1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2021 (della Regione Campania). Bilancio e contabilita' pubblica - Sport - Misure urgenti in materia di sostegno ai lavoratori e alle imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Fondo per il sostegno delle associazioni e societa' sportive dilettantistiche - Prevista destinazione del Fondo all'adozione di misure di sostegno e ripresa delle associazioni e societa' sportive dilettantistiche che hanno cessato o ridotto la propria attivita' istituzionale a seguito dei provvedimenti statali di sospensione delle attivita' sportive. Bilancio e contabilita' pubblica - Sport - Misure urgenti in materia di sostegno ai lavoratori e alle imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Fondo per il sostegno delle associazioni e societa' sportive dilettantistiche - Previsione che i criteri di ripartizione delle risorse del Fondo sono stabiliti con il provvedimento del Capo del Dipartimento per lo sport della Presidenza del Consiglio dei ministri che dispone la loro erogazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Universita' - Misure urgenti per il sostegno dei settori del turismo e della cultura e per l'internazionalizzazione - Riconoscimento di un contributo di 3 milioni di euro per l'anno 2021 al fine di sostenere le strutture destinate all'ospitalita' degli studenti universitari fuori sede, ai collegi universitari di merito accreditati di cui al decreto legislativo n. 68 del 2012 - Previsione che le modalita' di attuazione sono stabilite con decreto del Ministero dell'universita' e della ricerca. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Disposizioni per favorire l'accesso a prestazioni di telemedicina nei piccoli centri - Contributo sotto forma di credito d'imposta nella misura del 50 per cento, fino a un importo massimo di 3.000 euro per ciascun soggetto beneficiario delle spese per l'acquisto e il noleggio, nell'anno 2021, di apparecchiature necessarie per l'effettuazione di prestazioni di telemedicina di cui all'articolo 3 del decreto del Ministro della salute 16 dicembre 2010. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Finanziamento della diagnostica molecolare - Autorizzazione della spesa di 5 milioni di euro da destinare per il potenziamento dei test di Next-Generation Sequencing di profilazione genomica dei tumori. - Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, artt. 3, comma 2; 6-bis, comma 16; 19-septies, comma 4; e 19-octies, comma 2. (21C00056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2021)

Ricorso per la Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona
del Presidente della Giunta regionale, on.le Vincenzo De Luca, quale
legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avv.ti Almerina
Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z), Massimo Consoli (c.f. CNSMSM72R08H703N)
e Tiziana Monti (c.f. MNTTZN69B51F839V) dell'Avvocatura regionale
(pec: us01@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso cui
desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.)
domiciliati in Roma, alla via Poli, n. 29 in virtù di mandato a
margine del presente atto e provvedimento autorizzativo;
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, nella persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rapp.to e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma,
alla via dei Portoghesi, n. 12;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli: 3, comma 2; 6-bis, comma 16; 19-septies, comma 4 e
19-octies, comma 2 del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante
«Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno
ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, per violazione
degli articoli 3; 117, comma 3; 117, comma 4; 118; 119 e 120 della
Costituzione.

Fatto

1. Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 319 del 24
dicembre 2020 - Supplemento Ordinario n. 43, è stata pubblicata la
legge 18 dicembre 2020, n. 176 di «Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, recante
ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno
ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all'emergenza epidemiologica da COVID-19».
2. Il decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, nel testo coordinato
con la citata legge di conversione n. 176 del 18 dicembre 2020 per
quanto di interesse ai fini del presente ricorso:
all'art. 3, rubricato «Fondo per il sostegno delle
associazioni e società sportive dilettantistiche», stabilisce che:
«1. Al fine di far fronte alla crisi economica delle associazioni e
società sportive dilettantistiche determinatasi in ragione delle
misure in materia di contenimento e gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID19, è istituito nello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze il "Fondo unico per il
sostegno delle associazioni e società sportive dilettantistiche",
con una dotazione di 142 milioni di euro per l'anno 2020, che
costituisce limite di spesa, le cui risorse, sono trasferite al
bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per
essere assegnate al Dipartimento per lo sport. 2. Il Fondo di cui al
comma 1 è destinato all'adozione di misure di sostegno e ripresa
delle associazioni e società sportive dilettantistiche che hanno
cessato o ridotto la propria attività istituzionale a seguito dei
provvedimenti statali di sospensione delle attività sportive. I
criteri di ripartizione delle risorse del Fondo sono stabiliti con il
provvedimento del Capo del Dipartimento per lo sport della Presidenza
del Consiglio dei ministri che dispone la loro erogazione. 2-bis. Le
risorse di cui all'art. 218-bis del decreto-legge 19 maggio 2020, n.
34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77,
già nella disponibilità del bilancio autonomo della Presidenza del
Consiglio dei ministri, sono portate ad incremento, nell'ambito del
predetto bilancio, delle risorse provenienti dal Fondo di cui al
comma 1. 3. Agli oneri di cui al presente articolo si provvede ai
sensi dell'art. 34.»;
all'art. 6-bis, rubricato «Misure urgenti per il sostegno dei
settori del turismo e della cultura e per l'internazionalizzazione»,
commi 15, 16 e 17, prevede che: «15. Al fine di sostenere, nel limite
dello stanziamento di cui al presente comma, le strutture destinate
all'ospitalità degli studenti universitari fuori sede, ai collegi
universitari di merito accreditati di cui al decreto legislativo 29
marzo 2012, n. 68, è riconosciuto un contributo di 3 milioni di euro
per l'anno 2021. 16. Con decreto del Ministero dell'università e
della ricerca sono stabilite le modalità di attuazione del comma 15.
17. Agli oneri derivanti dal comma 15, pari a 3 milioni di euro per
l'anno 2021, si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo
di cui all'art. 1, comma 200, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
come rifinanziato dall'art. 34, comma 6, del presente decreto.»;
all'art. 19-septies, rubricato «Disposizioni per favorire
l'accesso a prestazioni di telemedicina nei piccoli centri», dispone
che: «1. Al fine di favorire l'accesso a prestazioni di telemedicina
da parte dei cittadini dei piccoli centri urbani, alle farmacie che
operano nei comuni o centri abitati con meno di 3.000 abitanti e
riconosciuto un contributo sotto forma di credito d'imposta nella
misura del 50 per cento, fino a un importo massimo di 3.000 euro per
ciascun soggetto beneficiario e comunque nei limiti di spesa di cui
al comma 6, delle spese per l'acquisto e il noleggio, nell'anno 2021,
di apparecchiature necessarie per l'effettuazione di prestazioni di
telemedicina di cui all'art. 3 del decreto del Ministro della salute
16 dicembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 10
marzo 2011. 2. Le prestazioni di telemedicina di cui al presente
articolo possono essere erogate presso le farmacie di cui al comma 1
previo accordo con l'azienda sanitaria di riferimento che definisce
il tetto massimo di prestazioni annuali e, nei limiti dello stesso,
sulla base di prescrizione del medico di medicina generale o del
pediatra di libera scelta, applicando le tariffe stabilite dal
nomenclatore tariffario regionale ovvero l'eventuale regime di
esenzione previsto, nei limiti delle risorse disponibili a
legislazione vigente per il finanziamento del Servizio sanitario
regionale. 3. Il credito d'imposta di cui al comma 1 è utilizzabile
esclusivamente in compensazione, ai sensi dell'art. 17 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 241. Non si applicano i limiti di cui
all'art. 1, comma 53, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e di cui
all'art. 34 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Il credito
d'imposta non concorre alla formazione del reddito ai fini delle
imposte sui redditi e del valore della produzione ai fini
dell'imposta regionale sulle attività produttive e non rileva ai
fini del rapporto di cui agli articoli 61 e 109, comma 5, del testo
unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. 4. Con decreto del
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, da adottare entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
sono stabiliti i criteri e le modalità di attuazione delle
disposizioni di cui al presente articolo, con particolare riguardo
agli investimenti che danno accesso al beneficio, alle procedure di
concessione e di utilizzo del contributo, alla documentazione
richiesta, alle condizioni di revoca e all'effettuazione dei
controlli. 5. Il credito d'imposta di cui al presente articolo è
concesso ai sensi e nei limiti del regolamento (UE) n. 1407/2013
della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all'applicazione
degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea agli aiuti "de minimis". 6. Agli oneri derivanti dal presente
articolo, pari a 10,715 milioni di euro per l'anno 2021, si provvede
mediante corrispondente riduzione del Fondo di cui all'art. 1, comma
200, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come rifinanziato
dall'art. 34, comma 6, del presente decreto»;
all'art. 19-octies, rubricato «Finanziamento della
diagnostica molecolare», stabilisce che: «1. Per consentire il
miglioramento dell'efficacia degli interventi di cura e delle
relative procedure, anche alla luce degli sviluppi e dei progressi
della ricerca scientifica applicata con specifico riguardo alla
prevenzione e alla terapia delle alterazioni molecolari che originano
i tumori, per l'anno 2021 è autorizzata la spesa di 5 milioni di
euro da destinare per il potenziamento dei test di Next-Generation
Sequencing di profilazione genomica dei tumori dei quali sono
riconosciute evidenza e appropriatezza, nel limite di spesa
autorizzato ai sensi del presente articolo. 2. Con decreto del
Ministero della salute, da adottare, di concerto con il Ministero
dell'economia e delle finanze, entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
sono stabilite le modalità di attuazione del presente articolo anche
con riguardo alla destinazione e distribuzione delle risorse allocate
ai sensi del presente articolo. 3. Agli oneri derivanti
dall'attuazione del presente articolo, pari a 5 milioni di euro per
l'anno 2021, si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo
di cui all'art. 1, comma 200, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
come rifinanziato dall'art. 34, comma 6, del presente decreto.».
3. I citati articoli 3, comma 2; 6-bis, comma 16; 19-septies,
comma 4, e 19-octies, comma 2, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n.
137 «Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137,
recante ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute,
sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza,
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», sono
costituzionalmente illegittimi ciascuno per i seguenti

Motivi

A. Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2.
I. Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, di
cui all'art. 3 della Costituzione, in connessione con la tutela della
salute, di cui all'art. 32 Cost.
L'art. 3 (Fondo per il sostegno delle associazioni e società
sportive dilettantistiche) del decreto-legge n. 137/2020, conv., con
modifiche, in legge n. 176/2020, testualmente riportato innanzi,
prevede l'intervento finanziario dello Stato, finalizzato al sostegno
e alla ripresa delle associazioni e delle società sportive
dilettantistiche esclusivamente per far fronte alla crisi economica
derivante alle medesime dai provvedimenti statali di sospensione
delle attività sportive, adottati nel contesto del contenimento e
della gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19.
Il Fondo istituto con la menzionata disposizione è infatti
destinato - secondo quanto disposto dal comma 2 dell'art. 3 -
all'adozione di misure di sostegno e ripresa delle associazioni e
società sportive dilettantistiche che hanno cessato o ridotto la
propria attività istituzionale a seguito dei provvedimenti statali
di sospensione delle attività sportive.
La disposizione è costituzionalmente illegittima laddove non
comprende nell'ambito dei destinatari dell'istituita misura di
sostegno economico-finanziario anche le associazioni e società
sportive dilettantistiche costrette alla cessazione ovvero che
abbiano registrato una riduzione dell'attività in conseguenza di
provvedimenti di sospensione adottati in sede regionale (o comunale),
a tutela della salute nell'ambito del medesimo contesto di
contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19,
secondo quanto, peraltro, testualmente previsto dalla legislazione
speciale in materia emergenziale.
E così, a titolo esemplificativo, per quanto riguarda le
palestre e le piscine - ma analoghi provvedimenti (anche regionali)
hanno interessato anche altri ambiti di attività sportiva
dilettantistica (quali golf, tennis, ecc.) - in armonia con le
previsioni dell'art. 32 della Costituzione; degli articoli da 1 a 3
del decreto-legge n. 6 del 23 febbraio 2020; dell'art. 32 della legge
n. 833 del 23 dicembre 1978; dell'art. 50 del decreto legislativo n.
267 del 18 agosto 2000; dell'art. 117 del decreto legislativo n. 112
del 31 marzo 1998 e dell'art. 5, comma 4, del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri dell'8 marzo 2020, la Regione Campania ha
disposto, con l'Ordinanza n. 8 dell'8 marzo 2020, con decorrenza
immediata e fino al 15 aprile 2020, la sospensione delle attività
delle palestre, delle piscine e dei centri benessere nel territorio
campano. Tale misura, in attuazione delle previsioni di cui innanzi,
oltre che di quelle di cui ai successivi decreti legge, ed in
particolare dell'art. 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 e
dell'art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 16 maggio 2020, e
successivi decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, è
stata successivamente mantenuta nel territorio campano - in
considerazione della situazione epidemiologica rilevata sul
territorio - per effetto dell'Ordinanza regionale n. 48 del 17 maggio
2020, con decorrenza immediata e fino al 25 maggio 2020, anche dopo
la cessazione del periodo di sospensione disposto in precedenza in
virtù di disposizioni statali (successive alla precitata Ordinanza
regionale n. 8 dell'8 marzo 2020).
Ebbene, a fronte del sistema normativo delineato dalla normativa
statale sopra riportata, che affidava (ed affida) alle Regioni
l'adozione di ogni urgente misura sanitaria, più restrittiva di
quelle vigenti sull'intero territorio nazionale, necessaria alla
tutela della salute nel grave contesto pandemico in atto, risulta
irragionevolmente sperequata la previsione di un ristoro da parte
dello Stato in favore di società e associazioni sportive
dilettantistiche che consideri la sospensione di attività
conseguenziale soltanto a disposizioni statali e non anche a quelle
regionali, ancorchè adottate per le medesime esigenze di tutela
della salute pubblica e in armonia ed attuazione, oltre che dell'art.
32 della Costituzione e delle leggi statali fondanti il potere di
ordinanza extra ordinem regionale in materia sanitaria, proprio delle
stesse norme statali, di rango legislativo e non, preordinate al
contenimento e alla gestione dell'emergenza da Covid-19, che danno
giustamente rilevanza alla peculiare e contingente situazione locale.
Risulta sancita da norma di legge primaria a tutt'oggi vigente
(articoli 1, comma 16, del decreto-legge n. 33/2020, convertito in
legge n. 74/2020) (1) , la possibilità - ed anzi, il potere-dovere
dei Presidenti delle Regioni, quali Autorità sanitarie regionali -
di adottare misure più restrittive rispetto a quelle disposte con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a livello nazionale
o con riferimento, in via generalizzata, a tutte le Regioni
rispondenti ad una determinata classificazione (nella specie, cd.
«zona gialla»), purchè sulla scorta di specifica istruttoria che
valga a dimostrare la sussistenza di specificità locali che,
successivamente all'adozione del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, ne impongano l'adozione.
Ciò posto, l'omessa previsione, ai fini del riconoscimento del
sostegno finanziario statale introdotto col citato art. 3 del
decreto-legge n. 137/2020, conv. con modifiche in legge n. 176/2020,
delle conseguenze economiche derivanti dalla sospensione
dell'attività dovuta a disposizioni regionali, che della peculiare
situazione locale hanno tenuto conto, si traduce nella patente
violazione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza
sostanziale, sanciti dall'art. 3 della Costituzione.
II. Violazione degli articoli 117, comma 3; 118; 119 e 120 della
Costituzione.
L'art. 3 in menzione afferisce alla materia dell'«ordinamento
sportivo» ricadente, ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost., nella
competenza legislativa concorrente. Codesta Corte costituzionale, con
sentenza n. 254/2013 ha chiarito che «mentre lo Stato è pienamente
legittimato a programmare e a decidere gli interventi sugli impianti
e sulle attrezzature necessarie per l'organizzazione delle attività
sportive agonistiche, le regioni vantano invece la corrispondente
competenza in relazione all'organizzazione delle attività sportive
non agonistiche (sentenza n. 517 del 1987)». In merito alla
istituzione del fondo, la sentenza in parola stabilisce: «secondo la
giurisprudenza di questa Corte "l'art. 119 Cost. vieta al legislatore
statale di prevedere, in materie di competenza legislative regionale
residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione
vincolata, anche a favore di soggetti privati. Tali misure, infatti,
possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti
locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza" (sentenza n. 168 del
2008, nonchè in termini sostanzialmente coincidenti, ex plurimis,
sentenze n. 50 del 2008, n. 201 del 2007 e n. 118 del 2006)».
Il secondo comma dell'art. 3, nella parte in cui non prevede
alcuna forma di coinvolgimento del sistema delle autonomie
territoriali - quali ad esempio l'intesa in sede di Conferenza Stato
Regioni - nella determinazione dei criteri di ripartizione dei fondi,
viola, pertanto, il principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost. e si pone in contrasto con gli articoli 117, comma 3, 118,
119 e 120 della Costituzione, sostanziandosi in un finanziamento a
destinazione vincolata a favore di soggetti privati espressione di
politiche e indirizzi centralmente definiti nella loro totalità con
conseguenziale compromissione delle prerogative e della sfera di
autonomia costituzionalmente garantita alle regioni dagli articoli
117, comma 3, 118 e 119 della Costituzione.
Codesta Corte ha a più riprese evidenziato che l'esercizio
unitario, che consente di attrarre insieme alla funzione
amministrativa anche quella legislativa, può aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà
(cfr., in tal senso, Corte costituzionale nn. 3030 del 2003, 6 del
2004, 383 del 2005, 331 del 2010, 182 del 2013, 261 del 2015, 21 del
2016 e le sentenze n. 211 del 2016 e n. 61 del 2018, all'esito di
ricorsi promossi dalla Regione Campania).
III. Sulla base di quanto sopra rilevato, la disposizione di cui
all'art. 3, comma 2 del decreto-legge in menzione risulta
costituzionalmente illegittima:
nella parte in cui non comprende nell'ambito di operatività
dell'istituita misura di sostegno economico-finanziario anche le
ipotesi di cessazione ovvero di riduzione dell'attività degli enti
sportivi di cui alla norma impugnata che siano conseguenziali a
provvedimenti di sospensione adottati in sede regionale ai sensi
della disciplina emergenziale sopra richiamata;
nella parte in cui non prevede che i criteri di ripartizione
delle risorse del Fondo siano stabiliti previa intesa delle Regioni.
B. Illegittimità costituzionale dell'art. 6-bis, comma 16.
I. Violazione del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione; violazione degli articoli 117, comma
4; 118 e 119 della Costituzione.
In via subordinata, violazione degli articoli 120; 117, comma 3;
118 e 119 della Costituzione.
I.1. L'art. 6-bis del decreto-legge n. 137/2020, conv., con
modifiche, in legge n. 176/2020, rubricato «Misure urgenti per il
sostegno dei settori del turismo e della cultura e per
l'internazionalizzazione», ai commi 15, 16 e 17, testualmente
riportati in punto di fatto, riconosce un contributo di tre milioni
di euro per l'anno 2021 per sostenere le «strutture destinate
all'ospitalità degli studenti universitari fuori sede» ed «i collegi
universitari di merito accreditati ...», prevedendo, al comma 16, che
le modalità di attuazione di tale disposizione siano stabilite con
decreto del Ministero dell'Università e della ricerca.
Ebbene, la misura in parola interviene, a regime, in materia di
«diritto allo studio universitario», appartenente all'ambito di
competenza legislativa regionale residuale e parallelo ambito di
competenza amministrativa ed autonomia finanziaria regionali, senza
garantire, tuttavia, il rispetto del principio di leale
collaborazione, quale sistema di composizione dialettica tra esigenze
di interventi unitari ed esigenze di garanzia per l'autonomia e la
responsabilità politica delle Regioni in una prospettiva di
funzionalità istituzionale, mercè la doverosa previsione di forme
di coinvolgimento delle Regioni nella determinazione delle modalità
di attuazione del finanziamento previsto, quali l'intesa, ai fini
dell'adozione del decreto ministeriale.
Ed invero, le politiche di rimozione degli ostacoli di ordine
economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli
studi universitari, che non compaiono nè fra le materie di
competenza esclusiva statale, nè fra quelle di competenza
concorrente, non possono non rientrare fra quelle di natura sociale,
sulle quali, ferma restando la competenza esclusiva statale nella
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono
essere garantite sul territorio nazionale», le Regioni, insieme alle
Università, hanno da sempre svolto pregnanti funzioni attive, almeno
a partire dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
in poi (cfr. art. 44), come peraltro confermato da tutta la
successiva normativa legislativa, statale e regionale, in materia
(cfr. decreto-legge n. 536 del 1979, conv. in legge n. 642 del 1979;
legge quadro n. 390 del 1991; decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri 13 aprile 1994; 30 aprile 1997 e 9 aprile 2001; decreto
legislativo n. 68/2012; e le connesse leggi regionali fra cui quelle
della Regione Campania fra le quali si segnalano le leggi regionali
n. 7 del 23 gennaio 1979; n. 14 del 20 marzo 1982; n. 3 del 24
gennaio 1986; n. 8 dell'8 febbraio 1993; n. 14 del 26 marzo 1993; n.
41 del 31 dicembre 1994; n. 2 del 15 gennaio 1997; n. 21 del 3
settembre 2002; n. 22 12 settembre 2002; n. 8 del 29 marzo 2006; n.
12 del 18 maggio 2016; n. 41 del 20 novembre 2018, in virtù delle
quali la Regione ha, dapprima nell'esercizio della potestà
legislativa concorrente in materia di «beneficenza pubblica» e
«assistenza scolastica» e, dopo la riforma del Titolo V,
nell'esercizio della potestà legislativa c.d. residuale, attivato,
organizzato e disciplinato gli interventi volti alla rimozione degli
ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione
sul territorio del diritto allo studio universitario, mercè
l'erogazione di servizi collettivi, fra cui mense, alloggi,
trasporti, contributi monetari, assegnazione di borse di studio,
orientamento al lavoro, assistenza sanitaria e soprattutto mercè
l'istituzione delle Aziende regionali per il diritto allo studio
universitario.
In ragione di quanto innanzi detto, è evidente come il comma 16
dell'art. 6-bis in parola si pone in contrasto con le prerogative e
con l'autonomia garantite alle Regioni dagli articoli 117, comma 4;
118; 119 e 120 della Costituzione, in quanto non coinvolge le Regioni
nel processo decisionale relativo alla definizione delle modalità di
attuazione del finanziamento previsto dalla disposizione di legge
statale oggetto di impugnativa (cfr., sentenza Corte costituzionale
n. 88 del 2003).
I.2. In via subordinata rispetto a quanto evidenziato al
precedente punto I, ove si ritenesse che la misura introdotta
dall'art. 6-bis, commi 15, 16 e 17, intervenga in materia di
«istruzione», comunque il richiamato comma 16, non prevedendo alcuna
forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni in merito alle
modalità attuative di utilizzo del finanziamento previsto,
inciderebbe in una materia di competenza legislativa regionale
concorrente e nel parallelo ambito di competenza amministrativa ed
autonomia finanziaria regionali (2) , senza garantire, tuttavia, il
rispetto del principio di leale collaborazione, ai fini dell'adozione
del previsto decreto ministeriale.
In ragione di quanto precede, il comma 16 dell'art. 6-bis in
parola viola le prerogative e l'autonomia garantite alle regioni
dagli articoli 117, comma 3; 118; 119 e 120 della Costituzione.
C. Illegittimità costituzionale dell'art. 19-septies, comma 4.
Violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 della Costituzione; violazione degli articoli 117, comma 3; 118 e
119 della Costituzione.
La disposizione in epigrafe prevede che i criteri e le modalità
di attuazione della misura di promozione dell'utilizzo della
telemedicina presso le farmacie dei comuni con popolazione inferiore
ai 3.000 abitanti, con particolare riguardo agli investimenti che
danno accesso al beneficio, alle procedure di concessione e di
utilizzo del contributo, alla documentazione richiesta, alle
condizioni di revoca e all'effettuazione dei controlli, siano
stabilite con decreto del Ministro della salute, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze.
Si tratta, all'evidenza, di misura afferente, oltre che alla
materia «sistema tributario», di competenza legislativa esclusiva
statale, anche alla competenza concorrente delle regioni in materia
di «tutela della salute».
Alla luce delle possibili incidenze sulle competenze regionali in
materia di tutela della salute, di cui al terzo comma dell'art. 117
della Costituzione, il legislatore statale, nel rispetto del
principio di leale collaborazione, avrebbe dovuto invece garantire la
partecipazione delle Regioni nella determinazione dei criteri e delle
modalità di attuazione delle disposizioni.
Vale la pena di rimarcare come il significativo contenzioso degli
ultimi anni innanzi alla Corte costituzionale abbia evidenziato
l'esistenza di numerosi provvedimenti che, pur avendo stretta
attinenza al settore sanitario, riguardavano altresì una pluralità
di altre situazioni non omogenee, ricomprese in materie diverse sotto
il profilo della competenza legislativa (come nella specie,
«assistenza e organizzazione sanitaria», «coordinamento della
finanzia pubblica e sistema tributario», «ricerca scientifica e
tecnologica», ecc.). In tali casi, Codesta Corte ha fatto riferimento
ai principi di prevalenza della materia e della leale collaborazione
dei diversi livelli istituzionali, affermando, in particolare che,
laddove l'intreccio inestricabile tra le molteplici competenze (cfr.
sentenze nn. 334 del 2010 e n. 50 del 2005) non consente di
individuare la prevalenza di una sulle altre dal punto di vista
qualitativo e quantitativo, deve trovare applicazione il principio
generale, costantemente ribadito dalla giurisprudenza della Corte
(cfr. sentenza n. 1 del 2016), per cui in ambiti caratterizzati da
una pluralità di competenze, qualora non risulti possibile comporre
il concorso di competenze statali e regionali mediante un criterio di
prevalenza, non è costituzionalmente illegittimo l'intervento del
legislatore statale, «purchè agisca nel rispetto del principio di
leale collaborazione che deve in ogni caso permeare di sè i rapporti
tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n.
44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può
ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell'intesa»
(sentenza n. 1 del 2016).
Anche l'art. 19-septies, comma 4, si pone, pertanto, in contrasto
con gli articoli 117, comma 3, 118, 119 e 120 della Costituzione.
D) Illegittimità costituzionale dell'art. 19-octies, comma 2.
Violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 della Costituzione; violazione degli articoli 117, comma 3; 118 e
119 della Costituzione.
Considerazioni analoghe a quelle di cui alla precedente lettera
C) valgono anche per l'art. 19-octies, comma 2 del decreto-legge n.
137/2020, conv., con modifiche, in legge n. 176/2020, rubricato
«Finanziamento della diagnostica molecolare», innanzi riportato in
punto di fatto.
Tale norma prevede che con decreto del Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, siano
stabilite le modalità attraverso le quali dare attuazione
all'autorizzazione di spesa di cinque milioni di euro prevista e
destinata alla diagnostica molecolare.
Orbene, data l'incidenza delle disposizioni introdotte da tale
articolo sulle competenze regionali nella materia concorrente della
«tutela della salute», le stesse avrebbero dovuto garantire, in
ossequio al principio di leale collaborazione, la partecipazione
delle Regioni nella individuazione delle modalità con le quali dare
attuazione all'autorizzazione di spesa.
Stante, invece, la mancanza di qualsivoglia coinvolgimento in tal
senso delle regioni, è evidente la violazione della relativa sfera
di autonomia costituzionalmente garantita dagli articoli 117, comma
3; 118; 119 e 120 della Costituzione, sulla scorta di quanto rilevato
nelle pronunce di Codesta Corte costituzionale richiamate al
precedente punto C (ex plurimis, sentenza n. 1 del 2016, n. 44 del
2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008).

(1) Decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito dalla legge 14
luglio 2020, n. 74: art. 1: «(omissis) 16. Per garantire lo
svolgimento in condizioni di sicurezza delle attività
economiche, produttive e sociali, le regioni monitorano con
cadenza giornaliera l'andamento della situazione epidemiologica
nei propri territori e, in relazione a tale andamento, le
condizioni di adeguatezza del sistema sanitario regionale. I dati
del monitoraggio sono comunicati giornalmente dalle regioni al
Ministero della salute, all'Istituto superiore di sanità e al
comitato tecnico-scientifico di cui all'ordinanza del Capo del
Dipartimento della protezione civile del 3 febbraio 2020, n. 630,
e successive modificazioni. In relazione all'andamento della
situazione epidemiologica sul territorio, accertato secondo i
criteri stabiliti con decreto del Ministro della salute del 30
aprile 2020, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 2
maggio 2020, e sue eventuali modificazioni, nelle more
dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, la
Regione, informando contestualmente il Ministro della salute,
può introdurre misure derogatorie, ampliatine o restrittive,
rispetto a quelle disposte ai sensi del medesimo art. 2».

(2) Nella sentenza n. 200/2009, Codesta Corte ha rilevato che
appartengono alla categoria delle disposizioni espressive di
principi fondamentali della materia dell'istruzione quelle norme
che, nel fissare criteri, obiettivi, discipline, pur tese ad
assicurare l'esistenza di elementi di base comuni sul territorio
nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio, da
un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del
sistema di istruzione che caratterizza le norme generali,
dall'altro, necessitano «per la loro attuazione (e non già per
la loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore
regionale». In particolare, «la relazione tra normativa di
principio e normativa di dettaglio ... va intesa ... nel senso
che alla prima spetta prescrivere criteri e obiettivi, essendo
riservata alla seconda l'individuazione degli strumenti concreti
da utilizzare per raggiungere detti obiettivi». Nello specifico
settore dell'istruzione, la Corte ha ritenuto che «lo svolgimento
attuativo dei predetti principi è necessario quando si tratta di
disciplinare situazioni legate a valutazioni coinvolgenti le
specifiche realtà territoriali delle regioni, anche sotto il
profilo socio-economico». In conseguenza, codesta Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni di
cui alle lettera f-bis) ed f-ter) del comma 4 dell'art. 64 del
decreto-legge 112/2008, in materia di dimensionamento della rete
delle istituzioni scolastiche, ambito ritenuto di competenza
concorrente. In proposito, la Corte, richiamando le sentenze nn.
13/2004 e 34/2005, ha evidenziato che «è da escludersi che il
legislatore costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le
regioni di una funzione che era già ad esse conferita» sia pure
sul piano amministrativo, dall'art. 138 del decreto legislativo
n. 112/1998, che ha delegato alle regioni le funzioni
amministrative, prima statali, relative alla programmazione della
rete scolastica, che ha una diretta e immediata incidenza su
situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali ed
alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio,
che devono essere apprezzate in sede regionale. (In tal senso,
anche le sentenze nn. 92/2011 e 147/2012). Ancora, la Corte,
nella sentenza n. 50/2008, nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 635 della legge 296/2006, che
aveva disposto un incremento per complessivi 100 milioni di euro,
a decorrere dal 2007, degli stanziamenti iscritti nelle unità
previsionali di base «Scuole non statali» dello stato di
previsione del MIUR, da destinare alle scuole per l'infanzia, ha
affermato che il settore dei contributi relativi alle scuole
paritarie «incide sulla materia dell'istruzione» attribuita alla
competenza legislativa concorrente (sentenza n. 423/2004),
evidenziando che già prima della riforma del Titolo V, l'art.
138, comma 1, lettera e) del decreto legislativo n. 112/1998
avesse conferito alle regioni le funzioni amministrative relative
ai «contributi alle scuole non statali» nel cui ambito sono
comprese quelle paritarie. «Da quanto esposto discende che la
norma, nella parte in cui prevede un finanziamento vincolato in
un ambito materiale di spettanza regionale, si pone in contrasto
con gli articoli 117, quarto comma, e 119 della Costituzione». In
argomento è, altresì, intervenuta la sentenza n. 298/2012,
relativa all'art. 33, comma 16, della legge 183/2011, con cui era
stata autorizzata la spesa di 242 milioni di euro per l'anno 2012
a sostegno delle scuole paritarie e prioritariamente
dell'infanzia. In tale sentenza, con riferimento al profilo del
coinvolgimento regionale, la Corte ha rilevato che l'art. 2,
comma 47, della legge 203/2008, fermo il rispetto delle
prerogative regionali in materia di istruzione scolastica,
disponeva che con decreto interministeriale, sentita la
Conferenza Stato-Regioni, dovevano essere stabiliti i criteri per
la distribuzione alle regioni delle risorse finanziarie, quale
sede istituzionale nella quale è possibile far valere le
differenti istanze regionali. Con riferimento all'edilizia
scolastica, codesta Corte costituzionale, nell'evidenziare
l'intersecazione della materia «istruzione» con altre parimenti
di competenza concorrente regionale, fra cui il «governo del
territorio», «energia» e «protezione civile» (sentenze nn.
62/2013; 284/2016; 71/2018), ha, con la sentenza n. 284/2016
dichiarato incostituzionale l'art. 1, comma 153, della legge
107/2015, che prevedeva il riparto di risorse con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
d'intesa con la Struttura di missione per l'edilizia scolastica,
senza che fosse sentita la Conferenza Unificata.

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni impugnate, nei profili e termini sopra esposti, anche
mediante pronuncia «additiva» in funzione della garanzia del rispetto
del principio di uguaglianza ovvero della sfera di autonomia
regionale costituzionalmente garantita.

Avv. Bove - Avv. Consoli - Avv. Monti