1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 agosto 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 agosto 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni urgenti per fronteggiare la carenza di medici in regime di convenzione - Trasferimenti di personale medico - Criteri di priorita' - Previsione che stabilisce che le Aziende sanitarie riconoscono la priorita' di scelta in fase di trasferimento ai medici che accettano incarichi in zone rimaste carenti per almeno due anni consecutivi e che abbiano garantito una permanenza in tali zone di minimo quattro anni. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni urgenti in materia di organizzazione del Servizio sanitario regionale - Misure per garantire la continuita' nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nei servizi di emergenza-urgenza - Attribuzione alle aziende e agli enti del Servizio sanitario regionale della possibilita' di conferire, in via eccezionale fino al 31 dicembre 2023, incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo - Individuazione dei soggetti ai quali possono essere conferiti gli incarichi, del compenso e delle condizioni per la stipula dei contratti - Previsione riguardante la possibilita' per i medici specializzandi di prestare l'attivita' al di fuori dell'orario dedicato alla formazione specialistica e fermo restando l'assolvimento degli obblighi formativi. Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni urgenti in materia di organizzazione del Servizio sanitario regionale - Trattamento accessorio del personale - Previsione che, a determinate condizioni, ciascun ente del Servizio sanitario regionale puo' destinare i risparmi derivanti dalla mancata attuazione del piano triennale dei fabbisogni all'incremento del trattamento accessorio del personale anche in deroga al limite previsto dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017. Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Disposizioni urgenti in materia di organizzazione del Servizio sanitario regionale - Personale infermieristico - Possibilita' per gli infermieri dipendenti degli enti del Servizio sanitario regionale di svolgere, al di fuori dell'orario di lavoro e in deroga all'esclusivita' del rapporto di impiego, attivita' professionale presso le strutture sociosanitarie per anziani. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8 ("Disposizioni in materia di relazioni internazionali, biodiversita', caccia, pesca sportiva, agricoltura, attivita' produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza, lingue minoritarie, corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, formazione, istruzione, famiglia, patrimonio, demanio, infrastrutture, territorio, viabilita', ambiente, energia, cultura, sport, salute, politiche sociali e finanze (Legge regionale multisettoriale 2022)"), artt. 126, comma 2, e 128, commi 1, 2, 3, 4, 7 e 9. (22C00163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2022)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri, (c.f.
80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore,
rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato, (c.f. 80224030587), fax: 06/96514000 - pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it presso i cui uffici ha domicilio
in Roma, via dei Portoghesi n. 12 ricorrente;
Contro Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente
della giunta regionale pro tempore resistente;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale degli
articoli 126, comma 2 e 128, comma 1, 2, 3, 4, 7 e 9 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8 pubblicata
nel BUR supplemento ordinario n. 11 in data 13 giugno 2022.
La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 9 giugno
2022 reca «Disposizioni in materia di relazioni internazionali,
biodiversità, caccia, pesca sportiva, agricoltura, attività
produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza, lingue minoritarie,
corregionali all'estero, funzione pubblica, lavoro, formazione,
istruzione, famiglia, patrimonio, demanio, infrastrutture,
territorio, viabilità, ambiente, energia, cultura, sport, salute,
politiche sociali e finanze (legge regionale multisettoriale 2022».
Gli articoli 126, comma 2 e 128, commi 1, 2, 3, 4, 7, 9 della
predetta legge, introdotte nell'ambito del Capo X, recante
«Disposizioni in materia di salute e politiche sociali», come emerge
dai lavori preparatori, sembrano perseguire quale obiettivo la
risoluzione dei problemi derivanti dalla carenza di personale
all'interno delle aziende sanitarie della Regione Friuli-Venezia
Giulia, emerso a seguito della emergenza pandemica da COVID-2019.
Le suddette disposizioni, ad avviso del Governo, presentano
profili di illegittimità costituzionale in quanto introducono una
disciplina in contrasto con il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione e con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, nonchè con gli articoli 81 e 117, terzo comma
della Costituzione, in relazione ai principi fondamentali dettati dal
legislatore statale nella materia del coordinamento della finanza
pubblica.
Le norme pertanto (giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 4 agosto 2022) devono essere
impugnate per i seguenti:

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 126, comma 2 della legge 9
giugno 2022, n. 8 per violazione dell'art 117, secondo comma, lettera
l) della Costituzione, con riferimento all'art. 8 del decreto
legislativo n. 502/1992 nonchè per violazione dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
L'art. 126, secondo comma della citata legge regionale, rubricato
«Soluzioni urgenti per fronteggiare la carenza di medici in regime di
convenzione» stabilisce che «Per i medici che accettano incarichi in
zone rimaste carenti per almeno due anni consecutivi e che abbiano
garantito una permanenza in tali zone di minimo quattro anni, le
aziende sanitarie riconoscono la priorità di scelta in fase di
trasferimento».
Tale disposizione si discosta dall'art. 34, comma 5 dell'Accordo
collettivo nazionale (ACN) del 28 aprile 2022 per la disciplina dei
rapporti con i medici di medicina generale ai sensi dell'art. 8 del
decreto legislativo n. 502 del 1992 che individua coloro che possono
concorrere al conferimento degli incarichi per trasferimento.
L'art. 34, comma 5 dell'Accordo collettivo, rubricato «Procedure
per l'assegnazione degli incarichi» prevede che «possono concorrere
al conferimento degli incarichi a) per trasferimento: i)
relativamente ad incarichi di ruolo unico di assistenza primaria a
ciclo di scelta, i medici titolari di incarico a tempo indeterminato
del ruolo unico a ciclo di scelta iscritti da almeno due anni in un
elenco della regione che pubblica l'avviso e quelli iscritti in un
elenco di altra regione da almeno quattro anni, che al momento di
attribuzione dell'incarico non svolgano altre attività a qualsiasi
titolo nell'ambito del SSN, eccezion fatta per l'attività del ruolo
unico di assistenza primaria ad attività oraria. Ai fini del computo
del suddetto requisito è valutata la titolarità di incarico di
assistenza primaria ai sensi dell'ACN 23 marzo 2005 e successive
modificazioni ed integrazioni. I trasferimenti sono possibili fino
alla concorrenza di un terzo degli incarichi disponibili in ciascuna
azienda e i quozienti frazionali ottenuti nel calcolo di cui sopra si
approssimano alla unità più vicina. Il trasferimento può avvenire
anche in caso di disponibilità di un solo incarico; ii)
relativamente ad incarichi di ruolo unico di assistenza primaria ad
attività oraria, i medici titolari di incarico a tempo indeterminato
del ruolo unico ad attività oraria da almeno due anni in un'azienda
della regione che pubblica l'avviso e quelli titolari in un'azienda
di altra regione da almeno tre anni che al momento di attribuzione
dell'incarico non svolgano altre attività a qualsiasi titolo
nell'ambito del SSN, eccezion fatta per i medici titolari di incarico
a tempo indeterminato di ruolo unico di assistenza primaria a ciclo
di scelta con un carico inferiore a seicentocinquanta assistiti.
Ai fini del computo del suddetto requisito è valutata la
titolarità di incarico di continuità assistenziale ai sensi
dell'ACN 23 marzo 2005 e successive modificazioni ed integrazioni. I
trasferimenti sono possibili fino alla concorrenza della metà degli
incarichi disponibili in ciascuna azienda e i quozienti frazionali
ottenuti nel calcolo di cui sopra si approssimano alla unità più
vicina.
In caso di disponibilità di un solo posto può essere esercitato
il diritto di trasferimento [...]».
In particolare, il legislatore regionale, con la disposizione
impugnata, ha esercitato una competenza non propria, atteso che, ai
sensi dell'art. 8, comma 1, prima parte del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),
il rapporto tra il Servizio sanitario regionale, i medici di medicina
generale e i pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite
convenzioni di durata triennale conformi agli accordi nazionali
collettivi stipulati ai sensi dell'art 4, comma 9, della legge 30
dicembre 1991, n. 412. La norma regionale in esame, pertanto, invade
la sfera di competenza riservata dalle predette norme statali,
all'Accordo nazionale collettivo.
Al riguardo la giurisprudenza della Corte costituzionale ha
oramai riconosciuto che la stessa contrattazione collettiva
nazionale, anche in materia di personale sanitario a rapporto
convenzionale, fondata sull'espresso richiamo contenuto nelle norme
statali precedentemente richiamate, è certamente parte
dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, secondo comma lettera l)
della Costituzione. Essa difatti si inserisce nel peculiare sistema
integrato delle fonti cui la legge statale pone un forte presidio per
garantirne la necessaria uniformità (si v. Corte costituzionale,
sentenze n. 157 del 2019 e n. 186 del 2016; cfr. da ultimo altresì
Corte costituzionale n. 190/2022 punto 6.1 del Considerato in
diritto).
L'intervento normativo impugnato risulta chiaramente lesivo della
competenza statale in materia di ordinamento civile, in quanto la
disciplina di coloro che possono concorrere al conferimento degli
incarichi per trasferimento è prevista dall'art 34, comma 5
dell'Accordo collettivo nazionale del 28 aprile 2022 cui rinvia
l'art. 8, comma 1 del decreto legislativo n. 502/1992.
Alla luce delle suesposte considerazioni l'art. 126, comma 2,
della legge impugnata, laddove introduce criteri di priorità diversi
ed ulteriori rispetto a quelli fissati dalla contrattazione
collettiva in materia di trasferimenti del personale medico, viola
dunque, nella forma e nei contenuti la competenza statale che fa
riferimento a tutt'altra fonte, come previsto dall'art. 8 del decreto
legislativo n. 502 del 1992, e si pone pertanto in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione che
attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento
civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal codice
civile (contratti collettivi).
E ciò anche a voler considerare le disposizioni, pure violate,
dello Statuto della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, adottato
con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Vero è che l'art. 4, n. 1) dello Statuto attribuisce alla
Regione Friuli-Venezia Giulia potestà legislativa esclusiva, tra
l'altro, in materia di ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione e dello stato giuridico ed economico del
personale ad essi addetto, ma è altrettanto vero che tale potestà
va esercitata, in armonia con la Costituzione, nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato, nonchè nel rispetto degli interessi
nazionali e di quelli delle altre regioni.
È pacifico che tra queste ultime sia da annoverare l'art. 8,
comma 1, prima parte del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
che attribuisce alla contrattazione collettiva sopra menzionata la
regolamentazione del rapporto tra il Servizio sanitario regionale, i
medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta.
Oltre a trattarsi di una norma statale il cui rispetto è imposto
alla regione, essa è altresì norma fondamentale di riforma
economico sociale della Repubblica, al pari dell'art. 2, comma 3,
terzo e quarto periodo del decreto legislativo n. 165/2001 che
rinviano per il trattamento economico e giuridico dei dipendenti
pubblici ai contratti collettivi.
Infatti, il demandare alla contrattazione collettiva la
determinazione della disciplina degli aspetti giuridici ed economici
del pubblico impiego costituisce una scelta di fondo - come tale di
carattere generale - di tutto l'attuale ordinamento, cui non può
sovrapporsi una regola legislativa destinata ad operare solo una
determinata area del territorio.
Essa costituisce un tipico limite di diritto privato, fondato
sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di uguaglianza,
di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra privati e,
come tali, si impongono anche alle regioni a statuto speciale.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 128, commi 1, 2, 3 e 4
della legge 9 giugno 2022, n. 8 per violazione degli articoli 117,
secondo comma lettera l) e 3 della Costituzione; con riferimento agli
articoli 2-bis e 2-ter, commi 1 e 5 del decreto-legge 17 marzo 2020,
n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n.
27, all'art. 10, comma 1, del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24,
convertito con modificazioni dalla legge 19 maggio 2022, n. 52,
all'art. 40 del decreto legislativo n. 368 del 1999 e all'art. 7,
commi 5-bis e 6, del decreto legislativo n. 165/2001 nonchè per
violazione dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
I primi quattro commi dell'art. 128 della legge regionale
impugnata recano una disciplina, a livello regionale, per far fronte
alla carenza di personale sanitario specializzato. La novella
legislativa attribuisce alle aziende e agli enti del Servizio
sanitario regionale la possibilità di conferire incarichi
individuali, con contratto di lavoro autonomo, anche di
collaborazione coordinata e continuativa talora per i soli
specializzandi e talaltra per i laureati in medicina e chirurgia
abilitati, così da garantire la continuità nell'erogazione dei
livelli essenziali dei servizi di emergenza - urgenza, con soluzione
di natura temporanea.
La disposizione in esame, oltre a prevedere i soggetti a cui è
possibile conferire gli incarichi individuali di lavoro (comma 1),
individua il compenso spettante per tali contratti (comma 2) nonchè
le condizioni per la loro stipulazione (comma 4), precisando al comma
3 che «Gli specializzandi svolgono la propria attività al di fuori
dell'orario dedicato alla formazione specialistica e fermo restando
l'assolvimento degli obblighi formativi».
I primi quattro commi della disposizione regionale impugnata dal
Governo si pongono in contrasto, anzitutto, con le seguenti
disposizioni statali che rappresentano norme interposte, dalla cui
violazione, discende il contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera l) che attribuisce allo Stato la potestà legislativa in
materia di ordinamento civile.
L'art. 128, al comma 1, dispone che «Al fine di garantire la
continuità nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza nei
servizi di emergenza-urgenza, le aziende e gli enti del Servizio
sanitario regionale (SSR) possono conferire, in via eccezionale fino
al 31 dicembre 2023, incarichi individuali con contratto di lavoro
autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, sotto la
responsabilità del titolare della struttura organizzativa aziendale
di assegnazione, a: a) laureati in medicina e chirurgia abilitati; b)
medici in formazione specialistica del primo e secondo anno di corso,
con tutoraggio da parte del personale strutturato, per un massimo di
ventiquattro ore mensili; c) personale medico in quiescenza.»
In via generale, si rileva la mancata coerenza con l'art. 7,
comma 5-bis del decreto legislativo n. 165/2001 il quale dispone «il
divieto alle Pubbliche amministrazioni di stipulare contratti di
collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro
esclusivamente personali continuative e le cui modalità di
esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai
tempi e al luogo di lavoro. I contratti posti in essere in violazione
del presente comma sono nulli e determinano responsabilità
erariale».
In aggiunta, il successivo comma 6 del medesimo articolo prevede
la possibilità per le amministrazioni Pubbliche di conferire
esclusivamente incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo
in presenza di specifici presupposti di legittimità che definiscono
l'oggetto della prestazione, il preventivo accertamento
dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane
disponibili, la natura temporanea e altamente qualificata della
prestazione, la non ammissione del rinnovo (l'eventuale proroga
dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale) e a
condizione che i soggetti incaricati non vengano utilizzati come
lavoratori subordinati e non svolgano funzioni ordinarie.
Il legislatore regionale, introducendo un'autonoma disciplina in
materia di conferimento degli incarichi individuali con contratti di
lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa,
in contrasto con quella statale, ha chiaramente invaso la competenza
legislativa spettante allo Stato in materia di rapporto di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Ciò vale anche, con riferimento al comma 2 e al comma 4
dell'art. 128 della legge regionale impugnata che recano,
rispettivamente, la disciplina dei compensi spettanti per tale
tipologia di incarichi e le condizioni di stipulazione del contratto.
È d'altronde pacifica la giurisprudenza costituzionale nel senso
di ritenere che la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze
della pubblica amministrazione, come rivisitato dal decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), rientra
nella materia «ordinamento civile», riservata alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 175 e n. 160 del
2017).
Più nello specifico, il Governo rileva il contrasto delle
predette disposizioni regionali anche con le speciali disposizioni di
legge statali che, a fronte delle esigenze straordinarie ed urgenti
derivanti dalla diffusione del COVID-19, hanno previsto la
possibilità per le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale di reclutare, tra gli altri, medici specializzandi,
iscritti all'ultimo e al penultimo anno di corso delle scuole di
specializzazione, conferendo incarichi di lavoro autonomo, anche di
collaborazione coordinata e continuativa, di durata non superiore a
sei mesi (così l'art. 2-bis del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, i
cui termini sono stati prorogati fino al 31 dicembre 2022, dall'art.
10, comma 1, del decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito con
modificazioni dalla legge 19 maggio 2022, n. 52).
Considerando che la vigente normativa statale, con riferimento
alle misure urgenti in materia di reclutamento di personale, ne
contempla diverse, tutte finalizzate a garantire l'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza, si rileva che la temporaneità e le
condizioni poste agli interventi di cui alle disposizioni regionali
in esame non sembrano legittimarne la previsione.
Si fa riferimento all'art. 1, comma 547 della legge n. 145/2018
che consente agli specializzandi, a partire dal terzo anno del corso
di formazione specialistica, di essere ammessi alle procedure
concorsuali per l'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario nella
specifica disciplina, e che il comma 548-bis della citata legge
consente agli enti del SSN, di assumere con contratto di lavoro
subordinato a tempo determinato con orario a tempo parziale degli
specializzandi utilmente collocati in apposite graduatorie di cui al
comma 547, fino al 31 dicembre 2023.
Anche, l'art. 1, comma 268, lettera a) della legge n. 234 del
2021 consente, previa verifica dell'impossibilità di utilizzare
personale già in servizio, nonchè di ricorrere agli idonei
collocati in graduatorie concorsuali in vigore, agli enti del SSN di
utilizzare le misure straordinarie di cui agli articoli 2-bis del dl
n. 18 del 2020 limitatamente ai medici specializzandi - incarichi di
lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa -
e 2-ter, commi 1 e 5 del medesimo decreto-legge, incarichi a tempo
determinato con procedure di pubblicità semplificata anche mediante
proroga, non oltre il 31 dicembre 2022.
Rispetto quindi alla legge statale, la normativa regionale in
esame, invadendo la sfera riservata allo Stato, ha chiaramente
esteso, da un lato, la platea dei soggetti destinatari dei contratti
di lavoro e, dall'altro, il periodo di applicabilità della misura
(oltre il 31 dicembre 2022), determinando - a fronte della identità
di problematiche già affrontate dalla legislazione statale in via
d'urgenza - una conseguente irragionevole disparità di disciplina
nell'ambito territoriale di riferimento. Appare dunque evidente la
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
L'art 128, comma 3 della legge regionale impugnata prevede che
«gli specializzandi svolgono la propria attività al di fuori
dell'orario dedicato alla formazione specialistica e fermo restando
l'assolvimento degli obblighi formativi».
Orbene, la possibilità per lo specializzando di prestare, grazie
alla novella legislativa regionale, ulteriori attività in aggiunta
all'attività formativa di medico in formazione specialistica
prevista a tempo pieno, viola direttamente il principio di
esclusività della specializzazione stabilito dall'art. 40 del
decreto legislativo n. 368 del 1999, in base al quale «Per la durata
della formazione a tempo pieno al medico è inibito l'esercizio di
attività libero professionale all'esterno delle strutture
assistenziali in cui si effettua la formazione ed ogni rapporto
convenzionale o precario con il servizio sanitario nazionale o enti e
istituzioni pubbliche e private».
Pertanto, la disposizione regionale, nell'introdurre una deroga
al predetto regime delle incompatibilità previste per il medico in
formazione specialistica, presenta criticità sotto il profilo
ordinamentale, atteso che verrebbe consentito allo specializzando di
poter prestare, in aggiunta all'attività formativa di medico in
formazione specialistica prevista a tempo pieno, ogni altro rapporto
di lavoro - libero-professionale, collaborazione coordinata e
continuativa ecc.. - il cui impegno orario complessivo potrebbe non
essere compatibile con la predetta attività formativa (contratto di
formazione specialistica a tempo pieno - art. 37 e segg. decreto
legislativo n. 368/1999), determinando anche a livello nazionale una
disomogeneità di trattamento tra gli specializzandi in formazione
specialistica.
Le disposizioni regionali, quindi, contrastano con la normativa
statale che richiede la formazione specialistica quale requisito
necessario per l'inserimento dei medici nelle strutture ospedaliere
del Servizio sanitario nazionale e con la normativa statale che
limita il ricorso ai contratti a termine nella pubblica
amministrazione. Si vengono, dunque, conseguentemente a determinare
anche delle disparità di trattamento, avendo il legislatore
regionale introdotto un canale di accesso alla professione, seppur di
carattere temporaneo che, prescindendo anche dalla mera iscrizione al
corso di specializzazione, introduce una deroga limitata al
territorio regionale in aperta violazione del principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.
L'art. 128 della legge regionale impugnata, nei commi fin qui
esaminati e censurati, eccede altresì dalla competenza legislativa
attribuita dallo Statuto della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Sotto tale profilo, il legislatore regionale - pur avendo competenza
in materia di igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera,
deve esercitarla nel rispetto dei principi fondamentali fissati dalle
norme statali, oltre che, nel rispetto dell'ordinamento civile
materia sulla quale lo Stato ha potestà esclusiva.
L'art. 128, commi 1-4 legge cit. eccedono, dunque, dalla
competenza legislativa attribuita alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di igiene e sanità, assistenza
sanitaria ed ospedaliera, di cui all'art. 5 dello statuto speciale
adottato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1; si pongono
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile, nonchè con l'esigenza connessa al precetto
costituzionale di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione,
riguardo all'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti di cui trattasi,
con riferimento all'art. 2-bis e 2-ter del decreto legislativo 17
marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
aprile 2020, n. 27, all'art. 10, comma 1, del decreto legislativo 24
marzo 2022, n. 24, convertito con modificazioni dalla legge 19 maggio
2022, n. 52, all'art. 40 del decreto legislativo n. 368 del 1999 e
all'art. 7, commi 5-bis e 6, del decreto legislativo n. 165/2001.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 128, comma 7 della legge 9
giugno 2022, n. 8 per violazione degli articoli 81 e 117, secondo
comma, lettera l) e terzo comma della Costituzione nonchè per
violazione dello Statuto Speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 con
riferimento all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017,
e all'art. 11, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2018.
L'art. 128, comma 7 della legge regionale impugnata stabilisce
«che ciascun ente del SSR, sulla base degli indirizzi regionali, può
destinare - nel rispetto del tetto di spesa fissato per il personale
degli enti del Servizio sanitario regionale e ferma restando la
compatibilità finanziaria - i risparmi derivanti dalla mancata
attuazione del piano triennale dei fabbisogni all'incremento delle
risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale
anche oltre il limite previsto dall'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75/2017».
La predetta disposizione ha introdotto a livello regionale una
disciplina in aperto contrasto con l'art. 23, comma 2 del decreto
legislativo n. 75/2017 il quale stabilisce che «Nelle more di quanto
previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione
amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi
e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza
della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il
corrispondente importo determinato per l'anno 2016.».
L'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017, ha dunque
posto un limite all'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, parametrato al
«corrispondente importo determinato per l'anno 2016».
Tale limite, ai sensi dell'art. 11, comma 1, del decreto-legge n.
135 del 2018, non opera con riferimento:
a) «agli incrementi previsti, successivamente alla data di
entrata in vigore del medesimo decreto n. 75 del 2017, dai contratti
collettivi nazionali di lavoro, a valere sulle disponibilità
finanziarie di cui all'art. 48 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e dagli analoghi provvedimenti negoziali riguardanti il
personale contrattualizzato in regime di diritto pubblico»;
b) «alle risorse previste da specifiche disposizioni
normative a copertura degli oneri del trattamento economico
accessorio per le assunzioni effettuate, in deroga alle facoltà
assunzionali vigenti, successivamente all'entrata in vigore del
citato art. 23».
La norma regionale in esame, quindi, presenta plurimi profili di
illegittimità costituzionale in quanto introduce a livello regionale
una previsione che manifestamente deroga alla citata diposizione
legislativa statale, la quale costituisce, come di recente affermato
dalla Corte costituzionale, «una norma che pone un limite generale al
trattamento economico del personale pubblico e principio di
coordinamento della finanza pubblica, essendo tale spesa una delle
più frequenti e rilevanti cause di disavanzo pubblico» (v. Corte
costituzionale sentenza n. 190/2022 par. 10.1). Nei medesimi termini
si era già espressa la sezione delle autonomie della Corte dei conti
(cfr. del. 19/SEZAUT/2018/QMIG) la quale aveva affermato che l'art.
23, comma 2, decreto legislativo cit. rappresenta una norma di
coordinamento della finanza pubblica, con l'obiettivo di una graduale
armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale
delle pubbliche amministrazioni.
Ciò premesso, anticipando sul punto la prevedibile replica, la
previsione regionale, derogando ai principi generali di coordinamento
della finanza pubblica espressi dal citato art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75/2017, non può considerarsi quale «margine
di autonomia regionale» esercitato nel limite della spesa complessiva
del personale del servizio sanitario regionale, nè eventuali
risparmi possono costituire il presupposto che legittima
l'incremento, essendo la definizione dei possibili incrementi dei
fondi contrattuali demandata alle norme di legge e alla
contrattazione collettiva.
L'art. 128, comma 2 della legge impugnata, autorizzando una spesa
che supera il limite stabilito dall'indicato art. 23, comma 2, della
normativa statale, si pone anzitutto in contrasto con le misure volte
ad assicurare l'invarianza della spesa di personale e, di
conseguenza, con gli articoli 81 e 117, terzo comma, della
Costituzione, in particolare con i principi fondamentali in materia
di «coordinamento della finanza pubblica.»
Inoltre, sebbene dalla delibera non emerge un riferimento
espresso a tale parametro costituzionale, appare evincibile dal
tenore della stessa il ritenuto contrasto tra l'art 128, comma 7
della legge regionale impugnata e l'art 117, secondo comma, lettera
l) che riconosce, allo Stato, la potestà legislativa esclusiva in
materia di ordinamento civile. Si legge, infatti, nella delibera
della Presidenza del Consiglio testualmente quanto segue «Pertanto,
il comma 7 dell'art. 128 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 giugno 2022, n. 8, si pone in contrasto con gli articoli 81
e 117, terzo comma, della Costituzione (ordinamento civile e
determinazione dei principi fondamentali riservati alla legislazione
dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica)
eccedendo dalla competenza legislativa attribuita alla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia dallo Statuto Speciale adottato con
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, con riferimento all'art.
23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017, e all'art. 11, comma
1, del decreto-legge n. 135 del 2018.».
Ferma restando tale doverosa premessa e rimettendosi alla Corte
in ordine al vaglio di ammissibilità della censura, si ritiene che
l'intervento regionale vada ad incidere altresì sulla contrattazione
collettiva cui viene demandata, dalla norma statale, la
regolamentazione dei trattamenti economici del personale delle
amministrazioni.
Il legislatore regionale, anche con tale disposizione, oltre ad
introdurre una disciplina chiaramente in deroga in materia di
trattamento accessorio dei dipendenti del Servizio sanitario
regionale, interviene in un ambito riservato alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Sotto tale profilo, la disciplina del trattamento economico e
giuridico, anche con riguardo al pubblico impiego regionale,
riservato alla contrattazione collettiva, è riconducibile alla
materia «ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (Corte costituzionale sentenza n. 273 del 2020,
punto 5.2.1. del Considerato in diritto). È dunque precluso alle
regioni adottare una normativa che incida su un rapporto di lavoro
già sorto e, nel regolarne il trattamento giuridico ed economico, si
sostituisca alla contrattazione collettiva, fonte imprescindibile di
disciplina (sentenze n. 20 del 2021, punto 3.2.1. del Considerato in
diritto, e n. 199 del 2020, punto 9.2. del Considerato in diritto).
L'invasione della competenza statale nella materia «ordinamento
civile» si configura, come più volte ribadito dalla Corte
costituzionale, ogni qual volta il legislatore regionale,
sostituendosi al contratto collettivo, regoli direttamente un aspetto
della retribuzione, poichè, nell'esercizio della propria competenza
esclusiva, il legislatore nazionale ha riservato al contratto
collettivo l'attribuzione del trattamento economico, fondamentale e
accessorio, del personale pubblico (art. 2, comma 3, e art. 45 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»).
La necessità di una disciplina unitaria dei rapporti di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione si è imposta a
seguito della privatizzazione del pubblico impiego e della
conseguente esigenza di un trattamento uniforme di tali tipi di
rapporti; in tale prospettiva questa Corte ha precisato che «i
principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici
limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale» (sentenza n. 189 del 2007).
L'art. 128, comma 2, della legge impugnata, autorizzando gli enti
del Servizio sanitario regionale a destinare i risparmi derivanti
dalla mancata attuazione del piano triennale dei fabbisogni
all'incremento delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche oltre il limite previsto dall' art.
23, comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017, viola altresì la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile e, pertanto, l'art. 117, secondo comma, lettera l)
con riferimento agli articoli 23, comma 2, del decreto legislativo n.
75/2017 e 11, comma 1, del decreto-legge n. 135 del 2018.
L'art. 128, comma 7 della legge regionale impugnata, eccede
altresì dalla competenza legislativa attribuita dallo Statuto della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, adottato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
Come già osservato in precedenza, il legislatore regionale, pur
esercitando in forza dello Statuto (art. 4, n. 1) una competenza
legislativa in materia di stato giuridico ed economico dei
dipendenti, non può regolamentare una disciplina del trattamento
accessorio in deroga ad una norma statale, essendo l'art. 23, comma 2
del decreto legislativo cit. espressione di un principio fondamentale
di coordinamento in materia di finanza pubblica. La norma statale,
come si è detto, introduce un limite, operante anche per le regioni
a statuto speciale, per un settore rilevante della spesa per il
personale e, cioè, quello concernente una delle due grandi parti in
cui si suddivide il trattamento economico del personale pubblico e,
precisamente, quella relativa alle voci del trattamento accessorio.
La disciplina legislativa qui censurata eccede, pertanto, dalla
potestà legislativa regionale, non potendosi ricondurre la
disciplina del trattamento accessorio nell'ambito della materia
dell'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico ed economico del personale ad essi addetto di cui
all'art. 4 dello statuto. L'esercizio della competenza della Regione
Friuli dovrebbe sempre avvenire nel rispetto dei principi e degli
interessi generali stabiliti dalla legge dello Stato che fissa un
principio di coordinamento in materia di finanza pubblica.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 128, comma 9 della legge
regionale Friuli-Venezia Giulia 9 giugno 2022, n. 8 per violazione
degli articoli 117, secondo comma lettera l) e 3 della Costituzione,
con riferimento agli articoli 4, comma 7, della legge 30 dicembre
1991, n. 412, 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
3-quater del decreto-legge n. 127/2021 nonchè per violazione
dell'art. 5, n. 16) dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1.
L'art. 128, comma 9 della legge regionale prevede che «gli
infermieri dipendenti degli enti del Servizio sanitario regionale
possono effettuare, al di fuori dell'orario di lavoro e in deroga a
quanto previsto in materia di esclusività del rapporto di impiego,
attività professionale presso le strutture sociosanitarie per
anziani, previa stipula di una convenzione tra la struttura e
l'azienda sanitaria di riferimento che disciplina le modalità di
svolgimento, anche oltre il limite di quattro ore settimanali, fermi
restando la garanzia dell'orario svolto alle dipendenze dell'ente
pubblico e il rispetto dell'orario massimo di lavoro. Detta
disposizione è finalizzata a garantire la copertura del fabbisogno
di personale infermieristico allo scopo di assicurare il rispetto dei
livelli essenziali di assistenza all'interno delle strutture
sociosanitarie residenziali e semi residenziali».
Occorre muovere dalla ricostruzione dal vigente quadro normativo
statale.
L'art. 3-quater del decreto-legge n. 127/2021, rubricato «Misure
urgenti in materia di personale sanitario» - fino al termine dello
stato di emergenza, fissato al 31 dicembre 2022 - ha consentito agli
operatori delle professioni sanitarie, di cui all'art. 1 della legge
1° febbraio 2006, n. 43 appartenenti al comparto sanità, di svolgere
attività libero professionale al di fuori dell'orario di servizio e
per un monte ore complessivo settimanale non superiore a quattro ore,
senza applicazione delle incompatibilità di cui all'art. 4, comma 7,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e all'art. 53 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
La norma statale reca una disposizione di natura transitoria, in
vigore sino al termine dello stato di emergenza epidemiologica da
COVID - 2019, in materia di compatibilità con altre prestazioni
lavorative rese da alcuni operatori sanitari del Servizio sanitario
nazionale. La norma transitoria limita, dunque, nel periodo suddetto,
l'applicazione delle norme vigenti, ivi richiamate, che escludono la
possibilità di svolgimento di altre attività lavorative da parte
del personale degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale.
La possibilità transitoria concerne lo svolgimento, da parte di
personale rientrante nelle professioni infermieristiche od ostetrica
ovvero nelle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e
della prevenzione ed appartenente al comparto contrattuale pubblico
della sanità, di altre prestazioni al di fuori dell'orario di
servizio e per un monte ore complessivo settimanale non superiore a
quattro ore.
La disposizione regionale impugnata determina chiaramente una
violazione dell'art. 3 della Costituzione in quanto introduce, a
livello regionale, una disciplina differenziata rispetto a quella
sopra richiamata vigente a livello nazionale. Il legislatore
regionale, infatti, consente agli infermieri dipendenti degli enti
del Servizio sanitario regionale di svolgere la predetta attività
libero-professionale sine die, oltre il limite delle quattro ore
settimanali e in violazione del principio di esclusività
dell'impiego.
Si rileva ancora che la stessa possibilità per il citato
personale di eseguire le suddette attività in modalità
libero-professionale è suscettibile di determinare
l'istituzionalizzazione dell'esercizio dell'attività libero
professionale anche intramuraria, considerato che al medesimo
personale - titolare di un rapporto unico ed esclusivo con
l'amministrazione di appartenenza che non determina nessuna
retribuzione aggiuntiva - è inibito lo svolgimento della libera
professione.
Sussiste altresì la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l) che attribuisce la competenza esclusiva allo Stato in
materia di ordinamento civile. Nel caso di specie il legislatore
regionale invade la competenza legislativa chiaramente spettante al
legislatore statale, in quanto interviene, come si è evidenziato
nella presente impugnazione, nel regolamentare la disciplina dei
rapporti di lavoro del personale infermieristico del Servizio
sanitario regionale.
L'art. 128, comma 9 della legge regionale impugnata, eccede
altresì dalla competenza legislativa attribuita dallo Statuto della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, adottato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 alla stregua delle
considerazioni già esposte con riferimento alle precedenti
disposizioni impugnate. Fermo restando quanto osservato in ordine
alla materia dell'ordinamento civile, si esclude in ogni caso che la
Regione possa invocare la potestà legislativa in materia di sanità,
assistenza sanitaria ed ospedaliera.
Sebbene lo Statuto riconosca alla Regione la competenza in
questione (art. 5, n. 15), la stessa non può porsi in violazione di
principi fondamentali fissati dalle leggi dello Stato sopra
richiamate.
L'art. 128, comma 9 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 giugno 2022, n. 8, eccedendo dalla competenza legislativa
attribuita alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di
igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera, di cui
all'art. 5 dello statuto speciale adottato con legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1; si pone in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera l) della Costituzione, che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato l'ordinamento civile, nonchè con l'esigenza
connessa al precetto costituzionale di eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione, riguardo all'uniformità nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti di
cui trattasi, con riferimento all'art. 4, comma 7, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, all'art. 53 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e all'art. 3-quater del decreto-legge n. 127/2021.

P.Q.M.

Per tutte le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentata e difesa;
Conclude affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere il
presente ricorso e per l'effetto dichiarare costituzionalmente
illegittime le norme regionali con esso censurata.
Roma, 9 agosto 2022

Avvocato dello Stato
Corsini


Avvocati dello Stato
Santini