1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 901 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 marzo - 6 dicembre 1995
N. 901 Ordinanza emessa il 21 marzo 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 dicembre 1995) dal tribunale amministrativo regionale della Toscana sul ricorso proposto da Biccone Gianni contro la Legione Carabinieri di Livorno ed altri. Impiego pubblico - Dipendenti del Ministero della difesa - Riconoscimento di dipendenza da causa di servizio di infermita' - Previsione del parere di una commissione medica di seconda istanza in caso di discrepanza sulla dipendenza tra il comandante del Corpo o il capo dell'ufficio del dipendente e la commissione medica ospedaliera di prima istanza - Mancata previsione della partecipazione del dipendente alla fase endoprocedimentale davanti alla commissione stessa - Deteriore trattamento dei dipendenti dell'amministrazione della difesa rispetto a quelli statali per i quali non e' prevista la commissione medica ospedaliera di seconda istanza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 11 marzo 1926, n. 416, art. 5, primo, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 3 e 97). (095C1587) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 375/1992, reg.
sez. I, proposto da Biccone Gianni, rappresentato e difeso dall'avv.
Francesco Guardavaccaro e domiciliato ex lege presso la segreteria di
questo Tribunale: contro Legione Carabinieri di Livorno, Ministero
della difesa e Commissione medica ospedaliera del Centro medico
legale militare di Firenze, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, tutti rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, presso la cui
sede sono per legge domiciliati alla via degli Arazzieri, n 4; per
l'annullamento dell'atto 11 febbraio 1992 prot. n. 2453/23-1981, con
il quale la Legione Carabinieri di Livorno ha posto il ricorrente in
congedo assoluto a decorrere dal 5 agosto 1991, nella parte in cui
non si riconosce come dipendente da causa di servizio l'infermità
"esiti di intervento per aneurisma dell'aorta addominale"; nonchè
degli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi e,
segnatamente, del verbale n. 253/AB del 23 settembre 1991 con il
quale la Commissione medica di seconda istanza di Firenze del Comando
regione militare Tosco-Emiliana ha dichiarato non dipendente da causa
di servizio l'infermità di cui sopra;
Visto il ricorso con i relativi allegati notificato e depositato
rispettivamente il 2 e 16 aprile 1992;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 marzo 1995, il Consigliere,
dott. Renzo Conti;
Uditi, altresì, l'avv. F. Guardavaccaro per il ricorrente e
l'Avvocato dello Stato S. Pizzorno per le Amministrazioni resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o
Con il ricorso in trattazione il ricorrente, premesso di aver
prestato servizio alle dipendenze dell'amministrazione militare in
qualità di appuntato dell'Arma dei Carabinieri espone:
che in data 5 agosto 1991 veniva sottoposto a visita medica
collegiale da parte della Commissione medica ospedaliera del Centro
medico legale militare di Livorno al fine di accertare l'esistenza
di alcune infermità ed al fine di stabilire se le stesse
dipendessero da causa di servizio;
che, per quanto riguarda l'infermità in contestazione e cioè
"esiti di intervento per aneurisma dell'aorta addominale", la
predetta Commissione medica esprimeva il parere che la stessa
produceva da sola la permanente non idoneità al servizio e la
riconosceva come dipendente da causa di servizio;
che, dalla data della predetta visita non aveva più alcuna
notizia fino a quando gli perveniva il provvedimento 11 febbraio 1992
prot. n. 2453/23-1981 della Legione Carabinieri di Livorno, con il
quale, su conforme parere della Commissione medica di seconda istanza
reso con verbale n. 253/AB del 23 settembre 1991, la richiamata
infermità è stata dichiarata non dipendente da causa di servizio.
Al fine di ottenere l'annullamento, in parte qua, dei predetti
provvedimenti sono stati dedotti i seguenti motivi di gravame, così
dal medesimo ricorrente paragrafati:
1) violazione artt. 48 e segg. R.D. 5 settembre 1895 n. 603;
2) difetto di motivazione e contraddittorietà.
Si sono costituite per resistere le amministrazioni intimate, le
quali, con successiva memoria hanno opposto l'infondatezza del
gravame.
Con memoria depositata il 20 ottobre 1993 il ricorrente, preso atto
che l'ulteriore parere della Commissione di seconda istanza trovava
fondamento normativo nell'art. 5 della legge 11 marzo 1926 n. 416, ha
dedotto l'illegittimità costituzionale di detta norma, nella parte
in cui prevede che la Commissione di seconda istanza esprima il
proprio parere inaudita altera parte, senza sottoporre a visita
l'interessato e addirittura a sua insaputa, per violazione degli
artt. 3 e 97, primo comma, della Costituzione.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all'udienza
pubblica del 21 marzo 1995.

D i r i t t o
Oggetto della controversia è il diniego dell'amministrazione del
riconoscimento della dipendenza della causa di servizio
dell'infermità del ricorrente "esiti di intervento per aneurisma
dell'aorta addominale".
Tale diniego è stato adottato unicamente sulla base del parere
espresso dalla Commissione medica di seconda istanza, alla quale la
pratica era stata trasmessa in applicazione dell'art. 5 della legge
11 marzo 1926 n. 416, il quale prevede, appunto, l'intervento di
detta Commissione nell'ipotesi in cui "vi sia discrepanza tra il
parere del comandante del Corpo o del capo ufficio e la decisione
della Commissione medica ospedaliera" (di prima istanza). Nella
specie come risulta dal verbale AB-N 1099 in data 3 agosto 1991 della
citata Commissione medica ospedaliera, parte II, il comandante del
corpo aveva espresso (con atto del 5 gennaio 1991, in conformità del
parere del dirigente il servizio sanitario della Legione Carabinieri
di Livorno prot. n. 13/308 del 30 ottobre 1990) parere contrario
circa la dipendenza da causa di servizio dell'infermità in
questione, riconosciuta invece nel medesimo verbale, parte III, dalla
Commissione medica ospedaliera. Risulta altresì incontestato che il
parere poi espresso dalla Commissione medica di seconda istanza è
stato espresso inaudita altera parte. Ha rilievo, pertanto il vizio
del procedimento in tale senso seguito dall'amministrazione. Risulta
pregiudiziale all'esame delle censure proposte, pertanto la verifica
della legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 11 marzo
1926 n. 416 nella parte in cui si prevede il deferimento della
pratica alla Commissione medica di seconda istanza senza, peraltro,
garantire la partecipazione dell'interessato alla predetta seconda
fase procedimentale: questioni sollevate dal ricorrente in memoria
con riferimento agli artt. 3 e 97 Costituzione.
Le questioni, ad avviso del Collegio, appaiono rilevanti. Al
riguardo si osserva, oltre quanto precedentemente richiamato, che,
risultando l'impugnato diniego adottato dalla Commissione medica di
seconda istanza, alla quale la pratica era stata trasmessa in
applicazione della espressa previsione normativa di cui al menzionato
art. 5, primo e terzo somma, della legge n. 416 del 1926, il
relativo giudizio non può essere definito indipendentemente dalla
verifica della legittimità costituzionale della predetta norma che
tale parere prescrive e secondo il procedimento nella stessa
previsto. Una volta, infatti, ritenuto illegittimo il procedimento
seguito dall'amministrazione, che risulta conforme alla previsione di
cui al citato art. 5. ne conseguirebbe l'illegittimità del
menzionato parere e del successivo provvedimento di diniego
impugnato, con conseguente assorbimento delle ulteriori censure
dedotte dal ricorrente.
Le questioni oltre che rilevanti appaiono, altresì, non
manifestamente infondate.
L'art. 5 della menzionata legge n. 416 del 1926, al terzo comma,
dispone che la procedura prevista dal primo comma, e cioè il
deferimento della pratica all'esame di una commissione di seconda
istanza, "deve essere eseguita anche quando vi sia discrepanza tra il
parere del comandante del Corpo o del capo ufficio e la decisione
della Commissione medica ospedaliera" di prima istanza, prevedendo,
poi, che la Commissione di seconda istanza esprima il proprio parere
"ove lo creda previa visita diretta". Sul punto il successivo
regolamento approvato con r.d. 15 aprile 1928 n. 1024 non ha
apportato sostanziali integrazioni. Tale norma appare in primo luogo
in contrasto con i principi di uguaglianza e ragionevolezza fissati
dall'art. 3 della Costituzione nella parte in cui è previsto
l'intervento della Commissione medica di seconda istanza nei termini
di cui sopra. Ciò nella considerazione che soltanto per il
personale dipendente dal Ministero della difesa, ai fini
dell'accertamento della dipendenza dalla causa di servizio delle
infermità, è previsto l'intervento di una Commissione medica di
seconda istanza nell'ipotesi di discrepanza dei richiamati pareri,
peraltro, come si vedrà meglio in prosieguo senza garantire la
partecipazione del dipendente a tale sub procedimento. Per il
restante personale civile dell'amministrazione statale, infatti,
dalla disciplina relativa al riconoscimento della dipendenza della
causa di servizio delle infermità di cui agli artt. 35 e seguenti
del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 68, ivi comprese le norme negli stessi
richiamati, non risulta che sia consentito all'amministrazione di
richiedere un nuovo parere di una Commissione medica di seconda
istanza sull'unico presupposto della discordanza di precedenti
pareri. È pur vero che l'art. 177 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n.
1092, nel disporre l'obbligatorietà del parere del Comitato per le
pensioni privilegiate ordinarie (C.P.P.O.), nell'ipotesi "in cui la
competente Commissione medica abbia espresso il parere che le
infermità o le lesioni accertate siano dipendenti da causa di
servizio" sostanzialmente prevedeva una Commissione di secondo grado,
peraltro di natura non medica attesa la mancata prevalenza di
componenti appartenenti alle carriere magistraturali e dirigenziali
(cfr. art. 166 dello stesso d.P.R. n. 1092 del 1973), ma è anche
vero che tale previsione doveva ritenersi applicabile anche al
personale della difesa (cfr. Corte dei Conti, Sezione controllo Stato
22 maggio 1986 n. 1660) e che, comunque, l'intervento del C.P.P.O. è
stato limitato, per effetto dell'art. 5-bis del d.-l. 21 settembre
1987 n. 387, come convertito nella legge 20 novembre 1987 n. 472, al
verificarsi delle condizioni per la concessione dell'equo indennizzo
e della pensione privilegiata ed è stato quindi precluso a tale
comitato l'accertamento della dipendenza della causa di servizio
delle infermità (cfr. C. d S. VI 29 aprile 1991 n. 244). Parimenti
non è idoneo ad eliminare la dlfferenziazione di trattamento di cui
trattasi l'art. 178, primo comma, dello stesso d.P.R. n. 1092 del
1973, laddove si prevede che l'Amministrazione centrale, qualora
ritenga di non condividere il parere del C.P.P.O., possa sentire
l'ufficio medico legale presso il Ministero della Sanità.
Prescindendo dalla attuale vigenza di siffatta previsione alla luce
di quanto precedentemente precisato in merito alla competenza del
C.P.P.O., occorre rilevare che, comunque, analoga previsione è
contenuta nella stessa norma per il personale militare e quindi
rimane comungue per detto ultimo personale, la ulteriore previsione
della Commissione medica di seconda istanza di cui all'art. 5 della
legge n. 416 del 1926 che costituisce una differenziazione della
disciplina sul riconoscimento della dipendenza da causa di servizio
della infermità. Tale differenziata disciplina tra il personale
militare dipendente dall'amministrazione della Difesa ed il restante
personale (civile) dello Stato, se pure poteva trovare
giustificazione nel periodo storico in cui la prima è stata
adottata, appare oggi di dubbia ragionevolezza, in quanto comporta
discriminazione fra trattamenti paralleli dell'amministrazione della
Difesa e gli altri dipendenti civili dello Stato. Nè la circostanza
che parte del personale dipendente del Ministero della difesa abbia
lo status di militare, come nella specie il ricorrente appuntato
dell'Arma dei Carabinieri, sembra ritenersi costituire
giustificazione della differenziata disciplina in questione, atteso
che ai fini del riconoscimento della dipendenza della causa di
servizio della infermità, non sembra che tale particolare status
possa assumere ragionevole rilevanza.
Alla luce di quanto sopra evidenziato, l'art. 5 della legge n. 416
del 1926, nella parte in cui prevede per i dipendenti
dell'amministrazione della Difesa, diversamente dagli altri
dipendenti dello Stato, l'intervento della Commissione medica di
seconda istanza secondo il procedimento nello stesso previsto, appare
di dubbia legittimità con riferimento ai principi di uguaglianza e
ragionevolezza fissati dall'art. 3 della Costituzione.
La stessa norma, inoltre, nell'ipotesi in cui la Commissione non
ritenga opportuno o necessario procedere a visita diretta del
dipendente, nella parte in cui consente che la Commissione medica di
seconda istanza esprima il proprio parere senza che l'interessato
abbia alcuna possibilità di partecipare al relativo sub-procedimento
o addirittura ad insaputa del medesimo, appare altresì in contrasto
con i principi di imparzialità e buon andamento fissati dall'art. 97
della Costituzione. Ciò nella considerazione che la norma di cui
trattasi, nel consentire alla Commissione medica di seconda istanza
di pronunciarsi inaudita altera parte attribuisce in sostanza
all'Amministrazione una posizione dominante e determinante che non
sembra trovare alcuna valida giustificazione. La stessa norma,
infatti, inibisce e comunque non garantisce all'interessato la
possibilità di farsi assistere nel corso del giudizio medico di
secondo grado da un medico di propria fiducia, quando invece i citati
principi, anche alla luce della legge 7 agosto 1990 n. 241,
richiederebbero che tale possibilità venisse garantita. È pur vero
che l'assistenza del medico di fiducia non è inibita espressamente
dalla norma e che quindi dovrebbe riconoscersi in astratto il diritto
del dipendente di farsi assistere da un medico di propria fiducia,
cui corrisponderebbe l'obbligo dell'amministrazione di non opporsi
(cfr. C. d S. VI, 2 ottobre 1991 n. 601), ma è anche vero che la
norma in esame, non garantendo la possibilità per l'interessato di
venire a conoscenza della discordanza del parere del comandante del
Corpo, rende sostanzialmente pressochè impossibile l'esercizio di
tale eventuale diritto, in quanto il medesimo non è posto nelle
condizioni di conoscere la necessità dell'intervento della
Commissione medica di seconda istanza. Nè, ancora, per analoga
considerazione, può ritenersi che la partecipazione del dipendente
sarebbe comunque garantita attualmente dalla previsione della
partecipazione al procedimento amministrativo di cui alla legge n.
241 del 1990 attraverso la comunicazione dell'avvio del procedimento
(art. 7) e l'esercizio del diritto di accesso (di cui agli artt. 22 e
segg.). Al riguardo si osserva in primo luogo, che l'art. 7 della
citata legge garantisce la comunicazione dell'avviso del
procedimento, ma non anche, come sarebbe necessario nella specie,
dell'avviso della singola fase sub-procedimentale ed in particolare
della comunicazione della trasmissione della pratica alla Commissione
medica di seconda istanza. In secondo luogo si rileva che l'esercizio
del diritto di accesso risulterebbe anch'esso pressochè di esercizio
impossibile, alla pari di quello riscontrabile nello stesso art. 5
della legge n. 416 del 1925, atteso che, non essendo garantita
all'interessato la conoscenza della menzionata discordanza di pareri,
questi si troverebbe nella pratica impossibilità di esercitare
siffatto diritto. Nè la circostanza che il dipendente possa aver
rinunciato, come avvenuto nella specie, a farsi assistere dal proprio
medico di fiducia in sede di visita davanti alla Commissione medica
ospedaliera di prima istanza, è ex se sufficiente a far ritenere che
il medesimo abbia anche rinunciato a tale assistenza davanti alla
Commissione medica di seconda istanza, in quanto, trattandosi di
diverso organo inserito in una distinta fase sub-procedimentale, ben
potrebbe il dipendente, venuto a conoscenza di pareri contrastanti,
orientarsi diversamente da quanto deciso in sede di Commissione
medica ospedaliera. A tale stregua l'art. 5 della legge n. 416 del
1926, nella parte in cui, nell'ipotesi che la Commissione medica di
seconda istanza non ritenga di procedere a visita diretta del
dipendente, consente che la stessa Commissione esprima il proprio
parere senza che l'interessato abbia alcuna possibilità di
partecipare al relativo procedimento o, addirittura ad insaputa del
medesimo e senza garantire un'efficace tutela delle proprie
posizioni, appare pertanto in contrasto con i principi di
imparzialità e buon andamento fissati dall'art. 97 della
Costituzione. In conclusione e per quanto sopra argomentato le
questioni di legittimità costituzionali dell'art. 5, primo, terzo e
quarto comma, della legge 11 marzo 1926, n. 416, nella parte in cui,
ai fini del riconoscimento della dipendenza della causa di servizio
delle infermità dei dipendenti dell'amministrazione della difesa,
consente all'amministrazione medesima di attivare l'intervento di una
Commissione medica di seconda istanza, sul quale poter fondare le
proprie determinazioni, senza peraltro disciplinare e garantire la
partecipazione del dipendente alla fase endoprocedimentale davanti
alla Commissione stessa, appaiono rilevanti e non manifestamente
infondate con riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
A tale stregua vanno pertanto sottoposte alla Corte le questioni di
legittimità costituzionale di cui sopra e conseguentemente va
disposta la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
Costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 e segg. della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevanti ai fini del decidere sul
ricorso in epigrafe e non manifestamente infondate, con riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione, le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, primo, terzo e quarto comma, della legge
11 marzo 1926, n. 416 nella parte in cui, ai fini del riconoscimento
della dipendenza della causa di servizio del personale dipendente
dell'Amministrazione della difesa, consente all'Amministrazione
medesima di attivare l'intervento di una Commissione medica di
seconda istanza senza, peraltro, disciplinare e garantire la
partecipazione del dipendente alla fase endoprocedimentale davanti
alla Commissione stessa;
Sospende il presente giudizio;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione delle predette questioni di
legittimità;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della segreteria della
sezione, sia notificata alle parti in causa ed alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 21 marzo
1995.
Il presidente: Berruti
Il consigliere estensore: Conti
95C1587