1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 dicembre 2021
Ordinanza del 24 dicembre 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Ars Radiologica srl c/Istituto Santa Chiara srl e altri. Sanita' pubblica - Autorizzazione e accreditamento di strutture sanitarie - Norme della Regione Puglia - Previsione che l'autorizzazione all'esercizio non produce effetti vincolanti ai fini della procedura di accreditamento istituzionale, fondata sul criterio della funzionalita' rispetto alla programmazione regionale - Previsione derogatoria nel caso di modifiche, ampliamento e trasformazione, di cui all'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 9 del 2017, inerenti strutture gia' accreditate. - Legge della Regione Puglia 2 maggio 2017, n. 9 (Nuova disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio, all'accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private), art. 19, comma 3, nel testo anteriore alle modifiche introdotte dall'art. 49, comma 1, della legge regionale 30 novembre 2019, n. 52 (Assestamento e variazione al bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2019 e pluriennale 2019-2021) e dall'art. 9, comma 1, della legge regionale 7 luglio 2020, n. 18 (Misure di semplificazione amministrativa in materia sanitaria). (22C00031) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

IL CONSIGLIO DI STATO


in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5406 del 2021, proposto da Ars Radiologica S.r.l.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia;
contro Istituto Santa Chiara S.r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati
Gabriella De Giorgi Cezzi, Vincenzo Di Gioia, con domicilio digitale
come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti Regione Puglia, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Isabella Fornelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici della delegazione
della Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;
Comune di Ruffano, Comune di Castrignano dè Greci, non
costituiti in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda)
n. 784/2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Istituto Santa
Chiara s.r.l. e della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2021 il
Cons. Umberto Maiello e dato atto, quanto ai difensori e alla loro
presenza, di quanto indicato a verbale;
1. L'Istituto Santa Chiara S.r.l., titolare di un centro
diagnostico nel Comune di Castrignano dei Greci, accreditato
istituzionalmente con la ASL di Lecce nella branca specialistica
ambulatoriale della diagnostica per immagini con utilizzo di grandi
macchine, TAC e RMN, ha impugnato - formulando altresì istanza
risarcitoria - la determinazione della Regione Puglia n. 103/2019 del
29.4.2019 con cui venivano concessi, con un unico provvedimento,
l'autorizzazione all'esercizio e l'accreditamento istituzionale alla
società ARS Radiologica S.r.l., struttura sanitaria privata con sede
in Ruffano, per l'attività specialistica ambulatoriale di
diagnostica per immagini con uso di grandi macchine (1 TAC e 1 RMN da
1,5 Tesla), in aggiunta all'accreditamento già posseduto da tale
struttura per l'attività specialistica ambulatoriale di diagnostica
per immagini senza uso di grandi macchine.
Deve precisarsi che la detta società, ARS Radiologica s.r.l.,
all'esito di un pregresso contenzioso, definito da questa Sezione con
la sentenza n. 4190/2016 (e in sede di ottemperanza dalla sentenza
n.1827/2018), aveva conseguito il parere di compatibilità
all'installazione delle suddette apparecchiature di cui alla
determinazione n. 38 del 27 febbraio 2017, che escludeva, al
contempo, espressamente la possibilità di conseguire
l'accreditamento per saturazione del relativo fabbisogno.
In forza di tale parere veniva rilasciata dal Comune di Ruffano,
in data 28.7.2017, l'autorizzazione alla realizzazione del
programmato ampliamento mediante installazione di 2 grandi macchine
(1 TAC e 1 RM).
Con la mentovata determinazione della Regione Puglia n. 103/2019,
oggetto di impugnativa in prime cure, la Regione Puglia dava rilievo
al mutamento del quadro normativo e, in particolare, alla L.R. n. 9
del 2 maggio 2017 che, innovando rispetto al pregresso quadro
normativo, prevedeva, nella versione ratione temporis applicabile,
cioè precedente alla modifica di cui alla L.R. 30 novembre 2019 n.
52, che "3. L'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio non
produce effetti vincolanti ai fini della procedura di accreditamento
istituzionale, che si fonda sul criterio di funzionalità rispetto
alla programmazione regionale, salvo che non si tratti di modifiche,
ampliamento e trasformazione di cui all'articolo 5, comma 2, inerenti
strutture già accreditate".
In sintesi, nella declinazione del nuovo principio normativo la
Regione dava rilievo al fatto che, nel caso di strutture già
accreditate, le modifiche in ampliamento - inclusa quella qui in
rilievo alla stregua di quanto previsto dall'articolo 5 comma 2 della
medesima legge - erano dispensate dall'apprezzamento sulla
funzionalità delle implementazioni infrastrutturali rispetto agli
indirizzi della programmazione regionale.
E proprio contro questo automatismo abilitativo si poneva il
nucleo principale delle contestazioni mosse dall'Istituto Santa
Chiara S.r.l. con l'atto introduttivo del presente giudizio.
1.1. Ars Radiologica S.r.l., da parte sua, dopo aver eccepito
l'infondatezza del ricorso principale, proponeva ricorso incidentale,
poi integrato da motivi aggiunti, impugnando la determinazione della
Regione Puglia n. 91/2010 con cui era stato concesso l'accreditamento
istituzionale all'Istituto Santa Chiara S.r.l. per la diagnostica per
immagini con uso di g.m. (1 TAC e 1 RMN da 1,5 Tesla), lamentando la
mancata disponibilità dell'immobile e la saturazione già a quella
data del relativo fabbisogno.
1.2. Si costituiva in giudizio la Regione Puglia, contestando sia
il ricorso principale che quello incidentale e chiedendo il rigetto
delle domande.
2. Con sentenza n. 784/2021, il TAR per la Puglia ha accolto il
ricorso principale nella parte relativa all'azione di annullamento e,
per l'effetto, ha annullato la determinazione regionale n. 103/2019,
respingendo al contempo la domanda risarcitoria; il giudice di prime
cure ha, poi, dichiarato irricevibile il ricorso incidentale.
2.1. Segnatamente, il TAR ha, anzitutto, evidenziato che, con
sentenza della Corte Costituzionale n. 36 del 12 marzo 2021, era
stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma
3, L.R. n. 9/2017, nella versione, non applicabile al caso di specie,
derivante dalla modifica di cui alla L.R. n. 52/2019. L'art. 49 della
L.R. n. 52/2019 aveva, infatti, modificato il comma 3 dell'art. 19,
prevedendo che l'eccezione alla regola della programmazione regionale
si verificasse in tre casi, tra i quali, per quanto qui di interesse,
quello della "3 .1. (. ..) autorizzazione all'esercizio per
l'attività di diagnostica per immagini con utilizzo di grandi
macchine (di cui all'articolo 5, comma 1, punto 1.6.3.) già
rilasciata alla data di entrata in vigore della presente legge a
struttura già accreditata per l'attività di diagnostica per
immagini senza utilizzo di grandi macchine (di cui all'articolo 5,
comma 1, punto 1.7.3.)".
2.2. Pur non essendo sottoposta all'attenzione della Corte la
versione dell'articolo 19 citato, qui applicabile ratione temporis,
il TAR riteneva che i principi affermati dalla Consulta dovessero
orientarne l'interpretazione concludendo nel senso che
"l'ampliamento" contemplato dal combinato disposto dell'art. 19,
comma 3, L.R. n. 9/2017 - nella versione all'epoca vigente - e
dell'art. 5, comma 2 della L.R. n. 9/2017 non potesse essere
interpretato nel senso che le prestazioni diagnostiche con g.m.
fossero meramente aggiuntive rispetto a quelle senza g.m., dovendosi
piuttosto ritenere che l'ampliamento suscettibile di consentire la
deroga - in quanto, per l'appunto, meramente aggiuntivo - implicasse
la stessa natura delle prestazioni per le quali vi era stato
l'originario accreditamento, evenienza qui non in rilievo.
3. Con ricorso depositato in data 10.06.2021, ha proposto appello
la società ARS Radiologica s.r.l., chiedendo la riforma della
sentenza suddetta, previa sospensione della relativa esecutività
anche mediante adozione di misure cautelari monocratiche.
3.1. L'appellante principale, m particolare, ha articolato
seguenti motivi di ricorso:
a) "Inammissibilità del ricorso introduttivo".
L'Istituto Santa Chiara s.r.l. non sarebbe legittimato al
ricorso, non potendo far leva sul proprio accreditamento ottenuto in
sovrannumero per lamentare un'analoga soprannumerarietà
dell'accreditamento concesso ad Ars Radiologica S.r.l. Il TAR avrebbe
dovuto esaminare tale rilievo, qualificabile come eccezione
pregiudiziale, a prescindere dalla ritenuta tardività del ricorso
incidentale;
b) "Erronea declaratoria di tardività della impugnazione
recata dal ricorso incidentale".
Il TAR avrebbe erroneamente ritenuto tardivo il ricorso
incidentale senza considerare che in nessun modo l'accreditamento
dell'Istituto Santa Chiara S.r.l. costituisce elemento di saturazione
del fabbisogno opposto dalla Regione ad Ars Radiologica S.r.l.
siccome rilasciato in sovrannumenro;
c) Fondatezza del ricorso incidentale di primo grado.
L'istanza del 2006, presentata dall'Istituto Santa Chiara S.r.l.
per ottenere i successivi provvedimenti di rilascio del parere di
compatibilità e di accreditamento, sarebbe priva degli elementi
essenziali. Conseguentemente, i pareri di compatibilità rilasciati
all'Istituto nel 2007 sarebbero illegittimi, in quanto al momento
della presentazione delle relative istanze l'Istituto non sapeva
neppure dove avrebbe potuto realizzare e svolgere l'attività, non
avendo la disponibilità dell'immobile.
d) Carenza di interesse dell'Istituto Santa Chiara S.r.l. al
ricorso introduttivo di primo grado.
A seguito dell'accreditamento di Ars Radiologica S.r.l.,
l'Istituto Santa Chiara s.r.l. non solo non avrebbe subito alcun
nocumento, ma avrebbe addirittura incrementato il suo budget a
seguito degli addendum contrattuali stipulati con la ASL Lecce. Non
vi sarebbe, pertanto, alcun danno e dunque alcun interesse
dell'Istituto all'impugnazione proposta.
e) Errata statuizione nel merito.
Con la sentenza appellata, il giudice di prime cure avrebbe
operato un'errata lettura abrogante dell'art. 19, comma 3, L.R. n.
9/2017. Tale disposizione, nel testo anteriore alle modifiche
successivamente introdotte, legittimamente consentirebbe ad Ars
Radiologica s.r.l. di ottenere l'accreditamento per la diagnostica
per immagini con uso di g.m. Il TAR avrebbe, peraltro, omesso di
considerare che l'accreditamento di Ars Radiologica s.r.l. si fonda
anche su altre distinte e concorrenti previsioni normative, ciascuna
idonea a legittimarlo, vale a dire l'art. 3, comma 32, della L.R. n.
40/2007; gli artt. 24 e 25 L.R. n. 9/2017.
4. Con appello incidentale, depositato in data 22.06.2021,
l'Istituto Santa Chiara S.r.l., dopo aver eccepito l'inammissibilità
e l'infondatezza dell'appello principale, ha, a sua volta, impugnato
la decisione di primo grado sulla scorta delle seguenti deduzioni
censoree:
a) " Error in procedendo e in iudicando. Violazione, falsa ed
errata applicazione dell'art. 24 della L.R. n. 09117. Errata
enunciazione del rapporto tra giudicato e ius superveniens nel caso
specifico. Violazione del principio di intangibilità del giudicato
disceso sulle sentenze n. 4190/1 6 e 1827/18. Nullità conseguente".
Il TAR avrebbe errato nel ritenere non dirimenti, siccome
superate dalle sopravvenute modifiche normative, le sentenze di
questa Sezione nn. 4190/2016 e 1827/2018. La verifica di
compatibilità rilasciata con determinazione n. 38/2017 escludeva la
possibilità di accreditare la struttura di Ruffano di Ars
Radiologica s.r.l. per mancanza di fabbisogno e tale statuizione
risulta confermata dal Consiglio di Stato con le pronunce predette.
Ciò renderebbe nullo il provvedimento di accreditamento gravato in
prime cure per violazione del giudicato;
b) "Error in procedendo e in iudicando. Violazione, falsa ed
errata applicazione dell'art. 8 ter e quater del Dlgs 502/92. Errata
enunciazione del principio di necessaria funzionalità
dell'accreditamenti al fabbisogno".
Il TAR avrebbe errato nel ritenere che, secondo una lettura
costituzionalmente orientata dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017,
"l'ampliamento suscettibile di consentire la deroga (... ) sia quello
che ha la stessa natura delle prestazioni per le quali vi è stato
l'originario accreditamento". Anche l'ampliamento della stessa
attività già oggetto di accreditamento, infatti, sarebbe soggetta
ad una necessaria verifica di compatibilità. La sentenza appellata,
dunque, dovrebbe essere riformata nella parte in cui ritiene che
l'ampliamento della stessa attività già accreditata deroghi al
principio della funzionalità dell'accreditamento con il fabbisogno;
c) " Error in procedendo e in iudicando. Grave difetto di
istruttoria e motivazione. Omessa ed errata pronuncia in ordine a
fatti rilevanti, decisivi ai fini del decidere. Immotivato rigetto
della domanda risarcitoria".
Il TAR avrebbe errato laddove ha ritenuto di non poter accogliere
l'istanza risarcitoria dell'Istituto Santa Chiara s.r.l. La riduzione
del tetto di spesa assegnato all'Istituto per gli anni 2019 e 2020
sarebbe dipesa dall'accreditamento di Ars Radiologica s.r.l. Il danno
economico risarcibile sarebbe pari alla decurtazione del budget per
prestazioni TAC e RMN in regime di accreditamento che l'Istituto ha
dovuto subire dall'anno 2019 in poi. Il nesso causale tra l'atto
impugnato e il danno lamentato sarebbe dimostrato dallo spostamento
di risorse conseguente all'accreditamento di Ars Radiologica s.r.l.
La colpa dell'Amministrazione consisterebbe nella violazione del
d.lgs. n. 502/1992, nonchè nell'inerzia perpetrata anche a seguito
della sentenza della Corte Costituzionale n. 36/2021. Anderebbe
altresì riformata la statuizione relativa alla disposta
compensazione delle spese di lite.
5. Aderendo all'appello principale solo nella parte in cui
rivendica la legittimità della determinazione n. 103/2019 di
accreditamento della struttura gestita da Ars Radiologica s.r.l.,
anche la Regione Puglia, con atto depositato in data 02.07.2021, ha
proposto appello incidentale, articolando i seguenti motivi di
gravame:
a) "Violazione art. 19, comma 3, L.R. 9/2017 ratione temporis
applicabile - violazione art. 2 lett. k) L. R. 9/2017 - Violazione
art. 5 L.R. 9/2017 - Violazione art. 24 L. R. 9/2017 - motivazione
carente, illogica e contraddittoria".
Il giudice di prime cure avrebbe errato laddove ha esteso gli
effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 36/2021 anche al
testo dell'art. 19, comma 3, della L.R. n. 9/2017 nella versione
precedente alla modifica normativa introdotta dall'art. 49 L.R. n.
52/2020, oggetto della dichiarazione di illegittimità
costituzionale. In ogni caso, l'accreditamento sarebbe stato concesso
ad Ars Radiologica s.r.l. anche sulla base della deroga al regime di
sospensione degli accreditamenti ed al criterio di funzionalità
rispetto alla programmazione regionale dettati dall'art. 24, cmruna
1, L.R. n. 9/2017, perfettamente applicabile al caso di specie.
Per il resto, la Regione Puglia ha sostenuto l'inammissibilità e
l'infondatezza tanto delle altre censure dell'appello principale,
quanto dell'appello incidentale.
6. Con successive memorie depositate in giudizio Ars Radiologica
S.r.l. e l'Istituto Santa Chiara S.r.l. hanno ribadito le proprie
censure e replicato alle difese avversarie.
7. Con decreto presidenziale n. 3191/2021, è stata accolta
l'istanza di concessione della tutela cautelare monocratica e, per
l'effetto, sospesa l'esecutività della sentenza appellata fino alla
camera di consiglio dell'8 luglio 2021.
7.1. Con ordinanza n. 3789/2021, questa Sezione, rilevato che "le
questioni devolute all'attenzione del Collegio, ivi inclusi i profili
di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017
nella versione applicabile ratione temporis, si rivelano complesse e
meritevoli di approfondimento nell'appropriata sede di merito; nelle
more e in una valutazione comparativa dei contrapposti interessi,
deve accordarsi prevalenza, nel solco delle coordinate già tracciate
con decreto monocratico n. 3191/2021 le cui argomentazioni devono
intendersi qui richiamate, alle esigenze azionate dal!'appellante
principale che si pongono a presidio della conservazione della
efficacia dei titoli abilitativi (id est accreditamento) già in
godimento (e annullati dal TAR) anche per le ricadute che ne derivano
in termini di maggiore ampiezza e continuità assistenziale dei
servizi resi all 'utenzà, ha accolto l'istanza cautelare e, per
l'effetto, ha sospeso l'esecutività della sentenza appellata.
7.2. Nelle successive memorie depositate in vista dell'udienza di
merito, le parti hanno preso atto della recente, ulteriore sentenza
della Corte Costituzionale n. 195/2021 con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 L.R. n. 18/2020, che
aveva sostituito l'ultimo periodo dell'art. 9, comma 3, L.R. n.
9/2017, prevedendo che, "ferma restando la necessità di verificare
la sussistenza dei requisiti di accreditamento, nelle soprariportate
ipotesi l'autorizzazione al!'esercizio produce effetti vincolanti ai
fini della procedura di accreditamento istituzionale".
Secondo la Regione Puglia ed Ars Radiologica S.r.l., neppure tale
pronuncia sarebbe dirimente ai fini del giudizio, in quanto la
normativa applicabile al caso di specie andrebbe evinta
dall'originario disposto dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017, nel
testo vigente prima delle modifiche del 2019 e del 2020, non
inficiato in alcun modo dalle decisioni della Corte Costituzionale.
Ars Radiologica s.r.l., inoltre, ha sottolineato I'impossibilità che
una pronuncia di incostituzionalità concernente una norma nella sua
versione successiva possa automaticamente travolgere una norma
diversa e precedente: se per norme tra loro strettamente connesse
come quelle oggetto delle due pronunce della Consulta sono stati
ritenuti necessari due autonomi giudizi, ciò dovrebbe valere a
maggior ragione per la norma precedente di contenuto
significativamente diverso da quelle successive.
Ad avviso dell'Istituto Santa Chiara S.r.l., al contrario, il
testo originario dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017, sulla base
del quale è stato concesso l'accreditamento ad Ars Radiologica
s.r.l., esprimeva lo stesso identico criterio di accreditamento
censurato dalla Consulta con le sentenze nn. 36/2021 e 195/2021. Le
sentenze di accoglimento delle questioni di legittimità
costituzionale, avendo effetto retroattivo, comporterebbero
l'illegittimità dell'accreditamento concesso ad Ars Radiologica
s.r.l. per radicale contrasto con l'impianto normativo del d.lgs. n.
105/1992. La sentenza appellata, dunque, meriterebbe di essere
confermata nella parte in cui ha disposto l'annullamento del predetto
accreditamento. In subordine, dovrebbe essere promossa la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017
nella sua versione originaria.
7.3. All'udienza del 16.12.2021 la causa è stata trattenuta in
decisione.
8. Questa Sezione, con sentenza non definitiva, n. 8467 del
21.12.2021, dopo aver respinto le eccezioni sollevate in rito, ha
passato in rassegna le plurime doglianze veicolate con gli appelli,
principale e incidentale, proposti dalle parti, giudicandole non
fondate (con riserva di pronuncia sulla domanda risarcitoria) ad
eccezione, e per il solo profilo rescindente, del motivo di gravame
articolato dall'appellante principale, Ars radiologica s.r.l.,
ripreso anche nell'appello incidentale della Regione Puglia, con il
quale la suddetta parte lamentava l'erroneità della opzione
esegetica privilegiata dal giudice di prime cure dell'art. 19, comma
3, della legge regionale della Puglia n. 9/2017 nella formulazione
vigente al momento dell'accreditamento di Ars Radiologica s.r.l.
(intervenuto con determina n. 103 del 29.4.2019) e, dunque, nella
versione antecedente alle modifiche introdotte dagli artt. 49, comma
1, della L.R. 30 novembre 2019, n. 52 e 9 comma 1 della L.R. 7 luglio
2020, n. 18, dichiarate costituzionalmente illegittime
rispettivamente con sentenza del 9 febbraio - 12 marzo 2021, n. 36 e
con sentenza 22 settembre - 15 ottobre 2021, n. 195.
9. Il Collegio ha, invero, ritenuto, da un lato, che la soluzione
ermeneutica privilegiata dal giudice di prime cure della richiamata
disposizione, dettata dalla necessità di offrirne una lettura
costituzionalmente orientata, non fosse compatibile con il suo
significato letterale e, dall'altro, che il relativo contenuto
precettivo, costruito coerentemente con tale significato, ponesse la
norma in conflitto con i principi fondamentali che reggono il d. lgs.
502/1992, per come declinati dalla Corte Costituzionale, proprio in
relazione alla legislazione della Regione Puglia, nelle sentenze del
9 febbraio - 12 marzo 2021, n. 36 e del 22 settembre - 15 ottobre
2021, n. 195, dando dunque luogo ad una questione di legittimità
costituzionale rilevante e non manifestamente infondata della norma
in argomento per contrasto con il disposto di cui all'art. 117 comma
3 Cost., questione che viene sollevata con la presente ordinanza.
10. Nel dar conto del suddetto approdo decisorio s'impone
preliminarmente, ai fini del suo corretto inquadramento, la
preliminare ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
10.1. A tali fini, mette conto evidenziare che l'accreditamento
di Ars Radiologica S.r.l. è stato concesso con determina n. 103 del
29.4.2019 e, dunque, sulla base di quanto ratione temporis stabilito
dall'art. 19, comma 3, della L.R. della Regione Puglia n. 9/2017, ai
sensi del quale "L'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio
non produce effetti vincolanti ai fini della procedura di
accreditamento istituzionale, che si fonda sul criterio di
funzionalità rispetto alla programmazione regionale, salvo che non
si tratti di modifiche, ampliamento e trasformazione di cui all'art.
5, comma 2, inerenti strutture già accreditate".
I casi di "modifiche, ampliamento e trasformazione" di cui
all'art. 5, comma 2, della medesima L.R. n. 9/2017, specificamente
individuate dal legislatore nella versione della norma applicabile
ratione temporis sono: "2.1. gli ampliamenti di strutture già
esistenti e autorizzate, in essi compresi: 2.1.1. l'aumento del
numero dei posti letto, posti letto - tecnici e grandi
apparecchiature rispetto a quelli già autorizzati; 2.1.2.
l'attivazione di funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive
rispetto a quelle già autorizzate; 2.2. la trasformazione di
strutture già esistenti e specificamente: 2.2.1. la mod(fica della
tipologia (disciplina) di posti letto rispetto a quelli già
autorizzati; 2.2.2. la modifica di altre funzioni sanitarie e/o socio
sanitarie già autorizzate; 2.2.3. il cambio d'uso degli edifici,
finalizzato a ospitare nuove funzioni sanitarie o sociosanitarie, con
o senza lavori,· 2.2.4. l'adattamento delle strutture già esistenti
e la loro diversa utilizzazione; 2.3. il trasferimento in altra sede
di strutture già autorizzate. ".
10.2. L'installazione di grandi macchine all'interno della
medesima struttura di Ars Radiologica S.r.l., già accreditata per
l'erogazione di prestazioni di radiologia tradizionale, sussumibile
anche nella previsione di cui all'art. 5 comma 2.1.1, integrava anche
la distinta fattispecie relativa a "l'attivazione di funzioni
sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive rispetto a quelle già
autorizzate" ai sensi dell'art. 5, comma 2, punto 2.1.2.
Conseguentemente, nell'economia della disciplina di riferimento
applicabile ratione temporis, l'autorizzazione alla realizzazione e
all'esercizio conseguita da Ars Radiologica s.r.l. per l'attività di
diagnostica per immagini con utilizzo di grandi macchine, inserendosi
nel contesto di un ampliamento di una struttura già accreditata per
la radiologia tradizionale, assurgeva a vicenda giuridica idonea a
generare effetti vincolanti anche ai fini del rilascio
dell'accreditamento, a prescindere dal criterio della funzionalità
rispetto alla programmazione regionale.
10.3. Pur tuttavia il TAR ha ritenuto che il suddetto approdo
ermeneutico dovesse essere corretto a seguito di una lettura
costituzionalmente orientata della norma, all'uopo valorizzando i
principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 36
del 12 marzo 2021, riferita alle modifiche introdotte nel suindicato
impianto regolatorio con l'art. 49 comma 1 della L.R. della Regione
Puglia del 30 novembre 2019, n. 52.
Tale ultima disposizione ha, invero, modificato il comma 3
dell'art. 19, prevedendo che l'eccezione alla regola della verifica
di compatibilità con gli indirizzi della programmazione regionale si
verifica in tre casi, tra i quali, per quanto qui di interesse,
quello della "3.1. (...) autorizzazione all'esercizio per l'attività
di diagnostica per immagini con utilizzo di grandi macchine (di cui
all'articolo 5, comma 1, punto 1.6.3.) già rilasciata alla data di
entrata in vigore della presente legge a struttura già accreditata
per l'attività di diagnostica per immagini senza utilizzo di grandi
macchine (di cui all'articolo 5, comma 1, punto l.7.3.)" all'uopo
precisando che "Nelle soprariportate ipotesi l'autorizzazione
all'esercizio produce effetti vincolanti ai fini della procedura di
accreditamento istituzionale a condizione che, nell'ambito comunale
di riferimento, non insista struttura pubblica o privata già
accreditata per la medesima attivita'".
La Corte Costituzionale, con sentenza 9 febbraio - 12 marzo 2021,
n. 36, ha,però, dichiarato l'illegittimità costituzionale del
citato comma 1 dell'art. 49, della L.R. n. 52/2019, a tali fini
evidenziando che "In ciascuna delle tre ipotesi di deroga viene in
rilievo, infatti, un'autorizzazione già rilasciata che vincola,
secondo la legge regionale, il successivo accreditamento ed
enunciando all'opposto il principio secondo cui "le vicende del
processo di accreditamento restano tendenzialmente estranee alla
determinazione del fabbisogno che rileva per la verifica di
compatibilità delineata dall'indicato art. 8- ter, comma 3"
(sentenza n. 7 del 2021, punto 4.4.1. del Considerato in diritto). I
due procedimenti - di autorizzazione e di accreditamento - sono, in
base ai richiamati principi fondamentali della legge statale, tra di
loro autonomi, essendo ciascuno finalizzato alla valutazione di
indici di fabbisogno diversi e non sovrapponibili. La dichiarazione
di illegittimità costituzionale colpisce le parti della disposizione
che prevedono le già richiamate tre deroghe, e che - nel periodo
finale - ne ribadiscono l'operativita'".
10.4. Il giudice di prime ha, dunque, ritenuto che le modifiche
introdotte dall'art. 49 della L.R. n. 52/2019, rispetto alla res
controversa, costituissero uno sviluppo esplicativo del principio
già contenuto nell'originaria versione della norma e, recependo gli
arresti ermeneutici compendiati nella suindicata decisione della
Consulta, ha ritenuto che "l'ampliamento" contemplato dal combinato
disposto dell'art. 19, comma 3, L.R. n. 9/2017 - nella versione a suo
tempo applicabile - e dall'art. 5, comma 2, L.R. n. 9/2017, non possa
essere interpretato - risultando altrimenti incostituzionale la
relativa disciplina - "nel senso che le prestazioni diagnostiche con
g.m. siano meramente aggiuntive rispetto a quelle senza g.m.,
dovendosi piuttosto ritenere che l'ampliamento suscettibile di
consentire la deroga - in quanto, per l'appunto, meramente aggiuntivo
- abbia la stessa natura delle prestazioni per le quali vi è stato
l'originario accreditamento".
10.5. Il suddetto approdo esegetico è stato ritenuto da questo
Collegio, con la decisione non definitiva suindicata, non
condivisibile in quanto espressione di una non consentita torsione
del contenuto precettivo della norma che, sebbene dettata dalla
necessità di salvaguardarne la compatibilità con la Costituzione,
si rivela non compatibile con il suo effettivo significato, quale
evincibile dall'applicazione degli ordinari canoni ermeneutici.
Il Collegio non ignora che il giudice a quo è tenuto a vagliare
ogni possibilità di interpretare la disposizione in modo conforme al
dettato costituzionale, pur tuttavia, nel caso di specie, tale sforzo
esegetico incontra un impedimento insuperabile nel tenore letterale
delle disposizioni normative qui in rilievo che, nella loro
univocità precettiva, non danno luogo a dubbi di sorta siccome non
suscettive di ragionevoli letture alternative.
E, invero, è sufficiente a tal riguardo rilevare che,
nell'impianto regolatorio della richiamata disciplina di settore,
nella versione ratione temporis applicabile e per come sopra
ricostruito, non è affatto necessario, per rendere operativa la
deroga al criterio di funzionalità rispetto alla programmazione
regionale, che le prestazioni per cui si chiede l'ampliamento abbiano
la stessa natura di quelle per cui si è ottenuto l'accreditamento,
locuzione oltretutto rimasta nelle sue implicazioni conformative e
applicative del tutto inesplorata nella decisione di primo grado. Il
giudice di prime cure ha, invero, del tutto obliato la circostanza
che nel suindicato contesto normativo il significato delle accezioni
"modifiche, ampliamento e trasformazione" delle strutture sanitarie
è stato fatto oggetto di diretta definizione da parte del
legislatore siccome espressamente declinato all'art. 5, comma 2, L.R.
n. 9/2017, cui l'art. 19, comma 3, della medesima legge regionale,
rinvia, di guisa che non è possibile sovrapporre al vincolante
contenuto dei relativi precetti un'autonoma perimetrazione
contenutistica avulsa dalle indicazioni direttamente evincibili da
tali precetti.
E giova qui ribadire che la disposizione di cui all'art. 5 comma
2.1. testualmente contempla nella relativa elencazione, tra l'altro,
"l'aumento del numero dei posti letto, posti letto - tecnici e grandi
apparecchiature rispetto a quelli già autorizzati" (al comma 2.1.1.)
e "l'attivazione di funzioni sanitarie e/o socio-sanitarie aggiuntive
rispetto a quelle già autorizzate" (al comma 2.1.2) di guisa che la
lettura offerta dal TAR si pone in frontale contrasto con lo stesso
valore semantico delle proposizioni letterali che compongono le
suindicate previsioni normative, finendo con l'accreditare - per
effetto dell'aggiunta di un'eccezione all'ampio ambito operativo
delle suindicate previsioni normative - un'interpretazione
parzialmente abrogatrice di tali disposizioni che, viceversa,
collocano, in virtù del chiaro tenore letterale delle proposizioni
che le compongono, la fattispecie qui in rilievo nell'elencazione
delle ipotesi di "ampliamento" valorizzate in chiave derogatoria
dall'art. 19 comma 3 della legge regionale 9/2017, vigente ratione
temporis. In altri termini, non può essere revocato in dubbio, alla
stregua del tenore letterale delle disposizioni passate in rassegna,
che l'implementazione dell'attività già esercita con utilizzo di
grandi macchine costituisse un'ipotesi di "ampliamento" della
struttura già accreditata per la radiologia tradizionale, con
conseguente operatività della fattispecie derogatoria contemplata
nell'originaria versione dell'art. 19 comma 3 della legge regionale
in argomento nella parte in cui assegnava all'intervenuto rilascio
dell'autorizzazione effetti vincolanti anche ai fini
dell'accreditamento a prescindere dal criterio della funzionalità
rispetto alla progranunazione regionale.
Alla stregua delle suindicate considerazioni, non può che
ribadirsi il principio secondo cui la lettera della norma impugnata,
il cui significato non può essere valicato neppure per mezzo
dell'interpretazione costituzionalmente conforme (sentenza n. 219 del
2008), non consente in via interpretativa di conseguire l'effetto che
solo una pronuncia di illegittimità costituzionale può produrre
(cfr. Corte Costituzionale n. 110 del 3 maggio 2012).
Sulla scorta delle suindicate considerazioni la sentenza di primo
grado è stata, pertanto, in parte qua, riformata.
10.6. Per completezza espositiva, vale soggiungere che il
legislatore regionale, con l'art. 9 comma 1 della L.R. 7 luglio 2020,
n. 18, ha ulteriormente modificato l'ultimo periodo del comma 3
dell'art. 19 L.R. n. 9/2017, già modificato dall'art. 49 L.R. n.
52/2019, prescrivendo che "ferma restando la necessità di verificare
la sussistenza dei requisiti di accreditamento, nelle soprariportate
ipotesi l'autorizzazione all'esercizio produce effetti vincolanti ai
fini della procedura di accreditamento".
La Corte Costituzionale, con sentenza 22 settembre - 15 ottobre
2021, n. 195, intervenuta successivamente alla pubblicazione della
sentenza del TAR Lecce gravata in questa sede, ha dichiarato
costituzionalmente illegittima anche tale disposizione, ritenendo
"nuovamente integrata la violazione dell'art. 117 co 3 Cost.; e tanto
a cagione della violazione del principio di autonomia dei
procedimenti di autorizzazione e di accreditamento.
Deve qui conclusivamente evidenziarsi che le divisate pronunce
della Corte Costituzionale, riferite alle norme di modifica di cui
agli artt. 49, comma 1, della L.R. 30 novembre 2019, n. 52
(dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza del 9
febbraio - 12 marzo 2021, n. 36) e 9 comma 1 della L.R. 7 luglio
2020, n. 18 (dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza
22 settembre-15 ottobre 2021, n. 195), non hanno interessato la
formulazione della disposizione in argomento (id est art. 19 comma 3
della legge regionale del 02/05/2017, n. 9), nella versione vigente
al momento dell'adozione dell'atto avversato in prime cure di guisa
che la regula iuris in essa compendiata tuttora costituisce il
referente normativo che regge l'odierno rapporto controverso.
Pur tuttavia, il Collegio ha ritenuto di non poter di certo
ignorare che tale norma replichi il medesimo principio informatore
che permeava le disposizioni summenzionate già dichiarate
incostituzionali e che impinge nel non consentito automatismo, attesa
la diversità dei relativi presupposti di legittimazione, tra
l'autorizzazione di una struttura sanitaria e il provvedimento di
accreditamento, ponendosi in tal modo in contrasto con il principio
generale rinveniente dalla legislazione statale e mutuabile da una
lettura sistemica degli artt. 8 bis, 8 ter e 8 quater del D.Lgs.
30/12/1992, n. 502.
11. In ragione di ciò, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata, in relazione all'art. 117 comma 3 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
19, comma 3, della legge regionale della Puglia n. 9/2017 nella
formulazione vigente al momento dell'accreditamento di Ars
Radiologica s.r.l. (intervenuto con determina n. 103 del 29.4.2019)
e, dunque, nella versione antecedente alle modifiche introdotte dagli
artt. 49, comma 1, della L.R. 30 novembre 2019, n. 52 e 9 comma 1
della L.R. 7 luglio 2020, n. 18, dichiarate costituzionalmente
illegittime rispettivamente con sentenza del 9 febbraio - 12 marzo
2021, n. 36 e con sentenza 22 settembre - 15 ottobre 2021, n. 195, a
mente della quale "L'autorizzazione alla realizzazione e
all'esercizio non produce effetti vincolanti ai fini della procedura
di accreditamento istituzionale, che si fonda sul criterio di
funzionalità rispetto alla programmazione regionale, salvo che non
si tratti di modifiche, ampliamento e trasformazione di cui al!'art.
5, comma 2, inerenti strutture già accreditate".
Si è già evidenziato come la determinazione n. 103/2019
costituisca diretto e vincolato precipitato applicativo delle
previsioni derogatorie rinvenienti dall'art. 19 comma 3 della legge
regionale n. 9 del 2017 che, anche nella versione sopra richiamata,
pone, in presenza di strutture già accreditate per altre attività,
l'obbligo dell'Amministrazione di prendere atto ai fini del rilascio
di un ulteriore provvedimento di accreditamento - e senza la
mediazione costitutiva di una propria autonoma e specifica
valutazione quanto alla funzionalità rispetto alla programmazione
regionale - della già intervenuta autorizzazione alla realizzazione
e all'esercizio di attività costituenti modifiche, ampliamento e
trasformazione di cui all'art. 5, comma 2, evenienza questa già
sopra acclarata.
In siffatte evenienze viene, dunque, introdotta una deroga al
principio generale in forza del quale l'autorizzazione alla
realizzazione e all'esercizio delle strutture sanitarie e
sociosanitarie non produce effetti vincolanti ai fini della procedura
di accreditamento istituzionale, che si fonda sul criterio di
funzionalità rispetto alla programmazione regionale.
È, infatti, finanche esplicitata nell'economia della suindicata
fattispecie normativa (L'autorizzazione alla realizzazione e
all'esercizio non produce fletti vincolanti ai fini della procedura
di accreditamento istituzionale .... salvo che non si tratti di
modifiche, ampliamento e trasformazione di cui all'art. 5, comma 2,
inerenti strutture già accreditate) la circostanza che, in presenza
delle condizioni derogatorie ivi espressamente previste (modifiche,
ampliamento e trasformazione di cui all'art. 5, comma 2, inerenti
strutture già accreditate), l'accreditamento risulti legato, sotto
il profilo genetico, da un rapporto vincolato e automatico con il
distinto e presupposto provvedimento autorizzatorio, senza che, nei
suddetti casi, sull'an del rilascio possano in alcun modo interferire
valutazioni discrezionali dell'Amministrazione nell'ambito (come
avviene di norma) di un apposito procedimento amministrativo, da
ritenersi viceversa indispensabile siccome forma indefettibile della
funzione amministrativa.
In altri termini, in presenza delle menzionate fattispecie
derogatorie, il provvedimento di rilascio dell'accreditamento si pone
come misura rigorosamente attuativa di norme vincolanti che rendono
la statuizione amministrativa atto dovuto ed a contenuto vincolato.
E d'altro canto, attraverso una piana lettura delle
argomentazioni compendiate nello stesso preambolo della
determinazione n. 103/2019, si coglie, con immediatezza, il senso
dell'ineluttabilità che regge la spedizione della misura
concessorio/abilitativa in argomento.
Ne deriva, per tale via, la sicura rilevanza della questione di
legittimità costituzionale in quanto la decisione del presente
giudizio, rispetto all'unico profilo controverso ancora da
sciogliere, non può prescindere dalla valutazione della legittimità
costituzionale della norma di legge sopra richiamata. L'eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 3,
L.R. n. 9/2017, quale unico fondamento di legittimazione della deroga
di cui la Regione ha fatto applicazione, comporterebbe, infatti,
l'illegittimità della suddetta determinazione n. 103/2019, che di
essa costituisce diretta e immediata espressione esecutiva.
12. Si è già, inoltre, sopra evidenziata, al paragrafo 10.5. da
intendersi qui richiamato, la impraticabilità dell'interpretazione
costituzionalmente orientata sostenuta dal giudice di prime ovvero di
qualsivoglia altra interpretazione adeguatrice stante il tenore
letterale della disposizione in argomento. D'altro canto, e in via
sussidiaria, deve rilevarsi che la giurisprudenza costituzionale è
costante nel ritenere che il fatto che il giudice a quo abbia
consapevolmente reputato che il tenore letterale della disposizione
censurata imponga un'interpretazione e ne impedisca altre,
eventualmente conformi a Costituzione, non è ragione di
inammissibilità, dato che «la verifica dell'esistenza e della
legittimità di interpretazioni alternative, che il rimettente abbia
ritenuto di non poter fare proprie, è questione che attiene al
merito del giudizio e non alla sua ammissibilita'» (ex plurimis,
sentenze n. 240 del 2018, n. 194, n. 69, n. 53, n. 42 del 2017, n. 95
del 2016, n. 221 del 2015).
Il giudice delle leggi ha, infatti, chiarito che se, dunque, «le
leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è
possibile darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice
ritenga di darne)» (sentenza n. 356 del 1996), ciò non significa
che, ove sia improbabile o difficile prospettarne un'interpretazione
costituzionalmente orientata, la questione non debba essere
scrutinata nel merito. Anzi, tale scrutinio, ricorrendo le predette
condizioni, si rivela, come nella specie, necessario, pure solo al
fine di stabilire se la soluzione conforme a Costituzione rifiutata
dal giudice rimettente sia invece possibile (cfr. Corte
Costituzionale, 24/02/2017, n.42).
12.1. Nè assume rilievo la circostanza che la norma in
argomento, e vigente al momento dell'atto impugnato in prime cure,
sia stata successivamente abrogata. La Corte costituzionale ha
costantemente affermato la persistenza della rilevanza della
questione anche nel caso in cui la norma sottoposta a scrutinio sia
sostituita da una successiva, perchè la legittimità dell'atto deve
essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione (sentenze 24 aprile 2013, n. 78; 11 luglio 2012,
n. 177; nonchè, tra le altre, sentenze 25 novembre 2011, n. 321; 11
giugno 2010, n. 209; 28 novembre 2008, n. 391; 20 novembre 2000 n.
509). Segnatamente, in una vicenda analoga a quella qui in rilievo la
Corte, nella sentenza n. 177/2021, ha precisato che "Il fatto che la
norma da scrutinare sia stata sostituita da una successiva, poi
dichiarata costituzionalmente illegittima, non toglie di per sè
rilevanza alla questione di legittimità costituzionale avente ad
oggetto la disposizione precedente; questa Corte ha avuto modo di
precisare in altre occasioni, infatti, che, ove un determinato atto
amministrativo sia stato adottato sulla base di una norma poi
abrogata - o, come nella specie, dichiarata costituzionalmente
illegittima - la legittimità dell'atto deve essere esaminata, in
virtù del principio tempus regit actum, «con riguardo alla
situazione di fatto e di diritto» esistente al momento della sua
adozione (sentenza n. 209 del 2010, nonchè, in precedenza, sentenza
n. 509 del 2000)".
Del resto, i due istituti giuridici dell'abrogazione e della
illegittimità costituzionale delle leggi non sono eguali fra loro,
ma si muovono su piani diversi ed hanno, soprattutto, effetti
diversi. Mentre la dichiarazione di incostituzionalità di una legge
o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc
e quindi estende la sua invalidità a tutti i rapporti giuridici
ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone
così esclusi soltanto i «rapporti esauriti», (cfr. l'art. 136 Cost.,
e l'art. 30, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87) l'abrogazione,
salvo il caso (in questo caso non ricorrente) dell'abrogazione con
effetti retroattivi, opera solo per l'avvenire, atteso che anche la
legge abrogante è sottoposta alla regola di cui all'art. 11 delle
Disposizioni sulla legge in generale (c.d. Preleggi), secondo cui "la
legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto
retroattivo".
D'altro canto nemmeno può essere obliato che le norme che hanno
modificato l'originaria versione della disposizione sopra richiamata
sono state già dichiarate costituzionalmente illegittime, come sopra
già evidenziato, ingenerando così un fenomeno di reviviscenza
normativa.
13. In punto di non manifesta infondatezza, ritiene il Collegio
che la menzionata disposizione si ponga in contrasto con l'art. 117
comma 3 della Cost, in relazione ai principi fondamentali posti dalla
legge statale in materia di tutela della salute nella specie
declinati agli artt. 8, comma 4, 8 bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs.
n. 502 del 1992, per le medesime ragioni già evidenziate dal Giudice
delle leggi nelle menzionate decisioni del 9 febbraio - 12 marzo
2021, n. 36 e del 22 settembre - 15 ottobre 2021, n. 195, non
direttamente applicabili in quanto riferite a norme diverse da quella
qui in rilievo, ma replicabili nei principi ivi affermati siccome
riferiti a una fattispecie parimenti governata da una vincolante
sequenza di effetti giuridici ampliativi, geneticamente collegati in
via ordinaria a distinti e autonomi provvedimenti, ma qui scandita,
per effetto di derogatorie previsioni normative regionali, da rigidi
automatismi ingeneranti una non consentita sovrapposizione tra
autorizzazione e accreditamento.
Com'è noto, la competenza regionale in materia di autorizzazione
ed accreditamento di istituzioni sanitarie private deve essere
inquadrata nella più generale potestà legislativa concorrente in
materia di tutela della salute, che vincola le Regioni al rispetto
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e nel
reticolo delle disposizioni sopra menzionate il legislatore statale
pone in rapporto di autonomia i provvedimenti di autorizzazione e di
accreditamento di strutture sanitarie, dovendo soggiungersi che la
necessità della mediazione costitutiva di un atto di accredimento
s'impone anche nel caso di ampliamento di una struttura preesistente
ai sensi dell'art. 8 quater comma 7 del d. lgs 502/1992 (arg. ex
Corte Costituzionale n. 132 del 2013).
La res controversa oggi all'esame appare, dunque, del tutto
speculare rispetto a quelle scrutinate dalle pronunce appena
ricordate: viene, invero, nuovamente in rilievo una deroga incentrata
su un'autorizzazione già rilasciata che vincola, secondo la legge
regionale, il successivo accreditamento.
Nel proprio percorso argomentativo il Collegio è agevolato dai
summenzionati arresti decisori della Corte Costituzionale in cui è
agevole cogliere i fondamentali principi che governano la materia in
argomento e che possono essere così sintetizzati:
- il regime delle autorizzazioni e degli accreditamenti
costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute;
- nell'ambito della relativa cornice normativa occorre
«distinguere [... ] gli aspetti che attengono all' "autorizzazione",
prevista per !'esercizio di tutte le attività sanitarie, da quelli
che riguardano l' "accreditamento" delle strutture autorizzate»;
- quanto all'"autorizzazione", articolata sul duplice
versante della realizzazione della struttura e dell'esercizio
dell'attività sanitaria, è subordinata alla verifica, da parte
della Regione interessata, della realizzabilità della struttura in
relazione alla localizzazione territoriale, tenuto conto del
fabbisogno complessivo di assistenza che considera anche le
prestazioni extra livelli essenziali di assistenza (sentenza n. 7 del
2021), e al possesso dei requisiti minimi di tipo strutturale,
tecnologico e organizzativo e qualità per poter effettuare
prestazioni sanitarie;
- l'accreditamento, con il quale alla struttura pubblica o
privata già autorizzata è concesso lo status di soggetto erogatore
di prestazioni sanitarie nell'ambito e per conto del servizio
sanitario nazionale, richiede, invece, "requisiti ulteriori"
(rispetto a quelli necessari all'autorizzazione) e l'accettazione del
sistema di pagamento a prestazione, ai sensi dell'art. 8-quater del
d.lgs. n. 502 del 1992» (sentenza n. 292 del 2012, punto 4 del
Considerato in diritto);
- la differenza che intercorre tra l'autorizzazione e
l'accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie, in base
al sistema delineato dagli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs.
n. 502 del 1992, per come ricostruito nel vissuto della
giurisprudenza di settore, mostra che per la prima i profili
rilevanti «sono quelli inerenti il fabbisogno complessivo di
prestazioni sanitarie nel territorio e in particolare quelli
concernenti la localizzazione delle strutture già presenti», così
da garantire la corretta distribuzione sul territorio «in modo che
siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa
redditività, che in mancanza di tale strumento non sarebbero
coperte» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 7 marzo 2019,
n. 1589). Ai fini dell'accreditamento rileva invece il fabbisogno di
assistenza programmato per garantire l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) e prevede il coinvolgimento, in base
all'art. 8-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, solo "dei
presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali,
delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonchè di
soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8-quater, nel rispetto
degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8- quinquies", senza
quindi considerare le strutture private non accreditate» (sentenza n.
7 del 2021, punto 4.4. del Considerato in diritto);
- nell'impianto fondamentale dei già ricordati articoli del
d.lgs. n. 502 del 1992, «le vicende del processo di accreditamento
restano tendenzialmente estranee alla determinazione del fabbisogno
che rileva per la verifica di compatibilità delineata dall'indicato
art. 8-ter, comma 3» (sentenza n. 7 del 2021, punto 4.4.1. del
Considerato in diritto). I due procedimenti - di autorizzazione e di
accreditamento - sono, in base ai richiamati principi fondamentali
della legge statale, tra di loro autonomi, essendo ciascuno
finalizzato alla valutazione di indici di fabbisogno diversi e non
sovrapponibili.
14. Ed è proprio nel solco delle coordinate già tracciate dalla
Corte che il Collegio ritiene indispensabile un nuovo scrutinio di
costituzionalità esteso anche all'art. 19, comma 3, della L.R. n.
9/2017 della Regione Puglia, nella versione antecedente alle
modifiche normative già dichiarate illegittime, non ricorrendo
ostacoli di ordine strutturale e funzionale per estendere i medesimi
principi sopra richiamati anche alla disposizione suddetta nella
parte in cui, ai fini dell'accreditamento, delinea un meccanismo
operativo del tutto analogo a quello già censurato dalla Corte
siccome segnato da un rigido automatismo cui si riconnette il travaso
in un distinto contesto procedimentale (id est accreditamento) degli
effetti abilitativi rinvenienti da altro, ancorchè presupposto,
procedimento (finalizzato questa volta al rilascio
dell'autorizzazione). Deve ritenersi, dunque, inevitabile la
soluzione di affidare al Giudice delle leggi la cognizione dei
divisati meccanismi distorsivi che, sul piano operativo, infirmano la
costituzionalità delle norme in esame.
Il presente giudizio va quindi sospeso con trasmissione degli
atti processuali alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
così provvede:
- dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, in relazione all'art. 117
comma 3 della Costituzione, dell'art. 19, comma 3, della legge
regionale della Puglia n. 9/2017 nella versione antecedente alle
modifiche introdotte dagli artt. 49, comma 1, della L.R. 30 novembre
2019, n. 52 e 9 comma 1 della L.R. 7 luglio 2020;
- dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
- sospende il giudizio in corso;
- dispone che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente della Giunta
regionale della Regione Puglia e comunicata al Presidente del
Consiglio regionale della Regione Puglia.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16
dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:
Massimiliano Noccelli, Presidente FF;
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere;
Giovanni Pescatore, Consigliere;
Ezio Fedullo, Consigliere.

Il presidente: Noccelli


L'estensore: Maiello