1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 24-10-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 SENTENZA 8 - 19 ottobre 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Mezzogiorno (provvedimenti per il) - Incentivi all'occupazione - Proroga e incremento di sgravi contributivi gia' applicabili ed esenzione triennale dei contributi previdenziali per le nuove assunzioni - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata disparita' di trattamento fra le regioni settentrionali e quelle meridionali - Parametro al di fuori del titolo V della parte II della Costituzione - Necessita' che la lesione concerna le competenze costituzionalmente assegnate alle regioni - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 3, commi 4, 5 e 6. - Costituzione, art. 3. Mezzogiorno (provvedimenti per il) - Incentivi all'occupazione - Proroga e incremento di sgravi contributivi gia' applicabili ed esenzione triennale dei contributi previdenziali per le nuove assunzioni - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata lesione di norme comunitarie - Censura formulata tardivamente in sede di memoria difensiva - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 3, commi 4, 5 e 6. - Costituzione, art. 10 [recte: art. 11]; trattato CEE artt. 92 e 93; decisioni Commissione C.E. 2 marzo 1988 e 1 marzo 1995. Tributi locali - Istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive IRAP - Dotazione propria del Fondo sanitario ed eccedenze dovute dalle regioni allo Stato - Determinazione in base a calcolo riferito all'intero gettito dell'IRAP e non piu' ad una percentuale di esso - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata riduzione dei trasferimenti statali alle regioni e aumento delle eccedenze da riversare allo Stato - Garanzia costituzionale riferita alla sola adeguatezza delle risorse finanziarie rispetto ai compiti della regione - Mancata denuncia di incongruita' o insufficienza delle risorse disponibili - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 6. - Costituzione, art. 119. Previdenza e assistenza - Maternita' e infanzia - Assegni in denaro a favore di nuclei familiari con tre figli o piu' nonche' a favore delle madri di nati dopo il 1 luglio 1999 - Erogazione da parte dei comuni - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata violazione di competenze in materia di servizi sociali attribuite alla regione - Inidoneita' del decreto invocato a parametro e sua derogabilita' da parte di leggi successive - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, artt. 65 e 66. - Costituzione, artt. 117, 118 e 97; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Sanita' pubblica - Prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio e altre prestazioni specialistiche ambulatoriali - Assistiti esenti e totalmente esenti - Esonero dal pagamento della quota fissa per ricetta - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata decurtazione di entrate di spettanza regionale - Intervento inserito in manovra di finanza pubblica non lesivo dell'equilibrio complessivo - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 68, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 119; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 11. Sanita' pubblica - Spesa farmaceutica - Determinazione delle eccedenze della spesa farmaceutica di ogni regione e dei contributi dovuti da imprese farmaceutiche e farmacie per coprire parti di tali eccedenze - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata estromissione delle regioni dal calcolo - Pretesa lesione del principio di informativa delle regioni in ordine alla spesa in materia sanitaria ed assistenziale, in violazione delle competenze attribuite dal decreto n. 502 del 1992 - Norma di rango ordinario, modificabile da norma successiva - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 68, commi 3, 4, 5, 7 e 9. - Costituzione, artt. 117 e 118; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8. Sanita' pubblica - Stanziamenti per la riqualificazione della assistenza sanitaria nei grandi centri urbani - Individuazione degli interventi ad opera della Conferenza unificata Stato-regioni e province autonome e Stato-citta', con intervento dell'ANCI - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentato eccessivo coinvolgimento dei comuni in questioni essenzialmente di spettanza regionale - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 71. - Costituzione, artt. 117 e 118; d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 2; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 114. (001C1068) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 24-10-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA,
Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda
CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 4, 5 e
6; degli artt. 6, 65, 66, 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 e
dell'art. 71 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza
pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), promosso con ricorso
della Regione Lombardia, notificato il 28 gennaio 1999, depositato in
cancelleria il 5 febbraio 1999 ed iscritto al n. 7 del registro
ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2001 il giudice relatore
Annibale Marini;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 1999 e depositato il
5 febbraio 1999, la Regione Lombardia ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 4, 5 e 6; degli
artt. 6, 65, 66, 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 e dell'art. 71 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo).
2. - In particolare, la Regione censura, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 92 e 93 del
trattato che istituisce la comunità economica europea, firmato il
25 marzo 1957, reso esecutivo con legge 14 ottobre 1957, n. 1203, ed
alle decisioni della Commissione delle comunità europee del 2 marzo
1988 e del 1 marzo 1995, l'art. 3, commi 4, 5 e 6 della legge n. 448
del 1998, nella parte in cui, al fine di incentivare la occupazione
nel meridione d'Italia, prevede:
al comma 4, la proroga e l'incremento degli sgravi
contributivi già applicabili, in forza dell'art. 4, commi 17 e 18,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica), nelle regioni meridionali per i lavoratori
occupati alla data del 1 dicembre 1997;
al comma 5, che i datori di lavoro privati e gli enti
pubblici economici operanti nelle regioni Abruzzo, Molise, Campania,
Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna possano godere,
relativamente alle nuove assunzioni - effettuate, limitatamente
all'Abruzzo ed al Molise, nell'anno 1999 e, per le altre regioni,
anche negli anni 2000 e 2001 - incrementative del numero delle unità
realmente occupate rispetto al 31 dicembre 1998, della totale
esenzione, per un periodo di tre anni dalla avvenuta assunzione, dai
contributi dovuti all'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) sulle retribuzioni assoggettate a contribuzione per il Fondo
pensioni lavoratori dipendenti;
al comma 6, le puntuali condizioni per poter accedere ai
benefici di cui al predetto comma 5.
Secondo la ricorrente, le norme impugnate comporterebbero
un'evidente disparità di trattamento fra le regioni settentrionali e
quelle meridionali causando, in particolare, lo spostamento di
attività produttive verso una parte del territorio nazionale, e
finendo per gravare, in assenza di una effettiva riduzione del costo
del lavoro, sulla fiscalità generale e, di conseguenza, anche sulla
Regione Lombardia e sui cittadini in essa residenti.
Peraltro, osserva la ricorrente, le disposizioni in questione
sarebbero anche in contrasto con le ricordate decisioni della
Commissione delle comunità europee, che già in passato avevano
dichiarato illegittimo il regime degli sgravi contributivi esistente
nel Mezzogiorno d'Italia, per violazione degli artt. 92 e 93 del
trattato CEE.
3. - Viene altresì censurato, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione, l'art. 6 della legge n. 448 del 1998.
La Regione ricorrente, dopo avere brevemente esposto le modifiche
introdotte dal comma 1 della citata disposizione ai principi ed ai
criteri direttivi cui il legislatore delegato deve ispirarsi ai fini
della istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive
(di seguito IRAP), lamenta in particolare che, per effetto
dell'inserimento - disposto dal comma 2, lettera b) dell'art. 6 della
legge n. 448 del 1998 - di una lettera e-bis) nel comma 147
dell'art. 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), la dotazione propria del
Fondo sanitario e le eccedenze dovute allo Stato vengano calcolate
con riferimento ad un parametro maggiore rispetto a quello
considerato in passato e costituito dall'intero gettito IRAP. Ed
effetto indotto di tale innovazione normativa verrebbe ad essere, per
un verso, la riduzione dei flussi finanziari dallo Stato alle regioni
e, per altro verso, un più elevato ammontare dei fondi in eccedenza
che le regioni debbono restituire allo Stato e, pertanto, in
definitiva, la violazione della autonomia finanziaria delle regioni
stesse.
4. - Ulteriore censura viene mossa dalla ricorrente, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 97 della Costituzione, all'art. 65
della legge n. 448 del 1998 che, nel prevedere la corresponsione di
assegni in danaro in favore di nuclei familiari aventi determinati
requisiti di composizione e di reddito, dispone che gli assegni in
questione siano erogati dai comuni, che dovranno renderne nota la
disponibilità attraverso pubbliche affissioni.
Rileva sul punto la Regione che la norma in questione sarebbe
lesiva delle sue competenze in materia di servizi sociali,
riconosciute, in attuazione degli artt.117 e 118 della Costituzione,
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59).
Secondo la ricorrente, infatti, data la definizione che
l'art. 128 del d.lgs. n. 112 del 1998 fornisce dei "servizi sociali",
tale da ricomprendere anche le erogazioni previste dalla norma
censurata, la relativa funzione ed i connessi compiti amministrativi
spetterebbero alla regione, cui sarebbero stati conferiti
dall'art. 131 del d.lgs. citato.
Conclude sul punto la ricorrente osservando che, integrando sia
il d.lgs. n. 112 del 1998 che la legge di delega 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed agli enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa) il parametro
dettato dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, la loro violazione
avrebbe rilievo costituzionale.
5. - Discorso in tutto analogo viene svolto per l'art. 66 della
legge n. 448 del 1998, sempre in riferimento agli artt. 117, 118 e 97
della Costituzione, nella parte in cui prevede, in favore delle madri
di figli nati successivamente al 1 luglio 1999 ed aventi determinati
requisiti soggettivi e di reddito, la erogazione da parte dei comuni
di assegni periodici in danaro.
6. - Nel ricorso viene, altresì, censurato l'art. 68, commi 1 e
2, della legge n. 448 del 1998, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione, in relazione all'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale) ed all'art. 11 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421).
Per effetto del combinato disposto dei due commi impugnati, per
le prescrizioni relative alle prestazioni di diagnostica strumentale
e di laboratorio e per le altre prestazioni specialistiche
ambulatoriali, gli assistiti esenti e quelli totalmente esenti
sarebbero esonerati dal pagamento della quota fissa, ammontante sino
a quel momento a lire 6.000 per ricetta; il che comporterebbe,
secondo la ricorrente, in violazione dell'art. 119 della
Costituzione, la decurtazione di entrate di indubbia spettanza
regionale.
7. - Oggetto di censura sono altresì i commi 3, 4, 5, 7 e 9 del
medesimo art. 68 della legge n. 448 del 1998.
Essi, ad avviso della Regione Lombardia, nel dettare una
articolata procedura volta alla determinazione sia delle eccedenze
della spesa farmaceutica di ogni regione che dell'entità dei
contributi dovuti, rispettivamente, dalle imprese titolari
dell'autorizzazione all'immissione in commercio dei medicinali, dalle
imprese distributrici e dalle farmacie aperte al pubblico per coprire
parte di tali eccedenze, determinerebbero la totale estromissione
delle regioni sia dal loro calcolo che da quello dei contributi,
essendo esclusivo compito di queste ultime fornire al Ministero della
sanità i dati relativi alla vendita da parte delle farmacie di tutti
i medicinali erogati a carico del Servizio sanitario regionale.
E ciò, secondo la ricorrente, contrasterebbe con il principio
generale, proprio di tutta la materia sanitaria ed assistenziale,
secondo il quale le regioni debbono essere in condizione di ottenere
tutte le informazioni in ordine alla spesa afferente a tale materia.
8. - Infine la Regione Lombardia censura l'art. 71 della legge
n. 448 del 1998, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in relazione al decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), all'art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992 ed all'art. 114 del
d.lgs. n. 112 del 1998.
Tale norma prevede lo stanziamento di somme di danaro per
interventi di riqualificazione della assistenza sanitaria nei grandi
centri urbani, da individuarsi, su proposta del Ministro della
sanità, dalla Conferenza unificata Stato-regioni e province autonome
e Stato-città, tenendo in particolare considerazione le zone
centro-meridionali della Nazione.
Lamenta la ricorrente che sarebbe lesiva delle sue attribuzioni
la circostanza che nella individuazione di tali interventi venga
concesso un ampio spazio ai comuni; questi, infatti, debbono essere
sentiti nella fase di elaborazione dei progetti; sono rappresentati,
attraverso la Associazione nazionale comuni d'Italia - che partecipa,
in misura paritetica con le regioni, il Ministero della sanità e la
Conferenza Stato-regioni, alla istruttoria volta alla realizzazione
degli interventi stessi -; possono, decorso il termine per la
presentazione dei progetti di intervento da parte delle regioni,
sostituirsi ad esse e presentarne di propri.
La norma viene, altresì, censurata in relazione al
coinvolgimento, che tramite essa si realizza, della Conferenza
unificata Stato-regioni e Stato-città nella istruttoria relativa ai
suddetti progetti, cioè in questioni ritenute essenzialmente di
spettanza regionale.
9. - Si è costituito in giudizio, con atto del 17 febbraio 1999,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
Secondo la difesa dello Stato la questione, relativa all'art. 3,
commi 4, 5 e 6, della legge n. 448 del 1998 sarebbe inammissibile in
quanto, per un verso, "impinge nel merito della scelta legislativa"
e, per altro verso, in quanto viene denunziata un'irrilevante
violazione del diritto comunitario.
Anche la censura mossa nei confronti dell'art. 6 della legge
n. 448 del 1998 sarebbe, secondo la stessa difesa, inammissibile non
essendo chiaro in che modo risulti violato l'art. 119 della
Costituzione.
Parimenti inammissibili sarebbero le censure formulate
relativamente agli artt. 65 e 66 della stessa legge, che si
fonderebbero essenzialmente sulla violazione di un parametro, il
d.lgs. n. 112 del 1998, non avente rango costituzionale.
Anche in riferimento alla costituzionalità dei commi 1 e 2
dell'art. 68 della legge n. 448 del 1998, l'Avvocatura eccepisce
preliminarmente la inammissibilità della questione stante la
evocazione di un parametro di legittimità costituzionale (l'art. 1
della legge n. 421 del 1992 e l'art. 11 del d.lgs. n. 502 del 1992)
avente rango solo ordinario; peraltro, nel merito, la questione
sarebbe, comunque, infondata in quanto, a fronte della riduzione di
entrate regionali legate alla parziale soppressione dei ticket
sanitari disposta con la norma censurata, sarebbe stato previsto un
meccanismo di risparmio di spesa nel medesimo settore farmaceutico
tale da compensare l'ammontare delle minori entrate.
Quanto agli altri commi impugnati del medesimo art. 68 la difesa
dello Stato ritiene non ravvisabili le menomazioni delle garanzie di
informazione lamentate dalla Regione Lombardia.
Infine, riguardo alla affermata incostituzionalità dell'art. 71,
rileva la Avvocatura che per effetto di esso non si realizzerebbe
alcuna violazione di competenze attribuite alle regioni, non
essendovi alcuna contraddizione fra l'ambito di tali competenze e la
valorizzazione delle altre autonomie locali.
10. - In prossimità della udienza pubblica la Regione Lombardia
ha depositato una documentata memoria illustrativa.
In essa la ricorrente ha rilevato che la modifica medio tempore
intervenuta di talune delle norme oggetto di censura non ne ha
eliminato la illegittimità ed ha precisato che la censura rivolta
nei confronti dell'art. 3 della legge n. 448 del 1998 è formulata
anche con riferimento all'art. 10 della Costituzione, norma in base
alla quale vi è l'obbligo di conformazione della legislazione
statale ai principi del diritto internazionale generalmente
riconosciuti, nell'occasione rappresentati dagli artt. 92 e 93 del
trattato CEE del 25 marzo 1957.
Quanto agli artt. 65, 66 e 68 la ricorrente ha sottolineato la
ammissibilità e la fondatezza della questione; in particolare, oltre
a rilevare che il d.lgs. n. 112 del 1998 è stato emanato in
specifica attuazione degli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione, ha
osservato che la violazione costituzionale può verificarsi non
soltanto allorchè una norma ordinaria leda direttamente una norma di
rango costituzionale, ma anche allorchè, come nel caso, la
violazione si realizzi, indirettamente, attraverso, appunto, il
contrasto con una norma interposta.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 10, 117, 118 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Lombardia investe diverse norme della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), ed in particolare, l'art. 3, commi 4, 5 e 6; gli artt. 6,
65, 66, 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 e l'art. 71.
Attesa la sostanziale eterogeneità sia delle norme censurate
che, sia pure in misura minore, dei parametri costituzionali evocati,
la complessa questione va esaminata partitamente.
2. - L'art. 3 della legge n. 448 del 1998 viene censurato nella
parte in cui, al fine di incentivare la occupazione nel Mezzogiorno,
prevede:
al comma 4, la proroga e l'incremento degli sgravi
contributivi già applicabili, in forza dell'art. 4, commi 17 e 18,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica), nelle regioni meridionali per i lavoratori
occupati alla data del 1 dicembre 1997;
al comma 5, che i datori di lavoro privati e gli enti
pubblici economici operanti nelle Regioni Abruzzo, Molise, Campania,
Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, possano godere,
relativamente alle nuove assunzioni, tali da incrementare il numero
delle unità effettivamente occupate rispetto al 31 dicembre 1998,
effettuate, limitatamente all'Abruzzo ed al Molise, nell'anno 1999 e,
per le altre regioni, anche negli anni 2000 e 2001, della totale
esenzione, per un periodo di tre anni dalla avvenuta assunzione, dai
contributi INPS sulle retribuzioni dei nuovi assunti;
al comma 6 le puntuali condizioni per poter accedere ai
benefici di cui al predetto comma 5.
Le norme in questione, secondo la Regione Lombardia, sarebbero
lesive dell'art. 3 della Costituzione per la disparità di
trattamento che verrebbero a determinare fra le regioni del nord e
quelle del Mezzogiorno, risultando le prime pregiudicate sia a causa
dello spostamento di attività produttive verso altre parti della
Nazione sia dal fatto che gli sgravi contributivi previsti dalle
disposizioni censurate, non connessi ad una riduzione effettiva del
costo del lavoro, finirebbero per pesare sulla fiscalità generale e,
di conseguenza, anche sulla Regione Lombardia e sui cittadini in essa
residenti.
Nella memoria illustrativa depositata in prossimità della
udienza pubblica la ricorrente ha precisato che la censura viene
altresì formulata, in riferimento all'art. 10 della Costituzione, in
relazione agli artt. 92 e 93 del trattato che istituisce la comunità
economica europea, firmato il 25 marzo 1957, reso esecutivo con legge
14 ottobre 1957, n. 1203, ed alle decisioni della Commissione delle
comunità europee del 2 marzo 1988 e del 1 marzo 1995.
2.1. - La questione è inammissibile, con riferimento ad ambedue
i parametri evocati.
2.2. - Quanto al secondo, a parte la circostanza che, come
risulta dalla nota, acquisita in atti, del 10 agosto 1999, n. prot.
SG(99) D/6511, la stessa Commissione europea (alla cui
autorizzazione, secondo quanto previsto al comma 7 dell'art. 3 della
legge n. 448 del 1998, è espressamente subordinata la efficacia
delle disposizioni contenute nei precedenti commi 4 e 5), ha ritenuto
che il regime degli aiuti in questione è compatibile con la
disciplina comunitaria, basti osservare - al di là dell'evidente
imprecisione in cui è incorsa la difesa della ricorrente indicando
come parametro di riferimento, invece dell'art. 11 della
Costituzione, norma che fornisce copertura costituzionale al diritto
comunitario (cfr. sentenza n. 85 del 1999), l'art. 10 della
Costituzione, norma che si riferisce esclusivamente al diritto
internazionale generalmente riconosciuto - che la censura non può
essere presa in considerazione in quanto è stata compiutamente
formulata solamente in sede di memoria difensiva e, pertanto,
tardivamente (cfr. sentenza n. 382 del 1999).
2.3. - Quanto al primo si rileva che questa Corte ha in varie
occasioni avuto modo di precisare che, sebbene in linea di principio
le regioni possano denunziare la violazione anche di norme
costituzionali poste al di fuori del Titolo V della Parte II della
Costituzione, ciò può, tuttavia, avvenire solo se ed in quanto tale
violazione comporti una incisione delle competenze costituzionalmente
assegnate alle regioni medesime (cfr. sentenza n. 373 del 1997).
Circostanza quest'ultima nella specie non ravvisabile, atteso che
la Regione Lombardia si limita a denunziare, peraltro in maniera
piuttosto generica, una pretesa disparità di trattamento in materia
di costi previdenziali fra i datori di lavoro di talune regioni
meridionali e gli altri datori di lavoro, senza indicare, sia pure a
livello di mera allegazione, la lesione di una qualsivoglia
competenza, legislativa od amministrativa, propria della Regione
ricorrente.
3. - La censura rivolta, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione, all'art. 6 della legge n. 448 del 1998 concerne
specificamente la parziale modifica, disposta dal comma 2 della norma
impugnata, dei principi e dei criteri, contenuti nell'art. 3, comma
147 della legge n. 662 del 1996 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), cui deve essere ispirata la disciplina transitoria
da predisporsi al fine di garantire la graduale sostituzione del
gettito prodotto dai tributi soppressi in occasione della istituzione
dell'imposta regionale sulle attività produttive.
In particolare, la ricorrente, riferite le altre modifiche
apportate al regime transitorio, lamenta che, per effetto della norma
impugnata, sia stato introdotto nel comma 147 dell'art. 3 della legge
n. 662 del 1996 una ulteriore lettera e-bis) avente il seguente
tenore: "il gettito dell'IRAP, ai fini della determinazione del fondo
sanitario di cui alla lettera d) e delle eccedenze di cui alla
lettera e) viene ricalcolato considerando l'aliquota base di cui al
comma 144, lettera e)".
Ritiene la Regione Lombardia che in conseguenza di tale modifica
- a differenza di quanto originariamente previsto dalla lettera d)
dell'art. 3, comma 147, della legge n. 662 del 1996 - le dotazioni
proprie del Fondo sanitario e le eccedenze dovute allo Stato
verrebbero calcolate con riferimento ad un parametro maggiore
costituito dall'intero gettito dell'IRAP e non più da una
percentuale di esso, come previsto dalla disposizione ultima citata.
Da ciò la ricorrente fa derivare l'ulteriore conseguenza che,
per un verso, l'aumento della dotazione propria della regione
comporterebbe, quale effetto indotto, la diminuzione dei
trasferimenti statali destinati a finanziare il servizio sanitario
regionale e, per altro verso, che si determinerebbe un più elevato
ammontare delle eccedenze che le regioni debbono, secondo quanto
previsto dalla lettera e) dell'art. 3, comma 147, della legge n. 662
del 1996, riversare allo Stato.
3.1. - La censura, così sintetizzata, è inammissibile.
3.2. - Invero, la ricorrente si limita a lamentare che, per
effetto del descritto meccanismo, le regioni vedrebbero ridotte le
loro complessive disponibilità finanziarie a causa, a quanto è dato
intendere, di minori rimesse statali e di maggiori fondi in eccedenza
da dover restituire allo Stato.
Dato e non concesso che l'effetto della modifica normativa sia
quello lamentato dalla ricorrente, questa Corte, con riferimento al
tema della autonomia finanziaria regionale, garantita dall'art. 119
della Costituzione, ha in più occasioni statuito che la legge
fondamentale non garantisce alle regioni una determinata quantità di
risorse, ma solo il diritto di disporre di risorse finanziarie che
risultino complessivamente non inadeguate rispetto ai compiti loro
attribuiti (cfr., da ultimo, sentenza n. 507 del 2000).
In altre parole, la autonomia finanziaria regionale ha valenza
strumentale, e la sua tutela entra in gioco in quanto, per effetto
della violazione del relativo principio, venga in concreto meno la
possibilità per la regione di attuare le sue prerogative di
autonomia legislativa ed amministrativa.
In proposito, la Regione ricorrente non solo non fornisce alcuna
dimostrazione della effettività del meccanismo denunziato (cioè in
ordine alla reale diminuzione della sua complessiva disponibilità
finanziaria), ma, e questo è il dato che determina la
inammissibilità della censura proposta, neppure ipotizza che, per
effetto della pretesa riduzione di tale disponibilità, essa si
troverebbe a godere di una dotazione non più congrua e comunque non
sufficiente per l'espletamento dei compiti che le sono affidati.
4. - Gli artt. 65 e 66 della legge n. 448 del 1998 vengono
impugnati in base ad argomenti coincidenti, sicchè l'esame delle
relative censure può, questa volta, essere unitariamente condotto.
Lamenta la ricorrente che il citato art. 65, nel prevedere la
concessione di benefici economici in favore dei nuclei familiari
composti da cittadini residenti, aventi tre o più figli minorenni e
con determinate condizioni di reddito, disponga che il beneficio sia
(nell'originario testo) "erogato dai comuni", i quali hanno altresì
il compito di informare la cittadinanza sulla disponibilità dei
predetti benefici.
Tale disposizione viene ritenuta in contrasto con gli artt. 117,
118 e 97 della Costituzione, in quanto lesiva delle attribuzioni
regionali in materia di servizi sociali, così come riconosciute dal
d.lgs 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Premesso, infatti, che l'art. 128 del citato decreto legislativo
fornisce una definizione dei "servizi sociali" nell'ambito della
quale rientra la erogazione degli assegni in questione, la ricorrente
fa presente che, secondo quanto previsto dall'art. 131 dello stesso
decreto legislativo, "tutte le funzioni ed i compiti amministrativi
nella materia dei servizi sociali" sono conferiti alle regioni ed
agli enti locali, mentre, a mente del successivo art. 132, il
trasferimento, o la delega, di funzioni in siffatta materia da parte
delle regioni in favore degli enti locali deve intervenire, nei sei
mesi successivi alla emanazione del d.lgs. n. 112 del 1998,
attraverso la adozione di apposite misure di legislazione regionale.
La norma impugnata, viceversa, attribuendo direttamente i
ricordati compiti ai comuni, risulterebbe, secondo la ricorrente, in
aperto contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
relazione a quanto previsto, appunto, dal ricordato d.lgs n. 112 del
1998, la cui disciplina integra, in quanto norma interposta, il
parametro costituzionale.
Analogo discorso vale per l'art. 66 della legge n. 448 del 1998,
il quale (nel testo originario) dispone la possibilità per i comuni
di erogare in favore delle madri di figli nati successivamente al 1
luglio 1999 le quali si trovino in determinate condizioni di reddito,
un assegno in danaro per un periodo di tempo non superiore a cinque
mesi.
Anche in questo caso, come nel precedente, la Regione Lombardia
lamenta la violazione di una competenza attribuitale, attraverso il
d.lgs. n. 112 del 1998, dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
4.1. - La censura è in ambedue i casi inammissibile.
4.2. - Va, preliminarmente, rilevato che successivamente alla
proposizione del ricorso le due norme impugnate sono state oggetto di
una modifica, che non è, tuttavia, tale da giustificare la
sopravvenuta cessazione della materia del contendere sul punto;
infatti, con l'art. 50 della legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure in
materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli
incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL,
nonchè disposizioni per il riordino degli enti previdenziali), le
due norme sono state novellate nel senso di attribuire ai comuni il
potere di "concedere" i detti benefici, la cui materiale erogazione
è ora di competenza dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale.
4.3. - Ciò posto, osserva questa Corte che la censura formulata
dalla Regione Lombardia si fonda sull'assunto che il d.lgs. n. 112
del 1998, in quanto adottato in attuazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, ne mutua la valenza costituzionale, potendo,
quindi, essere apprezzato quale parametro di legittimità di
disposizioni legislative ad esso successive.
Tale assunto è infondato.
Invero, come già affermato da questa Corte in relazione ad altra
norma legislativa avente analoga finalità di conferire alle regioni
la competenza su funzioni proprie dello Stato - si trattava del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) -, la circostanza,
allegata dalla ricorrente, che il d.lgs. n. 112 del 1998 sia con la
Costituzione in rapporto di immediata attuazione non ha alcuna
influenza sulla determinazione del rango o del valore formale delle
disposizioni in esso contenute, tanto che queste ultime, per un
verso, non possono fungere da parametro nei giudizi di legittimità
costituzionale e, per altro verso, ben possono essere derogate da
leggi successive che diversamente ripartiscano, come nel presente
caso, fra enti locali delle competenze delegate od assegnate alle
regioni (cfr. sentenza n. 85 del 1990).
5. - Ulteriore questione viene sollevata dalla Regione Lombardia
riguardo ai commi 1 e 2 dell'art. 68 della legge n. 448 del 1998, in
riferimento all'art. 119 della Costituzione, in relazione all'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), ed all'art. 11 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Osserva la ricorrente che per effetto delle disposizioni
censurate, le quali prevedono l'esenzione dal pagamento della quota
fissa (ticket) per le ricette relative alle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio nonchè per le prescrizioni
diagnostiche e specialistiche inerenti la certificazione di idoneità
per il servizio civile presso ente convenzionato con il Ministero
della difesa, sarebbe pregiudicata la autonomia finanziaria della
regione, poichè, nei fatti, ne verrebbero ridotte le entrate.
5.1. - La censura è inammissibile.
Come già osservato, in tanto la riduzione di entrate in favore
dell'ente locale, determinata in conseguenza di un intervento
legislativo statale, ha rilievo, sotto il profilo della violazione
della autonomia finanziaria regionale, in quanto, a causa della
diminuita disponibilità, la regione non possa adeguatamente fare
fronte alle attività di sua competenza.
Peraltro l'orientamento di questa Corte è fermo nel rilevare che
non vi è violazione costituzionale allorchè, in occasione di
manovre di finanza pubblica, quale è quella complessivamente
realizzata con legge n. 448 del 1998, si determinino, per effetto di
innovazioni legislative statali, riduzioni nella disponibilità
finanziaria delle regioni, purchè esse non siano tali da comportare
uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa
regionale (cfr., fra le più recenti, sentenza n. 138 del 1999).
Nel presente caso, non solo tale squilibrio non è neppure
allegato, limitandosi la ricorrente a lamentare genericamente la
riduzione delle entrate, ma è da escludersi posto che, come
osservato dalla difesa dello Stato e non contestato da quella della
ricorrente, alla riduzione delle entrate si associano, per altra via,
dei risparmi di spesa tali, ad ogni modo, da compensare la detta
riduzione.
6. - L'art. 68 della legge n. 448 del 1998 viene, altresì,
impugnato dalla ricorrente, con riferimento agli artt. 117 e 118
della Costituzione, in relazione all'art. 8 del d.lgs. n. 502 del
1992, nella parte in cui, ai commi 3, 4, 5, 7 e 9, rispettivamente:
(ai commi 3 e 4) intervenendo sull'art. 36 della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica) attraverso l'inserimento di un nuovo periodo nel comma 16 e
di un ulteriore comma, denominato 16-bis detta la disciplina
concernente i criteri di determinazione della eccedenza della spesa
farmaceutica rispetto alla previsione annuale nonchè i criteri per
l'individuazione dell'ammontare della quota di questa che le imprese
titolari della autorizzazione alla immissione in commercio dei
farmaci, le imprese distributrici e le farmacie, pubbliche e private,
aperte al pubblico sono tenute a versare allo Stato;
(al comma 5) attribuisce alla Commissione prevista
dall'art. 36, comma 16, della legge n. 449 del 1997 il compito, in
una prima fase, di proporre al Ministro della sanità l'adozione di
misure idonee al contenimento ed alla riduzione della spesa
farmaceutica per l'anno 1999 e, successivamente, di verificare il
raggiungimento degli obbiettivi in questione;
(al comma 7) istituisce, in seno al Ministero della sanità,
l'Osservatorio nazionale sull'impiego dei medicinali, attribuendo a
tale organismo il compito di raccogliere dati sull'impiego dei
medicinali, di svolgere i compiti già attribuiti all'osservatorio
centrale degli acquisti e dei prezzi ed, infine, di redigere un
rapporto annuale, indirizzato al Ministro della sanità, volto a
confrontare l'andamento della spesa farmaceutica erogata dal servizio
sanitario nazionale con quello della spesa erogata con sistemi
alternativi e relativa ai farmaci somministrati direttamente in
ambito ospedaliero;
(al comma 9) stabilisce l'obbligo per le farmacie di fornire
al Ministero della sanità i dati di vendita dei medicinali
dispensati con onere a carico del servizio sanitario nazionale.
Lamenta la ricorrente che, in base alle illustrate disposizioni,
le regioni sarebbero totalmente estromesse sia dal procedimento di
calcolo delle eccedenze della spesa sanitaria (rectius: farmaceutica)
sia dal calcolo dei contributi dovuti dai produttori e dai
distributori di farmaci ai fini della copertura di tale eccedenza.
Osserva, infatti, la ricorrente che, a fronte delle ampie
competenze attribuite alle regioni dall'art. 8, comma 2, del d.lgs.
n. 502 del 1992, la disciplina in questione prevede esclusivamente
che queste siano tenute a trasmettere al Ministero della sanità i
dati relativi alla vendita dei farmaci erogati con onere a carico del
servizio sanitario nazionale; ciò, si afferma nel ricorso, in
violazione del principio, generale nella materia assistenziale e
sanitaria, in base al quale le regioni devono essere in condizione di
ottenere tutte le informazioni relative alla materia de qua e non
possono essere estromesse in favore dell'amministrazione centrale.
La censura, come articolata, è inammissibile.
Va preliminarmente osservato che, per effetto della intervenuta
abrogazione, ad opera dell'art. 85, comma 31, della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato -legge finanziaria 2001), sia del secondo e
terzo periodo del comma 16 dell'art. 36 della legge n. 449 del 1997
che dell'intero comma 16-bis della medesima disposizione legislativa,
non è più in vigore il complesso meccanismo normativo relativo al
contributo dovuto dalle imprese produttrici e distributrici di
farmaci allo Stato per il parziale ripianamento della eccedenza della
spesa farmaceutica, nonchè per la individuazione delle singole quote
dovute.
Tale circostanza non esclude, tuttavia, che perduri, per il
periodo anteriore alla intervenuta abrogazione, un interesse alla
decisione sulla questione sollevata dalla Regione Lombardia.
Osserva questa Corte che, in sostanza, la Regione ricorrente
lamenta che, attraverso la normativa denunziata, siano state lese le
"ampie competenze attribuite alla Regione dall'art. 8, comma 2, del
d.lgs. n. 502 del 1992".
A parte i rilievi sulla pertinenza del riferimento normativo,
atteso che la norma indicata riguarda i rapporti fra le farmacie,
pubbliche e private, ed il Servizio sanitario nazionale, prescrivendo
che gli stessi siano disciplinati da convenzioni di durata triennale
che tengano conto dei principi indicati nelle lettere a) b) e c)
dello stesso comma 2 del predetto art. 8, la norma che si assume
violata è, anche in questo caso, una norma di rango ordinario, tale
quindi da non giustificare, in caso di modificazione da parte di
altra norma successiva, il giudizio di costituzionalità della legge
sopravvenuta.
7. - Infine, la ricorrente Regione censura l'art. 71 della legge
n. 448 del 1998, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in relazione al decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), all'art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992 ed all'art. 114 del
d.lgs. n. 112 del 1998.
Tale norma prevede lo stanziamento di somme di danaro per
interventi di riqualificazione della assistenza sanitaria nei grandi
centri urbani, da individuarsi, su proposta del Ministro della
sanità, dalla Conferenza unificata Stato-regioni e province autonome
e Stato-città, tenendo in particolare considerazione le zone
centro-meridionali della Nazione.
Ad avviso della ricorrente sarebbe lesiva delle sue attribuzioni
la circostanza che nella individuazione di tali interventi venga
concesso un ampio spazio ai comuni, i quali debbono essere sentiti
nella fase di elaborazione dei progetti; sono rappresentati dalla
Associazione nazionale comuni d'Italia nella istruttoria volta alla
realizzazione dei medesimi interventi; possono, decorso il termine
per la presentazione dei progetti di intervento da parte delle
regioni, sostituirsi ad esse e presentarne di propri.
La norma viene altresì censurata in relazione al
"coinvolgimento" della Conferenza unificata Stato-regioni e
Stato-città sia nella fase di individuazione dei grandi centri
urbani potenzialmente idonei ad essere destinatari degli interventi,
sia nella fase relativa alla scelta dei progetti meritevoli di
finanziamento, cioè in questioni ritenute essenzialmente di
spettanza regionale.
7.1. - La questione, sotto il duplice profilo prospettato, è
infondata.
7.2. - Invero, quanto alla asserita illegittimità costituzionale
del "coinvolgimento" della Conferenza unificata Stato-città e
Stato-regioni nella attività istruttoria volta alla individuazione
delle sedi ove realizzare gli interventi di riqualificazione e
riorganizzazione della assistenza sanitaria di cui al comma 1 della
norma censurata, basti rilevare, secondo l'orientamento ancora di
recente ribadito da questa Corte (cfr. sentenza n. 408 del 1998), che
è frutto della discrezionalità del legislatore, non in contrasto
con la Costituzione, la attivazione della Conferenza unificata
Stato-regioni e Stato-città quale strumento di raccordo fra il
Governo e il sistema delle autonomie ogniqualvolta siano in
discussione temi che coinvolgano interessi comuni vuoi delle regioni,
vuoi degli enti locali.
Peraltro, le concrete modalità di funzionamento della Conferenza
unificata tutelano adeguatamente la posizione delle regioni, posto
che nell'organismo unificato non vi è la totale compenetrazione fra
la Conferenza Stato-regioni e quella Stato-città, che, anzi,
rimangono organismi fra loro ben distinti, come è chiaramente
indicato dalla previsione contenuta nell'art. 9, comma 4, della legge
n. 281 del 1997, secondo la quale, ai fini delle deliberazioni di
competenza, l'assenso della Conferenza unificata è assunto
attraverso il consenso distinto dei membri dei due gruppi delle
autonomie che compongono le due Conferenze.
Nessun dubbio, infine, che la materia di cui si sta trattando sia
tale da coinvolgere gli interessi sia delle regioni sia degli altri
enti locali rappresentati nella conferenza unificata, posto che essa
concerne la realizzazione di interventi di riorganizzazione e
riqualificazione sanitaria nei grandi centri urbani.
7.3. - Quanto, infine, al profilo relativo alla attribuzione di
compiti ai comuni ed alla loro associazione esponenziale (ANCI) nella
fase propositiva ed istruttoria degli interventi in questione,
osserva questa Corte che, con riferimento alla possibilità per i
comuni di presentare propri progetti di intervento, essa non è
lesiva di competenze regionali, posto che tale possibilità, peraltro
prevista limitatamente ai comuni già individuati dalla Conferenza
unificata, entra in giuoco solo se la singola regione abbia omesso -
nel termine fissato e previa intesa legislativamente prevista con la
Conferenza Stato-regioni con decreto del Ministro della sanità - di
presentare un suo progetto.
Relativamente all'obbligo delle regioni di elaborare i propri
progetti di intervento avendo prima proceduto alla audizione dei
comuni interessati, non vi è poi alcuna lesione di competenze
costituzionalmente garantite, in quanto il compito di formulare i
progetti in questione rimane riservato alle regioni stesse.
Quanto, da ultimo, alla partecipazione dell'ANCI alla commissione
cui è demandato lo svolgimento della istruttoria sulla base della
quale, in un momento successivo, saranno individuati dal Ministro
della sanità, d'intesa con la Conferenza unificata, i progetti di
intervento ammessi al finanziamento pubblico, anche in questo caso la
censura va respinta in quanto la partecipazione nella fase
istruttoria di tutte le soggettività pubbliche interessate alla
successiva decisione è ben lungi dal ledere alcuna competenza
regionale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalla Regione Lombardia, con il ricorso
indicato in epigrafe, relativamente:
all'art. 3, commi 4, 5 e 6, della legge 23 dicembre 1998,
n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), in riferimento agli artt. 3 e 10 (recte: 11) della
Costituzione;
all'art. 6 della medesima legge, in riferimento all'art. 119
della Costituzione;
agli artt. 65 e 66 della medesima legge, in riferimento agli
artt. 97, 117 e 118 della Costituzione;
all'art. 68, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 della medesima legge,
in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione;
b) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 71 della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo),
sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
01C1068