1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 14-9-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 508 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 giugno 1994
N. 508 Ordinanza emessa il 10 giugno 1994 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra la Federazione nazionale lavoratori dell'energia - C.G.I.L. ed Azienda energetica municipale Sciopero e serrata - Disciplina del diritto di sciopero - Obbligo di preavviso di almeno dieci giorni - Inosservanza - Sanzione del trattenimento e versamento all'I.N.P.S. dei contributi sindacali da parte del datore di lavoro - Violazione del diritto di difesa in giudizio sotto il profilo dell'inosservanza del principio del giusto procedimento (contestazione, contraddittorio, motivazione del provvedimento) ed incidenza sul principio di uguaglianza sotto il profilo del deteriore trattamento dei lavoratori rispetto agli altri cittadini per l'automatica inflizione della sanzione - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio e sulla liberta' sindacale svolgendosi il procedimento per l'irrogazione della sanzione nei confronti di OO.SS. davanti alla commissione di garanzia non rispondente ai requisiti di terzieta' posseduti dagli organi giurisdizionali - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 204/1982 e 276/1993. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, artt. 4 e 12). (Cost., artt. 3, 24 e 39). (094C0967) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 14-9-1994)

IL PRETORE
Pronuncia la seguente ordinanza nella causa n. 8509/93 r.g.l.
promossa dalla F.N.L.E.-C.G.I.L. - Federazione nazionale lavoratori
dell'energia coi proc. avv. N. Moshi e L. Ventura contro A.E.M. -
Azienda energetica municipale coi proc. avv. S. Trifirò e A.
Maresca.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La F.N.L.E. C.G.I.L. ha proposto opposizione contro il
provvedimento del pretore di Milano che ha rigettato il ricorso ex
art. 28 st.lav. proposto dalla stessa organizazzione sindacale. Il
pretore infatti non ha ravvisato gli estremi dell'antisindacalità
nel comportamento dell'A.E.M., che ha trattenuto i contributi
sindacali destinati alla F.N.L.E., quale sanzione per aver aderito,
senza il preavviso di legge, allo sciopero generale del 23 settembre
1992, proclamato contro i provvedimenti appena adottati dal governo
(Amato) in materia di sanità pubblica.
L'azienda convenuta si è costituita in giudizio chiedendo il
rigetto del ricorso e rilevando, in via preliminare,
l'inammissibilità del ricorso ex art. 28 st.lav. per vari motivi che
si possono così sintetizzare:
la propria condotta, denunciata come antisindacale, "non può in
alcun modo qualificarsi come antisindacale, trattandosi di un atto
dovuto in forza di legge". La "doverosità del comportamento in
discussione esclude in radice, già da un punto di vista oggettivo,
l'antisindacalità ..";
l'accertamento della violazione non è stato compiuto dalla
A.E.M. ma dalla commissione di garanzia, la quale con delibera del 22
ottobre 1992 ha valutato negativamente il comportamento delle oo.ss.
che hanno proclamato lo sciopero;
una volta che la commissione di garanzia abbia accertato
l'avvenuta violazione dell'art. 2 della legge n. 146/1990 è la legge
stessa a determinare le conseguenze della violazione medesima, tanto
che "il datore di lavoro non esercita un vero potere sanzionatorio ma
si limita a dare attuazione al disposto della legge";
il datore di lavoro che non segua pedissequamente il disposto di
legge può essere chiamato in giudizio dall'I.N.P.S. per il mancato
versamento delle somme allo stesso istituto spettanti in applicazione
della sanzione.
Nel corso del giudizio sono state acquisite informazioni presso la
commissione di garanzia. Da queste è emerso che la commissione ha
deciso su segnalazione della A.E.M., senza interpellare le
organizzazioni sindacali in questione.
La decisione della presente causa ha come passaggio necessario
quello della valutazione della legittimità della sanzione che la
A.E.M. ha applicato trattenendo e versando all'I.N.P.S. i contributi
sindacali. È evidente infatti che il comportamento della convenuta
si configurerà in un modo o nell'altro a seconda della ricostruzione
del processo sanzionatorio, della posizione dei diversi soggetti e
dei margini di scelta e discrezionalità che ognuno di essi ha in
forza della legge.
Il sistema sanzionatorio previsto dalla legge n. 146/1990 nei
confronti di chi violi le norme sulla proclamazione e sullo
svolgimento degli scioperi appare al giudicante in contrasto con le
norme costituzionali per i motivi che seguono.
M O T I V I
Il contesto normativo si presenta rigido.
Per un verso paiono esclusi, dopo la sentenza della Corte
costituzionale n. 276/1993, margini interpretativi sulla natura dello
sciopero del 22 settembre 1992 e sulla necessità del preavviso.
Per altro verso vi è la necessità di valutare, sotto il profilo
dell'antisindacabilità, il comportamento di un datore di lavoro che
ha operato, e rivendica di aver operato, in relazione al sistema
sanzionatorio di cui alla legge n. 146/1990 che da ciò trae motivo
per affermare radicalmente la non censurabilità del suo operato
sotto il profilo dell'antisindacabilità e comunque per escludere
ogni profilo soggettivo di antisindacalità.
La difficoltà sta nel fatto che, ove si riconosca al datore di
lavoro un potere di valutazione e scelta all'interno di questo iter,
si intravvede certo qualche possibilità di valutazione
dell'antisincadacalità (per es. quando il datore ha investito la
commissione? ha informato le oo.ss. di aver investito la commissione?
quanto tempo dopo la decisione ha ritenuto di dare esecuzione alla
sanzione?), ma ci si imbatte ben presto nelle previsioni della legge
n. 146/1990, che effettivamente conferisce poteri, anche se non
indica termini, modalità e quanto altro possa dare una traccia
procedimentale a chi esercita quei poteri (e a chi ne valuta la
correttezza).
Ove invece si accolga la tesi in questa sede fatta propria
dall'A.E.M., secondo la quale il comportamento del datore di lavoro
è totalmente assorbito (senza margini di valutazione) da un
procedimento sanzionatorio pubblicistico, non si può non porsi una
serie di interrogativi sulla conformità di questo procedimento alle
norme fondamentali dell'ordinamento, specie costituzionali, in
materia di poteri sanzionatori.
La questione si pone in questi termini.
L'art. 4 della legge n. 146/1990 prevede un sistema di
"conseguenze" per il caso che siano state violate dai lavoratori o
dalle organizzazioni sindacali le norme della legge stessa. Tale
sistema ha natura sanzionatoria, come risulta evidente ove si
consideri il linguaggio usato (è usata esplicitamente l'espressione
"sanzioni") e la struttura logico giuridica della previsione.
È necessario pertanto che lo si valuti in relazione ai principi
fondamentali in materia, principi che, secondo l'insegnamento della
migliore dottrina e della stessa Corte costituzionale, devono essere
rispettati in tutti i casi sia esercitato un potere, pubblico o
privato, idoneo a incidere nella sfera giuridica di altri soggetti
quale conseguenza di un dato comportamento, "sanzionatorio" in una
parola.
Il procedimento di cui all'art. 4 in questione, in relazione alle
modalità di funzionamento della commissione (art. 12) si presenta
singolare sotto vari profili di cui i più evidenti appaiono i due
seguenti:
a) non è chiaro chi sia il titolare del potere sanzionatorio.
L'art. 4 usa una forma impersonale, costituita dal verbo in forma
passiva (i lavoratori "sono soggetti", le oo.ss. "sono sospese"
oppure "sono escluse"), e non indica "chi" sia il soggetto che
sospende o esclude o altro ancora. Dal contesto generale della legge
si può ricavare che, almeno quando sia stata investita, sia la
commissione di garanzia ad accertare il fatto. Rimane non detto
esplicitamente chi sia il soggetto che irroga la sanzione. Il che non
è poco ove si consideri che si tratta di un soggetto che ha poteri
discrezionali nella graduazione di sanzioni che devono essere
"proporzionate" (primo comma) o che riguardano un "periodo non
inferiore a .." (secondo comma).
L'interpretazione corrente individua questo soggetto nel datore di
lavoro.
In questo modo se si risolvono alcuni dubbi, per il caso in cui
sia destinatario della sanzione un dipendente (per il quale va
applicato l'art. 7 dello statuto), si lascia comunque un vuoto
rilevantissimo per il caso in cui il sanzionato sia una
organizzazione sindacale: qual è (se ve ne è uno) in questo secondo
caso il procedimento di irrogazione della sanzione? è possibile e
legittimo, in relazione all'art. 3 della Costituzione, che una
organizzazione sindacale sia titolare di garanzie procedimentali
nulle o inferiori rispetto a quelle del singolo lavoratore, che ha
nel proprio indiscutibile patrimonio l'art. 7 cit.?;
b) in secondo luogo il procedimento davanti alla commissione di
garanzia.
La legge non prevede che i pareri e le decisioni della commissione
siano presi con la garanzia del contraddittorio. La commissione in
concreto non risulta aver adottato un proprio regolamento interno che
lo preveda (e se ne può trarre una conferma dal fatto che non lo ha
attuato nel caso in esame).
Di conseguenza una organizzazione sindacale può scoprire a
distanza di tempo che è stata "accertata" una sua violazione senza
aver mai saputo che la commissione era stata investita, quale fatto
le fosse addebitato e senza aver avuto alcuna possibilità di
interloquire. Può accadere quindi che riceva notizia soltanto
dall'altra parte provata, che si è rivolta "privatamente" alla
commissione di garanzia.
Inquadrata la questione in questi termini è ad avviso di questo
giudice evidente la contrarietà del sistema sanzionatorio di cui
alla legge n. 146/1990, e in particolare degli artt. 4 e 12, alle
norme costituzionali di cui agli artt. 3 e 24, secondo comma (e 39,
per i possibili effetti che può avere sulla libertà di azione e
organizzazione sindacale).
Su questi argomenti è inevitabile il riferimento alla sentenza n.
204/1982 della Corte costituzionale, soprattutto a quel passo nel
quale (traendo spunto dall'art. 7, secondo e terzo comma, dello
statuto dei lavoratori) parla di quel "ben noto sviluppo a un tempo
sociopolitico e giuridico formale che ha indotto ad esigere come
essenziale presupposto delle sanzioni disciplinari lo svolgersi di un
procedimento, di quella forma cioè di produzione dell'atto che
rinviene il suo marchio distintivo nel rispetto della regola del
contraddittorio: audiatur - lo si ripete - et altera pars. Rispetto
che tanto più è dovuto per quanto competente a irrogare la sanzione
è (non già, come avviene nel proccesso giurisdizionale, il giudice
per tradizione e per legge super partes, ma) una pars".
Questo giudice non ha altro da aggiungere ad affermazioni così
chiare e nette, se non che la distinzione tra "parte" e "giudicante",
sempre importantisima, è di estrema delicatezza nel caso della legge
sulla regolamentazione dello sciopero.
Tale legge infatti conferisce alcuni poteri (di rilievo
pubblicistico) al datore di lavoro, quale interprete e agente dei
diritti degli utenti. In questo modo la legge, con l'obiettivo della
"salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati"
(dalla rubrica), inevitabilmente altera però la parità di due
soggetti privati in conflitto, come sono per definizione datori di
lavoro e organizzazioni sindacali quando si giunge allo sciopero. Uno
dei due infatti finisce con il cumulare poteri pubblici e poteri
privati: una commistione mai augurabile, nella quale non si può mai
escludere che dietro atteggiamenti ultrarigorosi di tutela dei
diritti degli utenti si celi, magari inconsapevole, un intento di far
pesare l'investitura pubblica a proprio vantaggio nel conflitto con
l'altra parte privata (sindacato). Tutto ciò per dire come la delega
che secondo una ricostruzione la legge dà al datore di lavoro
nell'ambito della legge n. 146/1990 debba essere considerata come
qualcosa di eccezionale, che va contenuta in limiti strettamente
necessari, in quanto, oltre un certo limite, è potenzialmente lesiva
di diritti anch'essi tutelati costituzionalmente.

Ritenuto pertanto che la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 4 e 12 della legge n. 146/1990, in relazione agli artt.
3, 24 e 39 della Costituzione, è, nei termini sopra indicati,
rilevante ai fini della decisione della causa e non manifestamente
infondata;
Sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore e comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Milano, addì 10 giugno 1994
Il pretore: SANTOSUOSSO

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