1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2011
Ordinanza del 14 dicembre 2011 emessa dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Abate Francesco ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero della giustizia e Ministero dell'economia e delle finanze.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21, primo periodo, e 22. - Costituzione, artt. 3, 36, 53, 97, 101, 104, 108 e 111. (012C0034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2012)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 78 del 2011, proposto da:
Francesco Abate, Mariano Alviggi, Roberto Beghini, Michele
Maria Benini, Enrico Borrelli, Arianna Busato, Simona Caterbi, Ugo
Cingano, Anna Maria Creazzo, Michele Cuccaro, Valerio Giorgio Davico,
Fabrizio De Angelis, Giuseppe De Benedetto, Riccardo Dies, Stefano
Diez, Renata Fermanelli, Giuseppe Maria Fontana, Sabino Giarrusso,
Aldo Giuliani, Monica Izzo, Marco La Ganga, Alessandra Liverani,
Fabio Maione, Anna Mantovani, Raffaele Massaro, Carmine Pagliuca,
Laura Paolucci, Giovanni Pescarzoli, Giuseppe Pietrapiana, Pasquale
Profiti, Iolanda Ricchi, Bernardetta Santaniello, Licia Scagliarini,
Giuliana Segna, Giuseppe Serao, Alessia Silvi, Domenico Tagliatatela
e Maria Grazia Zattoni, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio
Angiolini, Marco Cuniberti e Daria de Pretis ed elettivamente
domiciliati presso lo studio di quest'ultima in Trento, via SS.
Trinità n. 14;
Contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, Ministero della Giustizia, in
persona del Ministro pro tempore, Ministero dell'Economia e delle
Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento domiciliata per
legge in Trento, Largo Porta Nuova n. 9.
Per il riconoscimento
- del diritto al trattamento retributivo spettante senza le
decurtazioni di cui ai commi 21 e 22 dell'art. 9 del D.L. 31.5.2010,
n. 78, come convertito, con modificazioni, in L. 30.7.2010, n. 122;
nonchè per la condanna delle Amministrazioni resistenti al pagamento
delle somme corrispondenti, con ogni accessorio di legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni
della Giustizia, dell'Economia e delle Finanze, nonchè della
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2011 il
cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

1. I ricorrenti, tutti magistrati dell'Ordinamento giudiziario in
servizio presso la Corte d'Appello di Trento, il Tribunale di Trento,
la Procura della Repubblica di Trento, il Tribunale e la Procura
della Repubblica di Rovereto, con il presente ricorso chiedono il
riconoscimento del proprio diritto alla retribuzione, da calcolare
senza le decurtazioni di cui ai commi 21 e 22 dell'art. 9 del D.L. 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30 luglio
2010, n. 122, nonchè la condanna dell'Amministrazione ai conseguenti
pagamenti, se del caso con ogni accessorio di legge.
2. Essi affidano la predetta pretesa ai seguenti motivi di
diritto:
I - "violazione e falsa applicazione del comma 22 dell'art. 9
del D.L. 31.5.2010 n. 78, come convertito nella L. 30.72010, n. 122,
anche in relazione alla L. 19.2.1981, n. 27; violazione e falsa
applicazione degli artt. 3, 23, 36, 53, 97, 101, 102, 104, 107 e 108
della Costituzione; irragionevolezza ed illogicità manifeste;
eccesso e sviamento di potere"; i ricorrenti ricordano che, secondo
la giurisprudenza, anche della Corte Costituzionale, il trattamento
economico dei magistrati corrisponde alla "peculare ratio di attuare
il precetto costituzionale dell'indipendenza e di evitare che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri" (cfr., sentenze n. 42 del 1993 e n. 409 del 1995, ordinanza
n. 346 del 2008); le misure di taglio del trattamento economico di
cui è causa, incidendo in riduzione sulle retribuzioni dei
magistrati, si appalesano in contrasto con i principi di certezza e
di continuità delle retribuzioni spettanti ai magistrati;
II - "violazione e falsa applicazione del comma 22, primo
periodo, dell'art. 9 del D.L. 31.5.2010 n. 78, come convertito nella
L. 30.7.2010, n. 122, anche in relazione alla L. 19.2.1981 n. 27,
sotto altro profilo". Gli istanti precisano che il comma 21 dell'art.
9 ha disciplinato, ai fini del "contenimento delle spese in materia
di pubblico impiego", i "meccanismi di adeguamento retributivo per il
personale non contrattualizzato per gli anni 2011, 2012 e 2013" . Il
successivo comma 22, riferendosi più distintamente, al "personale di
cui alla legge 27/1981" (ossia ai magistrati), ha previsto che "non
sono erogati, senza possibilità di recupero, gli acconti degli anni
2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; per tale
personale, per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno
2014 è pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014". Le predette disposizioni, non specificando
quali siano i "conguagli" e gli "acconti" (termini relativi e non
assoluti) appaiono - secondo la difesa dei ricorrenti - del tutto
generiche ed inconcludenti e, come tali, inapplicabili. Di
conseguenza, i ricorrenti hanno chiesto che questo Tribunale
"accerti" che la predetta disposizione non sarebbe in grado di
sortire alcun effetto sul trattamento economico dei magistrati, i cui
adeguamenti retributivi devono quindi rimanere inalterati;
III - "illegittimità costituzionale del comma 22, secondo
periodo, dell'art. 9 del D.L. 31.5.2010 n. 78, come convertito nella
L. 30.7.2010, n. 122". Detta norma stabilisce che "l'indennità
speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27,
spettante negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del 15 per cento
per l'anno 2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento
per l'anno 2013". In relazione al carattere di questa "indennità
speciale" - che costituisce una voce fissa della retribuzione e che
presenta carattere ristorativo degli oneri che i magistrati
incontrano nello svolgimento della loro attività - il taglio su di
essa operato sarebbe contrario alla Costituzione, facendo venir meno
quella stretta correlazione fra l'indennità in parola e gli
specifici e particolari oneri connessi alla funzione giurisdizionale,
come da sempre precisato nella giurisprudenza costituzionale ed
amministrativa. Ne risulterebbero violati gli artt. 3, 36, 53 e 97
della Costituzione.
Con il ricorso è stata presentata istanza di sospensione degli
effetti delle disposizioni contestate.
3. Si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato per le
Amministrazioni intimate (Presidenza del Consiglio, Ministeri della
Giustizia e dell'Economia e delle Finanze), contestando diffusamente
ed analiticamente la fondatezza del ricorso.
In particolare, la difesa erariale ha sottolineato come le norme
di legge oggetto delle censure avversarie si inseriscano nell'ambito
di un complesso di misure volte al contenimento della spesa in
materia di impiego pubblico "in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea", secondo quanto recita il comma
2 dell'art. 9 in esame. Nell'ambito di tale finalità, il legislatore
avrebbe legittimamente ritenuto che anche il personale di
magistratura dovesse, al pari del restante personale statale,
concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
attraverso misure che attengono direttamente al rapporto d'impiego e
non all'esercizio delle funzioni giurisdizionali, rispetto alle
quali, pertanto, non si ravviserebbe violazione dei principi di
autonomia e indipendenza della magistratura, trattandosi, oltretutto,
di misure già adottate in precedenti leggi di risanamento.
4. Con ordinanza n. 24, resa nella camera di consiglio del 21
aprile 2011, questo Tribunale ha respinto la domanda incidentale di
misure cautelari. Con lo stesso provvedimento ha disposto adempimenti
istruttori a carico dell'Amministrazione finanziaria, di quella della
Giustizia e dell'INPDAP, che hanno risposto con note pervenute
rispettivamente in data 2 agosto, 21 giugno e 12 agosto 2011.
All'esito di detti adempimenti, i ricorrenti hanno depositato
articolata e puntuale memoria di replica.
Anche la difesa erariale ha depositato memoria di replica.
5. All'udienza pubblica del 10 novembre 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
6a. Così riassunti i punti di fatto della vicenda sottoposta
all'esame di questo Tribunale, il Collegio ritiene utile premettere
una breve ricostruzione del quadro normativo in cui si colloca il
presente contenzioso.
Il trattamento economico dei magistrati ordinari, amministrativi
e della giustizia militare è disciplinato dalla legge 2.4.1979, n.
97, che, con effetto dal 1° gennaio 1979, lo ha rideterminato nella
misura indicata, per ciascuna qualifica, nelle tabelle allegate ad
essa (lo stipendio tabellare, per l'appunto) e che ha altresì
precisato che a tale misura vanno aggiunte le sole indennità
integrativa speciale e giudiziaria, quest'ultima, a sua volta,
disciplinata dall'art. 3 della legge 19.2.1981, n. 27.
In particolare, gli artt. 11 e 12 della legge n. 97 del 1979, nel
testo novellato dall'art. 2 della citata legge n. 27 del 1981,
prevedono che:
- gli stipendi dei magistrati sono adeguati di diritto, ogni
triennio, nella misura percentuale pari alla media degli incrementi
delle voci retributive, esclusa l'indennità integrativa speciale,
ottenuti dagli altri pubblici dipendenti (appartenenti alle
amministrazioni statali, alle aziende autonome dello Stato,
università, regioni, provincie e comuni, ospedali ed enti di
previdenza);
- la percentuale spettante è calcolata dall'Istituto
centrale di statistica rapportando il complesso del trattamento
economico medio per unità corrisposto nell'ultimo anno del triennio
di riferimento al trattamento economico medio dell'ultimo anno del
triennio precedente, ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello
di riferimento;
- gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del terzo anno di
ogni triennio sono aumentati, a titolo di acconto, sull'adeguamento
triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre allo stipendio
in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una percentuale pari al
30 per cento della variazione percentuale verificatasi fra le
retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio precedente, salvo
conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del triennio successivo;
- la percentuale dell'adeguamento triennale è determinata
entro il 30 aprile del primo anno di ogni triennio con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro di
grazia e giustizia e con quello del tesoro; a tal fine, entro il mese
di marzo, l'ISTAT comunica la variazione percentuale di cui sopra.
6b. La successiva legge 6.8.1984, n. 425, all'art. 3 ha stabilito
che dal 1° luglio 1983 la progressione economica degli stipendi dei
magistrati si sviluppa in otto classi biennali del 6%, da
determinarsi sullo stipendio iniziale di qualifica o livello
retributivo, nonchè, allo scadere del dodicesimo anno, in successivi
aumenti biennali del 2,50%, da calcolare sull'ultima classe di
stipendio.
L'art. 51 del D.Lgs. 5.4.2006, n. 160, di profonda riforma della
disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, nel testo
sostituito dall'art. 2 della legge 30.7.2007, n. 111, ha confermato
integralmente il complesso e risalente sistema determinativo del
trattamento stipendiale dei magistrati, precisando espressamente che
"continuano ad applicarsi tutte le disposizioni in materia di
progressione stipendiale dei magistrati ordinari e, in particolare,
la legge 6 agosto 1984, n. 425, l'articolo 50, comma 4, della legge
23 dicembre 2000, n. 388, l'adeguamento economico triennale di cui
all'articolo 24, commi 1 e 4, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
della legge 2 aprile 1979, n. 97, e della legge 19 febbraio 1981, n.
27, e la progressione per classi e scatti, alle scadenze temporali
ivi descritte e con decorrenza economica dal primo giorno del mese in
cui si raggiunge l'anzianità prevista".
Infine, il comma 12 dell'art. 11 dello stesso D.Lgs. n. 160 del
2006 ha stabilito che una valutazione negativa della professionalità
- alla quale sono sottoposti con cadenza quadriennale tutti i
magistrati ordinari, a decorrere dalla data di nomina e fino al
superamento della settima valutazione di professionalità - comporta
"la perdita del diritto all'aumento periodico di stipendio per un
biennio".
6c. Appare opportuno osservare e sottolineare, sin da subito, che
a seguito della risalente disciplina introdotta dalla legge n. 27 del
1981 la determinazione degli stipendi spettanti ai magistrati è
sottratta a qualsiasi genere di contrattazione, essendo essa
assoggettata ad un "sistema automatico", regolato direttamente dalla
legge: ciò al fine, ripetutamente rilevato dalla giurisprudenza
costituzionale ed amministrativa, "di attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza e di evitare che essi (i magistrati,
n.d.r.) siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di
altri poteri", nonchè quello di "assicurare la completa autonomia ed
indipendenza dei giudici dall'Esecutivo" (cfr., Corte Costituzionale,
27 luglio 1995, n. 409; id., 10 febbraio 1993, n. 42; C.d.S., sez.
IV, 20.3.2006, n. 1472).
Il riportato "sistema automatico" stabilisce la misura
dell'adeguamento triennale degli stipendi del personale della
magistratura basandosi su di un indice statistico, espressamente
definito un termine "ragionevole e non arbitrario", perchè
l'adeguamento triennale è calcolato non sulla sommatoria di tutti
gli incrementi retributivi intervenuti ma "soltanto sulla loro media,
e rapportando il complesso del trattamento economico medio per unità
corrisposto nell'ultimo anno del triennio di riferimento a quello
dell'ultimo anno del triennio precedente. Gli incrementi retributivi
realizzati nel triennio precedente da tutti gli altri dipendenti
pubblici non rilevano pertanto come accertamento della quantità
della maggiore retribuzione automaticamente dovuta anche ai
magistrati, ma esclusivamente quali indici ai fini della
determinazione della giusta retribuzione spettante a questi ultimi
dal primo gennaio dell'anno successivo al triennio di riferimento"
(cfr., C.d.S., sez. IV, n. 1472 del 2006, cit.).
A tal fine, il sistema in esame stabilisce che dapprima siano
rilevati gli incrementi retributivi già erogati ai dipendenti
pubblici, che sia poi calcolata la variazione percentuale ed, infine,
che la determinazione del nuovo incremento degli stipendi avvenga con
l'emanazione di un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri. Il nuovo trattamento stipendiale, adeguato in virtù della
variazione percentuale, ha effetto solo dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello di riferimento.
Il sistema di adeguamento, dunque, è un criterio di
determinazione stipendiale indiretto e per relationem, con
riferimento all'andamento delle politiche retributive degli altri
settori del pubblico impiego, di cui il meccanismo dell'adeguamento
non rappresenta, tuttavia, la pedissequa trasposizione automatica ma
solo un indice rilevatore di variazioni sistemiche già intervenute e
di cui si deve tener conto per assicurare che anche lo stipendio
erogato ai magistrati risponda ai principi fissati nell'art. 36 della
Costituzione. Il decreto triennale del Presidente del Consiglio dei
Ministri "non rappresenta una mera ricognizione degli incrementi
retributivi già maturati nel triennio precedente in favore dei
magistrati, ma è il provvedimento costitutivo del diritto al nuovo
trattamento stipendiale attuale" (cfr., C.d.S., sez. IV, n. 1472 del
2006, cit.).
6d. Da qui una prima conclusione:
- gli andamenti retributivi dei magistrati sono solo il
riflesso di quelli più generali già verificatisi per il restante
pubblico impiego, di cui scontano eventuali virtuosità o lassismi
delle politiche retributive del settore pubblico e non rappresentano,
di per sè, alcun privilegio distintivo;
- il meccanismo di adeguamento si correla a precisi e
svariati valori costituzionali, in primis quelli di cui agli artt.
101, comma 2, 104, comma 1, e 36, rispetto ai quali va verificata e
rapportata la dichiarata e parimenti primaria esigenza di ripiano dei
conti pubblici.
7. Il Collegio ritiene altresì utile rappresentare come incide
sullo stipendio dei magistrati, stabilito dalla legge e rideterminato
periodicamente in base al sistema "automatico" sopra descritto, la
complessa disciplina introdotta nel 2010 con i commi 2, 21 e 22
dell'art. 9 del D.L. 31.52010, n. 78:
a) - per tutte le categorie del personale delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione (e quindi anche per i magistrati) a
decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 il
trattamento economico complessivo superiore a 90.000 € lordi annui è
ridotto del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo e
fino a 150.000 €, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente
150.000 € (comma 2 dell'art. 9);
b) - per tutte le categorie del personale non
contrattualizzato della pubblica amministrazione (che
ricomprenderebbero, astrattamente, anche i magistrati), è stato
introdotto il blocco dei "meccanismi di adeguamento retributivo" per
gli anni 2011, 2012 e 2013, la cui operatività è estesa sia a
livello di acconto che a livello di conguaglio (comma 21, primo
periodo, dell'art. 9);
c) - per i soli magistrati è stato poi previsto il blocco
degli acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 e dei conguagli per il
triennio 2010-2012 (comma 22, primo periodo, dell'art. 9);
d) - per i soli magistrati è stato altresì previsto un
"tetto" per l'acconto per l'anno 2014 (che non può superare quello
dell'anno 2010) ed un "tetto" per il conguaglio dell'anno 2015, che
sarà determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014,
escludendo pertanto il triennio 2011-2013 (comma 22, primo periodo,
dell'art. 9);
e) - per i soli magistrati è stata stabilita la riduzione
annualmente progressiva (pari al 15, al 25 e al 32 per cento), nel
triennio 2011-2013, dell'indennità giudiziaria di cui all'art. 3
della L. 19.2.1981, n. 27 (comma 22, secondo periodo, dell'art. 9);
- infine, per i soli magistrati, a differenza delle altre
categorie del personale non contrattualizzato, sono stati
salvaguardati i meccanismi di "progressione automatica dello
stipendio" per gli anni 2011-2013, ossia le classi e gli scatti di
carriera (comma 22, quarto periodo, che richiama ad excludendum il
secondo e il terzo periodo del comma 21 dell'art. 9).
