1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 3-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 338 SENTENZA 19 - 25 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Riconoscimento degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e relativa revoca - Previsto parere della Conferenza Stato-regioni - Mancata previsione del parere delle regioni direttamente interessate - Conseguente sottrazione di una competenza consultiva regionale - Contrasto con i principi della legge delega - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, art. 2, secondo comma). (Cost., artt. 76 e 117, in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421). Sanita' pubblica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Estensione per legge delle loro finalita' di ricerca non solo nel campo medico ma anche in quello dell'organizzazione e gestione dei servizi sanitari - Qualificazione, ex lege, delle strutture e dei presidi ospedalieri come ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione - Lamentato eccesso di delega - Esclusione - Desumibilita' dei principi direttivi della legge di delega del suo intero testo - Contestata previsione di un obbligo per la regione di finanziamento di istituti sul cui riconoscimento, organizzazione e gestione non ha influenza - Esclusione - Partecipazione delle regioni al riconoscimento e, per la parte assistenziale, alla gestione degli istituti - Non fondatezza delle quetioni. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, art. 1, primo e terzo comma). (Cost., artt. 76, 117, 118 e 119, in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421). Sanita' pubblica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Attivita' di controllo esercitata dal Ministro della sanita' - Previsto regolamento governativo per la disciplina degli atti e dei relativi procedimenti da sottoporre al controllo - Mancato coinvolgimento della regione - Esclusione - Attribuzione dei poteri di controllo in rapporto alle rispettive competenze - Spettanza alla regione di quelle attinenti all'assistenza - Non fondatezza della questione. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, art. 2, commi primo, lett. c), e terzo, lett. d)). (Cost., artt. 117, 118 e 119). Sanita' pubblica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Contestata previsione di un finanziamento a carico della regione senza corrispondente possibilita' di programmazione e di controllo per l'attivita' sanitaria - Conseguente lamentata lesione dei principi della delega e delle competenze regionali - Esclusione - Ripartizione del regime finanziario secondo le rispettive competenze - Attribuzione in percentuale (max 80 per cento) del finanziamento alla regione per la parte assistenziale in misura determinata dalla stessa - Non fondatezza della questione. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, art. 6, terzo e quinto comma). (Cost., artt. 76, 117, 118 e 119, in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421). Sanita' pubblica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Possibilita' di adozione da parte del Governo di provvedimenti, anche in assenza del previsto parere della Conferenza Stato-regioni, decorso il termine di sessanta giorni dalla richiesta - Lamentata mancanza di garanzie procedimentali per le regioni - Esclusione - Sussistenza, per il Governo, anche in assenza di una esplicita previsione, in base al principio di leale collaborazione, di un dovere di correttezza riguardo alla tempestiva convocazione della Conferenza, e di un obbligo di motivazione in rapporto alla mancata espressione del parere o dell'intesa - Non fondatezza della questione. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 269, art. 7, primo e settimo comma). (Cost., artt. 117, 118 e 119). (094C0890) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 3-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 6,
terzo e quinto comma, 7, primo e settimo comma e 8 del decreto
legislativo 30 giugno 1993, n. 269 (Riordinamento degli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'art. 1, comma
1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promossi con
ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Lombardia, notificati il 2 ed
il 1 settembre 1993, depositati in cancelleria il 9 e l'11 settembre
successivi ed iscritti ai nn. 46 e 51 del registro ricorsi 1993;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1994 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-
Romagna e Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avvocato dello
Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
Con due distinti ricorsi le Regioni Emilia-Romagna e Lombardia
hanno promosso questioni di legittimità costituzionale in via
principale di alcune disposizioni del decreto legislativo 30 giugno
1993, n. 269 (Riordinamento degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), impugnando, in particolare, la
Regione Emilia-Romagna gli artt. 1, terzo comma; 2, primo, secondo e
terzo comma; 3, secondo comma; 6, terzo e quinto comma; 7, primo e
settimo comma; 8, primo comma; la Regione Lombardia gli artt. 1, 2,
3, 6, quinto comma; 7, settimo comma; 8; evocando come parametro,
entrambe, gli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione ed assumendo la
Regione Emilia-Romagna il contrasto anche con l'art. 119 della
Costituzione.
Ad avviso delle ricorrenti, il decreto legislativo n. 269 del 1993
si discosta dalla finalità della legge delega (legge n. 421 del
1992), il cui scopo consisteva nel "rendere piene ed effettive le
funzioni che vengono trasferite alle regioni" (art. 1, primo comma,
lettera h), e realizza invece un processo di accentramento e di
sottrazione alle regioni di potestà ad esse spettanti, già
trasferite, in materia di istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico. Il risultato complessivo della disciplina sarebbe quello
di trasformare in organismi di pertinenza esclusivamente statale
istituti che pure hanno, accanto a finalità di ricerca nel campo
biomedico, altrettanto essenziali finalità di erogazione di
prestazioni di ricovero e cura nell'ambito del Servizio sanitario,
venendo a tale scopo finanziati dalle regioni.
Per quanto riguarda gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni, in
attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, è stata
stabilita, per la prima volta, dall'art. 28 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, il quale ha posto tre principi fondamentali: il
riconoscimento degli istituti viene "effettuato dallo Stato sentite
le regioni interessate" (primo comma); spettano alle regioni le
stesse funzioni che esse esercitano per la parte assistenziale nei
confronti degli enti ospedalieri o nei confronti delle case di cura
private, a seconda che si tratti di istituti pubblici o privati
(secondo comma); il controllo sulle deliberazioni degli istituti con
personalità giuridica di diritto pubblico è esercitato dalla
regione nel cui territorio l'istituto ha sede (terzo comma). Questi
principi sono stati ripresi e confermati dalla legge di riforma
sanitaria (legge 23 dicembre 1978, n. 833), che ha aggiunto alcune
disposizioni riguardanti i rapporti con il Servizio sanitario
nazionale.
Le ricorrenti sostengono che la delega data al Governo dal
legislatore di disporre il "riordino" degli istituti non comporta il
potere di modificare nella sostanza questo quadro di regolazione dei
rapporti tra Stato e regioni. La ripartizione di attribuzioni tra
Stato e regioni operata con legge ordinaria in attuazione della
Costituzione non è intangibile, ma il legislatore delegato non può
restringere le attribuzioni regionali, quando la delega nulla preveda
in tal senso.
In particolare, la Regione Lombardia sottolinea che l'art. 1,
primo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993, nel definire la
natura e le finalità degli istituti, adotta una significativa
inversione di termini: non più istituti che "insieme a prestazioni
sanitarie di ricovero e cura svolgono attività di ricerca
scientifica biomedica" (art. 42, primo comma, della legge n. 833 del
1978), bensì enti che "perseguono finalità di ricerca nel campo
biomedico ed in quello della organizzazione e gestione dei servizi
sanitari, insieme con prestazioni di ricovero e cura". Le finalità
degli istituti, estese alla ricerca nel campo della organizzazione e
gestione dei servizi sanitari, sarebbero la premessa per un'ingerenza
degli organi dello Stato nello svolgimento delle attività
assistenziali rese dagli istituti.
Lo stesso rilievo varrebbe, secondo entrambe le ricorrenti, per il
terzo comma del medesimo art. 1, per il quale "le strutture ed i
presi'di ospedalieri degli istituti sono qualificati ospedali di
rilievo nazionale e di alta specializzazione e assoggettati alla
disciplina per questi prevista, compatibilmente con le finalità
peculiari di ciascun istituto". La parificazione di diritto dei
presi'di ospedalieri degli istituti a carattere scientifico agli
ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione inciderebbe
sulla programmazione regionale della sanità e sull'impiego dei fondi
che la regione destina al servizio sanitario, vincolandola ad
utilizzare e finanziare istituti sul cui riconoscimento e sulla cui
organizzazione e gestione non ha possibilità di influenza. Inoltre
non sarebbe conforme ai criteri fissati, in attuazione dell'art. 1,
primo comma, lettera n), della legge n. 421 del 1992, dall'art. 4,
secondo comma, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (ove
si specificano i requisiti degli ospedali di rilievo nazionale e di
alta specializzazione).
La sottrazione di poteri alle regioni emergerebbe, secondo
entrambe le ricorrenti, considerando le competenze disciplinate dal
decreto legislativo in tema di riconoscimento del carattere
scientifico degli istituti in questione. Nella precedente disciplina
ciascuna regione interessata era necessariamente sentita. Nella nuova
disciplina, invece, sulla definizione dei criteri e sui singoli
provvedimenti viene sentita la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato e le regioni. Tale parere non può essere ritenuto
equivalente o sostitutivo di quello della regione interessata, in
quanto gli istituti assumono veste di enti gestori di presi'di di
ricovero e cura del Servizio sanitario nazionale e sono finanziati
dalla regione stessa.
Entrambe le Regioni censurano inoltre la previsione
dell'affidamento, che ritengono esclusivo, della funzione di
controllo sull'attività degli istituti al Ministro della sanità,
senza alcuna distinzione del tipo di attività, e la disciplina,
mediante regolamento emanato con decreto del Presidente della
Repubblica, degli atti degli istituti sottoposti a controllo e del
relativo procedimento (art. 2, primo comma, lettera c), e terzo
comma, lettera d), ritenendole in contrasto con gli artt. 117 e 118
della Costituzione. Alle regioni sarebbe sottratta ogni possibilità
di concreta influenza su un comparto assai rilevante dell'attività
di assistenza sanitaria svolta nel proprio territorio. La Regione
Emilia Romagna prospetta la censura anche in riferimento all'art. 119
della Costituzione, ravvisando la lesione nel fatto che le strutture
assistenziali degli istituti sono di per sè, anche ai fini del
finanziamento, parte del Servizio sanitario, senza che a questo
corrisponda l'esistenza del necessario raccordo con la programmazione
regionale.
