1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 28 gennaio - 11 febbraio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Assicurazione (imprese di) - Esercizio di assicurazione R.C.A. - Impresa posta in liquidazione coatta amministrativa Trasferimento del portafoglio ad altra impresa - Contratti Disdetta dell'assicurato - Sospensione biennale - Non fondatezza. (D.-L. 26 settembre 1978, n. 576, convertito in legge 24 novembre 1978, n. 738, art. 2, primo comma). (Cost., artt. 3 e 41) (088C0204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.l. 26
settembre 1978, n. 576, convertito in legge 24 novembre 1978, n. 738
("Agevolazioni al trasferimento del portafoglio e del personale delle
imprese di assicurazione poste in liquidazione coatta
amministrativa"), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 12 settembre 1981 dal Giudice
conciliatore di Roma nel procedimento civile vertente tra la s.p.a.
S.I.A.D. e Putaggio Giuseppe, iscritta al n. 697 del registro
ordinanze del 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26 dell'anno 1982;
2) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Giudice conciliatore di
Milano nel procedimento civile vertente tra Nardelli Antonio e la
s.p.a. Ambra Assicurazioni, iscritta al n. 579 del registro ordinanze
1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51,
prima serie speciale, dell'anno 1986;
Visti gli atti di costituzione di Putaggio Giuseppe, della s.p.a.
S.I.A.D. e della s.p.a. Ambra Assicurazioni, nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Gregorio Iannotta per la s.p.a. S.I.A.D., l'avv.
Giovanna Volpe Putzolu per la s.p.a. Ambra Assicurazioni e l'Avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Giudice conciliatore di Roma, con ordinanza del 12
settembre 1981, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma primo, del d.l. 26 settembre 1978 n. 576,
convertito nella legge 24 novembre 1978 n. 738, portante
"agevolazioni al trasferimento del portafoglio e del personale delle
imprese di assicurazione poste in liquidazione coatta
amministrativa". In ordine alle società autorizzate a esercitare le
assicurazioni della responsabilità civile per i danni causati dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti la norma denunziata
dispone che per i contratti compresi nel portafoglio trasferito di
ufficio ad altra impresa a norma del precedente art. 1, "il diritto
di disdetta per evitare la tacita proroga del contratto non può
essere esercitato per due anni a decorrere dalla data del decreto di
liquidazione coatta".
Ad avviso del giudice remittente, la norma viola l'art. 3 Cost. in
quanto introduce un irrazionale privilegio a favore delle imprese
assicuratrici che assumono volontariamente il portafoglio di
un'impresa messa in liquidazione coatta amministrativa, privilegio
tanto più vistoso quando si consideri che si tratta di una
sopravvenienza qualificata dal diritto comune come causa di
scioglimento del contratto (art. 1902 cod.civ.). L'art. 3 sarebbe
pure violato anche sotto il profilo del principio di uguaglianza
formale delle parti del contratto, in quanto la sospensione biennale
del potere di disdetta è prevista solo a carico dell'assicurato e
non anche nei confronti dell'impresa cessionaria del contratto.
Il giudice a quo ravvisa anche una violazione dell'art. 41, 1
comma, Cost., il quale garantisce la libertà di contratto a tutti i
cittadini con l'unica riserva dell'utilità sociale, mentre nell'art.
2 del decreto n. 576 del 1978 il limite inflitto all'autonomia
negoziale dell'assicurato è rivolto esclusivamente alla tutela delle
singole società subentrate nei contratti di assicurazione.
2. - La questione di legittimità costituzionale della norma in
discorso è stata proposta anche dal Vice conciliatore di Milano con
ordinanza 7 aprile 1986 in riferimento soltanto all'art. 3 Cost.
Oltre che per i motivi già svolti nel provvedimento del Conciliatore
di Roma, secondo il giudice milanese la norma censurata offende
l'art. 3 anche perchè discrimina - per ragioni che non sembrano
ricollegabili a fini di utilità sociale - fra assicurati e
assicurati, privando alcuni di essi, per il solo fatto di avere
contrattato con imprese successivamente poste in liquidazione coatta,
del diritto di intimare disdetta per evitare la proroga tacita del
contratto.
3. - Nel primo giudizio di legittimità costituzionale si sono
costituite entrambe le parti del giudizio principale, l'assicurato
Putaggio Giuseppe, che si è limitato a riprodurre le argomentazioni
dell'ordinanza di rimessione, e la Società Italiana Assicurazioni
Danni, S.I.A.D. s.p.a. Nel secondo giudizio si è costituita soltanto
la società Ambra Assicurazioni s.p.a. In entrambi i giudizi ha
spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato.
La S.I.A.D. s.p.a. nega che il divieto di disdetta costituisca un
privilegio ingiustificato per l'impresa cessionaria dei contratti di
assicurazione. Il divieto è strumentalmente collegato col
trasferimento di ufficio del portafoglio, che altrimenti non sarebbe
possibile e che è il perno di un meccanismo normativo congegnato in
vista del duplice fine socialmente rilevante di conservare il posto
di lavoro ai dipendenti dell'impresa dissestata, salvaguardando così
i livelli di occupazione nel settore, e di agevolare la definizione
dei sinistri indennizzabili a carico del Fondo di garanzia per le
vittime della strada. Inoltre la sospensione biennale del diritto di
disdetta ridonda in vantaggio dello stesso assicurato, il quale
conserva l'originaria copertura assicurativa del rischio senza alcuna
ulteriore controprestazione.
La medesima società contesta infine la pretesa violazione
dell'art. 41 Cost., sia perchè la legge in esame non tocca la
libertà di iniziativa economica, la sola tutelata dalla norma
costituzionale richiamata, sia perchè, anche se la si interpreta
come garanzia dell'autonomia negoziale in generale, questa Corte ha
ripetutamente riconosciuto, in relazione ai contratti di locazione,
che il diritto di disdetta può per rilevanti ragioni di utilità
sociale essere limitato in via straordinaria e temporanea.
Analoghe considerazioni svolge la società Ambra Assicurazioni. In
risposta all'argomento ulteriore avanzato dal Vice conciliatore di
Milano, secondo cui la norma impugnata violerebbe l'art. 3 Cost.
anche sotto il profilo della parità di trattamento degli assicurati
presso le varie società autorizzate a gestire l'assicurazione
r.c.a., la deducente rileva che le due situazioni messe a confronto,
quella cioè degli assicurati presso un'impresa posta in liquidazione
coatta
e quella degli assicurati con imprese in bonis, non sono identiche.
La disciplina delle procedure concorsuali introduce profonde
modificazioni nelle situazioni giuridiche individuali, della cui
legittimità costituzionale non si è mai dubitato, tanto meno per la
liquidazione coatta amministrativa, la quale, a differenza delle
altre procedure, non persegue soltanto il fine di tutela della massa
creditoria, ma assolve anche funzioni di interesse generale connesse
alla natura dell'attività esercitata dalle imprese ad essa
assoggettate.
Nel suo atto di intervento l'Avvocatura dello Stato ribadisce le
considerazioni svolte dalle società costituite in favore della
correttezza costituzionale della norma in questione, e rammenta che
tali considerazioni furono essenzialmente condivise dal Senato e
dalla Camera dei deputati durante i lavori preparatori della
conversione in legge del decreto n. 576 del 1978. Chiede pertanto che
la questione sia dichiarata non fondata.
Considerato in diritto
1. - I giudizi di legittimità costituzionale instaurati dalle
ordinanze indicate in narrativa hanno per oggetto la medesima
questione, e pertanto devono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Per chiarire la complessa ratio dell'art. 2 del d.l. n. 576
del 1978, conviene ricordare brevemente la disciplina anteriore
dettata dal d.l. 23 dicembre 1976 n. 857 ("Modifica della disciplina
dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti"),
convertito nella legge 26 febbraio 1977 n. 39. Nel caso di
liquidazione coatta amministrativa di una impresa autorizzata a
esercitare l'assicurazione r.c.a., l'art. 8 - in deroga sia all'art.
1902 cod.civ. sia all'art. 83 del t.u. 13 febbraio 1959 n. 449, sulle
assicurazioni private - disponeva la continuazione dei contratti in
corso fino alla scadenza del contratto, o del periodo di tempo per il
quale era stato pagato il premio, nei limiti delle somme minime per
cui è obbligatoria l'assicurazione e a carico del Fondo di garanzia
per le vittime della strada. Questa norma si era rivelata gravida di
inconvenienti e del tutto inadatta a mettere riparo alla grave crisi
che aveva colpito il settore assicurativo. Anzitutto, mentre da un
lato negava all'assicurato la facoltà di recesso immediato dal
contratto prevista dall'art. 83 del testo unico cit., dall'altro
riduceva la copertura dei rischi assicurata dal contratto nel limite
dei minimi legali, con la franchigia di 100.000 lire per i danni alle
cose. Gli assicurati che avessero stipulato, come frequentemente
accade, massimali superiori, per conservare l'originaria copertura
(senza franchigia) dovevano stipulare una polizza integrativa con
un'altra società e pagare un'altra volta il premio. In secondo
luogo, la facoltà di recesso dal contratto alla scadenza, che gli
assicurati conservavano secondo il diritto comune, rendeva
praticamente impossibile il trasferimento convenzionale del
portafoglio ai sensi dell'art. 11, così frustrando le chances di
risanamento dell'azienda, con grave pregiudizio sia dell'interesse
generale alla conservazione degli assetti produttivi e dei livelli di
occupazione, sia dell'interesse dei dipendenti dell'impresa in crisi
alla conservazione del posto di lavoro.
Per rimuovere siffatti inconvenienti la nuova disciplina
introdotta dal d.l. n. 576 del 1978 prevede che il decreto di
liquidazione possa disporre il trasferimento di ufficio del
portafoglio relativo alle assicurazioni contro i danni ad altra
impresa disposta a rilevare l'azienda accollandosi i relativi oneri.
Poichè il portafoglio è il nucleo essenziale dell'azienda
assicurativa, l'operazione non può riuscire se l'impresa cessionaria
non viene garantita contro il pericolo di disgregazione del
portafoglio a causa delle disdette intimate dagli assicurati: donde
il blocco dei contratti per due anni dalla data del decreto di
liquidazione, disposto dall'art. 2. Per tal via, con una limitazione
dell'autonomia privata circoscritta nel tempo e incidente solo sulla
libertà di scelta dell'altro contraente (non sulla libertà di
decidere se stipulare o no il contratto, trattandosi di assicurazione
obbligatoria), gli inconvenienti sopra segnalati si convertono nei
loro contrari di segno positivo: gli assicurati conservano la
copertura assicurativa originaria senza ulteriori esborsi; è
soddisfatto in pari tempo l'interesse generale alla conservazione
dell'azienda e, con essa, dei livelli occupazionali, essendo
l'impresa cessionaria, a fronte del blocco biennale dei contratti di
assicurazione, obbligata a riassumere il personale dipendente
dall'impresa posta in liquidazione (esclusi soltanto i dirigenti),
mentre i rapporti di agenzia sono ricostituiti di diritto (artt. 5 e
6). Infine ne viene un beneficio anche al Fondo di garanzia per le
vittime della strada, che vede limitato il suo onere ai sinistri
verificatisi anteriormente alla data di pubblicazione del decreto di
liquidazione coatta, e fruisce dell'ulteriore facilitazione
costituita dall'obbligo imposto dall'art. 4 all'impresa cessionaria
di provvedere alla liquidazione.
3. - La questione pertanto non è fondata.
Sotto nessun profilo può dirsi violato il principio di
uguaglianza. Non in rapporto alla posizione degli assicurati presso
altre imprese, perchè profondamente diversa e quindi non comparabile
è la posizione di quelli che hanno avuto la sfortuna o l'imprudenza
di assicurarsi con imprese non sufficientemente capitalizzate o non
correttamente gestite e alla fin dei conti poste in liquidazione
coatta; anzi proprio la norma in questione ha l'effetto di mettere
l'assicurato, quanto alla copertura dei rischi, nella posizione in
cui si sarebbe trovato se avesse stipulato il contratto con
un'impresa in bonis. Non nei rapporti tra assicurati e impresa
subentrante, perchè la deroga al principio di uguaglianza formale
delle parti del contratto in ordine al potere di disdetta, conservato
all'impresa e tolto invece per due anni all'assicurato,
è giustificato per un verso dall'opportunità di non privare
l'impresa di uno strumento di risanamento dell'azienda mediante
abbandono dei contratti non in regola con requisiti legali o
antieconomici (per es. di quelli stipulati con forti sconti sui premi
nell'ambito di pratiche di dumping tariffario), per altro verso dalla
necessità di garantire, con un sacrificio non eccessivo della
libertà negoziale dell'assicurato, la conservazione del patrimonio
aziendale ai fini dell'interesse generale della produzione e della
tutela dell'occupazione.
Nemmeno sussiste violazione dell'art. 41, 1 comma, Cost.
Anzitutto perchè oggetto della tutela di questa norma costituzionale
è l'attività produttiva, di solito esercitata in forma d'impresa,
così che da essa l'autonomia negoziale riceve una tutela solo
indiretta, in quanto strumento dell'iniziativa economica. In secondo
luogo perchè, anche ammesso che dagli artt. 41 e 42 Cost. possa
essere argomentato un implici'to principio generale di tutela
costituzionale dell'autonomia privata, le ragioni di utilità sociale
sopra illustrate sono sufficienti a giustificare - secondo un
criterio ripetutamente affermato da questa Corte (cfr., da ultimo,
sent. 23 febbraio 1986, n. 108) - il vincolo di carattere
straordinario e temporaneo che l'art. 2 del d.l. n. 576 del 1978
impone alla libertà negoziale dell'assicurato per quanto attiene
alla facoltà di recesso dal contratto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma primo, del d.l. 26 settembre 1978, n. 576,
convertito nella legge 24 novembre 1978, n. 738, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Conciliatore di
Roma e dal Vice conciliatore di Milano con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 28 gennaio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0204