1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 318 SENTENZA 28 giugno - 13 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ente autonomo per l'Acquedotto pugliese - Riscossione di entrate di natura non tributaria - Rinvio alle norme applicabili per la riscossione delle imposte dirette - Conseguente impossibilita', per l'autorita' giudiziaria ordinaria, anche nell'ipotesi in cui l'utente contesti l'esistenza o l'entita' del credito dell'Ente, di sospendere l'esecuzione dei ruoli esattoriali, nonostante che per le entrate non tributarie in questione non sia consentita la gradualita' della realizzazione del credito (per l'intero solo dopo la decisione definitiva della commissione tributaria centrale o della corte d'appello) prevista per la riscossione delle imposte dirette - Ingiustificata disparita' rispetto alla normativa, non preclusiva della sospensione dell'esecuzione da parte dell'autorita' giudiziaria, adottata riguardo alla riscossione delle entrate non tributarie di altri servizi pubblici (ENEL, SIP, Azienda di distribuzione del metano) - Deviazione dalla regola per cui, nel sistema della tutela giurisdizionale, l'esclusione del potere di sospensione cautelare, per considerarsi legittima, deve risultare ispirata a motivi di ragionevolezza - Illegittimita' costituzionale parziale - Assorbimento di altro profilo di incostituzionalita' dedotto - Richiamo a sentenze nn. 63/1982 e 284/1974. (Legge 13 dicembre 1928, n. 3233, art. 1, in relazione al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 53 e 54). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (095C0897) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54 del
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione
delle imposte sul reddito), dell'art. 11 della legge 23 settembre
1920, n. 1365, di convalida e modifica del regio decreto-legge 19
ottobre 1969 (recte: 19 ottobre 1919), n. 2060 (che istituisce con
sede in Bari un Ente autonomo per la costruzione, manutenzione ed
esercizio dell'acquedotto pugliese, fissandone l'ordinamento) e
dell'art. 11 (recte: 1) della legge 13 dicembre 1928, n. 3233
(Modifiche alle norme di riscossione delle entrate a favore dell'Ente
autonomo per l'Acquedotto pugliese), promosso con ordinanza emessa il
12 agosto 1994 dal Pretore di Lecce nel procedimento civile vertente
tra il Condominio "D'Amore" e l'Ente autonomo acquedotto pugliese,
iscritta al n. 606 del registro ordinanze 1994 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 1995 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza (r.o. n. 606 del 1994) emessa il 12 agosto 1994
- nel corso di un giudizio nel quale taluni utenti domandavano, in
via d'urgenza, la sospensione dei ruoli esattoriali relativi ai
canoni richiesti dall'Ente autonomo acquedotto pugliese, dei quali
veniva contestata l'entità - il Pretore di Lecce ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale "degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602, ed ove occorra, dell'art. 11 della legge 23
settembre 1920, n. 1365, di convalida e modifica del regio
decreto-legge 19 ottobre 1969 (recte: 19 ottobre 1919), n. 2060 e
dell'art. 11 (recte: 1) della legge 13 dicembre 1928, n. 3233,
laddove impediscono il ricorso all'Autorità giudiziaria ordinaria
per richiedere la sospensione del pagamento di entrate di natura non
tributaria".
2. - Premette il giudice remittente che l'art. 11 della legge 23
settembre 1920, n. 1365 e successive modificazioni autorizza l'Ente
autonomo acquedotto pugliese a riscuotere coattivamente le proprie
entrate, avvalendosi della procedura di cui al d.P.R. 29 settembre
1973, n. 602, che, all'art. 54, espressamente esclude la possibilità
di proporre le opposizioni previste dagli artt. da 615 a 618 del
codice di procedura civile.
Di qui un temporaneo difetto di giurisdizione dell'Autorità
giudiziaria ordinaria, la quale potrebbe essere adita, in materia di
riscossione dei canoni, solo dopo l'eventuale compimento
dell'esecuzione esattoriale o dopo l'avvenuto pagamento delle
cartelle esattoriali, e quindi solo con domanda di risarcimento del
danno, volta a contestare a posteriori la legittimità della pretesa
dell'Ente.
L'eventuale sospensione dei ruoli può essere disposta, difatti,
in sede amministrativa, solo dall'Intendente di finanza (art. 53 del
d.P.R. n. 602 del 1973), mentre non è proponibile l'opposizione
dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria anche quando l'esattore
faccia valere entrate di natura non tributaria, come accade nel caso
di specie, avendo i rapporti relativi alla gestione delle forniture
dell'acqua natura privatistica.
Ad avviso del remittente il divieto, fatto all'Autorità
giudiziaria, di sospendere l'esecuzione dei ruoli anche in materia di
entrate non tributarie, a differenza di quanto è per l'utente
possibile ottenere nel caso di altri servizi pubblici, erogati
dall'ENEL, dalla SIP o dalle aziende di distribuzione del metano,
contrasterebbe con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
Nè una tale disciplina potrebbe essere giustificata dalla
superiore finalità di assicurare comunque le entrate dello Stato, in
quanto, non trattandosi di entrate di natura tributaria, la posizione
dell'utente sarebbe ingiustamente sacrificata.
Considerato in diritto
1. - Con l'ordinanza in epigrafe il Pretore di Lecce ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54 del
d.P.R. n. 602 del 29 settembre 1973, ed "ove occorra" dell'art. 11
della legge n. 1365 del 23 settembre 1920, di convalida e modifica
del regio decreto-legge n. 2060 del 19 ottobre 1969 (recte: 19
ottobre 1919), nonchè dell'art. 11 (recte: art. 1) della legge n.
3233 del 13 dicembre 1928.
Secondo il giudice remittente, le disposizioni censurate,
impedendo all'Autorità giudiziaria ordinaria di disporre la
sospensione dei ruoli esattoriali per entrate di natura non
tributaria, contrasterebberocon gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
2. - Va premesso che la questione sottoposta al vaglio della Corte
concerne la riscossione delle entrate dell'Ente autonomo
dell'acquedotto pugliese; materia a suo tempo disciplinata dalla
legge 23 settembre 1920, n. 1365, di conversione del regio
decreto-legge 19 ottobre 1919, n. 2060, relativo all'istituzione di
detto Ente, che stabilì, all'art. 11, l'affidamento agli esattori
comunali della riscossione di tutte le entrate dell'Ente medesimo.
Successivamente, l'art. 1 della legge 13 dicembre 1928, n. 3233,
in sostituzione della precedente disciplina, precisò che la
riscossione sarebbe stata fatta dagli esattori comunali ovvero da un
esattore unico, in base a ruoli resi esecutori, con tutte le
modalità e secondo le norme in vigore per la riscossione delle
imposte dirette (art. 11), disponendo, al tempo stesso, che gli
utenti fossero tenuti al pagamento delle somme comprese nei ruoli,
nonostante qualsiasi reclamo e contestazione, salvo i rimborsi dovuti
a contestazione definita (art. 11- bis).
In base al rinvio come sopra disposto, trova, perciò, attualmente
applicazione nella materia di cui trattasi la procedura di esazione
delle entrate disciplinata dal d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602. Tale
decreto, il cui contenuto, come è noto, ha formato più di recente
oggetto di modifiche ed innovazioni ad opera del d.P.R. 28 gennaio
1988, n. 43, dispone, all'art. 23, che i ruoli siano resi esecutori
con il visto dell'Intendente di finanza, prevedendo, nel contempo,
due ipotesi di sospensione dei ruoli: quella contemplata dall'art.
39, secondo il quale, in caso di ricorso contro il ruolo innanzi alle
Commissioni tributarie ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636, l'Intendente di finanza, sentito l'Ufficio delle
imposte, ha facoltà, con provvedimento motivato, di disporre in
tutto o in parte, la sospensione fino alla decisione della
Commissione di primo grado; e quella regolata dagli artt. 53 e 54, i
quali, nell'ambito della disciplina della riscossione coattiva,
consentono, del pari, all'Intendente, in sede di ricorso contro gli
atti esecutivi dell'esattore (oggi, peraltro, sostituito dal
concessionario ai sensi del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43), di
sospendere la procedura, escludendo, nel contempo, le opposizioni
all'esecuzione e agli atti esecutivi oggetto degli articoli da 615 a
618 del codice di procedura civile.
3. - Così richiamato, nelle sue linee generali, l'ordinamento
della riscossione tributaria, va rilevato che, nel caso di specie, il
Pretore di Lecce - adito da taluni utenti i quali contestavano, come
si desume dall'ordinanza, i criteri seguiti dall'Ente autonomo
acquedotto pugliese per il calcolo delle somme richieste e, quindi,
in definitiva il fondamento stesso della pretesa avanzata dall'ente
erogatore del servizio - ritiene che la sopra rammentata disciplina
osti alla concessione da parte sua, in via d'urgenza, di un
provvedimento di sospensione dei ruoli esattoriali, con assegnazione
nel contempo di un termine per iniziare il giudizio di merito,
nonostante che si tratti di entrate di natura non tributaria.
4. - Come già precisato, in premessa, l'ordinanza solleva
questione di legittimità costituzionale delle disposizioni contenute
negli artt. 53 e 54 del predetto d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e
"ove occorra" dell'art. 11 della legge n. 1365 del 23 settembre 1920,
di convalida e modifica del regio decreto-legge n. 2060 del 19
ottobre 1919 nonchè dell'art. 11 della legge n. 3233 del 13 dicembre
1928.
A prescindere dalle indicazioni contenute nell'ordinanza di
rimessione, la Corte ritiene, anche sulla base della motivazione
dell'ordinanza stessa, che la questione sia da riferire nei suoi più
esatti termini all'art. 1 della legge n. 3233 del 13 dicembre 1928
nella parte in cui richiamando la normativa sulla "riscossione delle
imposte dirette" e rendendo, perciò, applicabili gli artt. 53 e 54
del d.P.R. n. 602 del 1973, non consente all'Autorità giudiziaria
ordinaria di sospendere la riscossione di entrate di natura non
tributaria.
La questione è fondata.
Questa Corte ha avuto, più volte, occasione di soffermarsi, in
passato, sulla regolamentazione contenuta nel citato d.P.R.,
rilevando come, per effetto di essa, non sia consentito, nè al
giudice tributario nè al giudice ordinario, di disporre la
sospensione dell'esazione dei tributi, trattandosi di potere
attribuito, invece, all'Intendente di finanza, nel presupposto
evidentemente accolto dal legislatore che tale organo possa, meglio
di ogni altro, valutare comparativamente la posizione del
contribuente e l'interesse dello Stato alla riscossione, nel quadro
dell'andamento complessivo dell'attività tributaria. Al tempo
stesso, la giurisprudenza costituzionale ha escluso, in relazione al
delineato ordinamento della riscossione esattoriale, che la potestà
cautelare del giudice costituisca una componente essenziale della
tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113 della Costituzione, la quale
non per questo può ritenersi priva di effettività, dal momento che
essa si realizza con la pronunzia del giudice adito, alla quale la
pubblica amministrazione, se soccombente, è tenuta a dare esecuzione
mediante la pronta restituzione della somma riscossa e non dovuta
(sentenza n. 63 del 1982).
La conseguenza è che, nel caso di entrate non tributarie riscosse
secondo la procedura esattoriale, il debitore, mentre è legittimato
a proporre un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'ente
creditore, non può, invece, invocare, innanzi al giudice, la tutela
cautelare.
5. - Nel presente caso, tuttavia, il giudice remittente lamenta
l'incisione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, sotto lo
specifico profilo della disparità di trattamento che la disposizione
denunciata determinerebbe, rispetto agli altri servizi pubblici
(ENEL, SIP, azienda di distribuzione del metano), nel precludere
all'Autorità giudiziaria ordinaria di disporre la sospensione della
riscossione anche quando si tratti di entrate di natura privatistica.
A ciò si aggiunge, nella prospettazione dell'ordinanza, la mancanza
nella specie della giustificazione rappresentata dalla superiore
finalità di assicurare comunque le entrate dello Stato, sicchè, non
trattandosi di entrate di natura tributaria, la posizione dell'utente
sarebbe ingiustamente sacrificata.
6. - La Corte ritiene che la norma in questione sia
costituzionalmente illegittima, in relazione agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, anzitutto, sotto il profilo della disparità di
trattamento che, dal punto di vista della difesa giurisdizionale -
alla cui maggiore intensità concorre comunque anche la tutela
cautelare - l'utente subisce rispetto alle controversie concernenti
gli altri servizi non ricompresi nel sistema di riscossione
esattoriale.
Sotto altro aspetto e venendo così all'altro profilo prospettato
dall'ordinanza, e cioè a quello della mancanza di giustificazione
della disposizione censurata, alla luce degli interessi che mira a
tutelare, si deve osservare che, come già altre volte questa Corte
ha avuto occasione di affermare (sentenza n. 284 del 1974),
l'esclusione del potere di sospensione cautelare, nell'ambito del
sistema della tutela giurisdizionale, per considerarsi legittima,
deve pur sempre risultare ispirata a motivi di ragionevolezza.
Occorre considerare che la riscossione delle entrate non
tributarie dell'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese, pur essendo
inserita nel regime di cui al d.P.R. n. 602 del 1973, ne mutua solo
in parte le regole, giacchè le entrate di cui trattasi non si
giovano del sistema di gradualità della realizzazione del credito,
previsto per le imposte dall'art. 15 dello stesso d.P.R.; norma
secondo la quale le imposte corrispondenti agli imponibili accertati
dall'ufficio ma non ancora definitivi sono iscritte a titolo
provvisorio nei ruoli, dopo la notifica dell'atto di accertamento,
per un terzo dell'imposta corrispondente all'imponibile o al maggiore
imponibile accertato. Ove il contribuente abbia prodotto ricorso esse
sono iscritte fino alla concorrenza della metà dopo la decisione
della Commissione di primo grado; di due terzi, dopo quella della
Commissione di secondo grado e dell'intero, dopo la pronuncia della
Commissione centrale ovvero della Corte d'appello. Inoltre, in base
all'art. 40 del d.P.R. medesimo, quando l'imposta iscrivibile a ruolo
a seguito della decisione della Commissione tributaria sia inferiore
a quella già iscritta ai sensi dell'art. 15, il rimborso deve essere
disposto dall'ufficio entro 60 giorni dal ricevimento della
decisione.
In conclusione, appare chiaro, dal sistema accolto dal
legislatore, che, nel caso di contestazione giudiziaria, la
riscossione coattiva delle imposte avviene in maniera graduale in
relazione all'andamento del processo, sicchè la esecutorietà
risulta ope legis graduata con riferimento alla probabilità di
fondamento della pretesa tributaria, rilevabile in base alle
decisioni che intervengono nei vari gradi di giudizio.
Ciò che evidenzia ancora di più il discriminatorio regime al
quale risulta assoggettata la riscossione delle entrate di natura non
tributaria quando l'utente avanzi contestazioni circa la esistenza o
l'entità del credito, atte a legittimare un'azione di accertamento
negativo.
Per dette riscossioni infatti neppure è prevista quella
"graduazione" della esecutività che, come si è accennato,
nell'ambito della disciplina positiva della riscossione delle stesse
entrate tributarie bilancia la mancata previsione di misure cautelari
giurisdizionali. Aggiungasi che, nella recente riforma della materia
del contenzioso tributario, sia pure non ancora operante (art. 80,
comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546), è
contemplato, contestualmente all'abrogazione dell'art. 39, primo
comma, del d.P.R. n. 602 del 1973, il potere del giudice tributario
di sospendere l'esecuzione dell'atto, quando da questo possa derivare
un danno grave ed irreparabile al contribuente (artt. 47 e 71 del
predetto decreto legislativo).
A seguito dell'accoglimento della questione nei sensi sopra
illustrati, resta assorbito ogni altro profilo, e segnatamente quello
della dedotta violazione dell'art. 113 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 13
dicembre 1928, n. 3233 (Modifiche alle norme di riscossione delle
entrate a favore dell'Ente autonomo per l'Acquedotto pugliese), nella
parte in cui, richiamando le norme in vigore per la riscossione delle
imposte dirette, impedisce - nell'ipotesi in cui l'utente contesti
l'esistenza o l'entità del credito - all'Autorità giudiziaria
ordinaria di sospendere l'esecuzione dei ruoli esattoriali relativi
ad entrate di natura non tributaria.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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