1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 19-11-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 338 SENTENZA 10 - 14 novembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Soggetto non legittimato - Inammissibilita'. Regione Piemonte - Sistema sanitario - Terapia elettroconvulsivante ed altri interventi di psicochirurgia - Norme regionali - Ricorso governativo - Impugnazione di singole disposizioni e dell'intera legge - Mancata conformita' alla deliberazione governativa per ricorrere - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Piemonte 3 giugno 2002, n. 14, artt. 5 e 6. - Costituzione, artt. 2, 32, 33, primo comma, e 117, terzo comma. Regione Piemonte - Sistema sanitario - Terapia elettroconvulsivante, lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri interventi di psicochirurgia - Divieti di utilizzo - Incidenza indebita sul merito delle scelte terapeutiche, in assenza di determinazioni a livello nazionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge Regione Piemonte 3 giugno 2002, n. 14, art. 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma, e artt. 2, 32, 33, primo comma. Regione Piemonte - Sistema sanitario - Terapia elettroconvulsivante, lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri interventi di psicochirurgia - Divieti di utilizzo - Esenzione da responsabilita' professionale - Collegamento con le norme sostanziali sui divieti - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - Legge Regione Piemonte 3 giugno 2002, n. 14, art. 5. Regione Toscana - Sistema sanitario - Terapia elettroconvulsivante, lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri interventi di psicochirurgia - Divieti di utilizzo - Ricorso governativo - Indebito intervento legislativo regionale nella scelta delle terapie praticabili - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili. - Legge Regione Toscana 28 ottobre 2002, n. 39, art. 3, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma e artt. 2, 32, 33, primo comma. (003C1256) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 19-11-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4, 5 e 6
della legge della Regione Piemonte 3 giugno 2002, n. 14
(Regolamentazione sull'applicazione della terapia
elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 29 luglio 2002,
depositato in cancelleria il 7 agosto 2002 ed iscritto al n. 47 del
registro ricorsi 2002, e nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 2, 3 e 4, della legge della Regione
Toscana 28 ottobre 2002, n. 39 (Regole del sistema sanitario
regionale toscano in materia di applicazione della terapia
elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 2 gennaio 2003,
depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 3 del
registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione della Regione Piemonte e della
Regione Toscana, nonchè l'atto di intervento del Comitato dei
cittadini per i diritti dell'uomo (C.C.D.U.);
Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Anita Ciavarra per la Regione
Piemonte e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 luglio 2002 e depositato il
7 agosto 2002 (reg. ric. n. 47 del 2002) il Presidente del Consiglio
dei ministri ha sollevato in via principale questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Piemonte 3 giugno 2002,
n. 14 (Regolamentazione sull'applicazione della terapia
elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia), in riferimento agli
articoli 2, 32, 33, primo comma, 117, terzo comma (tutela della
salute e professioni), della Costituzione.
2. - Le censure del ricorrente cadono «segnatamente» sugli
articoli 4, 5 e 6 di tale legge.
L'art. 4 (Limiti di utilizzo) introduce il divieto di praticare
terapia elettroconvulsivante (TEC), lobotomia prefrontale e
transorbitale e «altri simili interventi di psicochirurgia» «in tutte
le strutture regionali» su bambini, anziani e donne in stato di
gravidanza (salvo, per queste ultime, il ricorso alla sola TEC su
espressa richiesta della paziente e autorizzazione del coniuge e dei
«familiari diretti»).
L'art. 5 (Deontologia medica) dispone che «è eliminato ogni
riferimento che possa contemplare una responsabilità professionale
del medico» che decida di non praticare TEC, lobotomia e simili
interventi di psicochirurgia, «salvo rispondere dei propri atti nei
termini previsti dalla normativa sulla responsabilità
professionale».
L'art. 6 (Monitoraggio, sorveglianza e valutazione) impone che i
pazienti cui è stata praticata la TEC siano successivamente
sottoposti a verifiche e controlli sanitari generali periodici,
prevedendo a tale scopo che l'assessorato regionale istituisca
procedure di valutazione e revisione dell'applicazione della TEC su
scala regionale, tramite una commissione di professionisti esterni e
rappresentanti locali delle associazioni di settore.
3. - Lo Stato premette che un precedente «in termini» sulla
illegittimità costituzionale di disposizioni normative regionali di
analogo contenuto sarebbe costituito dalla sentenza n. 282 del 2002
di questa Corte, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la
legge della Regione Marche n. 26 del 2001, recante divieto
temporaneo, nell'ambito del territorio regionale, della pratica della
terapia elettroconvulsivante, della lobotomia e di altri simili
interventi di psicochirurgia.
In tale occasione, la Corte avrebbe ricondotto l'intervento
legislativo regionale nella sfera della potestà concorrente prevista
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione (tutela della salute),
precisando che, dedotti i principi fondamentali della materia dalla
legislazione statale in vigore, confligge con gli stessi un
intervento legislativo regionale fondato su «valutazioni di pura
discrezionalità politica», ed avulso da conformi acquisizioni
tecnico-scientifiche verificate dagli organismi competenti (di regola
nazionali o sovranazionali).
Tale rilievo, a parere dello Stato, è risolutivo nel caso di
specie per affermare l'illegittimità costituzionale degli
articoli 4, 5 e 6 della legge impugnata.
La Regione, difatti, non potrebbe, senza «l'apporto di adeguate
istituzioni tecnico-specialistiche», dare indicazioni su specifiche
terapie mediche, venendo ad incidere sui «diritti di personalità dei
cittadini, persino costituzionalmente garantiti», poichè entra in
gioco «un momento logicamente preliminare persino rispetto alla
determinazione» dei livelli essenziali delle prestazioni di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione,
necessariamente riservato allo Stato.
Allo stesso modo, secondo il ricorrente, spetterebbe allo Stato
«sia configurare sia disciplinare» il campo dei diritti fondamentali
del paziente (artt. 2 e 32 della Costituzione), della
responsabilità, anche civile, del medico, e delle «linee di ricerca
degli studiosi dediti alla scienza medica» (art. 33, primo comma,
della Costituzione), che verrebbe viceversa invaso dalle disposizioni
censurate.
Ciò viene affermato «in particolare» in relazione all'art. 5
della legge impugnata.
Le norme censurate, in ogni caso, contrasterebbero con i predetti
articoli 2, 32 e 33, primo comma, della Costituzione e con i principi
recati da norme statali interposte (articoli 1, 2, 3 e 5 della legge
13 maggio 1978, n. 180; articoli 33, 34 e 35 della legge 23 dicembre
1978, n. 833; articoli 1 e 14 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;
art. 114 (recte: 115), comma 1, lett. b) e d) d del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112; art. 47-ter, lett. a) e b), del d.lgs. 30 luglio 1999,
n. 300).
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile e infondata.
Secondo la Regione, il ricorso dello Stato si fonda su un'erronea
interpretazione della normativa oggetto di censura.
Essa, infatti, non interferirebbe con la ricerca scientifica e
l'attività medica, ma si limiterebbe a prevedere «particolari
cautele» nei riguardi di «soggetti particolarmente vulnerabili»,
«assicurando la riduzione dei fattori di maggiore rischio», anche al
fine di prevenire azioni risarcitorie nei riguardi dell'ente pubblico
erogatore della prestazione.
Sussisterebbero, peraltro, idonee terapie alternative a TEC e
interventi di lobotomia, suggerite da istituzioni pubbliche e
sovranazionali: la Regione richiama, in particolare, la
raccomandazione UE n. 1235 del 1994.
L'intervento legislativo regionale sarebbe in definitiva fondato
sulla competenza concernente la tutela della salute e, in quanto
conforme ai principi individuabili in materia, si sottrarrebbe a
censura di illegittimità.
5. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 2003 e depositato
l'11 gennaio 2003 (reg. ric. n. 3 del 2003) il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato in via principale questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2, 3 e 4, della legge
della Regione Toscana 28 ottobre 2002, n. 39 (Regole del sistema
sanitario regionale toscano in materia di applicazione della terapia
elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia), in riferimento agli
articoli 2, 32, 33, primo comma, 117, terzo comma (tutela della
salute e professioni), della Costituzione.
La norma impugnata introduce il divieto, «di norma», di praticare
la TEC «nel sistema regionale della Toscana» su minori, anziani e
donne in stato di gravidanza, se non in caso di eccezionale e
comprovata necessità medica, su espressa richiesta e autorizzazione
dei familiari diretti del paziente nel caso di minori, ovvero del
paziente stesso negli altri casi, ferma restando la tutela della
vita, della salute e della dignità del paziente (comma 2). Essa
vieta poi in termini assoluti gli interventi di lobotomia prefrontale
e transorbitale e «altri simili interventi di psicochirurgia» (comma
3), e demanda alla Giunta regionale il compito di predisporre, entro
sei mesi dall'entrata in vigore della legge, linee guida sull'impiego
della TEC e sulle procedure relative al consenso del paziente e
all'autorizzazione all'intervento, «su conforme indicazione della
comunità scientifica toscana e acquisito il parere della Commissione
regionale di bioetica» (comma 4).
6. - Il ricorrente riproduce le medesime censure mosse avverso la
legge della Regione Piemonte n. 14 del 2002, soffermandosi poi in
particolare sul comma 4 dell'art. 3 della legge toscana.
Al ricorrente appare incostituzionale l'attribuzione alla Giunta
del potere di adottare, mediante atto amministrativo neppure
regolamentare, linee guida sull'impiego della TEC.
Nè si potrebbe ritenere invocabile in senso opposto l'intervento
preventivo della «comunità scientifica toscana», poichè a tale
espressione linguistica non corrisponde «un'entità istituzionale
organizzata»; in ogni caso, non sarebbe razionale ricorrere
all'opinione dei soli esperti toscani, a fronte di profili
scientifici di «dimensione internazionale», specie se si valuta il
rischio di divergenze rispetto alle indicazioni promananti dagli
organismi tecnici nazionali.
7. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile e infondata.
8. - In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Piemonte ha
depositato memoria illustrativa, insistendo perchè il ricorso sia
dichiarato inammissibile e infondato.
Viene eccepita anzitutto l'inammissibilità del ricorso, a causa
della dedotta «mancata specificazione dell'oggetto della questione»,
dovuta al fatto che il Governo avrebbe impugnato l'intero testo della
legge regionale, pur enunciando profili di incostituzionalità in
ordine ai soli articoli 4, 5 e 6.
Nel merito, la resistente contesta che le norme denunciate
confliggano con gli articoli 2, 32 e 33, primo comma, della
Costituzione, essendo esse tese a preservare la dignità
dell'individuo, nell'esercizio della potestà legislativa concorrente
attinente alla «tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
In particolare, la legge non interferirebbe con le funzioni
mediche diagnostiche e curative, ma si limiterebbe a stabilire
«particolari cautele», specie nei confronti di «soggetti
particolarmente vulnerabili». Nè vi sarebbe incisione sulla sfera di
libertà della ricerca scientifica.
Parimenti, ritiene la Regione che la legge impugnata non
contrasti con i principi desumibili dalle norme interposte richiamate
nel ricorso dello Stato.
Quanto alla legge n. 180 del 1978, in particolare, si sottolinea
che le norme censurate sarebbero rispettose del principio di
volontarietà dell'intervento terapeutico, nè ostacolerebbero
l'esecuzione di trattamenti sanitari obbligatori, nel rispetto della
dignità della persona.
Quanto alla legge n. 833 del 1978, poi, vi sarebbe piena armonia
tra le disposizioni regionali e gli articoli 33, 34 e 35 della
normativa statale, tesi a garantire l'acquisizione del consenso e
della partecipazione del soggetto sottoposto a trattamento sanitario
obbligatorio.
Peraltro, continua la Regione resistente, ulteriori disposizioni
della legge n. 833 del 1978 troverebbero corrispondenza nella legge
impugnata: vengono a tale proposito ricordati l'art. 1, in quanto
inteso a preservare la tutela della salute nel rispetto della
dignità e libertà del paziente, e l'art. 2, volto a promuovere
particolari precauzioni a favore di donne in stato di gravidanza,
minori, anziani, e a favorire il recupero e il reinserimento sociale
dei malati di mente.
Infine, la legge regionale sarebbe in armonia con i principi
desumibili dagli articoli 1 e 2 del d.lgs. n. 502 del 1992.
In particolare, gli articoli 1 e 2 della legge oggetto del
ricorso dettano, secondo la ricostruzione della difesa regionale, «le
premesse generali giustificative» dell'intervento legislativo;
l'art. 3, esigendo il consenso informato del paziente, preceduto da
adeguata informazione, concretizzerebbe «principi generali di
corretta condotta sanitaria e deontologica del personale medico», in
armonia con quanto previsto dalla circolare 15 febbraio 1999 del
Ministro della sanità.
L'art. 4, prescrivendo divieti nel ricorso alla TEC, alla
lobotomia prefrontale e transorbitale e ad altri simili interventi di
psicochirurgia, troverebbe a proprio fondamento «risultanze
scientifiche accreditate» da cui si desumerebbe l'inefficacia di tali
interventi, la dannosità degli stessi per la salute dei pazienti, e
soprattutto delle donne in stato di gravidanza, dei bambini, degli
anziani, ed infine la sussistenza di adeguate terapie alternative.
Nè sarebbe invocabile la libertà del medico di determinare la
cura ritenuta idonea, poichè «il legislatore non è subordinato
all'assioma del sovrano discernimento scientifico del medico».
Non si tratterebbe, perciò, di compromettere il diritto
dell'individuo alla cura, ma di «rafforzarlo», garantendo l'idoneità
della stessa nella struttura sanitaria regionale.
L'art. 5 avrebbe lo scopo di «salvaguardare il medico», che
voglia optare per terapie alternative.
L'art. 6, infine, istituisce un «controllo scientifico della
terapia elettroconvulsivante».
Con tali disposizioni, conclude la resistente, adottate
nell'esercizio di una potestà affidata costituzionalmente alla
Regione, non si comprime la libertà di esercizio dell'arte medica,
ma si responsabilizzano invece gli operatori sanitari, in fase di
scelta del trattamento terapeutico «di minore pericolosità e di
esito scientificamente accertato».
9. - A propria volta la Regione Toscana, in prossimità
dell'udienza pubblica, ha depositato memoria illustrativa.
La resistente premette di aver inteso uniformarsi, con la legge
impugnata, alle indicazioni tracciate da questa Corte con la sentenza
n. 282 del 2002: quest'ultima, in particolare, non avrebbe voluto
precludere al potere legislativo (sia statale che regionale) spazi di
disciplina, ed eventualmente di divieto, di pratiche mediche, a
condizione, tuttavia, che l'inefficacia o la dannosità delle stesse
fosse acclarata a livello scientifico.
Nel caso di specie, prosegue la difesa regionale, il legislatore
toscano non ha mancato di fondare il proprio intervento su
un'accurata fase istruttoria di carattere tecnico-scientifico, al
termine della quale sarebbero state puntualmente recepite le
direttive impartite dal Consiglio superiore della sanità,
dall'Osservatorio per la tutela della salute mentale, dal Comitato
nazionale di bioetica, come trascritte nella circolare 15 febbraio
1999 del Ministro della sanità.
Preme alla Regione sottolineare che, in quest'ottica, non si
sarebbe inteso vietare in termini assoluti la TEC, ma piuttosto
affidarsi alla prudente valutazione del caso concreto da parte del
sanitario responsabile, secondo le linee tracciate dalla legge
impugnata (che, rammenta la Regione, esprime un divieto operante solo
«di norma» e solo a favore di «soggetti deboli»).
Così legiferando, si sarebbe preservata la stessa autonomia
professionale del medico, in accordo con l'art. 29 del codice di
deontologia, quanto alla necessità che quest'ultimo garantisca «da
ogni sopruso» minori, anziani e disabili.
Quanto al divieto concernente la lobotomia, esso, secondo la
Regione Toscana, sarebbe fondato su un pacifico orientamento della
scienza medica, e risulterebbe meramente riproduttivo di un precetto
già desumibile direttamente dall'art. 32 della Costituzione e
dall'art. 5 del codice civile.
Nè sarebbe pertinente il richiamo operato dal ricorso alle norme
interposte di cui alla legge n. 180 del 1978 e n. 833 del 1978, e di
cui agli articoli 1 e 14 del d.lgs. n. 502 del 1992: da esse non
sarebbe dato desumere principi applicabili alla fattispecie (quanto
ai primi due testi normativi appena richiamati), o comunque
confliggenti con le disposizioni censurate (quanto al d.lgs. n. 502
del 1992).
Ne segue, secondo la Regione, l'infondatezza del motivo del
ricorso relativo alla pretesa violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione.
Parimenti, sulla scorta di quanto stabilito da questa Corte nella
sentenza n. 282 del 2002, dovrebbe escludersi la violazione degli
articoli 2, 32 e 33, primo comma, della Costituzione.
In ordine agli articoli 2 e 32 della Costituzione, ciò dovrebbe
affermarsi poichè la Corte «ha negato che il limite dei livelli
essenziali possa estendere la riserva di legislazione dello Stato
sino a ricomprendervi anche la disciplina in ordine alle pratiche
terapeutiche»; in ordine all'art. 33 della Costituzione, la Corte
avrebbe già escluso l'invasione dell'area dell'ordinamento civile da
parte del legislatore regionale, quando questi ponga «regole concrete
di condotta» cui i soggetti dell'ordinamento sono tenuti ad attenersi
nell'esercizio della propria attività professionale.
10. - Con atto depositato fuori termine ha spiegato intervento
nel giudizio promosso avverso la legge regionale del Piemonte (reg.
ric. n. 47 del 2002) il Comitato dei cittadini per i diritti
dell'uomo (C.C.D.U.), definendosi «associazione non riconosciuta
senza scopo di lucro», interessata ad aderire alla difesa della
Regione Piemonte e chiedendo il rigetto del ricorso.
11. - All'udienza pubblica del 30 settembre 2003, in sede di
discussione, le difese dello Stato e delle Regioni hanno illustrato
le rispettive ragioni e ribadito le conclusioni già rassegnate in
atti.

Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi di analogo tenore, il Presidente
del Consiglio ha impugnato (reg. ric. n. 47 del 2002) la legge
regionale del Piemonte 3 giugno 2002, n. 14 (Regolamentazione
sull'applicazione della terapia elettroconvulsivante, la lobotomia
prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di
psicochirurgia), e (reg. ric. n. 3 del 2003) l'art. 3, commi 2, 3 e
4, della legge regionale della Toscana 28 ottobre 2002, n. 39 (Regole
del sistema sanitario regionale toscano in materia di applicazione
della terapia elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e
transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia).
Le due leggi regionali hanno lo stesso oggetto, anche se la
disciplina in esse contenuta è parzialmente diversa. In particolare,
entrambe le leggi esordiscono con disposizioni che enunciano
genericamente finalità di sviluppo sociale «verso obiettivi di
progresso democratico» e di «intervento a tutela della salute dei
cittadini» (art. 1 della legge del Piemonte; art. 1 della legge della
Toscana), e proclamano l'adesione delle due Regioni «ai deliberati
delle Nazioni Unite, del Consiglio d'Europa» e alle disposizioni
nazionali «in materia di diritti umani» (art. 2 della legge del
Piemonte; art. 2 della legge della Toscana, che prosegue elencando
taluni documenti internazionali in tema di psichiatria e diritti
umani).
La legge piemontese contiene poi un articolo 3 che disciplina il
«consenso informato» in relazione alla pratica della terapia
elettroconvulsivante (TEC). L'articolo 4 stabilisce che «è fatto
divieto di utilizzare in tutte le strutture regionali la TEC sui
bambini e gli anziani. Per le donne in gravidanza viene posto il
medesimo divieto a meno che l'applicazione della TEC venga
espressamente richiesta dalla paziente e autorizzata anche dal
coniuge e dai familiari diretti della paziente, secondo le modalità
espresse dall'articolo 3»; e che «viene fatto divieto di utilizzare
in tutte le strutture regionali la lobotomia prefrontale e
transorbitale, ad altri simili interventi di psicochirurgia». Ai
sensi dell'articolo 5 «è eliminato ogni riferimento che possa
contemplare una responsabilità professionale del medico che decida
di non ricorrere alla TEC, alla lobotomia prefrontale e transorbitale
e ad altri simili interventi di psicochirurgia, salvo rispondere dei
propri atti nei termini previsti dalla normativa sulla
responsabilità professionale». Infine l'articolo 6, sotto la rubrica
«Monitoraggio, sorveglianza e valutazione», prevede che «tutte le TEC
sono corredate da dati analitici che permettano di avviare rigorosi
studi clinici. I pazienti vengono sottoposti a verifiche e controlli
sanitari generali periodici per un lungo periodo di tempo successivo
allo shock. A tal fine l'Assessorato regionale alla sanità metterà
in atto procedure di valutazione e revisione periodica delle
applicazioni della TEC su scala regionale attraverso una Commissione
composta da professionisti esterni e rappresentanti locali,
professionalmente qualificati, delle associazioni di settore».
A sua volta l'art. 3 della legge toscana, al comma 1, detta norme
sul consenso informato in relazione alla pratica della TEC; al
comma 2 stabilisce che «di norma, nel sistema sanitario regionale
della Toscana non si ricorre all'utilizzo della TEC sui minori, sugli
anziani oltre il sessantacinquesimo anno di età e sulle donne in
stato di gravidanza, se non in caso di eccezionale e comprovata
necessità medica, su espressa richiesta e autorizzazione dei
familiari diretti del paziente nel caso dei minori, ovvero dal
(recte: del) paziente stesso negli altri casi e secondo le modalità
indicate al comma 1, sempre e comunque salvaguardando la tutela della
vita, della salute e della piena dignità del paziente». Il
successivo comma 3 recita che «nel sistema sanitario regionale della
Toscana non si utilizzano la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia». Il comma 4 prevede che
«apposite linee guida sull'utilizzo della TEC e sulle procedure
relative al consenso e all'autorizzazione sono adottate dalla Giunta
regionale, su conforme indicazione della comunità scientifica
toscana e acquisito il parere della Commissione regionale di
bioetica, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge».
L'art. 4, infine, prevede «una attenta sorveglianza per monitorare e
valutare indicazioni, frequenza, procedure ed esiti delle
applicazioni», e dispone che gli interventi di TEC siano «corredati
da dati analitici che permettano di avviare rigorosi studi clinici»,
assicurando che i pazienti siano successivamente sottoposti a
verifiche e controlli sanitari.
I ricorsi fanno riferimento alla sentenza di questa Corte n. 282
del 2002, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una
legge della Regione Marche relativa alla stessa materia, e in
particolare alle affermazioni in tale decisione contenute circa
l'autonomia del medico, che opera le scelte professionali basandosi
sullo stato delle conoscenze, e circa il contrasto con i principi
fondamentali della legislazione statale di un intervento legislativo
regionale non fondato su acquisizioni tecnico-scientifiche verificate
dagli organismi competenti, di norma nazionali o sovranazionali.
Questo precedente confermerebbe, secondo il ricorrente, che le
disposizioni impugnate - la legge piemontese e «segnatamente» gli
articoli 4, 5 e 6 di essa, da una parte, l'articolo 3, commi 2, 3 e
4, della legge toscana, dall'altra - eccederebbero la competenza
regionale e contrasterebbero con gli articoli 2, 32, 33, primo comma,
e 117, terzo comma (professioni e tutela della salute), della
Costituzione, nonchè con i principi recati da diverse leggi statali,
e precisamente l'art. 114 (recte: 115), comma 1, lettere b) e d), del
d.lgs. n. 112 del 1998, e l'art. 47-ter, lettere a) e b), del d.lgs.
n. 300 del 1999 (in tema di riserva allo Stato di funzioni
concernenti l'adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche,
di manuali e istruzioni tecniche, di indirizzi generali e
coordinamento in materia sanitaria); gli artt. 1, 2, 3 e 5 della
legge n. 180 del 1978 e gli artt. 33, 34 e 35 della legge n. 833 del
1978 (in tema di accertamenti e di trattamenti sanitari volontari ed
obbligatori, in particolare per malattia mentale); gli artt. 1 e 14
del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni (in tema di
livelli essenziali di assistenza medica e di diritti dei cittadini
nell'ambito del servizio sanitario nazionale).
Ad avviso del ricorrente, i legislatori regionali non potrebbero,
senza l'apporto di adeguate istituzioni tecnico-specialistiche, dare
indicazioni su singole terapie, così incidendo su diritti
fondamentali dei cittadini; le decisioni in materia si
collocherebbero in un momento logicamente preliminare persino
rispetto alla determinazione dei livelli essenziali e uniformi di
assistenza sanitaria.
Le disposizioni impugnate invaderebbero altresì l'«area
concettuale» dei diritti fondamentali del paziente e la contigua area
delle responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie,
nonchè, in parte, della ricerca in campo medico, violando così gli
artt. 2, 32 e 33, primo comma, della Costituzione.
A proposito dell'art. 3, comma 4, della legge toscana, che
prevede «linee guida» emanate dalla Giunta regionale
sull'applicazione della TEC, su conforme indicazione della «comunità
scientifica toscana», il ricorrente aggiunge che a siffatta comunità
scientifica non corrisponde un'«entità istituzionale organizzata e
dotata di legittimi esponenti», e comunque che non sarebbe razionale
riservare alla dimensione regionale l'espressione di tali
indicazioni, che potrebbero anche contrastare con quelle espresse
dalle istituzioni tecnico-specialistiche nazionali.
2. - È opportuno che i due giudizi, aventi ad oggetto leggi
regionali sullo stesso tema e parzialmente coincidenti nel contenuto,
siano riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato, peraltro tardivamente, nel giudizio relativo
alla legge piemontese, dal Comitato dei cittadini per i diritti
dell'uomo (C.C.D.U.) di Milano. Secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in
via principale sono legittimati ad essere parti solo i soggetti
titolari delle attribuzioni legislative in contestazione (cfr., da
ultimo, sentenze n. 49 del 2003, n. 303 del 2003, n. 307 del 2003 e
n. 315 del 2003).
4. - Il giudizio relativo alla legge regionale della Toscana ha
ad oggetto, come si è detto, i soli commi 2, 3 e 4 dell'articolo 3,
relativi rispettivamente ai limiti di utilizzo della TEC, al divieto
di utilizzo della lobotomia e di altri interventi cosiddetti di
psicochirurgia, e alle linee guida regionali sull'utilizzo della TEC
e sulle relative procedure.
Il ricorso avverso la legge regionale del Piemonte, invece,
impugna l'intera legge, anche se poi le censure sono riferite
«segnatamente» agli articoli 4, 5 e 6, relativi rispettivamente ai
limiti di utilizzo della TEC e al divieto di utilizzo della lobotomia
e di simili interventi di psicochirurgia (art. 4), alla
responsabilità professionale del medico (art. 5), al monitoraggio,
sorveglianza e valutazione della pratica della TEC (art. 6).
Tuttavia la delibera del Consiglio dei ministri, relativa
all'impugnazione della legge piemontese, è esplicita nel senso che
il Governo ha determinato di impugnare il solo articolo 4, al quale
soltanto sono riferite anche le valutazioni di illegittimità
formulate nella relazione del Ministro per gli affari regionali
allegata al verbale del Consiglio dei ministri medesimo.
Poichè l'oggetto dell'impugnazione è definito dal ricorso in
conformità alla decisione governativa (cfr. sentenza n. 315 del
2003), sono dunque inammissibili le questioni sollevate nei confronti
degli articoli 5 e 6 della legge piemontese (e più in generale nei
confronti dell'intera legge), ferma restando la valutazione di questa
Corte in ordine all'eventuale nesso di inscindibilità fra la
disposizione validamente impugnata e le altre disposizioni della
legge, non investite da autonome censure ritualmente proposte.
In definitiva, pertanto, l'oggetto dei due giudizi viene in larga
parte ad essere il medesimo: esso riguarda le disposizioni delle due
leggi che pongono limiti o divieti all'utilizzo della TEC, della
lobotomia e di altri simili interventi di psicochirurgia, cui si
aggiunge, nel caso della legge toscana, la previsione di linee guida
regionali per l'utilizzo della TEC e le relative procedure.
5. - Le questioni sono fondate.
5.1. - Questa Corte ha già avuto modo di stabilire, nella
sentenza n. 282 del 2002, relativa ad una legge regionale delle
Marche (che sospendeva, nel territorio regionale, l'applicazione
della TEC, della lobotomia e di altri simili interventi di
psicochirurgia), che scelte legislative dirette a limitare o vietare
il ricorso a determinate terapie - la cui adozione ricade in linea di
principio nell'ambito dell'autonomia e della responsabilità dei
medici, tenuti ad operare col consenso informato del paziente e
basandosi sullo stato delle conoscenze tecnico-scientifiche a
disposizione - non sono ammissibili ove nascano da pure valutazioni
di discrezionalità politica, e non prevedano «l'elaborazione di
indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze
scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite
istituzioni e organismi - di norma nazionali o sovranazionali - a
ciò deputati», nè costituiscano «il risultato di una siffatta
verifica».
Si può ora aggiungere che stabilire il confine fra terapie
ammesse e terapie non ammesse, sulla base delle acquisizioni
scientifiche e sperimentali, è determinazione che investe
direttamente e necessariamente i principi fondamentali della materia,
collocandosi «all'incrocio fra due diritti fondamentali della persona
malata: quello ad essere curato efficacemente, secondo i canoni della
scienza e dell'arte medica; e quello ad essere rispettato come
persona, e in particolare nella propria integrità fisica e psichica»
(sentenza n. 282 del 2002), diritti la cui tutela non può non darsi
in condizioni di fondamentale eguaglianza su tutto il territorio
nazionale.
Da ciò discende che interventi legislativi regionali, posti in
essere nell'esercizio di una competenza legislativa concorrente, come
quella di cui le Regioni godono in materia di tutela della salute
(art. 117, terzo comma, Cost.), sono costituzionalmente illegittimi
ove pretendano di incidere direttamente sul merito delle scelte
terapeutiche in assenza di - o in difformità da - determinazioni
assunte a livello nazionale, e quindi introducendo una disciplina
differenziata, su questo punto, per una singola Regione.
Nei limiti dei principi fondamentali, nulla vieta invece che le
Regioni, responsabili per il proprio territorio dei servizi sanitari,
dettino norme di organizzazione e di procedura, o norme concernenti
l'uso delle risorse pubbliche in questo campo: anche al fine di
meglio garantire l'appropriatezza delle scelte terapeutiche e
l'osservanza delle cautele necessarie per l'utilizzo di mezzi
terapeutici rischiosi o destinati ad impieghi eccezionali e ben
mirati, come è riconosciuto essere la terapia elettroconvulsivante
(in questo ambito possono collocarsi discipline sul consenso
informato o sulle procedure di monitoraggio, sorveglianza e
valutazione, quali quelle contenute anche in disposizioni delle leggi
di cui è giudizio, estranee all'oggetto delle impugnazioni
ritualmente proposte: artt. 3 e 6 della legge del Piemonte; art. 3,
comma 1, e art. 4 della legge della Toscana).
Per altro verso, va da sè che la valutazione di illegittimità
di norme regionali tendenti a vincolare le scelte terapeutiche non
equivale in alcun modo al riconoscimento della liceità di pratiche
(quali, in ipotesi, gli interventi di c.d. psicochirurgia di cui è
parola nelle leggi impugnate) delle quali possa essere messa in
discussione la natura stessa di terapie piuttosto che di interventi
soltanto lesivi dell'integrità dei pazienti, e che, in questa
seconda ipotesi, rientrerebbero nell'ambito di previsione di generali
divieti.
5.2. - L'articolo 4 della legge regionale del Piemonte contrasta
palesemente con i principi ora indicati, là dove pone divieti di
utilizzo delle pratiche e degli interventi in questione (sia pure con
esclusione di determinate ipotesi nel caso di impiego della TEC su
donne in gravidanza, condizionato peraltro, impropriamente, ad
autorizzazioni del coniuge e dei «familiari diretti» della paziente,
non coerenti con i principi fondamentali in tema di consenso
informato).
Lo stesso deve dirsi per il comma 3 dell'art. 3 della legge
toscana, che a sua volta dispone un semplice divieto degli interventi
di psicochirurgia.
Ma a non diversa conclusione deve giungersi anche a proposito del
comma 2 dello stesso art. 3 della legge toscana, che pone «di norma»
un divieto di utilizzo della TEC su determinate categorie di
pazienti, eccettuando talune ipotesi di «eccezionale e comprovata
necessità medica». Nella misura in cui a tale disposizione si
voglia, come è doveroso, attribuire un significato normativo, e non
solo di generico e inutile riconoscimento delle autonome responsabili
determinazioni dei medici, anche questa norma finisce per
rappresentare un intervento di merito nella scelta delle terapie
praticabili, precluso, per le ragioni esposte, al legislatore
regionale.
5.3. - Anche l'art. 3, comma 4, della legge toscana, che rinvia a
«linee guida» non solo sulle procedure di consenso e di
«autorizzazione» ma anche «sull'utilizzo della TEC», da adottarsi
dalla Giunta regionale «su conforme indicazione della comunità
scientifica toscana», è in contrasto con i principi esposti.
Infatti il riferimento limitativo ad una non meglio precisata
«comunità scientifica toscana» come base tecnica per l'elaborazione
delle linee guida si pone in contraddizione con il carattere, di
norma nazionale o sovranazionale, delle acquisizioni e delle
valutazioni tecnico-scientifiche sul cui fondamento i sanitari sono
chiamati ad operare, non potendosi certo ammettere, per la stessa
ragione per cui è precluso un intervento legislativo regionale sul
merito delle scelte terapeutiche, un vincolo, in una sola Regione, a
rispettare indicazioni provenienti da un solo settore,
territorialmente circoscritto, della comunità scientifica.
6. - Pur restando escluse dall'oggetto del giudizio le altre
norme della legge del Piemonte, non validamente impugnate, questa
Corte non può omettere di rilevare che l'art. 5 della stessa legge,
che dispone la «eliminazione» di ogni «riferimento che possa
contemplare una responsabilità professionale del medico che decida
di non ricorrere» alla TEC e agli interventi vietati dall'art. 4
(salvo poi, contraddittoriamente, richiamarsi alla normativa sulla
responsabilità professionale), si pone in inscindibile nesso con
l'articolo 4, oggetto delle censure del ricorrente e della
dichiarazione di illegittimità costituzionale. L'esenzione da
responsabilità di cui ivi si discorre non può infatti che
collegarsi alle norme sostanziali sui divieti di utilizzo delle
pratiche in questione, disposti dall'art. 4.
Pertanto, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
anche l'art. 5 deve essere dichiarato illegittimo per illegittimità
consequenziale.
7. - Restano assorbiti gli ulteriori profili di
incostituzionalità dedotti dal ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
a) Dichiara inammissibile l'intervento del Comitato dei
cittadini per i diritti dell'uomo (C.C.D.U.) di Milano nel giudizio
promosso con il ricorso iscritto al n. 47 del registro ricorsi del
2002;
b) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 4
della legge della Regione Piemonte 3 giugno 2002, n. 14
(Regolamentazione sull'applicazione della terapia
elettroconvulsivante, la lobotomia prefrontale e transorbitale ed
altri simili interventi di psicochirurgia);
c) Dichiara, ai sensi dell'articolo 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'articolo 5 della
predetta legge della Regione Piemonte n. 14 del 2002;
d) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni della predetta legge della Regione
Piemonte n. 14 del 2002, diverse da quelle di cui ai capi b) e c),
sollevata, in riferimento agli articoli 2, 32, 33, primo comma, e
117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso iscritto al n. 47 del registro ricorsi
del 2002;
e) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
commi 2, 3 e 4, della legge della Regione Toscana 28 ottobre 2002,
n. 39 (Regole del sistema sanitario regionale toscano in materia di
applicazione della terapia elettroconvulsivante, la lobotomia
prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di
psicochirurgia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 novembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1256