1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 1991
N. 18 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 20 aprile 1991 (della provincia autonoma di Trento) Professioni - Legge-quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della professione di guida alpina - Disciplina delle condizioni per il trasferimento in pianta stabile di maestri di sci provenienti da altre regioni o da altri Stati ed in particolare, previsioni della frequenza di un corso di formazione diretto a garantire la preparazione del maestro in ordine alle caratteristiche del territorio regionale - Previsione di una durata minima per i corsi di abilitazione pari ad almeno novanta giorni effettivi ed indicazione delle materie d'insegnamento - Istituzione di un organismo a livello regionale e divieto di esercizio dell'attivita' di accompagnatore per coloro che non siano maestri di sci - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale in materia di guide, scuole di sci e portatori alpini - Violazione del principio del bilinguismo - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 372/1989 - Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 16. (Legge 8 marzo 1991, n. 81). (091C0542) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona
dell'assessore sostituto del presidente, Walter Micheli, a ciò
autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 3776 del 5
aprile 1991, rappresentato e difeso, giusta mandato speciale
conferitogli con atto del notaio dott. Pierluigi Mott, n. di rep.
56325, dall'avv. prof. Umberto Pototschnig e dall'avv. Vitaliano
Lorenzoni e presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in via
Alessandria n. 130, Roma, contro l'on. Presidente del Consiglio dei
Ministri, pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge 8 marzo 1991, n. 81, intitolata "Legge
quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni
in materia di ordinamento della professione di guida alpina",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 64 del 16 marzo 1991, nel suo
complesso e in tutte le sue disposizioni, in particolare degli artt.
1, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 22 e 23, secondo comma; in relazione all'art.
8, nn. 20 e 29, e art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonchè delle
relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 22 marzo 1974, n.
278 e con d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689.
F A T T O
La legge 8 marzo 1991, n. 81, stabilisce - per sua stessa
definizione - i "principi fondamentali" per la legislazione delle
regioni in materia di ordinamento della professione di maestro di sci
(art. 1). Contiene anche un ultimo articolo (23) che si occupa invece
della abilitazione tecnica all'esercizio della professione di guida
alpina, con cui si è voluto colmare la lacuna prodottasi nella legge
2 gennaio 1989, n. 6, relativa alle guide alpine, a seguito della
sentenza di questa ecc.ma Corte n. 372/1989.
Quanto ai maestri di sci, che rimangono l'oggetto primario della
legge n. 81/1991, la legge stessa ricalca fondamentalmente l'impianto
della legge sulle guide alpine:
1) fornendo una definizione dei maestri di sci (art. 2);
2) stabilendo che il maestro di sci costituisce una professione
per la quale è obbligatoria l'iscrizione in appositi albi
professionali (art. 3);
3) affidando la tenuta degli albi ad appositi "collegi regionali
o interregionali", coordinati da un collegio nazionale (artt. 3, 14,
15 e 16);
4) introducendo la regola di un'apposita "abilitazione"
all'esercizio della professione di maestro di sci di efficacia
limitata peraltro a tre anni (artt. 6 e 11);
5) definendo le materie di insegnamento e le commissioni di
esame (artt. 7 e 9);
6) disciplinando le sanzioni disciplinari e i ricorsi (art. 17)
e dettando altresì tutte quelle altre disposizioni che sono state
ritenute necessarie per completare l'impianto stabilito per questa
categoria di operatori.
Ora occorre considerare che la provincia autonoma di Trento ha
competenza legislativa primaria sia in materia di "turismo ed
industria alberghiera, compresi le guide, i portatori alpini, i
maestri e le scuole di sci", sia in materia di "addestramento e
formazione professionale" ai sensi dell'art. 8, nn. 20 e 29 del
proprio statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670. Spettano altresì alla provincia le relative potestà
amministrative (art. 16). L'esercizio in concreto di queste sue
competenze le è stato riconosciuto da specifiche norme di attuazione
dello statuto, di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278 e d.P.R. 1
novembre 1978. A ciò si aggiunga che con legge provinciale 28
dicembre 1984, n. 15 la provincia di Trento ha già dettato per suo
conto una nuova ed organica disciplina dell'insegnamento dello sci e
delle scuole di sci nel proprio territorio. Disciplina che ora, a
seguito della legge n. 81, dovrebbe essere totalmente, o quasi,
sostituita.
La provincia autonoma di Trento ritiene perciò che le
disposizioni della legge n. 81/1991, se applicabili anche nel suo
territorio, siano ingiustamente invasive della sua competenza e
meritino dunque di essere impugnate dinanzi a questa ecc.ma Corte per
i seguenti motivi di
D I R I T T O
Violazione dell'art. 8, nn. 20 e 29, dello statuto speciale per il
t.a.r., approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, anche in
relazione al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278 e al d.P.R. 1 novembre
1973, n. 689. Tale violazione sussiste sotto molteplici profili.
A) Sono costituzionalmente illegittimi, anzitutto, gli artt. 1 e
22 della legge n. 81/1991 nel loro combinato disposto, giacchè il
primo (recitando che "la presente legge stabilisce i principi
fondamentali per la legislazione delle regioni in materia di
ordinamento della professione di maestro di sci"), lascia intendere
che la legge riguarda solo le regioni ordinarie, mentre il secondo,
al secondo comma (dicendo che "al fine di garantire livelli di
preparazione professionale minimi uniformi sul territorio nazionale,
nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome, dotate di
competenza legislativa primaria in materia di ordinamento della
professione di maestro di sci, i programmi dei corsi ed i criteri per
le prove d'esame per l'abilitazione tecnico-didattico-culturale sono
definiti dagli organi regionali, ovvero provinciali competenti,
considerando come minimi i programmi ed i criteri stabiliti ai sensi
rispettivamente dell'art. 7 e del secondo comma dell'art. 9 della
presente legge"), viene ad affermare sostanzialmente l'opposto
conferendo così alle disposizioni da ultimo richiamate una "valenza"
e un'efficacia diretta anche nei confronti della provincia autonoma
di Trento che in base all'art. 1 sembra invece doversi escludere. Le
due disposizioni sono dunque in contrasto tra loro e pertanto ad un
risultato sicuramente illegittimo, consistente nella pretesa di
ricomprendere anche le autonomie speciali (dotate di competenza
esclusiva in materia) nel raggio di applicazione della nuova legge.
È ben vero che per le guide alpine, in presenza di disposizioni
fondamentalmente analoghe, questa ecc.ma Corte ha tratto la
conclusione della non applicabilità della nuova legge (sentenza n.
372/1989). Ma la conferma che altrettanto valga per i maestri di sci
può venire soltanto da questa ecc.ma Corte, alla quale dunque si
chiede o di dichiarare l'incostituzionalità delle norme contenute
negli artt. 1 e 22 nella parte in cui pretendono di assoggettare
anche i maestri di sci e le scuole di sci delle province autonome
alla legge quadro della materia; oppure, in via subordinata, di
dichiarare quanto meno che tale legge non è applicabile nel
territorio di dette province.
B) Illegittimi costituzionalmente sono altresì gli artt. 3, 6, 9
e 11 della legge n. 81/1991 per la parte in cui danno vita a un albo
professionale dei maestri di sci e ne affidano la tenuta a collegi
regionali o interregionali, introducendo così il principio che
occorre munirsi, per l'esercizio di tali attività, di un'apposita
abilitazione, senza della quale si configura esercizio abusivo della
professione di maestro di sci.
Si tratta dunque di norme che creano o che pretendono di creare i
presupposti formali per l'istituzione di una nuova professione
liberale. Il che potrebbe anche non interessare le regioni, se non
fosse che in questo modo si viene a scorporare da due distinte
materie di indiscussa competenza provinciale (il turismo e la
formazione professionale), una porzione rilevante delle attività
svolte o da svolgere nel settore. Ora è ben vero che questa ecc.ma
Corte ha già avuto modo di affermare in ripetute occasioni la
competeza statale in ordine alla istituzione di albi professionali.
Ma qui il problema che sorge è che cosa si intenda per professione e
se questa qualificazione sia attribuibile liberamente dal legislatore
statale a qualsiasi attività che sia dichiarata tale dalla legge, e
ciò anche nel caso di attività rientranti in materie di competenza
regionale (o provinciale).
A questa domanda non hanno ancora risposto definitivamente nè la
sentenza già più volte citata n. 372/1989, nè tantomeno le
sentenze precedenti, ricordate da Carlo Maviglia, la disciplina delle
professioni tra Stato e regioni: a proposito di guide alpine, in Le
Regioni 1990, pag. 1530 e segg. In particolare non deve sfuggire
nella legge n. 81/1991 il mancato collegamento formale tra
professione ed esame di Stato, come pure la difficoltà concettuale a
configurare una abilitazione che ha efficacia solo per tre anni e che
richiede dunque di essere rinnovata al termine di ogni triennio,
previo accertamento dell'idoneità psico-fisica e previa frequenza di
corsi di aggiornamento da parte dell'interessato.
Le norme che introducono anche per i maestri di sci, come già per
le guide alpine, un nuovo ordinamento, sulla base di un pretesto
mutamento della loro attività, che si sarebbe trasformata o si
starebbe trasformando da semplice esercizio sportivo ed amatoriale in
vera e propria professione liberale, non possono non tener conto che
le regioni a statuto speciale e le province autonome hanno competenza
primaria nei settori ricordati or ora.
Dice ancora una volta codesta ecc.ma Corte, dunque, se ed
eventualmente in quale misura la nuova e diversa connotazione data
dal legislatore nazionale alla figura dei maestri di sci, finisca con
introdurre limiti ulteriori e non tollerabili alla potestà
legislativa regionale o provinciale di carattere primario. S'intende
che una pronuncia della Corte che accogliesse le eccezioni di
incostituzionalità qui prospettate colpirebbe talune disposizioni
della legge direttamente e immediatamente, mentre altre andrebbero
dichiarate verosimilmente illegittime in via derivata (ex art. 27,
ultima parte, della legge 11 marzo 1953, n. 87).
C) Costituzionalmente illegittimi si rivelano essere anche vari
articoli della legge n. 81/1991, che regolano la formazione
professionale dei maestri di sci: e ciò malgrado che la Corte, con
la sentenza ricordata più volte, n. 372/1989, concernente le guide
alpine, abbia già censurato esplicitamente norme analoghe della
legge n. 6/1989 perchè non rispettose neppure essere delle
competenze regionali in materia di istruzione professionale.
Un confronto anche semplice tra le due leggi rivela che quelle
accolte nella seconda delle due sono modifiche solo formalmente tali.
Nella sostanza esse confermano invece il regime precedente,
riconducendo allo Stato (o ai rispettivi collegi professionali) ogni
responsabilità e azione di governo nel settore.
Così è per quanto concerne l'organizzazione dei corsi di
formazione. L'art. 7, comma e comma 7, della legge n. 6/1989 affidava
invece "su base regionale" tale organizzazione al rispettivo collegio
regionale delle guide, mentre demandava la definizione dei programmi
dei corsi e dei criteri per le prove d'esame al collegio nazionale
delle guide e all'approvazione del Ministro per il turismo. Entrambi
i commi sono stati dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale,
in quanto determinano una "indebita compressione del ruolo riservato
alle regioni". A questo punto la legge n. 81/1981 si adegua
formalmente a questo richiamo dicendo (e scrivendo) che per i maestri
di sci i corsi sono organizzati dalle regioni, senza più rinviare la
definizione dei relativi programmi al direttivo del collegio
nazionale delle guide (come previsto dalla legge n. 6/1989,
stabilendo tuttavia direttamente nella legge sia la durata dei corsi,
sia le singole materie di insegnamento, sia le diverse "sezioni"
delle prove d'esame. Ugualmente elusive della competenza regionale
sono le norme dell'art. 8 che obbligano le regioni a rispettare nei
corsi di cui all'art. 6 i criteri e i livelli delle tecniche
sciistiche definiti ai sensi del comma precedente dalla Federazione
italiana sport invernali, quale emanazione del C.O.N.I. Altrettanto
vale per quanto concerne la nomina delle commissioni d'esame, nomina
che nella legge n. 6/1989 (art. 7, sesto comma) spettava "al
direttivo del collegio delle guide", che avesse organizzato il corso
(e che la sentenza n. 372/1989 ha ritenuto essere invece di
competenza delle regioni); ora l'art. 9 della legge n. 81/1991 affida
la nomina sì alle regioni ma "d'intesa con i collegi regionali", e
al tempo stesso riserva la valutazione tecnica e didattica dei
candidati ad una sottocommissione composta esclusivamente da
istruttori nazionali e maestri di sci. In questo modo la formazione
professionale dei maestri di sci viene ricondotta esclusivamente o
quasi alla sfera di competenza dello Stato, con amputazione
pressochè totale delle competenze regionali e quindi anche della
provincia ricorrente. Sono quindi illegittime, sotto il profilo
accennato, le disposizioni degli artt. 7, 8 e 9 della legge n.
81/1991, nonchè le altre disposizioni viziate per illegittimità
derivata.
D) Un'ultima censura si dirige contro l'art. 23 della legge n.
81/1991, redatto allo scopo di colmare come si è già detto, la
lacuna creatasi nella legge n. 6/1989 a seguito della sentenza della
Corte n. 372/1989. Anche qui la nuova legge presta solo in apparenza
ossequio alla Corte. Affida infatti alle regioni l'organizzazione dei
corsi, sia pure con la collaborazione dei collegi di cui all'art. 13
della legge (collaborazione che nella specie sembra tuttavia
obbligatoria, tanto per chi la deve prestare, quanto per chi la
riceve).
Analogamente - e forse anche peggio - si deve dire per le
commissioni di esame, la cui nomina è demandata alle regioni ma - si
badi bene - "su proposta dei collegi regionali" di cui al citato art.
13.
Per tenere ferma l'ispirazione centralistica delle norme in
questione, non si è esitato dunque ad adottare una soluzione che non
è esagerato definire, non solo formalistica, ma ipocrita e non certo
rispettosa della valutazione espressa dalla Corte.

P. Q. M.
e con riserva di illustrarli meglio nelle successive fasi del
giudizio, la provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che, respinta ogni contraria istanza, questa ecc.ma
Corte dichiari costituzionalmente illegittima la legge indicata in
epigrafe, nel suo complesso e in tutte le sue disposizioni, e in
particolare degli artt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 22 e 23, in
relazione agli artt. 8 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige.
Milano-Roma, addì 11 aprile 1991
Avv. prof. Umberto POTOTSCHNIG - Avv. Vitaliano LORENZONI

91C0542