1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 marzo 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Sanita' pubblica - Norme della Regione Calabria - Dirigenti medici negli istituti penitenziari, incaricati ai sensi della legge n. 740 del 1970 - Inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario regionale nella corrispondente categoria e profilo previsti per il personale delle Aziende sanitarie provinciali - Contrasto col principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica di cui alla legge finanziaria per il 2008, che non prevede l'inquadramento ma il solo trasferimento alle Aziende sanitarie locali con la conservazione della disciplina e della retribuzione di cui alla legge statale - Contrasto con il principio fondamentale in materia di tutela della salute secondo cui l'accesso alla dirigenza sanitaria e' condizionato al possesso non solo di laurea ma anche di specializzazione - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza statale nelle materie concorrenti del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della salute. - Legge della Regione Calabria 31 dicembre 2008, n. 46, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 283; d.P.C.m. 1° aprile 2008, artt. 3, comma 4, e 6, comma 4; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 15; d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 483, art. 24. (009C0217) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici ha per legge domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore per la declaratoria di illegittimità
costituzionale e conseguente annullamento, della legge regionale n.
46 del 31 dicembre 2008, pubblicata sul Bollettino ufficiale n. 25
del 2 gennaio 2009, recante: «Disposizioni in materia sanitaria», con
specifico riguardo all'art. 1, comma 2, di detta legge regionale, per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, e 127 della Costituzione, e
ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa assunta dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 27 febbraio 2009.
Nel Bollettino ufficiale n. 25 del 2 gennaio 2009 della Regione
Calabria è stata pubblicata la legge regionale n. 46 del 31 dicembre
2008, con la quale la regione ha disposto, nell'art. 1, comma 2, che
«il personale sanitario incaricato ai sensi della legge 9 ottobre
1970 n. 740 è inquadrato con uguale numero di ore contrattualizzate,
nei ruoli del Servizio sanitario regionale nella corrispondente
categoria e profilo previsti per il personale delle Aziende sanitarie
provinciali. Tale disposizione non si applica ai rapporti a tempo
determinato instaurati ai sensi della stessa legge. Il personale
incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 dovrà
eliminare eventuali situazioni di incompatibilità al momento
dell'accettazione dell'inquadramento nei ruoli del Servizio sanitario
regionale».
Va subito rilevato che la disposizione qui censurata investe due
diversi ambiti materiali. Da un lato, essa costituisce espressione
della funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall'altro,
afferisce alla tutela della salute, materie entrambe oggetto di
potestà legislativa concorrente di Stato e regioni, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. Da ciò consegue che, vertendosi in
materie di legislazione concorrente, lo Stato è legittimato a porre
principi fondamentali, come tali vincolanti per le regioni e per le
province autonome, palesemente disattesi dalla legge regionale
impugnata.
L'art. 1, comma 2, della legge Regione Calabria viola
innanzitutto il principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica contenuto nell'art. 3, comma 4, del d.P.C.m.
1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della
legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008), secondo il
quale, nell'ambito del trasferimento del personale sanitario
penitenziario al Servizio sanitario regionale, i rapporti di lavoro
instaurati ai sensi della legge n. 740 del 1970 continuano ad essere
disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza. Secondo
tale norma finanziaria statale, infatti, il personale sanitario
penitenziario «incaricato» ai sensi della menzionata legge n. 740 del
1970, a differenza del personale dipendente di ruolo
dell'amministrazione penitenziaria, non è inquadrato nei ruoli del
Servizio sanitario regionale, ma è semplicemente trasferito alle
Aziende sanitarie locali continuando ad essere disciplinato e
retribuito secondo quanto previsto dalla citata legge statale. La
disposizione regionale in esame pertanto, che comporta oneri
aggiuntivi non quantificati, eccede dalla competenza concorrente
attribuita alla regione in materia di coordinamento della finanza
pubbuca e viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Per meglio comprendere la portata della predetta censura,
potrebbe risultare utile effettuare una breve disamina delle norme
che costituiscono il fondamento dell'attività dell'amministrazione
penitenziaria in materia di sanità penitenziaria.
La presenza di personale sanitario negli istituti penitenziari
venne originariamente prevista dal regolamento per gli istituti di
prevenzione e pena del 1931. Detto regolamento ebbe a prevedere la
presenza di un medico all'interno di ogni istituto penitenziario,
omettendo, tuttavia, di precisare la natura del rapporto di lavoro
tra il professionista e il Ministero di grazia e giustizia. Non
esisteva in quel tempo un unico organismo pubblico preposto alla
tutela del diritto alla salute dei cittadini.
Infatti, enti di varia natura (previdenziali e di tipo
mutualistico) provvedevano all'assistenza sanitaria di singole
categorie di lavoratori (commercianti, artigiani, ...) in modo
diverso qualitativamente e quantitativamente. Il Ministero della
salute venne istituito solo nel 1958, quindi solo con il tempo si è
affermata una concezione unitaria dell'attività sanitaria. ln questo
quadro, la presenza di un servizio sanitario per detenuti gestito dal
Ministero della giustizia risultava coerente con la realtà
dell'epoca. Al regolamento del 1931 ha fatto seguito la legge 9
ottobre 1970, n. 740 che ha disciplinato il rapporto di lavoro di
tutte le categorie di personale sanitario che svolgono attività
lavorativa negli istituti penitenziari e non sono inseriti nei ruoli
organici dell'amministrazione penitenziaria.
Detta legge ha, così, posto le basi dell'organizzazione, negli
istituti penitenziari, di un servizio sanitario volto ad assicurare
la continuità assistenziale alle persone in stato di privazione
della libertà personale. Soltanto con la legge 26 luglio 1975, n.
354, «Ordinamento penitenziario» sono state introdotte specifiche
norme in tema di organizzazione dei servizi sanitari negli istituti
penitenziari. In particolare ed innanzitutto, è stato stabilito che
detti servizi dovessero necessariamente corrispondere alle effettive
esigenze sanitarie della popolazione detenuta. Inoltre, il comma 10
dell'art. 11, ha attribuito all'amministrazione penitenziaria la
facoltà di avvalersi per l'organizzazione e il funzionamento dei
servizi sanitari della collaborazione dei servizi pubblici sanitari
locali ospedalieri ed extra ospedalieri. Il quadro normativo sulla
materia è, poi, stato completato dal successivo d.P.R. 431 del 1976
«Regolamento di esecuzione della legge 26 luglio 1975, n. 354,
Ordinamento penitenziario», ora modificato con il d.P.R. 230/2000.
È indubbio, quindi, che il Legislatore del 1975 ha previsto come
l'organizzazione sanitaria penitenziaria fosse rimessa, in via
esclusiva, alla amministrazione penitenziaria, con la facoltà, per
quest'ultima, di richiedere ai servizi sanitari pubblici del
territorio la collaborazione ritenuta utile, nel caso di specie. Non
sembra che tale impostazione abbia subito trasformazioni a seguito
della legge 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, la
quale non fa menzione della sanità penitenziaria. Il dibattito sorto
successivamente a tale normativa ha visto due fronti contrapposti:
l'uno costituito dai sostenitori dell'autonomia della sanità
penitenziaria, proprio in assenza di norme sul punto, nell'ambito
della legge n. 833/1978; l'altro costruito dai sostenitori della tesi
opposta, che vedeva la sanità penitenziaria, oramai, riassorbita dal
servizio sanitario nazionale proprio perchè non espressamente
derogata da detta legge. La vicenda ha trovato composizione a seguito
dell'intervento del parere del Consiglio di Stato, n. 305 del 7
luglio 1987, che si è espresso confermando la esclusiva competenza
della amministrazione penitenziaria in materia di diritto alla salute
della popolazione detenuta, confermando la tesi favorevole sulla
conservazione dell'assistenza sanitaria «tra i compiti riservati allo
Stato, da svolgere con le preesistenti strutture del servizio
sanitario penitenziario».
A partire tuttavia dalla legge n. 419 del 1998 («Delega al
governo per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale
...») sino ad arrivare alla legge finanziaria per il 2008 è stato
avviato un progetto di riforma penitenziaria inteso a razionalizzare
il costoso sistema sanitario generale del Paese e soggetto alla
regola generale che vieta «oneri aggiuntivi per il bilancio dello
Stato».
Con le risorse disponibili è stata quindi avviata la
razionalizzazione del sistema sanitario generale, con l'obiettivo non
rinunciabile di «perseguire la piena realizzazione del diritto alla
salute», da assicurare con meccanismi idonei a completare il processo
di regionalizzazione ... nonchè a «razionalizzare le strutture e le
attività connesse alle prestazioni di servizi sanitari, al fine di
eliminare sprechi e disfunzioni» (art. 2 della legge 419 del 1998).
Il comma 283 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(legge finanziaria per il 2008), in particolare, ha previsto, tra
l'altro, che «sono definiti nell'ambito dei livelli essenziali di
assistenza previsti dalla legislazione vigente e delle risorse
finanziarie (...) b) le modalità e le procedure (...) per il
trasferimento al Servizio sanitario nazionale dei rapporti di lavoro
in essere (...) relativi all'esercizio di funzioni sanitarie
nell'ambito del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e del
Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia,
con contestuale riduzione delle dotazioni organiche dei predetti
dipartimenti in misura corrispondente alle unità di personale di
ruolo trasferite al Servizio sanitario nazionale».
Il d.P.C.m. 1° aprile 2008 summenzionato, che ha dato attuazione
al suddetto comma, si è preoccupato di disciplinare dal punto di
vista operativo (art. 1) «le modalità, i criteri e le procedure per
il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni
sanitarie, delle risorse finanziarie, dei rapporti di lavoro, delle
attrezzature, arredi e beni strumentali relativi alla sanità
penitenziaria». Il provvedimento prevede quindi che, ai fini
dell'esercizio delle funzioni sanitarie afferenti alla medicina
penitenziaria da parte del Sistema sanitario nazionale, siano
trasferite allo stesso risorse finanziarie così quantificate:
157,8 milioni di euro per l'anno 2008;
162,8 milioni di euro per l'anno 2009;
167,8 milioni di euro a decorrere dall'anno 2010.
La suddetta disposizione non è assolutamente estranea alle
esigenze di coordinamento della finanza pubblica, in quanto tende a
contenere i costi del Servizio sanitario. L'art. 6, comma quarto, del
predetto decreto stabilisce infatti espressamente che dalla sua
applicazione «non devono derivare oneri a carico della finanza
pubblica superiori all'ammontare delle risorse complessivamente
trasferite al Servizio sanitario nazionale ai sensi del comma 1». In
tale contesto, non è peraltro senza significato che la disposizione
- a conferma di quella che appare essere la sua specifica finalità
(commisurare l'attuazione del diritto alla salute alle effettive
disponibilità finanziarie dell'ente territoriale) - sia stata
inserita nelle norme attuative attinenti alla programmazione
finanziaria.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto già modo di affermare in più
occasioni, non appare dubbio che nel sistema di assistenza sanitaria
- delineato dal legislatore nazionale fin dalla emanazione della
legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
Servizio sanitario nazionale) - l'esigenza di assicurare la
universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro
Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la
limitatezza delle disponibilità finanziarie che annualmente è
possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli
interventi di carattere assistenziale e sociale, al settore
sanitario.
Il legislatore regionale ha pertanto violato i confini entro cui
sarebbe stato legittimo il suo intervento regolativo della materia,
avendo esso operato un incauto scollamento con la disciplina statale.
Posto, quindi, che, in forza del terzo comma dell'art. 117 Cost.,
il coordinamento della finanza pubblica è materia di legislazione
concorrente (come sarebbe confermato dal secondo comma dell'art. 119
Cost.), per cui allo Stato è riservata la determinazione dei
principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali può
legittimamente esplicarsi la potestà legislativa delle regioni, la
legge regionale censurata si è profondamente discostata da detti
principi, prevedendo l'inquadramento del personale sanitario
incaricato ai sensi della legge n. 740/1970 nei ruoli del Servizio
sanitario regionale.
L'art. 1, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 46 del
31 dicembre 2008, comportando l'inquadramento nei ruoli del Servizio
sanitario regionale dei dirigenti medici che sono stati ammessi
all'incarico di cui alla legge n. 740 del 1970 mediante pubblico
concorso per titoli ed in possesso del solo diploma di laurea in
medicina e chirurgia, contrasta altresì con il principio
fondamentale in materia di tutela della salute di cui all'art. 15 del
d.lgs. n. 502 del 1992 e all'art. 24 del d.P.R. n. 483 del 1997,
secondo i quali alla dirigenza sanitaria si accede per concorso
pubblico per titoli ed esami solo se in possesso della laurea e della
specializzazione nella disciplina oggetto del concorso.
La disposizione impugnata appare, quindi, costituzionalmente
illegittima, perchè attribuirebbe il diritto al conferimento degli
incarichi dirigenziali in questione a soggetti privi dei requisiti
stabiliti dalla normativa statale, ovvero della specializzazione
nella disciplina oggetto del concorso. Così disponendo la
disposizione regionale eccede dalla competenza legislativa
concorrente attribuita alla regione in materia di tutela della salute
e viola l'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Nè, d'altra
parte, potrebbe mettersi in dubbio il fatto che la competenza
legislativa statale lesa si giustifica, nel caso di specie, «sotto il
profilo della tutela della salute» (materia «ripartita» tra Stato e
regioni). Rileva, infatti, la stretta inerenza che la disciplina
dell'accesso alla dirigenza professionale dei Servizi sanitari locali
presenta con le condizioni per la fruizione delle prestazioni rese
agli utenti, essendo queste ultime dipendenti, sotto molteplici
aspetti, dalla professionalità e dall'impegno di tutti i sanitari
addetti ai servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una
posizione apicale (sentenze n. 181 del 2006 e n. 449 del 2006).

P. Q. M.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, come in epigrafe
rappresentato e difeso, chiede che la Corte ecc.ma voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo e quindi annullare l'art. 1, comma 2,
della legge Regione Calabria n. 46 del 31 dicembre 2008, per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, e 127 della Costituzione.
Si depositeranno, con l'originale notificato del presente
ricorso:
1. Estratto della deliberazione del C.d.m. del 27 febbraio
2009, con la richiamata relazione del Ministro per i rapporti con le
regioni;
2. Copia della legge Regione Calabria n. 46 del 31 dicembre
2008.
Roma, addì 2 marzo 2009
L'Avvocato dello Stato: Maria Gabriella Mangia