1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 132 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 giugno 2021
Ordinanza del 30 giugno 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Regione Veneto contro Dissegna Aurea. Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Modifica dell'art. 7 della legge regionale n. 42 del 1988 (Istituzione dell'ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori) - Trattamento economico - Previsione che al titolare del relativo ufficio spetta il 30 per cento dell'indennita' della diaria a titolo di rimborso spese, del rimborso spese di trasporto e del trattamento di missione previsti dalla legge regionale n. 5 del 1997 (Trattamento indennitario dei consiglieri regionali). - Legge della Regione Veneto 6 aprile 2012, n. 13 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2012), art. 7. (21C00191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7093 del 2013, proposto da Regione Veneto, in
persona del presidente pro tempore della giunta regionale,
rappresentata e difesa dell'avvocato Maurizio Salvalaio ed
elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Tommaso Salvini n. 55,
presso lo studio dell'avvocato Carlo d'Errico;
contro Dissegna Aurea, rappresentata e difesa dagli avvocati
Mariagrazia Romeo e Mario Sanino, con domicilio eletto presso lo
studio di quest'ultimo, in Roma, Viale Parioli, n. 180;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 111 del 31 gennaio 2013,
resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della sig.ra Aurea
Dissegna;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2021 (tenuta
ai sensi dell'art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall'art. 25
del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18
dicembre 2020, n. 176) il cons. Roberto Politi;
Uditi gli avvocati Maurizio Salvalaio per l'Amministrazione
regionale appellante e Mariagrazia Romeo per l'appellata sig.ra
Dissegna;
1. Espone l'appellante Amministrazione regionale che, con decreto
del Presidente del Consiglio regionale, n. 20 del 7 dicembre 2010, la
dott.ssa Aurea Dissegna veniva nominata a capo dell'Ufficio di
protezione e pubblica tutela dei minori: figura, questa, istituita
con legge regionale n. 42 del 9 agosto 1988, il cui art. 7 stabiliva
che al titolare dell'Ufficio anzidetto spettasse «l'indennità, la
diaria a titolo di rimborso spese, il rimborso spese di trasporto e
il trattamento di missione previsti dalla legge regionale 30 gennaio
1997, n. 5, per i consiglieri regionali e secondo le modalità per
gli stessi previste».
Con l'art. 7 della legge regionale n. 13 del 6 aprile 2012 (legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2012), il Consiglio regionale
modificava l'anzidetta disposizione, prevedendo che «al titolare
dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori spetta il 30%
dell'indennità, della diaria a titolo di rimborso spese, del
rimborso di spese di trasporto e del trattamento di missione previsti
dalla legge regionale 30 gennaio 1997 n. 5 Trattamento indennitario
dei consiglieri regionali».
2. Intervenuta la comunicazione, nei confronti dell'odierna
appellata, della suindicata modificazione, in senso riduttivo,
dell'ammontare del previsto trattamento indennitario (inizialmente
stabilito in misura equivalente, rispetto a quello previsto per i
consiglieri regionali), la dott.ssa Dissegna impugnava tale atto
dinanzi al tribunale amministrativo regionale Veneto (ricorso N.R.G.
980 del 2012).
Costituitasi l'Amministrazione regionale, il Tribunale ha accolto
il ricorso, con compensazione delle spese di lite.
3. Avverso tale pronuncia, la Regione Veneto ha interposto il
presente appello, con il quale l'avversata sentenza del tribunale
amministrativo regionale viene censurata sotto i profili di seguito
indicati:
Violazione di legge. Errata applicazione dell'art. 11 delle
preleggi, anche in riferimento all'art. 7 della legge regionale del
Veneto n. 42 del 1988 della Regione del Veneto. Tempus regit actum.
Il giudice di prime cure, pur nel ritenere, correttamente, che la
questione al medesimo sottoposta fosse da risolversi parametrando la
conformità della nota della Segreteria generale del Consiglio
generale del Veneto prot. n. 0008338 del 3 maggio 2012 all'art. 11
delle preleggi (irretroattività delle leggi, ove altrimenti non
espressamente disposto), sarebbe, tuttavia, pervenuto a non condivise
conclusioni, quanto al merito della vicenda contenziosa al medesimo
sottoposta.
Nell'osservare come la nomina della dott.ssa Dissegna sia
intervenuta anteriormente rispetto alla introduzione, da parte
dell'art. 7, comma 1, della legge regionale 6 aprile 2012, n. 13,
della nuova normativa concernente il trattamento economico spettante
al titolare del predetto organo, il tribunale amministrativo
regionale ha ritenuto che, per tale rapporto, mantenesse perdurante
operatività l'originaria formulazione dell'art. 7 della legge
regionale n. 42 del 1988, con conseguente commisurazione
dell'indennità dovuta al titolare dell'Ufficio di protezione e
pubblica tutela dei minori a quanto da esso stabilito (per l'effetto,
disponendo l'annullamento della nota della Segreteria generale del
Veneto in data 3 maggio 2012, recante immediata applicazione della
legge finanziaria successivamente intervenuta). Sostiene,
diversamente, parte appellante che il Consiglio regionale abbia dato
corretta applicazione al suindicato principio, quanto alla riduzione
del trattamento indennitario spettante alla dott.ssa Dissegna, dal
momento di entrata in vigore della modificativa legislazione
introdotta nel 2013.
La nota regionale, come sopra annullata dal giudice di prime
cure, non avrebbe effettuato una interpretazione retroattiva della
legge, limitandosi ad applicare la nuova disciplina a far data
dall'entrata in vigore della normativa stessa.
Viene, peraltro, ulteriormente soggiunto che, in ragione della
limitazione, costituzionalmente sancita, del divieto di
retroattività della legge alla sola materia penale, è consentita al
legislatore l'emanazione di norme innovative con efficacia
retroattiva, purchè la retroattività trovi adeguata giustificazione
sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed
interessi costituzionalmente protetti.
Conclude la parte per l'accoglimento dell'appello; e, in riforma
della sentenza impugnata, per la reiezione del ricorso di primo
grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese
del doppio grado di giudizio.
4. In data 24 ottobre 2013, la dott.ssa Dissegna si è costituita
in giudizio con memoria recante analitiche controdeduzioni alle
argomentazioni esposte con l'atto introduttivo.
In vista della trattazione nel merito del ricorso, quest'ultima
ha depositato in atti (alla data del 19 marzo 2021) conclusiva
memoria, con la quale, riprodotte le argomentazioni già articolate
in sede di costituzione, ha ribadito (subordinatamente alla
applicabilità della legge regionale n. 13 del 2012 anche
all'incarico alla medesima conferito anteriormente all'entrata in
vigore di essa, ove ritenuta) la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge regionale anzidetta, per
contrasto con gli articoli 3, 36, 23 e 53 della Costituzione.
5. L'appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica
udienza telematica del 20 aprile 2021.
6. Osserva il Collegio come il tribunale amministrativo regionale
Veneto, con l'appellata sentenza:
preliminarmente osservato che, in applicazione del principio
di cui all'art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale, la
norma sopravvenuta debba «essere applicata alle fattispecie
successive alla sua entrata in vigore, mentre quella precedente,
oramai abrogata, continuerà ad aver vigore nei riguardi di tutti i
rapporti nati prima dell'abrogazione stessa ed ancora pendenti»;
ed ulteriormente rilevato che «nel caso di specie sussistono
tutti i presupposti per l'applicazione del principio tempus regit
actum nei termini dianzi descritti, essendo il provvedimento di
nomina della ricorrente a titolare dell'Ufficio di protezione e
pubblica tutela dei minori, antecedente all'introduzione da parte
dell'art. 7, comma 1, della legge di finanza regionale 6 aprile 2012,
n. 13, della nuova normativa concernente il trattamento economico
spettante a tale organo, e non avendo contemplato la predetta legge
finanziaria una espressa disposizione normativa in deroga all'art. 11
delle Disposizioni sulla legge in generale»;
ha ritenuto che «il trattamento economico contemplato
dall'art. 7 della legge regionale n. 42/1988, così come modificato
dall'art. 7, comma 1, della legge di finanza regionale 6 aprile 2012,
n. 13, potrà trovare applicazione esclusivamente nei confronti dei
successivi titolari dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori istituito presso la Regione Veneto», con conseguente
accoglimento del ricorso proposto dalla dott.ssa Dissegna.
7. La disposizione a fondamento della presente controversia (art.
7 della legge regionale del Veneto, 9 agosto 1988, n. 42), nel testo
originario, prevedeva che «al titolare dell'Ufficio di protezione e
pubblica tutela dei minori spettano l'indennità, diaria a titolo di
rimborso spese, il rimborso spese di trasporto e il trattamento di
missione previsti dalla legge regionale 30 gennaio 1997, n. 5, per i
consiglieri regionali e secondo le modalità per gli stessi
previste».
Tale norma, dapprima sostituita dall'art. 2 della legge regionale
31 ottobre 1996, n. 33 e, quindi, dall'art. 60, comma 2, della legge
regionale 3 febbraio 1998, n. 3, è stata, poi nuovamente sostituita
dall'art. 7 della legge regionale 6 aprile 2012, n. 13, entrato in
vigore l'11 aprile 2012 (giorno successivo alla pubblicazione nel
B.U.R.).
Il testo dell'articolo di legge in rassegna (ora, abrogato
dall'art. 17, comma 1, lettera b), della legge regionale 24 dicembre
2013, n. 37), per come risultante dall'ultima delle sopra citate
modificazioni, stabiliva che «al titolare dell'Ufficio di protezione
e pubblica tutela dei minori spetta il 30 per cento dell'indennità
della diaria a titolo di rimborso spese, del rimborso spese di
trasporto e del trattamento di missione previsti dalla legge
regionale 30 gennaio 1997, n. 5 "Trattamento indennitario dei
consiglieri regionali" e successive modificazioni, per i consiglieri
regionali e secondo le modalità per gli stessi previste».
8. Nell'osservare come il testo normativo di che trattasi non
rechi alcuna disposizione di carattere transitorio, nè alcunchè
disponga in ordine al regime intertemporale di operatività della
disposizione (con riferimento, quindi, al trattamento già in atto,
originariamente commisurato, come si è visto, all'intero trattamento
previsto per i consiglieri regionali), ritiene il Collegio che il
giudice di prime cure non abbia dato corretta interpretazione al
principio di irretroattività della legge.
La nomina alla titolarità dell'Ufficio di protezione e pubblica
tutela dei minori non ha infatti consolidata, in capo al soggetto
investito delle relative funzioni, alcuna pretesa, giuridicamente
tutelabile, al mantenimento del medesimo trattamento indennitario
stabilito all'atto del conferimento dell'incarico; nè, tanto meno,
ha cristallizzato siffatto trattamento con carattere di
insensibilità rispetto a sopravvenienze normative che, veicolate da
equiordinata fonte normativa, abbiano inteso diversamente
disciplinare la commisurazione e/o la composizione del trattamento
stesso.
Se va dato atto della condivisibilità del ragionamento condotto
dal giudice di prime cure, quanto alla irretroattività delle
sopravvenienze normative rispetto a rapporti già esauritisi, osserva
il Collegio che, con riferimento alla sottoposta vicenda, l'incarico
del quale l'appellata era stata officiata era in corso al momento
dell'introduzione della disposizioni di cui alla legge regionale n.
13 del 2012: per l'effetto, dimostrandosi preclusa la connotabilità
dello stesso quale rapporto in ordine al quale, esauriti gli effetti
dallo stesso promananti (e/o allo stesso conseguenti), un successivo
intervento legislativo di carattere modificativo sia inidoneo ad
introdurre elementi di carattere modificativo.
Conseguentemente ritenuto che una corretta applicazione del
principio del tempus regit actum conduca a conseguenze affatto
speculari, rispetto a quelle predicate dal giudice di prime cure, nel
senso che, con riferimento a rapporti e, più in generale, a
situazioni giuridiche ancora in corso ben può trovare attuazione una
sopravvenuta disciplina, a far tempo dall'introduzione di essa
nell'ordinamento, si rileva come il ragionamento condotto dal
Tribunale proponga una pratica «ultrattivita'» delle disposizioni
pregresse (siccome incise dalla modificazione normativa
successivamente intervenuta).
Se tale effetto non è, ragionevolmente, sostenibile in difetto
di espressa previsione che, pur a fronte della introduzione di un
nuovo assetto normativo della materia, nondimeno mantenga, per un
definito arco temporale, la vigenza della disciplina (ormai)
modificata, deve escludersi che il percorso logico che ha condotto il
giudice di primo grado all'accoglimento del ricorso proposto
dall'odierna appellata meriti condivisibilità.
9. L'accoglibilità della censura, come sopra proposta dalla
parte appellante avverso la gravata sentenza di prime cure, impone la
disamina dell'eccezione (già in prime cure articolata; e, ora,)
riproposta dall'appellata, sig.ra Dissegna, ai sensi del comma 2
dell'art. 101 c.p.a., relativa alla denunciata illegittimità
costituzionale della disposizione di cui all'art. 7 della legge
regionale del Veneto, 6 aprile 2012, n. 13, per asserito contrasto
con i parametri di cui agli articoli 3, comma 2, 23, 36 e 53 della
Costituzione.
9.1 Va osservato, in primo luogo, come il citato art. 7 sia
contenuto nel capo II della legge finanziaria per l'esercizio 2012,
intitolato «Razionalizzazione della spesa e del costo degli apparati
amministrativi».
Omogenea operazione di «ridimensionamento» del trattamento
indennitario, è stata dal legislatore regionale operata (anche) con
riferimento alla figura del difensore civico, il cui trattamento
indennitario (originariamente omogeneo rispetto a quello riconosciuto
al titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori),
è stato anch'esso ridotto nella misura del 70% di quello ab initio
previsto.
Con riferimento alla commisurazione dell'intervento di
rimodulazione dell'indennità di che trattasi, ritiene il Collegio
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla parte appellata, con riferimento alle
disposizioni di cui agli articoli 3, comma 2, 36 e 53 della
Costituzione.
L'intervento legislativo in rassegna, dichiaratamente ispirato ad
esigenze di razionalizzazione e contenimento degli oneri per il
funzionamento dell'apparato amministrativo, trae univoco fondamento
ed ispirazione dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito,
con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122); il cui art. 6,
al comma 3, ha stabilito che, «a decorrere dal 1° gennaio 2011 le
indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre
2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, ai componenti di
organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di
amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai
titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte
del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30
aprile 2010».
9.2 Tale intervento normativo, con il quale sono stati introdotti
tagli «lineari» (ovvero, uniformemente distribuiti per tutte le
tipologie di remunerazione ivi previste; nonchè recanti omogenea
commisurazione della relativa decurtazione), rientra nel quadro delle
attività preordinate ad un contenimento della spesa pubblica (c.d.
«spending review»), in ordine alle quali codesta Corte ha già avuto
modo di ripetutamente pronunziarsi, soffermandosi sui profili di
compatibilità costituzionale di disposizioni legislative che - come,
appunto, nella vicenda all'esame - siano suscettibili di incidere, in
senso peggiorativo, su situazioni soggettive attinenti a rapporti di
durata.
Escluso che tale fattispecie di norme incontri, ex se riguardata,
elementi di insuperabile incompatibilità costituzionale, va
rammentato come la Corte costituzionale abbia ripetutamente ribadito
che un esercizio costituzionalmente corretto della potestà
legislativa debba svolgersi nell'alveo della necessaria osservanza
del rispetto dei seguenti valori e principi costituzionali:
di ragionevolezza e di eguaglianza (sentenza 15 luglio 2005,
n. 282);
di legittimo affidamento dei cittadini sulla stabilità della
situazione normativa preesistente (sentenze 27 giugno 2013, n. 160,
22 novembre 2000, n. 525);
di certezza delle situazioni giuridiche ormai consolidate
(sentenze n. 24 del 30 gennaio 2009, n. 74 del 28 marzo 2008, n. 156
dell'8 maggio 2007);
di coerenza dell'ordinamento (sentenza n. 209 dell'11 giugno
2010).
In particolare, con sentenza 4 giugno 2014, n. 156 è stato
ribadito e chiarito che la eventuale retroattività di disposizioni
aventi valenza «peggiorativa» rispetto ad esistenti posizioni
giuridiche, deve trovare adeguata giustificazione «nella esigenza di
tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che
costituiscono altrettanti motivi imperativi di interesse generale»;
di talchè la modifica in senso sfavorevole della disciplina dei
rapporti di durata non può mai essere arbitraria o irrazionale e
dev'essere, in ogni caso, giustificata da esigenze eccezionali ed
idonee, come tali, ad imporre sacrifici eccezionali, transeunti, non
arbitrari e consentanei allo scopo prefisso.
Nell'osservare come la irragionevolezza (e, quindi, la
incostituzionalita') delle misure possa, inoltre, essere esclusa ove
le decurtazioni introdotte siano imposte da esigenze straordinarie di
contenimento della spesa pubblica e presentino un'efficacia temporale
limitata e circoscritta (e, cioè, se non modificano a regime diritti
incisi: cfr. sentenza n. 310 del 17 dicembre 2013), va nondimeno
rilevato come, pur integrando la straordinarietà delle finalità di
contenimento della spesa pubblica causa giustificatrice
dell'approvazione di leggi con efficacia retroattiva, nondimeno
siffatte previsioni rimangono subordinate alla presenza di un alveo
espansivo integrato, al contempo:
dal carattere temporaneo dei sacrifici imposti ai cittadini;
e dalla stretta strumentalità di questi ultimi al
soddisfacimento delle necessità di bilancio.
