1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 61 ORDINANZA 10 - 13 marzo 2008
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Richiesta, con conseguente votazione nell'Assemblea degli azionisti RAI, della revoca di un consigliere di amministrazione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi nei confronti del Ministro e del Presidente del Consiglio dei ministri - Delibazione preliminare di ammissibilita' - Sussistenza del requisito soggettivo limitatamente alla Commissione parlamentare ed al Presidente del Consiglio, quale organo competente a dichiarare, in via definitiva, la volonta' dell'intero Governo - Esclusione della legittimazione del Ministro a esser parte del conflitto - Sussistenza del requisito oggettivo - Ammissibilita' del ricorso nei confronti del Presidente del Consiglio - Comunicazione e notificazione conseguenti. - Proposta di revoca del Ministro dell'economia e delle finanze 11 maggio 2007. - Costituzione, art. 21; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37. (008C0189) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della proposta di revoca del Consigliere di
amministrazione della RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a., Prof.
Angelo Maria Petroni, presentata dal Ministro dell'economia e delle
finanze, anche d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri,
in data 11 maggio 2007, e di tutti gli atti ad essa connessi e
conseguenti, promosso con ricorso della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi,
depositato in cancelleria l'8 novembre 2007 ed iscritto al n. 16 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2007, fase di
ammissibilità.
Udito nella Camera di consiglio del 27 febbraio 2008 il giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che la Commissione parlamentare per l'indirizzo generale
e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, in persona del suo
Presidente pro tempore, ha promosso ricorso per conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato contro il Ministro dell'economia
e delle finanze ed il Presidente del Consiglio dei ministri,
affinchè la Corte costituzionale dichiari che non spettava al
Ministro dell'economia e delle finanze, anche d'intesa con il
Presidente del Consiglio dei ministri, richiedere e votare
nell'Assemblea degli azionisti della RAI-Radiotelevisione italiana
S.p.a., la revoca di un consigliere di amministrazione in assenza di
conforme deliberazione adottata dalla Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, e,
per l'effetto, annulli la proposta di revoca presentata dal Ministro
dell'economia e delle finanze in data 11 maggio 2007 e tutti gli atti
ad essa connessi e conseguenti;
che la ricorrente Commissione parlamentare sottolinea come il
presente conflitto di attribuzione tragga origine dalla violazione
delle attribuzioni ad essa costituzionalmente garantite, «dal momento
che l'attività radiotelevisiva pubblica non può essere considerata
appannaggio esclusivo delle scelte della maggioranza politica, ma
deve essere svolta in modo conforme all'indirizzo politico
costituzionale, che fa della libera circolazione delle idee e del
pluralismo culturale uno degli assi portanti dell'ordinamento»;
che la difesa della Commissione ricorda, in proposito, come tali
funzioni di indirizzo e vigilanza siano state attribuite all'organo
parlamentare «in considerazione dei caratteri di imparzialità,
democraticità e pluralismo che devono informare lo svolgimento
dell'attività del servizio pubblico radiotelevisivo» ed al precipuo
scopo di evitare nella gestione del servizio «un'ingerenza diretta ed
esclusiva dell'Esecutivo»;
che, nel caso di specie, la ricorrente ritiene che le sue
attribuzioni siano state lese in occasione della revoca del
consigliere di amministrazione della RAI, Prof. Angelo Maria Petroni,
da parte della relativa Assemblea degli azionisti, effettuata su
richiesta del Ministro dell'economia e delle finanze, nella sua
qualità di azionista di maggioranza, «in mancanza della previa
necessaria deliberazione della Commissione parlamentare di
vigilanza». In particolare, la difesa di quest'ultima deduce che il
Ministro dell'economia avrebbe disatteso quanto previsto dall'art.
49, comma 8, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo
unico della radiotelevisione), secondo cui «Il rappresentante del
Ministero dell'economia e delle finanze, nelle assemblee della
società concessionaria convocate per l'assunzione di deliberazioni
di revoca o che comportino la revoca o la promozione di azione di
responsabilità nei confronti degli amministratori, esprime il voto
in conformità alla deliberazione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
comunicata al Ministero medesimo»;
che la difesa della ricorrente ricostruisce la sequenza degli
eventi che hanno preceduto la revoca del consigliere Petroni,
sottolineando come il Presidente della Commissione parlamentare di
vigilanza abbia richiamato, più volte, l'attenzione del Ministro
dell'economia e delle finanze «sull'esigenza istituzionale di porre
in essere ogni iniziativa utile al più corretto esercizio del ruolo
attribuito alla Commissione», con particolare riguardo all'ipotesi di
revoca di un componente del consiglio di amministrazione;
che il Ministro dell'economia ha replicato alle osservazioni del
Presidente della Commissione, rilevando come il suddetto organo
parlamentare sia chiamato a partecipare al solo procedimento di
nomina dei membri del consiglio di amministrazione e non anche a
quello di revoca o di responsabilità, precisando che il comma 8
dell'art. 49 del d.lgs. n. 177 del 2005, in virtù di quanto previsto
dal comma 10 del medesimo articolo, non può trovare applicazione
fino al novantesimo giorno successivo alla data di chiusura della
prima offerta pubblica di vendita della RAI;
che, secondo la difesa della Commissione, la tesi sostenuta dal
Ministro sarebbe il frutto di un'interpretazione formalistica delle
disposizioni di cui all'art. 49 del d.lgs. n. 177 del 2005, in
contrasto con la ratio dell'intera disciplina recata dal d.lgs.
n. 177;
che, dalla ricostruzione degli eventi relativi alla revoca del
consigliere Petroni, ed in particolare dal «complessivo
comportamento» tenuto dal Ministro dell'economia, la ricorrente
deduce una grave lesione delle competenze costituzionalmente
garantite della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
che la ricorrente individua il parametro costituzionale del
conflitto nel principio del pluralismo informativo deducibile
dall'art. 21 della Costituzione;
che siffatto principio, secondo la difesa della Commissione
parlamentare, «tradotto nell'ambito dell'attività radiotelevisiva
pubblica, comporta che essa non può essere considerata appannaggio
esclusivo delle scelte di maggioranza (sia pure sotto il controllo
parlamentare) ma richiede un adeguato contemperamento di tutti gli
interessi in gioco alla luce dell'indirizzo politico costituzionale»;
che, in proposito, la ricorrente ricorda come «l'affermazione
della centralità del Parlamento nel governo del sistema
radiotelevisivo pubblico» sia presente nella legislazione a partire
dalla legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di
diffusione radiofonica e televisiva), oltre che nella giurisprudenza
della Corte costituzionale, la quale con la sentenza n. 225 del 1974
«ha definitivamente aperto la strada verso la parlamentarizzazione
del sistema radiotelevisivo pubblico, spostando il centro di
determinazione delle scelte generali in tale settore a favore
dell'organo rappresentativo della collettività nazionale»;
che dall'esame di alcune pronunzie della Corte costituzionale,
ed in particolare della sentenza n. 194 del 1987, la ricorrente trae
la conclusione secondo cui il Parlamento, «e per esso la Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi», costituisce «la sede istituzionale naturale nella
quale il principio pluralista, che deve informare l'intero settore
radiotelevisivo pubblico, trova la più efficace garanzia, sia con
riguardo all'accesso delle formazioni sociali all'uso dei mezzi
radiotelevisivi, sia con riguardo a meccanismi che garantiscano la
presenza di una pluralità di fonti di informazione»;
che, per queste ragioni, secondo la difesa della Commissione,
«la parlamentarizzazione del servizio radiotelevisivo [...] implica
la doverosa vigilanza da parte dell'organo parlamentare su tutte le
vicende relative alla RAI da cui potrebbero derivare conseguenze
negative per la libera manifestazione del pensiero e per la libera
informazione»;
che, in merito alla propria legittimazione al conflitto, la
ricorrente sottolinea come le commissioni parlamentari, titolari di
specifiche attribuzioni autonomamente esercitate, siano organi
legittimati al conflitto, «in quanto organi-potere che, pur facendo
parte del più vasto complesso organizzatorio del Parlamento,
occupano tuttavia una posizione peculiare e distinta nel sistema
costituzionale e sono in grado di dichiarare la volontà dell'organo
di cui sono promanazione»;
che, in proposito, sono richiamate la sentenza n. 49 del 1998 e
le ordinanze n. 137 del 2000 e n. 171 del 1997 della Corte
costituzionale, con le quali è stata riconosciuta la competenza
della Commissione parlamentare di vigilanza a dichiarare
definitivamente la volontà della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica nella materia attinente all'informazione;
che, in definitiva, la ricorrente ritiene che «proprio i poteri
di indirizzo, di controllo, di vigilanza e altre competenze
direttamente connesse al valore costituzionale del pluralismo»
giustifichino «il compiuto riconoscimento delle attribuzioni di
rilevanza costituzionale» della Commissione parlamentare di
vigilanza;
che, quanto alla legittimazione passiva del Ministro
dell'economia e delle finanze e del Presidente del Consiglio dei
ministri, la ricorrente evidenzia come la Corte costituzionale abbia
interpretato l'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, «in modo
rigoroso ma non tassativo», ritenendo, per un verso, che quello
esecutivo non costituisca un potere diffuso, e, per altro verso, che
siano possibili alcune deroghe nel senso del riconoscimento della
legittimazione passiva al singolo ministro;
che, in particolare, secondo la difesa della Commissione, «il
requisito indispensabile per la legittimazione sembra [...] essere
quello dell'esercizio indipendente di attribuzioni di natura
costituzionale»;
che la ricorrente deduce l'esistenza di «valide argomentazioni»
a sostegno della legittimazione ad essere parte di un conflitto tra
poteri dello Stato anche del Ministro dell'economia e delle finanze,
sul rilievo che questi, «quale azionista di maggioranza della RAI
S.p.a., ricopre una funzione rappresentativa del Governo ma comunque
autonoma rispetto allo stesso organo inteso nella sua interezza»;
che, qualora non dovesse essere accolta siffatta tesi estensiva,
la ricorrente ritiene sussistente la legittimazione passiva del
Presidente del Consiglio dei ministri, «in proprio e quale organo
legittimato ad esprimere la volontà dell'intero organo Governo», in
virtù dell'art. 95, primo comma, Cost.;
che, al riguardo, la difesa della Commissione sottolinea come il
Presidente del Consiglio, in data 11 maggio 2007, abbia informato il
Consiglio dei ministri della lettera di pari data, pervenutagli dal
Ministro dell'economia, con la quale si proponeva la revoca del
consigliere Petroni, ed abbia dichiarato, in una ulteriore missiva
dello stesso 11 maggio 2007 indirizzata al Presidente della
Commissione di vigilanza, di convenire «pienamente con la valutazione
del Ministro dell'economia e delle finanze»;
che, da quanto sopra riportato, la ricorrente trae la
conclusione che «il Presidente del Consiglio dei ministri ha
pienamente condiviso l'operato del Ministro e ha così dato pieno
avallo governativo all'illegittimo comportamento qui contestato»;
che, infine, la difesa della Commissione parlamentare si
sofferma sull'oggetto del conflitto tra poteri, ricordando come esso
possa consistere, non solo «nella rivendicazione, da parte di un
organo, di un potere da altro usurpato», ma anche «nella
contestazione, non della titolarità di un potere altrui, quanto
della concreta modalità di esercizio dello stesso quando siffatta
modalità impedisce, di fatto, all'altro organo il pieno svolgimento
di competenze costituzionalmente assegnate»;
che, nel presente conflitto, secondo la ricorrente, «è di tutta
evidenza» che il Ministro dell'economia abbia agito «come se fosse
l'unico soggetto titolare di poteri nella determinazione della revoca
di un consigliere di amministrazione della RAI S.p.a., ignorando le
attribuzioni di natura costituzionale spettanti alla ricorrente
Commissione di vigilanza»;
che il comportamento del Ministro sarebbe «ancor più grave, e
quindi lesivo delle attribuzioni della Commissione di vigilanza, in
quanto ha eluso in maniera evidente il rispetto di quel principio di
leale collaborazione» che la Corte costituzionale ha espressamente
prescritto anche nei rapporti tra organi dello Stato quando le
reciproche competenze vengono ad intrecciarsi tra loro;
che la difesa della Commissione conclude rilevando come tutto
ciò «significhi esautorare il Parlamento rispetto ad una funzione
che il sistema costituzionale gli ha limpidamente riconosciuto»,
così che l'operato del Ministro dell'economia rispecchierebbe «la
nitida volontà di riassegnare il ruolo centrale nella gestione della
Concessionaria del servizio pubblico all'organo esecutivo, e cioè ad
un organo che per sua natura, non può che essere di parte», con
conseguente violazione delle competenze costituzionalmente
riconosciute alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
che, in data 21 febbraio 2008, la Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi ha
depositato una memoria integrativa, con la quale insiste per
l'ammissibilità del conflitto di attribuzione e richiama alcuni
nuovi eventi intervenuti dopo la proposizione del presente ricorso;
che, in particolare, la ricorrente fa riferimento alla sentenza
del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. III-ter
, 16 novembre 2007, n. 11271, con la quale è stata ritenuta
illegittima, e quindi annullata, la «sequenza di atti» culminata con
la revoca del consigliere Petroni, ed all'ordinanza del Consiglio di
Stato, sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6284, con la quale è stata
respinta l'istanza cautelare di sospensione degli effetti della
richiamata sentenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio ed
è stata fissata l'udienza per la discussione del merito all'11 marzo
2008;
che la ricorrente sottolinea come, a seguito delle citate
pronunzie, non sia venuto meno l'interesse della Commissione ad agire
per conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale; nè
siffatto interesse verrebbe meno nel caso in cui il giudizio di
appello dovesse confermare l'illegittimità degli atti impugnati;
che, al riguardo, la difesa della Commissione precisa come nel
giudizio per conflitto di attribuzione venga in rilievo «non tanto e
non solo l'illegittimità degli atti posti in essere dal Ministro
dell'economia e delle finanze (con l'avallo del Governo nella persona
del Presidente del Consiglio dei ministri) finalizzati alla revoca di
un membro del Consiglio di amministrazione della RAI, quanto
l'usurpazione delle competenze proprie della Commissione parlamentare
di vigilanza che il comportamento posto in essere dal Ministro
dell'economia e delle finanze ha determinato»;
che, pertanto, secondo la difesa della Commissione, residuerebbe
comunque l'interesse della ricorrente ad ottenere quella decisione
sulla spettanza delle attribuzioni in contestazione che rappresenta
l'oggetto principale del giudizio per conflitto tra poteri dello
Stato;
che la stessa difesa precisa come parimenti ininfluente
sull'odierno conflitto di attribuzione sia lo scioglimento anticipato
delle Camere, disposto con il d.P.R. 6 febbraio 2008, n. 19, poichè
lo stesso non determina alcuna interruzione nello svolgimento delle
funzioni della Commissione parlamentare di vigilanza, da intendersi
comunque prorogata nell'attuale composizione fino alla prima riunione
delle nuove Camere, ed anzi alcune delle attribuzioni della
Commissione (e precisamente, quelle concernenti la disciplina delle
campagne elettorali) «trovano il loro presupposto logico-giuridico
proprio nell'avvenuto scioglimento delle Assemblee legislative»;
che irrilevante risulterebbe altresì la circostanza che il
mandato del Consiglio di amministrazione della RAI si concluderà nel
maggio 2008, posto che, secondo la ricorrente, lo scioglimento
anticipato delle Camere e la conseguente fissazione della prima
riunione delle stesse per la data del 29 aprile 2008 rendono
verosimile l'ipotesi che il Consiglio di amministrazione venga
prorogato oltre la scadenza del mandato;
che, per queste ragioni, il termine del mandato triennale - come
pure la fine anticipata della legislatura - non può determinare, a
detta della difesa della Commissione, «alcuna cessazione della
materia oggetto del presente conflitto»;
che, in data 25 febbraio 2008, la difesa della ricorrente ha
depositato copia della delibera con la quale la Commissione
parlamentare di vigilanza ha deciso la proposizione del presente
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Considerato che, in questa fase del giudizio, a norma dell'art.
37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Corte
costituzionale è chiamata a deliberare, senza contraddittorio, circa
l'esistenza o meno della «materia di un conflitto la cui risoluzione
spetti alla sua competenza», restando impregiudicata ogni ulteriore
decisione, anche in punto di ammissibilità;
che, per quanto riguarda i requisiti soggettivi, deve
riconoscersi alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi la qualifica di organo
competente a dichiarare in via definitiva la volontà della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica (sentenze n. 502 del 2000
e n. 49 del 1998 ed ordinanze n. 195 del 2003, n. 137 del 2000 e
n. 171 del 1997);
che, ancora sotto il profilo soggettivo, il Ministro
dell'economia e delle finanze non è organo competente a dichiarare
definitivamente la volontà del potere esecutivo, poichè
quest'ultimo «non è un potere diffuso, ma si risolve [...]
nell'intero Governo, in nome dell'unità di indirizzo politico e
amministrativo proclamata dall'art. 95, primo comma, Cost.»
(ordinanza n. 123 del 1979), con la conseguenza che «i singoli
ministri non sono legittimati ad essere parte di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, mentre tale legittimazione è
stata riconosciuta nelle ipotesi [...] delle competenze direttamente
ed esclusivamente conferite al Ministro della giustizia dagli artt.
107, secondo comma, e 110 della Costituzione [...] e del voto di
sfiducia individuale espresso dal Parlamento nei confronti di un
ministro» e che, pertanto, «al di fuori di queste fattispecie, è il
Governo a prendere parte - in funzione dell'unità di indirizzo
politico e amministrativo proclamata dal primo comma dell'art. 95
Cost. - ai conflitti tra poteri dello Stato» (ordinanza n. 221 del
2004);
che invece il Presidente del Consiglio dei ministri è organo
competente a dichiarare in via definitiva la volontà dell'intero
Governo, in quanto, ai sensi dell'art. 95, primo comma, della
Costituzione, «dirige la politica generale del Governo e ne è
responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico ed
amministrativo, promovendo e coordinando l'attività dei ministri»;
che, pertanto, organi legittimati a stare in giudizio nel
presente conflitto di attribuzione sono la Commissione parlamentare
per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
ed il Presidente del Consiglio dei ministri;
che, quanto al requisito oggettivo del conflitto, la Commissione
di cui sopra è investita di attribuzioni che discendono
dall'esigenza di garantire il principio, fondato sull'art. 21 Cost.,
del pluralismo dell'informazione, in base al quale la presenza di un
organo parlamentare di indirizzo e vigilanza serve ad evitare che il
servizio pubblico radiotelevisivo venga gestito dal Governo in modo
«esclusivo o preponderante» (sentenza n. 225 del 1974);
che le asserite lesioni, prodotte da atti governativi, delle
attribuzioni della Commissione parlamentare inciderebbero, secondo la
prospettazione della ricorrente, sulla funzione di garanzia di
quest'ultima, costituzionalmente fondata e riconosciuta dalla
giurisprudenza di questa Corte;
che, in conclusione, in questa fase delibativa, il ricorso va
dichiarato ammissibile nei soli confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, salva e impregiudicata la pronuncia
definitiva anche sul punto relativo alla ammissibilità;
che il ricorso deve essere conseguentemente notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri, ma non anche al Ministro per
l'economia e delle finanze per i motivi prima enunciati.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il conflitto di attribuzione proposto dalla Commissione
parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi nei confronti del Governo della Repubblica, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza alla ricorrente Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
b) che, a cura della ricorrente, il ricorso e la presente
ordinanza siano notificati al Governo della Repubblica, in persona
del Presidente del Consiglio dei ministri, entro il termine di
sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere
successivamente depositati, con la prova dell'avvenuta notifica,
presso la cancelleria di questa Corte entro il termine di venti
giorni dalla notificazione, a norma dell'art. 26, comma 3, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola