1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 29-3-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 febbraio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 14 febbraio 2000 (della regione Toscana) Sport - Decreto del Ministro per i beni e le attivita' culturali di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, in data 27 novembre 1999 - Ricostituzione del Consiglio di amministrazione dell'Istituto per il credito sportivo per un quadriennio, a decorrere dal 27 novembre 1999 - Mancata inclusione di rappresentanti delle regioni tra i componenti del Consiglio stesso - Violazione delle attribuzioni devolute alle regioni con il d.P.R. n. 616/1977, con la legge n. 59/1997 e con il d.lgs. n. 112/1998, in materia di promozione di attivita' sportiva e di interventi finanziari diretti ad agevolare l'accesso al credito per la realizzazione di opere relative ad impianti sportivi di competenza regionale - Violazione di norme di leggi fondamentali di riforma circa il riparto di competenza tra Stato e regioni - Lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto del Ministero dei beni culturali e ambientali di concerto con il Ministero del tesoro 27 novembre 1999. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 56; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 3, comma 7, e 157. (000C0189) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 29-3-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Toscana in
persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale
rappresentata e difesa per mandato in calce al presente atto dagli
avvocati Vito Vacchi, Lucia Bora e Fabio Lorenzoni, presso lo
studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43, in forza della deliberazione della Giunta regionale
n. 56 del 24 gennaio 2000;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
l'annullamento del decreto del Ministro per i beni e le attività
culturali di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica in data 27 novembre 1999 con cui è
stato ricostituito il consiglio di amministrazione dell'Istituto
per il credito sportivo per il quadriennio 1999-2000.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 287 del 7 dicembre 1999 è stato dato
avviso della ricostituzione del consiglio di amministrazione
dell'Istituto per il credito sportivo decretata con provvedimento
del Ministro per i beni e le attività culturali con d.m. 27
novembre 1999 mai pubblicato nè comunicato alle regioni (doc.
n. 1).
Tale decreto appare lesivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione nel settore dello sport, come definite dall'art. 56
del d.P.R. n. 616/1977, dagli artt. 3, comma 7 e 157 del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112, emanato in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59, per i seguenti motivi:

F a t t o

L'Istituto per il Credito sportivo è un ente di diritto
pubblico, istituito con legge 24 gennaio 1957, n. 1295, con un
patrimonio costituito dal fondo di dotazione, dal fondo di
garanzia, dal fondo di riserva ordinaria e dalle eventuali riserve
straordinarie, nonchè dal versamento da parte del CONI
dell'aliquota del tre per cento, calcolata sugli incassi lordi, dei
concorsi pronostici (art. 2, quarto comma, legge n. 1295/1957).
Il fondo di dotazione è costituito dalle quote versate dagli
enti partecipanti: CONI, Banca nazionale del lavoro, Cassa depositi
e prestiti, Consorzio di credito per le opere pubbliche, Istituto
nazionale delle assicurazioni, Monte del Paschi di Siena, Istituto
Bancario S. Paolo di Torino, Banco di Napoli, Banco di Sicilia e
Banco di Sardegna.
Lo scopo dell'Istituto è l'esercizio del credito, sotto forma di
mutui a medio e lungo termine, a favore di enti pubblici,
federazioni sportive, società ed enti di promozione sportiva,
costituite senza fine di lucro ed aventi personalità giuridica;
nonchè a favore di ogni altro ente morale che persegua finalità
ricreative e sportive senza fine di lucro, per costruire, ampliare
e attrezzare impianti sportivi, compresa l'acquisizione delle aree
necessarie e l'acquisto degli immobili da destinare ad attività
sportive.
