1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 29-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Toscana - Disciplina del circuito automobilistico e motociclistico situato nel Comune di Scarperia e San Piero - Previsione che il Comune e il soggetto gestore dell'autodromo, mediante convenzione, concordano le misure finalizzate a implementare la sicurezza degli impianti, a garantire le cautele tecniche necessarie al rispetto delle limitazioni imposte dalla normativa vigente, nonche' a implementare il sistema di monitoraggio acustico - Individuazione del periodo temporale (duecentottanta giorni annui di attivita' continuativa) entro il quale e' possibile la concessione, da parte del Comune territorialmente competente, di eventuali deroghe ai limiti di emissioni sonore - Esclusione dell'esercizio di attivita' motoristica nelle fasce orarie comprese tra le ore ventidue e le ore sette. - Legge della Regione Toscana 3 gennaio 2020, n. 2 (Disposizioni sul circuito automobilistico e motociclistico situato nel Comune di Scarperia e San Piero. Modifiche alla l.r. 48/1994 e alla l.r. 89/1998), art. 3, commi 2, 3 e 4 (recte: art. 3, nella parte in cui inserisce l'art. 8-bis, commi 2, 3 e 4, della legge regionale 27 giugno 1994, n. 48 (Norme in materia di circolazione fuori strada dei veicoli a motore)). (20C00102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 29-4-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio
dei ministri pro tempore, difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici ex lege domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 - PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06 -
96514000;
Contro la Regione Toscana in persona del Presidente pt per la
declaratoria dell'illegittimità costituzionale, in parte qua, della
legge della Regione Toscana 3 gennaio 2020, n. 2, pubblicata nel
B.U.R. n. 1, del 10 gennaio 2020 recante «Disposizioni sul circuito
automobilistico e motociclistico situato nel Comune di Scarperia e
San Pietro. Modifiche alla l.r. 48/1994 e alla l.r. 89/1998».
La proposizione del presente ricorso è stata deliberata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 5 marzo 2020 e si depositano,
a tal fine, estratto conforme del verbale e relazione del Ministro
proponente.
La legge regionale n. 2/2020, consta di 5 articoli e così
recita: «Disposizioni sul circuito automobilistico e motociclistico
situato nel Comune di Scarperia e San Pietro. Modifiche alla l.r.
48/1994 e alla l.r. 89/1998». La legge regionale che, per quanto di
interesse, dispone modifiche alla 1.r. 48/1994 e alla l.r. 89/1998,
risulta censurabile relativamente alle disposizioni contenute
nell'art. 3, commi 2, 3 e 4 che, per i motivi di seguito specificati,
si pongono in contrasto con gli articoli 117, secondo comma lettera
s) e terzo comma con riferimento alla tutela della salute, nonchè
con gli articoli 2, 3, 9 e 32 della Costituzione.
Preliminarmente va premesso che la legge 26 ottobre 1995, n. 447
«Legge quadro sull'inquinamento acustico», all'art. 2 fornisce la
definizione di inquinamento acustico, inteso letteralmente come
«l'introduzione di rumore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente
esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo e alle
attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli
ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente
abitativo o dell'ambiente esterno o tale da interferire con le
legittime fruizioni degli ambienti stessi».
La semplice emissione sonora, quindi, diventa rumore soltanto
quando produce determinate conseguenze negative sull'uomo o
sull'ambiente, e cioè quando ne compromette la qualità della vita.
Sempre in tal contesto si colloca, altresì, per quanto di
rilievo, il decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2001, n.
304 («Regolamento recante disciplina delle emissioni sonore prodotte
nello svolgimento delle attività motoristiche, a norma dell'art. 11
della legge 26 novembre 1995, n. 447»), adottato su proposta del
Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità,
che disciplina le emissioni sonore prodotte nello svolgimento delle
attività motoristiche di autodromi, aviosuperfici, luoghi in cui si
svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile,
piste motoristiche di prova e per attività sportive, ai sensi
dell'art. 11, comma 1, della legge 26 ottobre 1995, n. 447; e del
decreto del Ministero dell'ambiente 16 marzo 1998, recante «tecniche
di rilevamento e di misurazione dell'inquinamento acustico».
Ciò premesso, sono censurabili le seguenti disposizioni della
legge regionale in esame per i seguenti

Motivi

1) Violazione dell'art. 117, secondo comma lettera s), nonchè degli
articoli 32 e 117, terzo comma della Costituzione, in relazione
all'art. 3, comma 2, l.r. 3 gennaio 2020, n. 2.
L'art. 3, comma 2, rubricato «Disciplina del circuito
automobilistico e motociclistico situato nel Comune di Scarperia e
San Piero. Inserimento dell'art. 8-bis nella l.r. 48/1994» demanda la
disciplina delle attività dell'autodromo ad una convenzione da
stipularsi tra il Comune di Scarperia e San Piero ed il gestore
dell'autodromo, ed in particolare affida alla suddetta convenzione
l'implementazione del sistema di monitoraggio, senza prevedere nè il
parere dell'organo tecnico di controllo ambientale competente (ARPA
Toscana), come stabilito dall'art. 5, comma 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 3 aprile 2001, n. 304, nè tantomeno il
coinvolgimento dei comuni contigui, le cui esigenze di tutela
dall'inquinamento acustico prodotto dalle attività dell'autodromo
non sono in alcun modo contemperate.
Ne deriva il contrasto con l'anzidetto parametro interposto
statale costituito dall'art. 5, comma 1, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 304 del 2001, secondo il quale i comuni devono
chiedere ai gestori degli autodromi e delle piste motoristiche
l'installazione di un sistema di monitoraggio del rumore prodotto
dalle citate infrastrutture sentito l'organo tecnico di controllo
ambientale competente. Risulta quindi violato l'art. 117 secondo
comma lettera s) della Costituzione che affida allo Stato la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, nonchè i principi fondamentali in
materia di tutela della salute, e dunque gli articoli 32 e 117, terzo
comma della Costituzione sotto il profilo della tutela della salute.
2) Violazione degli articoli 3, 32 e 117, terzo comma della
Costituzione, in relazione all'art. 3, comma 3, l.r. 3 gennaio 2020,
n. 2.
L'art. 3, comma 3, nello stabilire il periodo temporale entro cui
è possibile la concessione di deroghe ai limiti di emissione sonora
ai sensi dell'art. 3, comma 7, del decreto del Presidente della
Repubblica 3 aprile 2001, n. 304 vale a dire «duecentottanta giorni
annui di attività continuativi», presenta le seguenti criticità.
In primis, si rileva che non viene specificata alcuna indicazione
dei valori massimi dei livelli sonori ammissibili in regime di
deroga. Sul punto occorre evidenziare che l'art. 2, comma 1, lettera
g), della legge n. 447/1995, come modificato dal decreto legislativo
17 febbraio 2017, n. 42, introduce la nozione di valore di
attenzione: inteso come «il valore di immissione, indipendente dalla
tipologia della sorgente e dalla classificazione acustica del
territorio della zona da proteggere, il cui superamento obbliga ad un
intervento di mitigazione acustica e rende applicabili, laddove
ricorrono i presupposti, le azioni previste all'art. 9». Detti valori
limite di attenzione si applicano senza alcuna preclusione agli
autodromi. Ai sensi dell'art. 6 comma 3, del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997 recante «Determinazione
dei valori limite delle sorgenti sonore», i valori limite di
attenzione, infatti, non si applicano esclusivamente alle fasce di
pertinenza acustica delle infrastrutture stradali, ferroviarie,
marittime ed aeroportuali.
Il superamento dei limiti di attenzione obbliga l'autorità
competente (Comune) a richiedere l'adozione di interventi di
mitigazione acustica e rende applicabili, laddove ricorrono i
presupposti, le azioni previste all'art. 9 della legge n. 447/1995,
ovverosia l'adozione di ordinanze contingibili e urgenti con
previsione anche della inibizione parziale o totale delle attività
rumorose. Le azioni di cui all'art. 9 della legge n. 447/1995 sono
demandate al sindaco.
Seppur, quindi, l'art. 3, comma 7, del decreto del Presidente
della Repubblica 3 aprile 2001, n. 304, non stabilisca alcun limite
massimo di giornate in deroga concedibili dall'Amministrazione
comunale, il numero massimo individuato dalla Regione Toscana al
presente comma, vale a dire duecentottanta giorni, pare
sproporzionato in relazione alle criticità connesse all'inquinamento
acustico sopra indicate e alla sussistenza di ulteriori attività
ricreative che vengono svolte presso l'autodromo come evidenziato dal
comma 1 dello stesso art. 8-bis, al punto di comportare una
violazione del principio costituzionale di ragionevolezza di cui
all'art. 3 della Costituzione.
L'utilizzo continuativo dell'autodromo per duecentottanta giorni
annui pare, a maggior ragione, attività in netta contrapposizione
con il «rispetto del diritto alla salute della cittadinanza»,
costituzionalmente garantito dall'art. 32 della Costituzione, e, tra
l'altro, richiamato nel preambolo della legge regionale in oggetto
(primo considerato).
Risulta, inoltre, non chiara la dizione «attività continuativa»
in quanto, secondo un'interpretazione letterale della stessa,
potrebbe essere sufficiente l'interruzione per un solo giorno delle
attività dell'autodromo per far ripartire il conteggio delle
giornate di deroga, con ulteriore pregiudizio sostanziale del diritto
alla salute costituzionalmente garantito.
Ad ulteriore dimostrazione dell'eccessiva durata del periodo di
deroga concedibile, va richiamato l'art. 3, comma 5, del decreto del
Presidente della Repubblica 3 aprile 2001, n. 304 che prevede deroghe
temporali per gli autodromi e le piste di prova esistenti che sono
sede di gare di Formula 1, Moto GP (quale l'autodromo del Mugello) e
assimilabili per un periodo massimo di trenta giorni nell'anno
solare, comprensivi di prove e gare.
Secondo un'interpretazione estensiva del comma 7, dell'art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2001, n. 304 in
combinato disposto con i commi 4, 5 e 8 dello stesso articolo, le
deroghe ai limiti acustici riguarderebbero esclusivamente i limiti di
cui al comma 31 dello stesso articolo, mentre devono essere fatti
salvi i limiti previsti dalla zonizzazione acustica del territorio
comunale di cui al comma 1 e 2 dello stesso art. 3.
Infatti, i commi 4 e 5 suindicati indicano espressamente che i
valori limite derogabili sono esclusivamente quelli di cui al comma
3. Tale assunto è confermato dallo stesso comma 3, che stabilisce
che dalle deroghe è «fatto salvo il rispetto dei limiti derivanti
dalle zonizzazioni effettuate dai comuni, ai sensi del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 14 novembre 1997».
Restando nell'ambito di tale interpretazione, il comma 8
dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile
2001, n. 304, richiamando le deroghe concesse ai sensi dei commi
precedenti, tra cui il 7, fornisce la conferma che i valori limite
derogabili sono esclusivamente quelli di cui al comma 3.
La concessione di deroga, secondo la norma regionale risulta,
inoltre, carente del coinvolgimento dei comuni contigui interessati
dal superamento dei valori limite, ai sensi dell'art. 3, comma 8 del
decreto del Presidente della Repubblica 3 aprile 2001, n. 304.
La norma regionale non richiama i valori massimi di inquinamento
acustico ammissibili in regime di deroga desumibili dall'art. 2,
comma 1, lettera g) della legge n. 447/1995 che, in tema di
inquinamento acustico, introduce il concetto di valore di attenzione.
La disposizione regionale inoltre prevede una durata delle deroghe
che appare irragionevole e sproporzionata. Si evidenzia dunque la
violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della
ragionevolezza, oltre al contrasto con gli articoli 32 e 117, terzo
comma della Costituzione sotto il profilo della tutela della salute.
3) Violazione degli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione, in
relazione all'art. 3, comma 4 della 1.r. 3 gennaio 2020, n. 2.
L'art. 3, comma 4, infine, indica l'impossibilità di concedere
deroghe nel periodo notturno 22,00 - 7,00, sottintendendo quindi la
possibilità di svolgimento di attività motoristiche in tale
periodo, ciò in contraddizione con il comma 4, dell'art. 3, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 304/2001, che prevede che
le attività o manifestazioni motoristiche sportive o di prova
diverse da manifestazioni sportive di Formula 1, Moto GP e
assimilabili debbano essere svolte nelle fasce orarie comprese tra le
9 e le 18,30, stabilendo di regola almeno un'ora di sospensione nel
periodo compreso tra le ore 12 e le ore 15,30.
Dalla disamina della previsione regionale consegue come
attraverso di essa si sia addivenuto, in aperto contrasto con i
parametri normativi statali interposti che regolano la materia,
all'adozione di previsioni anche derogatorie tese a ridurre il
livello minimo e uniforme di tutela dell'ambiente, inteso nella sua
più ampia e riconosciuta accezione di «diritto fondamentale della
persona» costituzionalmente riconosciuto che, nel ricomprendere in
maniera unitaria tutti gli aspetti oggetto di cura e di tutela della
persona umana (salubrità, salute, qualità della vita cc.), impone
piena ed esaustiva tutela, tale da operare sia in ambito
pubblicistico che nei rapporti di diritto privato.
In quanto tale esso riguarda il generale e comune diritto
dell'individuo a condizioni di vita, di ambiente e di lavoro che non
pongano a rischio questo suo bene essenziale, e la relativa tutela
implica non solo situazioni attive di pretesa, ma comprende - oltre
che misure di prevenzione - anche il dovere di non ledere nè porre a
rischio con il proprio comportamento la salute altrui.
Pertanto, ove si profili una incompatibilità tra tale diritto,
costituzionalmente protetto, ed i liberi comportamenti che non hanno
una diretta copertura costituzionale, deve darsi prevalenza al primo.
Il «diritto» ad un ambiente salubre è dalla Corte costituzionale
riconosciuto sulla base di un'interpretazione del combinato disposto
dagli articoli 32, 9 e 2 della Costituzione (cfr. sentenze numeri
641/1987 e 399/1996) che ha individuato una stretta ed intima
connessione tra salubrità dell'ambiente, diritto alla salute e
qualità della vita.
Il Giudice delle leggi ha a tal riguardo affermato che:
«L'ambiente è stato considerato un bene immateriale unitario sebbene
a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire,
isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte,
nell'insieme, sono riconducibili ad unità. Il fatto che l'ambiente
possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come
possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari
profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua
natura e la sua sostanza di bene unitario che l'ordinamento prende in
considerazione. L'ambiente è protetto come elemento determinativo
della qualità della vita. La sua protezione non persegue astratte
finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l'esigenza di un
habitat naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che è necessario
alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori
largamente sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali
(articoli 9 e 32 della Costituzione), per cui esso assurge a valore
primario ed assoluto» (Corte costituzionale sentenza n. 641 del
1987). Conseguentemente dispone l'impossibilità di concedere deroghe
tra le ore 22 e le 07, sottintendendo la possibilità di svolgere
gare in tale periodo. La previsione regionale pertanto contravviene
al comma 4 dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
304/2001 che prevede lo svolgimento di attività motoristiche tra le
9 e le 18,30 con una sospensione di almeno un'ora tra le 12 e le
15,30. Ne consegue un evidente il contrasto con il diritto ad un
ambiente salubre riconosciuto dalla Corte costituzionale dalle
sentenze 641/1987 e 399/1996 sulla base dell'interpretazione degli
articoli 2, 9 e 32 Cost., con pregiudizio al diritto alla salute dei
cittadini sancito in Costituzione.

P.Q.M.

Si confida che codesta Corte vorrà dichiarare, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 2, 3 e 4 della legge della Regione
Toscana 3 gennaio 2020, n. 2.
Si allega:
1. estratto conforme del verbale della seduta del Consiglio
dei ministri del 5 marzo 2020;
2. relazione del Ministro proponente.
Roma, 10 marzo 2020

L'Avvocato dello Stato: Stigliano Messuti