1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 SENTENZA 22 ottobre - 4 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Commissariamenti per l'attuazione dei piani di rientro dai disavanzi sanitari delle Regioni - Incompatibilita' dell'incarico di Commissario ad acta con l'espletamento di incarichi istituzionali presso la Regione soggetta a commissariamento - Applicabilita' anche agli incarichi in atto conferiti ai Presidenti delle Regioni interessate - Previsioni aggiunte da legge di conversione - Difetto di omogeneita' rispetto all'originario decreto-legge - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 25-septies. - Costituzione, artt. 3, 77, 81, 97, 117, terzo comma, 118 e 120. (T-190247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 25-septies
del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136, promosso dalla Regione Molise con
ricorso notificato il 15-20 febbraio 2019, depositato in cancelleria
il 25 febbraio 2019, iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione Molise e gli
avvocati dello Stato Leonello Mariani e Diana Ranucci per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notifica il 15 febbraio 2019 e
depositato il 25 febbraio 2019, la Regione Molise ha impugnato in via
principale l'art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136.
La norma impugnata - rammenta la ricorrente - ha disposto, nei
commi 1 e 2, la incompatibilità del conferimento e del mantenimento
dell'incarico di commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro del disavanzo sanitario delle Regioni, rispetto
all'espletamento di incarichi istituzionali presso la Regione
soggetta a commissariamento, stabilendo, al tempo stesso, i requisiti
professionali di cui deve godere la persona da nominare quale
commissario. Il comma 3 dello stesso articolo censurato ha, a sua
volta, sancito l'applicabilità di tale incompatibilità anche agli
incarichi in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione; con la conseguenza che l'attuazione di tale previsione
comporterà la decadenza dall'incarico commissariale dei Presidenti
di Regione a far data dalla nomina dei nuovi commissari ad acta.
Dopo aver svolto una diffusa premessa intesa a ricostruire la
evoluzione della normativa succedutasi in materia di commissariamenti
delle Regioni in piano di rientro dal disavanzo nel settore
sanitario, la ricorrente sottolinea come per le Regioni commissariate
ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n.
159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo
sviluppo e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, nella
legge 29 novembre 2007, n. 222, quali - da oltre un decennio - la
Regione Molise, vigeva, prima della novella oggetto di censura, un
regime per il quale: 1) il Consiglio dei ministri nominava
commissario ad acta il Presidente della Regione; 2) solo in caso di
dimissioni o di impedimento del Presidente della Regione, il
Consiglio dei ministri poteva nominare un commissario ad acta fino
all'insediamento del nuovo Presidente della Regione o alla cessazione
della causa di impedimento.
La norma impugnata avrebbe dunque prodotto per la Regione Molise
i seguenti effetti: 1) viene reintrodotta la incompatibilità tra
affidamento dell'incarico di commissario ad acta rispetto a qualsiasi
incarico istituzionale regionale, anche per le Regioni commissariate
ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007; 2) viene
introdotto il principio vincolante secondo il quale il commissario
deve possedere gli specifici requisiti previsti dal comma 2 dello
stesso art. 25-septies; 3) viene abrogato l'art. 84-bis dell'art. 2
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge
finanziaria 2010)», dal quale emergeva la ordinaria coincidenza tra
la persona del commissario e il Presidente della Regione
commissariata. Inoltre, il comma 3 della disposizione impugnata
dispone retroattivamente la operatività della nuova disciplina della
incompatibilità, anche per gli incarichi commissariali in atto; ed
è stabilito, infine, che «il Consiglio dei ministri provvede entro
novanta giorni [...] alla nomina di un commissario ad acta per ogni
regione in cui si sia determinata l'incompatibilità del commissario,
il quale resta comunque in carica fino alla nomina del nuovo
commissario ad acta».
1.1.- Dopo aver sottolineato che la disciplina dei piani di
rientro dai disavanzi in materia sanitaria si iscrive in un duplice
ambito di competenza concorrente, rappresentato dalla tutela della
salute, da un lato, e dal coordinamento della finanza pubblica,
dall'altro, la Regione ricorrente lamenta la violazione dell'art. 77
della Costituzione in riferimento alle attribuzioni costituzionali
riconosciute alla Regione nelle materie della «tutela della salute» e
del «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi degli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost., nonchè la violazione del principio di
leale collaborazione.
A proposito della violazione dell'art. 77 Cost., la ricorrente
sottolinea la relativa ridondanza in termini di violazione del
riparto delle competenze tra Stato e Regione Molise. Attraverso la
norma impugnata, infatti, lo Stato non soltanto avrebbe utilizzato
uno strumento improprio, privo dei requisiti costituzionali, ma
avrebbe vincolato la ricorrente senza il rispetto delle procedure
collaborative, da osservare anche nell'esercizio della funzione
legislativa (viene citata la sentenza n. 251 del 2016 di questa
Corte).
Si osserva, al riguardo, che la norma impugnata (che
precedentemente il Governo aveva invano tentato di inserire, anche in
altri decreti d'urgenza) violerebbe l'art. 77 Cost. a causa della sua
evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre
disposizioni del decreto-legge in cui è stata inserita in sede di
conversione. Quanto ai contenuti, si osserva, basta esaminare i
titoli di cui si componeva il testo del decreto presentato per la
conversione al Senato. Quanto alle finalità, si rileva che le
ragioni di straordinaria necessità ed urgenza sono state ricondotte
alla previsione di «misure per esigenze fiscali e finanziarie
indifferibili»; sicchè, sarebbe arduo affermare che la normativa
censurata rispondesse realmente ad esigenze "fiscali" o
"finanziarie", per di più indifferibili.
Si segnala, anzi, la incongruenza di un decreto-legge teso a
fronteggiare esigenze fiscali e finanziarie, il quale determini un
aumento, a regime, della spesa pubblica, che discende dal
conferimento dell'incarico di commissario ad un soggetto terzo.
La norma impugnata, non avrebbe, dunque, nulla a che vedere con
l'oggetto e le finalità del provvedimento d'urgenza, tanto che,
presente nel testo originario, era stata addirittura stralciata prima
della emanazione del decreto.
1.2.- Viene poi denunciata violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
nonchè violazione del principio di leale collaborazione a norma
degli artt. 117 e 118 Cost. e degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120
Cost.
Sarebbero in particolare violati i principi di ragionevolezza,
buon andamento della pubblica amministrazione e di leale
collaborazione tra Stato e Regioni. Tenuto conto della funzione dei
piani di rientro e del necessario confronto istituzionale, diviene
ragionevole soltanto un intervento che soddisfi queste esigenze,
pena, altrimenti, la determinazione di effetti distorsivi che
comprometterebbero il buon andamento della azione amministrativa. La
norma impugnata, invece, avrebbe generato conseguenze addirittura
dannose, introducendo una preclusione assoluta, applicabile
retroattivamente anche per quelle Regioni il cui commissariamento è
già in atto e che viene ad essere intaccato dall'innesto di una
figura di commissario completamente slegata dalla istituzione
regionale.
La disposizione impugnata si fonderebbe, dunque, su un
pregiudizio negativo in ordine alla idoneità e capacità dei
soggetti provenienti dalla amministrazione regionale allo svolgimento
dell'incarico commissariale, operando attraverso una presunzione
assoluta che viola i principi di ragionevolezza e buon andamento, in
quanto determina: a) uno iato fra la struttura commissariale e
l'apparato regionale; b) comprime, senza ragione, le competenze
amministrative della Regione in materia di tutela della salute e di
coordinamento della finanza pubblica, in violazione del principio di
ragionevolezza e degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.; c)
sopprime, senza ragione, un fruttuoso meccanismo di collaborazione
fra Stato e Regioni, in violazione del principio di ragionevolezza,
degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 117 Cost.
1.3.- Viene poi posta in evidenza la circostanza che la
giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni censurato gli
automatismi legislativi; sicchè la norma impugnata si presenterebbe
in contrasto con l'art. 3 Cost. anche sotto il profilo della totale
assenza di margine di apprezzamento del caso concreto. Il che
inevitabilmente ridonda sulle competenze regionali, sia
amministrative sia legislative, in materia di tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica.
1.4.- Si prospetta, inoltre, la violazione dell'art. 3 Cost.
sotto il profilo del mancato rispetto del principio di
proporzionalità. La norma censurata non rispetterebbe, infatti, tale
importante canone di apprezzamento, in quanto essa non è certamente
quella meno pregiudizievole per le attribuzioni costituzionali
regionali e perchè impone un onere sproporzionato rispetto al fine
da perseguire, dal momento che non prende in alcuna considerazione le
situazioni specifiche, prescindendo, quindi, dalla bontà o meno
della esperienza commissariale in corso.
1.5.- Viene poi denunciata, sotto altro profilo, la violazione
del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., di buon andamento
della pubblica amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., nonchè di
leale collaborazione e di sussidiarietà, di cui agli artt. 117,
terzo comma, 118 e 120 Cost.
La norma censurata non rispetterebbe, infatti, i paradigmi
declinati dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di
sussidiarietà. Non sussisterebbe, in particolare, il presupposto
della inerzia regionale tale da legittimare l'intervento normativo,
nè si sarebbe realizzata alcuna fase di confronto con la Regione
interessata. Non sarebbe stato neppure rispettato il principio di
sussidiarietà, in quanto è stata adottata una soluzione opposta a
quella di privilegiare la prossimità del commissario rispetto
all'istituto regionale. Il tutto, in assenza di ragioni particolari
atte a giustificare tale scelta, con i naturali riverberi negativi
sulle attribuzioni regionali, con specifico riferimento a quelle
relative alla tutela della salute.
L'esautoramento regionale sarebbe poi avvenuto, in spregio
all'art. 120 Cost., senza rispetto del principio di leale
collaborazione, con violazione, per di più, del principio di buona
amministrazione ex art. 97 Cost.
1.6.- Si prospetta, inoltre, in relazione agli oneri aggiuntivi
che scaturiscono per la Regione dalla novella, la violazione degli
artt. 81 e 97 Cost., in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost., nonchè in riferimento al principio di leale
collaborazione.
La nuova nomina del commissario, infatti, trattandosi di persona
terza rispetto all'amministrazione e dunque da retribuire,
comporterà, per la Regione, nuovi oneri finanziari. Il che genera
perplessità per il fatto che tali nuovi oneri possano essere imposti
proprio ad una Regione obbligata ad adempiere al piano di rientro
delle spese sanitarie. La esigenza di contenimento della spesa
pubblica, imposta dall'art. 81 Cost., risulterebbe pertanto frustrata
dalla norma censurata, senza che risulti alcuna ragione per
abbandonare il precedente e più economico modello, con correlativa
violazione anche dell'art. 97 Cost. Il tutto, in assenza di qualsiasi
concertazione.
1.7.- Con specifico riferimento alla disposizione dettata dal
comma 3 dell'art. 25-septies impugnato, si lamenta, infine, la
violazione del principio di affidamento, quale enunciato dalla
giurisprudenza costituzionale, stante la portata sostanzialmente
retroattiva della norma.
La cessazione automatica del mandato commissariale in corso, a
prescindere da qualsiasi valutazione di opportunità, equivarrebbe,
inoltre, ad un intervento sostitutivo nei confronti della Regione del
tutto discrezionale, in violazione del principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.), di quello di buona amministrazione (art. 97 Cost.),
degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120 Cost. e del principio di
leale collaborazione.
2.- Nel giudizio promosso dalla Regione Molise il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, ha depositato memoria di costituzione,
chiedendo dichiararsi inammissibili o infondate le questioni proposte
nel ricorso.
2.1.- Il ricorso sarebbe anzitutto inammissibile per difetto di
interesse. L'art. 25-septies del d.l. n. 119 del 2018, infatti,
intervenendo sull'art. 1, comma 569, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2015)» e sull'art. 1,
comma 395, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019), ha riaffermato il principio
della incompatibilità dell'incarico di commissario ad acta con
incarichi istituzionali presso la Regione commissariata; principio,
questo, che era stato derogato dal combinato disposto dei commi 395 e
396 dell'art. 1 della legge n. 232 del 2016 per le Regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del
2007.
La disposizione impugnata, peraltro, avendo regolato ex novo la
intera materia, in quanto prevede nuovi requisiti del commissario ad
acta, avrebbe determinato l'abrogazione implicita della normativa
precedente. Pertanto - deduce la Avvocatura - la eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale di tale normativa
determinerebbe la reviviscenza di quella precedente, la quale ultima,
«stabilendo (gia') la non cumulabilità nello stesso soggetto di
entrambi gli incarichi dei quali si discute», impedirebbe la
concentrazione di incarichi cui mira il ricorso: da ciò, la
inammissibilità dello stesso per difetto di interesse.
Non varrebbe neppure l'argomento secondo il quale la Regione
Molise commissariata ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159
del 2007, che all'epoca era l'unica fonte che prevedeva l'esercizio
del potere statale sostitutivo, si vedrebbe assoggettata alla
operatività della disposizione censurata (che proprio alle Regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007
fa riferimento), dal momento che quel commissariamento si sarebbe
«successivamente "inalveato" nell'ambito della disciplina di cui
all'art. 2, commi 83 e ss., della l. n.191/2009».
Si osserva, a tale riguardo, che la Regione Molise siglò un
accordo avente ad oggetto un piano di rientro per le spese sanitarie
ai sensi dell'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)», che prevedeva interventi per
il triennio 2007-2009 destinati al risanamento finanziario. Non
essendo stati conseguiti gli obiettivi fissati, la Regione è stata
diffidata in base alla procedura fissata dall'art. 4, comma 1, del
d.l. n. 159 del 2007, nel frattempo entrato in vigore, ed è stato
quindi nominato commissario ad acta, in data 24 luglio 2009, il
Presidente pro tempore della Regione, ancorchè la normativa
dell'epoca non imponesse tale scelta da parte del Governo.
Successivamente, il 7 giugno 2012, constatato il perdurante
disavanzo strutturale, e dopo aver proceduto alla diffida secondo la
procedura prevista dall'art. 2, comma 84, della legge n. 191 del
2009, il Consiglio dei ministri nominò un dirigente del Ministero
della salute quale commissario ad acta «per l'adozione e l'attuazione
degli obiettivi prioritari del Piano di rientro e dei successivi
Programmi operativi, non compiutamente realizzati dal Presidente pro
tempore in funzione di Commissario ad acta». Già allora, dunque, il
commissariamento della Regione Molise si «inalveava» nell'ambito
della disciplina di cui all'art. 2, commi 83 e seguenti, della legge
n. 191 del 2009, cosicchè, a norma del comma 84, il Consiglio dei
ministri aveva potuto procedere alla nomina di un commissario ad acta
diverso dal Presidente della Regione inadempiente.
Il 21 marzo 2013, il Consiglio dei ministri, preso atto degli
esiti delle elezioni amministrative regionali, nominò, in
sostituzione del precedente, commissario ad acta il neoeletto
Presidente della Regione. Pure in questo caso - sottolinea
l'Avvocatura - il commissariamento era stato disposto in base alla
legge n. 191 del 2009, che, peraltro, aveva subito nel frattempo
significative modifiche. In particolare, in base a quanto disposto
dall'art. 2, comma 6, lettera a), del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento
degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore
delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, veniva novellato
il secondo periodo del comma 83 dell'art. 2 della legge n. 191 del
2009, nel senso che veniva consentita la nomina, quale commissario ad
acta, del Presidente della Regione o «di un altro soggetto». In tal
modo, la scelta del commissario diveniva discrezionale, potendo
questa cadere sul Presidente della Regione o su altro soggetto.
Da ultimo - conclude l'Avvocatura - con delibera del 7 dicembre
2018, il Governo ha novamente nominato commissario ad acta un tecnico
esterno all'amministrazione regionale.
2.2.- Alla stregua della normativa succedutasi nel tempo e del
tenore delle varie delibere di nomina, emerge che il commissariamento
della Regione Molise, originariamente disposto in base all'allora
vigente art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, è successivamente
"transitato" nell'ambito applicativo dell'art. 2 della legge n. 191
del 2009.
Pertanto, alla data di entrata in vigore dell'art. 1, comma 395,
della legge n. 232 del 2016 - che ha sottratto le Regioni
commissariate dalla incompatibilità sancita dall'art. 1, comma 569,
della legge n. 190 del 2014 - la Regione Molise doveva ritenersi
ormai commissariata ai sensi dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009,
con la conseguente applicabilità della incompatibilità introdotta
dalla legge n. 190 del 2014. La eventuale incostituzionalità della
norma impugnata, pertanto, comporterebbe la reviviscenza della
incompatibilità sancita dall'art. 1, comma 569, della legge n. 190
del 2014, in riferimento agli incarichi commissariali conferiti ai
sensi dell'art. 2, commi 73, 83 e 84 della legge n. 191 del 2009,
impedendo il cumulo per la Regione Molise dell'incarico di
commissario con quello di Presidente della Regione. Da qui la
inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.
2.3.- Vi sarebbe, poi, un ulteriore profilo di inammissibilità
delle questioni proposte. L'art. 25-septies del d.l. n. 119 del 2018
ha anche introdotto una serie di requisiti per accedere alla nomina
di commissario ad acta: e per questa parte, la norma non è stata
impugnata. Pertanto, la incostituzionalità non potrebbe travolgere
la disposizione in questione, la cui perdurante vigenza sul punto
imporrebbe di conferire l'incarico ad un tecnico, precludendone,
comunque sia, l'attribuzione ad un "politico".
2.4.- Scendendo al merito dei singoli motivi di ricorso,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce la inammissibilità della
prima censura, concernente la prospettata violazione dell'art. 77
Cost., che la ricorrente deduce in quanto, essendo stata la
disposizione oggetto di impugnativa inserita dalla legge di
conversione, mancherebbe il necessario nesso di correlazione tra la
norma introdotta dalla legge di conversione ed il decreto legge;
vizio, quello prospettato, che ridonderebbe, comprimendole, sulle
prerogative costituzionali della Regione nelle materie concorrenti
della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica.
Ad avviso della Avvocatura, infatti, la censura sarebbe
inammissibile per mancanza di lesione di attribuzioni regionali, in
quanto altro è la disciplina dei piani di rientro, altro la
disciplina del commissariamento, che è espressione del potere
sostitutivo dello Stato ai sensi dell'art. 120 Cost. ed è oggetto di
competenza statale esclusiva. Anche se si tratta di discipline fra
loro correlate, le stesse andrebbero tenute distinte, in quanto
riferite a fasi diverse della procedura finalizzata al risanamento
dei servizi sanitari: per la prima, attinente ai piani di rientro,
trova applicazione il principio cooperativo e di condivisione; per la
seconda, riguardate il commissariamento, oggetto della norma
censurata, la competenza legislativa è di esclusiva spettanza
statale.
La censura sarebbe comunque infondata. La norma impugnata,
infatti, opera all'interno di una tematica riconducibile alla finanza
pubblica, essendo l'andamento della sanità regionale una componente
importante dell'assetto economico nazionale, al punto che la
disposizione in questione è intervenuta su norme contenute in due
distinte leggi finanziarie. Circostanze tanto più significative in
rapporto al tema di commissariamenti, i quali presuppongono
situazioni di grave squilibrio finanziario che comportano interventi
immediati a tutela della economia nazionale ed a garanzia dei livelli
essenziali delle prestazioni sanitarie.
2.5.- Il secondo e terzo motivo di ricorso vengono reputati fra
loro connessi, riguardando, l'uno, la violazione del principio di
leale collaborazione in quanto la norma censurata coinvolge la tutela
della salute e il coordinamento della finanza pubblica, oggetto di
potestà legislativa concorrente; e, l'altro, la asserita
inosservanza dei limiti al potere sostitutivo statale.
Entrambe le censure sono, ad avviso della Avvocatura, infondate,
in quanto la norma impugnata costituisce esercizio del potere
sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., di esclusiva
pertinenza statale, essendo volto al fine di salvaguardare l'unità
economica dello Stato ed assicurare il rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni sanitarie, mediante la nomina di
commissari ad acta per la realizzazione dei piani di rientro.
L'identica base costituzionale e normativa attribuisce allo Stato il
potere di stabilire quali incarichi siano incompatibili con quello
commissariale e l'ambito temporale delle incompatibilità, e, dunque,
anche in riferimento agli incarichi in corso.
Trattandosi di materia estranea alla competenza regionale, si
rivela infondata la censura che pretenderebbe coinvolgere la Regione
attraverso lo strumento della intesa. Si richiama, a tale riguardo,
quanto più volte affermato da questa Corte a proposito del fatto che
l'attività del commissario deve essere posta al riparo da
interferenze legislative o amministrative da parte della Regione e
viene a tal proposito rievocata la sentenza n. 278 del 2014, di cui
si citano ampi stralci.
È ben vero - osserva l'Avvocatura - che il secondo comma
dell'art. 120 Cost. puntualizza che la legge assicura che i poteri
sostitutivi vengano esercitati nel rispetto dei principi di
sussidiarietà e leale collaborazione; tuttavia ciò riguarda,
appunto, la fase del procedimento che conduce al commissariamento, ma
non la fissazione dei requisiti del commissario o le modalità di
svolgimento del relativo mandato.
Nella sentenza n. 43 del 2004, questa Corte ha infatti affermato
che l'art. 120 Cost. intende assicurare la previsione di «un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia comunque messo in grado
di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo adempimento, e di
interloquire nello stesso procedimento».
Ed infatti, la normativa di settore - segnatamente, l'art. 1,
commi 174 e 180, della legge n. 311 del 2004; l'art. 4, comma 2, del
d.l. n. 159 del 2007, e l'art. 2, commi 79, 83 e 84 della legge n.
191 del 2009 - prevede un ampio coinvolgimento regionale, attraverso
una diffida all'attuazione del piano di rientro e la previsione di un
accordo con lo Stato che individui gli interventi necessari.
Procedimento, questo, che si ripete anche nelle ipotesi in cui, a
seguito di monitoraggio del piano di rientro, si registrino degli
inadempimenti, giacchè, anche in tal caso, non si procede subito al
commissariamento, ma occorre prima novamente diffidare la Regione
perchè adotti gli atti necessari per garantire il conseguimento
degli obiettivi fissati nel piano.
La concertazione, dunque, è ampiamente assicurata e le doglianze
connesse alla violazione dei principi di ragionevolezza e buon
andamento della azione amministrativa risulterebbero estranee al
contesto normativo.
L'unico limite che incontra il potere statale esclusivo è, come
già detto, assicurare il rispetto dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione nella fase prodromica e preordinata
all'esercizio del potere sostitutivo: cosa che il quadro normativo di
riferimento indubbiamente garantisce, dal momento che alla fase del
commissariamento si addiviene solo come extrema ratio, in una fase
patologica derivante dalla inerzia regionale.
2.6.- Peraltro, soggiunge l'Avvocatura, anche a voler ritenere
che la norma impugnata sia riconducibile pure alle materie a
legislazione concorrente della tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica, le doglianze sarebbero
ugualmente infondate. Come infatti da ultimo ribadito da questa Corte
nella sentenza n. 199 del 2018, l'autonomia legislativa concorrente
regionale può subire limitazioni alla luce degli obiettivi di
finanza pubblica e della esigenza di contenimento della spesa.
Pertanto, quando la Regione ricorrente sostiene che la nomina di
un commissario ad acta estraneo all'assetto regionale
rappresenterebbe una anomalia «fonte di impasse nella gestione del
servizio sanitario regionale», trascura di considerare che, come
reiteratamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, lo
stesso deve essere tenuto «al riparo da ogni interferenza degli
organi regionali»: evenienza, questa, che non si vede come possa
essere meglio assicurata, se non proprio attraverso una
incompatibilità tra l'incarico commissariale e quello di
amministratore regionale.
Affermato il principio, soggiunge l'Avvocatura, esso non può che
avere valenza generale, operando sia per i commissariamenti futuri
sia per quelli in corso, senza che vi sia possibilità, come deduce
la Regione ricorrente, di stabilire regimi differenziati seconda la
"imputabilita'" del disavanzo alla amministrazione in carica o no,
dal momento che la norma deve avere una portata unica a livello
nazionale.
D'altra parte, la norma non ha un significato "sanzionatorio", ma
svolge una funzione preventiva, giacchè mira - come si è detto - a
porre il commissario al riparo da interferenze dagli organi regionali
mediante la "separazione fisica" dell'incarico di commissario, così
da evitare qualsiasi rischio connesso alla commistione di ruoli.
Del resto, osserva ancora l'Avvocatura, l'opportunità, anche nei
confronti della Regione ricorrente, di una separazione fra gli
incarichi, emergerebbe dai risultati negativi della pregressa
gestione da parte del Presidente della Giunta regionale, come
trasparirebbe dal verbale della riunione congiunta del Tavolo tecnico
per la verifica degli adempimenti regionali e del Comitato permanente
per la verifica dei livelli essenziali di assistenza della Regione
Molise tenutasi il 20 novembre 2018, tanto che gli organismi preposti
alle verifiche periodiche hanno richiesto alla struttura
commissariale un nuovo programma operativo per il triennio 2019-2021.
2.7.- Infondato sarebbe anche il quarto motivo di ricorso, nel
quale si deduce la violazione di vari parametri di costituzionalità,
in quanto la scelta di nominare un commissario ad acta esterno
comporterebbe un nuovo ed irrazionale onere finanziario per la
Regione.
Osserva infatti l'Avvocatura che, anche a voler prescindere
dall'ammontare irrisorio di tali nuovi oneri rispetto ad un disavanzo
di oltre 26 milioni di euro, si ribadisce che la possibilità della
nomina di un commissario esterno era già da tempo espressamente
prevista sul piano normativo, sicchè il legislatore ha evidentemente
ritenuto giustificata e compatibile tale possibilità con le
situazioni di disavanzo regionali. Ragionare diversamente, d'altra
parte, significherebbe «escludere, in ogni occasione, la nomina - pur
da tempo esplicitamente consentita, ed ora anche imposta dalla legge
- di un commissario ad acta esterno».
2.8.- Con il quinto motivo di ricorso, circoscritto alla
previsione che rende operativa la incompatibilità anche in
riferimento agli incarichi in corso, la pretesa violazione del
principio di affidamento sarebbe inammissibile per difetto di
interesse, perchè nessun titolare di incarichi regionali svolge
attualmente la funzione di commissario, essendo stato nominato - come
si è detto - il 7 dicembre 2018 un soggetto esterno
all'amministrazione regionale.
La censura sarebbe, comunque sia, infondata, in quanto il dato
normativo e le vicende riguardanti la Regione ricorrente
escluderebbero la possibilità che si sia formato un qualche
affidamento in materia di nomina dei commissari ad acta. L'art. 4 del
d.l. n. 159 del 2007, infatti, non prevedeva nulla al riguardo,
consentendo di nominare un soggetto tanto interno quanto esterno alla
amministrazione regionale. L'art. 2, commi 79 e seguenti, della legge
n. 191 del 2009, se nel testo originario prevedeva la necessaria
coincidenza tra l'incarico di commissario e quello di Presidente
della Regione, per effetto delle modifiche apportate dal d.l. n. 174
del 2012 e dalla relativa legge di conversione n. 213 del 2012, ha
novamente consentito che la nomina del commissario riguardasse
indifferentemente il Presidente della Regione o altro soggetto. Tale
alternatività è poi venuta meno a decorrere dal 1° gennaio 2015 per
effetto della incompatibilità sancita dai commi 569 e 570 dell'art.
1 della legge n. 190 del 2014; incompatibilità, poi, soppressa, per
le sole Regioni commissariate, ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
d.l. n. 159 del 2007, dai commi 395 e 396 dell'art. 1 della legge n.
232 del 2016.
Dunque - osserva l'Avvocatura - nessun affidamento poteva essere
riposto dalla Regione Molise sul quadro normativo previgente, posto
che, sin dal 2012, l'incarico di commissario poteva essere
indifferentemente affidato al Presidente della Regione o altro
titolare di incarico regionale, ovvero ad un soggetto estraneo alla
amministrazione regionale.
Il che, fra l'altro, dimostrerebbe che dal 2012 la gestione
commissariale non poteva più avere - come deduce la ricorrente - una
struttura duale (commissario politico e sub commissario tecnico), in
quanto essa era unificata e indifferentemente attribuibile o a un
politico o ad un tecnico, per giungere, nel 2015, ad una
incompatibilità, poi asseverata dalla norma oggetto di censura.
La vicenda concreta della Regione Molise, d'altra parte, che ha
visto un'alternanza di commissari tra Presidenti della Regione ed
esterni, confermerebbe l'impossibilità di ritenere maturato, in capo
alla Regione stessa, un qualche affidamento sul punto.
3.- La Regione Molise ha depositato, il 12 giugno 2019, memoria
con la quale ha insistito nelle conclusioni già rassegnate nel
ricorso. A proposito della ricostruzione offerta dalla Avvocatura
generale dello Stato a sostegno della dedotta carenza di interesse,
si osserva come la tesi - ancorchè suggestiva - secondo la quale dal
momento in cui è stato nominato commissario il dott. Filippo Basso,
dirigente del Ministero della salute, il commissariamento sarebbe
confluito nella disciplina dettata dall'art. 2, commi 83 e seguenti,
della legge n. 191 del 2009, non coglierebbe nel segno.
Infatti, secondo quanto ha previsto il comma 88 dell'art. 2 della
legge 191 del 2009, per le Regioni già commissariate al 31 dicembre
2009 restava fermo il previgente assetto della gestione
commissariale, applicandosi, al tempo stesso, i commi da 80 a 86
dell'art. 2 della stessa legge n. 191 del 2009.
D'altra parte, nella stessa delibera di nomina si richiama
espressamente, fra l'altro, l'art. 4, commi 1 e 2, del d.l. n. 159
del 2007 e, tra i compiti specificamente demandati al dott. Basso
figura proprio «l'adozione di eventuali necessari provvedimenti per
l'attuazione di quanto previsto dal sopracitato art. 4, comma 2, del
D.L. n. 159/2007».
Il richiamo al citato art. 4, commi 1 e 2, permane anche nella
successiva delibera del 21 marzo 2013, con la quale il Consiglio dei
ministri ha nominato commissario ad acta il Presidente della Regione
Molise, dott. Paolo Di Laura Frattura: anzi, in detta delibera - che
l'Avvocatura asserisce essere stata adottata ai sensi dell'art. 2,
comma 83, della legge n. 191 del 2009 - la norma in questione non
sarebbe stata neppure menzionata.
Del pari non condiviso è l'assunto secondo il quale la nomina -
tenuto conto delle modifiche introdotte dal d.l. n. 174 del 2012 -
potendo riguardare sia il Presidente della Regione sia altro
soggetto, sarebbe stata conferita al primo per una scelta
discrezionale del Governo. Si osserva, infatti, che la delibera
espressamente riferisce «di dover procedere» alla nomina del
Presidente della Regione, dal momento che il d.l. n. 174 del 2012
aveva introdotto nella legge n. 191 del 2009 il comma 84-bis, che -
nel testo vigente alla data di adozione di quella delibera -
stabiliva che «in caso di dimissioni o di impedimento del presidente
della regione il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad
acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e quarto periodo
del comma 83 fino all'insediamento del nuovo presidente della regione
o alla cessazione della causa di impedimento. Il presente comma si
applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4,
comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive
modificazioni».
Tale disposizione, dunque, non lasciava alcuna discrezionalità,
obbligando il Governo a nominare commissario il neoeletto Presidente
della Regione.
Non vi sarebbe dunque stata alcuna "inalveazione", quanto al
succedersi delle nomine, nella disciplina di cui alla legge n. 191
del 2009, la quale si è aggiunta, senza abrogarla, alla disciplina
di cui all'art. 4 del d.l. n. 159 del 2007, che continua a
rappresentare la disciplina base del commissariamento della Regione,
come è dimostrato dal fatto che essa costituisce la prima delle
fonti normative citate anche nell'ultima delibera di nomina del 7
dicembre 2018.
Il tutto, a testimonianza, non solo della ammissibilità del
ricorso, ma anche della fondatezza della censura relativa alla
violazione del principio di affidamento.
3.1.- Si contesta anche l'assunto dell'Avvocatura generale dello
Stato secondo il quale la mancata impugnativa dell'art. 25-septies
del d.l. n. 119 del 2018, nella parte in cui si stabiliscono i
requisiti professionali del commissario, imporrebbe comunque di
nominare un tecnico anzichè un "politico": la Regione, infatti,
avrebbe impugnato l'articolo nella sua interezza; per altro verso, è
ovvio che la contestazione concernente la nomina di un tecnico
assorbe il profilo relativo ai requisiti di professionalità.
3.2.- Infondato viene ritenuto anche l'assunto secondo il quale
la Regione non sarebbe legittimata a dolersi della violazione
dell'art. 77 Cost., in quanto nella specie la disciplina censurata
sarebbe espressione del potere sostitutivo che spetta soltanto allo
Stato. Si osserva, infatti, in via generale, che la competenza
statale esclusiva non esclude affatto che il suo esercizio possa
determinare interferenze rispetto ad attribuzioni costituzionali
regionali, così come la legislazione regionale può incidere sulle
competenze commissariali, come è dimostrato dalle varie pronunce -
adottate proprio in forza dell'art. 120 Cost. - che hanno dichiarato
incostituzionali leggi regionali che interferivano con l'esercizio
delle attribuzioni commissariali.
È dunque censurabile da parte della Regione - sostiene la
ricorrente - una norma che si deduca essere adottata in violazione
dell'art. 77 Cost., proprio per la "ridondanza" che la materia
presenta rispetto alle competenze regionali, come richiesto dalla
giurisprudenza costituzionale.
Si ribadisce, poi, la fondatezza della questione, non apparendo
corretti i rilievi svolti al riguardo dall'Avvocatura generale dello
Stato. Sarebbe irrilevante, infatti, la circostanza che la materia
dei commissariamenti sia stata fra l'altro disciplinata in leggi
finanziarie e riguardi il coordinamento della finanza pubblica, in
quanto, ove il rilievo fosse corretto, il decreto fiscale potrebbe
«legittimamente ospitare - specie se, come nel caso di specie,
aggiunte in blocco in sede di conversione - norme concernenti tutte
le questioni e le materie possibili e immaginabili, purchè abbiano
un qualche collegamento con la finanza pubblica (istruzione,
giustizia, previdenza, difesa, etc.)».
3.3.- A proposito del secondo e terzo motivo di ricorso - con i
quali si deduceva, sotto diversi profili, la violazione degli artt.
3, 97, 117, terzo comma, 118 e 120 Cost. - si contesta la tesi della
Avvocatura secondo la quale la materia dei commissariamenti
riguarderebbe il potere sostitutivo che appartiene esclusivamente
allo Stato, in quanto la stessa coinvolgerebbe i piani di rientro che
- come affermato da questa Corte - riguardano un duplice ambito di
potestà legislativa concorrente, individuato nella tutela della
salute e nel coordinamento della finanza pubblica.
Sul potere sostitutivo, peraltro, è lo stesso art. 120 Cost. ad
evocare il principio di sussidiarietà e la leale collaborazione:
sicchè, circoscrivere tali principi alla sola fase antecedente al
commissariamento equivarrebbe a travisare il dettato costituzionale,
in quanto detti principi non riguardano solo l'an, ma anche il
quomodo del commissariamento, consentendo alla Regione di esporre le
ragioni per le quali sia preferibile mantenere in capo al titolare di
un incarico regionale il ruolo di commissario ad acta, e rispettare
così la sussidiarietà attraverso il coordinamento operativo con la
istituzione regionale.
Quanto ai profili di irragionevolezza ed antieconomicità, si
osserva come le censure si incentrino sulla aprioristica scelta di un
commissario esterno alla Regione, senza consentire a quest'ultima di
suggerire soluzioni alternative.
Si insiste, poi, sulla censura di violazione del principio di
affidamento, in quanto la tesi della Avvocatura, secondo la quale la
censura stessa sarebbe priva di interesse, attestata dalla nomina di
un soggetto esterno alla Regione, si rivela fallace, essendo stata la
nomina in questione impugnata sia davanti al tribunale amministrativo
regionale competente sia attraverso il conflitto proposto alla Corte
costituzionale e iscritto al n. 2 del 2019 del registro conflitti tra
enti.
3.4.- Quanto al merito, si richiamano le varie vicende del
commissariamento regionale, dalle quali emergerebbe che per le
Regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159
del 2007, come la Regione Molise, all'epoca dei vari provvedimenti
non risultava vigente una normativa di incompatibilità tra la carica
di commissario ad acta ed eventuali incarichi regionali.
Irrilevanti sarebbero, infine, i rilievi svolti dalla Avvocatura
generale dello Stato in merito alle difficoltà finanziarie della
sanità molisana, trattandosi di situazione che prescinde dalla
identità del commissario nominato.
4.- A seguito del rinvio della udienza, la Regione Molise ha
depositato il 1° ottobre 2019 ulteriore memoria, ribadendo la
fondatezza tanto del ricorso n. 31 del 2019 quanto del ricorso per
conflitto fra enti n. 2 del 2019, sottolineando come la sentenza di
questa Corte n. 200 del 2019, con la quale è stato respinto il
ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Calabria
nei confronti dello Stato, in riferimento alla delibera di nomina del
commissario e del sub-commissario per l'attuazione del piano di
rientro dai disavanzi del servizio sanitario, conforterebbe la
fondatezza dei ricorsi della stessa Regione Molise.
Da un lato, infatti, le censure proposte dalla Regione Calabria
si fondavano su circostanze diverse e peculiari; dall'altro, le
situazioni di criticità riscontrate nella gestione commissariale di
quella Regione non sarebbero ravvisabili nel caso della Regione
Molise. Dalla riunione congiunta del Tavolo tecnico per la verifica
degli adempimenti regionali emergerebbe, infatti, che per il 2017 -
sotto la gestione commissariale del Presidente della Regione - i
livelli essenziali di assistenza (d'ora in avanti: LEA) hanno
superato la soglia di sufficienza, mentre al contrario, dal verbale
della riunione del 24 luglio 2019, i dati acquisiti del tavolo
tecnico dimostrano che la gestione affidata a soggetto estraneo alla
amministrazione regionale «presenta persistenti criticità,
evidenziate nelle conclusioni del Verbale stesso».
5.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
il 1° ottobre 2019 memoria nella quale, in riferimento alla questione
di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione Molise con il
ricorso n. 31 del 2019, ha in larga misura rievocato le deduzioni
svolte nella memoria di costituzione. Si ribadisce, in particolare,
che la Regione non avrebbe impugnato l'art. 25-septies del d.l. n.
119 del 2018 nella parte in cui - comma 2, lettera b) - sono
stabiliti i requisiti professionali che deve possedere il commissario
ad acta; requisiti che certamente il Presidente della Ragione non
possiede. La tesi opposta sostenuta dalla Regione è, comunque sia,
non conferente, in quanto la materia del commissariamento rientra
nell'ambito del potere sostitutivo esclusivo dello Stato. L'assunto
secondo il quale la previsione di requisiti ridondi a danno delle
competenze legislative ed amministrative regionali in tema di tutela
della salute e coordinamento della finanza pubblica sarebbe privo di
fondamento, in quanto una lesione delle prerogative regionali
potrebbe ipotizzarsi solo se il commissariamento della Regione fosse
stato disposto in mancanza di un disavanzo strutturale in materia
sanitaria.
Neppure in astratto, infatti, potrebbe realizzare un vulnus delle
competenze regionali la previsione di determinati requisiti in capo a
coloro che sono nominati all'incarico commissariale, trattandosi di
organo straordinario e temporaneo dello Stato, cui compete stabilirne
i requisiti. Rientra dunque nei poteri sostitutivi quello di
individuare anche le incompatibilità e le caratteristiche
professionali del commissario.
5.1.- Si ribadisce, poi, che non sarebbe violato l'art. 77 Cost.,
in quanto la norma censurata è stata deliberata non dal Governo ma
dal Parlamento, e sarebbe, comunque sia, materia estranea alle
competenze regionali. La disposizione, d'altra parte, avrebbe
attinenza alla materia del decreto, vale a dire quella
economico-finanziaria, posto che la disciplina dei piani di rientro e
del commissariamento atterrebbero alla finanza pubblica ed alle
politiche di bilancio.
5.2.- Viene anche ulteriormente sottolineato che il principio di
leale collaborazione che si assume violato non riguarda, per
principio, l'attività di normazione, mentre quel principio
assumerebbe rilievo solo per la fase del procedimento che conduce al
commissariamento, senza coinvolgere i requisiti per l'assunzione di
quell'incarico. Requisiti che possono riguardare sia i
commissariamenti futuri sia quelli in atto, non rilevando la
distinzione basata sulla colpevolezza o meno delle pregresse
gestioni, stante la esigenza di uniformità di disciplina e l'assenza
di finalità "sanzionatorie" della norma censurata. La finalità è,
anzi, di tipo "preventivo", mirando a porre il commissario al riparo
da interferenze regionali.

Considerato in diritto

1.- La Regione Molise propone ricorso in via principale avverso
l'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 23 ottobre 2018,
n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136,
nella parte in cui tale norma dispone la incompatibilità del
conferimento e del mantenimento dell'incarico di commissario ad acta
per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario delle
Regioni con l'espletamento di incarichi istituzionali presso la
Regione soggetta a commissariamento e stabilisce la applicabilità
della incompatibilità anche per gli incarichi commissariali in corso
alla data di entrata in vigore della legge di conversione,
introduttiva del citato articolo, con la conseguente decadenza
dall'incarico commissariale dei Presidenti di Regione a far data
dalla nomina dei nuovi Commissari ad acta.
1.1.- La disciplina censurata contrasterebbe, ad avviso della
Regione ricorrente, con vari parametri di costituzionalità.
Risulterebbe, infatti, anzitutto violato l'art. 77 della
Costituzione in riferimento alle attribuzioni costituzionali
riconosciute alla Regione nelle materie della «tutela della salute» e
del «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, e 118 Cost., nonchè violazione del principio di leale
collaborazione. Sussisterebbe violazione dell'art. 77 Cost. - con
ridondanza sulle attribuzioni regionali in tema di tutela della
salute e di coordinamento della finanza pubblica - a causa della
evidente estraneità della norma impugnata rispetto alla materia
disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è
stata inserita in sede di conversione.
Vulnerato sarebbe anche il principio di leale collaborazione,
trattandosi di intervento adottato unilateralmente dello Stato, senza
alcun coinvolgimento della Regione.
1.2.- Viene poi dedotta la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
nonchè la violazione del principio di leale collaborazione a norma
degli artt. 117 e 118 Cost. e degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120
Cost. , in quanto, tenuto conto della funzione dei piani di rientro e
del necessario confronto istituzionale, la norma impugnata avrebbe
generato effetti addirittura dannosi, introducendo, senza alcun
coinvolgimento regionale, una preclusione assoluta, applicabile
retroattivamente anche per quelle Regioni il cui commissariamento è
già in atto e che viene ad essere intaccato dall'innesto di una
figura di commissario completamente slegata dalla istituzione
regionale.
1.3.- L'art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto il profilo della
totale assenza di margine di apprezzamento del caso concreto, tenuto
conto del buon andamento della gestione dei piani di rientro, con
evidenti riflessi negativi sulle competenze regionali, sia
amministrative sia legislative, in materia di tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica.
Il medesimo parametro costituzionale viene evocato anche sotto il
profilo del mancato rispetto del principio di proporzionalità, in
quanto la norma impugnata non sarebbe certamente quella meno
pregiudizievole per le attribuzioni costituzionali regionali,
considerato che la stessa impone un onere sproporzionato rispetto al
fine da perseguire, dal momento che non prende in alcuna
considerazione le situazioni specifiche, prescindendo, quindi, dalla
bontà o meno della esperienza commissariale in corso.
1.4.- Si deduce, inoltre, violazione del principio di
ragionevolezza, nonchè del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione e di leale collaborazione e di
sussidiarietà, di cui agli artt. 117, terzo comma, 118 e 120 Cost.,
in quanto la norma denunciata non rispetterebbe i paradigmi declinati
dalla giurisprudenza di questa Corte in tema di sussidiarietà. Non
sussisterebbe, in particolare, il presupposto della inerzia regionale
tale da legittimare l'intervento normativo, nè si sarebbe realizzata
alcuna fase di confronto con la Regione interessata. Non sarebbe
stato neppure rispettato il principio di sussidiarietà, in quanto è
stata adottata una soluzione opposta a quella di privilegiare la
prossimità del commissario rispetto all'istituto regionale.
Il tutto, osserva la Regione ricorrente, in assenza di ragioni
particolari atte a giustificare la scelta operata, con i naturali
riverberi negativi sulle attribuzioni regionali, con specifico
riferimento a quelle relative alla tutela della salute.
L'esautoramento regionale sarebbe poi avvenuto, in spregio all'art.
120 Cost., senza rispetto del principio di leale collaborazione,
generando, anche, la correlativa violazione del principio di buona
amministrazione ex art. 97 Cost.
1.5.- Si lamenta, altresì, la violazione degli artt. 81 e 97
Cost., in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
nonchè in riferimento al principio di leale collaborazione. La nuova
nomina del commissario, infatti, trattandosi di persona terza
rispetto alla amministrazione, e dunque da retribuire ex novo,
comporterà per la Regione nuovi oneri finanziari. Il che genera
perplessità per il fatto che tali nuovi oneri possano essere imposti
ad una Regione già obbligata ad adempiere al piano di rientro delle
spese sanitarie.
La esigenza di contenimento della spesa pubblica, imposta
dall'art. 81 Cost., risulterebbe pertanto frustrata dalla norma
censurata, senza che risulti alcuna ragione per abbandonare il
precedente e più economico modello, con conseguente violazione anche
dell'art. 97 Cost.
Scelte, quelle censurate, che sono state operate in assenza di
qualsiasi concertazione.
1.6.- Viene denunciata, infine, la violazione del principio di
affidamento, quale enunciato dalla giurisprudenza costituzionale,
stante la portata sostanzialmente retroattiva della norma dettata dal
comma 3 dell'art. 25-septies impugnato.
La cessazione automatica del mandato commissariale in corso, a
prescindere da qualsiasi valutazione di opportunità, equivarrebbe,
inoltre, ad un intervento sostitutivo nei confronti della Regione del
tutto discrezionale, in violazione del principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.), di quello di buona amministrazione (art. 97 Cost.),
degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120 Cost. e del principio di
leale collaborazione.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato propone una prima eccezione
di inammissibilità del ricorso, fondata sulla carenza di interesse,
al lume di una articolata deduzione. Alla stregua, infatti, della
normativa succedutasi nel tempo e del tenore delle varie delibere di
nomina, emergerebbe che il commissariamento della Regione Molise,
originariamente disposto in base all'allora vigente art. 4, comma 2,
del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in
materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito con modificazioni nella legge 29 novembre 2007, n. 222,
sarebbe successivamente "transitato" nell'ambito applicativo
dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n.191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)».
Pertanto, alla data di entrata in vigore dell'art. 1, comma 395,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019) - che ha eliminato per le Regioni commissariate
la incompatibilità sancita dall'art. 1, comma 569, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità
2015)» - la Regione Molise doveva ritenersi ormai commissariata ai
sensi dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009, con la conseguente
applicabilità della incompatibilità introdotta dalla legge n. 190
del 2014. La eventuale incostituzionalità della norma impugnata,
pertanto, comporterebbe la reviviscenza della incompatibilità
sancita dall'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014, in
riferimento agli incarichi commissariali conferiti ai sensi dell'art.
2, commi 73, 83 e 84 della legge n. 191 del 2009, impedendo il cumulo
per la Regione Molise dell'incarico di commissario con quello di
Presidente della Regione.
Da qui, ad avviso della resistente, la inammissibilità del
ricorso per difetto di interesse.
2.1.- La eccezione sollevata dalla Avvocatura comporta la
necessaria disamina del complesso, articolato e non poco
contraddittorio quadro normativo di riferimento, entro il quale si è
snodata, nel corso degli anni, la disciplina dei piani di rientro
delle spese sanitarie, delle correlative procedure di
commissariamento e delle altalenanti scelte operate in ordine alle
"qualita'" che doveva ricoprire la persona da nominare quale
commissario ad acta per il riordino finanziario delle spese sanitarie
gravanti sui bilanci regionali.
2.1.1.- È noto che, in considerazione della grave e persistente
incapacità di alcune Regioni di controllare la spesa sanitaria,
dando vita a situazioni di deficit strutturali tali da interagire
anche con i livelli delle prestazioni erogabili, a partire dalla
legge 30 dicembre 2004, n. 311 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)», successivamente oggetto di varie modifiche, il
legislatore statale introdusse un meccanismo articolato che faceva
leva sui piani di rientro, in virtù del quale veniva imposto alle
Regioni, che si fossero trovate in una condizione di sofferenza
finanziaria strutturale in materia sanitaria, di sottoporsi ad una
complessa procedura di risanamento, al fine di poter beneficiare del
sostegno finanziario dello Stato ed accedere a nuovi finanziamenti.
Gli impegni per il monitoraggio ed il contenimento e
razionalizzazione della spesa sanitaria, sottoscritti attraverso una
apposita intesa Stato-Regioni, erano assoggettati ad un controllo da
parte di organismi appositamente istituiti dalla medesima intesa.
Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi stabiliti
nei piani di rientro stipulati in base all'art. 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004, il legislatore statale introdusse una
particolare procedura descritta nell'art. 4 del d.l. n. 159 del 2007.
In particolare, e per quel che qui interessa, venne prevista
inizialmente una diffida ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Attuazione dell'art. 120 della Costituzione sul
potere sostitutivo) nei confronti della Regione che si fosse resa
inadempiente rispetto agli impegni assunti in sede di sottoscrizione
dei piani di rientro e, poi, la nomina, da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, di un commissario ad acta, con il compito di
realizzare le finalità riportate nel piano concordato tra Stato e
Regione.
Va peraltro sottolineato che l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159
del 2007, nella sua formulazione originaria aveva previsto che la
nomina a commissario ad acta fosse incompatibile con l'affidamento o
la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la Regione
soggetta a commissariamento. Tale incompatibilità è poi venuta meno
in ragione della sua espressa abrogazione ad opera dell'art. 79,
comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
compatibilità, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria) convertito nella legge 6 agosto 2008, n.
133.
2.1.2.- La impostatura dei piani di rientro è stata mantenuta
anche nella legge 23 dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2006)» (art. 1, comma 277, che recepì la intesa
Stato-Regioni del 23 marzo 2005), nella legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» (art. 1, comma
796), la quale recepì il Patto per la salute 2007-2009, nella legge
finanziaria n. 191 del 2009, che recepì il Patto per la salute
2010-2012, di cui alla intesa tra Governo e Regioni del 3 dicembre
2009, ed il cui art. 13, fra l'altro, prevedeva una articolata
procedura di controllo per la gestione del deficit in campo
sanitario, con la procedimentalizzazione di meccanismi di intervento
sostituivo a mezzo di commissari ad acta, nominati nella persona del
Presidente della Regione.
L'art. 2, comma 79, della legge n. 191 del 2009, prevedeva,
infatti, che, in caso di mancata presentazione da parte della Regione
del piano di rientro ovvero in caso di mancata approvazione dello
stesso, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 Cost.,
nominasse il Presidente della Regione quale commissario ad acta per
la predisposizione del piano di rientro e per la sua attuazione.
L'art. 2, comma 83, della stessa legge n. 191 del 2009, prendeva in
considerazione l'ipotesi in cui, pur essendo stato presentato ed
approvato il piano di rientro, ad una verifica dello stesso venisse
constatata la inadempienza della Regione in merito alla realizzazione
degli obiettivi tracciati nel piano. In tal caso, il Consiglio dei
ministri diffidava la Regione interessata ad attuare il piano,
adottando altresì tutti gli atti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli
obiettivi previsti. A seguito della persistente inerzia della
Regione, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120
Cost., nominava il Presidente della Regione commissario ad acta per
la intera durata del piano di rientro; in particolare, il medesimo
comma 83 proseguiva affermando che «il commissario adotta tutte le
misure indicate nel piano nonchè gli ulteriori atti e provvedimenti
normativi, amministrativi organizzativi e gestionali ad esso
implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla
completa attuazione del piano».
Merita peraltro di essere rilevato che, nel testo originario del
comma 83, figuravano le parole "il presidente della regione
commissario ad acta" che furono sostituite da quelle «il presidente
della regione o un altro soggetto commissario ad acta» ad opera del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213. Pertanto, a far tempo dalla entrata in vigore di tale fonte
novellatrice, il commissario ad acta poteva essere scelto anche tra
persone diverse dal Presidente della Regione da commissariare.
Significativa appare anche la "storia" del comma 84 dell'art. 2
della ricordata legge n. 191 del 2009. Il testo originario stabiliva,
infatti, che «Qualora il presidente della Regione, nominato
commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del piano ai
sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte all'obbligo
di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti
dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni dell'inadempimento,
il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 della
Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai fini della
predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. Nei casi
di riscontrata difficoltà in sede di verifica e monitoraggio
nell'attuazione del piano, nei tempi o nella dimensione finanziaria
ivi indicata, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo
120 della Costituzione, sentita la regione interessata, nomina uno o
più commissari ad acta di qualificate e comprovate professionalità
ed esperienza in materia di gestione sanitaria per l'adozione e
l'attuazione degli atti indicati nel piano e non realizzati». (La
norma è stata modificata ad opera del comma 569 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, il quale ha soppresso le parole: «presidente
della regione, nominato» ed ha sostituito le parole «ai sensi dei
commi 79 o 83» con quelle: «, a qualunque titolo nominato»).
La disposizione, anche nella sua versione originaria, faceva
evidentemente riferimento ad una ipotesi in cui il Presidente della
Regione, (che, come si è visto, dal 2012 poteva, ma non doveva più
essere necessariamente nominato commissario ad acta) fosse risultato
inadempiente agli obblighi derivanti dal piano di rientro e stabiliva
un autonomo potere sostitutivo statale attraverso un nuovo
commissariamento: da qui, la previsione dei requisiti di
professionalità del nuovo commissario, ontologicamente
"incompatibile" con la persona del Presidente della Regione.
2.1.3.- Un radicale mutamento di prospettiva venne tracciato nel
Patto per la salute 2014-2016, che formò oggetto della intesa tra
Governo e Regioni del 10 luglio 2014. L'art. 12 del protocollo di
intesa, infatti, dedicato ai Piani di riorganizzazione
riqualificazione e rafforzamento dei servizi sanitari regionali,
espressamente prevedeva, fra l'altro, «di promuovere l'adozione delle
modifiche normative necessarie affinchè, in caso di nuovi
commissariamenti, sia previsto che la nomina a commissario ad acta
sia incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi
incarico istituzionale presso la Regione soggetta a
commissariamento»; «che il Commissario ad acta, ove nominato, deve
possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate
professionalità ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai
risultati in precedenza conseguiti»; «che i sub Commissari svolgano
attività a supporto dell'azione del Commissario, essendo il loro
mandato vincolato alla realizzazione di alcuni o di tutti gli
obiettivi affidati al Commissario con il mandato commissariale,
avvalendosi del personale, degli uffici e dei mezzi necessari
all'espletamento dell'incarico di cui all'articolo 4, comma 2, del
decreto - legge n. 259/2007, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 222/2007».
L'intesa raggiunta tra Governo, Regioni e Province autonome,
proponeva di introdurre, dunque, per i futuri commissariamenti, la
incompatibilità tra qualsiasi incarico regionale e l'assunzione
della carica di commissario ad acta; ne stabiliva i requisiti di
professionalità, ed espressamente evocava (nella parte dedicata ai
sub- commissari), quale "fonte" degli incarichi, l'art. 4 del d.l. n.
159 del 2007 (norma base, dunque, che permaneva nel tempo, anche a
fronte dei nuovi commissariamenti cui si riferiva la introducenda
incompatibilità di cariche).
2.1.4.- Il contenuto della intesa fu recepito nella legge
finanziaria 2015, in quanto la legge 23 dicembre 2014, n. 190,
stabilì, al comma 569, che «La nomina a commissario ad acta per la
predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario, effettuata ai sensi dell'articolo 2,
commi 79, 83 e 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive
modificazioni, è incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione
di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a
commissariamento.».
La stessa disposizione prevedeva, poi, che il commissario doveva
possedere un curriculum che evidenziasse «qualificate e comprovate
professionalità ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai
risultati in precedenza conseguiti». Sul piano temporale, inoltre,
veniva stabilito che la nuova disciplina trovava applicazione «alle
nomine effettuate, a qualunque titolo, successivamente alla data di
entrata in vigore» della stessa legge.
Il successivo comma 570 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
stabiliva, a sua volta, che le già richiamate disposizioni dell'art.
569 si applicavano «anche ai commissariamenti disposti ai sensi
dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222,
e successive modificazioni.» (ancora nella finanziaria del 2015,
pertanto, i commissariamenti di cui all'art. 4 del d.l. n. 159 del
2007 venivano considerati "non assorbiti" dalle successive fonti di
novellazione della materia).
2.1.5.- La situazione muta novamente con la legge finanziaria del
2017 (Legge 11 dicembre 2016, n. 232), giacchè, nel corso dei
relativi lavori, venne approvato (con vivaci interventi critici della
opposizione, che parlò di intervento normativo chiaramente diretto a
favorire uno specifico Presidente di Regione commissariata) un
emendamento con il quale la pregressa incompatibilità tra
commissario ad acta e Presidente della Regione venne rimosso a
decorrere dalla data di entrata in vigore della stessa legge n. 232
del 2016.
L'art. 1, comma 395, stabilì, infatti che (il particolare è
importante, nella prospettiva della eccezione di inammissibilità per
carenza di interesse sollevata dalla Avvocatura dello Stato in
riferimento al ricorso proposto dalla Regione Molise) «le
disposizioni di cui al comma 569 dell'articolo 1 della legge 23
dicembre 2014, n. 190, non si applicano alle regioni commissariate ai
sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1 ottobre 2007, n.
159, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2007, n.
222». A sua volta, il comma 396 dello stesso articolo, abrogava il
comma 570 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (il
quale, come già accennato, stabiliva la estensione della
incompatibilità anche ai commissariamenti disposti a norma dell'art.
4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007).
Da tale operazione normativa, dunque, non veniva "toccato" il
regime dei commissariamenti di cui ai commi 79, 83 e 84 dell'art. 2
della legge n. 191 del 2009, che avevano formato oggetto della
novellazione operata dall'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del
2014, il quale aveva introdotto, per quei commissariamenti, il
meccanismo della incompatibilità fra le note cariche di commissario
ad acta e Presidente della Regione.
3.- Alla stregua di tale composita evoluzione del quadro
normativo può dedursi la infondatezza della eccezione sollevata
dalla Avvocatura generale dello Stato, dal momento che l'originario
"titolo" di commissariamento della Regione Molise, rappresentato dal
più volte richiamato art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007, non
si è affatto "inalveato" - come pretenderebbe la difesa dello Stato
- all'interno della più "matura" e completa disciplina dei
commissariamenti dettata - pur tenendo conto delle articolate
sovrastrutturazioni normative che l'hanno attinta, attraverso le
varie fonti novellatrici - dalla legge n. 191 del 2009.
Occorre infatti rilevare che i commissariamenti più antichi -
come quello della Regione Molise, che ormai ha abbondantemente
superato il decennio - non hanno subito una sorta di "novazione" sul
versante della legislazione applicabile, in quanto la base normativa
dalla quale ha tratto origine l'intervento sostitutivo dello Stato è
rimasta intatta nella sua perdurante produzione di effetti, al punto
che ha formato oggetto di espresso richiamo proprio - e da ultimo -
ad opera della norma censurata dal ricorso.
Deve infatti escludersi che per le Regioni all'epoca già
commissariate, la legge n. 191 del 2009 abbia rappresentato una fonte
"novatrice" di tale portata da aver nella sostanza "sterilizzato" la
precedente disciplina. Il riferimento alle Regioni commissariate ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007 era stato
infatti soppresso dall'art. 1, comma 395, della legge n. 232 del
2016, che aveva escluso la incompatibilità per quei tipi di
commissariamento, a testimonianza, dunque, della perdurante efficacia
di quel regime di commissariamento. Tant'è che il decreto oggi
impugnato si è ovviamente fatto carico di eliminare quella
disposizione, sopprimendo, appunto, il primo periodo di quel comma.
Ma ugualmente di rilievo è l'assunto della difesa regionale,
laddove evidenzia come l'art. 2, comma 88, della legge n. 191 del
2009, avesse espressamente chiarito che per le Regioni già
sottoposte a piani di rientro e commissariate alla data del 31
dicembre 2009 restasse fermo l'assetto della gestione commissariale
previgente, pur trovando per esse applicazione le disposizioni
dettate dai commi da 80 a 86 dell'art. 2 della stessa legge.
Considerazioni, quelle testè svolte, avvalorate dal fatto che i vari
decreti di nomina dei commissari richiamavano tutti l'art. 4, comma
2, del d.l. n. 159 del 2007.
A prescindere, dunque, dalla validità della tesi secondo la
quale dalla eventuale incostituzionalità deriverebbe una sorta di
"reviviscenza retrograda", che generebbe l'automatico riespandersi
delle disposizioni previgenti alle varie novelle con portata
abrogatrice - tesi che non potrebbe comunque condividersi, in
considerazione del fatto che le varie modifiche succedutesi nel tempo
non sono state di abrogazione pura e semplice - è assorbente
rilevare che l'interesse al ricorso risulta asseverato dal fatto che
la eventuale rimozione della incompatibilità, introdotta dalla
disposizione impugnata, lascerebbe inalterato, per le Regioni
commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del
2007, il quadro normativo previgente, con la conseguente possibilità
di designare o mantenere, quale commissario ad acta, la persona che
rivesta un incarico istituzionale presso la Regione commissariata.
4.- A proposito, poi, della ulteriore eccezione di
inammissibilità per carenza di interesse al ricorso, proposta
dall'Avvocatura generale dello Stato sul presupposto che non sarebbe
stata impugnata la parte della norma che enuncia i requisiti che deve
possedere il commissario ad acta, e che, comunque sia, precluderebbe
il conferimento dell'incarico ad un "politico", la difesa regionale -
a prescindere da qualsiasi rilievo circa il naturale "assorbimento"
di tale profilo nel quadro delle censure proposte - puntualmente
rileva come la impugnativa della Regione avesse riguardato l'art.
25-septies del d.l. n. 119 del 2018 in tutte le sue parti,
addirittura espressamente enunciando, a pag. 9 del ricorso, proprio
il comma 2, lettera b), della disposizione censurata, ove si dettano,
per l'appunto, i requisiti professionali di cui deve essere in
possesso il commissario.
Anche tale eccezione va dunque disattesa.
5.- Scendendo all'esame del merito delle singole censure, rilievo
pregiudiziale assume la questione relativa alla prospettata
violazione dell'art. 77 Cost., dedotta sul presupposto che la norma
impugnata, inserita in sede di conversione del d.l. n. 119 del 2018,
si presenterebbe del tutto estranea rispetto alla materia
disciplinata dalle disposizioni originarie del decreto stesso.
5.1.- L'Avvocatura generale dello Stato prospetta la
inammissibilità della questione per mancanza di lesione di
attribuzioni regionali e, dunque, per mancanza di ridondanza del
parametro non relativo alle competenze. Altro sarebbe, infatti, la
disciplina dei piani di rientro, altro è la disciplina del
commissariamento - oggetto della norma censurata - che è espressione
del potere sostitutivo dello Stato ai sensi dell'art. 120 Cost., e
che rientra nell'ambito della competenza statale esclusiva. Anche se
si tratta di discipline fra loro correlate - soggiunge l'Avvocatura -
nondimeno le stesse devono essere tenute distinte, in quanto riferite
a fasi diverse della procedura finalizzata al risanamento finanziario
dei servizi sanitari: per la prima, attinente alla programmazione ed
attuazione dei Piani di rientro, trova applicazione il principio
cooperativo e di condivisione; per la seconda, riguardante
l'intervento sostitutivo dello Stato attraverso il commissariamento,
la competenza legislativa è di esclusiva spettanza statale.
La tesi della difesa dello Stato non può, però, essere, nel
caso di specie, condivisa.
In linea di massima, deve infatti ritenersi corretta
l'affermazione secondo la quale, una volta constatato il fallimento
dei concordati Piani di rientro, i cui risultati sono accertati
attraverso le periodiche verifiche effettuate nell'ambito di Tavoli
di lavoro cogestiti, l'intervento dello Stato, attraverso l'istituto
del commissariamento, coinvolge una fase di intervento sostitutivo
ontologicamente riservato - sul piano normativo e gestionale - alle
scelte statali, nell'ambito delle attribuzioni devolute e per le
finalità indicate dall'art. 120, secondo comma, Cost.
E deve in proposito richiamarsi il costante assunto, ribadito da
ultimo nelle sentenze n. 195 e n. 194 del 2019, secondo il quale «le
Regioni possono evocare parametri di legittimità costituzionale
diversi da quelli che sovrintendono al riparto di competenze tra
Stato e Regioni solo a due condizioni: quando la violazione
denunciata sia potenzialmente idonea a riverberarsi sulle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite [...] e quando le
Regioni ricorrenti abbiano sufficientemente motivato in ordine alla
ridondanza della lamentata illegittimità costituzionale sul riparto
delle competenze, indicando la specifica competenza che risulterebbe
offesa e argomentando adeguatamente in proposito».
Occorre peraltro assegnare il dovuto risalto alla circostanza
che, per il concreto atteggiarsi delle specifiche opzioni esercitate
in ambiti pur riservati, lo Stato possa "incidere" su competenze
regionali concorrenti - come la tutela della salute ed il
coordinamento della finanza pubblica - secondo prospettive che la
Regione può rivendicare come menomative, e di là dai limiti
tracciati dalle necessità insite nell'intervento in sussidiarietà.
Ove così non fosse, d'altra parte, si realizzerebbe una ipotesi
di totale sottrazione al controllo costituzionale da parte delle
Regioni, circa i possibili ambiti di interferenza con le relative
attribuzioni, in tutte le ipotesi in cui lo Stato faccia uso degli
eccezionali poteri al medesimo conferiti per surrogare carenze degli
enti locali, in particolare sul versante della tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Ebbene, nella vicenda in esame, introducendo la norma impugnata
un meccanismo di incompatibilità tra la carica di commissario ad
acta rispetto all'affidamento o alla prosecuzione di qualsiasi
incarico istituzionale presso la Regione commissariata, si determina
una automatica menomazione sul piano delle competenze, anche rispetto
alla previgente disciplina, dal momento che il quadro normativo
preesistente consentiva l'esercizio di quella funzione da parte del
Presidente della Regione commissariata.
Un novum normativo che finisce, quindi, per determinare (specie
per i commissariamenti in atto, ricoperti da presidenti di Regione,
che decadono dall'incarico) una significativa interferenza nella
sfera regionale, anche sul versante del relativo assetto
ordinamentale, riferito, per di più, alla gestione di ambiti di
competenza (sanità e coordinamento della finanza pubblica)
concorrenti, anche se incisi dall'intervento sostitutivo dello Stato.
Non è quindi contestabile la legittimazione della Regione a far
valere i vizi di una normativa che - pur se inquadrata nell'ambito
dell'esercizio del potere sostitutivo dello Stato - modifica il
previgente regime, direttamente riguardante non le attribuzioni del
commissario ad acta in quanto tali, ma la persona che ricopra
l'incarico di Presidente della Regione, assunto come soggetto
incompatibile a svolgere quelle funzioni.
5.2.- Nel merito, la questione è fondata.
Al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte ha in più
occasioni avuto modo di ribadire che «l'inserimento di norme
eterogenee rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge
determina la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. Tale
violazione, per queste ultime norme, non deriva dalla mancanza dei
presupposti di necessità e urgenza, giacchè esse, proprio per
essere estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a
tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma scaturisce
dall'uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la
Costituzione attribuisce ad esso, con speciali modalità di
procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un
decreto-legge» (sentenza n. 22 del 2012).
La legge di conversione è fonte funzionalizzata alla
stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge ed è
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare e
semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non può quindi
aprirsi a qualsiasi contenuto, come del resto prescrive, in
particolare, l'art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati.
A pena di essere utilizzate per scopi estranei a quelli che
giustificano l'atto con forza di legge, le disposizioni introdotte in
sede di conversione devono potersi collegare al contenuto già
disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti
governativi a contenuto plurimo, «alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato nel suo complesso» (sentenza n.
32 del 2014).
D'altra parte, «il carattere peculiare della legge di conversione
comporta anche che il Governo - stabilendo il contenuto del
decreto-legge - sia nelle condizioni di circoscrivere, sia pur
indirettamente, i confini del potere di emendamento parlamentare. E,
anche sotto questo profilo, gli equilibri che la Carta fondamentale
instaura tra Governo e Parlamento impongono di ribadire che la
possibilità, per il Governo, di ricorrere al decreto-legge deve
essere realmente limitata ai soli casi straordinari di necessità e
urgenza di cui all'art. 77 Cost. (sentenze n. 128 del 2008 e n. 171
del 2007)» (sentenza n. 154 del 2015).
È vero - e va ancora ribadito - che «[l]a legge di conversione
[...] rappresenta una legge "funzionalizzata e specializzata" che non
può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, anche nel caso di
provvedimenti governativi ab origine eterogenei (ordinanza n. 34 del
2013), ma ammette soltanto disposizioni che siano coerenti con quelle
originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di
vista funzionale e finalistico» (sentenza n. 32 del 2014).
Tuttavia questa Corte ha anche precisato che la violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost. per difetto di omogeneità si
determina solo quando le disposizioni aggiunte siano totalmente
«estranee» o addirittura «intruse», cioè tali da interrompere ogni
correlazione tra il decreto-legge e la legge di conversione (sentenza
n. 251 del 2014), per cui «Solo la palese "estraneità delle norme
impugnate rispetto all'oggetto e alle finalità del decreto-legge"
(sentenza n. 22 del 2012) o la "evidente o manifesta mancanza di ogni
nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge
di conversione e quelle dell'originario decreto-legge" (sentenza n.
154 del 2015) possono inficiare di per sè la legittimità
costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione»
(sentenza n. 181 del 2019, nonchè, da ultimo, nello stesso senso,
sentenza n. 226 del 2019).
5.3.- Ebbene, alla stregua dei richiamati principi, appare nella
specie evidente che tra le norme che hanno formato oggetto del
decreto-legge n. 119 del 2018 e quella oggetto di scrutinio, inserita
ad opera della legge di conversione, non sia intravedibile alcun tipo
di nesso che le correli fra loro, nè sul versante dell'oggetto della
disciplina o della ratio complessiva del provvedimento di urgenza,
nè sotto l'aspetto dello sviluppo logico o di integrazione, ovvero
di coordinamento rispetto alle materie "occupate" dall'atto di
decretazione.
L'originario decreto, infatti, enunciava i presupposti della
straordinaria necessità e urgenza come raccordati a «misure per
esigenze fiscali e finanziarie indifferibili». Il provvedimento, in
particolare, era strutturato in due titoli: il primo, recante
«Disposizioni in materia fiscale», ed il secondo, «Disposizioni
finanziarie urgenti». Il primo titolo era a sua volta suddiviso in
tre capi: il primo recante «Disposizioni in materia di pacificazione
fiscale», composto da nove articoli; il capo II recante «Disposizioni
in materia di semplificazione fiscale e di innovazione del processo
tributario», composto di sette articoli; il capo III recante «Altre
disposizioni fiscali», composto da quattro articoli. Il Titolo II era
composto da sette articoli.
Come posto in evidenza dal Comitato per la legislazione della
Camera dei deputati, l'originario decreto-legge (composto, come si è
detto, da 27 articoli) è passato, a seguito dell'esame del Senato, a
64 articoli complessivi. Il Comitato ha sottolineato, al riguardo,
che il provvedimento appare riconducibile, sulla base del preambolo,
a due distinte finalita': da un lato, quella di introdurre nuovi
meccanismi di carattere fiscale; dall'altro lato, quella di
effettuare rifinanziamenti di significativi stanziamenti di bilancio
(quali le risorse destinate al contratto di programma con le società
RFI-Spa, art. 21; quelle per il fondo di garanzia per le piccole e
medie imprese, art. 22; quelle per l'autotrasporto, art. 23; quelle
per le missioni internazionali, art. 24; a queste finalità - ha
ancora osservato il Comitato - se ne aggiunge una terza, per quanto
non riportata nel preambolo, vale a dire quella di intervenire in
materia di integrazione salariale straordinaria, art. 25. «Andrebbe
approfondita - rileva il documento - la riconducibilità a tale
perimetro» di varie norme introdotte in sede di conversione, fra le
quali si cita espressamente proprio l'art. «25-septies (piano di
rientro dal disavanzo del settore sanitario)», che costituisce
oggetto dei ricorsi.
Va infine sottolineato che il Comitato conclusivamente
«raccomanda altresì quanto segue: abbia cura il Legislatore di
volersi attenere alle indicazioni di cui alle sentenze della Corte
costituzionale n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014 in materia di
decretazione d'urgenza, evitando "la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei"».
Pertanto, esclusa qualsiasi pertinenza delle disposizioni di
carattere fiscale contenute nel titolo I del decreto rispetto al tema
dei commissari per il ripianamento delle spese sanitarie regionali,
non può non sottolinearsi come del tutto eccentrico rispetto a quel
tema si presenti anche l'oggetto (e la ratio) delle disposizioni di
carattere "finanziario", posto che gli articoli del decreto
"incasellati" nel titolo II sono dedicati, come si è visto, al
finanziamento di specifiche attività o fondi tutti eterogenei gli
uni rispetto agli altri.
D'altra parte, a segnalare la eccentricità della norma censurata
rispetto alla materia del decreto sta - come correttamente
puntualizza la Regione ricorrente - il rilievo che, in sede di
conversione del decreto stesso, il legislatore abbia avvertito
l'esigenza di modificare, in parte qua, proprio la rubrica del titolo
II, introducendo le parole «e disposizioni in materia sanitaria», a
testimonianza della estraneità della norma rispetto al contenuto del
provvedimento convertito.
A tale riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato osserva, da un
lato, che la disposizione oggetto dei ricorsi è intervenuta su norme
contenute in due leggi finanziarie, e dunque rientrerebbe nella
"materia finanziaria" che costituisce in parte oggetto
dell'originario decreto. Dall'altro lato, la difesa dello Stato
rileva che la disciplina dei piani di rientro afferisce pacificamente
alla materia della finanza pubblica e, in particolare, alle politiche
di bilancio, dal momento che l'andamento economico della sanità
regionale costituisce una componente essenziale del quadro
macroeconomico nazionale, specie con riferimento proprio al caso dei
commissariamenti, che presuppongono uno squilibrio di gravità tale
da imporre interventi immediati sul piano del contenimento della
spesa pubblica, a salvaguardia della unità economica nazionale e dei
livelli essenziali di prestazioni in tema di salute.
A fronte di tali rilievi deve però rilevarsi che il concetto di
"materia finanziaria" si riempie dei contenuti definitori più vari,
in ragione degli oggetti specifici cui essa risulta in concreto
riferita; mentre, non è certo la sedes in cui la norma risulti
inserita (legge finanziaria) quella dalla quale cogliere quei tratti
di univocità di ratio che la difesa della resistente pretenderebbe
desumere.
È proprio perchè la "materia finanziaria" risulta
concettualmente "anodina" - dal momento che ogni intervento normativo
può, in sè, generare profili che interagiscono anche con aspetti di
natura "finanziaria" - che il riferimento ad essa, come identità di
ratio, risulta in concreto non pertinente a fronte di una
disposizione i cui effetti finanziari sono indiretti rispetto
all'oggetto principale che essa disciplina, giacchè - ove così non
fosse - le possibilità di "innesto" in sede di conversione dei
decreti-legge di norme "intruse" rispetto al contenuto ed alla ratio
complessiva del provvedimento di urgenza risulterebbero, nei fatti,
privata di criteri e quindi anche di scrutinabilità costituzionale.
La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 77 Cost.
6.- Restano assorbite le ulteriori censure dedotte dalla Regione
ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 25-septies del
decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA