1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 191 SENTENZA 11 - 19 maggio 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Enti locali - Lotta alla criminalita' organizzata - Provincia autonoma di Bolzano - Vigilanza su deliberazioni relative ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti - Supposta sussistenza del potere prefettizio di controllo preventivo di legittimita' con conseguente lesione di attribuzioni della provincia - Questione riguardante poteri relativi a finalita' di ordine e sicurezza pubblica volte a tutelare un interesse generale di indubbia spettanza statale - Spettanza allo Stato (094C0582) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 18 giugno 1993, depositato in Cancelleria il 21
successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano del 14 aprile
1993 (prot. n. 022255), con la quale si invitano i Comuni e gli altri
enti locali a trasmettere al Commissariato del Governo, ai sensi e
per gli effetti dell'art. 15 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa),
convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, le deliberazioni di
loro competenza relative alle materie di cui all'art. 45, secondo
comma, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142, ed iscritto al
n. 19 del registro conflitti 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del
Commissario del Governo del 14 aprile 1993 (prot. n. 022255), con la
quale il predetto Commissario - invocando l'art. 15 del decreto-legge
13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa), convertito dalla legge 12 luglio
1991, n. 203 - invitava i comuni e gli altri enti locali della
Provincia di Bolzano a trasmettere al proprio ufficio le
deliberazioni di loro competenza relative ad acquisti, alienazioni,
appalti e contratti. Secondo la ricorrente, la nota impugnata,
basandosi su un'errata interpretazione del citato art. 15, riterrebbe
estensibile alla Provincia di Bolzano la disciplina disposta in
quest'ultimo articolo di legge, con conseguente lesione delle
attribuzioni in materia di vigilanza e tutela delle amministrazioni
comunali e degli altri enti locali riservate alla Giunta provinciale
dagli artt. 16, 54 n. 5 e 87 dello Statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige e dalle norme di attuazione contenute nell'art. 4, primo
comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
L'inapplicabilità del ricordato art. 15 alla Provincia di Bolzano
discenderebbe, ad avviso della ricorrente, da tre distinti ordini di
ragioni.
In primo luogo, in considerazione del duplice rilievo che la
Regione Trentino-Alto Adige possiede la competenza legislativa
concorrente sull'ordinamento dei comuni e degli enti locali e che il
menzionato art. 15 contiene norme di dettaglio destinate a integrare
le norme sui controlli degli enti locali poste dalla legge n. 142 del
1990, la ricorrente ritiene che, come risulterebbe confermato
dall'art. 1, secondo comma, della legge da ultimo citata, l'art. 15
del decreto-legge n. 152 del 1991 non possa essere esteso alla
Provincia di Bolzano.
In secondo luogo, l'art. 14 del medesimo decreto-legge, che pure
attribuisce al prefetto (e al Commissario del Governo) alcuni poteri
di vigilanza in ordine alla procedure di appalto degli enti locali (e
delle regioni), precisa nel suo ultimo comma che alle finalità del
suddetto articolo provvedono le Province autonome di Trento e di
Bolzano nell'ambito della loro organizzazione. E il fatto che l'art.
15 dello stesso decreto-legge non contenga un'analoga disposizione
non potrebbe significare che la medesima non sia riferibile anche ad
esso, considerata l'identità di ratio delle due disposizioni, le cui
differenze sul punto si spiegherebbero soltanto con un difetto di
coordinazione fra i rispettivi testi.
Un terzo argomento a favore dell'inapplicabilità dell'art. 15
alla Provincia di Bolzano deriverebbe, poi, dal semplice fatto che
tale articolo stabilisce un potere del prefetto e che il prefetto non
esiste nelle Province di Trento e di Bolzano.
Del resto, continua la ricorrente, ove si interpretasse nel senso
opposto l'art. 15, quest'ultimo risulterebbe contrastante sia con
l'art. 54 n. 5, dello Statuto speciale - che attribuisce alla Giunta
provinciale il potere di vigilanza sui comuni e sugli altri enti
locali -, sia con l'art. 4 delle norme di attuazione contenute nel
decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale stabilisce che nelle
materie di competenza propria delle province autonome la legge non
può attribuire ad organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza. Nel medesimo caso, l'art. 15 si porrebbe in
contrasto anche con l'art. 87 dello Statuto speciale, il quale, nel
definire le funzioni spettanti al Commissario del Governo, le indica
tassativamente, ricomprendendovi le funzioni "già demandate al
prefetto", vale a dire quelle stabilite dalla disciplina statale
previgente allo Statuto.
Nè, infine, varrebbe obiettare, secondo la ricorrente, che il
potere di vigilanza del Commissario del Governo non possa comprimere
quello statutariamente spettante alla Giunta provinciale, comprensivo
anche dei poteri ispettivi, per il fatto che si affiancherebbe
soltanto a quello della Giunta senza sostituirsi ad esso. Infatti,
come questa Corte ha già affermato nella sentenza n. 228 del 1993,
in mancanza di un'esplicita previsione dello Statuto e delle norme di
attuazione deve ritenersi lesivo delle competenze provinciali ogni
controllo statale aggiuntivo rispetto a quello esercitato dalla
Giunta provinciale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri deducendo l'insussistenza delle lesioni lamentate dalla
ricorrente.
L'Avvocatura dello Stato ritiene, innanzitutto, che l'art. 15 del
decreto-legge n. 152 del 1991 non si sovrapponga alle competenze
provinciali in tema di vigilanza sui comuni e sugli enti locali, dal
momento che esso attiene palesemente alla materia della sicurezza
pubblica, riservata allo Stato dall'art. 20 dello Statuto speciale,
essendo destinato a integrare l'art. 16 della legge n. 55 del 1990
sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazioni di pericolosità sociale. A maggior ragione,
poi, l'esercizio delle attribuzioni regolate dall'art. 15 non può
essere ritenuto lesivo delle competenze provinciali se si considera
che, in base a tale articolo, il Commissario del Governo non è
chiamato a esercitare direttamente controlli sugli enti locali, ma ha
il solo compito di attivare il potere di vigilanza spettante alla
Giunta provinciale facendo valere una particolare facoltà di
iniziativa.
Nè, sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbero valide le
contrarie argomentazioni svolte dalla ricorrente. In particolare,
tanto il fatto che nella Provincia di Bolzano non esiste il prefetto,
quanto la considerazione che sono state attribuite al Commissario del
Governo "le funzioni già demandate" al prefetto non potrebbero
essere interpretate come indici della inestensibilità alla Provincia
delle funzioni prefettizie istituite in data posteriore all'entrata
in vigore dello Statuto speciale. Allo stesso modo, il parallelo fra
gli artt. 14 e 15 del decreto-legge n. 152 del 1991 non sarebbe
pertinente, considerato che i poteri previsti nel primo articolo
sarebbero più incisivi rispetto alla facoltà d'iniziativa regolata
dall'altro articolo.
3. - In prossimità dell'udienza ambedue le parti del conflitto
hanno depositato ulteriori memorie.
La Provincia di Bolzano, oltre a svolgere più ampiamente
argomenti trattati nel ricorso, osserva in particolare che, anche a
voler ricondurre l'art. 15 del decreto-legge n. 152 del 1991 alla
materia della pubblica sicurezza, non si potrebbe dire che competente
rispetto agli atti ivi previsti sia il Commissario del Governo,
poichè, ai sensi dell'art. 20 dello Statuto speciale, le funzioni,
che nella predetta materia sono attribuite ai prefetti dalle leggi
della Repubblica, sono svolte nella Provincia di Bolzano dai
questori. Tuttavia, secondo la ricorrente, i poteri in contestazione
ineriscono alla materia dell'ordinamento degli enti locali, che, a
seguito dell'art. 6 della legge costituzionale 23 settembre 1993, n.
2, è stata attribuita alla competenza esclusiva della Regione
Trentino-Alto Adige. Il passaggio di tale materia dalla competenza
concorrente a quella esclusiva rende ancora più forti, ad avviso
della difesa della Provincia, le argomentazioni da essa svolte.
L'Avvocatura dello Stato rileva nella sua memoria che sussistono
numerosi elementi che inducono a chiedere una risoluzione del
giudizio di tipo procedurale. Innanzitutto, essa osserva che la
Provincia di Bolzano, avendo dato istruzioni per l'applicazione della
nota del Commissario del Governo oggetto del presente conflitto
attraverso la circolare dell'assessorato agli enti locali 28 luglio
1993, n. 14000, avrebbe manifestato un'acquiescenza alle richieste
dello stesso Commissario. In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato
formula una duplice eccezione di inammissibilità basata sia sul
rilievo che la Provincia avrebbe agito a difesa di competenze
spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige, e non proprie, sia sul
rilievo che il conflitto sarebbe un giudizio di costituzionalità
mascherato, poichè in realtà la Provincia tenderebbe a contestare
la legittimità costituzionale dell'art. 15 del decreto-legge n. 152
del 1991 nella parte in cui questo non prevede una deroga a favore
della Provincia stessa.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sottoposto al giudizio di questa
Corte è stato sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano a
seguito della nota del Commissario del Governo del 14 aprile 1993
(prot. n. 022255), con la quale quest'ultimo, basandosi sull'art. 15
del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in
tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon
andamento dell'attività amministrativa), convertito dalla legge 12
luglio 1991, n. 203, ha invitato i comuni e gli altri enti locali
della Provincia di Bolzano a trasmettere al proprio ufficio le
deliberazioni di loro competenza relative ad acquisti, alienazioni,
appalti e contratti.
Ad avviso della Provincia ricorrente, la nota contestata,
interpretando erroneamente il menzionato art. 15, suppone che il
potere prefettizio di richiedere che certe deliberazioni siano
sottoposte al controllo preventivo di legittimità si debba estendere
anche alla Provincia di Bolzano, con conseguente lesione delle
attribuzioni assegnate alla Giunta provinciale, in materia di
vigilanza delle amministrazioni comunali e degli altri enti locali,
ad opera degli artt. 16, 54 n. 5 e 87 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle norme di
attuazione contenute nell'art. 4, primo comma, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
2. - Il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano va respinto.
Occorre preliminarmente rilevare che non sussistono motivi di
inammissibilità.
Innanzitutto è costante giurisprudenza di questa Corte che
l'istituto dell'acquiescenza non trova applicazione nei giudizi per
conflitto di attribuzione (v., ad esempio, sentt. nn. 58 del 1993;
453 del 1991; 278 del 1991).
Inoltre, non può fondatamente dirsi che con il presente conflitto
la Provincia di Bolzano sollevi in realtà una questione di
legittimità costituzionale, poichè la ricorrente argomenta la
lesione delle proprie attribuzioni asserendo che la nota del
Commissario del Governo impugnata ha mal interpretato l'art. 15 del
decreto-legge n. 152 del 1991 e ha consequenzialmente posto in essere
un comportamento illegittimo e invasivo. Solo in via subordinata, nel
caso che l'art. 15 dovesse essere interpretato nel modo opposto a
quello asserito, la ricorrente prospetta la possibilità che tale
articolo sia contrario a varie norme dello Statuto speciale.
Nè, infine, può riconoscersi fondamento all'eccezione formulata
dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale la Provincia avrebbe
agito a tutela di competenze che l'art. 4 dello Statuto speciale
assegna alla Regione Trentino-Alto Adige (ordinamento dei comuni e
degli altri enti locali), per il fatto che la ricorrente in realtà
lamenta la lesione delle competenze proprie della Giunta provinciale
riguardanti "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali,
sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi
e sugli altri enti o istituti locali" (art. 54 dello Statuto
speciale).
3. - Ai fini della risoluzione del conflitto è decisivo rilevare
che, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentt. nn.
218 del 1993 e 407 del 1992), i poteri della cui spettanza si
controverte perseguono finalità di ordine e sicurezza pubblica e,
pertanto, mirano a tutelare un interesse generale di indubbia
spettanza statale. Essi, infatti, si basano sull'art. 15 del decreto-
legge 13 maggio 1991, n. 152, il quale prevede che il prefetto possa
chiedere che siano sottoposti al controllo preventivo di
legittimità, secondo le modalità e i termini stabiliti dall'art.
45, secondo comma, della legge n. 142 del 1990, le deliberazioni
delle province, dei comuni e degli altri enti locali relative ad
acquisti, alienazioni, appalti e contratti (deliberazioni per le
quali è in generale previsto soltanto un controllo preventivo
eventuale, su richiesta di una predeterminata percentuale minoritaria
dei consiglieri).
Come emerge chiaramente dai lavori preparatori, e in particolare
dalla relazione introduttiva al disegno di legge di conversione del
decreto-legge n. 152 del 1991, l'articolo appena citato è stato
inserito "nel contesto della legislazione antimafia, piuttosto che
nel quadro ordinamentale delle autonomie locali", proprio perchè
esso persegue scopi di prevenzione della criminalità organizzata di
tipo mafioso e camorristico e stabilisce poteri diretti a integrare
quelli già previsti dall'art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55
(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo
mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità
sociale), e, come tali, destinati a rafforzare i controlli preventivi
nei confronti dell'infiltrazione e dell'influenza della criminalità
organizzata rispetto allo svolgimento delle attività
dell'amministrazione pubblica.
In altri termini, il ricordato art. 15 mira a stabilire poteri
vo'lti alla tutela di interessi di fondamentale importanza per
l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità
generale, interessi la cui protezione, spettante in via esclusiva
allo Stato, abilita quest'ultimo a porre discipline, anche di
dettaglio, che possono legittimamente comportare un'interferenza o
un'incidenza diretta su attività affidate in via generale alle
competenze legislative e amministrative delle regioni e delle prov-
ince autonome (v., specialmente, sentt. nn. 218 del 1993; 407 e 36
del 1992; 459 del 1989 e 218 del 1988). Tanto più ciò vale quando
si tratta, come nel caso, di un intervento dello Stato che, non
soltanto è collegato agli interessi pubblici e ai valori
costituzionali di primario rilievo sopra indicati, ma è anche
diretto a tutelare quei beni essenziali alla vita dell'intero
ordinamento giuridico, di fronte ad attacchi della criminalità
organizzata che hanno creato una situazione di grave emergenza per
l'ordine pubblico (v. sentt. nn. 218 del 1993 e 407 del 1992).
4. - Una volta stabilito che l'art. 15 del decreto-legge n. 152
del 1991 disciplina un intervento di esclusiva spettanza dello Stato,
occorre precisare che, contrariamente a quanto suppone la Provincia
ricorrente, l'atto che ha dato origine al presente conflitto di
attribuzione va ricondotto alla competenza del Commissario del
Governo per la Provincia di Bolzano.
Poichè l'art. 15 attribuisce al prefetto il potere di richiedere
il controllo di legittimità preventivo ivi previsto e poichè l'art.
87, n. 3, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
stabilisce che, relativamente alle Province di Trento e di Bolzano,
spetta al Commissario del Governo presso le due province "compiere
gli atti già demandati al prefetto", non si può dubitare che l'atto
contestato sia stato adottato dall'organo statale costituzionalmente
competente. Infatti, come questa Corte ha già affermato (v. sent. n.
32 del 1991), allorchè la legge attribuisce compiti di pertinenza
statale ai prefetti quali organi periferici dello Stato, tali compiti
devono ritenersi affidati, nell'ambito della Provincia di Bolzano, al
Commissario del Governo, in quanto "corrispondente organo" dello
Stato.
5. - Va, altresì, precisato che il potere esercitato, a norma del
citato art. 15, dal Commissario del Governo con l'atto oggetto del
conflitto in esame non configura un'ipotesi di sostituzione di un
organo statale rispetto a un organo provinciale nella titolarità di
competenze ordinariamente spettanti a quest'ultimo.
In realtà, il potere di vigilanza e di tutela sulle
amministrazioni comunali e sugli altri enti locali previsto dall'art.
54 dello Statuto speciale resta affidato - e non può essere
diversamente - alla Giunta della Provincia di Bolzano. L'art. 15,
invece, si limita a prevedere in capo al Commissario del Governo un
potere di richiesta straordinario, che si affianca ai poteri
d'iniziativa stabiliti in via ordinaria dall'art. 45, secondo comma,
della legge n. 142 del 1990, al fine di sottoporre al controllo
preventivo di legittimità, esercitato dagli organi ordinariamente
competenti, le deliberazioni degli enti locali relative ad
alienazioni, acquisti, appalti e contratti, sospettate di essere
viziate per effetto di pratiche illecite poste in essere dalla
criminalità organizzata.
Così definito il contenuto dei poteri previsti dall'art. 15 del
decreto-legge n. 152 del 1991, si rivela netta la differenza tra
questi e i poteri attributi al prefetto dall'art. 14 del medesimo
decreto-legge. Questi ultimi, infatti, ricomprendendo la possibilità
che il prefetto nomini un collegio di ispettori aventi il compito di
verificare la correttezza delle procedure delle gare d'appalto, sono
necessariamente destinati a interferire con le funzioni di controllo
spettanti agli organi ordinariamente competenti. In considerazione
del diverso contenuto e della diversa intensità riferibili ai poteri
rispettivamente previsti nei ricordati artt. 14 e 15, si comprende la
ragione per la quale soltanto nell'art. 14 è disposto che "nella
Regione Trentino-Alto Adige, alle finalità del presente articolo
provvedono le Province autonome di Trento e di Bolzano nell'ambito
della propria organizzazione". In base a tale ragione non può
riconoscersi alcun fondamento alla interpretazione formulata dalla
Provincia di Bolzano nelle sue memorie difensive, per la quale la
clausola di salvezza delle competenze espressamente disposta nel
citato art. 14 sarebbe estensibile anche ai poteri disciplinati
dall'art. 15, sulla base di una presunta, ma erroneamente supposta,
identità di ratio fra le distinte ipotesi regolate nei predetti
articoli.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Commissario del
Governo nella Provincia di Bolzano, il potere di richiesta del
controllo preventivo di legittimità sulle deliberazioni degli enti
locali relative ad acquisti, alienazioni, appalti e contratti,
disciplinato dall'art. 15 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa),
convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0582