1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 909 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 1995
N. 909 Ordinanza emessa il 26 settembre 1995 dal pretore di Udine, sezione distaccata di Cividale del Friuli, nel procedimento penale a carico di Nadalutti Manlio Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie: fanghi di verniciatura) - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione o in difformita' da quanto previsto dal decreto di autorizzazione - Depenalizzazione effettuata con decreto-legge ripetutamente reiterato - Denunciato abuso di tale forma di legiferazione anche per la mancanza del presupposto dell'"urgenza" - Conseguente esautoramento delle assemblee parlamentari in materia penale - Mancata tutela dell'ambiente e della salute - Contrasto con la normativa comunitaria (in particolare la direttiva n. 156/1991). (D.-L. 7 settembre 1995, n. 373, artt. 12, quinto comma, e 14). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (095C1595) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-1996)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale a carico di Nadalutti
Manlio, nato a Cividale del Friuli il 2 aprile 1955, assistito dal
difensore di fiducia avv. O. Esposito del foro di Udine, premesso che
l'imputato è stato tratto a giudizio davanti a questo pretore per
rispondere della contravvenzione di cui all'art. 27, comma secondo,
del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 9l5, per avere effettuato lo
stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi costituiti dai
fanghi di verniciatura in difformità da quanto previsto dal decreto
di autorizzazione di data 28 agosto 1991.
Aperto il dibattimento ed ammessi i mezzi istruttori richiesti dal
p.m. veniva ascoltata la teste della pubblica accusa.
All'udienza del 26 settembre 1995 il difensore rilevava che nel
caso di specie dovrebbe trovare applicazione la norma di cui all'art.
12, quinto comma, d.-l. 7 settembre 1995, n. 373, che dichiara non
punibile "chi, alla data del 7 gennaio 1995, abbia effettuato lo
stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi nel rispetto
delle prescrizioni tecniche e di sicurezza di cui all'articolo 14,
comma primo".
Il p.m. chiedeva al pretore, in caso di ritenuta applicabilità di
tale normativa, di valutare l'opportunità di sollevare questione di
legittimità costituzionale delle norme richiamate.
Il pretore riteneva di sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12, comma quinto, del d.-l. 7 settembre
1995, n. 373 (nonchè dell'art. 14 del medesimo testo normativo,
espressamente richiamato dalla norma de qua), la cui applicazione
deve ritenersi possibile nel caso di specie.
Sussiste infatti, a parere di questo giudicante, anzitutto il
requisito della rilevanza della questione, atteso che in caso di
applicazione della norma di cui all'art. 12 citato conseguirebbe
l'assoluzione dell'imputato; il presente giudizio non può essere
pertanto definito in modo indipendente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale della norma stessa.
Appaiono infatti sussistenti nel caso di specie le condizioni
richieste dall'art. 14 d.-l. n. 373/1995 per escludere la punibilità
dell'imputato.
L'attività di stoccaggio provvisorio contestata in imputazione
come avvenuta in luogo diverso da quello prescritto nel provvedimento
autorizzativo avveniva nel medesimo insediamento in cui svolgeva la
propria attività la ditta Friulcar, nell'ambito della quale i
rifiuti venivano prodotti (art. 14 lett. a); l'asporto dei rifiuti
avvenne inoltre con cadenza periodica, come accertato e riferito
dalla teste Durì Nerina (art. 14 lett. d); l'imputato aveva inoltre
presentato alla regione, già in data 9 marzo 1990, richiesta di
autorizzazione allo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e
nocivi (e tale atto si deve ritenere equipollente alla comunicazione
di cui alla lett. e) dell'art. 14 del d.-l. citato, posto che
sembrerebbe incongruo, in relazione a quella che si manifesta essere
la ratio legis, richiedere la presentazione all'autorità competente
di una vera e propria comunicazione dello stoccaggio, all'epoca dei
fatti assolutamente non prevista ed avente addirittura, nel vigore
della normativa di cui al d.P.R. n. 915/1982, la funzione di
autodenuncia).
I rifiuti stoccati inoltre - costituiti da fanghi di verniciatura
- non contengono pacificamente le sostanze di cui all'art. 14, lett.
b), come riferito anche dalla teste Durì dell'Ufficio ecologia della
provincia, ed il loro quantitativo non superò in ogni caso i 10
metri cubi.
Sussistendo dunque le condizioni per l'operare della causa di non
punibilità di cui all'art. 12, comma quinto, d.-l. n. 373/1995, il
presente giudizio non può essere definito in modo indipendente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale della
norma stessa.
Sussiste inoltre a parere di questo pretore il requisito di non
manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con numerose disposizioni della Carta
costituzionale.
Le citate norme del decreto-legge appaiono anzitutto contrastare
con gli artt. 9, secondo comma, e 32 della Costituzione, in quanto
l'esclusione della punibilità di chi abbia effettuato, a determinate
condizioni, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi
senza autorizzazione o in maniera difforme dal provvedimento di
autorizzazione appare in netta contrapposizione con la tutela del
paesaggio e dell'ambiente, che quelle norme pongono come valore
fondamentale; inoltre esse si contrappongono all'art. 10 della
Costituzione, in quanto la normativa introdotta in materia di rifiuti
tossici e nocivi dal decreto in esame appare assolutamente
confliggente con le direttive CEE dettate nella medesima materia,
ciò che comporta il mancato adeguamento dello Stato italiano alle
norme del diritto internazionale, che il dettato costituzionale
impone; la norma esimente da responsabilità, contenuta nel decreto
de quo relativamente all'avvenuto stoccaggio di rifiuti tossici e
nocivi, appare poi confliggere con gli artt. 25 e 77 della
Costituzione, nella parte in cui dette disposizioni impongono
determinati limiti e condizioni all'esercizio della potestà
legislativa da parte dell'esecutivo, soprattutto con riguardo alla
materia penale.
Venendo dunque a considerare in maniera più dettagliata la
valutazione della non manifesta infondatezza della questione, si
dovrà in primo luogo osservare come la norma di cui all'art. 12,
quinto comma, del d.-l. n. 373/1995 affermi, in maniera assolutamente
innovativa rispetto alla precedente disciplina generale in materia di
rifiuti (contenuta nel d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915), la non
punibilità di chi abbia effettuato, prima dell'entrata in vigore
della disciplina normativa d'urgenza, lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossici e nocivi, alle condizioni dettate dal successivo art.
14.
La disciplina sin qui riassunta si coordina peraltro con la più
generale previsione, contenuta proprio nell'art. 14 del decreto:
norma che, venendo ad incidere su uno dei principi cardine del d.P.R.
n. 915/1982, fa venir meno, a determinate condizioni, l'obbligo di
autorizzazione e di iscrizione all'albo nazionale per chi effettui,
nell'ambito dello stesso insediamento produttivo, lo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi.
Tale disciplina pare porsi in aperta contraddizione con l'art. 9,
secondo comma, della Costituzione: secondo la più recente ed
autorevole giurisprudenza, sia della Corte di cassazione che della
Corte costituzionale, il concetto di "paesaggio", al quale la norma
costituzionale si richiama, deve infatti intendersi non solo nella
sua dimensione estetica e culturale, ma come ambiente naturale in
senso lato, tutelato anche (e soprattutto) in vista della
conservazione di tutte le sue componenti bionaturalistiche.
Il fatto di prevedere l'esclusione di punibilità per chi abbia
effettuato lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi
appare invece incompatibile con la tutela dell'ambiente, proprio
perchè con tale previsione si attua in pratica una rinuncia, da
parte dello Stato, a perseguire condotte che per la particolare
pericolosità dei rifiuti in questione sono suscettibili di
deteminare gravi situazioni di degrado ambientale.
Sotto questo stesso profilo la disciplina in questione si pone pure
in contrasto con l'art. 32 Cost., se è vero che nel concetto di
tutela del diritto alla salute non può non ricomprendersi anche il
diritto alla salubrità dell'ambiente naturale ed urbano in cui il
cittadino vive (così come autorevolmente riaffermato dalla Corte di
cassazione, a Sezioni Unite, nella nota decisione n. 517/1979, e
dalla Corte costituzionale nelle pronunce n. 641/1987 e n. 127/1990).
Se infatti si fa cadere, in sede di decretazione d'urgenza, la
possibilità di un intervento punitivo, dall'indubbio carattere
deterrente, in relazione a condotte aventi ad oggetto lo smaltimento
di determinati rifiuti, anche potenzialmente pericolosi, si vengono a
creare le condizioni per l'espandersi di un fenomeno che non può che
produrre in via diretta un danno irreparabile per l'ambiente, con
conseguente grave pregiudizio anche per la salute e la salubrità
pubblica.
Quanto poi all'art. 10 della Costituzione, che impone allo Stato
italiano di conformarsi alle norme del diritto internazionale, esso
appare ampiamente violato dalla normativa della cui costituzionalità
si discute, posto che essa non pare affatto adeguarsi alle principali
norme comunitarie dettate in materia di rifiuti, ed in particolare
alla direttiva CEE n. 156 del 18 marzo 1991, che ha modificato la
fondamentale direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti.
Tale direttiva, infatti, nel prevedere in via generale (agli artt.
9 e 10) la necessità dell'autorizzazione per tutti gli stabilimenti
ed imprese che effettuino operazioni di smaltimento di rifiuti, e
nello stabilire altresì la possibile deroga a tale disciplina, in
presenza di determinate condizioni espressamente previste, fa in ogni
caso salvo il disposto della direttiva 78/319/CEE del Consiglio, del
20 marzo 1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.
E poichè quest'ultima normativa comunitaria - alla quale è stata
data attuazione nel nostro Paese con il d.P.R. n. 915/1982 - impone
necessariamente l'autorizzazione, per ogni singola fase
dell'attività di smaltimento di questa particolare categoria di
rifiuti, il contrasto rispetto ad essa dei più volte richiamati
artt. 12, quinto comma, e 14 del d.-l. n. 373/1995 appare in tutta la
sua evidenza.
Infine, ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della
disciplina esaminata si pone in rapporto agli artt. 25 e 77 della
Costituzione.
Il fondamentale principio di riserva di legge in materia penale,
posto dalla prima delle norme costituzionali citate, implica infatti,
a parere di chi scrive, una riserva delle scelte di politica
criminale (sia relative alla introduzione di nuove incriminazioni,
sia, come nel caso di specie, relative alla esclusione della
rilevanza penale di determinate condotte) alla volontà del
Parlamento, unico organo che sia diretta espressione della sovranità
popolare e che garantisca nel contempo il controllo da parte delle
minoranze.
Pur se discutibile, l'introduzione di nuove norme penali attraverso
la decretazione d'urgenza deve dunque considerarsi ammissibile solo
quando sia comunque assicurato l'intervento del Parlamento in
posizione sovraordinata, quando questo abbia cioè l'effettiva
possibilità di conferire stabilità e durevolezza (oltre che la
necessaria chiarezza) alle disposizioni normative introdotte in via
precaria, attraverso l'esercizio dei propri poteri di conversione.
Nella materia che ci occupa, al contrario, essendosi verificato un
inquietante fenomeno di reiterazione dei decreti legge, si è di
fatto spodestato l'organo parlamentare del monopolio a legiferare in
materia esclusiva nell'ambito penale, con assunzione, da parte del
Governo, di esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione
degli interessi in gioco.
Non pare si possa trascurare un ulteriore elemento, e cioè la
insussistenza di una delle condizioni fondamentali - quella
dell'urgenza - che legittimano il Governo ad emanare decreti con
valore di legge ordinaria, a mente dell'art. 77 della Costituzione:
infatti, quale urgenza può mai ravvisarsi nell'adozione di decreti
legge che vengono ripresentati, perchè non convertiti in legge nei
termini, a partire dal novembre 1993?

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12, quinto comma, e 14 del
d.-l. 7 settembre 1995 n. 373, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti", per violazione degli artt. 9,
10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, all'imputato, al suo difensore,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata al
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Cividale del Friuli, addì 26 settembre 1995
Il pretore: VITULLI
95C1595