1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 4-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 aprile 1997
N. 27 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 aprile 1997 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Servizi veterinari - Disposizioni impartite, con ordinanza del Ministro della sanita' e nota telegrafica di Direttore generale dello stesso Ministero, ai fini dell'attuazione della direttiva CEE 92/102, relativa alla identificazione e registrazione degli animali (in seguito al regolamento adottato con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317, alla circolare del Ministro della sanita' 14 agosto 1996, n. 11, e al d.-l. 31 gennaio 1997, n. 11) riguardo ai tempi e alle modalita' della disciplina transitoria per la identificazione, mediante applicazione di marchi auricolari, degli animali della specie bovina e bufalina - Previsione della cessazione del regime transitorio entro il termine, fissato in modo uniforme e rigido, del 31 dicembre 1997, senza tener conto delle diverse possibili valutazioni, da parte delle singole regioni, delle rilevate esigenze per un ulteriore mantenimento dello stesso - Previsione, altresi', dell'acquisizione dei marchi da parte delle USL, tenute solo ad informare regioni e province autonome, presso il centro di referenza epidemiologica dell'Istituto zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo, in contrasto con le norme sui contratti, anch'esse attuative di direttive comunitarie, del t.u. sulla contabilita' generale dello Stato emanato con d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358, ed a spese, non piu', come in precedenza, a carico delle aziende interessate, ma delle stesse USL, con conseguente ingiustificato aggravio delle finanze regionali - Previsione, infine, che i servizi veterinari delle regioni, delle province autonome e delle USL, inviino i dati relativi all'identificazione degli animali delle specie suddette, al su indicato centro di referenza G. Caporale, individuato quale "banca dati" del Ministero della sanita' - Lamentato uso a fini di indirizzo e coordinamento di atti amministrativi adottati in forma estremamente semplificata e del tutto privi del necessario fondamento normativo primario e per di piu' in contrasto con precedenti atti di indirizzo e coordinamento - Conseguente illegittima incidenza sulle competenze delle regioni, virtualmente equiparate ad organi periferici dello Stato. (Nota telegrafica del direttore gen. Dipart. aliment. e nutr. del 24 febbraio 1997, ordinanza del Ministro della sanita' di Roma del 27 febbraio 1997 n. 600.8/VEET). (Cost., artt. 11, 97, 117, 118 e 119). (097C0441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 4-6-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto,
ed in virtù di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio
dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito e per
l'effetto del O.M. Sanità prot. 600.8/VEET/24436/AG/112/635 "Norme
transitorie per la indentificazione degli animali della specie bovina
e bufalina", pervenuta alla regione Lombardia il 27 febbraio 1997,
nonchè della nota telegrafica spedita il 21 febbraio 1997 e
pervenuta il 24 febbraio, a firma del direttore generale Dipartimento
alimentazione nutrizione sanità pubblica veterinaria del Ministero
della Sanità pervenuta il 24 febbraio 1997.
1. - Con d.P.R. 30 aprile 1996, n. 137, regolamento recante norme
per l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa
all'identificazione e alla registrazione degli animali, è stata
introdotta una complessa e articolata disciplina delle modalità di
identificazione e registrazione degli animali.
Il sistema ivi completato prevede anzitutto un elenco delle aziende
che detengono animali, gestito dai servizi veterinari delle USL;
contempla inoltre la tenuta di registri aziendali, particolarmente
completi per gli animali della specie bovina e bufalina (art. 3,
comma 2), ma soggetti a formalità anche per le specie ovina, caprina
e suina.
L'art. 4 del regolamento contempla un meccanismo di
indentificazione degli animali attraverso la apposizione di marchio
di indentificazione a cura e spese dell'azienda di origine. Lo stesso
articolo disciplina i materiali e la conformazione del marchio (comma
3), i casi di rimovibilità o sostituibilità (comma 4), i caratteri
del marchio con particolare riguardo alle specie bovina e bufalina
(all. I), l'assegnazione e la distribuzione dei marchi auricolari da
parte delle USL (art. 5), la tempistica dell'apposizione del marchio
(art. 6).
Tale normativa non è stata a suo tempo impugnata dalla regione
ricorrente per sua consapevole scelta, nonostante numerosi profili di
dubbia legittimità costituzionale: ad esempio, si sarebbe potuto
lamentare il ricorso alla forma del regolamento per la adozione di un
atto che ha caratteri sostanziali di indirizzo e coordinamento; si
sarebbe altresì potuto lamentare il fatto che la normativa si
indirizzasse direttamente alle USSL. aggirando il livello regionale,
e che non lasciasse alcun margine di discrezionalità nè alcuno
spazio di autonomia alle eventuali determinazioni regionali.
La regione Lombardia ha tuttavia ritenuto di non proporre
impugnazione, confidando in una rapida e non troppo lesiva attuazione
della disciplina.
In epoca successiva, e più precisamente con la circolare 14 agosto
1996 n. 11 (Gazzetta Ufficiale n. 250 del 24 ottobre 1996: cfr. all.
2), il Ministero della sanità ha ritenuto di adottare una disciplina
attuativa del regolamento, a carattere estremamente dettagliato,
denominandolo "norme tecniche di indirizzo per l'applicazione del
d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317". Tale disciplina, troppo analitica per
essere riassunta in questa sede, contiene ulteriori prescrizioni in
ordine alla marca auricolare a punzonatura, che viene addirittura
descritta nelle figure A e B dell'allegato 6.
La circolare configura espressamente a più riprese un regime
transitorio (cfr. in particolare la seconda colonna di pag. 32, che:
a) demanda alle regioni e province autonome di stabilire tempi e
modi di applicazione omogenea del provvedimento sul proprio
territorio;
b) consente per la prima fase attuativa del decreto del
Presidente della Repubblica n. 317/1996, l'utilizzo temporaneo di
contrassegni già "ufficialmente riconosciuti" validi per
l'identificazione degli animali a fini di profilassi delle malattie
infettive;
c) consente eccezionalmente, sino a completa attuazione del
sistema di indentificazione a regime, l'apposizione di marchi in uso
sui capi iscritti a libri genealogici), di ovvio contemperamento
delle esigenze della nuova disciplina con prassi preesistenti ed
esigenze locali.
La regione Lombardia non ha proposto impugnazione neppure contro
tale ulteriore atto, ritenendo anche qui preferibile alla difesa
rigorosa della propria sfera di competenza una ragionevole attuazione
della nuova disciplina.
2. - Il telegramma pervenuto il 24 febbraio, tuttavia, stabilisce
ora che l'utilizzo della marca auricolare per bovini a punzonatura
del tipo 6B della circolare n. 11 sarà consentita esclusivamente
fino al 31 dicembre 1997.
L'ordinanza ministeriale pervenuta il 27 febbraio contiene
prescrizioni ulteriormente lesive della sfera regionale di
competenza, e in particolare:
a) le regioni e le province autonome sono tenute con effetto
immediato ad avvalersi esclusivamente, per l'acquisizione dei marchi
auricolari, del centro di referenza nazionale di epidemiologia,
programmazione e informazione, individuato nell'Istituto
zooprifilattico sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale"
di Teramo;
b) a tale centro vanno altresì forniti dalle Regioni tutti i
dati relativi alla applicazione del D.P.R. n. 317/1996; c. le
modalità e la frequenza di trasmissione dei dati sono concordate tra
le aziende USSL, il Centro di referenza, l'Aima, il Dipartimento
alimenti, nutrizione e sanità pubblica veterinaria del Ministero
della sanità, il Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali;
c) il periodo transitorio viene sostanzialmente dichiarato
concluso.
Gli atti impugnati configurano una lesione della sfera di
competenza costituzionalmente assegnata alle Regioni, per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
Violazione degli artt. 11, 97, 117, 118 e 119 Cost. Violazione del
d.P.R. n. 317/1996. Violazione del testo unico n. 358/1992.
Violazione di precedenti atti di indirizzo e coordinamento.
Tanto il decreto del Presidente della Repubblica n. 317/1996 quanto
la circolare interpretativa n. 11/1996 contemplano l'utilizzo delle
marche a punzonatura per il bestiame bovino per un periodo
transitorio di durata non determinata. Tale determinazione è del
tutto ragionevole per una pluralità di motivi: non è pregiudicato
il passaggio al sistema di identificazione da utilizzarsi a regime;
la tecnica della punzonatura è pacificamente preferibile in numerose
situazioni economico-geografiche, con particolare riguardo ad aree di
montagna con numerose aziende di piccole dimensioni; l'integrale
informatizzazione dell'anagrafe bovina comporta rilevanti tempi
tecnici, oltre ad una puntuale intesa tra allevatori, USL e enti
locali; la conclusione del periodo di utilizzo della punzonatura ben
può e deve essere lasciata a determinazioni locali, verosimilmente
regionali. Alla amministrazione regionale dovrebbe dunque essere
lasciata la competenza a determinare la durata del regime transitorio
della individuazione dei capi bovini e bufalini mediante punzonatura.
Così d'altronde prescrivevano sia il regolamento che la sua
interpretazione ministeriale, sino alla recente ordinanza.
Viceversa, gli atti impugnati mettono arbitrariamente e
uniformemente fine al regime transitorio con termini brevissimi,
limitati all'anno solare in corso, con l'effetto anzi tutto di
trascurare ogni peculiarità economico-produttiva locale e di
comprimere le competenze amministrative regionali, già ampiamente
ridotte dal regolamento e dalla circolare, pur accettate dalle
regioni pro bono pacis e per la speranza di una attuazione non
invasiva delle prerogative regionali. Le regioni hanno tuttavia un
perdurante, se non accresciuto, interesse ad azionare lo strumento
del conflitto di attribuzione per lagnarsi dell'uso a fini di
indirizzo e coordinamento di atti amministrativi adottati in forma
semplificatissima e privi del fondamento normativo primario che la
giurisprudenza costante di codesta ecc.ma Corte ha da sempre
prescritto. L'esercizio, in precedenti occasioni non contestato da
parte regionale, di una potestà di indirizzo e coordinamento
impropria e esclusiva della autonomia e della discrezionalità
regionali non abilita certamente lo Stato a nuovi esercizi
ulteriormente impropri e anzi ancora più semplificati della stessa
potestà in ancor più grave assenza di fondamento legislativo.
Ma, non pago di questa ulteriore accelerazione sul terreno della
non necessaria uniformità, perseguita non mediante atti di indirizzo
e coordinamento rispettosi del principio di legalità, ma a colpi di
ordinanza e circolare ministeriale, il Ministero introduce non solo
una uniforme conclusione del regime transitorio, ma modalità
gestionali del regime transitorio del tutto incredibili.
In altre parole, delle due l'una: o gli atti impugnati pretendono
di qualificarsi come di indirizzo e coordinamento, e allora la
violazione del principio di legalità è clamorosa; ovvero sono
adottati in forma semplificata in quanto meri atti amministrativi,
ipotesi più plausibile, in questo caso essi si caratterizzano
altresì per la violazione e falsa applicazione degli stessi atti
precedenti di indirizzo e coordinamento.
Tornando al contenuto della disciplina, sino ad oggi non è mai
stato in dubbio che il costo dei punzoni auricolari e della loro
applicazione fosse a carico degli allevatori, trattandosi di
limitazione all'iniziativa economica dettate da motivi di evidente
utilità sociale, sotto il profilo dell'igiene e della salute. A
nulla rilevava poi che provvidenze nazionali, a carico del bilancio
statale, venissero selettivamente riconosciute agli allevatori, come
ad esempio nel caso dei contributi alle associazioni provinciali in
vista della gestione dei libri genealogici del bestiame di razza.
Viceversa, gli atti impugnati impongono ora alle Aziende USL
l'acquisto diretto e la distribuzione agli allevatori del materiale
necessario. Il che significa che i costi relativi sono a carico
delle stesse aziende USL, e dunque del fondo sanitario regionale.
Sotto questo profilo, la vocazione accentratrice e uniformante del
ministero si combina con l'addebito di un costo alla finanza
regionale, in assenza di qualunque previsione legislativa di
riferimento.
Si potrebbe aggiungere, sul piano della coerenza, che stupisce che
la stessa autorità ministeriale che pratica una politica di risparmi
all'osso su altri versanti di spesa, dal taglio del prezzo dei
farmaci al convenzionamento con i medici generici e specialistici,
addebiti al sistema sanitario costi rilevanti con tanta disinvoltura
e in assenza di copertura finanziaria e legislativa. Ma queste
considerazioni sono forse marginali. Rimane tuttavia il fatto che,
coerenza ministeriale a parte, sussiste un problema di addossamento
non normativamente autorizzato di spese.
Ma, come se non bastasse, gli atti impugnati contengono un'altro
grave arbitrio. Essi prescrivono alle aziende USL di avvalersi per
l'approvvigionamento di un unico fornitore, l'Istituto
zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo e Molise, prescelto dal
Ministero al di fuori di qualunque procedura di evidenza pubblica,
imposta sia dalla normativa europea recepita nell'ordinamento
italiano che dalla disciplina interna in tema di contabilità dello
Stato. Qui l'ansia uniformatrice del preteso indirizzo e
coordinamento esorbita dall'ambito della violazione del riparto di
compentenza tra Stato e regioni, per investire le più elementari
regole di comportamento dei soggetti pubblici nella acquisizione di
beni e servizi.
Di più, in base all'art. 2 dell'ordinanza, l'Istituto
zooprofilattico sperimentale dell'Abruzzo viene ipso facto promosso
organo del Ministero della sanità e qualificato centro di referenza,
e con tale istituto si prescrive che i servizi veterinari delle
regioni si rapportino, concordando con esso, oltre che con l'AIMA e
il MIRAAF, le modalità tecniche e la frequenza della trasmissione
dei dati.
All'arbitrario uso di poteri di indirizzo e coordinamento,
all'addebito di costi alle USL e alla finanza regionale senza titolo
legislativo, all'aggiramento di tutte le procedure previste dalla
normativa statale e comunitaria sui contratti si aggiunge così la
virtuale equiparazione delle regioni ad organi periferici dello
Stato.

P. Q. M.
Per i motivi suesposti la regione Lombardia chiede che la ecc.ma
Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro
della sanità, disciplinare con l'ordinanza e con la nota telegrafica
in oggetto le modalità di disciplina del regime transitorio della
anagrafe del bestiame bovino e bufalino sotto il profilo della sua
durata e dell'approvvigionamento, della applicazione e del
finanziamento delle marche auricolari e per l'effetto annullare gli
atti impugnati.
Milano-Roma, addì 24 aprile 1997
Prof. avv. Giuseppe Franco Ferrari - prof. avv. Massimo Luciani
97C0441