1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 287 SENTENZA 11 - 19 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Formazione professionale - Tirocini formativi e di orientamento non curriculari - Disciplina statale sui requisiti che devono essere posseduti dai soggetti che li promuovono, nonche' sulla durata e sui destinatari degli stessi - Ricorsi delle Regioni Liguria, Umbria, Toscana, Emilia-Romagna e Sardegna - Misure che esorbitano dalla materia della formazione aziendale o interna, di competenza statale ed invadono l'ambito di competenza normativa residuale delle Regioni in materia di istruzione e formazione professionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori parametri. - D.L. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 11. - Costituzione, art. 117, quarto comma; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10 (Costituzione, artt. 117, sesto comma, e 118). (T-120287) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, promossi con
autonomi ricorsi dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Liguria,
Umbria e dalla Regione autonoma Sardegna, notificati il 14-18 ed il
15 novembre 2011, depositati in cancelleria il 17, il 23 ed il 24
novembre 2011, rispettivamente iscritti ai nn. 133, 144, 146, 147 e
160 del 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2012 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Liguria, Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana
e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con diversi ricorsi le Regioni Toscana, Emilia-Romagna,
Liguria, Umbria e Sardegna hanno promosso, in riferimento nel
complesso agli artt. 117, quarto e sesto comma, 118, e 117 della
Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), questioni di legittimità
costituzionale relative a diverse disposizioni del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148.
2.- La presente decisione ha ad oggetto unicamente l'impugnazione
dell'art. 11 del citato decreto-legge, il cui contenuto è il
seguente: «1. I tirocini formativi e di orientamento possono essere
promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti
preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione di
idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime. Fatta
eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali,
i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli
alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di detenzione,
i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono
avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono
essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati
entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento del relativo titolo
di studio. 2. In assenza di specifiche regolamentazioni regionali
trovano applicazione, per quanto compatibili con le disposizioni di
cui al comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997 n.
196 e il relativo regolamento di attuazione».
3.- Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria ed Umbria, in termini
analoghi, lamentano che le disposizioni impugnate violino l'art. 117,
quarto comma, Cost., in quanto, disciplinando i tirocini formativi e
di orientamento non curriculari, dettano una normativa che rientra
nella materia di competenza regionale residuale inerente la
«istruzione e formazione professionale».
Ad avviso delle ricorrenti, le disposizioni impugnate non possono
essere ricondotte alla materia di competenza esclusiva statale
concernente la «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., pure richiamata nella stessa
rubrica dell'art. 11, in quanto, ben lungi dal fissare prestazioni da
garantire, fissano invece «limitazioni», impedendo alle Regioni «di
garantire le prestazioni in termini più estesi». Tali «limitazioni»,
inoltre, appaiono anche «irragionevoli nella loro uniformità per
tutto il territorio nazionale».
Inoltre, le Regioni ricorrenti lamentano la lesione dell'art.
117, quarto comma, Cost. e del principio di leale collaborazione, in
quanto l'intervento statale, anche volendolo ritenere concernente i
menzionati livelli essenziali, «non potrebbe consistere nella
uniforme e rigida unilaterale determinazione uguale per tutto il
territorio nazionale», dovendo, viceversa, sostanziarsi «nella
istituzione di una procedura di collaborazione per le singole
determinazioni in sede locale». Ciò in quanto, ove si verifichi un
«intreccio» tra competenze statali e regionali, derivante dalla
sovrapposizione di interessi convergenti, «l'ente "minore" deve
essere consultato, in misura graduata sulla base del livello di
incisione della sua competenza e del rilievo dell'interesse di cui è
portatore» (sono citate le sentenze n. 88 del 2003, n. 134 del 2006 e
n. 387 del 2007).
I parametri invocati sarebbero altresì violati in quanto le
disposizioni statali, non prevedendo neppure fasi di specificazione
ed attuazione, precludono un successivo coinvolgimento delle Regioni.
4.- Anche la Regione Toscana deduce il contrasto tra l'impugnato
art. 11 e l'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Secondo la ricorrente la norma censurata, nel dettare regole
relative ai tirocini formativi, incide nell'ambito di disciplina
riservato alla competenza residuale regionale in materia di
"formazione professionale", «nella parte in cui la disciplina si
riferisce anche a quei tirocini che non abbiano alcun collegamento
con i rapporti di lavoro e/o non siano preordinati in via immediata
ad eventuali assunzioni» (sentenze n. 50 del 2005, n. 176 e n. 269
del 2010).
La ricorrente osserva che il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali è recentemente intervenuto con la circolare 12
settembre 2011, n. 24, allo scopo di delimitare l'ambito di
applicazione della norma in esame. Nonostante ciò, essa «appare
comunque lesiva delle prerogative costituzionalmente garantite in
tema di formazione professionale», poichè «i tirocini formativi
rientrano nella formazione esterna all'azienda, di competenza
regionale».
La Regione Toscana deduce altresì la violazione dell'art. 118
Cost., in quanto la normativa impugnata, non rientrando nella materia
di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali» e non indicando standard
minimi, fornisce una minuziosa regolamentazione dell'esercizio della
concreta potestà amministrativa, con la conseguenza di impedire alle
Regioni di determinare standard qualitativi superiori.
Da ultimo, anche la Regione Toscana lamenta una lesione del
principio di leale collaborazione, non essendo prevista alcuna forma
di collaborazione con lo Stato.
5.- La Regione Sardegna, infine, deduce l'illegittimità delle
disposizioni censurate perchè invasive della competenza regionale in
materia di formazione professionale.
Il comma 1 del censurato art. 11 sarebbe viziato poichè,
appartenendo la formazione professionale alla competenza residuale
delle regioni ordinarie, si porrebbe in contrasto con il combinato
disposto dell'art. 117, terzo comma e quarto comma, della
Costituzione (sentenza n. 271 del 2009), applicabili anche alla
ricorrente in virtù della clausola di maggior favore di cui all'art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Il comma 2, poi, nel prevedere l'applicazione del regolamento di
attuazione dell'art. 18 della legge n. 196 del 1997, si porrebbe in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., che «vieta l'adozione
di regolamenti statali in materie di competenza regionale» (sentenza
n. 325 del 2010). Nè la circostanza che tale atto sia applicabile
solamente «in assenza di specifiche regolamentazioni regionali»
varrebbe a sanare il vizio lamentato, proprio perchè si vorrebbe
consentire «ai regolamenti di estendersi ad un dominio che è loro
sottratto».
6.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere, con argomentazioni simili per ciascuna delle
ricorrenti, che le questioni siano dichiarate infondate.
La difesa dello Stato assume, preventivamente, che la norma
contestata si pone in attuazione degli impegni contenuti nell'intesa
conseguita con le Regioni e le parti sociali del 27 ottobre 2010,
allo scopo di fornire una disciplina uniforme dei tirocini formativi
e di orientamento non curriculari, con l'obiettivo di contenere gli
abusi nell'utilizzo di tale strumento e consentire la formazione e
l'orientamento dei giovani a stretto contatto con il mondo del
lavoro. Di conseguenza, essa rientra nella materia di competenza
esclusiva statale relativa alla «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»,
occupandosi solo dei livelli essenziali di tutela nella promozione e
nella realizzazione dei tirocini formativi e di orientamento, fatte
salve le specificità di numerose categorie di soggetti espressamente
contemplate, che resteranno estranee al campo di applicazione
dell'istituto. Nè sarebbe ravvisabile un contrasto con la normativa
regionale in materia di istruzione e formazione professionale, in
quanto si prevede espressamente che i soggetti che potranno
promuovere tirocini di orientamento dovranno avere i requisiti
determinati dalle normative regionali.
7.- In prossimità dell'udienza pubblica le Regioni ricorrenti
hanno depositato memorie difensive, ribadendo le argomentazioni
contenute nei rispettivi ricorsi.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Liguria, Umbria, Toscana, Emilia-Romagna e
Sardegna, con diversi ricorsi hanno proposto questione di
legittimità costituzionale, in riferimento nel complesso agli artt.
117, quarto e sesto comma, 118, e 117 della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), nei confronti dell'art. 11 del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148.
Alcune Regioni (Emilia-Romagna, Liguria, Umbria e Toscana)
censurano la disposizione in questione ravvisando una violazione
dell'art. 117, quarto comma, Cost. (nel caso della Sardegna, in
combinato disposto con la clausola «di maggior favore» di cui
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001), in quanto le
stesse, nel disciplinare i tirocini formativi e di orientamento non
curriculari, dettano una normativa che rientra nella materia di
competenza regionale residuale inerente la «istruzione e formazione
professionale». Le stesse Regioni lamentano anche la lesione
dell'art. 117, quarto comma, Cost. e del principio di leale
collaborazione, in quanto l'intervento statale - ove anche si
ritenesse riguardante i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali - «non potrebbe consistere
nella uniforme e rigida unilaterale determinazione uguale per tutto
il territorio nazionale», dovendo, viceversa, sostanziarsi «nella
istituzione di una procedura di collaborazione per le singole
determinazioni in sede locale». I parametri invocati sarebbero
altresì violati in quanto le disposizioni statali, non prevedendo
neppure fasi di specificazione ed attuazione, precludono un
successivo coinvolgimento delle Regioni.
La Regione Toscana deduce altresì la violazione dell'art. 118
Cost., in quanto la normativa impugnata, non rientrando nella materia
di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali» e non indicando standard
minimi, fornisce una minuziosa regolamentazione dell'esercizio della
concreta potestà amministrativa.
La Regione Sardegna, infine, impugna specificamente il comma 2
dell'art. 11 il quale, nel prevedere l'applicazione del regolamento
di attuazione dell'art. 18 della legge n. 196 del 1997, violerebbe
l'art. 117, sesto comma, Cost., che vieta l'adozione di regolamenti
statali in materie di competenza regionale.
2.- I giudizi vanno riuniti, avendo ad oggetto la medesima
disposizione, ancorchè prospettate in riferimento a diversi
parametri costituzionali.
3.- I ricorsi sono fondati.
La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che, dopo la
riforma costituzionale del 2001, la competenza esclusiva delle
Regioni in materia di istruzione e formazione professionale «riguarda
la istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono
essere impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia
mediante strutture proprie che le singole Regioni possano approntare
in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi
privati con i quali vengano stipulati accordi» (sentenza n. 50 del
2005). Viceversa, la disciplina della formazione interna - ossia
quella formazione che i datori di lavoro offrono in ambito aziendale
ai propri dipendenti - di per sè non rientra nella menzionata
materia, nè in altre di competenza regionale; essa, essendo
intimamente connessa con il sinallagma contrattuale, attiene
all'ordinamento civile, sicchè spetta allo Stato stabilire la
relativa normativa (sentenza n. 24 del 2007).
La giurisprudenza successiva ha avuto modo di precisare,
peraltro, che i due titoli di competenza non sempre appaiono «allo
stato puro» (così la sentenza n. 176 del 2010 in relazione al regime
dell'apprendistato), ed ha chiarito che il nucleo «di tale
competenza, che in linea di principio non può venire sottratto al
legislatore regionale (...) - al di fuori del sistema scolastico
secondario superiore, universitario e post-universitario - cade
sull'addestramento teorico e pratico offerto o prescritto
obbligatoriamente (sentenza n. 372 del 1989) al lavoratore o comunque
a chi aspiri al lavoro: in tal modo, la sfera di attribuzione
legislativa regionale di carattere residuale viene a distinguersi sia
dalla competenza concorrente in materia di istruzione (sentenza n.
309 del 2010), sia da quella, anch'essa ripartita, in materia di
professioni (art. 117, terzo comma, Cost.), nel quadro della
esclusiva potestà statale di dettare le norme generali
sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.)» (così
la sentenza n. 108 del 2012).
Il titolo di competenza residuale ora richiamato si applica anche
alla Regione Sardegna, in virtù della clausola di maggior favore di
cui al citato art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
4.- Ora, alla luce del menzionato, costante orientamento di
questa Corte, appare evidente che il censurato art. 11 si pone in
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., poichè va ad invadere
un territorio di competenza normativa residuale delle Regioni.
Il comma 1 della disposizione, infatti, interviene a stabilire i
requisiti che devono essere posseduti dai soggetti che promuovono i
tirocini formativi e di orientamento. La seconda parte del medesimo
comma, poi, dispone che, fatta eccezione per una serie di categorie
ivi indicate, i tirocini formativi e di orientamento non curricolari
non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese,
e possono essere rivolti solo ad una determinata platea di
beneficiari. In questo modo, però, la legge statale - pur rinviando,
nella citata prima parte del comma 1, ai requisiti «preventivamente
determinati dalle normative regionali» - interviene comunque in via
diretta in una materia che non ha nulla a che vedere con la
formazione aziendale.
D'altra parte, che la normativa in esame costituisca un'indebita
invasione dello Stato in una materia di competenza residuale delle
Regioni è confermato dal comma 2 del censurato art. 11, il quale
stabilisce la diretta applicazione - in caso di inerzia delle Regioni
- di una normativa statale, ossia l'art. 18 della legge n. 196 del
1997 - peraltro risalente ad un momento storico antecedente l'entrata
in vigore della riforma costituzionale del 2001 - che prevede
l'adozione di una disciplina volta a «realizzare momenti di
alternanza tra studio e lavoro e di agevolare le scelte professionali
mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro, attraverso
iniziative di tirocini pratici e stages a favore di soggetti che
hanno già assolto l'obbligo scolastico».
5.- Non è, d'altra parte, sostenibile - come vorrebbe la difesa
dello Stato - l'inquadramento della disposizione impugnata nel titolo
di competenza esclusiva statale previsto dall'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost. (livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali).
Nessun rilievo può avere, a tal fine, il titolo della norma
(«Livelli di tutela essenziali per l'attivazione dei tirocini»),
giacchè costituisce approdo pacifico nella giurisprudenza di questa
Corte il fatto che l'autoqualificazione di una disposizione non vale,
di per sè, a rendere effettiva l'esistenza del titolo di competenza
ivi richiamato. Inoltre, è principio consolidato che il titolo di
competenza costituito dai livelli essenziali delle prestazioni - che
non individua una materia in senso stretto, quanto, invece, una
competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le
materie (sentenza n. 322 del 2009) - «non può essere invocato se non
in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa
statale definisca il livello essenziale di erogazione (sentenze n.
383 e n. 285 del 2005), mediante la determinazione dei relativi
standard strutturali e qualitativi, da garantire agli aventi diritto
su tutto il territorio nazionale in quanto concernenti il
soddisfacimento di diritti civili e sociali tutelati dalla
Costituzione stessa» (sentenza n. 232 del 2011).
È evidente, invece, che nel caso in esame si è fuori da simile
previsione, e ciò a prescindere da ogni valutazione in merito alle
finalità perseguite con l'intervento normativo statale.
6.- L'art. 11 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, pertanto, deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art.
117, quarto comma, della Costituzione, rimanendo assorbiti gli
ulteriori parametri richiamati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse nei confronti del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148;
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11 del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 dicembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI