1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 24 settembre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 24 settembre 2009 (della Regione Piemonte). Istruzione - Istruzione pubblica - Revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione, ai sensi dell'art. 64, comma 4, del d.l. n. 112/2008 convertito, con modificazioni, in legge n. 133/2008 - Previsione dell'istituzione di nuove scuole e di nuove sezioni in collaborazione con gli enti territoriali con la coordinata partecipazione delle scuole statali e delle scuole paritarie al sistema scolastico nel suo complesso - Ricorso per conflitto tra enti proposto dalla Regione Piemonte - Denunciata violazione della sfera di competenza concorrente regionale in materia di disciplina dell'attivita' di dimensionamento della rete scolastica sul territorio - Denunciata lesione del principio di leale collaborazione, per la mancata previsione di forme di concertazione idonee con le Regioni - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che la norma impugnata e' lesiva delle attribuzioni regionali e conseguentemente di annullare la stessa. - Decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89, art. 2, comma 4. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118. Istruzione - Istruzione pubblica - Revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione, ai sensi dell'art. 64, comma 4, del d.l. n. 112/2008 convertito, con modificazioni, in legge n. 133/2008 - Previsione che le sezioni della scuola di infanzia con un numero di iscritti inferiori a quello previsto in via ordinaria, situate in comuni montani, in piccole isole, in piccoli comuni appartenenti a comunita' prive di strutture educative per la prima infanzia, possono accogliere piccoli gruppi di bambini di eta' compresa tra i due e i tre anni, la cui consistenza e' determinata nell'annuale decreto interministeriale sulla formazione dell'organico - Previsione che l'inserimento di tali bambini avviene sulla base di progetti attivati d'intesa ed in collaborazione tra istituzioni scolastiche ed i comuni interessati, con divieto di sdoppiamento di sezioni - Ricorso per conflitto tra enti proposto dalla Regione Piemonte - Denunciata lesione del principio di leale collaborazione, per la mancata previsione di forme di concertazione idonee con le Regioni - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che la norma impugnata e' lesiva delle attribuzioni regionali e conseguentemente di annullare la stessa. - Decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89, art. 2, comma 6. - Costituzione, artt. 117 e 118. Istruzione - Istruzione pubblica - Revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione, ai sensi dell'art. 64, comma 4, del d.l. n. 112/2008 convertito, con modificazioni, in legge n. 133/2008 - Previsione che l'istituzione ed il funzionamento di scuole statali del I ciclo devono rispondere a criteri di qualita' ed efficienza del servizio, nel quadro della qualificazione dell'offerta formativa e nell'ambito di proficue collaborazioni tra l'amministrazione scolastica e i comuni interessati - Ricorso per conflitto tra enti proposto dalla Regione Piemonte - Denunciata violazione della sfera di competenza concorrente regionale in materia di disciplina dell'attivita' di dimensionamento della rete scolastica sul territorio - Denunciata lesione del principio di leale collaborazione, per la mancata previsione di forme di concertazione idonee con le Regioni - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che la norma impugnata e' lesiva delle attribuzioni regionali e conseguentemente di annullare la stessa. - Decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 89, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118. (009C0598) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Piemonte, in persona della Presidente pro
tempore, prof. Mercedes Bresso, rappresentata e difesa, come da
delega a margine al presente atto, congiuntamente e disgiuntamente
dall'avvocato Eugenia Salotto dell'Avvocatura regionale e
dall'avvocato Gabriele Pafundi del Foro di Roma, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, viale Giulio
Cesare n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
conflitto di attribuzione del decreto del Presidente della Repubblica
20 marzo 2009, n. 89, recante «Revisione dell'assetto ordinamentale,
organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo
ciclo di istruzione ai sensi dell'art. 64, comma 4, del decreto-legge
25 giugno 2008 n. 112. convertito, con modifiazioni dalla legge 6
agosto 2008, n. 133», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 162 del 15 luglio 2009, con particolare riferimento agli
articoli:
art. 2, comma 4, relativo alla scuola d'infanzia, il quale
prevede che «L'istituzione di nuove scuole e di nuove sezioni avviene
in collaborazione con gli enti territoriali, assicurando la
coordinata partecipazione delle scuole statali e delle scuole
paritarie al sistema scolastico nel suo complesso»;
art. 2, comma 6, relativo alla scuola d'infanzia, il quale
prevede che «Le sezioni della scuola d'infanzia con un numero ai
iscritti inferiore a quello previsto in via ordinaria, situate in
comuni montani in piccole isole e in piccoli comuni, appartenenti a
comunità prive di strutture educative per la prima infanzia, possono
accogliere piccoli gruppi di bambini di età compresa tra i due e i
tre anni, la cui consistenza è determinata nell'annuale decreto
interministeriale sulla formazione dell'organico. L'inserimento di
tali bambini avviene sulla base di progetti attivati d'intesa e in
collaborazione tra istituzioni scolastiche e i comuni interessati, e
non può dar luogo a sdoppiamenti di sezioni»;
art. 3, comma 1, relativo al primo ciclo di istruzione, il
quale prevede che «L'istituzione ed il funzionamento di scuole
statali del primo ciclo devono rispondere a criteri di qualità ed
efficienza del servizio, nel quadro della qualificazione dell'offerta
formativa e nell'ambito di proficue collaborazioni tra
1'amministrazione scolastica e i comuni interessati anche tra loro
consorziati»; per contrasto con gli articoli 117 e 118 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione, per i profili
di seguito indicati.
Con il d.P.R. n. 89 del 20 marzo 2009 è stata data attuazione
all'art. 64, comma 4, d.l. n. 112/2008, convertito con legge n.
133/2008, relativo all'ordinamento, all'organizzazione ed alla
didattica della scuola d'infanzia e del primo ciclo di istruzione.
Avverso il suddetto articolo 64, comma 4, la Regione Piemonte ha
proposto questione di costituzionalità.
Con la sentenza n. 200 del 2 luglio 2009 la Corte costituzionale,
muovendo dall'assunto che le disposizioni in parola venissero a
ledere la specifica competenza della regione, relativamente alla
programmazione scolastica ed alle azioni destinate a garantire
condizioni paritarie di fruizione scolastica degli studenti residenti
in zone svantaggiate, ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 64,
comma 4, lett. f-bis e lett. f-ter.
Alla luce di quanto sopra, le norme del decreto n. 89/2009
ribadiscono proprio a quelle disposizioni dichiarate incostituzionali
dalla Corte costituzionale. Le competenze regionali in materia di
istruzione risultano in tal modo compresse (anche rispetto al quadro
normativo di riferimento antecedente la riforma del Titolo V). Tutto
ciò in violazione degli articoli 117 e 118 Cost. ed in generale dei
principi costituzionali di sussidiarietà, adeguatezza e di leale
collaborazione.
Le norme impugnate del d.P.R. n. 89/2009 sono pertanto lesive
delle attribuzioni regionali per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e violazione del principio di
leale collaborazione.
Ai sensi dell'art. 2, comma 4, e dell'art. 3, comma 1, d.P.R. n.
89/2009, lo Stato prevede - in attuazione dell'art. 64, comma 4, d.l.
n. 112/2008 - una specifica disciplina relativa alla programmazione
scolastica.
In particolare, l'art. 2, comma 4, disciplina l'istituzione di
nuove scuole d'infanzia in «collaborazione con gli enti
territoriali», mentre, l'art. 3, comma 1, relativo alle scuole del
primo ciclo, prevede che l'istituzione ed il funzionamento di dette
scuole venga svolto «nell'ambito di proficue collaborazioni tra
l'amministrazione scolastica ed i comuni interessati».
È evidente l'assenza, nella disciplina su indicata, di ogni
riferimento al ruolo delle regioni.
Le suddette disposizioni trattano della istituzione di nuove
scuole e/o di nuove sezioni, ossia profili che, secondo la
ricostruzione della Corte costituzionale, attengono alla
programmazione scolastica ed alla gestione amministrativa del
relativo servizio di competenza regionale concorrente ai sensi
dell'art. 117, terzo comma Cost.
Dalla disamina della giurisprudenza costituzionale può evincersi
che «nel quadro costituzionale definito dalla riforma del titolo V
la materia istruzione (salva l'autonomia delle istituzioni
scolastiche e con esclusione dell'istruzione e formazione
professionale) forma oggetto di potestà concorrente (art. 117, terzo
comma Cost.), mentre allo Stato è riservata soltanto la potestà
legislativa esclusiva in materia di norme generali sull'istruzione
(art. 117, secondo comma lett. n)» ... «Nel complesso intrecciarsi in
una stessa materia di norme generali, principi fondamentali, leggi
regionali e determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche,
sì può assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione
regionale sta proprio nella programmazione della rete scolastica. È
infatti implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto
spogliare le regioni di una funzione che era già ad esse conferita
nella forma della competenza delegata dell'art. 138 del decreto
legislativo n. 112 del 1998 ... Una volta attribuita l'istruzione
alla competenza concorrente, il riparto imposto dall'art. 117 postula
che, in tema di programmazione scolastica e di gestione
amministrativa del relativo servizio, compito dello Stato sia solo
quello di fissare principi».
Tali principi hanno trovato ulteriore conferma nelle sentenze n.
423/2004; n. 34/2005; n. 50/2008. Nella pronuncia n. 279/2005 la
Corte costituzionale ha chiarito che le norme generali in materia di
istruzione di cui alla lett. n) del secondo comma dell'art. 117 Cost.
«sono quelle sorrette, in relazione alloro contenuto, da esigenze
unitarie e quindi applicabili indistintamente al di là dell'ambito
propriamente regionale»; esse si distinguono dai principi
fondamentali in materia di istruzione, rilevanti ai sensi dell'art.
117 terzo comma Cost., in quanto questi ultimi «pur sorretti da
esigenze unitarie non esauriscono in se stessi la loro operatività,
ma informano altre norme, più o meno numerose».
Da ultimo, la già richiamata sentenza n. 200/2009, ha chiarito
che costituiscono norme generali sull'istruzione «quelle disposizioni
statali che definiscono la struttura portante del sistema nazionale
di istruzione e che richiedono di essere applicate in modo
necessariamente unitario ed uniforme in tutto il territorio
nazionale, assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la
sostanziale parità di trattamento tra gli utenti che fruiscono del
servizio dell'istruzione (interesse primario di rilievo
costituzionale), nonchè la libertà di istituire scuole e la parità
tra le scuole statali e non statali»; invece sono espressione dei
principi fondamentali della materia «quelle norme che, nel fissare
criteri, obiettivi, direttive o discipline, pur tese ad assicurare la
esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in
ordine alle modalità di fruizione del servizio dell'istruzione, da
un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del
sistema d'istruzione che caratterizza le norme generali
sull'istruzione, dall'altro, necessitano, per la loro attuazione (e
non già per la loro semplice esecuzione) dell'intervento del
legislatore regionale».
Per contro, le norme in esame, pongono dubbi in ordine a
possibili compressioni della potestà legislativa costituzionalmente
garantita.
Sostanzialmente, con le disposizioni censurate, le regioni
vengono, di fatto, private del ruolo primario nell'istituzione di
nuove scuole - d'infanzia e del primo ciclo - che rappresenta
senz'altro l'aspetto più rilevante nell'ambito della programmazione
e dell'organizzazione della rete scolastica.
A ben vedere, già a seguito del decreto legislativo n. 112 del
1998, le regioni erano titolari di dette competenze. Infatti le
funzioni di «programmazione dell'offerta formativa integrata tra
istruzione e formazione professionale» di «programmazione della rete
scolastica», di «contributi alle scuole non statali» e di «formazione
professionale», trovavano il loro fondamento rispettivamente negli
artt. 138, comma 1, lett. a), b), c) e 143.
Alle regioni, pertanto, erano già state affidate le competenze
sull'organizzazione scolastica e sul dimensionamento degli istituti,
mentre, con le norme in esame, si prevede un ruolo del tutto
marginale delle stesse e, per le scuole del primo ciclo, addirittura
non si prevede alcun ruolo, in ordine alla organizzazione della rete
scolastica.
Il regolamento rappresenta pertanto un inammissibile passo
indietro rispetto alle prerogative riconosciute alle regioni, ciò
che rende evidente la violazione delle attribuzioni regionali di cui
all'art. 117 Cost. in materia di istruzione.
Infatti, le norme del d.P.R. n. 89/2009 che qui si contestano
disciplinano aspetti organizzativi, con riferimento alla
determinazione ed articolazione dell'azione di ridimensionamento
della rete scolastica, senza prevedere un adeguato coinvolgimento
delle regioni.
L'assetto organizzativo del sistema scolastico infatti non può
essere ricondotto alle «norme generali sull'istruzione»: il medesimo
non può pertanto essere oggetto di regolamento statale poichè, ai
sensi dell'art. 117, sesto comma della Costituzione, il potere
regolamentare dello Stato esiste solo nelle materie di sua potestà
legislativa esclusiva.
Le norme impugnate sono da ricondursi sostanzialmente alla
previsione dell'art. 64, comma 4, lett. f-bis, dichiarato
incostituzionale con la sentenza n. 200/2009. In particolare, con
riguardo a tale norma, la Corte ha affermato principi riferibili
anche alle disposizioni del regolamento censurate in questa sede.
Infatti le norme in esame, dettate con regolamento e pertanto in
violazione dell'art. 117, sesto comma Cost., intervengono in materia
di dimensionamento e di organizzazione della rete scolastica, ciò
nuovamente in contrasto con l'art. 117, terzo comma Cost.
Le norme sono ulteriormente lesive delle attribuzioni regionali
poichè, con riferimento all'istituzione di nuove scuole, richiamano
genericamente forme di collaborazione con gli enti territoriali per
l'istituzione delle scuole d'infanzia e, nel funzionamento delle
scuole del primo ciclo, addirittura, non prevedono alcun ruolo delle
regioni. Le norme in questione sono quindi lesive delle competenze
delle regioni anche per violazione dell'art. 118, Cost. e del
principio della leale collaborazione.
Infatti dette previsioni non si giustificano neppure alla luce
del principio di sussidiarietà (in senso ascendente), in quanto -
come insegnato dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n.
303/2003 - avrebbero dovuto essere comunque previste adeguate forme
di concertazione, al fine di tutelare le istanze regionali
costituzionalmente garantite, in un ambito che involge profili di
competenza concorrente delle regioni.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si chiede che la Corte
costituzionale dichiari che il d.P.R. n. 89/2009 - artt. 2, commi 4 e
6 e art. 3, comma 1 - è lesivo delle attribuzioni regionali per
contrasto con gli articoli 117, 118 Cost., e per l'effetto lo
annulli.
Si deposita la delibera della giunta regionale di autorizzazione
a stare in giudizio.
Con osservanza.
Torino-Roma, addì 11 settembre 2009
Avv. Eugenia Salsotto - Avv. Gabriele Pafundi