Le ricorrenti si dolgono inoltre che l'art. 2, terzo comma, del
decreto legislativo n. 269 del 1993 rinvii ad un regolamento statale
- sentita la Conferenza la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome - la disciplina di
ulteriori aspetti fondamentali degli istituti, quali i criteri per il
riconoscimento, la definizione delle strutture e attrezzature
destinate all'attività di ricerca biomedica, le procedure per il
riconoscimento e la revoca di esso, i criteri per l'adeguamento degli
statuti, le procedure per lo svolgimento di ricerche finalizzate ed a
pagamento. L'interesse della regione, già tutelato dalla legge,
sarebbe rimesso ad un regolamento governativo, senza che siano
prefissati adeguati criteri direttivi.
Per le stesse ragioni sarebbero illegittimi gli artt. 3 e 8 del
decreto legislativo n. 269 del 1993, che cancellano la garanzia
legislativa della presenza di rappresentanti regionali nell'organo di
amministrazione degli istituti. Infatti, il secondo comma dell'art. 3
demanda ad un regolamento governativo - sentita la Conferenza
permanente per i rapporti Stato-regioni, senza la previsione di
principi o direttive - la disciplina delle modalità di nomina,
composizione, durata, attribuzioni e funzionamento degli organi degli
istituti, nonchè delle modalità di nomina del direttore scientifico
e delle relative attribuzioni. A sua volta l'art. 8 del decreto
legislativo in questione abroga tutte le disposizioni incompatibili,
fra cui, espressamente, le norme della legge n. 833 del 1978 (art.
42, settimo, ottavo, nono e decimo comma) e del d.P.R. n. 617 del
1980, che prevedevano, tra l'altro, la competenza della regione per
la parte assistenziale e una partecipazione della stessa alla
gestione degli istituti.
Altra disposizione che le ricorrenti censurano è l'art. 6, terzo
e quinto comma, del decreto legislativo, a termini del quale
l'attività di assistenza sanitaria svolta dagli istituti è
finanziata dalla regione competente per territorio, sulla base delle
disposizioni sugli ospedali di rilievo nazionale e di alta
specialità di cui al decreto legislativo n. 502 del 1992. Tale
modalità di finanziamento comporta che la regione sarebbe tenuta a
destinare una quota del fondo sanitario alla copertura parziale delle
spese di gestione dell'istituto, determinata in una percentuale "dei
costi complessivi delle prestazioni che l'azienda è nelle condizioni
di erogare, rilevabile sulla base della contabilita'". In questo modo
la regione dovrebbe finanziare a bilancio, e non in rapporto alle
prestazioni rese, le strutture e la gestione di presi'di pubblici e
privati sui quali non può esercitare alcuna potestà di
programmazione e di controllo.
Una lesione dell'autonomia regionale è infine ravvisata nell'art.
7, settimo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993, laddove si
stabilisce che l'intesa della Conferenza Stato-regioni, richiesta dal
primo comma dello stesso articolo per la revisione dei riconoscimenti
già attribuiti, deve intervenire entro sessanta giorni dalla
ricezione della richiesta, e che, decorso tale termine, "i
provvedimenti relativi sono, comunque, adottati", senza alcuna
garanzia procedimentale. Manca, come sarebbe invece necessario per
non consegnare ogni potere di decisione allo Stato, un meccanismo
sostitutivo della mancata intesa, secondo il principio di leale
collaborazione, con oneri procedurali e di motivazione o apposite
sedi di composizione del conflitto.
La Regione Emilia-Romagna prospetta l'illegittimità della
disposizione anche in relazione al parere, e non solo all'intesa.
Esso è infatti emesso dalla Conferenza Stato-regioni, presieduta e
convocata da un organo dello Stato (il Presidente del Consiglio dei
ministri, secondo la disciplina dell'art. 12 della legge n. 400 del
1988), sicchè sarebbe incongruo far derivare un potere statale da
un'inerzia che può dipendere in pratica soltanto dalla
corrispondente omissione di un organo statale.
2. - In entrambi i giudizi si è costituito, con atti di identico
contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la non
fondatezza delle questioni.
L'Avvocatura premette che il criterio direttivo contenuto
nell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge n. 421 del 1992,
nel senso di rendere piene ed effettive le funzioni trasferite alle
regioni, appare specificamente indirizzato alle norme di
riordinamento del Ministero della sanità. In ogni caso la direttiva
formulata pone al legislatore delegato un obiettivo di rafforzamento
della funzione regionale in materia sanitaria che non attiene alla
latitudine delle competenze, bensì alla efficacia e alla incisività
con cui esse sono esercitate.
L'Avvocatura esclude che il decreto legislativo abbia alterato
l'assetto preesistente, sottraendo o attenuando competenze regionali.
In particolare già l'art. 4, ottavo comma, della legge n. 412 del
1991, giudicato costituzionalmente legittimo (sentenza n. 356 del
1992), aveva soppresso il controllo del comitato regionale di
controllo sugli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.
Il rapporto di strumentalità, ravvisato dalla Corte, tra attività
di assistenza e attività di ricerca costituirebbe una risposta alle
singole censure mosse nei confronti del decreto legislativo in
questione. La qualificazione degli istituti come ospedali di rilievo
nazionale rappresenterebbe un ragionevole allineamento della
componente assistenziale a quella scientifica. Così pure non
sarebbero lesivi delle competenze regionali le modalità di
finanziamento degli istituti e, più in generale, l'intervento nel
procedimento della Conferenza Stato-regioni in luogo della singola
regione interessata, in quanto il riconoscimento del carattere
scientifico non potrebbe non fondarsi su giudizi obiettivi ancorati a
criteri generali. Richiamando la sentenza di questa Corte n. 355 del
1993, l'Avvocatura conclude osservando che l'intreccio di competenze
relative all'assistenza ed alla ricerca comporta la collaborazione
fra Stato e Regione e giustifica la prevalenza degli interessi
unitari relativi alla ricerca basata sull'assistenza sanitaria.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato una memoria, nella quale anzitutto replica al rilievo
dell'Avvocatura, secondo cui l'obiettivo di "rendere piene ed
effettive le funzioni che vengono trasferite alle regioni" non
sarebbe riferibile al riordinamento degli istituti di ricovero e cura
a carattere scientifico. Se questa fosse l'interpretazione dell'art.
1, primo comma, lettera h), della legge n. 421 del 1992, per la
ricorrente se ne dovrebbe trarre la conclusione che il riordinamento
di detti istituti ha costituito l'oggetto di una delega priva di
criteri e quindi contrastante con l'art. 76 della Costituzione.
L'asserito carattere strumentale dell'attività di assistenza
sanitaria rispetto all'attività di ricerca non potrebbe
giustificare, ad avviso della Regione, una modifica dell'assetto
preesistente nel senso della sottrazione o attenuazione di competenze
regionali. Vi ostano, da un lato, la circostanza che l'attività di
assistenza sanitaria (di ricovero e cura) è rivolta al fine primario
di promuovere e garantire la salute delle persone; dall'altro, il
rilievo che gli istituti svolgono attività assistenziale ed operano
perciò nel campo specificamente appartenente alla competenza della
regione, tant'è che tale loro attività è finanziata dalla regione
medesima con le risorse, proprie e trasferite, destinate al
finanziamento dei servizi sanitari.
La Regione osserva inoltre che la qualificazione di diritto dei
presi'di degli istituti scientifici come ospedali di rilievo
nazionale e di alta specializzazione non può essere giustificata
sulla base della considerazione che si tratterebbe di un "ragionevole
allineamento della componente assistenziale a quella scientificà; e
ciò in quanto un istituto potrebbe compiere un'attività di ricerca
anche molto sofisticata e di pregio, in settori delle discipline
biomediche, senza per questo svolgere quelle attività assistenziali
di elevata specializzazione che unicamente rendono legittima la
qualifica di ospedale di rilievo nazionale. Richiamata la sentenza n.
355 del 1993 di questa Corte, la ricorrente sottolinea che
l'automatica attribuzione di questa qualifica ai presi'di degli
istituti scientifici manifesta un profilo, oltre che di incongruità
e di indiretta riduzione delle potestà esercitabili dalla regione,
altresì di violazione del criterio della delega (art. 1, primo
comma, lettera n), della legge n. 421 del 1992), e dunque dell'art.
76 della Costituzione. La Regione esclude che il riferimento alla
Conferenza, anzichè alla singola regione interessata, serva a
conciliare, come invece sostiene l'Avvocatura, l'esigenza di
rappresentanza dell'istanza regionale con quella della uniformità
delle valutazioni. Non sarebbe giustificata la sostituzione della
regione interessata (già competente secondo gli artt. 28, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e 42, secondo comma, della legge n.
833 del 1978) con un organismo nazionale, di per sè inidoneo a
compiere valutazioni su singole proposte di riconoscimento degli
istituti.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Lombardia contestano la
legittimità costituzionale delle norme di riordinamento degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, dettate con il
decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269, in forza della delega
concessa al Governo per la razionalizzazione e la revisione della
disciplina in materia, tra le altre, di sanità (legge 23 ottobre
1992, n. 421).
Le ricorrenti sostengono che, a fronte di una delega diretta a
rendere piene ed effettive le funzioni trasferite alle regioni, in
realtà è stato diminuito il grado di regionalizzazione degli
istituti in questione ed è stato attuato un accentramento di
funzioni, che implica la sottrazione di competenze in precedenza
trasferite. Ne risulterebbe il contrasto con gli artt. 76, 117, 118 e
119 della Costituzione.
Le Regioni denunciano in particolare le seguenti disposizioni del
decreto legislativo n. 269 del 1993:
a) l'art. 1, primo comma, che, nel definire la natura degli
istituti, comprende tra le loro finalità, unitamente alle
prestazioni di ricovero e cura, la ricerca non solo nel campo
biomedico, come era in precedenza, ma anche in quello
dell'organizzazione e gestione dei servizi sanitari, estendendo
quindi l'ambito di attività di tali enti;
b) l'art. 1, terzo comma, che qualifica le strutture ed i
presi'di degli istituti come ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione, indipendentemente dalla verifica caso per caso dei
requisiti previsti per attribuire la stessa qualifica ai presi'di
ospedalieri. Ne segue che la regione sarebbe vincolata a finanziare
istituti sul cui riconoscimento, organizzazione e gestione, non ha
alcuna influenza;
c) l'art. 2, che attribuisce al Ministro della sanità la
competenza a riconoscere il carattere scientifico degli istituti,
sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, ma non la regione interessata (primo
comma, lettera a), e secondo comma). Lo stesso art. 2 prevede che
l'attività di controllo sugli istituti è esercitata dal Ministero
della sanità (primo comma, lettera c), senza mantenere, per le
attività assistenziali, le competenze della regione, in precedenza
indicate dall'art. 42 della legge n. 833 del 1978.
È censurato inoltre il terzo comma dello stesso art. 2, nella
parte in cui rinvia ad un regolamento statale, da adottare sentita la
Conferenza Stato-regioni, per aspetti fondamentali della disciplina
degli istituti;
d) gli artt. 3 e 8, che cancellano la garanzia legislativa
della presenza di rappresentanti regionali negli istituti, rinviando
ad un regolamento, sentita la Conferenza Stato-regioni, per la
disciplina della composizione e nomina degli organi di
amministrazione e controllo, abrogando le disposizioni incompatibili,
fra cui, espressamente, le norme della legge n. 833 del 1978 (art.
42, settimo, ottavo, nono e decimo comma) e del d.P.R. n. 617 del
1980;
e) l'art. 6, terzo e quinto comma, che dispone il finanziamento
regionale dell'attività di assistenza svolta dagli istituti, secondo
le disposizioni sugli ospedali di rilievo nazionale e di alta
specialità;
f) l'art. 7, settimo comma, che nel porre un termine quando è
previsto che la Conferenza Stato-regioni esprima un parere o
un'intesa, come quella richiesta dal primo comma della stessa
disposizione per la revisione dei riconoscimenti già attribuiti,
consente che, decorso il termine di sessanta giorni, i provvedimenti
siano comunque adottati dal Governo, senza altre garanzie
procedimentali per le regioni.
2. - I due ricorsi hanno ad oggetto le stesse disposizioni legis-
lative e prospettano, con argomentazioni in larga misura coincidenti,
comuni profili di illegittimità costituzionale. I giudizi vanno
pertanto riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3. - Le diverse questioni si aggregano attorno ad alcuni nuclei
essenziali, che toccano la disciplina degli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico in aspetti che riguardano il momento
genetico, la struttura e la funzione.
Questi istituti sono enti per i quali la peculiarità di
disciplina è risalente nel tempo ed è stata mantenuta, con i
necessari adeguamenti, anche dopo il trasferimento alle regioni a
statuto ordinario e la delega di funzioni amministrative statali in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera (artt. 6 del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 4 e 28 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).
L'istituzione del Servizio sanitario nazionale ha conservato, per
gli istituti che "insieme a prestazioni sanitarie di ricovero e cura
svolgono specifiche attività di ricerca scientifica biomedica", una
disciplina particolare (art. 42 della legge n. 833 del 1978): il
riconoscimento è riservato al Ministero della sanità, sentite le
regioni interessate; per la parte assistenziale gli istituti sono
considerati presi'di ospedalieri multizonali; coesistono funzioni
regionali, per la parte assistenziale, e statali per il regime
giuridico amministrativo, con una distinzione che si proietta sul
sistema dei controlli. Su questa base, in forza della delega
attribuita al Governo dall'art. 42, settimo comma, del d.P.R. n. 616
del 1977, sono stati poi delineati l'ordinamento ed il sistema di
controlli e di finanziamento (d.P.R. n. 617 del 1980).
Dal complesso della disciplina che li riguarda risulta la
caratteristica peculiare degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, quali enti che svolgono preminenti attività
di studio e ricerca nel settore sanitario, rispetto alle quali assume
carattere strumentale l'attività di assistenza sanitaria (sentenza
n. 356 del 1992). L'ineliminabile duplicità di funzioni, che in
concreto spesso si intrecciano ed in ordine alle quali si possono
esprimere competenze diverse, ha determinato la coesistenza di
distinte e complementari attribuzioni, dello Stato e delle regioni,
anche in rapporto alla duplice fonte di finanziamento degli istituti
per le loro attività di ricerca e di assistenza.
