1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 15 SENTENZA 11 - 18 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Poste- Ritardo nei tempi di recapito- Indennizzo all'utente- Preclusione della relativa azione giudiziaria- Condizione della preventiva azione di reclamo in via amministrativa- Grave compromissione del diritto di difesa- Privilegio ingiustificato dell'amministrazione postale- Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 20) (Cost., artt. 3, 24 e 113). (091C0042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R.
29 marzo 1973, n. 156 ("Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni"), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 1990 dal
Giudice conciliatore di Roma nel procedimento civile vertente tra
Ministero delle Poste e Telecomunicazioni e Pignoloni Giovanni,
iscritta al n. 443 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale,
dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Pignoloni Giovanni, nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 novembre 1990 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione promosso dal
Ministero delle poste e telecomunicazioni avverso un decreto
ingiuntivo emesso in favore di un utente a titolo di indennizzo per
l'"abnorme" ritardo nei tempi di recapito di una lettera-espresso
imbucata a Portici (Napoli) e recapitata a Roma dopo sette giorni, il
Giudice conciliatore di Roma ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20 del testo unico delle disposizioni
legislative in materia postale, approvato con d.P.R. 29 marzo 1973,
n. 156, "nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro
l'amministrazione per i servizi postali, di bancoposta e delle
telecomunicazioni se prima non sia stato presentato reclamo in via
amministrativa e l'amministrazione non abbia provveduto nel termine
di sei mesi".
Secondo il giudice remittente la condizione di proponibilità
dell'azione giudiziaria prevista dalla norma denunciata è un
privilegio ingiustificato dell'amministrazione postale contrastante
col principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), col diritto di difesa
(art. 24) e con la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti
e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica
amministrazione (art. 113).
2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
A giudizio dell'interveniente la condizione del previo reclamo in
via amministrativa è giustificata dall'esigenza, comune all'utente
ed all'amministrazione, di non ritardare gli indispensabili
accertamenti di fatto e di consentire all'utente di conseguire una
rifusione dell'eventuale danno in tempi brevi, attraverso un
procedimento semplice e non dispendioso.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice conciliatore di Roma impugna, per contrasto con
gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, l'art. 20 del d.P.R. 29
marzo 1973, n. 156 (c.d. codice postale), nella parte in cui preclude
l'azione giudiziaria contro l'amministrazione dei servizi postali di
bancoposta e delle telecomunicazioni se prima non sia stato
presentato reclamo in via amministrativa e l'amministrazione non
abbia provveduto nel termine di sei mesi.
2. - La questione è fondata.
L'art. 20, secondo comma, del d.P.R. n. 156 del 1973 subordina
l'azione di risarcimento dei danni contro l'amministrazione delle
poste alla condizione del previo reclamo in via amministrativa a
norma del comma precedente. Poichè il reclamo deve essere
presentato, a pena di decadenza, entro il termine perentorio
stabilito per i singoli servizi (sei mesi dalla data di impostazione
per le corrispondenze raccomandate e assicurate e per i pacchi: art.
91), si tratta di una condizione di proponibilità, la quale, se non
adempiuta entro il detto termine, comporta la decadenza dell'azione
giudiziaria.
Una così grave compressione del diritto di difesa garantito
dall'art. 24 Cost. e, più specificamente, della tutela
giurisdizionale dei diritti contro gli atti della pubblica
amministrazione, incondizionatamente garantita dall'art. 113, è
sproporzionata rispetto all'esigenza di consentire
all'amministrazione la possibilità di esaminare preventivamente le
doglianze degli utenti al fine di accertarne l'eventuale fondatezza,
evitando lunghe e dispendiose procedure giudiziarie, e assume il
carattere di privilegio ingiustificato. Ne risulta violato anche
l'art. 3 Cost. sotto il profilo del principio di eguaglianza delle
parti del contratto, al quale deve conformarsi la disciplina del
rapporto degli utenti con l'amministrazione postale in quanto
rapporto di natura contrattuale fondamentalmente soggetto al regime
del diritto privato (cfr. sentenze nn. 303 e 1104 del 1988).
3. - L'adeguamento della norma impugnata ai principi
costituzionali non può seguire il modello della sentenza n. 93 del
1979, alla stregua del quale la condizione di proponibilità
dell'azione giudiziaria verrebbe trasformata in condizione di mera
procedibilità. Tale soluzione (a parte le difficoltà di ordine
tecnico perchè, non essendo qui proponibile l'applicazione in via
analogica dell'art. 443 cod. proc. civ., prospettata dalla sentenza
n. 136 del 1985, si dovrebbe riformulare la norma prevedendo anche il
potere del giudice di rimettere in termini l'attore che non abbia
presentato preventivo reclamo all'amministrazione, con contestuale
sospensione del giudizio) sarebbe comunque insufficiente perchè
lascerebbe intatta la norma nella parte in cui obbliga l'utente ad
attendere il decorso di sei mesi dalla proposizione del reclamo prima
di potere adire l'autorità giudiziaria: termine eccessivamente
lungo, tale da configurare per sè solo un contrasto con i parametri
costituzionali richiamati dal giudice remittente.
Ma, anche se il termine fosse ridotto in una misura più
ragionevole, l'introduzione nell'art. 20 del codice postale di una
disciplina analoga a quella prevista dall'art. 443 cod. proc. civ.
non troverebbe giustificazione nella ratio di favore per il
cittadino, sulla quale tale disciplina si fonda in materia di
controversie previdenziali. La definizione di queste controversie
implica un complesso di accertamenti tecnici per i quali gli enti
previdenziali dispongono di un'apposita organizzazione e di personale
specializzato, onde appare opportuno, nell'interesse dello stesso
assicurato, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame della
controversia in sede amministrativa. Nelle controversie con
l'amministrazione postale, invece, si tratta di accertare fatti di
inadempimento (cioè disservizi) e la conseguente responsabilità per
danni. Per questo tipo di accertamenti il giudice dispone di
strumenti e conoscenze adeguati, mentre l'esperienza attesta la
scarsa funzionalità, come mezzo di prevenzione delle liti, della
condizione di accesso alla giurisdizione prescritta dalla norma
impugnata.
Si impone pertanto l'accoglimento della questione secondo il
diverso modello già adottato dalla sentenza n. 530 del 1989,
rimettendo all'interessato la scelta tra l'esperimento preventivo del
reclamo in via amministrativa (entro il termine indicato nel primo
comma dell'art. 20), salvo il successivo ricorso all'autorità
giudiziaria, oppure il ricorso immediato a quest'ultima.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R. 29
marzo 1973, n. 156 ("Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni"), nella parte in cui non prevede l'esperibilità
dell'azione giudiziaria anche in mancanza del preventivo reclamo in
via amministrativa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0042