1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 1990
N. 23 Ordinanza emessa il 12 ottobre 1990 dalla corte d'appello di Roma nel procedimento civile vertente tra S.p.a. Compagnia mediterranea di prospezioni e Ministero del tesoro Procedure concorsuali - Amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi - Crediti garantiti dallo Stato - Azione di regresso - Prededucibilita' di detti crediti - Mancata previsione dell'esclusione della prededucibilita' - Irragionevolezza della norma impugnata per la posizione di totale privilegio concessa allo Stato e l'accollo ai privati del rischio dell'operazione non giustificabile alla luce di un equo bilanciamento dell'interesse pubblico e di quello privato. (Legge 3 aprile 1979, n. 95, art. 2-bis). (Cost., art. 3). (091C0089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-1991)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado
di appello iscritta al n. 1275 del ruolo generale contenzioso
dell'anno 1988, posta in decisione all'udienza collegiale del 21
settembre 1990 e vertente tra C.M.P. - Compagnia mediterranea di
prospezioni S.p.a., in amministrazione straordinaria, in persona del
commissario
prof. Luigi Cappugi, elettivamente domiciliato in Roma, via Nizza, 45
presso lo studio dell'avv. Alberto di Mauro, che la rappresenta e
difende unitamente all'avv. Michele Tamponi in virtù di mandato a
margine dell'atto di appello, appellante e Ministero del tesoro, in
persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, appellato.
F A T T O
Con ricorso del 28 febbraio 1985 il Ministero del tesoro conveniva
in giudizio davanti al Tribunale di Roma la società C.M.P. in
amministrazione straordinaria per ottenere l'ammissione in
prededuzione al passivo della società dell'importo di L. 826.092.692
oltre interessi maturati e maturandi colcolati al tasso "prime rate
ABI", avanzando analoghe richieste per importi differenti con altri
sette ricorsi. A fondamento della domanda il Ministero deduceva che
con decreto ministeriale 29 maggio 1980 la società era stata posta
in amministrazione straordinaria ed autorizzata alla continuazione
dell'esercizio dell'impresa;
che in forza dell'art. 2- bis della legge 3 aprile 1979, n. 95,
il Ministero del tesoro con decreto 13 giugno 1981 aveva accordato la
garanzia dello Stato sulle linee di credito concesse alla società da
vari istituti di credito alle condizioni e modalità previste dai
decreti ministeriali 19 giugno 1979 e 7 febbraio 1980 su conformi
delibere C.I.P.I.;
che a seguito dell'inadempienza della società debitrice lo
Stato aveva soddisfatto gli istituti di credito per le somme
finanziate e che, quindi, per effetto della surrogazione al creditore
il Ministero era legittimato ad agire in regresso nei confronti della
società in amministrazione straordinaria per il recupero in
prededuzione del capitale e degli interessi secondo i tassi previsti
dai decreti ministeriali del 1979 e del 1980.
Il tribunale di Roma, sulla contestazione della costituita
società, con sentenza del 26 marzo 1987 accoglieva la domanda del
Ministero e compensava le spese.
Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la società in
amministrazione straordinaria, ribadendo la stessa linea difensiva
sostenuta in primo grado, e cioe': a) la garanzia prevista dall'art.
2- bis della legge 3 aprile 1979, n. 95 (c.d. legge Prodi) non può
essere assimilata ad una garanzia fideiussoria; b) in ogni caso il
credito garantito non può essere annoverato tra quelli di cui
all'art. 111, n. 1 legge fallimentare, cioè tra i crediti in
prededuzione; c) nell'ipotesi in cui dovesse ritenersi che si tratti
di garanzia fideiussoria con diritto di regresso in prededuzione, la
norma citata sarebbe viziata di illegittimità costituzionale per
contrasto con gli artt. 3, 23, 24, 43 e 47 della Costituzione.
Resiste il Ministero del tesoro che chiede la conferma della
sentenza.
D I R I T T O
Questa Corte osserva che il dato testuale della norma di cui
all'art. 2- bis della legge e della collegata normativa di
attuazione, costituita dai decreti ministeriali 19 giugno 1979 e 7
febbraio 1980, potrebbe indurre ad interpretare la garanzia prevista
dall'articolo in esame come garanzia fideiussoria con conseguente
ipotizzabilità della surrogazione dello Stato-fideiussore nei
diritti del creditore principale (istituti di credito che hanno
concesso i finanziamenti richiesti dal commissario straordinario) e
dell'esercizio dell'azione di regresso nei confronti della società
posta in amministrazione straordinaria. Considerato, poi, che con
l'instaurazione della procedura di amministrazione straordinaria da
parte del Ministro del tesoro è prevista anche la continuazione
dell'esercizio dell'impresa, e che i finanziamenti sono diretti
appunto a consentire tale continuazione nell'ambito del programma di
risanamento predisposto dal commissario straordinario,
l'interpretazione della normativa potrebbe portare alla conclusione
più attendibile che i debiti contratti a seguito dell'erogazione dei
finanziamenti siano debiti di massa, come tali prededucibili.
È chiara allora la rilevanza delle eccezioni di
incostituzionalità prospettate sotto diversi profili dalla difesa
della società per preteso contrasto del citato art. 2- bis con gli
artt. 3, 23, 24, 43 e 47 della Costituzione.
Questa Corte deve, quindi, farsi carico di verificare se ed in
quali limiti la questione di incostituzionalità non sia
manifestamente infondata, sulla premessa che la stessa sentenza
impugnata e vari interventi dottrinali in subiecta materia hanno
avanzato critiche de iure condendo sul complesso sistema normativo
della legge Prodi con riferimento appunto all'art. 2-bis, per effetto
del quale il legislatore con la previsione del diritto di regresso in
prededuzione finisce per far ricadere l'intero rischio della
continuazione dell'impresa sui creditori pregressi.
Si è detto che la legge in esame trova la sua ratio nell'intento
del legislatore di tentare il salvataggio delle grandi imprese in
crisi a salvaguardia dei cicli produttivi e dei livelli
occupazionali; è stato però osservato che l'interesse pubblico cui
si è ispirato il legislatore finisce, nel sistema della legge, per
comprimere e sacrificare del tutto l'interesse privato dei creditori
anteriori, i quali non avrebbero alcun potere decisionale circa la
scelta della procedura di amministrazione straordinaria in luogo
della dichiarazione di fallimento e, quindi, sarebbero privi di
tutela.
Quest'ultimo profilo investe l'eccezione di incostituzionalità
con riguardo all'art. 24 della Costituzione, ma ritiene questa Corte
che da questo punto di vista l'eccezione sia manifestamente
infondata. Indubbiamente l'instaurazione della procedura di
amministrazione straordinaria con tutti gli effetti collegati
(finanziamenti per consentire la continuazione dell'esercizio
dell'impresa e prestazione della garanzia da parte dello Stato per
facilitare o rendere possibile il finanziamento) prescinde del tutto
dalla partecipazione all'iniziativa dei creditori pregressi, ma non
è esatto che questi siano del tutto privi di tutela. Infatti, contro
la sentenza che dichiara l'impresa soggetta ad amministrazione
straordinaria essi possono fare opposizione anche per sostenere la
necessità del fallimento, come si ricava dall'art. 4 della legge n.
95 del 1979 che al secondo comma richiama le disposizioni dell'art.
195 legge fallimentare.
Potrebbe accadere che le valutazioni della pubblica
amministrazione sulla scelta della procedura di a.s. siano errate o
non sorrette da adeguata ponderazione circa l'opportunità di
mantenere in vita imprese, apparentemente insanabili e prive di
qualsiasi prospettiva di ripresa. Ma anche in tali ipotesi i
creditori non sono sforniti di tutela, in quanto contro il decreto
ministeriale che dispone l'amministrazione straordinaria è
sicuramente riconosciuta la legittimazione dei creditori
all'impugnativa dell'atto amministrativo davanti alla giustizia
amministrativa per eccesso di potere.
Una più approfondita disamina merita l'eccezione sollevata dalla
società con riguardo all'art. 3 della Costituzione.
Sostiene l'appellante che l'art. 2- bis sarebbe in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione sia perchè la partecipazione dello
Stato, in qualità di creditore-fideiussore, al concorso dei
creditori verrebbe a ledere gli interessi di questi ultimi chiamati a
ripartire l'attivo residuo con un nuovo creditore, sia perchè i
creditori dell'a.s. verrebbero a subire un trattamento deteriore
rispetto a quello riservato ai creditori nelle altre procedure
concorsuali.
Si ritiene che, così impostata, la questione è manifestamente
infondata. Non va trascurato che la legge Prodi, e in particolare
l'art. 2- bis che costituisce la norma cardine del sistema in quanto
rende possibile l'attuazione concreta delle finalità perseguite,
trova la sua ragione d'essere nell'interesse pubblico al mantenimento
in vita delle imprese a tutela dei cicli produttivi ed a salvaguardia
dei livelli occupazionali. Di conseguenza, non può ritenersi che
sussista violazione del principio di eguaglianza per il semplice
fatto che i creditori dell'a.s. vengono a torvarsi in posizione
deteriore rispetto ai creditori delle altre procedure concorsuali,
dal momento che la differenza di trattamento è razionale e
giustificata dalla sussistenza dell'interesse pubblico al salvataggio
delle grandi imprese in crisi. Nè la violazione dell'art. 3 può
essere ravvisata solo ed esclusivamente in base alla considerazione
che, con l'ipotizzare l'azione di regresso, i creditori anteriori
sono costretti a ripartire l'attivo con un nuovo creditore (appunto
lo Stato fideiussore). Qui ancora una volta vale il richiamo
dell'interesse pubblico come giustificativo dell'iniziativa dello
Stato, mentre non appare incompatibile con la Costituzione la scelta
operata dal legislatore di strutturare il ricorso al credito in forma
di finanziamento indiretto anzichè in forma di sovvenzione o di
contributo. Infatti, la mera previsione della possibilità di
esperire l'azione di regresso non altera in maniera rimarchevole ed
iniqua l'equilibrio tra l'interesse pubblico e l'interesse privato
dei creditori anteriori, anche perchè il tentativo dello Stato non
è detto che debba fallire per forza e - inoltre - in astratto viene
operato anche nell'interesse dei creditori, i quali potrebbero
giovarsi della ripresa dell'attività produttiva dell'impresa. Non
sarebbe, perciò, esatto ritenere illegittima l'azione di regresso e
far cadere del tutto sulla collettività il rischio della
continuazione dell'attività, che può portare così ad un
aggravamento del passivo come al risanamento dell'impresa.
Ritiene, invece, questa Corte che, laddove i crediti dello Stato
siano ritenuti prededucibili (come dovrebbe dedursi per le ragioni
sopra esposte), l'equilibrato bilanciamento tra l'interesse pubblico
e quello privato viene stravolto ingiustificatamente perchè lo
Stato-fideiussore, nel momento liquidatorio e satisfattivo, si pone
in una posizione di totale privilegio facendo così cadere del tutto
sui privati il rischio dell'operazione.
L'irrazionalità è ancora più evidente se si considera da un
lato che il tentativo di salvare le imprese in crisi è voluto dallo
Stato, e dall'altro che i creditori anteriori sono del tutto estranei
all'iniziativa.
Con questo sistema il contemperamento dei due interessi
confliggenti non viene garantito dal legislatore, sembrando perciò
violato il principio di uguaglianza per la mancata esclusione -
nell'art. 2 bis della legge n. 95 del 1979 - della prededucibilità
dei crediti garantiti e soddisfatti dallo Stato e, poi, richiesti
alla società in amministrazione straordinaria con l'esperimento
dell'azione di regresso. E difatti, configurando i debiti conseguenti
al mancato pagamento dei finanziamenti come debiti di massa ai sensi
dell'art. 111, n. 1 legge fallimentare, il legislatore finisce per
riservare un trattamento identico a situazioni diverse. Invero, i
debiti di massa di cui al n. 1 dell'art. 111 sono quelli contratti
per la continuazione dell'esercizio dell'impresa voluta dai
creditori, i quali divengono arbitri e compartecipi del rischio del
cattivo esito dell'obiettivo di risanamento; i debiti conseguenti
alla procedura di a.s. sono contratti per la continuazione
dell'esercizio dell'impresa, continuazione che viene imposta ai
creditori pregressi a seguito dell'iniziativa dello Stato alla quale
i creditori stessi restano completamente estranei.
La discrasia che si viene a creare è veramente notevole se si
rileva inoltre che nel caso di esercizio provvisorio dell'impresa del
fallito il legislatore prevede nell'art. 90 della legge fallimentare
che, dopo l'emissione del decreto di cui all'art. 97 della stessa
legge, il comitato dei creditori deve pronunciarsi sull'opportunità
di continuare o di riprendere in tutto o in parte l'esercizio
dell'impresa del fallito, indicandone le condizioni. Ed il parere che
il comitato pronuncia è vincolante nel senso che solo un parere
favorevole può far disporre dal tribunale la continuazione o la
ripresa dell'esercizio dell'impresa. Infine la importanza e
peculiarità dell'interpello del comitato dei creditori è tale che
si tratta dell'unico caso previsto dalla legge fallimentare di parere
vincolante dei creditori.
Sempre al fine di rilevare la discrasia determinata dall'art. 2
bis della c.d. legge Prodi per la mancata esclusione della
prededucibilità dei crediti garantiti, successivamente soddisfatti
dallo Stato e poi richiesti alla società in amministrazione
straordinaria, non può non osservarsi che nel caso di ammissione
dell'imprenditore ricorrente alla amministrazione controllata è
necessario anche un interpello preventivo dei creditori, i quali
finiscono attraverso la loro maggioranza per pronunciare un parere
sulla possibilità di risanamento dell'impresa, ma tenendo presente
in prospettiva il soddisfacimento dei propri crediti.
Manifestamente infondate sono le altre eccezioni prospettate sotto
il profilo della violazione degli artt. 23 e 43 Cost., perchè ai
creditori anteriori non viene imposta nessuna prestazione
patrimoniale diretta per il tentativo di salvataggio, ed in ogni caso
l'imposizione deriverebbe dalla legge; nè sembra che si versi in
materia di espropriazione senza indennizzo della società in crisi.
Con adeguata motivazione il tribunale ha escluso la violazione
dell'art. 47 Cost., osservando che le precise condizioni e modalità
per la prestazione della garanzia statale salvaguardano, non certo
mortificano, le esigenze di disciplina, coordinamento e controllo
dell'esercizio del credito.
In definitiva si ritiene rilevante per il giudizio in corso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 bis della legge n. 95 del 1979, nella parte in cui non è
esclusa la prededucibilità dei crediti garantiti dallo Stato e fatti
valere nei confronti della società in amministrazione straordinaria
con l'azione di regresso, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
Va, pertanto, sospeso il giudizio in corso ed ordinata la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria dovrà procedere alle comunicazioni di rito.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante per il giudizio in corso e non manifestamente infondata in
relazione all'art. 3 della Costituzione la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 bis della legge 3 aprile 1979, n. 95,
nella parte in cui non è esclusa la prededuzione dei crediti
garantiti dallo Stato e fatti valere nei confronti della società in
amministrazione straordinaria con l'azione di regresso;
Ordina la sospensione del giudizio in corso e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma il 12 ottobre 1990 nella camera di consiglio
della prima sezione civile della Corte di appello.
Il presidente: (firma illeggibile)

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