1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 17-9-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 agosto 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 agosto 2008 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del d.lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Procedura di approvazione del progetto preliminare e procedura per la valutazione di impatto ambientale (VIA) - Attribuzione di competenze alla Regione - Lamentata adozione di disciplina unilaterale, difforme da quella prevista nella normativa statale di riferimento vincolante per i legislatori regionali, e in carenza di preventiva intesa con gli organi statali - Ricorso del Governo - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 3. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118; decreto legislativo 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, 161, comma 1, 162, comma 1, lett. d), 163, 165, 167, 182, 183 e 185; decreto legislativo 2006, n. 152, artt. 21 e seguenti. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del d.lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Procedure di valutazione di verifica di conformita' ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo - Attribuzione di competenze alla Regione - Lamentata adozione di disciplina unilaterale, difforme da quella prevista nella normativa statale di riferimento vincolante per i legislatori regionali, e in carenza di preventiva intesa con gli organi statali - Ricorso del Governo - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 4. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. s), e 118; decreto legislativo 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, 161, comma 1, e 166. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del D.Lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Procedura di approvazione del progetto - Intervento regionale in assenza di intese con organi statali o in caso di inerzia degli stessi - Ricorso del Governo - Lamentato contrasto con la normativa statale che attribuisce allo Stato la competenza in materia di attivita' di progettazione - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza», «ordinamento civile», «tutela dell'ambiente» e in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 6. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. e), l), s), e 118; decreto legislativo 2006, n. 163, art. 4, comma 3. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del d.lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Concessioni e relativa disciplina - Approvazione con decreto del Presidente della Giunta regionale - Ricorso del Governo - Lamentato contrasto con la normativa statale che attribuisce allo Stato la disciplina della selezione dei concorrenti e delle procedure di affidamento - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza» e in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 10. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. e), e 118; decreto legislativo 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, e 175. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del D.Lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Facolta' di affidamento a contraente generale della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere, ponendo a base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo - Facolta' prevista solo per il concessionario e non anche per il soggetto aggiudicatore - Ricorso del Governo - Lamentato contrasto con la normativa statale di riferimento - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza esclusiva statale in materia di "tutela della concorrenza" e in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 11. - Costituzione, artt. 117, comma secondo, lett. e), e 118; decreto legislativo 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, e 176. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, riconosciute di concorrente interesse regionale ai sensi dell'art. 161, comma 1, del d.lgs. 163/2006, ricomprese o riconducibili prevalentemente al territorio lombardo - Rinvio alle norme contenute nel codice degli appalti applicabili in quanto compatibili con la legge regionale - Ricorso del Governo - Lamentata generica disapplicazione della legge statale su materia in larga parte rimessa alla competenza statale - Denunciata esorbitanza dalla competenza regionale e violazione della competenza statale esclusiva in materia di attivita' di progettazione, lesione del principio di leale collaborazione. - Legge della Regione Lombardia 26 maggio 2008, n. 15, art. 12, comma 1. - Costituzione, art. 118; decreto legislativo 2006, n. 163, artt. 4, comma 3, e 161, comma 5. (008C0707) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 17-9-2008)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia;
Contro la Regione Lombardia in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, per la declaratoria dell'illegittimità
costituzionale della legge regionale n. 26 maggio 2008, n. 15
pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 30 maggio 2008, recante la disciplina
delle «Infrastrutture di interesse concorrente statale e regionale».
La presentazione del presente ricorso è stata decisa dal
Consiglio dei ministri nella riunione del 27 luglio 2008 (si
depositeranno estratto del verbale e relazione del ministro
proponente).
La legge della Regione Lombardia n. 15 del 26 maggio 2008, recante
la disciplina delle infrastrutture strategiche di preminente
interesse nazionale delle quali è stato riconosciuto il concorrente
interesse regionale, presenta diversi profili di illegittimità
costituzionale. Si premette che, nonostante le regioni abbiano una
competenza legislativa concorrente in materia di «governo del
territorio», la materia della disciplina delle infrastrutture rientra
nella potestà esclusiva statale per i profili attinenti la tutela
dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., e le attività di progettazione, ex art. 4, comma 3 del d.lgs.
n. 163/2006. Come affermato di recente dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 401/2007, la progettazione, nei suoi molteplici
aspetti di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e
contenuto della progettazione, di esecuzione dei progetti, rientra
nella competenza esclusiva statale, venendo in rilievo la tutela
della concorrenza, l'ordinamento civile, le opere dell'ingegno (tali
sono i progetti), la determinazione di livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere
assicurati su tutto il territorio nazionale, «in quanto i livelli
della progettazione mirano a garantire l'esecuzione a regola d'arte
di opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i diritti civili
e sociali della collettività, nonchè la tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, che si realizza attraverso una
corretta progettazione». Sono, pertanto, vincolanti per i legislatori
regionali le disposizioni di cui al d.lgs. n. 152/2006, recante
«Norme in materia di ambiente» e contenente i livelli standard ed
uniformi di tutela ambientale, e al d.lgs. n. 163/2006 recante «Il
Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/12/CE e 2004/18/CE», in relazione
alle materie rimesse alla competenza esclusiva statale, di cui
all'art. 4, comma 3 del d.lgs. n. 163/2006.
Quanto ciò premesso, la legge regionale prevede due fattispecie
distinte per la realizzazione delle infrastrutture oggetto di
disciplina: la prima concertata con il Governo o con i singoli
Ministeri, di cui al Titolo I (articoli 2, 3 e 4 ) e II (art. 5); la
seconda in assenza di tali intese ovvero in caso di inerzia degli
organi statali (Titolo III, art. 6 ). Entrambe le fattispecie
presentano profili di illegittimità costituzionale;
A) In particolare, circa la procedura concertata con il Governo o
con i singoli Ministeri, risultano illegittimi gli articoli 3 e 4 per
i seguenti motivi. La regione eccede dalle proprie competenze nella
misura in cui disciplina unilateralmente la procedura da applicarsi
per le infrastrutture che richiedano una intesa preventiva con il
Governo o con i singoli Ministeri, e si pone in contrasto con il
principio di leale collaborazione, di cui all'art. 118, Cost.
Infatti, trattandosi di una procedura difforme da quella prevista
nella normativa statale di riferimento e vincolante per i legislatori
regionali, dovrebbe essere concordata con gli organi statali ed
essere, pertanto, oggetto dell'intesa stessa. Al proposito, l'art.
161, comma 1 del d.lgs. n. 163/2006 prevede che per le opere per le
quali l'interesse regionale è concorrente con il preminente
interesse nazionale, le regioni o province autonome partecipano, con
le modalità indicate nelle stesse intese, alle attività di
progettazione, affidamento dei lavori e monitoraggio, in accordo alle
normative vigenti e alle eventuali leggi regionali allo scopo
emanate; pertanto, le leggi regionali in materia possono essere
emanate esclusivamente sulla base di preventive intese di cui
costituiscono attuazione e non possono che essere ad esse successive
e meramente applicative. Più specificamente, poi, l'art. 3 contrasta
con gli articoli 161, 163, 165, 167, 182, 183 e 185 del d.lgs.
n. 163/2006 che disciplinano le specifiche competenze ministeriali e
le procedure di valutazione di impatto ambientale e di approvazione
del progetto preliminare di esclusiva competenza statale e, pertanto,
con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006.
In particolare, l'art. 3, comma 1, stabilisce che «il presente
articolo disciplina la procedura di approvazione del progetto
preliminare relativamente alle infrastrutture strategiche di
preminente interesse nazionale e la procedura per la valutazione di
impatto ambientale (VIA) limitatamente alle predette infrastrutture
per le quali sia raggiunta, in via preventiva, un'intesa con il
Governo». Si prevede, inoltre, che la valutazione di impatto
ambientale per le infrastrutture strategiche, soggette a screening o
VIA regionale, è compiuta dalla regione ai sensi della normativa
regionale in materia. Tale disposizione, nella misura in cui consente
di assegnare, di fatto, alla competenza regionale la procedura di
approvazione dei progetti preliminari per le opere di preminente
interesse nazionale (quali tronchi ferroviari per il traffico a
grande distanza, nonchè aeroporti con piste di atterraggio superiori
a 1500 metri di lunghezza; autostrade e strade riservate alla
circolazione automobilistica; strade extraurbane a quattro o più
corsie), e la procedura VIA, contrasta con l'art. 161, comma 1, del
d.lgs. n. 163/2006 che stabilisce che la progettazione,
l'approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture
strategiche di preminente interesse nazionale siano disciplinati
dalla stessa normativa nazionale su richiamata allo scopo di
garantirne l'uniformità sul territorio nazionale, oltre che con gli
articoli 21 e seguenti del d.lgs. n. 152/2006 che attribuiscono allo
Stato le competenze in materia di procedura VIA per opere di
preminente interesse nazionale. Queste ultime disposizioni sono
finalizzate a garantire una disciplina uniforme sul territorio
nazionale; pertanto la normativa in esame eccede dalla competenza
regionale e viola la competenza esclusiva statale.
L'art. 3, comma 4, specifica che spetta alla regione emettere la
valutazione sulla compatibilità ambientale dell'opera, entro novanta
giorni dalla presentazione della documentazione, provvedendo ad una
mera comunicazione ai Ministeri dell'ambiente, delle infrastrutture e
dei beni culturali, che possono comunicare prescrizioni integrative
alla valutazione di impatto ambientale. Tale disposizione contrasta
nello specifico con gli articoli 161, comma 1 del d.lgs. n. 163/2006
in base al quale, nel caso in cui l'interesse regionale sia
concorrente con quello statale, le regioni e le province autonome
devono limitarsi a partecipare, con le modalità indicate nelle
intese, alle sole attività di progettazione, affidamento dei lavori
e monitoraggio, con l'art. 162, comma 1, lettera d), del d.lgs.
n. 163/2006 che riconosce la competenza in materia di VIA al
Ministero dell'ambiente di concerto con il Ministero dei beni
culturali. Si tratta di misure finalizzate a garantire una disciplina
uniforme sul territorio nazionale della fattibilità ambientale delle
infrastrutture, e che, pertanto, dettano livelli standard ed uniformi
di tutela dell'ambiente, di competenza esclusiva statale, ex art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
L'art. 3, comma 7, laddove stabilisce che la regione formula la
proposta di approvazione del progetto preliminare al CIPE entro
sessanta giorni dallo scadere del termine di novanta giorni
inoltrandola altresì al Ministero delle infrastrutture e trasporti,
contrasta con l'art. 165 del decreto su citato che, nel disciplinare
la procedura di approvazione del progetto preliminare e la procedura
di impatto ambientale riconosce tale competenza in capo ai Ministeri
delle infrastrutture e dell'ambiente chiamati a presentare le proprie
proposte in merito al CIPE. Tale disposizione eccede dalla competenza
regionale e contrasta con l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006
che riconosce allo Stato competenza esclusiva statale in materia di
«attività di progettazione», come confermato dalla Corte
costituzionale nella sent. n. 401/2007. Analoghe considerazioni
valgono per i restanti commi dell'art. 3 della legge in esame da cui
si evince il ruolo preminente attribuito alla regione nella
valutazione del progetto preliminare.
L'art. 4 disciplina le procedure di valutazione di verifica di
conformità ambientale e di autorizzazione del progetto definitivo in
maniera difforme da quanto disposto dall'art. 166 del d.lgs.
n. 163/2006, che riconosce al Ministero delle infrastrutture
competenze in merito alla progettazione definitiva che, invece, la
legge regionale in esame, attribuisce alla regione in violazione di
quanto disposto dall'art. 4, comma 3 del d.lgs. n. 163/2006. Anche
nella disposizione in esame si evidenzia una chiara violazione del
principio di leale collaborazione, di cui all'art. 118, Cost., in
quanto la regione disciplina unilateralmente, attraverso una legge
regionale, una procedura che, ai sensi dell'art. 161, comma 1 del
d.lgs. n. 163/2006, dovrebbe essere oggetto di una intesa o di una
legge regionale successiva all'intesa stessa.
B) Circa, invece, la procedura regionale utilizzata per la seconda
fattispecie su esposta, risulta illegittimo l'art. 6. Infatti, tale
articolo prevede che «in caso gli organi statali (comma 2) o il CIPE
(comma 3) competenti non provvedano nei termini di legge, il
Presidente della Giunta segnala al Governo l'inerzia reiterata ed
immotivata e, trascorso il termine di 30 giorni dalla segnalazione,
può trasmettere il progetto preliminare o definitivo o compiere gli
atti e le attività necessarie all'approvazione del progetto. «Tali
disposizioni, inscindibilmente connesse con gli articoli 1, comma 3,
3, comma 9, 4, commi 6 e 7, contrastano sia con l'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 163/2006, che attribuisce allo Stato la competenza
legislativa statale in materia di attività di progettazione, in
quanto rientrante nella nozione di «tutela della concorrenza»,
«ordinamento civile», e «tutela dell'ambiente», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettere e), l), s), Cost., che con il principio della
leale collaborazione di cui all'art. 118 Cost. per le ragioni esposte
in precedenza.
C) L'art. 10 prevede che le concessioni per le infrastrutture
comprese tra le opere di interesse concorrente nazionale e regionale,
da affidarsi successivamente all'entrata in vigore della presente
legge, ovvero le modifiche alle convenzioni di concessione già
affidate relative alle medesime infrastrutture autostradali, sono
approvate con decreto del Presidente della Giunta regionale. È
facoltà del concedente introdurre, nell'ambito della definizione del
piano economico-finanziario relativo alle infrastrutture in oggetto:
1) limiti massimi di rischio per il concessionario, superati i quali
si può procedere al riequilibrio economico-finanziario della
concessione; 2) nel contempo limiti di profittabilità della
concessione, superati i quali si può procedere a corrispondere al
concedente il saldo positivo tra i ricavi ottenuti e detto limite; 3)
vincoli temporali alla realizzazione degli investimenti. Tale
disposizione detta una disciplina differente rispetto alla normativa
statale corrispondente, ossia il d.lgs. n. 163/2006 e, pertanto,
contrasta con l'art. 175 del Codice degli appalti, nonchè con l'art.
4, comma 3 del decreto su citato che rimette alla competenza
esclusiva statale la disciplina della selezione dei concorrenti e
delle procedure di affidamento in quanto rientranti nella materia
della concorrenza, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
come confermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 401/2007.
D) L'art. 11, disciplina il contraente generale in maniera
difforme rispetto a quanto previsto all'art. 176 del d.lgs.
n. 163/2006. Infatti, la norma regionale stabilisce che i
concessionari possono provvedere alla realizzazione delle opere
mediante affidamento unitario a contraente generale, ai sensi
dell'art. 176 del decreto legislativo n. 163/2006, della
progettazione definitiva, della progettazione esecutiva e della
realizzazione con qualsiasi mezzo delle opere medesime, ponendo a
base di gara il progetto preliminare o il progetto definitivo.
Pertanto, la norma in questione disciplina il contraente generale
quale affidatario dei lavori da parte del concessionario e non anche
direttamente da parte del soggetto aggiudicatore, laddove, invece, la
normativa statale di riferimento dispone che sia il concessionario
sia il soggetto aggiudicatore possano affidare al contraente generale
la realizzazione dei lavori. Tale disposizione, contrastando con
l'art. 176 del suddetto decreto, nonchè con l'art. 4, comma 3 del
Codice che attribuisce alla competenza legislativa dello Stato la
disciplina delle selezioni dei concorrenti e delle procedure di
affidamento, in quanto rientranti nella materia della concorrenza,
viola l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. che rimette al
legislatore statale la disciplina della tutela della concorrenza.
E) L'art 12, comma 1, disponendo che le norme contenute nel codice
degli appalti (d.lgs. n. 163/2006) si applicano alla regione «in
quanto compatibili con la presente legge», opera di fatto una
generica disapplicazione della legge statale su materia che la stessa
Corte costituzionale ha affermato essere in larga parte rimessa alla
competenza statale (confronta sentenza n. 401/2007) con la violazione
della competenza esclusiva statale in materia di attività di
progettazione, di cui all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006,
oltre che dell'art. 161, comma 5 del decreto sopra richiamato, che
prevede che le regioni possano intervenire con proprie leggi
disapplicative della normativa statale solo per i profili rientranti
in materie oggetto di legislazione concorrente.
Conclusivamente, la regione eccede dalle proprie competenze in
materia, invadendo la sfera legislativa statale, nella parte in cui,
da un lato prevede una procedura unilaterale in caso di mancata
intesa o di inerzia statale (art. 6, comma 1) dall'altra prevede
norme procedurali (vedi art. 3 e seguenti) che dovrebbero, a rigore,
essere contenute nell'intesa stessa. Vi è, pertanto, una chiara
violazione del principio della leale collaborazione, di cui all'art.
118, Cost. In proposito, si rappresenta che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 27/2004, ha affermato che «nell'applicazione del
principio di leale collaborazione in tema di intese, occorre uno
sforzo delle parti per dare vita ad una trattativa. Lo strumento
dell'intesa... si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo...» e non
già, quindi, in una previsione generica di sostituzione dell'organo
di decisione congiunta, senza valutare le eventuali cause o
motivazioni ostative, specie in una materia rimessa in larga parte
alla competenza legislativa statale concernente opere strategiche di
preminente interesse nazionale (confronta sul punto anche la sentenza
della Corte n. 351/1991).

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge regionale
n. 26 maggio 2008, n. 15, pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 30 maggio
2008, recante la disciplina delle «Infrastrutture di interesse
concorrente statale e regionale». Si confida che nelle more del
giudizio la Regione Lombardia voglia far cessare le ragioni del
contendere.
Roma, addì 28 luglio 2008
L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Fiengo