1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 132 SENTENZA 23 - 31 marzo 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Fonti del diritto - Norme della Regione Trentino-Alto Adige - Attribuzione alle Province autonome di Trento e Bolzano della disciplina dell'ordinamento del personale dei Comuni, e della materia relativa ai dirigenti e segretari comunali - Ricorso del Governo - Violazione dell'assetto delle competenze legislative previste dallo statuto regionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Trentino-Alto Adige 22 dicembre 2004, n. 7, art. 55. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol, artt. 4, primo comma, numero 3, e 65. (006C0281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 55 della legge
della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol 22 dicembre 2004, n. 7
(Riforma delle autonomie locali), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 28 febbraio 2005,
depositato in cancelleria l'8 marzo 2005 ed iscritto al n. 37 del
registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2006 il giudice relatore
Franco Bile;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 28 febbraio 2005, ha impugnato in via principale
l'art. 55 della legge della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
22 dicembre 2004, n. 7 (Riforma delle autonomie locali) per
violazione dell'art. 4, primo comma, n. 3, e dell'art. 65 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata - che rinvia alle
Province autonome di Trento e Bolzano la disciplina dell'ordinamento
del personale dei comuni e della materia relativa ai dirigenti e
segretari comunali, nel rispetto dei principi informatori dalla
stessa norma enunciati - violerebbe le citate norme statutarie, che
in tali materie non prevedono alcuna competenza legislativa
provinciale.
In particolare - riguardo all'ordinamento del personale e dei
dirigenti dei comuni - il ricorrente rileva che l'art. 65 dello
statuto ne attribuisce la disciplina alla competenza regolamentare
dei comuni, con l'osservanza dei principi generali dettati con legge
regionale, così escludendo ogni competenza delle Province autonome.
E - in relazione ai segretari comunali - afferma che l'art. 4, comma
primo, n. 3, dello statuto attribuisce esclusivamente alla Regione la
competenza in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», nella quale rientrerebbe la «materia» dei
segretari comunali. Su questa conclusione non inciderebbe l'art. 97
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), secondo il quale i
segretari comunali (e provinciali) sono dipendenti di un'Agenzia
autonoma con personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposta
alla vigilanza del Ministero dell'interno: tale disciplina, infatti,
non comporterebbe l'estraneità della materia dei segretari comunali
all'ordinamento degli enti locali.
2. - La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol si è costituita con
memoria, sostenendo l'inammissibilità e comunque l'infondatezza
della questione.
Nell'imminenza della pubblica udienza ha poi depositato una
memoria illustrativa, nella quale ricorda anzitutto la natura
specialissima della Regione autonoma. Essa è infatti costituita
dalle due Province autonome, aventi uno status assimilabile a quello
delle Regioni a statuto speciale, che si riflette sul rapporto delle
Province con la Regione: da un lato, il consiglio regionale è
composto dai membri dei consigli delle due Province (art. 25 dello
statuto), e, dall'altro, lo scioglimento del consiglio regionale
comporta l'elezione di nuovi consigli provinciali. Esiste pertanto,
ad avviso della resistente, «una vera e propria compenetrazione tra
consigli provinciali e consiglio regionale e di tale situazione
occorre tener conto nel momento in cui si valutano le norme che
ripartiscono le competenze legislative». Inoltre, nel 1971, la
posizione delle Province è stata rafforzata e, benchè non sia stata
ad esse devoluta la potestà legislativa in materia di ordinamento
degli enti locali, l'art. 54, n. 5, dello statuto attribuisce alle
Province la «vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali»,
oltre alla potestà legislativa in quasi tutte le materie in cui
operano gli enti locali.
Secondo la resistente «in questo contesto, in cui consiglio
regionale e consigli provinciali hanno la medesima composizione
personale, appare costituzionalmente ammissibile che la regione si
limiti ad una normazione di principio e affidi lo sviluppo di tale
normativa alle province autonome»: non si tratterebbe
dell'attribuzione alle Province di una prerogativa costituzionale di
«spettanza» del potere legislativo, «ma semplicemente di un compito
normativo affidato dalla regione, titolare della relativa potestà
statutaria, alle province, che vi provvedono nella forma di legge
quale forma usuale della propria normazione».
In realtà la norma impugnata non avrebbe disconosciuto la
competenza regionale in materia di ordinamento degli enti locali, ma
solo limitato il suo esercizio, relativamente al personale degli enti
locali, alla normativa di principio, prevedendo la sua integrazione
ad opera della legge provinciale e delle fonti comunali. E l'art. 55,
comma 1, garantirebbe il «rispetto dell'autonomia organizzativa dei
comuni e così avrebbe fatto salvo i capisaldi dell'art. 65 dello
statuto».
Quanto ai dirigenti ed ai segretari comunali lo stesso articolo,
nei commi 2, 3 e 4, si preoccuperebbe, poi, di precisare i singoli
oggetti che la legge provinciale può disciplinare. Del resto la
Regione, conservando l'attribuzione di potestà legislativa
statutaria nella materia, ben potrebbe tornare a disciplinarla con
propria legge.
Infine, la resistente invoca, a sostegno delle sue tesi,
l'art. 105 del decreto legislativo n. 267 del 2000, che, al riguardo,
ammette la concorrenza della potestà legislativa regionale e
provinciale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via
principale l'art. 55 della legge della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol 22 dicembre 2004, n. 7 (Riforma delle autonomie
locali), il quale, sotto la rubrica «Rinvio alla legge provinciale»,
dispone, al comma 1, che le Province autonome di Trento e di Bolzano
disciplinano l'ordinamento del personale dei comuni, nel rispetto
dell'autonomia organizzativa dei comuni stessi e dei principi
generali nello stesso comma enunciati; soggiunge, al comma 2, che le
Province regolano le funzioni dei dirigenti e dei segretari comunali;
e, per questi ultimi, enuncia ai commi 3 e 4 i principi che le
Province di Bolzano e di Trento sono, rispettivamente, tenute ad
osservare.
Il ricorrente ritiene che le norme impugnate violino l'art. 4,
primo comma, n. 3, e l'art. 65 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), i quali non attribuiscono in proposito alle
Province autonome alcuna competenza legislativa.
2. - Il ricorso è fondato.
3. - L'art. 4, comma primo, n. 3 del citato statuto (come
sostituito dall'art. 6 della legge costituzionale 23 settembre 1993,
n. 2) attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della Regione
l'ordinamento degli enti locali, e quindi anche la disciplina del
relativo personale. E il successivo art. 65 prevede che l'ordinamento
del «personale comunale» - nel quale rientrano i titolari di funzioni
dirigenziali - è regolato dai comuni stessi, con l'osservanza dei
principi generali dettati dalla legge regionale.
Nessuna altra fonte normativa è prevista dallo statuto nella
materia in esame.
4. - Alla stessa categoria del «personale comunale», la cui
disciplina è devoluta dallo statuto alla potestà legislativa della
Regione, devono ascriversi i segretari comunali, che, nel
Trentino-Alto Adige, erano stati già dall'art. 21 della legge
statale 11 marzo 1972, n. 118 (Provvedimenti a favore delle
popolazioni altoatesine) definiti «dipendenti dei comuni», nominati
dai consigli comunali.
Su tale conclusione non incide la radicale modifica della
disciplina dei segretari comunali e provinciali introdotta dalla
legislazione statale sopravvenuta (legge 15 maggio 1997, n. 127,
art. 17, commi 67-87, poi sostituita dal testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali approvato con decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, art. 97 e seguenti). In particolare,
l'art. 105 di tale decreto legislativo ha bensì previsto che «le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano
disciplinano la materia [...] con propria legislazione», e che, nel
frattempo, nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige, continua
ad applicarsi la citata legge n. 118 del 1972. Ma siffatta clausola
di salvaguardia in favore delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e Bolzano - essendo contenuta in una
norma statale con forza di legge ordinaria, come tale inidonea a
modificare l'assetto delle competenze legislative previsto da uno
statuto regionale approvato con legge costituzionale - deve essere
interpretata nel senso del rinvio alla potestà legislativa delle
medesime Regioni e Province autonome, quale risulta dai rispettivi
statuti.
5. - In presenza di una tale disciplina statutaria, la norma
regionale impugnata non si è limitata a fissare - in materia di
ordinamento del personale comunale - i principi generali entro cui i
comuni possono esercitare il proprio potere regolamentare; ma ha
attribuito alle due Province autonome il compito di disciplinare la
materia con proprie leggi, sia pure rispettando, da un lato,
l'autonomia organizzativa dei comuni e, dall'altro, i principi
generali enunciati dalla stessa legge regionale. In tal modo la norma
impugnata ha sostanzialmente demandato alle Province l'esercizio di
una potestà legislativa attribuita dallo statuto alla Regione.
Orbene, in tanto un ente dotato di potere legislativo può
conferirne l'esercizio ad un altro ente, in quanto ne sia legittimato
da una fonte di rango costituzionale.
Sul punto - mentre la previsione, contenuta nel testo originario
dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione, secondo cui leggi
dello Stato potessero «demandare» alle Regioni a statuto ordinario il
potere di emanare norme per la loro attuazione, non è stata
riprodotta nella nuova formulazione del Titolo V della Parte II della
Costituzione, sopravvenuta nel 2001 - per quanto concerne, invece, le
Regioni a statuto speciale l'art. 116 della Costituzione, sia nel
vecchio che nel nuovo testo, prevede l'attribuzione di «forme e
condizioni particolari di autonomia», secondo statuti adottati con
legge costituzionale. Nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la
particolare autonomia garantita dallo statuto è strutturata come un
sistema chiuso, nel quale il medesimo statuto costituisce l'unica
fonte della potestà legislativa tanto della Regione (artt. 4-7)
quanto delle Province (artt. 8-10), salva allo Stato la facoltà di
attribuire con legge alla Regione e alle Province la potestà di
emanare norme legislative per servizi relativi a materie estranee
alle rispettive competenze statutarie (art. 17). Al di là di queste
attribuzioni non sono configurabili ulteriori potestà legislative
regionali o provinciali. E l'assenza di una previsione statutaria al
riguardo esclude che uno degli enti dell'ordinamento regionale aventi
potestà legislativa possa delegarne l'esercizio ad altri enti.
6. - La resistente fa discendere tale possibilità dai peculiari
caratteri dell'ordinamento del Trentino-Alto Adige/Südtirol, in
particolare dall'attribuzione alla Regione di limitate competenze
legislative, dalla composizione del consiglio regionale (in cui
confluiscono i membri dei due consigli provinciali), e dalla regola
per cui lo scioglimento del primo comporta quello dei secondi. Ma non
spiega per quali ragioni da siffatte particolarità debba
necessariamente discendere il potere della Regione di delegare alle
Province potestà legislative in materie di competenza regionale.
Si può pertanto prescindere dal rilievo per cui lo statuto,
attraverso la ricordata struttura del consiglio regionale, intende
garantire che l'esercizio delle funzioni legislative regionali
avvenga entro un quadro di raccordo fra le diverse esigenze espresse
dalle rappresentanze provinciali. Questa finalità sarebbe
all'evidenza contraddetta ove quelle funzioni fossero delegate a
ciascuno dei due consigli provinciali.
7. - Conclusivamente, l'art. 55 della legge della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol 22 dicembre 2004, n. 7, ha violato
l'assetto delle competenze legislative della Regione e delle Province
autonome delineato dallo statuto. Il ricorso deve pertanto essere
accolto, con la conseguente dichiarazione di illegittimità
costituzionale della norma impugnata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 55 della legge
della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol 22 dicembre 2004, n. 7
(Riforma delle autonomie locali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 marzo 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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