1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 13-12-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 218 SENTENZA 9 novembre - 11 dicembre 2023
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Processo penale a carico di Carlo Amedeo Giovanardi, senatore all'epoca dei fatti, per il reato di oltraggio a pubblico ufficiale (art. 341-bis cod. pen.) - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Tribunale di Modena - Denunciata lesione delle prerogative giurisdizionali - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che non spettava al Senato della Repubblica di adottare la suddetta deliberazione - Inammissibilita' del conflitto. Parlamento - Immunita' parlamentari - Processo penale a carico di Carlo Amedeo Giovanardi, senatore all'epoca dei fatti, per concorso nei reati di rivelazione e utilizzazione di segreti d'ufficio (art. 326 cod. pen.), di violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti (art. 338 cod. pen.) e di violenza o minaccia ad un pubblico ufficiale (art. 336 cod. pen.) - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Tribunale di Modena - Lesione delle prerogative giurisdizionali - Dichiarazione di non spettanza al Senato della Repubblica di adottare la suddetta deliberazione, nella parte in cui si riferisce alle condotte indicate, e conseguente suo annullamento. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 16 febbraio 2022 (doc. IV-ter, n. 14). - Costituzione, art. 68, primo comma. (T-230218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 13-12-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
16 febbraio 2022 (doc. IV-ter, n. 14), promosso dal Tribunale
ordinario di Modena con ricorso notificato il 24-30 gennaio 2023,
depositato in cancelleria il 22 febbraio 2023, iscritto al n. 9 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,
dell'anno 2023, fase di merito.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
udita nell'udienza pubblica del 7 novembre 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
udito l'avvocato Mario Esposito per il Senato della Repubblica;
deliberato nella camera di consiglio del 9 novembre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza-ricorso (d'ora innanzi: ricorso) iscritta al n.
9 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2022, il Tribunale
ordinario di Modena ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato, in riferimento alla deliberazione del 16 febbraio 2022
(doc. IV-ter, n. 14), con la quale il Senato della Repubblica ha
ritenuto che fossero riconducibili alla prerogativa di
insindacabilità, di cui all'art. 68, primo comma, della
Costituzione, talune condotte dell'allora senatore Carlo Amedeo
Giovanardi, integranti, secondo l'ipotesi accusatoria, i reati
previsti dagli artt. 326 (rivelazione ed utilizzazione di segreti
d'ufficio), 336 (violenza o minaccia a un pubblico ufficiale), 338
(violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o
giudiziario o ai suoi singoli componenti) e 341-bis (oltraggio a
pubblico ufficiale) del codice penale.
Secondo quanto riporta il ricorso, Carlo Amedeo Giovanardi è
stato rinviato a giudizio per una serie di condotte volte a ottenere
la riammissione di due imprese nella cosiddetta white list: l'elenco
dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a
tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'art. 1, comma 52,
della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione
e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica
amministrazione).
In particolare, al fine di superare «gli esiti dei dinieghi
assunti dal Prefetto e dei provvedimenti interinali e/o definitivi
assunti dall'autorità giudiziaria investita delle impugnative», il
senatore Giovanardi - in base all'impianto accusatorio riportato nel
provvedimento introduttivo del conflitto - «avrebbe realizzato, oltre
a comportamenti genericamente pressori, vere e proprie minacce sia
dirette sia indirette, tese: i) a turbare le attività di un Corpo
amministrativo (segnatamente, il Prefetto di Modena e il Gruppo
Interforze costituito con decreto del Ministero dell'interno del
14.3.2003); ii) a costringere i pubblici ufficiali destinatari di
tali condotte, a compiere atti contrari all'ufficio, pubblici
ufficiali nell'occasione anche oltraggiati».
Inoltre, «al fine di meglio esercitare l'attività di minaccia
ascritta», il citato senatore avrebbe «adoperato informazioni precise
e circostanziate, ancora coperte da segreto, aventi ad oggetto i
relativi procedimenti amministrativi, allo stesso fornite da
appartenenti agli uffici della prefettura (coimputati nel presente
processo)».
2.- Il Tribunale di Modena, chiamato a decidere in merito ai
richiamati capi di imputazione, espone che, a seguito dell'eccezione
formulata dalla difesa del senatore Giovanardi, aveva trasmesso, con
ordinanza pronunciata in data 12 gennaio 2021, copia degli atti al
Presidente del Senato e aveva disposto la sospensione del
procedimento per il termine di novanta giorni, ai sensi dell'art. 3,
commi 4 e 5, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato).
Spirato tale termine - pendente il quale il Tribunale di Modena
ha fornito le informazioni richieste dal Presidente del Senato con
apposite comunicazioni del 4 marzo 2021 e del 27 maggio 2021 - il
ricorrente ha ordinato la prosecuzione del processo, dando ingresso
alle attività istruttorie richieste dalle parti.
2.1.- Ricorda ancora il Tribunale di Modena che, nella seduta del
16 febbraio 2022, il Senato della Repubblica, approvando la proposta
formulata, a maggioranza, dalla Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari, ha adottato la deliberazione che è
all'origine del conflitto, statuendo che le condotte contestate
all'imputato Giovanardi «costituiscono opinioni espresse da un membro
del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono pertanto
nell'ipotesi di cui all'articolo 68, primo comma, della
Costituzione».
2.2.- A seguito di tale deliberazione della Camera di
appartenenza, all'udienza del 21 febbraio 2022, la difesa
dell'imputato ha chiesto al Tribunale di pronunciare sentenza di
proscioglimento ai sensi dell'art. 129 del codice di procedura
penale, in senso adesivo alla prospettazione contenuta nella citata
deliberazione di insindacabilità, mentre la Procura della Repubblica
ha domandato che venisse sollevato conflitto di attribuzione.
3.- Il Tribunale di Modena, aderendo all'orientamento della
giurisprudenza di legittimità, secondo il quale il termine di
novanta giorni previsto dall'art. 3, comma 5, della legge n. 140 del
2003 concerne la sospensione necessaria del processo, ma non comporta
alcuna decadenza per la Camera d'appartenenza (è citata Corte di
cassazione, sezione quinta penale, sentenza 5 febbraio 2007, n.
18672), ha sollevato conflitto di attribuzione e ha sospeso il
processo a carico dell'imputato Giovanardi.
3.1.- In particolare, il ricorrente ha ritenuto insussistenti
«nella specie, gli estremi di lineare ed immediata riconducibilità
delle condotte descritte nel capo di imputazione alla prerogativa di
insindacabilità deliberata dal Senato della Repubblica».
A parere del Tribunale di Modena, i fatti descritti nei capi
d'imputazione esulerebbero «completamente dalla prospettiva di
"critica e denuncia politica"» e non presenterebbero «un nesso
funzionale con l'attività parlamentare svolta (ma semmai solo di
colleganza, per analogia tematica)», trattandosi di condotte rivolte
- secondo la tesi accusatoria - «direttamente agli organi competenti
o a loro componenti, al fine specifico di ottenere la modifica
puntuale di singoli provvedimenti amministrativi in senso favorevole
alle due imprese indicate».
3.2.- Il ricorrente ricostruisce la giurisprudenza
costituzionale, secondo la quale il cosiddetto «nesso funzionale» si
tradurrebbe «in una copertura della scriminante (in proiezione
extralocalizzata) limitata alle opinioni del parlamentare e agli atti
che, fuori dal Parlamento, sono destinati alla riproduzione
espressiva e alla divulgazione delle opinioni stesse» (è citata la
sentenza n. 219 del 2003). La prerogativa parlamentare, in
particolare, non potrebbe essere estesa «sino a comprendere gli
insulti [...] solo perchè collegati con le battaglie condotte da
esponenti parlamentari in favore delle loro tesi politiche» e neppure
i «comportamenti materiali che sono stati qualificati come resistenza
a pubblico ufficiale» (è citata la sentenza n. 137 del 2001).
Per il ricorrente, le opinioni espresse extra moenia potrebbero
essere «coperte da insindacabilità solo ove assumano una finalità
divulgativa dell'attività parlamentare» (è richiamata la sentenza
n. 59 del 2018) e, dunque, solo quando «il loro contenuto risulti
sostanzialmente corrispondente alle opinioni espresse nell'esercizio
delle funzioni» (è segnalata la sentenza n. 333 del 2011), a tanto
non bastando «nè un semplice collegamento tematico o una
corrispondenza contenutistica parziale» (è evocata la sentenza n.
334 del 2011), «nè un mero "contesto politico" entro cui le
dichiarazioni extra moenia possano collocarsi» (è menzionata la
sentenza n. 205 del 2012), «nè, infine, il riferimento alla generica
attività parlamentare o l'inerenza a temi di rilievo generale,
seppur dibattuti in Parlamento» (sono citate le sentenze n. 144 del
2015, n. 265, n. 221 e n. 55 del 2014). Una diversa interpretazione
«dilaterebbe il perimetro costituzionalmente tracciato, generando
un'immunità non più soltanto funzionale ma, di fatto,
sostanzialmente "personale", a vantaggio di chi sia stato eletto
membro del Parlamento» (sono citate le sentenze n. 264 e n. 115 del
2014, n. 313 del 2013, n. 508 del 2002, n. 56, n. 11 e n. 10 del
2000).
3.3.- La deliberazione di insindacabilità adottata dal Senato
della Repubblica in data 16 febbraio 2022 non sarebbe rispettosa,
secondo il Tribunale di Modena, di tali principi, e pertanto
opererebbe «una lesione delle prerogative giurisdizionali di questo
organo, lesione connessa al "principio dell'efficacia inibente"»
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 110 del 2021, n. 149
del 2007, n. 449 del 2002, n. 265 del 1997, n. 129 del 1996, n. 443
del 1993 e n. 1150 del 1988). «[A]lla delibera d'insindacabilità
segue necessariamente il riconoscimento del cd. effetto impeditivo
nei confronti dei giudizi penali di responsabilità dei membri del
Parlamento», tant'è che il successivo esercizio del potere
giurisdizionale resterebbe circoscritto «alla sola adozione di una
decisione di assoluzione ex art 129 c.p.p.». Di conseguenza -
conclude il ricorrente - l'efficacia inibente della deliberazione di
insindacabilità risulterebbe superabile esclusivamente con la
proposizione del conflitto di attribuzione innanzi a questa Corte
costituzionale.
4.- Sulla scorta delle pregresse osservazioni, il Tribunale di
Modena ritiene che il conflitto di attribuzione sia «ammissibile
tanto sotto il profilo soggettivo quanto sotto il versante
oggettivo».
4.1.- Con riguardo al primo aspetto, il ricorrente evidenzia la
propria natura di «organo competente a decidere, nell'ambito delle
funzioni giurisdizionali attribuite, sulla fondatezza dell'ipotesi
accusatoria ascritta all'indagato e sulla procedibilita'/punibilità
connesse al giudizio introdotto, in quanto organo giurisdizionale, in
posizione di indipendenza costituzionalmente garantita, competente a
dichiarare definitivamente, nell'esercizio delle funzioni
attribuitegli, la volontà del potere cui appartiene».
Reputa, dunque, sussistenti i requisiti di ordine soggettivo dal
lato attivo.
Quanto al lato passivo, il ricorrente rileva che il Senato della
Repubblica è l'organo deputato a esprimere e a «cristallizzare
formalmente» la propria volontà in ordine all'applicazione dell'art.
68, primo comma, Cost.
4.2.- Infine, con riguardo all'aspetto oggettivo del conflitto,
il Tribunale di Modena evidenzia che esso «concerne i presupposti per
l'applicazione dell'art. 68, primo comma, Cost. e la lesione della
sfera di attribuzioni giurisdizionali, costituzionalmente garantite,
di questo Tribunale».
5.- Su tali premesse, il ricorrente chiede che la Corte
costituzionale, dopo aver ritenuto ammissibile il conflitto, dichiari
che «non spettava al Senato della Repubblica di deliberare nel senso
che le condotte ascritte all'imputato Giovanardi nel presente
processo rappresentano opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni, coperte dalla guarentigia costituzionale di cui all'art. 68
Costituzione».
6.- Con ordinanza n. 1 del 2023, questa Corte ha reputato
sussistenti i presupposti soggettivi e oggettivi del conflitto e lo
ha dichiarato ammissibile, in camera di consiglio e senza
contraddittorio, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale).
7.- Con atto depositato il 21 marzo del 2023, si è costituito in
giudizio il Senato della Repubblica, chiedendo che il conflitto sia
dichiarato inammissibile e, in subordine, che il ricorso sia
rigettato.
7.1.- Secondo la difesa del Senato, il conflitto sarebbe
inammissibile, innanzitutto, per «violazione del principio di
completezza e autosufficienza».
Le «ragioni del conflitto» sarebbero esposte in modo inadeguato,
senza che nell'atto introduttivo siano «descritti minimamente i fatti
all'origine dello stesso». Il ricorso farebbe infatti rinvio, per
circostanziare le «presunte attività svolte dall'Avv. Giovanardi, ad
un "allegato 1 il capo di imputazione", senza assolvere l'onere di
precisare nel corpo dell'atto gli elementi fattuali oggetto di
contestazione, e impedendo, pertanto, la conoscenza degli stessi e il
loro relativo esame».
7.2.- Inoltre, il conflitto sarebbe inammissibile - sempre a
detta della difesa del Senato -, in quanto non sarebbero
sufficientemente circostanziate le ragioni poste alla base delle
censure mosse nei confronti della deliberazione all'origine del
conflitto.
7.3.- Di seguito, la difesa del Senato censura, sempre in rito,
la mancata richiesta di annullamento della deliberazione del Senato:
simile circostanza proverebbe che la qualificazione dell'atto
introduttivo quale «ordinanza» non integrerebbe un mero errore
formale, ma tradirebbe un inquadramento sostanziale dell'atto come
qualcosa di diverso dal «ricorso», essendo quest'ultimo atto
introduttivo di un «processo contenzioso intentato a fini demolitori
del "provvedimento" impugnato», che, in quanto tale, «deve contenere
la domanda esplicita di annullamento di questo».
7.4.- Infine, la difesa del Senato ritiene che il conflitto
sarebbe inammissibile, in quanto difetterebbe una «denunzia di
malgoverno, men che meno manifesto, della potestà qualificatoria
spettante alla Camera di appartenenza». Al contrario, la difesa del
Senato sostiene che, nel caso di specie, il Tribunale ricorrente
avrebbe sostanzialmente ammesso la sussistenza di tale potestà,
fondando le ragioni del ricorso su una sorta di «dissenso
interpretativo», che non integrerebbe nemmeno «gli estremi di un vero
e proprio conflitto di attribuzioni».
Nel caso in esame, a differenza della «gran parte dei casi
oggetto della giurisdizione sui conflitti tra Camere rappresentative
e potere giudiziario», non verrebbero in esame dichiarazioni rese
extra moenia da un parlamentare che siano «asseritamente lesive
dell'onore e della reputazione di soggetti appartenenti all'ordine
giudiziario [...] o di terzi estranei al Parlamento»: nel caso di
specie, invece, si contenderebbe di «atti e attività posti in essere
dal Sen. Giovanardi non solo in costanza di mandato parlamentare ma
in compiuta e specifica congruenza e consecutività rispetto
all'esercizio delle sue funzioni di parlamentare, anche quale
componente di una Commissione bicamerale avente competenza in ordine
a vicende connesse all'applicazione del d.lgs. n. 159/2011 e del. d.
lg. N. 74/2012». In sintesi, ad avviso della difesa del Senato, le
censure del ricorrente non concernerebbero la spettanza o meno
dell'attribuzione nè le modalità del suo esercizio, ma
prospetterebbero «un dubbio di compiutezza motivazionale riferita,
invece, non tanto alla delibera del Senato quanto alla "tavola
d'accusa" come confezionata dal P.M.». Lamentare la «non lineare e
immediata riconducibilita'» delle condotte contestate all'area
coperta dalla prerogativa parlamentare equivarrebbe, ad avviso della
difesa del Senato, ad ammettere «la sussistenza del nesso di
riconduzione e, in termini critici, a segnalare la non immediata, ma
tuttavia possibile, percepibilita'».
7.5.- Le ragioni su esposte sarebbero tali da dover determinare,
ad avviso della difesa del Senato, non soltanto l'inammissibilità
del conflitto, ma anche, e in subordine, il rigetto del ricorso.
La prospettazione dubitativa dell'atto introduttivo del ricorso
sarebbe, infatti, smentita dalle risultanze documentali dalle quali
apparirebbe evidente che le condotte ascritte al senatore Giovanardi
sarebbero legate da un nesso funzionale con l'espletamento del suo
mandato parlamentare. Ciò emergerebbe pianamente, ad avviso della
difesa del Senato, dalla delibera della Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari e, in particolare, dai seguenti dati e fatti
che vengono ivi riportati.
Carlo Amedeo Giovanardi è stato eletto senatore della Repubblica
nella XVI e XVII legislatura nella circoscrizione Emilia-Romagna,
periodo che ricomprende gli anni in cui sono stati posti in essere i
fatti contestati nei capi di imputazione. Nel corso di tali mandati
il senatore avrebbe «rivolto la sua attenzione, facendone oggetto
della sua attività parlamentare, anche alla verifica, mediante atti
di ispezione e di controllo, delle modalità operative, della
tempistica e dei criteri di esercizio della discrezionalità nella
concreta applicazione da parte dell'Amministrazione della normativa
riguardante la c.d. white list», in considerazione della rilevanza
sociale e pubblico-collettiva di tali aspetti e assumendo «come
riferimento "a campione" la vivace realtà imprenditoriale della sua
circoscrizione elettorale».
Ad avviso della difesa del Senato, si collocherebbero in questo
quadro diversi atti tipici posti in essere dal senatore Giovanardi,
tra i quali: l'interpellanza presentata il 16 gennaio 2013, con cui
il senatore, riferendosi a specifiche vicende di singole imprese
colpite da provvedimenti emessi dalla Prefettura di Modena, chiedeva
«al Presidente del Consiglio dei ministri come il Governo intendesse
intervenire con urgenza per ricondurre l'attività amministrativa
nell'alveo della esecuzione della legge al fine di non stravolgerne
gli obiettivi perseguiti»; le interpellanze rivolte al Ministro
dell'interno in data 26 febbraio 2014, 22 luglio 2014 e 21 ottobre
2014, nonchè quella del 25 settembre 2014 rivolta anche al
Presidente del Consiglio dei ministri, aventi specifico riguardo alle
vicende di cui all'impresa B. Il primo di questi atti, in
particolare, segnerebbe con «antecedenza cronologica e logica, per un
verso, il punto di giunzione con i successivi atti ispettivi tipici
sopra richiamati, e, per l'altro, il nesso di riconduzione formale e
sostanziale con quelle "condotte" extra moenia»: tanto basterebbe a
integrare il nesso funzionale dell'attività svolta extra moenia dal
membro del Parlamento, secondo quanto richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale (viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 241
del 2022, nonchè, nello stesso senso, la sentenza n. 133 del 2018).
Simile attività, sempre ad avviso della difesa del Senato,
sarebbe, dunque, coperta dalla prerogativa di cui all'art. 68, comma
primo, Cost., «a garanzia della funzione di rappresentanza della
Nazione attribuita a ciascun parlamentare».
In definitiva, secondo il Senato, l'atto di promovimento del
conflitto si rivelerebbe, «paradossalmente, intes[o] a recidere un
vincolo oggettivamente e soggettivamente esistente per poter
contestare nel merito le opinioni e scelte politiche» del senatore
Giovanardi, quando invece tali vincoli emergerebbero chiaramente
dalla citata documentazione.
8.- In data 17 ottobre 2023 la difesa del Senato della Repubblica
ha depositato memoria integrativa con cui ha preso atto del mancato
deposito da parte del Tribunale ricorrente di deduzioni difensive
contrarie a quelle fatte valere nell'atto di costituzione del
resistente.
9.- All'udienza pubblica del 7 novembre 2023 la difesa del Senato
della Repubblica ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni
rassegnate negli scritti difensivi, rilevando che la mancata
costituzione in giudizio del ricorrente tradirebbe implicitamente la
scarsa convinzione circa l'ammissibilità e la fondatezza del
ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso iscritto al n. 9 del registro conflitti tra
poteri dello Stato 2022, il Tribunale di Modena ha sollevato
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in riferimento alla
deliberazione del 16 febbraio 2022 (doc. IV-ter, n. 14), con la quale
il Senato della Repubblica ha ritenuto che fossero riconducibili alla
prerogativa di insindacabilità, di cui all'art. 68, primo comma,
Cost., talune condotte dell'allora senatore Carlo Amedeo Giovanardi,
integranti, secondo l'ipotesi accusatoria, i reati previsti dagli
artt. 326 (rivelazione ed utilizzazione di segreti d'ufficio), 336
(violenza o minaccia a un pubblico ufficiale), 338 (violenza o
minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi
singoli componenti) e 341-bis (oltraggio a pubblico ufficiale) cod.
pen.
2.- Giova sinteticamente rievocare la vicenda che ha dato origine
al conflitto.
2.1.- Il Tribunale di Modena, chiamato a decidere sui citati capi
di imputazione, disponeva, a seguito di apposita eccezione formulata
dalla difesa del senatore Giovanardi, la trasmissione di copia degli
atti al Presidente del Senato.
Nella seduta del 16 febbraio 2022 il Senato della Repubblica
deliberava che le condotte contestate al senatore Giovanardi
«costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e ricadono pertanto nell'ipotesi di
cui all'articolo 68, primo comma, della Costituzione».
A seguito di tale deliberazione, la difesa dell'imputato chiedeva
al tribunale di pronunciare sentenza di proscioglimento ai sensi
dell'art. 129 cod. proc. pen.
2.2.- Il Tribunale di Modena, su richiesta della Procura della
Repubblica, sollevava conflitto di attribuzione, sospendendo il
processo a carico del senatore Giovanardi.
Secondo il ricorrente, i fatti addebitati al senatore Giovanardi
esulerebbero «completamente dalla prospettiva di "critica e denuncia
politica"» e non presenterebbero «un nesso funzionale con l'attività
parlamentare svolta (ma semmai solo di colleganza, per analogia
tematica)», trattandosi di condotte rivolte - secondo la tesi
accusatoria - «direttamente agli organi competenti o a loro
componenti, al fine specifico di ottenere la modifica puntuale di
singoli provvedimenti amministrativi in senso favorevole» a due
imprese.
Su tali premesse, il Tribunale di Modena ha chiesto che questa
Corte dichiari che «non spettava al Senato della Repubblica di
deliberare nel senso che le condotte ascritte all'imputato Giovanardi
nel presente processo rappresentano opinioni espresse nell'esercizio
delle funzioni, coperte dalla guarentigia costituzionale di cui
all'art. 68 Costituzione».
3.- Così riepilogati i termini essenziali della vicenda, va
anzitutto confermata l'ordinanza n. 1 del 2023, con la quale questa
Corte, in camera di consiglio e senza contraddittorio, ai sensi
dell'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953, ha deliberato
l'ammissibilità del conflitto, reputando sussistenti i presupposti
sia soggettivi sia oggettivi.
3.1.- In particolare, deve ravvisarsi, anzitutto, la
legittimazione a promuovere conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato in capo al Tribunale di Modena, in quanto organo
giurisdizionale, in posizione di indipendenza costituzionalmente
garantita, competente a dichiarare definitivamente la volontà del
potere cui appartiene nell'esercizio delle funzioni attribuitegli (ex
plurimis, sentenze n. 241 del 2022, n. 110 del 2021 e n. 133 del
2018).
Parimenti, va riconosciuta la legittimazione passiva al Senato
della Repubblica, quale organo competente a dichiarare in modo
definitivo la propria volontà in ordine all'applicazione dell'art.
68, primo comma, Cost. (ex multis, sentenze n. 241 del 2022, n. 133 e
n. 59 del 2018).
3.2.- Infine, quanto al requisito oggettivo del conflitto, deve
ritenersi che l'asserita insussistenza dei presupposti di cui
all'art. 68, primo comma, Cost. e, dunque, la ritenuta incompetenza
del Senato a dichiarare l'insindacabilità delle opinioni espresse
dal senatore Giovanardi, componente di quel ramo del Parlamento,
siano astrattamente idonee a cagionare la lesione della sfera di
attribuzione costituzionalmente garantita dell'organo giurisdizionale
(ex plurimis, sentenze n. 241 del 2022; n. 133 e n. 59 del 2018 e n.
144 del 2015).
4.- Instaurata la fase di merito, il Senato della Repubblica si
è costituito e ha sollevato plurime eccezioni di inammissibilità.
4.1.- Anzitutto, ha contestato al ricorrente di aver denominato
l'atto introduttivo «ordinanza» e di aver omesso di chiedere
l'annullamento della deliberazione sulla insindacabilità, con la
quale il Senato ha ascritto alla prerogativa parlamentare, di cui
all'art. 68, primo comma, Cost., le condotte di cui è imputato il
senatore Giovanardi.
A detta della difesa del Senato, simile omissione tradirebbe una
corrispondenza tra il difetto formale dell'atto introduttivo e un
vizio sostanziale: l'inidoneità dell'atto a rimuovere la
deliberazione del Senato.
4.1.1.- L'eccezione non è fondata.
Sotto il primo profilo, la giurisprudenza costituzionale è
costante nell'affermare che «[l]a forma dell'ordinanza rivestita
dall'atto introduttivo è idonea a instaurare il giudizio ove
sussistano, come nel caso di specie, gli estremi sostanziali di un
valido ricorso (ex multis, sentenza n. 133 del 2018, nonchè
ordinanze n. 155 del 2017, n. 139 del 2016 e n. 271 del 2014)»
(sentenza n. 110 del 2021).
Quanto all'aspetto sostanziale, il potere di annullare la
deliberazione sulla insindacabilità deriva a questa Corte non già
da una specifica richiesta del ricorrente, bensì direttamente
dall'art. 38 della legge n. 87 del 1953, ove si prevede che la «Corte
costituzionale risolve il conflitto sottoposto al suo esame
dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in
contestazione e, ove sia stato emanato un atto viziato da
incompetenza, lo annulla».
Peraltro, pur in assenza di una esplicita richiesta di
annullamento, dal tenore complessivo dell'atto introduttivo si evince
in maniera inequivoca la volontà del ricorrente di ottenere
l'annullamento della deliberazione, che osta all'esercizio della
funzione giurisdizionale (in questo senso anche le sentenze n. 342 e
n. 97 del 2007; n. 452 e n. 249 del 2006; n. 164, n. 146 e n. 28 del
2005, che hanno valorizzato una lettura complessiva dell'atto
introduttivo, superando eccezioni di inammissibilità simili a quella
posta nel presente giudizio).
4.2.- Di seguito, la difesa del Senato ha svolto due ulteriori
eccezioni che attengono alle motivazioni dell'atto introduttivo e che
possono essere unitariamente considerate.
Da un lato, viene rilevato che non sarebbero state
sufficientemente circostanziate le ragioni del conflitto; da un altro
lato, si contesta che le motivazioni addotte si risolverebbero nella
denuncia di un «dissenso interpretativo», che non integrerebbe «gli
estremi di un vero e proprio conflitto di attribuzioni».
Secondo tale impostazione, le censure del ricorrente non
riguarderebbero la spettanza o meno dell'attribuzione, nè le
modalità del suo esercizio, bensì un mero difetto di motivazione
circa la riconducibilità delle condotte all'espletamento di funzioni
parlamentari.
4.2.1.- Le eccezioni non sono fondate.
L'atto introduttivo non risulta carente nella motivazione circa
le ragioni del conflitto, posto che il Tribunale di Modena ha
argomentato nel senso della non riconducibilità al perimetro della
insindacabilità di cui all'art. 68, primo comma, Cost. delle
condotte contestate al senatore Giovanardi, in quanto comportamenti
che - a detta del ricorrente - «esulano completamente dalla
prospettiva di "critica e denuncia politica"» e non potrebbero
ricondursi alla nozione di opinione espressa nell'esercizio della
funzione parlamentare. A tal fine, ha richiamato le sentenze di
questa Corte, che hanno ritenuto le condotte materiali - quale la
resistenza a pubblico ufficiale - e l'insulto estranei al perimetro
della insindacabilità.
Quanto al rilievo secondo cui il ricorrente avrebbe espresso un
dissenso interpretativo rispetto alla decisione assunta dal Senato
con la deliberazione in merito alla insindacabilità, si tratta di
eccezione che, a ben vedere, si risolve in una censura attinente al
merito e non al rito.
4.3.- Infine, la difesa del Senato ha eccepito l'inammissibilità
del conflitto per violazione del principio di completezza e di
autosufficienza del ricorso.
Ad avviso della difesa del resistente, le «ragioni del conflitto»
sarebbero esposte in modo inadeguato, senza che nell'atto
introduttivo siano «descritti minimamente i fatti all'origine dello
stesso». Il ricorso farebbe infatti rinvio, per circostanziare le
«presunte attività svolte dall'Avv. Giovanardi, ad un "allegato 1 il
capo di imputazione", senza assolvere l'onere di precisare nel corpo
dell'atto gli elementi fattuali oggetto di contestazione, e
impedendo, pertanto, la conoscenza degli stessi e il loro relativo
esame».
5.- Quest'ultima eccezione richiede una valutazione focalizzata,
per un verso, sugli atti processuali, in base ai quali questa Corte
è chiamata a svolgere il proprio giudizio, e, per un altro verso,
sugli elementi sostanziali, che da tali atti devono potersi inferire,
onde consentire il giudizio sulla fondatezza del conflitto (sentenze
n. 4 del 2015, n. 282 del 2011 e n. 31 del 2009).
5.1.- Sotto il primo profilo, occorre precisare che nei conflitti
di attribuzione relativi all'insindacabilità, di cui all'art. 68,
primo comma, Cost., l'atto oggetto del conflitto è la deliberazione
della Camera di appartenenza, la quale si forma sulla base del capo
di imputazione. Di conseguenza, fermo restando che il ricorso deve
essere sufficientemente determinato e il più possibile esplicativo,
eventuali richiami, in funzione integrativa, al capo di imputazione
non comportano una asimmetria informativa nel giudizio, nè si
riverberano negativamente sul contraddittorio.
Del resto, va altresì ricordato che questa Corte, in un
precedente giudizio, ha già affermato che «gli elementi
identificativi della causa petendi e del petitum relativi al
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato» sono rinvenibili,
oltre che nell'atto di ricorso, «negli eventuali documenti ad esso
allegati» (ordinanza n. 264 del 2000).
5.2.- Venendo ora a considerare gli elementi idonei a consentire
a questa Corte di valutare la fondatezza o non fondatezza del
conflitto, essi devono essere vagliati tenendo conto del tipo di
condotte addebitate.
Si deve, a tal fine, rilevare che tutti i comportamenti
contestati al senatore Giovanardi si sono svolti al di fuori delle
"mura parlamentari" e rientrano, dunque, in una tipologia di atti
rispetto ai quali questa Corte, in particolare a partire dalle
sentenze n. 11 e n. 10 del 2000, ha sviluppato una copiosa
giurisprudenza, volta a specificare gli indici rivelatori della
insindacabilità.
Con riguardo a dichiarazioni diffamatorie o oltraggiose, questa
Corte ha ritenuto che l'insindacabilità possa espandersi a opinioni
espresse extra moenia, purchè contestuali o successive ad atti
tipici parlamentari (da ultimo sentenze n. 241 del 2022 e n. 133 del
2018) e sempre che sussista, «al di là delle formule letterali usate
(sentenza n. 333 del 2011)» (sentenza n. 59 del 2018), una
sostanziale corrispondenza delle opinioni espresse rispetto ai citati
atti (sentenza n. 133 del 2018, n. 333 del 2011, n. 11 e n. 10 del
2000). La duplice correlazione temporale e contenutistica con gli
atti tipici parlamentari è, dunque, l'elemento che consente di
ravvisare un nesso funzionale tra l'opinione espressa extra moenia e
l'esercizio dell'attività parlamentare (ex plurimis, sentenze n. 241
del 2022, n. 133 e n. 59 del 2018; n. 114 del 2015; nel medesimo
senso, già le sentenze n. 265, n. 264, n. 221 e n. 115 del 2014, n.
313 del 2013).
A fronte, tuttavia, di espressioni contenenti insulti, la Corte
ha puntualizzato che la prerogativa parlamentare non possa essere
estesa sino a ricomprendere simili affermazioni «- di cui è comunque
discutibile la qualificazione come opinioni - solo perchè
collegat[e] con le "battaglie" condotte da esponenti parlamentari in
favore delle loro tesi politiche» (sentenza n. 137 del 2001 e, nello
stesso senso, sentenza n. 59 del 2018).
Dinanzi poi a dichiarazioni o a comportamenti contestati ad altro
titolo - diverso dalla diffamazione o dall'oltraggio - questa Corte
si è trovata a dover verificare, ab imis, se essi fossero
identificabili come opinioni (sentenze n. 137 del 2001, n. 58, n. 11
e n. 10 del 2000 e, di seguito, n. 241 del 2022). In altri termini,
ha dovuto accertare se tali atti fossero o meno riferibili
all'«esercizio, in forma di espressione di opinione, della funzione
parlamentare» (sentenza n. 270 del 2002 e, in senso analogo, sentenza
n. 144 del 2015).
Nel caso di una «dichiarazione fornita dal deputato, a lui
imputata a titolo di falso», questa Corte ha constatato come la mera
attestazione di «una circostanza di fatto» sia inidonea a «esprimere
un'opinione nell'esercizio della funzione di parlamentare» (sentenza
n. 388 del 2007). Parimenti, ha escluso che possano rientrare nel
concetto di "espressione di una opinione" meri comportamenti
materiali «qualificati come resistenza a pubblico ufficiale»
(sentenza n. 137 del 2001), nonchè condotte omissive e commissive,
consistenti, rispettivamente, nell'omessa informazione di colleghi,
«chiamati a sostituire il magistrato [divenuto parlamentare]
incolpato nella conduzione di un procedimento, sullo stato del
procedimento medesimo», e nella «cancellazione di dati da computer
utilizzati dal magistrato e dai suoi collaboratori» (sentenza n. 270
del 2002).
6.- Sulla base di tali coordinate, l'eccezione di rito
concernente la non sufficiente determinatezza dell'atto introduttivo
conduce a esiti differenti in relazione alle diverse condotte
contestate al senatore Giovanardi.
6.1.- Per quanto concerne l'addebito a titolo di oltraggio (art.
341-bis cod. pen.), l'eccezione di inammissibilità è fondata.
Il ricorso del Tribunale di Modena si limita a un fugace
riferimento alla circostanza che i pubblici ufficiali, destinatari -
secondo l'impianto accusatorio - di minacce dirette a far compiere
loro atti contrari al proprio ufficio, sarebbero stati,
«nell'occasione, anche oltraggiati». Peraltro, neppure il capo di
imputazione allegato fornisce elementi più specifici.
L'atto introduttivo offre, dunque, una descrizione del tutto
carente delle condotte riferite al senatore Giovanardi, che non
consente di operare il vaglio sui presupposti idonei ad accertare la
sindacabilità o insindacabilità del comportamento addebitato.
Il conflitto di attribuzione, nella parte in cui ha a oggetto i
fatti imputati a titolo di oltraggio a pubblico ufficiale (art.
341-bis cod. pen.), è, pertanto, inammissibile.
6.2.- Differente è, invece, la conclusione cui si deve pervenire
con riguardo ai fatti contestati al senatore Giovanardi a titolo di
violenza o minaccia a un pubblico ufficiale (art. 336 cod. pen.), di
violenza e minaccia ad un corpo politico, amministrativo o
giudiziario o ai suoi singoli componenti (art. 338 cod. pen.) e di
rivelazione ed utilizzazione di segreti d'ufficio (art. 326 cod.
pen.).
Il ricorso opera, in proposito, una descrizione che, per quanto
estremamente sintetica, risulta nondimeno sufficiente - se integrata
dalla lettura dei capi di imputazione allegati - a consentire a
questa Corte di operare il giudizio relativo alla possibilità o meno
di ascrivere le condotte imputate al senatore Giovanardi
all'espressione di una opinione nell'esercizio dell'attività
parlamentare.
6.2.1.- Il Tribunale ricorrente fa riferimento a «minacce sia
dirette che indirette, tese: i) a turbare le attività di un Corpo
amministrativo (segnatamente, il Prefetto di Modena e il Gruppo
Interforze costituito con decreto del Ministero dell'Interno del
14.3.2003); ii) a costringere i pubblici ufficiali destinatari di
tali condotte, a compiere atti contrari all'ufficio»; nonchè
all'aver «adoperato informazioni precise e circostanziate, ancora
coperte da segreto, aventi ad oggetto i relativi procedimenti
amministrativi», fornite al Senatore «da appartenenti agli uffici di
prefettura», coimputati nel processo.
Il provvedimento introduttivo del presente giudizio specifica,
altresì, che il complesso delle condotte su evocate sarebbe stato
posto in essere con l'obiettivo di ottenere la riammissione di due
imprese alla white list, vale a dire l'elenco dei fornitori,
prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di
infiltrazione mafiosa, di cui all'art. 1, comma 52, della legge n.
190 del 2012.
6.2.2.- La descrizione, così sinteticamente operata nel ricorso,
è poi suscettibile di integrazione con gli elementi che si traggono
dall'allegato.
Da esso si desume che l'indagine è scaturita nell'ambito della
«Operazione della Direzione Distrettuale Antimafia di Bologna
denominata "Aemilia"».
Le due imprese a cui il senatore Giovanardi avrebbe cercato di
far conseguire l'ammissione o la riammissione nella white list
risultano essere: la B. C. srl, relativamente alla quale il prefetto
di Modena aveva emesso un provvedimento di informazione antimafia
interdittiva, con conseguente rigetto della domanda di iscrizione
nella citata lista, e rispetto alla quale il Tribunale amministrativo
regionale per l'Emilia Romagna nonchè il Consiglio di Stato avevano
rigettato la richiesta di riesame; e la ditta individuale I. di A.
B., la cui iscrizione nella white list era stata parimenti rigettata
in data 20 ottobre 2014, avendo i componenti del Gruppo Interforze -
in base a quanto riferisce il punto 9 del capo di imputazione n. 216
- ritenuto sussistenti elementi tali da far ritenere acclarato il
tentativo dell'azienda di eludere gli effetti dei provvedimenti
interdittivi.
Sempre nell'allegato si fa riferimento a vari incontri e colloqui
del senatore Giovanardi. Si evoca un colloquio tenuto con A. e A. B.,
nel quale lo stesso senatore Giovanardi comunica di aver incontrato
il prefetto e il questore e riporta le parole che avrebbe proferito
dinanzi a questi ultimi (punto 4 del capo n. 216). Si dà poi conto
di un incontro del senatore con il comandante provinciale dei
carabinieri di Modena, colonnello S. S., cui partecipava anche il
tenente colonnello D. C., e si riporta il contenuto del colloquio nel
quale il senatore avrebbe preteso un cambio della posizione assunta
rispetto alle società dei B. (punto 12 del capo di imputazione n.
216 e capo di imputazione n. 220). Infine si espone che il senatore
avrebbe tenuto condotte tali da far comprendere al prefetto di Modena
«i potenziali rischi cui lo stesso sarebbe andato incontro (non solo
reputazionali, ma anche in termini di carriera e di possibile
trasferimento)» e sono riportate le dichiarazioni rese dal senatore
Giovanardi a tal riguardo (sintesi finale del capo di imputazione n.
216, lettera c).
Da ultimo, nell'allegato si fa riferimento: a un «atto ancora
segreto» che il senatore avrebbe ricevuto dal prefetto, all'utilizzo
«di atti ancora segreti» e al fatto che, nel corso di una Conferenza
stampa, il senatore Giovanardi avrebbe rivelato pubblicamente una
circostanza ancora segreta (capo di imputazione n. 216, punti n. 4,
n. 5 e n. 15).
6.3.- Alla luce di quanto desumibile dall'atto introduttivo e dal
relativo allegato, si deve, pertanto, ritenere che la descrizione dei
fatti - contestati a titolo di violenza o minaccia a un pubblico
ufficiale (art. 336 cod. pen.), di violenza e minaccia ad un corpo
politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti
(art. 338 cod. pen.) e di rivelazione ed utilizzazione di segreti
d'ufficio (art. 326 cod. pen.) - è sufficiente a consentire a questa
Corte di valutare se tali condotte siano o meno configurabili alla
stregua di opinioni espressive della funzione parlamentare.
Con riguardo alle citate censure l'eccezione di inammissibilità
per «violazione del principio di completezza e autosufficienza
dell'atto introduttivo» è, di conseguenza, non fondata.
7.- Nel merito, il ricorso è, invece, fondato per quanto
concerne le condotte addebitate al senatore Giovanardi a titolo di
violenza o minaccia a un pubblico ufficiale (art. 336 cod. pen.) e di
violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o
giudiziario o ai suoi singoli componenti (338 cod. pen.).
7.1.- L'art. 68, primo comma, Cost. - come già sopra evidenziato
(punto 5.2.) - abbraccia, oltre ai voti dati e alle opinioni espresse
in Parlamento, anche condotte tenute extra moenia, purchè
ascrivibili alla nozione di opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni parlamentari.
La ratio della norma di cui all'art. 68, primo comma, è
preservare la libertà della funzione parlamentare e la sua
autonomia.
Per converso, sono avulse dalla citata ratio e sono estranee alla
prerogativa della insindacabilità tanto le opinioni non correlate
sul piano temporale e contenutistico con atti parlamentari (da
ultimo, sentenze n. 241 del 2022 e n. 133 del 2018), quanto le
condotte che non possono neppure qualificarsi quali opinioni e che,
pertanto, esulano ex se dall'esercizio della funzione parlamentare
(sentenze n. 59 del 2018, n. 388 del 2007 e n. 137 del 2001). Simili
condotte «dilaterebbero il perimetro costituzionalmente tracciato,
generando un'immunità non più soltanto funzionale, ma, di fatto,
sostanzialmente "personale", a vantaggio di chi sia stato eletto
membro del Parlamento (sentenze n. 264 e n. 115 del 2014, n. 313 del
2013; nel medesimo senso già le sentenze n. 508 del 2002, n. 56, n.
11 e n. 10 del 2000)» (sentenza n. 59 del 2018).
Le condotte inquadrate dall'autorità giudiziaria nelle
fattispecie di cui agli artt. 336 cod. pen. (violenza o minaccia a
pubblico ufficiale) e 338 cod. pen. (violenza o minaccia ad un Corpo
politico, amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti)
non sono, in particolare, riconducibili alla nozione di espressione
di una opinione.
7.2.- Non convincono, infatti, gli argomenti con cui la relazione
della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari, approvata
con la deliberazione del Senato che ha dato luogo al presente
conflitto, motiva l'insindacabilità delle citate condotte.
Nella relazione della Giunta si legge, in particolare, che, pur
spettando «ovviamente all'autorità giudiziaria [il] compito di
rubricazione», e dunque l'inquadramento delle condotte contestate
nelle fattispecie normative, nondimeno, il «Parlamento, ai soli fini
della verifica ex articolo 68, primo comma, della Costituzione, può
valutare se le condotte oggetto dell'imputazione, indipendentemente
dal nomen iuris adottato, siano riferite o riferibili al concetto di
"opinioni" e dunque ricadano o meno nell'ambito di applicazione della
guarentigia de qua».
A tal fine, la citata relazione ritiene che le condotte tenute
dal senatore Giovanardi vadano considerate unitariamente, in quanto
caratterizzate «da un profilo teleologico e "funzionale" unitario,
essendo finalizzat[e] in particolare [...] ad opporsi ad una
situazione a suo giudizio di abuso da parte della Prefettura e dei
Carabinieri, che avevano escluso (a suo avviso) ingiustamente
l'impresa [B.] dalla white list».
Di conseguenza, l'opinione del senatore Giovanardi «in merito
alla esclusione delle aziende modenesi dalla cosiddetta white list»
attrarrebbe nella insindacabilità quelle che la relazione configura
genericamente quali «dichiarazioni [...] espresse in pubblico, in
privato, mediante la proposizione di atti parlamentari, durante
conferenze stampa, durante riunioni o incontri con i diretti
interessati e con le autorità locali».
7.3.- Sennonchè, al fine di ricomprendere le condotte di un
parlamentare nell'alveo dell'art. 68, primo comma, Cost., non è
sufficiente che esse abbiano quale comune ispirazione teleologica
quella di confortare e di dare sostegno a una opinione del componente
di una Camera, sia pure corrispondente a quanto da questi affermato
in atti parlamentari.
Se così fosse qualsiasi comportamento materiale ovvero gli
insulti potrebbero rientrare nella prerogativa della
insindacabilità, ove ispirati al fine di sostenere le opinioni
espresse dal parlamentare. Ma ciò è stato chiaramente escluso da
questa Corte (sentenze n. 59 del 2018, n. 388 del 2007 e n. 137 del
2001), come viene del resto riconosciuto dalla stessa relazione della
Giunta, nella sua parte conclusiva.
Deve allora convenirsi che non basta la connessione teleologica
con una opinione del parlamentare a rendere unitariamente
insindacabile qualsivoglia condotta addebitata al medesimo. Non è
cioè l'opinione del parlamentare a poter attrarre nel raggio
dell'art. 68, primo comma, Cost. ogni condotta finalisticamente
motivata dal sostegno verso quella opinione, ma, al contrario, è la
singola condotta che deve potersi qualificare come espressione di una
opinione nell'esercizio della funzione parlamentare.
Di conseguenza, l'elemento teleologico costituito dall'opinione
del senatore Giovanardi - consistente nella ritenuta ingiusta
esclusione di alcune aziende modenesi dalla cosiddetta white list -
pur se fatta valere attraverso atti parlamentari, temporalmente
contigui alle condotte, non è sufficiente a richiamare nell'art. 68,
primo comma, Cost. indistintamente tutti i comportamenti e le
dichiarazioni contestate al senatore e a farli ritenere
automaticamente compatibili con l'«esercizio, in forma di espressione
di opinione, della funzione parlamentare» (sentenza n. 270 del 2002
e, in termini simili, sentenza n. 144 del 2015).
7.4.- Escluso che le condotte tenute dal senatore Giovanardi
possano essere unitariamente attratte dall'elemento teleologico e
indistintamente considerate, si pone il problema della competenza
della autorità giudiziaria a qualificare sul piano giuridico le
singole condotte.
Da un lato, la relazione della Giunta del Senato riconosce - nel
solco della giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 59 del 2018)
- che è «di esclusiva spettanza del giudice [...] valutare se le
dichiarazioni ascritte al parlamentare diano luogo a una qualche
forma di responsabilità giuridica»; così come «è sempre al potere
giudiziario, secondo i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti
processuali, che spetta il controllo sulla correttezza»
dell'inquadramento giuridico (sentenza n. 59 del 2018).
Da un altro lato, tuttavia, trapela sia dalla relazione della
Giunta del Senato sia da interventi espressi in Assemblea a sostegno
della deliberazione favorevole alla insindacabilità, il timore di un
uso arbitrario, da parte dell'autorità giudiziaria, del suo potere
di qualificazione, nel convincimento che sarebbe stato utilizzato il
nomen iuris delle minacce e l'inquadramento giuridico negli artt. 336
e 338 cod. pen. con riferimento a condotte quali la mera
«presentazione di esposti presso l'autorità giudiziaria abbinata ad
azioni parlamentari» e l'organizzazione di «apposite conferenze
stampa».
Sennonchè, dall'atto introduttivo del giudizio e dal relativo
allegato si inferisce che al senatore Giovanardi non sono state
contestate l'assunzione di iniziative parlamentari o l'organizzazione
di conferenze stampa. Viceversa, l'autorità giudiziaria,
nell'esercizio della propria competenza, ha identificato un complesso
di condotte e di specifiche affermazioni (richiamate supra al punto
6.2.1.), che ha ritenuto di qualificare come minacce dirette a
costringere pubblici ufficiali ed esponenti di un Corpo politico o
amministrativo a compiere un atto contrario ai propri doveri di
ufficio.
7.5.- Le condotte così qualificate dall'autorità giudiziaria
non sono riconducibili alla nozione di espressione di una opinione.
La prospettazione di un male al fine di coartare la volontà di
un pubblico ufficiale o di un esponente di un Corpo politico o
amministrativo, onde costringerlo a compiere un atto contrario ai
propri doveri d'ufficio, è una condotta che - ove provata -
integrerebbe un tipo di dichiarazione che non è espressiva di alcuna
opinione, bensì è puro strumento di coercizione, alternativo alla
violenza, sì da rilevare alla stregua di un mero comportamento.
D'altro canto, non è compatibile, sul piano funzionale, con la
prerogativa della insindacabilità, finalizzata a preservare
l'autonomia del potere politico, il ricorso a condotte coercitive
rispetto all'esercizio di altri poteri dello Stato. Non è dato
rivendicare la prerogativa della insindacabilità e, dunque,
difendere l'autonomia della funzione parlamentare rispetto a condotte
volte a far deviare dai doveri d'ufficio esponenti di altri poteri
dello Stato e a comprimere la loro discrezionalità.
7.6.- In definitiva, i fatti contestati con gli addebiti di cui
agli artt. 336 e 338 cod. pen. si collocano fuori del perimento di
applicazione della prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost.
Non spettava, pertanto, al Senato deliberare, relativamente alle
citate condotte, la insindacabilità.
8.- Ad analoga conclusione si deve giungere rispetto alla
contestazione che l'autorità giudiziaria muove al senatore
Giovanardi di aver tenuto condotte che vengono inquadrate nella
fattispecie della rivelazione ed utilizzazione di segreti d'ufficio,
ai sensi dell'art. 326 cod. pen. Una condotta, così qualificata,
integra un comportamento che non esprime alcun giudizio valutativo e,
dunque, non è riconducibile al paradigma della opinio.
Il fatto ex se realizza una tipologia di condotta del tutto
similare a quella dell'attestazione di una circostanza falsa, che
questa Corte ha già reputato estranea al perimetro costituzionale
dell'art. 68, primo comma, Cost. (sentenza n. 388 del 2007).
Di conseguenza, la condotta contestata con l'addebito di cui
all'art. 326 cod. pen. è fuori del perimetro di applicazione della
prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost.
Non spettava, pertanto, al Senato deliberare, in proposito, la
insindacabilità.
9.- In conclusione, le condotte del senatore Giovanardi
riferibili alle imputazioni di cui agli artt. 326 (rivelazione ed
utilizzazione di segreti d'ufficio), 336 (violenza o minaccia a un
pubblico ufficiale) e 338 (violenza o minaccia ad un Corpo politico,
amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti) cod. pen.
non possono essere inquadrate nella nozione di opinione espressa
nell'esercizio della funzione parlamentare e, pertanto, non spettava
al Senato deliberare la loro insindacabilità.
Per l'effetto, ai sensi dell'art. 38 della legge n. 87 del 1953,
va annullata la deliberazione del Senato del 16 febbraio 2022, con
riguardo agli addebiti di cui agli artt. 326, 336 e 338 cod. pen.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato promosso, nei confronti del Senato della Repubblica, dal
Tribunale ordinario di Modena con il ricorso indicato in epigrafe,
nella parte in cui la deliberazione del Senato della Repubblica del
16 febbraio 2022 (doc. IV-ter, n. 14) ha dichiarato insindacabili le
condotte contestate al senatore Carlo Amedeo Giovanardi, ai sensi
dell'art. 341-bis (oltraggio a pubblico ufficiale) del codice penale,
oggetto del procedimento penale pendente dinanzi al predetto
Tribunale ricorrente;
2) dichiara che non spettava al Senato della Repubblica
deliberare che le condotte contestate al senatore Carlo Amedeo
Giovanardi ai sensi degli artt. 326 (rivelazione ed utilizzazione di
segreti d'ufficio), 336 (violenza o minaccia a un pubblico ufficiale)
e 338 (violenza o minaccia ad un Corpo politico, amministrativo o
giudiziario o ai suoi singoli componenti) cod. pen., per le quali
pende procedimento penale dinanzi al Tribunale ordinario di Modena,
costituiscono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione;
3) per l'effetto, annulla la deliberazione di insindacabilità
adottata dal Senato della Repubblica, nella seduta 16 febbraio 2022
(doc. IV-ter, n. 14), nella parte in cui si riferisce alle condotte
del senatore Carlo Amedeo Giovanardi, contestate dal Tribunale
ordinario di Modena ai sensi degli artt. 326 (rivelazione ed
utilizzazione di segreti d'ufficio), 336 (violenza o minaccia a un
pubblico ufficiale) e 338 (violenza o minaccia ad un Corpo politico,
amministrativo o giudiziario o ai suoi singoli componenti) cod. pen.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 novembre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA