1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 926 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 ottobre 1995
N. 926 Ordinanza emessa il 7 ottobre 1995 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Asti nel procedimento penale a carico di Dinaro Vincenzo Reato in genere - Pubblicita' ingannevole - Ritenuta depenalizzazione della fattispecie in esame (vendita di sostanze alimentari, arance, con l'impropria denominazione di "biologiche") per "abrogazione parziale implicita" effettuata con decreto legislativo - Denunciato contrasto con i principi della legge di delega - Richiamo ai principi delle sentenze nn. 148/1983, 826/1988, 124/1990 e 194/1993. (D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 109, artt. 18, secondo comma, e 29, secondo comma). (Cost., art. 76; legge 29 dicembre 1990, n. 428, art. 2, punto d)). (096C0008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunicato la seguente ordinanza visti gli atti del proc.
3422/1993 del g.i.p. a carico di Dinaro Vincenzo, nato a Lentini il
19 luglio 1951 domiciliato ad Asti c.so Alfieri 37, iscritto nel
registro delle notizie di reato in data 20 aprile 1993; indagato per
il reato di cui all'art. 13 legge 30 aprile 1962, n. 283 perchè,
nella qualità di titolare di esercizio di vendita, offriva in
vendita sostanze alimentare (arance), adottando l'impropria
denominazione di "biologiche", tale da sorprendere la buona fede e da
indurre in errore gli acquirenti circa la loro qualità.
Fatto accertato in Asti il 1 marzo 1993.
Recidiva reiterata ex art. 99 c.p.
1. - Il pubblico ministero ha chiesto l'archiviazione del
procedimento per il reato di cui in rubrica subordinatamente al non
accoglimento da parte di questo giudice della questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 18, comma 2, decreto
legislativo 27 gennaio 1992 n. 109 nella parte in cui - in contrasto
con l'art. 2 punto d) della legge-delega 29 dicembre 1990, n. 428 -
depenalizza il reato di cui all'art. 13 legge 30 aprile 1962 n. 283.
2. - In linea di fatto si osserva che presso l'esercizio
commerciale di Dinaro Vincenzo è stato prelevato un campione di
arance "tarocco" esposte per la vendita con collocazione in vetrina
di un cartello colorato recante la scritta "arance biologiche di
produzione propria". Le analisi, sia di prima istanza che di
revisione, effettuate sul campione hanno evidenziato la presenza di
residui di imazalil, principio attivo ad azione fungicida, in
concentrazione superiore a 0,010 mg/kg costituente il limite
tollerato dall'o.m. 18 luglio 1990 e successive modificazioni.
Sussistono dunque fondati indizi per ritenere configurabile nella
fattispecie il reato di cui all'art. 13 legge n. 283/1962: tale
norma vieta infatti di offrire in vendita o di propagandare in
qualsiasi modo sostanze alimentari "adottando denominazioni o nomi
impropri, frasi pubblicitarie, marchi o attestati di qualità o
genuinità da chiunque rilasciati, nonchè disegni illustrativi tali
da sorprendere la buona fede o da indurre in errore gli acquirenti
circa la natura, sostanza, qualità o le proprietà nutritive delle
sostanze alimentari stesse". Invero non può dubitarsi che sia idoneo
ad indurre in errore l'acquirente la dichiarazione (a mezzo cartello
pubblicitario) del venditore secondo cui le arance poste in commercio
sarebbero "biologiche", cioè esenti da trattamenti chimici mentre è
certo che detti prodotti erano stati trattati con l'additivo chimico
denominato imazalil.
3. - A questo punto deve però chiedersi il giudicante se il cit.
art. 13 sia ancora in vigore posto che il decreto legislativo 27
gennaio 1992 n. 109 (attuazione delle direttive 89/395 CEE e 89/396
CEE concernenti l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità
dei prodotti alimentari) ha introdotto una fattispecie di illecito
amministrativo (artt. 2, comma 1 e 18, comma 2) che pare adattarsi
perfettamente al caso concreto oggetto del presente procedimento.
L'art. 2, comma 1 d.leg. cit. stabilisce infatti che
"l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti
alimentari non devono indurre in errore l'acquirente sulle
caratteristiche del prodotto e precisamente sulla natura, sulla
identità, sulla qualità, sulla composizione, sulla quantità, sulla
durabilità, sul luogo di origine o di provenienza, sul modo di
ottenimento o di fabbricazione del prodotto stesso". La violazione di
questo precetto è punita dall'art. 18, comma 2, con la sanzione
amministrativa pecuniaria da lire 1.500.000 a lire 9.000.000.
4. - La tesi contraria alla depenalizzazione (o abrogazione)
dell'art. 13 legge n. 283/1962, pur sostenuta, senza particolari
approfondimenti, da Cass. 28 giugno 1994, Avetrani, non regge di
fronte alla lucida ricostruzione del quadro normativo offerta dal
pubblico ministero nella richiesta di archiviazione.
Si deve infatti considerare che il previgente art. 16 d.P.R. 18
maggio 1982 n. 322 (relativo alla etichettatura dei prodotti
alimentari) aveva preventivamente risolto con la clausola di riserva
penale "salvo che il fatto costituisca reato" ogni problema di
interferenza tra la norma penale di cui all'art. 13 legge n. 283/1962
e la disposizione di cui all'art. 2 del cit. d.P.R. anch'essa
contenente un divieto di pubblicità ingannevole sanzionato in via
amministrativa, appunto, dall'art. 16. Per contro, analoga clausola
di riserva penale non si rinviene nell'art. 18 del decreto
legislativo n. 109/1992 (questo decreto ha tra l'altro abrogato
espressamente - v. art. 29, comma 2 - il d.P.R. n. 322/1982) con
riferimento alla violazione del nuovo divieto di
etichettatura-presentazione-pubblicità ingannevoli dei prodotti
alimentari sancito dall'art. 2. Detta clausola è infatti collocata
in apertura del comma 1 dell'art. 18 ("salvo che il fatto costituisca
reato") che però contempla lo specifico illecito amministrativo
consistente nel fatto di chi "confezioni, detenga per vendere o venda
prodotti alimentari non conformi alle norme del presente decreto",
mentre il comma 2, che contempla il diverso illecito amministrativo
costituito dalla violazione della disposizione dell'art. 2, non
ripete l'inciso di apertura del comma 1.
La posizione di chi ritiene estensibile al comma 2 dell'art. 18 la
clausola di riserva penale contenuta nel comma 1 si scontra quindi
insanabilmente con la lettera della legge e con il principio ubi lex
voluit ibi dixit (specie tenendo conto della diversa formulazione del
previgente art. 16 d.P.R. n. 322/1982 relativo alla stessa materia).
D'altra parte affermare la perdurante vigenza dell'art. 13 legge n.
283/1962 significherebbe svuotare significativamente la portata
sanzionatoria del comma 2 dell'art. 18 che verrebbe ad essere
limitata a quelle violazioni meramente formali non riconducibili alla
previsione del cit. art. 13. Ciò che determinerebbe l'evidente
irragionevolezza di un quadro normativo per cui le infrazioni formali
sono punite in via amministrativa (dall'art. 18, comma 2 del decreto
legislativo) con la sanzione pecuniaria da lire 6.000.000 a lire
36.000.000, mentre le più gravi violazioni sostanziali (attinenti
l'inosservanza del divieto di pubblicità ingannevole) sarebbero
punite con l'ammenda da lire 600.000 a lire 15.000.000 (è vero che
l'art. 13 prevede pur sempre un'illecito penale - per il quale
peraltro ammessa l'oblazione ex art. 162 c.p. - ma è anche vero che
la relativa sanzione, in termini di afflittività concreta intesa
come incidenza reale sul patrimonio del responsabile, è meno grave
di quella comminata dall'art. 18, comma 2, decreto legislativo n.
109/1992).
5. - Deve dunque concludersi che le violazioni in tema di
pubblicità ingannevole (quale quella contestata in rubrica)
integrano oggi l'illecito amministrativo di cui agli artt. 2, comma
1, e 18, comma 1, decreto legislativo n. 109/1992 in quanto il
combinato disposto di tali norme ha determinato l'abrogazione
implicita (per incompatibilità ex art. 29, comma 2 del medesimo
decreto) della fattispecie contravvenzionale prevista dall'art. 13
legge n. 283/1962 (abrogazione, come avverte giustamente il pubblico
ministero, peraltro parziale in quanto alcune condotte tipiche
descritte nell'art. 13 cit. non sono riprodotte nell'art. 2 del
decreto legislativo n. 109/1992).
Nè pare invocabile nella specie il principio enunciato nell'art.
9, comma 3, legge n. 689/1981 secondo cui ai fatti previsti dagli
artt. 5, 6, 9 e 13 legge n. 283/1962 "si applicano in ogni caso le
disposizioni penali in tali articoli previste, anche quando i fatti
stessi sono puniti da disposizioni amministrative che hanno
sostituito disposizioni penali speciali".
La norma non è certo di agevole interpretazione ma non sembra
possibile attribuire ad essa il significato amplissimo che vorrebbero
darle alcune recenti decisioni (Cass. 15 giugno 1993, Perotto; Pret.
Asti 15 gennaio 1994, Enrione) estendendo la prevalenza delle
disposizioni penali della legge n. 283/1962 anche rispetto alle
fattispecie di illecito amministrativo introdotte successivamente
alla legge di depenalizzazione n. 689/1981.
Si deve infatti considerare:
a) che la locuzione "in ogni caso" pare finalizzata a rendere
esplicita la prevalenza delle disposizioni della legge n. 283 non
solo rispetto alle "disposizioni amministrative che hanno sostituito
disposizioni penali speciali", ma anche rispetto alle disposizioni
amministrative ab origine, che cioè erano già tali anche prima
della legge n. 689/1981;
b) che tanto i lavori preparatori, quanto la littera legis
sembrano escludere l'applicabilità della deroga al principio di
specialità alle fattispecie di illecito amministrativo introdotte in
epoca successiva all'entrata in vigore della legge di
depenalizzazione (l'espressione "disposizioni amministrative che
hanno sostituito disposizioni penali speciali" pare diretta a
regolare situazioni di concorso tra norme tutte anteriori alla legge
cit.);
c) che sembra alquanto azzardato voler desumere da una
disposizione così equivoca, come quella di cui al terzo comma
dell'art. 9, la formulazione di un principio di "fissita'" della
deroga al criterio di specialità sancito dal primo comma: ciò
infatti significherebbe attribuire (in contrasto con il sistema
costituzionale delle fonti del diritto) alla cennata deroga la
qualifica di norma di rango superiore perchè insuscettibile di
abrogazione da parte di norma successiva in modi differenti da quello
dell'abrogazione espressa.
Ritiene dunque il giudice di dover affermare l'applicazione del
principio di specialità ex art. 9, comma 1 cit., al rapporto tra
l'art. 13 legge n. 283/1962 e le fattispecie di illecito
amministrativo previste dall 'art. 18 decreto legislativo n.
109/1992.
6. - Se tali conclusioni sono esatte appare però evidente che il
combinato disposto dagli artt. 18, comma 2, e 29 comma 2, decreto
legislativo n. 109/1992 confligge insanabilmente con uno dei
criteri-principi direttivi della legge delega 29 dicembre 1990, n.
428, disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall
'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria
per il 1990). L'art. 2 lett. d) di tale legge stabilisce infatti che
nell'emanare i decreti legislativi di attuazione di una serie di
direttive comunitari (comprese le n. 295 e 396 del 1989 recepite nel
decreto n. 109/1992) il governo deve assicurare l'osservanza delle
nuove disposizioni introducendo apposite sanzioni amministrative e
penali, "salve le norme penali vigenti".
Ora non vi è dubbio che tra queste ultime norme debba essere
annoverato anche l'art. 13 legge n. 283/1962 e che pertanto gli artt.
18, comma 2 e 29, comma 2 del decreto legislativo n. 109/1992 sono in
contrasto con i criteri della delega e devono essere denunciati per
incostituzionalità ex art. 76 Costituzione (oggetto della questione
di legittimità costituzionale "indiretta" è il c.d. eccesso di
delega nascente dall'antitesi tra legge delegata e legge delegante,
considerata alla stregua di fonte interposta).
7. - Sulla rilevanza di tale questione di costituzionalità
basterà osservare che nell'attuale assetto normativo il procedimento
relativo al reato di cui all'art. 13 legge n. 283/1962 dovrebbe
essere archiviato (in accoglimento della richiesta subordinata del
pubblico ministero), mentre se la Corte dichiarasse l'illegittimità
costituzionale delle norme denunciate il pubblico ministero dovrebbe
esercitare l'azione penale per il suddetto reato (visti gli esiti
delle indagini preliminari come riportati al par. 2).
Si potrebbe obiettare che l'eccezione qui sollevata comunque
inammissibile per difetto di rilevanza posto che, anche in caso di
accoglimento da parte della Corte, il giudice a quo sarebbe comunque
tenuto ad applicare le norme penali di favore (dichiarate
incostituzionali) in virtù del principio di irretroattività delle
norme penali più sfavorevoli all'imputato (Corte cost. n. 91/1979);
invero i principi generali desumibili dagli artt. 25, comma 2 Cost. e
2 codice penale impedirebbero in ogni caso che un eventule sentenza
di accoglimento possa produrre un effetto pregiudizievole per
l'imputato nel processo penale pendente dinanzi al giudice a quo
(Corte cost. n. 85/1976).
Al riguardo si osserva che in tempi più recenti sono emersi segni
di ripensamento nella giurisprudenza costituzionale con
l'affermazione di un concetto più ampio di rilevanza della questione
di legittimità costituzionale. In particolare nella sentenza n.
148/1983 - premesso che non possono esistere "zone franche"
dell'ordinamento sottratte al controllo di costituzionalità per
irrilevanza "necessaria" della relativa questione nel giudizio a quo
- la Corte ha rilevato che "sebbene privato di efficacia ai sensi del
primo comma dell'art. 136 Cost. (... ), quanto al passato la norma
penale di favore continua a rilevare in forza del prevalente
principio che esclude la retroattività delle norme incriminatrici";
ciò però non significa che la pronuncia della Corte non potrebbe
avere alcuna influenza nel giudizio a quo posto che tale pronuncia
potrebbe comunque incidere sulla formula di proscioglimento e,
riflettendosi sullo schema argomentativo del giudice che ha sollevato
la questione, modificare "il fondamento normativo della decisione,
pur fermi restandone i pratici effetti".
Sotto altro profilo la Corte ha sottolineato che "le norme penali
di favore fanno anch'esse parte del sistema, al pari di qualunque
altra norma costitutiva dell'ordinamento. Ma lo stabilire in quali
modi il sistema potrebbe reagire all'annullamento di norme del
genere, non è quesito cui la Corte possa rispondere in astratto,
salve le implicazioni ricavabili dal principio di irretroattività
dei reati e delle pene; (...) si tratta di un problema (ovvero di una
somma di problemi) inerente all'interpretazione di norme diverse da
quelle impugnate che i singoli giudici dovranno dunque affrontare
caso per caso, nell'ambito delle rispettive competenze". Analoghi
principi sono stati affermati successivamente nelle decisioni nn.
826/1988, 124/1990 e 194/1993.
Nel caso di specie il giudicante ritiene di poter sottoporre alla
Corte la questione di incostituzionalità degli artt. 18, comma 2, e
29, comma 2, decreto legislativo n. 109/1992, in quanto la rilevanza
di detta questione pare sussistere sotto un duplice profilo. In primo
luogo, infatti, la Corte potrebbe anche non condividere i presupposti
interpretativi da cui muove la presente ordinanza e conseguentemente
emettere una sentenza di rigetto fondata sull'assunto dell'attuale
vigenza dell'art. 13 legge n. 283/1962. In secondo luogo deve
osservarsi che l'eventuale pronuncia di accoglimento dell'eccezione,
ferma notando la non perseguibilità del Dinaro per il reato di cui
all'art. 13 cit., avrebbe comunque influenza sull'iter argomentativo
del decreto di archiviazione in quanto la non promuovibilità
dell'azione penale deriverebbe non tanto (o non solo)
dall'intervenuta abrogazione (parziale) dell'art. 13 da parte degli
artt. 18 e 29 decreto legislativo n. 109/1992, ma (anche)
dall'impossibilità di applicazione retroattiva, nel giudizio a quo,
dell'art. 3 ritornato in vigore a causa della declaratoria di
incostituzionalità delle suddette norme penali di favore (artt. 25
Cost. e 2 c.p.): in altre parole, pur non mutando (per effetto della
pronuncia della Corte) gli effetti pratici del provvedimento del
giudice a quo (accoglimento della richiesta di archiviazione del
pubblico ministero), non vi sarebbe però perfetta coincidenza tra i
parametri normativi ed i passaggi argomentativi del decreto di
archiviazione emesso senza promuovere il giudizio incidentale di
costituzionalità e quelli del decreto di archiviazione emesso
all'esito (favorevole) di tale giudizio.
Inoltre, in questo caso, l'incostituzionalità è rinvenibile in
norme che abrogano (parte di) una fattispecie criminosa preesistente.
Pertanto l'eventuale sentenza di accoglimenento della Corte non
avrebbe l'effetto di creare nuovi illeciti penali, ma solo quello di
ripristinare reati previsti da una norma previgente
incostituzionalmente abrogata. La Corte ha già avuto modo di
dichiarare incostituzionali norme di questa natura (in particolare le
disposizioni regionali che depenalizzavano reati previsti dalla legge
statale: v. sent. nn. 370/1989 e 43/1990).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n. 87/1953
il giudice delle indagini preliminari presso la pretura di Asti
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 18, comma 2, e 29, comma 2,
del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 in relazione all'art.
76 della Costituzione, nella parte in cui abrogano (parzialmente)
l'art. 13 della legge 30 aprile 1962, n. 283, in contrasto con l'art.
2, punto d) della legge 29 dicembre 1990, n. 498;
Dichiara sospeso il presente procedimento e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Manda alla
cancelleria per gli adempimenti di competenza nei riguardi delle
parti e perchè copia della presente ordinanza sia notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Asti, addì 7 ottobre 1995
Il giudice per le indagini preliminari: Corbo
96C0008