1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 febbraio 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'8 febbraio 2006 (della Regione Veneto) Regioni in genere - Consiglio regionale - Immunita' dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - Citazione in giudizio del consigliere - Presidente della Regione Veneto Giancarlo Galan davanti al Tribunale di Padova per il risarcimento del danno non patrimoniale conseguente ad asserita diffamazione nei confronti del prof. Germano Grassivaro - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto - Ritenuta sussistenza del nesso funzionale tra le dichiarazioni del Presidente della Regione (espressione del «potere di esternazione») e l'attivita' di indirizzo e controllo politico allo stesso attribuita dalla Costituzione - Lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza al Tribunale di Padova di accertare la responsabilita' civile del dott. Galan per le dichiarazioni rese nel corso della 11ª seduta pubblica del Consiglio regionale del Veneto del 30 ottobre 1995; di annullare tutti gli atti processuali adottati medio tempore in relazione all'atto di citazione impugnato. - Atto di citazione del Tribunale di Padova 23 ottobre 2000. - Costituzione, artt. 121, 122 e 123. (006C0105) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2006)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzata mediante deliberazione
della giunta stessa n. 3730 del 6 dicembre 2005, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine dcl presento atto, dagli
avv. prof. Mario Bertolissi di Padova e Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto, agli effetti del presente giudizio, presso lo
studio di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale
dello Stato per regolamento di competenza in relazione: al giudizio
civile, rubricato sub r.g. n. 3705/00, avviato con atto di citazione
del 23 ottobre 2000, notificato a mezzo del servizio postale in data
25 ottobre 2000, con il quale il consigliere-presidente della Regione
Veneto, dott. Giancarlo Galan, è stato convenuto in giudizio avanti
il Tribunale di Padova (g.i. dott. Zanellato) dal prof. Germano
Grassivaro per ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale
(ai sensi dell'art. 2059 c.c.) derivante da un'asserita diffamazione
a seguito di dichiarazioni rese nel corso della 11ª seduta pubblica
del Consiglio regionale del Veneto del 30 ottobre 1995.

F a t t o

Nella seduta pubblica del Consiglio regionale del Veneto del 30
ottobre 1995 l'ordine del giorno prevedeva, inter alia, la
discussione e la deliberazione in merito alla «proposta per
l'affidamento degli incarichi di direzione della segreteria generale
della programmazione e delle segreterie regionali delle aree
funzionali ad esse collegate», come previsto dall'art. 52 dello
statuto (pp. 15 ss. verbale: doc. 1), unitamente alla decisione in
ordine ad altre candidature proposte dalla giunta per diversi
incarichi apicali dell'amministrazione regionale.
Nel corso della seduta, aperta la discussione generale, il
consigliere Boato avanzava richiesta di chiarimenti in relazione alle
nomine oggetto della delibera consiliare, dal momento che il
quotidiano Il Gazzettino, apparso quella stessa mattina del 30
ottobre, registrava un'inequivoca valutazione negativa del prof.
Germano Grassivaro per avere la giunta individuato nella persona
della signora Rita Testa il segretario generale della programmazione
della regione (cfr. doc. 2).
Per la non consueta acrimonia delle parole del prof. Grassivaro,
riportate in virgolettato dal giornalista, l'articolo in questione
merita di essere letto per esteso, foss'anche solo per comprendere i
toni dai quali ha avuto inizio la vertenza ora in oggetto.
Vi si legge, in particolare: «"nulla di personale ma non si può
mettere al vertice della burocrazia della Regione Veneto una persona
priva di spessore intellettuale e di competenza" ... Grassivaro
ricorda che Rita Testa "è arrivata per chiamata diretta chissà da
dove, con quali titoli e chissà da chi appoggiata all'ufficio del
Ministero che gestiva la delicata questione della Cooperazione
universitaria allo sviluppo". La mansione, prosegue Grassivaro,
"portava ogni tanto Rita Testa in Somalia ... per sistemare qualche
fascicolo o insignificanti pratiche. Già allora, gli universitari
rilevarono in lei l'assenza di spessore intellettuale e di
competenza". ... Grassivaro spiega con la "personale generosità del
Presidente della Giunta regionale Galan" la nomina di Rita Testa i
vertici della burocrazia regionale» (cfr. doc. 2).
Tali (e altri) giudizi indussero, dunque, il consigliere Boato a
dichiararsi «molto impressionato, perchè non era mai successo che di
fronte ad una candidatura della giunta, di una carica così
importante, apparisse sulla stampa una presa di posizione così
netta, firmata da un professore universitario dell'Università di
Padova, in cui si parla di non spessore intellettuale e di non
capacità della candidata alla segreteria della programmazione, Rita
Testa, che io personalmente non conosco» (p. 16 verbale).
Il dott. Galan, nel rispondere al consigliere Boato, dopo aver
illustrato brevemente i criteri di selezione ed i motivi che lo
avevano indotto a scegliere i candidati, precisava di non conoscere
nemmeno l'autore del violento attacco pubblicato su Il Gazzettino e
di ritenere tale iniziativa volgare e meschina: «sarebbe mio auspicio
non soffermarmi su una questione che giudico meschina, ma è stata
richiamata e quindi la sollevo... Ricorrere ad un atto così meschino
dal punto professionale e così volgare dal punto di vista personale
contro, guarda caso, l'unica donna indicata tra questi dieci nomi,
credo voglia dire qualcosa. Allora qualche informazione io l'ho
assunta. Tale professor Grassivaro, che non conoscevo fino ad oggi,
che continuo a non voler conoscere e che modifica nei miei confronti
soltanto l'atteggiamento personale per cui gode oggi - per quello che
gli può interessare - del mio personale disprezzo, ha collaborato
molte volte con la signora Rita Testa, ha collaborato in Somalia in
particolare. Guarda caso, il capo non era tale professor Grassivaro,
era proprio Rita Testa, che per le scarse capacità dimostrate non ha
confermato il professor Grassivaro nella spedizione successiva in
Argentina.
È evidente che quando si verifica un attacco di questa
volgarità ci siano motivi personali. Io vorrei che motivi personali
di questo genere non entrassero nelle valutazioni serie che oggi ci
apprestiamo a fare. Per quanto mi riguarda, e per quanto riguarda la
Giunta, mai in nessun caso si è scesi a questi livelli; mai in
nessun caso le preferenze personali hanno superato quelle di ordine
professionale e di ordine di competenza, che noi abbiamo rispettato
dalla prima all'ultima indicazione» (pp. 36-37 verbale).
Per queste dichiarazioni, premesse dal dott. Galan ai voto
consiliare, il professor Grassivaro, assumendo di essere stato
ingiustamente diffamato, lo citava in giudizio, formulando richiesta
di condanna al risarcimento del danno non patrimoniale (ex art. 2059
c.c. in combinato disposto con l'art. 595 c.p.) per l'asserita
lesione della sua reputazione (cfr. doc. 3).
Il convenuto, costituitosi in giudizio, eccepiva
l'improponibilità della domanda ex art. 122, comma quarto, Cost,
chiedendo in ogni caso di dichiararsi la nullità dell'atto
introduttivo e la reiezione delle domande attoree siccome infondate
nel merito; e, in via strettamente subordinata, la riduzione
dell'entità dei danni richiesti e la rifusione delle spese di causa
(cfr. doc. 4).
Avviato il giudizio, il giudice istruttore a più riprese evitava
di pronunciarsi sull'eccezione di improcedibilità ex art. 122,
quarto comma, Cost. sollevata fin dalla memoria di costituzione,
regolarmente opposta nel corso della prima udienza di comparizione
delle parti (cfr. doc. 5) e sistematicamente riproposta nelle varie
udienze, rinviando, da ultimo, al 18 maggio 2006 l'udienza per la
precisazione delle conclusioni, secondo l'ordinaria scansione
temporale prevista dal codice di rito.
Notiziata, alfine, della pendenza di un siffatto procedimento
giurisdizionale e della reiterata omissione di pronuncia (anche solo
di una pronuncia non definitiva: cfr. artt. 187 e 279 c.p.c.)
sull'applicabilità della garanzia costituzionale, la Regione Veneto,
con delibera di Giunta n. 3730/2005, autorizzava a proporre il
giudizio per conflitto di attribuzione avanti codesta ecc.ma Corte,
ritenendo che «l'attivazione del procedimento civile ha inciso in via
diretta sull'autonomia del presidente della regione ed in via mediata
sulla autonomia costituzionalmente garantita alla regione, in
violazione degli artt. 12 1-122 e 123 della Costituzione» e che «più
in generale risulta compromesso il principio secondo il quale
l'esercizio delle funzioni di presidente della regione (stante il
rilievo costituzionale dell'autonomia regionale) non può essere
sindacato da organi giurisdizionali» (cfr. doc. 6).
Tutto ciò premesso il presente ricorso è per le seguenti
ragioni di diritto.

D i r i t t o

Sull'ammissibilità del conflitto.
1. - Mentre non desta difficoltà dimostrare, nel merito (ma
profili di merito e profili di ammissibilità si intrecciano), che la
fattispecie sub judice configura la più classica delle violazioni
dell'art. 122, quarto comma, Cost. (v. infra), non si nasconde, in
limine litis, che essa presenta, come riconosciuto nella delibera di
autorizzazione al ricorso, caratteri di assoluta singolarità.
Il sottoscritto patrocinio, ovviamente, non ignora che i
conflitti di attribuzione ammessi al vaglio di codesta ecc.ma Corte
devono intercorrere, a tacere d'altro, «tra lo Stato e le Regioni»
(art. 134 Cost.); nè che l'art. 39 della legge n. 87/1953 (recante
«Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale») ha chiarito che «può produrre ricorso la regione la
cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello
Stato», con l'ulteriore precisazione che «il ricorso per regolamento
di competenza deve ... specificare l'atto dal quale sarebbe stata
invasa la sfera di competenza»; nè, infine, che la tutela dei
consiglieri regionali attivata ex art. 122, quarto comma, Cost. viene
azionata, classicamente, contro atti di un giudice o contro
iniziative assunte dalla magistratura inquirente penale e/o
contabile, anch'esse riconducibili, data la natura pubblica
dell'accusa, allo Stato.
Si chiede, oggi, di far valere lo status di consigliere regionale
non nei confronti di un atto di esercizio della giurisdizione penale
o contabile, bensì di quella civile, come invero è già è
accaduto, in pendenza, tuttavia, del relativo giudizio e in assenza
di una decisione di merito, anche solo di primo grado.
La difficoltà, del tutto nuova, consiste, per quanto qui
interessa, nel definire quando, avviato con un atto propulsivo di
parte privata un giudizio civile, si può ritenere di essere in
presenza di un atto statale invasivo dell'autonomia regionale
costituzionalmente garantita, contro il quale, avutane la piena
conoscenza, la Regione possa reagire per conflitto di attribuzioni.
2. - Al fine di circoscrivere l'area di incertezza è, innanzi
tutto, utile fissare i punti fermi dai quali dedurre, in qualità di
principi, le regole che sovrintendono, in difetto della normativa di
attuazione, il caso che ci occupa, o dai quali desumere, in qualità
di criteri interpretativi, argomenti a sostegno dell'ammissibilità
del presente conflitto.
È insegnamento di codesta Corte e, con l'avallo della migliore
dottrina, può considerarsi jus receptum che:
a) "l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo
[Consiglio regionale] (sulla scia di consolidate giustificazioni
dell'immunità parlamentare) è vista funzionale alla tutela delle
più elevate funzioni di rappresentanza politica" (sent. n. 69/1985;
in dottrina, v. L. Paladin, Diritto regionale, Padova, 1997, 325, per
il quale l'irresponsabilità comune ai parlamentari e ai consiglieri
si pone a «garanzia che tende ad assicurare (tanto per lo Stato
quanto per le Regioni) l'indipendenza funzionale dell'organo in
questione»);
b) attraverso la lesione delle prerogative stabilite
dall'art. 122, quarto comma, rimangono violate ulteriori disposizioni
della Costituzione: quelle degli artt. 121 e 123, poichè
l'alterazione delle attribuzioni accordate dalla legge fondamentale
al consigliere regionale che esprime opinioni e dà voti si riverbera
sull'intera organizzazione dell'ente e sull'esercizio delle relative
funzioni, entrambi costituzionalmente protetti;
c) le guarentigie di cui all'art. 122, quarto comma e quelle
previste - peraltro in una più ampia prospettiva - dall'art. 68,
primo comma, Cost. costituiscono «eccezionali deroghe all'attuazione
della funzione giurisdizionale»: queste ultime sono poste «a
salvaguardia dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al
Parlamento», le prime, invece, pur non esprimendosi «a livello di
sovranita», «si inquadrano ... nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite» (sentt. n. 81/1975; n. 382/1998);
d) la prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. e
quella di cui all'art 122, quarto comma, Cost., salva la
summenzionata differenza (il fatto che l'immunità, in un caso,
inerisca alla sovranità dello Stato, di cui il Parlamento è organo;
nell'altro, attenga ad aspetti dell'autonomia della Regione)
soggiacciono a principi analoghi, a fronte dell'identico tenore delle
disposizioni che, rispettivamente, le regolano (in dottrina, cfr. R.
Tosi, Nota a Corte cost. sent. n. 81/1975, in Le Regioni, 1975, 765,
per la quale «le due disposizioni [l'art. 68, primo comma e
l'art. 122, quarto comma, Cost.] che sottraggono al sindacato
dell'autorità giudiziaria i membri delle Camere e dei Consigli hanno
lo stesso contenuto: i problemi che si pongono per l'una non possono
non interessare anche l'altra e allo stesso modo devono essere
risolti»);
e) l'immunità (parlamentare e) dei consiglieri regionali
comporta «la carenza di potere giurisdizionale»: quindi, la pretesa
di esercitare, ciò nonostante, la funzione del jus dicere «si
traduce ... in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle
competenze», in quanto «comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla regione ..., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare» (sent. n. 70/1985; in dottrina v. P. Di
Muccio, L'insindacabilità dei parlamentari: una introduzione lo
studio dell'art. 68, primo comma, della Costituzione in Diritto e
società, 1986, 681 secondo cui tale prerogativa costituisce «un caso
di esenzione dalla giurisdizione»);
f) l'immunità (parlamentare e) dei consiglieri regionali
riguarda ogni tipo di responsabilità, civile, penale,
amministrativa, contabile erariale (cfr. sent. n. 100/1986: «di
questa guarentigia i consiglieri regionali fruiscono anche nella
sfera della responsabilità patrimoniale»; v. anche S. Bartole et
alii, Diritto regionale. Dopo le riforme, Bologna, 2003, 93 e,
seppure a commento dell'art. 68, R. Moretti in V. Crisafulli-L.
Paladin (a cura di) Commentario breve alla Costituzione, Padova,
1990, 410, secondo cui «non vi è alcun ragionevole dubbio
sull'ambito di applicazione della prerogativa, essendo unanime il
riconoscimento che essa opera sia nella sfera penale, che in quella
civile e amministrativa»). La stessa riforma dell'art. 68, primo
comma, operata con legge cost. n. 3/1993, nel modificare la formula
originaria (i membri del Parlamento, per le opinioni espresse e i
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, «non possono essere
chiamati a rispondere» anzichè non possono essere perseguiti) ha
chiarito che la prerogativa riguarda ogni tipo di responsabilità e
non solamente quella penale;
g) in particolare, benchè statuito a proposito dell'art. 68,
primo comma Cost., si è precisato che la norma costituzionale limita
«la possibilità di far valere in giudizio una ipotetica
responsabilità del parlamentare per le opinioni espresse
nell'esercizio della funzione... Siffatta limitazione ... vale
egualmente in ordine a qualunque sede giurisdizionale nella quale si
pretenda di far valere una responsabilità del parlamentare, e dunque
anche in sede di giudizio civile» (sent. n. 265/1997, ma v. già
sent. n. 1150/1988);
h) all'originaria configurazione soggettiva del conflitto
(come vindicatio potestatis) se ne è aggiunta una oggettiva, più
ampia, «riguardante non la spettanza della competenza ma il modo di
esercizio (sostanziale e procedurale) di essa» (così G. Zagrebelsky,
Giustizia costituzionale, Bologna, 1988, 339): conseguentemente, «la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegna la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (v.
sent. n. 110/1970);
i) per orientamento costante (a partire dalla sent. n. 110
del 1970, ribadita in successive pronunce: cfr. sentt. nn. 211 del
1972, 178 del 1973, 289 del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del
1985), «nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine
da un atto giurisdizionale, se ed in quanto si deduca derivarne una
invasione della competenza costituzionalmente garantita alla regione»
(sent. n. 285/1990). Pertanto, «si sono ritenuti "idonei a dar luogo
a conflitti di attribuzioni tra Stato e Regioni" "anche atti
giurisdizionali o comunque strumentalmente inerenti all'esplicazione
di funzioni giurisdizionali" "quante volte si assuma che ridondino in
una invasione o menomazione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla regione ricorrente"» (sent.
n. 70/1985);
l) si è proceduto via via ad ampliare la nozione di «atto
invasivo», riconoscendo a tal fine che esso possa consistere in
«comportamenti concludenti, non estrinsecantisi in atti formali»
(sent. n. 40/1977; v. già sent. n. 164/1963); o in atti interni
(quali le circolari) all'apparato statale o regionale (v. sent,
n. 299/1974); o in atti preparatori (cfr. sent. n. 171/1971); o in
comportamenti omissivi, purchè si traducano in una lesione di
competenze e l'ordinamento costituzionale delle attribuzioni imponga
viceversa l'adozione di un atto (v., inter alios, V. Crisafulli,
Lezioni ..., cit., 447 e C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico,
Padova, 1976, 1448).
La dottrina ha così osservato che «nella prassi instaurata non
tanto si richiede che il conflitto sia originato da un atto giuridico
vero e proprio (e meno ancora da un atto esterno definitivo), quanto
più largamente da un comportamento significante, posto in essere da
organi statali e, inversamente, regionali» (V. Crisafulli, Lezioni di
diritto costituzionale, II, Padova, 1984, 447); o, ancora, che «alla
stregua dell'ampio atteggiamento della Corte, il conflitto può
assumere il significato di strumento di garanzia anticipata o
preventiva, rispetto alla potenziale lesione temuta», salva solo
l'inammissibilità di conflitti puramente virtuali (G. Zagrebelsky,
Giustizia costituzionale cit., 346-347);
m) l'oggetto dei giudizi sui conflitti non è tanto la
validità dell'atto asseritamente invasivo, quanto la competenza che
si assume violata e la relativa sentenza, mentre deve sempre
dichiarare la competenza, solo eventualmente sarà anche di
annullamento dell'atto adottato dal soggetto o dall'organo giudicato
privo di potere.
3. - Ora, il Presidente-consigliere Galan è stato convenuto, con
atto di citazione, davanti al giudice civile. È stato chiamato a
rispondere a) per dichiarazioni rese nel corso di una pubblica
udienza del Consiglio regionale, b) più esattamente, in sede di
discussione preliminare al voto, c) in ordine ad atti di nomina di
spettanza consiliare (cfr. artt. 121-123 Cost. e artt. 49-52 dello
statuto della Regione Veneto), dichiarazioni per le quali, dato il
suo status, gode dell'eccezionale guarentigia dell'irresponsabilità
ex art. 122, quarto comma, Cost.
Richiesta di riconoscere ed attivare siffatto regime di
immunità, la Regione, ritenendo sussistenti gli estremi
dell'irresponsabilità, ha deciso positivamente per l'applicazione
dell'immunità (cfr. doc. 6).
Dunque, il giudice civile patavino ha in corso di esercizio la
giurisdizione sull'erroneo assunto che è nella sua competenza il
poter giudicare nonostante, da un lato, il parere contrario della
regione, e, dall'altro, la rituale eccezione di parte, l'uno e
l'altra fondati sull'art. 122, quarto comma Cost.
Pare arduo sottrarsi alla conclusione che il giudice, e per esso,
lo Stato, così facendo, stia violando e violi la posizione di
autonomia e di indipendenza costituzionalmente garantita ai
componenti il consiglio regionale e, loro tramite, al consiglio
stesso.
È sufficiente attualizzare al caso di specie i punti fermi
poc'anzi evidenziati, per accorgersi che: a) viene così menomata «la
più ampia libertà di valutazione e di decisione» riservata ai
consiglieri regionali (per data con T. Martines, Diritto
costituzionale, Milano, 1994, 294); b) la giurisdizione viene
esercitata in carenza assoluta di potere; c) la sfera di autonomia
costituzionalmente riservata ai consiglieri e alla regione ne esce
immancabilmente mutilata.
Guardando, per comparazione, ai giudizi penali o contabili
intentati nei confronti di consiglieri regionali, correntemente si
conviene che l'atto lesivo della prerogativa di cui all'art. 122,
quarto comma Cost. può risiedere, per esempio, nel decreto del
g.i.p. che dispone il giudizio (come in sent. 391/1999); o
nell'avviso di conclusione delle indagini preliminari emesso dalla
Procura della Repubblica (come in sent. n. 276/2001); o nell'invito a
presentarsi per essere interrogato in qualità di persona sottoposta
ad indagini comunicato a cura della Procura della Repubblica (come in
sent. n. 382/1998); o nell'atto di citazione emesso dalla Procura
presso la Corte dei conti (come in sent. n. 100/1986).
In tali casi (che sono solo alcuni dei possibili), è evidente
che, al fini dell'ammissibilità del giudizio davanti a codesta
Corte, è sufficiente il solo fatto della pretesa dell'esercizio
della giurisdizione manifestato da un organo statale (non
necessariamente un giudice con funzioni giudicanti) a fronte di una
situazione di immunità ex art. 122, quarto comma Cost., e che non è
affatto necessario che l'esercizio della giurisdizione acquisti la
forma di sentenza o di un atto altrimenti definitivo.
Nel giudizio civile, l'atto di citazione (recte: la notifica
della citazione) dà inizio al processo, ne determina così la
pendenza e fa si che il giudice debba pronunciare sulla domanda (A.
Attardi, Diritto processuale civile. Parte generale, Padova, 1994,
57): ma, a differenza degli atti di impulso promanati da un pubblico
ministero, non sono direttamente imputabili alla sfera soggettiva
dello Stato. In altre parole, la citazione in un giudizio civile, per
gli effetti che comporta, lede, di per se stessa, la prerogativa del
consigliere regionale, ma non consente ancora l'accesso alla corte,
essendo i conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato
e regioni, tra regioni.
Se (e quando), tuttavia, l'atto di citazione fa sì che si svolga
attività processuale davanti a un giudice e da parte di un giudice
non v'è chi non veda che non ci si trova più di fronte ad un mero
atto di iniziativa privata.
Così, nel caso di specie, nel corso delle udienze di
comparizione delle parti e di trattazione della causa che fino ad ora
si sono ritualmente celebrate davanti al giudice, questi (e, quindi,
lo Stato) ha esplicato la funzione giurisdizionale e l'ha fatto in
difetto di potere nei confronti di chi, a quella giurisdizione è,
per deroga costituzionale, sottratto. Donde la sussistenza di un atto
statale invasivo della competenza regionale: la violazione
dell'immunità consiliare diviene ascrivibile allo Stato nel momento
in cui il giudice procede, indotto dall'attore privato, nonostante la
condizione di esenzione dalla giurisdizione.
Più precisamente, il giudice istruttore, nell'aver disposto la
prosecuzione del giudizio secondo la tempistica del codice di rito
(cfr. artt. 180, 183, 184, 189, 281-bis e ss c.p.c.), ha adottato
tipici atti processuali (v. verbali d'udienza; cfr. artt. 127, 175,
176 c.p.c.); quanto meno, ha tenuto un «comportamento significante»
sintomatico della pretesa di giudicare al di là del limiti «esterni»
imposti alla giurisdizione assegnatigli, stabiliti a garanzia dei
compiti costituzionali dei consiglieri regionali: limiti che solo a
codesta Corte compete sindacare (inter alia, sentt. nn. 81/1975;
15/1977; 285/1990; 27/1999; 276/2003).
4. - A scanso di equivoci, è bene precisare che, nel radicare
l'ammissibilità del presente conflitto sull'assunto della carenza
del potere da parte di chi l'ha esercitato e sull'effetto del
pregiudizio dell'autonomia regionale, non si intende affatto
contestare, qui anzichè davanti al giudice dell'impugnazione,
l'error in judicando commesso dal giudice laddove non ha dichiarato
il difetto di giurisdizione, come pure avrebbe dovuto: si denuncia,
piuttosto, l'illegittimo convincimento che ha indotto il Tribunale di
Padova ad esercitare un potere che non gli competeva e non gli
compete; si nega, in quel medesimo giudizio civile, l'esistenza
stessa del potere giurisdizionale.
L'errore di cui ci si duole è «sui confini stessi della
giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa» (cfr. sent.
n. 285/1990); non si chiede affatto, pertanto, un sindacato sul
merito dell'attività giurisdizionale, quanto piuttosto di dichiarare
come l'esercizio della giurisdizione sia (stato) lesivo in sè,
indipendentemente dal quomodo, delle competenze costituzionalmente
assegnate alla Regione.
È stato chiarito, sin dalla sentenza n. 289 del 1974, che, se,
da una parte, è inammissibile l'impugnazione, mediante conflitto, di
atti giurisdizionali quando si chieda in sostanza la correzione di
eventuali errori in judicando nei quali il giudice sia incorso,
mirando ad ottenere nel merito la revisione della sentenza, d'altra
parte il conflitto è pienamente ammissibile quando sia denunciata
una lesione derivante «dal solo fatto di esercitare la giurisdizione
nei confronti di atti ... che si affermino ad essa sottratti da norme
costituzionali».
Nè, oggi, si può più dire che la parte (asseritamente) lesa
dalle opinioni espresse dal consigliere regionale rimane priva della
possibilità di esercitare le proprie difese, dal momento che, come
noto, è ammessa ad intervenire in sede di conflitto. Si è
osservato, infatti, che «qualora si rivendichi la sussistenza della
eccezionale guarentigia di non perseguibilità sancita dall'art. 122,
quarto comma, della Costituzione, e si neghi pertanto in radice il
diritto di azione in capo a chi pretende di aver subito lesione da
una condotta "scriminata" dalla garanzia medesima, la valutazione
sull'esistenza della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto
finirebbe per sovrapporsi all'analoga valutazione demandata al
giudice del processo comune. Ove dunque si ritenesse precluso
l'intervento nel giudizio costituzionale, finirebbe per risultare in
concreto compromessa la stessa possibilità per la parte di agire in
giudizio a tutela dei suoi diritti» (sent. n. 76/2001).
5. - L'esistenza, nel caso di specie, di un atto statale
illegittimamente invasivo dell'autonomia regionale può essere
affermata anche per altra via, estendendo, nel perdurante vuoto
normativo, all'immunità dei consiglieri regionali conclusioni
elaborate a proposito della parallela prerogativa dei parlamentari, e
che a costoro per «prassi» ci si ostina a riservare senza alcuna
reale giustificazione.
Recuperando le fila di un orientamento che è andato
consolidandosi a partire dalla sentenza n. 1150/1988, in via
riassuntiva codesta Corte, nel 1997 (sent. n. 265) scriveva: «poichè
una tale regola [art. 68, primo comma, Cost.] di limitazione della
responsabilità (o della possibilità di farla valere in giudizio,
che non è, in definitiva, cosa diversa) è dettata non solo a tutela
della libertà di espressione del singolo membro delle Camere, ma a
tutela, attraverso questa, della piena libertà di discussione e di
deliberazione delle Camere stesse, e in definitiva a "tutela della
autonomia delle istituzioni parlamentari" (sentenza n. 379 del 1996);
e poichè, come ha ritenuto questa Corte, "le prerogative
parlamentari non possono non implicare un potere dell'organo a tutela
del quale sono disposte" (sentenze n. 443 del 1993; n. 1150 del
1988), ne deriva che la prerogativa in questione "attribuisce alla
Camera di appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata
ad un proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come
esercizio delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa
una difforme pronuncia giudiziale di responsabilità, sempre che il
potere sia stato correttamente esercitato" (sentenze n. 129 del 1996;
n. 1150 del 1988). Pertanto è solo l'esercizio in concreto, da parte
della Camera di appartenenza del parlamentare, della propria
potestà, che produce "l'effetto inibitorio dell'inizio o della
prosecuzione di qualsiasi giudizio di responsabilità, penale o
civile per il risarcimento dei danni", discendendo direttamente dalla
norma costituzionale "l'obbligo per l'autorità giudiziaria di
prendere atto della deliberazione parlamentare e di adottare le
pronunce conseguenti" (sentenza n. 129 del 1996) ...».
Ebbene, non è peregrino concludere, pur nella consapevolezza che
la tesi è assolutamente minoritaria, che, analogamente alla delibera
della Camera, anche l'atto con cui la regione interviene a tutela del
proprio consigliere (come quello adottato dalla Regione Veneto con
d.G.r. n. 3730/2005) ha un'efficacia inibitoria del procedimento
giurisdizionale in corso. Il giudice non può che prenderne atto,
declinando la giurisdizione (o sollevando, a sua volta, conflitto):
detto altrimenti, l'illegittima invasione dello Stato nei confronti
della regione acquista la forma dell'omessa presa d'atto
dell'irresponsabilità dichiarata dalla Regione.
Tale soluzione pare addirittura necessitata: a) stante il
medesimo tenore letterale dell'art. 122, quarto comma, Cost. e
dell'art. 68, primo comma; b) avendo la premessa del ragionamento
(«le prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dell'organo a tutela del quale sono disposte») contorni generali
applicabili tanto all'organo nazionale che a quello regionale; c)
godendo oggi (i.e.: a seguito della legge cost. n. 3/2001) tutti i
soggetti della Repubblica di pari dignità costituzionale (cfr.
art. 114 ss. Cost.).
Non va trascurato, poi, l'ulteriore sostegno offerto dalla legge
n. 140/2003, contenente, tra l'altro, disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione. L'art. 3, infatti, andando ben oltre
il citato bilanciamento operato in via giurisprudenziale (secondo le
due massime: a) il potere di giudicare circa la sussistenza, in
concreto, dei presupposti per l'applicazione dell'immunità spetta
alla Camera; tale decisione ha, per il giudice, effetto vincolante;
b)se la Camera non interviene, il giudice può proseguire il suo
giudizio ed apprezzare lui stesso l'esistenza dei predetti
presupposti) tende, invece, a configurare una vera e propria
«pregiudizialità parlamentare». Vengono, infatti, previsti a)
l'obbligo per il giudice di investire preliminarmente la Camera della
decisione circa l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, Cost.,
qualora il parlamentare nei cui riguardi è chiamato a pronunciarsi
proponga in giudizio la relativa eccezione, sospendendo il giudizio
in corso e rimanendo vincolato alla decisione da quella adottata; b)
la facoltà, per il parlamentare che assuma che il fatto per il quale
è in corso un procedimento giurisdizionale di responsabilità nei
suoi confronti è coperto dall'immunità, di investire della
questione la Camera, la quale può chiedere al giudice, sempre con
effetto vincolante, di sospendere il procedimento.
L'applicazione analogica (alle regioni) delle citate disposizioni
sarebbe, infine, giustificata dal fatto che, in tema di immunità,
«soltanto il legislatore statale può assicurare, come è
costituzionalmente necessario, una uguale protezione ai consiglieri
di tutte le regioni nell'esercizio delle medesime funzioni e perche
soltanto una sua scelta sarebbe conforme al principio di legalità
che regge compiutamente il sistema penale» (sent n. 69/1985).
Se alla regione spetta il potere di dichiarare l'insindacabilità
dei propri consiglieri con l'effetto di inibire l'inizio o la
prosecuzione di un qualsiasi giudizio di responsabilità, si ha per
dimostrata, nuovamente e in secondo grado, la menomazione
dell'autonomia costituzionale del Veneto, ad opera dal Tribunale di
Padova, nella forma «invasiva» dell'esercizio di un potere di
giurisdizione nel caso di specie inesistente.
Sul merito della violazione dell'art. 122, quarto comma, Cost.
6. - Il dott. Galan è stato chiamato in giudizio avanti al
Tribunale di Roma per la presunta lesività di dichiarazioni rese a)
nel corso di una pubblica udienza del consiglio regionale, b) più
esattamente, in sede di discussione preliminare al voto, c) in ordine
ad atti di nomina di spettanza consiliare (cfr. artt. 121-123 Cost. e
artt. 49-52 dello statuto della Regione Veneto).
Codesta Corte «più volte ... ha affermato che l'esonero da
responsabilità, previsto dall'art. 122, quarto comma della
Costituzione quale salvaguardia dell'autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale, ricomprende tutte quelle attività
che costituiscono esplicazione di una funzione affidata a tale organo
dalla stessa Costituzione o da altre fonti normative cui la prima
rinvia» (cfr., ex plurimis sentt. un. 76/2001; 391/1999; 276/2001).
Ha, altresì, precisato, in via generale, «che le funzioni
legislative e di indirizzo politico, nonchè quelle di controllo e di
autoorganizzazione, connotano il livello costituzionale
dell'autonomia garantita alle regioni e che l'esercizio di esse,
riservato al Consiglio regionale, non può essere sindacato da organi
giudiziari al fine di accertare l'eventuale responsabilità dei
soggetti deputati ad adempierle» (sentt. nn. 69 e 70 del 1985).
A seguito delle riforme costituzionali intervenute nel 1999 e nel
2001, è indubbio che il quarto comma dell'art. 122 copre qualunque
funzione dei consiglieri regionali, incluse le funzioni
amministrative legittimamente intestate al consigli (cfr. A. Ambrosi,
Questioni sulla irresponsabilità dei consiglieri regionali, in L.
Carlassare (a cura di), Diritti e responsabilità dei soggetti
investiti di potere, Padova, 2003, 172).
Lo stesso art. 3 della legge n. 140/2003, in linea di continuità
con una serie ininterrotta di diciannove decreti legge (non
convertiti) approvati tra il 1993 e il 1996, nel definirne l'ambito
di efficacia, dispone che «l'art. 68, primo comma Cost. [e, dunque,
con i dovuti aggiustamenti, anche l'art. 122, quarto comma] si
applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di
legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le
interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee
e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto
comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra
attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia
politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche
fuori del Parlamento».
Orbene, come ricordato, le dichiarazioni del dott. Galan, per un
verso, sono state rese in pubblica udienza consiliare in risposta ad
una sollecitazione di natura sia «interna», la richiesta di
chiarimenti avanzata dal consigliere Boato, sia «esterna», l'articolo
di giornale contenente la critica sulle candidature di giunta; per
altro verso, sono connesse ad una tipica funzione consiliare di
autoorganizzazione interna, l'approvazione della proposta di giunta
per il conferimento della direzione della Segreteria generale della
programmazione, fondata, quanto al titolo normativo, sul combinato
disposto degli artt. 121-123 Cost. e 49-52 statuto regionale: in
altre parole, come richiesto dalla giurisprudenza costituzionale più
risalente (cfr. sent. n. 69/1985), l'immunità invocata riguarda
funzioni amministrative di organizzazione interna riservate alla
regione direttamente dalla Costituzione e legittimamente disciplinate
per via statutaria.
In breve, tutto porta a che si affermi l'operatività della
prerogativa consiliare dell'irresponsabilità, essendo
incontrovertibile che il dott. Galan stesse esercitando funzioni
assegnate dalla Legge fondamentale al consiglio regionale.
7. - Ad abundantiam vale al pena sottolineare, ad ogni buon
conto, una particolarità di rilievo della fattispecie in esame,
utile a confermare, laddove ce ne fosse bisogno, la conclusione or
ora espressa.
Il caso attiene non già alla posizione di un «semplice»
consigliere regionale, bensì a quella di un consigliere-presidente
di regione. Dal che derivano, a tacer d'altro, due significative
specificità da non pretermettere o confondere troppo frettolosamente
nel crogiolo dei casi già decisi. Non va dimenticato, infatti: a)
che la funzione di rappresentanza della Regione e di direzione della
politica della Giunta (cfr. artt. 121, comma 4, Cost. e 30 statuto
Veneto) si accompagna istituzionalmente (e comunque per prassi eretta
a consuetudine facoltizzante) alla possibilità di «esternazione
politica»; b) che tale potere in ogni caso va ai di là delle
puntuali competenze affidate dalla legge al Presidente ed è, si può
dire, quasi connaturato al suo ruolo.
Non si può, dunque, revocare in dubbio che per un presidente di
regione, tanto più oggi che la sua elezione avviene a suffragio
universale e diretto (cfr. art. 122 come novellato dalla legge cost.
n. 2/2001), la manifestazione di valutazioni e di orientamenti sui
temi politici, soprattutto su quelli posti all'attenzione della
collettività dalla cronaca giornalistica, è diretta espressione del
munus publicum di cui è titolare: ha, il Presidente, una sorta di
diritto di parlare, fuori e dentro le mura del Palazzo, per chiarire
pubblicamente, avendone la responsabilità politica diffusa, il
significato e la ragione degli atti propri e del proprio «governo».
Devono, pertanto, considerearsi coperte dall'immunità le
dichiarazioni presidenziali (per il solo fatto di essere) riferibili
alla sua carica rappresentativa e politica.
Si tratta di dichiarazioni strumentali alla posizione pubblica ed
istituzionale del Presidente, di indubbia valenza politica: per
definizione (vale a dire, proprio per l'alto tasso di politicita),
non sindacabili, a meno di non voler compromettere alla radice,
contrariamente alla stessa ratio sottesa dalla prerogativa in esame,
la garanzia dell'indipendenza dell'autonomia regionale.
Nel dibattito politico i limiti della libertà di manifestazione
del pensiero diventano massimamente labili: chi sceglie di dedicarsi
alla vita politica attiva opera sempre una scelta di parte e,
necessariamente (per la funzione che esclude l'indifferenza, la quale
è possibile solo all'interno della società civile), assume un punto
di vista, abbraccia una fazione, diventa fazioso; l'attacco condotto
per via giornalistica giustifica ex se i toni usati e deve ricondurre
la polemica alla politica.
Ove si rifletta, anche un istante, su tutto ciò, non può che
concludersi che il Presidente Galan, reagendo, su sollecitazione, ad
una provocazione, ha, a sua volta, partecipato alla discussione su un
atto politico suo e della sua giunta assurto agli onori della
cronaca, avvalendosi del diritto di critica politica, con il
linguaggio vivido, se si vuole polemico e provocatorio, proprio della
politica.
Da tutto quanto fin qui si esposto si evince, con evidenza, la
violazione dell'art. 122, quarto comma e, suo tramite, degli
artt. 121 e 123 Cost. di disciplina dell'organizzazione e delle
funzioni dei supremi organi regionali.
In via riassuntiva, deve farsi applicazione della prerogativa
costituzionale di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., e quoad
effectus riconoscersi che il giudizio civile avviato dal prof.
Grassivaro nei confronti del dott. Galan viola i limiti esterni
imposti alla giurisdizione, perchè le dichiarazioni del
Presidente-consigliere Galan:
a) sono state rese in una pubblica udienza consiliare,
nell'esercizio di funzioni amministrative di organizzazione interna
costituzionalmente assegnate alla regione e regolate dallo statuto;
b) in ogni caso, rientrano nel potere, non importa se tipico
o no, di esternazione proprio dell'organo di rappresentanza e di
indirizzo della Regione;
c) sono caratterizzate ex se da un alto grado di politicità,
insindacabile soprattutto laddove non sia possibile distinguere, a
pena di sterili formalismi, il soggetto-persona fisica dalla carica
che ricopre (non v'è chi non veda che le stesse riflessioni condotte
sugli organi collegiali, quali il Parlamento o il consiglio
regionale, non sono riproducibili sic et simpliciter per gli organi
monocratici);
d) rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 122,
quarto comma, Cost. per come, sia pure indirettamente (con riguardo
all'art. 68, primo comma Cost.), è stato definito dal legislatore
ordinario (cfr. art. 3 legge n. 140/2003).
Essendo, inoltre, intervenuta la delibera con cui la giunta
regionale, autorizzando la regione alla proposizione del conflitto,
ha ritenute lese le proprie competenze costituzionalmente definite,
si deve concludere inoltre per l'attuale improcedibilità del
giudizio in corso, in attesa degli esiti del procedimento avanti
codesto ecc.mo Collegio.

P. Q. M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte:
1) dichiari che non spetta allo Stato e, per esso, al
Tribunale di Padova (nel giudizio rubricato sub n. 3705/00) accertare
la responsabilità civile del dott. Galan quale autore delle
dichiarazioni rese nel corso della 11ª seduta pubblica del Consiglio
regionale del Veneto del 30 ottobre 1995;
2) annullare tutti gli atti processuali adottati e che medio
tempore saranno eventualmente adottati dal Tribunale di Padova in
relazione all'atto di citazione del 23 ottobre 2000 notificato dal
prof. Grassivaro al dott. Galan e relativi al conseguente giudizio in
corso di causa (r.g. n. 3705/00).
A fini istruttori si producono i seguenti documenti:
1) estratto del verbale della seduta pubblica del Consiglio
regionale del Veneto del 30 ottobre 1995, con riserva della
produzione integrale, ove richiesto;
2) copia dell'articolo apparso su Il Gazzettino del 30
ottobre 1995;
3) copia dell'atto di citazione del 23 ottobre 2000 proposto
dal prof. Grassivaro;
4) copia della comparsa di costituzione e risposta proposta
dalla difesa del dott. Galan;
5) verbali della udienza di causa avanti il Tribunale di
Padova;
6) deliberazione della Giunta regionale del Veneto
n. 3730/2005 di autorizzazione a proporre conflitto di attribuzioni
avanti la Corte costituzionale.
Padova-Roma, addì 31 gennaio 2006
Avv. Prof. Mario Bertolissi - Avv. Luigi Manzi
06C0105