1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 19-11-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 3 - 13 novembre 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure contro il lavoro sommerso - Responsabilita' del committente e dell'appaltatore per omesso versamento dei contributi previdenziali. - Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), art. 29, comma 2, come modificato dall'art. 1, comma 911, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), in relazione all'art. 21 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), modificato dalla legge di conversione 4 aprile 2012, n. 35; decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n. 248 - art. 36-bis, comma 7, lettera a), che ha modificato l'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di emersione di attivita' detenute all'estero e di lavoro irregolare), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 aprile 2002, n. 73, in relazione all'art. 4, comma 1, lettera a), della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche' misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro). - (T-140254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 19-11-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo Maria NAPOLITANO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma
2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione
delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui
alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), come modificato dall'art. 1,
comma 911, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), in relazione all'art. 21 del decreto-legge 9
febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazione e di sviluppo), modificato dalla legge di conversione
4 aprile 2012, n. 35; dell'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n.
248, modificativo dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22 febbraio
2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle
operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di lavoro
irregolare), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 aprile 2002, n. 73, in relazione all'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo
in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di
congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), promosso dal Tribunale di Bologna, sezione
lavoro, nel procedimento vertente tra la Corticella Molini e
Pastifici spa e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
ed altri, con ordinanza del 28 maggio 2012, iscritta al n. 289 del
registro ordinanze 2012 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di costituzione dell'INPS, in proprio e n.q. di
mandatario della Società di cartolarizzazione dei crediti INPS, SCCI
spa, nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 2014 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato Carla d'Aloisio per l'INPS, in proprio e n.q. di
mandatario della Società di cartolarizzazione dei crediti INPS, SCCI
spa, e l'avvocato dello Stato Gesualdo d'Elia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale di Bologna, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 28 maggio 2012 (r.o. n. 289 del 2012), ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 2, del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in
materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14
febbraio 2003, n. 30), come modificato dall'art. 1, comma 911, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
in relazione all'art. 21 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4
aprile 2012, n. 35, «nella parte in cui prevede che la
responsabilità solidale dell'appaltante, in caso di omesso
versamento da parte dell'appaltatore dei contributi previdenziali,
comprenda anche il debito per le sanzioni civili o somme aggiuntive».
Con la medesima ordinanza, il Tribunale di Bologna ha sollevato,
sempre in riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n.
248, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22
febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle
operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di lavoro
irregolare), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge del 23 aprile 2002, n. 73, in relazione all'art. 4, comma
1, lettera a), della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al
Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti,
di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), «nella parte in cui ha previsto, nel caso di
impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria, una sanzione civile, connessa all'omesso
versamento dei contributi e premi riferita a ciascun lavoratore non
inferiore ad euro 3.000,00 indipendentemente dalla durata della
prestazione lavorativa accertata».
Il giudice a quo premette di essere investito del procedimento
civile promosso dalla Corticella Molini Pastifici spa nei confronti
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale (d'ora in avanti
INPS) e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro (d'ora in avanti INAIL).
La società ricorrente - prosegue il Tribunale rimettente - aveva
stipulato con la Società cooperativa MP Service un contratto
d'appalto per lo svolgimento di diverse attività inerenti alla
gestione del suo stabilimento situato a Bologna e, in seguito a un
accertamento ispettivo svoltosi fra il 24 novembre 2009 e il 18
gennaio 2010 ed afferente al periodo lavorativo compreso tra il 1°
maggio 2008 e il 30 novembre 2009, era emerso che la società
appaltatrice aveva impiegato personale dipendente in assenza di un
regolare contratto di assunzione, omettendo il versamento dei
relativi contributi.
In particolare, dall'accertamento compiuto, erano «emerse
omissioni contributive per euro 2.253,00 per l'impiego di personale
non in regola, aumentati di euro 45.000,00 a titolo di sanzione, ex
art. 116, comma 8 e ss., della legge n. 388/00 e 36-bis D.L. n.
233/06 nonchè omessi versamenti in relazione a quanto dichiarato nei
DM 10 per euro 136.942,00».
A causa di ciò, la società ricorrente aveva ricevuto, in data
29 gennaio 2010, la notificazione di un verbale di obbligazione
solidale che, in forza dell'art. 29 del d.lgs. n. 276 del 2003, come
modificato dall'art. 1, comma 911, della legge n. 296 del 2006, le
aveva intimato di provvedere entro trenta giorni al pagamento delle
somme dovute dalla società appaltatrice, responsabile dell'omissione
contributiva.
Successivamente, con nota del 1° settembre 2010, anche l'INAIL
aveva contestato alla ricorrente «l'omesso versamento dei premi in
relazione ai lavoratori presuntivamente impiegati "in nero" da MP
Service per euro 460,52 e la debenza della connessa sanzione di euro
45.000,00 ex art. 36-bis citato».
1.1.- Il Tribunale rimettente ricorda come la giurisprudenza
della Corte di cassazione abbia ritenuto che le somme aggiuntive
dovute dal contribuente in caso di omesso versamento dei contributi
previdenziali costituiscono sanzioni civili e non amministrative,
avendo la funzione, da un lato, di rafforzare l'obbligo contributivo,
dall'altro, di predeterminare il danno cagionato all'ente
previdenziale dal suo inadempimento (Cass. civ., sez. lav., 19 giugno
2009, n. 14475). Perciò, nell'ipotesi di inadempimento
dell'appaltatore e di responsabilità solidale del committente, le
obbligazioni del secondo dovrebbero intendersi riferite «sia ai
contributi (credito per capitale) sia alle somme aggiuntive (credito
per sanzioni civili)».
Il quadro normativo di riferimento è stato però modificato
dall'art. 21 del d.l. n. 5 del 2012, secondo il quale dalla
responsabilità solidale del committente resta escluso qualsiasi
obbligo per sanzioni civili di cui risponde solo il responsabile
dell'inadempimento e, in conseguenza di questa modificazione, il
Tribunale rimettente dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, per violazione
dell'art. 3 Cost., in quanto «il regime della responsabilità
solidale del committente in materia previdenziale resta soggetto a
due diverse discipline a seconda della data in cui si viene a
collocare l'inadempimento dell'appaltatore».
La medesima situazione giuridica, quindi, è disciplinata
diversamente «senza alcuna giustificazione apparente, che non sia la
mera casualità nella quale si colloca la data dell'inadempimento»:
«se l'inadempimento si colloca prima dell'entrata in vigore del nuovo
testo dell'art. 29, comma 2, [infatti], il committente deve
rispondere, come nel caso di specie, anche del debito per le sanzioni
civili; mentre, in caso contrario, il medesimo committente è tenuto
a versare, in via solidale, soltanto l'importo dei contributi».
Inadempimenti del medesimo importo - conclude il giudice a quo -
«avrebbero un'incidenza economica a carico delle imprese committenti
ben diversa e difficilmente giustificabile sotto il profilo della
ragionevolezza».
Un ulteriore profilo di irragionevolezza, secondo l'ordinanza di
rimessione, sarebbe da ravvisare nella circostanza che «la nuova
normativa esprime il principio che, in materia contributiva, le
conseguenze sanzionatorie e risarcitorie previste in caso di
inadempimento restano a carico del soggetto-datore di lavoro cui può
essere soggettivamente imputato l'inadempimento per non avere
provveduto al tempestivo pagamento dei contributi». In tal modo, si
è modificata «la natura giuridica del debito per sanzioni civili»,
che non è più posto «automaticamente a carico del committente,
cioè di un soggetto al quale non può essere materialmente imputato
l'inadempimento».
1.2.- Il Tribunale rimettente ritiene non manifestamente
infondata, sempre in riferimento all'art. 3 Cost., anche la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 36-bis, comma 7, lettera a),
del d.l. n. 223 del 2006, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del
d.l. n. 12 del 2002, «introducendo, nel caso di impiego di lavoratori
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria, una sanzione civile, connessa all'omesso versamento dei
contributi e premi riferita a ciascun lavoratore non inferiore ad
euro 3.000,00 indipendentemente dalla durata della prestazione
lavorativa accertata (c.d. maxi sanzione per lavoro nero)».
L'irragionevolezza della norma censurata - che introduce una
sanzione «sproporzionata alla gravità complessiva
dell'inadempimento, eccessiva, irragionevole e ingiustamente
vessatoria nei confronti del datore di lavoro» - risulterebbe con
evidenza dalla circostanza che la modifica successivamente introdotta
dall'art. 4 della legge n. 183 del 2010 «ha abolito la soglia minima
per le sanzioni di euro 3.000,00 per ciascun lavoratore occupato in
nero» e ha «ripristinato la normativa prevista dall'art. 116, comma
8, lettera b) della legge n. 388/2000, che prevede l'applicazione, in
ragione d'anno, della sanzione civile del 30% all'ammontare
contributivo evaso, maggiorato del 50%». Tuttavia, poichè nel caso
di specie il comportamento illecito dell'appaltatore è cessato il 12
gennaio 2009 e gli accertamenti ispettivi sono stati compiuti in
epoca antecedente, la nuova normativa, entrata in vigore il 24
novembre 2010, non sarebbe applicabile.
Ciò dimostrerebbe, ad avviso del giudice a quo,
«l'irragionevolezza complessiva così venutasi a creare
nell'ordinamento», in quanto nelle ipotesi di impiego di lavoratori
non risultanti da scritture o da altra documentazione obbligatoria,
poste in essere o accertate nel vigore della precedente disciplina,
«continua a trovare applicazione una sanzione determinata sulla base
di una soglia minima, particolarmente afflittiva e, come dimostra il
caso concreto, del tutto sproporzionata alla gravità
dell'inadempimento», mentre lo stesso legislatore ha successivamente
realizzato «un sistema caratterizzato, allo stesso tempo, da
efficacia dissuasiva e da maggiore equità perchè la determinazione
della sanzione resta comunque agganciata alla gravità
dell'inadempimento».
La questione sollevata sarebbe inoltre rilevante nel giudizio a
quo, perchè «la responsabilità solidale del committente comprende
le somme dovute per contributi e per sanzioni civili», e, di
conseguenza, «la società ricorrente è tenuta, altresì, al
pagamento anche della c.d. "maxi sanzione" per il lavoro nero». In
caso di applicazione della disciplina introdotta nel 2010, invece,
«l'importo delle somme aggiuntive da euro 90.000,00 (euro 45.000,00
richiesti da ciascun istituto previdenziale) si attesterebbe sulla
minore cifra di euro 1.221,09».
2.- È intervenuto nel giudizio di legittimità costituzionale,
con memoria depositata il 22 gennaio 2013, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata.
Ad avviso della difesa dello Stato, rientra nella
discrezionalità del legislatore «disciplinare in modo diverso gli
stessi oggetti, in momenti diversi nel tempo». La circostanza che il
regime della responsabilità del committente in materia previdenziale
resti soggetto a due diverse discipline, a seconda della data in cui
si viene a collocare l'inadempimento dell'appaltatore, quindi, non
integrerebbe violazione dell'art. 3 Cost., in quanto si tratterebbe
«semplicemente degli effetti normali o addirittura necessari della
successione delle leggi nel tempo».
Peraltro, secondo la giurisprudenza costituzionale, non contrasta
con il principio di uguaglianza un trattamento differenziato
applicato in momenti successivi, perchè lo stesso fluire del tempo
costituisce di per sè un elemento diversificatore in rapporto alle
situazioni che nel tempo si vanno svolgendo.
3.- Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto, con memoria
depositata il 21 gennaio 2013, anche l'INPS, in persona del
Presidente pro-tempore, in proprio e quale procuratore speciale della
Società di cartolarizzazione dei crediti INPS, S.C.C.I. spa, che ha
concluso per la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276
del 2003.
L'INPS rileva che la norma censurata pone un vincolo solidale tra
committente e appaltatore relativo al debito retributivo e
contributivo concernente i lavoratori impiegati nell'appalto, e che
questo vincolo, essendo posto nell'esclusivo interesse di uno dei
debitori, cioè dell'appaltatore, comporta che l'obbligato in solido
sia «tenuto all'adempimento dell'obbligazione, ma sullo stesso non
grava il debito, potendo recuperare interamente quanto pagato agendo
nei confronti del debitore principale».
Inoltre, prosegue l'INPS, non vi sarebbe «disparità di
trattamento fra due situazioni analoghe, cioè fra la fattispecie che
si è verificata antecedente[mente] e quella successivamente alla
riforma dell'art. 29, comma 2, dlgs 276/2003 per effetto della l.
35/2012, essendo ciascuna delle dette specie regolata da una propria
disciplina, già in vigore prima della stipula del relativo contratto
d'appalto da cui scaturisce», di cui il committente ben avrebbe
potuto tener conto al momento della conclusione del contratto.
Peraltro, è pacifico nella giurisprudenza costituzionale che il
principio di uguaglianza non risulta violato dal succedersi nel tempo
di discipline differenziate.
Rispetto alla questione di legittimità costituzionale dell'art.
36-bis, comma 7, lettera a), del d.l. n. 223 del 2006, la difesa
dell'INPS ha concluso per la sua irrilevanza nel giudizio a quo, nel
quale «si discute dell'obbligo solidale del committente che non è il
datore di lavoro (che è l'obbligato principale)». Sul committente,
in particolare, non graverebbe il peso delle sanzioni, ma solamente
l'obbligo di pagarle ai fini dell'adempimento dell'altrui
obbligazione contributiva: «qualunque sia l'importo pagato a titolo
di sanzioni, egli potrà rivalersi nei confronti dell'obbligato
principale».
Con una successiva memoria, l'INPS ha ribadito le proprie
deduzioni difensive, sostenendo che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, è
inammissibile perchè irrilevante. Nel giudizio a quo, infatti, si fa
questione dell'obbligo di pagamento dei contributi e delle sanzioni
da parte non dell'appaltatore-datore di lavoro, bensì del
committente. Tuttavia questo è un mero obbligato solidale insieme
con l'appaltatore-datore di lavoro, che è il debitore principale nei
cui confronti il committente può rivalersi.
La questione, inoltre, sarebbe manifestamente infondata, in
quanto la legge n. 35 del 2012 ha modificato un solo aspetto del
contratto di appalto di opere e servizi, relativo a un obbligo
accessorio, ossia all'obbligo solidale avente ad oggetto il pagamento
dei contributi e delle sanzioni nei confronti degli enti
previdenziali.
Il committente «quando stipula il contratto di appalto, conosce o
potrebbe conoscere la portata del proprio obbligo accessorio (nei
confronti dell'ente previdenziale)» e può valutare la convenienza
del contratto, eventualmente prevedendo, nell'esercizio
dell'autonomia privata, «un controbilanciamento della [sua]
posizione».
Anche la questione di legittimità costituzionale dell'art.
36-bis, comma 7, lettera a), del d.l. n. 223 del 2006, sarebbe
irrilevante.
In primo luogo, perchè l'appaltatore, cioè l'«obbligato
principale al pagamento delle sanzioni [...] non è parte del
giudizio in cui è stata sollevata la questione»; in secondo luogo
perchè «non è stato evidenziato, nell'ordinanza di rimessione, che
se nella specie si fosse applicato il criterio di computo delle
sanzioni di cui all'art. 4, comma 1, l. 183/2010, che ha modificato
l'art. 3, d.l. 12/2002, conv. con modificazioni nella l. 73/2002,
l'importo delle sanzioni civili dovute dal datore di lavoro sarebbe
stato inferiore a quello preteso ora dall'INPS».
La questione sarebbe, altresì, manifestamente infondata, in
quanto, essendo radicalmente diverse le modalità di calcolo delle
sanzioni civili previste nella precedente e nella nuova disposizione
normativa, «non si può giungere alla conclusione che in astratto sia
più favorevole l'uno anzichè l'altro sistema».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Bologna ha sollevato, in riferimento all'art.
3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, comma 2, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n.
276 (Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del
lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30), come modificato
dall'art. 1, comma 911, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), «nella parte in cui prevede
che la responsabilità solidale dell'appaltante, in caso di omesso
versamento da parte dell'appaltatore dei contributi previdenziali,
comprenda anche il debito per le sanzioni civili o somme aggiuntive».
La questione è stata sollevata in relazione all'art. 21 del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 aprile 2012, n. 35, che ha
limitato la responsabilità solidale del committente, escludendo
espressamente che essa si estenda alle sanzioni civili e alle somme
aggiuntive.
La norma censurata sarebbe in contrasto con l'art. 3 Cost. sotto
il profilo della disparità di trattamento, in quanto «il regime
della responsabilità solidale del committente in materia
previdenziale rest[erebbe] soggetto a due diverse discipline a
seconda della data in cui si viene a collocare l'inadempimento
dell'appaltatore».
Il giudice a quo ha censurato, altresì, l'art. 36-bis, comma 7,
lettera a), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n.
248, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22
febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle
operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di lavoro
irregolare), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 aprile 2002, n. 73, in relazione all'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo
in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di
congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), «nella parte in cui ha previsto, nel caso di
impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria, una sanzione civile, connessa all'omesso
versamento dei contributi e premi riferita a ciascun lavoratore non
inferiore ad euro 3.000,00 indipendentemente dalla durata della
prestazione lavorativa accertata».
Anche in tal caso la questione sarebbe non manifestamente
infondata con riferimento all'art. 3 Cost., in quanto la norma
censurata introdurrebbe una sanzione «sproporzionata alla gravità
complessiva dell'inadempimento, eccessiva, irragionevole e
ingiustamente vessatoria nei confronti del datore di lavoro».
«L'irragionevolezza complessiva così venutasi a creare
nell'ordinamento» risulterebbe con evidenza dalla circostanza che la
modifica introdotta dall'art. 4 della legge n. 183 del 2010 «ha
abolito la soglia minima per le sanzioni di euro 3.000,00 per ciascun
lavoratore occupato in nero» e ha «ripristinato la normativa prevista
dall'art. 116, comma 8, lettera b) della legge n. 388/2000, che
prevede l'applicazione, in ragione d'anno, della sanzione civile del
30% all'ammontare contributivo evaso, maggiorato del 50%».
2.- Per entrambe le questioni la difesa dell'INPS ha formulato
eccezioni di inammissibilità prive di fondamento.
2.1.- Secondo l'Ente previdenziale, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003,
sarebbe inammissibile perchè irrilevante, in quanto nel giudizio a
quo si fa questione dell'obbligo di pagamento dei contributi e delle
sanzioni non da parte dell'appaltatore, bensì del committente, il
quale è un mero obbligato solidale insieme con l'appaltatore, che è
il debitore principale dell'obbligazione contributiva.
Il vincolo solidale sarebbe previsto nell'esclusivo interesse
dell'appaltatore, su cui grava, e continua a gravare, a seguito della
novella legislativa del 2012, il peso dell'obbligazione e nei cui
confronti il committente che abbia pagato può rivalersi. Sarebbe
mutato, quindi, solamente l'oggetto del vincolo solidale, ma non il
soggetto debitore, che è pur sempre l'appaltatore, il quale deve
sopportare per intero il peso dell'obbligazione.
L'eccezione è infondata, perchè ciò che contesta il giudice
rimettente è proprio la disciplina dell'obbligazione solidale
gravante sul committente e, in particolare, la sua estensione alle
sanzioni civili, in caso di omesso pagamento dell'obbligazione
contributiva da parte del debitore principale, ossia
dell'appaltatore. È pertanto irrilevante la circostanza che il
committente sia un mero obbligato in solido e possa rivalersi nei
confronti dell'appaltatore di quanto versato agli enti previdenziali:
ciò non esclude infatti che, quale obbligato solidale, il
committente possa essere chiamato da tali enti al pagamento degli
importi dovuti dal datore di lavoro e non pagati.
2.2.- Ad avviso dell'INPS, anche la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del d.l. n. 223
del 2006, sarebbe irrilevante, perchè l'«obbligato principale al
pagamento delle sanzioni (e su cui grava pertanto definitivamente il
relativo peso) è il datore di lavoro (id est: appaltatore) che non
è parte del giudizio in cui è stata sollevata la questione».
L'eccezione è priva di fondamento, perchè, trattandosi di
appalto di opere e servizi e di lavoratori impiegati per la sua
esecuzione, il committente, che è parte del giudizio a quo, è
obbligato in solido con l'appaltatore al pagamento anche delle
sanzioni civili, almeno secondo l'interpretazione da cui muove il
giudice rimettente, ed è pertanto irrilevante la circostanza che
l'appaltatore non sia parte di tale giudizio.
Secondo l'INPS, la questione sarebbe priva di rilevanza anche
perchè «non è stato evidenziato, nell'ordinanza di rimessione, che
se nella specie si fosse applicato il criterio di computo delle
sanzioni di cui all'art. 4, comma 1, l. 183/2010, che ha modificato
l'art. 3, d.l. 12/2002, conv. con modificazioni nella l. 73/2002,
l'importo delle sanzioni civili dovute dal datore di lavoro sarebbe
stato inferiore a quello preteso ora dall'INPS».
Pure questa eccezione è priva di fondamento, in quanto,
contrariamente a quanto dedotto dall'Ente previdenziale, il giudice
rimettente denuncia la diversa incidenza economica che avrebbero, a
carico delle imprese, inadempimenti del medesimo importo, rilevando
come, in caso di applicazione della disciplina introdotta nel 2010,
«l'importo delle somme aggiuntive da euro 90.000,00 (euro 45.000,00
richiesti da ciascun istituto previdenziale) si attesterebbe sulla
minore cifra di euro 1.221,09».
3.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 29, comma 2, del d.lgs. n. 276 del 2003, modificato
dall'art. 1, comma 911, della legge n. 296 del 2006, non è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, non
contrasta, di per sè, con il principio di eguaglianza un trattamento
differenziato applicato alle stesse fattispecie, ma in momenti
diversi nel tempo, poichè il fluire del tempo può costituire un
valido elemento di diversificazione delle situazioni giuridiche
(ordinanze n. 25 del 2012, n. 224 del 2011, n. 61 del 2010, n. 170
del 2009, n. 212 e n. 77 del 2008).
La circostanza che, quindi, la nuova disciplina in tema di
responsabilità solidale del committente e dell'appaltatore, dettata
dall'art. 21 del d.l. n. 5 del 2012, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 35 del 2012, si applichi agli
inadempimenti contributivi avvenuti dopo la sua entrata in vigore,
essendo conseguenza dei principi generali in tema di successione di
leggi nel tempo, non può ritenersi di per sè lesiva del parametro
costituzionale evocato.
4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 36-bis,
comma 7, lettera a), del d.l. n. 223 del 2006, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 248 del 2006,
invece, è fondata.
4.1.- È opportuna una breve ricognizione del quadro normativo di
riferimento.
La disciplina delle sanzioni civili connesse all'evasione dei
contributi e dei premi è dettata dall'art. 116 della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), che, nel
prevedere «Misure per favorire l'emersione del lavoro irregolare», al
comma 8, stabilisce: «I soggetti che non provvedono entro il termine
stabilito al pagamento dei contributi o premi dovuti alle gestioni
previdenziali ed assistenziali, ovvero vi provvedono in misura
inferiore a quella dovuta, sono tenuti: - a) nel caso di mancato o
ritardato pagamento di contributi o premi, il cui ammontare è
rilevabile dalle denunce e/o registrazioni obbligatorie, al pagamento
di una sanzione civile, in ragione d'anno, pari al tasso ufficiale di
riferimento maggiorato di 5,5 punti; la sanzione civile non può
essere superiore al 40 per cento dell'importo dei contributi o premi
non corrisposti entro la scadenza di legge; - b) in caso di evasione
connessa a registrazioni o denunce obbligatorie omesse o non conformi
al vero, cioè nel caso in cui il datore di lavoro, con l'intenzione
specifica di non versare i contributi o premi, occulta rapporti di
lavoro in essere ovvero le retribuzioni erogate, al pagamento di una
sanzione civile, in ragione d'anno, pari al 30 per cento; la sanzione
civile non può essere superiore al 60 per cento dell'importo dei
contributi o premi non corrisposti entro la scadenza di legge.
Qualora la denuncia della situazione debitoria sia effettuata
spontaneamente prima di contestazioni o richieste da parte degli enti
impositori e comunque entro dodici mesi dal termine stabilito per il
pagamento dei contributi o premi e semprechè il versamento dei
contributi o premi sia effettuato entro trenta giorni dalla denuncia
stessa, i soggetti sono tenuti al pagamento di una sanzione civile,
in ragione d'anno, pari al tasso ufficiale di riferimento maggiorato
di 5,5 punti; la sanzione civile non può essere superiore al 40 per
cento dell'importo dei contributi o premi non corrisposti entro la
scadenza di legge».
L'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del d.l. n. 223 del 2006,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
248 del 2006, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del d.l. n. 12 del
2002, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 73 del 2002, ha fortemente inciso sul meccanismo di
commisurazione delle sanzioni civili, stabilendo che «L'importo delle
sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei contributi e premi
riferiti a ciascun lavoratore [...] non può essere inferiore a euro
3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa
accertata».
Il legislatore del 2006, per rendere più rigorosa la disciplina
sanzionatoria del lavoro non risultante dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria, ha così introdotto, per le sanzioni
civili di cui all'art. 116, comma 8, della legge n. 388 del 2000, una
soglia minima di 3.000 euro per ogni lavoratore, nell'ipotesi in cui
la loro quantificazione risulti inferiore.
Successivamente, la legge n. 183 del 2010 ha nuovamente
modificato la misura delle sanzioni civili applicabili in caso di
impiego di tali lavoratori e ha eliminato il tetto minimo di 3.000
euro, prevedendo unicamente un aumento del 50 per cento delle
sanzioni determinate sulla scorta del criterio stabilito dall'art.
116, comma 8, della legge n. 388 del 2000.
Pertanto, le sanzioni civili sono oggi calcolate nella misura del
30 per cento in ragione d'anno della contribuzione evasa, fino ad un
massimo del 60 per cento dell'importo dei contributi o premi non
corrisposti entro la scadenza di legge, come previsto dall'art. 116,
comma 8, lettera b), della legge n. 388 del 2010, e l'importo così
determinato è maggiorato del 50 per cento.
4.2.- Come si è visto, la norma censurata, nel modificare il
sistema di quantificazione delle sanzioni civili connesse all'omesso
versamento dei contributi e dei premi, ha introdotto una soglia
minima, riferita a ciascun lavoratore e indipendente dalla durata
della prestazione lavorativa accertata. Così l'importo minimo della
sanzione civile introdotto dall'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del
d.l. n. 223 del 2006, prescindendo dalla durata effettiva del
rapporto di lavoro, è ancorato unicamente al numero di «lavoratori
non risultanti dalle scritture o da altra documentazione
obbligatoria».
In tal modo, però, la sanzione può risultare del tutto
sproporzionata rispetto alla gravità dell'inadempimento del datore
di lavoro e incoerente con la sua natura, se si considera che,
secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione,
l'obbligo relativo alle somme aggiuntive che il datore di lavoro è
tenuto a versare in caso di omesso o ritardato pagamento dei
contributi assicurativi ha natura di sanzione civile e non
amministrativa, costituendo una conseguenza automatica
dell'inadempimento o del ritardo, che è posta allo scopo di
rafforzare l'obbligazione contributiva e risarcire, in misura
predeterminata dalla legge, con una presunzione iuris et de iure, il
danno cagionato all'istituto assicuratore (ex multis, Cass. civ.,
sez. lav., 19 giugno 2009, n. 14475; Cass. civ., sez. lav., 1 agosto
2008, n. 24358; Cass. civ., sez. lav., 19 giugno 2000, n. 8323. In
tal senso, si veda anche la circolare n. 38 del 2010 del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali).
In altri termini, poichè le sanzioni civili connesse all'omesso
versamento di contributi e premi hanno una funzione essenzialmente
risarcitoria, essendo volte a quantificare, in via preventiva e
forfettaria, il danno subito dall'ente previdenziale, la previsione
di una soglia minima disancorata dalla durata della prestazione
lavorativa accertata, dalla quale dipende l'entità
dell'inadempimento contributivo e del relativo danno, è
irragionevole.
Il legislatore infatti, con la norma impugnata, ha predeterminato
in via presuntiva il danno subito dall'ente previdenziale a causa
dell'omissione contributiva, ma nel far ciò ha escluso la rilevanza
di uno degli elementi che concorrono a cagionare quel danno,
costituito dalla durata dei rapporti di lavoro non risultanti dalle
scritture o da altra documentazione obbligatoria e dal correlativo
inadempimento dell'obbligo contributivo.
In tal modo, però, la sanzione risulta arbitraria e
irragionevole, perchè, pur avendo la funzione di «risarcire, in
misura predeterminata dalla legge, con una presunzione "iuris et de
iure", il danno cagionato all'Istituto assicuratore» (Cass. civ.,
sez. lav., 19 giugno 2000, n. 8323; Cass. civ., sez. lav., 8 marzo
1995, n. 2689), è stabilita con un criterio privo di riferimento
all'entità di tale danno, dipendente dalla durata del periodo in cui
i rapporti di lavoro in questione si sono protratti.
L'irragionevolezza della sanzione appare evidente nel caso
oggetto del giudizio a quo, in cui si è verificata, nel periodo
compreso tra il 1° maggio 2008 e il 30 novembre 2009, oggetto di
accertamento ispettivo da parte dell'INPS, l'assunzione, in tempi
diversi, di dodici lavoratori per brevi periodi, da un minimo, nella
maggior parte dei casi, di tre giorni a un massimo, in un solo caso,
di venti giorni. Perciò, come risulta dall'ordinanza di rimessione,
«un inadempimento contributivo nei confronti dell'INPS pari ad euro
2.253,00 ha dato luogo all'applicazione di una sanzione civile di
euro 45.000,00; e, addirittura, l'inadempimento nei confronti
dell'INAIL di soli euro 450,62 ha, analogamente, comportato la
sanzione civile di euro 45.000,00».
In conclusione, l'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del d.l. n.
223 del 2006, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 248 del 2006, nella parte relativa alla sanzione
civile, risulta, per la denunciata irragionevolezza, in contrasto con
l'art. 3 Cost.
5.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 36-bis, comma 7, lettera a), del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n.
248, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del decreto-legge 22
febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento delle
operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di lavoro
irregolare), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 aprile 2002, n. 73, nella parte in cui stabilisce:
«L'importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei
contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo
precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente
dalla durata della prestazione lavorativa accertata».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 36-bis,
comma 7, lettera a), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha modificato l'art. 3, comma 3, del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attività detenute
all'estero e di lavoro irregolare), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge del 23 aprile 2002, n. 73, nella
parte in cui stabilisce: «L'importo delle sanzioni civili connesse
all'omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun
lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a
euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione
lavorativa accertata»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29, comma 2, del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle deleghe in materia di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30), come modificato dall'art. 1, comma 911, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
sollevata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal
Tribunale di Bologna, sezione lavoro, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2014.

F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI