1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 27-9-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 437 SENTENZA 6 - 21 settembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Riscossione di somme a titolo di sanzione da infrazione stradale - Opposizione avverso la cartella esattoriale - Potere del giudice di disporre la sospensione della esecutorieta' del ruolo - Preclusione - Richiamo alle sentenze nn. 255/1994 e 318/1995 della Corte - Riscossione di somme di natura diversa da quelle tributarie - Tutela giudiziaria da parte del giudice ordinario assicurata nella sua pienezza, anche in sede cautelare indipendentemente dall'esperimento del rimedio costituito dal ricorso amministrativo - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 203, terzo comma, e 206; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 53 e 54). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (095C1240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 27-9-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 203, comma 3
e 206 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice
della strada) e degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n.
602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito),
promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1995 dal Pretore di Lecce
nel procedimento civile vertente tra Brescia Francesco Giovanni e
Ministero dell'interno - Prefettura di Lecce, iscritta al n. 111 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 luglio 1995 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Lecce, adito su ricorso in opposizione avverso
una cartella esattoriale emessa per il pagamento di somme relative ad
infrazioni al codice della strada, solleva, con ordinanza del 26
gennaio 1995, questione di legittimità costituzionale degli artt.
203, comma 3 e 206 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285
(Nuovo codice della strada) nonchè degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito), in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
Nell'ordinanza di rinvio il rimettente espone la vicenda
processuale sottostante: a seguito di verbale della Polizia stradale
per l'infrazione, era stata emessa cartella esattoriale in virtù
della formazione del titolo esecutivo per mancato esperimento del
ricorso amministrativo al Prefetto avverso la contestazione nonchè
per mancata effettuazione del pagamento in misura ridotta. Avverso
detta cartella l'interessato aveva proposto opposizione dinanzi al
Pretore rimettente, deducendo la mancata notifica
dell'ordinanza-ingiunzione concernente l'irrogazione di sanzioni
amministrative, nonchè la prescrizione del diritto alla riscossione
delle somme, per decorso del termine quinquennale tra il giorno della
commessa violazione e il giorno della notifica della cartella
esattoriale, chiedendo altresì, cautelarmente, la sospensione
dell'esecutorietà del ruolo. All'udienza, il giudice riservava la
decisione sulla richiesta preliminare di sospensione della
riscossione.
Ciò esposto, il rimettente osserva in primo luogo che
l'opposizione dell'interessato è sicuramente ammissibile, per le
considerazioni espresse dalla Corte costituzionale nelle sentenze n.
311 e n. 255 del 1994.
Osserva, quindi, che tra la notifica del processo verbale relativo
all'infrazione stradale e la notifica della cartella esattoriale
sembrerebbe "prima facie, e salvo quanto potrebbe emergere in corso
di causa" essere decorso il quinquennio di prescrizione ex art. 209
del nuovo codice stradale.
In questa situazione, la richiesta di sospensione
dell'esecutorietà del ruolo esattoriale risulta, ad avviso del
giudice a quo, sorretta dal fumus di fondatezza.
Ma è proprio la ritenuta impossibilità di accordare la
sospensione dell'esecuzione coattiva del pagamento della sanzione a
mezzo ruoli, ai sensi degli artt. 203 e 206 del codice stradale, a
formare oggetto della censura di illegittimità costituzionale.
Rileva infatti il Pretore che, a differenza di quanto avviene
nell'ipotesi di emanazione di ordinanza-ingiunzione di pagamento, in
cui è possibile per il giudice sospendere l'esecuzione (art. 205,
comma 3, del codice stradale in relazione all'art. 22, ultimo comma,
della legge n. 689 del 1981), nell'ipotesi dedotta nel giudizio
principale, in cui si forma il titolo esecutivo a norma dell'art. 203
del codice e si procede alla riscossione coattiva tramite ruolo dato
in carico dall'intendente di finanza all'esattore (art. 206 dello
stesso codice), trovano applicazione gli artt. 53 e 54 del d.P.R. n.
602 del 1973, i quali precludono all'autorità giudiziaria ordinaria
di sospendere l'esecuzione, anche in materia di entrate di natura non
tributaria.
Potrebbe - prosegue il rimettente - ritenersi che, una volta
ammessa l'opposizione anche in caso di mancato esperimento del
ricorso al Prefetto in base alle ricordate sentenze della Corte
costituzionale, ne dovrebbe seguire anche l'applicabilità
dell'ultimo comma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, che,
regolando il procedimento di opposizione, consente per l'appunto di
sospendere l'esecuzione dell'atto opposto; ma una simile conclusione
è ostacolata, ad avviso del Pretore, dal disposto dei ricordati
artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973, dei quali pertanto il
giudice a quo chiede la verifica di costituzionalità, unitamente
agli artt. del codice stradale collegati, in riferimento agli artt.
3, 24 e 113 della Costituzione: quanto agli ultimi due parametri, per
compressione del diritto di agire in giudizio per far valere i propri
diritti e del diritto di giovarsi della più ampia tutela giudiziale,
ordinaria o amministrativa, dei propri diritti ed interessi di fronte
a provvedimenti della pubblica amministrazione, senza limitazioni di
sorta; quanto al parametro dell'eguaglianza, per ingiustificata
disparità di trattamento di chi sia sottoposto ad esecuzione in base
a semplice verbale di accertamento divenuto titolo esecutivo - come
si verifica nella specie - rispetto a chi sia sottoposto ad
esecuzione in base ad ordinanza-ingiunzione.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura rileva che la questione sollevata muove da
presupposti inesatti quanto all'ambito di operatività degli
impugnati artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973; dette norme,
infatti, non sono riferibili che ai tributi veri e propri, mentre
nessun divieto di sospensione della riscossione sussisterebbe per le
varie entrate non tributarie che vengono riscosse tramite ruolo. Del
resto, il rigore della censurata preclusione relativamente ai tributi
è "compensato" da altre previsioni, specifiche e proprie dello
stesso settore tributario (sospensione dell'esecuzione da parte
dell'intendente di finanza; effetto sospensivo del ricorso
giurisdizionale),per cui risulterebbe abnorme estendere il divieto di
sospensione anche alle altre entrate non tributarie e alle sanzioni
amministrative, per le quali il divieto di sospensione in argomento
diverrebbe assoluto. In definitiva, la generalizzazione del sistema
dei ruoli come modo di riscossione delle entrate ( ex d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43) non implica generalizzata applicazione delle
specifiche norme degli artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973 a
tutti i tipi di credito.
D'altro canto, l'Avvocatura erariale reputa che l'ordinanza di
rinvio sia errata anche sotto altro profilo, e conduca perciò alle
conseguenze censurate dal rimettente a causa di tale erroneo
presupposto: se infatti è vero che l'art. 205 del codice stradale
richiama, nel comma 3, l'art. 22 della legge n. 689 del 1981
relativamente all'opposizione all'ordinanza-ingiunzione del Prefetto,
è anche vero che l'art. 206 impugnato fa espressamente salvo (nel
comma 1) l'ultimo comma dell'art. 22 citato, che appunto contempla la
sospensione della riscossione (recte: dell'esecuzione del
provvedimento opposto) da parte del Pretore, indistintamente per
tutte le somme dovute e non versate nei termini, siano esse dovute a
seguito del solo verbale di accertamento non impugnato o siano dovute
a seguito di accertamento e applicazione della sanzione con
ordinanza-ingiunzione. Per un verso, dunque, la questione riferita
alle norme del codice stradale non dovrebbe neppure essere posta; per
altro verso, non viene in giuoco la legittimità degli artt. 53 e 54
del d.P.R. n. 602 del 1973, in quanto dette norme vanno riferite alla
sola riscossione dei tributi in senso proprio. Ne segue la
conclusione per una declaratoria di inammissibilità o di non
fondatezza della questione da parte dell'interveniente.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale
degli artt. 203, comma 3, e 206 del decreto legislativo n. 285 del
1992 (Nuovo codice della strada) e degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte
sul reddito). Le disposizioni impugnate, secondo l'ordinanza di
rinvio, non consentirebbero al giudice, in sede di opposizione
avverso la cartella esattoriale emessa per la riscossione di somme a
titolo di sanzione da infrazione stradale (contestata con verbale poi
divenuto titolo esecutivo in ragione del mancato pagamento in misura
ridotta e del mancato esperimento del ricorso amministrativo al
Prefetto, cui consegue eventualmente l'adozione
dell'ordinanza-ingiunzione), di disporre la sospensione
dell'esecutorietà del ruolo. In tale impossibilità si ravvisa il
contrasto: a) con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, per lesione
del diritto di azione e della tutela piena delle posizioni soggettive
contro gli atti amministrativi; b) con l'art. 3 della Costituzione,
per disparità di trattamento nel raffronto con l'ipotesi in cui
l'esecuzione tramite ruolo sia promossa sulla base
dell'ordinanza-ingiunzione (eventualmente emessa a seguito del
ricorso in via amministrativa avverso il verbale di accertamento),
nel qual caso è accordata la possibilità di sospensione
dell'esecuzione a norma dell'art. 22, ultimo comma, della legge n.
689 del 1981.
2. - La questione non è fondata nei sensi che verranno ora
precisati.
Questa Corte, con la sentenza n. 255 del 1994, ha escluso la
necessità del previo esperimento del ricorso amministrativo ai fini
della tutela giurisdizionale avverso il verbale di accertamento di
un'infrazione stradale che diviene titolo esecutivo per una somma
maggiore a quella indicata nel verbale stesso "qualora nei termini
previsti non sia stato proposto il ricorso e non sia avvenuto il
pagamento in misura ridotta". Con tale interpretazione adeguatrice è
stato superato il dubbio di costituzionalità dal quale in quella
occasione era stato mosso il giudice rimettente nel sollevare la
questione che investiva disposizioni (art. 142-bis del precedente
codice della strada, introdotto con la legge 24 marzo 1989, n. 122),
di contenuto analogo a quello recato dagli artt. 203, comma 3, e 206
del nuovo codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n.
285), oggetto della questione ora in esame. L'interpretazione
adeguatrice circa la mera facoltatività del previo esperimento del
ricorso amministrativo, rimesso alla scelta dell'interessato che può
quindi rivolgersi al giudice indipendentemente da esso, è stata
ribadita nella sentenza n. 311 del 1994 e, da ultimo, nell'ordinanza
n. 315 del 1995 che, sullo specifico punto dei rimedi esperibili, ha
precisato che spetta al giudice, dinanzi al quale è proposta
l'azione, di verificare la conformità alle norme vigenti delle
modalità e dei termini osservati da chi abbia invocato la tutela
giurisdizionale senza il preventivo esperimento del rimedio
amministrativo.
Va altresì ricordato che nella disciplina vigente relativa ai
rimedi azionabili in materia di infrazioni al codice stradale, è
espressamente previsto (art. 205 del nuovo codice della strada) che
il giudizio di opposizione (a seconda dei casi dinanzi al pretore o
al giudice di pace) è regolato dalle disposizioni di cui agli artt.
22 e 23 della legge 24 ottobre 1981, n. 689. L'art. 22, da ultimo
citato, stabilisce, al settimo comma, che l'opposizione non sospende
l'esecuzione del provvedimento, salvo che il pretore (ed ora, nei
casi di sua competenza, il giudice di pace), concorrendo gravi
motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile.
Ebbene, una volta che - in base alle richiamate pronunce di questa
Corte - i dubbi di costituzionalità prospettati in relazione alle
ipotesi del mancato esperimento del ricorso amministrativo nei
termini previsti sono stati superati, come si è detto, interpretando
la disciplina nel senso che anche in tale ipotesi deve intendersi
garantita la tutela giurisdizionale piena, nello stesso modo, cioè,
di quella che si otterrebbe se fosse previamente proposto quel
ricorso, deve ritenersi ammessa (in base al rinvio operato dal comma
3 dell'art. 205 del nuovo codice della strada, come modificato
dall'art. 107 del decreto legislativo n. 360 del 1993, all'art. 22
della legge n. 689 del 1981) anche la possibilità di ottenere la
sospensione della riscossione, pretesa con la cartella esattoriale
emessa sulla base del titolo esecutivo formatosi ai sensi dell'art.
203, comma 3, di detto nuovo codice.
Con questa ulteriore interpretazione adeguatrice, che costituisce
naturale corollario di quella già offerta nelle richiamate
precedenti decisioni, vengono superati i dubbi di costituzionalità
prospettati nell'ordinanza di rimessione, in riferimento a tutti i
parametri costituzionali invocati (artt. 3, 24 e 103 della
Costituzione), in quanto in base ad essa risulta indifferente, per
ottenere la sospensione della riscossione in sede di azione
giudiziaria, l'essersi o meno avvalsi previamente del rimedio
amministrativo ai sensi degli artt. 203 e 204 del nuovo codice della
strada.
3. - Per completezza di indagine devesi ricordare che l'art. 206
citato prevede che, se il pagamento delle somme dovute a titolo di
sanzione amministrativa pecuniaria non è effettuato nei termini
previsti, la loro riscossione avviene mediante notifica della
cartella esattoriale e relativa procedura esecutiva. Difatti detto
art. 206 stabilisce che la riscossione in parola è regolata
dall'art. 27 della legge n. 689 del 1981, il quale, a sua volta, fa
rinvio alle norme previste per la esazione delle imposte dirette,
ossia al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, il quale, prevedendo, ai
fini della sospensione della riscossione, una particolare procedura
amministrativa dinanzi all'intendente di finanza, fa ritenere esclusa
la possibilità di ottenerla dal giudice ordinario.
Al riguardo devesi ancora ricordare che questa Corte con la
sentenza n. 318 del 1995 ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 3233 del 1928 - concernente
la disciplina della riscossione delle entrate a favore dell'Ente
autonomo per l'acquedotto pugliese - nella parte in cui, richiamando
le norme in vigore per la riscossione delle imposte dirette (cioè il
d.P.R. n. 602 del 1973 cit.), impediva all'autorità giudiziaria
ordinaria di sospendere l'esecuzione dei ruoli esattoriali relativi
ad entrate di natura non tributaria.
Orbene, si deve osservare che, in detta recente sentenza, risulta
affermato il principio, di estrema importanza nella questione in
esame, secondo cui, quando si verte in tema di riscossione di somme
diverse da quelle di natura tributaria (rispetto alle quali è
espressamente previsto che la sospensione della cartella esattoriale
possa essere disposta, come si è già ricordato, con un rimedio
esperibile dinanzi all'intendente di finanza) la tutela giudiziaria,
per essere conforme ai precetti costituzionali, non può escludere la
possibilità di ottenere la sospensione della riscossione. Ma mentre,
per ottenere tale risultato, nella questione definita con la sentenza
in parola si è dovuti intervenire con la dichiarazione di
incostituzionalità della normativa allora denunziata, in quanto
essa, operando un mero rinvio alla disciplina per la riscossione
delle entrate tributarie, escludeva la possibilità di ottenere la
tutela cautelare dinanzi al giudice ordinario, nella questione ora in
esame, invece, allo stesso risultato si può pervenire sulla base
della indicata interpretazione adeguatrice, perchè, come si è
visto, il rinvio al sistema previsto per detta riscossione è operato
in via indiretta attraverso il rinvio all'art. 22 (e 23) della legge
n. 689 del 1981 che, a sua volta, prevede la possibilità della
sospensione da parte del giudice ordinario. Una possibilità questa
che, si ripete, non può ritenersi ammessa solo se si sia azionato
preventivamente il ricorso amministrativo, una volta che in base alle
già richiamate pronunzie di questa Corte è stato escluso che il suo
mancato esercizio condizioni o limiti la tutela giurisdizionale, che
deve essere assicurata nella sua pienezza, e quindi anche in sede
cautelare, indipendentemente dall'esperimento di quel rimedio.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 203, comma terzo, e 206
del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) e degli
artt. 53 e 54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni
sulla riscossione delle imposte sul reddito) sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, dal pretore di
Lecce, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 settembre 1995.
Il Presidente e redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 21 settembre 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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