1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 1999
N. 55 Ordinanza emessa il 9 dicembre 1999 dal tribunale di Brindisi nel procedimento civile vertente tra Scagliarini Cesare ed altra e Banca Mediterranea S.p.a. Credito (Istituti di) - Interessi bancari - Clausole relative all'anatocismo contenute nei contratti stipulati anteriormente alla delibera CICR di cui all'art. 25, d.lgs. n. 342/1999 - Prevista validita' ed efficacia fino alla data di entrata in vigore di tale delibera - Denunciata mancanza di una legge delega riferibile alla disciplina dei singoli contratti bancari e, in particolare, alle "modalita' di calcolo degli interessi" - Esorbitanza dai limiti temporali delle deleghe ex artt. 25, legge n. 142/1992 e 1, legge n. 128/1998 - Violazione, in subordine, dei limiti all'emanazione di norme di interpretazione autentica - Lesione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza - Violazione delle funzioni riservate al potere giudiziario - Carenza di delega ad emanare norme retroattive e violazione dei limiti ad esse inerenti - Contrasto con la tutela costituzionale del risparmio. D.Lgs. 4 agosto 1999, n. 342, art. 25, comma 3. Costituzione, artt. 3, 24, 47, 76, 101, 102 e 104. (000C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2000)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti per
giudizio incidentale di legittimità costituzionale relativamente
all'art. 25, comma 3, d.lgs. 4 agosto 1999, n. 342 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 1999, n. 233 ed entrato in vigore il
19 ottobre 1999).
Nella causa civile iscritta al n. 1138/99 r.g.a.c., avente per
oggetto - opposizione a decreto ingiuntivo tra Scagliarini Cesare,
Lopez Rosaria, rappresentati e difesi dall'avv. A. Nozzi, opponenti e
Banca Mediterranea S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. G.
Semeraro, opposta;
Preliminarmente appare opportuno segnalare all'ecc.ma Corte
costituzionale che la presente ordinanza si differenzia dalla
precedente già emessa l'8 novembre 1999 da questo g.u., sulla
medesima questione, in quanto tratta anche il particolare profilo
relativo alla portata ed agli effetti degli artt. 2, lettera b), e 33
della legge 128/1998 (dalla quattordicesima alla ventesima pagina);
Svolgimento del processo
Con atto notificato il 7 giugno 1999 Scagliarini Cesare e Lopez
Rosaria, nella qualità di fideiussori, proponevano opposizione
avverso il decreto ingiuntivo n. 66/99 emesso dal Presidente del
tribunale di Brindisi il 19 marzo 1999, contenente ingiunzione di
pagamento in favore della Banca Mediterranea S.p.a. per L.
34.620.256, a titolo di saldo del conto corrente bancario intestato
alla debitrice principale, s.r.l. Brasil, oltre interessi legali fino
al soddisfo e spese di procedura; eccepivano che l'ammontare della
somma pretesa dalla banca è frutto di errati conteggi e di un
incongrua applicazione dei tassi di interesse; rilevavano di non
avere mai avuto comunicazione degli estratti conto periodici;
eccepivano la nullità della clausola contrattuale che prevede la
capitalizzazione trimestrale degli interessi debitori per contrasto
con i limiti dettati dall'art. 1283 c.c.; tanto premesso, citavano la
Banca Mediterranea S.p.a a comparire dinanzi a questo tribunale,
chiedendo la revoca del decreto ingiuntivo, la determinazione
dell'effettivo ammontare del credito con l'ausilio di una CTU e la
condanna della controparte alla cancellazione dell'ipoteca ed al
pagamento delle spese processuali. Con comparsa di risposta dell'8
settembre 1999 si costituiva la Banca Mediterranea S.p.a; rilevava
l'assoluta infondatezza delle avverse eccezioni; soggiungeva che il
credito era stato oggetto di riconoscimento da parte degli opponenti
in una lettera con cui gli stessi avevano formulato una proposta di
pagamento di L. 10.000.000 "a chiusura e stralcio della garanzia
fideiussoria"; rilevava che gli estratti conto periodici non erano
stati mai contestati nè dagli opponenti nè dal debitore principale;
chiedeva il rigetto dell'opposizione e la condanna delle controparti
al pagamento delle spese processuali.
All'udienza di trattazione (art. 183 c.p.c.) i procuratori delle
parti non modificavano le rispettive domande ed eccezioni. Alla luce
di tanto, appare preliminare ai fini della decisione proporre, in via
incidentale, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
25, comma terzo, d.lgs. 4 agosto 1999, n. 342 (pubblicato nella nella
Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 1999 n. 233 ed entrato in vigore il
19 ottobre 1999 per le ragioni che di seguito vengono formulate.
Rilevanza
L'art. 25 del d.lgs. 4 agosto 1999, n. 342 modifica la rubrica
dell'art. 120 t.u. delle leggi in materia bancaria e creditizia,
sostituendola con la seguente: "decorrenza delle valute e modalità
di calcolo degli interessi"; inoltre aggiunge al primo comma del
suddetto art. 120 t.u. il seguente secondo comma: "Il CICR stabilisce
modalità e criteri per la produzione di interessi sugli interessi
maturati nelle operazioni poste in essere nell'esercizio
dell'attività bancaria, prevedendo in ogni caso che nelle operazioni
in conto corrente sia assicurata nei confronti della clientela la
stessa periodicità nel conteggio degli interessi sia debitori che
creditori"; infine il terzo comma dell'art. 25 recita: "Le clausole
relative alla produzione di interessi sugli interessi maturati,
contenute nei contratti stipulati anteriormente alla data di entrata
in vigore della delibera di cui al comma 2, sono valide ed efficaci
fino a tale data e, dopo di essa, debbono essere adeguate al disposto
della menzionata delibera, che stabilirà altresì le modalità ed i
tempi dell'adeguamento. In difetto di adeguamento, le clausole
divengono inefficaci e l'inefficacia può essere fatta valere solo
dal cliente". Tale ultima disposizione, che afferma la validità e
l'efficacia delle clausole sull'anatocismo trimestrale contenute nei
contratti di conto corrente stipulati in passato, si applica alla
fattispecie dedotta nel presente giudizio di opposizione a decreto
ingiuntivo, ai fini della decisione sull'eccezione di nullità della
clausola contrattuale che prevede la capitalizzazione trimestrale
degli interessi.
Non manifesta infondatezza
1. - Contrasto con l'art. 76 cost. - Carenza assoluta di legge
delega. La legge 23 agosto 1988, n. 400 al capo 3 disciplina la
Potestà normativa del Governo; l'art. 14 si occupa dell'emanazione
dei decreti legislativi ed in particolare il primo comma dispone: "I
decreti legislativi adottati dal Governo ai sensi dell'art. 76 della
Costituzione sono emanati dal Presidente della Repubblica con la
denominazione di ''decreto legislativo'' e con l'indicazione, nel
preambolo, della legge di delegazione della deliberazione del
Consiglio dei Ministri e degli altri adempimenti del procedimento
prescritti dalla legge di delegazione". Il preambolo del d.lgs. 4
agosto 1999,n. 342 contiene l'indicazione delle seguenti fonti
normative: a) l'art. 25 della legge 18 febbraio 1992, n. 142
concernente l'attuazione della direttiva n. 89/464/CEE del Consiglio
del 15 dicembre 1989; b) l'art. 1, comma 5, della legge 24 aprile
1998, n. 128 recante disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea; c) il
decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 recante il testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia; d) il decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 recante il testo unico in materia
di intermediazione finanziaria. Di tali fonti di produzione
soltanto le prime due (l'art. 25 della legge 18 febbraio 1992, n. 142
e l'art. 1, comma 5, della legge 24 aprile 1998, n. 128) possono
contenere la legge delega posta a base del d.lgs. n. 342/1999. Le
altre due (il decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, recante
il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, ed il
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante il testo unico
in materia di intermediazione finanziaria), essendo decreti
legislativi, non contengono a loro volta leggi di delegazione; esse
sono state richiamate nella premessa in quanto integrano il quadro
normativo vigente nella materia degli enti creditizi, al quale
vengono apportate modifiche ed integrazioni per mezzo del d.lgs. in
esame. L'art. 25 della legge 18 febbraio 1992, 142, concernente
l'attuazione della direttiva n. 89/464/CEE del Consiglio del 15
dicembre 1989, è intitolato "Accesso all'attività degli enti
creditizi ed esercizio della medesima: criteri direttivi" e recita
testualmente: "L'attuazione della direttiva del Consiglio 89/646/CEE
deve avvenire in conformità dei seguenti principi: a) l'attività
di raccolta fra il pubblico di depositi o altri fondi rimborsabili
per l'esercizio del credito è riservata agli enti creditizi; restano
ferme la disciplina del codice civile sulla raccolta delle società
di capitali nonchè le discipline speciali sulla raccolta degli enti
pubblici e di particolari categorie di imprese; b) gli enti creditizi
restano soggetti per le attività esercitate in Italia sulla
vigilanza dell'Autorità dello Stato membro della Comunità economica
europea che ha dato l'autorizzazione, purchè ivi si trovi la sede
statutaria e l'amministrazione centrale dell'ente; c) gli enti
possono prestare in Italia i servizi di cui all'allegato alla
direttiva del Consiglio 89/646/CEE direttamente o per il tramite di
succursali o filiazioni alle condizioni di cui alla direttiva stessa,
sempre che tali attività siano state autorizzate sulla base di
requisiti oggettivi; d) gli enti possono procedere alla pubblicità
relativamente ai servizi offerti, alle condizioni previste per le
medesime attività dalla disciplina italiana e restano ferme le
disposizioni tributarie vigenti per l'accertamento delle imposte
dovute dai residenti ed ogni altra disposizione sanzionatoria e
penale concernente l'attività creditizia e finanziaria; e) dovrà
essere adottata ogni altra disposizione necessaria per adeguare alla
direttiva del Consiglio 89/646/CEE la disciplina vigente per gli enti
creditizi autorizzati in Italia.
2. - Il Governo, su proposta del Ministro del tesoro e sentito il
parere delle competenti commissioni permanenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica, da esprimersi entro
quarantacinque giorni, è delegato ad emanare, entro diciotto mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, un testo unico
delle disposizioni adottate ai sensi del comma 1, coordinato con le
altre disposizioni vigenti nella stessa materia, apportandovi le
modifiche necessarie a tal fine. Restano comunque ferme le
disposizioni contenute nella legge 10 ottobre 1990, n. 287 (23), e
nella legge 2 gennaio 1991, n. 1 (24).
3. - In quanto compatibili, si applicano le altre disposizioni
contenute nel titolo V della legge 10 ottobre 1990, n. 287, ivi
comprese quelle relative alla sussistenza del controllo, agli
obblighi relativi alle autorizzazioni e comunicazioni, alla
sospensione del voto, all'obbligo di alienazione, alle sanzioni
penali e ai conflitti di interesse. È evidente che nessuna delle
disposizioni del citato articolo 25 contiene deleghe o criteri
direttivi che possano riferirsi, sia pure in forma indiretta, alla
materia dei singoli contratti o servizi bancari, ovvero alle
"modalità di calcolo degli interessi". Infatti i criteri di delega
dettati alle lettere a), b), c), d), del primo comma riguardano
tutt'altre materie: la lettera a) afferma che l'attività di
raccolta di depositi o fondi riservata agli enti creditizi; la
lettera b) concerne l'attività di vigilanza sull'attività
esercitata in Italia da banche estere; la lettera c) ammette la
prestazione di servizi in Italia da parte di succursali di banche
estere; la lettera d) attiene alla disciplina della pubblicità dei
propri servizi da parte degli enti creditizi autorizzati. Occorre
infine rilevare che la lettera e) del citato primo comma contiene una
delega che potremmo definire "di chiusura", in quanto rimette al
Governo l'adozione di "ogni altra disposizione necessaria per
adeguare alla direttiva del Consiglio 89/646/CEE la disciplina
vigente per gli enti creditizi autorizzati in Italia". Alla luce di
tale ultima disposizione è necessario procedere all'esame
dettagliato della Direttiva comunitaria n. 646/89, al fine di
verificare se la stessa contenga disposizioni o principi aventi ad
oggetto la disciplina dei singoli contratti bancari e, più in
particolare, la "modalità di calcolo degli interessi". Solo in tale
ipotesi infatti l'art. 25, legge 142/1992 (in forza della lettera e)
del comma 1) conferirebbe al Governo la delega a legiferare in detta
materia. La Direttiva comunitaria in questione (la 89/646 CEE del
Consiglio, del 15 dicembre 1989, relativa al coordinamento delle
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti
l'accesso all'attività degli enti creditizi ed il suo esercizio e
recante modifiche alla direttiva 77/780/CEE) contiene un'ampia
premessa enunciativa delle finalità di carattere generale ed in
particolare afferma la necessità di realizzare il mercato interno,
come deciso con l'atto unico europeo e come programmato nel Libro
Bianco della Commissione, sotto il duplice profilo della libertà di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel settore degli
enti creditizi; ciò attraverso una progressiva armonizzazione fra i
singoli ordinamenti (essenziale per il reciproco riconoscimento delle
autorizzazioni) ed attraverso la creazione di un sistema di vigilanza
prudenziale che consenta il rilascio di un'unica autorizzazione
valida per tutta la comunità e l'attuazione della vigilanza da parte
del solo Stato membro d'origine. Come si vede, già la premessa
della Direttiva non contiene alcun principio che possa in qualche
modo, sia pure indirettamente, ricondursi alla disciplina dei singoli
contratti bancari e, più in particolare, alla "modalità di calcolo
degli interessi". Tale rilievo trova riscontro nel contenuto dei
singoli articoli della Direttiva: art. l (definizione di "ente
creditizio"); art. 2 (applicabilità della direttiva a tutti gli enti
creditizi); art. 3 (divieto per soggetti diversi dalle imprese
creditizie di svolgere attività di raccolta di depositi o di altri
fondi); art. 4 (capitale minimo di 5 milioni di ECU per essere
autorizzati a svolgere attività di impresa creditizia); art. 5
(trasparenza e obbligo di comunicazioni sull'identità di persone
fisiche o giuridiche che detengano partecipazioni qualificate
nell'ente creditizio); art. 6 (eliminazione dell'autorizzazione di
cui all'art. 4 della direttiva 77/780 CEE per le succursali di enti
creditizi già autorizzati in altri Stati); art. 7 (consultazioni
preventive ai fini del rilascio di autorizzazioni fra le autorità
degli Stati membri in caso di filiazioni di enti creditizi o di
controlli fra enti); art. 8 (casi in cui le autorità competenti
degli Stati devono informare la commissione); art. 9 (informazioni
alla Commissione in caso di difficoltà di carattere generale
incontrate da propri enti creditizi nello stabilimento o
nell'esercizio dell'attività in un paese terzo); art. 10
(conservazione dell'integrità del capitale iniziale dell'ente
creditizio); art. 11 (obbligo di informazione all'autorità circa la
detenzione da parte di persone fisiche o giuridiche di quote
qualificate di partecipazione nel capitale dell'ente creditizio);
art. 12 (divieto per gli enti creditizi di detenere partecipazioni in
altre imprese non creditizie nella misura superiore al 15% dei propri
fondi); art. 13 (vigilanza prudenziale esercitata sull'ente
creditizio dall'autorità dello Stato d'origine); art. 14
(integrazione dell'art. 7 della direttiva 77/780 ed altre disposiziom
in tema di vigilanza su liquidità, solvibilità, depositi e
contabilità degli enti creditizi); art. 15 (vigilanza di cui all'
art. l4 anche sulle succursali); art. 16 (rispetto del segreto
d'ufficio); art. 17 (previsione di sanzioni per gli enti creditizi
che non ottemperino agli obblighi in materia di controllo o di
regolamentazione dell'attivita') ed infine gli artt. 18, 19, 20
(disposizioni relative alla libertà di stabilimento degli enti
creditizi e delle succursali). In conclusione l'art. 25 della legge
19 dicembre 1992, n. 142 non contiene alcuna delega per l'emanazione
di decreti legislativi sulla disciplina dei singoli contratti bancari
e, più in particolare, sulla "modalità di calcolo degli interessi".
Occorre adesso passare all'esame della seconda legge delega indicata
nella premessa del d.lgs. in esame, cioè l'art. l, comma 5, della
legge 24 aprile 1998, n. 128 recante disposizioni per l'adempimento
di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità
europee. Il predetto art. l è intitolato "Delega al Governo per
l'attuazione di direttive comunitarie" e recita testualmente: "1) Il
Governo è delegato ad emanare, entro il termine di un anno dalla
data di entrata in vigore della presente legge, i decreti legislativi
recanti le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive
comprese nell'elenco di cui all'allegato A; la scadenza è prorogata
di sei mesi se, per effetto di direttive notificate nel corso
dell'anno di delega, la disciplina risultante da direttive comprese
nell'elenco è modificata senza che siano introdotte nuove norme di
principio. 2) I decreti legislativi sono adottati, nel rispetto
dell'articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente per
il coordinamento delle politiche comunitarie e dei Ministri con
competenza istituzionale nella materia, di concerto con i Ministri
degli affari esteri, di grazia e giustizia, del tesoro, del bilancio
e della programmazione economica e con gli altri Ministri interessati
in relazione all'oggetto della direttiva, se non proponenti. 3) Gli
schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle direttive
comprese nell'elenco di cui all'allegato B a seguito di deliberazione
preliminare del Consiglio dei Ministri, sono trasmessi, entro il
termine di cui al comma 1, alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica perchè su di essi sia espresso, entro quaranta giorni
dalla data di trasmissione, il parere delle Commissioni competenti
per materia; decorso tale termine, i decreti sono emanati anche in
mancanza di detto parere. Qualora il termine previsto per il parere
delle Commissioni scada nei trenta giorni che precedono la scadenza
dei termini previsti al comma 1 o successivamente, questi ultimi sono
prorogati di novanta giorni. 4) Entro due anni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi da essa fissati, il Governo può emanare, con la procedura
indicata nei commi 2 e 3, disposizioni integrative e correttive dei
decreti legislativi emanati ai sensi del comma 1 del presente
articolo e ai sensi dell'articolo 17. 5) Il Governo è delegato ad
emanare, entro il termine di cui al comma 1, e con le modalità di
cui ai commi 2 e 3, disposizioni integrative e correttive del d.lgs.
1 settembre 1993, n. 385 (3), e successive modificazioni, nel
rispetto dei principi e criteri direttivi e con l'osservanza della
procedura indicati nell'articolo 25 dellla legge 19 febbraio 1992, n.
142 (4). 6) Il Governo è delegato ad emanare, entro il termine di
cui al comma 1, disposizioni integrative e correttive del d.lgs. 14
agosto 1996, n. 494 (5), di recepimento della direttiva 92/57/CEE del
Consiglio, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e con
l'osservanza delle procedure indicate dalla legge 22 febbraio 1994,
n. 146 (6), e dalla legge 6 febbraio 1996, n. 52 (7). Nell'esercizio
della delega il Governo dispone l'applicazione delle norme di cui
all'articolo 10 del citato decreto legislativo n. 494 del 1996 (5) a
laureati con adeguata competenza tecnica o documentabile esperienza
curriculare e professionale nel settore della sicurezza. 7) Il
Governo è delegato ad emanare, entro il termine di cui al comma l e
con le modalità di cui ai commi 2 e 3, le disposizioni integrative e
correttive necessarie ad adeguare la disciplina recata dal decreto
legislativo 26 novembre 1992, n. 470, alle direttive del Consiglio
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, nel rispetto dei principi e
criteri direttivi di cui all'articolo 6, comma 1, lettere, a), b), c)
e d) della legge 19 febbraio 1992, n. 142 (4). 8) Il Governo è
delegato ad emanare, secondo i criteri e i principi direttivi di cui
all'articolo 2, entro il termine di cui al comma 1 e con le modalità
di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, le disposizioni
integrative e correttive necessarie ad adeguare la disciplina recata
dal d.lgs. 10 settembre 1991, n. 303, alla direttiva 86/653/CEE del
Consiglio, relativa al coordinamento dei diritti degli Stati membri
concernenti gli agenti commerciali indipendenti. 9) Entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, con le
modalità di cui ai commi 2 e 3, informandosi ai criteri e ai
principi generali di cui all'articolo 2, è data attuazione: a) alla
direttiva 93/118/CE del Consiglio, che modifica la direttiva
85/73/CEE del Consiglio, relativa al finanziamento delle ispezioni e
dei controlli sanitari delle carni fresche e delle carni di volatili
da cortile, informandosi anche ai criteri specifici previsti
all'articolo 35 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (7/a) e tenendo
conto delle direttive del Consiglio 94/64/CE, 95/24/CE, 96/17/CE e
96/43/CE, di modifica della citata direttiva 85/73/CEE; b) alla
direttiva 93/119/CE del Consiglio, relativa alla protezione degli
animali durante la macellazione o l'abbattimento, informandosi anche
ai criteri specifici previsti all'articolo 37 della legge 6 febbraio
1996, n. 52 (7a); c) alla direttiva 95/29/CE del Consiglio sulla
protezione degli animali durante il trasporto e alla direttiva
97/2/CE del Consiglio sulle norme minime per la protezione dei
vitelli, tenendo conto della decisione della Commissione 97/182/CE".
Il primo comma dell'art. 1, che delega il Governo ad emanare i
decreti legislativi recanti le norme di attuazione alle direttive
comprese, nell'apposito elenco di cui all'Allegato A è strettamente
correlato con il quinto comma (quello richiamato nella premessa del
d.lgs. 342/99), in quanto quest'ultimo (con più specifico
riferimento alla materia degli enti creditizi) delega il Governo ad
emanare, con d.lgs., le norme che (proprio al fine di dare attuazione
alle Direttive comunitarie di cui all'Allegato A richiamato nel primo
comma) dovranno integrare e modificare il d.lgs. 1 settembre 1993, n.
385. Infine, il quinto comma dispone che tali disposizioni il Governo
dovrà emanare nel rispetto dei principi e criteri direttivi indicati
nell'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142. Dunque i punti di
riferimento che consentono di individuare l'oggetto ed i limiti della
delega legislativa in esame sono: a) i principi e criteri direttivi
dettati dall'art. 25, legge n. 142/1992; b) altri principi e criteri
direttivi contenuti negli artt. 2 e 33 della legge n. 128/1998
relativamente alla materia degli enti creditizi; c) il contenuto
delle direttive comunitarie di cui all'Allegato A richiamato nel
primo comma dell'art. 1, legge n. 128/1998. In base a tali fonti si
deve accertare se il Governo sia stato delegato ad emanare
disposizioni sulla disciplina dei singoli contratti bancari e sulle
"modalità di calcolo degli interessi". Come già innanzi
dimostrato, i principi e criteri direttivi dettati dall'art. 25,
legge n. 142/1992 riguardano materie del tutto diverse da quella
relativa ai singoli contratti o servizi bancari ed alle "modalità di
calcolo degli interessi". Sempre in tema di principi e criteri
direttivi, anche gli artt. 2 e 33 della stessa legge 24 aprile 1998,
n. 128 (non espressamente richiamati nel quinto comma dell'art. 25,
legge n. 142/1992, ma comunque contenenti principi e criteri
direttivi generali della legge di delega ed ulteriori criteri
specifici per la materia delle imprese finanziarie) non fanno alcun
riferimento alla disciplina dei singoli contratti o dei servizi
bancari, nè tanto meno alle modalità di calcolo degli interessi.
In particolare, circa l'art. 2 ("Salvi gli specifici principi e
criteri direttivi stabiliti negli articoli seguenti ed in aggiunta a
quelli contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di
cui all'articolo 1 saranno informati ai seguenti principi e criteri
direttivi generali: a) le amministrazioni direttamente interessate
provvederanno all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie
strutture amministrative; b) per evitare disarmonie con le discipline
vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare,
saranno introdotte le occorrenti modifiche o integrazioni alle
discipline stesse; c) salva l'applicazione delle norme penali
vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei decreti legislativi, saranno previste
sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni
dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente,
dell'ammenda fino a lire duecento milioni e dell'arresto fino a tre
anni, saranno previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi
in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali
dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli articoli
34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (8). In tali casi
saranno previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le
infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse
protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le
infrazioni che rechino un danno di particolare gravità. La sanzione
amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a lire
cinquantamila e non superiore a lire duecento milioni sarà prevista
per le infrazioni che ledano o espongano a pericolo interessi diversi
da quelli sopra indicati. Nell'ambito dei limiti minimi e massimi
previsti, le sanzioni sopra indicate saranno determinate nella loro
entità tenendo conto della diversa potenzialità lesiva
dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto,
di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che
impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza,
nonchè del vantaggio patrimoniale che l'infrazione può recare al
colpevole o alla persona o ente nel cui interesse egli agisce. In
ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni alle
disposizioni dei decreti legislativi saranno previste sanzioni penali
o amministrative identiche a quelle eventualmente già comminate
dalle leggi vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari
offensività rispetto alle infrazioni medesime; d) eventuali spese
non contemplate da leggi vigenti e che non riguardino l'attività
ordinaria delle amministrazioni statali o regionali potranno essere
previste nei soli limiti occorrenti per l'adempimento degli obblighi
di attuazione delle direttive; alla relativa copertura, in quanto non
sia possibile far fronte con i fondi già assegnati alle competenti
amministrazioni, si provvederà a norma degli articoli 5 e 21 della
legge 16 aprile 1987, n. 183 (9), osservando altresì il disposto
dell'articolo 11-ter, secondo comma, della legge 5 agosto 1978, n.
468 (10), introdotto dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988, n.
362, e successive modificazioni; e) all'attuazione di direttive che
modificano precedenti direttive già attuate con legge o decreto
legislativo si provvederà, se la modificazione non comporta
ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti
modifiche alla legge o al decreto legislativo di attuazione della
direttiva modificata; f) abolizione dei diritti speciali o esclusivi,
con regime autorizzatorio a favore di terzi, in tutti i casi in cui
il loro mantenimento ostacoli la prestazione, in regime di
concorrenza, di servizi che formano oggetto di disciplina delle
direttive per la cui attuazione è stata conferita la delega
legislativa, o di servizi a questi connessi; g) i decreti legislativi
assicureranno in ogni caso che, nelle materie trattate dalle
direttive da attuare, la disciplina disposta sia pienamente conforme
alle prescrizioni delle direttive medesime, tenuto anche conto delle
eventuali modificazioni comunque intervenute fino al momento
dell'esercizio della delega; h) nelle materie di competenza delle
regioni a statuto ordinario e speciale e delle province autonome di
Trento e di Bolzano saranno osservati l'articolo 9 della legge 9
marzo 1989, n. 86 (11), e l'articolo 6, primo comma, del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616") si deve rilevare
che, in base alla lettera b), il Governo è delegato ad introdurre le
occorrenti modifiche o integrazioni necessarie ad evitare disarmonie
con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla
normativa comunitaria da attuare. Ciò implica che (in armonia con
quanto dispone l'art. 1, comma 5) le modifiche ed integrazioni che i
decreti legislativi di cui all'art. 1 possono apportare alle norme
vigenti nel nostro ordinamento, nella materia degli enti creditizi,
riguardano esclusivamente le disposizioni il cui oggetto sia
strettamente attinente alle disposizioni comunitarie da attuare e
dunque con sicura esclusione del settore relativo alla disciplina dei
singoli contratti o servizi bancari (tanto più della specifica
regolamentazione delle modalità di calcolo degli interessi) in
quanto costituente campo non interessato in alcun modo dalla
normativa comunitaria da attuare come sarà di seguito dimostrato).
Diversamente opinando, si darebbe luogo ad un'interpretazione
illegittimamente abrogativa del limite espressamente contenuto nella
menzionata disposizione di cui lettera b) dell'art. 2, laddove
vengono richiamati "i singoli settori interessati dalla normativa da
attuare". Ed infatti, se si ha riguardo agli oggetti specifici delle
disposizioni contenute nelle direttive comunitarie in questione (che,
si torna a dire, non hanno alcuna relazione con il settore relativo
alla materia dei singoli contratti o servizi bancari) non si vede in
quale modo l'attuazione nel nostro ordinamento di dette direttive
possa determinare delle disarmonie con la preesistente normativa in
materia di interessi convenzionali ed anatocistici nei singoli
contratti bancari. Circa l'art. 33: ("Al fine di rafforzare la
vigilanza prudenziale in tutto il settore dei servizi finanziari, il
Governo è delegato a emanare uno o più decreti legislativi per
adeguare ai princi'pi e alle prescrizioni della direttiva 95/26/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio la normativa nazionale delle
imprese finanziarie: banche, società di intermediazione mobiliare,
organismi di investimento collettivo in valori mobiliari e imprese di
assicurazione. 2) L'attuazione della direttiva 95/26/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio sarà informata ai seguenti
princi'pi e criteri direttivi: a) assicurare che la soggezione delle
imprese finanziarie alla normativa nazionale sia collegata
all'effettivo svolgimento in Italia dell'attività propria delle
imprese medesime. A tal fine, le autorità competenti al rilascio
dell'autorizzazione dovranno verificare che la sede legale e la
direzione generale delle imprese finanziarie siano situate nel
territorio della Repubblica. Le autorità competenti, nell'esercizio
delle funzioni di vigilanza e di controllo, assicurano che non
sussistano stretti legami, ai sensi della direttiva 95/26/CE, tra le
imprese finanziarie e altre persone fisiche o giuridiche, tali da
ostacolare l'effettivo esercizio della vigilanza; b) ferma restando
la garanzia della riservatezza delle informazioni nei settori
interessati dalla direttiva da attuare, consentire scambi di
informazioni tra le autorità competenti ai controllo delle imprese
finanziarie e le altre autorità od organismi, anche monetari o di
compensazione, gli organi delle procedure concorsuali, i soggetti
abilitati a svolgere un'attività di controllo legale dei conti
presso imprese finanziarie o gli altri soggetti anche non
appartenenti alle pubbliche amministrazioni previsti dalla direttiva
alle condizioni ivi indicate. Le informazioni trasmesse o scambiate
dovranno, comunque, essere preordinate esclusivamente all'esercizio
delle funzioni di vigilanza; c) prevedere che i soggetti abilitati a
svolgere un'attività di controllo legale dei conti presso una
impresa finanziaria o qualsiasi altro incarico ufficiale presso la
stessa o presso una impresa legata a questa da stretti legami,
secondo i criteri stabiliti dalla direttiva, abbiano l'obbligo di
comunicare alle autorità di vigilanza competenti fatti rilevanti, di
cui essi siano venuti a conoscenza nell'esercizio dell'incarico, che
possano costituire violazione di norme legislative o regolamentari,
pregiudicare la continuità dell'impresa, comportare il rifiuto della
certificazione o l'emissione di riserve") occorre rilevare che, al
secondo comma lettere a), b) e c), nel fissare criteri di delega
specifici per la materia delle imprese finanziarie (ulteriori
rispetto a quelli già fissati nell'art. 25 legge 19 febbraio 1992 e
richiamati dal comma 5 dell'art. 1 legge 128/1998) non è stabilito
nulla che sia riferibile, anche solo in forma indiretta, alla materia
dei singoli contratti o servizi bancari, ovvero alle "modalità di
calcolo degli interessi"; in particolare, la lettera a) attiene alla
soggezione delle imprese estere alla normativa nazionale italiana, la
lettera b) riguarda lo scambio di informazioni fra autorità
nazionali competenti ai controlli, infine la lettera c) prevede, per
i soggetti abilitati a svolgere un'attività di controllo legale dei
conti nelle banche, l'obbligo di comunicare determinate informazioni
alle autorità di controllo. Infine, passando all'analisi delle
singole Direttive comunitarie, si deve in primo luogo constatare che,
di tutte quelle elencate nel predetto Allegato A, l'unica relativa
agli enti creditizi è la Direttiva 95/26 CE, del Parlamento europeo
e del Consiglio, datata 29 giugno 1995, che modifica le direttive
77/789 CEE ed 89/646 CEE (quest'ultima già innanzi esaminata
articolo per articolo). Anche in questo caso pertanto è necessario
procedere all'esame dettagliato delle due Direttive comunitarie nn.
95/26 CE e 77/789 CEE, al fine di verificare se le stessa contengano
disposizioni o principi aventi ad oggetto la disciplina dei singoli
contratti bancari e, più in particolare, la "modalità di calcolo
degli interessi". Solo in tale ipotesi infatti l'art. 1 legge 24
aprile 1998, n. 128 conferirebbe al Governo la delega a legiferare
in detta materia. È opportuno iniziare dall'esame della Direttiva
n. 77/780 CEE, costituendo questa il testo base in cui si inserisce
l'altra Direttiva, la n. 95/26/CE, introducendo parziali modifiche.
La Direttiva 77/780 CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1977, relativa
al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti
creditizi ed il suo esercizio, analogamente alla già esaminata
Direttiva 89/646 CEE, contiene un'ampia premessa enunciativa delle
finalità di carattere generale; in particolare è affermata la
necessità di eliminare le discriminazioni fra gli Stati membri, in
materia di stabilimento e di prestazione di servizi, fondate sulle
nazionalità o sul fatto che l'impresa non è stabilita nello Stato
membro in cui la prestazione è eseguita; si auspica di raggiungere
tale obbiettivo attraverso una progressiva armonizzazione fra i
singoli ordinamenti, che contempli sia sistemi di controllo sugli
enti creditizi integrati fra i singoli Stati membri, sia condizioni
uniformi di autorizzazioni per categorie simili di enti creditizi,
sia semplificazione nelle autorizzazioni stesse ed esenzione dalle
procedure nazionali di autorizzazione per la creazione di succursali
negli altri Stati membri. Come si vede, anche in questo caso, la
premessa delle Direttiva non contiene alcun principio che possa in
qualche modo, sia pure indirettamente, ricondursi alla disciplina dei
singoli contratti bancari e, più in particolare, alla "modalità di
calcolo degli interessi". Ed anche in tale caso ciò trova pieno
riscontro nel contenuto dei singoli articoli della Direttiva: art. 1
(definizione di "ente creditizio"; art. 2 (applicabilità della
direttiva a tutti gli enti creditizi); art. 3 (necessità di
un'autorizzazione preventiva per l'esercizio dell'attività
creditizia); art. 4 (possibilita di subordinare a particolari
autorizzazioni l'apertura di succursali); art. 5 (identità della
denominazione dell'ente creditizio nel territorio dello Stato membro
in cui ha sede e fuori di questo); art. 6 (controlli sulla liquidità
e solvibilità degli enti); art. 7 (collaborazione fra gli Stati
membri per i controlli sulle succursali degli enti); art. 8 (casi in
cui le autorità competenti degli Stati revocano le autorizzazioni
agli enti); art. 9 (divieto di discriminazioni in favore di
succursali di enti estranei alla comunita'); art. 10 (enti già
autorizzati prima dell'attuazione della direttiva); art. 11
(istituzione di un Comitato consultivo delle autorità competenti
degli Stati membri); art. 12 (segreto d'ufficio); art. 13 (ricorsi
giurisdizionali); art. 14 (disposizione transitoria). Infine la
Direttiva 95/26/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio,
contenente modifiche alle Direttive 77/780 CEE e 89/646 CEE in
materia di enti creditizi, nella premessa, rileva l'opportunità di
modificare in alcuni punti le precedenti Direttive 77/780 CEE e
89/646 CEE in materia di enti creditizi; inoltre enuncia i seguenti
obbiettivi: rafforzare la vigilanza prudenziale, con particolare
considerazione dell'opportunità di non accordare autorizzazioni ad
imprese finanziarie caratterizzate da stretti legami con persone
fisiche o giuridiche tali da ostacolare l'effettivo esercizio della
vigilanza; meglio controllare fenomeni di elusione dei controlli da
parte di imprese che a tale fine scelgono il sistema giuridico di uno
stato membro diverso da quello in cui di fatto svolgono le loro
attività; facilitare gli scambi di informazioni fra le autorità di
controllo degli Stati; intensificare la tutela del segreto
professionale. Come le enunciazioni riportate nella premessa, cosi
anche le singole disposizioni della Direttiva in questione non
contengono alcuna norma o principio riconducibile alla disciplina dei
singoli contratti bancari o alla "modalità di calcolo degli
interessi"; art. 1 (sostituzione del termine "impresa creditizia" con
quello "ente creditizio" a modifica della Direttiva 77/780); art. 2
(definizione degli "stretti legami" fra ente creditizio ed altra
persona fisica o giuridica); art. 3 (parziale modifica di altra
Direttiva comunitaria relativa alle imprese di assicurazioni; art. 4
(scambi di informazioni fra autorità di controllo); art. 5 (obblighi
di segnalazioni alle autorità di controllo; art. 6 (obbligo per gli
Stati membri di conformare gli ordinamenti interni alla Direttiva).
Non può infine omettersi di rilevare che, quand'anche (per mera
ipotesi) l'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 o l'art. 1
della legge 24 aprile 1998, n. 128 avessero contenuto la delega
legittimamente l'emanazione della disposizione sulla modalità di
calcolo degli interessi di cui all'art. 25 del d.lgs. 342/1999, in
ogni caso il Governo avrebbe esercitato tale delega ben oltre i
limiti di tempo imposti dal secondo comma dello art. 25 legge
142/1992 ("entro diciotto mesi dallla data di entrata in vigore della
presente legge") e dal primo comma (richiamato dal quinto comma)
dell'art. 1 legge 128/1998 "entro il termine di un anno dall'entrata
in vigore della presente legge ... la scadenza è prorogata di sei
mesi se, per effetto di direttive notificate nel corso dell'anno di
delega, la disciplina risultante da direttive comprese nell'elenco è
modificata senza che siano introdotte nuove norme di principio". A
tale ultimo riguardo è opportuno precisare che la legge 128/1998 è
stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 7 maggio 1998, n. 104
s.o. ed è entrata in vigore il 22 maggio 1998; da ciò consegue che
il termine ultimo di un anno per l'emanazione di decreti legislativi
è scaduto il 22 maggio 1999; sicchè il d.lgs. n. 342 del 4 agosto
1999, essendo tardivo, è invalido ed inefficace; nè d'altra parte
risulta che, nel corso dell'anno di delega, sia pervenuta la notifica
di direttive comunitarie modificative di quelle incluse nell'apposito
elenco e pertanto non si è verificata la proroga di sei mesi della
scadenza. La carenza assoluta di legge di delegazione rende
geneticamente incostituzionale la norma in esame. Tuttavia,
subordinatamente, non sembra superfluo evidenziare altri profili di
illegittimità costituzionale che attengono al contenuto della norma
stessa.
2. - L'art. 25, comma 3, d.lgs. 342/1999 come norma interpretativa
- contrasto con gli artt. 3, 24, 101, 102, 104 cost. A) Violazione
dei limiti costituzionali al potere del legislatore di emanare
disposizioni interpretative. La disposizione contenuta nel comma 3,
del citato art. 25 "Le clausole relative alla produzione di interessi
sugli interessi, contenute nei contratti stipulati anteriormente alla
data di entrata in vigore della delibera di cui al comma due sono
valide ed efficaci fino a tale data, dopo di essa devono essere
adeguate al disposto della menzionata delibera..." o integra una
norma interpretativa dell'art. 1283 c.c. sull'anatocismo, ovvero
introduce, con efficacia retroattiva, una modifica dello stesso art.
1283 c.c. in tema di anatocismo limitatamente ai contratti bancari.
Una prima considerazione di ordine logico e sistematico dovrebbe
indurre immediatamente ad escludere che la disposizione in esame
abbia il carattere proprio della norma interpretativa in senso
stretto. Infatti, se il legislatore delegato avesse inteso dare
un'interpretazione autentica dell'art. 1283 c.c., avrebbe dovuto
occuparsi complessivamente della disciplina dell'anatocismo, quale
fonte di obbligazione riferibile a qualsiasi tipo di negozio
giuridico. Ciò in quanto nella sistematica del codice l'istituto
dell'anatocismo è collocato fra le obbligazioni in generale (più
specificamente le obbligazioni pecuniarie) e di conseguenza riguarda
tutti i contratti dai quali derivino obbligazioni pecuniarie. La
norma in esame invece fa esclusivo riferimento al ristretto ambito
dei contratti bancari, come è facilmente desumibile dal secondo
comma dello stesso art. 25, che tratta solo degli "interessi maturati
nelle operazioni poste in essere nell'esercizio delI'attività
bancaria". L'interpretazione autentica non può restringere l'ambito
di efficacia della disposizione oggetto di interpretazione; nè può
introdurre discipline differenziate per fattispecie particolari
(l'anatocismo nei soli contratti bancari ai sensi dell'art. 25 in
esame) che rientrano nell'ambito della disciplina previgente insieme
ad altre fattispecie in un contesto sistematico più generale
(l'anatocismo in tutte le obbligazioni pecuniarie e dunque in tutti i
contratti ai sensi dell'art. 1283 c.c.). In base a tali
considerazioni sembra che l'art. 25 d.lgs. 342/1999 va ben oltre i
limiti entro i quali deve mantenersi la norma interpretativa. Tale
convincimento è rafforzato anche per altre ragioni, alla luce di
taluni principi più volte enunciati dalla Corte costituzionale in
tema di norme interpretative. Come affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 311/1995 e con le numerose altre in
questa richiamate "la legge di interpretazione autentica deve
rispondere alla funzione che le è propria: quella di chiarire il
senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili
varianti di senso compatibili col tenore letterale, sia alfine di
eliminare eventuali incertezze interpretative (sentenze nn. 163 del
1991 e 413 del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni
giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto
perseguita dal legislatore (sentenze nn. 397 e 6 del 1994; 424 e 402
del 1993; 455 e 454 del 1992 ed altre". Dunque una norma è
interpretativa quando: a) chiarisce il senso di norme preesistenti;
b) ovvero impone una delle possibili varianti di senso compatibili
col tenore letterale; c) ovvero elimina eventuali incertezze
interpretative o rimedia ad interpretazioni giurisprudenziali
divergenti. Tali tre possibili ipotesi confluiscono in un ulteriore
limite affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze nn.
397/1994, 6/1994, 283/1993, 39/1993, 155/1990, 123/1988: "Il
carattere interpretativo deve desumersi ... dalla struttura della
fattispecie normativa, in relazione cioè ad un rapporto fra norme
tale che il sopravvenire della norma interpretante non fa venire meno
la norma interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro, dando
luogo ad un precetto normativo unitario". Avendo riguardo a tali
principi, se si pongono in relazione il terzo comma dell'art. 25
d.lgs. 342/1999 e l'art. 1283 c.c., non è possibile evincere alcun
collegamento fra le due norme tale da consentire di stabilire: a)
quale sia il contenuto oscuro dell'art. 1283 c.c. il cui senso trovi
definitivo chiarimento nel terzo comma del predetto art. 25; b) quali
siano la possibili varianti di senso compatibili col tenore letterale
dell'art. 1283 c.c. e quale di tali varianti sia stata scelta ed
imposta dalla norma interpreatativa; c) infine quali siano le
incertezze interpretative risolte. Ed infatti la disposizione in
esame si limita ad un'apodittica affermazione di validità ed
efficacia delle clausole sull'anatocismo contenute nei contratti
bancari stipulati prima dell'entrata in vigore della futura delibera,
con cui il CICR fisserà le modalità ed i criteri per la produzione
degli interessi sugli interessi. Essa dunque non contiene alcuna
norma che possa saldarsi sul piano interpretativo con l'art. 1283
c.c. per dare luogo ad un precetto normativo unitario, nel senso già
chiarito dalla Corte costituzionale; invece esprime un giudizio che
sembra diretto a dirimere (sia pure senza motivazione) contenziosi
già pendenti o eventuali piuttosto che a fornire strumenti
ermeneutici utili all'interpretazione di leggi preesistenti. B)
Violazione dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza (Art. 3
Cost.). La natura solo apparentemente interpretativa di una legge
spesso nasconde la violazione di norme costituzionali a tale riguardo
la Corte costituzionale con sentenza n. 311/1995 ha affermato che "La
sovrana volontà del legislatore nell'emanare dette leggi (di
interpretazione autentica) incontra una serie di limiti, che questa
Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia,
oltre che di norme costituzionali, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento (sentenze nn. 397 e 6 del
1994; 424 e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1993); la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto (sentenze nn. 397 e 6 del 1994; 429
del 1993; 822 del 1988), e il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziari". Il principio di
ragionevolezza, contenuto nell'art. 3 della Costituzione, quale
principio di uguaglianza che si traduce in un "generale canone di
coerenza dell'ordinamento" (Corte cost., n. 204/1982) è violato,
secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale, tutte le
volte che una "norma generale" ritenuta valida sia
ingiustificatamente derogata da una "disciplina particolare" (Corte
cost. n. 46/1983). Nel caso in esame la "norma generale" è dettata
dal combinato disposto degli artt. 1283 c.c. e 25 commi 1 e 2 del
d.lgs. n. 342/1999. Dall'interpretazione sistematica di dette norme
si evince che in nessun caso è legittima la capitalizzazione
trimestrale degli interessi a favore delle banche fino ad oggi
praticata. Ed infatti in base all'art. 1283 c.c. l'anatocismo, fatti
salvi gli usi contrari, è ammesso solo a determinate condizioni,
cioè a decorrere dalla domanda giudiziale o per effetto di
convenzione posteriore alla scadenza e comunque per interessi dovuti
da almeno sei mesi; sicchè, in mancanza di usi contrari,
l'anatocismo si riduce a ben poca cosa, in quanto inizia a decorrere
solo dal momento in cui il creditore intraprende l'azione giudiziaria
contro il debitore, oppure per volontà del debitore manifestata in
seguito alla scadenza degli interessi base. È evidente che la ratio
risiede nell'interesse collettivo alla tutela del debitore da facili
esposizioni alla levitazione dei tassi (spesso fino ai limiti
dell'usura) in conseguenza della sua posizione di contraente debole.
Per altro verso, in base all'art. 25 comma 2 d.lgs. n. 342/1999,
l'anatocismo nei contratti bancari che saranno stipulati in futuro,
potrà aversi solo in base al ripristino di una situazione
contrattuale di equilibrio fra clienti e banche, ossia a condizione
che le medesime modalità di calcolo degli interessi composti siano
fissate sia per gli interessi creditori che per quelli debitori delle
banche. Da tale quadro normativo di riferimento si evince che il
legislatore per il passato (in forza del precetto contenuto nell'art.
1283 c.c.) e per il futuro (in forza della novella di cui all'art.
25 secondo comma) ha inteso sempre tutelare il contraente più debole
(il debitore in generale con l'art. 1283; ed il cliente delle banche
con l'art 25 secondo comma), ponendolo al riparo dalle facili
pressioni alle quali può essere assoggettato in forza della
necessità che talora lo costringe a fare ricorso al credito in
misura crescente e progressiva. Dunque la medesima ratio ispiratrice
congiunge le due disposizioni, facendone una "norma generale", posta
a tutela del contraente più debole e comunque del risparmiatore (ai
sensi dell'art. 47 Cost.). In stridente ed illogico contrasto con
detta "norma generale", si pone il terzo comma del predetto art. 25,
in quanto integra una "norma speciale" che ingiustificatamente deroga
alla ratio ed alla disciplina della "norma generale" disponendo che
per il passato, ossia per i contratti stipulati sotto la vigenza
dell'art. 1283 c.c., le clausole relative all'anatocismo restano
"valide ed efficaci". Ciò non ha alcun logico fondamento è in
contrasto con il generale canone di coerenza interna all'ordinamento
e crea una manifesta ed ingiusta discriminazione nei danni di coloro
i quali sotto la vigenza dell'art. 1283 c.c. avevano pattuito con le
banche interessi anatocistici ed oggi si vedono improvvisamente
privati della tutela di una norma che era vigente per tutta la durata
del rapporto fin dal momento della pattuizione dell'anatocismo e che
li poneva al riparo dall'illegittimità di tale clausola per i casi
in cui la stessa fosse stata applicata al di fuori dei limiti e delle
condizioni previste nello stesso art. 1283 c.c. Inoltre la
manifesta ingiustizia e disparità di trattamento si configura anche
in danno degli altri operatori economici i quali, a differenza delle
banche, alle quali soltanto si riferisce la novella dell'art. 25, non
beneficiano dell'affermazione di validità ed efficacia dei contratti
(ad esempio di conto corrente ordinario) eventualmente stipulati con
previsione di interessi anatocistici. C. - Violazione delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (artt. 24, 101,
102, 104 Cost.) L'apparente natura interpretativa della disposizione
in esame maschera un'altra violazione costituzionale, questa assai
più grave, in quanto mina il fondamento dello stato di diritto. Si
tratta della violazione di funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario. A tale riguardo la Corte costituzionale, con
riferimento alle leggi interpretative, ha affermato che "il
legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali: a) quando intervenga
per annullare gli effetti del giudicato; b) quando la legge sia
intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispecie sub
iudice" (Corte cost. nn. 397/1994, 6/1994, 429/1993, 424/1993,
283/1993, 39/1993, 440/1992, 429/1991 ed altre). Si tratta allora di
stabilire se la statuizione contenuta nel terzo comma dell'art. 25
(Le clausole relative alla produzione di interessi sugli interessi,
contenute nei contratti stipulati anteriormente a ... sono valide ed
efficaci) integri un precetto normativo, come tale caratterizzato da
generalità ed astrattezza, ovvero sia diretto ad incidere su
concrete fattispecie sub iudice. È principio generale che la norma,
per potere essere astratta, ossia riferibile a situazioni tipo
individuate ipoteticamente (c.d. fattispecie astratta), deve
contenere un precetto, cioè una regola di comportamento, riferibile
ad una molteplicità indeterminata di situazioni concrete, nelle
quali la violazione del precetto dà luogo agli eventuali effetti
sanzionatori. È allora da chiedersi se sia astratta la norma che si
limita solo ad escludere una data conseguenza sanzionatoria
(invalidità o inefficacia) con riferimento a situazioni particolari
(i contratti bancari). La disposizione in esame ha per oggetto i
contratti bancari; è principio generale dell'ordinamento che
l'invalidità o l'inefficacia del negozio giuridico scaturisce dalla
violazione di specifici precetti, in forza dei quali l'ordinamento,
pur riconoscendo l'autonomia privata come principio generale, impone
dei limiti entro cui le manifestazioni di volontà negoziale hanno
valore ed effetti giuridicamente rilevanti. L'invalidità o
l'inefficacia del contratto pertanto è conseguenza sanzionatria
della violazione di tali limiti dettati da norme generali ed astratte
(norme sulla nullità, annullabilità, rescindibilità,
risolvibilità dei contratti). Al di fuori di tali ipotesi astratte,
tutti i contratti sono validi ed efficaci in forza dell'art. 1322
c.c. "Le parti possono liberamente determinare il contenuto del
contratto nei limiti imposti dalla legge". Da ciò consegue che la
disposizione che apoditticamente afferma "sono validi ed efficaci le
clausole relative alla produzione di interessi sugli interessi,
contenute nei contratti stipulati anteriormente a ..." non introduce
nell'ordinamento alcuna modifica dei limiti all'autonomia privata che
possa astrattamente riferirsi ad una molteplicità indeterminata di
situazioni concrete, ma afferma soltanto l'esclusione
dell'invalidità e dell'inefficacia quali conseguenze sanzionatorie
previste, queste si in via generale ed astratta, dall'art. 1283 c.c.
In conclusione, l'art. 25 comma 3 d.lgs. n. 342/1999, non contenendo
alcun precetto dotato di generalità ed astrattezza ed affermando la
validità e l'efficacia delle clausole sulla capitalizzazione
trimestrale contenute in tutti i contratti stipulati in passato dalle
banche, svolge una funzione prettamente giurisdizionale, in quanto si
sostituisce all'autorità, giudiziaria nel dirimere il contenzioso in
atto fra banche e clienti che verte proprio sulla validità delle
clausole contrattuali relative all'anatocismo. In tal modo è stato
privato il cittadino della possibilità di tutelare i propri diritti
ed interessi legittimi dinanzi all'autorità giurisdizionale (art. 24
Cost.); è stata violata la riserva della funzione giurisdizionale in
favore dei magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sul
regolamento giudiziario (art. 102 Cost.); è stata violata
l'indipendenza e l'autonomia della magistratura (art. 104 Cost.) sia
in conseguenza del contrasto con la riserva di cui innanzi, sia per
avere un altro potere dello Stato imposto ai giudici la soluzione di
singoli casi giudiziari.
3. - L'art. 25, comma terzo, d.lgs. 342/1999 come disposizione
innovativa avente efficacia retroattiva - contrasto con gli artt.
76, 3, 24, 101, 102, 104 Cost. A) Carenza di delega a conferire
efficacia retroattiva alla norma delegata (art. 76 Cost). Se si
esclude che la disposizione in esame possa avere natura
interpretativa e si ritiene che la stessa integri una norma
innovativa avente efficacia retroattiva, si deve rilevare il
contrasto con l'art. 76 della Costituzione per difetto di espressa
delega a conferire efficacia retroattiva alla disposizione delegata.
A tale riguardo la Corte costituzionale, con sent. n. 29/64 ha
affermato che "Anche nel fissare la data di decorrenza della
disciplina delegata il Governo deve osservare i principi ed i criteri
direttivi della legge delegante in conformità all'art. 76 Cost. Di
conseguenza, in relazione alle singole leggi di delegazione, deve
accertarsi se il legislatore delegato abbia il potere di conferire
alle norme un'efficacia retroattiva". Si è già dimostrato che nella
fattispecie non esisteva alcuna legge delega che legittimasse il
Governo ad emettere le disposizioni di cui all'art. 25 in esame.
Pertanto, a maggior ragione, deve ritenersi che non ricorre la
particolare delega del potere di conferire alle norme efficacia
retroattiva. B) Violazione del principio di ragionevolezza, quale
limite per l'emanazione di leggi aventi efficacia retroattiva (art. 3
Cost.). La Corte costituzionale con la sentenza n. 402/1993 ha
affermato che "La legge retroattiva è soggetta al controllo di
conformità al principio di ragionevolezza secondo criteri analoghi,
sia che si tratti di una norma innovativa con clausola di
retroattività, sia che si tratti di una norma interpretativa, per
sua natura retroattiva". Alla luce di tale principio, deve ritenersi
che valgono in questa sede (ossia con riferimento all'interpretazione
dell'art. 25, comma 3, d.lgs. 342/1999 come norma innovativa con
clausola di retroattivita') le medesime ragioni di contrasto con i
principi di ragionevolezza ed uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione già in precedenza illustrati, al punto B) del paragrafo
2) di questa ordinanza con riferimento alla qualificazione dell'art.
25 comma 3 come norma interpretativa; le già espresse ragioni di
incostituzionalità per contrasto con l'art. 3 della Costituzione
devono intendersi integralmente richiamate in questa sede e pertanto
si fa espresso rinvio a quanto già esposto al punto B) del paragrafo
2). C) Violazione delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario (artt. 24, 101, 102, 104 Cost.). Analogamente,
con riferimento alla riserva costituzionale delle funzioni
giurisdizionali al potere giudiziario, valgono anche per le norme
innovative aventi efficacia retroattiva i medesimi limiti innanzi
enunciati con riferimento alle norme interpretative. In tal senso si
è pronunciata la Corte costituzionale sempre con la sentenza n.
402/1993, affermando che la legge innovativa avente efficacia
retroattiva, non deve comunque "influire su concrete fattispecie sub
iudice". Alla luce di tale principio, deve ritenersi ancora una
volta che valgono in questa sede (ossia con riferimento
all'interpretazione dell'art. 25, comma 3, d.lgs, 342/1999 come norma
innovativa con clausola di retroattivita') le medesime ragioni di
contrasto con la riserva costituzionale del potere giurisdizionale
contenuta negli artt. 24, 101, 102, 104 della Costituzione già in
precedenza illustrati, al punto C) del paragrafo 2) di questa
ordinanza con riferimento alla qualificazione dell'art. 25, comma 3
come norma interpretativa; le ragioni di incostituzionalità per
contrasto con gli artt. 24, 101, 102, 104 della Costituzione devono
intendersi integralmente richiamate in questa sede e pertanto si fa
espresso rinvio a quanto già esposto al punto C) del paragrafo 2).
4. - Contrasto con gli artt. 3, 47 Cost. L'anatocismo trimestrale,
generalmente applicato per anni dagli istituti di credito ai loro
clienti, contrasta con il principio costituzionale della tutela del
risparmio in tutte le sue forme. Le banche hanno la funzione
istituzionale, propria dell'economia di mercato, d'intermediazione
nell'uso del risparmio e quindi le norme che disciplinano l'esercizio
del credito dovrebbero realizzare il principio contenuto nell'art.
47, comma secondo, della Costituzione, nel senso di favorire
l'accesso al risparmio verso investimenti produttivi. L'applicazione
generalizzata dell'anatocismo trimestrale invece, sino a ora, ha
gravato enormemente sull'esercizio del credito, innescando meccanismi
di progressivo aumento dei montanti, così da determinare, in
concreto, l'aumento dei tassi effettivi globali riferiti ad anno ed,
ancora di più, ad interi periodi di credito. Il meccanismo
anatocistico trimestrale, di per sè, determina enorme aumento
effettivo del costo del danaro, al di fuori da ogni controllo
istituzionale da parte degli organi a ciò preposti dall'ordinamento
dello Stato. L'aumento del costo del danaro riduce la competitività
degli oratori economici (soprattutto agricoltori, artigiani, nonchè
piccole e medie imprese commerciali ed industriali), che, non essendo
in grado di autofinanziarsi, normalmente fanno ricorso al credito,
perchè determina l'aumento dei loro costi di produzione e li
costringe, prima o poi, ad uscire dal mercato per insolvenza o al
fine di evitare irreparabili conseguenze. L'elevato costo del
denaro, quindi, si traduce in un generale aumento dei costi delle
imprese, incide progressivamente sul livello dei prezzi di mercato e
sulla competitività dei prodotti soprattutto dei piccoli e medi
operatori rispetto a quelli delle grandi imprese nazionali e dei
produttori esteri. Determina cioè gravissimo danno per l'economia
nazionale. Il nuovo indirizzo della Corte di cassazione era da tempo
auspicato. Per effetto della diffusione dei meccanismi dannosi
conseguenti all'anatocismo trimestrale, gli istituti bancari sono
venuti meno al loro compito istituzionale di intermediari nell'uso
del risparmio, che, naturalmente, ha una funzione produttiva. La
norma in esame, violando i suddetti principi costituzionali, è
rivolta a convalidare gli effetti dannosi di una pratica
oligopolistica e di cartello imposta generalmente agli operatori
economici, ma non da loro accettata. in violazione della norma
generale contenuta nell'art. 1283 c.c., ispirata, certo, ai principi
di ordine pubblico e di tutela del contraente più debole, del
risparmio e dell'economia nazionale. Il nuovo indirizzo
giurisprudenziale, se consolidato, determinerà la progressiva
riduzione del costo del danaro, dei costi delle imprese e dei prezzi,
con evidenti benefici per i consumatori, per la stabilità degli
equilibri del mercato, per la competitività delle imprese e per il
miglioramento dell'economia nazionale. Una norma finalizzata a
convalidare una pratica dannosa per l'economia, imposta in violazione
di una norma civilistica generale, è certamente in contrasto con i
principi di ragionevolezza e coerenza interna dell'ordinamento
contenuti nell'art. 3 Cost., nonchè con i principi di tutela del
risparmio di cui all'art. 47 Cost. Si ritiene (Merusi; "Comm.
Banca") che l'art. 47 della Costituzione si pone l'obiettivo di
tutelare e difendere il valore della moneta nel rapporto dinamico
risparmio-credito. Risparmio e credito costituiscono i due termini
in cui si esprime la liquidità monetaria (Cpraglione; "Intervento
pubblico ed ordinamento del credito"), che a sua volta è uno dei
fattori dell'equilibrio economico "espressamente
costituzionalizzato". L'articolo suddetto tutela sia il risparmio
"che correlato al credito entra a far parte della liquidità
monetaria" (Merusi, op. cit.) sia "il risparmio in tutte le sue
fonti", cioè ogni forma di surplus monetario di carattere volontario
in qualunque modo indirizzato (Cerri e Baldassarre; Giur. cost.). Se
è vero che il risparmio è una risorsa pubblica, non può essere
legittimamente favorita una pratica contra legem che ne ha deformato
la naturale funzione con grave danno per chi ha fatto ricorso al
credito bancario, per la stabilità dei prezzi e per l'intero sistema
economico.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale nei termini di cui in motivazione,
dell'art. 25, comma 3, d.lgs. 4 agosto 1999, n. 342 (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 4 ottobre 1999, n. 233 ed entrato in vigore il
19 ottobre 1999) in relazione agli artt. 76, 3, 24, 141, 102, 104 e
47 della Costituzione;
Sospende il presente procedimento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la dichiarazione d'incostituzionalità della norma
innanzi indicata;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Brindisi, addì 9 dicmebre 1999.
Il giudice unico: Marzo
00C0114