1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 3 - 24 luglio 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Sanita' pubblica - Nomina del commissario ad acta e del subcommissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Calabria. - Delibera del Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018; telegramma del Presidente del Consiglio dei ministri 6 dicembre 2018, n. 6079/10.1. - (T-190200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della delibera del Consiglio dei ministri 7 dicembre 2018 e
del telegramma del Presidente del Consiglio dei ministri 6 dicembre
2018, n. 6079/10.1, promosso dalla Regione Calabria nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
18-21 gennaio 2019, depositato in cancelleria il 22 gennaio 2019,
iscritto al n. 1 del registro conflitti tra enti 2019 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2019 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Giuseppe Naimo per la Regione Calabria e
l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Calabria ha
promosso conflitto di attribuzione tra enti nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al «telegramma
urgentissimo» del 6 dicembre 2018, con cui il Presidente della Giunta
regionale è stato invitato a partecipare alla riunione del Consiglio
dei ministri del 7 dicembre 2018; nonchè alla delibera del Consiglio
dei ministri del 7 dicembre 2018, avente ad oggetto la nomina del
commissario ad acta e del subcommissario per l'attuazione del vigente
piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario in essa
Regione.
Di tali atti la Regione Calabria chiede l'annullamento, previa
sospensiva, per i motivi di cui direttamente si dirà nel Considerato
in diritto.
Il Presidente del Consiglio dei ministri resiste al ricorso per
il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, contestando la
fondatezza delle censure in esso formulate.
Con successiva memoria, la ricorrente ha eccepito la tardività,
e conseguente inammissibilità, della costituzione di controparte.

Considerato in diritto

1.- Il conflitto proposto dalla Regione Calabria nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri è volto, come sopra detto,
ad ottenere la sospensiva e l'annullamento, previa declaratoria di
non spettanza allo Stato, del «telegramma urgentissimo» del 6
dicembre 2018, di invito del Presidente della Giunta regionale a
partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri del 7 dicembre
2018, e della delibera di nomina del commissario ad acta e del
subcommissario per l'attuazione del vigente piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario nella Regione Calabria, adottata dal
Consiglio dei ministri lo stesso 7 dicembre 2018.
Sostiene la ricorrente che:
a) le concrete modalità di svolgimento del procedimento di
nomina - ivi compresa la carenza di motivazione in ordine al mancato
accoglimento della richiesta di differimento della riunione - non
sarebbero state improntate al rispetto del principio di leale
collaborazione, non avendo consentito alla Regione di «"partecipare"
in termini effettivi» al suddetto procedimento e di apportarvi il
proprio contributo, con conseguente lesione delle prerogative e
attribuzioni regionali, di cui agli artt. 5, 117, 118, 119 e 120
della Costituzione, nonchè agli artt. 2, comma 84, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»
e 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3);
b) la nomina del subcommissario, non avendo il Governo un tale
potere di nomina, avrebbe leso la sfera di competenza regionale e le
correlate attribuzioni e prerogative, violando gli artt. 5, 117,
terzo e quarto comma, 119 e 120, secondo comma, Cost., nonchè l'art.
2, comma 84, della legge n. 191 del 2009;
c) l'intervento statale in materia di commissariamento si sarebbe
svolto oltre i limiti temporali normativamente consentiti, con
conseguente lesione della sfera di competenza regionale in materia di
legislazione concorrente e delle correlate attribuzioni e prerogative
regionali di cui agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, 119 e 120,
secondo comma, Cost., in relazione anche agli artt. 1, comma 180,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2005)» e 2, comma 77, della legge n. 191 del 2009
(disposizioni, queste ultime, che prevedono «una durata del Piano di
Rientro non superiore al triennio»: nella specie ampiamente decorso
rispetto alla data del commissariamento, avvenuto nel 2010), e con
vulnus, altresì, all'art. 8 della legge n. 131 del 2003;
d) in subordine, poichè il piano di rientro, «per come
"proseguito" ed "ampliato", poteva "proseguire" solo sino al
31.12.18» e, dopo l'insediamento del nuovo commissario in data 8
gennaio 2019, non vi era stata alcuna prosecuzione del piano stesso,
il commissariamento non avrebbe potuto conseguentemente protrarsi
oltre il 1° gennaio 2019. Viceversa, la delibera impugnata
(«estendendo il mandato anche a compiti estranei all'ultimo Programma
Operativo approvato») aveva fatto proseguire il commissariamento, con
ulteriore lesione della sfera di competenza regionale in materia di
legislazione concorrente e delle correlate attribuzioni e prerogative
regionali di cui agli artt. 5, 117, terzo e quarto comma, 119 e 120,
secondo comma, Cost., ed agli artt. 2, commi 88 e 88-bis, della legge
n. 191 del 2009 e 8 della legge n. 131 del 2003;
e) la delibera impugnata (al suo punto 18) - consentendo al
Commissario di rimuovere i «provvedimenti, anche legislativi,
adottati dagli organi regionali e i provvedimenti aziendali che siano
di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro e dei
successivi Programmi operativi, nonchè in contrasto con la normativa
vigente e con i pareri e le valutazioni espressi dai Tavoli tecnici
di verifica e dai Ministeri affiancanti», sarebbe priva di fondamento
normativo, poichè i poteri così conferiti al Commissario non
sarebbero previsti dall'art. 120 Cost., nè dall'art. 2, comma 80,
della legge n. 191 del 2009, con alterazione, anche per tal profilo,
dell'ordine costituzionale delle competenze in materie di
legislazione concorrente e violazione, quindi, degli artt. 5, 117,
terzo e quarto comma, 119, 120, secondo comma, e 121 Cost. nonchè 2,
comma 80, della legge n. 191 del 2009.
Con lo stesso ricorso la Regione Calabria chiede, poi, che la
Corte sollevi dinanzi a sè questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 88 e 88-bis, della legge n. 191 del 2009, per
violazione degli artt. 5, 120 e 121 Cost. e degli artt. 2, comma 78,
della legge n. 191 del 2009 e 8 della legge n. 131 del 2003, «nonchè
del principio di leale collaborazione per come declinato dagli
articoli appena citati», nella parte in cui le disposizioni
denunciate consentirebbero - senza alcun meccanismo di coinvolgimento
della Regione e/o della Conferenza Stato Regioni - «di proseguire
sine die il Piano di Rientro ed il correlato commissariamento
mediante atti del Commissario».
2.- Preliminarmente, va confermata l'ordinanza letta in udienza,
con la quale è stata riconosciuta la tempestività della
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri.
La Regione ne aveva eccepito la tardività, assumendo come dies a
quo di decorrenza del termine per il correlativo deposito quello
coincidente con la data della notifica effettuata a mezzo posta
elettronica certificata (PEC) - che aveva anticipato la successiva
notifica a mezzo ufficiale giudiziario - del ricorso per conflitto.
Attesa la specialità dei giudizi innanzi a questa Corte, la
modalità della notifica mediante PEC non può, allo stato, ritenersi
compatibile - nè è stata sin qui mai utilizzata - per la notifica
dei ricorsi in via principale o per conflitto di attribuzione. Ragion
per cui non opera, a tal fine, il rinvio dinamico disposto dall'art.
22, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) alle
«norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale» - e ora a quelle del codice del processo
amministrativo, approvato dall'art. 1 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'art. 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo) - nel contesto delle quali la notifica a mezzo PEC è
consentita.
Deve, quindi, nella specie farsi riferimento alla successiva
notifica del ricorso affidata dalla Regione Calabria all'ufficiale
giudiziario, rispetto alla quale la costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri risulta effettuata nel rispetto del termine
(di complessivi quaranta giorni) di cui all'art. 25, comma 4, delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
2.1.- Del pari non fondato è l'ulteriore motivo di tardività
della costituzione di controparte, formulato dalla ricorrente, per
asserita mancanza del contestuale deposito della delibera del
Consiglio dei ministri, autorizzativa della resistenza in giudizio.
Risulta, infatti, allegata all'atto di costituzione
l'attestazione, proveniente dal Segretario del Consiglio dei
ministri, di tale intervenuta delibera, e ciò è sufficiente ai fini
della tempestività, ed ammissibilità, dell'atto di costituzione del
resistente, essendo necessaria, a tal fine, la certezza della previa
esistenza della delibera e non anche la contestualità del suo
deposito.
3.- Nel costituirsi, il Presidente del Consiglio, per il tramite
dell'Avvocatura generale dello Stato, ha contestato la fondatezza del
ricorso della Regione.
In replica alle censure in esso articolate, rispettivamente,
sostiene che:
a) il potere sostitutivo sarebbe stato nella specie correttamente
esercitato, nel rispetto del principio di leale collaborazione,
«sulla base della specifica disciplina dei piani di rientro, la quale
[...] stabilisce meccanismi di partecipazione regionale ben più
penetranti (e, dunque, posti a maggiore garanzia del livello di
governo regionale) di quello indicato dalla legge 131 del 2003», che
si limita a prevedere la garanzia, meramente formale, della
partecipazione del Presidente della Regione alla riunione del
Consiglio dei ministri (riunione cui, nel caso in esame, il
Presidente della Regione Calabria era stato comunque invitato e alla
quale aveva inizialmente confermato la sua partecipazione);
b) il nuovo commissario, nominato in sostituzione del precedente,
ben poteva «avvalersi, al pari del predecessore, della medesima
struttura commissariale, e quindi anche dei subcommissari, per il
raggiungimento degli obiettivi previsti dai programmi operativi di
prosecuzione del piano di rientro, dallo stesso non conseguiti»;
c) dalla sentenza n. 266 del 2016, di questa Corte, già «emerge
con chiarezza la legittimità - e anzi la necessità - della
continuità dell'azione commissariale in relazione ai piani di
rientro prima e ai programmi operativi poi, nonchè l'esigenza che
l'intervento sostitutivo dello Stato resti fermo anche in relazione
agli obiettivi non ancora raggiunti da parte della regione»;
d) «[l]a mancata attuazione del programma operativo 2016-2018
costituisce proprio la motivazione alla base della delibera
impugnata»;
e) «l'obbligo per il commissario di procedere alla rimozione di
provvedimenti, anche legislativi, degli organi regionali che si
pongano in contrasto con il programma operativo, non può che
consistere nella trasmissione al consiglio regionale di tali
provvedimenti, con l'indicazione dei motivi di contrasto».
4.- Nel merito, nessuna delle censure articolate nel presente
ricorso per conflitto di attribuzione è fondata, per le ragioni,
nell'ordine, di seguito esposte.
4.1.- A prescindere dalla considerazione che il Presidente della
Regione - invitato alla riunione del 7 dicembre 2018, ore 20:00, con
telegramma urgentissimo del 6 dicembre, ore 19:40, con indicazione
del punto all'ordine del giorno - aveva inizialmente confermato la
propria partecipazione, comunicando solo successivamente di non poter
essere presente per già assunti impegni istituzionali e limitandosi
a rappresentare «l'opportunità di rinviare il punto all'ordine del
giorno», è comunque decisivo e assorbente il rilievo che la
partecipazione del Presidente della Giunta regionale alle riunioni
del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 131
del 2003, non esaurisce, per quanto qui rileva, le modalità
attraverso le quali è attuato il principio di leale collaborazione:
modalità che il legislatore può diversamente disciplinare con
normative di settore relative a specifici tipi di intervento
sostitutivo (sentenza n. 56 del 2018).
Nella specie, la disciplina dei piani di rientro e dei connessi
commissariamenti è improntata a un costante confronto collaborativo
tra il livello statale e quello regionale, la cui sede di elezione è
rappresentata dall'azione congiunta del «Comitato paritetico
permanente per la verifica dei Livelli essenziali di assistenza» e
del «Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti» regionali,
istituiti dagli artt. 9 e 12 dell'Intesa tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano del 23 marzo 2005: organismi
la cui stessa composizione, improntata a una compenetrazione tra la
componente statale e quella regionale, garantisce di per sè il pieno
coinvolgimento della Regione in merito all'analisi dell'andamento del
proprio piano di rientro. E alla Regione Calabria erano, appunto, per
tal via già ben note le criticità del commissariamento, che
giustificavano l'esercizio del potere di sostituzione del
commissario, come risulta dai verbali dei predetti Tavolo e Comitato
del 20 giugno e 20 luglio 2017 e del 18 luglio 2018, che
evidenziavano costanti giudizi negativi sull'andamento della gestione
commissariale.
Le facoltà di audizione e partecipazione della Regione non si
estendono, del resto, all'individuazione nominativa del commissario e
del subcommissario, la cui scelta spetta in via esclusiva al Governo.
Dal che, anche per tale profilo, l'insussistenza delle asserite
lesioni di competenze regionali.
4.2.- La stessa delibera di nomina del nuovo commissario
chiarisce, da un lato, che l'azione del Governo trae origine dalla
verifica dei presupposti per l'avvio della procedura di sostituzione
del commissario ad acta, ex art. 2, comma 84, della legge n. 191 del
2009; dall'altro lato, che resta ferma, ai sensi del comma 88 dello
stesso art. 2 citato, la gestione commissariale previgente, in
continuità con quella seguente, così da consentire al nuovo
commissario di avvalersi, al pari del predecessore, della medesima
struttura commissariale e, quindi, anche dei subcommissari per il
raggiungimento degli obiettivi previsti dai programmi operativi di
prosecuzione del piano di rientro.
La spettanza allo Stato della nomina anche di subcommissari
trova, tra l'altro, conferma nel rinvio operato - dall'art. 2, comma
85, della legge n. 191 del 2009 - all'art. 4, comma 2, terzo, quarto,
quinto e sesto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29
novembre 2007, n. 222, in tema di «soggetti attuatori». Questi ultimi
hanno, infatti, gli specifici compiti (di supporto all'attività del
commissario) che sono propri dei subcommissari.
4.3.- Anche successivamente al previsto triennio di conclusione
dell'originario piano di rientro resta inoltre ferma l'esigenza
dell'intervento sostitutivo dello Stato in relazione agli obiettivi
non ancora raggiunti da parte della Regione: intervento finalizzato
ad assicurare, oltre che l'unità economica della Repubblica, i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto
fondamentale alla salute (sentenza n. 266 del 2016).
4.4.- La mancata attuazione del programma operativo per gli anni
2016-2018 costituisce appunto - come correttamente rilevato
dall'Avvocatura dello Stato - «la motivazione alla base della
delibera impugnata», essendo stato nominato il nuovo commissario
proprio per portare a compimento i risultati non conseguiti con il
citato programma operativo e «per adottare e attuare i programmi
operativi 2019-2021, laddove richiesti dai Tavoli tecnici».
L'attuazione del piano di rientro delimita, infatti,
temporalmente i compiti commissariali in una dimensione teleologica.
Con la conseguenza, appunto, della legittimità - ed anzi della
necessità - della continuità dell'azione del commissario, «le cui
funzioni, [...] come specificate dai programmi operativi, devono
restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da
ogni interferenza degli organi regionali» (sentenza n. 266 del 2016).
4.5.- Dall'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009,
riprodotto dal punto 18) della delibera impugnata, si evince poi
chiaramente come l'obbligo per il commissario di procedere alla
rimozione di provvedimenti, anche legislativi, degli organi regionali
che si pongano in contrasto con il programma operativo non in altro
consista che nella trasmissione al Consiglio regionale di tali
provvedimenti, con l'indicazione dei motivi di contrasto.
5.- Infine, non vi sono ragioni per dar seguito alla richiesta
della Regione relativa all'autorimessione della questione di
legittimità costituzionale di una normativa (art. 2, commi 88 e
88-bis, della legge n. 191 del 2009) che - contrariamente a quanto
essa deduce - in realtà non prevede una prosecuzione del
commissariamento sine die, ma consente il ritorno alla gestione
ordinaria una volta raggiunti gli obiettivi del piano.
6.- L'infondatezza, in ogni sua parte, del proposto ricorso per
conflitto comporta l'assorbimento dell'istanza di sospensione degli
atti impugnati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che spettava allo Stato e, per esso, al Consiglio dei
ministri nominare il commissario ad acta e il subcommissario per
l'attuazione del vigente piano di rientro dai disavanzi del servizio
sanitario della Regione Calabria, nella riunione del 7 dicembre 2018.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2019.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 3 luglio 2019

ORDINANZA

Visti gli atti relativi al giudizio per conflitto di attribuzione
tra enti proposto dalla Regione Calabria, con ricorso notificato il
15 gennaio 2019, nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, per l'annullamento, previa declaratoria di non spettanza
allo Stato, del telegramma "urgentissimo" del 6 dicembre 2018,
contenente l'invito del Presidente della Giunta regionale a
partecipare alla riunione del Consiglio dei ministri del 7 dicembre
2018, e della delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre
2018, avente ad oggetto la nomina del commissario ad acta e del
subcommissario per l'attuazione del vigente piano di rientro dai
disavanzi del servizio sanitario nella Regione Calabria (Reg. Confl.
Enti n. 1 del 2019).
Rilevato che, come sottolineato dalla Regione Calabria nella
memoria integrativa depositata in data 12 giugno 2019, il ricorso da
essa proposto è stato notificato a mezzo posta elettronica
certificata (PEC) in data 15 gennaio 2019, sia all'indirizzo della
Presidenza del Consiglio, sia all'indirizzo dell'Avvocatura generale,
previa attestazione di conformità;
che è seguita ulteriore notificazione alla Presidenza del
Consiglio dei ministri dello stesso atto, a mezzo ufficiale
giudiziario, il 18-22 gennaio 2019;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito con
atto depositato il 1° marzo 2019.
Considerato che la Regione ha eccepito la tardività della
costituzione del Presidente del Consiglio rispetto alla notificazione
effettuata a mezzo posta elettronica certificata (PEC);
che la notificazione a mezzo PEC, prevista dal Codice del
processo amministrativo, non è allo stato applicabile nel giudizio
di costituzionalità;
che rispetto alla successiva notificazione a mezzo ufficiale
giudiziario la costituzione della Presidenza del Consiglio dei
ministri è tempestiva.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.

F.to Giorgio Lattanzi, Presidente