1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 273 ORDINANZA 21 giugno - 6 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Responsabilita' dei magistrati per danni causati all'erario a causa degli errori e irregolarita' delle loro disposizioni - Testo Unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia del 2002 - Lamentata estensione delle ipotesi di responsabilita' dei magistrati per il non corretto esercizio dell'attivita' giudiziaria a fatti avvenuti anteriormente alla sua entrata in vigore - Denunciata ingiustificata disciplina differenziata per i danni indiretti dovuti a comportamenti colposi dei magistrati riconducibili ad attivita' giudiziaria e per quelli diretti - Lamentata incidenza sull'indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale e violazione della riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario e di magistratura - Erroneita' e contraddittorieta' del presupposto interpretativo - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.lgs. 30 maggio 2002, n. 113, art. 172, trasfuso nell'art. 172 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115. - Costituzione, artt. 3, 101, 102, 104 e 108. (006C0603) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 172 del decreto
legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di spese di giustizia. Testo B), trasfuso
nell'art. 172 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio
2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di spese di giustizia. Testo A), promosso
con ordinanza del 30 maggio 2005 dalla Corte dei conti - sezione
giurisdizionale centrale, sull'appello proposto dal Procuratore
generale nei confronti di C. G., iscritta al n. 529 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 giugno 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto che, con ordinanza notificata il 6 giugno 2005 ed
iscritta al n. 529 del registro ordinanze 2005, la Corte dei conti -
sezione giurisdizionale centrale ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 101, 102, 104 e 108 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 172 del decreto legislativo
30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia. Testo B), trasfuso nell'art. 172 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
spese di giustizia. Testo A);
che il Collegio rimettente chiarisce di dovere decidere
sull'appello avverso la sentenza 27 febbraio 2003-29 maggio 2003,
n. 490 della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Calabria;
che il giudice contabile di primo grado ha dichiarato il
proprio difetto di giurisdizione sull'azione di responsabilità
amministrativa promossa a carico dell'allora pretore di Caulonia, il
quale, avendo dapprima omesso di provvedere al dissequestro di beni
sequestrati contestualmente alla sentenza penale (divenuta esecutiva
nell'ottobre 1996) ed avendo provveduto in tal senso solo il
22 gennaio 1998 (pur dopo la ricezione di un biglietto di segreteria
in data 22 gennaio 1997, che ricordava l'incombenza), avrebbe
comportato all'erario un danno pari alle maggiori spese di custodia
dei beni in questione;
che la sentenza di primo grado ha declinato la giurisdizione
in quanto ha giudicato di natura giudiziaria, e come tale
insindacabile in sede di responsabilità amministrativa, l'attività
«posta in essere dalla convenuta» ed in quanto «non ha individuato
norme di diritto positivo che» ne «consentissero» la «chiamata in
giudizio»;
che, in particolare, la sentenza impugnata davanti al giudice
a quo ha individuato, nella fonte normativa legittimante (norme
penali e relativo codice di procedura) e nella fase processuale in
cui era consentito adottare il provvedimento di dissequestro (in sede
di sentenza), le circostanze connotanti la natura giudiziaria
dell'attività contestata al pretore di Caulonia;
che il rimettente riferisce poi i motivi dell'appello del
Procuratore generale, il quale, sul presupposto della giurisdizione
del giudice contabile, ha chiesto l'annullamento della sentenza, con
rinvio al primo giudice per lo svolgimento della relativa
istruttoria;
che, per l'appellante, l'attività di dissequestro non
avrebbe natura giudiziaria e, comunque, dall'articolo 5 della legge
24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), dagli articoli 150
e 172 del testo unico n. 115 del 2002 sarebbero desumibili argomenti
normativi per interpretare la disciplina dettata dalla legge
13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati), nel senso di ammettere la responsabilità dei
magistrati in conseguenza della loro attività stricto sensu
giurisdizionale, oltre che per i danni indiretti (arrecati a terzi),
anche per quelli direttamente recati allo Stato, per i quali,
ovviamente, sussisterebbe la giurisdizione del giudice contabile;
che, quanto alla natura dell'attività contestata al pretore
di Caulonia, l'appellante sostiene che, alla luce delle previsioni
degli articoli 263 del codice di procedura penale, 84 delle relative
norme di attuazione (poi trasfuso nell'articolo 150 del testo unico
n. 115 del 2002) e 10, comma 3, del decreto legislativo 9 luglio
1997, n. 237 (Modifica della disciplina in materia di servizi
autonomi di cassa degli uffici finanziari) - che riproduce
l'articolo 455 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento
per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale
dello Stato), e che è ora stato trasfuso nell'articolo 172 del testo
unico n. 115 del 2002 -, si tratterebbe di «veri e propri atti
dovuti, sforniti di qualsivoglia margine di discrezionalità [...]
che rappresentano necessitato adempimento di altrettanti obblighi di
servizio ed implicano profili di spesa che non hanno diretta
incidenza non solo e, se del caso, indirettamente sulle parti
private, ma principalmente e direttamente sul bilancio erariale»;
che, quanto alla ammissibilità di una responsabilità
amministrativa dei magistrati anche per attività giudiziaria,
l'appellante sostiene che la sentenza n. 385 del 1996 di questa Corte
legittimerebbe una tale ipotesi di giurisdizione contabile, in quanto
fondata su una specifica interpositio legislatoris. Nella specie le
norme legittimanti sarebbero costituite, sul piano soggettivo, dagli
articoli 81, 82 e 83 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440
(Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla
contabilità generale dello Stato), dall'articolo 52 del regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle
leggi sulla Corte dei conti), dall'articolo 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti) - che individuano nell'ampia nozione di
pubblico dipendente i soggetti passivi della responsabilità
amministrativa - e, sul piano oggettivo, dagli articoli 150 e 172 del
testo unico n. 115 del 2002 (che regolano il procedimento di
restituzione di beni sequestrati e la responsabilità dei magistrati
e funzionari amministrativi);
che il Collegio rimettente sostanzialmente condivide le
conclusioni dell'appellante in ordine alla sussistenza della
giurisdizione dell'adito giudice contabile, ma, come detto, dubita,
in riferimento agli articoli 3, 101, 102, 104 e 108 della
Costituzione, della legittimità costituzionale del predetto
articolo 172 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del
2002, secondo il quale «i magistrati e i funzionari amministrativi
sono responsabili delle liquidazioni e dei pagamenti da loro ordinati
e sono tenuti al risarcimento del danno subito dall'erario a causa
degli errori e delle irregolarità delle loro disposizioni, secondo
la disciplina generale in tema di responsabilità amministrativa»;
che, quanto alla rilevanza della questione, la Corte dei
conti - sezione giurisdizionale centrale, sostiene, anzitutto, che la
norma censurata, sebbene sopravvenuta ai fatti contestati, sia
nondimeno applicabile in quanto l'atto di citazione è stato
depositato il 2 luglio 2002 (pertanto nella vigenza della disciplina
dettata dal testo unico, entrato in vigore il 1° luglio 2002);
che quanto al censurato articolo 172 dovrebbe, poi,
«presumersi un'interpretazione estensiva e, quindi, con valenza
retroattiva» delle disposizioni dettate dall'articolo «10, comma 3,
del decreto legs.vo n. 237 del 1997, che riproduce testualmente
l'articolo 455 del r.d. n. 827 del 1924 in cui la responsabilità per
danni diretti era limitata ai funzionari e non anche ai magistrati»,
dagli «articoli 81, 82 e 83 del r.d 18 novembre 1923, n. 2440»,
dall'articolo «52 del r.d. n. 1214 del 1934 - che estende ai
funzionari impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli
dell'ordine giudiziario» e dall'articolo «1 della legge n. 20 del
1994, che, peraltro, non si riferisce ai magistrati»;
che, in sostanza, essa avrebbe interpretato estensivamente
queste «tradizionali» ipotesi di responsabilità amministrativa,
equiparando il magistrato agli altri pubblici dipendenti e
ricomprendendolo tra i soggetti legittimati passivi dell'azione;
che tale natura interpretativa ed estensiva (pertanto
retroattiva) della norma censurata dovrebbe necessariamente essere
riconosciuta in base ad una lettura orientata e, «almeno prima facie,
secundum Constitutionem» della stessa, in quanto, secondo il
rimettente, una diversa lettura, che la ritenesse innovativa (e
pertanto non retroattiva), comporterebbe una evidente illegittimità
della stessa, per violazione dell'articolo 76 della Costituzione,
poichè una tale possibilità non sarebbe contemplata dalla legge
delega «(art. 7 e punti n. 9, 10 e 11 dell'allegato 1 della legge 8
marzo 1999, n. 50 modificata dall'art. 1, comma 6, lettere d ed e
della legge 24 novembre 2000, n. 340 intitolata «Delegificazione e
testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi - legge
di semplificazione 1998»)»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il rimettente ritiene anzitutto che entrambe le attività oggetto di
contestazione («mancata adozione della disposizione» di dissequestro
«in sentenza e ritardo nell'emissione del provvedimento
«riparatore»») siano da qualificarsi quali attività stricto sensu
giudiziarie o, comunque, strumentali ad esse;
che il rimettente sostiene, poi, che l'articolo 172 del testo
unico n. 113 del 2002 (poi trasfuso nell'articolo 172 del testo unico
n. 115 del 2002), nell'estendere, sia pure con una interpretazione
autentica, le ipotesi di responsabilità dei magistrati per il non
corretto esercizio della predetta attività giudiziaria (o
strumentale) ai danni diretti (all'erario), non si darebbe carico di
assicurare (diversamente da quanto invece dispone la legge n. 117 del
1988 per le ipotesi di danni indiretti ovvero arrecati ai terzi) le
necessarie guarentigie alla loro peculiare posizione istituzionale e,
in tal senso, violerebbe i principi costituzionali di indipendenza,
insindacabilità e autonomia dei magistrati (artt. 101, 102, 104 e
108 Cost.);
che, a dire del rimettente, «tale assunto» non sarebbe
«smentito dalla sent. n. 385 del 1996 della Corte costituzionale -
che, nel dirimere un conflitto di attribuzione, ha affermato la
ipotizzabilità della giurisdizione della Corte dei conti per
responsabilità dei magistrati, non essendo tale soluzione in
contrasto con la Costituzione - poichè, nel caso, non si prospetta
una incostituzionalità della giurisdizione di questo giudice sic et
simpliciter, ben attribuibile dal legislatore (e del resto già
prevista dalla legge n. 117 del 1988 per le sole ipotesi di reato,
nel campo delle azioni per danni a terzi), bensì si prospetta una
carenza di garanzie sull'autonomia, sull'indipendenza e sulla
pienezza della funzione giudiziaria dei magistrati di cui si è
preoccupata, invece, come detto, la citata legge n. 117 del 1988 nel
prevedere ipotesi di responsabilità colpose quali quelle oggi
all'esame»;
che il rimettente richiama, inoltre, le sentenze n. 243 del
1989, n. 5, n. 406 e n. 468 del 1990 di questa Corte, dalle quali
trae argomenti per sostenere la «indispensabilità di un "filtro"»
per la responsabilità (civile o amministrativa) dei magistrati, non
essendo possibile ricondurre la loro posizione alla disciplina
risarcitoria della generalità dei dipendenti pubblici senza arrecare
un vulnus ai sopra ricordati principi costituzionali;
che l'articolo 172 del testo unico n. 113 del 2002 (poi
trasfuso nell'articolo 172 del testo unico n. 115 del 2002) sarebbe,
altresì, in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione, per
l'irragionevolezza della differenziazione tra la disciplina dei danni
indiretti (assistiti da particolari guarentigie) e quelli diretti
(non assistiti da alcuna guarentigia) derivanti da comportamenti
colposi sempre riconducibili ad attività giudiziaria;
che la norma impugnata sarebbe, infine, in contrasto, sotto
diverso profilo, sempre con l'articolo 108 della Costituzione, in
quanto, essendo stata «emanata con decreto legislativo basato su una
normativa preesistente che non riguardava i magistrati» violerebbe la
riserva di legge in materia di ordinamento giudiziario prevista da
tale articolo della Costituzione;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo la inammissibilità e la manifesta infondatezza
della questione, in quanto la norma censurata non introdurrebbe
innovazioni, neppure per interpretazione autentica, in ordine alla
responsabilità del magistrato e la questione sottoposta a questa
Corte non avrebbe, pertanto, una reale «norma oggetto»;
che la difesa erariale ritiene, in particolare, che
l'articolo 172 del testo unico n. 113 del 2002 (poi trasfuso
nell'articolo 172 del testo unico n. 115 del 2002) «semplicemente»
chiarisca «quello che già si sapeva, e cioè che anche il
magistrato, quando emana atti amministrativi, opera come qualsiasi
funzionario pubblico, e dunque risponde - come tutti gli altri - per
i danni erariali che dovesse provocare», e che tale questione non
avrebbe, comunque, «a che vedere con quella odierna».
Considerato che la Corte dei conti - sezione giurisdizionale
centrale solleva questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 172 del decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di spese di
giustizia. Testo B), trasfuso nell'art. 172 del decreto del
Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia. Testo A), in riferimento agli articoli 3, 101, 102, 104 e
108 della Costituzione;
che il rimettente muove dal presupposto che questa previsione
estenderebbe in via retroattiva, con norma di interpretazione
autentica, le ipotesi di responsabilità dei magistrati per il non
corretto esercizio della predetta attività giudiziaria (o
strumentale) ai danni diretti (all'erario);
che tale prospettazione è accompagnata dalla specificazione
che, ai sensi della previgente disciplina della responsabilità
amministrativa (che il rimettente identifica negli articoli 10,
comma 3, del decreto legislativo n. 237 del 1997, 455 del regio
decreto n. 827 del 1924, 81, 82 e 83 del regio decreto n. 2440 del
1923, 52 del regio decreto n. 1214 del 1934 e 1 della legge n. 20 del
1994), non sarebbe configurabile una responsabilità dei magistrati
per attività giudiziaria;
che il rimettente nega, peraltro, natura innovativa alla
previsione censurata, sull'assunto che, altrimenti, essa sarebbe in
contrasto con l'articolo 76 della Costituzione, atteso il carattere
meramente ricognitivo della delega legislativa esercitata «(art. 7 e
punti n. 9, 10 e 11 dell'allegato 1 della legge 8 marzo 1999, n. 50
modificata dall'art. 1, comma 6, lettere d) ed e) della legge
24 novembre 2000, n. 340 intitolata "Delegificazione e testi unici di
norme concernenti procedimenti amministrativi - legge di
semplificazione 1998")»;
che tali argomentazioni sono erronee e, in tutta evidenza,
contraddittorie;
che l'impugnato articolo 172 del decreto legislativo n. 113
del 2002 non ha, infatti, alcun contenuto innovativo dell'ordinamento
giuridico previgente, limitandosi a prevedere che «i magistrati e i
funzionari amministrativi sono responsabili delle liquidazioni e dei
pagamenti da loro ordinati e sono tenuti al risarcimento del danno
subito dall'erario a causa degli errori e delle irregolarità delle
loro disposizioni, secondo la disciplina generale in tema di
responsabilità amministrativa»;
che, pertanto, la norma censurata non ha alcuna incidenza
sulla questione della responsabilità dei magistrati per attività
giudiziaria oggetto del giudizio a quo, la quale trova la sua
soluzione nell'interpretazione dell'ambito oggettivo e soggettivo
della disciplina dettata in tema di responsabilità amministrativa
ovvero di disposizioni non fatte oggetto di censura dal giudice a
quo;
che, d'altro canto, l'assunto del rimettente è
intrinsecamente contraddittorio, laddove, da un lato, indica nel
carattere non innovativo (bensì interpretativo e retroattivo) della
disposizione il presupposto della sua applicazione a fatti avvenuti
anteriormente alla sua entrata in vigore e, dall'altro, individua la
lesività della norma nel suo carattere innovativo di una precedente
disciplina, dalla quale, a dire del rimettente (ma in senso affatto
diverso v., da ultimo, ordinanza n. 6582 del 2006 delle Sezioni unite
della Cassazione), non sarebbe desumibile una responsabilità del
magistrato per danno arrecato all'erario nell'esercizio
dell'attività giudiziaria;
che, pertanto, la questione va dichiarata manifestamente
inammissibile.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 172 del decreto legislativo
30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di spese di giustizia. Testo B), trasfuso nell'articolo 172
del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia. Testo A), sollevata, in riferimento
agli articoli 3, 101, 102, 104 e 108 della Costituzione, dalla Corte
dei conti - sezione giurisdizionale centrale con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0603