1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 19 SENTENZA 11 - 24 gennaio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Indiscriminato inquadramento del personale regionale nella fascia retributiva superiore sulla base del solo requisito dell'anzianita' Illegittimita' costituzionale. Legge regione Sicilia 15 giugno 1988, n. 11, art. 4). Cost., art. 97). Impiego pubblico - Regione Sicilia - Personale tecnico regionale comandato in uffici diversi da quelli di appartenenza - Proroga del termine massimo di utilizzazione - Mancanza di qualsiasi profilo di impugnativa - Inammissibilita'. Legge regione Sicilia 15 giugno 1988, n. 11, art. 26). Impiego pubblico - Regione Sicilia - Trattamento giuridico ed economico del personale regionale - Trattamento di quiescenza Assunta violazione del principio di buon andamento e dell'imparzialita' della P.A. - Natura "primaria" della competenza assegnata dallo statuto speciale alla regione siciliana - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. Legge regione Sicilia 15 giugno 1988, n. 11, artt. 1, secondo comma, 7, 8, terzo comma, 9, 11, 16, 21, 23, 24, 25 e 28). Cost., artt. 3, 36 e 97; legge 29 marzo 1983, n. 93, art. 4) (089C0059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni Conso;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
secondo, 4, 7, 8, comma terzo, 9, 11, 16, 21, 23, 24, 25, 26 e 28
della delibera legislativa n. 415 approvata il 5 maggio 1988
dall'Assemblea Regionale siciliana (successivamente promulgata come
legge regionale 15 giugno 1988 n. 11), avente per oggetto:
"Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-87 e modifiche ed
integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana, notificato il 13 maggio 1988, depositato in cancelleria il
23 maggio 1988 ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
l'avv. Silvio De Fina per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 maggio 1988 (Ric. 16/1988) il
Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato, ai
sensi dell'art. 28 dello Statuto speciale, alcune disposizioni della
delibera legislativa della Regione Sicilia n. 415 del 5 maggio 1988,
recante "Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche
ed integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale", per
violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione e dell'art. 4
della legge 29 marzo 1983 n. 93 (legge-quadro sul pubblico impiego).
Il ricorrente lamenta, in primo luogo, un travalicamento delle
competenze regionali in materia di personale causato dall'art. 1,
comma secondo, e dall'art. 16 della legge, dove si prevede la
concessione di determinati benefici anche a favore di dipendenti
provenienti dall'Amministrazione statale e da altri enti per il
periodo anteriore all'inquadramento nei ruoli regionali.
Seguono una serie di censure imperniate sulla lesione dei principi
di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., aventi ad
oggetto: l'art. 4, dove si prevede che tutti i dipendenti regionali
possano accedere alla fascia retributiva superiore in base al solo
requisito dell'anzianità, prescindendo dal titolo di studio o da
prove selettive; l'art. 7, comma primo, che nel disporre l'aumento
indiscriminato del 20 per cento di varie indennità sarebbe
finalizzato esclusivamente alla concessione di ingiustificati
benefici economici; l'art. 8, comma terzo, che attribuisce speciali
compensi al personale turnista, con decorrenza anteriore alla
istituzione della nuova disciplina delle turnazioni, in violazione
anche del principio di irretroattività della legge; l'art. 11, che
ai fini della progressione giuridica ed economica riconosce lo stesso
valore ai servizi di ruolo e a quelli non di ruolo, in violazione
anche del principio di eguaglianza; l'art. 25 e l'art. 28, che, nel
prevedere rispettivamente l'inquadramento ope legis in una fascia
funzionale superiore e l'inquadramento a domanda in uno speciale
ruolo transitorio (di cui all'art. 8 della l.r. n. 53 del 1985),
violerebbero il principio del pubblico concorso per l'accesso ai
pubblici uffici ex artt. 97 Cost. e 20 della legge n. 93 del 1983.
Altre censure riguardano la disparità di trattamento che la legge
impugnata determinerebbe nei confronti dei dipendenti dello Stato e
degli altri enti pubblici, in violazione degli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Tali censure investono: l'art. 7, comma secondo, là dove al
personale forestale regionale si attribuirebbe per intero
un'indennità che il personale statale svolgente la medesima
attività fruisce solo nella misura del 50%; l'art. 9, che per
l'indennità di trasferta dei dipendenti regionali prevede importi
pari al doppio di quelli spettanti al personale statale, disponendo
altresì il rimborso delle spese per i pasti, in contrasto con la
disciplina vigente per tutti gli altri settori del pubblico impiego;
l'art. 21, che ai fini del trattamento di quiescenza valuta i servizi
preruolo senza disporre alcun onere a carico degli interessati.
Altre norme, infine, vengono impugnate per violazione del
principio di irretroattività della legge: tale impugnativa è
riferita, in particolare, oltre al già citato art. 8, comma terzo,
all'art. 11, comma quarto, nonchè agli artt. 23, 24 e 25, che
riconoscono determinati servizi o concedono benefici con effetto
anteriore alla data di entrata in vigore della legge regionale.
Il ricorrente sostiene le sue censure richiamandosi in particolare
alla giurisprudenza di questa Corte, che con la sent. n. 21 del 1978
ha auspicato la fissazione, mediante disciplina generale, dei livelli
massimi di trattamento non superabili da alcuna legge regionale, onde
assicurare il rispetto degli artt. 3 e 36 Cost. Tale disciplina,
secondo il ricorrente, dovrebbe oggi rinvenirsi nella legge-quadro
sul pubblico impiego, cui la Corte, con sentenza n. 219 del 1984, ha
riconosciuto la natura di grande riforma economico-sociale, con
particolare riguardo al "principio di omogeneizzazione" delle
posizioni e dei trattamenti, enunciato nell'art. 4 e destinato a
vincolare tutte le competenze legislative regionali.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione
siciliana al fine di sostenere l'infondatezza delle prospettate
questioni di legittimità.
Relativamente alle censure di incompetenza riferite agli artt. 1 e
16, il resistente fa rilevare che la Regione ha legiferato in ordine
ad un servizio che il personale statale comandato presta in nome e
per conto della Regione medesima e che proprio in base al principio
di eguaglianza e di buon andamento deve essere remunerato nella
stessa misura di quello prestato dai dipendenti regionali. D'altra
parte il sistema dell'assegno perequativo, teso a colmare la
differenza tra il trattamento statale e quello regionale, risulta
già previsto dalla l.r. 29 dicembre 1980 n. 145 (mai sospettata di
illegittimita'), di cui gli artt. 1 e 16 della legge impugnata
costituirebbero applicazione.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 97 Cost. da parte
dell'art. 4 della legge impugnata, la Regione obietta che nel sistema
delineato dalla l.r. 29 ottobre 1985 n. 41, il passaggio alla fascia
superiore ha valore di mera progressione economica (non di
avanzamento di carriera) e avviene a titolo di mera anzianità,
rimanendo immutata la qualifica: sicchè non vi sarebbe motivo di
subordinare tale passaggio al possesso di un titolo di studio o a
prove selettive. La ratio della norma impugnata sarebbe dunque
esclusivamente quella di estendere questo sistema di progressione
economica anche a quei dipendenti regionali che erano sinora rimasti
esclusi dall'applicazione della citata l.r. n. 41 del 1985,
nonostante una prima estensione operata mediante la l.r. 9 maggio
1986 n. 21.
In ordine all'art. 7, comma primo, la Regione sostiene che le
censure esorbiterebbero dai limiti del sindacato di legittimità e
che comunque un aumento del 20% per indennità istituite tre anni
addietro risulterebbe più che ragionevole, oltre che compatibile con
il tasso di inflazione.
Con riferimento alla censura mossa all'art. 7, comma secondo, si
rileva che il legislatore regionale si sarebbe limitato ad estendere
al personale forestale regionale le stesse indennità previste dalla
normativa statale.
Pretestuosa sarebbe inoltre la censura rivolta all'art. 8,
trattandosi di norma necessariamente retroattiva, in quanto
applicativa dell'accordo collettivo stipulato il 26 marzo 1987 con
riguardo al periodo 1 gennaio 1985 31 dicembre 1987.
A proposito della indennità di trasferta prevista dall'art. 9 si
fa rilevare, in primo luogo, che la Regione gode in materia di una
competenza esclusiva, non limitata dal principio di
"omogeneizzazione" previsto dall'art. 4 della legge- quadro sul
pubblico impiego, dato che tale legge dovrebbe ritenersi applicabile
solo alle Regioni a statuto ordinario. La parificazione tra servizi
di ruolo e servizi non di ruolo, disposta dall'art. 11, costituirebbe
solo la "stabilizzazione" di norme precedenti, già adottate da molti
anni: la norma impugnata escluderebbe d'altronde esplicitamente (al
comma secondo) la possibilità di "doppi conteggi" dei servizi resi.
L'art. 21, lungi dal contrastare con la normativa generale in
materia di trattamento di quiescenza, si limiterebbe a riprodurre gli
artt. 8, 10, 11, 12 e 41 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092.
Gli artt. 23 e 24 sarebbero stati dettati allo scopo di sanare la
disparità di trattamento esistente all'interno di una medesima
categoria di dipendenti, tutti assunti in base alle leggi
sull'occupazione giovanile, ma dei quali solo alcuni avevano potuto
fruire dei benefici previsti dalla l.r. 29 ottobre 1985 n. 41, dato
che la relativa graduatoria era stata pubblicata prima dell'entrata
in vigore di tale legge.
L'art. 25 sarebbe diretto a sanare un vero e proprio "errore"
commesso dalla citata legge n. 41 del 1985, che aveva riformato in
pejus il trattamento già acquisito dagli operai regionali in base
alla precedente l.r. n. 145 del 1980; sicchè sarebbe fuor di luogo
richiamare il principio del pubblico concorso.
Quest'ultimo argomento è ribadito anche con riguardo all'art. 28,
che peraltro sarebbe una norma di interpretazione autentica dell'art.
8 della l.r. 27 dicembre 1985 n. 53, intesa ad eliminare la palese
disparità di trattamento di cui soffriva il personale del Centro
sociale di Catania.
Quanto infine all'art. 26, incluso tra le norme impugnate, si fa
rilevare che ad esso non viene mossa nessuna specifica censura.
3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura Generale dello Stato
ha prodotto una memoria, per replicare alle tesi enunciate dalla
difesa della Regione e confermare i motivi enunciati nel ricorso.
4. - Va infine rilevato che la delibera legislativa di cui è
causa, allo scadere dei trenta giorni dall'impugnativa, è stata - ai
sensi dell'art. 29 dello Statuto speciale - promulgata dal Presidente
della Regione siciliana come l.r. 15 giugno 1988 n. 11 (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 27 del 18 giugno
1988).
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
impugnato varie norme della delibera legislativa approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 5 maggio 1988 con il n. 415,
recante "Disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
dell'Amministrazione regionale per il triennio 1985-87 e modifiche e
integrazioni alla normativa concernente lo stesso personale",
adducendo la violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione
nonchè dell'art. 4 della l. 29 marzo 1983 n. 93 (legge-quadro sul
pubblico impiego).
Le diverse censure prospettate nel ricorso possono essere
raggruppate, per comodità di esame, nei seguenti ordini di motivi:
a) un primo gruppo di norme (artt. 1, secondo comma, e 16)
viene contestato per il fatto di aver previsto la concessione di
particolari benefici economici (assegno perequativo e assegno
integrativo di quiescenza) al personale comandato da altre
amministrazioni, con riferimento anche al periodo anteriore
all'inquadramento nei ruoli dell'amministrazione regionale: ad avviso
del ricorrente tale previsione esulerebbe dalle competenze assegnate
alla Regione dallo Statuto speciale in tema di stato giuridico ed
economico dei propri dipendenti (art. 14 lett. q);
b) un secondo gruppo di norme (artt. 7, primo e secondo comma,
e 9) viene impugnato con riferimento agli artt. 3, 36 e 97 Cost.,
nonchè all'art. 4 della legge n. 93 del 1983, per il fatto di aver
stabilito, per determinate indennità, aumenti indiscriminati e
misure comunque maggiori di quelle spettanti ai dipendenti statali;
c) profili di illegittimità analoghi a quelli richiamati sub
B) vengono prospettati nei confronti di un terzo gruppo di norme
(artt. 11, 21, 25 e 28), dove si statuiscono a favore del personale
regionale benefici di carattere giuridico non previsti per i
dipendenti statali e comunque ritenuti non rispondenti al principio
del buon andamento della pubblica amministrazione;
d) un quarto gruppo di norme (artt. 8, 11, 23, 24 e 25) viene
censurato per asserita lesione del principio generale di
irretroattività della legge, ritenuto inderogabile per il
legislatore regionale;
e) infine, la disciplina contenuta nell'art. 4 viene impugnata
per il fatto di aver previsto, per tutto il personale regionale, la
possibilità di un passaggio alla fascia retributiva superiore
rispetto a quella di appartenenza in base al solo requisito
dell'anzianità, prescindendo dal titolo di studio e/o da prove
selettive: previsione questa ritenuta in contrasto con i criteri
dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione fissati dall'art. 97 Cost.
2. - La questione di legittimità prospettata con riferimento alle
norme di cui sub 1.A) non appare fondata.
L'art. 1, secondo comma, della delibera legislativa di cui è
causa prevede il riconoscimento, a titolo di assegno perequativo
regionale, dei benefici ivi stabiliti anche a favore del personale
proveniente dall'Amministrazione dello Stato o da altri enti "per il
periodo anteriore all'inquadramento nei ruoli dell'Amministrazione
regionale". A sua volta, l'art. 16 riconosce al personale statale
già in posizione di comando presso l'Amministrazione regionale
nonchè agli insegnanti statali comandati presso la Regione e cessati
dal servizio con decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984 un
assegno mensile integrativo di quiescenza "pari alla differenza tra
il trattamento pensionistico lordo spettante ed il trattamento
spettante al personale dell'Amministrazione regionale in quiescenza
di corrispondente qualifica e pari anzianita'".
A sostegno di tale disciplina la difesa regionale richiama l'art.
55 l.r. 29 dicembre 1980 n. 145 - mai contestato in sede di
legittimità costituzionale - che aveva già introdotto, in via
generale, un criterio di perequazione retributiva tra il personale
statale in posizione di comando ed il personale regionale, criterio
di cui le norme impugnate rappresenterebbero una semplice
applicazione: tale richiamo, peraltro, non può assumere rilievo
decisivo, stante l'autonomia delle norme impugnate rispetto alla
disciplina in precedenza adottata nella stessa materia dalla Regione.
Resta, invece, determinante il fatto che le norme di cui è causa non
abbiano disciplinato nè modificato lo stato giuridico di personale
non regionale, bensì solo regolato un aspetto del trattamento
economico di dipendenti che, inizialmente in posizione di comando,
sono poi transitati nei ruoli regionali o sono già cessati dal
servizio. Entro tali limiti, la previsione di determinati benefici
(nella forma di assegni perequativi), quand'anche venga a riferirsi,
come nel caso in esame, a periodi di servizio anteriormente espletati
in posizione di comando, non esula dalla competenza che l'art. 14
lett. q) dello Statuto speciale riferisce alla Regione, potendo,
d'altro canto, trovare adeguata giustificazione nell'esigenza di far
salvo il principio della parità di trattamento nell'ambito delle
varie categorie di dipendenti regionali, così da assicurare, a pari
qualifica e anzianità, identica retribuzione o trattamento di
quiescenza.
3. - Anche le censure formulate nei confronti delle norme di cui
sub 1.B) non si presentano fondate.
Va innanzitutto contestato che l'art. 7, secondo comma, della
legge impugnata abbia inteso conferire agli assistenti ed agli agenti
tecnici del Corpo regionale delle foreste l'indennità di cui
all'art. 2 della l. 20 marzo 1984 n. 34 e successive modifiche e
integrazioni in misura diversa e più elevata di quella prevista per
il personale statale investito delle medesime funzioni. Contro tale
interpretazione, affermata nel ricorso, si pone, infatti, la stessa
lettera della norma impugnata, dove per l'indennità in questione
vengono integralmente richiamate le "modalità e decorrenze" previste
dalla disciplina statale per il personale del Corpo forestale dello
Stato.
Ma neppure le questioni sollevate nei confronti dell'art. 7, primo
comma (aumento del 20%, a decorrere dal 1 gennaio 1988, di varie
indennità regionali), e 9 (rivalutazione e nuova disciplina
dell'indennità di trasferta) meritano di essere accolte.
A questo proposito va ricordata la natura "primaria" della
competenza assegnata dallo Statuto speciale (art. 14 lett. q) alla
Regione siciliana in tema di stato giuridico ed economico del proprio
personale, natura cui consegue il rispetto da parte del legislatore
regionale dei soli limiti derivanti dalle norme di rango
costituzionale, dai principi generali dell'ordinamento giuridico
statale, dalle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica (nel cui ambito va ricompresa anche la legge 29
marzo 1983 n. 93), nonchè dagli obblighi internazionali. A tali
limiti esterni va altresì aggiunto, per quanto concerne il settore
in esame, anche il limite interno alla materia enunciato dalla stessa
norma statutaria attributiva della competenza, dove si pone il
divieto di adottare per i dipendenti della Regione siciliana
trattamenti economici inferiori a quelli previsti per il personale
statale.
Questa Corte ha già avuto modo di sottolineare come, nell'ambito
di tali limiti, spetti al legislatore siciliano, nella disciplina del
proprio personale, un'ampia discrezionalità, cui risulta collegata
la possibilità di adottare trattamenti giuridici ed economici
differenziati da quelli previsti per il personale statale, purchè
correlati ad esigenze oggettive e peculiari dell'amministrazione
regionale (v. sentt. n. 112 del 1973; n. 12 del 1980; n. 1032 del
1988). Nei confronti della Regione siciliana non può, di
conseguenza, valere nè l'ultima parte dell'art. 67 della legge 10
febbraio 1953 n. 62, dove si vieta alle Regioni a statuto ordinario
di disporre trattamenti economici più favorevoli di quelli spettanti
al personale statale (v. sent. n. 21 del 1978), nè
un'interpretazione dei principi fondamentali richiamati dal'art. 4
della legge n. 93 del 1983, in tema di "omogeneizzazione" delle
posizioni giuridiche e di perequazione dei trattamenti economici,
così rigida da precludere per il personale regionale l'adozione di
trattamenti migliorativi rispetto a quelli in vigore per l'impiego
statale. Ciò posto, resta comunque essenziale che le
diversificazioni apportate dalla disciplina regionale debbano pur
sempre risultare giustificate da specifiche esigenze
dell'amministrazione regionale e rispettare margini accettabili di
compatibilità con i criteri ispiratori del rapporto d'impiego
statale, così da evitare ogni possibile lesione ai principi di
ragionevolezza e buon andamento desumibili dagli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
L'esame delle norme di cui è causa non conduce, peraltro, a
riscontrare una lesione dei criteri appena richiamati, dal momento
che la misura della rivalutazione prevista per talune indennità
dall'art. 7, primo comma, può trovare un fondamento giustificativo
nell'incremento del costo della vita nell'ultimo triennio, valutato
dal legislatore con riferimento all'ambito regionale, mentre la
disciplina posta dall'art. 9 in tema di indennità di trasferta non
si distacca irragionevolmente dalla valutazione dei costi medi
attuali dell'alloggio e del vitto che il dipendente - anche in
relazione alle disagiate condizioni locali - è tenuto a sopportare
quando debba trovarsi fuori sede.
Parimenti non appare irragionevole la previsione relativa al
rimborso diretto della spesa per i pasti, una volta che tale
possibilità venga collegata, come accade con la norma impugnata,
alla corrispondente riduzione, per ciascun pasto rimborsato, della
misura dell'indennità.
4. - Considerazioni analoghe possono valere anche con riferimento
alle questioni prospettate nei confronti delle norme richiamate sub
1. C).
Nessuna di tali norme, infatti, - ove si prescinda da valutazioni
che attengono al merito - prevede trattamenti differenziati in grado
di ledere specifici limiti vigenti in materia per la legge regionale
o suscettibili di pregiudicare il rispetto dei canoni di
ragionevolezza e buon andamento imposti al legislatore regionale
degli artt. 3 e 97 Cost.
L'osservazione vale, in primo luogo, in relazione all'art. 11,
primo comma, dove si prevede, ai fini della progressione giuridica ed
economica, la valutazione, a domanda degli interessati, dei servizi
"comunque resi" dai dipendenti regionali, senza distinguere tra
servizi di ruolo e non di ruolo, ma computando al 100 per cento i
servizi prestati in qualifiche o carriere corrispondenti o superiori
a quella posseduta ed al 60 per cento i servizi prestati in
qualifiche o carriere immediatamente inferiori. Spetta, infatti, alla
discrezionalità del legislatore regionale stabilire, ai fini della
progressione nella carriera, l'incidenza dei servizi resi e graduare,
a seconda dei casi, il rilievo degli stessi, anzichè sulla natura
(di ruolo o non di ruolo), sul tipo di qualifica o di carriera in cui
i servizi siano stati espletati. Nè più fondata appare la censura
riferita al secondo comma dello stesso articolo, dove non si prevede
alcuna "reiterazione" nella valutazione dell'anzianità di servizio,
dal momento che, una volta che il servizio sia stato valutato ed
abbia influito sulla posizione stipendiale in godimento, la
valutazione successiva è consentita dalla norma "ai soli fini
giuridici".
Del pari non merita accoglimento la questione prospettata nei
confronti dell'art. 21. Tale norma - nel prevedere che i servizi
prestati presso la Regione prima della data del collocamento in ruolo
sono valutati ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza
senza alcun onere per l'interessato - non entra in conflitto con
norme o principi di rango costituzionale, tanto più ove si consideri
che la stessa normativa statale, nel disciplinare i servizi
computabili ai fini del trattamento di quiescenza dei dipendenti
statali, ammette a valutazione, senza che nulla sia dovuto dagli
stessi dipendenti, tutti i servizi resi prima della nomina in ruolo,
ove risultino coperti da iscrizione all'assicurazione generale
obbligatoria e non abbiano dato luogo a diverso trattamento
pensionistico (cfr. artt. 10, 11, 12 e 41 D.P.R. 29 dicembre 1973 n.
1092).
Vanno, infine, respinte le questioni relative agli artt. 25 e 28
che prevedono l'inquadramento (rispettivamente, di diritto e a
domanda) di particolari categorie di personale in livelli determinati
corrispondenti alla qualifica. Tali norme non appaiono lesive nè
dell'art. 97 Cost. nè del principio del reclutamento mediante
pubblico concorso di cui all'art. 20 della legge n. 93 del 1983, dal
momento che le stesse hanno soltanto provveduto a regolare, in via
transitoria, situazioni del tutto peculiari di determinate categorie
di dipendenti (operai collocati al secondo livello retributivo;
personale di ruolo ad esaurimento; personale addetto al Centro
sociale di Catania dell'Ente nazionale rimpatriati e profughi)
pretermessi da precedenti discipline di carattere generale poste in
essere dalla Regione (l.r. 29 ottobre 1985 n. 41 e l.r. 27 dicembre
1985 n. 53).
5. - Anche le censure sub 1. D, prospettate nei confronti degli
artt. 8, 11, 23, 24 e 25, con riferimento ad una asserita lesione del
principio di irretroattività della legge, non sono fondate.
Questa Corte, dopo aver da tempo sottolineato come il principio di
irretroattività della legge sia stato costituzionalizzato soltanto
con riferimento alla materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.),
ha di recente riconosciuto che l'art. 11 delle disposizioni
preliminari del Codice civile, dove si enuncia tale principio in via
generale, non può assumere per il legislatore regionale "altro e
diverso significato da quello che esso assume per il legislatore
statale", con la possibilità per l'uno e per l'altro di emanare
fuori della materia penale norme legislative alle quali possa essere
attribuita efficacia retroattiva (ord. n. 713 del 1988). A questa
considerazione, va altresì aggiunto il richiamo al carattere
specifico della legge di cui è causa, che, essendo volta a
disciplinare lo stato giuridico ed economico del personale regionale
per il triennio 1985-87, non poteva esimersi dal formulare, per la
sua stessa funzione di recepimento di un contratto collettivo di
lavoro relativo ad un triennio già decorso, norme ad efficacia
retroattiva.
6. - Resta, infine, da esaminare la questione sollevata nei
confronti dell'art. 4 con riferimento all'art. 97 Cost. Tale
questione è fondata.
Con la disciplina posta da questo articolo sono state estese a
tutti i dipendenti dell'amministrazione regionale le disposizioni
dell'art. 5 della legge regionale 29 ottobre 1985 n. 41 e successive
modifiche, dove si prevede il passaggio di determinate categorie di
personale (commesso, agente tecnico, operatore archivista,
stenodattilografo, dattilografo etc.) da una fascia funzionale ad
altra superiore - pertinente a qualifiche diverse -, una volta
maturato un determinato periodo di servizio (decennale o
quinquennale) nella qualifica.
Ad avviso del ricorrente la possibilità di un passaggio
generalizzato alla fascia retributiva superiore in base al solo
requisito dell'anzianità urta contro il parametro del buon andamento
richiamato dall'art. 97 Cost., non risultando correlato al
soddisfacimento di specifiche esigenze della pubblica
amministrazione. Di contro, la Regione oppone che la norma in
questione rappresenterebbe soltanto la generalizzazione di un
principio già introdotto con l'art. 5 della l.r. n. 41 del 1985 e
successivamente esteso con l'art. 5 della l.r. n. 21 del 1986,
principio che non risulterebbe censurabile sul piano della
legittimità costituzionale in quanto circoscritto alla sola
progressione economica e insuscettibile di determinare variazioni
nello stato giuridico e nelle qualifiche dei dipendenti legittimati a
beneficiarne.
Ora, non v'è dubbio che una disciplina quale quella in esame - a
parte ogni considerazione in ordine alle incertezze interpretative e
applicative che può in concreto suscitare - è tale, per il suo
carattere indiscriminato, da determinare una irragionevole
alterazione in quel naturale rapporto di corrispondenza che, in tutto
il settore del pubblico impiego, non può non collegare il livello
retributivo alla qualifica esercitata. Se è vero, infatti - come
afferma la difesa regionale - che il meccanismo in contestazione
viene a incidere soltanto sulla progressione economica nell'ambito
della qualifica (senza modificare il principio dell'accesso alla
stessa mediante concorso), è anche vero che la previsione di uno
scorrimento illimitato tra le varie fasce funzionali in base al solo
criterio dell'anzianità finisce, nella sostanza, per togliere valore
all'ordine delle stesse qualifiche ed ai diversi requisiti di
preparazione, competenza e professionalità che per ciascuna di esse
sono richiesti. Attraverso il meccanismo in esame il dipendente
collocato in ragione della sua qualifica in una fascia funzionale
meno elevata potrebbe, infatti, raggiungere, con passaggi successivi
determinati dalla sola durata del servizio, i livelli retributivi
propri delle fasce più elevate, riservate nella naturale
progressione delle carriere alle qualifiche che richiedono titoli di
studio più impegnativi ed esperienze più specializzate. La
possibilità di tale livellamento retributivo, ancorato al solo
parametro automatico dell'anzianità, non può non contrastare con il
canone del buon andamento fissato dall'art. 97 Cost., dal momento
che, oltre a rompere il rapporto tra qualifiche e fasce funzionali,
viene ingiustificatamente a deprimere quei profili di merito e di
professionalità che, congiuntamente all'anzianità, devono orientare
e ispirare - anche alla luce dei principi desumibili dalla l. 29
marzo 1983 n. 93 - lo sviluppo delle carriere e delle posizioni
retributive nell'ambito del pubblico impiego.
7. - Tra le norme impugnate compare anche l'art. 26, concernente
la proroga del termine massimo di utilizzazione del personale tecnico
regio nale comandato o utilizzato in uffici diversi da quelli di
appartenenza: ma la totale assenza nel ricorso di profili di
impugnativa riferiti a tale norma rende inammissibile la domanda.
8. - Essendo intervenute, nelle more del giudizio, la
promulgazione e la pubblicazione della l.r. 15 giugno 1988 n. 11, che
hanno completato l'iter normativo connesso alla delibera legislativa
di cui è causa, la pronuncia della Corte va adottata nei confronti
di tale legge.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge
della Regione siciliana 15 giugno 1988 n. 11 (Disciplina dello stato
giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale
per il biennio 1985-87 e modifiche ed integrazioni alla normativa
concernente lo stesso personale);
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, nei confronti dell'art.
26 della stessa legge regionale;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate, con il ricorso di cui in epigrafe, nei confronti degli
artt. 1, secondo comma, 7, 8, terzo comma, 9, 11, 16, 21, 23, 24, 25
e 28 della stessa legge regionale, con riferimento agli artt. 3, 36 e
97 della Costituzione ed all'art. 4 della l. 29 marzo 1983 n. 93.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1989.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 gennaio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0059