1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 febbraio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 febbraio 2021 (della Regione Calabria). Sanita' pubblica - Decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150, convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181 - Misure urgenti per il rilancio del Servizio sanitario della Regione Calabria - Commissario ad acta e supporto alla struttura commissariale - Commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale - Appalti, servizi e forniture per gli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria, programma operativo per la gestione dell'emergenza da COVID-19 e progetti di edilizia sanitaria - Contributo di solidarieta' e finanziamento del sistema di programmazione e controllo del Servizio sanitario della Regione Calabria - Disposizioni transitorie e finali. Sanita' pubblica - Decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150, convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181 - Misure urgenti per il rilancio del Servizio sanitario della Regione Calabria - Richiesta alla Corte costituzionale di sollevare dinanzi a se', mediante autorimessione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191. - Decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150 (Misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario della regione Calabria e per il rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario), convertito, con modificazioni, nella legge 30 dicembre 2020, n. 181, artt. 1, 2, 3, 6 e 7. (21C00051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2021)

Ricorso per la Regione Calabria (C.F. 02205340793), in persona
del presidente f.f. della Giunta regionale dott. Antonino Spirlì,
rappresentata e difesa, giusta delibera G.R. n. 8 del 28 gennaio
2021, e correlato decreto dirigenziale di incarico, nonchè in virtù
di procura speciale in calce al presente atto, dall'avv. Giuseppe
Naimo (C.F. NMAGPP65A05D976H) dell'Avvocatura regionale (Posta
elettronica certificata: avvocato8.cz@pec.regione.calabria.it), ed
elettivamente domiciliata in Roma, via Sabotino n. 12, presso lo
studio dell'avv. Graziano Pungì, fax 0961/853581, indirizzi di posta
elettronica e fax ai quali intende ricevere comunicazioni e
notificazioni del presente giudizio;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), in persona del Presidente pro-tempore, domiciliato per
la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370, domicilio
digitale attigiudiziaripcm@pec.governo.it
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 1, 2, 3, 6 e 7 del decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2020, n. 181,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 323 del 31 dicembre 2020,
derivante dalla violazione degli articoli 136, 3, 5, 32, 81, 97, 117,
118, 119, 120 e 121 della Costituzione, nonchè degli articoli 8
della legge n. 131/2003, 2, comma 78, della legge n. 191/2009, 1, 2,
3, 6, 8 e 9 del decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera
p), della legge n. 124/2015, 5-bis del decreto legislativo n.
502/1992 e del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni.

Fatto

Il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 101 del 2 maggio 2019, recante
«Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria.», ritenendo di dover
adottare misure eccezionali, volte anche alla risoluzione delle
riscontrate, gravi inadempienze amministrative e gestionali, per la
Regione Calabria, supportando l'azione commissariale di risanamento
del servizio sanitario regionale, ed accertati il mancato rispetto
degli obiettivi economico-finanziari previsti dalla cornice
programmata nell'ambito dei programmi operativi, il mancato
raggiungimento del punteggio minimo previsto dalla griglia dei
livelli essenziali di assistenza, nonchè rilevanti criticità
connesse alla gestione amministrativa, più volte riscontrati, da
ultimo, dai Tavoli di verifica degli adempimenti e dal Comitato
permanente per la verifica dei LEA nella seduta congiunta del 4
aprile 2019, al Capo I, rubricato «Disposizioni urgenti per il
servizio sanitario della Regione Calabria» (articoli 1-10) conteneva
- tra gli altri - l'art. 1 «Ambito di applicazione», l'art. 2
«Verifica straordinaria sui direttori generali degli enti del
Servizio sanitario regionale», l'art. 3 «Commissari straordinari
degli enti del Servizio sanitario regionale», l'art. 4 «Direttori
amministrativi e direttori sanitari degli enti del Servizio sanitario
regionale», l'art. 5 «Dissesto finanziario degli enti del Servizio
sanitario regionale», l'art. 6 «Appalti, servizi e forniture per gli
enti del Servizio sanitario della Regione Calabria», l'art. 8
«Supporto dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali» e
l'art. 9 «Ulteriori disposizioni in tema di collaborazione e supporto
ai Commissari»; al Capo III, rubricato «Disposizioni finanziarie,
transitorie e finali» (articoli 14-16), contiene - tra gli altri -
l'art. 14 «Disposizioni finanziarie» e l'art. 15 «Disposizioni
transitorie e finali», articoli tutti oggetto di impugnativi da parte
della regione qui ricorrente; tale decreto è stato oggetto di
conversione con la legge n. 60/2019, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
- Serie generale - n. 152 del 1° luglio 2019, anch'essa impugnata; i
distinti ricorsi della Regione Calabria sono stati riuniti e respinti
da codesta Corte con la sentenza n. 233/2019.
Scaduto il termine di diciotto mesi di vigenza di dette norme,
dopo soli sette giorni il Governo ha assunto il decreto-legge 10
novembre 2020, n. 150, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 280 -
Serie generale - del 10 novembre 2020, recante «Misure emergenziali
per il servizio sanitario della Regione Calabria e per il rinnovo
degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario», con il
quale, ancora una volta, ritenendo di dover adottare misure
eccezionali, tenuto conto che l'Organizzazione mondiale della sanità
ha dichiarato la pandemia da COVID-19, anche in ragione della
situazione emergenziale in corso, di prevedere per la Regione
Calabria, misure eccezionali per garantire il rispetto dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) in ambito sanitario, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, nonchè (sic!)
per assicurare il fondamentale diritto alla salute attraverso il
raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi operativi di
prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi sanitari; verificato
il reiterato mancato raggiungimento del punteggio minimo previsto
dalla griglia dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e degli
obiettivi economico-finanziari previsti dalla cornice programmata
nell'ambito dei programmi operativi; ritenuta la indifferibile
necessità di intervenire per introdurre misure straordinarie per
superare le gravi inadempienze amministrative e gestionali
riscontrate nella Regione Calabria, al Capo I, rubricato anche questa
volta «Disposizioni urgenti per il servizio sanitario della Regione
Calabria» (articoli 1-7) contiene - tra gli altri - l'art. 1
«Commissario ad acta e supporto alla struttura commissariale», l'art.
2 «Commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario
regionale», l'art. 3 «Appalti, servizi e forniture per gli enti del
Servizio sanitario della Regione Calabria», l'art. 6 «Contributo di
solidarietà e finanziamento del sistema di programmazione e
controllo del Servizio sanitario della Regione Calabria» e l'art. 7
«Disposizioni transitorie e finali», articoli quelli indicati oggetto
di impugnativa da parte della Regione Calabria col ricorso iscritto
al n. 105/2020 R.R.
Il decreto-legge è stato convertito, con modificazioni - con
modifiche quasi tutte marginali o ultronee, per quel che riguarda le
norme già impugnate dalla regione - con la legge 30 dicembre 2020,
n. 181, e la regione intende proporre impugnativa anche avverso le
norme del decreto-legge per come convertite.
Così esposte la cronologia dei fatti e le norme che si intendono
impugnare, questa difesa intende ricorrere, come in effetti con il
presente atto ricorre, a codesta Corte costituzionale, ex art. 127,
comma 2, della Costituzione, atteso che le suddette norme presentano
profili di lesività in pregiudizio della sfera di attribuzioni
legislative ed amministrative della Regione Calabria
costituzionalmente garantite, ed interviene in maniera significativa
su materia di preminente interesse regionale, affidando il ricorso ai
seguenti

Motivi

1) Premessa
Come già indicato nella narrazione del fatto, le modifiche
apportate in sede di conversione alle norma impugnate sono quasi
esclusivamente marginali o ultronee, e quindi - in applicazione del
consolidato orientamento di codesta Corte «ex plurimis, Corte
Costituzionale, sentenza n. 233/2019» - si ritiene che, per esse, le
questioni di costituzionalità già poste col ricorso n. 105/2020
devono ritenersi trasferite sulle nuove norme nella parte in cui esse
modificano quelle originarie; in ogni caso, la regione - considerando
le peculiarità del giudizio in via principale avanti codesta Corte -
intende comunque impugnare le norme convertite - sia per manifestare
la permanenza del proprio interesse all'impugnativa, sia per
veicolare anche nuove e diverse censure - le norme per come
convertite, nonchè - per la parte di interesse regionale - le norme
introdotte in sede di conversione, mediante modifiche non di mero
dettaglio.
2) Violazione art. 136 della Costituzione
Come esposto in narrativa, e come già denunciato in relazione
alle norme impugnate col ricorso n. 105/2020, codesta Corte ha
respinto l'impugnativa avverso il primo «Decreto Calabria»; pur
respingendo il ricorso, al punto 6) della motivazione ha comunque
statuito che «L'effettiva rispondenza delle misure adottate dal
legislatore del 2019 allo scopo perseguito di "risanamento del
servizio sanitario" e soprattutto di tutela del "rispetto dei livelli
essenziali di assistenza in ambito sanitario" nella Regione Calabria
nonchè l'assenza di eventuali loro effetti controproducenti (quali
paventati in udienza dal difensore della ricorrente) dovranno essere
attentamente monitorate da parte dello Stato, e valutate in concreto,
in sede applicativa delle misure stesse.», mentre al punto 5.1 era
stato precisato che la legittimità del provvedimento normativo
dipendeva dal fatto che le concorrenti competenze regionali venivano
«solo temporaneamente ed eccezionalmente "contratte", in ragione
della pregressa inerzia regionale o, comunque, del non adeguato
esercizio delle competenze stesse».
Lo Stato ha clamorosamente mancato sia nella attuazione che nella
valutazione della verifica «non si ripeterà quanto già scritto nel
precedente ricorso sulla triste vicenda dell'individuazione del nuovo
Commissario», ma, ancora una volta, dopo aver fatto trascorrere i
diciotto mesi fissati dal decreto-legge n. 35/2019 causando ulteriori
danni al sistema sanitario calabrese, ha utilizzato, ammettendolo
apertis verbis, le proprie macroscopiche incapacità nella gestione
commissariale, per come «potenziata» con l'intervento del 2019, per
aggravare - anche in sede di conversione - ulteriormente detto regime
con le norme qui impugnate, ampliando addirittura, senza peraltro
alcuna reale soluzione di continuità rispetto al provvedimento
cessato, il periodo di vigenza (ora, «un periodo non superiore a
ventiquattro mesi» rispetto ai diciotto mesi già imposti in
precedenza) ed inasprendolo.
È il caso di riprodurre «evitando di commentare il fatto che la
difesa erariale si sia già appuntata sul testo del decreto-legge per
come convertito, vedi ad esempio pagine 15 e 18 memoria» alcuni passi
della memoria di costituzione della difesa erariale nel ricorso n.
105/2020 R.R. «ricorso al quale si chiede la riunione» per la loro
macroscopica incidenza sulle censure regionali: il primo, è quello a
pagina 14 della memoria depositata il 6 febbraio 2021, ove si legge
che «non solo non risultavano superate le criticità che avevano
indotto all'adozione del decreto-legge n. 35/2019, ma che la
situazione si era ulteriormente aggravata, imponendo, per un verso,
la protrazione del regime speciale in precedenza dettato, e, per un
altro, l'assunzione di ancor più stringenti misure»; il secondo,
invece, si legge alle pagine 20-21 del medesimo atto, ove la difesa
erariale ritiene che l'attento monitoraggio sulle precedenti misure
sia stato effettuato, con esito «non positivo» delle verifiche in
ordine a misure applicate dalla Stato ed ai loro effetti, ma malgrado
ciò, con singolarissimo salto logico, conclude per la sussistenza
delle condizioni per un nuovo intervento, ancor più stringente.
Ove si applicassero l'art. 116 del codice di procedura civile e/o
l'art. 64, comma 2, c.p.a., si dovrebbero dare per processualmente
provati a) la congiunzione tra i due provvedimenti normativi, quello
del 2019 ed il presente; b) l'ulteriore inasprimento delle misure qui
impugnate rispetto al «regime» del 2019; c) il fallimento del
commissariamento statale, anche per come «implementato» nel 2019; d)
il macroscopico errore statale nell'interpretare il giudicato della
sentenza n. 233/2019, sia sotto il profilo di individuazione del
«limite» che ha condotto alla reiezione del ricorso nel 2019, sia
nell'interpretare il monito rivolto da codesta Corte in ordine ai
provvedimenti da adottare in esito ad una valutazione negativa degli
effetti del decreto-legge n. 35/2019.
Ciò detto, la normativa impugnata, che, come riconosciuto dalla
stessa difesa erariale nel giudizio avverso le norme del
decreto-legge già impugnate, ponendosi in piena continuità con
l'intervento appena cessato, non solo reitera ma addirittura aggrava
l'intervento stesso, rivelatosi, per ammissione della stessa parte
statale, non solo infruttuoso ma addirittura peggiorativo della
situazione del maggio 2019, viola apertamente i limiti -
evidentemente non colti dallo Stato - alla temporaneità ed ai
presupposti legittimanti dell'intervento, nonchè al naturale sbocco
ove le verifiche sugli effetti (sia consentito, motivatamente
previsti in udienza dalla difesa regionale, tanto da spingere codesta
Corte a sviluppare in sentenza il monito poi non raccolto dallo
Stato) del provvedimento normativo qui proseguito ed aggravato, che
codesta Corte aveva fissato alla legittimità dell'intervento, al
quale le norme qui impugnate si pongono in conclamata ed ammessa
continuità, e quindi viola il giudicato costituzionale, in
conseguenza della violazione dell'art. 136 della Costituzione.
3) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione; 8 della
legge n. 131/2003; 2, comma 78, della legge n. 191/2009; 1, 2, 6 e 8
decreto legislativo n. 171/2016, 11, comma 1, lettera p) della legge
n. 124/2015 e del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Gli articoli 1, 2, 3, 6 e 7, dettati solo per la Regione
Calabria, operando modifiche unilaterali al Piano di rientro ed al
mandato Commissariale, nonchè alla normativa di settore, sono
invasive della competenza concorrente e residuale regionale,
contraggono le correlate prerogative in termini temporalmente
irragionevoli e non più eccezionali, ma ormai sistematici, ed,
inoltre, non sono assistite da intesa con la regione e/o in sede di
Conferenza Stato regioni, e determinano perciò, per tutti i motivi
sopra elencati, le violazioni denunciate, anche in ordine alla
mancanza di intesa ed al principio di leale collaborazione,
violazione quest'ultima, per vero, dimostrata anche da specifica
modifica adottata in sede di conversione.
Come chiarito dalla sentenza n. 219/2013 di codesta Corte: «Lo
Stato, optando per l'esercizio del potere sostitutivo...si assume
l'onere del processo coartato di risanamento delle finanze
regionali»; come già sopra riportato al punto 2), codesta Corte, con
la sentenza n. 233/2020, ha ritenuto legittimo il decreto-legge n.
35/2020 in quanto le prerogative regionali «non risultano violate ma
solo temporaneamente ed eccezionalmente "contratte", in ragione della
pregressa inerzia regionale o, comunque, del non adeguato esercizio
delle competenze stesse».
È stato platealmente ammesso in punto di fatto, già nel ricorso
n. 105/2020 che a) la violazione/contrazione delle competenze
regionali non è più «eccezionale e temporanea», ma, senza
sostanziale soluzione di continuità «un margine di sette giorni non
poteva certo considerarsi cesura temporalmente significativa» si
protrarrà anche per tre anni e mezzo (diciotto mesi il decreto-legge
n. 35/2020; sino a ventiquattro mesi il decreto-legge per come
convertito qui impugnato); b) lo Stato ammette le macroscopiche
inadempienze dei Commissari statali, anche - anzi soprattutto - in
relazione al periodo di vigenza del decreto-legge n. 35/2019, per
prorogare, ed anzi inasprire ulteriormente, lo stato di
espropriazione/compressione delle competenze regionali, che ha
oggettivamente danneggiato e danneggia sempre più la regione nonchè
i cittadini in essa residenti, i quali hanno visto progressivamente
peggiorare - per asserzione dello stesso Stato, che su tale dato
fonda il paradossale intervento normativo qui censurato - la
situazione di assistenza alla cittadinanza, proprio a causa
dell'intervento statale.
Pare qui indispensabile una disamina dello stato del «pianeta
salute» in Calabria in esito al commissariamento, pure
sostanzialmente ammesso dalla difesa erariale alle pagine 2-19 della
memoria depositata nel ricorso n. 105/2020, che coincide con la
disamina fatta dalla magistratura contabile in sede di parifica del
bilancio regionale 2020: in oltre dieci anni di commissariamento, il
saldo finale tra mobilità attiva e passiva in Calabria è
esponenzialmente peggiorato (vedi tabelle riportata alle pagine
389-390 della bozza di relazione parifica, allegate al ricorso n.
105/2020) proprio durante il commissariamento, e si è ulteriormente
aggravata durante il periodo di vigenza del decreto-legge n. 35/2019,
per ammissione della stessa parte statale; secondo la Corte dei conti
calabrese «Dal 2010 (inizio del commissariamento), l'esito delle
iniziative attuate per superare le numerose criticità presenti al
momento dell'entrata in vigore del Piano di rientro ha disatteso le
reali attese di cambiamento «pagina 407 bozza relazione parifica»;
l'obiettivo finale del Programma operativo (2016/2018) «uscire dal
Piano di rientro» e le sue precondizioni «raggiungere il pareggio di
bilancio entro il 2018», non è stato raggiunto e l'ultimo anno si
distingue per una regressione degli indicatori economici e
assistenziali conseguiti in precedenza» «pagina 407 bozza relazione
parifica»; senza aver completato il precedente Programma operativo,
ora ci si trova in vigenza «del Piano operativo 2019/2021, approvato
con DCA n. 57 del 26 febbraio 2020», ossia oltre un anno dopo il
preteso inizio di valenza del Programma stesso; l'acclarata presenza
delle diverse fattispecie debitorie, oltre alle gravi irregolarità
di cui alla deliberazione della Sezione controllo della Corte dei
conti n. 13/2019, mai sistemate contabilmente negli anni pregressi,
che avevano indotto la Commissione straordinaria dell'ASP di RC, con
deliberazione n. 298 del 6 giugno 2019, ai sensi dell'art. 5 del
decreto-legge n. 35/2019, a proporre il dissesto dell'Azienda, non è
stata accolta dal precedente Commissario ad acta, con motivazioni,
indicate nella nota prot. n. 170858 del 21 maggio 2020, ossia quasi
un anno dopo la richiesta; il costo sostenuto per l'acquisto dei beni
da parte delle Aziende del SSR è passato complessivamente da euro
351.599.120,80 nel 2018 ad euro 367.758.596,39 nel 2019, ossia in
vigenza del decreto-legge n. 35/2019, con un incremento pari al 5%
«p. 436 bozza relazione parifica»; nell'esercizio 2019, ossia in
vigenza del decreto-legge n. 35/2019, non sono stati rispettati i
tetti di spesa per dispositivi medici per euro 12.238.674,00; «il
Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionale con il
Comitato permanente per la verifica dei LEA, in data 25 maggio 2020,
ha rilevato la dimensione degli oneri finanziari in peggioramento,
evidenziando la gravità della situazione. Ha pertanto invitato la
struttura Commissariale al presidio di tali iscrizioni con
particolare riferimento agli oneri finanziari per anticipazioni di
cassa che rappresentano il 77% del totale contabilizzato su tale voce
dall'intero SSN.» «pag. 460 bozza relazione parifica»; sempre ad
avviso della Corte dei conti della Calabria «si sono realizzate, con
riferimento al risultato di gestione dell'anno 2019, le condizioni
per l'applicazione degli automatismi fiscali previsti dalla
legislazione vigente, vale a dire l'ulteriore incremento delle
aliquote fiscali di Irap e addizionale regionale all'Irpef per l'anno
d'imposta in corso, rispettivamente nelle misure di 0,15 e 0,30
punti, e per l'applicazione del divieto di effettuare spese non
obbligatorie da parte del bilancio regionale fino al 31 dicembre
2021.» «pagina 467 bozza relazione parifica»; la Regione Calabria, o,
meglio, la gestione commissariale, al IV trimestre 2019 presenta un
disavanzo sanitario di 116,721 milioni di euro; il sig. giudice
relatore al giudizio di parifica ha in sintesi rilevato che «dieci
anni dopo, ossia a fine 2019, il disavanzo sanitario è passato a
euro 225,418 milioni di euro. Dopo il conferimento delle coperture
derivanti dal gettito delle aliquote fiscali massimizzate il
risultato di gestione evidenzia un disavanzo di 118,796 milioni di
euro (fonte: verbale del Tavolo tecnico e del Comitato per la tutela
dei LEA dell'8 e 9 novembre 2020 - dati trasmessi con nota Regione
Calabria, dipartimento tutela della salute, servizi sociali e socio
sanitari, prot. n. 3933804 del 30 novembre 2020)...In altre parole,
gli abitanti della Calabria stanno da dieci anni colmando una
voragine finanziaria che cresce e si alimenta di anno in anno. A
fronte di questi "sacrifici finanziari", i medesimi cittadini non
godono però di servizi sanitari adeguati.»; infine - a diretta
smentita di uno dei presupposti dell'adozione del provvedimento
normativo impugnato - dal verbale del Tavolo tecnico e del Comitato
per la verifica del LEA del 25 maggio 2020 emerge che la Regione
Calabria ha superato la verifica dei LEA per gli esercizi 2015, 2016
e 2017, mentre, quanto all'anno 2018, a luglio 2020, quindi molto
prima che venisse adottato e poi convertito il provvedimento
impugnato, il Ministero della salute «si veda stralcio della
relazione già allegata al ricorso n. 105/2020» attribuisce alla
Calabria un punteggio pari a 162, positivo ed in miglioramento.
Ciò necessariamente premesso, vanno esaminate distintamente le
censure qui mosse alla normativa impugnata: l'art. 1 «è il caso di
precisare che non vengono impugnati nè il comma 4, nè i commi
4-bis, ter e quater introdotti in sede di conversione» nel ribadire
ed ampliare i poteri commissariali, impone alla regione un
contingente minimo di «personale» da mettere a disposizione della
struttura commissariale, senza neanche indicare le finalità del
decreto-legge medesimo, pur precisando che il Commissario «assicura
l'attuazione delle misure di cui al presente capo», e prevede - in
esito a modifica in sede di conversione - che i Subcommissari possano
essere «non più di tre»; l'art. 2 prevede, come già l'art. 3 del
decreto-legge n. 35/2019, la nomina di Commissari straordinari da
parte del Commissario ad acta o, in caso di mancata intesa con la
regione, da parte del Ministro della salute; l'art. 3, comma 1, del
decreto-legge, come già, in parte, la prima formulazione dell'art. 6
del decreto-legge n. 35/2019, consente al Commissario di provvedere
in via esclusiva all'espletamento delle procedure di
approvvigionamento per gli enti del Servizio sanitario della regione
avvalendosi di Consip ovvero - previa convenzione - delle centrali di
committenza della Calabria o di regioni limitrofe per l'affidamento
di appalti di lavori, servizi e forniture, pari o superiori alle
soglie comunitarie, con facoltà di avvalersi del Provveditorato
interregionale per le opere pubbliche per la Sicilia-Calabria, mentre
il Piano di rientro nella versione nuovamente vigente dal 3 novembre
u.s., prevedeva invece «vedi DG.R. n. 845/2009, allegato, paragrafo
9, punto b, e paragrafo 10, già prodotta nel ricorso n. 105/2020» la
«predisposizione» delle gare da parte solo da parte della S.U.A.,
nonchè un budget prefissato per tale attività al fine di consentire
un risparmio di spesa; l'art. 6, comma 2, condiziona l'erogazione
delle somme di cui al comma 1 alla sottoscrizione di uno specifico
accordo tra lo Stato e le regioni contenente le modalità di
erogazione delle risorse, ma, soprattutto, alla presentazione e
approvazione del programma operativo di prosecuzione del Piano di
rientro per il periodo 2022-2023; l'art. 7, infine, determina - in
esito a modifica in sede di conversione - in massimo ventiquattro
mesi la durata della misure, e consente al Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari
regionali e le autonomie, ed, ora, anche il Presidente della regione,
di aggiornare il mandato Commissariale assegnato con delibera del 19
luglio 2019 anche con riferimento al Commissario ad acta, solo in
relazione ai compiti affidati col Capo I della legge, nonchè - comma
4 - fa cessare dall'incarico gli «organi» eventualmente nominati
dalla regione dal 3 novembre.
L'intervento legislativo determina la violazione degli articoli
5, 117 e 120 della Costituzione, 2, comma 78, della legge n.
191/2009; 1, 2, 3, 6, 8 e 9 del decreto legislativo n. 171/2016, 11,
comma 1, lettera p), della legge n. 124/2015, 5-bis del decreto
legislativo n. 502/1992; la sua unilateralità lede il principio di
leale collaborazione (sul quale, vedi da ultimo ordinanza n. 4/2021
di codesta Corte), per come declinato, oltre che dalle norme sopra
richiamate, dall'art. 8 della legge n. 131/2003, ed è ora
ulteriormente comprovata dalla limitata forma di consultazione
introdotta in sede di conversione.
Già la sentenza n. 200/2019 di codesta Corte ha affermato che
«Le facoltà di audizione e partecipazione della regione non si
estendono, del resto, all'individuazione nominativa del Commissario e
del sub Commissario, la cui scelta spetta in via esclusiva al
Governo» e che, nel caso lì esaminato, la leale collaborazione
sarebbe stata garantita «dall'azione congiunta del "Comitato
paritetico permanente per la verifica dei livelli essenziali di
assistenza" e del "Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti"
regionali», mentre, nel caso che qui ne occupa, non si verte in
materia di indicazione nominativa del Commissario, ed i tavoli
richiamati in sentenza non sono stati in alcun modo «interessati» in
merito a contenuti ed adozione del provvedimento normativo qui
impugnato.
Ciò detto, l'invasione/compressione delle sfere di competenza
regionale concorrente e residuale è di tutta evidenza, e come già
sopra evidenziato, non ha più carattere di eccezionalità e
temporaneità, ma anzi si «aggrava» rispetto alla versione 2019; pare
quindi evidente la violazione denunciata dalla regione ricorrente:
l'art. 5 della Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali;
l'art. 117, comma 2, prevede tra le materia di legislazione
concorrente anche quelle della tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica, ed il comma 4 tra quelle di
legislazione residuale l'organizzazione degli uffici; l'art. 121
della Costituzione prevede che il potere legislativo della regione
sia esercitato dal Consiglio regionale, e che la rappresentanza della
regione sia individuata in capo al Presidente della Giunta; l'art.
120, comma 2, della Costituzione, pone come preciso limite al potere
sostitutivo statale l'esercizio dello stesso secondo i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione.
Quanto a tale ultimo e distinto profilo di lesività, il mancato
invito a partecipare del Presidente della Giunta f.f. al C.d.M. del 9
novembre 2020 o altra forma di «coinvolgimento» della regione è
conclamato e non contestato dalla parte statale; rimane quindi
acclarato che nessuna forma di leale collaborazione sia stata attuata
nel caso in esame, mentre l'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003
prevede espressamente che anche in ipotesi di adozione di atti
normativi in materia - senza esclusione alcuna in ordine alla
tipologia di atto, e quindi anche in ipotesi di adozione di
decreto-legge - il Presidente della Giunta debba essere invitato a
partecipare al relativo C.d.M.; certamente, non «ripara» il vizio il
meccanismo inserito nel comma 3 dell'art. 7 in sede di conversione,
sia perchè successivo all'adozione delle norme impugnate, sia
perchè «limitato» al solo aggiornamento del mandato commissariale
per i compiti correlati al Capo I.
Ad avviso della regione ricorrente, comunque, l'art. 8, comma 4,
della legge n. 131/2003, che prevede, anche per i casi di urgenza,
quanto meno il coinvolgimento della Conferenza Stato regioni a
seguito dell'adozione di «provvedimenti», la quale può chiedere il
riesame del provvedimento, se riguarda l'adozione di decreti-legge ex
art. 77 della Costituzione, come chiarito da codesta Corte con la
sentenza n. 233/2019; la mancata comunicazione alla Conferenza dà la
dimostrazione della violazione denunciata pure sotto tale diverso
profilo, anche perchè, nel caso che qui ne occupa, le «pregresse
inadempienze» che sostengono l'intervento sono palesemente statali, e
non regionali (e sia consentito di rilevare che l'asserzione di
pagina 27 della memoria erariale più volte sopra richiamata, ove si
sostiene che, qui ed ora, è inutile individuare «l'imputabilità
soggettiva» della grave situazione calabrese è solo l'ennesimo
schiaffo che lo Stato riserva alla regione ricorrente).
Infine, risulta documentalmente comprovata l'erroneità del
presupposto fondante dell'intervento, ossia il reiterato «deficit»
dei LEA: come dimostrato, anche mediante l'allegazione della
relazione sui LEA 2018 già effettuata nel ricorso n. 105/2020,
seppur dopo due anni, lo Stato ha rilevato come i LEA siano l'unico
dato in reale miglioramento nella regione, per cui non solo risulta
non veritiera l'indicazione in ordine al presunto «reiterato mancato
raggiungimento del punteggio minimo previsto dalla griglia dei
livelli essenziali di assistenza (LEA)», e non può certo essere
utilizzata la sistematica sottovalutazione dei dati da parte del
tavolo tecnico per protrarre l'occupazione statale; inoltre,
l'ulteriore presupposto, ossia il mancato «raggiungimento degli
obiettivi economico-finanziari previsti dalla cornice programmata
nell'ambito dei programmi operativi», risultando imputabile
esclusivamente alla Stato «non essendo affatto inutile evidenziare la
chiara imputabilità soggettiva delle condotte» non può essere
utilizzato dallo stesso per autoalimentare ed ampliare l'inefficiente
commissariamento e proseguire nell'invasione/compressione di sfere di
competenza regionale.
4) Violazione articoli 32, 81, 117, 118 e 119 della Costituzione; 2
del decreto legislativo n. 171/2016 e del principio di leale
collaborazione.
In ordine al presente motivo di ricorso, nonchè agli ulteriori
motivi, pur essendo nota la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte
che afferma che nei giudizi in via principale, le regioni sono
legittimate a censurare le leggi dello Stato esclusivamente in
riferimento a parametri relativi al riparto delle rispettive
competenze legislative, salva ipotesi di violazione di questi che
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite, e previa indicazione delle specifiche
competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione, si
ritiene di segnalare che il presente caso è un unicum, in quanto le
norme impugnate sono espressamente dirette ad incidere sulla sola
regione ricorrente, il che pare determinare una ridondanza in re
ipsa, anche perchè «è messo in pericolo non il servizio di raccolta
differenziata, non il servizio di scuola bus, non la pulizia delle
strade per gli abitanti di un singolo comune, ma la piena tutela
della salute - che è il "diritto dei diritti" - per i circa 2
milioni di abitanti del territorio calabro» - pagina 18 intervento
orale Relatrice giudizio parifica Corte dei conti Calabria, già
allegato al ricorso n. 105/2020).
In ogni caso, si dettaglierà la ridondanza richiesta - già
riconosciuta , ad esempio, in ordine al ricorso avanzato anche dalla
Regione Calabria da codesta Corte con la sentenza n. 195/2019 - in
quanto tutte le norme impugnate incidono sulle competenze regionali,
in materia di legislazione concorrente (tutela della salute e
coordinamento della finanza pubblica), e se è pur vero che il
rispetto dei L.E.A. e la profilassi internazionale ricadono in
materie demandate alla competenza esclusiva dello Stato, non vi è
dubbio che l'esercizio di tali competenze risulti strettamente
intrecciato con altre materie demandate alla competenza esclusiva o
concorrente delle regioni quali, appunto, la tutela della salute ed
il coordinamento della finanza pubblica, e comunque, proprio nella
consapevolezza di tale inevitabile intreccio, in materie di altissima
sensibilità politica e di altrettanto rilievo per la tutela dei
diritti fondamentali individuali, la Carta costituzionale ha imposto,
all'art. 118, comma 3, l'individuazione di «forme di coordinamento
fra Stato e regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del
secondo comma dell'art. 117», totalmente assenti nel caso in
questione.
Le ragioni delle lamentate lesioni - indicate non solo rispetto
al generale assetto di competenze della regione, ma altresì rispetto
all'esercizio di tali competenze, vale a dire ai singoli
provvedimenti legislativi incisi dall'atto impugnato - sono la
privazione del potere presidenziale di nomina di Commissari ed organi
della aziende (art. 2), la disciplina di cause di decadenza di
direttori generali e Commissari, e l'aggiornamento del mandato
commissariale (art. 7), la disciplina degli appalti per gli enti del
SSN (art. 3), il finanziamento «aggiuntivo» del sistema sanitario
calabrese, anche per l'anno corrente, con condizione che ne rende
impossibile l'erogazione (art. 6); inoltre, lo stato della sanità
calabrese, per come descritto dalla magistratura contabile, anche per
la mancata riattivazione di poli ospedalieri da parte del
Commissario, di fatto, ed anche per il costante aumento della
pressione fiscale sui cittadini calabresi - e non solo su di essi,
come riconosciuto nella citata sentenza n. 195/2019 - determinata
dalle inefficienze statali, ha creato criteri selettivi
«territoriale» e «reddituale» di accesso alle prestazioni sanitarie,
ed ha ridotto l'accesso ai servizi ospedalieri, limitando di fatto
l'accesso alle stesse, e determinando il divieto di effettuare spese
non obbligatorie da parte del bilancio regionale fino al 31 dicembre
2021, la cui regolamentazione rientra nella competenza legislativa
concorrente regionale.
L'insieme delle norme impugnate incide complessivamente, e molto
negativamente, sull'intero sistema sanitario calabrese, e quindi
sulle competenze regionali; più in dettaglio, gli articoli 2 e 7
consentono la nomina dei Commissari straordinari da parte del
Commissario anzichè da parte del Presidente della Regione - come
invece previsto dall'art. 2 del decreto legislativo n. 171/2016 e
dagli articoli 14 della legge regionale n. 11/2004 e 20 della legge
regionale n. 29/2002 - e la revoca degli stessi sempre da parte del
Commissario, nonchè una ipotesi di decadenza, entrambe non previste
nè dal decreto legislativo n. 171/2016, nè dalla leggi regionali
sopra richiamate; l'art. 2 introduce un compenso aggiuntivo in favore
dei Commissari non previsto dalle leggi regionali sopra indicate;
l'art. 3, consentendo il ricorso solo previa convenzione alla
Stazione unica appaltante della Regione Calabria per gli appalti
degli enti del SSN, di fatto nuovamente incide sull'art. 1, comma 1,
della legge regionale n. 26/2007, che prevede(va), con finalità di
risparmio, come obbligatorio il ricorso alla S.U.A. - tra gli altri -
per gli enti appartenenti al S.S.N., e, ad oggi, malgrado siano
passati più di tre mesi dall'entrata in vigore delle norme
impugnate, il Commissario non ha nè provveduto ad espletare
procedure tramite Consip, nè stipulato convenzioni ad hoc con
Centrali di committenza, ivi compresa la S.U.A., determinando quindi
- anche questa volta - una paralisi nel settore
dell'approvvigionamento di beni e servizi del servizio sanitario
regionale, oltre al già sopra censurato aumento di costi del 5%,
come rilevato dalla Corte dei conti; l'art. 6, comma 2, condiziona
alla presentazione e approvazione del programma operativo di
prosecuzione del Piano di rientro per il periodo 2022-2023, ossia ad
un atto unilaterale del Commissario già oggetto di enormi ritardi in
passato, e non certo nè quanto alla sua adozione, nè ai termini,
peraltro, molto differiti nel tempo, tanto di contraddire in termini
la pretesa emergenza dell'intervento.
Ai sensi dell'art. 117, comma 3, la tutela della salute ed il
coordinamento della finanza pubblica costituiscono materie di
legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, e tale competenza
deve essere esercitata dalle regioni nel rispetto della normativa
costituzionale; l'art. 119, oltre a prevedere l'autonomia finanziaria
regionale, consente - nel rispetto del vincolo di bilancio - di
individuare la destinazione delle risorse; l'art. 81 impone non solo
l'equilibrio di bilancio, ma anche la certa copertura di nuove spese;
l'art. 32 della Costituzione, infine, individua la salute non solo
come diritto fondamentale dell'individuo, ma anche come interesse
della collettività, prevedendo cure gratuite per gli indigenti.
L'intervento statale è stato complessivamente così efficace nel
disastrare la sanità calabrese da dover richiedere, a novembre 2020,
e quindi dopo l'entrata in vigore delle norme impugnate, un accordo
«si veda articolo allegato» tra il Dipartimento della protezione
civile e l'Associazione Emergency - che opera, come noto,
prevalentemente nei paesi del c.d. «Terzo Mondo» «Afghanistan,
Algeria, Angola, Cambogia, Eritrea, Iraq, Libia, Nepal, Nicaragua,
Palestina, Repubblica Centrafricana, Ruanda, Serbia, Sierra Leone,
Sri Lanka, Sudan, Uganda» - per gestire un reparto dell'Ospedale di
Crotone, e più in generale gli ospedali da campo, nonchè fornire
supporto all'interno dei Covid Hotel e nei punti di triage negli
ospedali, il tutto mentre - ed anche qui ci si affiderà alle parole
della magistratura, questa volta amministrativa - in relazione alla
perdurante mancata riattivazione dell'Ospedale di Trebisacce da parte
dell'Ufficio del Commissario, tanto da necessitare di «al momento,
inutile» nomina di Commissario ad acta «La sequela di inerzie ed
elusioni sin qui riepilogate consegna l'allarmante rappresentazione
di un'area del territorio nazionale sprovvista della vitale garanzia
della primaria assistenza sanitaria, quella ai più tempestivi
interventi di urgenza-emergenza. Tanto a circa sei anni dalla
pronuncia di questo Consiglio, che ha messo a fuoco il vulnus così
inferto agli standard sanitari essenziali e la conseguente
mortificazione del diritto alla salute degli abitanti del Comune di
Trebisacce e del relativo distretto. È un fatto di assoluta gravità
che l'effetto conformativo di quella pronuncia sia rimasto ad oggi un
mero flatus voci, se solo si considerano la delicatezza degli
interessi in gioco, i profili di rischio dell'incolumità personale
ai quali risultano esposti i cittadini dell'area territoriale
interessata e la relativa marginalità (in termini di programmazione
e di costi) degli interventi che si renderebbero necessari per
apprestare quantomeno gli apparati strumentali atti a garantire
(ancor prima di una completa riattivazione della totalità dei
reparti programmati, quantomeno) una efficiente assistenza di primo
soccorso e di emergenza.» (Cons. Stato, III, ordinanza n. 1369/2021),
ed alla regione è precluso qualunque intervento sulla vicenda sia
materiale che finanziario, anche per il divieto di spese non
obbligatorie già sopra censurato.
Quanto alle somme aggiuntive da erogare di cui all'art. 6, forse,
saranno erogate tra oltre un anno, ossia - pur essendo prevista una
erogazione per l'anno 2021, materialmente impossibile - quasi in
chiusura dell'intervento emergenziale che dovrebbero sostenere, e
quindi senza nessuna concreta ricaduta sullo stesso, salvo dover
ipotizzare sin da ora l'ennesimo tentativo di protrazione
dell'occupazione statale del sistema sanitario calabrese.
In conclusione, dimostrata la ridondanza, il motivo pare
evidentemente fondato.
5) Violazione degli articoli 81, 117, 119, 121 della Costituzione
Come già sopra riportato al punto 3), l'art. 1 impone alla
regione di mettere un contingente «minimo» di venticinque persone a
disposizione del Commissario per massimo ventiquattro mesi «art. 7,
comma 1»: ciò lede diversi parametri costituzionali.
Innanzi tutto, ciò determina la macroscopica violazione degli
art. 117, comma 4, e 121 della Costituzione, in quanto tale norma
incide in materia di competenza legislativa residuale regionale
«ordinamento ed organizzazione amministrativa regionale, vedi Corte
costituzionale, sentenza n. 191/2017» in ordine all'organizzazione
degli uffici regionali, che rischia di venire devastata da tale
impatto del tutto «indiscriminato» (prevedere un contingente minimo,
e non un contingente massimo, lascia al mero arbitrio del Commissario
la scelta del numero di persone da «applicare», sia interni alla
regione che esterni, come oltre dimostrato).
Ciò premesso, l'art. 1 viola anche gli articoli 81, 117 e 119
della Costituzione: tenuto conto che il costo diretto dei soli
emolumenti commissariali, antecedente al decreto-legge n. 150/2020
per come convertito, era già pari ad euro 300.000 «euro 174.831
annui, oltre oneri riflessi, per il Commissario, ed euro 148.554
annui, oltre oneri riflessi, per il Subcommissario», e tale somma è
annualmente stanziata nel bilancio regionale (capito U12010113801 -
estratto del bilancio gestionale 2020-2022, approvato con DGR. n. 60
del 29 aprile 2020, già allegata al ricorso n. 105/2020), e che in
attuazione della disposizione impugnata è stato ritenuto dalla
regione «si veda nota dirigenziale allegata al ricorso n. 105/2020»
finanziariamente sostenibile un ulteriore costo complessivamente pari
a 500.000,00 euro, per come indicato nella relazione tecnico
finanziaria (già allega al ricorso n. 105/2020) che corredata la
legge regionale 4 dicembre 2020, n. 29, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria n. 114 del 4 dicembre 2020, non
impugnata dal Governo, e quindi non solo neanche sospettata di
incostituzionalità dalla parte statale, ma dalla stessa ritenuta
evidentemente satisfattiva delle necessità commissariali (vedi anche
estratto della DGR. n. 435/2020, che declina le nuove autorizzazioni
di spesa nei singoli capitoli di bilancio, già allegata al ricorso
n. 105/2020).
Per tale ragione, con la citata legge regionale n. 29/2020 è
stata iscritta in bilancio la somma di euro 500.000,00 sul capitolo
U1201013801 per le annualità 2021 e 2022; tale importo è stato
confermato nel bilancio di previsione 2021-2023, nel quale, tenuto
conto dello stanziamento originario di euro 300.000,00 (peraltro,
destinato a non garantire copertura, ove effettivamente vengano
nominati tre Subcommissari in luogo di uno soltanto, come in
passato), è allocato l'importo complessivo di euro 800.000,00 per
ciascuna annualità.
La norma impugnata, però, anche dopo la conversione, avvenuta
dopo l'adozione da parte della regine della normativa sopra
richiamata, continua a non porre limiti quantitativi al ricorso
all'esterno, ed infatti il Commissario, pur avendo avuto messi a
disposizione oltre un centinaio di personale del Dipartimento tutela
della salute (vedi D.G.R. n. 2/2021, nonchè Pec del Dipartimento
organizzazione e personale, che si producono, per complessive
centonove unità, novantotto dipendenti - un dirigente generale,
dodici dirigenti, cinquantatre funzionari categoria D, undici
collaboratori categoria C, ventuno ulteriori unità di categorie B ed
A - ed undici unità lavorative in distacco da Calabria Lavoro), e
pur avendo anche il supporto «aggiuntivo» da Agenas «articoli 1,
comma 4, nella misura di venticinque unità, come da relazione
tecnica della Ragioneria di Stato già allegata da parte resistente
nel ricorso n. 105/2020», in data 5 febbraio 2021 «vedi nota che si
allega» ha richiesto il comando di altre venticinque unità di
personale.
Alla replica del D.G. del Dipartimento personale «vedi nota del
10 febbraio 2021, che si allega» che, richiamando il summenzionato
vincolo di spesa, chiedeva indicazione dei profili tenuto conto di
tale vincolo, il neo Commissario, anzichè fornire i dati richiesti,
ha assunto il D.C.A. n. 26/2021 «che si allega» nel quale chiede al
D.G. del Dipartimento Tutela della salute «quindi, alla propria
struttura» di ricorrere all'art. 3, pure qui impugnato, per reperire
servizi professionali per la struttura commissariale medesima: ogni
commento pare assolutamente superfluo!
È evidente che, in disparte la rilevante incidenza sul bilancio
regionale, anche per le «divagazioni» commissariali, la norma
consente, a mera discrezione del Commissario «e si è fornita sopra
una precisa idea del concetto di discrezionalità dell'attuale
Commissario» un impatto incerto «vista anche la possibilità di
nomina di tre Subcommissari» nel quantum sul bilancio regionale,
anche superiore al limite di sostenibilità documentato dalla
regione, e quindi anche privo di adeguata copertura finanziaria «art.
81, comma 3, della Costituzione», il che - oltre a dimostrare la
ridondanza della questione sui parametri costituzionali che non
riguardano la ripartizione di competenze tra Stato e regioni proprio
tramite l'indicazione dell'art. 119 della Costituzione - conclama la
fondatezza della censura.
Quanto ai costi indiretti, la sottrazione di personale (vedi
D.G.R. n. 2/2021 e Pec sopra richiamate, che espongono un costo pari
a complessivi euro 6.081.206,74, ossia euro 5.806.206,74 per il
personale regionale ed euro 275.000 per il personale di Calabria
Lavoro) imporrà alla regione, per mantenere il livello di servizi,
di reperire altrove le risorse umane «distratte», con conseguente
aggravamento per altro verso dell'impatto della norma sul bilancio
regionale, di importo non esattamente quantificabile.
È comunque il caso, in conclusione, di rilevare che, se è vero
che già a legislazione vigente la regione deve fornire
«collaborazione» alla struttura commissariale, non vi è dubbio che
competa a codesta Corte trovare - in esito al ricorso avanzato dalla
regione - un punto di equilibrio in materia, per evitare che le
irragionevoli pretese statali - che già hanno fatto saltare l'intero
sistema sanitario regionale - facciano deflagrare anche la macchina
organizzativa regionale.
6) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 della Costituzione; 1, 2, 8
del decreto legislativo n. 171/2016; 11, comma 1, lettera p) della
legge n. 124/2015 e del principio di leale collaborazione
L'art. 2, in combinato disposto con l'art. 7, comma 4, nel
consentire la nomina, previa cessazione dalle funzioni di direttori
generali o di qualunque altro «organo ordinario o straordinario»,
già eventualmente nominati dal Presidente della Regione Calabria
previa deliberazione di Giunta, ex art. 20 della legge regionale n.
29/2002, solo nella Regione Calabria, violano gli articoli 5, 117,
120, 121 della Costituzione, 1, 2 e 8 del decreto legislativo n.
171/2016, ed 11, comma 1, lettera p), della legge n. 124/2015, sia
perchè le «pregresse inadempienze» che fondano l'intervento non sono
regionali ma statali, sia perchè la compressione delle competenze
regionali ormai non è più «eccezionale e temporanea», ma ha assunto
il carattere di regola stabile, sia, infine, perchè introducendo
l'art. 2 norma non di principio, ma di dettaglio, in materia di
legislazione concorrente, ed in relazione ad istituto disciplinato
dallo Stato prima solo col decreto-legge n. 35/2019, ma già normato
dal legislatore regionale (si vedano su tale ultimo punto le sentenze
di codesta Ecc.ma Corte numeri 190/2017, punto 6 «Considerato in
diritto» - proprio relativa alla regione ricorrente - e 87/2019,
punti 4.2 e seguenti «Considerato in diritto»), mentre l'art. 7,
comma 4, introduce una ipotesi di decadenza non disciplinata nè
dalla normativa statale di riferimento, nè dalla normativa
regionale, in assenza di intesa Stato regioni; inoltre, l'art. 2
consente una immotivata deroga all'obbligo di attingere dall'elenco
nazionale di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 171/2016;
ancora, sempre l'art. 2 deroga in termini immotivati all'art. 2 del
medesimo decreto legislativo; infine, mentre l'art. 8 del decreto
legislativo n. 171/2016 aveva previsto che dalla modifiche di settore
non sarebbe dovuta sopravvenire nessuna nuova spesa, mentre l'art. 2
impingua sostanzialmente le spese, ed il mancato previo
raggiungimento di intesa in sede di Conferenza su tali nuovi oneri
determina la lamentata violazione anche sotto tale diverso profilo.
In dettaglio, si conferisce il potere di nomina al Commissario o
al Ministro, seppur previa intesa con la regione; si consente la
nomina anche al di fuori dell'elenco nazionale di cui all'art. 1 del
decreto legislativo n. 171/2016, derogato senza intese; inoltre, si
introduce una ipotesi di decadenza degli organi eventualmente già
nominati alla regione, non disciplinata dal decreto legislativo n.
171/2016; si prevede la possibilità di nomina di un Commissario per
più aziende del S.S.R.
Pare efficace richiamare, a sostegno del vizio lamentato, la
sentenza n. 251/2016 di codesta Ecc.ma Corte costituzionale, che ha
dichiarato incostituzionale l'art. 11 della legge n. 124/2015, anche
nella parte in cui consentiva di adottare quello che poi sarebbe
stato indicato come decreto legislativo n. 171/2016, non previa
intesa con la Conferenza Stato regioni, ma solo previo parere della
Conferenza unificata, in quanto, riguardando competenze concorrenti,
come quella relativa alla disciplina della dirigenza sanitaria,
l'intervento del legislatore statale, costituito dalla determinazione
dei principi fondamentali in materia di tutela della salute, «deve
muoversi nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile anche in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato
e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 26 e n. 1 del
2016, n. 140 del 2015, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n.
50 del 2008). Poichè le disposizioni impugnate toccano sfere di
competenza esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di
espressione della leale collaborazione deve essere individuato nella
Conferenza Stato-regioni».
Non è in discussione, quindi, che qualunque intervento
legislativo che incida sull'assetto delineato dal decreto legislativo
n. 171/2016 - come accaduto, ad esempio, al momento dell'adozione del
decreto legislativo n. 126/2017, correttivo di alcune disposizioni
del decreto legislativo n. 171 - debba - per inequivoca statuizione
di codesta Corte - necessariamente essere preceduto da intesa in sede
di Conferenza Stato regioni, ivi comprese le deroghe/modifiche
introdotte col decreto-legge per come convertito oggetto di
impugnativa; come già sopra dedotto, la norma impugnata incide -
comprimendole in via ormai non più eccezionale, e per un periodo
temporale estremamente lungo - sulle competenze regionali, in materia
di legislazione concorrente (tutela della salute); le ragioni delle
lamentate lesioni/compressioni risiedono nella privazione del potere
della Giunta di nomina di Commissari delle aziende (art. 20, comma 2,
della legge regionale n. 29/2002) e degli organi ordinari (legge
regionale n. 11/2004), nel conferimento di potere di nomina, anche
«multiplo», pure al di fuori dell'elenco obbligatorio sopra citato, e
nella previsione di una ipotesi di «cessazione dalle funzioni» non
disciplinata dal decreto legislativo n. 171/2016, e non assistita da
intesa Stato regioni.
7) Violazione articoli 81, 117, 119, 121 della Costituzione e del
principio leale collaborazione.
L'art. 3, comma 1, del decreto-legge - come già sopra esposto -
obbliga gli enti del Servizio sanitario della regione ad avvalersi,
oltre che della centrale di committenza S.U.A., di Consip in via
principale, ovvero di altre centrali di committenza di regioni
«limitrofe» «singolarissima scelta terminologica, di vaghezza
fortemente censurabile» per l'affidamento di appalti di lavori,
servizi e forniture, superiori alle soglie comunitarie, con facoltà
di avvalersi del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche
per la Sicilia-Calabria: in disparte la già sopra esposta,
singolarissima interpretazione che il Commissario ha dato della
norma, ciò determina, innanzi tutto, la lamentata violazione degli
articoli 117, comma 3, e 121 della Costituzione.
La Stazione Unica Appaltante è stata istituita nel lontano 2007
(legge regionale n. 26/2007), prevedendo all'art. 1, comma 1, come
obbligatorio il ricorso alla S.U.A. - tra gli altri - per gli enti
appartenenti al S.S.N.: consentendo ad libitum al Commissario (che
essendo già delegato governativo, non può subdelegare proprie
competenze, per di più alla propria struttura) di ricorre in via
preliminare a Consip, o anche, in via subordinata, di nuovo ad altre
centrali di committenza, pare evidente che lo Stato abbia emanato
norma non di principio, ma di estremo dettaglio in materia di
legislazione concorrente (vedi esattamente in termini sulla
competenza regionale, le sentenze di codesta Corte n. 43/2011, punti
4 e 5 «Considerato in diritto» e 166/2019, punti 8.1 e 8.2
«Considerato in diritto»); peraltro, si valutino i seguenti dati, in
relazione alle «preoccupazioni» esposte in udienza e richiamate al
punto 2) del presente ricorso.
Con la già citata sentenza n. 233/2019, codesta Corte chiarì
che le gare in corso potevano essere completate dalla S.U.A., che ha
provveduto immediatamente; con convenzione «si è già allegato al
ricorso n. 105/2020 lo schema, approvato con DCA n. 156 del 26
novembre 2019» il precedente Commissario, senza mai utilizzare
Consip, sceglieva di valersi della campana Soresa come centrale di
committenza e le uniche due procedure gestite da Soresa sono state
«completate» il 3 novembre 2020 «sono già stati prodotti nel ricorso
n. 105/2020 i D.C.A numeri 139/2020 e 140/2020»!!!
Preso seppur tardivamente atto del problema, il legislatore, con
la legge n. 120/2020 aveva modificato l'art. 6 del decreto-legge n.
35/2019, sostituendo le parole: «di centrali di committenza di altre
regioni» con «dalla centrale di committenza della Regione Calabria»;
neanche il tempo di provare a riavviare l'attività della S.U.A. in
materia - pur senza stipulare alcuna convenzione - ed ecco cessare i
propri effetti l'art. 6 per come «rimodulato» ed intervenire la norma
impugnata, che - come un perverso gioco dell'oca - riporta la regione
quasi al punto di partenza, anche nella versione derivante dalla
conversione.
Considerando che l'attuale Commissario, da un lato, non stipula
le convenzioni nè utilizza Consip secondo la previsione normativa,
e, dall'altro, demanda a soggetto diverso da quello previsto dalla
norma stessa l'utilizzo di tale norma per fini palesemente estranei
alla previsione normativa, vi è la ragionevole certezza che la
regione si troverà nuovamente a subire il trattamento sopra
descritto, consentendo la norma impugnata un trattamento che mette
nuovamente e direttamente a repentaglio la salute dei cittadini
calabresi.
Inoltre, la norma contrasta anche con gli articoli 81, comma 4,
117 e 119 della Costituzione: come sopra esposto, per contenere i
costi è stato predeterminato in sede di Piano di rientro un
abbattimento dei costi per il ricorso solo alla S.U.A., e la S.U.A. -
proprio perchè struttura regionale - non sopporta costi di difesa in
giudizio, essendo assistita dall'Avvocatura regionale, mentre il
ricorso ad altre Stazioni appaltanti - compresa Consip - può
avvenire senza limiti di costo, ed infatti - come ricavabile
dall'art. 6 dello schema di convenzione allegato - il Commissario
aveva garantito a Soresa non solo il pieno rimborso delle spese vive
sostenute dalla centrale di committenza per la pubblicazione dei
bandi di gara e degli avvisi di aggiudicazione secondo quanto
previsto dagli articoli 72, 73 e 98 del Codice; il costo delle
eventuali indennità riconosciute ai componenti della Commissione
giudicatrice; il costo del corrispettivo per singola procedura, ma
anche il rimborso senza limiti delle spese di giudizio; codesta
Ecc.ma Corte, sin dalla pronuncia n. 214/2012 , ha sempre rimarcato
la necessità che la stima della copertura della spesa sia fatta «in
modo credibile», il che, con tutta evidenza, non riguarda tale
disposizione, che risulta totalmente priva di copertura finanziaria
«soprattutto nella interpretazione che dimostra di darne il
Commissario» e, peraltro, impatta sul bilancio regionale, che vedrà
aggravare ulteriormente la propria sofferenza da tale incontrollato
«e sia consentito dirlo, palesemente inefficace e costoso» ricorso a
centrali di committenza esterne ed improprio utilizzo, impatto allo
stato non quantificabile solo perchè dipenderà esclusivamente dalle
iniziative del Commissario, documentate come assolutamente improprie
nella loro prima applicazione.
8) Violazione articoli 3, 81, 97, 117, 119, 120, 8 della legge n.
131/2003, e del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
L'art. 6, comma 2, condiziona l'erogazione delle somme previste
dal comma 1 alla presentazione e approvazione del programma operativo
di prosecuzione del Piano di rientro per il periodo 2022-2023 e alla
sottoscrizione di uno specifico Accordo tra lo Stato e le regioni
contenente le modalità di erogazione di dette risorse, pur
prevedendo una erogazione anche per l'anno 2021, mentre il comma 3
demanda la verifica del contenuto dell'accordo congiuntamente al
Comitato permanente per l'erogazione dei LEA e al Tavolo di verifica
degli adempimenti.
La norma prova l'intenzione statale di protrarre sine die, e
certamente addirittura oltre la stessa vigenza della norma, la
dannosa compressione di competenze/espropriazione del servizio
sanitario regionale calabrese.
Pare assolutamente opportuno riportare inciso quanto mai calzante
della sentenza n. 199/2018 di codesta Corte: «questa Corte non può
esimersi dal rilevare l'anomalia di un commissariamento della sanità
regionale protratto per oltre un decennio, senza che l'obiettivo del
risanamento finanziario sia stato raggiunto, con tutte le
ripercussioni che esso determina anche sugli equilibri della forma di
governo regionale, a causa del perdurante esautoramento del Consiglio
e della stessa Giunta a favore del Commissario ad acta», ossia
l'anomalia in essere in Calabria, che in realtà è ancora peggiore,
per il documentato peggioramento della situazione durante il
commissariamento.
Ciò detto, la norma pone nel 2020 come condizioni per
l'erogazione di fondi anche per l'anno 2021 - nel quale, per
ammissione contenuta nella stessa norma, essa parrebbe
particolarmente urgente, anche per il già censurato effetto del
divieto di spese non obbligatorie sino a fine 2021 - presentazione ed
approvazione di un Programma operativo che non verrà adottato prima
a del 2022; in pratica, il susseguirsi di Programmi operativi
sistematicamente non attuati, ed approvati con abnorme ritardo - da
qui, la questione esposta al punto successivo - è solo il metodo
attraverso il quale l'anomalia evidenziata da codesta Corte viene
perpetuata ed aggravata in Calabria, ed è solo l'ennesima prova del
disegno statale; è fermo della giurisprudenza di codesta Corte
quello secondo il quale il principio di leale collaborazione deve
essere applicato» all'interno di un procedimento nel quale l'ente
sostituito possa far valere le proprie ragioni (ex plurimis, sentenza
n. 56/2018), e a tale principio «deve essere sempre improntato il
comportamento di Stato e regioni.» (sentenza n. 57/2019), ma le
ragioni dell'ente non possono essere fatte valere in alcun modo.
Su tali presupposti, non pare discutibile che lo Stato stia
apertamente violando il principio di leale collaborazione: porre come
condizione per l'erogazione di fondi che hanno come pretesa finalità
«supportare gli interventi di potenziamento del servizio sanitario
regionale stante la grave situazione economico-finanziaria e
sanitaria presente nella Regione Calabria» un evento futuro ed
incerto, che - nell'ipotesi più ottimistica - sarà approvato nel
2022, e la cui approvazione - che potrebbe avvenire, secondo
l'interpretazione avallata da codesta Corte con la sentenza n.
200/2019, anche nel 2023 o successivamente - vorrà automaticamente
significare l'estensione per almeno un altro biennio del
commissariamento, significa venir evidentemente meno alle regole
sopra più volte richiamate che devono necessariamente
contraddistinguere i rapporti tra lo Stato e la regione.
La norma, inoltre, viola gli articoli 81, 117 e 119 della
Costituzione, demandando all'evento futuro ed incerto sopra indicato
l'erogazione di fondi, la necessità dell'erogazione dei quali lo
stesso Stato qualifica come urgentissima, determina una «entrata»
meramente illusoria e non utilizzabile nell'immediatezza, causando in
concreto una falla nel bilancio regionale, pur gravato nei termini
già sopra descritti.
La norma infine, per come congegnata, viola gli articoli 117,
comma 3, 3 e 97 della Costituzione: in materia di competenza
concorrente (tutela della salute e del coordinamento della finanza
pubblica) non consente alla regione l'equilibrio di bilancio,
rendendo sostanzialmente non percepibili somme aggiuntive che pure
indica come indispensabili per contribuire alla soluzione dei
problemi del sistema sanitario calabrese, ponendo così un ostacolo
al riequilibrio della situazione calabrese determinata dallo stesso
Stato.
9) Questione di L.C. in via «incidentale»
Deve anche in questa sede rivolgersi a codesta Corte istanza
analoga a quella già rivolta con il ricorso n. 105/2020 R.R.
La Regione ricorrente intende qui sollecitare - anche alla luce
di quanto sopra esposto - la possibilità che la Corte valuti - ove
la questione appresso evidenziata sia rilevante e non manifestamente
infondata - di attivare tale meccanismo, e, soprattutto, rivaluti -
melius re perpensa - l'arresto contenuto nella pronuncia n. 200/2019,
secondo il quale il sistema in atto «in realtà non prevede una
prosecuzione del Commissariamento sine die, ma consente il ritorno
alla gestione ordinaria una volta raggiunti gli obiettivi del piano».
A tal fine, si espone quanto appreso.
Il combinato disposto dei commi 88 e 88-bis dell'art. 2, legge n.
191/2009 prevede che i programmi operativi predisposti dal
Commissario nelle regioni sottoposte ai Piani di rientro
costituiscano non solo una prosecuzione ma anche un aggiornamento del
Piano, tenuto conto del possibile mutato quadro ordinamentale di
riferimento in termini di finanziamento assicurato dallo Stato e di
nuovi obblighi pattizi o legislativi in capo alle regioni: a avviso
della regione ricorrente, tale disciplina si pone in contrasto con
parametri costituzionali diretti ed interposti.
Come già sopra evidenziato, l'art. 5 della Costituzione
riconosce e promuove le autonomie locali; l'art. 121 della
Costituzione prevede che il potere legislativo della regione sia
esercitato dal Consiglio regionale, e che la rappresentanza della
regione sia individuata in capo al Presidente della Giunta; l'art.
120, comma 2, della Costituzione, pone come preciso limite al potere
sostitutivo statale l'esercizio dello stesso secondo i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione; anche per i casi di
urgenza, l'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003 prevede che venga
sentito sentito l'organo interessato e che alla riunione del CdM
partecipi il Presidente della Regione, ed il comma 4 della medesima
norma quanto meno il coinvolgimento della Conferenza Stato regioni,
la quale può chiedere il riesame del provvedimento; l'art. 2, comma
78, legge n. 191/2009 prevede che il Piano venga valutato dalla
struttura tecnica di monitoraggio e dalla Conferenza permanente Stato
regioni: insomma, vista la delicatezza dell'esercizio del potere
sostitutivo, che altera in modo estremamente incisivo
l'organizzazione regionale ed i poteri a ciò collegati dalla Carta
costituzionale, l'intero tessuto normativo «costituzionale ed
ordinario» circonda di particolari garanzie partecipative l'adozione
degli atti in materia.
Per contro, i commi sopra citati consentono, mediante atto
unilaterale del Commissario «il Programma operativo» sia la
prosecuzione che l'aggiornamento del Piano, senza alcun
coinvolgimento della Regione commissariata, e senza alcun
coinvolgimento della Conferenza Stato regioni: tale profilo non è
stato in alcun modo scrutinato da codesta Corte con la sentenza n.
200/2019, e si chiede che venga qui scrutinato, essendo evidente la
pervasività del meccanismo che consente la mutazione «genetica» del
Piano di rientro - il Commissario sarebbe incaricato dell'attuazione
del Piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato
tra lo Stato e la regione interessata, e codesta Corte ha a più
riprese sottolineato la vincolatività dei Piani di rientro per le
regioni «che li abbiano liberamente sottoscritti (ex plurimis,
sentenza n. 79/2013) - da accordo Stato/regione, con coinvolgimento
della Conferenza Stato regioni, ad atto totalmente unilaterale «si
veda, sulla necessità di forme di coinvolgimento della regione in
ipotesi di interventi in materia a competenza concorrente, la
pronuncia di codesta Corte n. 56/2019» in quanto è ormai dimostrato
che in Calabria dipende solo dal Commissario protrarre il
commissariamento, mediante l'adozione di ripetuti Programmi
operativi, che lo stesso Commissario poi non porta a termine, e con
lo Stato che utilizza le inadempienze commissariate, per perpetuare
ed aggravare la compressione delle competenze regionali, creando un
corto circuito istituzionale senza precedenti e di inaudita gravità.
La questione è rilevante perchè, come sopra esposto sub 3)
attualmente, il Piano di rientro attualmente vigente, e sul quale
incide la normativa qui impugnata, è stato appunto prorogato col DCA
57/2020 «che si produce».
Che, poi, in concreto, la Stato intenda non porre alcun limite
temporale a tale prosecuzione e/o aggiornamento per la Regione
Calabria, risultando affidato al solo Commissario protrarre anche
sine die il Commissariamento, mediante l'adozione di ripetuti
Programmi operativi, è dimostrato non solo dal «riepilogo»
dell'ultradecennale commissariamento sopra descritto, ma anche
dall'intero compendio normativo qui impugnato, ed in particolare
dall'art. 6, comma 2 - che già prefigura ulteriore estensione
unilaterale del Piano di rientro, e quindi del commissariamento - e
dall'art. 7, comma 3, che consente l'aggiornamento del mandato
commissariale, limitando però la «audizione» del Presidente della
Regione ricorrente al solo aggiornamento del mandato commissariale, e
non alla sua ulteriore prosecuzione - sempre possibile mediante il
meccanismo unilaterale sopra indicato - nonchè al solo aggiornamento
in relazione ai compiti affidati al Commissario in forza del Capo I,
e non ad ogni ulteriore aggiornamento, anch'esso sempre possibile
mediante il più volte indicato meccanismo unilaterale.
Si chiede quindi a codesta Corte di voler rimeditare la decisione
assunta nel non dare seguito ad analoga istanza, e, quindi - ove
necessario ai fini della decisione, considerando in particolare che
l'art. 7, comma 3, consente di aggiornare il mandato commissariale
assegnato con delibera del 19 luglio 2019 anche con riferimento al
Commissario ad acta» - che codesta Corte voglia valutare di sollevare
avanti a se medesima questione di l.c. dell'art. 2, commi 88 e
88-bis, legge n. 191/2009, per violazione degli articoli 5, 120 e 121
della Costituzione; 8 della legge n. 131/2003 e 2, comma 78, della
legge n. 191/2009, nonchè del principio di leale collaborazione per
come declinato dagli articoli appena citati, nella parte in cui
consentono - senza alcun meccanismo di coinvolgimento della regione
e/o della Conferenza Stato regioni - di proseguire ed aggiornare
mediante atto unilaterale del Commissario il Piano di rientro ed il
correlato commissariamento, anche per compiti non affidati al
Commissario col Capo I della decreto-legge impugnato, per come
convertito.

Istanza di riunione

Si chiede che il sig. Presidente voglia consentire la trattazione
del presente ricorso unitamente al ricorso n. 105/2020 R.R. già
sopra richiamato, al fine di disporne - ex art. 22 Norme Integrative
- la trattazione alla medesima udienza; si chiede inoltre
espressamente che il sig. Presidente valuti, nei limiti del
possibile, una pronta fissazione di entrambi i ricorsi.

P. Q. M.

Pertanto si insiste perchè l'adita Corte costituzionale voglia,
per le ragioni sopra espresse, dichiarare - previa riunione del
presente giudizio al giudizio n. 105/2020 R.R. - l'illegittimità
costituzionale degli articoli impugnati, nei limiti dell'impugnazione
proposta, per violazione degli articoli della Costituzione e delle
altre norme di principio indicati nel corpo del ricorso, nonchè del
principio di leale collaborazione, il tutto anche in esito a
eventuale questione di l.c. come sopra articolata in via incidentale.
Si producono, unitamente ai documenti richiamati nel corpo del
ricorso come prodotti, D.G.R. n. 8/2021 che autorizza la proposizione
del ricorso, e decreto del Coordinatore dell'Avvocatura di
indicazione difensore.
Salvis juribus

L'avvocato: Naimo