1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 31 ottobre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 31 ottobre 2000 (della provincia autonoma di Trento) Provincia di Trento - Confini territoriali - D.P.R. 21 dicembre 1999, recante "Delimitazione del bacino idrografico del fiume Piave" - Individuazione del confine amministrativo tra i comuni di Canazei (Provincia di Trento) e Rocca Pietore (Provincia di Belluno) anziche' nella linea di displuvio delle cime della Marmolada (come stabilito in seguito ad annoso contenzioso con la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 1361/1998 del 23 ottobre 1998) in una linea retta, che taglia diagonalmente in due il ghiacciaio della Marmolada, in senso piu' favorevole agli enti veneti interessati - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia di Trento - Lamentata inosservanza delle procedure stabilite dalla Costituzione per le modificazioni dei confini tra enti territoriali dello Stato italiano - Lesione della sfera di competenza provinciale in materia di gestione del proprio territorio - Elusione del giudicato della decisione del Consiglio di Stato sopra menzionato - Violazione dei principi di leale collaborazione e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 743/1988 e 55/1993. - D.P.R. 21 dicembre 1999 recante "Delimitazione del bacino idrografico del fiume Piave". - Costituzione, artt. 131, 132 e 97; Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 6, 18, 20 e 24; 9, nn. 11 e 14; 14; 16; 68 e 107. (000C1267) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-2000)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale signor Lorenzo Dellai, giusta
deliberazione della giunta n. 2572 del 19 ottobre 2000,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 19
ottobre 2000, rogata dalla dott.ssa Gianna Scopel, direttore
dell'ufficio contratti della provincia ed ufficiale rogante (rep.
n. 24987) - dall'avv.to prof. Sergio Panunzio ed elettivamente
domiciliata presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele
II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione al decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, recante "Delimitazione del bacino idrografico del
fiume Piave";

F a t t o

1. - Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Trento deve
portare nuovamente innanzi a codesta ecc.ma Corte una controversia
ad Essa ben nota, poichè per ben due volte - seppure in vario modo
- la Corte ha già dovuto occuparsene: quella relativa al confine
fra la Regione Veneto e la Provincia di Trento, che corre lungo le
cime della Marmolada. Una controversia iniziata nell'ormai lontano
anno 1973.
Riepiloghiamo brevemente i fatti attraverso i quali si è
dipanata la controversia e che precedono l'emanazione del d.P.R.
del 21 dicembre 1999 cui si riferisce il presente ricorso.
2. - Nell'anno 1973 il Comune di Canazei (Provincia di Trento)
propose ricorso al Presidente della Repubblica, ai sensi
dell'art. 267 r.d. 3 marzo 1934, n. 383, per la contestazione del
confine tra il comune stesso e il finitimo Comune di Rocca Pietore
(provincia di Belluno), nel tratto del massiccio della Marmolada.
Il Comune di Canazei riteneva infatti che tale linea confinaria
dovesse seguire il crinale del gruppo dolomitico, lungo le creste
delle montagne, in conformità con quanto indicato dalla
commissione internazionale per la delimitazione del confine
austriaco-italiano nel 1911, anzichè tagliare diagonalmente il
ghiacciaio con una linea retta da Punta Penia a Passo della Fedaia,
come preteso dal Comune di Rocca Pietore e come segnato sulle carte
dell'I.G.M.
Il Ministero dell'interno, in sede di istruttoria sul ricorso,
acquisite le deduzioni delle regioni e province interessate,
costituiva una commissione incaricata di esaminare la
documentazione e di compiere indagini e, al termine dei lavori di
questa, richiedeva il prescritto parere al Consiglio di Stato, il
quale si pronunciava per l'accoglimento del ricorso (Cons. St.,
sez. I, parere n. 18/1980 del 7 marzo 1980). Il ricorso veniva
accolto con il d.P.R. 29 maggio 1982.
In particolare, nel decreto che ha accolto il ricorso si è
ritenuto che il tracciato confinario fra i due comuni contendenti
"debba essere fissato in aderenza alle deliberazioni della
commissione internazionale del 1911" (v. il citato parere Cons.
St., sez. I, n. 18/1980, richiamato nel d.P.R. 29 maggio 1982 e da
considerarsi parte integrante dello stesso). Il d.P.R. in questione
ha perciò ritenuto fondata la tesi del ricorrente Comune di
Canazei, che richiamava l'atto di confinazione fra il Regno
d'Italia e l'Impero austriaco del 22 dicembre 1867 (conseguente al
trattato di Vienna del 3 ottobre 1866), successivamente
puntualizzato dal protocollo della commissione italoaustriaca del
1911, quali unici documenti ufficiali da tenere in considerazione
per la determinazione del confine controverso che essi indicavano
come corrente lungo la linea del crinale montano (linea "delle
creste" o "delle cime" od anche "di displuvio").
Il decreto presidenziale, inoltre, considerando l'esigenza di una
corretta demarcazione del confine, lungo un tratto così impervio,
incaricava il Ministero dell'interno dell'esecuzione della
decisione, concedendogli la possibilità di un'azione correttiva
del tracciato confinario, e specialmente della cartografia, per
realizzare un più conveniente allineamento del confine corrente
lungo le creste con l'effettiva conformazione del crinale montano,
per renderlo più facilmente riconoscibile nei punti più
inagevoli, e comunque sempre in conformità al criterio individuato
(linea delle creste).
3. - Il d.P.R. 29 maggio 1982 è stato impugnato dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sia dal Comune di
Rocca Pietore che dalla Regione Veneto.
La Regione Veneto sollevava altresì, in relazione al citato
decreto, conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato
davanti a codesta ecc.ma Corte costituzionale che, peraltro, lo
rigettava con la sentenza 30 giugno 1988, n. 743. Con quel ricorso
la regione aveva dedotto la "violazione delle sue attribuzioni per
quel che attiene alla sfera territoriale delle medesime", nonchè
degli articoli 131 e 132 della Costituzione. Con la suddetta
sentenza n. 743 del 1988 codesta ecc.ma Corte ritenne ammissibile
il conflitto, ma lo rigettò nel merito perchè riconobbe la
spettanza allo Stato, secondo la procedura dell'articolo 267 del
r.d. n. 383 del 1934, del potere di decidere la contestazione di
confini proposta dal Comune di Canazei.
Parallelamente, nel corso del giudizio innanzi alla prima sezione
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, anche tale
giudice portava all'esame di codesta ecc.ma Corte, sotto altro
profilo, la controversia sui confini fra la Regione Veneto e la
Provincia autonoma di Trento nella zona della Marmolada. Infatti,
con ordinanza del 5 febbraio 1992 (erano passati già nove anni
dalla proposizione del ricorso per contestazione di confini) il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sollevò una questione
di costituzionalità dell'articolo 267 del r.d. n. 383 del 1934. Ma
anche tale questione venne dichiarata non fondata da codesta Ecc.ma
Corte con la sentenza 16 febbraio 1993, n. 55.
Così superata la questione di costituzionalità e ripreso il
giudizio, la sezione prima del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, con sentenza n. 1290 dell'11 maggio 1994, ha respinto i
ricorsi degli enti veneti, confermando l'accertamento dei confini
risultante dal d.P.R. 29 maggio 1982: confermando, cioè, che il
confine corre lungo la linea delle creste della Marmolada.

4. - Successivamente, la sentenza di primo grado è stata
appellata dalla Regione Veneto e dal Comune di Rocca Pietore. Anche
tali impugnazioni sono state, tuttavia, respinte dal Consiglio di
Stato, sez. IV, con la decisione n. 1361/1998 del 23 ottobre 1998.
Il Consiglio di Stato, decidendo definitivamente il merito della
controversia, ha infatti confermato l'accertamento dei confini
operato con il d.P.R. 29 maggio 1982, affermando che "... la linea
di confine tra il Comune di Canazei e il Comune di Rocca Pietore,
nella zona della Marmolada e, più specificamente, nel tratto
compreso tra la linea del monte Marmolada e il passo Fedaia, deve
intendersi coincidente con la linea di displuvio della catena
principale del monte Marmolada (cd. linea delle creste o delle
cime)".
Era ragionevole pensare che con tale decisione del Consiglio di
Stato - intervenuta dopo ben venticinque anni dalla proposizione
del ricorso ex articolo 267 del r.d. n. 383 del 1934! - la
controversia sui confini si fosse finalmente conclusa. Ma non era
così. Infatti sia la Regione Veneto che il Comune di Rocca Pietore
- gli stessi enti che avevano proposto ricorso al Tribunale
amministrativo regionale per ottenere l'annullamento del d.P.R. 29
maggio 1982 - hanno impugnato la decisione del Consiglio di Stato
con ricorsi in Cassazione, chiedendone l'annullamento per difetto
di giurisdizione del giudice amministrativo.
Com'era facilmente prevedibile, anche tali ricorsi degli enti
veneti sono stati respinti dalle sezioni unite civili della Corte
di Cassazione con la sentenza n. 106 del 5 aprile 2000. Con tale
sentenza si è infatti riconosciuto che la giurisdizione spettava
al giudice amministrativo (come giurisdizione esclusiva estesa
anche al merito). Tale sentenza della Cassazione è stata
notificata, a cura della Provincia autonoma di Trento, agli enti
veneti ricorrenti. Per cui, a questo punto - e dopo oltre 27 anni
di contenzioso! - risulta definitivamente accertato, a seguito di
sentenza passata in giudicato - che la linea di confine fra i
Comuni di Canazei e di Rocca Pietore, e quindi fra la Regione
Veneto e la Provincia autonoma di Bolzano, coincide con la linea
delle cime (o del displuvio) della catena principale del monte
Marmolada.
5. - A questo punto occorre anche ricordare che, mentre il
contenzioso sopra descritto era in corso di svolgimento, è entrata
in vigore la legge 18 maggio 1989, n. 183, recante "Norme per il
riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo". Tale
legge, in particolare, disciplina anche i "bacini idrografici" -
definiti dall'articolo 1, comma 1, lettera d), come i territori nei
quali "le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai,
defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso
d'acqua direttamente o a mezzo di affluenti ..." - ed individua,
fra i "bacini di rilievo nazionale" quello del Piave e quello
dell'Adige (art. 14).
La stessa legge, al primo comma dell'articolo 4, stabilisce che
la "delimitazione" dei bacini di rilievo nazionale deve essere
approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dei lavori pubblici e previa deliberazione
del Consiglio dei ministri (e stabiliva anche - all'articolo 13,
comma 2 - che intanto quei bacini fossero provvisoriamente
delimitati come da cartografia allegata al d.P.C.M. 22 dicembre
1977); all'articolo 12 la legge disciplina le "Autorità di bacino
di rilievo nazionale" (tutte presiedute dal Ministro dei lavori
pubblici), che hanno anche il compito di adottare i relativi "piani
di bacino di rilievo nazionale" (art. 18).
Giova peraltro ricordare che, in conseguenza della speciale
autonomia spettante in materia alle Provincie autonome di Trento e
di Bolzano (ai sensi degli articoli 8, n. 24, 9, n. 9, 14 e 16
dello statuto speciale T.-A.A.) e riconosciuta dalla stessa legge
n. 183 del 1989 (art. 32), nelle due province autonome - ai sensi
dell'articolo 5, comma 4, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, recante
norme d'attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, come modificato dall'articolo 2 del decreto legislativo 11
novembre 1999, n. 463 - il "piano generale per l'utilizzazione
delle acque pubbliche", stabilito d'intesa fra Stato e provincia
autonoma (ai sensi dell'articolo 14 dello statuto speciale
T.-A.A.), "vale anche, per il rispettivo territorio, quale piano di
bacino di rilievo nazionale".
Successivamente, in attuazione della disciplina stabilita dalla
legge n. 183 del 1989, con il d.P.R. 14 aprile 1994 il Governo ha
adottato un "atto di indirizzo e coordinamento in ordine alle
procedure ed ai criteri per la delimitazione dei bacini idrografici
di rilievo nazionale e interregionale". Tale atto d'indirizzo
(articolo 2, comma 1) ha regolato la elaborazione, da parte delle
autorità di bacino di rilievo nazionale (e interregionale), dei
progetti di "delimitazione" dei bacini idrografici di loro
competenza in conformità ai criteri tecnici stabiliti
nell'allegato 1. Esso stabilisce inoltre (articolo 2, comma 2) che
la rappresentazione cartografica dei bacini deve essere in scala
almeno 1:250.000 IGMI; mentre eventuali situazioni di dettaglio
sono riportate in elaborati in scala 1:50.000, oppure 1:25.000.
Infine (articolo 2, comma 3) vi si prevede anche che "Ove
necessario, autorità di bacino limitrofe ... possono definire
d'intesa fra di loro i progetti di delimitazione dei rispettivi
bacini relativamente ad aree in cui, in applicazione dei criteri
tecnici di cui all'allegato 1, sia riconosciuta la presenza di
interessi comuni".
6. - In applicazione della suddetta disciplina della legge n. 183
del 1989 e del d.P.R. 14 aprile 1994, è stato appunto emanato il
d.P.R. 21 dicembre 1999 - recante la delimitazione del bacino
idrografico del fiume Piave - cui si riferisce il presente ricorso.
Ricorso che forse la Provincia autonoma di Trento non avrebbe
proposto innanzi a codesta Ecc.ma Corte se esso non fosse stato
cronologicamente preceduto dalla interminabile e combattutissima
vicenda contenziosa che si è dinanzi sommariamente descritta. Ma
la pervicacia dimostrata in quella vicenda dagli enti veneti nel
cercare di imporre, in ogni modo possibile, la loro tesi circa
l'andamento del confine conteso - una pervicacia che da ultimo è
giunta ai limiti della temerarietà, come sembra significare anche
la pesante condanna alle spese inflitta a quegli enti dalla Corte
di Cassazione con la citata sentenza n. 106 del 2000 - inducono la
provincia ricorrente a ritenere che in talune particolari
disposizioni di quel decreto di delimitazione (adottato un anno
dopo la suddetta decisione del Consiglio di Stato che ha
definitivamente accertato la linea del confine sulla Marmolada)
emerga un ulteriore tentativo di modificare surrettiziamente il
confine conteso sulla Marmolada in senso favorevole alle tesi
sostenute dagli enti veneti: riducendo il territorio della
Provincia autonoma di Trento (e del Comune di Canazei) e
corrispondentemente aumentando quello della Regione Veneto (e del
Comune di Rocca Pietore).
Esaminiamo, dunque, quale sia il contenuto del decreto
presidenziale di delimitazione del bacino idrografico del fiume
Piave. Al riguardo giova premettere che, come è detto
espressamente dall'articolo 14 della legge n. 183 del 1989, dal
punto di vista geografico ed idrografico il bacino del Piave
interessa esclusivamente le Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia,
non anche la Regione Trentino-Alto Adige. Infatti - come
definitivamente accertato dal Consiglio di Stato, Sezione IV, con
la citata decisione n. 1361 del 1998 - la linea delle cime (o delle
creste) della catena principale della Marmolada definisce il
confine amministrativo fra la Regione Veneto e la Regione
Trentino-Alto Adige (e la provincia ricorrente), e costituisce
anche la "linea di displuvio" fra il bacino del fiume Piave
(Veneto) e quello del fiume Adige (Trentino): infatti le acque del
ghiacciaio della Marmolada (ghiacciaio delimitato dalla suddetta
"linea delle cime") confluiscono nel fiume Avisio che, a sua volta,
si immette nel fiume Piave (cfr. anche il r.d. 15 gennaio 1942,
nella Gazzetta Ufficiale n. 241 del 13 ottobre 1942, recante
l'elenco delle acque pubbliche della Provincia di Trento, dove il
ghiacciaio della Marmolada risulta appunto sboccare nel fiume
Avisio, che attraversa i comuni trentini di Canazei e di Vigo di
Fassa).
Nel preambolo del decreto presidenziale in questione si legge,
fra l'altro, che esso è stato emanato essendosi anche "considerato
che il limite di bacino interessante il ghiacciaio della Marmolada
nei Comuni di Roccapietore (Belluno) e Canazei (Trento), nella
cartografia in scala 1:250.000, non consente di individuare nella
dovuta precisione la posizione della linea di displuvio in
corrispondenza del ghiacciaio stesso"; ed essendosi anche "ritenuto
di dettagliare in scala opportuna la linea di displuvio nel
territorio sopra indicato, da definire d'intesa tra le autorità di
bacino del Piave e dell'Adige".
Quanto poi al contenuto dispositivo del decreto esso,
all'articolo 1, contiene l'approvazione della "perimetrazione" del
bacino del fiume Piave, quale risultante dalla cartografia annessa
in scala 1:250.000. Al riguardo non si può non rilevare che
appunto nella annessa cartina n. 2 del bacino del Piave (v. nella
Gazzetta Ufficiale suppl. ord., n. 195 del 22 agosto 2000, pag.
41), contenente anche la zona della Marmolada, il confine
amministrativo fra i Comuni di Rocca Pietore e di Canazei è
rappresentato, anzichè dalla linea delle cime della Marmolada
(linea che ne delimita anche il ghiacciaio), ancora da una linea
retta continua che taglia diagonalmente il ghiacciaio (cfr. anche
la "Legenda" nella Gazzetta Ufficiale cit., pag. 40), secondo la
tesi sostenuta nel corso del contenzioso dagli enti veneti, ma
definitivamente respinta dal Consiglio di Stato con la più volte
citata decisione del 1998 (decisione precedente la adozione del
d.P.R. 21 dicembre 1999 in questione).
Per quanto riguarda poi il "confine di bacino" riportato nella
medesima cartina (rappresentato da una linea punteggiata: cfr.
ancora la "Legenda" citata), tale confine dovrebbe essere definito
dalla linea di displuvio, ovvero "delle cime", e quindi
corrispondere al confine amministrativo come da ultimo accertato
dal Consiglio di Stato; esso invece (per le ragioni appena dette)
nella cartina risulta essere "intersecato" dalla linea retta del
(falso) confine amministrativo. Ma, oltre a ciò, si deve anche
rilevare che, nonostante la scala poco dettagliata della carta
allegata al decreto, è evidente che in essa la linea di displuvio
segue un andamento sicuramente diverso da quello risultante dalla
cartografia annessa all'atto di confinazione della commissione
italo-austriaca del 1911, che il Consiglio di Stato ha accertato
corrispondere al confine amministrativo e coincidere con la linea
di displuvio (o delle cime). È infatti palese che nella parte più
a nord del tratto di confine in questione (corrispondente grosso
modo alla zona della Punta Serauta) il confine risulta molto
spostato verso nord-ovest, e che in tal modo una buona parte del
ghiacciaio della Marmolada risulterebbe comunque ricadere nel
territorio della Regione Veneto.
Il successivo articolo 2 del decreto presidenziale in questione
stabilisce poi che "ai fini della soluzione di problemi specifici,
che potrebbero manifestarsi in corrispondenza delle linee di
confine, soprattutto dove i limiti di bacino intersecano i limiti
amministrativi dei territori comunali, le autorità di bacino e le
regioni interessate provvedono ad una intesa tra loro per produrre
idonea cartografia, tenendo anche conto delle indicazioni di cui
all'articolo 2, comma 2, del d.P.R. 14 aprile 1994". Tale
previsione già di per sè appare applicabile alla linea di confine
sulla Marmolada, proprio perchè - come già si è detto - nella
cartina allegata al decreto è riprodotto, anche se erroneamente,
un confine amministrativo che segue una linea retta sul ghiacciaio
e che, quindi, non seguendo la linea delle cime (o del displuvio),
"nterseca" il confine del bacino.
Quanto appena detto è poi confermato dall'articolo 4 del decreto
presidenziale in questione, il quale così recita: "In applicazione
dell'articolo 2 del presente decreto, l'autorità di bacino del
Piave, d'intesa con l'autorità di bacino dell'Adige, redige
apposita cartografia di dettaglio per definire la linea di
displuvio nei territori dei Comuni di Roccapietore (Belluno) e
Canazei (Trento)".
7. - Come risulta da quanto sopra esposto, la lettura del d.P.R.
21 dicembre 1999 e della cartografia ad esso allegata conferma il
timore della provincia ricorrente che già con esso, e poi anche
con l'intesa fra le (sole) autorità di bacino di cui all' articolo
4 si voglia incidere surrettiziamente sui confini amministrativi
fra la Regione Veneto e la Provincia di Trento (già definiti dalla
decisione del Consiglio di Stato), facendo rientrare una parte
almeno del ghiacciaio della Marmolada nel territorio del comune di
Rocca Pietore e della Regione Veneto.
Già appaiono sintomatici in tal senso i seguenti fatti:
a) che nel preambolo del decreto (primo "considerato") si
dica che il ghiacciaio della Marmolada si trova "nei comuni di
Roccapietore (Belluno) e Canazei (Trento)", laddove invece era
stato già accertato - prima con il decreto presidenziale del 1982,
e poi, definitivamente, con la decisione del Consiglio di Stato del
1998 - che il ghiacciaio è interamente ricompreso nel territorio
trentino;
b) che, corrispondentemente a quanto sopra, nella cartografia
allegata al decreto in questione sia ancora riportato, come confine
amministrativo fra Regione Veneto e Provincia di Trento, la linea
retta che taglia diagonalmente in due il ghiacciaio, anzichè
quella (confermata definitivamente dal Consiglio di Stato) che
segue l'andamento delle cime della Marmolada (linea delle cime o di
displuvio);
c) che nella medesima cartografia anche il confine del
bacino, pur non corrispondendo alla linea retta che taglia il
ghiacciaio, non coincide però con la linea delle cime (o di
displuvio) come accertata dal Consiglio di Stato, ma ha un
andamento diverso, più vicino alla suddetta linea retta (e quindi
più favorevole agli interessi degli enti veneti).
Ma oltre a ciò, e con più particolare riferimento alla
disciplina contenuta negli articoli 2 e 4 del decreto in questione,
la sua lesività delle attribuzioni costituzionali e della
integrità del territorio della provincia ricorrente si apprezza
meglio se si ha ben presente la peculiarità del rapporto che - in
virtù del Trattato di Vienna del 1866 e del relativo atto di
confinazione del 1867, del successivo protocollo finale della
commissione di demarcazione italo-austriaca del 1911, e da ultimo
della decisione della IV sezione del Consiglio di Stato n. 1361 del
1998 - intercorre in quella zona fra il confine amministrativo e la
linea "delle cime" della Marmolada (o "delle creste", o "di
displuvio"). Peculiarità che consiste nella accertata ed
insuperabile identità, in quella zona, fra il confine
amministrativo e la linea delle cime o di displuvio della
Marmolada. Motivo per cui, in quella zona, modificare la linea di
displuvio non facendola più coincidere (come invece ha detto il
Consiglio di Stato) con la linea delle cime della catena principale
della Marmolada significa al tempo stesso modificare (o pretendere
di modificare) surrettiziamente il confine amministrativo fra i
Comuni di Rocca Pietore e di Canazei, e fra la Regione Veneto e la
Provincia di Trento. Una modificazione quest'ultima, che si può
realizzare come per qualsiasi altro confine interno fra enti
territoriali della Repubblica italiana, ma solo con le procedure
appropriate stabilite dal nostro sistema costituzionale (nel caso,
quella prevista dal secondo comma dell'articolo 132 Cost.).
Inoltre, per le medesime ragioni di cui sopra, la stessa
"definizione" della linea di displuvio nei territori di
Roccapietore e Canazei sulla Marmolada - cui si riferisce
l'articolo 4 dcl decreto presidenziale in questione, ipotizzando al
riguardo una "intesa" fra le autorità di bacino del Piave e
dell'Adige - non può portare a definire una linea diversa da
quella già definitivamente accertata dalla decisione della IV
sezione del Consiglio di Stato n. 1361 del 1998: quella cioè della
linea delle cime della catena della Marmolada. E comunque la
definizione di quella linea non può essere nella disponibilità
(l'intesa) delle due autorità di bacino.
Pertanto la Provincia Autonoma di Trento si vede costretta a
sollevare il conflitto di attribuzione in relazione al suddetto
d.P.R. 21 dicembre 1999, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della Provincia
Autonoma di Trento di cui agli articoli 131 e 132 Cost.; agli
articoli 8, spec. nn. 6, 18, 20 e 24;9 spec. nn. 9 e 11, 14, 16: 68
e 107 dello Statuto speciale Trentino-Alto (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670) e delle relative norme d'attuazione (spec. art. 8. comma 1.
lett. e), del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, e successive
modificazioni; ed art. 5, comma 1, del d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381, e successive modificazioni). Violazione di giudicato.
1.1. - Come si è già detto, la carta in scala 1:250.000
allegata al decreto presidenziale in questione rappresenta il
confine amministrativo fra i Comuni di Canazei e di Roccapietore, e
quindi fra la Provincia di Trento e la Regione Veneto, come una
linea retta che taglia diagonalmente il ghiacciaio della Marmolada.
Si tratta della vecchia linea già contenuta in passato nella
cartografia dell'IGM che dapprima il d.P.R. 29 maggio 1982, ed
infine la più volte richiamata decisione del Consiglio di Stato
(passata in giudicato a conclusione di un giudizio che ha visto
come parti anche la Provincia autonoma di Trento e la stessa
Presidenza del Consiglio dei ministri) hanno accertato essere
errata, riconoscendo che il confine corre invece lungo la linea
delle cime (o di displuvio), e quindi imponendone la correzione
sulla cartografia ufficiale.
L'amministrazione dello Stato italiano, in particolare il
Ministero degli interni, secondo quanto stabilito già dal d.P.R.
29 maggio 1982, avrebbe potuto (e se necessario dovuto) provvedere
anche ad una più precisa definizione e demarcazione del confine
contestato per consentire "un più conveniente allineamento del
confine con il crinale montano" (così a pagina 11 del parere
n. 18/1980, del 7 marzo 1980, della sezione prima del Consiglio di
Stato, espressamente richiamato nel secondo periodo del dispositivo
del d.P.R. 29 maggio 1982): cioè, oltre ad una correzione della
cartografia, una "demarcazione" sul terreno, per renderlo più
facilmente riconoscibile nei punti più inagevoli (circostanza
evidentemente non infrequente in una zona in cui la linea di
confine coincide con le vette della Marmolada, alte più di 3.000
metri!), ma sempre - giova ripeterlo - in conformità al criterio
sancito dal Consiglio di Stato della linea delle cime.
Ciò avrebbe potuto essere fatto dal Ministero degli interni sin
dal 1982 (poichè il d.P.R. 29 maggio 1982, non venne mai sospeso
da alcun giudice); e comunque - se necessario - doveva essere fatto
subito dopo il passaggio in giudicato della decisione del Consiglio
di Stato del 1998.
Ma non solo l'amministrazione dello Stato, a tutt'oggi, non ha
ancora provveduto alla suddetta "demarcazione". Ad anni di distanza
dal definitivo accertamento del confine, con il decreto
presidenziale in questione lo Stato pretende di reintrodurre una
definizione del confine amministrativo diversa da quella già
accertata in sede giurisdizionale (con sentenza passata in
giudicato anche nei suoi confronti), e corrispondente invece a
quella già inutilmente sostenuta dagli enti veneti ma dichiarata
errata dal Consiglio di Stato.
In definitiva, il d.P.R. 21 dicembre 1999, con l'annessa
cartografia, prima ancora di definire il confine del bacino del
Piave sulla Marmolada definisce il confine amministrativo fra
Provincia di Trento e Regione Veneto; ma facendo ciò esso pretende
di modificare quel confine rispetto a quello che è il suo vero
andamento stabilito negli atti costitutivi e definitivamente
accertato in sede giurisdizionale. Cosicchè il decreto
presidenziale in questione è lesivo della integrità del
territorio provinciale, costituzionalmente garantito (art. 3
Statuto T.-A.A., e precedenti atti normativi collegati) e degli
articoli 131 e 132 della Costituzione (il quale ultimo disciplina
la procedura per la modificazione delle circoscrizioni provinciali
coinvolgenti più regioni).
Per le medesime ragioni ora dette, poichè la modificazione del
confine amministrativo, quale risultante dalla cartografia allegata
al decreto presidenziale in questione, determina il passaggio di
una parte cospicua del ghiacciaio della Marmolada - che ai sensi
dell'art. 8, comma 1, lettera e) del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115
(come modificato dall'art. 1 d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463),
recante le norme d'attuazione dello Statuto trentino, appartiene al
demanio della Provincia di Trento - dal territorio della Provincia
di Trento a quello della Regione Veneto, ne risultano altresì lese
le attribuzione della provincia ricorrente relative al proprio
demanio, di cui all'art. 68, nonchè 9, n. 9, dello statuto, ed
alle relative norme d'attuazione già citate (art. 8 d.P.R. n. 115
del 1973).
1.2 - Parallelamente alla lesione delle attribuzioni
costituzionali della provincia ricorrente già descritte in
precedenza, il d.P.R. 21 dicembre 1999, incidendo come si è detto
sulla definizione dei confini amministrativi della provincia, si
risolve in una lesione delle sue attribuzioni anche sotto un
ulteriore profilo. Esso, infatti, nella misura in cui comporta una
riduzione del territorio provinciale, parallelamente comporta una
riduzione della sfera territoriale di esercizio delle sue
competenze legislative ed amministrative. Ne risultano pertanto
lese le competenze di cui agli artt. 8, 9 e 16 dello statuto
speciale T.-A.A. e segnatamente quelle in materia di "tutela del
paesaggio" (art. 8, n. 6 St.), di "comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e
l'esercizio degli impianti di funivia (art. 8, n. 18 St.), di
"turismo" (art. 8, n. 20 St.), opere idrauliche (art. 8, n. 24
St.), di "utilizzazione delle acque pubbliche" (artt. 9, n. 9, e
14, St.), e di "attività sportive" (art. 9, n. 11 St.).

2. - Violazione delle medesime attribuzioni, costituzionali di
cui alle norme gia citate sotto ulteriore profilo (specie in
relazione agli artt. 2 e 4 del d.P.R 21 dicembre 1999). Violazione
di giudicato. Violazione del principio di leale cooperazione,
nonchè dell'art. 97 Cost.
2.1. - Anche a prescindere dalla rappresentazione cartografica
contenuta nel decreto di un confine amministrativo diverso da
quello vero, il d.P.R. 21 dicembre 1999 interferisce sul confine
amministrativo anche in altro modo. Vi interferisce, come si è
già visto, mediante una rappresentazione anch'essa non rispondente
alla realtà della "linea di displuvio" della Marmolada; e mediante
la previsione di una successiva e più dettagliata "definizione" di
quella linea di displuvio (anche mediante una cartografia di
maggiore dettaglio) diretta evidentemente a perfezionare e
consolidare l'errato tracciato della linea di displuvio già
indicato nella cartografia allegata al decreto presidenziale.
Ulteriore e più dettagliata definizione che viene affidata ad una
intesa fra autorità di bacino (quella del Piave ed anche quella
dell'Adige) che invece non hanno il potere di disporre circa la
definizione di quella linea nella zona della Marmolada in
questione.
In precedenza (nella illustrazione del "fatto") si sono già
indicate le ragioni del peculiare rapporto che - nella zona in
questione della Marmolada - intercorre fra il confine
amministrativo e la linea "di displuvio", o "delle cime", o "delle
creste" della Marmolada. Peculiarità che consiste nella accertata
ed insuperabile identità, in quella zona, fra il confine
amministrativo e la linea delle cime o di displuvio. Motivo per
cui, in quella zona, modificare la linea di displuvio non facendola
più coincidere (come invece ha detto il Consiglio di Stato) con la
linea delle cime della catena principale della Marmolada significa
al tempo stesso modificare (o pretendere di modificare)
surrettiziamente il confine amministrativo fra i Comuni di Rocca
Pietore e di Canazei, e fra la Regione Veneto e la Provincia di
Trento. Una modificazione, quest'ultima, che si potrà anche
realizzare come per gli altri confini interni fra enti territoriali
della Repubblica italiana, ma solo con le procedure appropriate
stabilite dal nostro sistema costituzionale (nel caso, quella
prevista dal secondo comma dell'art. 132 Cost.).
Già per questo, dunque, il decreto presidenziale impugnato
risulta essere lesivo delle attribuzioni della provincia
ricorrente. Esso infatti contiene una rappresentazione della linea
di displuvio - linea necessariamente corrispondente a quella "delle
cime" della Marmolada - assi diversa, e più favorevole alla
regione Veneto, rispetto a quella accertata dal Consiglio di Stato
(cioè a quella corrispondente alla cartografia allegata al
protocollo finale della commissione di demarcazione italo-austriaca
del 1911).
2.2 - Inoltre, per le medesime ragioni di cui sopra,
particolarmente lesiva delle attribuzioni costituzionali della
provincia ricorrente risulta essere anche la disciplina relativa
alla ulteriore "definizione" della linea di displuvio - da
effettuarsi mediante una "intesa" fra le autorità di bacino del
Piave e dell'Adige - contenuta nell'art. 4 (ma anche 2) del d.P.R.
21 dicembre 1999. Una ulteriore definizione, più dettagliata, che
evidentemente è diretta a perfezionare e consolidare la falsa
rappresentazione della linea di displuvio già contenuta nella
cartografia allegata al decreto presidenziale in questione (cfr. la
già citata carta in scala 1:250.000, a pagina 41 della Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 22 agosto 2000, cit.)
Come si era già detto in precedenza, e per le ragioni dinanzi
esposte, una intesa fra le autorità di bacino non può portare
alla individuazione e definizione di una linea di displuvio diversa
da quella già definitivamente accertata dalla decisione della IV
sezione del Consiglio di Stato n. 1361 del 1998: quella cioè della
linea delle cime della catena della Marmolada. E comunque la
definizione di quella linea non può essere nella disponibilità
(l'intesa) delle due autorità di bacino.
A suffragare ulteriormente la tesi secondo cui le suddette
autorità di bacino non potrebbero in alcun modo modificare la
linea di displuvio già accertata dal Consiglio di Stato, nè hanno
alcun potere di disporne, alle ragioni già illustrate se ne può
aggiungere qualche altra.
In primo luogo si deve richiamare la speciale disciplina, già
ricordata, che lo Statuto T.-A.A. (artt. 9, n. 9, e 14) e le
relative norme d'attuazione (art. 5 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381,
modificato da art. 2 d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463) dettano in
materia di acque pubbliche. Come si è già detto, in base a quella
disciplina nella provincia di Trento i piani di bacino di rilievo
nazionale sono sostituiti dal "piano generale per l'utilizzazione
delle acque pubbliche" previsto dall'art. 14 dello Statuto
speciale. Tale piano generale è stabilito "... d'intesa tra i
rappresentanti dello Stato e della provincia in seno a un apposito
comitato" (art. 14, comma 3, St.). Da ciò discendono due
conseguenze. La prima, e più radicale, è che nella provincia di
Trento anche la definizione dei confini dei bacini idrografici di
rilievo nazionale non può spettare alle rispettive autorità di
bacino e neppure al solo Governo, ma deve essere effettuata
"d'intesa" fra lo Stato e la provincia. Il che già comporta di per
sè la inaccettabilità della disciplina contenuta nell'art. 4 (e
nell'art. 2) del decreto presidenziale in questione, ed il suo
carattere lesivo delle attribuzioni provinciali e della sua
autonomia.
La seconda conseguenza, che peraltro si deduce qui in via del
tutto subordinata, è che, anche a volere ammettere una competenza
delle autorità di bacino del Piave e dell'Adige a definire la
linea di displuvio in questione, tale definizione non potrebbe
comunque avvenire se non previa una "intesa" con la Provincia
autonoma di Trento. Una siffatta previa intesa con la provincia
ricorrente - stante l'incidenza della definizione della linea di
displuvio sulle sue competenze - sarebbe infatti imposta, in primo
luogo, dal principio costituzionale di leale cooperazione (che
secondo la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte presiede sempre
alla disciplina dei rapporti fra lo Stato e le province autonome),
nonchè dall'art. 97 della Costituzione; ed inoltre - nel caso
particolare in questione - la necessità di una previa intesa
sarebbe confermata dalla espressa previsione della intesa di cui al
già citato art. 14 dello Statuto T.-A.A.
Al riguardo è appena il caso di ricordare che ai sensi della
disciplina legislativa vigente (art. 12 legge n. 183 del 1989) le
autorità di bacino di rilievo nazionale sono organismi
eminentemente statali (presiedute dal Ministro dei lavori pubblici,
oppure dal Ministro dell'ambiente). È dunque palese che
l'eventuale definizione della linea di displuvio sulla Marmolada,
nei territori dei Comuni di Canazei e di Roccapietore (di cui
all'art. 4 dell'impugnato d.P.R. 21 dicembre 1999) non potrebbe
effettuarsi se non con una intesa cui partecipi la Provincia
autonoma di Trento. Del resto, ciò è quanto sarebbe previsto
dallo stesso art. 2 del d.P.R. 21 dicembre 1999, dove appunto si
stabilisce in via generale che alla soluzione dei problemi
specifici riguardanti le linee di confine si deve provvedere
mediante intese fra "le autorità di bacino e le regioni
interessate", (nel caso di specie, oltre alla Regione Veneto, la
Provincia autonoma di Trento). Ma per motivi misteriosi - ed in
modo palesemente contraddittorio - il successivo art. 4 dello
stesso decreto presidenziale, pur affermando di volere dare
applicazione a quanto stabilito dal precedente art. 2, ha ristretto
l'intesa alle sole autorità di bacino del Piave dell'Adige,
estromettendo da tale particolare intesa la provincia ricorrente.
2.3 - Infine, la disciplina contenuta nel d.P.R. 21 dicembre 1999
circa la (ulteriore) definizione della linea di displuvio sulla
Marmolada (art. 4) comporta una lesione delle attribuzioni
provinciali anche sotto un'ulteriore profilo (già illustrato in
precedenza in relazione più diretta alla rappresentazione della
linea del confine amministrativo). Interferendo la definizione
della linea di displuvio - per i motivi già ampiamente illustrati
- sulla linea del confine amministrativo, anche qui si deve
ulteriormente denunciare il fatto che la disciplina del decreto
presidenziale in questione (artt. 2 e 4) comporta una sottrazione
di parte del ghiacciaio della Marmolada al territorio della
provincia ricorrente e, quindi, una incisione su beni appartenenti
al suo demanio (con violazione degli artt. 68, nonchè 9, n. 9.
dello Statuto, e delle relative norme d'attuazione, di cui
all'art. 8 d.P.R. n. 115 del 1973). Parallelamente, la riduzione
del territorio provinciale determina una riduzione della sfera
territoriale di esercizio delle competenze costituzionalmente
spettanti alla provincia (segnatamente quelle già indicate in
precedenza al n. 1.2), e dunque una lesione delle medesime. Al
riguardo si richiamano integralmente le deduzioni ed argomentazioni
già svolte in questo ricorso ai nn. 1.1. ed 1.2. del "diritto").

P. Q. M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato, e neppure
alle autorità di bacino del Piave e dell'Adige, in sede di
delimitazione del bacino idrografico del fiume Piave, definire la
linea del confine amministrativo fra la Regione Veneto (Comune di
Roccapietore) e la Provincia autonoma di Bolzano(Comune di
Canazei), nè la linea di displuvio sul monte Marmolada in maniera
difforme da quella già definitivamente accertata con il d.P.R.
29 maggio 1992 e con la successiva sentenza del Consiglio di Stato,
sezione IV, n. 1361/1981, del 23 ottobre 1998 (passata in
giudicato); e per l'effetto annullare in parte qua il d.P.R.
21 dicembre 1999 recante "delimitazione del bacino idrografico del
fiume Piave".
Roma, addì 20 ottobre 2000.
Prof. Avv. Sergio Panunzio
00c1267