9.3 Con riferimento ai limiti da ultimo indicati (carattere
temporaneo del sacrificio imposto; preordinazione del risparmio di
spesa al soddisfacimento di straordinarie esigenze di finanza
pubblica), si può rilevare che, quanto al primo di essi:
se in numerose pronunce la Corte, investita della questione
della compatibilità costituzionale di disposizioni sfavorevolmente
incidenti su diritti perfetti relativi a rapporti di durata, ha
indicato il carattere transeunte delle norme (e, cioè, la loro
efficacia temporale limitata) quale indefettibile presupposto della
costituzionalità delle stesse (ordinanza n. 299 del 14 luglio 1999;
sentenza n. 99 del 31 marzo 1995);
e se la durata limitata nel tempo dev'essere strettamente
preordinata a coprire un arco temporale pari a quello al quale sono
riferite le esigenze di bilancio che hanno determinato (e
giustificato) l'intervento;
diversamente, disposizioni che modifichino a regime (non,
quindi, con efficacia temporanea e strumentale al soddisfacimento
delle straordinarie esigenze finanziarie addotte quale causa
giustificatrice dell'intervento) diritti patrimoniali attinenti a
rapporti di durata, ben sono suscettibili di indurre perplessità di
compatibilità costituzionale.
Quanto, invece, al secondo dei limiti sopra indicati, basti
rilevare che, anche qui, la Corte ha chiarito che solo esigenze
eccezionali di bilancio integrano gli estremi di una causa che
giustifichi ed autorizzi l'incisione, con efficacia retroattiva, di
diritti perfetti attinenti a rapporti di durata (ordinanza n.
299/1999 cit.).
Se, quindi, solo esigenze extra ordinem di finanza pubblica sono
state ritenute idonee a legittimare interventi del tipo qui
considerato (sicchè esigenze finanziarie diverse, soprattutto ove
riferite a provvedimenti che avvantaggino categorie di cittadini
diverse da quelle pregiudicate, si rivelano inidonee ad assicurare la
compatibilità costituzionale delle disposizioni in questione), deve
allora ritenersi che i valori della certezza del diritto e del
legittimo affidamento, possano ritenersi ragionevolmente e
proporzionalmente sacrificati (secondo il ricordato insegnamento
della Corte) solo se i relativi interventi risultino finalizzati a
soddisfare imperiose ed indifferibili esigenze di bilancio, ma non
certo se si rivelano preordinati a coprire altre norme di spesa.
Conseguentemente, norme che inducano (attraverso «tagli lineari»,
ovvero identicamente commisurati in ragione di classi di reddito, o
di tipologie di compensi e/o indennità afferenti a rapporti di
durata; o, ancora, a mezzo della introduzione di «tetti retributivi»,
suscettibili di produrre effetti di decurtazione di stipendi o di
pensioni in godimento), possono ritenersi immuni da vizi di
incostituzionalità solo se rivestano un'efficacia temporale limitata
e se risultino strettamente funzionali alla soddisfazione di
eccezionali esigenze di finanza pubblica.
10. Quanto alla questione sottoposta all'esame del Collegio, si
rileva che:
il trattamento indennitario spettante al titolare
dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori, istituito
presso la Regione Veneto, ha subito - ad opera della legge regionale
n. 13 del 2012 - una decurtazione in misura pari al 70% rispetto
all'importo previsto all'atto dell'istituzione di tale figura
(commisurandosi, alla stregua di quanto stabilito dalla legge
regionale n. 13 del 2012, al 30% dell'indennità, della diaria a
titolo di rimborso spese, del rimborso di spese di trasporto e del
trattamento di missione previsti per i consiglieri regionali);
a fronte di tale modificazione del trattamento economico, non
è corrisposta alcuna diversa configurazione delle funzioni svolte
dall'ufficio di che trattasi;
l'ufficio di che trattasi , «è comunque incompatibile con
l'esercizio di qualsiasi attività di lavoro autonomo o subordinato e
di qualsiasi commercio o professione» (art. 5, comma 3, della legge
regionale 9 agosto 1988, n. 42);
la suindicata riduzione del previsto trattamento
indennitario, nell'ambito della legge regionale anzidetta, ha
unicamente riguardato, oltre che la figura del titolare dell'Ufficio
di protezione e pubblica tutela dei minori, la figura del difensore
civico.
10.1 Ritiene il Collegio, alla stregua delle svolte
considerazioni, non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma da ultimo indicata, con
riferimento ai parametri di cui agli articoli 3, comma 2, 36 e 53
della Costituzione.
Quanto all'art. 36, si rammenta che, con risoluzione n. 126/E del
9 dicembre 2010, Agenzia delle entrate ha ritenuto che «le somme
ricevute per l'esercizio di pubbliche funzioni, e dunque le
indennità corrisposte al difensore civico, compresi i rimborsi spese
per convegni, seminari, conferenze, gruppi di lavoro svolti
nell'assolvimento di compiti istituzionali, costituiscono reddito
assimilato al lavoro dipendente e sono assoggettati alla relativa
tassazione ai sensi degli articoli 51 e 52 del Tuir».
Nel dare atto della chiara assimilabilità, quoad effectum, della
natura del trattamento indennitario riconosciuto alla figura da
ultimo indicata, rispetto al titolare dell'Ufficio di protezione e
pubblica tutela dei minori istituito presso la Regione Veneto
(peraltro, omogeneamente incisi dalla decurtazione per cui è
controversia), va ulteriormente rammentato il già indicato carattere
di incompatibilità, legislativamente fissato, dell'incarico di che
trattasi con lo svolgimento di altra attività di lavoro autonomo o
subordinato e di qualsiasi commercio o professione: circostanza,
questa, ulteriormente asseverante la piena assimilabilità del
reddito riveniente dalla percezione della prevista indennità al
reddito da attività lavorativa.
Se, per effetto di quanto sopra, appieno rileva il richiamo
all'art. 36 della Costituzione, in ragione della incisiva
decurtazione reddituale (70%) operata dalla legge regionale all'esame
con riferimento ad attività identicamente caratterizzata anche a
seguito della modificazione legislativa di che trattasi, va
ulteriormente dato atto della non manifesta infondatezza
dell'affermata violazione del parametro ex art. 3 della Carta
fondamentale, atteso che l'intervento normativo in rassegna ha inteso
operare, a fini di razionalizzazione e contenimento della spesa
pubblica, una decurtazione del solo trattamento previsto per le due
anzidette figure, senza estendere il ridimensionamento di indennità
e compensi, pur variamente previsti, ad altre posizioni.
Viene, per l'effetto, ad atteggiarsi una «selezione» delle figure
professionali interessate dalla previsione di un trattamento
indennitario, non giustificata dalla normativa regionale di
riferimento; nè, altrimenti, caratterizzata da chiara concludenza,
quanto alla idoneità della prevista «decurtazione», ai fini del
conseguimento del (pur dichiarato) obiettivo di contenimento della
spesa pubblica. Quanto, poi, all'ulteriore riferimento (art. 53) che
il Collegio intende rimettere all'attenzione della Corte
costituzionale, è indubbio che l'operata riduzione del trattamento
indennitario in discorso venga a configurarsi quale prestazione
patrimoniale imposta, di natura sostanzialmente tributaria.
La Corte costituzionale ha riconosciuto il vizio di disparità di
trattamento con riferimento a disposizioni che, prevedendo un
contributo a carico di dipendenti pubblici il cui trattamento
reddituale si ponga al di sopra di una individuata soglia, devono
essere qualificate come norme dispositive di una prestazione
patrimoniale imposta e, quindi, di un prelievo fiscale,
incostituzionalmente applicato ad una sola categoria di contribuenti
(sentenze n. 223 dell'11 ottobre 2012 e n. 116 del 5 giugno 2013), in
violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione; e ciò, in
quanto è stata esclusa la compatibilità costituzionale di norme
«surrettiziamente» qualificate alla stregua di una «riduzione» del
trattamento economico dei dipendenti pubblici, ma sostanzialmente
impositive di un prelievo fiscale a carico solo di questi ultimi,
siccome violative del principio di eguaglianza, che esige il pari
trattamento, a parità di reddito, tra diverse categorie di
contribuenti.
In considerazione del principio della capacità contributiva, ex
art. 53 della Costituzione, se il limite espansivo intrinseco
dell'esercizio del potere impositivo va individuato nella
corrispondenza fra situazioni incise e commisurazione del sacrificio
richiesto (anche a fronte dell'applicazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione e del principio
solidaristico di cui al precedente art. 2), il sacrificio
patrimoniale che venga ad incidere soltanto sulla condizione o sul
patrimonio di una determinata categoria di soggetti (tenendo indenni,
a parità di capacità reddituale, altri), confligge con le
coordinate di uguaglianza e ragionevolezza del prelievo.
Nell'osservare come la disposizione oggetto di censura non abbia
carattere transitorio (con essa essendo stata introdotta, a regime,
la suindicata variazione peggiorativa del trattamento indennitario),
va quindi escluso che la norma in rassegna abbia introdotto
«sacrifici ... eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei
allo scopo prefisso» (come dalla Corte indicato con la citata
ordinanza n. 299 del 1999); ulteriormente dovendosi rilevare, sempre
con riferimento alla legittimità e razionalità della prestazione
patrimoniale imposta in nome di esigenze di finanza pubblica, come
l'art. 7 della legge regionale n. 13 del 2012 abbia riguardato anche
voci indennitarie (la diaria ed il rimborso delle spese di trasporto)
che, in quanto caratterizzate da finalità di ristoro di oneri
sostenuti per lo svolgimento dell'incarico, non integrano, esse
stesse, un «sintomo di arricchimento», suscettibile di essere inciso
ai sensi del predetto art. 53 della Costituzione.
10.2 La norma regionale all'esame, inoltre, viene a porsi in
violazione del - pure in precedenza illustrato - parametro di
ragionevolezza, risultante dalla correlazione della configurazione
del sacrificio imposto per effetto della introdotta modificazione del
trattamento indennitario, rispetto alle perseguite finalità di
contenimento della spesa pubblica.
Quanto sopra viene in considerazione, laddove si osservi che:
laddove la decurtazione del trattamento spettante al titolare
dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori (operato ex
art. 7 della legge regionale n. 13 del 2012) è venuto ad incidere
soltanto su tale posizione (oltre che su quella del difensore
civico), senza che il legislatore regionale abbia dato adeguata
emersione alla funzionalizzazione del sacrificio, come sopra imposto,
rispetto alle finalità dal medesimo dichiaratamente perseguite;
in ogni caso, l'elevata commisurazione del «taglio» operato
al trattamento spettante alla suindicata figura (70% rispetto al
trattamento per essa originariamente previsto), se non incontra
congrua emersione giustificativa rispetto alle predette esigenze di
contenimento della spesa pubblica, d'altro canto si atteggia con
carattere grandemente sperequato rispetto all'assimilabile
ridimensionamento (operato dall'art. 6, comma 3, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio
2010, n. 122), di indennità, compensi, gettoni, retribuzioni od
altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni, fra gli altri, ai «titolari di incarichi di
qualsiasi tipo», che la norma da ultimo richiamata ha fissato nella
(ben inferiore, rispetto all'intervento del legislatore veneto)
misura del 10 %.
Non intende con ciò il Collegio sostenere che tale parametro
commisurativo integri la presenza di una coordinata avente carattere
di obbligata - quanto pedissequa -applicazione, da parte delle
amministrazioni (diverse da quelle contemplate dalla norma da ultimo
citata), ai fini di correlare il ridimensionamento dei trattamenti
indennitari alle finalità di contenimento della spesa pubblica;
quanto, piuttosto, evidenziare come un cosi significativo
«sbilanciamento» nella misura della decurtazione, se ex se integra la
presenza di un elemento sintomatico della irragionevolezza della
previsione legislativa, assume rincarato profilo di rilevanza,
laddove la quantificazione del sacrificio come sopra imposta (di
sette volte superiore, nel caso che ne occupa, rispetto all'omologa
previsione dell'anzidetta legge statale) non incontra elementi
giustificativi, ai quali il legislatore regionale abbia dato congrua
emersione.
11. Se, alla stregua di quanto precede, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale del
Veneto si dimostra non manifestamente infondata, con riferimento agli
articoli 3, comma 2, 36 e 53 della Costituzione, rileva ulteriormente
il Collegio come tale questione evidenzi, quanto alla controversia
all'esame, carattere di rilevanza.
Premessa, infatti, l'accoglibilità della censura, formulata
dall'appellante Regione Veneto (si confrontino i precedenti punti 8.
e 9.), va rilevato come il soddisfacimento della pretesa sostanziale
della quale è portatrice la parte appellata (la quale, nel presente
grado di appello, così come dinanzi al giudice di prime cure, ha
eccepito l'incostituzionalità della norma) necessariamente venga a
trovarsi intermediato dalla caducazione della disposizione di legge
regionale di che trattasi, atteso che soltanto la dichiarata
incostituzionalità di quest'ultima potrebbe consentire la piena
riespansione della modificata previsione di cui all'art. 7 della
legge regionale n. 42 del 1988, con riveniente (ri)configurazione del
trattamento indennitario in discorso nella sua integrale (ed
originaria) commisurazione.
Nè la sopravvenuta abrogazione della disposizione da ultimo
richiamata per effetto dell'art. 17 della legge regionale del Veneto,
24 dicembre 2013, n. 37 attenua la rilevanza della questione, atteso
che:
se, ai sensi del successivo art. 19, comma 2, «il difensore
civico di cui alla legge regionale 6 giugno 1988, n. 28 nonchè il
titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori di
cui alla legge regionale 9 agosto 1988, n. 42, in carica all'entrata
in vigore della presente legge, rimangono in carica fino
all'insediamento del Garante e ad essi ed all'esercizio delle
rispettive funzioni continuano ad applicarsi le disposizioni
rispettivamente di cui alle leggi regionali 6 giugno 1988, n. 28 e 9
agosto 1988, n. 42 e successive modificazioni, ivi compresa la
disciplina di cui all'art. 61, comma 2, della legge regionale 31
dicembre 2012, n. 53 «Autonomia del Consiglio regionale»;
e se l'appellata dott.ssa Assegna, per quanto emergente dagli
atti di causa, ha continuato a svolgere le funzioni alle medesima
conferite, fino al previsto esaurimento della durata del mandato;
con ogni evidenza, la persistente attualità dell'interesse
riconoscibile in capo alla parte (e, con essa, la rilevanza della
questione da essa sollevata) consegue alla reintegrabilità, con
valenza evidentemente ex tunc, del trattamento indennitario che
quest'ultima assume essere stato illegittimamente decurtato; nè la
presente controversia è suscettibile di definizione, fuori dalla
delibazione della questione precedentemente illustrata.
12. Conclusivamente ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dedotta dalla
parte appellata, questo Consiglio di Stato solleva - con riferimento
agli articoli 3, comma 2, 36 e 53 della Costituzione - la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge regionale del
Veneto 6 aprile 2012, n. 13, nella parte in cui prevede(va) che «al
titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori
spetta il 30 per cento dell'indennità della diaria a titolo di
rimborso spese, del rimborso spese di trasporto e del trattamento di
missione previsti dalla legge regionale 30 gennaio 1997, n. 5
"Trattamento indennitario dei consiglieri regionali" e successive
modificazioni, per i consiglieri regionali e secondo le modalità per
gli stessi previste».
Il presente giudizio deve, pertanto, essere sospeso, con
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, per ogni
conseguente statuizione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda),
non definitivamente pronunciando:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata - con
riferimento agli articoli 3, comma 2, 36 e 53 della Costituzione - la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
regionale del Veneto 6 aprile 2012, n. 13, nella parte in cui prevede
che «al titolare dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei
minori spetta il 30 per cento dell'indennità della diaria a titolo
di rimborso spese, del rimborso spese di trasporto e del trattamento
di missione previsti dalla legge regionale 30 gennaio 1997, n. 5
"Trattamento indennitario dei consiglieri regionali" e successive
modificazioni, per i consiglieri regionali e secondo le modalità per
gli stessi previste», per come precisato in motivazione;
b) sospende il presente giudizio, ai sensi dell'art. 79,
primo comma, c.p.a.;
c) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimità sulla
questione, come sopra sollevata;
d) rinvia ogni definitiva statuizione in rito e nel merito
del ricorso in epigrafe, nonchè sulle spese di lite, all'esito del
promosso giudizio di legittimità costituzionale, ai sensi degli
articoli 79 e 80 c.p.a.
Ordina, ai sensi dell'art. 23, comma 4 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite nel presente giudizio
nonchè al presidente della Giunta regionale del Veneto, e comunicata
al presidente del Consiglio regionale.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con
Sede in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 20 aprile 2021,
convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e
continuativa presenza dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente;
Giancarlo Luttazi, consigliere
Giovanni Sabbato, consigliere;
Cecilia Altavista, consigliere;
Roberto Politi, consigliere, estensore.

Il Presidente: de Francisco

L'estensore: Politi