1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 22-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 335 SENTENZA 2 - 15 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendenti delle UU.SS.LL. - Personale medico (igienisti o di altri servizi) - Inquadramento nella qualifica di assistente in luogo di quella di aiuto di personale sanitario proveniente dagli enti locali - Irrilevanza delle funzioni di fatto esplicate - Razionalita' della tabella a ruolo sanitario - Discrezionalita' legislativa - Eterogeneita' dei termini messi a confronto - Non fondatezza. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, all. 2) (Cost., arrt. 3 e 97). (092C0861) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 22-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della tabella di cui
all'allegato 2 (Equiparazione delle qualifiche e dei livelli
funzionali del personale da inquadrare nei ruoli nominativi
regionali) al d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del
personale delle unità sanitarie locali), promosso con ordinanza
emessa il 17 dicembre 1991 dal Consiglio di
Stato, Sez. V, giurisdizionale, sul ricorso promosso da Brunati
Emilio contro la U.S.L. n. 17 di Pavia, iscritta al n. 90 del
registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Udito nella camera di consiglio del 3 giugno 1992 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, Sez. V, giurisdizionale, con ordinanza
del 17 dicembre 1991 - giudicando in sede d'appello sul ricorso
proposto dal dott. Emilio Brunati avverso l'inquadramento nella
qualifica di "assistente", a lui riconosciuto dalla U.S.L. n. 77 di
Pavia, in luogo dell'inquadramento nella qualifica di "aiuto", da lui
rivendicato - ha ritenuto che tale determinazione fosse conforme a
quanto disposto - ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 64 del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 - dalla tabella riportata
nell'allegato 2 al d.P.R. suddetto, ma che tale tabella, per la parte
applicabile alla fattispecie in esame, appariva in contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il dott. Brunati proveniva da un ente locale, e rivestiva in tale
struttura, secondo il giudice a quo, la qualifica di "neuropsichiatra
infantile coordinatore". Tale qualifica rientrava nell'ampia
categoria dei "medici di altri servizi" della quale la già ricordata
tabella prevedeva l'equiparazione alla qualifica di "aiuto" solo per
coloro che avessero almeno dieci anni di servizio, mentre, al di
sotto di tale anzianità di servizio, l'equiparazione era posta con
la qualifica di assistente. Nè la posizione di coordinatore
conseguita dal dott. Brunati poteva far considerare la qualifica da
lui precedentemente rivestita come "equipollente" a quella di "medico
igienista primo dirigente" (per la quale la tabella prevede
l'inquadramento nella qualifica di "aiuto"). Il criterio della
equipollenza - ha affermato il Consiglio di Stato - non può trovare
applicazione nel caso in esame, dato che la qualifica di "medico
igienista o di altri servizi", in cui rientra quella ricoperta dal
dott. Brunati, è espressamente contemplata nella tabella, che non
dà alcun rilievo alla posizione di coordinatore.
Proprio a quest'ultimo profilo si rivolge la censura di
incostituzionalità formulata dal giudice a quo, il quale ritiene che
la tabella di equiparazione contenuta nel citato allegato 2 al d.P.R.
n. 761 del 1979 ha ingiustificatamente omesso di differenziare la
posizione dei medici igienisti o di altri servizi che hanno
conseguito la posizione di "coordinatori" da quella dei medici
igienisti o di altri servizi "non coordinatori".
I primi, infatti, ancorchè pervenuti, come l'appellante, alla
posizione di coordinatore (superiore rispetto a quella iniziale) a
seguito di concorso, sono stati inquadrati, sulla base della tabella
di equiparazione in parola, alla stessa stregua dei semplici medici
igienisti o di altri servizi collocati nella qualifica iniziale.
Tale assetto normativo - che comporta l'attribuzione di un
medesimo inquadramento a posizioni lavorative sovraordinate e a
posizioni lavorative sottordinate - induce nel giudice a quo il
dubbio che la tabella in oggetto, nell'ambito considerato, risulti in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La prima delle dette norme garantisce, infatti, che a situazioni
differenti fra loro debba corrispondere un trattamento diversificato,
adeguato alle singole distinte fattispecie. Riservare lo stesso
trattamento giuridico a posizioni non coincidenti si risolve, invece,
o in un vantaggio ingiustificato per una parte o in un decremento per
l'altra parte.
La tabella di equiparazione in oggetto, inoltre, non tenendo conto
della posizione differenziata dei medici coordinatori e accomunando
questi ultimi ai medici della qualifica iniziale di carriera, ha
attribuito ai primi un trattamento deteriore rispetto a quello
riservato ad altre qualifiche sovraordinate, come quella di medico
igienista primo dirigente.
La stessa tabella, nei limiti qui considerati, pare in contrasto
anche con l'art. 97 della Costituzione, che è rivolto ad assicurare
il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Accorpare
in una stessa posizione funzionale il medico coordinatore ed i medici
coordinati comporta, infatti - osserva il Consiglio di Stato - una
demotivazione nel primo, per quanto attiene all'assolvimento delle
proprie funzioni, ed attenua la subordinazione degli altri verso un
superiore che si trova nella stessa posizione funzionale. E ciò non
può che ridondare a svantaggio del buon andamento della pubblica
amministrazione.
2. - Le parti private non si sono costituite, nè è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - L'art. 47, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
istitutiva del servizio sanitario nazionale, delegò il Governo ad
emanare uno o più decreti legislativi per disciplinare lo stato
giuridico del personale delle unità sanitarie locali, con il
compito, tra l'altro, di assicurare un unico ordinamento del
personale in tutto il territorio nazionale e di definire le tabelle
di equiparazione per il personale proveniente dagli enti e dalle
amministrazioni le cui funzioni venivano trasferite alle nuove
strutture. In attuazione di tale delega venne emanato il d.P.R. 20
dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle
unità sanitarie locali, il quale previde (art. 1) l'inquadramento di
detto personale in ruoli nominativi regionali, distinti in ruolo
sanitario, ruolo professionale, ruolo tecnico e ruolo amministrativo.
Nel ruolo sanitario, a norma dell'art. 2, venivano iscritti, in
distinte tabelle, per i rispettivi profili, i medici, i farmacisti, i
veterinari, i biologi, i chimici, i fisici, gli psicologi nonchè gli
operatori in possesso dello specifico titolo di abilitazione
professionale per l'esercizio di funzioni didattico organizzative,
infermieristiche, tecnico-sanitarie, di vigilanza ed ispezione e di
riabilitazione. Per il personale laureato del ruolo sanitario era
inoltre prevista la classificazione in tre posizioni funzionali (art.
1, ultimo comma). L'art. 63 determinava le attribuzioni spettanti a
ciascuna delle tre posizioni funzionali in cui si articolava
l'inquadramento del personale medico e l'allegato 1 al decreto ne
specificava le qualifiche. La posizione funzionale iniziale era
riferita alla qualifica di assistente medico; quella intermedia
comprendeva le qualifiche di coadiutore sanitario o vicedirettore
sanitario o aiuto corresponsabile ospedaliero; quella apicale
corrispondeva alle qualifiche di dirigente sanitario o
sovraintendente sanitario o direttore sanitario o primario
ospedaliero. L'art. 64, infine, stabiliva che l'inquadramento in tale
classificazione del personale proveniente dagli enti e dalle
amministrazioni le cui funzioni erano state trasferite alle unità
sanitarie locali sarebbe avvenuto in base alle tabelle di
equiparazione di cui all'allegato 2 del medesimo decreto. Tali
tabelle, per ciascun ruolo e per ciascun profilo, individuano le
molteplici qualifiche presenti negli ordinamenti di provenienza - e
precisamente negli ordinamenti del personale ospedaliero, del
personale degli enti locali, del personale regionale, del personale
parastatale e del personale statale - e, ordinandole secondo un
criterio di reciproca equivalenza, le assegnano conseguentemente ad
una delle posizioni funzionali previste dall'allegato 1. Secondo il
citato art. 64, per il personale che rivestiva qualifiche non
espressamente indicate nelle tabelle, l'inquadramento doveva avvenire
con riferimento a quanto previsto per le qualifiche "equipollenti".
In particolare, la tabella A del ruolo sanitario, che riguarda i
medici, inquadra nella posizione funzionale iniziale il "medico
igienista o di altri servizi" proveniente dagli enti locali e che
abbia un'anzianità di servizio inferiore a dieci anni.
2. - Nel caso all'esame del giudice a quo, il medico ricorrente
rientrava nella qualifica di "medico di altri servizi" e doveva
essere quindi inquadrato nella posizione iniziale, non avendo egli
ancora raggiunto l'anzianità di servizio prevista per
l'inquadramento nella posizione intermedia. Al predetto, peraltro,
era stata espressamente conferita, a seguito di concorso, la
posizione di "coordinatore", ma tale attribuzione non era idonea a
determinare un diverso inquadramento - nè, in particolare, a
consentire il ricorso al criterio della equipollenza - in quanto la
qualifica rilevante rimaneva quella di "medico di altri servizi", che
era espressamente prevista dalla tabella e per la quale non aveva
alcun rilievo la posizione di coordinatore.
3. - Il giudice a quo ritiene che proprio questa mancata
considerazione della posizione di coordinatore determini
l'incostituzionalità della disposizione tabellare in esame per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost. In primo luogo, infatti,
omettendo di differenziare la posizione dei medici igienisti o di
altri servizi che avevano conseguito la posizione di "coordinatori"
rispetto a quella dei medici igienisti o di altri servizi "non
coordinatori" il legislatore avrebbe irrazionalmente e
ingiustificatamente stabilito un trattamento uguale per situazioni
diverse. In secondo luogo, la posizione dei medici igienisti o di
altri servizi con funzione di "coordinatore", sarebbe stata
ingiustificatamente discriminata rispetto a quella del "medico
igienista primo dirigente", il quale, proprio in ragione della sua
posizione sovraordinata, era stato invece inquadrato nella posizione
funzionale intermedia. Il livellamento che in tal modo è stato
operato a danno dei medici coordinatori - rileva infine il Consiglio
di Stato - indurrebbe effetti di demotivazione in costoro e di
attenuazione della subordinazione in coloro che sono da essi
coordinati e che vengono ora a trovarsi inquadrati nella medesima
posizione funzionale, e tutto ciò sarebbe in contrasto con il buon
andamento dell'amministrazione.
4. - La questione non è fondata.
Nel sistema delineato dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del 1979, il
personale proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui
funzioni sono state trasferite alle UU.SS.LL. deve essere inquadrato
nei ruoli regionali con esclusivo riferimento alle qualifiche formali
rivestite, alla data del 20 dicembre 1979, nell'ente o
amministrazione di provenienza, senza alcun rilievo per le funzioni
di fatto esplicate, anche a seguito di incarico formale, o per il
livello retributivo riconosciuto.
Tale criterio generale appare immune da censure di irrazionalità
e nulla, infatti, è stato eccepito in ordine ad esso.
Quale che ne fosse il contenuto effettivo, la funzione di
coordinatore conferita al "medico di altri servizi" - peraltro neppur
prevista legislativamente - non rappresentava il riconoscimento di
una diversa qualifica, ma, appunto, l'attribuzione di un incarico: ed
infatti il giudice remittente ha ritenuto che essa non fosse
rilevante per l'individuazione della qualifica formale da riconoscere
al ricorrente e che, proprio per questo, non fosse idonea a rendere
applicabile al caso in esame il già menzionato criterio
dell'equipollenza.
La questione di costituzionalità prospettata dal Consiglio di
Stato implicherebbe pertanto, se accolta, l'introduzione di un
elemento di palese incoerenza nel sistema normativo in esame, posto
che solo per le posizioni qui discusse dovrebbe assumere rilievo
l'incarico o la funzione conferita, anzichè esclusivamente la
qualifica formale rivestita, secondo le norme generali
sull'ordinamento del personale vigenti nel settore di provenienza.
Va comunque osservato - con riferimento alla deduzione secondo cui
la norma impugnata avrebbe disposto un trattamento identico per
situazioni tra di loro differenziate - che rientra nella
discrezionalità del legislatore, non censurabile se non in presenza
di determinazioni assolutamente irrazionali o arbitrarie, disporre,
nel passaggio da un ordinamento del personale ad un altro, la
riduzione dei livelli di inquadramento e, quindi, l'accorpamento in
un unico livello, di posizioni, qualifiche o funzioni che prima erano
collocate su livelli di inquadramento differenziati.
Con riferimento alla comparazione istituita dal giudice a quo con
il trattamento disposto per il medico igienista primo dirigente, è
invece sufficiente ribadire la eterogeneità dei termini posti a
confronto, in ragione del fatto che quella di medico igienista primo
dirigente era una qualifica formale e non un incarico di funzioni.
Non senza aggiungere che l'ordinanza di rimessione non enuncia alcun
elemento idoneo a far ritenere l'identità o l'equivalenza delle due
figure in esame, non essendo al riguardo sufficiente la presenza, in
esse, di funzioni di coordinamento, posto che queste ultime possono
essere presenti - con radicali diversità di misura, di natura, di
oggetto e di responsabilità - in una gamma molto ampia e
differenziata di posizioni professionali.
5. - Per gli stessi motivi finora esposti va ritenuta non fondata
anche la questione di costituzionalità sollevata con riferimento
all'art. 97 Cost. e strettamente collegata a quella formulata in
riferimento all'art. 3. Il fine di non demotivare il pubblico
dipendente non può essere addotto come limite alla discrezionalità
del legislatore in materia di organizzazione del personale: il buon
andamento dell'amministrazione ben può anzi richiedere anche
interventi legislativi non graditi a tale personale. Nè appare
ragionevolmente giustificato il timore di una attenuazione della
subordinazione tra coordinatore e coordinati, tanto più che la
funzione di coordinamento non implica, di per sè, una posizione di
supremazia gerarchica.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della tabella di "Equiparazione delle qualifiche e dei livelli
funzionali del personale da inquadrare nei ruoli nominativi
regionali", riportata nell'allegato 2 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n.
761 ("Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali"),
sollevata dal Consiglio di Stato, Sez. V, giurisdizionale, con
ordinanza del 17 dicembre 1991, limitatamente alle disposizioni
riguardanti i "medici igienisti o di altri servizi" provenienti dagli
enti locali.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0861