1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 1-12-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 408 SENTENZA 5 - 23 novembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Amministrazione civile del Ministero dell'interno - Concorsi - Esclusione dalla partecipazione dei destituiti o dispensati dall'impiego presso una pubblica amministrazione ovvero condannati a pena detentiva per reati non colposi o sottoposti a misure di prevenzione - Potere di valutazione da parte dell'amministrazione interessata, ai fini dell'ammissione al concorso, della riabilitazione conseguita dal candidato - Mancata previsione - Irragionevolezza - Contrasto col perseguimento della finalita' della rieducazione, del recupero morale e sociale del condannato e del suo reinserimento nella vita civile - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, art. 12) (Cost., artt. 3, 4, 27, 35 e 97). (093C1184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 1-12-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12 del d.P.R.
24 aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione
degli uffici dell'amministrazione civile del Ministero dell'interno),
promosso con ordinanza emessa il 4 novembre 1992 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da
Manca di Mores Maria Celeste contro il ministero dell'interno,
iscritta al n. 188 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 20 ottobre 1993 il giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, con
ordinanza 4 novembre 1992, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
4, 27, 35 e 97, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, a
norma del quale "sono esclusi dalla partecipazione ai concorsi - per
l'assunzione del personale dell'amministrazione civile del ministero
dell'interno - coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione ovvero abbiano
riportato condanna a pena detentiva per reati non colposi o siano
stati sottoposti a misure di prevenzione".
L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio promosso
avverso un decreto del ministro dell'interno concernente l'esclusione
della ricorrente da un concorso per 252 posti di commesso della terza
qualifica funzionale (del quale era risultata vincitrice), ai sensi
dell'art. 12, comma secondo, del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, per
aver commesso alcuni reati non colposi, nonostante avesse ottenuto
anche la riabilitazione.
Nell'ordinanza di rimessione si osserva che, ai sensi del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3, è stabilita espressamente la eslcusione dai
pubblici concorsi di coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione. Per costante
interpretazione giurisprudenziale venivano esclusi dai pubblici
concorsi anche coloro che avessero commesso uno dei reati per i quali
l'art. 85 del medesimo t.u. prevedeva la destituzione di diritto
dall'impiego, nella considerazione che sarebbe illogico ammettere ad
un concorso un soggetto, assumerlo in servizio ove vincitore, e
doverlo contestualmente destituire perchè incorso in una di quelle
situazioni che comportano necessariamente la destituzione d'ufficio.
Una volta dichiarata l'illegittimità costituzionale (sentenza n.
971 del 1988) del suddetto art. 85, nella parte in cui non prevedeva,
in luogo del provvedimento di destituzione di diritto, l'apertura e
lo svolgimento del procedimento disciplinare, la giurisprudenza
amministrativa si è orientata nel senso che l'amministrazione, prima
di procedere all'esclusione della partcipazione al concorso di colui
che sia stato condannato per uno dei reati previsti da tale articolo,
deve valutare, con provvedimento motivato, se escludere o ammettere
il candidato al concorso.
Secondo il giudice a quo , la ratio dell'impugnato art. 12 del
d.P.R. n. 340 del 1982 è la stessa dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del
1957, con il suo conseguente contrasto, in base ai principi affermati
nella citata pronuncia d'incostituzionalità, con: a) l'art. 3 della
Costituzione, in quanto da un lato sottopone ad un diverso
trattamento il cittadino, a seconda che concorra per l'impiego presso
un'amministrazione piuttosto che presso un'altra; dall'altro, sarebbe
irragionevole che l'amministrazione debba procedere all'esclusione
dal concorso senza alcun margine di discrezionalità che le consenta
di applicare il principio generale di graduazione della sanzione alla
gravità del reato e di valutare l'eventuale compatibilità tra
condanna ed ammissione all'impiego tenendo anche conto dell'eventuale
sentenza di riabilitazione; b) con l'art. 97 della Costituzione, in
quanto l'imparzialità e il buon andamento della p.a., vanno
assicurati "mediante un'azione amministrativa adeguata al caso
concreto, consentendo all'amministrazione medesima di apprezzare
situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse"; c) con gli
artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto impedisce l'accesso al
lavoro in conseguenza di un'ampia categoria di reati,
indipendentemente dalla loro gravità e delle funzioni da svolgere;
d) con l'art. 27 della Costituzione, in quanto ostacola il
reinserimento del condannato nel mondo del lavoro, compito che non
può essere rimesso esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma
del quale deve farsi carico anche lo Stato, consentendo l'accesso
nelle pubbliche amministrazioni di coloro che siano incorsi in
sanzioni penali, mediante una valutazione discrezionale che tenga
conto del tipo di reato, della inclinazione a delinquere del
colpevole, del suo ravvedimento e delle mansioni della qualifica da
ricoprire.
Secondo il giudice a quo, inoltre, l'art. 12 anzidetto sarebbe
costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt. 27 e 97
della Costituzione, in quanto non prende in considerazione la
riabilitazione come condizione di inoperatività della preclusione da
esso disposta. Irragionevolmente, infatti, esso non attribuisce tale
efficacia alla riabilitazione, mentre l'attribuzione all'amnistia
propria, che ha l'attitudine di escludere il reato anche in presenza
di prova pienamente raggiunta e non costituisce preclusione
all'assunzione.
2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Secondo quanto si espone nell'atto di costituzione, la norma
impugnata trova giustificazione nella peculiarità dei compiti
affidati al ministero dell'interno.
Infatti, nell'espletamento delle funzioni o nello svolgimento
delle mansioni affidatigli, il personale dell'amministrazione civile
dell'interno può accedere a notizie e informazioni riservate
concernenti l'attività delle forze di polizia e comunque afferenti
alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica. Pertanto, i
rigorosi requisiti soggettivi richiesti dall'art. 12 del d.P.R. n.
340 del 1982 per la partecipazione ai concorsi di assunzione di
personale del ministero dell'interno, sono giustificati dalla
necessità di predisporre una "garanzia preventiva di affidabilita'"
e di selezionare a tal fine candidati che siano in possesso di
determinati requisiti, obiettivamente desumibili, in via indireta,
dalla assenza di condanne per particolari delitti o di misure di
prevenzione.
Quanto alle allegate violazioni degli artt. 4 e 35 della
Costituzione, nell'atto di costituzione si osserva che tali norme non
garantiscono il libero accesso a qualsiasi attività lavorativa, in
specie pubblica, che può essere inibito in relazione alla tutela di
altri interessi costituzionalmente rilevanti. Nè può ritenersi che
la norma impugnata violi l'art. 97 della Costituzione mirando anzi a
garantire il buon andamento della pubblica amministrazione. Quanto,
infine, alla sua dedotta illegittimità per contrasto con l'art. 27
della Costituzione, neppure essa sussisterebbe, poichè "gli
obiettivi perseguiti dalla norma sono di rango costituzionale
assolutamente prioritario e l'esclusione dal concorso in questione
non incide sostanzialmente sulle possibilità di recupero del
condannato".
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna concerne l'art. 12
del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, che esclude dalla partecipazione
ai concorsi per l'assunzione del personale dell'amministrazione
civile dell'interno coloro che siano stati destituiti o dispensati
dall'impiego presso una pubblica amministrazione, ovvero abbiano
riportato condanne a pena detentiva per reati non colposi o siano
stati sottoposti a misure di prevenzione. L'ordinanza deduce la
violazione: a) dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la norma
sottopone ad un trattamento diverso il cittadino, in relazione
all'amministrazione alla quale intende accedere; per quanto concerne,
in particolare, l'Amministrazione dell'interno, della quale nella
specie si tratta, sarebbe irragionevole che essa debba procedere
all'esclusione al concorso senza alcun margine di discrezionalità,
che le consenta di applicare il principio generale di graduazione
della sanzione alla gravità del reato e di valutare l'eventuale
compatibilità tra condanna ed ammissione all'impiego, tenendo anche
conto di una sopravvenuta sentenza di riabilitazione; b) dell'art. 97
della Costituzione, in quanto l'imparzialità e il buon andamento
della p.a., vanno assicurati "mediante un'azione amministrativa
adeguata al caso concreto, consentendo all'amministrazione medesima
di apprezzare situazioni soggettivamente ed oggettivamente diverse";
c) degli artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto la norma
impugnata impedisce l'accesso al lavoro in relazione ad un ampia
categoria di reati, indipendentemente dalla loro gravità e dalla
considerazione delle funzioni da svolgere; d) dell'art. 27 della
Costituzione, in quanto la norma ostacola il reinserimento del
condannato nel mondo del lavoro, compito che non può essere rimesso
esclusivamente ai datori di lavoro privati, ma del quale deve farsi
carico anche lo Stato, consentendo l'accesso alle pubbliche
amministrazioni di coloro che siano incorsi in sanzioni penali,
mediante una valutazione discrezionale che tenga conto del tipo di
reato, della inclinazione a delinquere del colpevole, del suo
ravvedimento e delle mansioni della qualifica da ricoprire; e) degli
artt. 27 e 97 della Costituzione, in quanto la norma impugnata non
considera la riabilitazione come elemento per l'inoperatività
dell'esclusione dal concorso da essa disposta.
2. - Deve osservarsi preliminarmente che la questione è stata
sollevata nel corso di un giudizio avente ad oggetto il provvedimento
di esclusione da un concorso a posti di commesso della terza
qualifica funzionale dell'amministrazione civile dell'interno, di un
concorrente, risultato vincitore, che aveva subito una condanna
penale ed ottenuta la riabilitazione.
Occorre poi precisare che l'art. 2 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.
3, stabilisce in via generale per l'ammissione agli impieghi civili
nello Stato, che "non possono accedere agli impieghi coloro che siano
esclusi dall'elettorato attivo politico e coloro che siano stati
destituiti o dispensati dall'impiego presso una pubblica
amministrazione".
Quanto a queste due ultime cause di esclusione, l'indirizzo più
recente della giurisprudenza amministrativa si è consolidato
nell'affermazione che - ove manchi un'espressa disposizione di legge
che lo preveda - la sentenza penale di condanna per reati,
comportanti, a norma dell'art. 85 del d.P.R. n. 3 del 1957 cit. la
destituzione di diritto dal pubblico impiego, non può considerarsi
di per sè ostativa all'instaurazione del rapporto, essendo
necessaria un'autonoma valutazione dell'amministrazione sulla
rilevanza dei reati commessi, sulla personalità e sulla successiva
condotta dell'interessato.
Tale giurisprudenza è sorretta dalla ratio che è a fondamento
delle sentenze di questa Corte nn. 97 del 1988 e 197 del 1993 sulla
illegittimità costituzionale della normativa comportante la
destituzione automatica dei pubblici dipendenti in conseguenza di de-
terminate condanne penali.
Da tali decisioni emerge l'affermazione del principio,
costituzionalmente garantito, secondo il quale la costituzione del
rapporto di pubblico impiego e la permanenza di esso non possono
essere escluse, di per sè, dalla condanna penale per determinati
reati, dovendo essere, anch'esse, in ogni caso precedute da una
valutazione autonoma e specifica dell'amministrazione circa
l'influenza della condanna sull'attitudine dell'interessato ad
espletare l'attività alla quale lo legittima il rapporto di pubblico
impiego.
Per quanto riguarda il caso concreto, si afferma che la norma
impugnata (art. 12 d.P.R. n. 340 del 1982) viene a porsi come
eccezione a questo principio, giustificata dalla peculiarità dei
compiti e dei requisiti specifici richiesti per le attività che
fanno capo all'amministrazione dell'interno.
Sembra alla Corte che siffate peculiarità non valgono a dare
ragionevole giustificazione alla conseguenza, che da esse si trae,
secondo la quale dalla condanna a pena detentiva per qualsiasi reato
non colposo debba derivare l'esclusione automatica dal concorso; si
impedisce così di valutare in concreto se la peculiarità della
situazione consenta la compatibilità tra condanna (per di più
seguita da riabilitazione) ed esercizio dell'attività impiegatizia.
Al riguardo deduce fondatamente il giudice a quo la lesione degli
artt. 3 e 27 della Costituzione, poichè l'impugnato art. 12 del
d.P.R. n. 340 del 1982 non prevede la possibilità di questa autonoma
valutazione da parte della competente autorità amministrativa,
soprattutto con riferimento alla riabilitazione.
Osserva la Corte che, ai sensi dell'art. 178 cod. pen., la
riabilitazione estingue le pene accessorie ed ogni altro effetto
penale della condanna, salvo che la legge disponga altrimenti. Non
essendo la esclusione dalla partecipazione al pubblico concorso un
effetto penale della condanna, la riabilitazione non comporta di per
sè, automaticamente, il venir meno dell'esclusione stessa, quando
sia prevista dalla legge.
È peraltro irragionevole (art. 3 della Costituzione) e
contrastante con le finalità di reinserimento del condannato nella
vita sociale, cui s'ispira anche l'art. 27, terzo comma, ultima
parte, della Costituzione, considerare irrilevante l'intervenuta
riabilitazione, precludendo all'amministrazione la valutazione di
tale evenienza, in tutti i suoi elementi, con riferimento particolare
alla qualifica ed alle mansioni da espletare in base al concorso.
Sì che proprio con riguardo all'esclusione dal concorso stesso la
lamentata carenza di ogni potere di apprezzamento alla p.a. e, in
particolare dell'intervenuta riabilitazione, si pongono in contrasto
col perseguimento della finalità della rieducazione, del ricupero
morale e sociale del condannato e del suo rinserimento nella vita
civile.
Ne deriva che l'art. 12 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento agli artt.
3 e 27 della Costituzione, nella parte in cui non prevede il potere
di valutazione, da parte dell'amministrazione interessata, ai fini
dell'ammissione al concorso, della riabilitazione ottenuta dal
candidato.
Restano assorbiti i restanti profili d'incostituzionalità.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 del d.P.R. 24
aprile 1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli
uffici dell'amministrazione civile del ministero dell'interno) nella
parte in cui non prevede il potere di valutazione, da parte
dell'amministrazione interessata, ai fini dell'ammissione al
concorso, della riabilitazione conseguita dal candidato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 novembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1184