1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 17-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 256 SENTENZA 1 - 8 giugno 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Professionisti e lavoratori autonomi - Mezzadri, coltivatori diretti coloni e rispettivi concedenti, componenti attivi dei rispettivi nuclei familiari - Calcolo del contributo di malattia - Riferimento al reddito imponibile - Determinazione - Non consentita prova contraria di un minore effettivo imponibile - Imposizione di un tetto minimo contributivo comunque dovuto - Determinazione per relationem con altre disposizioni di legge Richiamo alla sentenza n. 431/1987 della Corte - Illegittimita' costituzionale - Riferimento al reddito lordo - Insustistenza di chiarezza in tema di spesa sanitaria - Monito del legislatore per il superamento di una avvertita disorganicita' pregressa nella materia e tuttavia in gran parte ancora esistente - Non fondatezza. " (Legge 29 dicembre 1990, n. 407, art. 5, quattordicesimo comma; legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 31; legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 10). " (Cost., artt. 3, 53 e 97). (092C0687) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 17-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge
28 febbraio 1986, n.41 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1986), come
modificato dall'art. 10 della legge 11 marzo 1988, n. 67
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1988) e 5, quattordicesimo comma,
della legge 29 dicembre 1990, n. 407 (Disposizioni diverse per
l'attuazione della manovra di finanza pubblica 1991-93), promossi con
n. 6 ordinanze di diverse Autorità giudiziarie iscritte
rispettivamente ai nn. 337, 404, 427, 438, 517 del registro ordinanze
1991 e n. 21 del registro ordinanze 1992, pubblicate nelle Gazzette
Ufficiali della Repubblica nn. 22, 23, 25, 27, 33, prima serie
speciale, dell'anno 1991 e n. 6, prima serie speciale, dell'anno
1992.
Visti gli atti di costituzione di Giannino Cervia ed altri e
dell'I.N.P.S. nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1992 il Giudice relatore
Giuseppe Borzellino;
Uditi gli avvocati Anna Notarstefano per Giannino Cervia ed altri,
Carlo De Angelis e Fausto Prosperi Valenti per l'I.N.P.S. e
l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 15 marzo 1991 dal Pretore di La
Spezia, nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Rodolfo Furter
ed altri e I.N.P.S. ed altro (Reg.ord. n.337 del 1991), è stata
sollevata questione incidentale di legittimità costituzionale
dell'art.31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1986) e dell'art.10 della legge 11 marzo 1988, n.67
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1988), per contrasto con gli artt. 3,
53 e 97 della Costituzione.
Il giudizio a quo verte sui ricorsi di liberi professionisti e
lavoratori autonomi che hanno chiesto al Pretore del Lavoro di
dichiarare che gli stessi non sono tenuti al versamento del
contributo di malattia di cui alla detta norma.
L'ordinanza richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale
nelle sentenze n.431 del 1987 e n. 534 del 1989; in particolar modo
si ricorda quanto considerato nella sentenza n. 534 e cioè "di aver
riconosciuto fin dal 1987 le manifeste incongruenze originate da una
globale infondatezza del contenuto normativo; di aver tuttavia
escluso nell'immediato la illegittimità costituzionale dell'art.31
della legge 28 febbraio 1986, n.41 nella mera considerazione che il
sistema veniva a costituire l'ultimo anello di congiunzione tra il
ristretto campo mutualistico del passato e l'odierna realtà di
civile solidarismo cui il Servizio Sanitario Nazionale va
indubbiamente adeguato; di auspicare la necessità e l'urgenza di una
regolamentazione paritaria per tutti i cittadini; di poter ancora
eccezionalmente consentire, seppure in via estremamente contingente,
la permanenza della vigente normativa di contribuzione di malattia
(art. 31 legge n. 41 del 1986 e art. 10 legge n.67 del 1988)".
Si osserva, poi, come la Corte abbia quindi dichiarato ancora una
volta non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art.10 della legge n.67 del 1988 soltanto in un'ottica di
"temporaneità estrema" con la specifica avvertenza "che il protrarsi
dell'inerzia ovvero il perpetuarsi dell'adozione di interventi
disarmonici ed episodici, avulsi dalle garanzia costituzionali, non
potrà non essere seguito, nell'immediato futuro, da un conseguente
adeguato riesame della materia".
Secondo il Pretore, va rilevato che ad oltre dieci anni
dall'entrata in vigore della riforma sanitaria la struttura
originaria del sistema contributivo provvisorio continua ad essere
sostanzialmente inalterata.
Si insiste, perciò, nell'incostituzionalità del contributo di
malattia così previsto, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, cioè "al principio di eguaglianza inteso come
espressione di coerenza e di armonia dell'ordinamento giuridico", per
l'insussistenza di chiarezza in tema di spesa sanitaria.
Ciò integrerebbe anche una violazione del principio di buon
andamento della Pubblica Amministrazione con riferimento all'art. 97
della Costituzione.
In contrasto con gli artt. 3 e 53 della Costituzione si deducono
ancora le differenti aliquote contributive imposte a lavoratori
dipendenti, lavoratori autonomi e liberi professionisti pur
trovandosi nell'identica situazione di cittadini assistiti,
produttori di reddito, lavoratori e non.
2. - Con quattro ordinanze di analogo contenuto (Reg.ord. n. 404,
n. 427, n. 438 e n. 517), tutte emesse nel 1991 dal Tribunale di
Ravenna nei procedimenti civili d'appello vertenti tra I.N.P.S. ed
altri, lavoratori autonomi e liberi professionisti, è stata
sollevata "questione di legittimità costituzionale dell'art.31,
ottavo comma, della legge 28 febbraio 1986, n. 41 e, per quanto
occorrer possa, dell'art. 10, sesto comma, della legge 11 marzo 1988,
n. 67 in relazione ai principi costituzionali in materia di prelievo
fiscale e capacità contributiva e, in particolare, all'art.53 della
Costituzione".
Sul rilievo che l'art. 10, sesto comma, della legge n. 67 del 1988
introducendo il riferimento al "reddito effettivo" non abbia inciso
sulla base di calcolo del contributo in parola, non avendo inteso
certamente far riferimento al "reddito netto", il Tribunale assume
che pare fuori dubbio come l'impugnata disposizione, col richiamo al
"reddito complessivo ai fini dell'IRPEF", faccia riferimento al
reddito lordo.
La disposizione in questione così interpretata ad avviso del
Tribunale "si appalesa in contrasto con i principi generali
dell'ordinamentoin materia di capacità contributiva e prelievo
fiscale (in particolare art. 53 Cost.), che, pur dovendosi escludere
la natura specificamente tributaria del contributo .., rilevano in
materia in quanto, facendo riferimento al reddito complessivo ai fini
IRPEF, il legislatore ha comunque assunto a giustificazione e misura
del dovere del singolo di contribuire alla spesa sanitaria la
capacità contributiva dello stesso. Apparirebbe, quindi, in
contrasto con ogni principio di logica e razionalità attribuire ad
un medesimo soggetto differenti capacità di concorrere alle spese
pubbliche".
3.1 - Nei giudizi si è costituito l'I.N.P.S. concludendo per
l'inammissibilità o l'infondatezza delle questioni.
In particolare, sulla questione sollevata dal Pretore di La Spezia
viene dedotto che una "certa omogeneità di trattamento" sarebbe
stata realizzata con l'art. 5, tredicesimo comma, legge 29 dicembre
1990, n. 407, relativa alle pensioni superiori all'importo annuo
lordo di. 18.000.000 di lire, avendo disposto un contributo nella
stessa misura di quello dei lavoratori dipendenti.
Quanto alla questione sollevata dal Tribunale si rileva che la
legittimità dell'art.31, comma ottavo, è stata già posta al vaglio
della Corte con le richiamate sentenze che ne hanno esclusa
l'incostituzionalità, permanendo ancora nel contributo in parola la
"tradizionale connotazione assicurativa". Non vi sarebbero dubbi
circa il riferimento, da parte della norma impugnata, al "reddito
complessivo lordo" ai fini IRPEF (e non al "reddito imponibile
netto") senza che possano quindi avere rilievo gli "oneri deducibili"
di rilevanza prettamente tributaria.
Si sono costituiti alcuni ricorrenti associandosi ai dubbi dedotti
dai remittenti.
3.2 - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle questioni sollevate.
4. - Con ordinanza emessa il 30 novembre 1991 dal Pretore di Lecce
nel procedimento civile vertente tra Quarta Vito ed altri e I.N.P.S.
ed altro (Reg. ord. n. 21/92) è stata sollevata questione
incidentale di legittimità costituzionale dell'art.5,
quattordicesimo comma, della legge 29 dicembre 1990, n. 407
(Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza
pubblica 1991- 1993), nella parte in cui fissa un limite minimo di
reddito ai fini della determinazione del contributo sociale di
malattia dovuto dai liberi professionisti, per effetto del rinvio
all'art. 1, terzo comma, della legge del 2 agosto 1990, n. 233
(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), in
riferimento all'art.3 della Costituzione.
Rilevato che nei giudizi a quibus si discute dell'ammontare dei
contributi sociali di malattia dovuti dai ricorrenti, quali avvocati
e procuratori iscritti nell'apposito albo tenuto presso il Consiglio
dell'Ordine di Lecce, il Pretore osserva che, per effetto della norma
impugnata, il livello minimo di reddito sul quale calcolare il
contributo sociale di malattia dovuto dai liberi professionisti è
corrispondente, per l'anno 1991, a L. 15.399.384 (L. 49.357 - mini-
male giornaliero stabilito per gli operai del settore artigianato e
commercio - x 312).
Il meccanismo previsto sembrerebbe contrastare con l'art. 3 della
Costituzione perchè la presunzione assoluta di una produzione minima
di reddito ai fini IRPEF porterebbe irrazionalmente a pregiudicare
quei liberi professionisti che dovessero aver conseguito un reddito
inferiore. Questi, infatti, verrebbero obbligati a pagare un
contributo superiore al 5% del reddito complessivo ai fini IRPEF per
l'anno 1990 a norma dell'art. 31, ottavo comma, legge 28 febbraio
1986, n. 41, pur trovandosi, come la maggior parte dei ricorrenti,
nella condizione di aver da poco tempo avviato l'attività
professionale, sì da avere piuttosto bisogno di una maggiore tutela
legislativa.
Viene richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 431 del
1987 che, con riferimento all'art. 31, comma 10, della legge n. 41
del 1986, ebbe a dichiarare l'illegittimità costituzionale di
pressocchè analoga disposizione.
5.1 - Si è costituito in giudizio l'I.N.P.S. concludendo per
l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.
Sulla possibilità per il legislatore di "dettare norme diverse
per regolare situazioni che esso ritiene diverse" vengono, tra
l'altro, richiamate le norme sui condoni, nonchè sulle presunzioni
di reddito.
Viene, comunque, posta in evidenza la complessità, anche in
termini temporali, di una riorganizzazione del sistema sanitario,
disposta secondo una programmata gradualità in vista dell'interesse
generale.
5.2 - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione.
A sostegno, vengono poste in evidenza le presunzioni in materia
tributaria, costituzionalmente legittime se basate su elementi che le
giustifichino razionalmente.
Nella specie, il riferimento tenuto presente dal legislatore
sarebbe "estremamente basso" e come tale ragionevole e legittimo.
Considerato in diritto
1. - I giudizi vertono su identiche o comunque connesse questioni:
vanno riuniti, pertanto, per formare oggetto di un'unica pronuncia.
2. - Il Pretore di La Spezia (ord. n. 337) ravvisa incoerenza
nella struttura del sistema contributivo di malattia previsto
dall'art. 31 legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1986) e dall'art. 10 legge 11 marzo 1988, n. 67
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1988), richiamando il contenuto delle
sentenze di questa Corte n. 431 del 1987 e n. 534 del 1989. Ritiene,
in conseguenza, che la normativa di cui trattasi avrebbe violato
tanto l'art. 3 della Costituzione, quanto, per la mancata attuazione
del programma di fiscalizzazione, il successivo art. 53; ed anche, in
assenza di "una puntuale individuazione dei costi del Servizio
sanitario nazionale", i principi di buon andamento desumibili
dall'art. 97.
Più indicativamente il Tribunale di Ravenna (ordinanze nn. 404,
427, 438 e 517) ritiene che le disposizioni contenute nell'ottavo
comma dell'art.31, legge n.41 del 1986 citata e nel sesto comma
dell'art.10 legge n.67 del 1988 pure citata, farebbero riferimento,
per il calcolo del contributo di malattia, al reddito lordo degli
interessati e non già a quello netto, ponendosi in tal modo in
contrasto con "i principi costituzionali in materia di prelievo
fiscale e capacità contributiva", garantiti dall'art. 53 della
Costituzione.
3.1 - Le questioni, così poste dai giudici a quibus, non appaiono
fondate.
Sostanzialmente, le ordinanze di rimessione si richiamano alla
pregressa giurisprudenza, in punto, di questa Corte, la quale ha già
avuto modo di considerare (sentenza n. 534 del 1989 e sentenza n. 431
del 1987) una incoerenza di fondo, ovviamente incidente negativamente
sull'intero costrutto del sistema, per un discontinuo atteggiarsi
delle disposizioni di prelievo contributivo, che vengono a difettare,
nella loro disarmonia, di una compiuta razionalità.
E tutto ciò, ha rilevato nel passato la Corte, è frutto precipuo
di una sempre contingente, e non puntuale e organica, individuazione
dei costi del servizio sanitario, la cui equilibrata previsione e
distribuzione, in uno all'effettivo incremento dell'efficienza,
avrebbe senz'altro portato, per contro, e porterebbe a realizzare
anche sul versante delle occorrenti entrate un sistema univoco nelle
sue previsioni e certo nei suoi contenuti e scopi.
3.2 - Tuttavia, va notato, proprio in tema di configurazione
corretta del prelievo sul quale si incentrano gli appunti dei giudici
a quibus, come più recente normativa (legge 30 dicembre 1991, n.
413, recante disposizioni .. per razionalizzare, facilitare e
potenziare l'attività di accertamento ..) abbia disposto all'art.
14, primo comma, che il contributo per le prestazioni del Servizio
sanitario nazionale sia "dovuto sulla base degli imponibili",
soggiungendosi, secondo comma, che ai fini dell'accertamento e della
riscossione del contributo "si applicano le disposizioni vigenti in
materia di imposte sui redditi".
D'altra parte, risulta predisposto un riordinamento del Servizio
sanitario nazionale con misure di contenimento della spesa sanitaria,
recante - tra l'altro - sia una valenza triennale del piano sanitario
nazionale che l'istituzione di un fondo sanitario interregionale di
parte corrente. Coevamente si stabiliva l'efficacia della completa
fiscalizzazione degli inerenti oneri sociali a decorrere dal 1
gennaio 1995: le norme in parola sono rimaste in fieri, peraltro, per
l'intervenuto scioglimento delle Camere.
V'è dunque, in ogni caso, da notare l'iniziato sforzo di
pervenirsi al superamento di una avvertita disorganicità pregressa e
tuttavia in gran parte ancora esistente.
La Corte prende atto di tanto considerandolo un inizio, nella
esigenza della messe di trasformazione necessaria per gli scopi
primari di una tutela del bene insopprimibile della salute
costituzionalmente protetto.
Peraltro, le preoccupazioni e le perplessità recate dall'attuale
normazione, ancor caratterizzata da forti incertezze e disarmonie
permangono: se dunque, precipuamente per i motivi contingenti che
traspaiono, può consentirsi una proroga, nel breve periodo, per una
meditata attuazione graduale e pur tuttavia esaustiva, si impone,
comunque, una risoluzione sollecita, piena, nei sensi indicati, atta
a far corrispondere nella spesa sanitaria il sacrificio contributivo
di tutti con criteri solidaristici a favore dei meno abbienti. E ciò
in correlazione con un servizio sicuro, identicamente a tutti
assicurato nella sua efficienza.
Una tale realizzazione, sia in termini di prelievo delle risorse
che di coeva correttezza degli interventi, non potrebbe venir
protratta per lassi temporali fuor di misura, senza che la Corte
venga poi costretta a quei definitivi interventi che restano, ove
occorressero, nella sua competenza.
Nei delineati sensi, la questione va dichiarata non fondata.
4. Il Pretore di Lecce (ord. n. 21) ravvisa l'illegittimità
dell'art. 5, n. 14, della legge 29 dicembre 1990, n. 407
(Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza
pubblica 1991-1993) là dove, per i soggetti ivi contemplati, nella
determinazione del contributo è posto, per relationem con altre
disposizioni di legge, un tetto minimo contributivo comunque dovuto.
La Corte è chiamata, in tal modo, a decidere se la disposizione
contrasti con il principio d'eguaglianza, riposando essa su di una
situazione che può rivelarsi, all'esame concreto, anche fittizia:
non corrispondente, cioè, alla reale situazione del soggetto, come
è stato già considerato, in passato, in ordine a pressocchè
analoga normativa dichiarata, in conseguenza, affetta da
illegittimità costituzionale (sentenza n.431 del 1987).
Anche la questione odierna va accolta, dunque, per la parte in cui
la norma non consente - a fronte della forza probante imposta in
astratto - la prova contraria.
Per effetto conseguenziale (ex art. 27 legge 11 marzo 1953, n.87)
l'identico provvedimento va adottato a riguardo della consimile
contribuzione (pure contenuta nel ridetto art. 5, comma 14, legge n.
407 cit.) imposta ai coltivatori diretti, mezzadri e coloni e
rispettivi concedenti, nonchè per ciascun componente dei rispettivi
nuclei familiari.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.5,
quattordicesimo comma, della legge 29 dicembre 1990, n. 407
(Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza
pubblica 1991-93), nella parte in cui, nella determinazione del
contributo dovuto dai soggetti ivi contemplati al primo alinea, non
è consentita prova contraria di un minore effettivo imponibile;
dichiara, per effetto dell'art. 27 legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, quattordicesimo comma,
della legge 29 dicembre 1990, n.407, nella parte in cui, per gli
altri soggetti ivi contemplati (coltivatori diretti, mezzadri e
coloni e rispettivi concedenti, nonchè per ciascun componente attivo
dei rispettivi nuclei familiari) non è consentita, nella
determinazione del contributo dovuto, prova contraria di un effettivo
minore imponibile.
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 1986) e dell'art. 10 della legge 11 marzo 1988, n. 67
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1988), in riferimento agli artt. 3,
53 e 97 della Costituzione, sollevate dal Pretore di La Spezia e dal
Tribunale di Ravenna con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 giugno 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0687