1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 22-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 1991
N. 19 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 aprile 1991 (del commissario dello Stato per la regione Sicilia) Sanita' pubblica - Regione Sicilia - Comitati di gestione delle uu.ss.ll. - decadenza del comitato di gestione ove risulti impossibile procedere alla surrogazione di uno o piu' membri solo nel caso in cui vengano a mancare per tale causa la meta' piu' uno dei componenti assegnati - Asserita elusione della normativa statale recepita nella legge regionale n. 4/1986 circa la composizione numerica (5 o 7 membri) dei comitati in questione - Asserito contrasto della normativa impugnata con la previsione del d.-l. n. 35/1991 convertito in legge n. 111/1991 che detta norme per lo scioglimento degli organi di governo delle uu.ss.ll. e per la loro sostituzione con nuovi organi, il comitato dei garanti e l'amministratore straordinario, che dovranno essere nominati entro il 15 maggio ed il 15 giugno 1991 - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 38/1957. (Legge regione Sicilia 16 aprile 1991). (Cost., art. 97; statuto speciale regione Sicilia; art. 17, lett. c), in relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, e alla legge regione Sicilia 15 gennaio 1986, n. 4). (091C0592) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 22-5-1991)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 16 aprile 1991,
ha approvato il disegno di legge n. 943, dal titolo "Integrazione
dell'art. 14 della legge regionale 12 agosto 1980, n. 87, concernente
i comitati di gestione delle unità sanitarie locali", comunicato a
questo commessario dello Stato, ai sensi dell'art. 28 dello statuto
speciale, il successivo 19 aprile 1991.
L'art. 1 testualmente recita: "All'art. 14 della legge regionale
12 agosto 1980, n. 87, è aggiunto il seguente comma: "Ove risulti
impossibile procedere alla surrogazione di uno o più componenti del
comitato di gestione, si verifica decadenza dell'organo solo nel caso
in cui vengano a mancare per tale causa la metà più uno dei
componenti assegnati"; stando ad una interpretazione logica e
sistematica, la riportata disposizione dà adito a rilievi sul piano
della legittimità costituzionale.
Non vi è alcun dubbio che qui si verte nella esplicatazione della
competenza legislativa concorrente, derivante alla regione siciliana
dall'art. 17, lett. c), dello statuto, competenza che, com'è noto,
incontra il limite dei principi ed interessi generali cui si informa
la legislazione dello Stato.
Nella specie, il limite alla potestà normativa della regione,
deriva dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833, csoì come ripresa e
modificata dall'articolo unico della legge 15 gennaio 1986, n. 4.
Obiettivo specifico del legislatore regionale, con la legge di cui
trattasi, è - come anche si evince dalla relazione introduttiva allo
stesso disegno di legge - quello di limitare i casi di decadenza dei
comitati di gestione delle unità sanitarie locali ed il conseguente
rinnovo solo al verificarsi della mancanza della metà più uno dei
componenti assegnati, allorchè sia risultato "impossibile" surrogare
i componenti venuti meno per dimissioni, decadenza o morte.
In altri termini, ciò significa dare legittimazione ad un organo
collegiale, qual'è appunto il comitato di gestione, nella
composizione risultante a seguito del progressivo venire meno dei
suoi componenti, senza che si sia dato luogo alla loro sostituzione,
fino al raggiungimento della soglia minima sopra riferita.
In proposito, vale la pena di richimare le disposizioni vigenti in
ordine alla elezione e sostituzione dei componenti degli organi di
amministrazione delle uu.ss.ll., quali derivano dalle leggi regionali
n. 87/1980 e n. 20/1986, in attuazione delle previsioni normative
statali contenute nell'art. 15 della legge n. 833/1978 e nella legge
n. 4/1986.
Dalle fonti testè citate si ricava che, in atto, nella regione
siciliana, i comitati di gestione delle unità sanitarie locali sono
composti da 5 o 7 membri, eletti dal consiglio comunale o dalla
assemblea intercomunale, tra cittadini aventi adeguata esperienza di
amministrazione nella materia, sulla base di liste presentate da uno
o più componenti gli stessi organi elettori.
Nel caso di dimissioni, decadenza o morte di uno dei componenti il
comitato stesso, è prevista la sostituzione con il primo dei non
eletti nella stessa lista cui apparteneva il componente da
sostituire; ovvero, in mancanza di iniziativa spontanea da parte
dell'organo competente - nel caso, il consiglio comunale o
l'assemblea - l'art. 30 della legge regionale n. 87/1980, prima
citata, affida all'assessore regionale alla sanità l'esercizio del
relativo potere sostitutivo, che può spingersi fino alla nomina di
un commissario straordinario da parte del presidente della regione.
Da qanto testè esposto, in relazione al contenuto del disegno di
legge de quo nonchè alla effettiva disponibilità del mezzo
giuridico, non paiono sufficientemente giustificate le motivazioni
che possono rendere "impossibile" procedere alla surroga dei
componenti venuti a mancare.
Dalle sopra riferite disposizioni, si rivela piuttosto che
volontà del legislatore, statale e regionale, è quella di
richiedere una composizione degli organi di governo delle uu.ss.ll.
quanto più rispondente possibile alla composizione originaria; ed
infatti la previsione dell'esercizio del potere di controllo sugli
organi medesimi risponde proprio alla (stessa) finalità di
ripristinare le condizioni strutturali di operatività e
funzionalità dei predetti organi, nella ipotesi che, per qualche
causa, ne venga ad essere modificata la composizione numerica.
In relazione a tali considerazioni, assume valore indefettibile la
previsione contenuta nell'articolo unico della legge n. 4/1986, che
stabilisce tassativamente la composizione numerica dei comitati di
gestione delle uu.ss.ll. (5 e 7 membri), innovando, peraltro,
rispetto alla stessa legge n. 833/1978, che aveva invece demandato
alle Regioni la emanazione di norme in tema di organizzazione e
funzionamento delle unità sanitarie locali; e la stessa regione
siciliana, con la legge n. 20/1986, ha recepito le suddette
"indicazioni", rivedendo, perciò, la composizione numerica degli
organi in questione.
Orbene, il disegno di legge regionale testè approvato, nonostante
le affermazioni ricavabili dalla relazione introduttiva, e ad un
esame più attento, si configura come una norma attinente alla
costituzione degli organi di cui trattasi e non invece come norma di
funzionamento, in ordine alla quale la regione potrebbe invece
legiferare.
La natura costitutiva della norma in questione deriva
principalmente dalla considerazione che il normale funzionamento di
un organo collegiale, regolarmente costituito, è comunque assicurato
dalla presenza, in via normale, del cosiddetto quorum funzionale (in
genere corrispondente proprio alla metà più uno dei componenti
assegnati).
Inoltre, anche nel caso in cui vengono a mancare uno o più
componenti, per cause che qui non interessa specificare, è
consentito che lo stesso collegio continui a funzionare
legittimamente fino a quando il numero dei componenti previsti non
scenda al di sotto dello stesso quorum funzionale. Questo principio,
- come ovviamente non sfugge a codesta ecc.ma Corte - generalmente
accolto dalla dottrina, è stato anche più volte ribadito dalla
giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ha ritenuto di
privilegiare la continuità dell'azione amministrativa rispetto al
possibile venir meno della piena rispondenza alla totalità degli
interessi rappresentanti nella composizione originaria ed integrale
del collegio.
Non vi è alcun dubbio, invero, che, quando il legislatore
nazionale prevede l'attribuzione di determinate funzioni ad una
struttura collegiale, ciò corrisponde alla specifica finalità di
garantire lo svolgimento della connessa attività amministrativa,
secondo certe regole (quelle appunto del collegio) che sono ritenute
le più idonee ad assicurare la realizzazione degli interessi che ne
stanno alla base.
E tuttavia, per prassi consolidata e legittimata anche in sede
giurisdizionale, si è giunti a conferire piena legittimità anche ad
atti emanati da un collegio, per così dire "a ranghi ridotti", nel
primario scopo di salvaguardare la stessa possibilità di "fare
amministrazione".
Da quanto precede deriva che l'intervento legislativo di cui
trattasi, se dovesse intendersi solo come norma di funzionamento dei
comitati di gestione, si appaleserebbe del tutto inutile: altra è
pertanto la sua finalità, individuabile nell'obiettivo, del resto
dichiarato, di conferire legittimazione agli stessi organi collegiali
in una composizione difforme da quella prevista da una legge dello
Stato, superando il ricorso alle fisiologiche procedure di intervento
surrogatorio e di controllo sostitutivo.
Tale difformità nella composizione numerica configura pertanto
una violazione delle prescrizioni contenute nella più volte citata
legge n. 4/1986, che ha ritenuto di stabilire una quantità ben
definita di membri, vincolando di conseguenza la potestà legislativa
della Regione, come deriva dall'art. 17, lett. c), dello statuto.
Non sembra del tutto conferente, inoltre, il possibile riferimento
analogico al meccanismo di rinnovazione integrale del consiglio
comunale, previsto dal testo unico 16 maggio 1960, n. 570, art. 8,
lett. b), allorchè quest'ultima ipotesi trova ingresso nel caso in
cui venga a mancare contemporaneamente la metà dei consiglieri,
essendo, peraltro, prevista la surroga per sopperire a defezioni che
di volta in volta si verificano.
Da questo punto di vista, l'intervento del legislatore regionale
potrebbe addirittura assumere anche la funzione di suggellare una
condotta anomala dell'organo preposta all'elezione e di qello
controllate, ponendosi in contrasto con quel principio del buon
andamento della p.a., ex art. 97, della Costituzione, che invece
richiederebbe l'impiego ordinario dei mezzi giuridici a disposizione
per fronteggiare le varie situazioni.
L'intervento legislativo regionale de quo risulta, ancora,
censurabile sotto altro profilo.
È noto come la legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,
n. 833/1978, sia da qualche tempo sottoposta ad un processo, anche
legislativo, di generale revisione e, del resto, la stessa legge n.
4/1986 assumeva la connotazione di norma anticipatrice di un generale
riassetto del servizio in questione.
Nell'ambito di tale revisione, il legislatore nazionale ha messo
in atto una prima fase - con il d.-l. n. 35 del 6 febbraio 1991,
convertito con legge n. 111 del 4 aprile 1991 -, dettando norme per
lo scioglimento degli organi di governo delle unità sanitarie locali
e per la loro sostituzione con nuovi organi - il comitato dei garanti
e l'amministratore straordinario - che dovranno essere nominati,
rispettivamente, entro il 15 maggio e il 15 giugno 1991.
In relazione alle appena citate previsioni, e soprattutto in
considerazione dell'oramai ristressimo lasso di tempo per
l'attuazione di questa prima riforma, risultano altrettanto limitati
i margini di operatività, temporale e materiale, dei comitati di
gestione che il legislatore regionale ancora disciplina.
A questo proposito, non può farsi a meno di sottoporre
all'attenzione di codesta ecc.ma Corte che la disposizione
legislativa regionale, testè approvata, in realtà, si riferisce e
assume a presupposto un sistema normativo oramai del tutto privo,
anche della cosiddetta "forza di legge".
Non trascurabile in proposito è la circostanza che gli stessi
comitati di gestione non trovano alcun riscontro, neppure in forma
diversa, nella riforma del servizio sanitario in itinere.
Alla luce di quanto precede, non del tutto improbabile si potrebbe
considerare la dichiarazione di incostituzionalità della previsione
normativa regionale in questione, in quanto opererebbe con
riferimento a parametri legislativi implicitamente già abrogati
dall'entrata in vigore del decreto legge n. 35/1991 (il riferimento,
in proposito, è alla situazione analoga presa in esame da codesta
Corte con la sentenza n. 38/1957).

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Antonio Prestipino Giaritta,
commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello statuto speciale, con il presente atto impugna l'art. 1 del
disegno di legge n. 943, del titolo "Integrazione dell'art. 14 della
l.r. 12 agosto 1980, n. 87, concernente i comitati di gestione delle
unità sanitarie locali", approvato dall'a.r.s. nella seduta del 16
aprile 1991, per violazione dell'articolo unico della legge 15
gennaio 1986, n. 4 e dell'art. 97 della Costituzione, in relazione ai
limiti posti alla competenza legislativa della regione dalla legge 23
dicembre 1978, n. 833 e dall'art. 17, lett. c), dello statuto
speciale, chiedendo pertanto che la legge in questione venga
dichiarata incostituzionale.
Palermo, addì 24 aprile 1991.
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto A.
Prestipino GIARRITTA
91C0592