1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 12-9-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 529 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 1990
N. 529 Ordinanza emessa il 7 maggio 1990 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra consorzio irriguo "Torrente Calopinace" e regione Calabria ed altro Acque pubbliche e private - Tribunale superiore delle acque pubbliche - Ricorso in sede giurisdizionale avverso provvedimento amministrativo - Esperibilita' condizionata alla definitivita' del provvedimento medesimo - Conseguente necessita' del previo ricorso in via amministrativa - Irragionevole persistenza, nella materia delle acque, della regola della definitivita' del provvedimento amministrativo abbandonata con la legge n. 1034/1971 istitutiva dei t.a.r. - Violazione del diritto di difesa - Attribuzione al Tribunale superiore delle acque della qualifica di giudice speciale in contrasto con i principi costituzionali. (R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143). (Cost., artt. 3, 24, 102 e 113). (090C1055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 12-9-1990)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
113 del ruolo dell'anno 1986, vertente tra il consorzio irriguo
"Torrente Calopinace" con sede in Reggio Calabria, in persona del
cavalier Santo Amaddeo, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo
Neri e Michele Salazar, ed elettivamente domiciliato in Roma presso
il primo in via dei Gracchi 130, contro la regione Calabria,
rappresentata e difesa dall'avvocatura generale dello Stato e
domiciliata presso gli uffici della stessa; il comune di Reggio
Calabria, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario De Tommasi e
domiciliato in Roma, via Teulada, 52, presso l'avv. Antonio
Valensise; per l'annullamento del provvedimento 17 luglio 1986, n.
7582, dell'ufficio regionale del genio civile di Reggio Calabria;
sulle seguenti conclusioni delle parti;
per il ricorrente: "Piaccia all'ecc.mo tribunale superiore delle
acque pubbliche accogliere il presente ricorso e annullare, previa
sospensione, il decreto impugnato";
per la regione Calabria: "Si chiede che l'ecc.mo tribunale
superiore delle acque pubbliche voglia rigettare il ricorso in
questione con vittoria di spese";
per il comune di Reggio Calabria: "Rigettare il ricorso ex
adverso proposto e la relativa richiesta di sospensiva formulata dal
ricorrente".
F A T T O
Con ordinanza 17 luglio 1986, n. 7582, notificata il 17 settembre
1986, l'ufficio del genio civile di Reggio Calabria, sulla semplice
considerazione che il comune di Reggio Calabria aveva bisogno di
acqua, ha ordinato al Consorzio irriguo del torrente Calopinace,
titolare di concessione di derivazione d'acqua dal torrente
Calopinace in località Molino di Reggio Calabria giusta decreto del
Ministro dei lavori pubblici 18 gennaio 1959, n. 286, di sospendere
l'estrazione di acqua. Il provvedimento è stato impugnato dal
consorzio con ricorso a questo tribunale superiore notificato tra il
3 e il 14 novembre 1986; a ostegno del ricorso sono stati dedotti
vari motivi, con i quali si denuncia sotto molteplici profili
l'illegittimità del provvedimento.
La causa è stata discussa all'udienza del 7 maggio 1990.
D I R I T T O
Il collegio deve preliminarmente rilevare che il provvedimento
impugnato è stato adottato dall'ufficio del genio civile di Reggio
Calabria, ai sensi dell'art. 105 del testo unico delle leggi sulle
acque interne e sugli impianti elettrici, approvato con r.d. 11
dicembre 1933, n. 1775, secondo cui "Nelle zone soggette a tutela...
spetta esclusivamente all'autorità amministrativa... sospendere le
utilizzazioni, revocare le autorizzazioni accordate, ordinare la
chiusura dei pozzi ed emettere tutti i provvedimenti che siano
ritenuti idonei alla tutela degli interessi generali ed al regime
idraulico della regione".
A norma del terzo comma dell'art. 105, "l'esercizio di tali
potestà compete all'ufficio del genio civile, salvo ricorso
gerarchico al ministro per i lavori pubblici".
Nella specie, nessun ricorso gerarchico è stato preventivamente
esperito dal ricorrente e, pertanto, andrebbe d'ufficio rilevata
l'inammissibilità del ricorso giurisdizionale, stante l'art. 143 del
citato testo unico, secondo cui appartengono alla cognizione diretta
del tribunale superiore delle acque pubbliche i ricorsi contro i
provvedimenti "definitivi" dell'autorità amministrativa in materia
di acque pubbliche.
La disposizione ora citata riprende l'art. 70 del r.d. 5 dicembre
1919, n. 2161, con il quale era stato modificata la struttura del
tribunale unico per le acque, istituito con decreto luogotenenziale
20 novembre 1916, n. 1664, per attribuire al nuovo tribunale
superiore, in composizione diversa da quella prevista per la
giurisdizione in materia di controversie di carattere civile,
conservatagli in grado di appello, la giurisdizione amministrativa,
già individuata dai decreti precedentemente citati e sottratta alla
generale giurisdizione del consiglio di Stato sull'impugnazione degli
atti amministrativi, per quella esigenza che aveva ispirato il
tribunale unico e che non veniva meno con la modifica del 1916.
L'esercizio della giurisdizione amministrativa del Tribunale
superiore è stato disciplinato - per quel che non imponeva
particolarità di rito - in conformità con il sistema vigente per il
Consiglio di Stato (così espressamente dispone l'art. 208 del testo
unico) e, quindi, la ammissibilità dei ricorsi è stata prevista
soltanto avverso i provvedimenti definitivi, come era stabilito, in
via generale, per i ricorsi giurisdizionali contro gli atti
amministrativi, dall'art. 34 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1954,
contenente il testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato.
La sopravvenuta legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei
tribunali amministrativi regionali, ha profondamente modificato il
sistema di giustizia amministrativa, non solo per la istituzione del
doppio grado di giurisdizione in sede amministrativa (ancora non
previsto per i provvedimenti in materia di acque) ma anche per
l'accesso alla tutela giurisdizionale, che non è più condizionato
dalla definitività del provvedimento, ma è concesso immediatamente,
anche contro provvedimenti non definitivi, avverso i quali
l'interessato non ritenga di esperire previamente i ricorsi
amministrativi previsti dalle leggi: in tal senso è chiaro il
disposto degli art. 2 e 20 della citata legge n. 1034 ed è pacifica
la giurisprudenza.
La innovazione predetta, però, non può trovare applicazione per
i ricorsi al tribunale superiore delle acque pubbliche, senza la
rimozione della specifica ed autonoma disposizione di cui al citato
art. 143 del testo unico del 1933, perchè la nuova disciplina è
limitata ai tribunali amministrativi regionali e non contiene una
abrogazione espressa dell'art. 34 del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato (anche se, di fatto, questa si realizza attraverso
l'ammissibilità del ricorso in primo grado; ma è il caso di
osservare che il Consiglio di Stato ha ritenuto vigente la regola
della definitività per i provvedimenti astrattamente rientranti
nella competenza del tribunale amministrativo regionale per il
Trentino-Alto Adige finchè quest'ultimo non fosse stato istituito),
nè riferimenti al tribunale superiore delle acque pubbliche circa la
impugnabilità dei provvedimenti attribuiti alla cognizione di questo
ultimo grado, neppure laddove, all'art. 5, viene fatta salva la sua
giurisdizione. Pertanto la legge n. 1034/1971 non incide sulla
attualità della disciplina del 1933, della quale neppure può
prospettarsi la abrogazione tacita; in tal senso, del resto, la
giurisprudenza è fermissima.
Deve quindi prendersi atto che si è venuta ad istaurare,
nell'ambito della giurisdizione amministrativa, una diversità di
trattamento, che non appare legata nè al sistema generale della
impugnabilità in sede giurisdizionale degli atti amministrativi nè
a un qualche criterio attinente alla particolarità di materia;
diversità di trattamento che non esisteva prima della menzionata
legge del 1971, dato che l'art. 143 del testo unico sulle acque
interne si conformava, come detto, alla regola generale dell'art. 34
del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato. Basterebbe
quest'ultimo rilievo per impedire che si attribuisca ora, alla
disciplina antica, una ragione per una diversità prima inesistente.
Non è poi superfluo rilevare come la stessa generalità del disposto
dell'art. 143 citato esclude la possibilità di rinvenire, nella
ragione istitutiva del tribunale superiore, un motivo per cui la
materia delle acque richieda, a differenza di altre, la definitività
del provvedimento, quando si escluda, come unica ragion d'essere
della disposizione, il rispetto della regola con pari generalità
fissata dal'art. 34 del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato.
Correlativamente, la previsione odierna della immediata
impugnabilità dei provvedimenti amministrativi in generale,
contenuta nella legge sui tribunali amministrativi regionali,
esclude, appunto per la sua generalità, che la nuova regola trovi
ragione nella particolarità di determinate materie.
In sostanza, la sola ragione che poteva giustificare il comune e
concorde disposto degli artt. 143 e 34 dei due testi unici
rispettivamente citati rispetto al sopravvenuto disposto degli artt.
24 e 113 della Costituzione, era fornita proprio dalla generalità
della previsione, ispirata alla possibilità di rimedio in sede
amministrativa prima dell'esperimento dell'azione giudiziaria di
impugnazione degli atti amministrativi, senza che vi fosse invece una
ragione particolare, legata alla materia, per subordinare la
proponibilità dell'azione giudiziaria al previo esperimento dei
ricorsi amministrativi; al contrario, erano specificati i casi nei
quali era eccezionalmente consentita l'impugnazione immediata.
Con l'abbandono della regola generale della definitività, il
disposto dell'art. 143 del testo unico sulle acque interne è rimasto
isolato e privo, per la sua stessa generalità all'interno della
giurisdizione di annullamento del tribunale superiore, di ogni
conforto di ipotesi particolari nelle quali possa trovare
giustificazione la facoltà del legislatore ordinario di sospendere
l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale fino
all'espletamento di altri rimedi, congruamente regolati e tali da non
creare seri ostacoli che si risolvano nella violazione degli artt. 24
e 113 della Costituzione.
Sotto questo profilo non appare pertanto manifestamente infondata
la questione, che il collegio si pone d'ufficio, di legittimità
costituzionale del ripetuto art. 143, nella parte in cui prevede la
definitività del provvedimento per l'ammissibilità del ricorso in
sede giurisdizionale, rispetto agli artt. 24 e 113 della
Costituzione; perchè la sospensione del diritto (del soggetto che si
pretende leso dall'atto amministrativo) alla domanda di tutela in
sede giurisdizionale non trova giustificazione e rivela la prova di
questa carenza attraverso il giudizio che lo stesso legislatore ne ha
dato, con la generale abolizione del requisito della definitività
del provvedimento nel giudizio amministrativo. Non può, poi,
sottacersi, che la odierna discriminazione e l'avvenuto isolamento
del disposto dell'art. 143 del testo unico possono concretare anche
la violazione dell'art. 102 della Costituzione, perchè la
discriminazione indicata, ponendo una diversità di rito collegata
soltanto al giudice, in difetto di ragione obiettiva, si risolve
nella attribuzione a quel giudice di una specialità nuova e vietata
dall'art. 102 anzidetto.
Quanto alla rilevanza della questione nel presente giudizio, essa
discende dal fatto stesso che dalla sua soluzione deriva la
ammissibilità o meno del ricorso.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, ritenutala rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 143
del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in cui condiziona
l'ammissibilità del ricorso in sede giurisdizionale alla
definitività del provvedimento amministrativo, in relazione agli
artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al presidente del Consiglio dei
Ministri e ne sia data comunicazione ai presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche il 7 maggio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)
Il cancelliere: (firma illeggibile)
90C1055