La legge istitutiva ha demandato ad un successivo decreto
ministeriale l'approvazione dello statuto dell'ente. Infatti con
d.m. 2 novembre 1959 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
296/1959), poi modificato con d.m. 22 marzo 1968 e con d.m. 21
novembre 1981, è stato approvato detto statuto, il cui art. 16 ha
determinato la composizione del consiglio di amministrazione nel
seguente modo: il presidente dell'Istituto, nominato dal Ministro,
allora del turismo e spettacolo, di concerto con il Ministro per il
tesoro; tre membri designati, rispettivamente, dal Ministro del
turismo e dello spettacolo, dal Ministro del tesoro e dal Ministro
delle finanze; due membri designati dalla giunta esecutiva del
CONI; due membri designati dalla Banca nazionale del lavoro; un
membro designato da altri partecipanti al fondo di dotazione.
Il consiglio di amministrazione dell'Istituto, prima dell'atto
qui contestato, è stato ricostituito con decreto dell'11 ottobre
1995 nella composizione suddetta, con scadenza all'11 ottobre 1999.
Con d.lgs. 1o settembre 1993, n. 385 (art. 161) è stata abrogata
la richiamata legge n. 1295/1957, ad eccezione dell'art. 2, quarto
comma, relativo al versamento da parte del CONI dell'aliquota del
3% calcolata sugli incassi lordi dei concorsi pronostici;
dell'art. 7, settimo comma, relativo alla riduzione alla metà
degli onorari notarili per atti e contratti di mutuo stipulati per
il credito sportivo; dell'art. 5 concernente la concessione di
contributi agli interessi sui mutui da parte dell'Istituto.
L'art. 157, comma 4, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 di
conferimento di funzioni alle regioni in attuazione della legge
Bassanini n. 59/1997, ha attribuito al Governo il compito di
provvedere al riordino dell'Istituto, soprattutto nel senso di
garantire la partecipazione di rappresentanti delle regioni e delle
autonomie locali nell'organo di amministrazione.
Lo strumento normativo per compiere questa operazione è
costituito dal regolamento "delegato", ai sensi dell'art. 7, comma
3, della legge n. 59/1997, in vista della soppressione,
trasformazione o accorpamento delle strutture centrali e
periferiche interessate dal conferimento di funzioni (cfr. art. 3,
comma 1, lett. d), legge n. 59/1997).
Si richiede quindi di innovare il citato d.m. 2 novembre 1959
(già più volte oggetto di modificazioni nel corso del tempo), con
cui è stato approvato lo statuto dell'Istituto per il credito
sportivo, al fine di prevedere appunto un'adeguata presenza di
rappresentanti delle regioni e degli enti locali.
A fronte di tale nuova disposizione legislativa, le regioni hanno
sollecitato il Governo ad adottare il previsto regolamento.
Precisamente, in data 7 luglio 1999 (doc. n. 2), il presidente
della regione Toscana, nella sua qualità di presidente della
conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome,
ha scritto al Ministro per i beni culturali ed ambientali, Giovanna
Melandri, sottolineando la necessità di una rapida approvazione da
parte del Governo del nuovo statuto - già predisposto -
dell'Istituto per il credito sportivo, secondo il disposto
dell'art. 157, comma 4, del d.lgs. n. 112/1998.
A tale nota ha risposto il Ministro Melandri con lettera
protocollata il 26 agosto 1999 (doc. n. 3), in cui si legge:
"Quanto all'adozione del regolamento di riordino dell'Istituto per
il credito sportivo, in attuazione dell'art. 157 del d.lgs.
n. 112/1998, i miei uffici hanno provveduto il 31 luglio scorso a
trasmettere il testo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri,
per l'iscrizione all'ordine del giorno della prossima riunione del
Consiglio dei Ministri. Sono lieta, in particolare, del fatto che
lo schema di regolamento, che tra l'altro, prevede una ampia
partecipazione di rappresentanti delle regioni e degli enti locali
al consiglio di amministrazione dell'ente, incontri il consenso,
come lei sottolinea, della conferenza dei presidenti delle
regioni".
È poi seguita una ulteriore nota del presidente della conferenza
in data 21 ottobre 1999 (doc. n. 4) inviata al Ministro per gli
affari regionali, Katia Bellillo, presidente delegato della
conferenza unificata Stato-regioni ed enti locali, ed al Ministro
Melandri, con la quale, nel ribadire la necessità della rapida
approvazione del nuovo statuto dell'Istituto per il credito
sportivo, già predisposto da tempo, si è manifestato di nuovo il
consenso della conferenza per la nuova composizione del consiglio
di amministrazione in sintonia con il trasferimento alle regioni di
nuove competenze di programmazione in materia di sport operato dal
comma 1 dell'art. 157 del decreto n. 112/1998; la stessa nota ha
poi rilevato che "la riforma dell'Istituto per il credito sportivo
non è procrastinabile anche in considerazione della prossima
scadenza dell'attuale consiglio di amministrazione che, in assenza
del nuovo statuto, verrebbe rinnovato secondo la precedente
normativa.
È appena il caso di ricordare che l'ingresso nel consiglio di
amministrazione dei rappresentanti dei mondo delle autonomie
locali, che rappresentano in modo signicativo gli utenti
dell'Istituto stesso, potrebbe orientare in modo favorevole le
politiche dell'Istituto per il credito sportivo verso lo scopo
strategico di potenziamento e miglioramento dell'impiantistica
sportiva nazionale, regionale e locale. Alfine di pervenire ad una
rapida approvazione del nuovo statuto e il conseguente avvio della
riforma dell'Istituto per il credito sportivo, si chiede
l'iscrizione di tale argomento all'ordine del giorno della prossima
conferenza unificata alla presenza di Ministri interessati".
A tale lettera ha risposto il Ministro Melandri, con nota
protocollata il 9 novembre 1999 (doc. n. 5), rilevando di aver
trasmesso lo schema del nuovo regolamento alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri per l'iscrizione all'ordine del giorno del
Consiglio dei Ministri e di averne sollecitato l'esame ed è stato
assicurato che si sarebbe insistito per l'esame preliminare dello
schema di regolamento.
Nella seduta dell'11 novembre 1999 della conferenza unificata
Stato-regioni ed enti locali è stato discusso l'argomento del
riordino dell'Istituto in questione.
Come si ricava dalla stesura dattiloscritta della registrazione
fonica (doc. n. 6), in tale seduta, vista la imminente scadenza del
regime di prorogatio del consiglio di amministrazione uscente in
data 25 novembre 1999, il Ministro Bellillo ha assicurato
l'adozione del nuovo statuto, in conformità all'art. 157 del
decreto n. 112/1998, entro il 25 novembre stesso, ovvero, aderendo
alla richiesta formulata in conferenza unificata, ha garantito la
nomina di un commissario straordinario che avrebbe consentito di
procedere successivamente alla nomina del consiglio di
amministrazione sulla base delle nuove regole nel frattempo
approvate.
A fronte delle assicurazioni fornite e dell'impegno assunto in
quella circostanza, in data 27 novembre 1999 è stato invece
adottato il decreto qui contestato, nel quale non si richiama
l'art. 157 del decreto n. 112/1998, si ricostituisce il consiglio
di amministrazione dell'Istituto con le vecchie regole e quindi
senza alcuna rappresentanza delle regioni e degli enti locali e si
prevede la durata in carica del consiglio così rinnovato per
quattro anni.

D i r i t t o

1. - Nel definire il settore organico della materia "Turismo e
industria alberghiera", trasferita alle regioni ai sensi
dell'art. 117 Cost., l'art. 56 del d.P.R. n. 616/1977 vi ha incluso
anche lo sport, attribuendo alle regioni la promozione di attività
sportive e ricreative e la realizzazione dei relativi impianti ed
attrezzature, riservando allo Stato le attribuzioni del CONI per
l'organizzazione delle attività agonistiche ad ogni livello e le
relative attività promozionali.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 517 del 17 dicembre
1987, ha chiarito che la suddetta competenza regionale riguarda le
attività sportive non agonistiche - cioè "quelle svolte per svago
o dirette a sviluppare la forza o l'efficienza del proprio corpo"
-, la costruzione, l'ammodernamento e la ristrutturazione degli
impianti necessari per la promozione dell'esercizio di tale
attività non agonistica, nonchè, ex art. 109 del d.P.R.
n. 616/1977, gli interventi finanziari diretti ad agevolare
l'accesso al credito per opere relative ai suddetti impianti
sportivi di competenza regionale.
Inoltre nel settore dello sport le regioni hanno avuto trasferite
molteplici competenze, seppure sussunte in altre materie, come i
lavori pubblici, l'edilizia e l'urbanistica (per la realizzazione
degli impianti sportivi), la formazione professionale per
l'abilitazione all'esercizio delle c.d. "professioni sportive"
(guide, istruttori) e la tenuta dei relativi albi, le attività
ricreative ed il tempo libero.
La legge Bassanini n. 59/1997 ed il già citato d.lgs.
n. 112/1998, attuando, com'è noto, il più ampio decentramento
possibile a Costituzione invariata, hanno completato il
trasferimento anche nel settore che qui interessa.
Infatti la legge n. 59/1997, nel delegare il Governo ad emanare i
decreti legislativi per il conferimento alle regioni e agli enti
locali di funzioni e compiti amministrativi, non ha previsto alcuna
competenza in materia di sport tra quelle riservate allo Stato ai
sensi dell'art. 1, commi 3 e 4. L'art. 3, comma 1, lett. d), della
stessa legge ha stabilito il principio della soppressione,
trasformazione o accorpamento delle strutture centrali e
periferiche dello Stato interessate dal conferimento di funzioni e
compiti alle regioni e agli enti locali.
Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, emanato in attuazione del capo I
della legge n. 59/1997 ha disposto che tutte le funzioni ed i
compiti non espressamente conservati allo Stato con le disposizioni
del decreto stesso sono conferiti alle regioni o agli enti locali
(art. 3, comma 7); inoltre, nel titolo IV dedicato ai "servizi alla
persona ed alla comunita'", al capo VII riguardante lo sport,
l'art. 157 ha trasferito alle regioni le competenze in merito
all'approvazione dei programmi relativi alla realizzazione,
ampliamento e ristrutturazione degli impianti sportivi anche
destinati ad ospitare manifestazioni agonistiche riferite a
campionati organizzati secondo criteri di ufficialità (come recita
l'art. 1, comma 1, lett. b) del d.-l. n. 2/1987, convertito nella
legge n. 65/1987) ed ha riservato allo Stato la vigilanza sul CONI.
In virtù delle nuove competenze di programmazione attribuite
alle regioni, il legislatore delegato ha ritenuto necessario
intervenire anche per innovare la disciplina dell'Istituto
finanziario che amministra gran parte delle disponibilità
finanziarie prodotte e riutilizzate dal mondo dello sport,
stabilendo - come già rilevato - che con regolamento si deve
provvedere al riordino dell'Istituto, garantendo una adeguata
presenza delle regioni e delle autonomie locali nell'organo di
amministrazione dell'Istituto medesimo.
2. - Il decreto del 27 novembre in questione viola la previsione
contenuta nell'art. 157 del d.lgs. n. 112/1998 perchè
ricostituisce il consiglio di amministrazione dell'Istituto
disattendendo completamente la volontà espressa dal legislatore
delegato di rinnovare la disciplina dell'organo in modo da
assicurare una effettiva rappresentanza delle regioni e delle
autonomie locali nell'Istituto finanziario che amministra gran
parte delle disponibilità finanziarie per interventi sportivi oggi
tutti attribuiti alla competenza regionale.
A ciò va aggiunto che il regolamento di riordino avrebbe dovuto
essere adottato ai sensi dell'art. 7, comma 3, della legge
n. 59/1997: tale disposizione impone che "al riordino delle
strutture si provvede, con le modalità ed i crieri di cui al comma
4-bis dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 ... entro
novanta giorni dall'adozione di ciascun decreto di attuazione ...
della presente legge. Per i regolamenti di riordino il parere del
Consiglio di stato è richiesto entro cinquantacinque giorni e reso
entro trenta giorni dalla richiesta. In ogni caso, trascorso
inutilmente il termine di novanta giorni, il regolamento è
adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri".
Risulta quindi la violazione anche dell'art. 7, comma 3 della
legge n. 59/1997, perchè è stato emanato il d.lgs. n. 112 di
conferimento delle funzioni in data 31 marzo 1998, mentre, a
distanza di ormai quasi due anni, non è stato adottato il
regolamento che, invece, avrebbe dovuto essere approvato nei
successivi novanta giorni e ciò, oltre tutto, senza alcuna
motivazione espressa dal Governo ed anzi in contrasto con le
diverse assicurazioni in merito offerte dai competenti Ministri.
Le suddette violazioni dell'art. 157 del d.lgs. n. 112/1998 e
dell'art. 7, comma 3 della legge n. 59/1997 determinano una lesione
delle attribuzioni regionali nel settore dello sport, così come
delineate dalla legislazione sopra richiamata.
Le regioni infatti sono titolari delle competenze volte ad
organizzare, programmare rilevanti interventi di promozione di
attività sportive, che, com'è noto, implicano l'acquisizione di
notevoli risorse finanziarie, e poi si vedono del tutto estromesse,
in violazione del comma 4 dell'art. 157 citato, dall'organismo
preposto a decidere in concreto come e a chi ripartire i
finanziamenti.
Si determina, di conseguenza, un illegittimo utilizzo del potere
da parte dello Stato che viene ad incidere ed a menomare la sfera
di attribuzioni costituzionalmente assegnate alle regioni in
materia di sport e ciò legittima sicuramente la proposizione del
conflitto di attribuzione, riconosciuto ammissibile dalla Corte
costituzionale anche per la difesa di competenze costituzionali
lese dall'esercizio illegittimo di potere altrui (Corte cost.
n. 132/1993; 126, 432, 444/1994).
D'altra parte non può dubitarsi che le attribuzioni regionali
nel settore dello sport, così come definite - secondo la
ricostruzione di cui al precedente punto 1) - prima dal d.P.R.
n. 616/1977 e poi dal d.lgs. n. 112/1998 in attuazione della legge
n. 59/1997, siano costituzionalmente garantite: infatti il decreto
n. 112/1998, come già il precedente d.P.R. n. 616/1977, è legge
fondamentale di riforma, che detta nuovi criteri di riparto di
competenze tra Stato e regioni finalizzata proprio ad attuare il
massimo conferimento di attribuzioni alle regioni e agli enti
locali.
Si tratta quindi di una disciplina organica di immediata
attuazione di principi costituzionali che si pone come attuazione e
specificazione necessaria alla concreta operatività di norme
costituzionali sulle competenze e perciò, in quanto tale, è
idonea a fungere da parametro interposto nei conflitti di
attribuzione concernenti i rapporti tra Stato e regioni.
La Corte costituzionale a tale proposito ha infatti rilevato che
"la definizione di competenza costituzionale può in concreto
risultare dall'attuazione che le norme costituzionali abbiano
trovato in norme primarie, che con le prime facciano sistema.
Essendosi previsto che, entro l'indicazione delle competenze
stabilite dall'art. 117 Cost. la dimensione di quest'ultime venisse
in concreto determinata, in linea di massima, per le regioni ad
autonomia ordinaria, attraverso un trasferimento delle funzioni ad
opera di fonti diverse da quelle costituzionali, è apparsa
naturale la tendenza ad ammettere che queste ultime facciano blocco
con le previsioni costituzionali e possano essere pertanto assunte
come parametro, insieme alle norme costituzionali di cui
costituiscono attuazione, nei giudizi in cui si controverte sulla
spettanza delle competenze dello Stato e delle regioni" e ciò
sempre che le norme ordinarie si pongano, come nel caso in esame
per i motivi sopra rilevati, quale "attuazione e specificazione
necessaria alla concreta operatività di norme costituzionali sulle
competenze" Corte cost. n. 27/1996; n. 217/1985).
3. - La lesione delle attribuzioni regionali è ravvisabile anche
sotto un ulteriore profilo.
La Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i rapporti tra
Stato e regioni devono essere improntati al principio della leale
cooperazione che trova il suo diretto fondamento nell'art. 5 della
Costituzione (Corte cost. n. 373/1997; n. 19/1997) e che impone
comportamenti operativi ed attività procedimentali da svolgersi
nel rispetto delle sfere di attribuzioni, nella fattiva
collaborazione tra enti di pari dignità costituzionale e nel
doveroso scambio di informazioni.
Nella fattispecie in esame tale principio è stato del tutto
disatteso.
Infatti il Governo, pur avendo avuto a disposizione quasi due
anni per adottare il regolamento in questione, e pur avendolo già
tecnicamente predisposto, non ha voluto approvarlo senza
preoccuparsi nemmeno di fornire una minima motivazione al riguardo
alle regioni.
L'omissione del comportamento improntato ad una leale
collaborazione è poi tanto più lesiva a fronte della ben nota
scadenza del consiglio di amministrazione già in carica, che
avrebbe imposto una tempestiva approvazione del nuovo regolamento
per evitare la ricostituzione del nuovo consiglio di
amministrazione con i vecchi criteri per ulteriori quattro anni.
La violazione del principio in parola va ravvisata anche nel
fatto che in sede di conferenza unificata Stato-regioni ed enti
locali dell'11 novembre 1999 il Ministro Bellillo, presidente della
conferenza Stato-regioni (conferenza che, com'è noto, costituisce
la sede istituzionale privilegiata in cui dovrebbe attuarsi la
leale collaborazione), aveva assicurato l'adozione del nuovo
regolamento entro la scadenza del 25 novembre o, in alternativa,
aveva convenuto sulla nomina di un commissario sino alla
ricostituzione del nuovo consiglio di amministrazione con le nuove
regole nel frattempo approvate. Ed invece, senza alcuna
informazione preventiva e senza motivazione, è stato adottato il
decreto contestato.
Il suddetto comportamento governativo compromette gravemente il
rapporto di leale collaborazione tra Stato e regioni per la
concreta attuazione del processo di decentramento introdotto dalla
legge Bassanini.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che il decreto
ministeriale del 27 novembre 1999 del Ministro per i beni e le
attività culturali adottato di concerto con il Ministro del tesoro
del bilancio e della programmazione economica viola le competenze
costituzionalmente garantite nel settore dello sport alla regione
Toscana dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come definite
dall'art. 56 del d.P.R. n. 616/1977, dagli artt. 3, comma 7, e 157
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 emanato in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e per l'effetto lo annulli;
Si depositano:
1) d.m. 27 novembre 1999;
2) lettera del presidente della conferenza dei presidenti
delle regioni del 7 luglio 1999;
3) lettera del Ministro Melandri protocollata il 26 agosto
1999;
4) lettera del presidente della conferenza dei presidenti
delle regioni del 21 ottobre 1999;
5) lettera del Ministro Melandri del 9 novembre 1999;
6) verbale della conferenza unificata dell'11 novembre 1999;
Si deposita altresì la delibera della Giunta regionale
n. 56/2000 di autorizzazione a stare in giudizio.
Firenze-Roma, addì 31 gennaio 2000.
Avv. Vito Vacchi - avv. Fabio Lorenzoni
00C0189