1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 8-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 giugno 1999
N. 19 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 giugno 1999 (della regione Veneto) Zootecnia - Quote latte - Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. n 43/1999, disciplinante la materia - Mancanza di previa intesa tra Stato e regioni ed omessa considerazione del parere successivo espresso in sede di Conferenza permanente dai rappresentanti regionali - Violazione del principio di leale collaborazione tra enti. Zootecnia - Quote latte - Errori intervenuti nelle operazioni di riesame e relative correzioni - Obbligo delle regioni di darne comunicazione all'AIMA e di tener conto delle tipologie individuate dalla Commissione di garanzia - Lesione delle prerogative regionali - Irrazionalita' - Contrasto con il principio di decentralizzazione delle competenze. Zootecnia - Quote latte - Comunicazione ai produttori, da parte dell'AIMA, dei quantitativi individuali di riferimento per il periodo 1997/1998 - Obbligo di tener conto delle decisioni regionali sui ricorsi di riesame solo relativamente al numero di capi accertato - Dovere regionale di trasmettere i dati agli acquirenti, alle loro organizzazioni ed alle associazioni di produttori - Irragionevolezza e violazione delle prerogative regionali. Zootecnia - Quota latte - Certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o di sola quota aventi efficacia dal 1999/2000 - Facolta' delle regioni di rilasciarle in attesa dell'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di riferimento per il periodo 1998/1999 - Possibile alterazione del quadro complessivo, con pregiudizio delle regioni piu' scrupolose nella gestione del settore. Zootecnia - Quote latte - Compensazioni nazionali - Limiti alla non applicazione delle riduzioni della quota B per l'annata 1995/1996 - Slittamento del termine entro cui l'AIMA deve effettuare, sulla base di "dati certi" la compensazione per l'annata 1997/1998 - Decorrenza dal periodo 1998/1999 dell'obbligo regionale di comunicare le informazioni relative alla localizzazione delle aziende ubicate in comuni parzialmente delimitati ai sensi della direttiva 75/268/CEE - Introduzione di un criterio di priorita' a favore "di tutti gli altri produttori titolari di quota" - Modalita' di compensazione per l'annata 1999/2000 - Violazione delle prerogative regionali nel settore lattiero-caseario e nel controllo del territorio - Insussistenza dei presupposti della decretazione d'urgenza - Lesione del principio di leale cooperazione, per mancata intesa fra Stato e regioni - Riferimento alla sentenza n. 398/1998. Zootecnia - Quote latte - Rideterminazione da parte dell'AIMA dei dati quantitativi da porre a base delle operazioni di compensazione, nel caso in cui siano intervenute ordinanze giurisdizionali di restituzione ai produttori di importi trattenuti a titolo di anticipo - Violazione delle prerogative regionali in materia - Irragionevolezza e arbitrarieta'. Zootecnia - Quote latte - Procedimento di verifica e rettifica, da parte dell'AIMA, dei dati dichiarati nei modelli L1 per i periodi 1995/1996 e 1996/1997 - Omessa considerazione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame - Limitazione irragionevole e discriminatoria - Vanificazione delle competenze programmatorie e di controllo regionali. Zootecnia - Quota latte - Criteri di ripartizione della riserva nazionale tra le regioni e di assegnazione da parte di queste ai singoli produttori - Divieto di riassegnazione ai produttori che nei periodi 1997/1998 e 1998/1999 hanno venduto o affittato, in tutto o in parte, le quote di cui erano titolari - Irragionevolezza - Limitazione dei poteri programmatori regionali. (Legge 27 aprile 1999, n. 118; d.-l. 1 marzo 1999, n. 43, art. 1, commi 1, 2, 3, lett. b), 3-bis, 3-ter, 4-bis, 6, 7, 8, 11, 17, 21, 21-bis, 21-ter, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118, art. 1, comma 1). (Cost., artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, art. 2). (099C0673) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 8-9-1999)

Ricorso della regione Veneto, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro-tempore, on. dr.
Giancarlo Galan, rappresentata e difesa, come da delega a margine del
presente atto, ed in virtù di deliberazione di g.r. di
autorizzazione a stare in giudizio n. 1640 del 18 maggio 1999, dagli
avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani e dall'avv.
Romano Morra, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del
secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 27 aprile
1999, n. 118, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, Serie gen. n. 100 del
30 aprile 1999, recante ad oggetto "Conversione in legge, con
modificazioni, del d.-l. 1 marzo 1999, n. 43, recante disposizioni
urgenti per il settore lattiero-caseario", nella sua interezza ed in
particolare quanto all'art. 1, comma 1, nella parte in cui tale
disposizione prevede che, per il solo periodo 1995-1996, l'A.I.M.A.,
nella esecuzione della rettifica di cui all'art. 3 del d.-l. n.
411/1997, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 5/1998, e
successive modificazioni, non applica le riduzioni della quota B in
ottemperanza alle sentenze concernenti la illegittimità delle stesse
riduzioni;
quanto all'art. 1, comma 2, nella parte in cui tale disposizione
prevede che l'A.I.M.A. recepisce le correzioni degli errori
intervenuti nelle operazioni di riesame, di cui al d.-l. n. 411/1997,
motivatamente segnalati dalle regioni e province autonome e da queste
effettuate, attraverso il sistema informatico, entro trenta giorni
dall'entrata in vigore del decreto convertito, sulla base delle
tipologie individuate nella relazione finale della commissione di
garanzia quote latte e attribuisce alle regioni e province autonome
l'onere di comunicazione delle medesime correzioni mediante lettera
raccomandata con avviso di ricevimento;
quanto all'art. 1, comma 3, lett. b), nella parte in cui tale
disposizione prevede che l'A.I.M.A., ai fini dell'esecuzione della
compensazione nazionale per il periodo 1997-1998, entro trenta giorni
dalla scadenza del termine fissato dal comma 1 ai fini
dell'effettuazione delle compensazioni nazionali per i periodi
1995-1996 e 1996-1997, effettua la comunicazione individuale ai
produttori, secondo le modalità di cui all'art. 2, comma 5, del
d.-l. n. 411/1997, dei quantitativi individuali di riferimento di cui
alla lett. a) delle produzioni commercializzate per il periodo
1997-1998, risultanti dai modelli L1 pervenuti all'A.I.M.A., e delle
anomalie in essi riscontrate, tenuto anche conto delle risultanze dei
ricorsi relativamente al numero di capi accertato;
quanto all'art. 1, comma 3-bis, nella parte in cui tale
disposizione prevede che, entro cinque giorni dal ricevimento della
comunicazione individuale di cui alla lett. b) del comma 3, i
produttori sono tenuti a trasmettere copia della medesima al
rispettivo acquirente, che si avvale delle risultanze della stessa ai
fini del prelievo supplementare;
quanto all'art. 1, comma 3-ter, nella parte in cui tale
disposizione prevede che le comunicazioni di cui alla lett. b) del
comma 3 sono trasmesse dall'A.I.M.A. alle regioni e alle province
autonome anche su supporto magnetico e che le regioni e le province
autonome ne forniscono copia agli acquirenti, alle loro
organizzazioni, nonchè alle associazioni di produttori di latte
riconosciute ai sensi del regolamento CE n. 952/1997 del Consiglio,
del 20 maggio 1997;
quanto all'art. 1, comma 4-bis, nella parte in cui tale
disposizione prevede che, in attesa dell'aggiornamento definitivo, le
regioni e le province autonome sono autorizzate a rilasciare
certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o
di sola quota che abbiano efficacia per il periodo 1999-2000, a
condizione che tali trasferimenti riguardino aziende con quote,
ovvero solo quote, i cui dati siano stati regolarmente verificati ed
accertati ai sensi della normativa vigente;
quanto all'art. 1, comma 6, nella parte in cui tale disposizione
prevede che, ai fini dell'applicazione dei criteri di priorità di
cui al comma 8, le regioni e le province autonome, entro il termine
di cui al comma 1, trasmettono all'A.I.M.A., attraverso il sistema
informatico, le informazioni relative all'esatta localizzazione delle
aziende ubicate in comuni parzialmente delimitati ai sensi dell'art.
3, paragrafi 3, 4 e 5 della direttiva 75/268/CEE del Consiglio del
28 aprile 1975, con effetto a decorrere dal periodo 1998-1999;
quanto all'art. 1, comma 7, nella parte in cui tale disposizione
prevede che l'A.I.M.A. effettua la compensazione sulla base di dati
certi per il periodo 1997-1998 entro trenta giorni dalle
determinazioni definitive di cui al comma 5, da parte delle regioni e
delle province autonome, e comunque entro e non oltre il 30
settembre 1999;
quanto all'art. 1, comma 8, nella parte in cui tale disposizione
fissa i criteri di compensazione nazionale e l'ordine degli stessi in
riferimento ai periodi 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998 e 1998-1999 in
favore dei produttori titolari di quota delle zone di montagna di cui
alla direttiva 75/268/CEE del Consiglio del 28 aprile 1975 (lett. a);
dei produttori titolari di quota A e di quota B nei confronti dei
quali è stata disposta la riduzione della quota B, nei limiti del
quantitativo ridotto (lett. b); dei produttori titolari di quota
ubicati nelle zone svantaggiate, di cui alla direttiva 75/268/CEE del
Consiglio del 28 aprile 1975, e nelle zone di cui all'obiettivo 1 ai
sensi del regolamento (CEE) n. 2081/1993 del Consiglio, del 20 luglio
1993 (lett. c); dei produttori titolari esclusivamente della quota A
che hanno superato la propria quota, nei limiti del 5 per cento della
quota medesima (lett. d); di tutti gli altri produttori titolari di
quota (lett. e); di tutti gli altri produttori (lett. e-bis);
quanto all'art. 1, comma 11, nella parte in cui tale disposizione
prevede che, ai fini delle operazioni di compensazione, l'A.I.M.A.
utilizza i dati quantitativi contenuti nei provvedimenti
giurisdizionali, anche cautelari e non definitivi, notificati entro
il trentesimo giorno precedente la scadenza del termine fissato per
l'effettuazione della compensazione, ovvero, in mancanza di tali
dati, quelli accertati dalle regioni e dalle province autonome o
rideterminati dall'A.I.M.A., nel caso in cui siano intervenute
ordinanze giurisdizionali anche non definitive che hanno fatto
obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi
trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi
supplementari dovuti;
quanto all'art. 1, comma 17, nella parte in cui tale disposizione
prevede che, ove nei trenta giorni successivi alla ricezione
dell'elaborato di verifica inviato dall'A.I.M.A. delle dichiarazioni
di commercializzazione per i periodi 1995-1996 e 1996-1997,
l'acquirente confermi le singole posizioni accertate, opponendo per
ognuno il timbro e la firma per l'accettazione del legale
rappresentante dell'azienda e provveda a restituire all'A.I.M.A., con
lettera raccomandata con avviso di ricevimento, e alle regioni e
province autonome l'elaborato stesso, che vale a tutti gli effetti
come rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati, la rettifica
determina la non applicazione della revoca del riconoscimento
prevista dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993, e delle altre sanzioni
amministrative previste, a carico dell'acquirente, dall'art. 11 della
legge n. 468/1992 e che, in ogni caso, gli accertamenti effettuati e
le decisioni dei ricorsi di riesame costituiscono, a tutti gli
effetti, modifica delle risultanze dei modelli L1 a suo tempo
inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge;
quanto all'art. 1, comma 21, nella parte in cui tale disposizione
prevede che le quote affluite nella riserva nazionale sono ripartite
tra le regioni e le province autonome, ai fini dell'assegnazione ai
produttori titolari di quota, in misura proporzionale ai quantitativi
individuali di riferimento allocati presso ciascuna regione e
provincia autonoma accertati per i periodi 1995-1996 e 1996-1997 ai
sensi del d.-l. n. 411/1997, convertito, con modificazioni, in legge
n. 5/1998, per essere riassegnate secondo criteri oggettivi di
priorità deliberati dalle stesse, tenendo prioritariamente conto
delle riduzioni effettuate ai sensi del d.-l.- n. 727/1994,
convertito, con modificazioni, in legge n. 46/1995, e che tali
disposizioni si applicano a decorrere dal periodo 1999-2000;
quanto all'art. 1, comma 21-bis, nella parte in cui tale
disposizione prevede che in nessun caso possono beneficiare delle
riassegnazioni ai sensi del comma 21 i produttori che nel corso dei
periodi 1997-1998 e 1998-1999 hanno venduto ovvero affittato, in
tutto o in parte, la quota di cui erano titolari;
quanto all'art. 1, comma 21-ter, nella parte in cui tale
disposizione prevede che, in attesa della riforma del settore, i
criteri e l'ordine di priorità stabiliti dal comma 8 si applicano
anche per l'effettuazione della compensazione nazionale per il
periodo 1999-2000 e che a tale periodo si applicano anche le
disposizioni previste dal comma 10, in quanto compatibili, con
esclusione dell'ultimo periodo del medesimo comma 10.
F a t t o
1. - Il regime delle quote latte, finalizzato al contenimento della
produzione nel mercato europeo, e stato introdotto con il regolamento
CEE del Consiglio n. 856 del 31 marzo 1984.
In forza del predetto regolamento, la Comunità europea ha
attribuito un quantitativo massimo di produzione lattiera a ciascuno
Stato membro - per l'Italia determinato in t. 9.212.000 -, e
sottoposto le eventuali eccedenze al pagamento di una penalità ad
esse proporzionale (c.d. prelievo).
L'attuazione del predetto regime presupponeva il previo
accertamento della produzione effettiva sul territorio nazionale e la
successiva proporzionale attribuzione dei quantitativi in capo ai
singoli produttori.
In Italia, i relativi accertamenti furono inizialmente demandati
all'Unalat e poi, in ragione dei dubbi sorti in ordine alla
correttezza di tali rilevazioni, che si discostavano marcatamente
dalle indicazioni comunitarie, al C.C.I.A. In conclusione, la
produzione complessiva nazionale risultava superiore comunque di
circa un milione di tonnellate rispetto al quantitativo attribuito.
Nel frattempo veniva approvata la legge 26 novembre 1992, n. 468,
recante attuazione del regime delle quote latte istituito a livello
comunitario.
Sulla base delle rilevazioni effettuate, veniva quindi diramato il
bollettino per la campagna 1994/1995 contenente, nel rispetto del
quantitativo complessivamente assegnato all'Italia, i limiti
individuali di produzione.
Ne discendeva un ampio contenzioso sui quantitativi assegnati, che
risultavano di gran lunga inferiori allo stesso fabbisogno nazionale
complessivo.
2. - Ai fini del contenimento della produzione interna complessiva
entro il limite quantitativo imposto a livello comunitario (nel
frattempo aumentato a 9.900.000 t.), il Governo per mezzo del d.-l.
n. 727 del 1994, convertito in legge n. 46 del 1995, operava un
generalizzato taglio della quota B (che, come noto, è costituita
dalla maggior produzione commercializzata dal singolo produttore nel
periodo 1991/1992 rispetto al periodo 1988/1989).
Già tali provvedimenti legislativi introducevano, in totale
assenza di intesa o di qualsivoglia altra forma di coordinamento con
le regioni, criteri di riduzione delle quote chiaramente penalizzanti
nei confronti delle regioni a più alta vocazione produttiva.
Pertanto, veniva da molte regioni proposto ricorso in via principale
per l'affermazione dell'illegittimità costituzionale dei
provvedimenti legislativi citati, in riferimento alla grave lesione
delle prerogative regionali riconosciute dalla Costituzione dagli
stessi perpetrata. Codesta ecc.ma Corte si è sul punto pronunciata
con sentenza n. 520 del 1995, dichiarando l'illegittimità dell'art.
2, comma 1, della legge n. 46 "nella parte in cui non prevede il
parere delle regioni interessate nel procedimento di riduzione delle
quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino".
3. - Il Governo è poi reiteratamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo dei dd.-ll. nn. 124, 260, 353, 440,
463, 542 e 552 del 1996, nel dichiarato intento di operare un
riordino del settore, ma di fatto aggravando la già confusa
situazione esistente, con disposizioni contraddittorie e comunque
sempre lesive delle prerogative regionali.
In particolare, il sistema di compensazione a livello nazionale
introdotto per mezzo delle citate disposizioni, sempre in assenza di
qualsivoglia forma di coordinamento con le regioni, ha moltiplicato
gli effetti distorsivi dei tagli di quota (peraltro confermati) a
danno delle regioni del nord.
I dd.-ll. nn. 542 e 552 del 1996 (reiterativi dei precedenti) sono
poi stati rispettivamente convertiti in legge nn. 642 e 649 del 1996,
subito seguite dalla legge n. 662 del 1996, sostanzialmente
ripetitiva delle medesime disposizioni in esse contenute.
In ordine ai suddetti provvedimenti legislativi, codesta ecc.ma
Corte, su ricorso presentato da numerose regioni - tra le quali il
Veneto -, ha pronunciato la sentenza n. 398 del 1998, con la quale
ha, da un lato, dichiarato la cessazione della materia del contendere
in riferimento ad alcune delle disposizioni impugnate, in quanto
sostituite nel contenuto dai successivi provvedimenti legislativi
adottati in materia nel corso del 1997 (che più oltre ci si riserva
di illustrare), e, dall'altro, dichiarato costituzionalmente
illegittime quelle tra le disposizioni impugnate ancora in vigore.
In particolare, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto la fondatezza
delle censure sollevate in riferimento ai criteri di compensazione
inizialmente introdotti con il d.-l. n. 124 del 1996 e poi da ultimo
recepiti nell'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 1996 -
specifico oggetto della pronuncia de qua -, ed ha dunque dichiarato
l'illegittimità costituzionale della predetta disposizione nella
parte in cui "stabilisce i criteri in base ai quali deve essere
effettuata la compensazione nazionale senza che sia stato
preventivamente acquisito il parere delle regioni e delle province
autonome".
Sono stati, inoltre, dichiarati costituzionalmente illegittimi i
commi 4, 5 e 5-bis dell'art. 3 del d.-l. n. 552 del 1996, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 642 del 1996, nella parte in cui
prevedono "adozione di un piano di abbandono totale o parziale della
produzione lattiera senza che su di esso sia stato previamente
acquisito il parere delle regioni e delle province autonome",
attribuiscono "all'A.I.M.A. anzichè alle regioni e alle province
autonome il compito di provvedere alla riassegnazione, in ambito
regionale e provinciale, delle quote latte abbandonate", stabiliscono
"i criteri in base ai quali la riassegnazione di dette quote deve
essere effettuata", ed infine prevedono "la riassegnazione su base
nazionale delle quote abbandonate e non riassegnate in ambito
regionale e provinciale, senza previa consultazione delle regioni e
delle province autonome". Infine, del pari illegittima è stata
dichiarata la disposizione di cui all'art. 2, comma 173, della legge
n. 662 del 1996, nella parte in cui essa "differisce i termini ivi
previsti - ovvero, il termine di efficacia della vendita o
dell'affitto di quote, spostato dal 30 novembre al 31 dicembre di
ciascun anno - senza la previa acquisizione del parere delle regioni
e delle province autonome".
La summenzionata pronuncia ha peraltro in linea generale
definitivamente chiarito che la produzione lattiera appartiene alla
materia dell'agricoltura, di competenza delle regioni, e non della
regolazione dei mercati, di competenza dello Stato e che "il nesso
strumentale tra l'agricoltura, che è l'oggetto specifico delle
misure in questione, e la politica del mercato agricolo non può
giustificare l'attrazione della prima nell'ambito della seconda,
poichè diversamente la competenza regionale verrebbe integralmente
sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attività
agricola può sempre essere strumentale al mercato" (cfr. Corte
Cost., sent. n. 398 del 1998, punto 2 del Considerato in diritto).
La regolamentazione della produzione lattiera rientra, dunque,
senza dubbio alcuno nel più ampio settore dell'agricoltura, di
dichiarata competenza regionale ai sensi dell'art. 117 Cost., come
del resto è confermato da ultimo dal d.lgs. n. 143 del 1997, recante
"Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'amministrazione
centrale".
Ne deriva che, nella determinazione degli indirizzi generali di
politica agricola - sia pure rimessi all'elaborazione statale per
garantirne la coerenza con i principi comunitari -, le regioni
debbono essere necessariamente coinvolte, in quanto, appunto,
titolari delle relative competenze; tale coinvolgimento richiede - in
termini generali, ma ancor prima sulla base dell'espresso disposto
dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 143 citato - il raggiungimento di
una vera e propria intesa tra Stato e regioni in sede di conferenza
permanente ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997, e non
certo la mera consultazione, sia essa preventiva o addirittura
successiva, delle regioni, che non può garantire la reale
partecipazione delle stesse al procedimento decisionale.
4. - All'inizio del 1997, il Governo è nuovamente intervenuto nel
settore de quo per mezzo del d.-l. n. 11 del 1997, poi convertito in
legge n. 81 del 1997 (entrambi impugnati avanti codesta ecc.ma Corte,
tra le altre, dalla regione Veneto con ricorsi nn.rr.gg. 26 e 37 del
1997). In sede di conversione, si riconoscevano finalmente in capo
alle regioni competenze attuative della normativa comunitaria in
materia di quote latte, ma ciò solo a decorrere dalla campagna
1997/1998, e comunque facendo salve - in attesa di una fantomatica
riforma organica del settore - tutte le competenze dell'A.I.M.A.
Veniva inoltre istituita una Commissione governativa d'indagine,
nell'ambito della quale non era peraltro contemplata la
partecipazione di rappresentanti regionali, e si prevedeva altresì
un regime di incentivi a fronte dell'abbandono della produzione
lattiera.
Successivamente, ancora ricorrendo alla decretazione d'urgenza, con
d.-l. n. 118 del 1997 (impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le
altre, dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 41 del 1997), poi
convertito in legge n. 204 dello stesso anno, si prevedeva la proroga
dei lavori della Commissione governativa più sopra menzionata,
nonchè, sulla base delle risultanze dell'indagine condotta dalla
Commissione stessa, l'aggiornamento da parte dell'A.I.M.A. degli
elenchi dei produttori sottoposti a prelievo supplementare per il
periodo 1995/1996. In sede di conversione si aggiungeva, infine, la
sospensione dei programmi di abbandono istituiti con il precedente
d.-l. n. 11 dello stesso anno.
Nel frattempo, in esito all'indagine effettuata, la Commissione
governativa, nelle relazioni dell'aprile e dell'agosto dello stesso
1997, evidenziava, tra l'altro, il fenomeno dei cosiddetti "contratti
anomali" e rendeva noti i risultati delle simulazioni di
compensazione per l'annata 1995/1996 effettuate a livello sia di APL
che nazionale.
5. - Malgrado l'invito della Commissione governativa a procedere ad
una complessiva - nonchè definitiva - riforma del settore
lattiero-caseario, il Governo è poi nuovamente intervenuto con la
decretazione d'urgenza per mezzo del decreto-legge n. 411 del 1997
(impugnato avanti codesta ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione
Veneto con ricorso n.r.g. 3 del 1998).
In sintesi, il decreto, nel testo coordinato con le modificazioni
introdotte dalla legge di conversione n. 5 del 1998 (del pari
impugnata dalla regione Veneto con ricorso n.r.g. 19 del 1998),
quanto al procedimento di accertamento della produzione lattiera,
prevedeva:
che l'A.I.M.A. accertasse la produzione effettiva per i periodi
1995/1996 e 1996/1997, avendo particolare riguardo: a) ai modelli L1
non firmati o con firme apocrife, b) ai modelli L1 privi
dell'indicazione dei capi bovini, c) ai modelli L1 con quantità di
latte commercializzata incompatibile con la consistenza numerica del
bestiame, d) ai contratti di circolazione di quote latte (quelli
ritenuti atipici dalla Commissione) con durata inferiore ai 6 mesi,
e) ai modelli L1 con codici fiscali errati o partite I.V.A. errate o
inesistenti, o relativi ad aziende senza bestiame o destinatarie dei
premi accordati per vacche nutrici o per abbattimento (art. 2, comma
1);
che i contratti di cui al precedente punto d) dovessero essere
inviati all'A.I.M.A. a cura degli acquirenti entro 15 giorni
dall'entrata in vigore del decreto-legge medesimo, pena la revoca del
riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993 (art. 2,
comma 2);
che l'A.I.M.A. aggiornasse i quantitativi di riferimento dei
singoli produttori per i periodi 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998
tenendo conto: a) delle istanze di riesame presentate entro il 30
settembre 1997 dalle regioni e dalle province autonome; b) degli
azzeramenti di doppie quote, delle revoche e riduzioni operate dalle
regioni e province autonome, pervenute all'A.I.M.A. entro la data di
entrata in vigore del decreto stesso; c) dei trasferimenti di quote e
cambi di titolarità per i periodi considerati, comunicati dalle
regioni e province autonome e pervenuti entro il 15 novembre 1997; d)
della correzione, in base alle risultanze del censimento 1993/1994,
delle assegnazioni di quote a loro tempo effettuate (art. 2, comma
3);
che l'A.I.M.A., compiuto l'accertamento de quo nei modi
sopradescritti, comunicasse ai produttori, entro sessanta giorni
dalla entrata in vigore del decreto medesimo, mediante lettera
raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato
(art. 2, comma 5, prima parte);
che i singoli interessati potessero presentare alla regione, a
pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della summenzionata comunicazione (art. 2, comma 5,
seconda parte e comma 6);
che le regioni dovessero decidere sui ricorsi de quibus entro
sessanta giorni a decorrere dalla scadenza del termine per la
presentazione ed entro lo stesso termine comunicare all'A.I.M.A. la
relativa decisione, a pena di irricevibilità e salva la
responsabilità civile, penale e disciplinare (art. 2, comma 8).
Nelle more della effettiva attuazione di quanto sopra descritto, il
Governo disponeva poi in favore dei produttori - limitatamente al
periodo 1996/1997 - la restituzione dell'80% degli importi trattenuti
dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare e, quanto al
periodo 1997/1998, la restituzione dell'intero importo trattenuto a
titolo di prelievo supplementare relativo alla parte di quota B
ridotta dall'art. 2 del d.-l. n. 727 del 1994, convertito in legge n.
46 del 1995, nonchè dell'importo relativo agli esuberi conseguiti da
produttori titolari esclusivamente di quota A nei limiti del 10%
della medesima (art. 1).
Inoltre, l'art. 3 disponeva che l'A.I.M.A. provvedesse alla
rettifica della compensazione nazionale per i periodi 1995/1996 e
1996/1997 sulla base dei modelli L1 pervenuti alla data di entrata in
vigore del decreto, nonchè degli accertamenti compiuti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Si prevedeva,
poi, che, limitatamente al periodo 1995/1996, l'A.I.M.A. - previo
raffronto tra i dati della compensazione nazionale e quelli derivanti
dall'applicazione delle regole di compensazione precedentemente in
vigore - applicasse in via perequativa l'importo del prelievo
supplementare che risultasse meno oneroso per il produttore.
L'art. 4, quanto alla campagna 1997/1998, disponeva che l'A.I.M.A.
procedesse all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di
cui al comma 5 dell'art. 2. Tali aggiornamenti erano destinati a
sostituire ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente.
Ai fini delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare
- come espressamente recitava il medesimo art. 4 - gli acquirenti
sarebbero stati tenuti a considerare esclusivamente le quote
risultanti dal suddetto elenco.
L'art. 4-bis istituiva una Commissione di garanzia - nell'ambito
della quale non era prevista la partecipazione di alcun membro di
provenienza regionale - con il compito di verificare la conformità
alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni
effettuate per la determinazione della quantità di latte prodotta e
commercializzata e per l'aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per i periodi 1995/1996,
1996/1997 e 1997/1998.
Quanto alla campagna 1998/1999, l'art. 5, in espressa deroga
all'art. 01 del d.-l. n. 11 del 1997, convertito in legge n. 81 del
1997, attribuiva nuovamente all'A.I.M.A. la competenza in ordine alla
redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998/1999.
6. - Il 17 febbraio 1998 il Ministero per le politiche agricole
emanava un decreto (impugnato dalla regione Veneto per conflitto di
attribuzione con ricorso pendente avanti codesta ecc.ma Corte)
disciplinante, oltre che le modalità per l'istruttoria dei ricorsi
di riesame, anche le altre modalità di applicazione del d.-l. n.
411, così come convertito dalla legge n. 5, in tal modo aggravando
ulteriormente, a discapito dell'autonomia organizzativa delle
regioni, la già manifesta illegittimità costituzionale delle
disposizioni legislative che pretendeva di attuare.
Successivamente, con d.-l. n. 187 del 1998, convertito, con
modificazioni, in legge n. 276 del 1998 (impugnata avanti codesta
ecc.ma Corte dalla regione Veneto con n.r.g. 38 del 1998), veniva
prorogato il termine per la decisione da parte delle regioni dei
ricorsi di riesame di cui all'art. 2, comma 5, del d.-l. n. 411
avverso le determinazioni A.I.M.A. e si confermavano in capo alla
stessa A.I.M.A. le attribuzioni in ordine all'aggiornamento degli
elenchi dei titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti
per il periodo 1998/1999.
7. - Dopo anni di gestione operata in via straordinaria, e perciò
sommaria, la definitiva riorganizzazione del settore
lattiero-caseario si rendeva dunque - e si rende tuttora - tanto più
necessaria in esito alle verifiche compiute dalla Commissione
governativa di indagine e dalla Corte dei conti. Dalle relazioni
redatte sul punto dagli organi citati emergeva, infatti, la
necessità di approntare un valido e definitivo sistema di gestione
alternativo a quello che si è venuto formando sotto l'assillo di
fatti contingenti e per ciò stesso privo di qualsiasi disegno
programmatico e di adeguata stabilità. In particolare, si
sottolineava come tale sistema alternativo dovesse essere attuato
mediante una reale decentralizzazione regionale in materia di
agricoltura.
Di conseguenza, il Governo, nella consapevolezza dell'inidoneità
dello strumento del decreto-legge ai fini di cui sopra, aveva
finalmente predisposto un disegno di legge preordinato alla
definitiva regolamentazione del settore. Senonchè, di fronte
all'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in
sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ed ancora
ignorando totalmente il disposto di cui all'art. 2, comma 1, d.lgs.
n. 143 del 1997, che prescrive il raggiungimento di un'intesa, per di
più necessariamente preventiva, tra Stato e regioni, il Governo ha
abbandonato l'iniziale intento, ed ha trasfuso parte del testo
originario nel decreto-legge n. 43 del 1999 (impugnato avanti codesta
ecc.ma Corte, tra le altre, dalla regione Veneto con ricorso n.r.g.
15 del 1999).
Il d.-l. n. 43 del 1999 è stato poi emanato - oltre che in assenza
di adeguata intesa con le regioni - in totale assenza di una reale -
o plausibile - situazione di straordinaria necessità od urgenza e
dunque in evidente violazione dell'art. 77 Cost. Infatti, rispetto ai
fini dichiarati nel preambolo del decreto n. 43 - ovvero, la chiusura
dei periodi di produzione lattiera 1995-1999 e l'adeguamento ai
dettami di cui alla pronuncia di codesta ecc.ma Corte n. 398 del 1998
-, il decreto stesso non presentava affatto caratteri di
inevitabilità, poichè esso si inscriveva in un contesto normativo
(quello delineato da ultimo dalla legge n. 5 del 1998 citata) che
già consentiva la definitiva chiusura dei periodi di produzione
lattiera 1995-1999, ed in ogni caso non assicurava l'adeguamento ai
principi espressi in materia dalla più sopra citata sentenza n. 398.
Quanto ai contenuti, il d.-l., in estrema sintesi, prevede:
l'obbligo di comunicazione all'A.I.M.A. da parte delle regioni e
province autonome, entro il brevissimo termine di 30 giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, dei "motivati" errori
intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al d.-l. n. 411 del
1997 e delle relative correzioni, sulla base delle risultanze della
relazione finale della Commissione di garanzia quote latte, e la
"recezione" di tali correzioni da parte dell'A.I.M.A. (art. 1, comma
2), nonchè la definizione, entro 60 giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto, con uno o più decreti del Ministro delle
politiche agricole, di ogni ulteriore questione relativa alle stesse
operazioni di riesame, non risolta ai sensi del citato comma 2 (art.
1, comma 14);
l'aggiornamento, ancora ad opera dell'A.I.M.A. (entro 30 giorni
dal termine fissato al comma 1 ai fini della effettuazione della
compensazione per le annate 1995/1996 e 1996/1997, ovvero entro 90
giorni dall'entrata in vigore del decreto impugnato) dei quantitativi
individuali per il periodo 1997/1998, già accertati ai sensi del
d.-l. n. 411, sulla base dei mutamenti di titolarità e delle
informazioni relative ai contratti ed alle mobilità fornite dalle
regioni e province autonome (art. 1, comma 3, lett. a), e la
comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi individuali
sopra citati delle produzioni commercializzate per il periodo
1997/1998 risultanti dai modelli L1 pervenuti all'A.I.M.A., e delle
anomalie in essi riscontrate (art. 1, comma 3, lett. b), nonchè
l'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il
periodo 1998/1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria
per il periodo 1999/2000, per mezzo della stessa comunicazione di cui
al predetto comma 3, lett. b) (art. 1, comma 4);
la definizione da parte del Ministro per le politiche agricole,
con proprio decreto, delle modalità procedurali per addivenire alle
determinazioni definitive dei dati di cui ai commi 3 e 4 sopra citati
da parte delle regioni e province autonome (art. 1, comma 5) e per la
comunicazione individuale ai produttori dei dati afferenti anche alla
campagna 1998/1999 (art. 1, comma 10);
il versamento, a seguito delle operazioni di compensazione di cui
al comma 10, del prelievo dovuto per il periodo 1998/1999 agli
acquirenti, entro il termine di venti giorni dal ricevimento della
comunicazione da parte dell'A.I.M.A. (art. 1, comma 19);
l'attribuzione ancora in capo all'A.I.M.A., delle competenze in
ordine all'effettuazione delle operazioni di compensazione - i cui
risultati acquistano dichiarato carattere di definitività ai sensi
del comma 12 -, sia in riferimento alle annate 1995/1996 e 1996/1997
(art. 1, comma 1) che con riferimento alle annate 1997/1998 e
1998/1999 (art. 1, commi 7 e 9), e la riproduzione degli stessi
criteri di compensazione di cui al d.-l. n. 552 del 1996, e relativa
legge di conversione ed alla legge n. 662 del 1996, mantenendo il
medesimo ordine di priorità (art. 1, comma 8), salvo che per le
annate 1997/1998 e 1998/1999, per le quali, in deroga ai suaccennati
criteri ed al loro ordine, viene istituita una priorità assoluta in
favore delle regioni Marche ed Umbria (art. 1, comma 9);
l'obbligo in capo al produttore, qualora le somme trattenute
dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995/1996 e
1996/1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo
complessivamente dovuto, di corrispondere all'acquirente la
differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine
per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente stesso
(pari a trenta giorni dal ricevimento della comunicazione da parte
dell'A.I.M.A. dei prelievi dovuti) e, in difetto, su comunicazione
dell'acquirente e previa intimazione al pagamento, la riscossione
coattiva del debito residuo mediante ruolo ad opera delle regioni
(art. 1, comma 15);
la fissazione, con effetto a decorrere dal periodo 1996/1997, del
termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota
senza trasferimento di azienda, al 31 dicembre di ciascun anno, fatti
salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del d.-l. n. 411 del 1997, e
la possibilità che i contratti così stipulati entro il 31 dicembre
1996, su concorde volontà delle parti comunicata all'A.I.M.A.,
possano avere effetti in riferimento alla stessa annata 1996/1997
(art. 1, comma 20);
la ripartizione delle quote confluite nella riserva nazionale in
relazione alla produzione media regionale commercializzata accertata
per i periodi 1995/1996 e 1996/1997 e l'assegnazione da parte delle
singole regioni ai produttori secondo criteri di priorità deliberati
dagli stessi Enti, ma comunque in primis a favore dei produttori che
hanno subito le riduzioni di cui alla legge n. 46 del 1995 (art. 1,
comma 21);
la possibilità in capo all'A.I.M.A., ai fini dello svolgimento
delle operazioni di compensazione contemplate dallo stesso decreto,
di prendere in considerazione esclusivamente i provvedimenti
giurisdizionali, anche cautelari o non definitivi, contenenti dati
quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno antecedente la
scadenza del termine per l'effettuazione delle compensazioni e, in
assenza delle predette indicazioni quantitative, l'obbligo in capo
all'A.I.M.A. di utilizzazione dei dati accertati dalle regioni e
province autonome sulla base del d.-l. n. 411 del 1997 (art. 1, comma
11), nonchè l'improduttività di effetti delle decisioni
amministrative o giurisdizionali notificate oltre il termine di cui
al comma 11 in riferimento ai risultati complessivi delle
compensazioni, che restano fermi nei confronti dei produttori
estranei ai procedimenti nei quali le decisioni sono state emesse
(art. 1, comma 13);
l'effettuazione di un procedimento di verifica (che determina la
non applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'art. 11
della legge n. 468 del 1992 e la non punibilità degli eventuali
reati di falso commessi nella dichiarazione di commercializzazione
che risulti difforme da quella accertata, nonchè dei connessi reati
di cui agli artt. 640-bis c.p. e 2621 c.c. commessi ai fini di cui
all'art. 61, n. 2, c.p.) rivolto alla comparazione dei dati
dichiarati nei modelli L1 con quelli risultanti dagli accertamenti
effettuati ai sensi del d.-l. n. 411 ed alla eventuale rettifica dei
primi sulla scorta dei secondi in riferimento alle annate 1995/1996,
1996/1997 (comma 17) e 1997/1998 (comma 18).
Da ultimo, il decreto-legge sopradescritto è stato convertito, con
modificazioni, in legge 27 aprile 1999, n. 118, che, così come il
decreto convertito, contiene disposizioni gravemente lesive delle
prerogative costituzionalmente garantite alle regioni.
La legge di conversione impugnata con il presente ricorso, nella
sua interezza, e con particolare riguardo alle disposizioni
specificamente impugnate - il cui contenuto verrà più oltre
dettagliatamente esposto -, è dunque costituzionalmente illegittima
per i seguenti motivi:
D i r i t t o
1. - La legge impugnata reca conversione in legge del d.-l. n. 43
del 1999, già impugnato, come ricordato nella descrizione dei fatti
della presente controversia, dalla regione ricorrente con ricorso
n.r.g. 15/99. Tutte le censure già formulate nel menzionato ricorso
nei confronti del decreto-legge e delle sue singole disposizioni si
trasferiscono dunque, secondo i principi generali, sulla impugnata
legge di conversione. Nondimeno, tale legge, seppure in alcune parti
riconosce la palese illegittimità del decreto convertito recependo
le censure formulate dalla regione ricorrente avverso tale decreto
(si considerino a titolo esemplificativo le modifiche apportate in
sede di conversione al comma 15, quarto periodo, con riferimento alla
riscossione coattiva del prelievo dovuto per le annate 1995-1996 e
1996-1997), da un lato conferma ed aggrava i vizi già rilevati
avverso il decreto-legge convertito e dall'altro propriamente arreca
ulteriori vulnera alle prerogative costituzionalmente riconosciute
alla ricorrente, per i motivi appresso esposti.
2. - Quanto alla legge nella sua interezza, violazione degli artt.
3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni e all'art. 2
del d.lgs. n. 143 del 1997.
Si deve preliminarmente rilevare che il legislatore nazionale ha
riconosciuto e garantito il principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni con riferimento alla elaborazione delle linee guida
in tema di agricoltura; infatti, l'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997,
nel conferire alle regioni tutte le funzioni amministrative in
materia di agricoltura - in relazione alla quale materia, la
competenza delle regioni è stata nettamente affermata da codesta
ecc.ma Corte per mezzo della già citata sentenza n. 398 del 1998 -,
prescrive che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee
di politica agricola in coerenza con la politica comunitaria debbano
essere esercitati dal Ministero per le politiche agricole (istituito
con il medesimo d.lgs.) d'intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra Stato e regioni.
In materia di produzione normativa, il suddetto principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regione è stato
poi affermato dal d.lgs. n. 281 del 1997, che disciplina le
attribuzioni della Conferenza permanente nelle materie di interesse
regionale, prevedendo, accanto a forme di collaborazione meno
"intense" quali la mera consultazione, l'intesa, che si perfeziona
con l'assenso del Governo e di tutti i presidenti delle regioni e
province autonome (cfr. art. 3 del d.lgs. citato).
È indubbio, infatti - come ha statuito di recente anche codesta
ecc.ma corte -, che il settore lattiero-caseario rientra nelle
materie di competenza regionale, e comunque, in quanto la
regolamentazione del sistema delle quote latte necessita di indirizzi
generali ed uniformi - nonchè conformi ai principi comunitari -
dettati per tutto il territorio nazionale, il principio di leale
collaborazione impone il raccordo tra Stato e regioni nelle forme
dell'intesa, così da assicurare la maggiore partecipazione possibile
di queste ultime nell'elaborazione delle stesse linea guida.
Viceversa, il decreto-legge n. 43 del 1999, ora convertito dalla
legge qui impugnata, è nato come stralcio di un più ampio disegno
di legge, in ordine al quale, invocando l'art. 2, comma 5, d.lgs. n.
281 del 1997 - che consente in presenza di ragioni d'urgenza,
l'acquisizione di un parere successivo da parte della Conferenza
permanente, che sarà poi, tenuto in considerazione in sede di esame
parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di conversione dei
decreti-legge -, il Governo ha attivato un meccanismo di
consultazione successiva delle regioni.
Pur in sede di consultazione successiva - e dunque non di intesa -,
la maggioranza dei rappresentanti regionali, in occasione della
Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, ha comunque opposto un
generalizzato parere negativo sul contenuto del disegno di legge
sottoposto, manifestando assenso solo in riferimento alla operazione
di trasfusione dell'art. 1 del medesimo disegno in un decreto-legge,
ma non certo in ordine ai contenuti dello stesso, rispetto ai quali
rimaneva ferma l'opposizione manifestata al testo originariamente
sottoposto.
Le regioni non sono state quindi attivamente coinvolte a priori e
nelle forme adeguate nel procedimento di elaborazione della nuova
disciplina, come richiederebbero i principi costituzionali prima
ancora che le disposizioni di legge vigenti, in quanto il Governo si
è preoccupato di sollecitare l'intervento regionale solo in un
momento successivo e solo a livello di mera consultazione.
La violazione delle prerogative regionali così perpetrata è poi
ulteriormente aggravata dal fatto che, pur avendo il Governo
dichiarato di agire ex art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281 del 1997,
non è stata neppure rispettata la prescrizione afferente l'esame del
parere successivo della Conferenza permanente in sede di esame
parlamentare della legge di conversione qui impugnata.
Infatti, dai lavori preparatori assolutamente non emerge nè
l'esame, nè tanto meno l'adeguamento al parere negativo reso dai
rappresentanti regionali in sede di Conferenza permanente del 24
febbraio 1999 sui contenuti della riforma.
In conclusione, la legge impugnata, non solo non è stata preceduta
dalla prescritta intesa con le regioni, ma neppure da una adeguata
considerazione del parere successivo (comunque già di per sè
insufficiente a garantire il rispetto del principio di leale
cooperazione tra Stato e regioni e delle prerogative
costituzionalmente garantite a queste ultime dagli artt. 5, 115, l17
e 118 Cost., anche per come attuati dal d.lgs. n. 281 del 1997) reso
dai rappresentanti regionali, e ciò tanto in sede di adozione del
d.-l., tanto in sede di sua conversione in legge.
Tutto ciò è particolarmente grave in una materia in riferimento
alla quale, come già più sopra rilevato, lo stesso legislatore
nazionale ha avvertito la necessità di instaurare intensi meccanismi
collaborativi tra Stato e regioni.
3. - Quanto all'art. 1, comma 2, violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 Cost.
La legge di conversione impugnata modifica il comma indicato in
epigrafe imponendo alle regioni e province autonome di tenere in
considerazione, in sede di comunicazione all'A.I.M.A. dei motivati
errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al d.-l. n.
411 del 1997 e delle relative correzioni, le tipologie individuate
nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte.
È di tutta evidenza come tale limitazione, in un quadro che già
determina la spoliazione di qualsivoglia autonomia decisionale delle
regioni in operazioni pur meramente materiali, renda, se possibile,
ancor più marginale il ruolo attribuito alle regioni stesse, che si
vedono infatti costrette ad integrare o correggere le operazioni di
riesame dalle stesse precedentemente eseguite sulla scorta di precisi
parametri imposti da un organo - la Commissione di garanzia - di
derivazione statale e privo della partecipazione di alcun membro
rappresentativo degli interessi regionali.
Tale scelta è poi chiaramente viziata da interna irrazionalità,
in violazione dell'art. 3, e con riferimento all'art. 5, in quanto
sovrappone le valutazioni di un organo istituito ai soli fini del
generico controllo di legalità delle operazioni di riesame alle
decisioni assunte dalle regioni per le singole fattispecie esaminate
a seguito di adeguata istruttoria. Tale irragionevolezza ancora una
volta finisce dunque per ostacolare la doverosa decentralizzazione
delle competenze, e con essa le prerogative regionali
costituzionalmente garantite in materia dagli artt. 5, 115, l17 e
118.
4. - Quanto all'art. l, comma 3, lett. b), comma 3-bis e 3-ter,
violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost.
Nell'ambito delle operazioni, ancora di competenza del1'A.I.M.A.,
di aggiornamento dei quantitativi individuali per le annate l997-1998
e di comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi delle
produzioni commercializzate per lo stesso periodo e delle anomalie in
essi riscontrate, la legge impugnata aggiunge che le suddette
operazioni dovranno tenere anche conto delle risultanze dei ricorsi
relativamente al numero dei capi accertato. Ancora una volta il
legislatore interviene a limitare irragionevolmente la portata delle
decisioni assunte dalle regioni sui ricorsi di riesame di cui al
d.-l. n. 411 del 1997, in evidente violazione degli artt. 5, 115, 117
e l18.
Infatti, il richiamo delle decisioni de quibus con espresso
riferimento alla sola tipologia del numero di capi accertati
introduce una illogica e fuorviante discriminazione tra queste
decisioni e quelle assunte dalle regioni in ordine a tutte le
molteplici, fattispecie concrete esaminate ai fini dell'aggiornamento
"definitivo" dei quantitativi individuali ad opera dell'A.I.M.A.,
ancora una volta in evidente spregio delle prerogative
costituzionalmente riconosciute alle regioni.
La disposizione suesposta va poi ad incidere direttamente sulla
determinazione del prelievo dovuto, in quanto, a norma del successivo
comma 3-bis, l'acquirente si avvale della comunicazione individuale
di cui alla lett. b) del comma 3 ai fini del prelievo supplementare;
anche il comma 3-bis è dunque afflitto in via derivata degli stessi
vizi eccepiti in riferimento al comma precedente.
Anche il comma 3-ter, parimenti introdotto dalla legge di
conversione, deriva dalla lett. b) del comma 3 i vizi già rilevati,
ma contestualmente li aggrava imponendo alle regioni l'onere della
comunicazione dei dati di cui alla più volte citata lett. b) agli
acquirenti, alle loro organizzazioni, nonchè alle associazioni di
produttori. La riferita comunicazione, infatti, contiene dati viziati
dalla limitazione (ai soli ricorsi in materia di numero di capi
accertato) qui sopra contestata, sicchè le prerogative regionali
vengono qui lese - per così dire - alla seconda potenza. A ciò si
aggiunga l'ulteriore vizio derivante dal fatto che ancora una volta
le regioni vengono relegate ad un ruolo meramente esecutivo, con
aggravio di incombenti complessi e onerosi, e ciò in evidente
violazione degli artt. 5, 115, 117 e l 18 Cost.
5. - Quanto all'art. l, comma 4-bis, violazione degli artt. 3, 5,
97, 115, 117 e 118 Cost.
Il comma 4-bis, introdotto dalla legge di conversione impugnata,
prevede che, in attesa dell'aggiornamento definitivo dei quantitativi
individuali di riferimento per il periodo 1998-1999 (che varrà anche
ai fini dell'attribuzione provvisoria per il periodo 1999-2000), le
regioni e le province autonome sono autorizzate a rilasciare
certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o
di sola quota che abbiano efficacia a partire dal 1999-2000, a
condizione che tali trasferimenti riguardino aziende con quote,
ovvero solo quote, i cui dati siano stati verificati ed accertati ai
sensi della normativa vigente.
Alle regioni viene così attribuita la facoltà, in un quadro
normativo di complessità e contusione tali da impedire anche solo di
intravedere il tanto invocato "aggiornamento definitivo" dei
quantitativi individuali, di rilasciare attestazioni provvisorie
sulla base di dati provvisori, e perciò stesso dichiaratamente
modificabili. Ovviamente, le regioni che intendono attuare una reale
e razionale programmazione nel settore lattiero-caseario non si
avvarranno di tale facoltà, ma altre potrebbero farlo e così
determinare l'alterazione del quadro complessivo a pregiudizio delle
egioni, come il Veneto, più attente e scrupolose nella gestione del
settore; tutto ciò in violazione, oltre che degli artt. 3 e 97
Cost., delle prerogative costituzionalmente riconosciute alle regioni
in materia, e dunque in violazione diretta degli artt. 5, 115, 117 e
118 Cost.
6. - Quanto all'art. 1, commi l, 6, 7, 8 e 21-ter, violazione degli
artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 Cost.
Il legislatore, in sede di conversione del d.-l. n. 43, ha, se
possibile, aggravato i già rilevati vizi di incostituzionalità in
relazione alle operazioni di compensazione, attribuite ancora una
volta all'A.I.M.A. in assenza di adeguata intesa con le regioni.
Il comma l prevede che, limitatamente al periodo l995-1996,
l'A.I.M.A, nella esecuzione della rettifica di cui all'art. 3 del
d.-l. n. 411 del 1997, convertito in legge n. 5 del l998, e
successive modificazioni, non applichi le riduzioni della quota B in
ottemperanza alle sentenze concernenti la illegittimità delle stesse
riduzioni.
Tale determinazione è in tutta evidenza in contrasto con quanto
precedentemente stabilito dal d.-l. n. 411 del 1997 e la relativa
legge di conversione, che, - anche sulla base delle risultanze delle
indagini compiute dalla Commissione governativa istituita con d.-l.
n. 11 dell 1997 - imponevano in via generale di applicare le
modalità di compensazione meno onerose per il produttore, fossero
queste quelle introdotte nell 1996 ovvero quelle precedentemente in
vigore; e ciò a parziale soddisfazione delle note ragioni di
contrasto con il principio del legittimo affidamento - conosciuto ed
affermato anche a livello comunitario - dell'applicazione in termini
retroattivi del nuovo metodo di compensazione per l'annata 1995/1996.
Ora, la disposizione impugnata prevede la non applicazione delle
riduzioni della quota B solo nel caso in cui l'illegittimità della
riduzione sia stata giuridicamente accertata con sentenza, e dunque
disconosce i principi prima riconosciuti, seppure in modo imperfetto,
in ordine alla generalizzata illegittimità del taglio e del metodo
di compensazione nazionale introdotto a partire dall'annata
1995-1996, a campagna già inoltrata, per retroattività. Tale
limitazione finisce dunque ancora una volta per ridondare nella
violazione delle prerogative regionali in materia per le ragioni già
evidenziate da codesta ecc.ma Corte per mezzo della sentenza n. 398
del 1998, consistenti nella impossibilità - indotta appunto dalle
suddette limitazioni in capo alle regioni di programmare e governare
il settore lattiero-caseario.
Il comma 6 impone alle regioni, ai fini dell'applicazione da parte
dell'A.I.M.A. dei criteri di priorità per la compensazione nazionale
determinati dall'art. 8, di comunicare le informazioni relative
all'esatta localizzazione delle aziende ubicate in comuni
parzialmente delimitati ai sensi dell'art. 3, par. 3, 4 e 5, della
direttiva 75/268/CEE, ma solo con effetto a decorrere dal periodo
1998-1999, e dunque ancora in violazione delle prerogative regionali
non solo in materia di agricoltura, ma anche di controllo del
territorio, di cui agli artt. 5, 115, 117 e 118.
Il comma 7 prevede che l'A.I.M.A. effettui la compensazione sulla
base di dati certi per il periodo l997-1998 entro trenta giorni dalle
determinazioni definitive di cui al comma 5 e comunque entro e non
oltre (non più il 15 settembre l999, previsto dal testo originario)
il 30 settembre 1999.
Suddetta disposizione, nel prevedere lo slittamento del termine per
l'effettuazione della compensazione per l'annata 1997-1998, vale
implicitamente a dimostrare che il legislatore statale non ha
sviluppato sino alle sue coerenti conseguenze i presupposti della
necessità ed urgenza dell'intervento normativo, a suo tempo
affermati dal Governo in sede di decretazione d'urgenza. Tale
circostanza si riflette in una lesione dell'autonomia regionale, in
quanto ha irragionevolmente comportato la spoliazione delle regioni
dalle competenze che le competerebbero sulla base di inesistenti
presupposti di necessità ed urgenza.
Inoltre, la disposizione in oggetto, nella parte in cui impone che
la compensazione debba essere effettuata in base a "dati certi", è
gravemente lesiva degli artt. 5, 115, 117 e 118, oltre che degli
artt. 3 e 97 Cost., in quanto il legislatore non definisce su che
basi i dati de quibus debbano intendersi "certi" nè assicura il
coinvolgimento delle regioni nella elaborazione dei suddetti dati e
nella stessa definizione dei parametri sulla scorta dei quali ne
dovrebbe essere assicurata la certezza.
La legge impugnata ha poi parzialmente modificato il comma 8,
introducendo un ulteriore criterio di priorità ai fini
dell'effettuazione della compensazione nazionale, ovvero "in favore
di tutti gli altri produttori titolari di quota". Al di là
dell'assorbente considerazione che suddetti criteri - come ha anche
recentemente affermato da codesta ecc.ma Corte - avrebbero dovuto
essere determinati d'intesa con le regioni (eccezione già
esaurientemente esposta in sede di impugnazione del d.-l. ora
convertito), va rilevata l'evidente illogicità della suddetta
disposizione, che viola pertanto l'art. 3 Cost., con riferimento agli
artt. 5, 115, 117 e 118; non si vede, infatti, come i produttori
sprovvisti di quota possano risentire di effetto alcuno o essere
coinvolti dalle operazioni di compensazione. Tale illogicità finisce
dunque ancora una volta per frustrare conseguentemente le prerogative
regionali in materia.
Il comma 21-ter, introdotto dalla legge impugnata, nello stabilire
che, in attesa della riforma settore (ormai divenuta clausola di
stile), i criteri e l'ordine di priorità stabiliti dal comma 8 si
applicano anche per l'effettuazione della compensazione nazionale per
il periodo 1999-2000 e che a tale periodo si applicano anche le
disposizioni previste dal comma 10, mutua dalle precedenti
disposizioni ivi richiamate i vizi di illegittimità costituzionale
già rilevati e contestualmente conferma l'originaria insussistenza
delle ragioni di necessità ed urgenza sottese alla riforma, ancora
in ulteriore violazione degli artt. 117 e il 118 Cost. e del
principio di leale cooperazione tra Stato e regioni.
7. - Quanto all'art. 1, comma 11 violazione degli artt. 3, 97, 115,
117 e 118 Cost.
La legge impugnata modifica il comma 11, relativo agli effetti dei
provvedimenti giurisdizionali sulle operazioni di compensazione, nel
senso della rideterminazione ad opera dell'A.I.M.A. dei dati
quantitativi che debbono essere posti a base delle operazioni in
questione in caso di ordinanze giurisdizionali anche non definitive
che hanno fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori
gli importi trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali
prelievi supplementari dovuti.
La suddetta disposizione introduce dunque una ulteriore e grave
lesione delle prerogative costituzionalmente garantite alle regioni
in quanto, invece che richiamare i dati contenuti nelle decisioni
delle regioni stesse sui ricorsi di riesame, rimette all'A.I.M.A. la
radicale rideterminazione di tali dati quantitativi, così non solo
introducendo una surrettizia limitazione degli effetti dei
provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori in tema di
quote latte, ma scavalcando le pur limitate prerogative decisionali
prima riconosciute alle regioni e dunque privandole di ogni potere di
programmazione e controllo del settore. La rideterminazione del
quantitativo ad opera dell'A.l.M.A., oltre che irragionevole ed
arbitraria (in quanto la mancata indicazione di dati quantitativi
assolutamente non esclude il riconoscimento giurisdizionale del
diritto alla produzione, nè la possibilità di quantificarne
l'oggetto) incide dunque direttamente sulle prerogative
costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia, in
violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 Cost.
8. - Quanto all'art. 1 comma 17, violazione e falsa applicazione
degli artt. 3, 115, 117 e 118.
Il comma 17, nella parte modificata dalla legge impugnata, prevede
che, ove nei trenta giorni successivi alla ricezione dell'elaborato
di verifica inviato dall'A.I.M.A. delle dichiarazioni di
commercializzazione per i periodi 1995-1996 e 1996-1997, l'acquirente
confermi le singole posizioni accertate, apponendo per ognuno il
timbro e la firma per l'accettazione del legale rappresentante
dell'azienda e provveda a restituire all'A.I.M.A., con lettera
raccomandata con avviso di ricevimento, e alle regioni e province
autonome l'elaborato stesso, che vale a tutti gli effetti come
rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati, la rettifica determina
la non applicazione della revoca del riconoscimento prevista
dall'art. 23 del d.P.R. n. 569/1993, e delle altre sanzioni
amministrative previste, a carico dell'acquirente, dall'art. 11 della
legge n. 468/1992 e che, in ogni caso, gli accertamenti effettuati e
le decisioni dei ricorsi di riesame costituiscono, a tutti gli
effetti, modifica delle risultanze dei modelli L1 a suo tempo
inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge.
Le parziali e marginali modifiche apportate dalla legge impugnata
ai tempi e formalità della verifica prevista dal comma 17 non hanno
saputo ovviare alle illegittimità già rilevate per mezzo
dell'impugnazione del d.-l. convertito, in riferimento al totale
disinteresse nei confronti dei produttori che non hanno proposto
ricorso di riesame, ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, con
ciò escludendoli in toto dalla possibilità di "sanare" eventuali
pregresse irregolarità delle dichiarazioni di commercializzazione e
dunque imponendo una limitazione discriminatoria ed irragionevole, in
violazione dell'art. 3 della Costituzione e in evidente spregio
delle competenza legislative ed amministrative costituzionalmente
riconosciute alle regioni.
Le regioni si vedono poi costrette a recepire "sanatorie"
irragionevoli e per lo più compiute a livello statale dall'A.I.M.A.
- sulla base, peraltro, degli accertamenti dalle stesse effettuati -,
così risultando arbitrariamente spogliate di qualsivoglia reale
forma di controllo effettivo nel settore de quo. Risultano pertanto
violati gli artt. 117 e 118 Cost., in ragione dell'illegittima
vanificazione delle prerogative regionali in materia, sia a livello
programmatorio che di controllo.
9. - Quanto all'art. 1 commi 21 e 21-bis violazione, degli artt.
3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost.
Il comma 21, così come modificato dalla legge impugnata,
stabilisce che le quote confluite nella riserva nazionale sono
ripartite tra le regioni e le province autonome, ai fini
dell'assegnazione ai produttori titolari di quota, in misura
proporzionale ai quantitativi individuali di riferimento allocati
presso ciascuna regione e provincia autonoma accertati per i periodi
1995/1996 e 1996/1997 e che tale principio vale anche per il periodo
1999-2000.
Inoltre, pur prevedendo il comma 21 - nell'originaria formulazione
mantenuta dalla legge impugnata - che l'assegnazione da parte delle
singole regioni ai produttori segua criteri di priorità deliberati
dagli stessi enti (ma che comunque in primis avvenga a favore dei
produttori che hanno subito le riduzioni di cui alla legge n. 46 del
1995), il successivo comma 21-bis, introdotto dalla legge impugnata,
stabilisce che in nessun caso possono beneficiare delle
riassegnazioni i produttori che nel corso dei periodi 1997-1998 e
1998-1999 hanno venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le
quote di cui erano titolari.
Le innovazioni introdotte dalla legge impugnata hanno dunque
decisamente aggravato le illegittimità già contenute nel d.-l. n.
43, in evidente ed ulteriore spregio dei principi recentemente
affermati da codesta ecc.ma Corte proprio in riferimento a questo
particolare aspetto del settore.
Il criterio di ripartizione tra le regioni della riserva nazionale
da parte dello Stato, di cui alla prima parte del comma considerato,
sulla base, non più della produzione media, ma delle quote
individuali "allocate" in ciascuna regione, risulta ulteriormente
irragionevole rispetto al precedente, e perciò viziato in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., in riferimento agli artt. 5,
115, 117 e 118 Cost., in quanto ancora non tiene conto del fatto che
le regioni a maggiore vocazione produttiva (e tra di esse anche la
ricorrente) hanno subito nelle annate considerate - ovvero nelle
annate 1995/1996 e 1996/1997 - drastiche riduzioni di produzione in
conseguenza ed in ragione dei tagli operati sui quantitativi
individuali "allocati" nelle regioni stesse a partire dal 1994, sia
dei criteri di priorità seguiti nelle operazioni di compensazione.
Inoltre, quanto alla ripartizione interna delle quote nell'ambito
di ogni singola regione, il legislatore continua ad ignorare la
pronuncia di codesta ecc.ma Corte, che ha statuito l'esclusiva
competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di
assegnazione ai singoli produttori (cfr. Corte cost., sent. n. 398
del 1998, punto 15 del considerato in diritto). Già l'originario
comma 21, pur rimettendo in via di principio tale determinazione
all'autonomia regionale, imponeva un criterio prioritario,
contravvenendo al disposto della pronuncia citata e comunque
limitando fortemente i poteri programmatori costituzionalmente
riconosciuti alle regioni; tale limitazione è ora aggravata dalla
limitazione introdotta con il comma 21-bis, che esclude una intera
categoria di produttori dalla riassegnazione, in evidente contrasto
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e degli stessi principi
costituzionali recentemente affermati da codesta ecc.ma Corte.

P. Q. M.
Per i suestesi motivi, voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento
del presente ricorso, pronunciare l'illegittimà costituzionale della
legge 27 aprile 1999, n. 118, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie
generale n. 100 del 30 aprile 1999, recante ad oggetto "conversione
in legge, con modificazioni, del d.-l. 1 marzo 1999, n. 43, recante
disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario", nella sua
interezza e con particolare riguardo all'art. 1, comma 1, nella parte
in cui converte, con modificazioni, l'art. 1, commi 1, 2, 3, lett.
b), 3-bis, 3-ter, 4-bis, 6, 7, 8, 11, 17, 21, 21-bis e 21-ter, del
d.-l. 1 marzo 1999, n. 43.
Milano-Roma, addì 25 maggio 1999 Avv. prof. Giuseppe Franco
Ferrari - avv. prof. Massimo Luciani - avv. Romano Morra
99C0673