1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 8-6-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 26 aprile - 3 giugno 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Foreste - Norme della Regione Siciliana - Applicabilita' del testo unico in materia di boschi e foreste - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei limiti delle competenze statutarie nonche' dei principi di ragionevolezza e tutela del paesaggio - Inammissibilita' delle questioni. Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Eliminazione del vincolo paesaggistico sulle zone di rispetto, con asseriti effetti sull'estensione del condono edilizio - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei limiti delle competenze statutarie e dei principi di ragionevolezza, tutela del paesaggio, buon andamento dell'amministrazione nonche' invasione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento penale -- Non fondatezza delle questioni. Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Abrogazione del divieto di nuove costruzioni all'interno delle zone di rispetto - Irragionevole abbassamento del livello di tutela del paesaggio, violazione dell'obbligo di pianificazione paesaggistica e dei limiti della competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Abrogazione del divieto dell'arretramento delle costruzioni di 200 metri dai confini dei boschi e delle fasce forestali - Irragionevole abbassamento del livello di tutela del paesaggio, violazione dell'obbligo di pianificazione paesaggistica e dei limiti della competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, art. 12, sostitutivo dell'art. 37, commi 4, 5 e 6 della legge della Regione Siciliana 13 agosto 2020, n. 19. - Costituzione, artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettere l), m) e s); statuto della Regione Siciliana, art. 14, lettere f) e n). (T-220135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 8-6-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12 della
legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento
correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 recante norme
sul governo del territorio), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 16 aprile 2021, depositato in
cancelleria il 20 aprile 2021, iscritto al n. 25 del registro ricorsi
2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18,
prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udita nell'udienza pubblica del 26 aprile 2022 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppa Mistretta
per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 26 aprile 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 16 aprile 2021, depositato in
cancelleria il 20 aprile 2021 e iscritto al n. 25 del registro
ricorsi 2021, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 12
della legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento
correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 recante norme
sul governo del territorio), nella parte in cui sostituisce come
segue i commi 4, 5 e 6 dell'art. 37 della legge della Regione
Siciliana 13 agosto 2020, n. 19 (Norme per il governo del
territorio): «[n]ella Regione si applica il decreto legislativo 3
aprile 2018, n. 34 e successive modificazioni» (comma 4);
«[l]'articolo 10 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 16 è
abrogato» (comma 5); «[a]lla lettera e) del comma 1 dell'articolo 15
della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, le parole da "dal
limite" fino a "forestali e" sono soppresse» (comma 6).
Così facendo, il legislatore regionale avrebbe esorbitato dalla
sua competenza legislativa primaria in materia «urbanistica» e in
materia di «tutela del paesaggio» attribuita alla Regione Siciliana
dall'art. 14, lettere f) e n), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, convertito in legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 2 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
ponendosi le citate disposizioni in contrasto con le seguenti norme
statali di grande riforma economico-sociale: artt. 135, 140, comma 2,
143, 167 e 181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137); art. 3, commi 3 e 4, del decreto
legislativo 3 aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e
filiere forestali); artt. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive), e 32 del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2003, n. 326; art. 1-ter del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312
(Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1985, n. 431 (d'ora in avanti: legge Galasso).
Le stesse disposizioni violerebbero inoltre, sotto vari profili,
gli artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettere l), m), e s), della
Costituzione.
1.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri premette di avere
in precedenza impugnato, con il ricorso iscritto al n. 97 del
registro ricorsi 2020, l'art. 37 della legge reg. Siciliana n. 19 del
2020, limitatamente ai commi 3, 4, 5, 6, lettere c) e d), 7, 8 e 9, e
che successivamente la Regione è intervenuta con l'art. 12 della
legge reg. Siciliana n. 2 del 2021, sostituendo le disposizioni
impugnate con i nuovi commi 1, 2 e 3 del riformulato art. 37. Ad essi
ha tuttavia aggiunto i nuovi commi 4, 5 e 6, in materia di boschi e
foreste, sui quali si incentrano le questioni proposte in questa
sede.
Il ricorrente descrive poi l'evoluzione del quadro normativo di
riferimento, prendendo le mosse dal vincolo paesaggistico ex lege di
boschi e foreste introdotto nel 1985 dalla legge Galasso (art. 1,
primo comma, lettera g). Tale vincolo, riprodotto nell'art. 146,
comma 1, lettera g), del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre
1997, n. 352), è attualmente previsto, con analoga portata
precettiva, dall'art. 142, comma 1, lettera g), cod. beni culturali.
Riferisce ancora il ricorrente che la Regione Siciliana si era
dotata di una disciplina di tutela dei boschi e delle foreste in
epoca precedente, con la legge della Regione Siciliana 12 giugno
1976, n. 78 (Provvedimenti per lo sviluppo del turismo in Sicilia),
il cui art. 15, primo comma, lettera e) - nel testo anteriore alle
modifiche introdotte dal nuovo comma 6 dell'art. 37 della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito dall'art. 12 della legge
reg. Siciliana n. 2 del 2021 - prevedeva che «[a]i fini della
formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono
osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B,
in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni:
[...] e) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 200 dal limite
dei boschi, delle fasce forestali e dai confini dei parchi
archeologici».
Ulteriori disposizioni regionali a tutela di boschi e foreste
venivano poi adottate, dopo l'entrata in vigore della legge Galasso,
con la legge della Regione Siciliana 6 aprile 1996, n. 16 (Riordino
della legislazione in materia forestale e di tutela della
vegetazione), il cui art. 10 - integralmente abrogato dal nuovo comma
5 dell'art. 37 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come
sostituito dall'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021 -
prevedeva: il divieto di nuove costruzioni «all'interno dei boschi e
delle fasce forestali», nonchè «entro una zona di rispetto [...] dal
limite esterno dei medesimi» (comma 1), zona di estensione variabile
da 50 a 200 metri in base alle superfici dei boschi (commi 1, 2 e 3),
fatte salve alcune deroghe al vincolo d'inedificabilità e alcune
precisazioni circa il suo ambito di applicazione (commi da 3-bis a 10
e 12); «in ogni caso», l'assoggettamento «di diritto» delle «zone di
rispetto di cui ai commi da 1 a 3 [...] al vincolo paesaggistico ai
sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497» (comma 11).
La Regione Siciliana avrebbe dunque esercitato la propria
potestà legislativa in materia di tutela del paesaggio estendendo
alle zone di rispetto il vincolo paesaggistico imposto su boschi e
foreste dalla legge Galasso (art. 10, comma 11, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996), vietando l'edificabilità di boschi, fasce
forestali e zone di rispetto (art. 10, commi 1, 2 e 3, della legge
reg. Siciliana n. 16 del 1996), e prescrivendo l'inserimento negli
strumenti urbanistici del vincolo di arretramento delle costruzioni
di almeno 200 metri dal limite dei boschi e delle fasce forestali
(art. 15, primo comma, lettera e, della legge reg. Siciliana n. 78
del 1976).
Abolendo ora sia il vincolo paesaggistico ope legis sulle zone di
rispetto esistente sin dal 1996, sia la tutela «sostanziale» di
boschi, fasce forestali e zone di rispetto, il legislatore regionale
avrebbe determinato un generale abbassamento del livello di
protezione dei boschi e delle foreste, oltretutto in assenza del
piano paesaggistico esteso a tutto il territorio siciliano, ciò che
lascerebbe le zone di rispetto prive di disciplina d'uso.
1.2.- Sarebbero così violati, innanzitutto, l'art. 9 Cost. e
l'art. 14, lettera n), dello statuto speciale.
Secondo il ricorrente, la sottoposizione ex lege delle zone di
rispetto a vincolo paesaggistico precisava la portata del vincolo
stabilito dalla legge Galasso per i boschi e le foreste, sicchè
quello istituito dal legislatore regionale non costituiva un nuovo
vincolo, ma un'estensione del vincolo minimo statale, secondo la
logica «incrementale» propria della tutela paesaggistica, in base
all'art. 9 Cost. La stessa Regione avrebbe inspiegabilmente revocato
un vincolo operante da oltre venticinque anni, riducendo la tutela
dei boschi e delle foreste, costituenti un bene giuridico di valore
«primario» e «assoluto».
L'abrogazione del comma 11 dell'art. 10 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996 contrasterebbe con la norma di grande
riforma economico-sociale contenuta nell'art. 140, comma 2, cod. beni
culturali, espressione della potestà legislativa statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Vietando modifiche
della dichiarazione di notevole interesse pubblico nel corso del
procedimento di redazione o revisione del piano paesaggistico, detta
norma esprimerebbe un principio generale di irrevocabilità dei
vincoli paesaggistici, derivante dalla loro natura meramente
ricognitiva. Il valore paesaggistico dei beni sarebbe infatti
conseguenza di loro qualità essenziali e intrinseche, che li rendono
una categoria «originariamente» di interesse pubblico, sicchè, al di
fuori dei limitatissimi casi in cui tali caratteristiche vengano
meno, ad essi non sarebbe applicabile la regola del contrarius actus.
1.2.1.- Sarebbero violati, inoltre, gli artt. 3 e 97 Cost.
Il ricorrente osserva che, ai sensi del nuovo comma 4 dell'art.
37 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito
dall'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021, nel territorio
regionale si applica il d.lgs. n. 34 del 2018, recante il testo unico
delle foreste e delle filiere forestali, che offre (al comma 3
dell'art. 3) una definizione «unitaria» e «indefettibile» di bosco.
Ad essa, dunque, occorre fare riferimento per individuare il bene
sottoposto a tutela paesaggistica ope legis, salva la facoltà delle
regioni di integrare tale definizione, purchè non sia diminuito il
livello di tutela (art. 3, comma 4). Di conseguenza, l'individuazione
di nuove aree boscate o ad esse assimilate ne comporta l'automatica e
irrevocabile sottoposizione a tutela paesaggistica, mentre non
avrebbe effetti l'individuazione da parte delle regioni di aree
escluse dalla definizione di bosco, ove ciò riducesse il livello di
tutela apprestato dalla disciplina statale.
La scelta della Regione Siciliana di sottrarre le zone di
rispetto al vincolo paesaggistico già imposto per legge sarebbe
irragionevole e contraddittoria, in quanto contrasterebbe, sia con la
precedente normativa siciliana diretta a incrementare la tutela
paesaggistica in materia di boschi e foreste, sia con l'impostazione
di principio del testo unico delle foreste, che la stessa Regione ha
reso applicabile al proprio territorio.
1.2.2.- Gli artt. 3, 9 e 97 Cost. sarebbero violati anche
perchè, ammettendo per ipotesi che un vincolo possa essere revocato,
il conseguente abbassamento del livello di tutela del paesaggio non
troverebbe comunque giustificazione nella cura di altri valori
costituzionali, meritevoli di prevalere su quello paesaggistico. La
revoca comporterebbe, inoltre, ulteriori irragionevoli conseguenze,
quali l'archiviazione dei procedimenti di autorizzazione
paesaggistica pendenti e la sopravvenuta mancanza di causa dei
provvedimenti autorizzatori già rilasciati e delle sanzioni già
irrogate per gli illeciti paesaggistici.
1.3.- L'eliminazione del vincolo paesaggistico amplierebbe,
inoltre, l'area di applicazione del condono edilizio, consentendolo
anche per opere altrimenti non condonabili.
Sarebbero così violati gli artt. 3, 9 e 117, secondo comma,
lettera l), Cost., quest'ultimo per invasione della competenza
statale esclusiva in materia di «ordinamento penale», e l'art. 14,
lettere f) e n), dello statuto speciale, per contrasto con le norme
di grande riforma economico-sociale di cui all'art. 32 della legge n.
47 del 1985 e all'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269 del
2003, come convertito, espressive delle potestà legislative statali
di cui all'art. 117, secondo comma, lettere m) e s), Cost., in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e
di tutela del paesaggio.
Le stesse previsioni costituzionali e statutarie sarebbero
violate anche perchè l'eliminazione del vincolo paesaggistico
farebbe venir meno in radice «abusi paesaggistici che non sarebbero
neppure sanabili» e il relativo trattamento sanzionatorio.
1.4.- Il ricorrente impugna l'art. 12 della legge reg. Siciliana
n. 2 del 2021 anche nella parte in cui ha soppresso la disciplina
«sostanziale» di tutela dei boschi, delle fasce forestali e delle
relative zone di rispetto. Essa, come visto, prevedeva il divieto di
nuove costruzioni all'interno di tali aree (art. 10, commi 1, 2 e 3,
della legge reg. Siciliana n. 16 del 1996, con le precisazioni e le
deroghe di cui ai commi successivi) e l'obbligo per gli strumenti
urbanistici di arretrare le costruzioni di almeno 200 metri dal loro
limite, con esclusione delle zone omogenee A e B (art. 15, primo
comma, lettera e, della legge reg. Siciliana n. 78 del 1976).
Tale disciplina avrebbe anticipato i contenuti della futura
pianificazione paesaggistica, resa obbligatoria per tutto il
territorio nazionale dagli artt. 135 e 143 cod. beni culturali,
svolgendo anche una funzione di salvaguardia del patrimonio boschivo,
in attesa della pianificazione. Sotto questo profilo, la normativa
regionale si sarebbe posta nel solco dell'art. 1-ter della legge
Galasso, alla cui stregua le regioni, in attesa dell'elaborazione dei
piani paesaggistici, possono imporre specifiche norme di
salvaguardia, dirette, secondo il ricorrente, a vietare «qualsiasi
trasformazione del territorio negli ambiti sottoposti a tutela
paesaggistica».
Considerato che i piani paesaggistici nel frattempo approvati nel
territorio regionale (peraltro, solo da sette province siciliane su
nove) stabiliscono autonome discipline d'uso per i boschi e le fasce
forestali, ma non per le zone di rispetto, limitandosi a disporre al
riguardo meri rinvii mobili all'art. 10 della legge reg. Siciliana n.
16 del 1996, il venir meno della normativa regionale di riferimento
priverebbe le norme di attuazione dei piani provinciali del
presupposto giuridico di operatività, creando un vuoto di tutela.
Inoltre, i piani paesaggistici mancanti (relativi alle Province di
Palermo e di Enna) potrebbero garantire, una volta approvati, solo la
tutela dei boschi in senso stretto.
Pur avendo la facoltà di modificare la disciplina d'uso del
paesaggio tutelato, la Regione non potrebbe tuttavia eliminarla in
assenza di una compiuta pianificazione paesaggistica o in presenza di
piani territoriali che rinviano al regime modificato o lo assumono a
presupposto giuridico e operativo. Diversamente si determinerebbero:
un abbassamento del livello di tutela del paesaggio irragionevole e
arbitrario, con violazione degli artt. 3 e 9 Cost; l'inosservanza
dell'obbligo della Regione di disciplinare il paesaggio, con
violazione dell'art. 14, lettere f) e n), dello statuto speciale, per
contrasto con le norme di grande riforma economico-sociale di cui ai
citati artt. 135 e 143 cod. beni culturali, adottate dallo Stato
nell'esercizio della potestà legislativa di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost; l'eliminazione della funzione di
salvaguardia assicurata dalla disciplina d'uso, con violazione delle
stesse competenze statutarie per contrasto con la norma di grande
riforma economico-sociale di cui al citato art. 1-ter della legge
Galasso.
2.- Con atto depositato l'11 maggio 2021 si è costituita in
giudizio la Regione Siciliana, che ha concluso per l'inammissibilità
e comunque per la non fondatezza delle questioni.
2.1.- Innanzitutto, la Regione osserva che, nonostante il ricorso
colpisca letteralmente anche il nuovo comma 4 dell'art. 37 della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, che «recepisce il testo unico in
materi[a] di foreste e filiere forestali», le censure investirebbero
solo i nuovi commi 5 e 6 del citato art. 37, ai quali si dovrebbe
dunque limitare l'esame di questa Corte.
2.2.- Nel merito, osserva che, mentre il vincolo paesaggistico
sui boschi deriva dalla disciplina statale (art. 142, comma 1,
lettera g, cod. beni culturali) e sussiste per la sola presenza di un
bosco secondo la definizione fornita dal d.lgs. n. 34 del 2018, il
vincolo sulle fasce forestali e sulle zone di rispetto «è, invece,
proprio della legislazione regionale siciliana», non trovando tali
aree «un compiuto inquadramento nell'ambito del testo unico sulla
tutela dei boschi e delle foreste». Tali aree non rientrerebbero,
dunque, fra quelle dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi
degli artt. 136 e 140 cod. beni culturali, nè fra quelle tutelate
per legge, ai sensi dell'art. 142 del medesimo codice.
Di conseguenza, l'abrogazione dell'art. 10 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996 non produrrebbe alcuna diminuzione del
livello di protezione dei boschi, come definiti dalle norme statali
integralmente recepite nell'ordinamento regionale. Con essa la
Regione mirerebbe invece ad «armonizzare la legislazione regionale ai
principi statali, nell'esercizio della competenza statutaria
esclusiva, [...] nel rispetto dei precetti costituzionali quali il
principio di uguaglianza e il diritto di proprieta'». Le disposizioni
impugnate si conformerebbero «a un sistema di tutela in evoluzione,
eliminando vincoli paesaggistici non contemplati e non in linea con
la disciplina organica del settore».
In conclusione, non sarebbe ravvisabile alcuna violazione della
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione alle evocate norme del codice dei
beni culturali e del paesaggio.
2.3.- Quanto «al secondo profilo di illegittimità
costituzionale», le censure sarebbero «lacunose e fuorvianti».
Il «procedimento di gestione del vincolo paesaggistico» avrebbe
natura autonoma rispetto a quello di rilascio del condono edilizio,
ancorchè il suo atto conclusivo sia un presupposto del «titolo
edilizio». Di conseguenza, le disposizioni impugnate dovrebbero
essere valutate in relazione al tipo di beni sottoposti al vincolo,
non rientranti fra quelli tutelati dal codice dei beni culturali e
del paesaggio. Il vincolo, dunque, in quanto non riconducibile
all'ambito di applicazione dell'art. 140 cod. beni culturali, sarebbe
revocabile.
Sulla scorta della giurisprudenza amministrativa, inoltre,
l'esistenza del vincolo dovrebbe essere valutata al momento in cui si
provvede sulla domanda di condono, a prescindere dall'epoca della sua
introduzione o della sua abrogazione, in applicazione del principio
tempus regit actum.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 22
marzo 2022 una memoria illustrativa in cui contesta la tesi della
Regione dell'inerenza alla sua potestà legislativa in materia di
paesaggio del potere di revocare il vincolo già apposto.
Secondo una logica «incrementale [...] delle tutele» conforme al
carattere primario del bene ambientale (art. 9 Cost.), la competenza
regionale potrebbe essere «spesa», infatti, solo per arricchire il
catalogo dei beni paesaggistici, in virtù della conoscenza che ne ha
l'autorità più vicina al territorio, e non per ridurlo.
La scelta del legislatore siciliano del 1996 di proteggere le
zone contermini ai boschi, al fine di salvaguardarne la continuità,
avrebbe attratto tali zone nella categoria dei boschi e delle
foreste, ora protetta dall'art. 142, comma 1, lettera g), cod. beni
culturali. Una volta riconosciuto l'interesse paesaggistico del bene,
il vincolo non sarebbe revocabile nemmeno dal legislatore, per la sua
natura meramente ricognitiva delle qualità intrinseche del bene
tutelato, che non possono venire meno se non per la perdita degli
elementi materiali che ne connotano il valore paesaggistico.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 12 della legge della Regione
Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento correttivo alla legge
regionale 13 agosto 2020, n. 19 recante norme sul governo del
territorio), nella parte in cui sostituisce come segue i commi 4, 5 e
6 dell'art. 37 della legge della Regione Siciliana 13 agosto 2020, n.
19 (Norme per il governo del territorio): «[n]ella Regione si applica
il decreto legislativo 3 aprile 2018, n. 34 e successive
modificazioni» (comma 4); «[l]'articolo 10 della legge regionale 6
aprile 1996, n. 16 è abrogato» (comma 5); «[a]lla lettera e) del
comma 1 dell'articolo 15 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78,
le parole da "dal limite" fino a "forestali e" sono soppresse» (comma
6).
Secondo il ricorrente, il legislatore regionale avrebbe
esorbitato dalla sua competenza primaria in materia «urbanistica» e
nella materia «tutela del paesaggio», attribuita alla Regione
Siciliana dall'art. 14, lettere f) e n), del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto della Regione
Siciliana), in quanto le citate disposizioni contrasterebbero con
varie norme statali di grande riforma economico-sociale.
Le stesse disposizioni violerebbero inoltre, sotto vari profili,
gli artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettere l), m), e s), della
Costituzione.
2.- In via preliminare occorre ripercorrere, anche sulla scorta
del contenuto del ricorso, l'evoluzione del quadro normativo, statale
e regionale siciliano, in tema di tutela paesaggistica di boschi e
foreste.
Come noto, i «territori coperti da foreste e da boschi, ancorche´
percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento» sono stati sottoposti a vincolo paesaggistico con
l'art. 1, primo comma, lettera g), del decreto-legge 27 giugno 1985,
n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale), convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1985, n. 431 (d'ora in avanti: legge Galasso). Il vincolo
stesso - poi trasfuso nell'art. 146, comma 1, lettera g), del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma
dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352), che ha abrogato
e sostituito la legge Galasso - è ora contenuto all'art. 142, comma
1, lettera g), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137), alla cui stregua «[s]ono comunque di
interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo
Titolo: [...] i territori coperti da foreste e da boschi, ancorche´
percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del
decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227», recante «Orientamento e
modernizzazione del settore forestale, a norma dell'articolo 7 della
legge 5 marzo 2001, n. 57».
La definizione di bosco originariamente contenuta nel citato art.
2 del d.lgs. n. 227 del 2001 è confluita ora nell'art. 3 del decreto
legislativo 3 aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e
filiere forestali), il quale equipara i termini «bosco, foresta e
selva» (comma 1) e distingue a seconda che la definizione stessa
riguardi materie di competenza esclusiva dello Stato (comma 3) o
delle regioni (comma 4). In relazione alle prime, sono definite bosco
«le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o
meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in
qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non
inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20
metri e con copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento»
(comma 3). Mentre per le seconde è facoltà delle regioni adottare,
«per quanto di loro competenza e in relazione alle proprie esigenze e
caratteristiche territoriali, ecologiche e socio-economiche, [...]
una definizione integrativa di bosco rispetto a quella dettata al
comma 3, nonchè definizioni integrative di aree assimilate a bosco e
di aree escluse dalla definizione di bosco di cui, rispettivamente,
agli articoli 4 e 5, purchè non venga diminuito il livello di tutela
e conservazione così assicurato alle foreste come presidio
fondamentale della qualità della vita» (comma 4).
Per quanto riguarda la Regione Siciliana, essa si era dotata già
in epoca precedente alla legge Galasso di una propria disciplina di
tutela dei boschi e delle foreste con la legge della Regione
Siciliana 12 giugno 1976, n. 78 (Provvedimenti per lo sviluppo del
turismo in Sicilia), il cui art. 15, primo comma, lettera e) - nel
testo originario - prevedeva che «[a]i fini della formazione degli
strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte
le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle
disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni: [...] e) le
costruzioni debbono arretrarsi di metri 200 dal limite dei boschi,
delle fasce forestali e dai confini dei parchi archeologici».
Ulteriori disposizioni regionali a tutela di boschi e foreste
venivano poi adottate, dopo l'entrata in vigore della legge Galasso,
con la legge della Regione Siciliana 6 aprile 1996, n. 16 (Riordino
della legislazione in materia forestale e di tutela della
vegetazione). In particolare, il suo art. 10 - integralmente abrogato
dal nuovo comma 5 dell'art. 37 della legge reg. Siciliana n. 19 del
2020 - prevedeva il divieto di nuove costruzioni «all'interno dei
boschi e delle fasce forestali» (queste ultime, ai sensi dell'art. 4,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 16 del 1996 sono assimilate ai
boschi, se aventi «larghezza media non inferiore a 25 metri»),
nonchè «entro una zona di rispetto [...] dal limite esterno dei
medesimi» (comma 1), zona di estensione variabile da 50 a 200 metri
in base alle superfici dei boschi (commi 1, 2 e 3), fatte salve
alcune deroghe al vincolo d'inedificabilità e alcune precisazioni
circa il suo ambito di applicazione (commi da 3-bis a 10 e 12), fermo
restando, in ogni caso, l'assoggettamento «di diritto» al vincolo
paesaggistico delle «zone di rispetto di cui ai commi da 1 a 3 (comma
11)».
3.- In questo più generale contesto normativo, le norme
regionali impugnate - costituite dai nuovi commi 4, 5 e 6 dell'art.
37 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito
dall'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021 - dispongono
rispettivamente: l'applicabilità nella Regione della disciplina
organica statale dei boschi e delle foreste contenuta nel testo unico
in materia di foreste e di filiere forestali approvato con il d.lgs.
n. 34 del 2018 (comma 4), l'abrogazione integrale dell'art. 10 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 1996 (comma 5) e l'eliminazione di
alcune parole dell'art. 15, primo comma, lettera e), della legge reg.
Siciliana n. 78 del 1976 (comma 6).
Di queste due ultime previsioni abrogatrici, in particolare, la
prima, sopprimendo il citato art. 10, elimina sia il vincolo
paesaggistico sulle «zone di rispetto» dal limite esterno di boschi e
fasce forestali (comma 11 dell'art. 10), sia il divieto di «nuove
costruzioni» all'interno dei boschi, delle fasce forestali e delle
zone di rispetto (commi 1, 2 e 3 dell'art. 10); la seconda,
sopprimendo le parole «dal limite dei boschi, delle fasce forestali
e», nell'art. 15, primo comma, lettera e), della legge reg. Siciliana
n. 78 del 1976, fa sì che gli strumenti urbanistici generali non
debbano più prevedere l'arretramento delle costruzioni di 200 metri
dai confini dei boschi e delle fasce forestali, arretramento che
resta ora previsto solo dai confini dei parchi archeologici.
Il ricorso del Governo investe i commi 5 e 6 con le medesime
censure, che possono pertanto essere esaminate congiuntamente.
4.- Per quanto riguarda il comma 4 - che dispone l'applicabilità
nella Regione della disciplina statale dei boschi e delle foreste -
la Regione Siciliana ha eccepito l'inammissibilità della relativa
impugnazione in quanto le censure svolte nel ricorso riguarderebbero
esclusivamente i nuovi commi 5 e 6 dello stesso articolo.
L'eccezione è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare
«che, nella impugnazione in via principale, il ricorrente non solo
deve, a pena di inammissibilità, individuare l'oggetto della
questione proposta (con riferimento alla normativa che censura ed ai
parametri che denuncia violati), ma ha anche l'onere (da considerare
addirittura più pregnante rispetto a quello sussistente nei giudizi
incidentali: ex plurimis, sentenza n. 115 del 2021) di esplicitare
una motivazione chiara ed adeguata in ordine alle specifiche ragioni
che determinerebbero la violazione dei parametri che assume incisi»
(ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 71 del 2022; nello stesso senso,
sentenze n. 5 del 2022, n. 201, n. 52 e n. 29 del 2021).
Il ricorso è del tutto privo di argomenti a sostegno del gravame
proposto contro il citato comma 4, vertendo le ragioni di censura
sulle norme abrogatrici contenute nei successivi commi 5 e 6. Nè,
del resto, da tali ragioni è possibile desumere alcunchè circa
l'esistenza di un nesso che dovrebbe giustificare, nel caso di
accoglimento, la caducazione anche del comma 4.
Le questioni relative al comma 4 dell'art. 37 della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2019, come sostituito dall'art. 12 della legge
reg. Siciliana n. 2 del 2021, sono pertanto inammissibili per difetto
di motivazione.
5.- Il merito investe dunque i commi 5 e 6 dell'art. 37 della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2019, come sostituito dall'art. 12
della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021, che il Governo impugna con
l'obiettivo di evitare l'eliminazione della disciplina regionale di
maggior rigore a tutela dei boschi disposta delle norme abrogatrici
impugnate. Si deve osservare al riguardo che, in effetti, stante la
natura meramente abrogatrice di queste ultime, l'eventuale
accoglimento delle questioni proposte comporterebbe la reviviscenza
delle norme regionali abrogate, come affermato dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 220 del 2021
e n. 7 del 2020).
Seguendo l'ordine del ricorso, vanno esaminate innanzitutto le
questioni riguardanti l'eliminazione del vincolo paesaggistico sulle
zone di rispetto, che si appuntano sul comma 5, nella parte in cui
abroga il comma 11 dell'art. 10 della legge reg. Siciliana n. 16 del
1996. Di seguito, saranno esaminate le censure riguardanti la
soppressione della disciplina sull'inedificabilità all'interno dei
boschi, delle fasce forestali e delle zone di rispetto, operata dal
comma 5, nella parte in cui abroga i restanti commi del citato art.
10, nonchè dal comma 6, parzialmente abrogativo dell'art. 15, primo
comma, lettera e), della legge reg. Siciliana n. 78 del 1976.
5.1.- Le censure riguardanti l'eliminazione del vincolo
paesaggistico sulle zone di rispetto si incentrano, in un loro primo
gruppo, sull'asserita violazione dell'art. 9 Cost. e dell'art. 14,
lettera n), dello statuto speciale per contrasto della scelta
regionale con la norma di grande riforma economico-sociale contenuta
nell'art. 140, comma 2, cod. beni culturali. Una disciplina che
rimodula il vincolo paesaggistico imposto ex lege da quasi
venticinque anni, limitandolo ai soli boschi, con esclusione delle
relative zone di rispetto, violerebbe, secondo il ricorrente, il
«principio di irrevocabilità dei vincoli paesaggistici» e
determinerebbe un non consentito abbassamento del livello di tutela
dei boschi e delle foreste.
Allo stesso gruppo di censure può essere ricondotta la lamentata
violazione degli artt. 3 e 97 Cost. per irragionevolezza e
contraddittorietà della disposizione impugnata, in quanto si
porrebbe in contrasto sia con la precedente normativa regionale
diretta a incrementare la tutela paesaggistica in materia di boschi e
foreste, sia con l'impostazione di principio del testo unico
contenuto nel d.lgs. n. 34 del 2018 (art. 3, commi 3 e 4), ritenuto
applicabile dalla stessa Regione al proprio territorio.
Sempre nel medesimo contesto, il ricorrente ravvisa un'ulteriore
violazione degli artt. 3, 9 e 97 Cost., derivante dal fatto che
l'abbassamento del livello di tutela non sarebbe giustificato dalla
cura di altri valori costituzionali meritevoli di prevalere su quello
paesaggistico, comporterebbe l'archiviazione dei procedimenti di
autorizzazione paesaggistica pendenti e renderebbe irragionevolmente
privi di causa sia i provvedimenti autorizzatori già rilasciati che
le sanzioni già irrogate per gli illeciti paesaggistici.
Nessuna di tali censure è fondata.
5.1.1.- Non lo è innanzitutto quella concernente la violazione
della competenza statutaria in materia di tutela del paesaggio (art.
14, lettera n, dello statuto speciale), che si basa sull'assunto del
contrasto della disposizione che elimina il vincolo sulle zone di
rispetto dei boschi con un presunto principio generale di
"irrevocabilita'" dei vincoli di tutela paesaggistica, ricondotto dal
ricorrente alla norma di grande riforma economico-sociale contenuta
all'art. 140, comma 2, cod. beni culturali.
Tale disposizione, là dove, al secondo periodo del comma 2,
stabilisce che la specifica disciplina dettata con il provvedimento
di apposizione del vincolo «costituisce parte integrante del piano
paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel
corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo»,
esprimerebbe, a giudizio del ricorrente, l'anzidetto principio
generale, operante non solo per i piani ma per lo stesso legislatore
regionale, per cui i vincoli paesaggistici, una volta apposti, non
potrebbero più essere revocati.
Un siffatto principio, tuttavia, non esiste nell'ordinamento, nè
può essere desunto, come limite alle scelte di dichiarazione ex lege
di interesse paesaggistico di determinati beni, dalla disposizione
invocata (art. 140, comma 2, cod. beni culturali), la quale, nella
logica di un sistema di tutela integrato fra singoli provvedimenti di
vincolo e piano paesaggistico, prescrive la necessaria trasfusione
nel secondo della disciplina contenuta nei primi. Solo per questa
ipotesi, e in ragione di tale integrazione fra momenti diversi di una
medesima vicenda di tutela, per cui il piano che sopraggiunge non
può che prendere atto dei previgenti provvedimenti di vincolo, si
giustifica l'irrevocabilità della disciplina contenuta in questi
ultimi.
Tutt'affatto diversa è l'ipotesi della dichiarazione di vincolo
ex lege, frutto non di una valutazione singolare e operata in
concreto, ma di un apprezzamento di natura lato sensu
politico-discrezionale e operato in via generale e astratta, dei
caratteri di rilevante interesse paesaggistico di determinate
categorie di beni: per una determinazione di questo tipo un divieto
di revocabilità non solo non può essere desunto dalla disposizione
che regola una fattispecie profondamente diversa, per portata e
natura dell'apprezzamento che ne sta alla base, ma finirebbe per
comportare un'ingiustificata e potenzialmente irragionevole
restrizione degli spazi di scelta del legislatore in materia. Anzi,
l'estensione alla legge di una tale regola di irrevocabilità
potrebbe addirittura produrre, in una sorta di eterogenesi dei fini,
l'effetto di scoraggiare scelte regionali di potenziamento della
tutela - secondo la logica «incrementale delle tutele» menzionata nel
ricorso come espressione del carattere primario del bene ambientale
ai sensi dell'art. 9 Cost. - e di indurre il legislatore regionale a
non compierle nel timore di non poter più ritornare sui suoi passi,
nemmeno ove una rinnovata ponderazione degli interessi lo esigesse.
5.1.2.- Non sono fondate nemmeno le altre questioni - che, per il
loro carattere sostanzialmente unitario, possono essere trattate
congiuntamente - con cui il ricorrente lamenta la violazione dei
principi di ragionevolezza e di tutela del paesaggio (artt. 3 e 9
Cost.) e di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.).
Le indicate censure muovono tutte, nella sostanza, dal medesimo
erroneo presupposto dell'esistenza di un divieto, per il legislatore
regionale, di rivedere le proprie scelte di tutela paesaggistica, sia
quando tale revisione si risolva in una diminuzione di protezione
rispetto allo standard minimo fissato dalla Stato, sia quando,
essendo rispettato tale standard, la legge regionale ritorni su
scelte di più elevata tutela operate in via autonoma dallo stesso
legislatore regionale.
Quanto a questa seconda ipotesi, ad escludere la fondatezza della
censura valgono le stesse ragioni esposte sopra trattando della
pretesa irrevocabilità dei vincoli già imposti (punto 5.1.1.), alle
quali si rinvia.
Quanto invece al necessario rispetto del livello minimo di tutela
e di conservazione dei boschi e delle foreste assicurato dalla
normativa statale, si deve escludere che la legge regionale siciliana
lo riduca. Le zone di rispetto dei boschi non possono, infatti,
essere ricondotte all'ambito di applicazione della normativa statale
per la semplice ragione che non rientrano nell'oggetto della
protezione riservata dalla legge dello Stato, essendo esse, per
definizione, esterne al confine delle aree occupate da boschi e
foreste - come individuati sulla base della definizione fornita dal
d.lgs. n. 34 del 2018 - per i quali solo opera il vincolo
paesaggistico contenuto all'art. 142, comma 1, lettera g), cod. beni
culturali.
Nè, del resto, si può ritenere che tali zone di rispetto
concorrano a definire il regime protezionistico costituente il
livello minimo di tutela dei boschi definito dalla legge statale.
L'assenza, nella normativa statale, dell'istituto stesso della zona
di rispetto dal limite esterno dei boschi porta a ritenere estraneo a
tale regime il meccanismo previsto dalla legge regionale e a ritenere
la relativa regolazione nella piena disponibilità dello stesso
legislatore regionale. Da questo punto di vista, dunque, si deve
concludere che l'abrogazione dell'art. 10, comma 11, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996 costituisce legittimo esercizio della
potestà legislativa regionale primaria in materia di tutela del
paesaggio, ai sensi dell'art. 14, lettera n), dello statuto speciale.
5.1.3.- Con un secondo gruppo di censure il ricorrente contesta
la medesima previsione abrogatrice in quanto estenderebbe l'area di
applicazione del condono edilizio, che sarebbe consentito ora anche
per opere altrimenti non condonabili. Ne risulterebbero violati gli
artt. 3, 9 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., quest'ultimo per
invasione della competenza statale esclusiva in materia di
«ordinamento penale», e ancora l'art. 14, lettere f) e n), dello
statuto speciale, per contrasto con le norme di grande riforma
economico-sociale di cui all'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n.
47 (Norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
abusive), e all'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, espressive
delle potestà legislative statali di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere m) e s), Cost., in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni» e di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali».
Le stesse previsioni costituzionali e statutarie sarebbero
violate anche perchè l'eliminazione del vincolo paesaggistico
farebbe venir meno in radice la configurabilità di abusi
paesaggistici di per sè non sanabili e il relativo trattamento
sanzionatorio, in contrasto con le interposte norme di grande riforma
economico-sociale desumibili dagli artt. 167 e 181 cod. beni
culturali.
Nemmeno tali questioni sono fondate.
La disposizione censurata è stata assunta - al pari di quella
che essa abroga, che aveva vincolato le zone di rispetto di boschi e
foreste - in osservanza dei limiti dei poteri di intervento del
legislatore regionale in materia di condono edilizio, come definiti
dalla giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 68 del
2018, n. 73 del 2017, n. 117 del 2015, n. 290 del 2009 n. 49 del
2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004). Essa non incide, infatti,
nè sulle scelte di principio relative all'an, al quando e al quantum
della sanatoria amministrativa, nè conseguentemente sul regime
penale dei relativi abusi, limitandosi a concorrere, come è
consentito alla regione nell'esercizio delle sue competenze
statutarie in materia, alla più precisa definizione secundum legem
dei presupposti della disciplina statale sul condono, compresa quella
penale (sentenze n. 178 e n. 2 del 2019, n. 46 del 2014 e n. 63 del
2012). L'eliminazione del vincolo sulle aree in esame, dunque, non
allarga di per sè l'area del condono edilizio rispetto a quanto
stabilito dalla legge dello Stato, nè invade la sfera di competenza
esclusiva statale in materia di «ordinamento penale» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Si può osservare ancora che, essendo la disposta abrogazione
destinata ad operare, per regola generale, solo pro futuro, i suoi
eventuali effetti sui procedimenti amministrativi di condono ancora
pendenti non deriverebbero dalla sua supposta "retroattivita'", come
lamenta il ricorrente, ma, se del caso, dal principio tempus regit
actum, in applicazione del quale l'amministrazione valuta l'esistenza
del vincolo al momento in cui provvede sulla domanda di sanatoria (ex
plurimis, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 7 giugno
1999, n. 20).
5.1.4.- In conclusione, va dichiarata la non fondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale del comma 5 dell'art. 37
della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito dall'art.
12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021, nella parte in cui
prevede l'abrogazione del comma 11 dell'art. 10 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996.
5.2.- L'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021 è
impugnato anche nella parte in cui, con i nuovi commi 5 e 6 del
sostituito art. 37 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, ha
soppresso la previgente disciplina sostanziale di protezione dei
boschi e delle fasce forestali, oltre che delle relative zone di
rispetto, queste ultime, peraltro, a loro volta eliminate dallo
stesso art. 12, come appena visto.
Tale disciplina prevedeva il divieto di nuove costruzioni
all'interno delle suddette aree (art. 10 della legge reg. Siciliana
n. 16 del 1996, in particolare commi 1, 2 e 3, con le precisazioni e
le deroghe di cui ai commi successivi) e l'inserimento negli
strumenti urbanistici comunali dell'obbligo di arretrare le
costruzioni di almeno 200 metri dal limite dei boschi e delle fasce
forestali (art. 15, primo comma, lettera e, della legge reg.
Siciliana n. 78 del 1976).
Secondo il ricorrente, le norme regionali abrogate avevano, fra
le altre, la funzione di anticipare i contenuti della pianificazione
paesaggistica, obbligatoria per tutto il territorio nazionale in base
agli artt. 135 e 143 cod. beni culturali, e operavano dunque come
misure di salvaguardia del patrimonio boschivo in attesa della
disciplina di protezione specifica disposta con la prescritta
pianificazione. Sotto questo profilo, le norme stesse si sarebbero
poste nel solco dell'art. 1-ter della legge Galasso, alla cui stregua
le regioni, in attesa dell'elaborazione dei piani paesaggistici,
possono imporre specifiche norme di salvaguardia, dirette a vietare
«qualsiasi trasformazione del territorio negli ambiti sottoposti a
tutela paesaggistica». Lo stesso ricorrente ricorda, al riguardo,
come i piani paesaggistici nel frattempo approvati in Sicilia
riguardino solo sette delle nove province siciliane, cosicchè il
venir meno della cennata disciplina sostanziale priverebbe di
qualsiasi forma di protezione le aree stesse. Sottolinea, inoltre,
che gli stessi piani approvati non contengono autonome discipline
d'uso per le aree vincolate, limitandosi a rinviare all'(ora
abrogato) art. 10 della legge reg. Siciliana n. 16 del 1996, con la
conseguenza che, venuta meno quest'ultima disposizione, le norme di
attuazione del piano resterebbero sostanzialmente prive di contenuto.
Tutto ciò si risolverebbe: in un irragionevole e arbitrario
abbassamento del livello di tutela del paesaggio, con violazione
degli artt. 3 e 9 Cost., e nel contrasto della disciplina censurata,
sia con l'obbligo di pianificazione paesaggistica, espresso nelle
norme di grande riforma economico-sociale contenute ai citati artt.
135 e 143 cod. beni culturali, sia con quello di assicurare la
salvaguardia nelle more dell'adozione del piano, oggetto della norma
di grande riforma economico-sociale di cui all'art. 1-ter della legge
Galasso.
5.2.1.- Le questioni sono fondate in riferimento all'art. 14,
lettera n), dello statuto speciale, per contrasto con gli artt. 135 e
143 cod. beni culturali e in riferimento agli artt. 3 e 9 Cost.
Scopo della normativa abrogata era, all'evidenza, di offrire
protezione sostanziale ai boschi e alle fasce boschive della Regione,
oltre che alle zone di rispetto, attraverso la fissazione di regole
rigorose di inedificabilità dei beni boschivi, per un verso, e, per
altro verso, attraverso la prescrizione del rispetto da parte degli
strumenti urbanistici comunali di limiti minimi di arretramento delle
costruzioni dal confine dei boschi e delle fasce forestali.
L'eliminazione di tale regime di tutela sostanziale, destinato a
operare anche in assenza di pianificazione paesaggistica e comunque
condizionante anche quest'ultima, comporta l'illegittimità
costituzionale della normativa che la dispone, per due distinti
ordini di ragioni, entrambi riconducibili allo svuotamento, in sua
assenza, di adeguate forme di protezione concreta dei beni
paesaggistici in questione.
Innanzitutto, la soppressione dei limiti alle attività edilizie
nelle aree boschive e dei vincoli, per gli strumenti urbanistici
comunali, di arretramento dal confine di tali aree fa sì che, nelle
more dell'approvazione dei piani paesaggistici, non sussistano più
limiti generali di sorta al loro possibile utilizzo edificatorio e
che la loro protezione si riduca alla mera necessità formale di
un'autorizzazione (prescritta dall'art. 146 cod. beni culturali). Se
è vero, infatti, che il momento autorizzativo costituisce di per sè
un presidio di controllo del rispetto delle caratteristiche naturali
dei beni in questione, non vi è dubbio che l'assenza di condizioni e
limiti sostanziali a monte, atti a vincolare il prescritto
provvedimento puntuale, comporta seri rischi di compromissione dei
valori paesaggistici a causa del minor grado di resistenza a non
imprevedibili pressioni sull'autorità preposta al suo rilascio e,
come paventato dalla difesa erariale, sugli stessi enti locali nella
predisposizione dei loro strumenti urbanistici.
Da questo primo punto di vista, il riscontrato vuoto di tutela si
collega al fatto che il territorio siciliano risulta, come detto,
ancora oggi in parte non pianificato paesaggisticamente - nonostante
il lungo tempo trascorso dall'introduzione del relativo obbligo per
l'intero territorio nazionale - sicchè le norme abrogate
costituivano una sorta di disciplina di salvaguardia sostanziale, il
cui venir meno fa sì che le aree sprovviste di piano non siano più
al riparo dai rischi di un indiscriminato utilizzo edificatorio.
Ciò chiarito, l'illegittimità costituzionale di un intervento
normativo che elimina il regime destinato ad operare in attesa
dell'approvazione del necessario piano paesaggistico non è da
ricondurre, come sostiene la difesa erariale, alla violazione
dell'art. 1-ter della legge Galasso, che prevede la possibilità per
le regioni di disporre con legge, entro centoventi giorni
dall'entrata in vigore della legge di conversione, un generale
divieto di edificazione del territorio fino all'adozione dei piani, e
da cui pure si desume una precisa sollecitazione alle regioni stesse
a intervenire con urgenza. Essa trova invece la sua ragione
direttamente nello stesso obbligo di pianificazione paesaggistica di
cui agli artt. 135 e 143 cod. beni culturali, in applicazione di
quanto questa Corte ha già avuto occasione di affermare, a proposito
del fatto che, in attesa della sua approvazione, «è necessario
salvaguardare "la complessiva efficacia del piano paesaggistico,
ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli
interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)"
(sentenza n. 74 del 2021)» (sentenza 219 del 2021).
Se, dunque, la necessità di adeguate prescrizioni sostanziali di
salvaguardia costituisce necessario corollario dell'obbligo di
pianificazione paesaggistica, l'eliminazione delle regole minime di
limitazione dell'uso edificatorio delle aree a bosco contenute nella
normativa siciliana abrogata contrasta con le ricordate norme
fondamentali di grande riforma economico-sociale (artt. 135 e 143
cod. beni culturali) che definiscono i termini, i contenuti e le
finalità dell'obbligo di pianificazione paesaggistica, delineandone
la portata sostanziale.
Quanto appena osservato su tale portata dell'obbligo di
pianificazione consente di mettere in evidenza un'ulteriore ragione
di illegittimità costituzionale della norma censurata, riferibile,
questa volta, allo stesso territorio oggetto di pianificazione
paesaggistica.
A causa delle particolari modalità con cui i piani paesaggistici
vigenti in Sicilia regolano nella sostanza l'uso dei beni protetti,
infatti, ai medesimi rischi paventati per le aree boschive non ancora
pianificate - come conseguenza dell'eliminazione dell'art. 10 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 1996 e dell'art. 15, primo comma,
lettera e), della legge reg. Siciliana n. 78 del 1976 - non sfuggono,
in realtà, nemmeno le aree già pianificate. Le norme di attuazione
di tali piani, invero, non contengono regole sostanziali sull'uso
edificatorio delle aree a bosco, ma si limitano a rinviare (con
formule sostanzialmente analoghe, che manifestano la natura mobile
del rinvio) a quanto previsto dalla legge reg. Siciliana n. 16 del
1996, sicchè l'abrogazione dei riferimenti normativi primari
determina - con il venir meno del divieto di nuove costruzioni nelle
aree protette - la sopravvenuta inoperatività della normativa d'uso
definita in sede di pianificazione e, con essa, anche in questo caso,
lo svuotamento del nucleo essenziale della tutela del paesaggio, e
dunque, per le ragioni esposte sopra, la violazione dell'obbligo di
pianificazione paesaggistica, considerato nella sua valenza
sostanziale.
6.- In conclusione, l'impugnato art. 12 della legge reg.
Siciliana n. 2 del 2021 esorbita dalla competenza legislativa
primaria prevista all'art. 14, lettera n), dello statuto speciale,
ponendosi in contrasto con le norme di grande riforma
economico-sociale contenute agli artt. 135 e 143 cod. beni culturali,
e viola, al contempo, gli artt. 3 e 9 Cost.
Poichè le ragioni di illegittimità costituzionale esposte
trovano il loro presupposto nel vincolo paesaggistico delle aree
interessate, è necessaria infine una precisazione sul regime delle
zone di rispetto dei boschi di cui al comma 11 dell'art. 10 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 1996: essendo per esse il vincolo
venuto meno per autonoma scelta della Regione Siciliana (vedi il
precedente punto 5.1.), la rilevata illegittimità costituzionale
dell'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021 non investe la
parte in cui esso abroga le disposizioni che riguardano le anzidette
zone di rispetto.
Pertanto, assorbite le altre censure, va dichiarata
l'illegittimità costituzionale del comma 5 dell'art. 37 della legge
reg. Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito dall'art. 12 della
legge reg. Siciliana n. 2 del 2021, nella parte in cui abroga i commi
da 1 a 10 e 12 dell'art. 10 della legge reg. Siciliana n. 16 del
1996, con riferimento ai boschi e alle fasce forestali, nonchè
l'illegittimità costituzionale del comma 6 dello stesso art. 37.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 5 dell'art.
37 della legge della Regione Siciliana 13 agosto 2020, n. 19 (Norme
per il governo del territorio), come sostituito dall'art. 12 della
legge della Regione Siciliana 3 febbraio 2021, n. 2 (Intervento
correttivo alla legge regionale 13 agosto 2020, n. 19 recante norme
sul governo del territorio), nella parte in cui abroga i commi da 1 a
10 e 12 dell'art. 10 della legge della Regione Siciliana 6 aprile
1996, n. 16 (Riordino della legislazione in materia forestale e di
tutela della vegetazione), con riferimento ai boschi e alle fasce
forestali;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 6 dell'art.
37 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come sostituito
dall'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 2 del 2021;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 37 della legge reg. Siciliana n.
19 del 2020, come sostituito dall'art. 12 della legge reg. Siciliana
n. 2 del 2021, promosse, in riferimento all'art. 14, lettere f) e n),
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), e agli artt. 3, 9, 97 e 117,
secondo comma, lettere l), m) e s), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale del comma 5 dell'art. 37 della legge reg. Siciliana n.
19 del 2020, come sostituito dall'art. 12 della legge reg. Siciliana
n. 2 del 2021, nella parte in cui abroga il comma 11 dell'art. 10
della legge reg. Siciliana n. 16 del 1996, promosse, in riferimento
all'art. 14, lettere f) e n), dello statuto speciale e agli artt. 3,
9, 97 e 117, secondo comma, lettere l), m) e s), Cost., dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 3 giugno 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI