1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 202 SENTENZA 15 - 28 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Cooperative e cooperazione sociale - Regione Puglia - Oneri finanziari a carico delle disponibilita' ordinarie - Necessita' di una interpretazione delle norme in modo conforme alla ripartizione delle competenze tra Stato e regione - Ambiti materiali gia' trasferiti alle competanze regionali - Non fondatezza. (Legge 8 novembre 1991, n. 381, art. 9, terzo comma). (Cost., artt. 81, ultimo comma, 117, 118 e 119). (092C0546) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma terzo,
della legge 8 novembre 1991, n. 381 (Disciplina delle cooperative
sociali), promosso con ricorso della Regione Puglia, notificato il 2
gennaio 1992, depositato in cancelleria l'8 successivo ed iscritto al
n. 4 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'avvocato Giorgio Recchia per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Puglia ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 381
(Disciplina delle cooperative sociali), il quale, nel disporre che le
regioni emaneranno norme volte alla promozione, al sostegno e allo
sviluppo della cooperazione sociale, stabilisce che gli oneri
derivanti dalle misure di sostegno adottate dalle regioni medesime
sono poste a carico delle ordinarie disponibilità di queste ultime.
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l'autonomia
legislativa e finanziaria, garantita alle regioni dagli artt. 117 e
118 della Costituzione, nonchè il principio enunciato dall'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, per il quale il legislatore statale
deve indicare i mezzi finanziari necessari allorchè addossa alle
regioni nuovi compiti cui far fronte.
La lesione di tali parametri costituzionali, precisa la
ricorrente, sarebbe tanto più evidente quanto più si consideri che
le cooperative sociali, istituite dal legislatore per promuovere
l'attuazione di principi fondamentali, comportano, affinchè sia
garantito il loro sviluppo, l'erogazione di notevoli aiuti finanziari
da parte degli enti pubblici. Pertanto, conclude la ricorrente, sulla
base dei principi più volte enunciati da questa Corte, la
disposizione impugnata appare incostituzionale, dal momento che
impone alle regioni di utilizzare le proprie disponibilità
finanziarie per far fronte ai nuovi compiti previsti dalla legge
stessa.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.
Premesso che la ricorrente si lamenta in sostanza della mancata
previsione di un fondo settoriale ad hoc posto a carico del bilancio
statale e finalizzato al finanziamento delle misure di sostegno a
favore della cooperazione sociale, l'Avvocatura dello Stato osserva
che una tale previsione si sarebbe posta in contrasto con il
principio enunciato dall'art. 1, lettera a), e dall'art. 2, primo
comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158. In ogni caso, conclude la
stessa Avvocatura, in considerazione del fatto che deve distinguersi
tra ordinamento della cooperazione sociale e servizi socio sanitari o
di formazione professionale delle persone svantaggiate (servizi le
cui modalità di raccordo sono rimesse, a norma del medesimo art. 9,
alle regioni), l'attività di sostegno alla "cooperazione sociale"
ben difficilmente potrebbe esser considerata come funzione nuova ed
estranea agli ordinari compiti delle regioni.
3. - In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
depositato una memoria con la quale sottolinea, innanzitutto, come la
legge n. 381 del 1991 sia essenzialmente una legge "ordinamentale",
nel senso che contiene semplicemente la disciplina dell'ordinamento
delle cooperative sociali e, in quanto tale, lungi dall'attribuire
alle regioni nuovi compiti, prevede, come indicazione attinente
all'esercizio delle funzioni di spettanza regionale, la possibilità
dell'utilizzazione di un nuovo strumento giuridico. Nè, continua
l'Avvocatura dello Stato, potrebbe essere ritenuta lesiva
dell'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita alle regioni
una legge statale che individui nelle risorse finanziarie regionali i
mezzi per far fronte agli oneri connessi all'esercizio di attività
rientranti nelle competenze delle regioni stesse. Allo stesso modo,
non può considerarsi violato l'art. 81, ultimo comma, della
Costituzione, dal momento che la legge impugnata non prevede spese
"nuove" o "maggiori", ma pone, più semplicemente, un indirizzo in
relazione a spese cui le regioni ricorrono con le loro disponibilità
ordinarie. In ogni caso, conclude l'Avvocatura dello Stato, pur se
fossimo di fronte a spese "nuove" o "maggiori", non sussisterebbe
comunque l'obbligo di copertura finanziaria trattandosi di oneri non
determinabili preventivamente.
4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello
Stato si è richiamata ai propri scritti difensivi, la Regione Puglia
ha, invece, sottolineato come in taluni casi (ad esempio,
nell'ipotesi di cooperative sociali esercenti attività industriali)
la previsione di misure di sostegno a carico delle regioni comporta
sicuramente oneri nuovi, ai quali non si potrebbe far fronte con le
ordinarie disponibilità di bilancio e per i quali difetterebbe,
pertanto, la necessaria copertura finanziaria.
Considerato in diritto
1. - La Regione Puglia dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 381
(Disciplina delle cooperative sociali), il quale, ponendo a carico
delle ordinarie disponibilità finanziarie delle regioni gli oneri
necessari per far fronte alle misure a favore della promozione, del
sostegno e dello sviluppo della cooperazione sociale, violerebbe gli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, che garantiscono alle
regioni l'autonomia finanziaria nelle materie di propria competenza,
nonchè l'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, che impone al
legislatore di prevedere i mezzi finanziari per far fronte a nuove o
maggiori spese.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 9 della legge n. 381 del 1991 - dopo aver stabilito, al
primo comma, che le regioni, entro un anno dall'entrata in vigore
della stessa legge, emaneranno le norme di attuazione in ordine
all'istituzione dell'albo regionale delle cooperative sociali, alla
determinazione delle modalità di raccordo con i servizi socio-
sanitari e alle attività di formazione professionale e di sviluppo
dell'occupazione, e dopo aver previsto, al secondo comma, che le
medesime regioni dovranno adottare convenzioni-tipo per i rapporti
con le cooperative sociali - contiene nel terzo comma, oggetto delle
censure di costituzionalità ora in esame, le seguenti disposizioni:
"Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al sostegno
e allo sviluppo della cooperazione sociale. Gli oneri derivanti
dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico
delle ordinarie disponibilità delle regioni medesime".
Al fine di stabilire il preciso significato delle disposizioni
impugnate è logicamente pregiudiziale definire che cosa intenda il
legislatore statale per cooperazione sociale. Ai sensi dell'art. 1,
primo comma, della stessa legge n. 381 del 1991, "le cooperative
sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale della
comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei
cittadini attraverso: a) la gestione dei servizi socio-sanitari ed
educativi, b) lo svolgimento di attività diverse - agricole,
industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento
lavorativo di persone svantaggiate". Da tale definizione legislativa
e dal complesso delle disposizioni di legge che la concernono si de-
duce che la cooperazione sociale - non dissimilmente dalla
"occupazione" (v. sentt. nn. 190 del 1987 e 998 del 1988) e dal
"volontariato" (v. sent. n. 75 del 1992) - non costituisce una
materia a sè stante, nè si esaurisce in attività materiali in
grado di iscriversi all'interno dei confini relativi agli ambiti
oggettivi affidati alle competenze regionali. Al contrario, la
cooperazione sociale rappresenta un paradigma di azione collettiva
che può trovare attuazione in molteplici campi, alcuni dei quali (ad
esempio, assistenza e beneficenza pubblica, agricoltura) rientrano
indubbiamente fra le materie oggetto di attribuzioni regionali,
mentre altri (ad esempio, industria) ricadono sicuramente entro
ambiti riservati alle competenze statali. In generale, dunque, deve
dirsi che sotto il nome di cooperazione sociale vanno ricomprese
attività di promozione umana e di integrazione sociale dei
cittadini, e in particolare di quelli svantaggiati, riconducibili al
principio di solidarietà sociale solennemente proclamato dall'art. 2
della Costituzione, il cui sviluppo e il cui sostegno rappresentano
un compito che coinvolge l'intera comunità nazionale e che,
pertanto, dev'essere congiuntamente perseguito, nel rispetto delle
correlative competenze costituzionali, dallo Stato, dalle regioni e
dalle province autonome.
Considerate alla luce della ricordata definizione, le disposizioni
impugnate possono essere interpretate in modo conforme alla
ripartizione costituzionale delle competenze fra Stato e regioni.
Infatti, dove prevedono l'emanazione, da parte delle regioni, di
norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della
cooperazione sociale e pongono gli oneri conseguenti a carico delle
ordinarie disponibilità finanziarie delle regioni medesime, esse si
riferiscono alle attività di cooperazione sociale rientranti nei
campi materiali affidati alle competenze regionali. Non è, pertanto,
possibile considerare contrastanti con i parametri costituzionali
invocati disposizioni di legge che, lungi dal perseguire fini di
ampliamento della sfera di attribuzione delle regioni, addossano
sulle ordinarie disponibilità finanziarie regionali gli oneri che
deriveranno dalla futura adozione di misure di sostegno a favore
della cooperazione sociale in relazione ad ambiti materiali già
trasferiti o delegati alle competenze regionali.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, terzo comma, della legge 8 novembre 1991, n. 381
(Disciplina delle cooperative sociali), sollevata, con il ricorso
indicato in epigrafe, dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt.
117, 118, 119 e 81, ultimo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 28 aprile 1992.
Il cancellerie: FRUSCELLA
92C0546