1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 122 SENTENZA 9 maggio - 16 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Molise - Riconoscimento, nel 2022, di debiti fuori bilancio (nel caso di specie: pagamento di fatture per il trasporto pubblico risalenti al 2020) - Copertura dei relativi oneri con risorse imputate all'esercizio 2021 - Violazione dell'obbligo di copertura delle spese e della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Molise - Riconoscimento, nel 2022, di debiti fuori bilancio (nel caso di specie: pagamento di fatture per il trasporto pubblico risalenti al 2021) - Copertura dei relativi oneri con risorse imputate all'esercizio 2021 - Violazione dell'obbligo di copertura delle spese e della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 18, artt. 1 e 2; legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 19, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 81, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera e). (T-230122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 18, recante
«Riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, ai
sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del d.lgs. 23/06/2011,
n. 118 e ss.mm.ii. Ditte TPL extraurbano - altre fatture 2020», e
degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n.
19, recante «Riconoscimento della legittimità del debito fuori
bilancio, ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del d.lgs.
23/06/2011, n. 118 e ss.mm.ii. Ditte TPL extraurbano», promossi dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 3
ottobre 2022, depositati in cancelleria il 6 ottobre 2022, iscritti,
rispettivamente, ai numeri 65 e 66 del registro ricorsi 2022 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, numeri 43 e 44,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2023 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Alfonso Peluso per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia Angiolini per la Regione
Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 9 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ricorsi analoghi, iscritti ai numeri 65 e 66 del
registro ricorsi 2022, depositati in data 6 ottobre 2022, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato - rispettivamente
- gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n.
18, recante «Riconoscimento della legittimità del debito fuori
bilancio, ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del d.lgs.
23/06/2011, n. 118 e ss.mm.ii. Ditte TPL extraurbano - altre fatture
2020; nonchè gli artt. 1 e 2 della legge della Regione Molise 4
agosto 2022, n. 19, recante «Riconoscimento della legittimità del
debito fuori bilancio, ai sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera
e), del d.lgs. 23/06/2011, n. 118 e ss.mm.ii. Ditte TPL extraurbano»,
entrambi complessivamente in riferimento agli artt. 81, terzo comma,
e 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, quest'ultimo in
relazione agli artt. 3 e 60 del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42) e al principio contabile applicato 9.1
dell'Allegato 4/2 al medesimo decreto.
2.- Quanto al primo ricorso, il ricorrente afferma che ai sensi
dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 18 del 2022, rubricato
«Riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio in
assenza di preventivo impegno di spesa», «è riconosciuta la
legittimità del debito fuori bilancio della Regione Molise, per il
valore complessivo di € 667.853,20 a favore di aziende del TPL
extraurbano per il pagamento di ulteriori servizi relativi a
chilometri effettuati in aggiunta a quelli contrattualizzati».
Il successivo art. 2 della legge reg. Molise n. 18 del 2022, che
individua la copertura degli oneri discendenti dal riconoscimento del
debito fuori bilancio con lo «stanziamento previsto dalla missione
10, programma 02, titolo 1», non indicherebbe, secondo il ricorrente,
il bilancio di riferimento.
L'Avvocatura generale deduce che, qualora si individuasse il
bilancio di riferimento con quello in corso di gestione, i residui
presenti nel capitolo di spesa 70060.0 della Missione 10, Programma
02, Titolo 1, del bilancio di previsione 2022-2024 non fornirebbero
una copertura idonea, poichè «ai sensi dell'articolo 60 comma 2 del
D.lgs. n. 118/2011, i residui passivi rappresentano, come dispone la
norma richiamata, somme già "impegnate a norma dell'articolo 56,
liquidate o liquidabili, e non pagate entro il termine dell'esercizio
da iscriversi nel bilancio di previsione dell'esercizio successivo"».
Pertanto, le disposizioni regionali si porrebbero in contrasto
con l'art. 81, terzo comma, Cost.
Rappresenta inoltre il ricorrente che il riconoscimento della
legittimità del debito fuori bilancio successivo all'impegno della
spesa violerebbe il principio contabile applicato 9.1 dell'Allegato
4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011, ai sensi del quale «[l]'emersione di
debiti assunti dall'ente e non registrati quando l'obbligazione è
sorta comporta la necessità di attivare la procedura amministrativa
di riconoscimento del debito fuori bilancio, prima di impegnare le
spese con imputazione all'esercizio in cui le relative obbligazioni
sono esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga
successivamente alla scadenza dell'obbligazione, la spesa è
impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio è
riconosciuto». In altri termini, la Regione avrebbe dovuto impegnare
le risorse solo successivamente al riconoscimento del debito fuori
bilancio e non prima.
La difesa statale deduce quindi la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., con riferimento alla materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici».
È dedotta anche la lesione del terzo comma dell'art. 81 Cost.,
poichè la Regione avrebbe attestato che la copertura indicata dalle
disposizioni regionali impugnate è costituita da risorse rinvenienti
nel bilancio di previsione 2021-2023, esercizio 2021.
Secondo il ricorrente, poichè la copertura degli oneri sarebbe
avvenuta con risorse del 2021 - anzichè del 2022 - le disposizioni
impugnate determinerebbero la lesione del principio contabile
dell'annualità del bilancio, recato dagli artt. 3, comma 1, e 60,
comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, espressivo della competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. in materia di «armonizzazione dei bilanci
pubblici», nonchè dell'art. 81, terzo comma, Cost. ai sensi del
quale - per costante giurisprudenza costituzionale - la copertura
delle spese deve essere credibile, sufficientemente chiara, conforme
al modello legale, non arbitraria o irrazionale e in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare (sono citate le
sentenze di questa Corte n. 124 del 2022 e n. 244 del 2020). Tali
principi, ai sensi dell'art. 19 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica), si imporrebbero anche al
legislatore regionale.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise, eccependo
l'inammissibilità di un motivo del ricorso e comunque la non
fondatezza dell'intero gravame.
Anzitutto osserva la difesa regionale che la censura sul difetto
di copertura sarebbe inammissibile poichè genericamente e non
sufficientemente argomentata.
Quanto al merito, la Regione attesta che la legge reg. Molise n.
18 del 2022 scaturirebbe dal procedimento avviato con la
deliberazione di Giunta regionale 30 dicembre 2021, n. 503 contenente
la proposta di legge per il riconoscimento della legittimità di
debiti fuori bilancio, ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e),
del d.lgs. n. 118 del 2011, per i pagamenti in favore delle ditte
esercenti il TPL extraurbano, per fatture 2020. La copertura del
relativo onere - pari a euro 667.853,20 - sarebbe stata individuata
sul capitolo 12841, Missione 10, Programma 02, Titolo 1, del bilancio
di previsione pluriennale 2021-2023, esercizio 2021. La mancata
indicazione dell'anno nel testo normativo impugnato sarebbe frutto di
un mero refuso.
Afferma la difesa regionale che le risorse sarebbero state
eccezionalmente individuate nell'esercizio 2021 a causa «del forte
disavanzo in cui versa il bilancio della Regione Molise» e che,
comunque, le censurate modalità di riconoscimento di debiti fuori
bilancio sarebbero comunque «in linea con i principi contabili
previsti dall'impianto normativo statale, con la garanzia della
sottoposizione della proposta di legge di riconoscimento della
legittimità del debito all'esame dell'organo legislativo».
La possibilità di imputare le spese contabilmente alla
competenza dell'esercizio in cui le relative obbligazioni sono
esigibili e quella di registrare l'impegno di spesa prima del formale
riconoscimento emergerebbe - secondo la Regione - dallo stesso
principio contabile applicato 9.1 evocato dal ricorrente, ai sensi
del quale, «[s]e dalla ricognizione risulta la necessità di
procedere al riconoscimento formale del maggior importo dei crediti e
dei debiti dell'amministrazione rispetto all'ammontare dei residui
attivi e passivi contabilizzati, è necessario procedere
all'immediato accertamento ed impegno di nuovi crediti o nuovi
debiti, imputati contabilmente alla competenza dell'esercizio in cui
le relative obbligazioni sono esigibili».
Secondo la difesa regionale questa disposizione consentirebbe
all'amministrazione di imputare una spesa all'esercizio in cui le
obbligazioni sono esigibili, anche prima del loro formale
riconoscimento.
Le risorse impiegate per la copertura dei debiti fuori bilancio
di cui alla legge reg. Molise n. 18 del 2022, peraltro, sarebbero
state individuate in modo eccezionale, quali somme «utilizzabili una
tantum, solamente nell'anno 2021», mentre nel 2022 non sarebbe
possibile individuare una analoga copertura, se non aggravando
ulteriormente il disavanzo e il risultato dell'esercizio,
«vanificando un percorso virtuoso già avviato» e consistente per
l'appunto sia in un peggioramento del risultato di amministrazione al
31 dicembre 2020 tramite specifici accantonamenti per debiti e
passività potenziali, sia nella razionalizzazione delle spese
regionali in favore di accantonamenti annuali previsti in bilancio di
previsione per l'anno 2021.
La riferibilità all'esercizio 2021 della copertura finanziaria
della legge regionale impugnata non altererebbe i saldi complessivi,
nè le risultanze finali del conto, ma garantirebbe il rispetto
complessivo «dell'equilibrio gestionale del bilancio, soprattutto in
termini di "cassa"». La Regione avrebbe applicato il principio
contabile della prevalenza della sostanza sulla forma di cui al
paragrafo 18 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011, cosicchè
l'operazione contabile censurata sarebbe conforme alla natura
finanziaria, economica e patrimoniale dei debiti fuori bilancio,
nonchè conforme alla loro «sostanza effettiva, tenendo conto della
realtà che li ha generati e, soprattutto, della loro
sostenibilita'».
4.- Quanto al ricorso iscritto al n. 66 reg. ric. 2022,
rappresenta il ricorrente che, ai sensi dell'art. 1 della legge reg.
Molise n. 19 del 2022, rubricato «Riconoscimento della legittimità
del debito fuori bilancio in assenza di preventivo impegno di spesa»,
«è riconosciuta la legittimità del debito fuori bilancio della
Regione Molise, per il valore complessivo di € 345.791,00 a favore di
aziende del TPL extraurbano per il pagamento di servizi [...]
relativi a chilometri effettuati in aggiunta a quelli
contrattualizzati».
Il successivo art. 2 della legge reg. Molise n. 19 del 2022, che
individua la copertura degli oneri discendenti dal riconoscimento del
debito fuori bilancio con lo «stanziamento previsto dalla missione 1
[recte: 10], programma 02, titolo 1», non indicherebbe il bilancio di
riferimento.
La difesa erariale ritiene che, qualora si individuasse il
bilancio di riferimento in quello in corso di gestione - ossia il
bilancio di previsione 2022-2024 - lo stanziamento presente nella
Missione 10, Programma 02, Titolo 1 non consentirebbe l'integrale
copertura degli indicati oneri, così determinando la lesione
dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Peraltro, sempre secondo il ricorrente, la Regione avrebbe
confermato che la copertura indicata dall'art. 2 della legge
regionale impugnata è costituita da risorse del bilancio di
previsione 2021-2023, esercizio 2021, elemento che renderebbe la
norma in contrasto con il principio di annualità del bilancio, posto
che la copertura degli oneri discendenti dalla legge approvata nel
2022 avrebbe dovuto essere effettuata con risorse del 2022 e non di
anni precedenti.
Più precisamente, sarebbe leso il più volte citato principio
contabile applicato 9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011,
ai sensi del quale «[l]'emersione di debiti assunti dall'ente e non
registrati quando l'obbligazione è sorta comporta la necessità di
attivare la procedura amministrativa di riconoscimento del debito
fuori bilancio, prima di impegnare le spese con imputazione
all'esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili. Nel
caso in cui il riconoscimento intervenga successivamente alla
scadenza dell'obbligazione, la spesa è impegnata nell'esercizio in
cui il debito fuori bilancio è riconosciuto».
In altri termini, deduce il ricorrente che la Regione non avrebbe
potuto impegnare le risorse prima del riconoscimento del debito fuori
bilancio, impegno che, in ogni caso, dovrebbe essere successivo al
riconoscimento.
La lesione del richiamato principio contabile applicato, oltre a
violare l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce
allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici», si riverbererebbe anche in una
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., ai sensi del quale ogni
disposizione legislativa che importi nuovi o maggiori oneri deve
indicare i mezzi per farvi fronte. Afferma in proposito il ricorrente
che la legge regionale impugnata risulterebbe priva di copertura
finanziaria, così ledendo anche l'art. 19, comma 1, della legge n.
196 del 2009, ai sensi del quale «[l]e leggi e i provvedimenti che
comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei
bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la
previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura
finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali».
5.- Anche nel giudizio relativo al r.r. n. 66 del 2022 si è
costituita la Regione Molise, eccependo anzitutto l'inammissibilità
della questione promossa in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., per genericità della motivazione, non avendo l'Avvocatura
generale dello Stato sufficientemente argomentato il motivo per cui
non vi sarebbe copertura finanziaria e, comunque, la non fondatezza.
Quanto al merito, la Regione attesta che la legge reg. Molise n.
19 del 2022 scaturirebbe dal procedimento avviato con la
deliberazione di Giunta regionale 29 dicembre 2021, n. 480 contenente
la proposta di legge per il riconoscimento della legittimità di
debiti fuori bilancio, ai sensi dell'art. 73, comma 1, lettera e),
del d.lgs. n. 118 del 2011, per i pagamenti in favore delle ditte
esercenti il TPL extraurbano, per fatture 2020. La copertura del
relativo onere - pari a euro 345.791,00 - sarebbe stata individuata
sul capitolo 12841, Missione 10, Programma 02, Titolo 1, del bilancio
di previsione pluriennale 2021-2023, esercizio 2021. Come per la
legge reg. Molise n. 18 del 2022, la mancata indicazione dell'anno
nel testo normativo impugnato sarebbe frutto di un mero refuso.
Afferma la difesa regionale che le risorse sarebbero state
eccezionalmente individuate nell'esercizio 2021 a causa «del forte
disavanzo in cui versa il bilancio della Regione Molise», e che
comunque, le modalità di riconoscimento di debiti fuori bilancio
sarebbero «in linea con i principi contabili previsti dall'impianto
normativo statale, con la garanzia della sottoposizione della
proposta di legge di riconoscimento della legittimità del debito
all'esame dell'organo legislativo».
La possibilità di imputare contabilmente alla competenza
dell'esercizio in cui le relative obbligazioni sono esigibili e
quella di registrare l'impegno di spesa prima del formale
riconoscimento emergerebbe, secondo la Regione, dallo stesso
principio contabile applicato 9.1 evocato dal ricorrente.
Secondo la difesa regionale questa disposizione consentirebbe
all'amministrazione di imputare una spesa nell'esercizio in cui le
obbligazioni sono esigibili, anche prima del loro formale
riconoscimento.
Le risorse impiegate per la copertura dei debiti fuori bilancio
di cui alla legge reg. Molise n. 19 del 2022, peraltro, sarebbero
state individuate in modo eccezionale, quali somme «utilizzabili una
tantum, solamente nell'anno 2021», mentre nel 2022 non sarebbe
possibile individuare una analoga copertura, se non aggravando
ulteriormente il disavanzo e il risultato dell'esercizio,
«vanificando un percorso virtuoso già avviato» e consistente per
l'appunto in un peggioramento del risultato di amministrazione al 31
dicembre 2020 sia tramite specifici accantonamenti per debiti e
passività potenziali, sia attraverso la razionalizzazione delle
spese regionali in favore di accantonamenti annuali previsti in
bilancio di previsione per l'anno 2021.
La riferibilità all'esercizio 2021 della copertura finanziaria
della legge regionale impugnata non altererebbe i saldi complessivi
nè le risultanze finali del conto, ma garantirebbe il rispetto
complessivo «dell'equilibrio gestionale del bilancio, soprattutto in
termini di "cassa"». Dal che la difesa regionale afferma che la
Regione avrebbe applicato il principio contabile della prevalenza
della sostanza sulla forma, di cui al paragrafo 18 dell'Allegato 1 al
d.lgs. n. 118 del 2011 cosicchè l'operazione contabile censurata
sarebbe conforme alla natura finanziaria, economica e patrimoniale
dei debiti fuori bilancio, nonchè conforme alla loro «sostanza
effettiva, tenendo conto della realtà che li ha generati e,
soprattutto, della loro sostenibilita'».

Considerato in diritto

1.- Con i due ricorsi indicati in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato, in riferimento agli artt. 81,
terzo comma, e 117, secondo comma, lettera e), Cost., quest'ultimo
complessivamente in relazione al principio contabile generale
dell'annualità del bilancio di cui agli artt. 3 e 60 del d.lgs. n.
118 del 2011 e al principio contabile applicato 9.1 dell'Allegato 4/2
al medesimo decreto, gli artt. 1 e 2 delle leggi reg. Molise n. 18 e
n. 19 del 2022.
Le leggi regionali impugnate, ai rispettivi artt. 1, riconoscono
la legittimità di debiti fuori bilancio relativi al pagamento di
fatture in favore di aziende del trasporto extra-urbano dell'importo
pari ad euro 667.853,20 ed euro 345.791,00. Nei rispettivi artt. 2,
le disposizioni impugnate provvedono a darvi copertura con
stanziamenti previsti «dalla missione 10, programma 02, titolo 1»,
senza indicare a quale bilancio tali spese sono imputate.
1.1.- Afferma il ricorrente che la Regione avrebbe precisato che
la copertura avverrebbe con risorse del bilancio di previsione
2021-2023, esercizio 2021, dal che deduce il contrasto delle
disposizioni impugnate con il principio di annualità del bilancio di
cui agli artt. 3 e 60 del d.lgs. n. 118 del 2011, ai sensi del quale
la copertura degli oneri discendenti dalla legge regionale approvata
nel 2022 dovrebbe effettuarsi con risorse del medesimo esercizio e
non con somme imputate all'anno precedente.
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato sarebbe altresì leso
il principio contabile applicato 9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n.
118 del 2011, ai sensi del quale «[l]'emersione di debiti assunti
dall'ente e non registrati quando l'obbligazione è sorta comporta la
necessità di attivare la procedura amministrativa di riconoscimento
del debito fuori bilancio, prima di impegnare le spese con
imputazione all'esercizio in cui le relative obbligazioni sono
esigibili. Nel caso in cui il riconoscimento intervenga
successivamente alla scadenza dell'obbligazione, la spesa è
impegnata nell'esercizio in cui il debito fuori bilancio è
riconosciuto». La Regione, dunque, non avrebbe potuto impegnare le
risorse prima del riconoscimento del debito fuori bilancio, impegno
che, in ogni caso, dovrebbe essere successivo al riconoscimento.
1.2.- La lesione del richiamato principio contabile applicato,
oltre a violare l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che
attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici», si riverbererebbe
anche in una violazione del principio dell'obbligo di copertura della
spesa di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
2.- I due ricorsi, avendo ad oggetto disposizioni analoghe,
impugnate in riferimento a parametri analoghi, possono essere
riuniti, al fine di essere decisi con un'unica pronuncia.
3.- In via preliminare, la resistente ritiene inammissibile per
genericità, la questione di legittimità costituzionale promossa in
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost., dal momento che il
ricorso non indicherebbe «perchè non vi sarebbe copertura
finanziaria».
L'eccezione è priva di fondamento: sia pure succintamente, ma
allo stesso tempo con chiarezza sufficiente a consentirne l'esame nel
merito, il motivo d'impugnazione argomenta il contrasto con il
parametro costituzionale evocato, prospettando che dalla violazione
del principio di annualità del bilancio conseguirebbe anche
l'assenza di una copertura giuridicamente idonea al finanziamento dei
debiti fuori bilancio riconosciuti dalle denunciate disposizioni
regionali.
4.- Nel merito, sono fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1 e 2 delle leggi reg. Molise n. 18 e n.
19 del 2022, promosse in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e
117, secondo comma, lettera e), Cost., per violazione dell'obbligo di
copertura delle spese e della competenza legislativa esclusiva
statale nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici», in
relazione al principio contabile generale dell'annualità del
bilancio espresso nel paragrafo 1 dell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118
del 2011.
4.1.- Le disposizioni regionali impugnate hanno imputato i debiti
scaturenti dalle fatture per il trasporto pubblico all'esercizio di
bilancio 2021 anzichè a quelle del 2022, nonostante il relativo
riconoscimento sia avvenuto solo ad agosto 2022.
Questa Corte, anche di recente, ha ricordato che la normativa
statale dettata in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici
vincola tutti gli enti territoriali in quanto ritenuta funzionale a
«preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche» e «l'unità economica della Repubblica,
come richiesto dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea» (ex multis,
sentenze n. 81 del 2023, n. 44 del 2021 e n. 130 del 2020).
In particolare, il principio dell'annualità del bilancio è
richiamato dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011, là dove
stabilisce che «[l]e amministrazioni pubbliche di cui all'art. 2,
conformano la propria gestione ai principi contabili generali
contenuti nell'allegato 1». A sua volta, il paragrafo 1 dell'Allegato
1 (rubricato «Principi generali o postulati») prevede che «[i]
documenti del sistema di bilancio, sia di previsione sia di
rendicontazione, sono predisposti con cadenza annuale e si
riferiscono a distinti periodi di gestione coincidenti con l'anno
solare. Nella predisposizione dei documenti di bilancio, le
previsioni di ciascun esercizio sono elaborate sulla base di una
programmazione di medio periodo, con un orizzonte temporale almeno
triennale».
I principi contabili evocati dal ricorrente nel presente giudizio
rappresentano, dunque, norme interposte rispetto all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
Le disposizioni regionali collidono, quindi, con l'evocato
parametro interposto rappresentato dal principio contabile generale
dell'annualità del bilancio espresso nel paragrafo 1 dell'Allegato 1
al d.lgs. n. 118 del 2011, in ragione del quale il bilancio è
predisposto con cadenza annuale secondo periodi di gestione
coincidenti con l'anno solare.
4.2.- Le medesime disposizioni sono costituzionalmente
illegittime per violazione del principio dell'obbligo di copertura
della spesa, di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
Con indirizzo costante, questa Corte ha affermato che l'obbligo
scaturente dal terzo comma dell'art. 81 Cost. impone che le risorse
apprestate oltre ad essere idonee, siano anche congrue e attendibili,
«poichè dalla loro effettiva realizzazione dipende la tutela
dell'equilibrio il cui canone costituzionale dell'art. 81, terzo
comma, Cost., "opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte"» (sentenza n. 197 del 2019; nello stesso senso,
recentemente, n. 226, n. 156 e n. 106 del 2021).
Sempre di recente questa Corte ha ricordato che, ai sensi del
comma 3 dell'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011, «[l]a legge
regionale di riconoscimento di un debito fuori bilancio deve [...]
contestualmente individuare nel bilancio "le disponibilità
finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti" a tale
riconoscimento. Le risorse occorrenti, quindi, non possono che essere
rinvenute nel bilancio di previsione che gestisce l'esercizio in cui
la spesa è introdotta» (sentenza n. 51 del 2023). Pertanto, la legge
regionale di riconoscimento di un debito fuori bilancio deve
apprestare la relativa copertura facendo riferimento alle risorse
finanziarie in quel momento effettivamente disponibili.
Le disposizioni impugnate, che riconoscono nel 2022 i debiti
fuori bilancio scaturenti dalle fatture per il trasporto pubblico,
risultano prive di idonea copertura e pertanto violano l'art. 81,
terzo comma, Cost.
4.3.- Deve escludersi, d'altra parte, che nel caso in esame sia
applicabile il principio contabile della prevalenza della sostanza
sulla forma, enunciato al paragrafo 18 dell'Allegato 1 al d.lgs. n.
118 del 2011 e richiamato dalla difesa regionale.
La specificità del procedimento di riconoscimento del debito
fuori bilancio, regolato dall'art. 73 del d.lgs. n. 118 del 2011,
esige il rispetto dei principi contabili richiamati dal ricorrente,
sicchè l'asserita prevalenza della sostanza sulla forma, invocata
dalla difesa regionale, si risolverebbe nella sostanziale
disapplicazione della disciplina statale che regola tale
procedimento. Si tratta, viceversa, di una disciplina da rispettare
con rigore, in considerazione del carattere eccezionale delle
relative fattispecie rispetto all'ordinario e corretto modus operandi
delle regioni in materia di programmazione e gestione finanziaria.
5.- L'accoglimento delle questioni in riferimento ai parametri
indicati permette di considerare assorbite quelle promosse in
relazione alla seconda norma interposta evocata in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ossia il paragrafo
9.1 dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011.
Dall'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 delle leggi
reg. Molise n. 18 e n. 19 del 2022 discende che i successivi artt. 3,
limitandosi a disciplinare l'entrata in vigore delle citate leggi
regionali, non hanno più ragion d'essere.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 18 recante
«Riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, ai
sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del d.lgs. 23/06/2011,
n. 118 e ss. mm.ii. Ditte TPL extraurbano - altre fatture 2020»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 19 recante
«Riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, ai
sensi dell'articolo 73, comma 1, lettera e), del d.lgs. 23/06/2011,
n. 118 e ss. mm.ii. Ditte TPL extraurbano».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 16 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA