1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 18-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 84 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 2009 (della Regione Toscana). Energia - Previsione di interventi urgenti per le reti dell'energia da effettuarsi da parte di uno o piu' commissari straordinari del Governo con mezzi e poteri straordinari, con ricorso a capitale prevalentemente o interamente privato - Mancata previsione di intesa con le Regioni per gli interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione dell'energia - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione delle competenze regionali nelle materie della produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, del governo del territorio, della tutela della salute, del turismo e della valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 4, comma 1, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lett. a), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103. - Costituzione, artt. 117 e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Dipendenti assenti dal servizio per malattia - Accertamenti medico-legali - Compito istituzionale del Servizio sanitario nazionale, con oneri a carico delle aziende sanitarie locali - Reperimento, a decorrere dal 2010, di una quota di finanziamento nell'ambito delle risorse ordinarie destinate al Servizio sanitario nazionale, da ripartirsi fra le Regioni tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei rispettivi territori - Lamentata incidenza sulla organizzazione funzionale e sulle competenze contabili e finanziarie delle aziende sanitarie, anziche' sulle amministrazioni pubbliche fruitrici delle prestazioni medico-legali - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali in materia di tutela della salute e di organizzazione del servizio sanitario, violazione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, comma 23, lett. e), nella parte in cui introduce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 71 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133. - Costituzione, artt. 117 e 119. (009C0661) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 18-11-2009)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 785
del 14 settembre 2009, rappresentato e difeso, per mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura della Regione
Toscana, elettivamente domiciliato in Roma, Corso Italia n. 102,
presso lo studio dell'avv. Giovanni Pasquale Mosca;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 4,
comma primo, dell'art. 17, comma 23, lett. e (nella parte in cui
introduce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 71 della legge n. 133/2008)
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito in legge 3 agosto
2009, n. 102 - recante
provvedimenti anticrisi, nonchè proroga dei termini e della
partecipazione italiana a missioni internazionali - nonchè dell'art.
1, comma 1, lettera a) del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 recante
«Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009».
Nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 4 agosto 2009 è stata
pubblicata la legge n. 102 del 2009, di conversione del d.l. n.
78/2009, contenente molteplici disposizioni dal contenuto eterogeneo;
nella stessa Gazzetta è stato altresì pubblicato il d.l. n. 103 del
2009, correttivo del citato decreto anticrisi.
Le norme impugnate sono lesive delle competenze regionali per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma della legge
n. 102/2009 e dell'art. 1, comma 1, lettera a) del d.l. n. 103/2009
per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche sotto il profilo
della lesione del principio della leale collaborazione.
L'art. 4 disciplina gli interventi urgenti per le reti
dell'energia.
La norma, nella formulazione antecedente la legge di conversione,
al comma 1 attribuiva al Consiglio dei ministri, su proposta e di
concerto con i Ministri competenti, d'intesa con le regioni, il
compito di individuare gli interventi relativi alla produzione, alla
trasmissione e alla distribuzione dell'energia, da effettuarsi con
mezzi e poteri straordinari, nel caso in cui ricorrano ragioni di
particolare urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico. A
tal fine, al comma 2 dello stesso articolo, veniva previsto il potere
di nomina, con le medesime modalità di cui la precedente comma 1,
quindi sempre d'intesa con le regioni, di un Commissario
straordinario che agisce in deroga ed in sostituzioni di tutte le
Amministrazioni altrimenti competenti.
La norma cosi formulata pur incidendo senz'altro su una materia
di spettanza regionale ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost.,
prevedeva un intervento «amministrativo» dello Stato, in virtù del
principio di sussidiarietà verticale ascendente, in ragione
dell'urgenza e della straordinarietà della situazione che ben
potevano giustificare, da un punto di vista costituzionale,
l'evocazione del potere al livello di governo statale, perchè era
sempre prevista l'intesa con le regioni. Non si ravvisavano,
pertanto, profili di illegittimità costituzionale della
disposizione.
Oggi invece, nel testo novellato dalla legge di conversione n.
102/2009, il coinvolgimento delle regioni è previsto esclusivamente
per gli interventi relativi alla produzione dell'energia, mentre non
è contemplata alcuna intesa con le regioni per gli interventi
relativi alla trasmissione cd alla distribuzione dell'energia.
Tale previsione è stata ugualmente riprodotta dall'art. l, comma
1, lett. a) del d.l. 3 agosto 2009, n. 103, recante disposizioni
correttive del decreto anticrisi n. 78 del 2009, che ha sostituito
l'art. 4, comma 1 sopra riportato.
La limitazione dell'intesa determina evidenti conseguenze anche
in ordine al procedimento di nomina del Commissario straordinario
prevista dal successivo comma 2, il quale richiama - per le modalità
della nomina - proprio il comma 1.
La disposizione, nella parte in cui ha soppresso la prevista
intesa con le regioni per quanto attiene gli interventi relativi alla
trasmissione ed alla distribuzione dell'energia, è lesiva delle
competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
Infatti la materia della produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia rientra nella potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. e gli
interventi di trasmissione e distribuzione energetici interferiscono
con materie di competenza regionale, come il governo del territorio,
la tutela della salute, il turismo e la valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali.
Trova perciò applicazione il principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, per cui quando lo Stato decide di
allocare a se stesso ai sensi dell'art. 118, Cost. la titolarità di
funzioni amministrative, dettando quindi anche la necessaria
disciplina legislativa incidente in ambiti rientranti nella
competenza regionale, deve essere prevista l'intesa con le regioni, a
salvaguardia delle loro attribuzioni costituzionalmente previste
(sentenze n. 303/2003; n. 6/2004; n. 383/2005).
Nella richiamata sentenza n. 6/2004 la Corte costituzionale,
proprio in riferimento alla materia dell'energia, ha dichiarato che
l'intesa è da considerarsi di natura forte, « nel senso che il suo
mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento», stante l'impatto che una struttura
produttiva come l'impianto energetico ha su molteplici funzioni
regionali.
Ancora, nella sentenza n. 383 del 2005, è rilevato che
«Nell'attuale situazione, come questa Corte ha più volte ribadito a
partire dalla sentenza n. 303 del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze
n. 242 e n. 285 del 2005), tali intese costituiscono condizione
minima e imprescindibile per la legittimità costituzionale della
disciplina legislativa statale che effettui la "chiamata in
sussidiarieta'" di una funzione amministrativa in materie affidate
alla legislazione regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di
vere e proprie intese "in senso forte", ossia di atti a struttura
necessariamente bilaterale, come tali non superabili con decisione
unilaterale di una delle parti. In questi case pertanto, deve
escludersi che, ai finì del perfezionamento dell'intesa, la volontà
della regione interessata possa essere sostituita da una
determinazione dello Stato, il quale diverrebbe in tal modo l'unico
attore di una fattispecie che, viceversa, non può strutturalmente
ridursi all'esercizio di un potere unilaterale. L'esigenza che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potrà certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'arto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà a
conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritarie delle
parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e regioni».
Le norme impugnate non rispettano i richiamati principi, perchè
eliminano l'intesa con le regioni, non sostituendola con meccanismi
analoghi di leale collaborazione, per gli interventi di trasmissione
e distribuzione dell'energia.
Di qui i vizi denunciati.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 23, lett. e),
per violazione degli artt. 117 e 119, Cost.
Il comma 23 dell'art. 17 della legge n. 102 del 2009 appare
incostituzionale nella parte in cui, con la lettera e), introduce due
nuovi commi all'art. 71 della legge n. 133/2008, i quali prevedono:
«5-bis. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti
dal servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali
su richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessate rientrano
nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale:
conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle
aziende sanitarie locali.
5-ter. A decorrere dall'anno 2010 in sede di riparto delle
risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale è
individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al
comma 5-bis, ripartita fra le regioni tenendo conto dell'incidenza
sui propri territori di dipendenti pubblici; gli accertamenti di cui
al comma 1 sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse
disponibili a tale scopo.».
La disposizione, cosi come formulata, obbliga le regioni a
sostenere, tramite il fondo sanitario, l'onere delle visite fiscali
ai dipendenti assenti dal servizio per malattia.
Gli accertamenti medico-legali effettuati dalle Aziende
sanitarie, rientrano nei compiti istituzionali del Servizio
sanitario, ma questo non comporta che automaticamente le relative
prestazioni siano effettuate a titolo gratuito.
La regione Toscana, nell'esercizio delle proprie competenze in
materia di tutela della salute ed organizzazione del Servizio
sanitario regionale, ha emanato nell'anno 2005 una delibera di Giunta
(n. 622 del 6 giugno 2005: doc. 1) in base alla quale le visite
fiscali richieste dai datori dì lavoro pubblici per i propri
dipendenti assenti per malattia sono a titolo oneroso per il datore
di lavoro, trattandosi dì certificazioni mediche richieste non
nell'interesse del lavoratore, in quanto utente del servizio
sanitario, ma nell'interesse dei datare di lavoro stesso (pubblico o
privato) per accertare la legalità dell'assenza del prestatore di
lavoro.
Tale delibera è stata contestata dall'Amministrazione statale la
quale sosteneva che il servizio di visita fiscale avrebbe dovuto
essere gratuito per il datore di lavoro Pubblica Amministrazione, in
quanto prestazione rientrante nei L.E.A. (livelli essenziali di
assistenza) dovuti al lavoratore.
Il t.a.r. Toscana prima (sentenze n. 4353/2004; n. 6038/2006) e
il Consiglio di Stato poi (Sez. V, n. 5690 del 2008) hanno rilevato
che le suddette visite «si sostanziano... in un momento
procedimentale tecnico volto a tutelare un interesse specifico
dell'Amministrazione istante ed il loro espletamento non risponde,
quindi, all'interesse diffuso della salute collettiva. Pertanto... la
visita fiscale disposta nell'interesse dell'Amministrazione non
integra un L.E.A.».
Lo stesso principio è stato affermato dalla Corte di cassazione,
Sez. I, n. 13992 del 28 maggio 2008.
La norma impugnata, invece, vanifica la legittima scelta
organizzativa regionale, imponendo la gratuità delle visite fiscali,
facendo quindi ricadere il relativo onere sulle aziende sanitarie e,
quindi, sul fondo sanitario regionale.
La previsione è lesiva delle attribuzioni regionali di cui
all'art. 117, Cost., in materia di tutela della salute e di
organizzazione del servizio sanitario.
Infatti l'attività dì controllo medico-legale sulle condizioni
di salute dei lavoratori dipendenti al fine di accertare, su
richiesta del datore di lavoro, la legittimità dell'assenza dal
lavoro, pur rientrando nelle competenze delle ASL, non costituisce
prestazione di cura e prevenzione e pertanto non risponde ai fini di
tutela della salute collettiva garantiti dalla legge n. 833/1978,
così che non è precluso alle regioni richiedere il pagamento delle
prestazioni secondo una tariffa determinata.
Il fondo sanitario, con cui le disposizioni impugnate prevedono
che sia coperto l'onere economico delle ASL per le visite fiscali,
deve invece essere utilizzato per far fronte alle prestazioni dirette
alla tutela della salute; il finanziamento sanitario è dunque
finalizzato al soddisfacimento dei L.E.A., determinati in accordo
Stato-regioni.
Tanto è vero che sia il d.P.C.m. 29 novembre 2001 che il
successivo d.P.C.m. 28 novembre 2003 escludono totalmente dai L.E.A.
le prestazioni rappresentate da «certificazioni mediche, comprese le
prestazioni diagnostiche necessarie per il loro rilascio, non
rispondenti ai fini della tutela della salute collettiva, anche
quando richieste da disposizioni di legge». Ciò è confermato anche
dal d.P.C.m. 21 aprile 2008.
Le norme impugnate individuano la quota necessaria a finanziare
gli accertamenti medico-legali in riferimento all'espletamento delle
visite fiscali, quale parte del Fondo Sanitario e non come fondo
aggiuntivo da destinare agli scopi di cui sopra, pertanto la
prestazione richiesta si configura come un L.E.A., per la cui
definizione risulta necessario l'accordo in conferenza Stato-regione
(secondo quanto la Corte costituzionale, con le sentenze n. 134 del
2006 e n. 88 del 2003, ha ritenuto costituzionalmente necessitato).
Ciò costituisce una lesione delle competenze regionali in
materia di tutela della salute dì cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. Queste sono altresì compromesse perchè si impone di
utilizzare il finanziamento sanitario per prestazioni del tutto
estranee alla finalità del finanziamento stesso, riducendo le
risorse per i L.EA., che restano così a carico delle regioni.
Le impugnate disposizioni violano anche l'art. 119, Cost. in
quanto la regione, per garantire invariato il livello di assistenza
sanitaria, è costretta ad integrare il fondo sanitario regionale con
proprie risorse finanziarie. Tale lesione dell'autonomia finanziaria
regionale è aggravata dal fatto che l'onerosità delle visite
fiscali per le aziende sanitarie è subito operativa, mentre la quota
del fondo sanitario per tale scopo è prevista solo dal 2010, il che
rende sin da subito percepibile la carenza finanziaria lamentata.

P. Q. M.

Si confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 4, comma 1, dell'art. 17, comma 23,
lett. e) (nella parte in cui introduce i commi 5-bis e 5-ter all'art.
71 della legge n. 133/2008) del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito in legge 3 agosto 2009, n. 102, nonchè dell'art. 1, comma
1 lettera a) del d.l. 3 agosto 2009, n. 103 per violazione degli
artt. 117, 118, 119 Cost. anche sotto il profilo della lesione del
principio di leale collaborazione.
Si deposita: 1) delibera della Giunta regionale n. 622 del 6
giugno 2005.
Si deposita altresì la delibera di autorizzazione a promuovere
il presente ricorso.
Firenze-Roma, addì 2 ottobre 2009

Avv. Lucia Bora