1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 5 SENTENZA 18 dicembre 2003- 13 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione amministrativa - Ordine di allontanamento emesso dal questore - Permanenza dell'espulso, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato - Prospettato contrasto con il principio di determinatezza della fattispecie penale, con disparita' di trattamento, introduzione di responsabilita' oggettiva, violazione del diritto di difesa, per inversione dell'onere della prova, e del principio di buon andamento - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-ter, aggiunto dall'art. 13, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 25, 27 e 97. (004C0042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-ter,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 13, comma 1,
della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in
materia di immigrazione e di asilo), promossi con ordinanze del
29 novembre 2002 dal Tribunale di Ferrara e del 14 gennaio 2003 (n. 5
ordd.) dal Tribunale di Torino rispettivamente iscritte ai nn. 99,
184, 185, 186, 187 e 248 del registro ordinanze 2003 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 15 e 19, 1ª serie
speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 2003 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza emessa il 29 novembre 2002 il Tribunale di
Ferrara ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 25 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto dall'art. 13,
comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa
in materia di immigrazione e di asilo), nella parte in cui punisce
con l'arresto da sei mesi ad un anno lo straniero che, «senza
giustificato motivo», si trattiene nel territorio dello Stato in
violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi del
comma 5-bis del medesimo articolo.
Il giudice a quo premette, in punto di fatto, di essere investito
del processo penale nei confronti di quattro stranieri
extracomunitari, imputati del reato di cui all'art. 14, comma 5-ter,
del d.lgs. n. 286 del 1998 per essersi trattenuti, senza giustificato
motivo, nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine, ad essi
impartito dal questore ai sensi del comma 5-bis dello stesso
articolo, di lasciare detto territorio entro il termine di cinque
giorni.
Ad avviso del rimettente, la norma impugnata violerebbe il
principio di tassatività della fattispecie penale sancito
dall'art. 25 Cost., in quanto la formula «senza giustificato motivo»,
che descrive uno degli elementi costitutivi dell'ipotesi criminosa
contestata, risulterebbe talmente indeterminata da rimettere, in
sostanza, all'arbitrio dell'interprete l'identificazione del
comportamento incriminato.
Il legislatore penale, in effetti, potrebbe far ricorso «ad
espressioni indicative di comuni esperienze o a termini presi dal
linguaggio comunemente usato», giacchè il principio di legalità
stabilito dall'art. 25, secondo comma, Cost. non imporrebbe «in ogni
caso una rigorosa descrizione del fatto», ma con il limite che il
contenuto precettivo della norma penale resti comunque comprensibile
sulla base dell'interpretazione della disciplina specifica ed in
relazione ai fini che la legge si propone. Nella specie, per contro,
il significato della locuzione «senza giustificato motivo» non
sarebbe in alcun modo desumibile nè dall'articolo denunciato e dalla
disciplina in cui esso si iscrive, nè dalle finalità che la
disciplina stessa si prefigge. Se, infatti, l'obiettivo perseguito è
la tutela dell'ordine pubblico ed il rafforzamento dell'ordine di
espulsione, da ciò solo non si potrebbe dedurre quando ricorra un
giustificato motivo di permanenza dello straniero espulso, posto che
il raffronto con beni costituzionali che riguardano anche lo
straniero - quali il diritto alla vita, alla salute, alla famiglia o
al lavoro - offrirebbe ipotesi interpretative talmente ampie da non
potersi porre come «argine ermeneutico».
Sotto tale aspetto, sarebbe significativo il raffronto della
norma incriminatrice denunciata con quella di cui all'art. 4, secondo
comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110 (Norme integrative della
disciplina vigente per il controllo delle armi, delle munizioni e
degli esplosivi), nella quale l'espressione «senza giustificato
motivo» parimenti compare, relativamente all'ipotesi del porto fuori
della propria abitazione di strumenti da punta o da taglio, o
comunque atti ad offendere. In quest'ultimo caso, difatti, dal
contesto stesso della disposizione incriminatrice sarebbe desumibile
che il «giustificato motivo» deve essere tale da escludere la
finalità di offesa alla persona, tenuto conto delle circostanze di
tempo e di luogo in cui il porto dello strumento avviene.
La norma impugnata si porrebbe in contrasto anche con il diritto
di difesa, sancito dall'art. 24, secondo comma, Cost.: essa
riverserebbe, difatti, sullo straniero destinatario dell'ordine di
allontanamento - arrestato obbligatoriamente (ex art. 14,
comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del 1998) in quanto si trovi nel
territorio nazionale - l'onere di dare giustificazione della propria
permanenza, senza peraltro che egli sia in grado di conoscere cosa
possa giustificarla e quindi di addurre prove, proprio per
l'indeterminatezza della fattispecie.
La questione sarebbe rilevante, infine, nel giudizio a quo, in
quanto, per poter fare applicazione della norma incriminatrice in
parola, il giudice dovrebbe, in ogni caso, preventivamente stabilirne
la portata precettiva: e ciò indipendentemente dal fatto che gli
imputati abbiano o meno addotto un motivo di permanenza (nel caso di
specie, non aver trovato lavoro nei tempi ristretti concessi dalla
legge).
1.2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata non fondata.
Ad avviso della difesa erariale, l'argomento di fondo che
sostiene l'ordinanza di rimessione non sarebbe convincente, avendo il
legislatore stabilito, anche se con distinti provvedimenti, in quali
ipotesi il diritto al lavoro ed alla famiglia giustifichi la presenza
dello straniero extracomunitario nel territorio dello Stato.
Non sarebbe dunque corretto affermare che la norma in esame,
anche alla luce del generale contesto normativo, non consenta al
giudice l'ordinaria funzione interpretativa e all'imputato la propria
difesa: e ciò senza considerare che - come lo stesso rimettente
ricorda - l'utilizzazione nel precetto penale di espressioni
indicative di comuni esperienze, o di termini presi dal linguaggio
comune, è stata ritenuta più volte compatibile con i precetti
costituzionali.
2.1. - Con ordinanza emessa il 14 gennaio 2003, nel corso di un
processo penale nei confronti di uno straniero extracomunitario
parimenti imputato del reato di trattenimento senza giustificato
motivo nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine del
questore, il Tribunale di Torino ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del medesimo art. 14, comma 5-ter, del
d.lgs. n. 286 del 1998 in riferimento agli artt. 2, 3, 27 e 97 della
Costituzione.
Il rimettente osserva come, alla stregua dell'iter amministrativo
prefigurato per le ipotesi considerate, l'ordine del questore di
lasciare il territorio dello Stato, penalmente sanzionato dalla norma
impugnata, venga impartito quando siano decorsi sessanta giorni senza
che sia stato possibile eseguire il provvedimento di espulsione dello
straniero: in sostanza, ove non si possa trattenere lo straniero
presso un centro di permanenza temporanea e non si sia riusciti - per
i più diversi motivi (quali l'impossibilità di munire l'interessato
di valido documento, o la mancanza di disponibilità economiche per
dotare tutti i destinatari della norma di biglietto di viaggio) - ad
eseguire l'espulsione, ci si affiderebbe alla «buona volontà
dell'extracomunitario», punendolo peraltro con sanzione penale
qualora disattenda l'ordine di allontanamento. Nella pratica
operativa, d'altra parte - prosegue il giudice a quo - quella che
dovrebbe costituire l'eccezione sarebbe divenuta la regola, non
tentandosi neppure, nella generalità di casi, di procedere
preliminarmente all'espulsione con mezzi dello Stato.
In tale prospettiva, la norma impugnata violerebbe, quindi, gli
artt. 2, 3, 27 e 97 Cost., sotto i profili, rispettivamente, della
«mancanza di solidarietà sociale ed economica», della disparità di
trattamento, dell'introduzione di casi di responsabilità oggettiva e
del contrasto con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
La condotta imposta allo straniero, infatti, risulterebbe in
concreto «inesigibile», richiedendosi in pratica ad un soggetto che
normalmente versa in condizioni di indigenza di munirsi di biglietto
di viaggio e di documenti nel termine di soli cinque giorni, quando
nemmeno lo Stato, in un termine assai più ampio e con la
possibilità, almeno teorica, «di superare tutta una serie di
barriere burocratiche», è riuscito a dare esecuzione al «precetto».
Risulterebbe introdotta, in tal modo, in violazione dell'art. 27,
primo comma, Cost., una ipotesi di responsabilità oggettiva: lo
straniero che, nonostante tutto, volesse eseguire l'ordine per non
incorrere nella sanzione penale, non avrebbe altro mezzo che quello
di commettere ulteriori illeciti, quali l'attraversare Stati
confinanti regolati dal trattato di Schengen senza documenti o
approfittare clandestinamente di un vettore.
D'altro canto, se la norma dovesse essere intesa nel senso che lo
straniero, una volta arrestato, può utilmente dimostrare al giudice
di essersi trovato nell'impossibilità di eseguire l'ordine, per un
verso il precetto «si svuoterebbe di contenuto», risultando detta
situazione di impossibilità assolutamente comune; e, per un altro
verso, si verrebbe a sancire un'irragionevole inversione dell'onere
della prova a carico dell'imputato.
L'attuazione della norma in esame, da ultimo, sarebbe fonte - in
contrasto con il principio di cui all'art. 97, primo comma, Cost. -
di un rilevante aggravio per gli uffici giudiziari, con i connessi
costi attinenti all'assistenza giudiziaria, al traduttore ed alle
scorte.
2.2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata non fondata, riportandosi alle difese già
spiegate in rapporto ad analoghe questioni.
3.1. - La disposizione di cui all'art. 14, comma 5-ter, del
d.lgs. n. 286 del 1998 è stata ulteriormente sottoposta a scrutinio
di costituzionalità, in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e
24, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Torino con
quattro ordinanze di identico tenore, emesse il 14 gennaio 2003
nell'ambito di altrettanti processi penali nei confronti di persone
imputate del reato previsto dalla norma impugnata.
Il giudice a quo premette che - alla stregua della vigente
disciplina legislativa dell'espulsione dello straniero, a seguito
delle modifiche apportate al d.lgs. n. 286 del 1998 dalla legge
n. 189 del 2002; e prescindendo da prassi operative con essa
contrastanti, che pure il rimettente assume diffuse - l'espulsione
amministrativa disposta dal prefetto deve essere sempre eseguita dal
questore tramite accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica, ad eccezione del caso in cui il provvedimento consegua alla
scadenza da più di sessanta giorni del permesso di soggiorno dello
straniero, senza che ne sia stato chiesto il rinnovo (art. 13,
commi 4 e 5, del d.lgs. n. 286 del 1998).
Il comma 1 del successivo art. 14 prevede, peraltro, in via di
eccezione a tale regola, che quando non è possibile eseguire con
immediatezza l'espulsione - perchè occorre procedere al soccorso
dello straniero, ad accertamenti supplementari sulla sua identità o
nazionalità, o all'acquisizione di documenti di viaggio; ovvero per
l'indisponibilità di un vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo
- il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo
strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e
assistenza più vicino, tra quelli individuati o costituiti con
apposito decreto ministeriale.
Il comma 5-bis del medesimo art. 14 introduce, a sua volta,
un'«eccezione all'eccezione», stabilendo che quando non sia stato
possibile trattenere lo straniero presso un centro di permanenza
temporanea, ovvero siano trascorsi i termini massimi di permanenza -
suscettibili di arrivare sino a sessanta giorni - senza che
l'espulsione sia stata eseguita, il questore ordina con provvedimento
scritto allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il
termine di cinque giorni.
A tale disposizione si correla la norma sanzionatoria di cui al
comma 5-ter dell'art. 14, oggetto di censura, in forza della quale lo
straniero che, senza giustificato motivo, si trattiene nel territorio
dello Stato in violazione dell'ordine del questore è punito con
l'arresto da sei mesi ad un anno.
Ad avviso del rimettente, la fattispecie penale così delineata -
fattispecie che, quantunque la condotta incriminata venga descritta
in forma apparentemente commissiva («si trattiene»), ha in realtà
carattere omissivo, concretandosi propriamente nella mancata
ottemperanza all'ordine di allontanamento - risulterebbe carente di
determinatezza. Se, infatti, alla stregua delle previsioni di legge,
l'ordine di allontanamento viene impartito solo in quanto vi siano
difficoltà tali da impedire l'accompagnamento alla frontiera -
difficoltà a fronte delle quali o non si interviene affatto, per
l'impossibilità di trattenere lo straniero in un centro di
permanenza; o non si procede all'espulsione, pur dopo averlo
trattenuto per il tempo consentito (il che implica che le difficoltà
permangano) - non si comprenderebbe quale condotta dovrebbe tenere
nei cinque giorni successivi il destinatario dell'ordine, il quale
versa nella stessa situazione di grave difficoltà presupposta dalla
norma (per mancanza di documenti di riconoscimento o di viaggio, di
denaro, o per analoghe ragioni), onde evitare di incorrere nella
sanzione penale.
In tal ottica, il precetto penale censurato risulterebbe persino
più generico di quello dell'art. 7-bis, comma 1, del decreto-legge
30 dicembre 1989, n. 416 (Norme urgenti in materia di asilo politico,
di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di
regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già
presenti nel territorio dello Stato), convertito, con modificazioni,
in legge 28 febbraio 1990, n. 39 - aggiunto dall'art. 8 del
decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187 (Nuove misure in materia di
trattamento penitenziario, nonchè sull'espulsione dei cittadini
stranieri), convertito, con modificazioni, in legge 12 agosto 1993,
n. 296 - il quale puniva lo straniero che non si adoperasse per
ottenere dalla competente autorità diplomatica o consolare il
rilascio del documento di viaggio occorrente per l'esecuzione del
provvedimento di espulsione: norma dichiarata incostituzionale da
questa Corte con sentenza n. 34 del 1995 per violazione del principio
di legalità di cui al secondo comma dell'art. 25 Cost., sul rilievo
che neppure la valorizzazione dell'elemento finalistico («... per
ottenere il rilascio del documento») risultava nella specie idonea a
delimitare e specificare la condotta dell'«adoperarsi», dato che la
natura omissiva del reato non consentiva di prestabilire una
relazione causale tra condotta e finalità.
La diversa tecnica descrittiva seguita dal legislatore
nell'ipotesi oggi in esame - consistente nell'individuare la condotta
repressa non più nell'omissione di un comportamento finalizzato ad
uno scopo, ma direttamente nel risultato finale che si intende
evitare («si trattiene»), con indicazione di un preciso termine di
adempimento (cinque giorni) - non avrebbe peraltro superato il
problema, ma lo avrebbe anzi aggravato: giacchè nella vecchia
disposizione, ancorchè in modo indeterminato, era comunque stabilito
che ci si dovesse adoperare per ottenere il documento occorrente per
l'espulsione; nell'attuale situazione, invece, non si riuscirebbe
neppure a capire che cosa si richieda allo straniero, per uscire
dalla descritta situazione di «grave difficolta» ed evitare di
trattenersi nel territorio dello Stato oltre il termine stabilito.
A rendere l'odierna fattispecie diversa da quella cancellata
dalla sentenza n. 34 del 1995 non varrebbe, d'altro canto, neanche la
previsione della non punibilità del fatto commesso in presenza di un
«giustificato motivo»: e ciò per un duplice ordine di ragioni. In
primo luogo, dovrebbe escludersi che il giustificato motivo possa
coincidere con quelle stesse difficoltà che hanno indotto il
legislatore a prevedere una modalità di esecuzione dell'espulsione
diversa dall'accompagnamento alla frontiera e, quindi, l'intimazione
stessa del questore, posto che, in una simile prospettiva, la norma
finirebbe per perdere ogni significato. Ma se il giustificato motivo
deve essere cercato in ragioni diverse da quelle poste a base
dell'ordine del questore, diventerebbe difficile individuare
situazioni idonee ad evitare la sanzione e, in ogni caso, esse
avrebbero un'incidenza concreta del tutto marginale. In secondo
luogo, poi, il giustificato motivo, non essendo un requisito
attinente alla condotta incriminata, non potrebbe comunque valere a
renderla meno indeterminata: tanto più che non risulterebbe neppure
ben chiaro a quali situazioni esso faccia riferimento.
Anche qualora, peraltro, si volesse adottare una interpretazione
diversa ed «allargata» del concetto di «giustificato motivo», tale da
ricomprendere in esso le difficoltà esecutive che stanno alla base
dell'ordine del questore, la norma impugnata resterebbe ugualmente
lesiva dei principi costituzionali. Infatti, da un lato, la polizia
operante non sarebbe tenuta, nè «qualificata» per verificare al
momento dell'arresto l'esistenza del giustificato motivo, con
evidenti riflessi negativi sulla libertà personale dell'interessato;
e, dall'altro lato, si verificherebbe una «pericolosa inversione
dell'onere della prova», in violazione del diritto di difesa
consacrato nell'art. 24, secondo comma, Cost.: violazione che questa
Corte aveva pure ravvisato nella citata sentenza n. 34 del 1995, in
rapporto all'art. 7-bis del decreto-legge n. 416 del 1989. Nella
specie, difatti, pur a fronte del mutamento del tipo di prova che
dovrebbe essere offerta dallo straniero - dovendo egli dimostrare,
non più di «essersi adoperato», bensì di «essersi trattenuto» nel
territorio dello Stato per un «giustificato motivo» - si
determinerebbe ugualmente la situazione che questa Corte aveva in
precedenza censurato, con analoghe incertezze nel prevedere in
anticipo quale possa essere la prova sufficiente a far ritenere
soddisfatto il precetto.
3.2. - È intervenuto, in tutti i giudizi costituzionalità
introdotti dalle ordinanze da ultimo indicate, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata non fondata, riportandosi alle difese svolte in rapporto
ad analoghe questioni.

Considerato in diritto

1.1. - Il Tribunale di Ferrara ed il Tribunale di Torino -
quest'ultimo con cinque distinte ordinanze - dubitano della
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-ter, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), aggiunto dall'art. 13, comma 1, della legge
30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo), il quale punisce con l'arresto da sei mesi
ad un anno «lo straniero che senza giustificato motivo si trattiene
nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine impartito dal
questore ai sensi del comma 5-bis» del medesimo articolo. Poichè le
ordinanze propongono questioni identiche o connesse, i relativi
giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica decisione.
1.2. - L'ordinanza del Tribunale di Ferrara si incentra sulla
formula «senza giustificato motivo», utilizzata nella descrizione
della fattispecie criminosa: formula che - ad avviso del rimettente -
per la sua assoluta indeterminatezza, rimetterebbe di fatto
all'arbitrio dell'interprete l'identificazione del comportamento
incriminato, ponendo così la norma impugnata in contrasto con il
principio di tassatività della fattispecie penale, sancito
dall'art. 25 Cost.
La facoltà, che pur compete al legislatore penale, di ricorrere
ad espressioni indicative di comuni esperienze o a termini tratti dal
linguaggio corrente, i quali non implichino una «descrizione
rigorosa» del fatto, troverebbe infatti un limite nell'esigenza che
il contenuto precettivo della norma penale resti comunque
comprensibile alla luce della disciplina complessiva della materia e
dei fini che la legge si propone. Nella specie, viceversa, il
significato della locuzione «senza giustificato motivo» non sarebbe
in alcun modo ricavabile con i predetti criteri: giacchè se
l'obiettivo perseguito è la tutela dell'ordine pubblico ed il
rafforzamento del provvedimento di espulsione, da ciò solo non si
potrebbe dedurre quando ricorra un giustificato motivo di permanenza
dello straniero, posto che il riferimento a beni costituzionali
riguardanti anche quest'ultimo - quali il diritto alla vita, alla
salute, alla famiglia o al lavoro - offrirebbe ipotesi interpretative
talmente ampie da non poter costituire un serio «argine ermeneutico».
Ne deriverebbe anche una violazione del diritto di difesa, in
quanto la norma impugnata riverserebbe sullo straniero, destinatario
dell'ordine, l'onere di giustificare la propria permanenza nel
territorio dello Stato, senza che egli sia in grado di comprendere -
proprio per l'indeterminatezza della fattispecie - quale sia la
giustificazione idonea e conseguentemente di addurre prove.
1.3. - Le cinque ordinanze del Tribunale di Torino muovono,
invece, da una ricognizione preliminare dei presupposti dell'ordine
del questore, la cui inosservanza integra il reato. Esse pongono
segnatamente l'accento sul fatto che, alla stregua della vigente
disciplina legislativa dell'espulsione dello straniero, a seguito
delle modifiche apportate al d.lgs. n. 286 del 1998 dalla legge
n. 189 del 2002 - e prescindendo da prassi operative con essa
contrastanti, che si assumono peraltro diffuse - l'ordine in parola
viene impartito allorchè sussistono specifiche situazioni ostative
all'accompagnamento dello straniero alla frontiera a mezzo della
forza pubblica: accompagnamento che costituisce la modalità
ordinaria di esecuzione dell'espulsione amministrativa, fatta
eccezione per l'ipotesi in cui il provvedimento consegua alla
scadenza da più di sessanta giorni del permesso di soggiorno senza
che ne sia stato chiesto il rinnovo (art. 13, commi 4 e 5, del d.lgs.
n. 286 del 1998). Più precisamente, in presenza di dette situazioni
- legate in particolare all'esigenza di prestare soccorso allo
straniero; o a quella di effettuare accertamenti supplementari sulla
sua identità o nazionalità; ovvero all'acquisizione dei documenti
per il viaggio; o alla indisponibilità di un vettore o altro idoneo
mezzo di trasporto - il questore dispone che lo straniero sia
trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il più vicino
centro di permanenza e assistenza temporanea (art. 14, comma 1): e
solo in ultima istanza - ossia quando il trattenimento non sia
possibile; o siano spirati i termini massimi di permanenza (che
possono arrivare sino a sessanta giorni) senza che l'espulsione sia
stata eseguita - egli ordina con provvedimento scritto allo straniero
di lasciare il territorio dello Stato entro cinque giorni (art. 14,
comma 5-bis).
A fronte di tale scansione normativa dell'iter dell'espulsione,
la prima delle ordinanze del Tribunale di Torino ritiene che la
disposizione impugnata violi gli artt. 2, 3, 27 e 97 Cost., sotto i
profili, rispettivamente, della «mancanza di solidarietà sociale ed
economica», della disparità di trattamento, dell'introduzione di
casi di responsabilità oggettiva e del contrasto con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione. La condotta imposta
allo straniero sotto comminatoria di sanzione penale risulterebbe
difatti «inesigibile», in quanto si richiederebbe ad un soggetto che
normalmente versa in condizioni di indigenza di munirsi di biglietto
e di documenti di viaggio in soli cinque giorni, quando nemmeno lo
Stato, in un termine assai più ampio e fruendo di ben maggiori
mezzi, è riuscito ad ottemperare al «precetto». Si sarebbe
configurata, così, una ipotesi di responsabilità oggettiva, dato
che lo straniero che volesse eseguire l'ordine non avrebbe altro
mezzo che quello di commettere ulteriori illeciti (attraversare Stati
confinanti senza documenti, approfittare clandestinamente di un
vettore): dovendosi invero escludere che egli possa evitare la
sanzione penale dimostrando di essersi trovato nell'impossibilità di
ottemperare (in forme lecite) all'intimazione, giacchè, ove la norma
fosse così intesa, da un lato, il precetto si svuoterebbe di
contenuto - essendo detta situazione di impossibilità la regola - e,
dall'altro lato, si verrebbe a sancire un'irragionevole inversione
dell'onere della prova a carico dell'imputato.
In pari tempo, la previsione punitiva censurata sarebbe fonte di
rilevante aggravio per gli uffici giudiziari, anche sul piano dei
costi, in contrasto con il principio espresso dall'art. 97, primo
comma, Cost.
1.4. - Le altre quattro ordinanze del medesimo Tribunale, di
identico tenore, ravvisano invece, nell'assetto considerato, una
violazione del principio di determinatezza della fattispecie penale,
di cui all'art. 25, secondo comma, Cost., assumendo che se l'ordine
di allontanamento viene impartito solo quando vi siano difficoltà
tali da impedire l'accompagnamento alla frontiera, non si
comprenderebbe quale condotta debba tenere nei cinque giorni
successivi il destinatario - che versa nella stessa situazione di
difficoltà presupposta dalla norma - onde non incorrere nella
sanzione penale. La disposizione censurata risulterebbe, sotto questo
aspetto, persino più generica di quella - dichiarata
incostituzionale da questa Corte con sentenza n. 34 del 1995 per
violazione del principio di legalità - di cui all'art. 7-bis,
comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, in legge 28 febbraio 1990, n. 39, che puniva lo
straniero il quale non si adoperasse per ottenere dalla competente
autorità diplomatica o consolare il rilascio del documento di
viaggio occorrente per l'esecuzione del provvedimento di espulsione:
e ciò perchè mancherebbe, nella nuova norma, qualsiasi indicazione
(presente invece nella vecchia, sia pure in modo indeterminato)
riguardo alla concreta attività richiesta allo straniero onde
evitare di trattenersi nel territorio dello Stato oltre il termine
stabilito. Nè, a rendere l'odierna fattispecie diversa da quella
già dichiarata incostituzionale, varrebbe la previsione della non
punibilità dell'inottemperanza per «giustificato motivo»:
quest'ultimo non potrebbe consistere, difatti, nelle stesse
difficoltà che costituiscono il presupposto dell'ordine del
questore, pena la perdita di significato della norma, mentre ragioni
giustificative diverse (peraltro non agevolmente identificabili)
resterebbero di incidenza pratica affatto marginale; d'altra parte,
trattandosi di requisito non attinente alla condotta incriminata,
esso non potrebbe comunque servire a renderla meno indeterminata.
Anche qualora si adottasse, peraltro, una lettura «allargata» del
concetto di giustificato motivo, comprensiva delle difficoltà
esecutive che stanno alla base dell'ordine del questore, la norma
impugnata resterebbe - secondo le ordinanze in esame - ugualmente
lesiva dei principi costituzionali: giacchè, da un lato, la polizia
giudiziaria non sarebbe tenuta a verificare l'esistenza del
giustificato motivo in sede di accertamento del reato, con riflessi
negativi sulla libertà personale dell'interessato in rapporto al
regime di arresto obbligatorio previsto dall'art. 14,
comma 5-quinquies, d.lgs. n. 286 del 1998; e, dall'altro lato, si
verificherebbe una «pericolosa inversione dell'onere della prova», in
violazione del diritto di difesa sancito dall'art. 24, secondo comma,
Cost.: violazione che questa Corte aveva pure ravvisato nella citata
sentenza n. 34 del 1995, in rapporto all'art. 7-bis del decreto-legge
n. 416 del 1989.
2. - Le questioni non sono fondate.
2.1. - Quanto alle denunce di violazione del principio di
determinatezza della fattispecie penale, il relativo dubbio ha motivo
di porsi, in effetti, unicamente in rapporto alla clausola negativa,
a carattere elastico, «senza giustificato motivo», che figura nella
descrizione dell'ipotesi criminosa: per il resto ed «in positivo»,
difatti, la condotta omissiva incriminata dall'art. 14, comma 5-ter,
del d.lgs. n. 286 del 1998 si presenta - a differenza di quella già
repressa dall'art. 7-bis, comma 1, del decreto-legge n. 416 del 1989
- pienamente definita sul piano contenutistico, ivi incluso il
profilo temporale, consistendo nel mancato abbandono del territorio
dello Stato da parte dello straniero nei cinque giorni successivi
alla ricezione del relativo ordine. È evidente, nondimeno, come
nella prospettiva dei giudici rimettenti il difetto di determinatezza
della clausola in questione travolgerebbe comunque l'intera
fattispecie criminosa, stante il ruolo chiave che - anche a fronte
dei particolari presupposti dell'ordine sanzionato - detta clausola
assolverebbe nella determinazione dei limiti dell'inadempienza
penalmente rilevante.
Così puntualizzato l'oggetto dell'indagine, giova peraltro
osservare come la formula «senza giustificato motivo» e formule ad
essa equivalenti od omologhe - «senza giusta causa», «senza giusto
motivo», «senza necessita», «arbitrariamente», ecc. - compaiano con
particolare frequenza nel corpo di norme incriminatrici, ubicate
tanto all'interno dei codici (cfr. artt. 616, 618, 619, 620, 621,
622, 633, 652, 727, 731 cod. pen; artt. 111, 113, 117, 123, 124, 125,
147, 148, 151, 243 cod. pen. mil. pace; artt. 63, 94, 96, 100, 101,
126, 145, 146, 151, 168, 170, 184, 185, 218, 221, 222 cod. pen. mil.
guerra) che in leggi speciali (cfr., ex plurimis, art. 4 della legge
18 aprile 1975, n. 110; art. 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152;
art. 180 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58; art. 56 del d.lgs.
28 agosto 2000, n. 274; nonchè art. 6, comma 3, dello stesso d.lgs.
n. 286 del 1998), e descrittive di reati di natura non soltanto
commissiva, ma anche omissiva, quale quello in esame (cfr., ad
esempio, artt. 652 e 731 cod. pen; artt. 113, 117, 123, 125, 147,
148, 151, 243 cod. pen. mil. pace; art. 108 del d.P.R. 30 marzo 1957,
n. 361; art. 89 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570; art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 286 del 1998).
Dette clausole sono destinate in linea di massima a fungere da
«valvola di sicurezza» del meccanismo repressivo, evitando che la
sanzione penale scatti allorchè - anche al di fuori della presenza
di vere e proprie cause di giustificazione - l'osservanza del
precetto appaia concretamente «inesigibile» in ragione, a seconda dei
casi, di situazioni ostative a carattere soggettivo od oggettivo, di
obblighi di segno contrario, ovvero della necessità di tutelare
interessi confliggenti, con rango pari o superiore rispetto a quello
protetto dalla norma incriminatrice, in un ragionevole bilanciamento
di valori.
Il carattere «elastico» della clausola si connette, nella
valutazione legislativa (come rileva, del resto, lo stesso Tribunale
di Torino nella prima delle sue ordinanze di rimessione), alla
impossibilità pratica di elencare analiticamente tutte le situazioni
astrattamente idonee a «giustificare» l'inosservanza del precetto.
Una simile elencazione sconterebbe immancabilmente - a fronte della
varietà delle contingenze di vita e della complessità delle
interferenze dei sistemi normativi - il rischio di lacune: lacune
che, peraltro, tornerebbero non a vantaggio, ma a danno del reo,
posto che la clausola in parola assolve al ruolo, negativo, di
escludere la punibilità di condotte per il resto corrispondenti al
tipo legale.
La frequenza dell'impiego di una determinata formula nella
legislazione ordinaria non equivale ancora, ovviamente, ad una
patente di legittimazione sul piano costituzionale: rimanendo ferma,
al contrario, l'esigenza di accertare, in relazione al singolo
contesto di utilizzo, che la locuzione de qua - in quanto incidente,
sia pure in negativo, sulla delimitazione dell'area dell'illiceità
penale - non ponga la norma incriminatrice in contrasto con il
fondamentale principio di determinatezza, rimettendo di fatto
all'arbitrio giudiziale la fissazione dei confini d'intervento della
sanzione criminale.
Deve essere peraltro di guida, in tale indagine, il criterio,
reiteratamente affermato da questa Corte, per cui la verifica del
rispetto del principio di determinatezza va condotta non già
valutando isolatamente il singolo elemento descrittivo dell'illecito,
ma raccordandolo con gli altri elementi costitutivi della fattispecie
e con la disciplina in cui questa si inserisce. L'inclusione nella
formula descrittiva dell'illecito penale di espressioni sommarie, di
vocaboli polisensi, ovvero - come nella specie - di clausole generali
o concetti «elastici», non comporta un vulnus del parametro
costituzionale evocato, quando la descrizione complessiva del fatto
incriminato consenta comunque al giudice - avuto riguardo alle
finalità perseguite dall'incriminazione ed al più ampio contesto
ordinamentale in cui essa si colloca - di stabilire il significato di
tale elemento, mediante un'operazione interpretativa non esorbitante
dall'ordinario compito a lui affidato: quando cioè quella
descrizione consenta di esprimere un giudizio di corrispondenza della
fattispecie concreta alla fattispecie astratta, sorretto da un
fondamento ermeneutico controllabile; e, correlativamente, permetta
al destinatario della norma di avere una percezione sufficientemente
chiara ed immediata del relativo valore precettivo (cfr., ex
plurimis, sentenze n. 34 del 1995; n. 31 del 1995; n. 122 del 1993;
n. 247 del 1989; v., altresì, sentenza n. 263 del 2000; ordinanza
n. 270 del 1997).
2.2. - Il criterio suddetto appare rispettato nel caso di specie.
Contrariamente a quanto sostenuto dai rimettenti, e in particolare
dal Tribunale di Ferrara, la valenza della clausola «senza
giustificato motivo» riceve infatti adeguata luce dalla finalità
dell'incriminazione e dal quadro normativo su cui essa si innesta.
Sotto il primo profilo, deve tenersi conto della circostanza che
la norma incriminatrice, mirando a rendere effettivo il provvedimento
di espulsione, persegue l'obiettivo di rimuovere situazioni di
illiceità o di pericolo correlate alla presenza dello straniero nel
territorio dello Stato, nella cornice del più generale potere - che
al legislatore indubbiamente compete - di regolare la materia
dell'immigrazione, in correlazione ai molteplici interessi pubblici
da essa coinvolti ed ai gravi problemi connessi a flussi migratori
incontrollati (cfr. sentenza n. 105 del 2001): avendo detto
provvedimento come presupposto, a mente dell'art. 13, commi 1 e 2,
del d.lgs. n. 286 del 1998, motivi di ordine pubblico o di sicurezza
dello Stato, nel caso di espulsione disposta dal Ministro
dell'interno; ovvero, la condizione di clandestinità (ingresso nel
territorio dello Stato con elusione dei controlli di frontiera),
irregolarità (carenza di valido permesso di soggiorno) o
pericolosità sociale dello straniero (appartenenza a talune delle
categorie indicate nell'art. 1 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423,
o nell'art. 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575), nel caso di
espulsione disposta dal prefetto. Situazioni, queste, alle quali
l'ordinamento peraltro reagisce, di regola - come ricordano e
sottolineano gli stessi rimettenti - con l'accompagnamento immediato
dello straniero alla frontiera a mezzo della forza pubblica o, in
subordine, con il suo trattenimento in un «centro di permanenza
temporanea»; salvo ricorrere in via di eccezione al meccanismo
dell'intimazione penalmente sanzionata, quando sussistano speciali
ragioni impeditive, legalmente tipizzate.
Sotto il secondo profilo, l'istituto dell'espulsione si colloca
in un quadro sistematico che, pur nella tendenziale indivisibilità
dei diritti fondamentali, vede regolati in modo diverso - anche a
livello costituzionale (art. 10, terzo comma, Cost.) - l'ingresso e
la permanenza degli stranieri nel Paese, a seconda che si tratti di
richiedenti il diritto di asilo o rifugiati, ovvero di c.d. «migranti
economici». E così, per l'aspetto che qui interessa, mentre il
pericolo di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di
cittadinanza, di religione, di opinioni politiche o di condizioni
personali o sociali preclude l'espulsione o il respingimento dello
straniero (art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998), analoga
efficacia «paralizzante» è negata, in linea di principio, alle
esigenze che caratterizzano la seconda figura.
In simile prospettiva, la clausola in questione, se pure non può
essere ritenuta evocativa delle sole cause di giustificazione in
senso tecnico - lettura che la renderebbe pleonastica, posto che le
scriminanti opererebbero comunque, in quanto istituti di ordine
generale - ha tuttavia riguardo a situazioni ostative di particolare
pregnanza, che incidano sulla stessa possibilità, soggettiva od
oggettiva, di adempiere all'intimazione, escludendola ovvero
rendendola difficoltosa o pericolosa; non anche ad esigenze che
riflettano la condizione tipica del «migrante economico», sebbene
espressive di istanze in sè e per sè pienamente legittime, sempre
che - come è ovvio - non ricorrano situazioni riconducibili alle
scriminanti previste dall'ordinamento.
Il coordinamento della norma incriminatrice con le altre
disposizioni del d.lgs. n. 286 del 1998 (si pensi, ad esempio, alle
indicazioni ricavabili, anche a contrario sensu, dall'art. 19, in
tema di divieti di espulsione e respingimento) e con gli ulteriori
testi normativi riguardanti lo straniero offre d'altro canto puntuali
agganci, onde riempire di più precisi contenuti la clausola
considerata. In particolare - per quanto attiene al profilo di
maggior rilievo, anche ai fini della risoluzione degli odierni
incidenti di costituzionalità - i motivi che a mente dell'art. 14,
comma 1, del d.lgs. n. 286 del 1998 legittimano la pubblica
amministrazione a non procedere, in deroga al drastico imperativo di
cui all'art. 13, comma 4 («l'espulsione è sempre eseguita ...»),
all'accompagnamento coattivo dello straniero alla frontiera -
necessità di soccorso; difficoltà nell'ottenimento dei documenti
per il viaggio; indisponibilità di vettore o di altro mezzo di
trasporto idoneo (non, però, ovviamente, la mera difficoltà di
accertare l'identità o la nazionalità dello straniero, che debbono
presumersi a lui ben note) - non possono non costituire sicuri indici
di riconoscimento di situazioni nelle quali può ravvisarsi, per lo
straniero, la sussistenza di «giustificati motivi» per non
ottemperare all'ordine del questore. E ciò in specie (ad
impossibilia nemo tenetur) quando l'inadempienza dipenda dalla
condizione di assoluta impossidenza dello straniero, che non gli
consenta di recarsi nel termine alla frontiera (in particolare aerea
o marittima) e di acquistare il biglietto di viaggio; ovvero dipenda
dal mancato rilascio, da parte della competente autorità diplomatica
o consolare, dei documenti necessari, pure sollecitamente e
diligentemente richiesti (conclusioni, queste, sulle quali concorda,
in effetti, la giurisprudenza di merito largamente maggioritaria).
Non può negarsi che, in questo particolare contesto - come
segnalano i giudici a quibus - la formula «senza giustificato motivo»
riduce notevolmente, in fatto, l'ambito applicativo della norma
incriminatrice. Nel sistema della legge, in effetti - e prescindendo
dalle «deviazioni» della prassi cui pure accennano i rimettenti, le
quali, proprio perchè contrastanti con la norma, non potrebbero
comunque influire sulla valutazione della stessa - l'ordine di
allontanamento viene emesso, in surroga dell'accompagnamento, proprio
nei casi in cui il destinatario versa in una situazione di rilevante
difficoltà ad adempierlo.
Si tratta peraltro di fenomeno che, per un verso, discende non
dalla sola norma incriminatrice denunciata, ma dall'architettura
complessiva della nuova disciplina dell'espulsione, di cui detta
norma costituisce un semplice e conclusivo tassello; e, per un altro
verso, incide comunque sul piano dell'opportunità delle scelte
politico-criminali sottese a tale disciplina, e non su quello della
loro legittimità costituzionale.
2.3. - Le considerazioni da ultimo svolte valgono, per altro
verso, a rendere palese l'insussistenza dei profili di contrasto con
gli artt. 2, 3 e 27 Cost. dedotti nella prima ordinanza del Tribunale
di Torino.
Della eventualità, infatti, che l'ottemperanza all'ordine del
questore risulti concretamente «inesigibile» - anche, ed in primis,
per la ragione indicata dal giudice a quo: ossia per la pratica
impossibilità, in cui si trovi lo straniero, di munirsi di documenti
e di biglietto di viaggio nel breve termine di cinque giorni - il
legislatore si è fatto carico proprio con la clausola «senza
giustificato motivo», la quale esclude la configurabilità del reato
in una simile eventualità. La norma impugnata, pertanto, non delinea
alcuna ipotesi di responsabilità oggettiva, nè prefigura un
trattamento irragionevolmente parificato di situazioni eterogenee
(quali quelle dello straniero che è in grado di adempiere
all'intimazione e dello straniero che non lo e).
2.4. - Esclusa la configurabilità di un vulnus al principio di
determinatezza, cade, di riflesso, anche la correlata censura di
violazione del diritto di difesa, sotto il profilo della «non
conoscibilita» a priori delle situazioni idonee ad integrare il
«giustificato motivo», da parte del destinatario del precetto.
Nè, d'altra parte, può condividersi l'assunto per cui la
clausola in parola implicherebbe un'inversione dell'onere della prova
in danno dell'imputato. S'intende, infatti, che, come in tutti gli
altri casi in cui compare la formula «senza giustificato motivo» -
fermo restando il potere-dovere del giudice di rilevare direttamente,
quando possibile, l'esistenza di ragioni legittimanti l'inosservanza
del precetto penale - lo straniero avrà, dal canto suo, un semplice
onere di allegazione dei motivi non conosciuti nè conoscibili dal
giudicante. Nell'un caso e nell'altro - ossia tanto nel caso di
rilievo ex officio che in quello di allegazione da parte
dell'imputato - le situazioni integrative del «giustificato motivo»
si tradurranno, quindi, in altrettanti temi di prova per le parti e
per i poteri officiosi del giudice.
Priva di fondamento risulta, per il resto, la doglianza inerente
al fatto che la polizia giudiziaria non sarebbe tenuta a (nè
«qualificata» per) apprezzare la sussistenza del «giustificato
motivo» in occasione dell'arresto dello straniero per il reato in
esame. A prescindere dal rilievo che la censura appare riferibile
più al trattamento processuale della fattispecie criminosa (e, in
particolare, alla previsione dell'arresto obbligatorio) - non posto
in discussione in questa sede - che non alla definizione legale del
tipo, si deve osservare, in contrario, che l'art. 385 cod. proc. pen.
esclude in via generale l'arresto quando, tenuto conto delle
circostanze, il fatto appare compiuto nell'adempimento di un dovere o
nell'esercizio di una facoltà legittima, ovvero in presenza di una
causa di non punibilita': e la stessa regola non può non valere, a
fortiori, quando si tratti, come nella specie, di elemento negativo
interno allo stesso fatto tipico.
2.5. - Quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 97
Cost., la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che
il principio del buon andamento della pubblica amministrazione, pur
potendo riferirsi anche all'amministrazione della giustizia, attiene
esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli uffici
giudiziari e il loro funzionamento sotto l'aspetto amministrativo,
mentre è del tutto estraneo all'esercizio della funzione
giurisdizionale (cfr., ex plurimis, sentenza n. 115 del 2001;
ordinanze n. 458 del 2002 e n. 152 del 2000).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 5-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), aggiunto
dall'art. 13, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifiche
alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), sollevate, in
riferimento agli artt. 2, 3, 24, 25, 27 e 97 della Costituzione, dal
Tribunale di Ferrara e dal Tribunale di Torino con le ordinanze in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 13 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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