1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 giugno 2006
Ordinanza emessa il 23 giugno 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 gennaio 2007) dal Tribunale Amministrativo regionale della Campania - Napoli - sul ricorso proposto da Falzarano Pasquale S.r.l. contro Commissario delegato del Governo per l'emergenza dei rifiuti nella Regione Campania ed altri. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-bis, convertito con modificazioni in legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 113 e 125. (007C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 3230/2006
Reg. Gen., proposto dalla Falzarano Pasquale S.r.l., in persona
legale rappresentante pro tempore, ing. Giorgio Falzarano,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Verde e Luciana Verde,
con domicilio eletto in Napoli alla via Giuseppe Martucci 48;
Contro il Commissario delegato del Governo per l'emergenza
rifiuti nella Regione Campania pro tempore, rappresentato e difeso in
giudizio, ex lege, dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i
cui uffici domicilia, ope legis, in Napoli alla via Diaz 11; nonchè
la Provincia di Benevento, in persona del Presidente pro tempore
della giunta provinciale, rappresentata e difesa dagli avv. Vincenzo
Catalano e Lucio Coletta, con domicilio eletto in Napoli alla via
D'Annibale 28, presso lo studio di quest'ultimo; e il dirigente pro
tempore del Settore edilizia e patrimonio, Ufficio espropri della
Provincia di Benevento, ing. Valentino Melillo, domiciliato per la
carica in Benevento alla piazza G. Carducci, presso la sede legale
dell'ente, non costituito; il R.U.P. (Responsabile Unico del
Procedimento) e Dirigente del Settore pianificazione territoriale
della Provincia di Benevento, ing. Angelo D'Angelo, domiciliato per
la carica in Benevento alla piazza G. Carducci, presso la sede legale
dell'ente, non costituito; per l'annullamento, previa sospensione,
«1) dell'avviso della Provincia di Benevento, Settore edilizia e
patrimonio, Ufficio espropri prot. 1999 del 10 marzo 2006, a firma
del dirigente del Settore ing. V. Melillo e del Responsabile del
Procedimento ing. A. D'Angelo, avente a oggetto "ordinanza n. 63 del
27 febbraio 2006 del Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti
in Campania" e con la quale si notificava l'ordinanza n. 63/06, il
piano grafico e quello descrittivo, si preannunciava la presa di
possesso e lo stato di consistenza, si offriva l'indennità di
esproprio determinata in via provvisoria, si diffidava il
destinatario a far trovare gli immobili liberi da persone e cose; 2)
dell'ordinanza del Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti
nella Regione Campania n. 63 del 27 febbraio 2006; 3) di tutti gli
ulteriori atti preordinati, connessi e conseguenti, tra i quali, per
ciò che risulta nel preambolo dell'ordinanza n. 63/2006 e con
espressa riserva di motivi aggiunti, non essendo direttamente
conosciuti dalla ricorrente, assumono peculiare rilievo: a) il
decreto del Presidente della Provincia di Benevento n. 4 del 24
febbraio 2006, con cui si demandava al Commissario delegato l'avvio
delle procedure espropriative riferite alla acquisizione dell'area di
circa 240.000 mq, secondo quanto previsto nell'Accordo di Programma
del 28 ottobre 2005 (già impugnato al Tribunale amministrativo
regionale Campania-Napoli nel procedimento R.G. 9249/2005) ai fini
della realizzazione di un progetto di "Lavori di risanamento
ambientale, infrastrutturale, polifunzionale in loc. Tre Ponti di
Tufara Valle di Montesarchio"; b) il Piano particellare di esproprio
grafico e descrittivo allegato al decreto n. 4/06 cit.; c) la
delibera di giunta provinciale n. 700 del 23 settembre 2005 di
approvazione del progetto di "Idea Progetto di risanamento e
riqualficazione ambientale infrastrutturale polifunzionale in
località Tre Ponti di Tufara Valle di Montesarchio"»;
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario di
Governo per l'emergenza rifiuti nella Regione Campania e della
Provincia di Benevento, con le annesse produzioni;
Vista l'ordinanza cautelare n. 1542/2006 del 25 maggio 2006 con
la quale la sezione ha accolto la domanda di sospensione dei
provvedimenti impugnati, ai sensi dell'art. 23-bis, comnii terzo e
quinto, della legge n. 1034 del 1971 e successive modifiche e
integrazioni;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi alla camera di consiglio del 25 maggio 2006 - relatore il
magistrato dott. Carpentieri - gli avv. riportati a verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

F a t t o

e d i r i t t o Con ricorso notificato il 2 maggio 2006 e
depositato in segreteria il successivo giorno 10, la società
Falzarano Pasquale S.r.l., proprietaria di una vasta area ricadente
nel territorio del Comune di Montesarchio, riportata in catasto ai
ff. 24 e 25, meglio precisata in atti, già interessata da attività
estrattiva di cava, impugna gli atti riportati in epigrafe con i
quali le Autorità emananti procedono all'avvio della procedura
espropriativa e all'occupazione d'urgenza (con determinazione della
data di immissione in possesso e contestuale redazione dello stato di
consistenza degli immobili occupati) in attuazione delle previsioni
dell'accordo di programma stipulato il 28 ottobre 2005 tra la Regione
Campania, la Provincia di Benevento, il Comune di Montesarchio e il
Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania per la
realizzazione della discarica e per la riqualificazione ambientale
dell'area "Tre Ponti" del Comune di Montesarchio.
L'accordo di programma del 28 ottobre 2005 (peraltro impugnato
dalla medesima società ricorrente dinanzi a questo Tribunale
amministrativo regionale con precedente ricorso iscritto al
n. 9249/05 reg. gen., tuttora pendente) ha chiuso un'annosa e
complessa procedura nata con l'emanazione dell'ordinanza
commissariale n. 319 del 7 dicembre 2004 di approvazione del progetto
esecutivo per la realizzazione dell'intervento di ricomposizione
morfologica della cava in attività in località Tora del Comune di
Montesarchio con l'utilizzo di FOS e dei sovvalli provenienti da
impianti di produzione di c.d.r.
L'opposizione delle comunità locali interessate dall'intervento
ha dato luogo a una lunga fase di negoziazione - svoltasi sia a
livello regionale che di governo centrale - in ordine alla
localizzazione dell'impianto, nell'ambito della più complessa
problematica della cd. "provincializzazione" dei rifiuti in Campania
(fenomeno per cui le province dell'entroterra appenninico devono
gravarsi a titolo di solidarietà di quote di smaltimento dei rifiuti
prodotti dalle più popolose e degradate aree urbane costiere).
Alla fine di tutto ciò, si è pervenuti al suddetto accordo del
28 ottobre 2005, i cui termini essenziali possono così
sintetizzarsi: alla realizzazione di una discarica nel sito "Tre
Ponti" del Comune di Montesarchio per la durata massima di sei mesi e
per un volume di rifiuti non superiore a 400.000 mc di volumetria
finale di abbancamento (intervento alla fine ritenuto inevitabile e
senza alternative), si lega inscindibilmente, a titolo di
compensazione ambientale e sociale, la realizzazione, con un
cofinanziamento statale (Commissario di Governo), regionale e
provinciale, di un progetto di risanamento e riqualificazione
ambientale infrastrutturale polifunzionale (produttiva, sportiva,
ricreativa) in località Tre Ponti di Tufara Valle Montesarchio».
In questo contesto, in particolare, come si legge alla pag. 13
del suddetto accordo di programma, la Provincia di Benevento è
impegnata ad acquisire, nel minor tempo possibile, e comunque entro i
termini stabiliti per la fase preparatoria, ed in ogni caso prima
dell'inizio di qualsivoglia attività di conferimento dei rifiuti,
l'intera area di 240.000 metri quadri - necessaria per il predetto
«progetto di risanamento e riqualificazione ambientale
infrastrutturale polifunzionale (produttiva, sportiva, ricreativa)» -
antecedentemente all'avvio di qualsivoglia attività di sversamento
rifiuti in località "Tre Ponti".
Da qui il decreto n. 4 del 24 febbraio 2006 - impugnato sub-3) a)
della rubrica del ricorso introduttivo - con il quale il Presidente
della Provincia di Benevento ha demandato «al Commissariato di
Governo per l'emergenza rifiuti in Campania le procedure
espropriative riferite alla acquisizione dell'area in località "Tre
Ponti" al fine di realizzare quanto previsto dell'accordo di
programma stipulato in data 28 ottobre 2005», e ciò sulla
motivazione per cui «nonostante i ripetuti tentativi di accordo
bonario con il proprietario dell'area suddetta, non è stato
possibile addivenire alla positiva conclusione della trattativa
medesima», donde la «ravvisata necessità di ricercare soluzioni
alternative atte ad accelerare le procedure espropriative di cui
innanzi» e la conclusione per cui «il compito suddetto può essere
assolto dall'on.le Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti
in Campania, dotato di poteri straordinari».
Segue, infine, l'ordinanza n. 63 del 27 febbraio 2006 con la
quale il Commissario di Governo, «visto il decreto n. 4 del 24
febbraio 2006 del Presidente della Provincia di Benevento .... con il
quale demanda a questo Commissario delegato l'avvio delle procedure
espropriative», approva il piano particellare grafico e descrittivo,
dichiara la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle
opere, stabilisce i termini di inizio e compimento della procedura
espropriativa e dei lavori, autorizza l'occupazione d'urgenza per
cinque anni, incarica il Presidente della Provincia di Benevento a
dare esecuzione al presente provvedimento.
Avverso questi atti insorge dunque in giudizio la società
Falzarano Pasquale S.r.l., proprietaria dell'area di mq. 240.000
oggetto della procedura espropriativa de qua, destinata alla
realizzazione del «progetto di risanamento e riqualificazione
ambientale infrastrutturale polifunzionale (produttiva, sportiva,
ricreativa)», della cui attuazione era stata incaricata, in base
all'accordo di programma del 28 febbraio 2005, la Provincia di
Benevento, che però ha dato mandato al Commissario straordinario
perchè si avvalesse dei suoi poteri extra ordinem.
La ricorrente lamenta in primo luogo la violazione delle garanzie
partecipative di legge (nella specie a suo dire a rilevanza
sostanziale e non solo formale, stante il carattere discrezionale e
non vincolato degli atti impugnati, donde la irrilevanza del nuovo
art. 21-octies legge n. 241 del 1990) e sostiene che, anche a voler
ammettere che il Commissario straordinario sia legibus solutus, non
dovrebbero trovare applicazione nella fattispecie i suddetti poteri
extra ordinem poichè il provvedimento impugnato non sarebbe di
pertinenza del commissario, ma della provincia, non riguardando
«opere dirette allo smaltimento dei rifiuti, bensì opere
complementari concordate tra il commissario e gli enti territoriali
interessati al fine di superare le resistenze opposte da questi
ultimi alla realizzazione di una discarica sui loro territori».
Contesta quindi, parte ricorrente, la anomala delega compiuta
dalla Provincia di Benevento in favore del Commissario di Governo,
delega che sarebbe priva della necessaria base di legge e che
verterebbe su attività estranee all'ambito delle competenze
commissariali.
Deduce, infine, ulteriori profili di censura (nullità della
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera per mancata indicazione
dei fmanziamenti immediatamente utilizzabili e mancata
identificazione degli interventi; violazione dell'accordo di
programma per la mancata previa indicazione di un sito sul territorio
provinciale ove realizzare un'ulteriore discarica per 450.000 mc;
illegittima esclusione dall'accordo dell'unico soggetto privato
proprietario dei suoli oggetto dell'intervento; illegittimità delle
ordinanze di protezione civile ex art. 5 legge n. 225 del 1992 per
mancanza dei presupposti; violazione del regime vincolistico
paesaggistico gravante sulle aree e mancata partecipazione
dell'autorità competente; illegittimità derivata dalle censure di
illegittimità dedotte avverso l'accordo di programma con il
precedente ricorso n. 9249/05 Reg. Gen., tuttora pendente).
Con produzione depositata alla stessa camera di consiglio del 25
maggio 2006 di trattazione della domanda cautelare si è costituita
per resistere in giudizio la Provincia di Benevento, che ha in primo
luogo eccepito l'incompetenza funzionale di questo adito Tribunale
amministrativo regionale della Campania, per essere competente a
decidere della controversia in via esclusiva il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, giusta la previsione di cui
all'articolo 3, comma 2-bis, del d.l. 30 novembre 2005, n. 245,
recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore
dei rifiuti nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in
materia di protezione civile, aggiunto in sede di conversione dalla
legge 27 gennaio 2006, n. 21, ed ha poi controdedotto nel merito
delle avverse doglianze, concludendo comunque per il rigetto del
ricorso di controparte.
Si è costituito altresì in giudizio - ancorchè con mero foglio
di stile depositato il 23 maggio 2006 - il Commissario delegato del
Governo per l'emergenza rifiuti in Campania, per il tramite della
locale Avvocatura distrettuale dello Stato.
Alla Camera di consiglio del 25 maggio 2006 la società
ricorrente ha depositato, infine, brevi note d'udienza in replica
alle eccezioni di controparte.
Dopo la discussione in camera di consiglio, la causa è stata
trattenuta dal Collegio per la decisione sulla domanda cautelare
proposta in via incidentale al ricorso introduttivo.
Il Collegio, in punto di sommaria delibazione finalizzata
all'accertamento dei presupposti del fumus e del periculum in mora
necessari per la concessione della chiesta tutela cautelare (anche
nelle forme e con gli speciali presupposti di cui all'articolo 23-bis
della legge Tribunale amministrativo regionale, come aggiunto dalla
legge n. 205 del 2005, per talune speciali controversie, tra cui
quelle aventi ad oggetto i provvedimenti relativi alle procedure di
occupazione e di espropriazione delle aree destinate alla
realizzazione di opere pubbliche), si è formato il convincimento
della sussistenza di una rilevante probabilità di accoglimento nel
merito delle censure dedotte in ricorso, in particolare sotto il
profilo della irritualità della sostanziale delega di funzioni
disposta dall'amministrazione provinciale e della esorbitanza degli
interventi oggetto della procedura contestata rispetto all'ambito
funzionale che delimita l'eccezionale attribuzione al Commissario
intimato di poteri straordinari derogatori dell'ordinamento generale.
Con ordinanza cautelare n. 1542/2006 del 25 maggio 2006 la Sezione ha
dunque accolto la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati,
ai sensi dell'art. 23-bis, commi terzo e quinto, della legge n. 1034
del 1971 e successive modifiche e integrazioni, ritenendo la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 2-bis, del d.l.
n. 245 del 2005, aggiunto in sede di conversione dalla legge n. 21
del 2006, per i motivi che si vanno a specificare nella presente
ordinanza, deliberata dal collegio contestualmente al predetto
provvedimento cautelare.
Da qui la evidente rilevanza della questione di competenza
eccepita dalla resistente amministrazione provinciale (e peraltro
rilevabile d'ufficio) in relazione al disposto del citato
dell'articolo 3, comma 2-bis, del d.l. n. 245 del 2005, aggiunto in
sede di conversione dalla legge n. 21 del 2006. La norma in questione
ha stabilito che "2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma" (il successivo comma 2-ter
prevede che "Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata al sensi dell'articolo 26 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge; il comma 2-quater rende le norme di cui al commi 2-bis e 2-ter
applicabili anche ai processi in corso e stabilisce che l'efficacia
delle misure cautelari adottate da un tribunale amministrativo
diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino alla loro
modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il
ricorso").
Sempre in punto di rilevanza, parte ricorrente, nelle note finali
d'udienza ha tentato di evitare la conseguenza dell'incompetenza
dell'adito Tribunale amministrativo regionale campano affermando la
non applicabilità alla fattispecie in esame della norma ora citata,
e ciò in considerazione del fatto, in sostanza, che "il Comimissario
ha emanato un provvedimento in luogo della provincia e per
l'esecuzione di un progetto di riqualificazione ambientale di cui
l'amm.ne provinciale assume e difende l'esclusiva paternità e
responsabilita'", sicchè non si verterebbe in una delle situazioni
di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, che costituiscono e delimitano
l'ambito applicativo della norma del 2006 attributiva della
competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Il Collegio non condivide questa difesa e rileva che ciò che è
determinante, ai fini dell'applicabilità della normativa speciale di
cui si discute, è il dato formale dell'imputazione dell'atto
all'autorità che lo ha emanato, ridondando ogni altra considerazione
sulla imputazione sostanziale del procedimento e della funzione in
possibile censura/vizio di legittimità dell'atto stesso (ciò che
del resto parte ricorrente ha dedotto come specifica censura nel
ricorso introduttivo, lamentando, in modo giudicato in prima
delibazione sommaria come assistito da consistente fumus boni juris,
l'indebita delega di funzione al Commissariato al fine di avvalersi
dei suoi poteri straordinari per eludere le regole partecipative
ordinarie). E ciò senza considerare, sul piano sostanziale, il nesso
di intima connessione quasi sinallagmatica che lega insieme, nel
quadro dell'accordo di programma del 28 ottobre 2005, la
realizzazione della discarica (che è di sicura pertinenza
commissariale) con la realizzazione del ripetuto «progetto di
risanamento e riqualificazione ambientale infrastrutrurale
polifunzionale (produttiva, sportiva, ricreativa)» che interessa
l'area di proprietà della ditta ricorrente cui si riferisce la
procedura espropriativa oggetto della presente controversia.
Ora, poichè non v'è dubbio sul fatto che il Commissario di
Govemo (non importa, a questi fini, quanto legittimamente) ha emanato
il principale degli atti impugnati, l'ordinanza commissariale n. 63
del 27 febbraio 2006, spendendo i poteri ed esercitando le funzioni
sue proprie di Commissario straordinario per far fronte ex lege 225
del 1992 all'emergenza socio-economico-ambientale connessa alla
gestione dei rifiuti in Campania, altrettanto indubbio deve ritenersi
nel caso in esame il presupposto di applicabilità della normativa
del citato articolo 3, comma 2-bis, del d.l. n. 245 del 2005,
aggiunto in sede di conversione dalla legge n. 21 del 2006.
Dovendo dunque fare applicazione nel caso in esame di tale
normativa, occorre esaminare - nella sede della delibazione di non
manifesta infondatezza - la questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla parte ricorrente (ancorchè in via subordinata alla
diversa prospettazione sopra esaminata) della sottrazione di
competenza al Tribunale amministrativo regionale territoriale operata
dalla ripetuta norma dell'articolo 3, comma 2-bis, del d.l. n. 245
del 2005.
La questione merita peraltro di essere esaminata anche d'ufficio,
stante la già avvenuta rimessione alla Consulta di analoga questione
da parte del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, Palermo,
sez. I, con ordinanza n. 129 (n. 67 Reg. ord. Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, Palermo) del 6 marzo 2006 (in
Gazzetta Ufficiale, 1ª serie speciale, n. 18 del 3 maggio 2006, 70
ss.), nonchè della sez. I di questo Tribunale amministrativo
regionale Campania, sede di Napoli (ord. n. 401 del 5 giugno 2006).
Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma sopra indicata rispetto agli
artt. 3, 24, 25, 113 e 125 della Costituzione.
Il percorso logico che conduce al giudizio di non manifesta
infondatezza è in sintesi il seguente:
1) la norma deroga al normale criterio di riparto della
competenza per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado stabilito dagli articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971;
2) questa deroga si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino (art. 24 Cost.), interferisce con il
principio del giudice naturale (art. 25 Cost), si pone dunque come
una differenziazione limitativa del regime ordinario di
impugnabilità degli atti (art. 113 Cost.), ridonda in disparità di
trattamento (art. 3 Cost.), incide negativamente sulla regola della
ordinaria distribuzione territoriale regionale della giustizia
amministrativa di primo grado (art. 125 Cost.);
3) questa deroga - che incide negativamente sugli indicati
valori costituzionali - non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che ne
risultano pregiudicati;
4) la norma in questione presenta dunque evidenti profili di
incostituzionalità, per violazione degli evocati parametri della
Legge fondamentale, nonchè per eccesso di potere legislativo, per la
manifesta irrazionalità della scelta normativa.
Più in dettaglio:
1) La norma deroga al normale criterio di riparto della
competenza per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado come stabilita dagli articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del
1971 (sede dell'autorità emanante ed efficacia spaziale
infraregionale dell'atto). Come bene evidenziato dalla citata
ordinanza del Tribunale amministrativo regionale di Napoli, sez. I,
n. 401 del 2006, le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, il
cui ambito spaziale delimita l'area di applicabilità della norma
derogatoria sulla competenza di cui si discute, si caratterizzano
nella quasi totalità dei casi (e così avviene pacificamente nella
controversia a qua in esame) per essere spazialmente delimitate,
giusta l'apposita delibera del Consiglio dei ministri di
dichiarazione dello stato di emergenza, entro i confini di una
singola e determinata regione (così è per le dichiarazioni di
emergenza socio-economico-ambientale per la gestione dei rifiuti in
Campania e così quasi sempre avviene per analoghe vicende di altre
regioni; lo stesso dicasi per le emergenze idrogeologiche o connesse
alla gestione del ciclo delle acque, nonchè a maggior ragione per
tutte le ipotesi emergenziali legate a specifici disastri naturali
non direttamente provocati dall'uomo).
L'organo statale straordinario costituente lo strumento operativo
attuativo dei rimedi allo stato di emergenza acclarato dal Consiglio
dei ministri presenta conseguentemente una competenza spazialmente
delimitata entro ambiti territoriali regionali (di regola, come è
avvenuto per un lungo lasso di tempo nel caso dell'emergenza rifiuti
della Campania, le funzioni commissariali sono state attribuite allo
stesso soggetto titolare pro tempore dell'organo di vertice della
regione colpita, oppure, come è nel caso oggetto di lite, ad uno dei
prefetti delle province interessate dalla crisi).
I provvedimenti emanati da questo organo straordinario, ancorchè
connotati da poteri extra ordinem, presentano conseguentemente, a
loro volta, un ambito di efficacia spaziale territorialmente
delimitato a dimensione infraregionale. È dunque da escludere
senz'altro che la logica sottesa alla norma in contestazione possa
conciliarsi con la regola consacrata negli artt. 2 e 3 della legge
Tribunale amministrativo regionale del 1971 e che possa cioè
rinvenirsi nella frequenza di casi di efficacia sovraregionale
dell'ambito di operatività dei commissari straordinari nominati per
far fronte a situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
2) Questa deroga si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino (art. 24 Cost.), urta con il principio del
giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.), si pone
dunque come una differenziazione limitativa del regime ordinario di
impugnabilità degli atti (art. 113 Cost), ridonda in disparità di
trattamento (art. 3 Cost.), incide negativamente sulla regola della
ordinaria distribuzione territoriale regionale della giustizia
amministrativa di primo grado (art. 125 Cost.). Non v'è dubbio,
invero, sul fatto che il soggetto leso da una ordinanza emergenziale
di protezione civile e/o da un consequenziale provvedimento
commissariale, costretto a rivolgersi al Tribunale amministrativo
regionale avente sede in Roma, a differenza di quanto accade in tutti
gli altri casi di atti ad efficacia spaziale infraregionale o
promananti da autorità aventi sede nella circoscrizione del
tribunale amministrativo regionale, si vede per ciò solo gravato di
oneri economici e logistici sicuramente maggiori, tali da incidere
sensibilmente (in negativo) sul diritto di difesa sancito
dall'art. 24 Cost., con conseguente incidenza sul principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., e ciò in base a una previsione
derogatoria del principio di territorialità regionale sancito
dall'art. 125 della Carta fondamentale. In ordine al parametro del
giudice naturale precostituito per legge di cui all'articolo 25
Cost., il vulnus al suddetto canone è inferto, a giudizio del
Collegio, ancorchè la norma de qua sembri obbedire formalmente al
criterio della precostituzione per legge del giudice competente: ed
invero, come si chiarirà meglio sub punto 3), la generalizzazione a
priori, con legge generale e astratta, di una sorta, per così dire,
di "legittima suspicione" derogatoria della competenza territoriale
ordinaria, finisce per alterare, con eccesso di potere legislativo,
la regola fondamentale del diritto processuale per cui il sospetto di
condizionamento del giudice va verificato nel singolo caso concreto
come eccezione che conferma la regola di competenza territoriale.
A ciò si aggiunga la condivisibile considerazione svolta nella
citata ordinanza n. 401 del 2006 della sez. I di questo Tribunale
amministrativo regionale, che questo Collegio fa propria, secondo cui
«la formula "giudice naturale precostituito" non rappresenta
un'endiadi, ma fonda la necessità che la precostituzione del giudice
ad opera del legislatore avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie».
3) Questa deroga - che incide negativamente sugli indicati
valori costituzionali - non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che ne
risultano pregiudicati. Come già bene evidenziato nella richiamata
ordinanza di rimessione degli atti alla Corte del 6 marzo 2006 emessa
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, sez.
I, n. 67/2006, «nel nostro sistema non esiste una differenziazione di
competenza tra i diversi tribunali amministrativi regionali in
dipendenza della maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato».
Inoltre, a sostegno della logicità della scelta legislativa in
esame non possono essere addotte le ragioni - già valutate
costituzionali dal Giudice delle leggi (sentenza n. 189 del 1992) -
poste a base della previsione della speciale competenza esclusiva del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio per l'impugnazione degli
atti del C.S.M. (art. 4 della legge n. 74 del 1990), che si pongono
peraltro in deroga non già rispetto ai canoni generali
dell'efficacia spaziale dell'atto e della sede dell'autorità
emanante, bensì del solo criterio (anch'esso speciale) della sede di
lavoro del ricorrente.
Non possono neppure essere richiamate le ragioni che sono alla
base delle recenti norme in tema di giustizia sportiva (art. 3 del
d.l. 19 agosto 2003, n. 220, recante Disposizioni urgenti in materia
di giustizia sportiva, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 17 ottobre 2003, n. 280), in base alle quali le controversie
aventi ad oggetto atti del Comitato 280), in base alle quali le
controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale
italiano o delle Federazioni sportive, non riservate agli organi di
giustizia dell'ordinamento sportivo, sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo con la previsione della
competenza di primo grado in via esclusiva, anche per l'emanazione di
misure cautelari, del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
con sede in Roma.
Queste norme (della cui costituzionalità sarebbe comunque in
astratto lecito dubitare) presentano infatti una loro intrinseca
conciliabilità con la regola generale di riparto della competenza
territoriale consacrato nei citati articoli 2 e 3 della legge
Tribunale amministrativo regionale del 1971 (atteso che sovente
queste controversie investono atti emanati da enti nazionali, quali
il Coni e le Federazioni sportive nazionali, intese in parte qua come
organi del Coni, aventi efficacia spaziale nazionale, ogni qual
volta, ad esempio, incidano su manifestazioni sportive nazionali o
ultraregionali) e trovano peraltro una loro base di plausibilità in
un fumus di "legittima suspicione" rispetto al giudice territoriale
indotta da notori, diffusi ed assai gravi fenomeni di turbativa
dell'ordine pubblico posti in essere dalle tifoserie locali.
Nulla di tutto questo appare riferibile al caso in esame in cui,
pur essendo in taluni casi (comunque eccezionali) intervenute forti
tensioni sociali, soprattutto in relazione alla localizzazione di
interventi ad elevato impatto ambientale (per il fattore c.d. nimby),
è stato tuttavia possibile di regola rinvenire negli strumenti
ordinamentali di inchiesta pubblica e di partecipazione democratica
soluzioni fisiologiche sui piano procedimentale e provvedimentale
(nel caso in esame, come ricordato nella esposizione del fatto, le
forti tensioni sociali verificatesi in relazione al problema della
"provincializzazione" dei rifiuti e alla necessità di reperire con
urgenza un sito di stoccaggio di rifiuti, hanno trovato infine
adeguata composizione negli strumenti dell'accordo di programma e
della partecipazione democratica alle scelte ambientali pubbliche).
Comunque, ad avviso del Collegio, il metodo dell'allontanamento
dal territorio delle controversie che in esso si sono generate, se
immotivatamente generalizzato (invero tutte le liti possono suscitare
tensioni sociali), si pone in contrasto con gli articoli 25 della
Costituzione (per quanto già osservato sub punto 2), nonchè con
l'articolo 125 della Costituzione, in base al quale nella Regione
sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado,
secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica, che
esprime un profilo attuativo degli articoli 24 e 113 della
Costituzione nel senso dell'apprestamento di organi di giustizia
amministrativa distribuiti sul territorio secondo un criterio di
vicinanza e di accessibilità per il cittadino (l'evidenziato profilo
di contrasto sussiste, ad avviso del Collegio, pur dopo
l'abrogazione, ad opera dell'articolo 9 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, del primo comma del suddetto articolo poteva
essere letta come un ancoraggio troppo stretto al controllo
giurisdizionale degli atti degli organi regionali).
Un siffatto metodo di sottrazione a priori al giudice naturale
territorialmente competente di interi settori di controversie
definiti secondo un criterio per materia astratto e generale finisce
per sovvertire il principio processualistico generale della legittima
suspicione come eccezione che conferma la regola che va verificata e
motivata nei singoli casi concreti.
4) In conclusione, la norma in questione presenta evidenti
profili di incostituzionalità, per violazione degli evocati
parametri della Legge fondamentale, nonchè per eccesso di potere
legislativo, per la manifesta irrazionalità della scelta normativa.
Ne segue la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale per la conseguente decisione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, recante Misure straordinarie
per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione
Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile,
aggiunto in sede di conversione dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21,
per contrasto con gli articoli 3, 24, 25, 113 e 125 della
Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 12 marzo 1953, n. 87, sospende
il giudizio ed ordina che, a cura della segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che la stessa venga comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del 25 maggio
2006.
Il Presidente: D'Alessandro
Il relatore: Carpentieri
07C0188