1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 139 SENTENZA 23 maggio - 14 giugno 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia - Periodi di addestramento e allenamento dei cani da caccia sul territorio venatorio - Forme di esercizio della caccia - Piani di abbattimento della fauna selvatica. - Legge della Regione Liguria 30 dicembre 2015, n. 29, recante «Prime disposizioni per la semplificazione e la crescita relative allo sviluppo economico, alla formazione e lavoro, al trasporto pubblico locale, alla materia ordinamentale, alla cultura, spettacolo, turismo, sanita', programmi regionali di intervento strategico (P.R.I.S.), edilizia, protezione della fauna omeoterma e prelievo venatorio (Collegato alla legge di stabilita' 2016)», artt. 88, 89, comma 1, 92 e 93. - (T-170139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 88, 89,
comma 1, 92 e 93 della legge della Regione Liguria 30 dicembre 2015,
n. 29, recante «Prime disposizioni per la semplificazione e la
crescita relative allo sviluppo economico, alla formazione e lavoro,
al trasporto pubblico locale, alla materia ordinamentale, alla
cultura, spettacolo, turismo, sanità, programmi regionali di
intervento strategico (P.R.I.S.), edilizia, protezione della fauna
omeoterma e prelievo venatorio (Collegato alla legge di stabilità
2016)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 29 febbraio-3 marzo 2016, depositato in
cancelleria il 3 marzo 2016 ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi
2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2017 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Emanuela Romanelli per la
Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 29 febbraio 2016
e depositato il successivo 3 marzo (reg. ric. n. 7 del 2016), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 88, 89, comma 1, 92 e 93
della legge della Regione Liguria 30 dicembre 2015, n. 29, recante
«Prime disposizioni per la semplificazione e la crescita relative
allo sviluppo economico, alla formazione e lavoro, al trasporto
pubblico locale, alla materia ordinamentale, alla cultura,
spettacolo, turismo, sanità, programmi regionali di intervento
strategico (P.R.I.S.), edilizia, protezione della fauna omeoterma e
prelievo venatorio (Collegato alla legge di stabilità 2016)», in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
Le disposizioni impugnate si inseriscono nel testo della legge
della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la
protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio),
aggiungendo nuove previsioni.
L'art. 88 impugnato, che inserisce un comma 8-bis nell'art. 16
della legge regionale n. 29 del 1994, permette, dal 15 agosto alla
seconda domenica di settembre, l'addestramento e l'allenamento dei
cani da caccia sul territorio venatorio, con esclusione delle zone
indicate dal comma 1.
Il ricorrente osserva che, in base all'art. 10, comma 7, della
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), i periodi per
l'addestramento e l'allenamento dei cani da caccia sono stabiliti con
i piani faunistico-venatori provinciali. La normativa statale, che
esprime una regola inderogabile attinente alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.),
prescriverebbe perciò di adottare a tal fine il piano
faunistico-venatorio, non consentendo il ricorso alla
legge-provvedimento.
Inoltre non sarebbero permessi l'addestramento e l'allenamento
dei cani da caccia in un periodo di chiusura dell'attività
venatoria.
L'art. 89, comma 1, che aggiunge un comma 1-bis all'art. 18 della
legge regionale n. 29 del 1994, consente a chi abbia optato per una
delle forme di caccia indicate dal comma 1 di esercitare la caccia, a
certe condizioni, per quindici giorni anche in una delle altre forme.
Il ricorrente rileva che l'art. 12, comma 5, della legge n. 157
del 1992 impone, invece, di praticare la caccia esclusivamente in una
delle tre forme indicate, e anche in questo caso esprime una regola
inderogabile attinente alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
L'art. 92 sostituisce l'art. 35 della legge regionale n. 29 del
1994. In particolare, il nuovo comma 9 permette di recuperare i capi
feriti facendo uso delle armi anche nelle giornate di silenzio
venatorio e al di fuori degli orari di caccia.
Il ricorrente osserva che l'abbattimento e la cattura della fauna
selvatica con l'uso delle armi costituisce esercizio venatorio ai
sensi dell'art. 12, commi 2 e 3, della legge n. 157 del 1992.
Infatti, l'art. 21, comma 1, lettera g), della legge n. 157 del 1992
vieta il trasporto di armi nei giorni non consentiti per la caccia.
Anche in questo caso, derogando a tale norma, la disposizione
impugnata avrebbe leso l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Infine, l'art. 93 sostituisce l'art. 36 della legge regionale n.
29 del 1994. In particolare, il nuovo comma 2 consentirebbe di
procedere con i piani di abbattimento della fauna selvatica prima che
l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
(ISPRA) abbia verificato l'inefficacia dei metodi di controllo
ecologico, posto che la norma impugnata si limita a stabilire che si
tiene conto delle modalità indicate dall'ISPRA per eseguire il piano
di abbattimento. Il ricorrente ravvisa in ciò un contrasto con
l'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, e dunque con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Inoltre la norma statale abilita all'abbattimento solo le guardie
venatorie dipendenti delle amministrazioni provinciali, le guardie
forestali, le guardie comunali e i proprietari o conduttori dei fondi
su cui si attuano i piani, se muniti di licenza venatoria.
La norma impugnata allargherebbe illegittimamente l'elenco,
includendovi i cacciatori, purchè riuniti in squadre o in possesso
della qualifica di coadiutore al controllo faunistico o di
selecontrollore. Da ciò un ulteriore profilo di violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Con riferimento all'art. 88 la Regione sostiene che non le
sarebbe precluso adottare leggi-provvedimento in materia di caccia.
Con riguardo all'art. 89, comma 1, la Regione afferma che rientra
nella sua competenza residuale in materia di caccia permettere
l'esercizio dell'attività venatoria in forme congiunte e non
alternative.
L'art. 92 poi non comporterebbe alcun peggioramento della tutela
ambientale, perchè l'abbattimento con arma del capo ferito sarebbe
funzionale a un recupero «in condizioni di sicurezza per gli
operatori».
Infine, quanto all'art. 93, la difesa regionale osserva che il
processo di riordino delle funzioni attribuite alla Provincia ha
ridotto il personale della polizia provinciale addetto alla sezione
faunistica. Si sarebbe perciò reso necessario permettere
l'abbattimento della fauna selvatica anche ad altre categorie di
persone.
3.- Nelle more del giudizio, a decorrere dall'8 dicembre 2016,
l'art. 88 è stato abrogato dall'art. 1 della legge della Regione
Liguria 30 novembre 2016, n. 31, recante «Modifiche alla legge
regionale 30 dicembre 2015, n. 29 (Prime disposizioni per la
semplificazione e la crescita relative allo sviluppo economico, alla
formazione e lavoro, al trasporto pubblico locale, alla materia
ordinamentale, alla cultura, spettacolo, turismo, sanità, programmi
regionali di intervento strategico -P.R.I.S.-, edilizia, protezione
della fauna omeoterma e prelievo venatorio - Collegato alla legge di
stabilità 2016)», mentre, con la stessa decorrenza, l'art. 89, comma
1, impugnato è stato abrogato dall'art. 2 della stessa legge
regionale.
4.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Liguria ha
depositato una memoria.
Innanzi tutto la Regione chiede che, rispetto agli artt. 88 e 89,
comma 1, sia dichiarata la cessazione della materia del contendere,
perchè entrambe le norme sono state abrogate.
Con riferimento all'art. 92 la Regione osserva che il prelievo
venatorio del cinghiale e degli altri ungulati è contingentato,
sicchè il cacciatore non può ucciderne un numero superiore a quello
assegnatogli. Quindi non vi sarebbe modo di cacciare nei giorni di
silenzio venatorio, ma sarebbe solo possibile recuperare i capi
feriti, allo scopo di risparmiare loro «inutili sofferenze» e di
prevenire eventuali infezioni per la fauna con cui vengono in
contatto.
Infine, relativamente all'art. 93, la difesa regionale sottolinea
che la disposizione non compromette il ruolo consultivo dell'ISPRA, i
cui documenti restano impiegati per «estrapolarne le metodologie da
applicare nei piani di abbattimento».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 88, 89, comma 1, 92 e 93
della legge della Regione Liguria 30 dicembre 2015, n. 29, recante
«Prime disposizioni per la semplificazione e la crescita relative
allo sviluppo economico, alla formazione e lavoro, al trasporto
pubblico locale, alla materia ordinamentale, alla cultura,
spettacolo, turismo, sanità, programmi regionali di intervento
strategico (P.R.I.S.), edilizia, protezione della fauna omeoterma e
prelievo venatorio (Collegato alla legge di stabilità 2016)», in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
Le disposizioni impugnate modificano o sostituiscono alcune norme
della legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme
regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo
venatorio), in tema di caccia.
Pur costituendo la caccia materia affidata alla competenza
legislativa residuale della Regione ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost., è tuttavia necessario, in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., che la legislazione regionale rispetti la
normativa statale adottata in tema di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, ove essa esprima regole minime uniformi (ex
plurimis, sentenze n. 2 del 2015, n. 278 del 2012, n. 151 del 2011 e
n. 315 del 2010).
Quando tali regole sono contenute nella legge 11 febbraio 1992,
n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per
il prelievo venatorio), che in larga parte le racchiude, la normativa
regionale in contrasto con le corrispondenti disposizioni statali
invade la sfera di competenza legislativa dello Stato ed è perciò
costituzionalmente illegittima.
Sulla base di queste giuste premesse, il ricorrente impugna le
disposizioni sopra indicate, segnalando per ciascuna di esse il
conflitto con specifiche norme della legge n. 157 del 1992, e,
conseguentemente, la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost.
2.- Nelle more del giudizio, gli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Liguria 30 novembre 2016, n. 31, recante «Modifiche alla
legge regionale 30 dicembre 2015, n. 29 (Prime disposizioni per la
semplificazione e la crescita relative allo sviluppo economico, alla
formazione e lavoro, al trasporto pubblico locale, alla materia
ordinamentale, alla cultura, spettacolo, turismo, sanità, programmi
regionali di intervento strategico -P.R.I.S.-, edilizia, protezione
della fauna omeoterma e prelievo venatorio - Collegato alla legge di
stabilità 2016)», con effetto decorrente dall'8 dicembre 2016, hanno
abrogato, rispettivamente, gli artt. 88 e 89, comma 1, impugnati.
Ciò nonostante, per quanto satisfattiva, l'abrogazione non determina
la cessazione della materia del contendere, perchè le norme hanno
già trovato applicazione (ex plurimis, sentenza n. 199 del 2016).
Ciò vale per l'art. 88, che ha determinato il periodo consentito
per l'addestramento e l'allenamento dei cani da caccia dal 15 agosto
alla seconda domenica di settembre, e ha dunque già prodotto effetti
nell'anno 2016; vale altresì per l'art. 89, comma 1, che ha
consentito di usufruire di giornate di caccia in forma diversa da
quella per cui si è optato, a partire dalla terza domenica
dell'ottobre 2016.
3.- Tutte le questioni sono fondate, considerato che questa Corte
ha già dichiarato l'illegittimità costituzionale di analoghe
disposizioni adottate da altre Regioni.
4.- L'art. 88 determina direttamente l'arco temporale durante il
quale sono permessi l'addestramento e l'allenamento dei cani da
caccia.
Gli artt. 10 e 18 della legge n. 157 del 1992 prevedono invece
che tale arco temporale debba essere stabilito nel piano
faunistico-venatorio, con conseguente divieto di ricorrere a una
legge-provvedimento (sentenza n. 193 del 2013). Questa prescrizione
assicura garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i vari
interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso l'acquisizione di
pareri tecnici. Essa perciò esprime una inderogabile regola di
tutela ambientale alla quale la norma impugnata illegittimamente si
è sottratta.
È assorbito l'ulteriore profilo di censura relativo alla
individuazione del termine per l'addestramento e l'allenamento dei
cani da caccia, che cadrebbe in un periodo durante il quale
l'attività venatoria è vietata.
5.- L'art. 89, comma 1, permette che, a certe condizioni e nel
rispetto del limite di quindici giornate per stagione venatoria, la
caccia sia esercitata in altra forma rispetto a quella per la quale
si è optato.
L'art. 12 della legge n. 157 del 1992 prevede, invece, che la
caccia sia praticata «in via esclusiva» in una delle seguenti tre
forme: vagante in zona Alpi; da appostamento fisso; nella altre forme
consentite dalla legge e praticate nel rimanente territorio destinato
all'attività venatoria programmata.
Questa Corte ha già ritenuto che la norma statale, in quanto
volta «ad assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili», possa essere oggetto di integrazione da parte della
legge regionale «esclusivamente nella direzione dell'innalzamento del
livello di tutela» (sentenza n. 116 del 2012; in seguito, sentenza n.
278 del 2012); perciò è evidente che il permettere, sia pure
limitatamente, una forma di caccia diversa da quella per cui si è
optato in via generale non opera in questa direzione ed è pertanto
costituzionalmente illegittimo.
6.- L'art. 92 deve considerarsi impugnato con esclusivo
riferimento alla sostituzione del comma 9 dell'art. 35 della legge
regionale n. 29 del 1994, che è l'unica porzione normativa alla
quale è dedicata la motivazione del ricorso. La norma permette, tra
l'altro, ai conduttori di cani da caccia di recuperare i capi feriti,
facendo uso delle armi, «anche fuori degli orari previsti per la
caccia e nelle giornate di silenzio venatorio».
Ai sensi dell'art. 12, commi 2 e 3, della legge n. 157 del 1992,
l'abbattimento e la cattura della fauna selvatica con l'uso delle
armi costituiscono esercizio venatorio; inoltre l'art. 21, comma 1,
lettera g), della legge n. 157 del 1992 vieta il trasporto di armi da
sparo per uso venatorio che non siano scariche e in custodia «nei
giorni non consentiti per l'esercizio venatorio». Viene così
formulata l'inderogabile regola che, quando l'esercizio venatorio è
precluso, esclude l'introduzione di armi in forme potenzialmente
idonee all'uso. Tale regola appartiene alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (sentenza n.
2 del 2015), sicchè la norma impugnata, che vi deroga, è
costituzionalmente illegittima.
7.- L'art. 93 deve ritenersi impugnato con esclusivo riferimento
alla sostituzione del comma 2 dell'art. 36 della legge regionale n.
29 del 1994, che è l'unica porzione normativa che forma oggetto
della motivazione del ricorso.
Le questioni di legittimità costituzionale sono due.
Con la prima la norma è impugnata nella parte in cui, «oltre
alle azioni di controllo esercitate con metodi ecologici», prevede
«piani di abbattimento» della fauna selvatica «da realizzarsi tenendo
conto delle modalità indicate dall'ISPRA».
L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992 stabilisce,
invece, una rigida subordinazione dei piani di abbattimento alla
preventiva utilizzazione dei metodi ecologici su parere dell'Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).
L'abbattimento è permesso solo se l'ISPRA ha verificato
l'inefficacia dei metodi ecologici.
Questa Corte ha già ritenuto che la normativa statale, in quanto
preordinata alla preservazione della fauna, è inderogabile da parte
della legislazione regionale (sentenza n. 278 del 2012) e ha
assegnato particolare valore all'intervento dell'ISPRA, allo scopo di
garantire l'osservanza di livelli minimi e uniformi di protezione
ambientale (sentenza n. 107 del 2014).
La norma impugnata non assicura la priorità del metodo ecologico
rispetto al piano di abbattimento, parificando invece l'uno e l'altro
strumento, senza fare riferimento alle verifiche demandate all'ISPRA.
Nè vale in senso contrario la previsione che il piano di
abbattimento deve tenere conto delle modalità indicate dall'ISPRA,
sia perchè queste indicazioni sono inerenti all'abbattimento, che
non è subordinato all'accertamento, da parte dell'ISPRA,
dell'inefficacia del metodo ecologico, sia perchè non ne è
assicurata neppure la natura vincolante. Del resto, la formulazione
originaria dell'art. 36, comma 2, della legge regionale n. 29 del
1994 era riproduttiva dell'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del
1992, sicchè la modifica testuale è evidentemente finalizzata a
modificare il contenuto precettivo della disposizione, e ha
obiettivamente questo effetto costituzionalmente illegittimo.
La seconda questione di legittimità costituzionale investe la
norma impugnata, nella parte in cui consente l'attuazione dei piani
di abbattimento anche da parte di cacciatori riuniti in squadre
validamente costituite e di cacciatori in possesso della qualifica di
coadiutore al controllo faunistico o di selecontrollore.
L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, invece, non
permette ai cacciatori di prendere parte all'abbattimento, a meno che
non siano proprietari o conduttori del fondo sul quale si attua il
piano.
Questa Corte ha già ritenuto che l'elenco contenuto nella norma
statale, con riguardo alle persone abilitate all'attività in
questione, è tassativo, e che una sua integrazione da parte della
legge regionale riduce il livello minimo e uniforme di tutela
dell'ambiente (sentenze n. 107 del 2014 e n. 392 del 2005; ordinanza
n. 44 del 2012). Ne segue l'illegittimità costituzionale della norma
oggetto di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 88 della
legge della Regione Liguria 30 dicembre 2015, n. 29, recante «Prime
disposizioni per la semplificazione e la crescita relative allo
sviluppo economico, alla formazione e lavoro, al trasporto pubblico
locale, alla materia ordinamentale, alla cultura, spettacolo,
turismo, sanità, programmi regionali di intervento strategico
(P.R.I.S.), edilizia, protezione della fauna omeoterma e prelievo
venatorio (Collegato alla legge di stabilità 2016)», che ha aggiunto
il comma 8-bis all'art. 16 della legge della Regione Liguria 1°
luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna
omeoterma e per il prelievo venatorio);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 89, comma
1, della legge della Regione Liguria n. 29 del 2015, che ha inserito
il comma 1-bis nell'art. 18 della legge della Regione Liguria n. 29
del 1994;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 92 della
legge della Regione Liguria n. 29 del 2015, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 35, comma 9, della legge della Regione Liguria n.
29 del 1994, consente il recupero dei capi feriti con le armi anche
fuori degli orari previsti per la caccia e nelle giornate di silenzio
venatorio;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 93 della
legge della Regione Liguria n. 29 del 2015, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 36, comma 2, della legge della Regione Liguria n.
29 del 1994, consente di ricorrere ai piani di abbattimento della
fauna selvatica anche quando l'ISPRA non abbia preventivamente
verificato l'inefficacia dei metodi ecologici;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 93 della
legge della Regione Liguria n. 29 del 2015, nella parte in cui,
sostituendo l'art. 36, comma 2, della legge della Regione Liguria n.
29 del 1994, consente l'attuazione dei piani di abbattimento da parte
di «cacciatori riuniti in squadre validamente costituite, nonchè
cacciatori in possesso della qualifica di coadiutore al controllo
faunistico o di selecontrollore».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 giugno 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA