1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 28-12-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 338 SENTENZA 12 - 22 dicembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree fabbricabili - Riduzione entro i limiti dei valori dichiarati o denunciati dall'espropriato ai fini impositivi - Mancata previsione di un «valore minimo garantito» nei casi di omessa dichiarazione, ovvero di dichiarazione di valori assolutamente irrisori - Lamentata lesione del diritto dell'espropriato ad un serio ristoro e del «ragionevole legame» tra indennita' e valore venale del bene - Asserita violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla giurisprudenza della Corte europea - Insufficiente descrizione della fattispecie con conseguente preclusione del controllo sulla rilevanza della questione - Inammissibilita'. - D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1. - Costituzione, artt. 42, terzo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree fabbricabili - Riduzione entro i limiti dei valori dichiarati o denunciati dall'espropriato ai fini impositivi - Mancata previsione di un meccanismo che, nei casi di omessa dichiarazione, ovvero di dichiarazione di valori assolutamente irrisori, impedisca la totale elisione dell'indennita' e garantisca comunque un ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo e l'ammontare dell'indennita' - Lesione del diritto dell'espropriato ad un serio ristoro e del «ragionevole legame» tra indennita' e valore venale del bene - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte europea - Illegittimita' costituzionale. - D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1. - Costituzione, artt. 42, terzo comma, e 117, primo comma; primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree fabbricabili - Riduzione entro i limiti dei valori dichiarati o denunciati dall'espropriato ai fini impositivi - Disciplina riproduttiva di disposizione gia' dichiarata incostituzionale - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 7. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (011C0817) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 28-12-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA , Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 16, comma 1,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della L. 23
ottobre 1992, n. 421), sostituito dall'art. 37, comma 7, del decreto
del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita'), promossi dalla Corte di
cassazione, Sezioni Unite civili, con due ordinanze del 14 aprile
2011, iscritte ai nn. 158 e 159 del registro ordinanze 2011 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, 1ª serie
speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione del Consorzio per l'Area di
Sviluppo Industriale Sassari-Porto Torres-Alghero e dell'Astaldi
S.p.a., nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2011 e nella camera
di consiglio del 9 novembre 2011 il Giudice relatore Giuseppe
Tesauro;
uditi gli avvocati Federico Isetta per il Consorzio per l'Area di
Sviluppo Industriale Sassari-Porto Torres-Alghero, Vittorio Biagetti
per l'Astaldi S.p.a. e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di cassazione a Sezioni Unite, con due ordinanze
del 14 aprile 2011, iscritte al reg. ord. n. 158 e n. 159 del 2011,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo
16, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della L. 23 ottobre 1992, n. 421) - norma abrogata
dall'art. 58, comma 1, numero 134), del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'), come modificato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002,
n. 302 (Modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327,
recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di espropriazione per pubblica utilita') a decorrere dal 30
giugno 2003, in virtù dell'art. 3 del decreto-legge 20 giugno 2002,
n. 122 (Disposizioni concernenti proroghe in materia di sfratti, di
edilizia e di espropriazione), convertito con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 185 - oggi
riversata nell'art. 37, comma 7, del citato d.P.R. n. 327 del 2001,
in riferimento agli artt. 42, terzo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 ed all'art. 1 del
primo protocollo addizionale della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
1.1. - Con la prima ordinanza il giudice a quo premette in fatto
che L.M.G. ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza della
Corte di appello di Catania, che aveva rideterminato l'indennità
dovutale dal Comune di Caltagirone per l'esproprio di terreni di sua
proprietà, siti nel predetto Comune, destinati alla realizzazione di
alloggi per scopi sociali. A sostegno del ricorso, venivano
prospettati due motivi. Con il primo si denunciava la violazione di
legge per avere la sentenza fatto applicazione dell'art. 5-bis della
legge 8 agosto 1992, n. 359 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), di cui si sosteneva la
illegittimità costituzionale. Con il secondo motivo si denunciava la
violazione dell'art. 24 della legge 13 giugno 1942, n. 794 (Onorari
di avvocato e di procuratore per prestazioni giudiziali in materia
civile), per avere liquidato le spese processuali violando i minimi
tariffari. Il Comune di Caltagirone resisteva con controricorso e
proponeva a sua volta ricorso incidentale denunciando la mancata
decurtazione della indennità, nella misura del 40%, a norma del
citato art. 5-bis, non avendo l'espropriata accettato la somma
offertale. Con il secondo motivo veniva poi denunciata la violazione
dell'art. 16 del decreto-legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4
della L. 23 ottobre 1992, n. 421), in quanto all'espropriata non
avrebbe dovuto essere liquidato nulla, a titolo di indennità, avendo
omesso di presentare la dichiarazione ICI.
1.2. - Con la seconda ordinanza la Corte rimettente premette che
A.C., comproprietario pro indiviso di un terreno situato nel Comune
di Sassari, interessato da un procedimento di espropriazione per
pubblica utilità, aveva proposto opposizione alla stima, dinanzi
alla Corte di appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, ai
sensi dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle
leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre
1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari
nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata),
nei confronti del Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale
(A.S.I.) Sassari‒ Porto Torres‒Alghero.
Il Consorzio A.S.I., aveva chiesto nel merito il rigetto
dell'opposizione e la riduzione dell'indennità entro i limiti dei
valori dichiarati ai fini ICI, ovvero l'esclusione del diritto
all'indennità in caso di omessa dichiarazione, in forza dell'art. 16
del d.lgs. n. 504 del 1992. La Astaldi S.p.a., chiamata in causa dal
Consorzio A.S.I., aveva eccepito, a sua volta, il difetto di
legittimazione aderendo nel resto alle difese del consorzio.
La Corte di appello adita aveva proceduto alla determinazione
della indennità di esproprio e di occupazione dell'area ritenuta
edificabile. Quanto alla richiesta di riduzione dell'indennità entro
i limiti dei valori dichiarati ai fini ICI, ovvero di totale rigetto
della domanda di A.C., per la perdita del diritto alla indennità, in
caso di omessa dichiarazione, la Corte di appello aveva escluso che
nella specie potesse trovare applicazione il disposto dell'art. 16
del d.lgs. n. 504 del 1992. Ciò, in quanto la norma sarebbe stata
applicabile soltanto nel caso di presentazione della dichiarazione
ICI, nel mentre A.C. «[aveva] dichiarato di non avere mai presentato
alcuna dichiarazione ICI in relazione ai terreni di cui è causa, di
talchè incombeva al Consorzio A.S.I., che ha domandato la riduzione
dell'indennità di esproprio, dimostrare sia che tale dichiarazione
era stata, invece, presentata [...], sia che il valore dichiarato era
inferiore all'indennità calcolata ex art. 5-bis, legge n. 359 del
1992)».
Avverso tale decisione proponeva ricorso il Consorzio, per
ottenere la cassazione della sentenza della Corte di merito.
In particolare, con il settimo motivo, denunciando la violazione
e falsa applicazione dell'art. 16 del d.lgs. n. 504 del 1992, il
Consorzio ribadiva la tesi che, in forza della citata disposizione di
legge, l'espropriato, avendo omesso di presentare la dichiarazione
ICI, relativa ai terreni in questione, non avrebbe potuto vantare
alcun diritto alle indennità di esproprio. A giudizio del
ricorrente, laddove l'art. 16 fosse applicabile soltanto al caso di
denuncia infedele e non anche al caso di omessa dichiarazione, il
sistema sarebbe irrazionalmente sbilanciato a favore degli evasori
totali, il cui trattamento sanzionatorio sarebbe paradossalmente
migliore di quello riservato agli evasori parziali. In questo senso
il Consorzio ha eccepito l'incostituzionalità di una simile
interpretazione della norma, con riferimento all'art. 3 Cost.
1.3. - In entrambi i giudizi la prima sezione civile della Corte
di cassazione, alla quale i ricorsi erano stati originariamente
assegnati, con ordinanze rispettivamente n. 880 e n. 15317 del 2010,
dopo avere rilevato che la giurisprudenza di legittimità si era
conformata all'indirizzo interpretativo fornito dal giudice delle
leggi, secondo il quale il pagamento dell'indennità di esproprio
deve essere subordinato, in ogni caso, alla regolarizzazione degli
obblighi fiscali, relativi all'ICI, evidenziava problemi applicativi
di non facile soluzione. In particolare veniva esaminato il
condizionamento reciproco delle procedure, sul piano della
pregiudizialità incrociata delle questioni, con il correlato rischio
di conflitti di giudicati e di cumulo dei tempi delle due procedure,
difficilmente compatibile con la ragionevole durata dei processi.
Trattandosi di questione di massima di particolare importanza, le
cause erano state rimesse al Primo Presidente, il quale le aveva poi
assegnate alle SS.UU.
1.4. - Le Sezioni Unite civili hanno quindi sollevato, con le
ordinanze in epigrafe, la questione di legittimità costituzionale
con identica motivazione in diritto, partendo da una approfondita
ricostruzione della interpretazione dell'art. 16, primo comma, del
d.lgs. n. 504 del 1992, nella parte in cui impone la riduzione della
indennità di espropriazione delle aree fabbricabili, in relazione
all'obbligo di dichiarazione (iniziale) o denuncia (per le
variazioni) ICI (art. 10 del d.lgs. n. 504 del 1992, vigente ratione
temporis).
La Corte di cassazione muove dall'interpretazione che della norma
è stata fornita dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 351
del 2000, che a suo giudizio avrebbe escluso che la apparente
incompletezza della disciplina dettata dall'art. 16 del d.lgs. n. 504
del 1992 (circoscritta alla sola ipotesi della dichiarazione
infedele) fosse in contrasto con l'art. 3 Cost., ipotizzando che
anche il contribuente evasore totale (al pari del contribuente
infedele) dovesse regolarizzare la propria posizione fiscale, prima
di ottenere il pagamento dell'indennità di esproprio. Tale tesi
interpretativa, pur seguita anche dagli stessi giudici di
legittimità, tuttavia, non troverebbe il conforto del tenore
letterale della norma, specie alla luce della costituzionalizzazione
del principio del giusto processo e della sua ragionevole durata.
L'interpretazione seguita dalla sentenza n. 351 del 2000, infatti,
pur avendo il merito di evidenziare che la norma impugnata debba
esplicare i suoi effetti anche sull'evasore totale, non sarebbe
condivisibile perchè finirebbe per introdurre una «inedita procedura
di necessitata conciliazione fiscale, che assurge a condizione di
pagamento dell'indennità di esproprio», laddove specifica che,
«l'evasore totale non viene affatto avvantaggiato, in quanto è
destinato a subire in ogni caso le sanzioni per la omessa
dichiarazione, nonchè l'imposizione per l'ICI che aveva tentato di
evadere; inoltre, la erogazione dell'indennità di espropriazione non
può intervenire, se non dopo la verifica che non superi il tetto
massimo ragguagliato al "valore" denunciato per l'ICI, e, quindi,
solo dopo la presentazione della denuncia ICI e la conseguente
regolarizzazione della posizione tributaria, con concreto avvio del
recupero dell'imposta e delle sanzioni. Il che presuppone in ogni
caso che si tratti di area fabbricabile (tale al momento della
dichiarazione) e che il soggetto espropriato, fosse, alla data di
riferimento dell'indennità, tenuto all'ICI».
A giudizio della Corte rimettente una simile interpretazione non
potrebbe in questi termini essere seguita, in primo luogo perchè la
collocazione sistematica (a ridosso degli artt. 14 e 15 che
disciplinano le sanzioni ed il contenzioso ICI) ed il tenore
letterale della norma in esame ne evidenzierebbero la chiara
connotazione sanzionatoria, collegata al comportamento tenuto dal
soggetto. L'effetto sanzionatorio atipico ed indiretto, costituito
dalla misura extratributaria della riduzione dell'indennità di
esproprio, si aggiunge alle sanzioni tributarie dirette previste dal
precedente art. 14, nel caso in cui l'area edificabile venga
interessata da una procedura di esproprio (sanzione eventuale).
All'apparato sanzionatorio tipico del sistema tributario si
aggiungerebbe quindi una sanzione accessoria, atipica, della
"confisca" parziale o totale della indennità o del suolo. Inoltre,
l'effetto dell'art. 16, primo comma, del d.lgs. n. 504 del 1992,
opererebbe come sanzione che non incide sui criteri primari di
determinazione dell'indennità di esproprio ed il contenzioso
tributario sviluppatosi a seguito della rettifica, da parte
dell'ufficio, della dichiarazione o della denuncia presentata dal
contribuente, o dell'accertamento in caso di omessa dichiarazione o
denuncia, non rileverebbe ai fini dell'ammontare della eventuale
riduzione da praticare sulla indennità.
Il "fatto illecito" sanzionato dalla norma in esame sarebbe
costituito, a giudizio della Corte di cassazione, dalla presentazione
della dichiarazione infedele o dalla omessa presentazione della
stessa. Tutto quanto segue andrebbe considerato un post factum
irrilevante, non in grado di vanificare o sanare l'illecito già
consumato e perfezionato, a pena del totale svuotamento della forza
cogente della norma.
I rimettenti ritengono poi, che neppure potrebbe venire in
rilievo l'emendabilità della dichiarazione, non potendo farsene
applicazione in un caso in cui la modificazione sia giustificata dal
solo fine della convenienza di eludere la riduzione dell'indennità.
Infatti, laddove si spostasse «il baricentro dell'art. 16 dal momento
formale dell'assolvimento degli obblighi fiscali (dichiarazione
denuncia) a quello delle procedure di verifica dell'ammontare della
obbligazione tributaria e del relativo assolvimento», verrebbe
vanificata la funzione, evidenziata pure dalla Corte costituzionale,
di «incentivare fedeli autodichiarazioni di valore delle aree
fabbricabili ai fini ICI».
1.4.1. - Ciò posto, la Corte rimettente procede ad una
ricognizione dei propri precedenti ed in particolare quello che aveva
seguito l'interpretazione fornita dalla Corte costituzionale.
A giudizio delle Sezioni Unite civili, per le ragioni innanzi
esposte, tale orientamento andrebbe rivisto, dal momento che
renderebbe del tutto irrilevante il comportamento del contribuente
contrariamente ad ogni interpretazione letterale o sistematica,
determinando peraltro un vulnus al principio della ragionevole durata
del processo.
Sulla base di tutte queste considerazioni, la Corte rimettente
ritiene che l'art. 16, la cui ratio è quella di rafforzare l'obbligo
di dichiarare fedelmente il valore delle aree fabbricabili, sia
basato sul rapporto sinallagmatico tra valore dichiarato ai fini
dell'ICI ed indennità di esproprio erogabile al contribuente
espropriato. Il contribuente evasore totale, quindi, non potrebbe
pretendere una indennità di esproprio, in quanto la omessa
dichiarazione dovrebbe essere equivalente alla dichiarazione a valore
irrisorio e le conseguenze non potrebbero essere dissimili. Tanto
più che il comportamento dell'evasore parziale appare certamente
meno grave, avendo perlomeno l'effetto di esporlo al controllo della
dichiarazione.
Conclusivamente, la Corte afferma che l'art. 16 del d.lgs. n. 504
del 1992, oggi art. 37 del testo unico in materia di espropriazione
per pubblica utilità, deve essere interpretato nel senso che la
"sanzione" della riduzione dell'indennità di esproprio, in caso di
dichiarazione infedele debba trovare applicazione, con riferimento
all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, prima della
determinazione formale dell'indennità, restando irrilevanti
eventuali successivi atti di ravvedimento o di autorettifiche. Tale
disciplina, inoltre, riguarda anche le ipotesi di omessa
dichiarazione/denuncia ICI, con la conseguenza che, in caso di omessa
dichiarazione ICI, al contribuente fiscalmente inadempiente,
espropriato, non spetti alcuna indennità.
1.5. - Tale conclusione, tuttavia, a giudizio della Corte
rimettente appare a sua volta porsi in contrasto con altri parametri
costituzionali, in ragione, per un verso del mutato quadro normativo
(con riferimento all'art. 117, primo comma Cost., come sostituito
dall'art. 3 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione
all'art. 42, terzo comma, Cost.), per l'altro dell'evoluzione della
giurisprudenza della Corte costituzionale. Secondo tale
giurisprudenza, infatti, le norme che non prevedono un "serio
ristoro" del danno subito per effetto dell'occupazione o
dell'espropriazione di aree edificabili, si pongono in contrasto con
l'art. 42, terzo comma Cost., e con gli obblighi internazionali
sanciti dall'art. l del primo protocollo addizionale alla CEDU, che
il legislatore è tenuto a rispettare in forza dell'art. 117, primo
comma, Cost. (sentenze n. 348 e n. 349 del 2007).
Il giudice a quo, inoltre, esclusa ogni possibilità di
un'interpretazione che possa condurre ad individuare una sorta di
«valore minimo garantito», anche in caso di omessa dichiarazione o di
dichiarazione di valore irrisorio, ritiene che la norma in questione
alteri il rapporto diretto tra l'entità della sanzione e la gravità
della violazione. Pertanto, la disciplina censurata, condizionando,
sulla base di elementi e circostanze che nulla hanno a che vedere con
il danno conseguente all'esproprio e con i criteri che attengono alla
congruità della indennità dovuta all'espropriato, sarebbe per ciò
stesso incostituzionale, potendo determinare persino la vanificazione
del ristoro. E ciò, anche prendendo in considerazione la
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui l'art. 42,
terzo comma, Cost., pur non imponendo al legislatore il dovere di
commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di
mercato del bene ablato, attesa la «funzione sociale» della
proprietà, necessita comunque che sia conservato un «ragionevole
legame» con il valore venale, a garanzia di un «serio ristoro».
1.6. - La Corte rimettente ha chiesto quindi di dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n.
504 del 1992 (oggi art. 37, comma 7, d.P.R. n. 327 del 2001), nella
parte in cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ICI o di
dichiarazione/denuncia di valori assolutamente irrisori, non
stabilisce un limite alla riduzione dell'indennità di esproprio,
idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità, pregiudicando in tal modo anche il diritto ad un
serio ristoro, spettante all'espropriato.
2. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri con atti di identico contenuto depositati il
28 luglio 2011, chiedendo che la questione proposta sia dichiarata
inammissibile o, comunque, infondata.
Secondo l'Avvocatura dello Stato l'interpretazione seguita dalla
Corte di cassazione, che esclude la possibilità del cosiddetto
pentimento premiale, condurrebbe a conclusioni paradossali. Nel caso
di omessa dichiarazione, infatti, la mancanza di una indicazione
circa il valore dell'immobile, utile come parametro per la
determinazione dell'indennità di esproprio, comporterebbe,
alternativamente, o il mancato riconoscimento di un'indennità di
espropriazione o il riconoscimento di un trattamento più favorevole
rispetto al dichiarante infedele. Ciò in quanto, alla luce dell'art.
37 del d.P.R. n. 327 del 2001, il quale prevede che l'indennità di
esproprio sia determinata in misura pari al valore venale del bene,
colui che abbia omesso la dichiarazione ICI potrebbe vedersi comunque
riconoscere, nonostante un comportamento obiettivamente non conforme
agli obblighi di legge, un'indennità di esproprio pari addirittura
al valore venale del bene immobile.
In alternativa alla soluzione prospettata dal rimettente, dunque,
proprio il ravvedimento operoso, ben potrebbe fungere da elemento
equilibratore della posizione dei contribuenti che abbiano adempiuto
all'obbligazione tributaria e dei contribuenti lato sensu infedeli.
In conclusione, il Presidente del Consiglio dei ministri, non
ritiene che vi siano sufficienti ragioni per discostarsi
dall'interpretazione che della norma censurata ha già offerto la
Corte costituzionale, sicchè, essendo possibile procedere a tale
lettura costituzionalmente orientata della disposizione censurata, la
questione sarebbe inammissibile.
Inoltre, l'Avvocatura dello Stato osserva che la disposizione di
cui al comma 7 dell'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001 andrebbe letta
in combinato con il successivo comma 8, il quale dispone il rimborso
dell'imposta maggiore pagata negli ultimi cinque anni
dall'espropriato rispetto all'indennità di esproprio liquidata, in
quanto la ratio legis delle due disposizioni consiste nel rendere
coerente il carico fiscale sull'immobile espropriato con l'indennità
di esproprio liquidata, nel primo caso (comma 7) coordinando le
conseguenti obbligazioni, nel secondo caso (comma 8) «correggendo
automaticamente violazioni al principio della capacità contributiva
che si rendano evidenti in occasione dell'esproprio». Anche in
quest'ottica, dunque, l'interpretazione offerta dalla giurisprudenza
costituzionale sul punto, consentirebbe di rispettare i principi
della Costituzione e della CEDU, con la conseguenza che la censura
prospettata sarebbe nel merito comunque infondata.
3. - Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 159 del 2011, si è
costituito il Consorzio Industriale e provinciale di Sassari (già
Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale di Sassari-Porto
Torres-Alghero), con atto depositato il 2 agosto 2011.
Secondo la difesa consortile l'interpretazione della norma
censurata non potrebbe non tener conto del fatto che essa incide in
realtà sulla determinazione del valore di mercato del bene,
attraverso una parziale considerazione della dichiarazione resa dal
proprietario ai fini dell'adempimento del proprio obbligo tributario.
In altri termini l'attenzione dell'interprete dovrebbe spostarsi
dall'ipotesi di una sanzione atipica e aggiuntiva, a quella
dell'accertamento del valore del bene ai fini della determinazione
dell'indennità espropriativa. La stessa Corte costituzionale,
nell'ordinanza (recte: sentenza) n. 351 del 2000 ha infatti affermato
che «non è estranea all'ordinamento giuridico la utilizzazione, in
base a legge, di un valore dichiarato anche ad altri fini e persino
al di fuori del rapporto intersoggettivo in cui è reso, soprattutto
quando il valore prezzo assuma la funzione di corrispettivo per
trasferimenti a carattere coattivo. Sarebbe sufficiente, a tal fine,
il richiamo esemplificativo alle ipotesi di prelazione legale e
riscatto sia nel campo dei fondi rustici per lo sviluppo della
proprietà coltivatrice (legge 26 maggio 1965, n. 590), sia per gli
immobili urbani in locazione (legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 39),
sia nell'ambito delle aree protette a favore dell'ente parco (legge 6
dicembre 1991, n. 394) ed infine alla prelazione dello Stato ai sensi
della legge 1° giugno 1939, n. 1089, in caso di alienazione di bene
storico-artistico vincolato (sentenza n. 269 del 1995) (v. ora d.lgs.
29 ottobre 1999, n. 490)». Conseguentemente, trattandosi di
determinazione del valore del bene ablato effettuata anche tenendo
conto della dichiarazione a sè sfavorevole (di carattere
confessorio) resa dal proprietario, sarebbe insussistente la dedotta
illegittimità costituzionale.
4. - Nel medesimo giudizio iscritto al reg. ord. n. 159 del 2011,
si è costituita anche la Astaldi S.p.a., con atto depositato il 20
luglio 2011, concludendo per l'infondatezza della questione.
La parte costituita ritiene che tra i limiti alla proprietà
privata finalizzati a garantirne la funzione sociale vi sarebbe anche
quello introdotto dall'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992,
poi ribadito dall'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001, e che la
legittimità della disposizione non potrebbe essere revocata in
dubbio dal richiamo all'art. 1 del primo protocollo addizionale alla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali. Tale norma, infatti, nel garantire il libero
esercizio del diritto di proprietà, espressamente dispone che «Le
disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli
Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per
disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o
per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o
delle ammende».
In siffatto contesto, la «totale vanificazione dell'indennita'»
di espropriazione, che le Sezioni Unite della Corte di cassazione
mirano a scongiurare, discenderebbe da un comportamento imputabile in
via esclusiva al proprietario dell'immobile oggetto della procedura
ablativa che abbia omesso l'essenziale adempimento in discussione,
violando il «principio secondo cui il soggetto privato, nei rapporti
con la pubblica amministrazione, necessariamente improntati a
lealtà, correttezza e collaborazione, in quanto siano in gioco gli
obblighi di solidarietà, economici e sociali (art. 2 della
Costituzione), tra i quali quelli in materia tributaria, non può
sottrarsi alle conseguenze di una sua dichiarazione» (sentenza n. 351
del 2000).
Tale meccanismo risulterebbe, al contrario, incrinato da
un'eventuale pronuncia di illegittimità delle norme impugnate, con
ingiusto vantaggio per il soggetto che si è sottratto ai propri
doveri di leale collaborazione con l'Amministrazione.
5. - In prossimità dell'udienza, hanno presentato memorie il
Presidente del Consiglio dei ministri e la Astaldi S.p.a.

Considerato in diritto

1. - Le Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, con due
ordinanze di contenuto in larga parte identico (reg. ord. n. 158 e n.
159 del 2011) - la seconda trattata all'udienza pubblica dell'8
novembre 2011 e la prima nella camera di consiglio del successivo 9
novembre - hanno sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 16, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), successivamente, a
decorrere dal 30 giugno 2003, riversato con analoga formulazione
nell'art. 37, comma 7, decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita'), in
riferimento agli artt. 42, terzo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 6 ed all'art. 1 del primo
protocollo addizionale della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nella parte in
cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ai fini dell'imposta
comunale sugli immobili (ICI) o di dichiarazione/denuncia di valori
assolutamente irrisori, non stabilisce un limite alla riduzione
dell'indennità di esproprio, idoneo ad impedire la totale elisione
di qualsiasi ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo
espropriato e l'ammontare della indennità, pregiudicando il diritto
ad un serio ristoro, spettante all'espropriato.
1.1. - In virtù dell'identità delle questioni sollevate va
disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un'unica trattazione e
di un'unica pronuncia.
2. - Secondo entrambe le ordinanze di rimessione,
l'interpretazione della norma censurata offerta da questa Corte, con
la sentenza n. 351 del 2000, non potrebbe essere seguita, nella parte
in cui detta pronuncia ha ritenuto che l'indennità di
espropriazione, nel caso di omessa dichiarazione ICI, potrebbe essere
corrisposta soltanto dopo la regolarizzazione della posizione
tributaria. Tale esegesi non sarebbe, infatti, consentita dalla
lettera della disposizione e dall'interpretazione sistematica, anche
perchè renderebbe irrilevante l'originaria condotta del
contribuente, recando altresì un vulnus al principio della
ragionevole durata del processo.
2.1. - I giudici a quibus, dopo avere analiticamente esaminato
gli orientamenti della giurisprudenza di legittimità formatasi
successivamente alla citata sentenza, ritengono che l'art. 16 del
d.lgs. n. 504 del 1992 debba essere interpretato nel senso che la
"sanzione" della riduzione dell'indennità di esproprio, in caso di
dichiarazione infedele, trovi applicazione, con riferimento
all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, prima della
determinazione formale dell'indennità, restando irrilevanti
eventuali successivi atti di ravvedimento o di spontanee rettifiche e
che tale disciplina debba necessariamente riguardare anche le ipotesi
di omessa dichiarazione/denuncia ICI, con la conseguenza che in
questa fattispecie, al contribuente fiscalmente del tutto
inadempiente, non spetterebbe alcuna indennità di esproprio.
2.2. - Secondo le Sezioni Unite civili, siffatta interpretazione
della norma censurata, assunta come la sola possibile, violerebbe,
tuttavia, i parametri costituzionali evocati, in ragione sia della
loro parziale modifica - quanto all'art. 117, primo comma, Cost.,
come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), in relazione all'art. 42, terzo comma, Cost. -, sia
dell'evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale.
Secondo tale giurisprudenza, infatti, le norme che non prevedono un
"serio ristoro" del danno subito per effetto dell'occupazione o
dell'espropriazione di aree edificabili, si pongono in contrasto con
l'art. 42, terzo comma, Cost., e con gli obblighi internazionali
sanciti dall'art. l del protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
che il legislatore è tenuto a rispettare in forza del dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
I giudici a quibus, esclusa ogni possibilità di
un'interpretazione della norma censurata che consenta di individuare
una sorta di «valore minimo garantito» anche in caso di omessa
dichiarazione o di dichiarazione di valore irrisorio, ritengono che
essa altererebbe il rapporto tra l'entità della sanzione e la
gravità della violazione. Pertanto, il citato art. 16, stabilendo
l'indennità di esproprio in base ad elementi e circostanze in alcun
modo correlati al danno conseguente all'esproprio ed ai criteri che
attengono alla congruità della indennità dovuta all'espropriato,
sarebbe costituzionalmente illegittimo, potendo determinare persino
la vanificazione del ristoro.
3. - Preliminarmente, con riferimento al giudizio relativo
all'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 158 del 2011, va rilevato che
il rimettente si limita, in fatto, a ricordare che il giudizio
principale è stato promosso con ricorso per la cassazione della
sentenza n. 928 del 5 ottobre 2004 della Corte di appello di Catania,
senza specificare la data dell'espropriazione e della liquidazione
dell'indennità, rilevante ai fini di stabilire l'applicabilità
ratione temporis della norma impugnata, sostituita dall'art. 37,
comma 7, del d.P.R. n. 327 del 2001.
La questione è, quindi, manifestamente inammissibile, in quanto,
come più volte precisato dalla giurisprudenza di questa Corte,
l'omessa o insufficiente descrizione della fattispecie, non
emendabile mediante la diretta lettura degli atti, impedita dal
principio di autosufficienza dell'atto di rimessione, preclude il
necessario controllo in punto di rilevanza (ex plurimis: ordinanze
nn. 6 e 3 del 2011; nn. 343, 318 e 85 del 2010; nn. 211, 201 e 191
del 2009).
4. - Nel merito la questione sollevata dall'ordinanza reg. ord.
n. 159 del 2011 è fondata.
5. - Il rimettente, nel prospettare la questione di legittimità
costituzionale, muove da un'esegesi del citato art. 16, da lui
ritenuta la sola possibile. A suo avviso, la lettera della medesima e
gli ordinari criteri ermeneutici non consentirebbero, infatti,
un'interpretazione costituzionalmente orientata di detta norma.
Siffatta premessa richiede, quindi, un preliminare esame della
giurisprudenza formatasi sull'applicabilità della norma alle ipotesi
di omessa dichiarazione/denuncia a fini ICI del valore di terreni
edificabili.
5.1. - L'art. 16 del d.lgs. n. 504 del 1992, rubricato
"indennità di espropriazione", al comma 1 così disponeva: «In caso
di espropriazione di area fabbricabile l'indennità è ridotta ad un
importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia
presentata dall'espropriato ai fini dell'applicazione dell'imposta
qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di
espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle
disposizioni vigenti» - articolo poi abrogato dall'art. 58, comma 1,
numero 134), del d.P.R. n. 327 del 2001, come modificato dal decreto
legislativo 27 dicembre 2002, n. 302 a decorrere dal 30 giugno 2003
(in virtù dell'art. 3 del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122,
convertito con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1°
agosto 2002, n. 185).
La norma prevedeva dunque, per le sole aree fabbricabili, una
riduzione della indennità di espropriazione, quando il valore
venale, dichiarato o denunciato dall'espropriato ai fini ICI,
risultasse inferiore all'indennità. Quale effetto ulteriore era
prevista (senza una distinzione tra aree fabbricabili e altri
immobili) una maggiorazione della indennità, pari alla differenza
(con l'aggiunta degli interessi) tra l'importo della imposta (ICI)
pagata dall'espropriato o dal suo avente causa per il medesimo bene,
negli ultimi cinque anni, e quello risultante dal computo
dell'imposta sulla base della indennità liquidata.
5.2. - Questa Corte ha preso in esame la disciplina stabilita dal
citato art. 16 censurato, tra l'altro, in riferimento all'art. 3
Cost., con la sentenza n. 351 del 2000 e con le ordinanze n. 401 del
2002, n. 539 del 2000 e n. 333 del 1999. Secondo tali pronunce,
nell'interpretazione di detta norma, sarebbe irrilevante accertare se
essa prevedesse o no una misura sanzionatoria, ovvero se presupposto
della stessa fosse una dolosa evasione d'imposta o un errore.
Siffatta disposizione costituiva, infatti, «ragionevole applicazione
del principio secondo cui il soggetto privato, nei rapporti con la
pubblica amministrazione, necessariamente improntati a lealtà,
correttezza e collaborazione, in quanto siano in gioco gli obblighi
di solidarietà politici, economici e sociali (art. 2 della
Costituzione), tra i quali quelli in materia tributaria, non può
sottrarsi alle conseguenze di una sua dichiarazione».
In particolare, individuata la finalità della norma nel recupero
dell'evasione fiscale e nella sua disincentivazione, si è affermato
che «il fatto che questa evasione sia totale o parziale, ovvero
dipendente o meno da volontà consapevole o da mero errore nella
dichiarazione, poco interessa ai fini della legittimità
costituzionale», sicchè le «varie ipotesi di evasore totale o
parziale formulate nelle ordinanze di rimessione sono tutte erronee
nei presupposti». La norma avrebbe dovuto, quindi, essere
correttamente interpretata nel senso che «l'evasore totale non viene
affatto avvantaggiato, in quanto è destinato a subire in ogni caso
le sanzioni per la omessa dichiarazione, nonchè l'imposizione per
l'ICI che aveva tentato di evadere». Soprattutto, per quanto qui
rileva, la determinazione dell'indennità di espropriazione non
avrebbe potuto essere effettuata se non dopo avere verificato che
questa non eccedeva il tetto massimo ragguagliato al "valore"
denunciato per l'ICI, e, quindi, solo dopo la presentazione della
relativa denuncia ICI e la conseguente regolarizzazione della
posizione tributaria, con l'effettivo avvio del recupero dell'imposta
e delle sanzioni. In ogni caso, ciò presupponeva che si trattasse di
area fabbricabile (e tale al momento della dichiarazione) e che il
soggetto espropriato, fosse, alla data della liquidazione
dell'indennità, tenuto al pagamento dell'ICI.
5.3. - La giurisprudenza di legittimità successiva alla sentenza
interpretativa di rigetto n. 351 del 2000 di questa Corte ha tenuto
conto in vario modo delle argomentazioni nella stessa sviluppate,
dando vita a molteplici orientamenti, diversi soprattutto quanto alle
modalità applicative del meccanismo correttivo elaborato da questa
Corte.
Le Sezioni Unite civili, con l'ordinanza di rimessione, hanno
provveduto ad un'analitica ricognizione di tali indirizzi, ricordando
in primo luogo quello coevo alla citata sentenza, orientato a negare
l'applicabilità del citato art. 16 del d.lgs. n. 504 del 1992
all'ipotesi di omessa presentazione della denuncia o della
dichiarazione ai fini dell'ICI.
Inoltre, esse hanno dato atto che la successiva giurisprudenza di
legittimità, dopo aver ribadito la pregressa esegesi della norma,
anche alla luce della pronuncia della Corte costituzionale, ha
prevalentemente seguito l'interpretazione fornita da questa Corte,
nel senso che l'evasore totale non perde il suo diritto
all'indennizzo espropriativo, ma è unicamente destinato a subire le
sanzioni per l'omessa dichiarazione e l'imposizione per l'ICI che
aveva tentato di evadere, potendo l'erogazione dell'indennità di
espropriazione intervenire solo dopo la verifica che essa non superi
il tetto massimo ragguagliato al valore accertato per l'ICI, a
seguito della regolarizzazione della posizione tributaria.
6. - Le Sezioni Unite civili, investite «della questione di
massima di particolare importanza, vertente sul tema dei rapporti tra
liquidazione dell'indennità di esproprio e soggezione all'ICI», con
l'ordinanza di rimessione ritengono, quindi, che proprio tale
orientamento debba essere rivisto, nel senso che la lettera e la
ratio della norma impongono di ritenere che essa si applichi
all'evasore totale, senza alcuna possibilità di evitare il vulnus ai
parametri costituzionali evocati.
Pertanto, in presenza di un orientamento non univoco, le Sezioni
Unite civili della Corte di cassazione, hanno ritenuto,
nell'esercizio della propria funzione nomofilattica, di cui questa
Corte deve tenere conto, di superare in tal modo il contrasto.
Siffatta interpretazione costituisce, pertanto, «diritto vivente»,
del quale si deve accertare la compatibilità con i parametri
costituzionali evocati.
7. - Posta tale premessa, e ritenuta applicabile la norma sia ai
casi di omessa dichiarazione a fini ICI, sia al caso di una
dichiarazione per un valore irrisorio, il rimettente ha concluso che
l'originario comportamento tenuto a fini fiscali influisce
necessariamente sulla quantificazione dell'indennità di
espropriazione.
7.1. - Nel delibare le censure prospettate dal rimettente, giova
ricordare che sia la giurisprudenza di questa Corte che quella della
Corte EDU hanno individuato in materia di indennità di
espropriazione un nucleo minimo di tutela del diritto di proprietà,
garantito dall'art. 42, terzo comma, Cost., e dall'art. 1 del primo
protocollo addizionale della CEDU, in virtù del quale l'indennità
di espropriazione non può ignorare «ogni dato valutativo inerente ai
requisiti specifici del bene», nè può eludere un «ragionevole
legame» con il valore di mercato (da ultimo sentenza n. 181 del 2011
e prima ancora, sentenza n. 348 del 2007).
In applicazione di tale principio, l'ingerenza nel diritto al
rispetto dei beni deve realizzare, in primo luogo, un «giusto
equilibrio» tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e
il requisito della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo. In secondo luogo, nonostante che al legislatore
ordinario spetti un ampio margine, l'acquisizione di beni senza il
pagamento di indennizzo in ragionevole rapporto con il loro valore
costituisce normalmente un'ingerenza sproporzionata.
Il legislatore, quindi, sebbene non abbia il dovere di
commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di
mercato del bene ablato, non può sottrarsi al «giusto equilibrio»
tra l'interesse generale e la salvaguardia dei diritti fondamentali
degli individui.
Tale principio conserva validità anche con riferimento alle
misure che lo Stato adotta in questa materia al fine di «assicurare
il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende» di
cui al capoverso dell'art. 1 del primo protocollo addizionale alla
CEDU. Questa norma, interpretata anche alla luce dell'orientamento
della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, attribuisce ampia
discrezionalità ai legislatori nazionali nel definire le proprie
politiche fiscali e, tuttavia, non consente di ritenere legittime
misure di prevenzione e dissuasione fiscale qualora non siano
prevedibili (ovvero siano meramente eventuali) o pretendano dal
soggetto dichiarante un eccessivo onere o, infine, comportino una
eccessiva conseguenza sanzionatoria, come nel caso in cui possano
giungere ad una sostanziale espropriazione senza indennizzo (sentenza
22 settembre 1994, n. 13616188, Hentrich c. Francia).
Nel quadro di tali principi, la norma censurata,
nell'interpretazione offerta dalle Sezioni Unite civili, viola sia
l'art. 42, terzo comma, Cost., sia l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 1 del primo protocollo addizionale alla CEDU. La
disciplina stabilita dall'art. 16 non è, infatti, compatibile con il
citato nucleo minimo di tutela del diritto di proprietà, in quanto
non contempla alcun meccanismo che, in caso di omessa
dichiarazione/denuncia ICI, consenta di porre un limite alla totale
elisione di tale indennità, garantendo comunque un ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità. Peraltro, tale vulnus si determina anche per il
caso di dichiarazione/denuncia di valori irrisori, o di valori che
potrebbero condurre comunque ad elidere il necessario vincolo di
ragionevolezza e proporzionalità fra il comportamento tributario
illecito e la sanzione, e quindi la pronuncia di illegittimità
costituzionale deve necessariamente riguardare anche siffatto profilo
della disciplina. Resta ferma la discrezionalità del legislatore di
stabilire sanzioni che, eventualmente, incidano anche sull'indennità
di espropriazione, purchè non realizzino una sostanziale confisca
del bene, sacrificando illegittimamente il diritto di proprietà
all'esclusivo interesse finanziario leso dal contribuente, tenuto
conto della diversità di procedimenti e di garanzie che
sovrintendono all'accertamento tributario ed alle relative sanzioni,
peraltro già autonomamente previste dal d.lgs. n. 504 del 1992.
8. - In definitiva, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992.
9. - Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale, in via consequenziale, anche dell'art. 37, comma 7,
del d.P.R. n. 327 del 2001, che disciplina la riduzione
dell'indennità a decorrere dal 30 giugno 2003. Tale norma, infatti,
contiene una disciplina che riproduce quella dichiarata in contrasto
con la Costituzione dalla presente sentenza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 16,
comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino
della finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della
L. 23 ottobre 1992, n. 421);
2) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'illegittimità costituzionale, in via
consequenziale, dell'articolo 37, comma 7, del decreto del Presidente
della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita');
3) dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 16, comma 1, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della L. 23 ottobre 1992,
n. 421), sollevata dalla Corte di cassazione, Sezioni Unite civili,
con ordinanza del 14 aprile 2011 (reg. ord. n. 158 del 2011), in
riferimento agli artt. 42, terzo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Tesauro


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 22 dicembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti