1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 273 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 febbraio 2004
Ordinanza emessa il 26 febbraio 2004 dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Sorce Giuseppe in proprio e n.q. di legale rappresentante della Sorce Giovanni S.r.l. e contro Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed altri. Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati in sede giurisdizionale - Contrasto con lo statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato - Violazione dei principi costituzionali sulla funzione giurisdizionale in assenza di deroghe per la Regione siciliana con norme di rango costituzionale - Ingiustificata differenziazione dell'organo giudicante e dell'esercizio della giurisdizione su una parte del territorio nazionale - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 108, primo e secondo comma, 113, secondo comma; statuto Regione siciliana, art. 23. Subordinatamente - Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia - Ingiustificata diversa disciplina rispetto alla composizione dell'Alta Corte nonche' a quella delle sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana e del Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Statuto Regione siciliana, art. 23 in relazione all'art. 24, primo comma, e all'art. 23, terzo comma, del medesimo Statuto e del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, e agli artt. 90 e 91, secondo comma, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di revisione della giurisdizione del Consiglio di Stato. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, VI disposizione transitoria; statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione delle norme costituzionali sull'uniformita' dell'esercizio delle giurisdizioni e dell'organizzazione della giustizia sul territorio nazionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 5, 117, primo comma, secondo comma, lett. l), e 120, secondo comma; statuto Regione siciliana, art. 14, primo comma. (004C0374) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2004)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato il seguente decreto sul ricorso n. 192/04 da:
Sorce Giuseppe in nome proprio e quale legale rappresentante
dell'impresa Sorce Giovanni S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv.
Caterina Giunta, Salvatore Leone Giunta e Maria Diliberto con
domicilio eletto in Palermo, via Nunzio Morello n. 20, presso lo
studio degli stessi;
Contro il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in
persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio; il
Provveditorato regionale per le opere pubbliche per la Sicilia di
Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituito in giudizio; e nei confronti della Sipa S.p.A., in persona
del legale rappresentante pro tempore, insieme con la società Cogip
S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, cessionaria
del ramo di azienda della Sipa S.p.A., rappresentate e difese
dall'avv. Andrea Scuderi con domicilio eletto in Palermo, via
Domenico Trentacoste n. 89, presso lo studio dell' avv. Pietro
Allotta; per l'annullamento della ordinanza del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia sede di Palermo (Sez. I)
n. 142/04 del 21 gennaio 2004 relativa al ricorso n. 6246/03
riguardante: riaggiudicazione di gara di pubblico incanto relativo ai
lavori di costruzione di un edificio polifunzionale, centro sociale,
A.S.L. e mercato coperto in Gibellina;
Visti gli atti e i documenti depositati con l'appello;
Visto il controricorso della Sipa S.p.A. e della Cogip S.r.l.;
Vista la separata istanza, debitamente notificata, e prodotta
dall'appellante al fine di ottenere con provvedimento monocratico una
misura cautelare provvisoria;
Vista la memoria prodotta dalle controricorrenti avverso la
anzidetta richiesta di provvedimento monocratico;
Visto l'art. 21, nono comma, della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034, così come introdotto dall'art. 3 della legge n. 205/2000,
coordinato con l'art. 1 della legge stessa;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.

F a t t o

Con appello notificato l'11 febbraio 2004 al Ministero delle
infrastrutture, al Provveditorato regionale opere pubbliche per la
Sicilia di Palermo, alla S.I.P.A. S.p.A. ed alla Cogip S.r.l., il
sig. Sorce Giuseppe in proprio e quale legale rappresentante della
S.r.l. Sorce Giovanni impugnava l'ordinanza n. 142/2004 con la quale
il Tribunale amministrativo regionale Sicilia Palermo sezione I
respingeva: l'istanza cautelare proposta con il ricorso n. 6246/03
dall'Impresa Sorce per l'annullamento - previa sospensione - del
verbale del 22 agosto 2003 di riaggiudicazione della gara di pubblico
incanto, relativo ai «Lavori di costruzione di un edificio
polifunzionale, centro sociale, ASL e mercato coperto in Gibellina
(Trapani)», nella parte in cui, in sede di riapertura del precedente
verbale del 5 dicembre, 2002 a seguito della sentenza del TARS
Palermo I Sez. n. 563 dell'8 aprile 2003, il Provveditorato alle
opere pubbliche della Sicilia ha riammesso illegittimamente alla gara
le imprese S.I.P.A. S.p.A., Alaimo Costruzioni S.r.l., Al.Pa
Costruzioni S.r.l. ed Iacolino Francesco S.r.l. ed ha aggiudicato
l'appalto alla S.I.P.A. S.p.A. con sede a Tremestieri Etneo.
L'appellante espone i fatti come segue:
1. - Con verbale di gara del 5 dicembre 2002 il Provveditorato
alle opere pubbliche per la Sicilia aggiudicava all'impresa Sorce
Giovanni S.r.l. l'appalto dei lavori di costruzione di un edificio
polifunzionale, centro sociale, A.S.L. e mercato coperto in Gibellina
(Trapani).
2. - Con ricorso notificato in data 10 febbraio 2003 l'Impresa
S.I.P.A. S.p.A. impugnava il succitato verbale e la conseguente
aggiudicazione all'impresa Sorce per avere il seggio di gara ammesso
all'appalto la società C.I.E.T. S.p.A., che non aveva sottoscritto
alcune correzioni tanto dei prezzi unitari della lista della
categoria dei lavori, quanto della dichiarazione relativa al ribasso
percentuale.
3. - Con sentenza n. 536 dell'8 aprile 2003 il TARS - Palermo
accoglieva il ricorso ed annullava i provvedimenti impugnati.
4. - La suddetta sentenza veniva impugnata dall'impresa Sorce
S.r.l. dinanzi codesto ecc.mo Consiglio che, con ordinanza n. 306 del
27 giugno 2003, respingeva l'istanza cautelare.
5. - Il Provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia,
ritenendo, a tal punto, esecutiva la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale - Palermo, con provvedimento 7 agosto 2003,
deliberava di riaprire la gara, e con verbale del 22 agosto 2003,
dopo avere riammesso alla gara le Imprese S.I.P.A. S.p.A., Alaimo
Costruzioni S.r.l., Al.Pa Costruzioni S.r.l. aggiudicava l'appalto
alla società S.I.P.A. S.p.A.
6. - Avverso i suddetti provvedimenti l'impresa Sorce Giovanni
proponeva al TARS - Palermo il ricorso iscritto al n. 6246/03,
evidenziando preliminarmente che in data 17 luglio 2003 era venuto a
conoscenza, a seguito di pubblicazione sul casellario informatico
presso l'Assessorato lavori pubblici (art. 27 d.P.R. n. 34/2000), che
«La stazione appaltante ANAS Compartimento della viabilità per la
Sardegna, con nota 44322 del 13 novembre 2002 (prot. Autorità
n. 68114 del 18 novembre 2002), aveva comunicato di avere escluso,
l'impresa S.I.P.A. dalla «Gara n. 12A2002» per situazione di
collegamento sostanziale con altra ditta, anch'essa partecipante alla
gara.
La stazione appaltante, con sucessiva nota n. 21775 del 25 giugno
2003 (prot. Autorità n. 39235 del 10 luglio 2003), aveva altresì
comunicato che non era risultato veritiero quanto dichiarato
dall'impresa in sede di gara».
La stazione appaltante, quindi, non avrebbe potuto aggiudicare,
in data 22 agosto 2003, in sede di riapertura di gara, l'appalto alla
S.I.P.A. S.p.A. esclusa dalla partecipazione agli appalti per
situazione di collegamento sostanziale con altre ditte e per
dichiarazioni non veritiere, fatti annotati nell'Osservatorio dei
lavori pubblici fin dal 17 luglio 2003.
7. - Eccepiva, altresì, che non potevano essere riammesse, in
sede di riapertura di gara, le imprese Alaimo Costruzioni S.r.l.,
Al.Pa Costruzioni S.r.l. ed Iacolino Francesco S.r.l., risultando
dallo stesso casellario informatico, alla data del 17 luglio 2003,
annotazioni di esclusione delle suddette imprese per motivi di
collegamento fra imprese e di dichiarazioni non veritiere.
Evidenziava, infine, il proprio interesse al ricorso, in quanto
l'esclusione dalla gara delle imprese S.I.P.A., Alaimo Costruzioni
S.r.l., Al.Pa Costruzioni S.r.l. ed Iacolino Francesco S.r.l. avrebbe
comportato il formarsi di una nuova media ed essa l'impresa Sorce
sarebbe risultata aggiudicataria.
8. - Il ricorso era affidato ai seguenti motivi: violazione e
falsa applicazione dell'art. 75 lett. h) del d.P.R. n. 554/1999 -
Eccesso di potere - Ingiustizia ed illogicità manifesta.
9. - Con memoria del 2 dicembre 2003, l'impresa Sorce dava atto
che in data 3 novembre 2003 era stata pubblicato tra le «Annotazioni»
del casellario informatico presso l'Osservatorio lavori pubblici,
in calce all'esclusione relativa alla S.I.P.A. S.p.A., la seguente
nota «Con ordinanza n. 1741 del 22 ottobre 2003 il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania
ha accolto la domanda di sospensione dell'esecuzione del
provvedimento, che è stato impugnato dall'impresa, adottato
dall'ANAS in data 25 giugno 2003 a conclusione della procedura volta
ad accertare la situazione di collegamento sostanziale sopra
evidenziata, a causa dell'insufficienza degli indizi raccolti dalla
stazione appaltante a fornire prova della fattispecie legale di
collegamento sostanziale tra le imprese concorrenti alla gara», ma
precisava che anche con l'ammissione della S.I.P.A. sarebbe rimasta
aggiudicataria.
10. - Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2002 si costituiva
il Proveditore alle opere pubbliche della Sicilia e la S.I.P.A. che
richiedeva il rinvio della discussione della istanza cautelare,
dovendo proporre ricorso incidentale.
La causa, pertanto, veniva rinviata alla Camera di Consiglio del
20 gennaio 2004.
11. - Con controricorso e ricorso incidentale, notificato in data
5 dicembre 2003, la soc. CO.GIP. S.r.l. cessionaria del ramo di
azienda della S.I.P.A S.p.A., deduceva che anche le imprese Di Piazza
Giovanni, Aven ed Icored dovevano essere escluse, al pari delle
Imprese Alaimo Costruzioni, Al.Pa Costruzioni ed Iacolino Francesco,
in quanto nel casellario informatico del 2 agosto 2003 risultava per
le stesse uguale attestazione di esclusione dagli appalti.
L'esclusione di tutte le sopraindicate imprese avrebbe comportato -
ad avviso di controparte - l'aggiudicazione dell'appalto in favore di
essa Impresa S.I.P.A., che, con ordinanza n. 1741 del 22 ottobre 2003
del TARS Catania aveva avuto sospeso il provvedimento di esclusione
dalla gara di appalto.
12. - Con ricorso per motivi aggiunti del 9 gennaio 2004
l'impresa Sorce, avendo avuto conoscenza dalla notifica del ricorso
incidentale che la S.I.P.A. aveva ceduto il proprio ramo di azienda
alla COGIP, deduceva: Mancanza di legittimazione attiva ad agire da
parte della COGIP S.r.l. - Violazione e falsa applicazione
dell'art. 35, legge 11 febbraio 1994, n. 109 - Carenza assoluta dei
requisiti da parte della Cogip S.r.l.
13. - Alla camera di consiglio del 20 gennaio 2004 il ricorso
veniva posto in decisione per l'esame dell'istanza cautelare.
14. - Con ordinanza n. 142/04 del 20 gennaio 2004, depositata in
data 21 gennaio 2004, il TAR - Sicilia Palermo - I Sez. rigettava
l'istanza cautelare di sospensione con la seguente motivazione:
«Considerato che l'annotazione a carico dell'Impresa S.I.P.A.
nel casellario informatico risulta sospesa in esecuzione del
provvedimento cautelare emesso dal TAR - Catania in data 21 ottobre
2003, n. 1741 anch'essa annotata nel medesimo, casellario;
Considerato che, pertanto, l'aggiudicazione alla S.I.P.A. non
risulta illegittima sotto detto profilo;
Ritenuto, altresì che appare in questa sede irrilevante il
profilo, dedotto dall'impresa ricorrente con il ricorso per motivi
aggiunti, relativo all'intervenuta cessione del ramo di azienda dalla
S.I.P.A. alla COGIP, atteso che non risulta che allo stato
l'amministrazione abbia adottato alcun provvedimento in merito;
Considerato che, pertanto, la ritenuta legittimità - allo
stato - della persistenza in gara dell'Impresa S.I.P.A., determina il
venir meno dell'interesse di parte ricorrente rispetto all'ulteriore
profilo di illegittimità dedotti in ricorso e relative all'imprese
terze, attese le rifluenze sul calcolo della media di
aggiudicazione».
L'impresa Sorce impugna l'ordinanza suddetta articolando i
seguenti motivi:
1) Erroneità dell'ordinanza n. 142/04 resa dal Tribunale
amministrativo regionale Sicilia Palermo in relazione alla mancata
pronuncia sui motivi aggiunti - Violazione dell'art. 33, comma 2,
lett. d), della legge 21 luglio 2000, n. 205.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 35, legge 11
febbraio 1994, n.109 - Carenza assoluta dei requisiti da parte della
COGIP S.r.l.
L'appellante confuta inoltre il ricorso incidentale proposto in
prime cure dall'impresa controinteressata. Evidenzia di seguito il
pregiudizio che, a suo dire, avrebbe subito e starebbe subendo.
Insiste infine per l'accoglimento dell'appello e, per l'effetto,
chiede accogliersi l'istanza cautelare formulata in prime cure intesa
alla sospensione dell'efficacia degli atti impugnati.
Con controricorso depositato in data 21 febbraio 2004 si sono
costituite la S.I.P.A. S.p.A. e la COGIP S.r.l. le quali hanno
puntualmente controdedotto, insistendo per il rigetto dell'appello
anche per i motivi dedotti nel proprio ricorso incidentale proposto
in prime cure.
Con memoria notificata in data 19 febbraio 2004 l'impresa Sorce
ha richiesto provvedimento cautelare urgente ex art. 3 della legge
n. 205/2000 e, contestualmente, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del decreto legislativo n. 373/2003 nella
parte in cui prevede la composizione mista della sezione
giurisdizionale di questo Consiglio.
Deduce in proposito quanto segue: Illegittimità costituzionale
degli artt. 4, primo e secondo comma, 6, terzo, quarto e quinto
comma, 7, d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373.
Con d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, pubblicato nella G.U.
14 gennaio, 2004, n. 10, sono state approvate nuove «Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato», che sono entrate in vigore il 29 gennaio 2004.
La disciplina dettata da tali norme ha fatto venire meno soltanto
alcune, peraltro le meno rilevanti, questioni di costituzionalità
sollevate da codesto Consiglio con ordinanza n. 185 del 13 maggio
2003 e con ordinanze successive, mentre non ha fatto venire meno
quelle più importanti.
Infatti è rimasta ferma 1a composizione mista. Per quanto
concerne la Sezione giurisdizionale, il Collegio viene composto, come
già secondo le disposizioni di cui all'abrogato d.lgs. n. 654 del
1948, come modificato con d.P.R. n. 204 del 1978, della Sezione
giurisdizionale del Consiglio di Giustizia Amministrativa fanno parte
oltre che il Presidente dello stesso ed il Presidente assegnato alla
Sezione giurisdizionale ed a quattro consiglieri di Stato, quattro
componenti designati dal Presidente della Regione e nominati con
d.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito
il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri (artt. 4, primo comma, e 6,
secondo e terzo comma). Il Collegio giudicante è composto da uno dei
due Presidenti della Sezione, da due Consiglieri di Stato e da due
dei membri designati dal Presidente della Regione.
Non appare dubbio che, sotto tale profilo, le nuove disposizioni
sono affette dalle medesime ragioni di incostituzionalità che sono
poste a base delle citate ordinanze di codesto Consiglio. Ed in tale
senso si è pronunziato il Presidente di codesto Consiglio con
decreto n. 77 del 13 febbraio 2004, emesso in sede di richiesta di
cautela urgente.
Alla stregua delle precedenti pronunzie di codesto Consiglio, si
possono avanzare le seguenti questioni di costituzionalità degli
artt. 4, primo e secondo comma, 6, terzo, quarto e quinto comma,
d.lgs. n. 373 del 2003:
1) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello statuto siciliano
ed in rapporto al comma 1 della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
2) in rapporto allo stesso art. 23, comma 1 dello Statuto
siciliano, nonchè in rapporto all'art. 102, comma 2, e 108 commi 1 e
2, della Costituzione, non essendo consentito istituire sezioni
specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
3) in rapporto all'art. 23 dello Statuto siciliano ed
all'art. 102, comma 1, e 108, comma 1, Cost., in quanto l'art. 23
dello Statuto non prevede alcuna deroga alla composizione ordinaria
delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia, e in
rapporto agli artt. 102, comma 1, e 108 comma 2, Cost., in quanto
disciplina materia riservata dalla Costituzione alla legge statale,
per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale debbono
essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale che - come più volte rappresentato - non è
rinvenibile nell'art. 23 dello Statuto siciliano;
4) in rapporto all'art. 23, comma l, dello Statuto siciliano
che non prevede nè una sezione specializzata del giudice speciale
nè una composizione collegiale diversa da quella ordinaria e ciò
anche in relazione, quale tertia comparationis, all'art. 24, comma 1,
dello Statuto siciliano concernente la composizione dell'Alta Corte,
nonchè all'art. 23, comma 3, del medesimo Statuto, al decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 655 concernente l'istituzione di
sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, ed agli
artt. 90 e 91, comma 2, del Testo unico delle leggi costituzionali di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Conseguentemente, in via principale, si chiede che il Consiglio
ritenga rilevanti e non manifestamente infondate le predette
questioni di costituzionalità e conseguentemente, dopo avere deciso
sull'istanza cautelare, sospenda il giudizio e trasmetta gli atti
alla Corte costituzionale.
Istanza cautelare urgente
Premesso che non è stato possibile tenere l'udienza camerale e
quella pubblica del 29 gennaio 2004, nonchè quelle immediatamente
successive del 18 e del 19 febbraio 2004 stante l'indisponibilità di
un componente laico di questo Consiglio (e stante che il terzo
componente laico è da tempo ammalato);
che è interesse dell'appellante ottenere una pronuncia al
riguardo;
che, peraltro, la necessaria composizione paritetica del
collegio giudicante così formulata nell'art. 4 secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 impedisce di formare l'organo in caso di
astensione di più componenti laici.
Rilevato altresi': che la complessità dei procedimenti di
sostituzione e/o rinnovo dei membri laici di codesto Consiglio
comporta, come ha comportato, una sostanziale vanificazione della
tutela cautelare;
che tutto ciò è riconducibile alla previsione normativa di
una composizione mista di codesto Consiglio poichè, per le Sezioni
giurisdizionali ordinarie del Consiglio di Stato, vige la
disposizione di supplenza di cui all'art. 2, terzo comma della legge
n. 186/1982 che consente di integrare ad horas i Collegi
giurisdizionali;
che comunque anche la rimessione della causa nella fase di
merito ad un Collegio la cui composizione non sia costituzionalmente
corretta altera gravemente l'esercizio della funzione giurisdizionale
ed espone comunque anche la parte che dovesse risultare vittoriosa al
rischio di un gravame e di un annullamento per motivi di
giurisdizione;
che è interesse anche dell'appellante chiarire i dubbi di
legittimità costituzionale relativi alla composizione del Collegio
cui la causa deve inevitabilmente essere rimessa sia per la decisione
definitiva sulla domanda cautelare, sia sul merito;
che i dubbi di costituzionalità sollevati da codesto
Consiglio, nella ordinanza n. 185/2003, solo in parte sono stati
superati con la emanazione del d.lgs. n. 373/2003, e ciò con
riferimento alle questioni concernenti il contrasto con la norma di
cui all'art. 23 dello Statuto siciliano, che prevede semplicemente un
decentramento territoriale, della composizione mista già prevista
dal d.lgs. n. 654/1948 e ribadita dal d.lgs. n. 373/2003;
che - ed è ciò che maggiormente rileva - le medesime
questioni sono state proposte (anche con profili in parte nuovi) con
decreto Presidenziale n. 77 del 13 febbraio 2004, in sede di
richiesta di cautela urgente;
che le anzidette questioni appaiono rilevanti nel processo in
esame sia ai fini della pronuncia cautelare d'urgenza, sia nella
successiva fase cautelare ordinaria ed in quella di merito in quanto
attinenti alla composizione del Collegio che dovrà pronunciarsi, ed
al quale il giudice monocratico dovrà comunque rimettere la causa;
che il giudice monocratico può sollevare questioni di
costituzionalità in via incidentale con riferimento a questioni
riguardanti disposizioni che lo stesso giudice deve applicare per la
adozione di provvedimenti di sua competenza (Corte cost.
n. 111/1998);
che peraltro la proposizione di questioni di
costituzionalità non impedisce la adozione di misure cautelari
interinali (Corte cost. nn. 444/1990, 367/1991, 4/2000) e che tale
possibilità deve ritenersi ammessa anche nel caso della adozione di
misure cautelari provvisorie ex art. 21, nono comma della legge
n. 1034/1971 nel testo modificato dall'art. 3 della legge n. 205/2000
(arg. ex ord. Corte cost. n. 261/2002);

Tutto ciò premesso

L'istante chiede che il Presidente del Consiglio di Giustizia
Amministrativa voglia:
1) previamente sospendere interinalmente la decisione
appellata;
2) rimettere alla Corte costituzionale la decisione sulle
questioni di costituzionalità di cui sopra sotto i profili sopra
indicati e comunque sotto quelli individuati con decreto
presidenziale n. 77 del 13 febbraio 2004.
Con memoria depositata in data 21 febbraio 2004 la S.I.P.A.
S.p.A. e la COGIP S.r.l. hanno contestato che nella specie ricorrano
i presupposti per la emissione di un provvedimento monocratico
urgente e ciò per le seguenti considerazioni:
A) Il fumus boni iuris in primo luogo è inesistente, come
può dedursi dalle ragioni esposte nel controricorso.
B) Il danno grave ed irreparabile altresì, non può fondarsi
sull'affermazione dell'appellante secondo cui l'amministrazione
starebbe «... per procedere alla stipula del contratto con l'impresa
Cogip ed alla consegna dei lavori addirittura senza istruttoria
alcuna nei riguardi della Cogip ...».
L'amministrazione al contrario, sta tuttora verificando se
sussistano i requisiti per il subentro della Cogip nel rapporto
contrattuale.
C) L'emanazione del provvedimento monocratico inoltre, trova
un insormontabile e per molti versi pregiudiziale ostacolo, proprio
in quei profili di paventata illegittimità costituzionale del
decreto legislativo n. 373/2003 che vengono ex adverso suscitati.
L'art. 21 della legge n. 1034/71 invero, prevede che il decreto
monocratico sia «... efficace sino alla pronuncia del collegio, cui
l'istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio
utile ...».
Sicchè, condizione pregiudiziale ed essenziale per l'emanazione
del provvedimento cautelare monocratico, è quella che l'istanza
cautelare possa essere immediatamente e legittimamente sottoposta od
uno scrutinio collegiale (allo scopo di evitare che gli effetti della
decisione monocratica si protraggano ultra vires con una conseguente
lesione del pieno diritto di difesa e delle regole di collegialita).
Da ciò discende la pregiudiziale rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale del decreto legislativo n. 373/2003 che
laddove fondate, sono di evidente ostacolo alla legittima ed
immediata costituzione del giudice collegiale cui è affidato il
riesame (e perciò, alla stessa emanazione del provvedimento
monocratico, che in assenza di tale diretta ed immediata verifica
processuale non può venire in essere). Ciò posto, in relazione ai
punti di legittimità costituzionale in questione si deduce:
C1) Illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 e 15 del decreto legislativo 24 dicembre
2003, n. 373, per violazione degli articoli 23, comma 1 e 43 dello
Statuto siciliano, nonchè degli articoli 102, commi 1 e 2 e 108,
comma 2 della Costituzione e del comma 1 della VI disposizione
transitoria della Costituzione.
L'art. 23 dello Statuto regionale, secondo cui «... gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione ...», prevede l'istituzione in
Sicilia di sezioni staccate delle giurisdizioni centrali non già di
organi giurisdizionali speciali.
Il decreto legislativo n. 373/2003 al contrario, allo stesso modo
dell'abrogato decreto n. 654/1948 modificato ed integrato dal decreto
n. 204/1978, eccede la delega conferita al legislatore delegato
dall'art. 43 dello Statuto (che è semplicemente, quella di dare
attuazione alle norme statutarie).
Esso infatti non si limita a dettare norme attuative dell'art. 23
dello Statuto disciplinando l'organizzazione degli uffici ed il
trasferimento di personale al fine di consentire l'istituzione ed il
funzionamento di una Sezione siciliana del Consiglio di Stato,
modificando bensì la struttura ordinaria dell'organo giurisdizionale
e prevedendone una particolare composizione.
Da ciò discenderebbe il possibile contrasto tanto con le
disposizioni statutarie sopra citate, quanto con l'art. 108 della
Costituzione nel quale si prevede che «le norme sull'ordinamento
giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge ...».
Orbene, guardando al caso concreto ed essendo evidente come il
vincolo della «riserva di legge» introdotto con l'art. 108 della
Costituzione tenda ad evitare che la composizione ed il funzionamento
degli organi giurisdizionali siano definiti in contrasto o comunque
in assenza d'una specifica manifestazione di volontà legislativa
primaria che ne garantisca l'indipendenza ed imparzialità, il dubbio
di legittimità costituzionale appare fondato.
Il decreto legislativo n. 373/2003 invero non ha valore di legge
primaria, nè può trarre conferimento alle peculiari modalità di
composizione e funzionamento dell'organo giurisdizionale,
legittimazione alcuna da una norma delegante; trattandosi solamente
di un atto emanato in relazione alle determinazioni assunte dalla
Commissione paritetica prevista dall'art. 43 dello Statuto siciliano,
idoneo ad innovare l'ordinamento anche in contrasto con le norme di
legge ordinarie, nella sola ipotesi in cui ciò sia espressamente
previsto dalla norma statutaria della cui attuazione si tratti.
Al contrario, come si è appena detto, l'art. 23 dello Statuto
regionale si limita a prevedere che nella Regione siciliana si
istituisca, al pari degli altri organi giurisdizionali centrali, una
semplice «sezione» del Consiglio di Stato (senza indicare alcuna
peculiare modalità di composizione e funzionamento della stessa).
Il dubbio di legittimità costituzionale peraltro permane, anche
ove si volesse qualificare il Consiglio di Giustizia amministrativa
come Sezione specializzata del Consiglio di Stato.
Ciò, non solo perchè l'art. 23 dello Statuto siciliano non fa
riferimento, neppure implicito, all'istituzione in Sicilia di sezioni
specializzate del Consiglio di Stato (limitandosi a prevedere sezioni
staccate).
Ma anche perchè, lo stesso art. 162 della Costituzione è chiaro
nel prevedere che le Sezioni specializzate vengano istituite
solamente presso gli organi della Giustizia ordinaria e non della
Giustizia amministrativa ed in relazione a determinate materie (non
già, con riferimento ad una vera e propria attribuzione di
competenza territoriale).
C2) Illegittimità costuzionale dell'art. 4 e derivatamente
degli artt. 6, commi terzo, quarto e quinto e 7, commi primo e
secondo del decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373, per
violazione degli artt. 3, 24, 101, comma secondo, 108, comma secondo,
111, comma secondo della Costituzione.
Il dubbio di legittimità costituzionale si pone altresì in
relazione all'art. 4 del decreto legislativo n. 373/2003, laddove
manca l'espressa previsione dell'incompatibilità tra le funzioni di
componente laico del Consiglio e lo svolgimento della professione
legale (ciò che rischierebbe di tradursi in un effetto di
imparzialità del giudice ed in una sostanziale disuguaglianza delle
parti rispetto al potere giudicante, vulnerando i diritti di azione e
difesa costituzionalmente affermati e garantiti).
Sul punto invero, l'art. 4 del decreto legislativo n. 373/2003
prevede che «... la Sezione giurisdizionale del Consiglio di
giustizia amministrativa è composta da: a) il presidente del
Consiglio di giustizia amministrativa, che la presiede; b) il
presidente assegnato alla Sezione giurisdizionale; c) quattro
consiglieri di Stato; d) quattro componenti in possesso dei requisiti
di cui all'art. 106, terzo comma, della Costituzione per la nomina a
consigliere di Cassazione ovvero di cui all'art. 19, primo comma,
n. 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186. Il collegio giudicante è
composto da uno dei due presidenti della Sezione, da due consiglieri
di Stato e da due dei membri indicati nella lettera d) del comma 1.
In sede giurisdizionale il Consiglio di giustizia amministrativa
esercita le funzioni di giudice di appello contro le pronunce del
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ...».
Orbene, il richiamo contenuto nell'art. 4 all'art. 106 della
Costituzione ed all'art. 19 dell'Ordinamento della Giurisdizione
Amministrativa, concerne esclusivamente i requisiti previsti per la
nomina dei giudici non togati presso la Corte di cassazione e presso
il Consiglio di Stato, non già le cause d'incompatibilità per gli
stessi previste (ed in particolare il divieto di svolgere durante il
mandato la professione legale, che è espressamente contenuto in
ulteriori disposizioni che dall'art. 4 del decreto legislativo
n. 373/2003 non vengono al contrario richiamate).
La questione merita, per la sua rilevanza, un sicuro e definitivo
approfondimento, in relazione al quale và osservato come:
a) un primo elemento di perplessità, deriva dal fatto che i
requisiti per la nomina quale consigliere «laico» della Corte di
cassazione previsti dall'art. 106 della Costituzione vengano
ulteriormente definiti e precisati dall'art. 2 della legge
n. 303/1998, che ne costituisce attuazione e nel quale soltanto viene
fatto riferimento al vincolo di incompatibilità fra tale funzione e
la permanente iscrizione agli albi professionali forensi ovvero ai
ruoli della docenza universitaria pubblica.
Sicchè, laddove il richiamo contenuto nell'art. 4 del decreto
legislativo n. 373/2003 dovesse interpretarsi siccome statico e
limitato ai soli requisiti indicati dalla norma costituzionale,
rimarrebbe esclusa l'applicazione del vincolo di incompatibilità di
cui si discute.
b) il profilo è ancor più rilevante, in relazione al
richiamo contenuto nell'art. 4 del decreto legislativo all'art. 19
della legge n. 186/1982 recante l'ordinamento della giustizia
amministrativa poichè tale disposizione, limitandosi ad individuare
i requisiti per la nomina a consigliere «laico» del Consiglio di
Stato, non fa alcun riferimento alle cennate condizioni di
incompatibilità.
Il regime delle incompatibilità, che vengono espressamente
definite come tali e non classificate quali requisiti per la nomina,
trova invece la propria disciplina all'art. 28 della legge
n. 186/1982 (del quale, nell'art. 4 del decreto legislativo
n. 373/2003 non si fa menzione alcuna).
Il dubbio, interpretativo che discende dalla lacunosità di tali
disposizioni peraltro, rischia di permanere anche facendo riferimento
alla disciplina transitoria prevista dall'art. 15 dello stesso
decreto n. 373/2003 che prevede la rimozione di alcune cause di
incompatibilità ma limitatamente ai membri laici attualmente in
carica; la lacunosità del testo normativo invero, considerata la
rilevanza fondamentale del principio dell'imparzialità dei giudici
nel nostro ordinamento costituzionale, và invero definitivamente ed
incontrovertibilmente superata con riferimento anche ai membri laici
diversi da quelli attualmente in carica e che vengono nominati in
futuro, mediante una espressa norma di legge ovvero una autorevole
interpretazione secundum costitutionem».
Con l'ulteriore rilievo che, laddove sussistessero i profili di
illegittimità costituzionale appena rilevati da essi discenderebbe
l'illegittimità costituzionale derivata degli artt. 6, commi terzo,
quarto e quinto e 7, commi primo e secondo, i quali la presuppongono.
C3) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi terzo,
quarto e quinto e derivatamente degli artt. 7, commi primo e secondo
e 15, commi primo e scondo del decreto legislativo 24 dicembre 2003,
n. 373, per violazione degli artt. 3, 24, 27, 100, 101, 108, comma
secondo, 111 comma secondo, ovvero in subordine per violazione degli
artt. 24, 103, comma primo e 113 della Costituzione.
Un ulteriore profilo di perplessità, con riguardo alle norme
costituzionali appena calendate, discende dalla previsione contenuta
all'art. 6 del decreto legislativo in esame secondo cui i componenti
«laici» del Consiglio di Giustizia, alla scadenza del sessennio, non
possono essere confermati e «cessano dalla carica e dall'esercizio
delle funzioni».
La norma invero, evidentemente posta al fine di escludere
qualunque ipotesi di «prorogatio» attraverso la previsione
dell'immediata decadenza delle funzioni, rimane lacunosa rispetto
alla ipotesi - che le recenti esperienze indicano come tutt'altro che
teorica - in cui alla data di cessazione delle funzioni dei
componenti in carica non sia stato già compiutamente e formalmente
definito il procedimento relativo alla loro sostituzione.
In tal caso invero, l'unica conseguenza paradossalmente
desumibile dal testo normativo in esame sarebbe quella della paralisi
temporanea, ovvero addirittura definitiva, delle attività
dell'organo giurisdizionale.
Siffatta conseguenza, vulnererebbe in modo intollerabile principi
costituzionali fondamentali quali quelli dell'effettività della
tutela giurisdizionale e del buon andamento delle attività pubbliche
(la cui applicazione, và intesa anche con riguardo al corretto ed
efficace funzionamento degli organi giurisdizionali.
Orbene, rispetto a siffatta paradossale conseguenza, l'evidente
lacunosità della norma richiede, allo scopo di evitare il riproporsi
di inammissibili situazioni di paralisi dell'organo giurisdizionale,
un intervento integrativo di natura legislativa ovvero
interpretativa, che ne renda legittimo il funzionamento con la sola
partecipazione dei componenti togati sino a quando l'amministrazione
regionale non abbia provveduto alla sostituzione dei componenti laici
ormai decaduti (in tal modo sanzionando l'inadempimento dell'onere di
nomina del quale l'amministrazione regionale medesima è investita,
ed evitando che tale inadempimento si converta in una inammissibile
lesione dei diritti costituzionali dei cittadini).
Và infine osservato, quanto alla indubbia e preliminare
rilevanza rispetto all'odierna richiesta di cautela monocratica, come
tutti i profili appena dedotti attengano all'accertamento della
costituzionalità della nomina dei componenti laici del Consiglio di
Giustizia ed al conseguente corretto funzionamento dello stesso,
incidendo quindi direttamente sulla legittima costituzione del
Giudice Collegiale.
Sicchè, vale il principio secondo cui «... la rilevanza appare
incontestabile dal momento che trattasi precisamente di accertare la
costituzionalità della normativa vigente per la nomina di parte dei
componenti del Consiglio di Giustizia Amministrativa in sede
giurisdizionale, questione che incide in modo diretto sulla
giurisdizione dell'organo o quanto meno sull'esercizio della medesima
...» (così, in punto di rilevanza, Corte costituzionale n. 25/1976,
che ritenne costituzionalmente illegittima la riconferma dei
componenti laici).
Conclude chiedendo: il rigetto dell'istanza di cautelare
monocratico, previa decisione occorrendo, in ordine ai profili di
legittimità costituzionale del decreto legislativo n. 373/2003 sopra
dedotti.

D i r i t t o

Ai sensi dell'art. 21, nono comma, della legge n. 1034/1971
questa presidenza è chiamata ad emettere una pronuncia cautelare
provvisoria disponendo nel contempo la rimessione della controversia
al Collegio alla prima Camera di Consiglio utile per la pronuncia
cautelare definitiva.
L'appellante, peraltro, nella separata istanza di cautela urgente
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale concernenti la
composizione del Collegio cui la causa, ai sensi della normativa
succitata, dovrebbe essere rimessa. Nel formulare la richiesta di
provvedimento cautelare urgente, l'appellante ha insistito affinchè,
già in questa sede monocratica, vengano ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalità
prospettate nella propria memoria e, conseguentemente, che, previa
sospensione interinale della decisione appellata, venga sospeso il
giudizio e trasmessi gli atti alla Corte costituzionale.
Ciò rende necessario affrontare l'interrogativo se, in questa
sede, in cui vengono richieste soltanto misure cautelari provvisorie,
il Presidente sia legittimato a sollevare questioni di
costituzionalità.
Al riguardo, questa presidenza è consapevole dell'orientamento
della Corte costituzionale secondo cui il giudice dell'urgenza, una
volta che abbia deciso, ha esaurito il suo potere e «viene meno in
sostanza la pendenza di un giudizio con un suo proprio contenuto»
(Corte cost. n. 186/1976). Va tuttavia anche considerato che tale
orientamento è stato successivamente temperato con le note decisioni
della Corte costituzionale nn. 444/1990, 367/1991, 4/2000, ritenendo
ammissibile l'esercizio del potere cautelare purchè in via
interinale fino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione sollevata.
Nella specie, peraltro, questa presidenza non ritiene di
pronunciare una siffatta decisione interinale, ma di dovere
previamente rimettere alla Corte costituzionale le questioni sulle
quali sostanzialmente concordano sia l'impresa appellante sia le
imprese controinteressate riservando quindi ogni pronuncia all'esito
del giudizio di costituzionalità.
Ciò premesso circa la legittimazione a sollevare in questa sede
questioni di costituzionalità, quanto al profilo della rilevanza si
osserva che, in questo caso, il dubbio di costituzionalità sollevato
hic hinde non investe le norme che disciplinano il merito della
controversia, bensì, specificatamente, la composizione del Collegio
cui la causa dovrebbe essere rimessa. Pertanto, ove la questione non
dovesse apparire manifestamente infondata, e dovesse perciò essere
sottoposta all'esame della Corte costituzionale, questa fase
monocratica non potrebbe esaurirsi con la fisiologica remissione al
Collegio per la decisione cautelare definitiva, ma dovrebbe essere
sospesa e ripresa all'esito della pronuncia del giudice delle leggi.
Ciò dimostra come questo giudice monocratico in nessun caso
potrebbe considerare «esaurita ogni sua potestà in quella sede»
(Corte cost. n. 579/1989) e come invece risulterebbe applicabile
l'insegnamento della Corte costituzionale secondo cui «nel caso di
atti urgenti il giudice di merito è legittimato a sollevare
questione di legittimità costituzionale sempre che essi riferendosi
esclusivamente alle norme da applicare per il compimento degli
stessi, in tale limitato ambito siano rilevanti» (Corte cost.
n. 186/1976 e n. 177/1973).
Ai fini della rilevanza può quindi essere preso in
considerazione il profilo relativo alla inevitabile rimessione della
controversia, dapprima in sede cautelare definitiva, e
successivamente nel merito, ad un Collegio composto in base a norme
della cui costituzionalità si dubita. Invero, va al riguardo
considerato che di tale norma, e cioè della rimessione al Collegio,
il Presidente, ex art. 21, nono comma della legge n. 1034/1971, deve
fare immediata applicazione all'atto stesso in cui pronuncia la
decisione cautelare provvisoria.
Trattasi pertanto di norma che dovrebbe essere immediatamente e
contestualmente applicata in questa fase e, pertanto, ricorre il
presupposto di cui all'art. 23 della legge n. 87/1953 il quale
«implica, di regola che la rilevanza sia strettamenre correlata
all'applicabilità della norma impugnata nel giudizio a quo» (Corte
cost. n. 18/1989). Comunque, va altresì rammentato l'insegnamento
della Corte costituzionale secondo cui «debbono ritenersi influenti
sul giudizio anche le norme che, pur non essendo direttamente
applicabili nel giudizio a quo, attengono allo status del giudice,
alla sua composizione nonchè, in generale, alle garanzie e ai doveri
che riguardano il suo operare. L'eventuale incostituzionalità di
tali norme è destinata ad influire su ciascun processo pendente
davanti al giudice del quale regolano lo status, la composizione, le
garanzie e i doveri: in sintesi, la "protezione" dell'esercizio della
funzione, nella quale i doveri si accompagnano ai diritti» (Corte
cost. n. 18/1989 cit. e Corte cost. n. 177/1973).
Peraltro, la rilevanza della anzidetta questione in questa fase
risulta implicitamente riconosciuta dalla Corte costituzionale nella
ordinanza n. 261/2002 in cui analoga questione non è stata ritenuta
inammissibile per difetto di rilevanza, ma è stata esaminata nel
merito ancorchè con dichiarazione di manifesta infondatezza.
Tutto ciò premesso, occorre quindi previamente darsi carico
delle eccezioni di costituzionalità sollevate dall'appellante, e su
cui concorda anche la difesa delle imprese controinteressate, e
concernenti la composizione del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana come risulta dal decreto legisaltivo
n. 373/2003.
Tali questioni non appaiono manifestamente infondate per quanto
di seguito verrà esposto.
1. - Lo Statuto speciale della Regione siciliana, per ragioni
storiche, in parte legate al secondo conflitto mondiale, è anteriore
alla proclamazione della Repubblica ed alla Costituzione repubblicana
in quanto è stato approvato nel 1946 con R.D.Lgs. 15 maggio 1946,
n. 455 e con la espressa riserva, contenuta nel secondo comma
dell'articolo unico, di essere sottoposto all'Assemblea costituente
per essere coordinato con la nuova Costituzione dello Stato.
Come è noto, tale coordinamento non vi è stato.
Invero, la Costituzione rpubblicana è stata pubblicata il 27
dicembre 1947 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 1948 ai sensi
della XVIII disposizione transitoria e lo Statuto siciliano venne
corvertito in legge costituzionale con l'articolo 1, primo comma
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 ed è entrato in
vigore, ai sensi dell'articolo 2 della legge anzidetta, il 10 marzo
1948.
Il coordinamento con la Costituzione non avvenne nè in sede di
Assemblea costituente e neppure in epoca successiva. Il secondo comma
dell'articolo 1 della legge costituzionale n. 2/1948 prevedeva bensì
modifiche allo Statuto, modifiche che avrebbero dovuto essere
effettuate entro un biennio con legge ordinaria, d'intesa con la
Regione, ma, come è noto, l'Alta Corte per la Regione siciliana
dichiarò incostituzionale tale disposizione con decisione 10
settembre 1948, n. 4. Pertanto, lo Statuto siciliano è rimasto nel
testo originario ed il mancato coordinamento è stato sovente
sottolineato dalla dottrina e dalla giurisprudenza anche
costituzionale (v. Corte cost. nn. 38/1957, 6/1970, 115/1972,
113/1993 e, da ultimo n. 314/2003).
Per quello che concerne la questione in oggetto l'articolo 23
dello Statuto siciliano prevede semplicemente che «gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti per gli affari concernenti
la Regione» e che «Le sezioni svolgeranno, altresì le funzioni,
rispettivamente, consultive, e di controllo amministrativo e
contabile».
Il decentramento non ha mai avuto attuazione per quanto concerne
le sezioni civili e penali della Cassazione, la quale ha sempre
respinto le questioni di costituzionalità in relazione all'articolo
25 Cost. argomentando con la natura meramente programmatica della
norma statutaria (v. Cass. 12 settembre 1991, n. 9534; 8 aprile 1992,
n. 4270). Non sono state decentrate neppure la Commissione tributaria
centrale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il decentramento è stato invece attuato per il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti con i coevi decreti legislativi del 6
maggio 1948, rispettivamente n. 654 e n. 655.
Questo Consiglio con ordinanza n. 185/2003 pubblicata nella G.U.
prima serie speciale n. 28 del 16 luglio 2003 ha sollevato talune
questioni di costituzionalità del d.lgs. n. 654/1948 sotto vari
profili in rapporto a numerose disposizioni sia dello Statuto
siciliano sia della Costituzione.
Nelle more del giudizio innanzi alla Corte costituzionale è
stato emanato il d.lgs. n. 373/2003 il quale, come recita l'articolo
14, sostituisce integralmente il d.lgs. n. 645/1948 ed il decreto di
modifica dello stesso, e cioè il d.P.R. n. 204/1978.
Non pochi interrogativi posti nell' anzidetta ordinanza sono
stati superati dalle nuove disposizioni. In particolare, è venuto
meno un gruppo di questioni concernenti la supposta violazione di
principi costituzionali sia in tema di delega legislativa sia
dell'articolo 43 dello Statuto siciliano, e ciò poichè il d.lgs.
n. 654/1948 sarebbe stato emanato in base a norme di delega a
contenuto indeterminato e comunque prescindendo dall'intervento della
commissione paritetica di cui all'articolo 43 dello Statuto
siciliano. Un altro gruppo di censure concerneva altri supposti vizi
di costituzionalità dell'articolo 2 del d.lgs. n. 654/1948 (come
sostituito dal d.P.R. n. 204/1978) in relazione a taluni principi
costituzionali per non essere assicurata ai membri laici della
sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana sufficienti garanzie di indipendenza e di
imparzialità e per non essere previsto un termine per la loro
designazione nonchè meccanismi sostitutivi.
Anche tali interrogativi sono stati superati dal d.lgs.
n. 373/2003 e, in particolare, dalle previsioni degli articoli 6 e 7
che hanno esteso ai membri laici il regime giuridico e disciplinare,
nonchè il trattamento economico dei togati e ne hanno previsto la
cessazione automatica al termine del sessennio di nomina.
Peraltro, ad avviso di questa presidenza, e come rilevato
dall'appellante, il d.lgs. n. 373/2003 non ha eliminato un dubbio di
costituzionalità, già adombrato nella ordinanza n. 185/2003, e
concernente, in particolare, la possibilità che in sede di norme di
attuazione dell'articolo 23 dello Statuto siciliano sia possibile
prevedere una composizione mista di laici e togati del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede
giurisdizionale.
Pertanto, gli articoli 4, primo e secondo comma e 6 secondo comma
del d.lgs. n. 373/2003 lasciano inalterati gli stessi dubbi di
costituzionalità che erano stati già evidenziati in precedenza
nella citata ordinanza n. 185/2003 in relazione all'articolo 2 del
d.lgs. n. 654/1948 come sostituito dal d.P.R. n. 204/1978.
2. - Al riguardo, si premette in via generale che anche le leggi
costituzionali (come ad esempio gli Statuti speciali regionali) sono
soggette al sindacato di legittimità costituzionale (v. Corte cost.
n. 38/1957 sull'Alta Corte siciliana e n. 6/1970 sulla
responsabilità penale avanti all'Alta Corte del Presidente della
Regione).
A fortiori sono denunciabili per incostituzionalità le norme di
attuazione degli Statuti delle Regioni a Statuto speciale le quali,
sotto questo profilo, sono state ritenute sullo stesso piano delle
leggi statali (Corte cost. 14 luglio 1956, nn. 14, 15, 16; 16 luglio
1956, n. 20; 19 luglio 1956, n. 22; 26 gennaio 1957, n. 15; 18 maggio
1959, n. 30, etc.) e ciò ancorchè le norme di attuazione degli
Statuti speciali si ritiene operino ad un livello superiore a quello
della legge statale (Corte cost. 18 maggio 1959, n. 30, Corte cost.
n. 13/1974).
Per quanto poi concerne la natura ed il contenuto delle norme di
attuazione, va rilevato che la giurisprudenza della Corte
costituzionale (dec. n. 20/1956 cit.) da un lato ha precisato come
queste non siano da qualificare alla stregua di norme di mera
esecuzione dello Statuto regionale, come se si trattasse di semplici
regolamenti esecutivi. Al contrario, esse possono contenere norme
primarie, ancorchè di «attuazione» degli Statuti, e quindi rivestono
carattere legislativo.
Da tale carattere discende la necessità che il loro contenuto
non sia in contrasto nè con la Costituzione, e neppure con lo
Statuto speciale, ma debbono, semmai, essere «in aderenza» al
medesimo.
Il concetto di «aderenza» può essere poi sottoposto al controllo
della Corte costituzionale proprio con riferimento al contenuto delle
norme di attuazione e cioè verificando se le stesse siano contrarie
o meno allo Statuto.
Al di là delle ipotesi di norme di attuazione contra statutum la
Corte costituzionale (sempre nella citata decisione n. 20/1956) si è
posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche
apparentemente secundum legem, risolvendolo testualmente come segue.
«Se poi le norme di attuazione siano praeter legem, nel senso che
abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad
esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se
queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le
disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia
della regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla
finalità dell'attuazione dello Statuto. Laddove, infine, si tratti
di norme secundum legem, è ovvio che se esse, nel loro effettivo
contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non è a
parlarsi di illegittimità costituzionale, ma sarebbe pur sempre da
dichiararsene la illegittimità nel caso che esse, sotto l'apparenza
di norme secundum legem, sostanzialmente non avessero tal carattere,
ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo
dettate dalla necessità di dare attuazione a queste disposizioni».
Questo insegnamento è stato mantenuto fermo fino ad ora e, sullo
specifico punto, la decisione 20/1956 è stata costantemente
richiamata dalla successiva giurisprudenza costituzionale (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2001).
3. - Orbene, se si esaminano a confronto le disposizioni dello
Statuto siciliano e le norme di attuazione in materia di
giurisdizione amministrativa relativamente alla composizione mista
del Collegio si evince come queste ultime siano di segno contrario
rispetto alle previsioni statutarie e comunque non in aderenza con la
lettera e con lo spirito delle previsioni statutarie stesse.
L'articolo 23 primo comma dello Statuto, infatti stabilisce
semplicemente che «gli organi giurisdizionali centrali avranno in
Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione».
Nello Statuto non è contenuto alcun accenno, come tutta la
dottrina costituzionalistica dell'epoca non ha mancato di
sottolineare, alla composizione dei Collegi giudicanti e neppure per
i Collegi chiamati a decidere in sede consultiva e di controllo
(articolo 23 secondo comma).
Gli articoli 4 e 6 del d.lgs. n. 373/2003 non si limitano a
dettare norme attuative o che comunque costituiscano la logica e
naturale espansione del principio statutario (decentramento degli
uffici e trasferimento di personale per consentire la presenza in
loco di sezioni delle giurisdizioni superiori per gli affari
regionali), ma modificano la struttura ordinaria dell'organo
giurisdizionale introducendo un principio del tutto estraneo allo
Statuto e contrario, come verrà in seguito chiarito, a precise norme
e principi di rango costituzionale.
D'altra parte è del tutto evidente che la composizione
dell'organo giurisdizionale in modo diverso dall'ordinario non può
essere considerata, nel silenzio dello Statuto al riguardo, come una
necessaria integrazione e specificazione della norma statutaria.
La citata decisione della Corte n. 20 del 1956, è precisa
nell'affermare che la legittimità costituzionale delle norme di
attuazione è subordinata alla duplice sussistenza di due requisiti.
Innanzitutto occorre la concordanza tra norme di attuazione e
Statuti (e nella specie ictu oculi tale concordanza non esiste); in
secondo luogo le norme di attuazione debbono essere giustificate
dalla finalità di dare attuazione allo Statuto.
Neppure tale ultimo requisito sussiste nella specie.
A proposito di quest'ultimo la Corte ha affermato che «l'esigenza
delle norme di attuazione si manifesta nel bisogno di dar vita,
nell'ambito delle ben definite autonomie regionali, ad una
organizzazione dei pubblici uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unità
dell'ordinamento giuridico» (dec. nn. 14/1962, 30/1968, 136/1969) ed
ha ribadito tale convincimento anche nella decisione 12 luglio 1984,
n. 212 nella quale ha anche precisato che «le finalità della
attuazione vanno accertate nel contesto delle autonomie regionali e
nei principi costituzionali».
Nella citata decisione n. 212/1984 la Corte, nel dichiarare la
illegittimità costituzionale della istituzione di una sezione
giurisdizionale e delle Sezioni unite della Corte dei conti in
Sardegna, ha argomentato con il fatto che nè dalla lettera dello
Statuto regionale, nè dal suo spirito, nè dalle sue finalità era
in alcun modo ricavabile che si fosse inteso prevedere, neppure per
implicito, Sezioni di organi centrali neppure nei limiti degli affari
concernenti la Regione e ciò a differenza di quanto stabilito per
altre regioni, richiamando appunto l'articolo 23 dello Statuto
siciliano e l'articolo 90 dello Statuto del Trentino Alto Adige.
Al riguardo tuttavia non può non sottolinearsi la differenza
fondamentale tra lo Statuto siciliano e quello del Trentino Alto
Adige i quali, ai fini in esame, non possono porsi sullo stesso
piano.
Infatti, mentre lo Statuto siciliano si limita alla pura e
semplice localizzazione in Sicilia delle sezioni delle giurisdizioni
superiori, lo Statuto del Trentino Alto Adige è di ben diverso
contenuto.
Innanzitutto, l'articolo 90 del Testo Unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 istituisce
espressamente il T.R.G.A. e rinvia espressamente alle norme di
attuazione per il suo ordinamento. Inoltre, il successivo articolo 91
disciplina espressamente la composizione della sezione
giurisdizionale per la provincia di Bolzano del T.R.G.A. così come
prevede espressamente che la metà dei componenti la Sezione è
nominata dal Consiglio provinciale di Bolzano (articolo 91 secondo
comma).
Le norme di attuazione dello Statuto del Trentino (d.P.R. 6
aprile 1984, n. 426) di conseguenza, essendo a ciò espressamente
delegate dallo Statuto, disciplinano le modalità di scelta dei
magistrati cosiddetti laici, individuando le categorie tra cui questi
debbono essere scelti, il ruolo in cui debbono essere collocati, le
garanzie che li assistono, lo stato giuridico e il trattamento
economico (articoli 2, 4, 5, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426). In
proposito, nella decisione 137/1998 la Corte costituzionale ha
espressamente rilevato come la specialità del T.R.G.A. risieda nella
delega contenuta nell'articolo 90 dello Statuto speciale da cui
legittimamente discendono le norme di attuazione adottate con lo
speciale procedimento della commissione paritetica.
Anche il d.lgs. n. 373/2003 di attuazione dello Statuto siciliano
contiene, agli articoli 4 e 6, norme di contenuto analogo alle norme
di attuazione dello Statuto del Trentino, ma con la fondamentale
differenza che lo Statuto siciliano nè prevede la istituzione di un
organo speciale giurisdizionale a composizione mista e neppure ne
delega il suo ordinamento alle norme di attuazione. Nessun accenno -
ripetesi - nè esplicito nè implicito è contenuto nello Statuto
siciliano circa la istituzione di un organo giurisdizionale a
composizione speciale per la Regione siciliana e neppure circa la
necessità che parte del Collegio giudicante sia costituito da
magistrati laici di designazione regionale.
Nè potrebbe sostenersi che la presenza in Collegio di magistrati
laici di designazione regionale costituisca la logica e naturale
conseguenza, se non della lettera, almeno dello spirito e delle
finalità autonomistiche dello Statuto siciliano.
Un conto infatti è la localizzazione di una funzione, un altro
è la organizzazione della funzione. Sono due aspetti del tutto
diversi che il legislatore costituzionale può disciplinare
diversamente a seconda dei casi così come dimostra lo Statuto del
Trentino Alto Adige (istituzione espressa dell'organo speciale,
delega espressa alle norme di attuazione, localizzazione e previsione
di giudici laici), quello della Valle d'Aosta (limitata competenza
per gli uffici di conciliazione), quello della Regione Sardegna e del
Friuli-Venezia Giulia (nessuna disposizione sulla giurisdizione) e
della Sicilia (solo localizzazione degli organi ordinari). La Corte
costituzionale - come verrà meglio chiarito in prosieguo - ha sempre
rifiutato qualsiasi esegesi finalistica anche delle competenze
normative statutarie primarie, sottolineando la necessità di
attenersi al tenore letterale degli Statuti (Corte cost. nn.
124/1957, 66/1961, 46/1962, 66/1964, 115/1972).
4. - D'altra parte, la riprova che le deroghe alla organizzazione
giurisdizionale nazionale sono e debbono essere contenute negli
Statuti si rinviene nello stesso Statuto siciliano.
Innanzitutto va osservato che quando si è voluta una
composizione mista, lo Statuto siciliano lo ha espressamente sancito,
come risulta dal confronto dell'articolo 23 con l'articolo 24 primo
comma secondo cui i membri dell'Alta Corte dovevano essere nominati
«in pari numero dalle Assemblee legislative dello Stato e della
Regione».
Peraltro, un ulteriore argomento si ricava dal testuale tenore
dello stesso articolo 23. Invero, l'articolo 23 terzo comma dello
Statuto siciliano si dà carico di precisare che i magistrati della
Corte dei conti sono nominati «d'accordo dai Governi dello Stato e
della Regione».
Il legislatore costituzionale ha talmente avvertito l'effetto
derogatorio al normale e limitato assetto organizzatorio della
designazione del giudice contabile togato, da ritenerne necessaria la
specificazione nello Statuto.
Orbene, di fronte a tale espressa specificazione dello Statuto
per una delle magistrature superiori, non si vede come si possa
sostenere che invece l'assoluto silenzio dello stesso legislatore
circa le altre possa essere interpretato come una implicita delega a
disciplinare, in sede di attuazione, la nomina, la composizione, la
stessa struttura del giudice amministrativo in una organizzazione
giurisdizionale del tutto difforme da quella ordinaria.
La Corte costituzionale ha affermato chiaramente che, anche
laddove gli Statuti prevedano in via genetica la emanazione di norme
di attuazione, sarebbe illogico ritenere che queste ultime debbano
essere emanate per tutte le materie statutarie perchè in tal modo si
perverrebbe «all'assurdo di giudicare che esse sono state previste
anche in caso in cui il testo statutario avesse avuto in sè piena
completezza e non avesse reclamato integrazioni o specificazioni. In
tali ipotesi le norme di attuazione non potrebbero mai emanarsi per
mancanza di oggetto» (Corte cost. 1° luglio 1969, n. 136).
5. - Neppure potrebbe sostenersi, sotto altro profilo, che nella
previsione statutaria siciliana, limitata alla localizzazione, sia
implicita la disciplina della organizzazione giurisdizionale.
Al riguardo la Corte costituzionale ha sempre affermato che in
materia di ordinamento giudiziario esiste, ex articolo 108 Cost., una
riserva di legge statale (Corte cost. n. 4/1956, n. 76/1995,
n. 134/1998, n. 86/1999).
È stato anche affermato che il disegno del costituente è stato
«di procedere bensì per determinate materie ad un decentramento
istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo a favore
dell'Ente Regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore
giudiziario e di sottrarlo, quindi, a qualsiasi competenza delle
Regioni anche di quelle a Statuto speciale dettando così uno di quei
principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che costituiscano
limite insuperabile all'attività legislativa delle regioni» (Corte
cost. n. 4/1956, v. anche Corte cost. n. 43/1982).
In questa ottica appare oltremodo significativa la decisione
n. 150/1993 in cui si trattava di stabilire la legittimità
costituzionale della legge statale n. 374/1991 istitutiva del giudice
di pace asseritamente lesiva delle competenze statutarie della
Regione Valle d'Aosta disciplinanti la istituzione degli uffici di
conciliazione (articolo 41 legge cost. n. 4/1948).
In quella occasione la Corte ha affermato «Il Titolo VII dello
Statuto di autonomia della Valle d'Aosta, rubricato come "Ordinamento
degli uffici di conciliazione", prevede nella sua unica norma
(l'articolo 41) determinate attribuzioni, di natura amministrativa,
in favore del Presidente della Giunta, nonchè della Giunta stessa,
attribuzioni concernenti sia l'istituzione degli uffici di
conciliazione (che è disposta con decreto del Presidente della
Giunta deliberazione di questa); sia la nomina, la decadenza, la
revoca e la dispensa dall'ufficio dei giudici conciliatori e
viceconciliatori (che è disposta dal Presidente della Giunta in
virtù di delegazione del Presidente della Repubblica); sia, infine,
l'esercizio delle funzioni di cancelliere e di usciere (che è
autorizzato anch'essa dal Presidente della Giunta).
Orbene, il significato limitativo espresso dal tenore testuale
della previsione statutaria riferentesi esclusivamente - sia nella
rubrica del titolo, sia nella formulazione della sua unica norma - al
giudice conciliatore ed al suo ufficio, e non al «giudice onorario»
in generale, trova conforto non solo nella considerazione che la più
ampia figura, appunto, del «giudice onorario» - ricomprendente in sè
quella del «giudice conciliatore» già all'epoca esistente
nell'ordinamento giudiziario - non poteva non essere presente al
legislatore costituente, essendo la Carta costituzionale (che tale
figura «generale» conosce ed ammette: articolo 106, secondo comma
Cost.) antecedente, sia pure di poco, allo Statuto di autonomia, ma
trova conferma anche in altre varie e concorrenti ragioni.
La norma statutaria, per il suo contenuto precettivo, incide
sull'ordinamento giudiziario e sullo «status» di un giudice
dell'ordine giudiziario.
Sotto il primo profilo (incidenza sull'ordinamento giudiziario),
va innanzi tutto ribadito che in tale materia c'è riserva di legge
(articolo 108 Cost.) e questa Corte ha già più volte puntualizzato
trattarsi di riserva di legge statale, con conseguente esclusione di
qualsivoglia interferenza della normativa regionale (sent. n. 767 del
1988, sent. n. 43 del 1982, sent. n. 81 del 1976, sent. n. 4 del
1956). Deve quindi ripetersi che alla legge statale «compete in via
esclusiva disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio
nazionale e nei confronti di tutti (articolo 3 Cost.) i mezzi e le
forme di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi (articoli 24, primo comma, e 113 Cost.)» (sent. n. 81 del
1976, citata). Tale riserva abbraccia sia la disciplina degli organi
giurisdizionali, sia la normativa processuale, anch'essa riservata
esclusivamente alla legge statale (sent. n. 505 del 1991, sent.
n. 489 del 1991).
Come la legge processuale (secondo il disegno costituzionale del
nostro ordinamento), così anche la normativa degli organi
giurisdizionali non può che essere uniforme su tutto il territorio
nazionale, dovendo a tutti essere garantiti pari condizioni e
strumenti nel momento di accesso alla fruizione della funzione
giurisdizionale, il cui esercizio è imprescindibilmente neutro,
perchè insensibile alla localizzazione in questa o quella regione,
oltre che neutrale, perchè svolto in posizione di terzietà rispetto
ai poteri dello Stato, non escluso il potere esecutivo delle Regioni.
Pertanto le attribuzioni regionali in materia di giudice
conciliatore, in quanto incidenti in materia soggetta a riserva di
legge statale, hanno carattere di specialità sicchè l'articolo 41
della legge costituzionale n. 4 del 1948 (Statuto) si pone come
deroga a tali principi, consentita soltanto dal rango costituzionale
della norma stessa; deroga doppiamente eccezionale perchè contempla
un'interferenza regionale in materia di esclusiva competenza statale
e perchè tale interferenza nell'ordinamento giudiziario si realizza
a livello non già di legge regionale, bensì esclusivamente di atti
dell'esecutivo. Tale connotazione di eccezionalità non può che
confinare la norma statutaria nel ristretto ambito del suo tenore
letterale sicchè in Valle d'Aosta è solo il «giudice conciliatore»,
e non anche il «giudice onorario» ex articolo 106, secondo comma,
Cost., ad essere in qualche misura diverso dal giudice conciliatore
sul restante territorio del Paese.
Il rilevato carattere derogatorio si appalesa poi ancora più
marcato se si considera il contenuto della norma statutaria, che -
seppur su delegazione del Presidente della Repubblica - prevede una
serie di provvedimenti di competenza dell'esecutivo della Regione che
incidono in radice sullo status di giudice conciliatore,
condizionandone la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa.
Anche sotto questo secondo profilo giova richiamare la giurisprudenza
di questa Corte che ha evidenziato come la riserva di legge in
materia di ordinamento giudiziario è posta «a garanzia
dell'indipendenza della magistratura» (sent. n. 72 del 1991);
indipendenza che costituisce valore centrale per uno stato di
diritto, sicchè l'eventuale difetto di presidi a sua difesa può
ridondare in vizio di incostituzionalità (sent. n. 6 del 1970);
indipendenza che è assicurata in generale, ma anche con specifico
riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio
superiore della Magistratura, sicchè anche per la nomina dei giudici
di pace è in generale prevista la previa deliberazione dello stesso
(articolo 4 della legge n. 374 del 1991).
Quindi, anche sotto questo profilo dell'esigenza di garanzia
dell'indipendenza del giudice, la previsione, contenuta nell'art. 41
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto Valle
d'Aosta), del potere (seppur delegato) del Presidente della giunta di
dichiarare la decadenza e la dispensa del giudice conciliatore, e
soprattutto il potere di revocarne la nomina, denuncia il suo
carattere singolare e del tutto eccezionale, nella specie consentito
dal rango costituzionale della norma stessa».
Il principio ricavabile dalla anzidetta decisione sembra molto
chiaro: innanzitutto nel senso che la deroga alla riserva
costituzionale di legge statale in materia di giurisdizione è
consentita solo se espressamente prevista da una norma speciale di
pari rango costituzionale e, in secondo luogo, che le disposizioni
degli Statuti speciali in materia di giurisdizione hanno carattere
eccezionale e che quindi, come si esprime la Corte «tale connotazione
di eccezionalità non può che confinare la norma statutaria nel suo
ristretto ambito del tenore letterale». In sostanza la Corte
ribadisce per le norme di attuazione il divieto generale di esegesi
finalistica delle competenze statutarie di cui alle citate decisioni
124/1957, 66/1961, 46/1962, 66/1964, 115/1972. Non meno importante,
ai fini che qui interessano, è la affermazione della necessaria
uniformità su tutto il territorio nazionale della «normativa degli
organi giudiziari» che viene ricondotta alla necessità di garantire
a tutti i cittadini pari condizioni e strumenti di accesso alla
funzione giurisdizionale di cui viene affermato il carattere neutro
ed insensibile alle localizzazioni in una piuttosto che in altra
regione. Non può non rilevarsi, in proposito, la stringente analogia
di tali affermazioni con quelle concernenti la attuale tematica dei
limiti alle potestà normative regionali derivanti dalle cosiddette
materie trasversali (Corte cost. nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002,
88/2003, 303/2003) e ciò per la tutela di esigenze unitarie ed
infrazionabili.
6. - Se ciò è esatto, se ne deve concludere che le norme di
attuazione dello Statuto siciliano di cui agli articoli 4 e 6 del
d.lgs. n. 373/2003 hanno introdotto in Sicilia un istituto
eccezionale, quale la possibilità di nomina di magistrati laici,
hanno disciplinato il loro status (ed anche, ex articolo 8 quello dei
togati) in modo diverso da quello ordinario e ciò al di fuori di
qualsiasi previsione statutaria, in una materia costituzionalmente
riservata alla disciplina statale necessariamente uniforme sul punto
- come verrà chiarito in prosieguo - e pertanto derogabile solo per
espressa previsione di norma equiordinata e cioè di rango
costituzionale.
Tale natura non è riconosciuta - ripetesi - alle norme di
attuazione degli Statuti delle Regioni a Statuto speciale.
Con riferimento al d.lgs. n. 654/1948 (corrispondente per natura
al d.lgs. n. 373/2003) la Corte costituzionale ha affermato «che il
predetto decreto legislativo ha valore di legge ordinaria» (Corte
cost. n. 61/1975).
Inoltre, più in generale, la Corte ha affermato che le norme di
attuazione degli Statuti speciali «hanno dunque valore di legge, e
per alcuni Statuti, come per quello sardo, è prevista la loro
compilazione da parte di una commissione paritetica e occorre sentire
il parere di alcuni organi regionali. Sia per ragioni formali che per
ragioni sostanziali, esse si pongono dunque su un piano diverso e
superiore rispetto alle leggi da emanare nelle materie da esse
regolate; ma non per questo si può ad esse attribuire il carattere
di leggi costituzionali» (v. Corte cost. n. 30/1959 cit.).
È stato infatti osservato «esse sono, per definizione, norme
dettate per "l'attuazione" di norme costituzionali. Se esse risultano
conformi alla norma costituzionale (secundum legem), nessuna
questione può essere sollevata; ma se, al contrario, si dimostrano
in contrasto con la norma costituzionale, della quale dovrebbero
rendere possibile l'attuazione contra legem non si comprende come e
perchè potrebbero sottrarsi ad una pronuncia di illegittimità
costituzionale. Più delicati possono essere i casi nei quali, pur
non prospettando un manifesto contrasto, la norma di attuazione ponga
un precetto nuovo, non contenuto neppure implicitamente nella norma
costituzionale praeter legem: casi, che mal si prestano ad essere
classificati preventivamente in via generale e che possono richiedere
piuttosto decisioni di specie. È chiaro, comunque, che ai fini di
tali decisioni, non si potrà prescindere dal criterio fondamentale
stabilito dallo stesso costituente (art. 2 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1), che ha affidato alla Corte costituzionale il
compito di garantire che non avvengano invasioni nella sfera di
competenza assegnata alla regione dalla Costituzione. A meno di
attribuire alle norme di attuazione natura ed efficacia di vere e
proprie, norme costituzionali (il che, in verità, non è stato
sostenuto neppure dall'Avvocatura generale dello Stato); la
competenza della Corte ad esaminarle e a pronunciare sulla
legittimità costituzionale di esse non può essere posta in dubbio
(v. Corte cost. n. 14/1956).
In relazione alla necessità che in materia di giurisdizione
occorra una deroga espressa di rango costituzionale, va anche
ricordato, che la riserva dell'art. 108 della Costituzione concerne
«la disciplina di tutto quanto concerne l'amministrazione della
giustizia, sia riguardo alla istituzione dei giudici, che alle loro
funzioni ed alle modalità del correlativo esercizio» (v. Corte cost.
n. 4/1956).
Tale principio è stato sempre tenuto fermo dalla giurisprudenza
della Corte che ne ha sempre fatto rigorosa applicazione numerose
volte anche in Sicilia sino al punto di affermare la
incostituzionalità anche di norme soltanto meramente riproduttive
della disciplina nazionale (v. Corte cost. nn. 154/1995, 115/1972),
nonchè di norme che anche soltanto in via indiretta interferivano
con l'esercizio della funzione giurisdizionale (Corte cost.
n. 94/1995). In proposito va altresì ricordato che - come già
osservato - alle censure di costituzionalità riguardo alla
giurisdizione non si è sottratto neppure lo stesso Statuto siciliano
di cui sono stati dichiarati incostituzionali gli articoli 26 e 27
sulla giurisdizione penale dell'Alta Corte (Corte cost. n. 6/1970).
Premesso poi che la funzione delle norme di attuazione, in
Sicilia, come nelle altre Regioni a Statuto speciale, consiste nel
rendere possibile il trasferimento alle Regioni delle funzioni e
degli uffici nelle materie di competenza (v. Corte cost. nn. 17/1961,
14/1962, 180/1980). Va poi sottolineato che la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto che, nella specie, l'art. 23 dello
Statuto siciliano, a differenza dello Statuto del Trentino Alto Adige
non contiene, in materia di composizione dei collegi e di status dei
magistrati, nè una delega alle norme di attuazione, nè alcun
accenno alla possibilità di nomina regionale di giudici laici
«poichè esso stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali
centrali debbano avere in Sicilia le Sezioni per gli affari
concernenti la Regione» (Corte cost. n. 189/1992) ed inoltre «l'art.
23 del r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, attiene soltanto il
decentramento degli organi giurisdizionali centrali per gli affari
concernenti la regione» (Corte cost. n. 61/1975).
Se tutto ciò è esatto, l'art. 4, primo comma, lettera d), il
successivo secondo comma nonchè l'art. 6 del d.lgs. n. 373/2003,
laddove prevedono la presenza e la designazione di laici regionali,
solo apparentemente rivestono il carattere di norme di attuazione,
ma, in realtà, rientrano in quella categoria individuata dalla Corte
costituzionale nelle decisioni 14/1956 e 20/1956 e suscettibili di
essere censurate in sede di giudizio incidentale di
costituzionalità.
Si tratta di norme che, sotto l'apparenza di norme secundum
legem, in realtà, in primo luogo contrastano con le disposizioni
statutarie e, comunque, non sono dettate dalla necessità di dare
attuazione a queste disposizioni.
Ciò si evince con chiarezza poichè il legislatore
costituzionale aveva limitato - ripetesi - la autonomia regionale
alla sola localizzazione in Sicilia degli organi delle giurisdizioni
superiori, così come evidenziato dal tenore letterale dell'art. 23 e
come riconosciuto nelle citate decisioni della Corte costituzionale
n. 189/1992 e n. 61/1975.
7. - Il decreto legislativo n. 373/2003 appare quindi contra
statutum poichè, al pari del d.lgs. n. 654/1948, istituisce in
Sicilia «un organo di giustizia amministrativa caratterizzato da una
propria fisionomia e struttura»(Corte cost. n. 25/1976), diverso da
quello ordinario, composto anche con giudici laici di nomina
regionale. Esso quindi ha ampliato enormemente la sfera di autonomia
regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e
soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria,
che limitava la autonomia regionale nel solo ambito della presenza in
Sicilia di sezioni delle magistrature superiori, senza alcuna
intenzione di alterarne la struttura e le funzioni (v. in questo
senso l'ordinanza 6 marzo 1975 con cui l'Adunanza Plenaria rimise
alla Corte costituzionale la questione su cui poi intervenne la dec.
25/1976).
L'incostituzionale ampliamento dell'autonomia regionale, dapprima
operato con le norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 654/1948, e,
attualmente, con gli articoli 4 e 6 del d.lgs. n. 373/2003, le ha
portate di conseguenza a collidere con i principi costituzionali
sanciti dall'art. 108 per quanto concerne la riserva di legge statale
sulla amministrazione della giustizia e, in particolare, sulla nomina
di magistrati laici.
A dimostrazione poi che la materia disciplinata dagli articoli 4
e 6 del d.lgs. n. 373/2003 rientra nella riserva di legge statale in
materia di giurisdizione è sufficiente rammentare l'insegnamento
della Corte costituzionale nelle decisioni 585/1989, 224/1999 e
25/1976.
Nella prima, che si riferiva alla Regione Trentino Alto Adige, si
è affermato che, salvo il principio della proporzionale etnica, che
non veniva peraltro messo in discussione, spettava allo Stato
stabilire le variazioni qualitative e quantitative della pianta
organica dei magistrati addetti agli uffici giudiziari della
Provincia di Bolzano.
Nella seconda, con riferimento alla Regione Sicilia, si è
affermato che anche la disciplina degli incarichi extraistituzionali
a magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti operanti
in Sicilia rientra nella competenza esclusiva statale in quatto
attinente al loro stato giuridico. Ancora più significativa la
affermazione contenuta nella decisione 25/1976 in cui, con espresso
riferimento alla nomina dei componenti laici del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana la Corte
costituzionale ha rilevato che trattasi di «questione che incide in
modo diretto sulla giurisdizione dell'organo o, quanto meno,
sull'esercizio della medesima».
Se ciò è esatto, sembra evidente che con gli articoli 4 e 6
delle norme di attuazione dianzi citate si sia invasa una sfera di
competenza riservata al legislatore statale.
8. - Peraltro, quando anche le disposizioni degli articoli 4 e 6
del d.lgs. n. 373/2003 volessero qualificarsi non già contra legem,
ma semplicemente praeter legem, le conclusioni non muterebbero.
La legittimità costituzionale delle norme di attuazione degli
Statuti speciali praeter legem è infatti subordinata - ripetesi -
alla duplice condizione del dovere concordare con le disposizioni
statutarie e con il principio dell'autonomia regionale e dell'essere
giustificate dalla finalità di dare attuazione allo Statuto.
Nessuna di queste condizioni è ravvisabile nella nomina
regionale di giudici laici presso il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana.
Tale previsione non concorda affatto con lo Statuto (Corte cost.
n. 189/1992 e n. 61/1975 cit.) e neppure concorda con il principio
dell'autonomia regionale in quanto, in difetto di apposita deroga di
rango costituzionale, la norma di attuazione non può impingere su
altri principi costituzionali non conferenti con l'autonomia
regionale (Corte cost. n. 150/1993). La Corte costituzionale in
proposito ha sempre affermato che «la capacità additiva si esprime
pur sempre nell'ambito dello spirito dello Statuto e delle sue
finalità e - come s'è pure rilevato - nel rispetto dei principi
costituzionali» (Corte cost. nn. 212/1984, 213/1998).
La nomina dei giudici laici di designazione regionale neppure è
giustificata dalla necessità di dare attuazione allo Statuto.
Tale necessità, com'è costante insegnamento della Corte
costituzionale, si concreta nel trasferimento di funzioni e uffici
(Corte cost. nn. 17/1961, 14/1962, 30/1968, 180/1980) al fine di dar
vita «nell'ambito delle ben definite autonomie regionali ad una
organizzazione degli uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unità
dell'ordinamento amministrativo generale» (Corte cost. nn. 14/1962,
213/1998 cit.).
Orbene, ai fini del mero trasferimento di una sezione del
Consiglio di Stato in Sicilia - poichè tale è l'oggetto dell'art.
23 dello Statuto siciliano (Corte cost. n. 189/1992 e n. 61/1975) -
non si vede perchè era necessario cambiare la composizione ordinaria
della sezione con l'introduzione nel collegio giudicante di giudici
laici di designazione regionale. È stato infatti affermato che la
norma di attuazione, intanto può porsi in funzione di integrazione
dello statuto «semprechè sia giustificata da un rapporto di
strumentalità logica rispetto all'attuazione di disposizioni del
medesimo» (Corte cost. n. 260/1990). Diversamente, ove il testo
statutario sia completo, le norme di attuazione sarebbero prive di
oggetto (Corte cost. n. 136/1969 cit.).
Sotto altro profilo neppure potrebbe sostenersi che lo Stato e la
Regione, in sede di commissione paritetica, possano d'accordo
attribuire alla norma statutaria una portata maggiore di quella
risultante dal tenore letterale della stessa.
In altri termini, non è possibile che in sede di commissione
paritetica lo Stato autorizzi una limitazione dei suoi poteri, in
assenza di qualsiasi previsione statutaria, ed al di là delle
finalità tipiche delle norme di attuazione (decentramento), specie
poi se rapportate alla chiara previsione statutaria nel medesimo
senso.
Va infatti considerato che a tale abdicazione corrisponderebbe un
parallelo ampliamento dei poteri regionali e, quindi, in sostanza,
una surrettizia modifica dello Statuto speciale.
Gli Statuti speciali, poi, sono norme costituzionali (art. 116
primo comma Cost.) approvati e modificabili secondo il procedimento
speciale di cui all'art. 138 Cost.
Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango
subordinato, quale le norme di attuazione, potesse modificare una
normativa di rango costituzionale.
Neppure sembrerebbe possibile sostenere che nel nuovo assetto
costituzionale equiordinato (art. 114 primo comma) i vari enti
possano esercitare qualsiasi potere loro attribuito purchè in forma
di collaborazione e cioè anche prescindendo dalla ripartizione di
competenze normative di cui all'art. 117. In effetti una simile
possibilità non è prevista neppure negli ordinamenti propriamente
federali ed a Costituzione flessibile.
Il nuovo Titolo V prevede in molti casi l'intesa tra Stato e
Regioni, ma, nessuno di essi, neppure forza della clausola di maggior
favore, di cui all'art. 10 della legge Cost. 3/2001, potrebbe
sovrapporsi o comunque modificare il regime e le caratteristiche del
sistema di cooperazione tipico del procedimento delle norme di
attuazione dello Statuto speciale siciliano in subiecta materia.
L'art. 116 ultimo comma, l'art. 117 quinto comma e l'art. 118
terzo comma della Costituzione riguardano infatti materie diverse e
presuppongono comunque la preesistenza di una legge ad hoc.
Neppure sarebbe ipotizzabile una intesa Stato-Regione ex art. 118
primo comma. Invero, ai sensi di tale disposizione l'intesa tra Stato
e regioni può solo concorrere a spostare verso l'alto, e ciò in
vista di esigenze unitarie, funzioni amministrative tipicamente
locali. Tale principio è stato esteso dalla giurisprudenza
costituzionale anche alla funzione più propriamente legislativa, ma
solo a condizione che quest'ultima avesse ad oggetto esclusivamente
la organizzazione e regolazione di quelle stesse funzioni
amministrative assunte dallo Stato in forza del principio di
sussidiarietà. La deroga al riparto delle competenze legislative
sarebbe quindi più apparente che reale presentandosi invece come una
logica conseguenza del nuovo principio costituzionale di
sussidiarietà. Peraltro, ove non ricorrano i presupposti della
sussidiarietà e non venga previsto un procedimento di coordinamento
orizzontale riprenderebbe vigore quanto alla distribuzione di
competenze legislative il principio di «rigidità della Costituzione»
(Corte cost. n. 303/2003, v. anche Corte cost. n. 376/2003).
Nulla di tutto ciò è ravvisabile nella fattispecie in esame.
Innanzitutto non sembra previsto dall'art. 118 primo comma che
l'attrazione di competenza venga spostata a favore del livello
inferiore.
In secondo luogo difetta il presupposto fondamentale del
principio di sussidiarietà e cioè l'esigenza di assicurare un
esercizio unitario della funzione giurisdizionale amministrativa,
esercizio la cui unitarietà verrebbe anzi pregiudicata.
In terzo luogo la materia de qua (composizione dei Collegi e
stato giuridico dei giudici) sotto nessun profilo può essere fatta
rientrare nella categoria delle funzioni amministrative, ma rientra
invece nella funzione giurisdizionale (Corte cost. n. 25/1976 e
n. 224/1999 cit.).
In conclusione, quindi, il procedimento (e i limiti intrinseci)
afferenti la adozione delle norme di attuazione tramite le
commissioni paritetiche, continuano ad applicarsi anche nelle ipotesi
in cui fosse invocabile (ma non è questo il caso) la cosiddetta
clausola di maggior favore (v. in questo senso testualmente l'art. 11
secondo e terzo comma della legge 5 giugno 2003 n. 131).
A ciò deve aggiungersi anche l'ulteriore considerazione
(ripetutamente esaminata nei precedenti punti 5 - 6 - 7) secondo cui
le deroghe al principio del regime uniforme della organizzazione
giurisdizionale su tutto il territorio nazionale debbono comunque
essere contenute in norme di rango costituzionale e che il carattere
eccezionale di tale deroga non consente di superare il tenore
letterale della norma statutaria (Corte cost. n. 150/1993 cit.).
D'altra parte neppure potrebbe ritenersi che la riserva di legge
statale possa essere intesa in senso solamente formale e non anche
sostanziale. In altri termini non è possibile sostenere che, ai fini
in esame, sia sufficiente la adozione di una legge da parte dello
Stato il quale, assolto così l'onere della riserva di legge,
potrebbe ad libitum dettare composizioni degli organi giurisdizionali
differenti da Regione a Regione.
Una simile esegesi sarebbe insostenibile poichè contraria a
specifici principi costituzionali ed alla costante interpretazione
fornitane dalla Corte costituzionale.
Invero, se si affermasse il principio, dianzi soltanto
ipotizzato, che nella materia de qua sia ammissibile una riserva di
legge in senso soltanto formale, quale ulteriore corollario dovrebbe
anche ammettersi che il legislatore statale potrebbe incidere non
solo sulla struttura dei Collegi, disciplinandoli diversamente da
Regione a Regione ma potrebbe differenziare a livello regionale anche
la struttura dei processi (civile, penale, amministrativo) e ciò,
non solo in relazione alle Regioni a Statuto speciale, ma anche con
riferimento alle regioni a statuto ordinario.
Verrebbero pregiudicati così i scanoni costituzionali di cui
agli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma, 102 primo e secondo
comma, 108 primo comma della Costituzione differenziando
irragionevolmente l'esercizio della giurisdizione in funzione della
residenza e violando così i principi di uguaglianza (art. 3) e della
parità di tutela dei diritti ed interessi legittimi (art. 24 primo
comma art. 113 primo comma). Più in generale, verrebbe anche
vulnerato il principio dell'unità dell'ordinamento giuridico il cui
valore, già riconosciuto in passato in forza dell'art. 5 della
Costituzione, è attualmente ribadito, a livello costituzionale,
anche dall'art. 120 secondo comma nel testo introdotto dalla Legge
costituzionale n. 3/2001. La Corte costituzionale ha infatti sempre
affermato ribadito che «le modalità di esercizio del fondamentale
principio della tutela giurisdizionale non possono essere diverse in
una Regione rispetto al restante territorio nazionale» (Corte cost.
n. 113/1993) e che esiste una «esigenza di uniformità di tutela in
ordine a situazioni soggettive di identica natura» (Corte cost.
n. 42/1991).
In altri termini va riconosciuto che la unitarietà della materia
giurisdizionale non può non ricomprendere tutti i suoi aspetti, ivi
compresi quelli concernenti il reclutamento la nomina e lo stato
giuridico dei giudici (Corte cost. nn. 224/1999, 25/1976 cit.), che,
ovviamente, devono restare identici su tutto il territorio nazionale.
Sotto questo profilo, pertanto, la normativa statale non potrebbe
introdurre differenziazioni a livello regionale senza incorrere in
censure e vizi di costituzionalità. L'unica deroga, come più volte
sottolineato, è ammessa solo in base ad una disposizione di pari
rango costituzionale, da interpretare inoltre, in quanto deroga, in
senso strettamente letterale.
Pertanto, e in donclusione su questo punto, l'art. 23 dello
Statuto siciliano nella sua chiara previsione, limitata alla sola
localizzazione della funzione giurisdizionale, rappresenta un punto
fermo e insuperabile di modo che nè la commissione paritetica nè lo
Stato (autonomamente o in sede di commissione paritetica) potrebbero
adottare una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria che
incida su aspetti della funzione giurisdizionale diversi dalla pura e
semplice localizzazione.
9. - Questa presidenza è consapevole della circostanza che la
questione della composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana è stata ripetutamente
affrontata anche dalla Corte costituzionale, ma sempre sotto angoli
di valutazione diversi.
Nella decisione n. 25/1976 la Corte costituzionale si è occupata
del problema, con riferimento tuttavia soltanto all'art. 5 terzo
comma del d.lgs. n. 654/1948 e cioè all'istituto dell'appello
all'Adunanza Plenaria delle decisioni emesse in unico grado del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
allora, prima della istituzione dei Tribunale amministrativo
regionale
In quell'occasione la Corte ha fatto altresì riferimento alla
nota decisione delle Sezioni Unite della Cassazione 11 ottobre 1955
n. 2994 dichiarando di condividerla. Nella anzidetta decisione la
Cassazione, non essendo ancora in funzione la Corte costituzionale,
si pose il problema della costituzionalità in generale della
istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sotto un duplice aspetto: estrinseco ed intrinseco.
Sotto il profilo estrinseco si trattata di accertare l'osservanza
o meno del principio di cui all'art. 76 della Costituzione e quindi
l'esistenza di una norma di delega, nonchè la attribuzione o meno di
una competenza legislativa alla commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello Statuto siciliano anzichè al Governo. Tale
profilo, di cui si è trattato nella ordinanza di questo Consiglio
185/2003, non viene in discussione in relazione al d.lgs.
n. 373/2003.
Sotto il profilo intrinseco, invece, la costituzionalità si pose
con il preciso riferimento alla questione se il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana dovesse
considerarsi o meno un giudice speciale (la cui istituzione era ed è
vietata ex art. 102 secondo comma della Costituzione) che i
ricorrenti ritenevano offrisse minori garanzie rispetto ad una
ordinaria sezione del Consiglio di Stato.
A riprova della specialità venivano addotte la diversità del
numero dei votanti (5 anzichè 7) e la differenza di talune
prerogative: inamovibilità dei componenti le sezioni del Consiglio
di Stato; temporaneità dei due membri designati dalla Giunta
regionale; partecipazione al Collegio esclusa per gli allora
referendari del Consiglio di Stato.
La Cassazione, com'è noto, affermò che il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana non poteva
considerarsi quale giudice speciale, ma soltanto una sezione
specializzata del Consiglio di Stato superando in questo modo la
eccezione di incostituzionalità.
Nè in quella occasione nè successivamente è stato posto ex
professo alla Corte costituzionale il profilo del rapporto tra la
lettera e lo spirito dell'art. 23 dello Statuto e le norme di
attuazione che prevedono la designazione regionale di magistrati
laici.
Tuttavia, pur non essendo stata sollevata una specifica questione
in tal senso, se si esaminano i precedenti, emerge chiaramente, nel
pensiero e nelle parole della Corte costituzionale, la consapevolezza
che il d.lgs. n. 645/1948 era andato ben al di là della lettera e
dello spirito dell'art. 23 dello Statuto.
Invero, nella decisione n. 61/1975 la Corte - come già rilevato
- afferma che «l'art. 23 del r.d.lgs. 15 maggio 1946 n. 455 attiene
soltanto al decentramento degli organi giurisdizionali centrali per
gli affari concernenti la regione».
Nella decisione 25/1976 occupandosi della indipendenza dei membri
laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per quanto qui interessa, la Corte ha affermato
testualmente che «certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una
sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ed è innegabile che
con il d.lgs. n. 654/1948 è stato invece istituito un organo di
giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare
fisionomia e struttura».
Nella decisione dianzi citata la Corte ha confermato
l'orientamento della Cassazione circa la natura del Consiglio di
giustizia aniministrativa per la Regione siciliana (sezione
specializzata del Consiglio di Stato e non giudice speciale, anche se
la anzidetta definizione fa pensare più ad un giudice speciale che
ad una sezione specializzata) ma, com'è noto, ciò non gli ha
impedito di dichiarare incostituzionale il d.lgs. n. 654/1948 nella
parte in cui (art. 3 terzo comma) prevedeva la possibilità di
rinnovo dei giudici laici. Sotto questo profilo il d.lgs. n. 373/2003
non presenta alcuna differenza rispetto al d.lgs. n. 654/1948 dal
momento che entrambi, invece di limitarsi a localizzare in Sicilia,
per quanto qui interessa, una sezione giurisdizionale del Consiglio
di Stato, ne disciplinano una composizione diversa da quella
ordinaria.
10. - Possono pertanto proporsi le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4 primo comma lettera d) e del successivo
secondo comma, nonchè dell'art. 6 secondo comma del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1, lettera
d)» in rapporto agli articoli 23 e 43 dello Statuto siciliano nonchè
agli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma, 108 primo comma,
102 primo e secondo comma e al primo comma della VI disposizione
transitoria della Costituzione.
I profili relativi al rapporto tra gli anzidetti commi del
decreto legislativo n. 373/2003 e gli articoli 23 e 43 dello Statuto
ed all'art. 108 primo comma della Costituzione sono stati in
precedenza esposti nel senso che le anzidette norme di attuazione
disciplinano materie riservate alla competenza esclusiva statale.
11. - Quanto al rapporto tra il decreto legislativo n. 373/2003 e
gli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma Cost. va rilevato che
nell'esercizio della tutela giurisdizionale dei propri diritti ed
interessi legittimi tutti i cittadini debbono essere posti nelle
medesime condizioni non essendo ammissibile un esercizio della
giurisdizione diversificato su alcune parti del territorio nazionale
(Corte cost. nn. 4/1956, 43/1982, 113/1993, 150/1993) a meno che -
ripetesi - ciò non sia legittimato ad una deroga di rango
costituzionale, deroga peraltro nella specie inesistente. Nel
concetto di esercizio diversificato non può poi non ricomprendersi
anche una composizione collegiale diversa da quella ordinaria (in
questo senso v. testualmente la citata dec. Corte cost. n. 25/1976) e
da ciò la violazione dei parametri costituzionali dianzi indicati.
Circa il rapporto tra il decreto legislativo n. 373/2003 e gli
articoli 102 primo e secondo comma e 108 primo e secondo comma della
Costituzione occorre sottolineare che anche qualificando il Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana come sezione
specializzata, la istituzione di sezioni specializzate innanzitutto
deve essere prevista da una legge statale, come si evince dall'art.
102, primo comma per il giudice ordinario e dall'art. 108 primo comma
per i giudici speciali.
Esiste, quindi, a livello costituzionale, una ancora più
speciale riserva esclusiva di legge statale circa la istituzione di
sezioni specializzate, derogabile quindi solo in presenza di norma
espressa di pari rilevanza costituzionale (Corte cost. n. 150/1993
cit.).
Nella specie - ripetesi - in nessun comma dell'art. 23 dello
Statuto siciliano è contenuto il minimo accenno, nè implicito nè
esplicito alla possibilità che in Sicilia vengano istituite sezioni
specializzate nè del Consiglio di Stato nè delle altre magistrature
superiori.
Il decentramento puro e semplice (Corte cost. n. 61/1975 e
n. 25/1976) non implica affatto di per sè la creazione ex novo di
sezioni specializzate tanto più che l'unico accenno di specialità
contenuto nell'art. 23 riguarda, come già osservato, il concerto tra
Stato e Regione, sulla nomina soltanto dei magistrati della Corte dei
conti.
Va poi rammentato che la Carta costituzionale prevede la
istituzione di sezioni specializzate soltanto nell'ambito della
magistratura ordinaria (art. 102 secondo comma) per cui la sezione
specializzata viene considerata «non già un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensì una species di
quest'ultima» (Corte cost. nn. 76/1961, 394/1998 e ordinanza
n. 424/1989).
È stato infatti rilevato che, a fronte del divieto di istituire
giudici speciali, la deroga costituzionale a favore delle sole
Sezioni specializzate, dipende proprio dalla loro compenetrazione
istituzionale con il giudice ordinario (Corte cost. nn. 4/1984,
424/1989).
Pertanto, se la istituzione di sezioni specializzate è
consentita dalla Costituzione (ex art. 102 secondo comma) solo
nell'ambito della magistratura ordinaria e ciò in ragione del nesso
organico con quest'ultima, se ne dovrebbe anche inferire che, così
come non è possibile istituire nuovi giudici speciali, alla stessa
stregua non sarebbe possibile istituire sezioni specializzate
all'interno dei giudici speciali attualmente esistenti.
La questione non è stata affrontata e risolta nell'unico caso in
cui il problema si è posto nei confronti di un giudice speciale già
esistente o, meglio, già previsto dalla Costituzione.
Invero, nella decisione n. 49/1968 esaminando la legittimità
costituzionale delle sezioni dei Tribunale amministrativo regionale
del contenzioso elettorale ex art. 2 legge 23 dicembre 1966 n. 1147,
la Corte costituzionale da un lato ha escluso il loro carattere di
nuovi giudici speciali in quanto «parte degli istituendi Tribunale
amministrativo regionale» ex art. 125 Cost. e non essendo vietata «la
gradualità nell'introduzione di nuovi organi di giustizia
amministrativa». Peraltro, la Corte neppure ha riconosciuto alla
anzidetta sezione elettorale la natura di sezione specializzata degli
istituendi Tribunale amministrativo regionale pervenendo ad affermare
che si trattava di «un'articolazione di tribunale amministrativo» e
che, in quanto tale «non richiede la presenza di giudici togati così
come non sembra che la richieda questo stesso tribunale».
In altri termini, nel pensiero della Corte sembrerebbe che mentre
si ammetteva che il giudice speciale da istituire ex novo, come i
Tribunale amministrativo regionale, potesse anche essere interamente
composto da laici (salvo le garanzie di indipendenza ex art. 108
secondo comma Cost.), lasciava impregiudicato il problema se,
nell'ambito dell'istituendo giudice speciale, fosse costituzionale
istituire sezioni specializzate in analogia a quanto previsto
dall'art. 102 secondo comma per il giudice ordinario.
12. - In ogni caso, quando anche si pervenisse alla conclusione
che l'art. 102 secondo comma e l'art. 108, primo comma Cost. non
implicano di per sè il divieto di istituire sezioni specializzate
nell'ambito del giudice speciale già esistente, non sembra possa
dubitarsi che tale possibilità sia coperta da riserva di legge
statale ex art. 102 primo comma e 108 primo comma Cost. e che
comunque la riserva di legge statale non potrebbe dettare, in
subiecta materia, e in assenza di specifiche disposizioni di deroga
di rango costituzionale, un regime differenziato da, regione a
regione.
Il vizio di costituzionalità degli articoli 4 e 6 del d.lgs.
n. 373/2003 verrebbe pertanto a porsi negli stessi termini dianzi
enunciati.
Quanto poi al rapporto tra il d.lgs. n. 373/2003 e la VI
disposizione transitoria della Costituzione, va rammentato che la
stessa prevedeva di procedere, entro 5 anni, alla revisione delle
giurisdizioni speciali eccettuando espressamente il Consiglio di
Stato, la Corte dei conti e i tribunali militari. In questa espressa
eccezione trova concordanza la formulazione dell'art. 23 dello
Statuto siciliano che si limitava al mero decentramento. Il d.lgs.
n. 654/1948 prima, e il d.lgs. n. 373/2003 poi, istituendo una
sezione specializzata hanno invece apportato sicuramente una
modificazione all'organo giurisdizionale, ponendosi in contrasto
oltre che con lo Statuto siciliano anche con il primo comma della VI
disposizione transitoria.
A questo proposito l'assenza di coordinamento tra lo Statuto
siciliano e la Costituzione si avverte in modo ancora più evidente
se si considera che lo Statuto (art. 23 primo comma) prevedeva un
decentramento negli organi giurisdizionali centrali, decentramento
peraltro neppure generalizzato, ma limitato ai soli «affari
concernenti la regione». Innanzitutto non era e non è agevole
stabilire, in sede di giurisdizione (civile, penale amministrativa e
contabile) quali siano gli «affari concernenti la regione» dal
momento che la giurisdizione è un valore e una funzione neutra
«insensibile alla localizzazione in questa o quella regione» (Corte
cost. n. 150/1993 cit.). La riprova di tale difficoltà è dimostrata
dal fatto che per le giurisdizioni civili, penali, tributarie e delle
acque pubbliche non è mai stata data attuazione alla previsione
statutaria e, che in quella amministrativa si è reso necessario
estendere la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana anche ad atti emessi da autorità statali (art.
5, primo comma d.lgs. n. 654/1948; art. 4 terzo comma d.lgs.
n. 373/2003) di modo che attualmente, atteso che la competenza
territoriale del giudice amministrativo è derogabile, è possibile
conoscere in Sicilia anche di ogni sorta di atti da chiunque emanati.
Inoltre, per evitare di compromettere l'unità del sistema giuridico
della giustizia amministrativa, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana venne configurato,
relativamente agli atti statali, come organo sottordinato rispetto al
Consiglio di Stato al quale era prevista la possibilità di
appellarsi (art. 5 terzo comma d.lgs. n. 654/1948).
Vale la pena di ricordare, in proposito, la decisione della Corte
costituzionale n. 25/1976. In quella occasione l'appello all'Adunanza
Plenaria avverso pronunce del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana su atti statali veniva giustificato con il
venir meno, in quel caso, delle «ragioni per cui gli era stata
conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla
presenza di due giuristi designati dalla giunta regionale e poteva a
ciò costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilità
delle sue decisioni». L'appello veniva inoltre giustificato non tanto
per «attribuire ai ricorrenti davanti al Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana una tutela giurisdizionale
maggiore di quella riconosciuta alla generalità dei cittadini
davanti al Consiglio di Stato quanto piuttosto per assicurare una
definitiva uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni
dello Stato».
Tale competenza di primo grado è venuta meno dapprima in forza
di una esegesi pretoria (Adunanza Plenaria n. 21/1978 e n. 18/1979)
ed ora risulta espressamente sancita dal citato art. 4 terzo comma
del d.lgs. n. 373/2003, ma rimane innegabile il superamento della
lettera e dello spirito della norma statutaria che limitava e limita
la competenza ai soli «affari concernenti la regione».
Le anzidette considerazioni dimostrano le difficoltà di
adattamento della previsione statutaria anche con riferimento al solo
e limitato aspetto della localizzazione. Pertanto, estendere la
portata dell'art. 23 sino a modificare la struttura dell'organo
giudicante legittima il sospetto di una incostituzionale revisione
(sia pure parziale) della giurisdizione del Consiglio di Stato.
13. - In conclusione sui precedenti punti possono per ora essere
avanzate nell'ordine e in subordine le seguenti questioni di
costituzionalità con riserva di successiva integrazione in
prosieguo:
A) dell'art. 4 primo comma lettera d) e del successivo
secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera
d)» in rapporto all'art. 23 dello Statuto siciliano ed all'art. 102
primo comma e 108 primo comma Cost. in quanto l'art. 23 dello Statuto
non prevede alcuna deroga alla composizione ordinaria delle sezioni
del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia, e in rapporto agli
articoli 102 primo comma e 108 secondo comma Cost. in quanto
disciplina materia riservata dalla Costituzione alla legge statale,
per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale debbono
essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale che - come più volte rappresentato - non è
rinvenibile nell'art. 23 dello Statuto siciliano, nonchè, in
rapporto agli articoli 3, 24 primo comma, 113 primo comma Cost., in
quanto introduce una ingiustificata differenziazione dell'organo
giudicante, e quindi dell'esercizio della giurisdizione su una parte
del territorio nazionale;
A.1) in subordine dell'art. 4 primo comma lettera d) e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6 secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1
lettera d)» in rapporto all'art. 23 primo comma dello Statuto
siciliano che non prevede nè una sezione specializzata del giudice
speciale nè una composizione collegiale diversa da quella ordinaria
e ciò anche in relazione, quale tertia comparationis, all'art. 24
primo comma dello Statuto siciliano concernente la composizione
dell'Alta Corte, nonchè all'art. 23 terzo comma del medesimo
Statuto, all'art. 10 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 concernente la
istituzione di sezioni della Corte dei conti per la Regione
siciliana, all'art. 1 del d.lgs. 18 giugno 1999 n. 200 ed all'art. 90
e 91 secondo comma del T.U. delle leggi costituzionali di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4 primo comma lettera d) e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6 secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1
lettera d)» in rapporto allo stesso art. 23 primo comma dello Statuto
siciliano, nonchè in rapporto all'art. 102 secondo comma e 108 primo
e secondo comma della Costituzione, non essendo consentito istituire
sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A3) in subordine dell'art. 4 primo comma lettera d) e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6 secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4 comma 1
lettera d)» in rapporto all'art. 23 primo comma dello Statuto
siciliano ed in rapporto al primo comma della VI disposizione
transitoria della Costituzione che esclude dalla revisione la
giurisdizione del Consiglio di Stato.
14. - La questione sub A1 consente di porre sotto un diverso
angolo di visuale l'affermazione, contenuta nella già citata
decisione delle Sezioni Unite della Cassazione n. 2994/1955, circa la
aderenza del d.lgs. n. 654/1948 allo spirito dell'art. 23 dello
Statuto sici1iano.
In quella occasione la Cassazione si è preoccupata di chiarire
che il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per la sua composizione, non è un giudice capite
deminutus quanto a quantità, qualità e garanzia dei suoi membri.
La Cassazione non si è invece data carico della questione di
costituzionalità a monte e cioè se lo Statuto e la Costituzione
legittimavano la istituzione (già fortemente criticata dalla
dottrina costituzionalistica dell'epoca) di una sezione, sotto
molteplici profili, diversa rispetto a una sezione ordinaria del
Consiglio di Stato, ma si è limitata ad affermare apoditticamente
che «le variazioni morfologiche del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana sono in funzione di quella
stessa esigenza di decentramento che ha giustificato l'istituzione
dell'Ente Regione».
A questo proposito è opportuno segnalare, anche a chiarimento
del richiamo che è stato operato quale tertium comparationis, al
d.lgs. n. 655/1948, che, nella stessa data del 6 maggio 1948, venne
adottato, oltre al decreto legislativo n. 654/1948, anche il d.lgs.
n. 655/1948 relativo alla istituzione in Sicilia di una sezione
giurisdizionale e di controllo della Corte dei conti. Com'è noto, il
predetto d.lgs. n. 655/1948 non dispone una composizione delle
Sezioni diversa da quella ordinaria, ma si è limitato a ribadire
(art. 10 primo comma) la previsione statutaria (art. 23 terzo comma)
della intesa tra Stato e regione sulla nomina dei magistrati. Va
ulteriormente rimarcato che in sede di modifica delle norme di
attuazione del predetto d.lgs. n. 655/1948, il d.lgs. 18 giugno 1999
n. 200, adottato questa volta su determinazione della commissione
paritetica ex art. 43 dello Statuto siciliano, ha introdotto
all'art. 1 del d.lgs. n. 655/1948 un secondo comma che testualmente
dispone che «la composizione e la competenza delle sezioni sono
determinate dalle disposizioni della legge statale».
Orbene, nell'unico caso in cui l'art. 23 dello Statuto siciliano
prevedeva, al terzo comma, un accenno di specialità, nè le prime
norme di attuazione (adottate senza la procedura dell'art. 43 dello
Statuto), nè le successive (adottate stavolta con il procedimento
speciale) hanno ritenuto possibile e legittimo alterare la
composizione ordinaria delle sezioni della Corte dei conti.
Sulla base delle argomentazioni addotte dalle Sezioni Unite della
Cassazione nella decisione 2994/1955 in merito alle «esigenze del
decentramento» non è agevole giustificare come mai, in sede di
attuazione della stessa norma statutaria, nei confronti della
clausola di una qualche maggiore specialità si sia mantenuta la
composizione ordinaria della Corte dei conti, mentre, di fronte alla
clausola dell'art. 23 primo comma, del tutto anodina sotto questo
profilo, si sia ritenuto di poter istituire una sezione specializzata
del Consiglio di Stato.
Comunque, le vicende del coevo d.lgs. n. 655/1948 e come pure le
successive determinazioni della commissione paritetica del 1999
allorchè è stato introdotto il secondo comma all'art. 1 del
predetto d.lgs. n. 655/1948 concernente la Corte dei conti,
costituiscono ulteriore riprova del fatto che le norme di attuazione
di cui al d.lgs. n. 373/2003, che riproducono, in parte qua, quelle
di cui al d.lgs. n. 654/1948, sono in palese contrasto con la lettera
e lo spirito dello Statuto siciliano.
Nè potrebbe addursi, a giustificare il differente regime tra i
due decreti legislativi del 6 maggio 1948, e, conseguentemente, del
d.lgs. n. 373/2003, l'argomento secondo cui non sarebbe ammissibile
che nell'organo controllante (Corte dei conti) siano presenti
magistrati designati dal soggetto controllato (Regione). Va infatti
sottolineato che l'art. 23 dello Statuto siciliano e il d.lgs.
n. 655/1948 prevedono anche la localizzazione in Sicilia della
sezione giurisdizionale per i giudizi di conto, responsabilità e
pensionistici e che la composizione di tale sezione non è stata mai
modificata, neppure dalla recente legge 5 giugno 2003 n. 131. Questa
infatti, all'art. 7, ha previsto la mera possibilità che le sole
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti siano integrate
con due componenti di nomina regionale. Non va poi dimenticato che la
norma in esame è contenuta in una legge statale di portata generale
ed uniforme su tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora si
volesse riconoscere identico carattere giurisdizionale anche alla
funzione di controllo della Corte dei conti, la norma sarebbe
ugualmente in linea con i principi costituzionali della riserva di
legge statale e della uniformità della giurisdizione su ogni parte
del territorio nazionale.
In altri termini, se per effetto dell'art. 7 della legge
n. 131/2003 (ove applicabile alle Regioni a Statuto speciale) la
sezione di controllo della Corte dei conti in Sicilia dovesse essere
integrata con consiglieri di designazione regionale, ciò sarebbe
dovuto all'efficacia di una legge statale uniforme su tutto il
territorio nazionale, e non già in forza di una norma di attuazione
dello Statuto siciliano che avesse introdotto un regime derogatorio
rispetto a quello ordinario.
Circa poi la attuazione dello Statuto siciliano va ricordato
storicamente che la prima commissione paritetica del 1946, nelle
prime ed uniche norme da essa «deliberate» non aveva modificato la
composizione delle magistrature superiori esistenti e certamente non
per superficialità o per ignoranza delle norme statutarie. Invero,
il Presidente della Commissione, come è noto, e come aveva lui
stesso dichiarato in una nota 24 maggio 1947, indirizzata
all'Assemblea regionale siciliana, era stato uno dei redattori dello
Statuto. Tuttavia, nè lui, nè nessun altro dei padri fondatori
dello Statuto (Giovanni Salemi, Mario Mineo, lo stesso Movimento per
l'Autonomia della Sicilia) pensarono mai ad organi giurisdizionali
superiori a composizione mista paritetica.
Com'è noto lo Statuto siciliano è frutto di una commissione
nominata con decreto 1° settembre 1945 dall'Alto Commissario per la
Sicilia on. Salvatore Aldisio.
La commissione prese a base dei lavori quattro progetti
predisposti rispettivamente dal prof. Giovanni Salemi, dall'on.
Giovanni Guarino Amella, dal dott. Mario Mineo e dal Movimento per
l'Autonomia della Sicilia.
Per quanto concerne gli organi giurisdizionali il progetto del
prof. Salemi all'art. 21 primo comma così recitava:
«l'organizzazione giudiziaria è stabilita con legge dello Stato ed
è a carico dello Stato».
Il progetto dell'avv. Guarino Amella all'art. 30 si limitava a
stabilire che: «Tutti gli organi per la definizione delle
controversie nel campo civile, penale, commerciale, amministrativo,
tributario e sindacale e in tutti i gradi di giurisdizione, debbono
risiedere nella Regione, in modo che tutte le controversie abbiano in
Sicilia il loro intero e totale svolgimento».
Il progetto del dott. Mineo all'art. 37 prevedeva semplicemente
che: «lo Stato istituirà in Sicilia sezioni autonome di ciascuno dei
suoi supremi organi giurisdizionali».
Il progetto del Movimento per l'Autonomia della Sicilia agli
articoli 26 e 27 era così formulato: art. 26 «L'ordinamento
giudiziario è stabilito con legge dello Stato.
La creazione di nuovi uffici giudiziari e le modifiche alle
circoscrizioni giudiziarie sono però stabilite con provvedimento del
Consiglio Regionale.
Art. 27. - L'Amministrazione della giustizia nella Regione è a
carico del bilancio dello Stato.
Tutti gli Organi per la definizione delle controversie nel campo
civile, penale, commerciale, amministrativo, tributario e del lavoro,
ed in tutti i gradi di giurisdizione, debbono risiedere nella
Regione, in modo che tutte le controversie abbiano in Sicilia il loro
intero e totale svolgimento».
Se poi si esaminano i resoconti stenografici della commissione
(riportati in un volume, dedicato ai lavori preparatori dello Statuto
dal presidente della commissione prof. Giovanni Salemi) e, in
particolare quelli delle sedute del 21 dicembre 1945 e del 22
dicembre 1945 si trova documentato che la formula (inserita
nell'art. 20) «l'organizzazione giudiziaria è stabilita con legge
dello Stato» venne eliminata su proposta del consigliere Taormina il
quale «basandosi sul principio che la funzione giurisdizionale è
riservata allo Stato propone la soppressione dell'art. 20 ...» .....
«La Consulta respinge l'articolo. Ne dissente solo il cons. Romano
Battaglia».
In relazione poi alla stesura dell'art. 21 (poi divenuto il
definitivo art. 23) i lavori così riportano: «Scartata la proposta
del prof. Di Carlo, di votare al riguardo l'art. 27 del progetto del
«Movimento per l'autonomia», si approva nei seguenti termini il primo
comma dell'art. 21: «Gli organi giurisdizionali aventi oggi la sede
soltanto in Roma saranno istituiti anche in Sicilia per gli affari
concernenti la Regione».
Sul secondo comma dello stesso articolo, intervengono il prof.
Majorana e il cons. Cartia; l'uno proponendo di non assegnare al
Consiglio di Stato in Sicilia la funzione consultiva, al fine di
soddisfare meglio alle esigenze dell'autonomia; l'altro per dare alla
Corte dei conti una composizione mista, con rappresentanti, cioè
dello Stato e della Regione, essendo comune ai due enti l'interesse
al controllo contabile.
Si invita il relatore a presentare la redazione definitiva del
detto comma.» ...
«Il relatore presenta un'altra formula, più semplice e
comprensiva: "Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia
le rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione". Essa
viene approvata e diventa il primo comma dell'art. 21.
Ritornando al secondo comma dello stesso art. 21, il relatore
propone di metterlo in armonia col primo, dicendo: "Sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti" anzichè "Il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti". Al fine di attuare la rappresentanza
mista dello Stato e della Regione in seno alla Corte dei conti,
suggerisce il seguente nuovo comma: "I magistrati della Corte dei
conti sono nominati di accordo dai Governi dello Stato e della
Regione"». (v. all. A pag. 69-70).
Il progetto definitivo venne poi approvato dalla Consulta
siciliana, poi dalla Consulta nazionale. Per quanto qui interessa non
vennero apportati emendamenti, e venne infine approvato con r.d.lgs.
15 maggio 1946 n. 455.
Emerge quindi con chiarezza che mai nessuno, in sede di redazione
dello Statuto, pensò ad una organizzazione delle magistrature
superiori diversa da quella disciplinata dalla legge statale e che,
se vi fu un accenno di specialità, esso riguardò solo il giudice
contabile.
Pertanto, la affermazione delle Sezioni unite 2994/1955 dianzi
citata secondo cui «le variazioni morfologiche del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana sono in funzione di
quella stessa esigenza di decentramento che ha giustificato
l'istituzione dell'Ente Regione» non solo non trova alcun riscontro,
ma anzi è smentita proprio dalle vicende occorse in sede di
istituzione dell'Ente Regione e ciò senza considerare che le
«variazioni» non sono solo «morfologiche» ma di sostanza.
Anche i lavori preparatori dello Statuto confermano quindi
testualmente e sul piano storico quanto più volte in precedenza
osservato circa il carattere contra statutum del d.lgs. n. 654/1948
e, in parte qua, del d.lgs. n. 373/2003.
Se poi ci si chiede come mai, nel 1948 in sede di norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 654/1948 sia stata così
radicalmente stravolta la lettera e lo spirito, tanto dello Statuto
siciliano, quanto della conforme proposta della prima commissione
paritetica, può farsi riferimento a coloro che, in dottrina,
attribuiscono storicamente il tenore del decreto legislativo
n. 654/1948 ad un accordo personale intercorso tra Ferdinando Rocco e
l'on. Luigi Sturzo, del quale, peraltro, sembra non sia rimasta
traccia. A questo proposito non varrebbe richiamarsi, come sovente
assume taluna pubblicistica, ad un supposto carattere «pattizio»
dello Statuto siciliano che lo differenzierebbe perciò solo dagli
altri Statuti speciali. Anche se fosse possibile assimilare lo
Statuto ad un accordo tra entità equiordinate, al pari cioè di un
trattato internazionale, resterebbe comunque indubbio che ai patti
occulti, in ogni caso, non potrebbe riconoscersi alcun valore.
A giustificazione della composizione mista del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana confermata dal
decreto legislativo n. 373/2003 neppure potrebbe invocarsi una sorta
di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo.
Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di
integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e
comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere (come
talvolta adombrato) che la sussistenza della composizione mista del
C.G.A. per oltre mezzo secolo costituirebbe di per sè una riprova
della sua costituzionalità. Innanzitutto, va rammentato che il
periodo suindicato non è decorso senza interrogativi. Invero, taluni
aspetti di tale composizione mista non hanno superato il vaglio del
giudice delle leggi (Corte cost. 25/1976) ovvero hanno subito
modificazioni, più o meno radicali, a seguito o in prospettiva del
giudizio della Corte (v. il d.P.R. n. 204/1978 e lo stesso decreto
legislativo n. 373/2003).
In secondo luogo non può ritenersi che la permanenza di una
norma nell'ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca
garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi dei
Consigli comunali e provinciali in tema di contenzioso elettorale
amministrativo (Corte cost. n. 93/l965), dei Consigli di prefettura
(Corte cost. n. 55/1966), delle giunte provinciali amministrative
(Corte cost. n. 30/1967), della giunta giurisdizionale amministrativa
della Valle d'Aosta (Corte cost. n. 33/1968), del Tribunale superiore
delle acque (Corte cost. n. 305/2002) dei Tribunali regionali delle
acque (Corte cost. n. 353/2002), della Giunta speciale presso la
Corte di appello di Napoli (Corte cost. n. 393/2002) etc.
Neppure sembrerebbe ostativo a questi fini, il richiamo al mutato
quadro istituzionale introdotto dal decreto legislativo n. 373/2003
ed alla intervenuta assimilazione del regime giuridico ed economico
dei membri laici del C.G.A. a quello dei laici nominati in Consiglio
di Stato.
In altri termini, non sembrerebbe possibile sostenere che il
superamento delle questioni concernenti sia i profili formali (delega
in bianco e mancato intervento della Conimissione paritetica) sia
taluni di quelli sostanziali (indipendenza, imparzialità, regime
giuridico ed economico nonchè meccanismi di rinnovo dei laici del
C.G.A.) valga di per sè a dimostrare la sopravvenuta manifesta
infondatezza della questione concernente il contrasto fra la pura
localizzazione prevista dall'art. 23 primo comma dello Statuto
siciliano e la composizione mista di cui all'art. 4 del decreto
legislativo n. 373/2003.
In sostanza, non potrebbe sostenersi che la anzidetta questione
risultava non manifestamente infondata in un quadro normativo in cui
ai laici non erano assicurate imparzialità ed indipendenza, mentre
non apparirebbe più tale nell'ambito del decreto legislativo
n. 373/2003 in cui tali garanzie sono state assicurate.
Tale argomentazione non sembrerebbe convincente per un duplice
ordine di considerazioni.
Innanzitutto le questioni dianzi esaminate ed elencate non hanno
alcun riferimento alla maggiore o minore indipendenza o imparzialità
dei laici. Invero, la questione che ne occupa, similmente a quanto
ritenuto nella ordinanza 185/2003 di questo Consiglio, consiste
nell'interrogativo se, in assenza di copertura costituzionale, sia
possibile introdurre una forma di giurisdizione differenziata solo su
una parte del territorio nazionale.
Su un piano poi più propriamente sostanziale, la circostanza che
ai componenti laici sia assicurata, ex decreto legislativo
n. 373/2003, lo stesso trattamento giuridico ed economico dei laici
nominati in Consiglio di Stato, non elimina il dato di fatto della
esistenza di una giurisdizione differenziata.
Al riguardo è sufficiente rilevare innanzitutto che il regime
giuridico non è identico poichè, trattandosi di nomine temporanee
per un sessennio difetta, ad esempio, quel definitivo allontanamento
dalla professione (art. 3 legge n. 303/1998), ovvero dalla
amministrazione di provenienza che caratterizza i Consiglieri di
Stato e della Corte dei conti di nomina politica.
In secondo luogo, ma non meno decisivo a dimostrazione della
esistenza di una differenziata singolarità, è sufficiente
richiamare il disposto dell'art. 4 secondo comma del decreto
legislativo n. 373/2003 secondo cui il collegio giudicante è
necessariamente composto con due membri laici di nomina politica
regionale, il che comporta una differenziazione, non solo formale, ma
anche sostanziale dell'esercizio della giurisdizione (Corte cost.
n. 25/1976 cit.).
Nei collegi amministrativi tale tipo di composizione sottintende
la necessità che vengano rappresentate esigenze, prospettive, e
interessi di natura locale, il che, ovviamente, non ha ragione di
essere in un collegio giurisdizionale tenuto soltanto ad applicare le
norme dell'ordinamento quale che ne sia la fonte (internazionale,
comunitaria, nazionale, regionale, etc.).
L'unico esempio di collegio giurisdizionale amministrativo in cui
è stata prevista la composizione mista è rappresentato dal
T.R.G.A., ma con norma di rango costituzionale e in base alla
dichiarata e specifica finalità di tutela delle minoranze etniche e
linguistiche presenti nella regione (v. articoli 90, 91, 92 d.P.R.
n. 670/1972).
Neppure sembrerebbe possibile, a questi fini, richiamarsi
all'inciso di cui all'art. 23 primo comma dello Statuto siciliano che
fa riferimento agli «affari concernente la regione» interpretando
cioè la formula come se questa implicitamente sottintenda che il
contenzioso amministrativo tra un qualsiasi privato e le autorità
amministrative locali siciliane debba essere risolto da un giudice in
composizione speciale. Infatti, non sarebbe spiegabile come tale
esigenza avesse ragion d'essere solo in Sicilia e, quando anche così
fosse, come non sia emersa al livello statutario, ed anzi risulti
ignorata nei lavori preparatori dello Statuto.
In proposito neppure sembra probante la argomentazione secondo
cui la composizione mista di cui al decreto legislativo n. 654/1948
prima, ed al decreto legislativo n. 373/2003 poi, potrebbe
giustificarsi in funzione della autonomia regionale e della intima
connessione della giustizia amministrativa con l'amministrazione
attiva.
Invero, per quanto concerne la autonomia regionale possono
richiamarsi le considerazioni dianzi esposte in merito alla
necessità di una esegesi letterale delle norme statutarie
concernenti la funzione giurisdizionale (Corte cost. nn. 124/1957,
66/1964, 115/1972, 150/1993 cit.), e quelle circa la funzione delle
norme di attuazione degli statuti speciali (Corte cost. nn. 14/1956,
20/1956, 212/1984, 353/2001 cit.).
Quanto alla supposta connessione della giustizia amministrativa
con la amministrazione attiva non è dato ravvisare, almeno allo
stato attuale della legislazione, una connessione tra il ruolo e la
funzione del giudice amministrativo e quello del pubblico
amministratore. Se invece la affermazione sottintende che la
giustizia amministrativa tocca prevalentemente interessi circoscritti
e territorialmente localizzati, sembra evidente che ciò si verifica
con la stessa frequenza nei giudizi ordinari civili e penali che
traggono causa o presupposto dagli stessi atti amministrativi
direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma per
questi, come è noto, l'art. 23 dello Statuto siciliano non è mai
stato attuato neppure nella forma di semplice delocalizzazione.
Del pari ininfluente appare la argomentazione, spesso da più
parti prospettata, secondo cui l'attuale generale tendenza al
federalismo potrebbe supportare, sul piano costituzionale, la
disciplina di cui al decreto legislativo n. 373/2003.
Al riguardo va innanzitutto sottolineata la inattualità, al
livello costituzionale, di una scelta propriamente federalistica e,
in secondo luogo, come la disciplina del decreto legislativo
n. 373/2003 non sarebbe del tutto coerente neppure con tale
impostazione.
Potrebbe infatti predicarsi, anche in questo caso, quanto già
dianzi osservato in relazione alla portata generale ed uniforme
dell'art. 7 della legge n. 131/2003. Invero, anche ammettendo, in
ipotesi, una scelta federalistica già in atto, non si comprenderebbe
perchè questa scelta debba giustificare un esercizio differenziato
della giurisdizione che debba valere solo per la giustizia
amministrativa, solo per la Regione siciliana, e solo per l'ultimo
grado di giudizio.
In altri termini, anche volendo ipotizzare, de jure condendo ed
in una visione federalistica, una giurisdizione amministrativa
diversa da quella attuale, e ciò, in una ottica di collegamento con
le autonomie locali, sembrerebbe evidente che tale riforma dovrebbe
trovare specifica disciplina in una legge statale ex art. 117 secondo
comma lettera l) della Costituzione (Corte cost. n. 29/2003 cit.).
Inoltre, in base ai principi costituzionali sulla uniformità della
giurisdizione su tutto il territorio nazionale, siffatta riforma
dovrebbe avere portata generale senza differenziazioni di regime da
regione a regione (Corte cost. nn. 42/1991, 113/1993, 150/1993 cit).
Non meno irrilevante è la argomentazione, peraltro meta
giuridica, secondo cui sul decreto legislativo n. 377/2003 si sarebbe
espresso favorevolmente, nel senso della sua costituzionalità, il
Consiglio di Stato nella Adunanza Generale del 2 ottobre 2003. In
proposito va evidenziato che in quella occasione il Consiglio di
Stato preso atto della pendenza della questione di costituzionalità
sollevata dall'ordinanza di questo Consiglio n. 185/2003 ha
espressamente rilevato «come l'Adunanza Generale non abbia titolo ad
interloquire in ordine all'ampia serie di censure sollevate dal
C.G.A., anche per un doveroso rispetto istituzionale nei confronti
della Corte costituzionale» (allegato B).
Una assicurazione in questo senso venne invece fornita, come da
procedura, dall'Ufficio legislativo del Ministero di grazia e
giustizia con nota 11 luglio 2003 prot. n. 1499/-30/21-113. Il
Ministero infatti ha testualmente affermato che lo schema
trasmessogli «appare complessivamente idoneo a superare le censure di
cosfituzionalità che il C.G.A. ha mosso alla vigente normativa, sia
per ciò che attiene ad eventuali eccessi di delega, sia per ciò che
attiene alla composizione dell'organo giurisdizionale» (allegato C).
Trattasi di formula apodittica alla quale, comunque, non potrebbe
essere riconosciuta alcuna efficacia preclusiva dell'attuale giudizio
di costituzionalità.
Per le suesposte argomentazioni si ritiene che il quadro
normativo offerto dal decreto legislativo n. 373/2003, ancorchè
sostanzialmente migliorativo rispetto al precedente, quanto a talune
garanzie di imparzialità ed indipendenza dei membri laici del
C.G.A., non abbia risolto (come già avvertito dai primi
commentatori) la questione di fondo concernente la legittimità della
istituzione di una forma di esercizio della giurisdizione
amministrativa in Sicilia diversa dal resto del territorio nazionale
in assenza - ripetesi - di una specifica copertura costituzionale.
Pertanto si ritiene che il nuovo quadro normativo non valga, per
ciò solo a rendere manifestamente infondate le anzidette questioni
di costituzionalità che meritano quindi di essere riproposte al
vaglio del giudice delle leggi.
Le questioni di costituzionalità dianzi esposte appaiono poi
rilevanti ai fini del presente giudizio in quanto la legittimità
costituzionale della composizione del Collegio rappresenta un
presupposto imprescindibile per l'esercizio della funzione
giurisdizionale (v. da ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Quanto alla non manifesta infondatezza, questa presidenza ritiene
che tale requisito sussista sia con riferimento all'assetto
costituzionale precedente, sia anche con riferimento all'assetto
costituzionale quale risulta (dopo la modifica del Titolo V della
Costituzione per effetto della legge costituzionale n. 3/2001.
15. - Al riguardo va innanzitutto ricordato, alla stregua del
pacifico insegnamento della Corte costituzionale, inaugurato con la
sua stessa prima decisione (n. 1/1956), che le norme ordinarie,
ancorchè nate costituzionalmente legittime, possono essere affette
da illegittimità costituzionale sopravvenuta per contrasto con nuove
norme costituzionali (Corte cost. n. 13/1974).
Ciò vale anche per lo Statuto siciliano, approvato con r.d.lgs.
15 maggio 1946 n. 455 prima della Costituzione repubblicana, i cui
articoli 26 e 27 - come già accennato - sono stati dichiarati
incostituzionali malgrado la costituzionalizzazione dello Statuto
fosse intervenuta successivamente (Corte cost. n. 6/1970 cit.).
In altri termini, non sarebbe possibile una lettura delle norme
statutarie in senso non conforme alla Costituzione e ai suoi principi
fondamentali poichè, in tal caso, le stesse norme statutarie
potrebbero risultare affette da incostituzionalità (Corte cost.
nn. 30/1971, 31/1971, 32/1971, 12/1972, 175/1973, 1/1977, 18/1982,
183/1983, 170/1984, 1146/1988). Nella specie, peraltro, la norma
statutaria in esame, e cioè l'art. 23 primo comma, nel suo tenore
letterale e nella sua ratio, appare perfettamente coerente con i
principi costituzionali in tema di uguaglianza dei cittadini nella
tutela dei propri diritti ed interessi, nonchè di uniformità
nell'esercizio della giurisdizione limitandosi - come più volte
osservato - al puro e semplice decentramento degli organi
giurisdizionali superiori nella loro composizione ordinaria. Gli
interrogativi non riguardano quindi il disposto statutario, ma
soltanto la sua attuazione, attuazione che, travalicando tale
disposto, ne è stata fornita, dapprima con il decreto legislativo
n. 654/1948, ed attualmente, sotto il vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, con il decreto legislativo n. 373/2003.
Ciò premesso, il nuovo Titolo V della Costituzione, ad avviso di
questa presidenza, non solo non fa venir meno le questioni di
costituzionalità dianzi prospettate, ma rafforza, se mai, il peso
delle argomentazioni di cui sopra.
Mantiene, infatti, identica rilevanza e non manifesta
infondatezza la questiane rubricata sub A3 concernente la violazione
del primo comma della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Quanto agli altri profili, può ritenersi anche per essi la
perdurante rilevanza ed anzi la maggiore fondatezza per effetto delle
disposizioni del nuovo Titolo V.
Com'è noto, l'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001
dispone che sino all'adeguamento dei rispettivi Statuti, le
disposizioni del nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni a
Statuto speciale per le parti in cui prevedono forme di autonomia
più ampie rispetto a quelle già attribuite (cosiddetta clausola di
maggior favore).
Peraltro, in precedenza si è denunciata la incostituzionalità
di talune disposizioni del d.lgs. n. 373/2003 in quanto norme di
attuazione statutaria contra legem, o comunque, praeter legem in
quanto in contrasto con la lettera e lo spirito dello Statuto
siciliano oltrechè con principi e precise disposizioni
costituzionali.
Tuttavia, tali principi e tali disposizioni sono contenuti nel
Titolo IV della Costituzione e non già nel Titolo V le cui
modifiche, pertanto, dovrebbero risultare ininfluenti ai fini qui in
esame. Peraltro, per indispensabile completezza, dovrebbero
esaminarsi taluni aspetti della riforma, aspetti che comunque non
incidono sulle conclusioni dianzi esposte ma, se mai, le rafforzano.
Innanzitutto va premesso che nella specie si tratta di valutare
la costituzionalità di una normativa emanata successivamente alla
entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Quindi i
canoni circa il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni
dovrebbero essere valutati alla stregua del nuovo assetto
costituzionale non essendo applicabile il principio di continuità
dell'ordinamento (Corte cost. n. 422/2002).
Ciò premesso va osservato che, come già accennato, nel vigore
della distribuzione delle competenze legislative anteriore alla
riforma del Titolo V la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente affermato, sin dalla decisione 124/1957, la necessità
di distinguere lo Stato quale unico ente a fini generali dalle
regioni (ordinarie o a Statuto speciale) «enti con fini
predeterminati e inderogabilmente fissati» (Corte cost. n. 66/1964).
Da tale esigenza è stato ricavato il corollario della impossibilità
di estendere in senso finalistico l'ambito delle materie elencate
negli Statuti. Pertanto, anche se uno Statuto speciale avesse
attribuito alla competenza esclusiva regionale il conseguimento di un
certo fine, questo avrebbe potuto essere conseguito soltanto
nell'ambito delle materie attribuite alla competenza regionale. E
così, esemplificando con riferimento alla Regione siciliana, il fine
statutario di cui all'art. 14 lettera e) «incremento della produzione
agricola e industriale» pur attribuendo alla Regione competenza
legislativa esclusiva in materia, non le consentiva tuttavia di
conseguirlo disciplinando il regime delle accise e dell'I.G.E.
poichè la materia dei tributi erariali non risultava attribuita alla
Regione (Corte cost. n. 124/1957 cit.). Identiche conclusioni, sempre
con riferimento alla Regione siciliana, sono state ribadite con
riguardo alla giurisdizione, rilevandosi come la competenza esclusiva
«è strettamente limitata alle materie quali sono elencate negli
Statuti speciali restando escluso che, rispetto a queste, possano
valere criteri finalistici che non risultino da valutazioni del tutto
obiettive del loro contenuto» (Corte cost. n. 66/1964). Ed inoltre
che non sarebbe possibile una esegesi dell'ambito delle varie materie
«non suffragata dalla formulazione letterale della disposizione
statutaria» (Corte cost. n. 115/1972). La necessità di tracciare la
linea di demarcazione tra le competenze statali e quelle regionali
«che è necessario tener ferma onde salvaguardare l'interesse
all'unità dell'ordinamento» (Corte cost. n. 46/1962) ha portato ad
escludere sia una competenza normativa regionale in ambiti connessi
alle materie attribuite (Corte cost. n. 46/1962 cit.), sia una
esegesi finalistica delle materie attribuite poichè «se così non
fosse la competenza legislativa delle Regioni si estenderebbe,
potenzialmente, a tutto l'ordinamento giuridico ... e, per converso,
tutta la potestà legislativa dello Stato sarebbe limitata dalla
potestà della Regione di regolare qualunque rapporto giuridico nel
campo delle attività attribuite alla competenza regionale, in modo
diverso dalla legislazione statale» (Corte cost. n. 66/1961).
Il quadro è mutato con il nuovo Titolo V, ma la giurisprudenza
costituzionale sembra orientata su una linea di continuità.
Nelle sue prime pronuncie sull'argomento la Corte costituzionale
infatti, da un lato ha sottolineato le novità del quadro complessivo
dei rapporti tra Stato e regioni nel quale «sono apparsi
particolarmente rilevanti l'art. 114, che pone sullo stesso piano lo
Stato e regioni, come entità costitutive della Repubblica, accanto
ai comuni, alle città metropolitane e alle province; l'art. 117, che
ribalta il criterio prima accolto, elencando specificatamente le
competenze legislative dello Stato e fissando una clausola residuale
in favore delle regioni; e infine l'art. 127, che configura il
ricorso del Governo contro le leggi regionali come successivo, e non
più preventivo». Peraltro, pur nel mutato assetto la Corte non ha
mancato di sottolineare come «nel nuovo assetto costituzionale
scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata,
nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all'art.
5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali come limiti di tutte le
potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (art. 120, secondo comma). E tale istanza
postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto - lo
Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento»
(Corte cost. n. 274/2003).
Come si è visto, nella ripartizione di competenze stabilita dal
nuovo art. 117 della Costituzione le regioni (anche quelle a Statuto
speciale) hanno goduto di un significativo ampliamento della loro
sfera di competenza legislativa che, ai sensi del quarto comma
dell'attuale art. 117, è divenuta generale in via residuale
invertendosi l'originario criterio. Si discute quindi sul carattere
esclusivo generale di tale competenza, e cioè ci si chiede se una
materia non riconducibile al secondo e terzo comma dell'art. 117
rientri, perciò solo, nella competenza generale residuale (v. Corte
cost. 370/03). Ci si chiede poi se i limiti a tale competenza siano
soltanto quelli generali di cui all'art. 117 primo comma o se ve ne
siano anche degli altri. Inoltre, con riferimento alle regioni a
Statuto speciale, ci si interroga se la precedente competenza
legislativa primaria sia transitata o meno nella residuale generale
dell'art. 117 quarto comma e se ad essa debbano applicarsi i vecchi
limiti presenti negli Statuti speciali ovvero i nuovi ricavabili
dall'art. 117 primo comma, e non solo da questo.
In riferimento alle problematiche dianzi rilevate e di non
agevole soluzione, che emergono dal nuovo Titolo V, e con riferimento
alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo,
se, a fronte, dell'ampliamento delle competenze legislative regionali
derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non
debba contrapporsi, anche per le regioni a statuto speciale, la
riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato così come
elencata all'art. 117 secondo comma.
Al riguardo, la Corte ha pronunciato alcune decisioni in cui si
afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto
speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie più
ampie rispetto a quelle già attribuite (v. Corte cost. ord.
n. 377/2002 decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003).
Tuttavia, in un'altra decisione, concernente la Regione Sardegna, e
in materia di caccia in cui tale Regione gode di potestà normativa
primaria, le argomentazioni della Corte appaiono molto più
articolate in quanto si è affermato (con riferimento espressa al
nuovo Titolo V) che «la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema può incidere anche sulla materia
caccia pur riservata alla potestà legislativa regionale, ove
l'intervento statale sia rivolto a garantire standard minimi e
uniformi di tutela della fauna trattandosi di limiti unificanti che
rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. n. 536/2002).
Sembrerebbe quindi che la Corte costituzionale abbia riconosciuto
che nel nuovo assetto delle competenze legislative, delineato dal
nuovo Titolo V, le materie riservate in via esclusiva allo Stato si
impongono anche alle competenze legislative primarie delle Regioni a
Statuto speciale, ma non in toto, bensì nel senso più ristretto di
poter fissare a quelle autonomie regionali nuovi limiti prima
inesistenti. Tale orientamento è stato poi ribadito dalla Corte sia
nei confronti (come era ovvio) delle Regioni a Statuto ordinario
(decisione 227/2003) sia nei confronti della provincia autonoma di
Trento dotata di competenza esclusiva in materia e ciò con
riferimento ai preesistenti limiti statutari all'esercizio della
competenza anzidetta (decisione 226/2003).
In altri termini, nella esegesi della Corte sembra affermarsi il
concetto che le esigenze di unitarietà ed uniformità
dell'ordinamento (v. anche dec. 274/2003 cit.) insite nella
elencazione delle competenze esclusive statali e specie in quelle
trasversali (e cioè definibili finalisticamente più che per
l'oggetto, quali la tutela dell'ambiente, della concorrenza, del
risparmio, la determinazione dei livelli essenziali v. Corte cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 88/2003, 303/2003, 376/2003, 14/2004) sono
talmente rilevanti da condizionare ex novo anche la operatività
della clausola di maggior favore.
Se ciò è esatto, anche qualora lo Statuto siciliano avesse
attribuito espressamente alla competenza primaria della Regione la
organizzazione, in ambito regionale, della giustizia civile, penale
ed amministrativa di ultima istanza (il che non risulta nè
implicitamente nè esplicitamente), ebbene, anche in questo ipotetico
caso, la maggiore autonomia statutaria spettante in base alla
clausola di maggior favore ne uscirebbe ridimensionata nel senso che
non potrebbe più disciplinare, in una forma derogatoria per la sola
Regione siciliana, aspetti della organizzazione giudiziaria che, ex
art. 117 secondo comma lettera l), debbono restare necessariamente
unitari per l'ordinamento generale della giustizia (composizione dei
Collegi, stato giuridico dei magistrati laici e togati etc.). Quanto
poi, al carattere finalistico della materia «giurisdizione» è
sufficiente osservare come questa attenga direttamente, ex art. 24
Cost., «alla tutela dei propri diritti ed interessi legittimi» e
quindi non sembrerebbe dubitabile che anche essa appartenga alla
stessa categoria trasversale e finalistica al pari della tutela del
risparmio, della concorrenza, dell'ambiente ed altresì (forse anche
nel suo contenuto) a quella dei livelli essenziali di prestazioni,
come sembrerebbe già adombrato nella citata decisione Corte cost.
150/1993.
Potrebbe invece consolidarsi una diversa esegesi nella
applicazione dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001, nel
senso cioè che le materie riservate in via esclusiva allo Stato dal
nuovo art. 117 secondo comma non possono costituire od introdurne
nuovi limiti ai più ampi poteri normativi primari che, nelle stesse
materie, sono previsti negli Statuti speciali, e, che debbono,
semmai, soltanto applicarsi i vecchi limiti statutari alla normativa
primaria. Tuttavia, anche in questo caso, permarrebbe la rilevanza
dei dubbi di costituzionalità dianzi enunciati e la loro non
manifesta infondatezza. Invero, la Corte costituzionale, nella
decisione 48/2003 da un lato ha affermato che l'applicazione della
clausola di maggior favore (condotta sulla base di un valutazione
comparativa) esclude ovviamente le competenze normative statali, ma
ha riconfermato nella specie, per quanto qui interessa, il limite
statutario della armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Lo Statuto siciliano,
pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (art. 14 primo
comma) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato quindi
che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse osservare
i principi della Costituzione (Corte cost. nn. 66/1964, 115/1972)
così come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma
economico-sociale (Corte cost. nn. 545/1989, 4/2000, 314/2003). In
questo caso i limiti alla possibilità di legiferare in tema di
giurisdizione sarebbero rappresentati, oltre che dall'art. 14 primo
comma dello Statuto da quelli ricavabili, come sottolinea la Corte
costituzionale (dec. 274/2093 cit.) dall'art. 5, dall'art. 117 primo
comma, dall'art. 120 secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, i principi unitari, unificanti ed
infrazionabili ricavabili dalla Costituzione, tra i quali va
annoverata la uniformità della disciplina della giurisdizione in
ogni suo aspetto su tutto il territorio nazionale, si impongono
comunque alle Regioni a Statuto speciale in assenza di una espressa
deroga statutaria e, dopo la riforma del Titolo V, potrebbero anche
limitare la portata di una eventuale espressa deroga statutaria. Tale
prevalenza, che prescinde anche dalla clausola di maggior favore, si
applica sia con riferimento ai limiti alla normativa primaria già
presenti negli Statuti, sia ai nuovi, e ciò sia con riferimento
all'assetto antecedente la riforma del Titolo V, sia a quello
successivo. In proposito la Corte costituzionale ha affermato che il
potere di disciplinare l'esercizio della giurisdizione «alla Regione
Sardegna come alle altre Regioni a Statuto speciale od ordinario non
spetta, restando invece riservato alla competenza del legislatore
statale (cfr. sentenza 115 del 1972; e v. oggi l'art. 117, secondo
comma lettera l) della Costituzione come sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001)» (Corte cost. n. 29/2003).
Pertanto, sia la riserva di legge statale di cui all'art. 117
secondo comma lettera l) della Costituzione, sia il disposto
dell'art. 14 primo comma dello Statuto siciliano nonchè degli
articoli 5, 117 primo comma e 120 secondo comma della Costituzione
inducono tutti a ritenere che i vizi di costituzionalità in
precedenza denunciati si dovrebbero ritenere ulteriormente
confermati. Al limite, qualora i dubbi di costituzionalità dianzi
esposti avessero potuto essere superati con riferimento al precedente
assetto costituzionale, gli stessi dovrebbero essere inevitabilmente
riconosciuti con riferimento al nuovo.
Pertanto, il combinato disposto degli articoli 5, 102 primo
comma, 108 primo comma, 117 primo e secondo comma, lettera l) e 120
secondo comma della Costituzione dovrebbe ormai dimostrare in modo
inconfutabile che le norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 373/2003
sembrano affette da incostituzionalità anche alla luce della riforma
del Titolo V. In altri termini, l'art. 117 secondo comma rafforza, se
ce ne fosse bisogno, la necessità di attenersi ad una esegesi
strettamente letterale dell'art. 23 dello Statuto siciliano. Invero,
nel silenzio totale dello Statuto in materia di organizzazione
giudiziaria (oltre all'art. 23 v. anche gli articoli 14 e 17) si
osserva, innanzitutto, che non può scattare la clausola di maggior
favore non essendo tale materia attribuita alla competenza regionale,
e, in secondo luogo, che comunque, qualsiasi iniziativa normativa che
dovesse essere assunta in proposito, vuoi in sede di commissione
paritetica vuoi autonomamente dallo Stato o dalla regione, dovrebbe
in ogni caso tener conto dell'art. 117 primo comma secondo cui la
Costituzione (e quindi la competenza esclusiva statale da esercitare
nella materia de qua con caratteri di uniformita) costituisce un
limite insuperabile a qualsiasi categoria di normazione regionale sia
essa primaria che concorrente e sia anche in sede si norme di
attuazione che restano pur sempre subordinate alla Costituzione e
quindi anche alle esigenze unitarie canonizzate negli artt. 5 e 120,
secondo comma.
16. - Pertanto in relazione alle questioni elencate sub A), A1),
A2), A3), può essere posta anche la seguente:
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma
uno, lettera d)» in relazione alle questioni sollevate ai precedenti
punti sub A1), A2), A3), si ripropongono le stesse questioni in
rapporto anche al disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, dell'art. 14, primo comma, dello statuto
siciliano, dell'art. 5, dell'art. 117, primo comma, e dell'art. 120,
secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, tutte le questioni di cui ai precedenti
punti sub A appaiono rilevanti, in quanto, la legittimità
costituzionale della composizione del collegio costituisce, di per
sè, un presupposto per l'adozione di qualsivoglia decisione (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Peraltro, come in precedenza osservato, mentre è possibile
adottare una esegesi costituzionalmente corretta sulla base del
tenore letterale dell'art. 23, primo comma, dello statuto siciliano,
la tassatività delle disposizioni di cui sopra non consente di
adottare, in subiecta materia, una esegesi costituzionale corretta
nè sussiste un diritto giurisprudenziale vivente che la supporti (v.
da ultimo Corte cost. ord. 30 gennaio 2003, n. 19).
Questa presidenza peraltro ritiene che il vigente regime
transitorio ed anche la futura possibilità di diversa composizione
del collegio per effetto di eventuali nuove nomine di laici regionali
ex artt. 4, 6, 7 e 15 del d.lgs. n. 373/2003 non influisca sulla
rilevabilità e rilevanza delle questioni sin qui prospettate.
Innanzitutto va osservato che il decreto legislativo n. 373/2003
è entrato in vigore il 29 gennaio 2004 e che, ai sensi dell'art. 14
dello stesso decreto da tale data sono abrogati il d.lgs. n. 654/1948
e il d.P.R. n. 204/1948 per cui, nessuna efficacia può più essere
riconosciuta alla anzidetta normativa.
Per quanto invece concerne le nomine effettuate sotto il suo
vigore va tuttavia considerato che, con espresso riferimento alle
nomine precedenti, la norma transitoria di cui all'art. 15, primo
comma, del d.lgs. n. 373/2003 consente ai laici componenti della
sezione giurisdizionale di rimanere in carica sino al compimento, del
sessennio a decorrere dal rispettivo giuramento, (sia pure
subordinatamente ad una dichiarazione di insussistenza ovvero di
intervenuta cessazione delle cause di incompatibilita), mentre il
successivo secondo comma consente ai medesimi la permanenza in
servizio per sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo, ancorchè versino in situazioni di incompatibilità o
comunque già scaduti.
Pertanto, il regime transitorio di cui al primo e secondo comma
dell'art. 15 del d.lgs. n. 373/2003 consente l'esercizio della
giurisdizione di questo C.G.A. nella composizione mista, atteso che
per i membri laici componenti di questo C.G.A. e, quindi, del
collegio cui dovrebbe essere rimessa la controversia il sessennio non
è ancora scaduto [v. allegati D), D1), E), E1) e F) F1)] e neppure
è scaduto il termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore del
predetto decreto legislativo (29 gennaio 2004).
Conseguentemente, le anzidette questioni di costituzionalità
possono essere sollevate anche nei confronti del primo, così come
del secondo comma del citato art. 15 ovviamente, in parte qua, e
cioè con esclusivo riferimento ai membri laici della sezione
giurisdizionale.
Peraltro va anche sottolineato che si tratta di questioni che
riguardano direttamente, e a regime, il modo di essere e di
funzionare di questo consiglio.
Esse invero prescindono nel modo più completo dalla varia
posizione che possano rivestire gli attuali membri laici di questo
consiglio in relazione al regime transitorio e cioè se proseguano
nell'incarico ovvero se vengano sostituiti da altri. Invero, le
questioni prospettate in precedenza concernono la legittimità
costituzionale in apicibus di una composizione mista di questo
consiglio, questioni nei confronti delle quali è irrilevante e
ininfluente la eventualità di nuove nomine di membri laici in
sostituzione o in aggiunta agli attuali.
Inoltre, è opportuno richiamare il pacifico e costante
insegnamento della Corte costituzionale in tema di autonomia del
processo costituzionale secondo cui «il requisito della rilevanza
riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di
costituzionalità viene sollevato e non anche il periodo successivo
alla remissione della questione alla Corte costituzionale» (v. da
ultimo Corte cost. ord. n. 110/2000).
Nella medesima ottica è stato chiarito che «la vicenda del
processo incidentale di legittimità costituzionale non può essere
influenzata da circostanze di fatto sopravvenute nel procedimento
principale: e ciò in quanto, svolgendosi il processo incidentale
nell'interesse pubblico, e non in quello privato, una volta che esso
si sia validamente instaurato a norma dell'art. 23, legge 11 marzo
1953, n. 87, acquisisce una autonomia che lo pone al riparo
dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo nel caso in cui
per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il giudizio rimasto
sospeso (art. 22 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale)» (Corte cost. ord. nn. 300/1984, 383/2002, e v.
anche dec. nn. 135/1963, 701/1988, 52/1986).
Quanto poi alla ammissibilità delle questioni anzidette questa
presidenza si richiama parimenti all'insegnamento della Corte
costituzionale (Corte cost. nn. 177/1973, 25/1976 e 266/1988). La
Corte ha infatti affermato che la possibilità di una declaratoria di
incostituzionalità della composizione del collegio non può far
venir meno, ex ante la animissibilità e rilevanza della questione
(Corte cost. n. 177/1973) poichè, in tal caso, siffatte questioni
non potrebbero mai venire sollevate (Corte cost. n. 266/1988).
Questa presidenza non può non rilevare infine anche la
singolarità della circostanza occorsa in sede di emanazione del
decreto legislativo n. 373/2003 in esame, la cui norma di copertura
finanziaria è contenuta in un separato decreto-legge e precisamente
nell'art. 6 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, la cui
entrata in vigore, ai sensi del successivo art. 9, è stata fissata
per il 1° gennaio 2004.
Dalla relazione tecnica allegata, ex art. 11-ter legge
n. 468/1978, al decreto-legge n. 354/2003 (v. allegato G) risulta che
il maggior onere complessivo a carico dello Stato, pari ad Euro
697.500,00, veniva ripartito in Euro 279.000 per compensi e
indennità per un presidente di sezione e due consiglieri di Stato
fuori ruolo ed in Euro 418.500 per la metà a carico dello Stato del
compenso iniziale di consigliere di Stato spettante ai nove
componenti laici.
In proposito, questa presidenza osserva che la norma di cui sopra
non incide sulla rilevabilità e rilevanza delle questioni di
costituzionalità dianzi adombrate, in quanto ne rappresenta
semplicemente i conseguenziali sviluppi sul piano della finanza
statale, ma condiziona tuttavia la operatività delle disposizioni
della cui costituzionalità si dubita. Di qui la necessità di
denunciarne la incostituzionalità sia pure in via derivata e in
parte qua.
Al riguardo va premessa la possibilità di dedurre questioni di
costituzionalità anche nei confronti dei decreti-legge non ancora
convertiti e ciò sia per difetto dei presupposti di cui all'art. 76
della Costituzione (il che non viene qui in discussione) sia per il
loro contenuto di merito (Corte cost. nn. 29/1995, 330/1996,
84/1996).
Va altresì premesso che la mancata definitiva conversione del
decreto-legge comporta la improcedibilità del giudizio di
costituzionalità instaurato sul decreto-legge medesimo, mentre
invece la sua conversione (o anche la reiterazione con la stessa
disciplina sostanziale) consentono alla Corte costituzionale di
pronunciarsi (Corte cost. nn. 84/1996, 360/1996 cit.).
Va infine ricordato che, ex art. 27 della legge n. 87/1953 è
possibile una declaratoria di incostituzionalità derivata.
Pertanto dalle censure rubricate sub A), A1), A2), A3), A4)
dovrebbe derivatamente discendere la incostituzionalità anche
dell'art. 6 del decreto-legge n. 354/2003 peraltro limitatamente alla
parte in cui assicura la copertura finanziaria dello Stato in misura
pari alla metà dello stipendio iniziale di consigliere di Stato per
quattro componenti togati e quindi per Euro 186.000.
Tutto ciò premesso per quanto concerne le questioni di
costituzionalità sollevate sia dall'appellante che dalle
controinteressate [per queste ultime relativamente al punto sub C1)
della loro memoria 21 febbraio 2004) vanno di seguito esaminate le
questioni sollevate dalle stesse controinteressate e rubricate di
seguito, nella stessa memoria del 21 febbraio 2004, sub C2) e C3)].
Per quanto concerne la questione sub C2) questa presidenza
ritiene possibile una esegesi del d.lgs. n. 373/2003 che lo ponga in
linea con i principi costituzionali di cui agli artt. 3, 24, 101, 108
e 111 della Costituzione.
Invero, è esatto che il disposto dell'art. 28 della legge
n. 186/1982 non è stato esplicitamente richiamato nell'art. 4 del
d.lgs. n. 373/2003, ma appare tuttavia possibile e legittima una
esegesi che ritenga applicabile, anche ai membri laici del C.G.A.,
tutte le incompatibilità previste in via generale per i magistrati
amministrativi dal predetto art. 28 della legge n. 186/1982.
Il primo comma dell'art. 7 del d.lgs. n. 373/2003 dispone infatti
che «ai componenti del C.G.A. designati dal presidente della regione
e dal prefetto, durante il periodo di durata in carica si applicano
le norme concernenti lo stato giuridico e il regime disciplinare dei
magistrati del Consiglio di Stato». Pertanto, non sembrerebbe potersi
dubitare che, ai componenti di cui sopra debba applicarsi altresì il
regime delle incompatibilità di cui al citato art. 28. Tale
conclusione è avvalorata anche dal successivo terzo comma dell'art.
7, secondo cui i poteri di vigilanza di cui all'art. 31, secondo e
terzo comma, della legge n. 186/1982 «si applicano nei confronti di
tutti i membri del consiglio di giustizia amministrativa».
Sembrerebbe quindi indubitabile che l'eventuale sussistenza o
sopravvenienza di cause di incompatibilità ex art. 28 della legge
n. 186/1982 potrebbero dar luogo a responsabilità disciplinare.
Per le medesime considerazioni si ritiene possibile una esegesi
costituzionalmente corretta dell'art. 15 del d.lgs. n. 373/2003 il
quale può essere anch'esso interpretato nel senso che la rimozione
delle cause di incompatibilità faccia carico non solo ai membri
laici attualmente in carica ma altresì a quanti altri venissero in
prosieguo nominati.
Occorre ora esaminare la censura sub C3) in cui le
controricorrenti deducono la illegittimità costituzionale dell'art.
6 del d.lgs. n. 373/2003 in quanto non sarebbe stato previsto un
meccanismo che consenta, alla scadenza del sessennio, ed alla
conseguente automatica cessazione dei laici dalla carica e
dall'esercizio delle funzioni, di evitare una paralisi, sia pure
temporanea, dell' attività dell'organo giurisdizionale.
Al riguardo questa presidenza, richiama l'insegnamento della
Corte costituzionale secondo cui gli eventuali inconvenienti cui
potrebbe dar luogo l'applicazione di una normativa non valgono, di
per sè a dimostrane la incostituzionalità (Corte cost. nn.
377/1993, 101/1995).
Sotto altro profilo ricorda altresì l'insegnamento secondo cui
le difficoltà nella formazione dei collegi giudicanti costituiscono
inconvenienti di mero fatto, come tali irrilevanti nel giudizio di
costituzionalità (Corte cost. nn. 224/1999, 172/2001, 261/2002).
Peraltro, va inoltre considerato, che attualmente, l'art. 120,
secondo comma, della Costituzione prevede espressamente l'intervento
sostitutivo del Governo, intervento che ha trovato una compiuta
disciplina nell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 il cui
quarto comma contempla anche i casi di assoluta urgenza.
Per le suesposte considerazioni questa presidenza ritiene
manifestamente infondate le questioni sollevate nella memoria
prodotta in data 21 febbraio 2004 dalle controinteressate società
S.I.P.A. S.p.a. e Cogip S.r.l. ed ivi rubricate sub C2) e C3).
Con riferimento, peraltro, alle questioni in precedenza ritenute
rilevanti e non manifestamente infondate, va rammentato in relazione
ai possibili effetti delle pronuncie di incostituzionalità che
«l'eventuale vuoto di disciplina che verrebbe a prodursi in
conseguenza della dichiarazione d'illegittimità costituzionale ...
(vuoto di disciplina che spetterebbe in ogni caso al legislatore
colmare)» non può incidere sulla ammissibilità delle questioni di
costituzionalità (Corte cost. n. 266/1988 cit.).
A tale proposito va conclusivamente sottolineato che
dall'eventuale accoglimento di taluna delle questioni di
costituzionalità dianzi esposte, e ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate, non discenderebbe la eliminazione della
presenza in Sicilia del giudice amministrativo di appello ma, come
già sottolineato nella ordinanza n. 185/2003, solamente la
sostituzione della sezione giurisdizionale del C.G.A. a composizione
mista con una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato a
composizione ordinaria.
Ritenuto pertanto di non adottare allo stato alcuna pronuncia
cautelare provvisoria, riservandola all'esito della risoluzione delle
anzidette questioni di costituzionalità.
Ritenuto inoltre che il giudice monocratico può sollevare
questioni di costituzionalità in via incidentale con riferimento a
disposizioni che lo stesso giudice deve applicare per la adozione di
provvedimenti di sua competenza (Corte cost. n. 111/1998).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 11 marzo 1953, n. 87 il presidente
ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le seguenti
questioni di costituzionalita':
A) dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del successivo
secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma, del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno,
lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15, primo e secondo
comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6,
del d.l. n. 354/2003 in rapporto all'art. 23 dello statuto siciliano
ed all'art. 102 primo comma, e 108, primo comma, della Costituzione
in quanto l'art. 23 dello statuto non prevede alcuna deroga alla
composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli articoli 102, primo comma,
e 108, secondo comma, della Costituzione in quanto disciplina materia
riservata dalla Costituzione alla legge statale, per cui eventuali
deroghe a favore dell'autonomia regionale debbono essere supportate
da una espressa previsione di pari rango costituzionale; nonchè, in
rapporto agli artt. 3, 24, primo comma, 113, primo comma, della
Costituzione, in quanto introduce una ingiustificata differenziazione
dell'organo giudicante e quindi anche dell'esercizio della
giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
A1) in subordine dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma, del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma
uno, lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15 primo e secondo
comma limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6
del d.l. n. 354/2003 in rapporto all'art. 23, primo comma, dello
statuto siciliano che non prevede nè una sezione specializzata del
giudice speciale nè una composizione collegiale diversa da quella
ordinaria e ciò anche in relazione, quale tertia comparationis
all'art. 24, primo comma, dello statuto concernente la composizione
dell'Alta Corte, nonchè all'art. 23, terzo comma, del medesimo
statuto, d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, concernente la istituzione di
sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, ed all'art.
90 e 91, secondo comma, del t.u. delle leggi costituzionali di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma, del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma
uno, lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15, primo e secondo
comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
Sezione giurisdizionale e, derivatamente in parte qua, dell'art. 6
del d.l. n. 354/2003 in rapporto allo stesso art. 23, primo comma,
dello statuto siciliano, nonchè in rapporto all'art. 102, secondo
comma, e 108, primo e secondo comma, della Costituzione, non essendo
consentito istituire sezioni specializzate nell'ambito dei giudici
speciali;
A3) in subordine dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma, del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma
uno, lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15 primo e secondo
comma limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6
del d.l. n. 354/2003 in rapporto all'art. 23, primo comma, dello
statuto siciliano ed in rapporto al primo comma della VI disposizione
transitoria della Costituzione che esclude dalla revisione la
giurisdizione del Consiglio di Stato;
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la
costituzionalità dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del
successivo secondo comma, nonchè dell'art. 6, secondo comma, del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma
uno, lettera d)» nonchè, in parte qua dell'art. 15, primo e secondo
comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della
sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6
del d.l. n. 354/2003 in relazione alle questioni sollevate ai
precedenti punti sub A1), A2), A3), si ripropongono le stesse
questioni in rapporto anche al disposto dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione, dell'art. 14, primo comma, dello
statuto siciliano, dell'art. 5, dell'art. 117, primo comma, e
dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Sospende allo stato ogni pronuncia sulla misura cautelare
provvisoria richiesta e dispone la immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria il presente decreto sia
notificato alle parti in giudizio, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti della Camera e del Senato e sia
altresì notificato al presidente della giunta regionale siciliana e
al presidente dell'assemblea regionale siciliana.
Palermo, addì 26 febbraio 2004
Il Presidente: Virgilio
04C0374