1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 84 ORDINANZA 24 febbraio - 5 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Tassa sulle merci imbarcate e sbarcate (cd. tassa portuale) - Assoggettamento alla tassa delle operazioni svolte su qualsiasi struttura di ormeggio - Asserito ampliamento retroattivo del presupposto impositivo con norma autoqualificata interpretativa - Conseguente ritenuta violazione del principio di ragionevolezza e dell'affidamento, con invasione della sfera riservata al potere giudiziario - Eccepita inammissibilita' per omesso esperimento, ad opera del rimettente, di soluzione interpretativa costituzionalmente orientata - Reiezione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 986. - Costituzione, artt. 3, 101, 102 e 104. Imposte e tasse - Tassa sulle merci imbarcate e sbarcate (cd. tassa portuale) - Assoggettamento alla tassa delle operazioni svolte su qualsiasi struttura di ormeggio - Asserito ampliamento retroattivo del presupposto impositivo con norma autoqualificata interpretativa - Conseguente ritenuta violazione del principio di ragionevolezza e dell'affidamento, con invasione della sfera riservata al potere giudiziario - Insufficiente motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza della questione - Manifesta inammissibilita'. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 986. - Costituzione, artt. 3, 101, 102 e 104. (010C0210) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 986,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Siracusa,
nel procedimento vertente tra la Erg Raffinerie Mediterranee s.p.a. e
l'Agenzia delle dogane - Direzione Regionale per la Sicilia ed altro,
con ordinanza del 10 marzo 2008, iscritta al n. 284 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione della Erg Raffinerie Mediterranee
s.p.a., nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2009 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Lorenzo Acquarone e Daniela Anselmi per la Erg
Raffinerie Mediterranee s.p.a. e l'avvocato dello Stato Giuseppe
Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Siracusa -
nel corso di un giudizio promosso, con ricorso notificato l'11 maggio
2007, dalla Erg Raffinerie Mediterranee s.p.a. per l'annullamento,
previa sospensione, delle note dell'Agenzia delle dogane, Ufficio
delle dogane di Siracusa, prot. n. 81676 dell'8 marzo 2007 e prot. n.
13213 del 2 maggio 2007, relative al recupero della tassa sulle
operazioni di imbarco e sbarco di merci effettuate attraverso il
pontile della baia di Santa Panagia di Siracusa - ha sollevato, su
istanza della ricorrente, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 986, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), per violazione degli artt. 3,
101, 102 e 104 della Costituzione;
che la Commissione espone la tesi della società ricorrente,
di non essere tenuta al pagamento della tassa portuale, per avere
sempre effettuato le operazioni di imbarco e sbarco di prodotti
petroliferi attraverso il terminale della baia di Santa Panagia, al
di fuori dell'ambito territoriale del porto di Siracusa, senza
utilizzare alcuna infrastruttura o servizio portuale e servendosi
esclusivamente di personale proprio e di proprie infrastrutture ed
attrezzature oltre che sotto la propria responsabilità;
che lo stesso giudice a quo riferisce che in precedenza, a
favore della ISAB, oggi Erg, il Tribunale di Catania, con sentenza n.
386 del 27 marzo 2001, aveva riconosciuto il diritto all'esenzione
dal pagamento della tassa in questione per avere effettuato le
operazioni di imbarco e sbarco delle merci fuori dall'ambito del
porto di Siracusa; e che tale sentenza era stata confermata dalla
Corte di appello di Catania con sentenza n. 787 del 9 settembre 2004,
gravata con ricorso per cassazione ancora pendente;
che con sentenza del 5 luglio 2004, passata in giudicato, la
stessa Commissione tributaria aveva disposto il rimborso della tassa
in precedenza pagata e che l'Agenzia delle dogane aveva provveduto al
relativo rimborso;
che l'Agenzia delle dogane, Ufficio delle dogane di Siracusa,
aveva notificato alla Erg sette ulteriori avvisi di accertamento, con
contestuale invito al pagamento, per le operazioni di imbarco-sbarco
compiute dal 18 settembre 2001 al 30 aprile 2007 e che tali avvisi
erano stati impugnati con separati ricorsi;
che contro la domanda della ricorrente di annullamento,
previa sospensione, dei suddetti avvisi per difetto del presupposto
legittimante e violazione e falsa applicazione delle disposizioni di
cui all'art. 4 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale) e per violazione degli artt. 1 e 3
della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente), l'Agenzia delle dogane,
costituita in giudizio, riconduceva la propria pretesa al carattere
interpretativo del comma 986 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006,
secondo cui sono soggette alla tassa le operazioni in qualsiasi modo
compiute presso porti, rade, spiagge, zone di attracco, e al fatto
che nella circostanza, comunque, la baia di Santa Panagia è
ricompresa nell'ambito territoriale del porto di Siracusa;
che i ricorsi venivano riuniti dal giudice tributario, il
quale, su istanza della ricorrente, ha sollevato la questione di
costituzionalità all'inizio indicata;
che la Commissione rimettente ha osservato che la
controversia riguarda il pagamento della tassa per le merci sbarcate
ed imbarcate dalla società Erg Raffinerie mediterranee s.p.a.
attraverso il proprio pontile ubicato nella rada aperta di Santa
Panagia di Siracusa, per il periodo dal 18 settembre 2001 al 30
aprile 2007;
che il giudice a quo riferisce che, secondo la ricorrente,
tale tassa, definita tassa portuale, a differenza della cosiddetta
tassa erariale - dovuta per le operazioni di sbarco ed imbarco
effettuate in qualsiasi porto, rada o spiaggia dello Stato italiano -
avrebbe dovuto essere pagata soltanto per le operazioni effettuate
nell'ambito di un porto individuato in forza di un decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione (adottato sulla base del
procedimento regolato dall'art. 4 della legge n. 84 del 1994 e
seguito dall'approvazione di un piano regolatore portuale ex art. 5
dello stesso atto normativo); e che solo in virtù dell'entrata in
vigore dell'art. 1, comma 986, della citata legge n. 296 del 2006,
avente carattere innovativo e con effetti retroattivi, la tassa
sarebbe dovuta anche per le operazioni effettuate al di fuori
dell'ambito portuale;
che alla pretesa della contribuente di non essere tenuta al
pagamento, per l'ammontare complessivo di € 32.782.493,95, in quanto
il terminale della baia di Santa Panagia, oltre ad essere ubicato al
di fuori dell'ambito territoriale del porto di Siracusa, è gestito
con proprio personale e con proprie infrastrutture ed attrezzature,
si contrappone la tesi dell'Agenzia delle dogane, secondo cui il
comma 986 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, interpretando
estensivamente i concetti di porti, rade, strutture d'ormeggio,
eccetera, eliminerebbe qualsiasi ambiguità e preverrebbe qualsiasi
questione relativa alla tipologia della zona in cui sono ubicati gli
attracchi;
che, in punto di rilevanza, la Commissione provinciale
osserva che la norma citata, disponendo che «sono soggette alla tassa
di ancoraggio e alle tasse sulle merci (...) le merci imbarcate e
sbarcate nell'ambito di porti, rade o spiagge dello Stato, in zone o
presso strutture di ormeggio, quali banchine, moli, pontili,
piattaforme, boe, torri e punti di attracco, in qualsiasi modi
realizzati», imporrebbe alla Erg di corrispondere all'Erario tasse di
rilevante importo, che non sarebbero dovute in caso di integrale
accoglimento della pretesa della ricorrente sulla base della
normativa come applicata dalle sentenze di merito finora emesse nei
propri confronti;
che, quanto al profilo della non manifesta infondatezza, il
giudice a quo ritiene che il comma in questione non abbia natura
interpretativa, ma innovativa;
che la norma, definita dal legislatore di «interpretazione»,
amplierebbe, ad avviso del rimettente, il presupposto impositivo
della tassa portuale estendendone il pagamento alle operazioni svolte
su qualsiasi struttura di ormeggio realizzata al di fuori dell'ambito
portuale, laddove, invece, la legge 9 febbraio 1963, n. 82 (Revisione
delle tasse e dei diritti marittimi), e la legge 5 maggio 1976, n.
355 (Estensione alle aziende dei mezzi meccanici e magazzini portuali
di Ancona, Cagliari, La Spezia, Livorno e Messina di alcuni benefici
previsti per gli enti portuali), circoscrivono il pagamento della
tassa alle operazioni di imbarco e sbarco di merci svolte nell'ambito
di porti debitamente classificati;
che, in contrapposizione ai principi esplicitati dalla Corte
costituzionale - secondo cui si deve riconoscere il carattere
interpretativo a quelle norme che hanno il fine obiettivo di chiarire
il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno
dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla
norma interpretata allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare
la disposizione considerata un determinato significato normativo - il
legislatore, con la disposizione in oggetto, non avrebbe inteso
chiarire la normativa vigente, ma avrebbe esteso la tassa portuale
anche alle operazioni di imbarco e sbarco di merci in zone prive di
interventi dell'autorità portuale beneficiaria del gettito della
tassa erariale;
che la diversità tra la vecchia disciplina e quella
sopravvenuta evidenzierebbe chiaramente il carattere della novità
della disposizione censurata e quindi l'illegittimità costituzionale
della stessa per avere oltrepassato i limiti della ragionevolezza in
contrasto con l'art. 3 Cost.;
che il dubbio sulla legittimità costituzionale della norma
sarebbe avvalorato con riferimento al suo carattere retroattivo (in
virtù del quale l'Agenzia delle dogane ha richiesto il pagamento
della tassa portuale a decorrere dal 18 settembre 2001 e fino al 30
aprile 2007);
che ulteriore violazione dei parametri della ragionevolezza e
dell'uguaglianza ex art. 3 Cost. sarebbe rilevabile a causa
dell'effetto retroattivo e peggiorativo della norma in questione sul
piano del legittimo affidamento sorto in capo agli interessati, dal
momento che il legislatore potrebbe emanare norme (non penali) con
efficacia retroattiva a prescindere dal carattere interpretativo
delle stesse, purchè la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in
contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti,
quali la tutela dell'affidamento eventualmente sorto in capo agli
interessati e la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico;
che, nella fattispecie soggetta al proprio esame, tali
condizioni non sarebbero rispettate, secondo la Commissione
rimettente, atteso che anche una società di rilevanti dimensioni
come la Erg ha necessità di potere confidare su oneri tributari
certi e non già su tasse non previste o imprevedibili, introdotte,
peraltro, con disposizioni surrettiziamente definite interpretative,
ma sostanzialmente dirette a modificare in modo sfavorevole e
retroattivo la legislazione vigente;
che, quale norma diretta ad incidere su fattispecie sub
iudice (è ancora pendente il ricorso per cassazione avverso la
sentenza della Corte di appello di Catania del 9 settembre 2004), il
censurato comma 986 interferirebbe pure nella sfera riservata al
potere giudiziario e la non manifesta infondatezza della questione di
incostituzionalità sarebbe, quindi, da riconoscere anche per il
contrasto con gli artt. 101, 102 e 104 Cost., perchè il legislatore
vulnera la funzione giurisdizionale quando risulti l'intenzione della
legge interpretativa di vincolare il giudice ad assumere una
determinata decisione in specifiche ed individuate controversie;
che, a parere della Commissione tributaria, il legislatore,
emanando il comma 986, avrebbe vanificato il decisum di tre sentenze
favorevoli alla Erg (l'ultima è quella della Commissione tributaria
provinciale di Siracusa già passata in cosa giudicata), arrogandosi
la sua prerogativa di «interprete d'autorità del diritto»;
che nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la Erg
Raffinerie Mediterranee s.p.a., concludendo per la declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 986, della legge n.
296 del 2006, perchè le operazioni di imbarco e sbarco dei prodotti
petroliferi sono state sempre eseguite fuori dell'ambito portuale di
Siracusa, trovandosi il terminale nella rada aperta di Panagia, senza
alcun utilizzo di infrastrutture portuali e senza fruizione di alcun
servizio portuale, a mezzo di un pontile che non è un porto, nè
costituisce impianto sito in un porto o in un'area portuale;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o, comunque, per
l'infondatezza della questione;
che, nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Erg Raffinerie
Mediterranee s.p.a. e l'Avvocatura generale dello Stato hanno
depositato memorie, ribadendo e ulteriormente illustrando quanto già
sostenuto negli atti di costituzione e d'intervento;
che la parte privata ha inoltre eccepito
l'incostituzionalità della norma anche per violazione degli articoli
11, 41, 53 e 111 Cost.;
che la difesa erariale replica alle difese della Erg che il
pontile di Santa Panagia sul quale opera la società, fa parte,
fisicamente e giuridicamente, dell'ambito portuale di Siracusa, come
risulterebbe da una serie di documenti prodotti in sede di merito e
non esaminati dal giudice rimettente;
che i profili di contrasto della norma con gli artt. 11, 41,
53 e 111 Cost., sollevati dalla Erg, non sarebbero esaminabili in
quanto non contemplati dall'ordinanza di rimessione.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Siracusa
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 986,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), laddove, interpretando il comma 982, lettere a) e b), e il
comma 985 dell'art. 1 della stessa legge, amplierebbe il presupposto
impositivo della tassa portuale estendendone l'applicazione alle
operazioni svolte su qualsiasi struttura di ormeggio realizzata al di
fuori dell'ambito portuale, per violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., per avere in realtà innovato
la disciplina con effetto retroattivo, così assoggettando al tributo
ipotesi prima escluse, e per aver violato l'affidamento sorto in capo
agli interessati in ordine a oneri tributari certi e prevedibili,
nonchè degli artt. 101, 102 e 104 Cost., essendo diretto ad incidere
su fattispecie sub iudice, con l'effetto di invadere la sfera
riservata al potere giudiziario;
che l'eccezione di inammissibilità della questione,
sollevata dalla difesa erariale, per non avere il giudice rimettente
esplorato la possibilità di pervenire, in via interpretativa, ad una
soluzione costituzionalmente corretta, non è fondata, giacchè la
Commissione rimettente ha espressamente argomentato il carattere, a
suo avviso, non interpretativo della norma, attribuendole, viceversa,
effetto innovativo, con incidenza sulle controversie pendenti;
che sono manifestamente inammissibili e non esaminabili le
censure relative alla violazione degli artt. 11, 41, 53 e 111, Cost.
sollevate dalla Erg. s.p.a. con la memoria depositata nell'imminenza
dell'udienza, trattandosi di questioni non sollevate dall'ordinanza
di rimessione;
che in via preliminare deve ravvisarsi sia una insufficiente
motivazione sulla rilevanza, sia una insufficiente motivazione sulla
non manifesta infondatezza;
che il giudice a quo motiva la rilevanza, nel senso che il
comma 986 «imporrebbe alla Erg di corrispondere all'erario tasse di
rilevante importo, che non sarebbero dovute in caso di integrale
accoglimento della pretesa della ricorrente sulla base della
normativa come applicata dai suddetti giudici di merito», senza
tenere presente la costante giurisprudenza di questa Corte secondo
cui la mera enunciazione della fondatezza della questione non è
sufficiente a dimostrare la rilevanza della stessa;
che il rimettente non ricostruisce la fattispecie, con quegli
elementi di fatto (estraneità ad ambiti portuali), in virtù dei
quali la rada di Santa Panagia sarebbe sottratta alla tassa portuale
secondo la vecchia disciplina, e rientrerebbe invece nell'ambito di
applicazione della norma censurata;
che, infatti, sul punto, il giudice si limita a riferire che,
da un lato, secondo la Erg, il terminale attraverso il quale vengono
compiute operazioni di sbarco/imbarco di prodotti petroliferi, è al
di fuori dell'ambito territoriale del porto di Siracusa, e che non
utilizza infrastrutture o servizi portuali, e dall'altro che, secondo
l'Agenzia delle dogane, la baia di Santa Panagia rientra nell'ambito
territoriale del porto di Siracusa;
che su tale questione controversa il giudice rimettente non
prende posizione, ma si limita ad affermare che, secondo le sentenze
rese con riguardo ad analoghe pretese dell'Agenzia delle dogane (ma
non ancora passate in giudicato, per la pendenza del ricorso per
cassazione), le operazioni si sarebbero svolte fuori dell'ambito del
porto di Siracusa, e per questo difetterebbero i presupposti di
applicabilità della tassa portuale, senza compiere dunque
quell'accertamento reso necessario dalle contestazioni in giudizio,
richiamate nella memoria dell'Avvocatura generale dello Stato, dalle
quali si desumerebbe incontrovertibilmente l'appartenenza
dell'approdo di Santa Panagia al porto di Siracusa;
che la Commissione tributaria, inoltre, esclude il carattere
interpretativo del comma 986, semplicemente perchè le vicende
giudiziarie relative a precedenti pretese, allo stesso titolo,
dell'amministrazione finanziaria, si sarebbero concluse nel senso
della non debenza del tributo, ma non si dà cura di approfondire le
questioni connesse a natura e presupposti di applicabilità del
tributo, alla ricerca di un significato rientrante nelle possibili
letture della disciplina complessiva sulla tassa portuale, che la
norma censurata potrebbe essere intervenuta a confermare, e conclude
che, secondo la legislazione previgente (leggi n. 82 del 1963 e n.
355 del 1976), il pagamento della tassa è dovuto per operazioni di
sbarco/imbarco «svolte nell'ambito di porti debitamente
classificati», ma non tiene conto della ulteriore previsione
generalizzante, di cui all'art. 28, comma 6, della legge n. 84 del
1994, che adotta quale presupposto dell'imposizione l'appartenenza ad
un ambito portuale;
che sulla base delle esposte considerazioni la questione è
manifestamente inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 986, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 101, 102 e 104 della
Costituzione, dalla Commissione tributaria provinciale di Siracusa,
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 5 marzo 2010.

Il cancelliere: Fruscella