1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 7-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 luglio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 luglio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Riconoscimento e promozione della dieta mediterranea - Politiche regionali per la promozione della dieta mediterranea - Adozione di un programma degli interventi per la promozione, lo sviluppo e la valorizzazione della dieta mediterranea - Omessa previsione di disposizioni finanziarie. - Legge della Regione Siciliana 20 (recte: 12) maggio 2022, n. 12 (Riconoscimento e promozione della Dieta mediterranea) e, in particolare, art. 3. (22C00146) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 7-9-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12 contro la Regione
Sicilia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro
tempore, con sede in Palermo - Palazzo Orleans - piazza Indipendenza
n. 21, per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
legge regionale Sicilia n. 12 del 12 maggio 2022, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana - Supplemento ordinario n.
22 del 20 maggio 2022 recante «Riconoscimento e promozione della
Dieta mediterranea», come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 14 luglio 2022.
Nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana - Supplemento
ordinario n. 22 del 20 maggio 2022 è stata pubblicata la legge
regionale Sicilia n. 12 del 2022 recante «Riconoscimento e promozione
della Dieta mediterranea».
Il Presidente del Consiglio ritiene che la legge, così come
promulgata, presenti dei vizi di illegittimità costituzionale per la
violazione dell'art. 81, terzo comma, riguardante la necessaria
copertura di spesa in relazione a leggi che comportino nuovi o
maggiori oneri, ponendosi altresì in contrasto con la normativa
regionale in materia di copertura finanziaria delle leggi regionali
di spesa (art. 7 della legge regionale Sicilia 8 luglio 1977, n. 47).
Pertanto, propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 della Costituzione per il seguente

Motivo

Illegittimità della legge regionale Sicilia 20 maggio 2022, n.
12, in particolare, dell'art. 3, per contrasto con l'art. 81, terzo
comma della Costituzione nonchè con la norma interposta costituita
dall'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) e, per quanto occorra, con l'art. 7
della legge regionale Sicilia 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in materia
di bilancio e contabilità della Regione siciliana).
La finalità della legge regionale di cui si discute sono
chiaramente, descritte nell'art. 1 che, testualmente, prevede:
«Art. 1 (Finalità e obiettivi). - 1. La Regione siciliana, in
attuazione degli articoli 9 e 117 della Costituzione nonchè della
Convenzione UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale
immateriale del 17 ottobre 2003 ratificata dall'Italia con legge 27
settembre 2007 n. 167, nel rispetto di quanto previsto dalla
Dichiarazione di Chefchaouen del 13 marzo 2010, promuove la Dieta
mediterranea quale Patrimonio Culturale Immateriale UNESCO.
2. La Regione valorizza la Dieta mediterranea attraverso
l'accrescimento della visibilità e del dialogo interculturale, dal
livello regionale a quello internazionale, nonchè attraverso misure
volte a sostenere lo sviluppo di filiere enogastronomiche
caratterizzate dalla produzione e commercializzazione di prodotti
agricoli a filiera corta.
3. La promozione della Dieta mediterranea è obiettivo delle
politiche regionali per lo sviluppo del territorio rurale, orientate
al sostegno e alla valorizzazione della multifunzionalità e
sostenibilità ambientale in agricoltura, del paesaggio, del
patrimonio naturalistico c storico-culturale, del turismo c della
salute.
4. La Regione attraverso la presente legge persegue i seguenti
obiettivi:
a) la preservazione della memoria storico-culturale,
espressione dell'identità del territorio siciliano, attraverso la
promozione della consapevolezza a livello locale, nazionale ed
euro-mediterraneo dell'importanza della Dieta mediterranea quale
stile di vita sostenibile rispettoso dei territori, della convivenza
tra culture diverse e del dialogo intergenerazionale;
b) la promozione della Dieta mediterranea all'interno del
sistema dei siti Unesco e delle aree geografiche caratterizzate da
produzioni tipiche con marchi di qualità riconosciuti, come
strategia integrata e sinergica di valorizzazione dei patrimoni
culturali materiali e immateriali dell'umanità;
c) la promozione di studi e ricerche interdisciplinari sugli
effetti della dieta mediterranea sulla salute e sugli stili di vita;
d) l'elaborazione di modelli innovativi di attrazione
economica e turistica per la fruizione dei prodotti della dieta
mediterranea all'interno degli specifici contesti paesaggistici e
storico-culturali dei territori di provenienza;
e) la promozione di stili di vita basati sulla Dieta
mediterranea come modello di corretta alimentazione, in funzione di
prevenzione delle malattie sociali legate alla nutrizione;
f) la promozione e la diffusione dell'impiego dei prodotti e
delle specialità della Dieta mediterranea nelle mense e nei sistemi
di ristorazione collettiva, in conformità al decreto del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 10 marzo
2020 nonchè delle Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione
scolastica approvate dalla Conferenza unificata 11 29 aprile 2010;
g) la programmazione di attività formative e divulgative
sulla Dieta mediterranea, sulle culture e sui paesaggi a essa
associati;
h) la collaborazione con gli istituti scolastici di ogni
ordine e grado, per la programmazione nell'ambito dei piani di
offerta formativa integrativa di progetti didattici sui temi della
Dieta mediterranea;
1) la definizione di strategie innovative di tutela e
gestione sostenibile dei paesaggi naturali, rurali e storici, con
particolare riguardo alle specificità dell'ecosistema della macchia
mediterranea, che costituiscono la base ecologica e materiale delle
culture e degli stili di vita associati alla Dieta mediterranea;
1) l'inserimento di specifiche misure, nell'ambito delle
future programmazioni del PSR Sicilia, volte alla promozione e
valorizzazione dei prodotti e delle specialità della Dieta
mediterranea;
m) favorire il partenariato pubblico e privato e la
progettualità locale con forme di coordinamento fra soggetti
pubblici e privati, al fine di valorizzare il territorio regionale a
livello nazionale ed internazionale».
In tale ottica, l'art. 3 della legge regionale n. 12/2022
individua una serie di politiche attive per la promozione ed il
sostegno della Dieta mediterranea.
Più nel dettaglio, l'Assessore regionale per l'agricoltura, lo
sviluppo rurale e la pesca mediterranea:
«a) programma gli interventi per la promozione, lo sviluppo e
la valorizzazione della Dieta mediterranea;
b) promuove l'informazione e la comunicazione sulla Dieta
mediterranea;
c) favorisce la gestione della rete di operatori per la Dieta
mediterranea di cui all'art. 4».
L'art. 4 prevede la promozione e la costituzione, da parte della
Regione, di una «rete operativa per la Dieta mediterranea» coordinata
dall'Assessorato regionale dell'agricoltura, dello sviluppo rurale e
della pesca mediterranea, mediante l'attivazione di un forum.
L'art. 5 prevede il supporto regionale all'aggiornamento
permanente dei docenti della scuola primaria e secondaria e degli
operatori della formazione.
Il secondo comma dell'art. 6, inoltre, prevede che «l'Assessorato
regionale della salute, 1° Assessorato regionale delle attività
produttive e 1'Assessorato regionale della famiglia, delle politiche
sociali e del lavoro intraprendono, in occasione della Giornata
regionale della Dieta mediterranea, ogni iniziativa di promozione
della Dieta mediterranea e dei valori ad essa riferiti». Il
successivo terzo comma, prevede l'istituzione di un «apposito albo
dei ristoratori che somministrano esclusivamente prodotti tipici
siciliani. Tale albo è pubblicato nel sito ufficiale
dell'Assessorato regionale del turismo, dello sport e dello
spettacolo».
Da ultimo, l'art. 7 introduce, dopo l'art. 14 della legge
regionale 2 agosto 2002, n. 5, un art. 14-bis.
La norma neointrodotta prevede:
«Art. 14-bis (Disciplina in materia di oleoturismo, di strade
dell'olio e dei prodotti tipici agroalimentari. Integrazione delle
strade del vino esistenti). - 1. Le attività di "oleoturismo" in
Sicilia sono disciplinate dalle disposizioni di cui all'art. 1, commi
513 e 514, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, nonchè dalle linee
guida e indirizzi in merito ai requisiti e agli standard minimi di
qualità per l'esercizio dell'attività oleoturistica di cui al
decreto 26 gennaio 2022 del Ministero delle politiche agricole,
alimentari e forestali.
2. Ai sensi dell'art. 5 della legge 27 luglio 1999, n. 268, le
disposizioni di cui al titolo I della presente legge ad eccezione
dell'art. 5 si applicano anche per la realizzazione delle "Strade"
finalizzate alla valorizzazione dell'olio di oliva e dei prodotti
tipici agro-alimentari.
3. Nel caso in cui sullo stesso territorio insistono produzioni
diversificate e di qualità relative al vino, all'olio e a prodotti
tipici agro-alimentari, il comitato promotore di cui all'art. 2 può
promuovere la realizzazione congiunta delle "Strade", a condizione
del mantenimento dell'unitarietà del percorso.
4. Le Strade del vino già riconosciute alla data di entrata in
vigore della presente legge possono essere integrate con le
produzioni di olio d'oliva e agro-alimentari diversificate e di
qualità che insistono sullo stesso territorio, a condizione del
mantenimento dell'unitarietà del percorso della strada esistente.
5. Alle Strade dell'olio e dei prodotti tipici agro-alimentari
si applica il disciplinare approvato con decreto 15 gennaio 2003
dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste.
6. Le attività di promozione e valorizzazione dell'olio e dei
prodotti tipici agroalimentari di cui al presente articolo possono
essere svolte dalle enoteche di cui all'art. 5.
7. Le disposizioni attuative in materia di "oleoturismo" di cui
al comma 1, nonchè eventuali modifiche volte ad integrare il
disciplinare di cui al comma 5, rispetto a specificità riguardanti
le costituende Strade dell'olio d'oliva e dei prodotti tipici
agro-alimentari, sono approvate con decreto dell'Assessore regionale
per l'agricoltura, lo sviluppo rurale e la pesca mediterranea».
Si ritiene che la legge si ponga in palese violazione dell'art.
81, terzo comma della Costituzione dal momento che, pur prevedendo
l'adozione di un programma contenente gli indirizzi delle politiche
regionali volte alla promozione della Dieta mediterranea, tuttavia,
non riporta alcuna disposizione finanziaria. Pur essendo suscettibile
di determinare oneri a carico del bilancio regionale, tale
disposizione non quantifica la spesa nè individua idonea copertura
finanziaria per farvi fronte.
Appare evidente che le iniziative regionali di sviluppo e
valorizzazione dovranno, necessariamente concretizzarsi attraverso
l'approntamento di risorse strumentali e finanziarie che, tuttavia,
non risultano esser quantificate in relazione ai rispettivi oneri nè
individuate le fonti di finanziamento, come, invece, richiesto dalla
normativa statale in materia di contabilità per quanto riguarda le
necessarie coperture delle leggi di spesa - art. 19, comma 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica) - che si pone quale norma interposta (1) .
Dunque, la legge in esame si pone, innanzi tutto, in violazione
l'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
È noto che la giurisprudenza di codesta Corte ha ritenuto che:
«i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in
materia di "coordinamento della finanza pubblica" - funzionali anche
ad assicurare il rispetto del parametro dell'unità economica della
Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n. 78 del
2011) e a prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del 2013)
- sono applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del
2008, n. 169 del 2007). Ciò in riferimento alla necessità di
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli oggi ancor
più pregnanti - da cui consegue la conferma dell'estensione alle
autonomie speciali dei principi di coordinamento della finanza
pubblica - nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma premesso all'art. 97
della Costituzione, richiama, come già osservato, il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)» (2) .
La necessità di provvedere a far fronte agli oneri derivanti
dall'adozione del provvedimento legislativo, in quanto presidio degli
equilibri di finanza pubblica,
«opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di norme
interposte, sostanziandosi in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile. Pertanto, il
sindacato di costituzionalità sulle modalità di copertura
finanziaria delle spese coinvolge direttamente il precetto
costituzionale, a prescindere dalle varie declinazioni dello stesso,
nel volgere del tempo» (3) .
La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, stabilito che la
quantificazione della spesa deve rispettare la fondamentale esigenza
di chiarezza e solidità di bilancio cui l'art. 81 della Costituzione
si ispira e a cui il legislatore regionale non può sottrarsi
«ragion per cui la copertura di nuove spese deve essere
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale e in
equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in
esercizi futuri» (4)
in quanto
«il principio della previa copertura della spesa in sede
legislativa è inderogabile, ai sensi dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione. Da esso deriva la necessità della corretta
redazione del bilancio di previsione, la cui articolazione ed
approvazione è riservata al Consiglio regionale e non può essere
demandata - per specifiche azioni attinenti alla salvaguardia degli
equilibri del bilancio - agli organi di gestione in sede diversa e in
un momento successivo da quello indefettibilmente previsto dall'art.
81, quarto comma, della Costituzione» (5) .
Si ritiene che gli adempimenti previsti per la copertura della
tipologia di spesa non siano stati rispettati dalla legge regionale
impugnata, in particolare alla luce di quanto previsto all'art. 3
della legge in esame, concernente, come visto, le «Politiche
regionali per la promozione della Dieta mediterranea», che dispone
l'adozione di un programma regionale finalizzato all'individuazione
degli indirizzi delle politiche regionali per la promozione della
Dieta mediterranea.
Indubbiamente, la legge in esame comporta oneri non quantificati,
privi di copertura finanziaria. Di conseguenza, l'intero
provvedimento, si pone in contrasto con l'art. 81, terzo comma della
Costituzione e con l'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).
Nè potrà obbiettarsi che la legge oggi impugnata non comporta,
in realtà, alcuna nuova o maggiore spesa.
Come noto, infatti, codesta Corte (6) ha precisato che:
«il rispetto dell'art. 81 della Costituzione impone che,
ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa,
anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorre sempre
indicare i propri mezzi per farvi fronte».
Giova, altresì, evidenziare che l'obbligo di copertura delle
leggi di spesa è esplicitamente ribadito nella normativa regionale
siciliana, laddove all'art. 7 della legge regionale n. 47/1977 (7)
viene previsto che «le leggi della Regione che importino nuove o
maggiori spese, ovvero minori entrate, devono indicare la relativa
copertura finanziaria»; pertanto la legge in esame si pone anche in
violazione della normativa regionale.
Alla luce di quanto sopra illustrato, si ritiene che ricorrano i
presupposti per l'impugnativa, davanti alla Corte costituzionale, ex
art. 127 della Costituzione, della legge in esame, con particolare
riferimento all'art. 3, per violazione dell'art. 81, terzo comma,
della Costituzione, trattandosi di una legge suscettibile di
comportare oneri non quantificati e privi di copertura finanziaria.

__________

(1) «1. Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto
forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione
dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria
riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali. 2. Ai sensi
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare
la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o
maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di
altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento
di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse
attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura
previste dall'art. 17».

(2) Cfr. Corte costituzionale n. 39 del 2014; Vedi anche Corte
costituzionale n. 235 del 2020; Corte costituzionale n. 147 del
2018, Corte costituzionale n. 181 del 2013.

(3) Cfr. Corte costituzionale, n. 244 del 2020

(4) Cfr. Corte costituzionale 17 marzo 2010, n. 100.

(5) Così Corte costituzionale 19 luglio 2012, n. 192

(6) Cfr. Corte costituzionale n. 307 del 2013.

(7) Vedasi anche l'art. 14 del Testo coordinato delle norme in
materia di bilancio e contabilità applicabili alla Regione
approvato con decreto presidenziale del 17 marzo 2004 (Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana - Supplemento ordinario n. 16
del 9 aprile 2004)

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima la legge regionale Sicilia
20 maggio 2022, n. 12, in particolare, dell'art. 3 della stessa, per
i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 14 luglio
2022;
2. legge regionale Sicilia n. 12 del 12 maggio 2022.
Roma, 18 luglio 2022

L'Avvocato dello Stato: Rocchitta