4. - La prima delle questioni prospettate coinvolge le stesse
finalità degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
che sono estese sino a comprendere la ricerca non solo nel campo
biomedico, secondo la definizione che di essi ha dato l'art. 42 della
legge n. 833 del 1978, ma anche nel settore dell'organizzazione e
gestione dei servizi sanitari. Inoltre è contestata la legittimità
della qualificazione, immediatamente operata dalla legge, delle
strutture e dei presi'di ospedalieri degli istituti stessi come
ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione (art. 1,
primo e terzo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993).
Le censure non sono fondate.
Quanto alla prima di esse, i principi della delega al Governo in
materia di sanità devono essere ricavati dall'intero testo
normativo. L'art. 1 della legge n. 421 del 1992 enuncia tra le
proprie finalità, tra l'altro, l'ottimale e razionale utilizzazione
delle risorse e la migliore efficienza del servizio sanitario
(sentenza n. 124 del 1994); il riordinamento si espande quindi, in
via generale, allo studio ed all'applicazione di nuovi modelli
organizzativi.
Anche se ci si colloca nel più ristretto versante della ricerca
nel settore sanitario, è da rilevare come essa non si esaurisca
nell'attività di laboratorio e di diagnosi e terapia. Lo studio di
modelli di organizzazione e di gestione viene a costituire un
elemento strettamente connesso alla ricerca biomedica, giacchè
consente l'elaborazione e la verifica di protocolli di diagnosi e
cura che richiedono attività coordinate e complesse, la cui
fattibilità in rapporto ai profili organizzativi è necessario
valutare, per apprezzare la possibilità di un'effettiva diffusione
applicativa della ricerca, elaborando i relativi modelli di
prescrizione.
Per quanto concerne la qualifica di ospedali di rilievo nazionale
e di alta specializzazione, attribuita alle strutture ed ai presi'di
ospedalieri degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, si tratta di una classificazione coerente con le
caratteristiche proprie degli istituti e con il complessivo
riordinamento della materia sanitaria disposto in attuazione della
delega concessa dalla legge n. 421 del 1992.
In precedenza gli istituti, pur mantenendo la propria
caratterizzazione ed autonomia, per la parte assistenziale erano
considerati presi'di ospedalieri multizonali, come tali direttamente
classificati non dalla legge regionale nell'ambito della
programmazione sanitaria (come invece gli altri presi'di ai quali
veniva attribuita la stessa qualifica), ma in base alla legge statale
per il solo fatto del riconoscimento (artt. 18 e 42, terzo comma,
della legge n. 833 del 1978).
Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 ha modificato lo
schema organizzativo dei servizi sanitari, ora articolati in
"azienda" unità sanitaria locale, ed in distinte "aziende"
ospedaliere, costituite dagli ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione. Questi assumono personalità giuridica e piena
autonomia. Nel mutato contesto normativo gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico trovano razionale collocazione, per la
parte assistenziale, in quest'ultima nuova figura, meglio
assimilabile a quella in precedenza rivestita, adeguata alle
peculiarità degli istituti, in coerenza con l'autonomia e la
personalità giuridica ad essi propria. Queste caratteristiche
consentono anche di escludere che la loro qualificazione come
ospedali di rilevo nazionale, sulla base di criteri prefissati, ed il
loro riconoscimento che avviene, come si vedrà, con la dovuta
partecipazione delle regioni, possano rappresentare una rottura del
"sistema chiuso" delineato dalla legge delega n. 421 del 1992 per
limitare lo scorporo dalle unità sanitarie locali degli ospedali da
costituire in aziende (v. sentenza n. 355 del 1993).
5. - Un nucleo di questioni proposte dalle Regioni ricorrenti
riguarda lo stesso riconoscimento degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico.
Mantenuta la competenza del Ministro della sanità (art. 2, primo
comma, lettera a), il procedimento di riconoscimento prevede che sia
sentita la Conferenza Stato-regioni (art. 2, secondo comma), il cui
parere deve essere raccolto in via generale anche per l'adozione di
un regolamento che indichi i criteri e le procedure per il
riconoscimento.
Non è quindi più richiesto il parere delle regioni direttamente
interessate, che era invece necessario per l'art. 42, secondo comma,
della legge n. 833 del 1978.
Il parere della Conferenza Stato-regioni sui criteri per il
riconoscimento - criteri che considerano la definizione delle
strutture e delle attrezzature di ricerca richieste, l'organizzazione
e gestione dei servizi sanitari, l'attività di ricerca e di
assistenza svolte - è diverso dal parere che la stessa Conferenza è
chiamata ad esprimere su ogni singolo riconoscimento. Ma anche se
relative a ciascun atto di riconoscimento, le valutazioni della
Conferenza non possono assorbire nè sostituire quelle della regione
interessata. La distinzione tra pareri delle singole regioni e parere
della Conferenza Stato-regioni risulta, del resto, con evidenza dalla
stessa disciplina delle funzioni della Conferenza. Nel caso in cui le
regioni siano chiamate ad esprimere pareri nell'ambito di un
procedimento statale che interessi le loro competenze, tali pareri
sono resi dai presidenti delle regioni nell'ambito della Conferenza
(art. 6, sesto comma, del decreto legislativo 16 dicembre 1989, n.
418), ma conservano la loro consistenza di autonomo atto del
procedimento.
In questo contesto la mancata previsione del parere della regione
interessata sottrae una competenza consultiva ad essa in precedenza
attribuita senza che ciò sia giustificato dal mutato sistema
complessivo, in contrasto, quindi, con i principi della legge di
delega. Inoltre permane l'esigenza di partecipazione regionale,
attraverso il parere, alla procedura di riconoscimento degli istituti
in ragione dell'attività di assistenza, finanziata dalle regioni,
che essi svolgono.
6. - Egualmente fondate sono le questioni proposte per le norme
concernenti la composizione del consiglio di amministrazione e del
collegio dei revisori.
L'art. 3, secondo comma, del decreto legislativo n. 269 del 1993
rimette la disciplina degli organi degli istituti con personalità
giuridica di diritto pubblico ad un successivo regolamento, da
adottare sentita, tra l'altro, la Conferenza Stato-regioni. È venuta
così meno la garanzia della presenza di rappresentanti della regione
negli organi collegiali di gestione e di controllo interno. Difatti
in precedenza il d.P.R. n. 617 del 1980 includeva nel collego dei
revisori e nel consiglio di amministrazione rispettivamente uno e due
rappresentanti della regione in cui ha sede l'istituto (artt. 6,
primo comma, numero 6, e 8). L'omissione di analoga previsione nella
nuova disciplina legislativa, sia pure in un quadro normativo che
legittimamente rimette ad un regolamento aspetti della struttura
degli istituti che non toccano competenze regionali, non trova
fondamento in alcun esplicito principio della legge di delega nè è
resa necessaria dal contesto complessivo del riordinamento del
settore. Inoltre anche in questo caso vi è l'esigenza di una
partecipazione regionale, tenuto conto dell'attività di assistenza
sanitaria svolta dagli istituti.
Le due disposizioni denunciate (artt. 3 e 8) vanno pertanto
dichiarate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non
prevedono, rispettivamente, che siano assicurati in ogni caso due
rappresentanti della regione in cui ha sede l'istituto nel consiglio
di amministrazione ed uno nel collegio dei revisori.
7. - Le regioni ricorrenti si dolgono che lo Stato possa comunque
adottare i provvedimenti indicati nella nuova disciplina degli
istituti di ricerca e cura a carattere scientifico, anche quando,
richiesto il parere o l'intesa (quest'ultima in particolare prevista
per la revisione dei riconoscimenti già attribuiti) con la
Conferenza Stato-regioni, tale atto non sia reso entro sessanta
giorni dalla ricezione della richiesta. In assenza di altri oneri di
procedura o di motivazione, questo equivarrebbe ad attribuire ogni
potere di decisione allo Stato, giacchè la Conferenza è organo
statale, convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
La censura non è fondata.
Interventi in sostituzione di una mancata intesa o in assenza di
un parere richiesto non sono contrari a Costituzione a condizione che
il Governo, nell'adottare il provvedimento sul quale non è
intercorsa l'intesa nel termine previsto o non è stato espresso il
parere, fornisca una adeguata motivazione. Non è necessario che tale
obbligo sia previsto specificamente in ogni disposizione che richiede
il parere o l'intesa, giacchè esso è connaturato al principio di
leale cooperazione al quale si deve ispirare il sistema complessivo
dei rapporti tra Stato e regioni (sentenze n. 116 del 1994 e n. 204
del 1993). Sicchè, anche in assenza di una esplicita e ripetuta
previsione, sussiste un dovere di correttezza nella tempestiva
convocazione della Conferenza, chiamata ad esprimere il proprio
parere o l'intesa, ed un obbligo di motivazione in rapporto alla
mancata espressione del parere o dell'intesa anche in relazione al
rispetto o meno dei termini previsti.
8. - Infondate sono le questioni di legittimità costituzionale
attinenti al regime dei controlli.
Le regioni ricorrenti muovono dal presupposto interpretativo che
il decreto legislativo n. 269 del 1993 - stabilendo che compete al
Ministero della sanità "l'attività di controllo" (art. 2, primo
comma, lettera c) e che con regolamento governativo sono disciplinati
gli atti degli istituti sottoposti al controllo e il relativo
procedimento (art. 2, terzo comma, lettera d) - abbia escluso ogni
controllo regionale per la parte assistenziale, quale era in
precedenza previsto dall'art. 42 della legge n. 833 del 1978 e
specificato dagli artt. 16 e 19 del d.P.R. n. 617 del 1980.
Queste disposizioni, sulla base della distinzione tra regime
giuridico amministrativo, di competenza statale, e attività
assistenziale, di competenza regionale, attribuivano alle regioni il
controllo sulle deliberazioni degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto pubblico relative all'assunzione del
personale, alla stipulazione di contratti di ricerca, al trattamento
economico del personale, alle alienazioni ed agli acquisti
immobiliari, alle transazioni. Ma si tratta di controlli già
aboliti, o diversamente disciplinati, dall'art. 4, ottavo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412. Con questa disposizione,
inserita in un più ampio provvedimento in materia di finanza
pubblica, è stato privilegiato il controllo sul bilancio e sulla
determinazione complessiva del personale rispetto al controllo sui
singoli atti. La stessa disposizione ha anche modificato la
ripartizione di competenze, estendendo il controllo dello Stato ai
provvedimenti riguardanti i programmi di spesa pluriennali ed alla
disciplina ed attribuzione delle convenzioni. La Corte ha già
ritenuto questa disposizione costituzionalmente legittima, in quanto
"il carattere strumentale dell'attività di assistenza sanitaria
svolta da detti istituti, rispetto allo studio e alla ricerca,
giustifica, in ragione della rilevata connessione funzionale, la
concentrazione nel medesimo organo del controllo su ogni attivita'"
(sentenza n. 356 del 1992).
Rispetto a questo assetto di competenze, le nuove norme dettate
dal decreto legislativo n. 269 del 1993 non concentrano nel Ministro
tutti i residui compiti di controllo sugli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico sinora devoluti alle regioni, nè
sottraggono ad esse ogni possibilità di vigilanza sulle attività di
ricovero e cura svolte dagli stessi istituti. Difatti la
qualificazione delle strutture e dei presi'di ospedalieri degli
istituti come ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione fa sì che essi siano "assoggettati alla disciplina
per questi prevista, compatibilmente con le finalità peculiari di
ciascun istituto" (art. 1, terzo comma, del decreto legislativo n.
269 del 1993). Per la parte assistenziale operano, quindi, i
controlli regionali che il decreto legislativo n. 502 del 1992
prevede per le aziende ospedaliere, purchè compatibili con le
preminenti finalità di studio e di ricerca proprie degli istituti.
9. - Le regioni ricorrenti censurano anche il sistema di
finanziamento degli istituti in questione, assumendo di doverne
finanziare l'attività a bilancio, senza alcuna possibilità di
programmazione e di controllo della spesa per l'attività sanitaria.
In proposito è da rilevare che l'art. 6 del decreto legislativo
n. 269 del 1993 prevede, al terzo comma, che l'attività di ricerca
degli istituti è finanziata direttamente dallo Stato, attingendo
alla quota dell'uno per cento del fondo sanitario nazionale che è
destinata dal Ministero della sanità al finanziamento della ricerca
corrente e finalizzata (art. 12, secondo comma, del decreto
legislativo n. 502 del 1992). L'attività di assistenza sanitaria è
invece finanziata dalle regioni "sulla base delle disposizioni sugli
ospedali di rilievo nazionale e di alta specialita'".
Ancora una volta la qualificazione dell'ente ne determina, per la
parte assistenziale, il regime finanziario, che è quello proprio
delle omologhe "aziende", la cui gestione è informata al principio
dell'autonomia economico finanziaria e dei preventivi e consuntivi
per centri di costo, basati sulle prestazioni effettuate (art. 4,
primo comma, del decreto legislativo n. 502 del 1992). Il
finanziamento di tali aziende è determinato dalla regione in una
percentuale "non superiore all'80 % dei costi complessivi delle
prestazioni che l'azienda è in grado di erogare, rilevabile sulla
base della contabilita'" (art. 4, settimo comma, del decreto
legislativo n. 502 del 1992). Ma, si è visto, la contabilità
rispecchia le prestazioni effettuate. Per altro verso la disposizione
denunciata fissa solo la misura massima del finanziamento, la cui
concreta determinazione è riservata alla regione.
La disciplina dei finanziamenti regionali per l'attività
assistenziale degli istituti di ricovero e cura è quella propria
degli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione
costituiti in aziende ospedaliere, e non appare lesiva della delega e
delle competenze regionali.
10. - Ogni altro profilo, anche in riferimento alla disposizione
finale di abrogazione, rimane assorbito.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, secondo
comma, del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269 (Riordinamento
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'art. 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nella
parte in cui non prevede che per il riconoscimento del carattere
scientifico degli istituti e la relativa revoca è sentita la regione
interessata;
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo
comma, dello stesso decreto legislativo, nella parte in cui non
prevede che del consiglio di amministrazione e del collegio dei
revisori degli istituti di ricovero e cura con personalità giuridica
di diritto pubblico fanno parte, rispettivamente, due rappresentanti
ed un rappresentante della regione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1, primo e terzo comma; 2, primo comma, lettera c), e
terzo comma, lettera d); 6, terzo e quinto comma; 7, primo e settimo
comma; 8 dello stesso decreto legislativo, in riferimento agli artt.
76, 117, 118 e 119 della Costituzione, sollevate dalle regioni
Emilia-Romagna e Lombardia con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 19 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0890