degli interessati. Pertanto, esse si pongono in
aperto contrasto con l'art. 97 Cost., che impone il concorso quale
modalità di reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni e consente deroghe a tale principio solo qualora
ricorrano esigenze particolari e sia adeguatamente garantita la
professionalità dei prescelti.
3.2 - Ad analoghe conclusioni deve giungersi per quanto attiene
alla questione riguardante il comma 12, che autorizza la Regione e
gli enti regionali ad inquadrare i dipendenti in servizio a una certa
data con contratto a tempo determinato, alla sola condizione che il
rapporto di lavoro sia stato instaurato a seguito di concorso
pubblico e che lo stesso sia stato prorogato almeno una volta alla
data di entrata in vigore della legge.
Anche tale norma, invero, viola il principio del pubblico
concorso, di cui agli artt. 51 e 97 Cost. La circostanza che il
personale suscettibile di essere stabilizzato senza alcuna prova
selettiva sia stato a suo tempo assunto con contratto a tempo
determinato, sulla base di un pubblico concorso, per effetto della
diversità di qualificazione richiesta delle assunzioni a termine
rispetto a quelle a tempo indeterminato, non offre adeguata garanzia
nè della sussistenza della professionalità necessaria per il suo
stabile inquadramento nei ruoli degli enti pubblici regionali, nè
del carattere necessariamente aperto delle procedure selettive.
Questa Corte, d'altronde, ha già avuto modo di affermare che
«l'aver prestato attività a tempo determinato alle dipendenze
dell'amministrazione regionale non può essere considerato ex se, ed
in mancanza di altre particolari e straordinarie ragioni, un valido
presupposto per una riserva di posti» (sentenza n. 205 del 2006); e
che «il previo superamento di una qualsiasi "selezione pubblica",
presso qualsiasi "ente pubblico", è requisito troppo generico per
autorizzare una successiva stabilizzazione senza concorso, perchè la
norma non garantisce che la previa selezione avesse natura
concorsuale e fosse riferita alla tipologia e al livello delle
funzioni che il personale successivamente stabilizzato è chiamato a
svolgere» (sentenza n. 293 del 2009).
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, altresì,
l'art. 9, commi 3 e 4, della legge della Regione Sardegna n. 3 del
2009.
L'art. 9, comma 3, disciplina un programma di interventi per
ampliare il tempo scuola nelle scuole dell'infanzia ed attivare
moduli didattico-integrativi.
Il successivo comma 4 affida alla Giunta regionale la definizione
di modalità e criteri per la distribuzione delle risorse di
personale tra le istituzioni scolastiche.
Entrambe le norme incidono illegittimamente, secondo l'Avvocatura
dello Stato, in ambiti riservati alla competenza statale, esorbitanti
le competenze previste dallo statuto speciale, e violano il principio
di leale collaborazione.
5. - Sotto il primo profilo, il Presidente del Consiglio rileva
che l'art. 9, comma 3, della legge della Regione Sardegna citata, nel
prevedere che la Giunta regionale, al fine di utilizzare il personale
precario della scuola secondo l'ordine delle relative graduatorie,
predisponga, per l'anno 2009-2010, un programma di interventi inteso
a favorire l'estensione del tempo scuola nelle scuole dell'infanzia
fino a cinquanta ore settimanali e l'attivazione, nelle scuole
pubbliche di ogni ordine e grado, di moduli didattico-integrativi, si
porrebbe in contrasto con l'art. 5 dello statuto regionale, il quale,
alla lettera a), conferisce alla Regione Sardegna la facoltà di
adottare norme di mera integrazione ed attuazione in materia di
istruzione, in conformità con le disposizioni contenute nella
legislazione statale, in una ristretta prospettiva di adattamento
della stessa alle necessità scaturenti dalle peculiari
caratteristiche della Regione stessa.
La norma impugnata violerebbe, inoltre, il principio di leale
collaborazione, pure costituzionalmente tutelato, trascurando che la
materia è stata già oggetto di un accordo sottoscritto in data 31
luglio 2009 dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca e dall'Assessore della pubblica istruzione della Regione
Sardegna. In particolare, il ricorrente censura la norma regionale
per non aver fatto alcun riferimento alla suddetta intesa,
attribuendo alla Regione ogni potere decisionale in merito alla
programmazione ed attuazione degli interventi, in spregio alla
previsione di cui all'ultimo periodo del punto I dell'accordo, il
quale recita: «con successivo accordo tra l'ufficio scolastico
regionale e la Regione Sardegna saranno concordate le modalità di
attuazione del piano».
5.1. - La questione promossa, in riferimento all'art. 5, lettera
a), dello statuto della Regione Sardegna, non è fondata.
Il parametro costituzionale invocato è erroneo. A seguito della
riforma del titolo V della parte II della Costituzione, le Regioni a
statuto ordinario vantano, nella materia dell'istruzione, una
competenza legislativa concorrente, e non meramente
integrativa-attuativa. Per effetto del principio esposto nella citata
legge n. 3 del 2001 di riforma costituzionale, le disposizioni
dettate dall'art. 117 Cost., delineando spazi di autonomia regionale
più ampi, prevalgono infatti sulle norme statutarie.
L'individuazione del parametro operata dal Presidente del Consiglio
non è, dunque, pertinente, perchè la norma che rileva ai fini della
competenza della Regione in materia di istruzione è ormai l'art.
117, terzo comma, Cost., e non più l'art. 5, lettera a), dello
statuto speciale.
5.2. - La questione non è fondata neppure in riferimento al
principio di leale collaborazione.
La norma denunciata investe, in effetti, competenze e organismi
statali, ossia il personale precario della scuola, attinto dalle
relative graduatorie e destinatario di assunzioni a termine per
l'estensione del tempo scuola, nonchè l'attivazione di moduli
didattico-integrativi (questi ultimi all'interno delle scuole
pubbliche di ogni ordine e grado). In tale contesto l'accordo
sottoscritto in data 31 luglio 2009 dal Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca e dall'Assessore della pubblica
istruzione della Regione Sardegna rinvia ad una successiva intesa
della Regione con l'Ufficio scolastico regionale la fissazione delle
modalità di attuazione del piano.
La norma impugnata è rispettosa del principio di leale
collaborazione perchè, conformemente a quanto stabilito con
l'accordo sottoscritto con il Ministro competente in data 31 luglio
2009, demanda, sia pure in modo implicito, la fase di confronto con
l'autorità statale periferica al momento della concreta attuazione
delle misure programmate. L'utilizzo, infatti, di risorse ed apparati
centrali, nonchè il coinvolgimento di risorse ed istituzioni
nazionali, non può materialmente avvenire senza l'intesa con
l'ufficio scolastico regionale.
6. - Il ricorrente censura anche l'art. 9, comma 4, della legge
della Regione Sardegna n. 3 del 2009, che attribuisce alla Giunta il
compito di definire, tenuto conto delle condizioni di disagio legate
a specifiche situazioni locali, le modalità e i criteri per la
distribuzione delle risorse di personale tra le istituzioni
scolastiche e delega l'assessorato regionale alla pubblica istruzione
ad attuare tali criteri mediante una più razionale distribuzione
delle risorse umane tra le scuole.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri la norma
violerebbe la competenza in materia di istruzione ai sensi degli
artt. 3 e 5 dello statuto della Sardegna; sarebbero lesi, inoltre,
l'ordinamento e l'organizzazione del sistema, di competenza statale
esclusiva, e l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., ossia la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire
con uniformità su tutto il territorio nazionale, posto che le
dotazioni organiche delle scuole sono determinate sulla base degli
ordinamenti degli studi definiti a livello nazionale e che l'utilizzo
del personale (di competenza statale) è regolato dai contratti
nazionali di comparto; infine, sarebbero stati ignorati i principi
generali della normativa statale in materia di istruzione, essendo
stato omesso ogni riferimento al riguardo nella determinazione dei
criteri e delle modalità di assegnazione del personale, nonchè il
principio di leale collaborazione tra tutti i livelli di governo, non
essendo stato previsto alcun coinvolgimento dell'Ufficio scolastico
regionale.
6.1. - La questione promossa, in riferimento agli artt. 3 e 5
dello statuto della Regione Sardegna, non è fondata.
Il parametro costituzionale invocato è incongruo, atteso che
l'art. 117 Cost., per effetto dell'art. 3 della citata legge
costituzionale n. 3 del 2001, ha inserito l'istruzione tra le materie
di legislazione concorrente ed ha così assegnato alla Regione uno
spazio di autonomia più ampio rispetto alle norme statutarie.
L'individuazione del parametro operata dal Presidente del Consiglio
dei ministri non è, dunque, pertinente, dovendosi ora avere
riguardo, ai fini della competenza della Regione in materia di
istruzione, all'art. 117, terzo comma, Cost., piuttosto che agli
artt. 3 e 5 dello statuto della Regione Sardegna.
6.2. - Anche in riferimento alla competenza statale esclusiva in
tema di ordinamento ed organizzazione del sistema scolastico ed
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., sui livelli
essenziali delle prestazioni, la questione sollevata non è fondata.
Questa Corte ha già chiarito che il compito della distribuzione
del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome spetta
alle Regioni (sentenza n. 13 del 2004). Essa ha più volte ribadito
la necessità dell'intervento del legislatore regionale per la
disciplina di «situazioni legate a valutazioni coinvolgenti
specifiche realtà territoriali delle Regioni, anche sotto il profilo
socio-economico». Ha così riconosciuto all'ambito di pertinenza
regionale sia il settore della programmazione scolastica regionale,
sia quello relativo al dimensionamento della rete delle istituzioni
scolastiche, al quale è intimamente collegata la ripartizione delle
correlative risorse di personale (sentenza n. 200 del 2009). D'altro
canto, è la stessa norma regionale a circoscrivere espressamente il
proprio intervento «nell'ambito delle dotazioni organiche complessive
definite in base alle vigenti disposizioni». La volontà della
Regione di conformarsi all'ordinamento statale, per quanto riguarda
le dotazioni organiche determinate a livello nazionale, risulta
quindi evidente dallo stesso tenore della norma.
Nè rileva nella specie il richiamo alla fissazione dei livelli
essenziali di prestazione, perchè «la definizione dell'assetto
organizzativo e gestorio del servizio» (sentenza n. 200 del 2009, che
richiama altresì la sentenza n. 120 del 2005) rimane del tutto
estranea al predetto parametro.
6.3. - La questione non è fondata, infine, nemmeno con riguardo
al rispetto della normativa statale in materia di istruzione e del
principio di leale collaborazione.
In primo luogo, perchè non sono stati neppure indicati i
principi generali, derivanti dalla normativa statale, che sarebbero
stati violati.
In secondo luogo, perchè, avendo la Regione disciplinato con
legge la materia, non v'è da salvaguardare alcuna «esigenza di
continuità di funzionamento del servizio di istruzione» che
giustifichi tuttora l'intervento dell'ufficio scolastico regionale.
Da ultimo, la distribuzione del personale all'interno delle
istituzioni scolastiche sulla base di scelte programmatiche e
gestionali che rilevano solamente all'interno della Regione è da
ritenere appartenente alla competenza legislativa dell'ente
territoriale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2,
3 e 12, della legge della Regione Sardegna 7 agosto 2009, n. 3
(Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale);
2) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, della legge della Regione
Sardegna n. 3 del 2009 promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione e agli artt. 3, lettera a), e 5 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), con il ricorso indicato in epigrafe;
3) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 3, della legge della Regione
Sardegna n. 3 del 2009, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 5, lettera a), dello statuto della
Regione Sardegna e al principio di leale collaborazione, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 4, della legge della Regione
Sardegna n. 3 del 2009, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 3 e 5 dello statuto della Regione
Sardegna, all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione
e al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Mazzella


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 7 luglio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola