1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 408 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiegato dello Stato e pubblico - Indennita' di buona uscita E.N.P.A.S. - Indennita' integrativa speciale- Computabilita' - Esclusione- Inammissibilita'. (Legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 1, terzo comma, lett. b), come sostituito dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185). (Cost. artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97). Impiegato dello Stato e pubblico - Indennita' di buonascita E.N.P.A.S. - Credito - Rivalutazione automatica. (Cod. civ. art. 1224; cod. proc. civ., art. 429, terzo comma, disp. att. cod. proc. civ., art. 150) (Cost. artt. 3, 36, primo comma, 97, 24 e 113) Impiegato dello Stato e pubblico - Indennita' di buonuscita E.N.P.A.S. - Credito - Rivalutazione automatica - Esclusione - Non fondatezza. (Cod. civ., art 1224; secondo comma; cod. proc. civ., art. 429, terzo comma, disp. att. proc. civ., art. 150) (Cost., artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113). Impiegato dello Stato e pubblico - Crediti previdenziali - Indennita' premio di servizio I.N.A.D.E.L. - Tardivo pagamento - Risarcimento del danno da svalutazione - Esclusione - Non fondatezza- (Cod. civ., art. 1224, secondo comma; cod, proc. civ., art. 429, terzo comma) (Cost. art. 3) (088C0550) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1224
del codice civile, 429, terzo comma, del codice di procedura civile,
150 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile e
dell'art. 1, terzo comma, lett. b, della legge 27 maggio 1959, n. 324
("Miglioramenti economici al personale statale"), come sostituito
dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185 ("Modificazioni alla
legge 27 maggio 1959, n. 324"), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 17 ottobre 1984 dal Tribunale di Firenze nel
procedimento civile vertente tra l'I.N.A.D.E.L. e Raddi Luciano ed
altri, iscritta al n. 1342 del registro ordinanze 1984 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 91 bis dell'anno 1985;
2) ordinanza emessa il 4 luglio 1985 dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria sul ricorso proposto da Mazzotta Cesare ed
altro contro l'E.N.P.A.S., iscritta al n. 804 del registro ordinanze
1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17/1
s.s. dell'anno 1986;
3) ordinanza emessa il 13 giugno 1985 dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria sul ricorso proposto da Chiesa Angelo contro
l'E.N.P.A.S., iscritta al n. 8 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17/1 s.s.; .
dell'anno 1986;
4) ordinanza emessa il 28 marzo 1985 dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria sul ricorso proposto da Biso Alessandra
contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altri, iscritta al
n. 340 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 30/1 s.s. dell'anno 1986.
Visto l'atto di costituzione di Biso Alessandra nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
uditi l'avv. Carlo Rienzi per Biso Alessandra e l'avvocato dello
Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 17 ottobre 1984, il Tribunale di Firenze
ha sollevato questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto dell'art. 1224 cod. civ. e dell'art. 429, terzo comma, cod.
proc. civ., in quanto esclude un criterio automatico per il
risarcimento del danno da svalutazione in caso di tardivo pagamento
di crediti previdenziali.
Il tribunale giudicava sull'appello proposto dall'I.N.A.D.E.L.
avverso la sentenza con cui il Pretore di Firenze aveva accolto la
domanda proposta per ottenere il ristoro del danno da svalutazione
per l'indennità premio di servizio corrisposta a pubblici dipendenti
con ritardi di tre-quattro anni.
Il giudice a quo premette che allo stato della vigente normativa e
della interpretazione che ne è data l'appello dovrebbe essere
accolto. Per principio saldamente acquisito alla giurisprudenza della
Corte di Cassazione, l'art. 429, terzo comma, cod. proc. civ. non si
applica ai crediti previdenziali. Ugualmente consolidato è il
principio che vuole sottoposto alla disciplina dell'art. 1224,
secondo comma, cod. civ. il danno da svalutazione per i crediti
previdenziali adempiuti tardivamente.
Il consolidato indirizzo giurisprudenziale implica dunque soltanto
la possibilità di ricorrere "a presunzioni siffatte che consentano
al giudice di pervenire, caso per caso e con esclusione di ogni
automatismo, ad una determinazione che secondo il suo prudente
apprezzamento rispecchi l'effettiva incidenza dell'inadempimento -
nel cui corso intervenga la svalutazione monetaria sul patrimonio del
singolo creditore: .... del modesto consumatore, con riferimento alle
normali e personali necessità di impiegare il denaro per gli
ordinari bisogni della vita e quindi con riferimento agli indici
ufficiali dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e
impiegati" (secondo le formulazioni di Cass., sez. unite, 4 luglio
1979, n. 3776, richiamata dal tribunale).
Occorre dunque allegare un diverso pregiudizio particolare, come
quello di aver dovuto, per i propri bisogni di vita, far ricorso al
credito a condizioni onerose, di essere stato costretto, per
sostenersi, ad alienare beni idonei a salvaguardare dalla
svalutazione, di non aver potuto investire le somme dovute in modo
tale da assicurare questo stesso risultato, e così via.
Tale disciplina, così ricostruita, appare peraltro al Tribunale di
Firenze in contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Per effetto di
essa, infatti, viene tutelato solo quel creditore le cui condizioni
economiche consentono di destinare la somma non già agli acquisti di
beni diretti a soddisfare le comuni esigenze della vita, com'è scopo
dell'istituto previdenziale, ma ad investimenti o ad operazioni
creditizie, tali che salvaguardino dalla svalutazione.
Verrebbe quindi danneggiato irrimediabilmente proprio colui al
quale, per effetto del ritardo nell'erogazione previdenziale, non
resta altro da fare che comprimere la soddisfazione delle proprie
esigenze di vita.
Il tribunale conclude ricordando che la sentenza n. 162 del 1977,
con cui la Corte costituzionale escluse l'illegittimità dell'art.
429, terzo comma, cod. proc. civ., venne resa sul presupposto della
diversità dei crediti previdenziali rispetto ai crediti di lavoro,
tale da escludere un vincolo alla "parificazione, quanto al diritto
di rivalutazione, tra i crediti di lavoro e i crediti da pensione".
Diversa invece è la prospettazione nel caso presente.
2. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 91 bis del 17 aprile 1985. Non
si sono registrati interventi nè costituzioni di parte.
3. - Con ordinanza in data 13 giugno 1985, il Tribunale
amministrativo regionale della Liguria ha sollevato questione di
legittimità costituzionale:
a) dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959,
n. 324, come sostituito dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185,
nella parte in cui esclude la computabilità della indennità
integrativa speciale agli effetti della indennità di buonuscita
E.N.P.A.S., in relazione agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo
comma, e 97 della Costituzione;
b) degli artt. 1224 cod. civ., 429, terzo comma, cod. proc. civ., e
150 disp. attua. cod. proc. civ., nella parte in cui escludono la
rivalutazione automatica del credito relativo alla indennità di
buonuscita E.N.P.A.S., in relazione agli artt. 3, 36, primo comma,
38, secondo comma, 97, 24 e 113 della Costituzione.
Adito dall'ex dipendente dello Stato Angelo Chiesa, il giudice a
quo, con sentenza della stessa data dell'ordinanza, respingeva la
domanda del ricorrente diretta ad ottenere la riliquidazione
dell'indennità di buonuscita E.N.P.A.S. sulla base di una maggiore
anzianità nonchè il pagamento degli interessi legali e della
rivalutazione monetaria sulla somma già liquidatagli, ritenendo al
tempo stesso inaccoglibile, alla stregua della legislazione vigente,
le domande aventi ad oggetto il computo nella base contributiva
dell'indennità integrativa speciale, nonchè della rivalutazione
monetaria su tale ultima voce di credito, se dovuta.
L'ordinanza motiva anzitutto in ordine alla rilevanza delle
questioni, osservando che mentre è di tutta evidenza quella
attinente al computo dell'indennità integrativa speciale, non può
negarsi neppure quella attinente alla rivalutazione monetaria,
nonostante il suo rapporto di accessorietà alla prima. Se è vero
infatti che la Corte potrà passare all'esame della questione
relativa al credito accessorio soltanto all'esito positivo della
questione inerente al credito principale, "è anche vero che dal
punto di vista del giudice a quo la rilevanza va riguardata con
riferimento al contenuto complessivo della domanda giudiziale e dei
diversi capi in cui essa si articola".
Nel merito, il Tribunale amministrativo regionale della Liguria
svolge anzitutto considerazioni di carattere generale sull'istituto
dell'indennità di buonuscita nel quadro dei cosiddetti trattamenti
di fine rapporto nel settore del lavoro pubblico e in quello del
lavoro privato.
Osserva in particolare che, dal punto di vista del lavoratore
percipiente, tutte le indennità di fine rapporto presentano la
duplice valenza funzionale di retribuzione differita e di trattamento
previdenziale, come è stato sostanzialmente riconosciuto dalla
stessa Corte costituzionale (sentenze n. 82 del 1973 e n. 46 del
1983).
In secondo luogo, la disciplina legislativa dei due istituti tende
progressivamente ad avvicinarsi; inoltre la contrapposizione tra
carattere retributivo e previdenziale corrisponde anche ad una
dicotomia di modelli strutturali compresenti nel settore allargato
del pubblico impiego. Esistono infatti, specialmente nel rapporto
d'impiego substatale vere e proprie indennità di anzianità facenti
capo direttamente all'ente datore di lavoro, senza l'intermediazione
di alcun fondo nè altra struttura a carattere previdenziale,
indennità che hanno trovato una loro organica disciplina nell'art.
13 della legge 20 marzo 1975, n. 70.
In riferimento a tutte le anzidette situazioni, considerate alla
stregua dell'art. 3 Cost., si deduce la ingiustificata disparità di
trattamento dei lavoratori pubblici rispetto a quelli privati. Ma è,
per quanto detto, soprattutto all'interno del settore pubblico che la
discriminazione assumerebbe connotati di autentica e inaccettabile
iniquità. Si ricorda d'altra parte l'esistenza di un filone
giurisprudenziale che, muovendo dalla connotazione in termini
retributivi dell'indennità di anzianità prevista, per i dipendenti
substatali, dall'art. 13 della legge n. 70 del 1975, postula il
superamento in via interpretativa del divieto di computo
dell'indennità integrativa speciale.
La questione sarebbe non manifestamente infondata anche in
riferimento all'art. 97 Cost., per violazione dei principi di
imparzialità, efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione, principi ai quali espressamente si richiama l'art. 3
della già richiamata legge-quadro.
L'ordinanza esamina quindi la questione sollevata circa il regime
legislativo, che esclude l'automatica rivalutazione del credito
avente ad oggetto l'indennità di buonuscita E.N.P.A.S., alla stregua
della giurisprudenza costituzionale e del giudice ordinario ed
amministrativo; rileva in particolare che il combinato disposto degli
artt. 1224 cod. civ., 429, terzo comma, cod. proc. civ., quale
ricostruito dalla menzionata giurisprudenza, sotto più profili
appare in contrasto con i principi costituzionali.
In primo luogo, esso discriminerebbe senza razionale
giustificazione crediti funzionalmente omogenei tra loro, pur se
differenziati sotto il profilo della struttura e delle modalità
erogative. Nè sarebbe possibile riproporre nella materia il
principio della inestensibilità al pubblico impiego di scelte
normative prefigurate con riguardo al rapporto di lavoro privato, una
volta constatato che il principio della rivalutazione dei crediti
retributivi, anche nell'ambito pubblico, costituisce ormai jus
receptum nella giurisprudenza sia ordinaria che amministrativa.
L'esigenza di sostentamento cui l'indennità di fine rapporto è
destinata ad assolvere finisce col risultare pressocchè vanificata
quando il pagamento avvenga con considerevole ritardo e con moneta
svilita. Ne deriverebbe una evidente lesione del principio di
proporzionalità tra il salario differito (in valore reale) e la
qualità e la quantità del lavoro a suo tempo prestato (garantito
dagli artt. 36 e 38 Cost.).
La disciplina impugnata contrasterebbe anche con il disposto
dell'art. 97 Cost., posto che ogni gratuita indulgenza connessa
all'inerzia dei pubblici debitori si risolverebbe in un avallo
legislativo a fenomeni di inefficienza, vischiosità burocratica e
cattiva amministrazione.
Sarebbero violati, infine, gli artt. 24 e 113 Cost.
Il creditore di emolumenti a carattere previdenziale, infatti, per
un verso è costretto, non fruendo di alcun meccanismo rivalutativo
automatico, a fornire in giudizio la prova del maggior danno; per
l'altro, non può far valere la relativa pretesa nel giudizio
proposto con riguardo al credito principale, dovendo proporre dinanzi
al giudice ordinario una diversa ed ulteriore questione patrimoniale,
a carattere lato sensu risarcitorio.
4. - L'ordinanza emessa il 13 giugno 1985 dal Tribunale
amministrativo regionale della Liguria è stata ritualmente
comunicata, notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 17,
prima serie speciale, del 30 aprile 1986.
Nel giudizio è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle questioni.
5. - Con riguardo alla esclusione dell'indennità integrativa
speciale dal calcolo della contingenza, l'Avvocatura generale dello
Stato richiama anzitutto le sentenze n. 26 del 1980 e n. 46 del 1983,
secondo le quali la valutazione comparativa delle situazioni inerenti
a rapporti di lavoro pubblico e privato e nell'ambito dello stesso
settore pubblico non può essere limitata a singole disposizioni dei
due sistemi, in quanto le norme particolari non possono essere avulse
dal complesso cui ineriscono.
Circa l'auspicata rivalutazione automatica del credito
previdenziale, l'Avvocatura rileva anzitutto "la singolarità della
delibazione della rilevanza subordinata all'accoglimento della
questione riguardante la base contributiva dell'indennità di
buonuscita".
Nel merito, ricordato che la norma sulla rivalutazione automatica
non costituisce espressione di un principio generale
dell'ordinamento, osserva che il sistema normativo impugnato, quale
ricostruito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte
di cassazione, è stato riconosciuto costituzionalmente legittimo da
Corte cost. n. 52 del 1986.
6. - Con ordinanza in data 28 marzo 1985, il Tribunale
amministrativo regionale della Liguria, dopo aver accolto in parte il
ricorso proposto da una ex funzionaria dello Stato per ottenere
dall'E.N.P.A.S. la riliquidazione del trattamento di quiescenza e
dell'indennità di buonuscita, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113 Cost.,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1224 cod. civ.;
429, terzo comma, cod. proc. civ., e 150 disp. attuaz. cod. proc.
civ., nella parte in cui escludono la rivalutazione automatica del
credito di pensione e per indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
Le argomentazioni svolte riproducono in parte e in parte si
ricollegano a quelle innanzi esposte nell'ordinanza 13 giugno del
1985. Si rileva in particolare che l'esigenza di protezione del
potere di acquisto delle somme dovute al lavoratore sussiste anche
per il pensionato allo stesso modo e con la stessa intensità, una
volta ammesso, come la Corte costituzionale ha statuito con sentenza
n. 162 del 1977, che "le pensioni, al pari dei crediti di lavoro,
hanno funzione di sostentamento, e quindi il ritardo, a volte
rilevante, nella loro liquidazione e corresponsione, costituisce un
danno e un disagio per il creditore e per la sua famiglia".
7. - L'ordinanza 28 marzo 1985 è stata ritualmente comunicata,
notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 30, 1 s.s., del
25 giugno 1986.
Nel giudizio si è costituita la parte privata, limitandosi a
chiedere che la proposta questione venga ritenuta fondata.
È altresì intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata, riportandosi ai
motivi svolti nell'atto di intervento relativo all'ordinanza in data
13 giugno 1985.
8. - Con ordinanza in data 4 luglio 1985, il Tribunale
amministrativo regionale della Liguria, dopo aver accolto in parte il
ricorso proposto da due ex dipendenti statali per il pagamento da
parte dell'E.N.P.A.S. degli interessi dovuti in relazione alla
tardiva corresponsione dell'indennità di buonuscita, ha sollevato di
nuovo questione di legittimità costituzionale della normativa che
impedisce la rivalutazione monetaria del credito previdenziale.
A sostegno della decisione il giudice a quo svolge le
argomentazioni già contenute nell'ordinanza in data 13 giugno 1985.
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 17, 1a s.s., del 30 aprile
1986.
Nel giudizio è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha concluso per la non fondatezza della questione,
riportandosi quanto ai motivi all'atto di intervento relativo
all'ordinanza in data 13 giugno 1985.
Considerato in diritto
10. - Con l'ordinanza in data 13 giugno 1985 (R.O. n. 804/85), il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n.
324, come sostituito dall'art. 1 della legge 3 marzo 1960, n. 185,
nella parte in cui esclude la computabilità dell'indennità
integrativa speciale agli effetti dell'indennità di buonuscita
E.N.P.A.S.
La questione, pur riguardando articoli di legge diversi, è in
tutto analoga a quella dichiarata inammissibile con la sentenza 25
febbraio 1988, n. 220 - in relazione agli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione - sotto il profilo che detta esclusione rientra
nell'esercizio di discrezionalità legislativa non censurabile da
questa Corte. Ricorrendo l'eadem ratio decidendi, non sussistono
motivi per discostarsi da tale decisione, del tutto inconferente
essendo il richiamo all'art. 97 della Costituzione, che non può
riguardare in alcuna maniera la misura delle prestazioni
previdenziali dei pubblici dipendenti.
Nello stesso giudizio, il Tribunale amministrativo regionale per
la Liguria ha sollevato altresì, subordinatamente all'accoglimento
della precedente e in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38,
secondo comma, 97, 24 e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1224 cod. civ., 429, terzo
comma, cod. proc. civ. e 150 disp. attuaz. cod. proc. civ., nella
parte in cui escludono la rivalutazione automatica del credito
relativo alla indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
La questione, essendo proposta in via subordinata rispetto
all'accoglimento di quella relativa alla computabilità della
indennità integrativa speciale agli effetti della indennità di
buonuscita E.N.P.A.S., che per le ragioni già esposte va ritenuta
inammissibile, deve a sua volta essere dichiarata inammissibile.
11. - Il Tribunale di Firenze impugna gli artt. 1224, secondo
comma, cod. civ. e 429, terzo comma, cod. proc. civ. e censura, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, la mancata previsione di
un criterio automatico per il risarcimento del danno da svalutazione
in caso di tardivo pagamento di crediti previdenziali (nella specie,
si verteva in tema di indennità premio di servizio dovuta
dall'I.N.A.D.E.L.).
Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con le
ordinanze 28 marzo 1985 (R.O. n. 8/86) e 4 luglio 1985 (R.O. n.
340/86) impugna, oltre agli artt. 1224 cod. civ. e 429, terzo comma,
cod. proc. civ., anche l'art. 150 disp. attuaz. cod. proc. civ. e
censura, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo
comma, 97, 24 e 113 della Costituzione, l'esclusione della
rivalutazione automatica del credito relativo alla indennità di
buonuscita E.N.P.A.S.
Pur tenuto conto delle rispettive peculiarità, le questioni
risultano analoghe e possono essere congiuntamente decise.
12. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria invoca
vari parametri costituzionali, ma il fulcro dell'argomentazione,
riferita specificamente alla indennità di buonuscita E.N.P.A.S., sta
nella discriminazione, che si assume ingiustificata, in danno del
dipendente statale.
Nell'ambito del rapporto di lavoro privato, le indennità di fine
rapporto, avendo natura retributiva, ricadono nella previsione
dell'art. 429, terzo comma, cod. proc. civ. e fruiscono quindi, in
caso di tardivo pagamento, della rivalutazione automatica.
Altrettanto avviene - osserva il giudice a quo - per alcune categorie
di pubblici dipendenti, le cui indennità di anzianità fanno capo
direttamente all'ente datore di lavoro, senza l'intermediazione di
alcun fondo nè di altra struttura a carattere previdenziale.
In tale situazione, risultano irrazionalmente discriminati crediti
che sono tra loro omogenei, pur quando si diversifichino per la
qualità del soggetto debitore e per le modalità di erogazione.
La disparità risulta particolarmente evidente e grave - si osserva
ancora - ove si consideri per un verso che da anni si assiste alla
progressiva assimilazione della indennità di buonuscita a quelle
aventi natura retributiva e per l'altro che è ormai per jus receptum
riconosciuta la rivalutabilità del credito di lavoro del pubblico
dipendente.
La prospettazione del Tribunale amministrativo regionale per la
Liguria, pur riferendosi a dati di fatto reali e pur cogliendo
aspetti di indubbio rilievo, non può essere condivisa.
La Corte ha già affermato che la previsione della rivalutazione
automatica del credito si lega a specifiche finalità riconosciute
caso per caso dalla legge e non può quindi considerarsi espressione
di un principio generale dell'ordinamento (v., in tema di crediti di
lavoro, la sentenza 21 luglio 1981, n. 139).
Quanto poi al diverso regime dei crediti di lavoro e di quelli di
natura previdenziale, la Corte non ravvisa motivi per discostarsi
dalla propria precedente giurisprudenza e segnatamente dalla sentenza
22 dicembre 1977, n. 162. Come poneva in luce tale decisione, sono
infatti innegabili le diversità tra le due categorie di credito e
non può sotto questo aspetto censurarsi che il legislatore abbia
distintamente disciplinato le conseguenze derivanti dal ritardo
nell'adempimento.
Altrettanto deve dirsi circa la addotta discriminazione tra alcune
categorie di pubblici dipendenti: la Corte ha già deciso nel senso
della non comparabilità tra loro di singole previsioni previdenziali
appartenenti a differenti sistemi normativi (sentt. 11 febbraio 1988,
n. 220; 10 marzo 1983, n. 46 e 13 marzo 1980, n. 26).
13. - Il Tribunale di Firenze ricorda anzitutto che nella
giurisprudenza della Corte di cassazione è saldamente acquisito il
principio che vuole sottoposto alla disciplina dell'art. 1224,
secondo comma, cod. civ. il danno da svalutazione per crediti
previdenziali adempiuti tardivamente. Tale consolidato indirizzo
implica la possibilità di ricorrere a presunzioni siffatte che
consentano al giudice di pervenire, caso per caso e con esclusione di
ogni automatismo, ad una determinazione che rispecchi le conseguenze
dell'adempimento sul patrimonio del singolo creditore. Per il modesto
consumatore ciò avviene con riferimento alle normali e personali
necessità di impiegare il denaro per gli ordinari bisogni della vita
e quindi con riferimento agli indici ufficiali dei prezzi al consumo
per le famiglie di operai e di impiegati.
Il riferimento agli ordinari bisogni del modesto consumatore (e
l'affermata connessa esclusione di ogni automatismo risarcitorio)
implica del pari - prosegue il giudice a quo - l'escludere che si sia
inteso far consistere lo specifico pregiudizio nel minore potere di
acquisto di beni di consumo che la somma dovuta possiede al momento
del tardivo pagamento. Occorre dunque allegare un diverso pregiudizio
particolare, come quello di aver dovuto, per i propri bisogni di
vita, far ricorso al credito a condizioni onerose, di essere stato
costretto, per sostenersi, ad alienare beni idonei a salvaguardare
dalla svalutazione, di non aver potuto investire le somme spettanti
in modo tale da assicurare questo stesso risultato, e così via.
La conseguenza che ne deduce il Tribunale di Firenze è che
verrebbe danneggiato irrimediabilmente proprio colui al quale, per
effetto del ritardo nella erogazione previdenziale, non resta che
comprimere la soddisfazione delle proprie esigenze di vita. Si
realizzerebbe una disparità di trattamento fra creditori che non
potrebbe trovare giustificazione alla luce del principio di
uguaglianza.
14. - Se lo stato della giurisprudenza fosse esattamente quello
che il Tribunale di Firenze assume a base della propria ordinanza,
sarebbe difficile non convenire sulla esistenza di una irrazionale
disparità di trattamento.
Vi sono tuttavia elementi per giungere a conclusioni diverse.
La stessa sentenza, cui fa richiamo il giudice a quo (Cass.,
Sezioni unite civili, 4 luglio 1979, n. 3776) ha ritenuto di poter
assicurare in via generale una maggiore tutela rispetto al danno
normalmente causato dalla svalutazione monetaria, attenuando l'onere
della prova imposto dall'art. 1224, secondo comma, cod. civ. con il
ricorso a presunzioni correlate alla qualità del creditore. È
infatti notorio - come testualmente rileva la sentenza - "che
ciascuna categoria di creditori, e più in generale ciascuna
categoria di persone, pur nella grande varietà dei possibili modi
d'impiego del denaro, adotta in materia modi coerenti con le qualità
professionali, con i bisogni che le personali possibilità
finanziarie consentono di soddisfare, con le abitudini derivate dalla
mentalità e dall'ambiente di vita: i quali modi si prestano ad
essere considerati sistematici e perciò ripetibili".
Fermo dunque l'onere della corrispondente allegazione - prosegue
la Corte di cassazione - e in mancanza di allegazioni e prove di
diverso contenuto, relative ad eventuali investimenti particolari
specificamente programmati, il maggior danno che in generale deriva
al creditore dal fatto che la somma dovuta abbia, al momento del
tardivo pagamento, un potere di acquisto minore di quello che essa
aveva alla scadenza della relativa obbligazione può essere desunto
da presunzioni siffatte che consentano al giudice di pervenire, caso
per caso, e con esclusione di ogni automatismo, ad una determinazione
che, secondo il suo prudente apprezzamento (formato eventualmente
anche con valutazioni equitative, ai sensi dell'art. 1226 cod. civ.)
rispecchi l'effettiva incidenza dell'inadempimento - nel cui corso
intervenga la svalutazione monetaria - sul patrimonio del singolo
creditore.
Da queste premesse la Corte di cassazione fa discendere una
differenziata casistica, indicando per ciascuna categoria di
creditori i possibili criteri di determinazione presuntiva del danno.
Per stare a ciò che specificamente rileva in ordine alla
questione di legittimità costituzionale in esame, circa la categoria
del modesto consumatore la Corte di cassazione pone in luce "le
normali e personali necessità di impiegare il denaro per gli
ordinari bisogni della vita" e quindi il "riferimento (ciò che nel
caso può costituire il criterio residuale più attendibile) agli
indici ufficiali dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e
impiegati".
Tornando, poi, sulla questione, la stessa Corte di cassazione
(sent. 5 aprile 1986, n. 2368) ha precisato che la condizione di mero
consumatore e, dunque, di soggetto che nè risparmia nè fa
investimenti di alcun genere, consente di presumere l'esistenza di un
danno inerente all'impiego del denaro per il consumo e perciò
verosimilmente corrispondente al maggior costo (in espressione
monetaria) dei beni di consumo, il cui acquisto al tempo di scadenza
dell'obbligazione ugualmente avrebbe sottratto la somma agli effetti
dell'inflazione.
Per questa categoria di creditori è del tutto appropriato, nella
determinazione forfettaria del danno, il riferimento agli indici
ISTAT, riguardanti appunto le variazioni dei prezzi in relazione al
consumo delle famiglie di operai e impiegati.
I principi enunciati hanno trovato importanti applicazioni, sempre
ad opera della Corte di cassazione (cfr. sent. 3 maggio 1986, n.
3004), proprio in tema di prestazioni previdenziali.
Il creditore previdenziale - si è infatti affermato - si
inquadra, almeno di regola, nella figura del cosiddetto "modesto
consumatore" e fruisce quindi di una presunzione peculiare rispetto a
quelle che assistono le altre figure di creditori: fondandosi proprio
sul fatto che il "modesto consumatore" spende tutto il denaro
disponibile per le esigenze di vita (e cioè per procurarsi beni di
consumo e servizi) e costituendo tali spese una utilizzazione del
denaro sottratta agli effetti della svalutazione monetaria, la
presunzione porta a ritenere che questo più utile impiego per
effetto dell'inadempimento del debitore rimanga precluso al
creditore, il quale dovrà ricorrere ad una maggior quantità di
moneta per procurarsi i necessari beni di consumo e servizi.
Se ne deduce che per tale categoria di creditori "la prova del
danno non abbisogna di particolari allegazioni e di specifiche
dimostrazioni, operando la ridetta presunzione sulla base della
dedotta qualità personale del creditore (es.: modesto impiegato,
pensionato) e della natura del credito (es.: stipendio, prestazione
previdenziale, ecc.)". La presunzione di danno è dunque "senz'altro
giustificata quando abbia ad oggetto ratei di pensione o, comunque,
prestazioni di non notevole importo (es.: importi differenziali di
indennita')"; non lo è altrettanto solo quando "si verta in tema di
prestazioni di rilevante importo (es.: indennità di fine rapporto di
notevole ammontare ed erogate in unica soluzione)".
15. - Sebbene la giurisprudenza continui a riferirsi a "criteri
personalizzati", appare evidente come in tema di crediti
previdenziali le conclusioni raggiunte vadano alquanto oltre e creino
un tessuto interpretativo, in presenza del quale questa Corte ritiene
che si possa sfuggire, nel nuovo quadro complessivo determinato dalle
decisioni dei giudici ordinari e amministrativi, a censure di
illegittimità, in riferimento così all'art. 3 come all'art. 38
della Costituzione.
In altri termini, le enunciazioni riportate inducono alla
conclusione che le somme percepite a titolo di prestazione
previdenziale sono per loro natura, più che per le particolari
qualità personali del singolo creditore considerato, normalmente
destinate alle comuni esigenze di vita ed in quanto tali sensibili al
danno conseguente alla svalutazione monetaria.
In caso di tardivo pagamento deve dunque provvedersi ad eliminare
tale danno, pur quando sia impossibile allegare la prova di uno
specifico pregiudizio.
Sfuggono a tale regime le somme di rilevante importo corrisposte
in unica soluzione; nel qual caso trovano applicazione - secondo
quanto ha espressamente statuito la già richiamata sentenza 3 maggio
1986, n. 3004 - regole e criteri concernenti il creditore
occasionale.
Tenuto conto della obbiettiva destinazione presuntivamente
riconosciuta alla prestazione previdenziale, le qualità personali
del singolo creditore possono al più valere in senso opposto
rispetto a quanto finora si è sovente enunciato; e cioè non a
corroborare la presunzione ma solo a farla cadere, ove risulti la
presenza di condizioni economiche tali da rendere indifferente la
prestazione previdenziale rispetto al soddisfacimento degli ordinari
bisogni di vita.
Tale constatazione si fonda anch'essa su un elemento obbiettivo,
costituito dalla concezione della moneta come bene fungibile e
strumento di scambio, dotata, dunque, di valore nella misura in cui
sia reso possibile al creditore di adoperarla utilmente a tale scopo.
L'asserito conseguente costo sociale della stabilità monetaria non
è necessariamente destinato a passare attraverso la soluzione che
sacrifichi il creditore, cui il tempestivo adempimento appresta
soltanto "i mezzi per vivere".
16. - Autonomo rispetto al tema della svalutazione è quello
relativo agli interessi dovuti in caso di ritardo nell'adempimento
della prestazione previdenziale. Nei presenti giudizi, in sede di
discussione orale, si è fatto ampio riferimento al problema, sul
quale pare opportuno rilevare soltanto che, secondo l'orientamento
della giurisprudenza, la decorrenza dei termini fissati dalla legge
determina automaticamente la mora, con la corresponsione degli
interessi legali; si viene così a derogare ai princi'pi circa
l'emissione del titolo di spesa come elemento per la piena ed
incondizionata operatività del credito verso lo Stato. La
giurisprudenza, riferendosi proprio alle indennità di buonuscita e
di fine servizio, erogate rispettivamente dall'E.N.P.A.S. e
dall'I.N.A.D.E.L., ha statuito che la decorrenza dei termini posti
dall'art. 26 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 (modificato dall'art.
7, ultimo comma, l. 20 marzo 1980, n. 75) legittima la pretesa dei
dipendenti dello Stato degli interessi legali; mentre al premio di
servizio (dovuto ai dipendenti locali) ha ritenuto applicabile l'art.
7 della l. 11 agosto 1973, n. 533. Tale norma, incidendo direttamente
proprio sui tempi del meccanismo di liquidazione della prestazione,
vale a costituire automaticamente in mora l'ente (in parallelo con la
previsione dell'art. 1219 n. 2 cod. civ.) allo scadere del termine
previsto, decorrente dalla richiesta del dipendente, senza che
l'I.N.A.D.E.L. si sia pronunciato, con l'effetto conseguente di far
decorrere da tale data (anzichè da quella della domanda giudiziale)
gli interessi moratori sul suo credito, pur in mancanza
dell'emissione del mandato di pagamento.
Siffatto principio, nell'ambito suo proprio, pone in luce un altro
separato profilo dell'assetto giurisprudenziale in materia di
inadempimento dell'obbligazione previdenziale; in tale quadro si
collocano le considerazioni, innanzi esposte, di questa Corte sul
tema della svalutazione, che non sono toccate da questo ulteriore
riflesso.
17. - Per quanto si è detto, il sistema legislativo vigente è
suscettibile di una interpretazione che raggiunge proprio quegli
scopi di tutela del modesto creditore previdenziale cui tendono i
giudici remittenti.
Avuto riguardo a tale interpretazione, e non sussistendo la
addotta disparità di trattamento, le questioni sollevate vanno
dichiarate infondate in riferimento al principio di eguaglianza, cui
si è dedicato specifico esame. L'efficacia della tutela così
assicurata esime peraltro dal considerare partitamente le censure di
legittimità mosse in relazione agli ulteriori parametri
costituzionali invocati nelle ordinanze del Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) dichiara: inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27
maggio 1959, n. 324 ("Miglioramenti economici al personale statale"),
come sostituito dall'art. 1 della l. 3 marzo 1960, n. 185
("Modificazioni alla legge 27 maggio 1959, n. 324"), sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con ordinanza 13
giugno 1985 (R.O. n. 804 del 1985), in riferimento agli artt. 3, 36,
primo comma, 38, secondo comma, e 97 della Costituzione;
b) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1224, cod. civ., 429, terzo comma, cod.
proc. civ. e 150 disp. attuaz. cod. proc. civ., sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con ordinanza 13
giugno 1985 (R.O. n. 804 del 1985) in riferimento agli artt. 3. 36,
primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113 della Costituzione;
c) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1224, secondo
comma, cod. civ. e 429, terzo comma, cod. proc. civ., sollevata dal
Tribunale di Firenze con ordinanza 17 ottobre 1984 (R.O. n. 1342 del
1984) in riferimento all'art. 3 della Costituzione;
d) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1224, secondo
comma, cod. civ., 429, terzo comma, cod. proc. civ. e 150 disp.
attuaz. cod. proc. civ. sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale per la Liguria con ordinanze 28 marzo 1985 (R.O. n. 8 del
1986) e 4 luglio 1985 (R.O. n. 340 del 1986) in riferimento agli
artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0550