1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 28-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 maggio 1996
N. 16 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 maggio 1996 (della regione Campania) Trasporti pubblici - Distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa - Disciplina di cui alla circolare del Ministero dei trasporti in data 19 marzo 1996 applicativa del precedente decreto ministeriale in data 19 gennaio 1996 - Previsione delle ipotesi in cui sono consentite tali distrazioni e della loro durata - Subordinazione delle stesse ad autorizzazione dell'ufficio provinciale della motorizzazione civile - Pagamento di "diritti" allo Stato - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di linee di trasporto automobilistiche - Contrasto con i principi della legge di delega n. 549 del 1995 - Riferimento alla sentenza della Corte n. 2/1993. (Circolare del Ministero dei trasporti e della navigazione 19 marzo 1996). (Cost., artt. 117 e 118; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, artt. 82, (096C0748) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 28-8-1996)

sesto comma, e 87, quarto comma; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art.
2, quarantaseiesimo e cinquantunesimo comma)
Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in
persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
rappresentato e difeso, in virtù di mandato a margine del presente
atto dagli avvocati Paolo Tesauro e Sergio Ferrari (il secondo
dell'Avvocatura regionale) giusta delibera Giunta regionale n. 3439
del 7 maggio 1996 ed elettivamente domiciliati presso il primo in
Roma, largo Messico n. 7, contro il Ministero dei trasporti e della
navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, nonchè contro la
Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in
concessione (Dir. gen. M.C.T.C.), in persona del direttore generale
pro-tempore, per l'annullamento della circolare di detto Ministero
(trasporti) e Dir. gen. M.C.T.C. del 19 marzo 1996 D.C. III Div. 32 -
prot. n. 571 - avente ad oggetto "Decreto 19 gennaio 1996. Nuovi
criteri e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di
linea al noleggio e viceversa" (cosiddetto "servizio fuori-linea"),
nonchè degli atti presupposti, consequenziali e, comunque, connessi,
e per la declaratoria della competenza della regione sulla materia in
contestazione.
F a t t o
Con la circolare impugnata la Dir. gen. M.C.T.C. ha dettato criteri
operativi ai quali gli uffici destinatari del provvedimento (tra cui
gli Assesorati ai trasporti delle regioni) dovranno uniformare la
loro azione in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati
al servizio di noleggio con conducente in servizio di linea nonchè
viceversa, in relazione all'impiego eccezionale di autobus destinati
a servizio di linea in servizio di noleggio con conducente.
La circolare è stata adottata in attuazione dell'esplicito rinvio
contenuto all'art. 9 del decreto del Ministero del 19 gennaio 1996
(pubblicato in Gazzetta Ufficiale 8 febbraio 1996) con il quale sono
stati dati nuovi criteri e direttive per la distrazione degli
autobus.
La regione Campania, ritenendo che le disposizioni contenute
nell'indicato decreto determinassero l'invasione della sua competenza
nella materia dei trasporti, così come tutelata dalla normativa
vigente, ha sollevato il conflitto di attribuzione ed il relativo
procedimento, pende innanzi a codesta Corte con il n. 11/1996
(conflitti).
Nella circolare qui impugnata, oltre ad esservi una reiterazione
dei vizi caratterizzanti il decreto, sono contenute una serie di
prescrizioni ed istruzioni rivolte alle amministrazioni destinatarie
del provvedimento, con le quali viene ulteriormente incisa
negativamente la competenza della regione in materia di trasporti. È
previsto dall'atto impugnato il potere di controllo preventivo e
specifico della Motorizzazione (e, quindi, del Ministero) sul
servizio fuori linea che non è previsto dal codice della strada
(alle cui disposizioni si dovrebbe dare attuazione), il quale, per le
ipotesi in cui la regione è ente concedente la linea da cui il mezzo
viene temporaneamente distolto per essere destinato al servizio di
noleggio e viceversa, detta una normativa ancora più specifica.
Al fine di inquadrare il contesto normativo nel quale si opera, si
osserva che i mezzi adibiti al trasporto di persone possono essere
immatricolati per una destinazione specifica tra quelle previste dal
codice della strada e restano, di regola, vincolati allo stesso
servizio. Il codice prevede, tuttavia, la possibilità di derogare
alla destinazione "normale" senza indicare le motivazioni ed i
requisiti necessari perchè la deroga sia consentita. Anzi è stato
delegato al Ministero il potere di adottare disposizioni attuative
dettando direttive generali in proposito.
Le disposizioni normative che sono poste a fondamento della
circolare qui impugnata e del decreto ministeriale che specificamente
la prevede vanno ricercate, quindi, nel codice della strada.
L'art. 87/4 attribuisce all'ente concedente la linea la competenza
a valutare la compatibilità dell'autorizzazione al fuori linea con
il servizio al quale di regola il mezzo è vincolato, al fine di
assicurare che la temporanea distrazione del mezzo non pregiudichi il
servizio ordinario. Con l'art. 82/6 risulta attribuita la competenza
tecnica al Ministero, e per esso agli uffici periferici della
M.C.T.C. da esercitarsi, secondo direttive predeterminate generali.
In via preliminare va precisato che sia il servizio di linea, sia
il servizio di noleggio con conducente rientrano nella categoria
dell'uso di terzi (rispettivamente lett. c) e b), dell'art. 82 codice
strada) e, pertanto, gli autobus destinati a tali servizi sono sempre
idonei in via di principio, al servizio "conto terzi". D'altro canto
non tutti i mezzi in servizio di linea hanno le caratteristiche
strutturali che rendono possibile la temporanea modifica dell'uso. Da
qui l'esigenza espressa nell'art. 82/6 di una regolamentazione che,
in linea generale ed astratta, indichi le condizioni "tecniche"
necessarie perchè sia consentita l'autorizzazione al "fuori-linea".
L'art. 82/6 postula, inoltre, la preventiva determinazione dei
detti criteri allo scopo di mettere l'aquirente
dell'autobus/concessionario (della linea) nella condizione di
predeterminare e programmare, il possibile utilizzo alternativo del
mezzo e, per l'effetto, definire le possibilità di ammortamento.
Ciò posto, va precisato che l'osmosi deve avere ex art. 82/6
carattere "eccezionale" (costituisce infatti una deroga occasionale e
limitata nel tempo del vincolo di destinazione - così definita dalla
Corte costituzionale sent. n. 2/1993).
In epoca successiva alla pubblicazione della sent. n. 2193 cit. il
Ministero è intervenuto sulla questione prima con il decreto
impugnato della regione Campania con il cit. ricorso e poi con la
circolare qui impugnata.
Con la normativa impugnata nel ricordato precedente conflitto e nel
presente il Ministero, assumendo ad esplicito unico riferimento la
riserva di cui all'art. 82/6 (per chiarezza quello che attribuisce il
controllo "tecnico" al Ministero) ha dato un contenuto diverso da
quello imposto dall'unica delle due norme indicate che attribuisce
una competenza regolamentare.
La lettura del provvedimento, con il quale si è inteso dare
attuazione al d.m. 19 gennaio 1996 dimostra come si è ulteriormente
definito il disegno ministeriale a danno della competenza regionale.
L'elencazione delle indicazioni e della documentazione da fornire
al momento della presentazione della domanda di distrazione, nonchè
l'obbligo esplicitamente previsto di allegare alla domanda
l'autorizzazione rilasciata dall'ente concedente la linea,
costituiscono la prova evidente del denunciato conflitto di
attribuzioni a danno della regione.
La regione Campania, gravemente lesa nelle sue competenze dal
provvedimento indicato, lo impugna per i seguenti motivi in
D i r i t t o
1. - Violazione e falsa applicazione legge. Artt. 117 e 118 della
Costituzione e sent. Corte costituzionale n. 2/1993.
Le regioni sono ex artt. 117 e 118 della Costituzione attributarie
di tramvie e linee automobilistiche d'interesse regionale, (per
l'attuazione cfr. d.P. R 1977/616 artt. 84, 85, 86). Per effetto del
dettato ora richiamato il trasporto su ruote di persone riservato
alla mano pubblica (Stato/Regioni) dalla legge 1939, n. 1822, è
ripartito secondo la derivazione costituzionale. Sempre per effetto
della normativa vigente il sistema è stato trasferito alle regioni,
salve le prescrizioni tecniche generali ed i settori definiti
residuali che sono rimasti allo Stato e che si concretano: nei
servizi internazionali di interesse nazionale, nelle linee
tri-regionali e nei servizi di gran turismo (la residualità dà allo
Stato competenza sia per la normativa primaria concernente che per le
disposizioni di carattere amministrativo).
Riportando questi principi generali nel settore di specifica
attuazione in considerazione si registra una riproduzione della
problematica generale.
L'autorizzazione allo storno del veicolo del servizio di linea per
il noleggio comporta doppia valutazione di compatibilità del
servizio a farsi con quello di linea, di idoneità tecnica del mezzo
al diverso servizio. La prima valutazione di spettanza dell'ente
concedente, la seconda dello Stato quale unico deputato all'aspetto
tecnico. Tale situazione determina che l'atto facultante ha
configurazione complessa concorrendo a determinarne la formazione
autonome amministrazioni destinate a valutare due aspetti non
interdipendenti ma necessari entrambi. La logica però pone la
valutazione tecnica in condizione preliminare e determinante (solo il
mezzo idoneo può essere stornato).
Nello specifico settore in questione (competenza al rilascio
dell'autorizzazione al "servizio fuori-linea") i dubbi sui limiti
delle rispettive competenze tra Stato e regioni sono stati definiti
da codesta Corte (sent. n. 2/1993 cit.) nel senso di riconoscere
attribuita allo Stato la sola competenza tecnica da esercitarsi,
secondo quanto prescritto dal codice 82/6, in modo da garantire
l'esercizio del controllo funzionale alle Regioni.
Il Ministero con il provvedimento in questione aggrega alla propria
competenza "tecnica" il potere di controllare quanto operato dalla
regione nell'ambito della competenza di quest'ultima (nella circolare
si chiede che alla domanda per ottenere il nulla osta tecnico sia
allegata l'autorizzazione regionale per il controllo di merito da
parte dello Stato) arrogandosi il potere di valutare anche le scelte
di competenza dell'Ente locale. Lo Stato si attribuisce, inoltre, il
sindacato (sempre di merito) sul tipo di attività che i mezzi
possono andare a svolgere poichè viene richiesta, nella circolare la
specifica indicazione delle finalità perseguite attraverso la
temporanea distrazione dell'autobus. Anche sotto l'indicato profilo
si manifesta una indebita interferenza su attribuzioni che spettano
esclusivamente all'ente concedente e, nelle ipotesi in cui è ente
concedente la regione, esclusivamente a quest'ultima.
L'attività che l'autorizzato al "fuori-linea" può svolgere ad
autorizzazione ottenuta rientra nella libera scelta dello stesso
concessionario che sempre più spesso (dopo la legge n. 142/1990) è
un imprenditore privato (azienda speciale, società per azioni),
valutabile legittimamente solo dall'ente concedente con riferimento
alla compatibilità con il servizio dal quale il mezzo viene
"distaccato". Nella circolare si dà, invece, classificazione
casistica alle attività espletabili e, poi, si prevede anche un
controllo per ogni singolo caso collegando questa attività alla
funzione tecnica. Ciò equivale a riconoscere attribuito allo Stato
(e per esso al Ministero) la competenza al rilascio delle
autorizzazioni anche per quanto è invece di competenza delle regioni
secondo la legge e secondo l'interpretazione data alla stessa da
codesta Corte della Costituzione con la sentenza n. 2/1993 (merito e
fine dell'autorizzazione ritornano all'amministrazione centrale).
2. - Violazione di legge. Artt. 117 e 118 della Costituzione e
sent. Corte costituzionale n. 2/1993. - Secondo profilo.
Discorso separato meritano i pagamenti di "diritti" allo Stato,
riconosciuti dalla stessa sentenza di codesta Corte individuata in
epigrafe, di competenza regionale.
Nella circolare impugnata è previsto che all'istanza da presentare
all'ufficio provinciale della motorizzazione civile devono essere
allegati: versamento di L. 40.000 effettuato su c/c postale e
versamento di L. 10.000 effettuato su c/c postale intestati alla
Motorizzazione. È, pertanto, evidente che la disposizione si pone
in contrasto con quanto previsto dal codice della strada come
interpretato da codesta Corte, poichè le imposte di bollo risultano
riattribuite allo Stato. Nella decisione della Corte costituzionale
n. 2/1993 più volte richiamata il problema è affrontato e
testualmente risolto a favore delle regioni. In quella sede si è
infatti osservato che la tassa da pagarsi per il rilascio del
permesso per effettuare corse per trasporto viaggiatori fuori linea
con autobus adibiti a servizi pubblici di interesse regionale, spetta
alla regione. Nella decisione si legge "è inimmaginabile che un
provento che riguarda la gestione di linee di interesse regionale
possa essere devoluto allo Stato". Con la circolare qui impugnata il
Ministero richiede il versamento in suo favore delle somme indicate
in testuale contrasto con la decisione della Corte. E, quindi,
evidente l'illegittimità della circolare, anche sotto l'indicato
profilo.
3. - Violazione e falsa applicazione legge 28 dicembre 1995, n.
549.
In applicazione della legge quadro 10 aprile 1981, n. 151, i
disavanzi di gestione delle aziende operanti nel settore dei
trasporti erano ripianati con finanziamenti statali e, quindi, non
ricadevano sugli enti concedenti la linea, regioni incluse. Con la
legge n. 549 del 28 dicembre 1995, recante misure di
razionalizzazionì e della finanza pubblica, è venuto meno
l'intervento statale per il ripianamento dei disavanzi dei
concessionari (ex legge n. 151/1981) poichè l'art. 3 della legge
indicata prevede che a decorrere dal 1996 cessano i finanziamenti in
favore delle regioni a statuto ordinario in materia di trasporti. Ne
consegue che l'ente concedente (regione), privato ormai dei
finanziamenti che consentivano di coprire gli oneri derivanti dalla
natura dei prezzi amministrati vigenti nel settore del trasporto
passeggeri, vanta un interesse specifico a sapere preventivamente per
quali mezzi vincolati a concessioni il concessionario potrà
beneficiare, per l'ammortamento dei costi, di utilizzi anche nei
"fuori linea". La mancata predisposizione da parte del Ministero dei
trasporti nella circolare delle caratteristiche tecniche degli
autobus incide quanto meno dubitativamente su questo aspetto. Il
concedente infatti non può conoscere tutte le componenti del costo.
La questione non è nuova per codesta Corte che con la sentenza n.
2/1993, assunta prima dell'emanazione del d.m. in gravame, fornì
l'interpretazione ed individuò le competenze ex artt. 82 e 87 punti
richiamati, in modo conforme a quanto fin esposto (competenza tecnica
allo Stato - competenza di merito all'ente concedente - Stato,
regione, comune).
La legge 28 dicembre 1995, n. 549 (549/1995), contiene, inoltre,
un'esplicita delega al Governo che, entro cinque mesi (decorrenti
dall'entrata in vigore della legge stessa fissata ex art. 244 al 1
gennaio 1996), deve emanare uno o più decreti legislativi diretti,
tra l'altro, a delegare alle regioni funzioni in materia di trasporti
di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati,
ivi compresi i servizi ferroviari in concessione e gestione
commissariale governativa nonchè i servizi locali svolti dalle
"Ferrovie dello Stato S.p.a.", fissando i criteri omogenei allo scopo
di fornire alla collettività servizi di trasporto necessari ai
fabbisogni di mobilità ai sensi del Regolamento C.E.E. n. 1893/1991
del consiglio del 20 giugno 1991, conferendo la relativa autonomia
finanziaria e procedendo al risanamento finanziario del settore (art.
46/b legge cit.). In applicazione della legge devono essere delegati
alle regioni i compiti di programmazione e amministrazione in materia
di servizi di trasporto pubblico di interesse locale e regionale
(art. 51/a). Con la normativa in riferimento è stato operato un
ulteriore ampliamento della competenza regionale nella materia, alla
luce della quale la violazione denunciata nel presente ricorso appare
ancora più grave solo se si considera che, in pendenza della delega,
sono stati adottati provvedimenti invasivi della competenza regionale
anche sotto il profilo della programmazione. Se infatti alle regioni
spetta il compito di effettuare la programmazione nel settore del
trasporto pubblico locale, è evidente che un decreto ministeriale ed
una circolare attuativa dello stesso come quella qui impugnata, con
la quale la regione, ente concedente, viene di fatto privata della
possibilità di programmare l'utilizzo in fuori linea dei mezzi
normalmente adibiti a servizio di linea, impedisce alla ricorrente di
operare la programmazione auspicata dalla legge e, con legge,
delegata alla regione.
4. - Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione e codice strada
(d.lgs. n. 285/1992) artt. 82/6 e 87/4 - Diverso profilo.
Nella circolare impugnata è prevista la durata massima della
distrazione degli autobus dalla destinazione "normale". In attuazione
dell'art. 4 del d.m. 19 gennaio 1996, la circolare prevede che
l'impiego in servizio di noleggio può avere la durata di tre mesi,
prorogabili in funzione delle necessità originariamente
giustificative. La disposizione è invasiva delle competenze della
regione quale ente concedente la linea, poichè con la stessa il
Ministero riserva a sè il potere di quantificare il tempo entro il
quale è consentito l'impiego degli autobus in fuori linea,
tralasciando di considerare che tale durata può essere determinata
soltanto dall'ente concedente, che è l'unico chiamato ad effettuare
la valutazione sull'eventuale pregiudizio che la modifica di
destinazione degli autobus può portare alla linea alla quale il
mezzo di regola è vincolato. Se infatti il mezzo ha ottenuto
l'autorizzazione ministeriale, essendo risultato in possesso delle
caratteristiche tecniche richieste per svolgere servizio di noleggio,
in seguito è soltanto l'ente concedente che deve autorizzare di
volta in volta il temporaneo mutamento di destinazione. Ne consegue
che, in ipotesi, la durata di tre mesi della distrazione, alla quale
i concessionari potrebbero aspirare secondo la direttiva in
questione, potrebbe provocare pregiudizio alla linea e, quindi la
circolare, sotto questo profilo dovrebbe considerarsi illegittima
poichè comporta l'invasione della competenza della regione. In
ordine al potere di proroga, per non incorrere nella violazione di
legge denunciata in epigrafe, lo stesso dovrebbe intendersi riservato
non al Ministero (se non per le linee per le quali è a sua volta
ente concedente), ma sempre all'ente concedente, che dovrebbe
valutare le necessità per l'originaria concessione
dell'autorizzazione e, di conseguenza, anche per la proroga della
stessa. È infatti evidente che le valutazioni in questione non
riguardano le caratteristiche tecniche che i mezzi devono avere per
svolgere servizio fuori linea, ma piuttosto attengono alle finalità
conseguite con il temporaneo mutamento di destinazione, sulle quali
la regione, che dal 1 gennaio 1996 è chiamata ad accollarsi tutti
gli oneri derivanti dai disavanzi di gestione (art. 3, legge 28
dicembre 1995, n. 549), può compiere valutazioni.
La prova della correttezza della tesi assunta va ricercata nella
lettera C) della circolare impugnata nella quale, in esatta
applicazione del dettato costituzionale e delle norme codicistiche,
per quanto riguarda la competenza ripartita tra Stato e regioni, si
disciplina la distrazione di autobus dal servizio di linea al
servizio di noleggio con conducente di durata giornaliera. Per
l'ipotesi indicata non è necessario attivare la normale procedura
autorizzativa specificata al punto B) della circolare stessa, sebbene
debbano essere specificate le eccezionalità per le quali viene
chiesta l'autorizzazione. Sotto l'indicato profilo la circolare non
è neanche conforme al decreto che all'art. 7 prevede per il
fuori-linea di un solo giorno che il solo controllo tecnico è
semestralmente effettuato dallo Stato nell'ambito della sua
competenza, mentre quello di merito (inclusa la destinazione che si
darà al mezzo che effettua il fuori linea) resta nella competenza
dell'ente concedente. Ne consegue che, mentre nel decreto la
ripartizione di competenza, per il servizio fuori linea delle
ventiquattro ore diventava violazione solo per servizi fuori linea
eccedenti le ventiquattro ore, con la circolare impugnata è stata
inserita una disciplina differenziata, ma egualmente invasiva della
competenza regionale per il fuori-linea che si svolge in una sola
giornata (autorizzazione ministeriale tecnica, preventiva, semestrale
e rinnovabile) che non si spiega nè alla luce dei principi generali
contenuti nel codice della strada (nel quale non vi è riferimento ad
ipotesi di fuori linea per le ventiquattro ore), nè alla luce delle
competenze in materia di trasporti così come articolate nella Carta
costituzionale e, da ultimo, nella legge n. 549/1995. Anche sotto
l'indicato profilo il provvedimento impugnato determina l'invasione
della sfera di competenza della regione.

P. Q. M.
Si chiede l'accoglimento del ricorso e, per l'effetto, la
dichiarazione di illegittimità della circolare impugnata.
Roma, addì 8 maggio 1996
Prof. avv. Tesauro - avv. Ferrari
96C0748