1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 15-1-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 dicembre 1991
N. 50 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 dicembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Igiene del lavoro - Regolamento con decreto del Ministro della sanita', di concerto con il Ministro del tesoro, dell'ordinamento dei servizi dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro - Attribuzione a detto Istituto di compiti di ricerca, studio, sperimentazione ed elaborazione di criteri e metodologie per la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali con particolare riguardo all'evoluzione tecnologica degli impianti, dei materiali, della attrezzatura e dei processi produttivi nonche' dell'individuazione dei criteri di sicurezza e dei relativi metodi di rilevazione ai fini dell'omologazione di macchine, di componenti di impianti, ecc. - Disciplina del numero, denominazione e organizzazione interna del dipartimento nonche' delle unita' funzionali nelle quali e' articolato ogni dipartimento - Asserita indebita invasione, con tale disciplina, della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita', medicina del lavoro, prevenzione degli infortuni sul lavoro e malattie professionali - Violazione del principio della proporzionale etnica negli uffici pubblici che operano nella provincia di Bolzano - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 74/1987, 204/1991 e 391/1991. (Decreto del Ministro della sanita', di concerto col Ministro del tesoro, 24 giugno 1991, n. 322, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 16 ottobre 1991). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 16, 17 e 29; 9, nn. 8 e 10; 16, primo comma; 89; 100 e 107). (092C0003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 15-1-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro-tempore della giunta provinciale, dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 69491/91 del 18
novembre 1991, rappresentata e difesa - giusta procura speciale
autenticata il 18 novembre 1991, n. 16242 di repertorio, dal vice
segretario della giunta provinciale di Bolzano ed ufficiale rogante
dell'amministrazione provinciale avv. Giovanni Salghetti Drioli -
dagli avvocati proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il
primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3
(studio legale Guarino), contro la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, per il
regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministro della
sanità 24 giugno 1991, n. 322, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 243 del 16 ottobre 1991, recante "regolamento dei
servizi dell'istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del
lavoro".
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano è titolare di competenze
legislative primarie, ai sensi dell'art. 8, nn. 5, 6, 16, 17 e 29 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, in materia, rispettivamente, di
urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna, viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, addestramento
e formazione professionale. È inoltre titolare, ai sensi dell'art.
9, nn. 8 e 10, del medesimo decreto, di una potestà legislativa
concorrente in materia di incremento della produzione industriale e
di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed
ospedaliera. Infine, in forza del primo comma, art. 16, del d.P.R. n.
670, la provincia ricorrente è titolare delle corrispondenti
funzioni amministrative. Tali attribuzioni sono nella piena
disponibilità della provincia, anche a seguito della emanazione
della normativa di attuazione dello statuto. In particolare, per
quanto qui rileva, il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 stabilisce,
all'art. 1, che "le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di igiene e sanità .. esercitate sia direttamente dagli
organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e
di istituti pubblici .. sono esercitate, per il rispettivo
territorio, dalle province di Trento e di Bolzano" (primo comma); e
che "nelle attribuzioni di cui al precedente comma sono comprese
anche l'igiene e medicina del lavoro, nonchè la prevenzione degli
infortuni sul lavoro e delle malattie professionali" (secondo comma).
Al riguardo, può ancora rilevarsi che il successivo art. 3, n. 10
riserva allo Stato le sole competenze in ordine alla "omologazione di
macchine, di impianti e di mezzi personali di protezione".
Anche l'art. 9 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, stabilisce che
"tra le attribuzioni concernenti le cave e torbiere", esercitate nel
proprio territorio dalla provincia ricorrente, rientrano pure "le
funzioni di igiene e sicurezza del lavoro". Infine, gli artt. 101 e
104 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - le cui disposizioni
indirizzate a definire le funzioni amministrative regionali debbono
ritenersi applicabili anche alle funzioni amministrative della
provincia autonoma di Bolzano, come si ricava dal combinato disposto
degli artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 -
prevedono il trasferimento alle regioni (e dunque alla provincia
ricorrente) delle funzioni amministrative "esercitate da organi
centrali e periferici dello Stato in ordine all'igiene del suolo e
dell'inquinamento atmosferico, idrico, termico ed acustico, compresi
gli aspetti igienico sanitari delle industrie insalubri" (art. 101,
primo comma); nonchè l'attribuzione agli enti locali di funzioni
amministrative che vanno dal controllo dell'inquinamento atmosferico
proveniente da impianti termici alla prevenzione dell'inquinamento
atmosferico e la gestione dei servizi di rilevazione delle emissioni
e di controllo degli impianti industriali (art. 164).
Ciò premesso, è stato emanato, in attuazione della delega
legislativa contenuta nell'art. 23 della legge 23 dicembre 1978, n.
833, il d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619, recante "istituzione
dell'istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del
lavoro". Tale decreto disciplina, all'art. 3, i compiti e le
modalità di svolgimento delle funzioni dell'istituto, precisando che
a quest'ultimo spettano "la ricerca, lo studio, la sperimentazione e
l'elaborazione dei criteri e delle metodologie per la prevenzione
degli infortuni e delle malattie professionali con particolare
riguardo all'evoluzione tecnologica degli impianti, dei materiali,
delle attrezzature e dei processi produttivi", nonchè "la
individuazione, in via esclusiva, dei criteri di sicurezza e dei
relativi metodi di rilevazione ai fini della omologazione di
macchine, di componenti di impianti, di apparecchi" ecc.. L'art. 20,
del suddetto d.P.R. n. 619, stabilisce poi che "con decreto del
Ministro della sanità, di concerto con il Ministro del tesoro ..
viene definito l'ordinamento dei servizi che deve prevedere: numero,
denominazione e organizzazione interna del dipartimento; organici di
ciascun dipartimento; unità funzionali nelle quali è articolato
ogni dipartimento". Allo scopo di dare attuazione al d.P.R. n. 619,
del 1980, ed in particolare al suo art. 20, è stato emanato
l'impugnato decreto del Ministro della sanità del 24 giugno 1991, n.
322, che all'art. 1 prevede che l'ISPESL "si struttura in
dipartimenti centrali, uffici amministrativi e tecnici e dipartimenti
periferici" (primo comma); e che "i dipartimenti centrali sono: a)
igiene del lavoro; b) medicina del lavoro; c) tecnologia di
sicurezza; d) insediamenti produttivi e impatto ambientale; e)
omologazione; f) documentazione e informazione" (secondo comma). I
successivi artt. 2, 3, 4 e 5 disciplinano le funzioni dei
dipartimenti dell'ISPESL previsti dalle lett. a-d, secondo comma, del
citato art. 1.
2. - L'art. 89 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, stabilisce, al
primo comma, che "per la provincia di Bolzano sono istituiti ruoli
del personale civile, distinti per carriere, relativi alle
amministrazioni statali aventi uffici nella provincia". Il successivo
terzo comma aggiunge che "i posti dei ruoli, di cui al primo coma,
considerati per amministrazione e per carriera, sono riservati a
cittadini appartenenti a ciascuno dei tre gruppi linguistici, in
rapporto alla consistenza dei gruppi stessi, quale risulta dalle
dichiarazioni di appartenenza rese nel censimento ufficiale della
popolazione". L'art. 100, primo comma, del medesimo d.P.R. n. 670,
statuisce poi che "i cittadini di lingua tedesca della provincia di
Bolzano hanno facoltà di usare la loro lingua nei rapporti .. con
gli organi e uffici della pubblica amministrazione situati nella
provincia o aventi competenza regionale". In forza del terzo comma
dello stesso articolo, inoltre, gli uffici ed organi di cui sopra
"usano nella corrispondenza e nei rapporti orali la lingua del
richiedente e rispondono nella lingua in cui gli atti sono stati
avviati da altro organo o ufficio; ove sia avviata d'ufficio, la
corrispondenza si svolge nella lingua presunta del cittadino cui è
destinata". In attuazione della predetta normativa statutaria è
stato emanato il d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, recante norme di
attuazione dello Statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
in materia di proporzionale negli uffici statali siti nella provincia
di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel pubblico impiego.
Tale decreto, premesso che "la conoscenza della lingua italiana e di
quella tedesca, adeguata alle esigenze del buon andamento del
servizio, costituisce requisito per le assunzioni comunque
strutturate e denominate ad impieghi nelle amministrazioni dello
Stato, comprese quelle con ordinamento autonomo, e degli enti
pubblici in provincia di Bolzano" (art. 1, primo comma), stabilisce
che "nella provincia di Bolzano sono istituiti i ruoli locali del
personale civile delle amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, aventi uffici nella provincia" (art. 8, primo
comma). Il secondo comma del medesimo art. 8 aggiunge che sono
riservati ai cittadini appartenenti a ciascuno dei tre gruppi
linguistici, in rapporto alla consistenza dei gruppi stessi, "i posti
dei ruoli di cui al precedente comma". Per la copertura dei posti,
anche in via transitoria, debbono dunque osservarsi le disposizioni
dettate nel suddetto d.P.R. n. 752, che è stato naturalmente
adottato con la speciale procedura prevista dall'art. 107, del d.P.R.
n. 670, del 1972.
Ciò premesso, è stato emanato, come si è visto, in attuazione
dell'art. 20 del d.P.R. n. 619, del 1980, il decreto del Ministro
della sanità del 24 giugno 1991. Tale decreto, al quindicesimo comma
dell'art. 1, rinvia a successivi provvedimenti, adottati con la
procedura di cui al suddetto art. 20, la definizione dei "profili
professionali delle varie qualifiche funzionali e la ripartizione
delle dotazioni organiche, ai soli fini delle esigenze di servizio,
fra i dipartimenti centrali e periferici e gli altri uffici". I
successivi sedicesimo e diciassettesimo comma stabiliscono
rispettivamente che "l'assegnazione del personale ai singoli
dipartimenti, servizi, divisioni e uffici viene disposta dal
direttore dell'istituto.
L'assegnazione del personale alle singole unità funzionali viene
disposta dal direttore del dipartimento"; e che "i dipartimenti
periferici sono trentaquattro e sono complessivamente regolati
dall'art. 10 dell'art. 18". L'art. 11 annovera fra i dipartimenti
periferici dell'ISPESL quello di Bolzano (v. anche la tabella c
allegata al decreto); l'art. 12 circoscrive la competenza
territoriale di ciascun dipartimento periferico, richiamando le
circoscrizioni riportate nella allegata tabella c; i successivi artt.
13-20 dettano una serie di norme attinenti all'organizzazione ed
articolazione interna dei dipartimenti, al personale direttivo che vi
è preposto nonchè al personale delle segreterie. Infine, ai sensi
dell'art. 26 "nella prima attuazione del presente ordinamento, gli
incarichi di direttore dei dipartimenti centrali e periferici,
nonchè gli incarichi di coordinamento delle unità funzionali dei
dipartimenti centrali e periferici, sono conferiti, con le procedure
di cui all'art. 18" del d.P.R. n. 619, del 1980, "ai dipendenti della
X qualifica funzionale, profilo di consulente professionale e di
ricercatore e al personale delle qualifiche dirigenziali che abbia
esercitato l'opzione di cui al punto 6 dell'art. 14 e al punto 11
dell'art. 15" del d.P.R. 28 settembre 1987, n. 568.
Poichè la surriferita disciplina del d.m. 24 giugno 1991, n. 322
è illegittima e gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali
della provincia autonoma di Bolzano, questa si vede costretta ad
impugnarla, proponendo il regolamento di competenza per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, in relazione agli artt. 1, primo e secondo comma;
2, 3, 4 e 5 del d.m. impugnato, delle attribuzioni provinciali di cui
agli artt. 8, nn. 5, 6, 16, 17 e 29; 9, nn. 8 e 10; 16, primo comma
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione
(spec. artt. 1 e 3, n. 10 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; art. 9
del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017) nonchè agli artt. 101 e 104 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in relazione agli artt. 9, 10 e 12 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526.
Il decreto impugnato, nel disciplinare, agli artt. 1, primo e
secondo comma; 2, 3, 4 e 5 l'articolazione dell'ISPESL in
dipartimento e nel regolare, in particolare, i compiti dei
dipartimenti di igiene del lavoro, medicina del lavoro, tecnologia di
sicurezza e insediamenti produttivi ed impatto ambientale, ha leso le
attribuzioni provinciali (di cui alle sopraindicate disposizioni
statutarie e di attuazione) in materia di igiene e sanità,
urbanistica, tutela del paesaggio, lavori pubblici, tutela ambientale
e incremento delle attività industriali. In particolare, le suddette
norme del regolamento impugnato collidono con l'art. 1 del d.P.R. n.
474 del 1975, in forza del quale spetta alla provincia ricorrente
l'esercizio delle competenze dell'amministrazione statale in materia
di igiene e sanità "comprese anche l'igiene e medicina del lavoro,
nonchè la prevenzione degli infortuni del lavoro e delle malattie
professionali". Che i compiti affidati ai dipartimenti dell'ISPESL di
cui agli artt. 2-5 del decreto ministeriale impugnato debbano
ritenersi sottratti alla competenza statale ed affidati invece a
quella provinciale è pure confermato, a contrario, dal n. 10
dell'art. 3 del d.P.R. n. 474, che riserva allo Stato le sole
competenze in ordine alla "omologazione di macchine, di impianti e di
mezzi personali di protezione". Codesta ecc.ma Corte, del resto, ha
sottolineato l'esigenza che i dipartimenti dell'ISPESL "non
oltrepassino quelle funzioni di omologazione che loro spettano"
(sent. n. 74 del 1987, punto 3.2. della motivazione). Inoltre, anche
l'art. 9 del d.P.R. n. 1017 del 1978 precisa, come già ricordato in
narrativa, che le funzioni di igiene e sicurezza del lavoro sono
esercitate nel proprio territorio dalla provincia autonoma, in
relazione alla materia cave e torbiere; ed infine, gli artt. 101 e
104 del d.P.R. n. 616 del 1977, applicabili anche nell'ambito
provinciale come disposto dagli artt. 9, 10 e 12 del d.P.R. n. 526
del 1987, prevedono il trasferimento alle regioni (e dunque, anche
alla provincia ricorrente) e, rispettivamente, l'attribuzione agli
enti locali, da un lato delle funzioni amministrative esercitate da
organi statali, centrali o periferici, concernenti l'igiene del
suolo, l'inquinamento atmosferico, acustico o tecnico "compresi gli
aspetti igienico sanitari delle industrie insalubri (primo comma art.
101); dall'altro, delle funzioni amministrative in ordine al
controllo dell'inquinamento atmosferico proveniente dagli impianti
termici; al controllo, in sede in circoscrizione, dell'inquinamento
atmosferico od acustico prodotto da auto e motoveicoli; alla
rilevazione, al controllo, alla disciplina integrativa ed alla
prevenzione delle emissioni sonore (funzioni comunali: art. 104,
primo comma); al controllo sulle discariche e sugli impianti di
trasformazione e smaltimento dei rifiuti; alla prevenzione
dell'inquinamento atmosferico ed alla gestione dei servizi di
rilevazione delle emissioni e di controllo degli impianti industriali
(funzioni provinciali: art. 104, secondo comma). La stessa disciplina
legislativa di cui all'art. 3 del d.P.R. n. 619 del 1980, che
stabilisce le funzioni dell'ISPESL, deve essere interpretata alla
luce della ricordata normativa statutaria e di attuazione che la
prima non potrebbe certo validamente abrogare o derogare, sicchè il
decreto ministeriale impugnato deve ritenersi adottato anche in
violazione del citato art. 3 del d.P.R. n. 619. Tale disposizione,
del resto, si limita a stabilire che all'ISPESL compete "la ricerca,
lo studio, la sperimentazione e l'elaborazione dei criteri e delle
metodologie per la prevenzione degli infortuni e delle malattie
professionali" da un lato, e "l'individuazione .. dei criteri di
sicurezza e dei relativi metodi di rilevazione ai fini della
omologazione di macchine" ecc.. Nè potrebbe obiettarsi che le
funzioni affidate ai dipartimenti dagli artt. 2-5 del decreto
impugnato si giustifichino alla luce della sussistenza di un
interesse nazionale, tale da esigere un'uniforme disciplina della
materia in esame sull'intero territorio nazionale. Invero, codesta
ecc.ma Corte ha di recente precisato, al riguardo, che "soltanto il
legislatore statale può individuare e definire ciò che rientra
nell'interesse nazionale" e che "non è ammissibile che norme dirette
a limitare l'esercizio delle competenze regionali o provinciali,
tanto più se di carattere esclusivo, siano poste attraverso una
fonte qualificabile come regolamento ministeriale" (sent. n. 204 del
1991. Nello stesso senso, più di recente, anche la sentenza n. 391
del 1991).
2. - Violazione, in relazione agli artt. 1, quindicesimo,
sedicesimo e diciassettesimo comma; 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20 e 26 del d.m. impugnato, delle attribuzioni provinciali di cui
agli artt. 89, 100 e 107 del d.P.R. 31 luglio 1972, n. 670 e delle
relative disposizioni di attuazione, emanate con il d.P.R. 26 luglio
1976, n. 752, nonchè dell'art. 20 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619.
Come già rilevato in narrativa, gli artt. 89 e 100 del d.P.R. n.
670 del 1972 fissano le regole fondamentali per la disciplina della
proporzionale negli uffici pubblici che operano nel territorio della
provincia autonoma di Bolzano e della conoscenza delle lingue
italiana e tedesca nel pubblico impiego. Sulla scorta di tali norme,
e in particolare dell'art. 89, primo comma, l'art. 8, primo comma,
del d.P.R. n. 752 del 1976 ha istituito nella provincia ruoli locali
del personale civile delle amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, aventi uffici nel territorio provinciale. Lo
stesso d.P.R. n. 752 stabilisce poi regole riguardo la dotazione
organica del personale addetto e per la copertura dei posti, anche in
via transitoria. Il decreto del Ministro della sanità 24 giugno
1991, n. 322, nel delineare l'ordinamento dei servizi dell'ISPESL, in
attuazione dell'art. 20 del d.P.R. n. 619 del 1980, non ha tenuto in
alcun conto la richiamata normativa concernente la ripartizione
proporzionale fra i gruppi linguistici e la parificazione delle
lingue italiana e tedesca, così violando i suddetti principi
statutari di tutela delle minoranze linguistiche e ledendo le
corrispondenti attribuzioni provinciali costituzionalmente garantite.
Infatti, le disposizioni contenute negli artt. 1, quindicesimo,
sedicesimo e diciassettesimo comma; 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 26 e relativa tanella C del decreto impugnato, nel
disciplinare l'impianto organizzativo e l'articolazione interna e
periferica in dipartimenti dell'ISPESL, e nel fissare norme
concernenti il personale addetto a tali uffici, non hanno in alcun
modo richiamato e tutelato le esigenze di garanzia delle minoranze
linguistiche che sono, come si è detto, a fondamento dei ricordati
principi, nonostante che dal combinato disposto dell'art. 11 e della
tabella c) dell'impugnato decreto 24 giugno 1991, n. 322 si evinca
chiaramente che la disciplina ivi dettata, concernente i dipartimenti
periferici, dovrà applicarsi anche al dipartimento di Bolzano.
Nè potrebbe opporsi che la stessa disciplina di rango primario
(d.P.R. n. 619 del 1980) concernente l'istituzione dell'ISPESL non
prevedeva che il relativo regolamento dei servizi dovesse provvedere
alla tutela delle minoranze linguistiche per il territorio della
provincia autonoma di Bolzano.
Codesta ecc.ma Corte ha infatti più volte chiarito, da ultimo con
sent. n. 3 del 1991, che "tanto i principi statutari sulla
proporzionale etnica e sul bilinguismo, quanto le particolari
disposizioni contenute nelle norme di attuazione, trovano
applicazione indipendentemente dal fatto che siano richiamati dalle
singole leggi ordinarie che regolano una certa materia (v. spec.
sentt. nn. 571, 768 e 1145 del 1988; 585 del 1989; 85 e 224 del
1990)".

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma di Bolzano
e, per l'effetto, annullare in parte qua l'impugnato decreto del
Ministro della Sanità del 24 giugno 1991, n. 322.
Roma, addì 13 dicembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Rolando RIZ

92C0003