8a. Ancora preliminarmente, il Collegio reputa doveroso riportare
quanto emerso dall'articolata istruttoria disposta con la menzionata
ordinanza n. 24/2011, tesa a verificare - naturalmente ab externo e
senza impingere nelle scelte discrezionali dell'Esecutivo e del
Parlamento - la razionalità, l'efficacia e la legittimità della
manovra in esame, anche in relazione all'applicazione, in concreto,
delle sopra riportate misure e del loro concreto impatto sui saldi
del bilancio pubblico.
8.a.1. Al quesito relativo alle modalità con le quali
l'Amministrazione finanziaria avrebbe applicato la riduzione del 5
per cento e del 10 per cento della parte eccedente il trattamento
economico complessivo superiore, rispettivamente, a 90.000 € e a
150.000 € lordi annui (comma 2 dell'art. 9), la Ragioneria generale
dello Stato ha corrisposto spiegando che:
- la riduzione è applicata al "trattamento economico
complessivo", nel quale sono comprese tutte le componenti del
trattamento annuo lordo (fondamentali e accessorie, fisse e
variabili) che comprende le seguenti voci retributive: stipendio con
relativa progressione automatica per classi e scatti, indennità
integrativa speciale e indennità giudiziaria (quest'ultima, nelle
misure già ridotte ai sensi del comma 22 dell'art. 9);
- le ritenute previdenziali a carico del lavoratore e del
datore di lavoro sono applicate sul trattamento economico interamente
spettante, senza quindi considerare le riduzioni retributive
introdotte dalla legge;
- il trattamento economico annuo lordo così determinato è
la base di calcolo delle decurtazioni percentuali da applicare per la
parte eccedente gli importi stabiliti dalla disposizione in esame;
più precisamente, la base di calcolo è determinata dal "trattamento
economico complessivo annuo del singolo dipendente", sul quale devono
essere quindi considerate le variazioni che intervengono per ogni
anno di riferimento.
8.a.2. Al quesito relativo alla misura concreta della mancata
erogazione degli acconti e/o dei conguagli per gli anni 2011, 2012 e
2013, come stabiliti dagli artt. 11 e 12 della legge n. 97 del 1979
(comma 22, primo periodo, dell'art. 9 del D.L. n. 78), la Ragioneria
generale dello Stato ha puntualizzato che il personale di
magistratura, nel triennio di riferimento, avrebbe conseguito:
- nell'anno 2011 la corresponsione del secondo acconto, pari
al 3,04%, come già determinato con D.P.C.M. 23.6.2009 [la misura
della mancata erogazione di tale voce varia in relazione alle
qualifiche: 1.970 € per i magistrati ordinati (già magistrato di
tribunale); 2.670 € per i magistrati ordinari dopo la prima
valutazione di professionalità (già magistrato di tribunale dopo
tre anni); 3.420 € per i magistrati ordinari dopo un anno dalla terza
valutazione di professionalità (già magistrato di corte d'appello);
4.260 € per i magistrati ordinari dopo la quinta valutazione di
professionalità (già magistrato di cassazione); 5.490 € per i
magistrati ordinari dopo la settima valutazione di professionalità
(già magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori);
7.090 € per i magistrati con funzioni direttive superiori (già
presidente aggiunto di cassazione); 7.170 € per i magistrati con
funzioni direttive apicali requirenti di legittimità (procuratore
generale di cassazione); 7.610 € per i magistrati con funzioni
direttive apicali giudicanti di legittimità (primo presidente di
cassazione)];
- nell'anno 2012 non sarebbe stato erogato alcun conguaglio,
tenuto conto della crescita contenuta registrata nel triennio di
riferimento dalle retribuzioni del pubblico impiego prese a
riferimento;
- nell'anno 2013 la corresponsione del primo acconto (pari al
30% dell'incremento relativo al triennio precedente, stimato nella
misura del 6%), pari ad 1,8% [la misura della mancata erogazione di
tale voce varia in relazione alle qualifiche: 1.240 € per i
magistrati ordinari (già magistrato di tribunale); 1.670 € per i
magistrati ordinari dopo la prima valutazione di professionalità
(già magistrato di tribunale dopo tre anni); 2.150 € per i
magistrati ordinari dopo un anno dalla terza valutazione di
professionalità (già magistrato di corte d'appello); 2.670 € per i
magistrati ordinari dopo la quinta valutazione di professionalità
(già magistrato di cassazione); 3.450 € per i magistrati ordinari
dopo la settima valutazione di professionalità (già magistrato di
cassazione con funzioni direttive superiori); 4.450 € per i
magistrati con funzioni direttive superiori (già presidente aggiunto
di cassazione); 4.500 € per i magistrati con funzioni direttive
apicali requirenti di legittimità (procuratore generale di
cassazione); 4.780 € per i magistrati con funzioni direttive apicali
giudicanti di legittimità (primo presidente di cassazione)];
8.a.3. Al quesito relativo agli importi delle decurtazioni
progressive del 15, del 25 e del 32 per cento, sino al 2013 compreso,
dell'indennità giudiziaria (comma 22, secondo periodo, dell'art. 9),
la stessa Ragioneria ha precisato che, a fronte di un importo
tabellare annuo lordo pari a 13.420,34 €, le riduzioni per l'anno
2011 corrispondono a 2.013,05 € annui lordi e a 167,75 € mensili
lordi; per l'anno 2012 detta riduzione è rispettivamente pari a
3.355,08 € annuali e a 279,59 € mensili, mentre per l'anno 2013 la
riduzione corrisponde a 4.294,51 € annuali e a 357,87 € mensili.
8.a.4. Con riguardo al prospetto comparativo degli andamenti
stipendiali nel quadriennio 2010-2013, la tabella n. 1 allegata alla
relazione del MEF rivela i seguenti dati negativi:
- i magistrati con qualifica apicale subiscono nel 2011 una
decurtazione di oltre 10.000 € annui rispetto al 2010, unico
parametro temporale di riferimento significativo e costante in quanto
anteriore alla manovra de qua (passando da 257.912 € a 247.059 €),
una riduzione di 7.000 € annui nel 2012 e di oltre 1.000 € nel 2013,
con una perdita complessiva di oltre 18.000 € nel periodo;
- a loro volta, i magistrati di qualifica iniziale nel 2011
si vedono prelevati 500 € annui nel 2011 (da 46.880 € a 46.381 €),
600 € nel 2012, e poco meno di 200 € nel 2013, con un prelievo
complessivo nell'intero periodo di circa 1.300 €.
8b. Con riguardo alla richiesta di "un analitico e dettagliato
prospetto comparativo sui concreti livelli retributivi complessivi
dei dirigenti del MEF, titolari di uffici di livello dirigenziale
generale, equiparati o superiori", come espressamente richiesto con
l'ordinanza istruttoria di questo Tribunale, vale riportare un
estratto letterale della relazione ministeriale sul punto, laddove
essa dichiara, a pag. 9, quanto segue:
"prima di corrispondere a quanto richiesto appare utile
precisare che presso il MEF il ruolo del personale dirigente si
articola in due fasce (I e II) a ciascuna delle quali corrispondono,
rispettivamente, più livelli di funzione, come stabilito dall'art.
24 del D.Lgs. n. 165/2001, con un conseguente trattamento economico
accessorio differenziato (retribuzione di posizione - parte variabile
e retribuzione di risultato). Peraltro, poichè i dati relativi ai
concreti livelli retributivi complessivi per gli uffici richiesti
sono ricavabili soltanto dai contratti individuali, dei quali però
lo scrivente non ha la disponibilità, non possono che fornirsi le
retribuzioni medie dei dirigenti in questione, la cui entità
complessiva tiene conto anche dell'onnicomprensività della
retribuzione come stabilito dalla vigente normativa. Nelle allegate
tabelle n. 3 e n. 4 è stato rappresentato un prospetto comparativo
dei livelli retributivi medi complessivi dei dirigenti del MEF, sia
di prima che di seconda fascia, distinti tra retribuzione fissa ed
accessoria. Al riguardo si rappresenta che i valori relativi all'anno
2010 sono stati desunti dai dati del conto annuale 2009 (non essendo
ancora disponibili i dati relativi all'anno 2010). Per gli anni
relativi al triennio 2011-2013, la componente stipendiale risulta
incrementata limitatamente alla corresponsione dell'indennità di
vacanza contrattuale (520 € annui lordi per i dirigenti di prima
fascia e 325 € annui lordi per i dirigenti di seconda fascia ...)".
8.b.1. Il Collegio deve preliminarmente rilevare, con profondo
rammarico istituzionale, che rispetto alla richiesta formulata da
questo Tribunale di esporre le "concrete retribuzioni" - nella
consapevolezza che i livelli retributivi della dirigenza pubblica,
soprattutto di vertice (art. 24, comma 2, D.Lgs. 30.3.2011, n. 165)
non sono determinati direttamente, come per il resto del pubblico
impiego, compreso il personale di magistratura, da fonti eteronome
certe ed astratte, ma esclusivamente dal contratto individuale (art.
24, cit.) - il contenuto della relazione ministeriale si manifesta
sostanzialmente elusivo delle precise richieste istruttorie, non
essendo verisimile che l'Amministrazione datrice di lavoro non abbia
la disponibilità dei contratti di lavoro o di prestazione
professionale (ai sensi dell'art. 19 del D.lgs. n. 165 del 2001) dei
propri dipendenti, seppure di elevatissima ed elevata posizione
funzionale. Anche a voler, per remota ipotesi, ammettere una tale
evenienza, ciò avrebbe dovuto comportare, da parte
dell'Amministrazione, la diligente acquisizione degli stessi
contratti o, almeno, l'indicazione dei soggetti pubblici detentori
degli stessi: ciò in doveroso ed agevole ossequio (non soltanto ai
generali e fondamentali principi di leale collaborazione tra livelli
istituzionali e trasparenza ma) al puntuale e pertinente principio di
comunicazione interna ed esterna di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), del D.Lgs. n. 165 del 2001.
La rilevata elusione istruttoria, come detto, è una grave
mancanza di rispetto istituzionale e di inammissibile aggiramento di
una precisa richiesta istruttoria non pretestuosa nè provocatoria,
essendo essa rivolta a verificare la coerenza complessiva e la
portata dei sacrifici richiesti ad una categoria di funzionari
pubblici coperta da precise e non negoziabili garanzie costituzionali
rispetto a quelli effettivamente subiti da altre categorie.
Detto ancora più esplicitamente, la richiesta istruttoria
formulata dal Tribunale era tesa, tra le altre finalità, a
verificare se i doveri inderogabili di solidarietà di cui all'art. 2
della Costituzione, predicati nei confronti della magistratura,
fossero praticati, in ossequio al complanare principio di
eguaglianza, anche da altre qualificatissime categorie di lavoratori
pubblici e privati, a cominciare proprio da quelli dell'apparato
burocratico che elabora o propone le linee della politica economica e
finanziaria del nostro Paese.
Una richiesta, dunque, finalizzata a conoscere gli effetti della
manovra di contenimento della spesa pubblica compiuta con il decreto
legge più volte richiamato e a verificare se essa abbia inciso in
modo irrazionale, sperequato e irrispettoso o, almeno, ignaro di
precisi parametri costituzionali sulla condizione e sul patrimonio
solo di taluni pubblici funzionari e non anche (o in misura
irrazionalmente diversa) su quello di altre categorie di lavoratori
pubblici e privati: ciò che porterebbe ad una conclusione di
incostituzionalità della manovra stessa in parte qua (cfr., Corte
Costituzionale, 14.7.1999, n. 299).
8.b.2. In ogni caso, dalle pur incomplete indicazioni
ministeriali, emerge che la retribuzione media del dirigente di I
fascia subisce una decurtazione costante annua, sino al 2013, di
circa 10.000 € (passando da 223.216 € annui dell'anno 2010 a 213.362
€ annui per gli anni successivi), mentre per la dirigenza di II
fascia si registra un leggero incremento costante nel triennio,
passandosi da 95.564 € annui del 2010 a 95.595 € annui per gli anni
successivi.
8c. Il Ministero della Giustizia, al quale era stato chiesto di
conoscere il numero dei magistrati collocati anticipatamente in
quiescenza per effetto di domanda presentata nell'anno 2010 e cessati
dal servizio entro la data del 30 novembre 2010 (entro la quale
scattavano le misure limitative dei trattamenti previdenziali di cui
al comma 9 dell'art. 12 dello stesso D.L. n. 78 del 2010), ha
precisato che (a fronte di 149 magistrati collocati a riposo
nell'anno 2007, di 193 nell'anno 2008 e di 211 nell'anno 2009)
nell'anno 2010 si è registrato un "massiccio esodo". In dettaglio,
il personale di magistratura collocato in quiescenza è stato pari a
414 unità, delle quali 285 hanno "evitato" la rateizzazione
dell'indennità della buonuscita perchè collocati a riposo dopo
l'entrata in vigore del D.L. n. 78 e prima del 30 novembre; per 267
di essi il C.S.M. ha dovuto revocare la delibera con cui era stato
disposto il trattenimento in servizio fino al 75° anno di età.
8d. L'INPDAP, che doveva indicare l'importo complessivo delle
indennità di buonuscita erogate al personale di magistratura
collocato anticipatamente in quiescenza per effetto di domanda
presentata nell'anno 2010 e cessato dal servizio entro la citata data
del 30 novembre 2010, nonchè l'importo complessivo annuo delle
pensioni previste per il medesimo personale dal 2011 al 2013, ha
comunicato di aver liquidato 170 indennità di buonuscita al
personale di magistratura cessato entro il 30 novembre 2010, delle
quali 125 posizioni hanno evitato la rateizzazione della prestazione;
alla relazione ha allegato l'elenco degli importi erogati, sia in
unica soluzione che come prima rata con l'aggiunta dell'importo delle
rate successive. Da detto elenco allegato alla relazione INPDAP
risulta che l'esborso complessivo per le indennità di buonuscita
(altrimenti qualificata, nella stessa relazione, come TFS) erogate in
un unica soluzione ai magistrati esodati anticipatamente per evitare
gli effetti della manovra è pari a poco meno di 59 milioni di €.
8e. In conclusione, quanto agli effetti di risparmio per il
bilancia dello Stato derivanti dall'introduzione dei tagli
stipendiali in oggetto, essi ammontano a:
- 41.631.937 € per il mancato adeguamento della retribuzione
(blocco degli acconti e del conguaglio);
- circa 21 Mln., 35 Mln. e 45 Mln. di €, rispettivamente per
i tre anni 2011, 2012 e 2013, per il prelievo di parte
dell'indennità giudiziaria;
- 21.286.580 €, in misura costante per il triennio 2011-2013,
per il prelievo del 5% e del 10%.
Tuttavia, a fronte di tali risparmi, si deve anche registrare, ai
fini della diminuzione della spesa pubblica, che la somma complessiva
che si è dovuto erogare in un'unica soluzione nel 2010 al personale
anticipatamente esodato è stata, come visto, pari a circa 59 milioni
di €.
In base a quanto riportato, in definitiva, possono ricavarsi i
seguenti elementi complessivi che il Collegio ritiene utili ai fini
della valutazione della razionalità e della legittimità del citato
comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78 del 2010, senza che possano
assumere rilevanza processuale le ulteriori - ma non richieste, nè
trasfuse in rituale atto processuale, nè comunque convincenti -
ragioni giustificatrici della manovra in questione contenute nella
stessa relazione del MEF:
- i tagli stipendiali incidono, in misura più o meno
significativa, su tutte le qualifiche magistratuali, secondo gli
importi sopra indicati;
- dal raffronto con le tavole stipendiali della dirigenza,
emerge che quella di II fascia non risulta toccata dalla manovra,
mentre l'analoga qualifica magistratuale di magistrato di I
valutazione perde oltre 500 € annui.
Gli effetti positivi sulla diminuzione dell'indebitamento
pubblico per l'anno 2011 oscillano attorno a circa 84 milioni di
annui a cui, però, devono essere sottratti i 59 milioni di € erogati
per indennità di buona uscita correlate a collocamenti a riposo
anticipati per effetto dell'esodo causato dalla stessa manovra.
Il risparmio netto, quindi, è stato in realtà pari a 25 milioni
di €.
9a. Da quanto sopra esposto emerge, innanzitutto, che nel primo
periodo del comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78 in esame, laddove è
prevista la mancata corresponsione "degli acconti degli anni 2011,
2012 e 2013", è presente un'inesattezza in quanto nell'anno 2012 non
sarebbe stato corrisposto al personale di magistratura alcun acconto
ma, piuttosto, il conguaglio della variazione triennale relativa agli
anni 2009-2011.
Tuttavia, osserva il Collegio che, nonostante la sussistenza di
tale differenza tra il dato esatto e quello errato citato dalla
lettera della legge, il senso complessivo della norma non risulta
incerto e generico, secondo l'assunto della difesa dei ricorrenti,
nè possono sorgere dubbi interpretativi in sede applicativa.
9b. Pertanto, anche alla luce di quanto emerso in sede di
istruttoria, non può essere dato seguito positivo alla prima pretesa
dei ricorrenti avanzata con l'azione di accertamento con la quale
essi hanno chiesto che questo Tribunale "accerti" che il primo
periodo del comma 22, che causerebbe una situazione di "intollerabile
incertezza circa le sorti del trattamento economico dei magistrati",
non sarebbe idoneo a definire il suo campo di applicazione a causa
dell'indeterminatezza dei termini "acconti" e "conguagli" ivi
contenuti.
All'opposto, in applicazione della puntuale disciplina prevista
dagli artt. 11 e 12 della legge n. 97 del 1979 risulta agevole
individuare e calcolare, come ha fatto su richiesta di questo
Tribunale la Ragioneria generale dello Stato, gli "acconti" e i
"conguagli" da corrispondere virtualmente ai magistrati (spettando i
primi per gli anni 2011 e 2013 e appurando che nell'anno 2012 non
sarebbe stato versato alcun conguaglio).
Il primo motivo di ricorso, che fa leva esclusivamente su di una
pretesa genericità e inapplicabilità della norma, non può, di
conseguenza, essere apprezzato favorevolmente.
10a. Sennonchè, da quanto esposto dai ricorrenti con gli altri
mezzi introdotti, da quanto sopra ricapitolato in relazione alla
normativa che disciplina la materia di causa, nonchè da quanto in
concreto emerso in sede di istruttoria, risulta incontestabile che le
misure introdotte con i commi 2, 21 e 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78
del 2010:
- incidono in maniera significativa sul trattamento economico
dei magistrati;
- sono incoerenti rispetto alla precedente normativa di
riferimento, confermata anche con la radicale riforma
dell'ordinamento magistratuale del 2006, posta al fine di garantire
che il trattamento economico del personale della magistratura sia
determinato tramite un sistema automatico, regolato direttamente
dalla legge ordinaria, al fine di assicurare la completa autonomia e
l'indipendenza dei giudici;
- si presentano manifestamente sproporzionate ed
ingiustamente penalizzanti rispetto non solo al restante personale
non contrattualizzato (che, notoriamente, non possiede copertura
costituzionale), ma anche nei confronti di tutte le altre categorie
di lavoratori privati di qualifiche e livelli retributivi analoghi.
10b. Al riguardo, il Collegio ritiene pertanto che le questioni
di legittimità costituzionale prospettate dai ricorrenti, e comunque
rilevabili d'ufficio, siano rilevanti e non manifestamente infondate
sotto plurimi e concorrenti aspetti. Tanto, peraltro, è già stato
rilevato anche da vari Tribunali amministrativi regionali: T.A.R.
Campania, sezione staccata di Salerno, sez. I (ordinanza n. 1162,
pubblicata il 23.6.2011); TAR. Piemonte, sez. II (ordinanza n. 846,
pubblicata il 28.7.2011); TAR Veneto, sez. I (ordinanza a 1685,
pubblicata il 15.11.2011).
11. In punto di rilevanza, si osserva che l'interesse che ha
mosso i ricorrenti è palese in quanto:
- le norme di cui al comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78 del
2010 sono di immediata applicazione;
- quelle di cui al comma 21, primo periodo, dello stesso
articolo si presentano di applicazione certa in caso di caducazione
del comma 22, perchè comprendono tutte le categorie del personale
non contrattualizzato;
- a decorrere dal 1° gennaio 2011 i ricorrenti hanno visto
inciso il loro trattamento economico, sia per quanto concerne il
mancato incremento del 3,04% della voce stipendio (corrispondente al
secondo acconto spettante ai sensi del D.P.C.M. 23.6.2009, come si è
già detto "provvedimento costitutivo" del relativo diritto), sia
perchè è stata operata la riduzione dell'indennità giudiziaria
nella misura lorda di 167,75 € mensili (cfr., allegate copie dei
cedolini degli stipendi relative ai mesi dicembre 2010, gennaio e
febbraio 2011).
A ciò si aggiunga che la Ragioneria Generale dello Stato ha
fornito un prospetto comparativo (per la redazione del quale,
peraltro, ha considerato i valori complessivi medi delle
retribuzioni) da cui emerge l'effettiva incidenza delle misure
introdotte dall'art. 9 del D.L. n. 78 sugli stipendi del personale
della magistratura suddiviso per qualifiche. A titolo meramente
esemplificativo si riporta che:
- un magistrato ordinario (ex magistrato di tribunale)
nell'anno 2010 ha conseguito una retribuzione media complessiva lorda
pari a 66.768 €, mentre nell'anno 2011 detta retribuzione sarà pari
a 65.565 €;
- un magistrato ordinario dopo la prima valutazione di
professionalità (quindi dopo tre anni dalla nomina) nell'anno 2010
ha conseguito una retribuzione media complessiva lorda pari a 90.433
€, mentre nell'anno 2011 detta retribuzione sarà pari a 89.893 E;
- un magistrato ordinario dopo un anno dalla terza
valutazione di professionalità (ex magistrato di corte d'appello,
quindi dopo 13 anni dalla nomina) nell'anno 2010 ha conseguito una
retribuzione media complessiva lorda pari a 115.903 €, mentre
nell'anno 2011 detta retribuzione sarà pari a 114.634 €;
- un magistrato ordinario dopo la quinta valutazione di
professionalità (ex magistrato di cassazione, quindi dopo 20 anni
dalla nomina) nell'anno 2010 ha conseguito una retribuzione media
complessiva lorda pari a 144.398 €, mentre nell'anno 2011 detta
retribuzione sarà pari a 142.326 €;
- un magistrato ordinario dopo la settima valutazione di
professionalità (ex magistrato di cassazione con funzioni direttive
superiori) nell'anno 2010 ha conseguito una retribuzione media
complessiva lorda pari a 185.998 €, mentre nell'anno 2011 detta
retribuzione sarà pari a 180.872 €;
- un magistrato con funzioni direttive superiori di
legittimità (quindi un presidente aggiunto della corte di
cassazione) nell'anno 2010 ha conseguito una retribuzione media
complessiva lorda pari a 240.429 €, mentre nell'anno 2011 detta
retribuzione sarà pari a 230.968 €.
12a. Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il Collegio
premette che, da quanto sopra esposto, emerge con chiarezza come il
sistema normativo vigente abbia stabilito che la retribuzione dei
magistrati considerata in senso lato non presenti alcun elemento
accessorio (a differenza, per esempio, della dirigenza pubblica) ma
che sia composta da sole tre voci (di cui una, peraltro, a carattere
meramente indennitario, come già detto sopra): stipendio, indennità
integrativa speciale e c.d. indennità giudiziaria. Il sistema è
stato così delineato in piana e riconosciuta attuazione dei valori
costituzionali di autonomia e di indipendenza della magistratura da
ogni altro potere dello Stato, sanciti in via generale dagli artt.
101, comma 2 ("i giudici sono soggetti soltanto alla legge"), 104,
comma 1 ("la magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere"), e 108 ("le norme
sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite
con legge") della Costituzione. Di conseguenza, anche il trattamento
economico dei magistrati, ossia la traduzione in corrispettivo
materiale della valutazione del servizio da essi prestato, non è
nella libera disponibilità del Potere legislativo o del Potere
esecutivo.
In altri termini, dal sistema ordinamentale sopra rappresentato
risulta che il trattamento economico dei magistrati è assistito da
"certezza" e da "continuita'" e che non può essere soggetto a
irrazionali, sbilanciate, sperequative e sostanzialmente inutili
decurtazioni, le quali, in quanto tali, si presentano comunque
distoniche alla luce delle garanzie di indipendenza e di autonomia
dell'ordine giudiziario. Sicchè, quand'anche una decurtazione del
trattamento economico dei magistrati dovesse sopraggiungere in
relazione a peculiari situazioni di emergenza, come quelle
concernenti la finanza pubblica, sarebbe allora doveroso che essa sia
inserita in un assetto da cui evincere non solo le specifiche (e non
genericamente emergenziali) ragioni che spingono all'introduzione di
nuovi oneri nei confronti della magistratura ma anche la
compatibilità di essi con i ricordati principi costituzionali, ai
quali deve aggiungersi anche quello di "buon andamento" degli uffici
giudiziari di cui all'art. 97 della Costituzione.
12b. Come più volte ribadito anche dalla Corte Costituzionale,
il meccanismo sopra descritto, che assicura ai livelli retributivi
fissati dalla legge un adeguamento "di diritto" ogni triennio, basato
sulla media degli incrementi realizzati dalle altre categorie nel
pubblico impiego, rappresenta un elemento intrinseco e peculiare
della struttura dello stipendio, volto - secondo quanto rilevato
dalla stessa Corte in analoghi momenti storici di drammatica
emergenza monetaria e finanziaria - all'"attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato
anche sotto il profilo economico" (cfr., sentenza 16.1.1978, n. 1), e
a evitare, "tra l'altro che essi siano soggetti a periodiche
rivendicazioni nei confronti di altri poteri" (cfr., sentenza
10.2.1993, n. 42), così concretizzando "una guarentigia idonea a
tale scopo" (cfr., sentenza 8.5.1990, n. 238).
A ciò consegue che l'applicazione del primo periodo del comma 22
dell'art. 9, che impone di non erogare:
- l'acconto 2011 (il che si traduce nel diniego, posto con
norma primaria, di corrispondere somme certe, liquide ed esigibili
perchè già quantificate con il ricordato D.P.CM. 23.6.2009,
costitutivo del relativo diritto patrimoniale);
- l'eventuale conguaglio 2012;
- il prossimo acconto 2013;
senza alcuna possibilità di recupero delle relative somme, lede non
solo il dato testuale delle già ricordate norme costituzionali di
cui agli artt. 101, 104 e 108, ma soprattutto i principi e i valori
sottesi ad esse, funzionali all'indipendenza e l'imparzialità del
giudice, che costituiscono presupposto e requisito essenziale di ogni
giusto processo" di cui agli artt. 24, 101 e 111 della Costituzione
(cfr., sentenza 7.10.1999, n. 381).
12c. Da non sottovalutare, inoltre, è il fatto che l'automatismo
che garantisce la periodica quantificazione in concreto del
trattamento economico dei magistrati configura un sistema -
disciplinato con legge ordinaria emanata a seguito degli accurati e
approfonditi procedimenti parlamentari - che, oltre a non richiedere
periodici interventi, normativi o tantomeno contrattuali, per
adeguare nel tempo le retribuzioni secondo intenti meramente
conservativi e non lucrativi, realizza il tendenziale equilibrio tra
la pluralità dei Poteri dello Stato perchè non comporta la
subordinazione di uno di essi agli altri, secondo quanto rilevato
ripetutamente dalla ricordata giurisprudenza costituzionale e
amministrativa.
Perciò, i prelievi introdotti con i commi 22 e 21
(rispettivamente in via primaria ed alternativa) dell'art. 9 del D.L.
n. 78, qui contestati, che bloccano il meccanismo garantista
dell'adeguamento automatico della retribuzione, sostanzialmente
operano un indebito condizionamento all'esercizio della funzione
giurisdizionale, intaccando sia l'indipendenza personale che quella
organica. Ciò, infatti, potrebbe ingenerare, in alcune componenti,
la ricerca di un confronto con il Potere esecutivo e con le forze del
Potere legislativo al fine di ripristinare le condizioni economiche
originarie o, quantomeno, di attenuare la portata degli interventi
riduttivi, in una logica fondata sulla contrattualizzazione delle
disposizioni legislative attraverso un meccanismo do ut des, con
conseguente compromissione non solo del prodotto legislativo ma
soprattutto dell'autonomia delle Funzioni.
12d. Si tratta non di un pericolo virtuale (e già questo
basterebbe per innestare profili di costituzionalita'), sbandierato
dalla magistratura come una sorta di spauracchio istituzionale e
costituzionale per mantenere presunti e addebitati privilegi, ma di
un'evenienza che, nella specie, si è concretamente verificata, come
implicitamente ammesso nella stessa relazione del MEF acquisita in
via istruttoria.
Nel predetto documento, infatti, si insiste molto sull'aspetto
concessivo ed immunitario delle misure in parola rispetto ad altri
settori del pubblico impiego. A titolo meramente esemplificativo, si
riporta quanto dichiarato a pag. 3 della relazione del Ministero
dell'economia: "se nei confronti del personale di magistratura
fossero state applicate le misure relative al blocco degli
automatismi e ai limiti negli avanzamenti di carriera, tale personale
avrebbe perso, con effetti maggiormente penalizzanti anche a fini
previdenziali, gli incrementi che invece vengono mantenuti in virtù
di quanto stabilito dal comma 22 dell'art. 9 e che di seguito si
illustrano: - progressione automatica degli stipendi (classi e
scatti): l'incremento medio su base annua è stimabile in circa 1.500
€ lordi per l'anno 2011, 3.000 € per l'anno 2012 e 4.500 € per l'anno
2013. Tali importi sorto stati ottenuti considerando uno stipendio
annuo lordo di 65.000 euro".
Tutto ciò come a dire, implicitamente: "avremmo potuto colpire
di più e invece abbiamo lasciato una parte dei privilegi
stipendiali".
Ora, in disparte i discorsi, di facile e capziosa presa
mediatica, su caste e privilegi (peraltro tutti da ricercare,
scoprire e colpire), è ampiamente notorio nell'ambito
forense-giudiziario - per essere stato riportato nei comunicati
dell'A.N.M. ampiamente pubblicizzati all'epoca sui siti degli organi
di stampa - che le misure in questione vennero fortemente criticate
dalla Giunta esecutiva centrale dell'A.N.M, la quale ebbe a
proclamare "lo sciopero contro gli effetti della manovra economica
varata dal Governo", osservando che "i magistrati sono consapevoli
della crisi economica in cui versa il Paese e non intendono sottrarsi
al loro dovere di cittadini e di contribuenti, ma devono denunciare
che le misure approvate dal Governo sono ingiustamente punitive nei
loro confronti e di tutto il settore pubblico. È inaccettabile
essere considerati non una risorsa, ma un costo o addirittura uno
spreco per la giustizia. Questa manovra incide unicamente sul
pubblico impiego, senza colpire gli evasori fiscali (già beneficiati
da numerosi condoni), i patrimoni illeciti, le grandi rendite e le
ricchezze del settore privato: paralizza l'intero sistema giudiziario
e scredita e mortifica il personale amministrativo; svilisce la
dignità della funzione giudiziaria e mina l'indipendenza e
l'autonomia della magistratura".
Che tali dichiarazioni non fossero il frutto di reazioni di
stampo "sindacale", scomposte ed invasive delle prerogative del
Parlamento, è dimostrato nei fatti.
Le sopra riportate iniziative associative trovarono, infatti,
ampi e vari riscontri in tutte le forze politiche provocando
immediate reazioni anche di segno positivo e critico sulla manovra,
tra cui, in particolare, quella del Guardasigilli dell'epoca che ebbe
a dichiarare ai microfoni del Tg2 da Lussemburgo, dove si trovava per
il Consiglio UE della Giustizia: "ai giovani magistrati si chiede un
costo individuale troppo alto a fronte di un gettito complessivo
abbastanza basso per il Paese quindi mi impegnerò per risolvere nel
percorso di conversione questo aspetto del problema" (cfr.,
http://www.tgcom.mediaset.it/politica/articoli/articolo483210.shtml,
ecc.).
È altrettanto notorio - tramite i riferiti canali di
informazione - che prima e dopo l'adozione del D.L. n. 78 vi furono
ripetuti incontri dell'A.N.M. presso la Presidenza del Consiglio ed
il MEF dai quali, verosimilmente, scaturirono quegli "scontì cui fa
riferimento la citata relazione del Ministero dell'economia (cfr.,
http://www.ilgiornale.it/interni/manovra_magistrati_proclamano_sciope
ro/politica-politica
economica_governo-anm-magistrati-sciopero-manovra-finanziaria/03-06-
2010/articolo-id=450273-page=0-comments=1).
In conclusione, la compromissione dell'indipendenza dell'ordine
giudiziario è stata non solo messa in pericolo ma concretamente
compromessa attraverso ripetute trattative con l'Esecutivo.
13a. Da altro ma non secondario punto di vista, si deve altresì
osservare che le disposizioni in esame intaccano la fiducia e la
considerazione di cui deve godere ciascun magistrato, oltre al
prestigio dell'ordine giudiziario nel suo complesso.
In tal senso la giurisprudenza costituzionale ha osservato che i
magistrati debbono essere imparziali e indipendenti; che tali valori
devono essere tutelati; che detti principi sono "volti a tutelare
anche la considerazione di cui il magistrato deve godere presso la
pubblica opinione; assicurano, nel contempo, quella dignità
dell'intero ordine giudiziario, che si qualifica prestigio e che si
concreta nella fiducia dei cittadini verso la funzione giudiziaria e
nella credibilità di essa" (cfr., sentenza 7.5.1981, n. 100).
13b. In relazione alle predette affermazioni della Corte le norme
denunciate si presentano come una oggettiva occasione di
compromissione della fiducia dei cittadini verso la funzione
giudiziaria, accreditando apertamente l'immagine di una categoria
privilegiata immeritevole del mantenimento di retribuzioni
considerate di livello "alto" le quali, pertanto, "devono" essere
riviste al ribasso in una logica di sforzo complessivo cui sono
chiamate anzitutto le categorie più benestanti tra cui,
assertivamente, quella dei magistrati.
13c. Questo Tribunale amministrativo non ignora certo gli
orientamenti espressi dalla Corte con riguardo a precedenti manovre
incidenti sugli assetti retributivi dei pubblici dipendenti (quindi,
anche dei magistrati), delle quali si è ritenuta la
costituzionalità.
In occasione delle tante e ricorrenti manovre di finanza pubblica
di carattere emergenziale, che da oltre vent'anni si ripetono con
cadenza quasi annuale, il Giudice delle leggi ha rilevato come le
stesse fossero state emanate in momenti assai delicati per la vita
economico-finanziaria del Paese e caratterizzati dalla necessità di
recuperare l'equilibrio di bilancio. Per esigenze così stringenti il
Legislatore ha imposto "a tutti" sacrifici anche onerosi ma non
lesivi del principio di cui all'art. 3 della Costituzione (sotto il
duplice aspetto della non contrarietà sia al principio di
uguaglianza sostanziale sia a quello della non irragionevolezza).
Tutto ciò, però, "a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso" (cfr., sentenze 14.7.1999, n. 299 e 18.7.1997, n. 245).
13d. Tuttavia, i chiari messaggi della Corte sono stati ancora
una volta stravolti dall'ennesima manovra contingente e solo
apparentemente temporanea (il blocco stipendiale, in realtà, si
risolve, per quanto sopra detto, in un riassetto negativo dell'intero
sistema stipendiale della magistratura), secondo una logica
perennemente emergenziale non incidente su alcun problema strutturale
e culturale del "sistema Italia", come le percussive ed ancora
contingenti manovre successive hanno dimostrato.
In definitiva, dalle misure in questione risulta gravemente
compromessa, più complessivamente, la credibilità della
magistratura, a scapito dell'esigenza di una rigorosa tutela del
prestigio dell'ordine giudiziario, che rientra senza dubbio tra i
più rilevati beni costituzionalmente protetti" (cfr. Corte
Costituzionale 22.6.1976, n. 145).
13e. È poi anche indubbio che le misure in esame abbiano
generato un evidente conflitto tra Istituzioni, percepito e
sicuramente enfatizzato dai media, ma che oggettivamente mina la
serenità del giudice, la sua credibilità e autorevolezza e che
appare, comunque, particolarmente grave per la specifica funzione che
nell'ordinamento ricopre l'ordine giurisdizionale.
Le misure legislative volte al contenimento del debito pubblico,
anche quelle più rigide, quando riguardano l'operato delle
componenti dell'Ordinamento costituzionale devono essere sempre
improntate al necessario bilanciamento dei molteplici interessi
coinvolti, fra i quali anche la tangibile manifestazione
dell'equilibrio e del rispetto nei rapporti tra i Poteri legislativo,
esecutivo e giudiziario.
In quest'ottica si spiegano, ad esempio, le opportune e anzi
doverose deroghe a quelle misure nei confronti del Capo dello Stato,
del Presidente della Consulta e dei componenti della stessa.
Non può essere in questo senso sottovalutato che i principi
dell'imparzialità e della terzietà, reale ed apparente, dei
magistrati sono sottesi alla disciplina dell'ordinamento giudiziario
perchè costituiscono i presupposti dei principi codificati di
autonomia e di indipendenza dei giudici. A presidio di tali
presupposti vi sono anche le norme sul trattamento retributivo
improntate ai ricordati rigorosi criteri di automaticità.
Per concludere sul punto, il blocco dei meccanismi di adeguamento
stipendiale disposto dalla disciplina in esame contrasta con il
nostro sistema costituzionale di cui agli artt. 101 e seguenti,
perchè in esso gode della più elevata tutela anche la sola
apparenza dell'imparzialità della funzione giurisdizionale in quanto
valore fondante per l'affidabilità, la credibilità, la stima
istituzionale della figura del magistrato.
Sotto un diverso profilo, il Collegio rileva che alla sospetta
violazione dei principi di indipendenza e di imparzialità del
giudice si associa, peraltro in stretta connessione, la possibile
violazione dei principi di proporzionalità e di adeguatezza
retributiva posti dall'art. 36 della Costituzione.
Non può infatti essere disconosciuto che la retribuzione dei
magistrati, stabilita con legge formale ed aggiornata, solo di
riflesso e per relazionem, con l'automatismo sopra delineato, è
rappresentata da un importo fisso e invariabile correlato non solo
alla generica quantità e qualità delle funzioni ed incarichi
singolarmente svolti ma anche al ruolo istituzionale e costituzionale
cui essi sono preordinati.
In definitiva, la citata norma costituzionale assume per la
magistratura una valenza particolare, per la quale l'adeguatezza e la
proporzionalità sono riferite a specifiche funzioni e a correlate
qualifiche di rilievo costituzionale, delle quali il legislatore ha
tenuto conto nel delineare i corrispondenti meccanismi retributivi.
Per cui, incidendo su di essi, si vanno a colpire, nel loro assetto
complessivo, quelle funzioni.
Anche codesta Corte ha avuto occasione di esprimersi in tal
senso, affermando che "una diminuzione, per qualsiasi causa, del
trattamento retributivo rompe la proporzionalità e infrange quindi
la norma costituzionale" (cfr., sentenza 5.2.1975, n. 24).
15a. Quanto all'indennità speciale (c.d. indennità giudiziaria)
di cui all'articolo 3 della legge 19.2.1981, n. 27, per la quale il
secondo periodo del comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78 del 2010
prevede la riduzione del 15 per cento per l'anno 2011, del 25 per
cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013, il Collegio
deve anzitutto rammentare che la ratio di questa voce entrata a far
parte della retribuzione in senso lato dei giudici consiste nella
compensazione degli specifici oneri, anche di natura economica,
gravanti sul magistrato. Il fondamento della c.d. indennità
giudiziaria è, infatti, rinvenibile in un predeterminato "rimborso
spese".
Costituisce, per l'appunto, fatto notorio che (al di là di
qualche recente messaggio mediatico di ingiusto screditamento, circa
la "nullafacenza" e la mancata presenza dei magistrati negli uffici
giudiziari) gran parte dei magistrati italiani è priva di un pur
minimo ufficio stabile e fisso, ossia di una stanza entro le sedi dei
tribunali, ove studiare i fascicoli e scrivere i provvedimenti ed è
costretta, suo malgrado, a svolgere parte della propria attività
istituzionale nella propria abitazione. Se tale situazione può dare
adito a qualche sporadico abuso ad opera di magistrati indegni di
tale nome, e perciò passibili delle più severe misure sanzionatorie
previste dall'ordinamento giudiziario, per converso è di pubblica
conoscenza che ciò consente un notevole risparmio di spesa da parte
dell'Amministrazione della giustizia, secondo un modello
organizzativo "domestico" sconosciuto a qualsiasi altro titolare di
apparati burocratici di vertice.
Tanto è stato riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale, la
quale ha ben chiarito come l'indennità in esame, non a caso
attribuita in misura uguale a tutti i magistrati investiti di
funzioni giurisdizionali a prescindere dall'anzianità, dalle
funzioni e dalla qualifica rivestita (e non corrisposta durante il
periodo di congedo straordinario per malattia), sia "espressamente
correlata ai particolari oneri che i magistrati incontrano nello
svolgimento della loro attività, la quale tra l'altro comporta un
impegno senza precisi limiti temporali, dal che discende un rigoroso
collegamento con il servizio effettivamente prestato" (cfr., sentenza
8.5.1990, n. 238). A ciò è stato successivamente soggiunto che
"l'indennità di funzione per i magistrati e gli avvocati dello
Stato, unitariamente contemplati dall'art. 9, comma terzo della legge
2 aprile 1979, n. 97 ... ha mantenuto, sin dalla sua istituzione,
connotati peculiari perchè assoggettata al meccanismo di
rivalutazione automatica previsto per gli stipendi dei magistrati (ed
avvocati dello Stato) dal precedente art. 2 della legge n. 27 del
1981; che tale rivalutazione si ispira al precetto costituzionale
dell'indipendenza dei magistrati; costituendo una guarentigia idonea
a tale scopo" (ordinanza 23.10.2008, n. 346).
15b. A sostegno della sospetta illegittimità costituzionale di
tale prelievo forzoso, che cresce progressivamente negli anni, devono
essere qui richiamate le osservazioni sopra esposte circa la
violazione dei principi sanciti dagli arti. 101, 104 e 108 della
Costituzione, ribadendo che tutte le voci che compongono la
"retribuzione dei magistrati non sono nella libera disponibilità del
Potere legislativo o del Potere esecutivo e che quindi, a maggior
ragione, la riduzione dell'indennità giudiziaria opera un indebito
condizionamento nei confronti dell'ordinamento giurisdizionale con
conseguente lesione dei parametri già considerati (artt. 101, 104 e
108).
15c. A tutto ciò deve essere soggiunto che tale diminuzione, che
si risolve per ogni giudice in una minore entrata a copertura di voci
di costo relative agli oneri che incontra nell'esercizio della sua
attività, si traduce - di fatto - nella dislocazione di quegli oneri
(posto che i carichi di lavoro non sono mutati ma anzi accresciuti
anche con le recenti e ripetute riforme ordinamentali e processuali)
sulla voce stipendio, cosicchè parrebbe ulteriormente eclatante
anche la violazione dell'art. 36 della Costituzione, che impone sia
l'obbligo di rispettare la proporzionalità tra la retribuzione e il
livello quali-quantitativo del lavoro prestato che il correlato
divieto di diminuire lo stipendio se non in conseguenza della
diminuzione delle prestazioni richieste.
15d. La lesione dei considerati parametri di costituzionalità
appare al Collegio tanto più manifesta in quanto sulla predetta
indennità giudiziaria, una volta applicate le aliquote progressive
ad essa specifiche del 15, 25 e 32 per cento, si abbatte l'ulteriore
prelievo generalizzato del 5 e del 10 per cento di cui al comma 2
dell'art. 9 del D.L. n. 78 del 2010.
15e. In conclusione, la decurtazione che sarà operata nel
triennio rende, in fatto, l'indennità giudiziaria del tutto inidonea
ad assolvere il suo compito di "compensazione" degli oneri vivi
sopportati dai magistrati nel diuturno espletamento delle proprie
funzioni; oneri che, dunque, resteranno privi di ristoro e che
graveranno, in diminuzione, non sul loro stipendio ma addirittura sul
loro patrimonio.
In altri termini, poichè la complessiva proporzionalità della
"retribuzione" latamente intesa è raggiunta con il contributo delle
sole tre voci che la compongono, dalla immotivata e consistente
decurtazione di una di esse scaturisce un'alterazione della
complessiva proporzionalità, distorcendo così il significato della
voce "stipendio" più specificatamente destinata al compenso della
prestazione lavorativa.
16a. Sotto diverso aspetto, il Collegio rileva che il prelievo
forzoso introdotto con il D.L. n. 78, in particolare di cospicua
parte dell'indennità giudiziaria, presenta un'indubbia natura
tributaria traducendosi, nei fatti, in una innovativa forma di
prelievo coattivo.
L'imposizione di detti nuovi sacrifici economici individuali è
stata infatti realizzata attraverso un atto autoritativo generale di
carattere ablatorio e la destinazione del gettito scaturente da tale
ablazione concorre al fabbisogno finanziario dello Stato sotto forma
di risparmio di spesa. In realtà, al di là del nomen (risparmio,
rallentamento di dinamiche retributive, ecc.), si tratta di un vero e
proprio prelievo forzoso di somme stipendiali ed indennitarie a
copertura di fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato
apparato.
Sussistono, pertanto, a parere di questo Collegio, gli elementi
basilari per qualificare quella in esame quale una disposizione
tributaria; elementi che sono costituiti "dall'ablazione di somme
trattenute da parte del datore di lavoro e da costui successivamente
versate nelle casse dell'erario" e "la destinazione delle somme in
questione all'apprestamento di mezzi necessari al fabbisogno dello
Stato" (cfr., Corte costituzionale 12.1.1995, n. 11).
Ma se così è, appare evidente la violazione di un ulteriore
parametro costituzionale: l'art. 53.
16b. In particolare, soprattutto il prelievo di parte
dell'indennità giudiziaria non si correla ad alcuna "capacità
contributiva", proprio alla luce della già rilevata natura di tale
componente della "retribuzione" latamente intesa, non essendo essa,
come già detto, un elemento di arricchimento della sfera del singolo
ma un semplice ristoro di oneri che il magistrato deve
necessariamente sostenere per organizzare il proprio lavoro, oneri
presuntivamente e forfetariamente determinati, e circa i quali non si
può neppure ipotizzare di gravare gli interessati di un onere
probatorio diabolico richiedendo loro la dimostrazione di essi e/o
della parte incisa dal prelievo de quo.
Vale ricordare, al riguardo, che secondo il risalente
orientamento della Corte Costituzionale, il citato articolo 53 della
Costituzione sancisce "non già solo il dovere delle prestazioni
tributarie, ma altresì il principio della correlazione di queste con
la capacità contributiva di ciascuno" (cfr., sentenza 18.6.1963, n.
92). Le leggi, di conseguenza, devono individuare prestazioni
commisurate alla "capacità contributiva" degli obbligati: il che
significa che la discrezionalità legislativa è vincolata al
rispetto di un parametro che, teoricamente, è un concetto giuridico
a contenuto indeterminato ma che, concretamente, deve essere tradotto
in un dato obiettivamente esistente e commisurato ad un indice
effettivo di ricchezza (nella specie: il reddito da lavoro
dipendente).
La cognizione della congruenza del prelievo al parametro
costituzionale, in fatto, è da ultimo rimessa al Giudice delle leggi
a cui non compete la valutazione della discrezionalità del
legislatore, bensì il sindacato sulla razionalità complessiva
dell'intervento legislativo, al fine di scongiurare l'assoluta
arbitrarietà, o illogicità, o vessatorietà, delle norme
tributarie.
In tal senso, la Corte Costituzionale ha affermato che, sebbene
sia "sufficiente il collegamento dell'imposizione ad un presupposto
rivelatore di ricchezza", il principio della capacità contributiva,
sul piano garantistico costituzionale, deve essere inteso come
espressione dell'esigenza che "ogni prelievo tributario trovi una
specifica, oggettiva e plausibile causa giustificatrice in indici
concretamente rivelatori di maggiore ricchezza" (cfr., sentenza
10.7.1975, n. 201).
Ne consegue che, ad esempio, avendo l'indennità giudiziaria
natura esclusivamente indennitaria, essendo essa "espressamente
correlata ai particolari oneri che i magistrati incontrano nello
svolgimento della loro attivita'" (cfr., sentenza n. 238 del 1990,
cit.), la stessa non può essere assunta ad indice di "capacità
contributiva", ed essere quindi gravata dal prelievo forzoso disposto
dal comma 22 dell'art. 9 in esame che, in definitiva, colpisce non un
indice di ricchezza statica o dinamica (patrimonio o reddito) ma un
rimborso compensativo di spese strumentali all'attività svolta.
16c. La gratuita ed immotivata diminuzione di una garanzia
specifica per i magistrati a copertura degli oneri funzionali che su
essi pesano si presenta, obiettivamente, come una modalità
vessatoria, atta a togliere certezza al criterio di definizione della
retribuzione dei magistrati fissato dalla legge formale, con un
intervento d'urgenza anch'esso di rango legislativo ma, almeno per la
categoria qui colpita, estemporaneo, irrazionale, iniquo e
sostanzialmente inutile (si vedano i dati forniti dal Ministero della
Giustizia e dall'INPDAP più sopra riportati), posto in essere su
iniziativa del Potere esecutivo.
16d. Analogo discorso vale per il prelievo/congelamento degli
acconti e dei conguagli, i quali, come detto, costituiscono un
semplice meccanismo di recupero di quanto già corrisposto agli altri
pubblici dipendenti essenzialmente a garanzia della perdita
d'acquisto dei salari nominali e che, come tale, non può
considerarsi indice di capacità contributiva.
17. Tutto ciò sembrerebbe violare anche i precetti desumibili
dall'art. 97, comma 1, della Costituzione, poichè la manovra in
questione si riflette sul buon andamento "degli uffici a qualsiasi
potere appartenenti" (cfr., Corte Costituzionale 19.12.1973, n. 177):
quindi a quelli dell'Amministrazione della giustizia.
È notorio che l'espressione "buon andamento" attiene
all'elemento "oggettivo" dell'ufficio e riassume un principio
generale e strumentale al raggiungimento delle finalità
istituzionali assegnate.
In tal senso, le gravose misure in esame hanno certamente
contribuito, anzitutto, a determinare quel "massiccio esodo" di
personale dalla magistratura di cui dà conto la relazione del
Ministero della giustizia, così provocando una repentina perdita non
solo di un ragguardevole numero dei giudici ma, fondamentalmente, di
un inestimabile bagaglio di conoscenze e di esperienze.
L'impoverimento dei ruoli organici della magistratura per effetto
del predetto esodo ha prodotto un incontestabile aggravio di lavoro
sui giudici rimasti a fare il proprio dovere perchè su di essi si è
spalmato il carico di lavoro già gravante sui colleghi andati in
pensione.
Da altro lato, non va neppure dimenticato che il buon andamento
si traduce anche nella stabilità, nella certezza e nell'efficiente
uso delle risorse a cui poter attingere sia collettivamente che
personalmente nello svolgimento della quotidiana attività. Da questo
verso, il concetto di buon andamento emerge come "regola di
svolgimento della funzione" il cui rispetto è assicurato da tutti
gli strumenti di garanzia assicurati dalla complessiva organizzazione
dell'Amministrazione della giustizia, fra i quali rientrano,
certamente, anche le condizioni di serenità e di stabilità delle
proprie condizioni economiche senza, tra l'altro, dover sopportare
addirittura parte dei costi vivi del servizio.
18a. Il Collegio deve poi osservare che nel corso del triennio
2011-2013, in base al solo combinato disposto dei commi 1, 21 e 22
dell'art. 9 del D.L. n. 78 del 2010 in esame, i dipendenti pubblici
non subiranno aumenti dello stipendio ma neppure decurtazioni di esso
in quanto, in detto periodo, la loro retribuzione rimarrà
complessivamente "cristallizzata" al trattamento dell'anno 2010, con
una serie non indifferente di esclusioni (fra cui la percezione degli
arretrati). Con lo sblocco della contrattazione collettiva, tuttavia,
essi potranno immediatamente recuperare, nelle misura stabilite in
sede di trattativa sindacale, quanto sarebbe loro spettato nel
periodo precedente.
All'opposto, per i magistrati è stato testualmente previsto:
- che l'acconto 2011, sebbene già individuato con
provvedimento costitutivo, non sia corrisposto;
- che gli acconti 2011 e 2013, cosi come il conguaglio 2012,
oltre a non essere erogati non potranno comunque essere recuperati;
- che anche le somme derivanti dalla riduzione
dell'indennità giudiziaria non siano riassegnate decorso il triennio
2011-2013.
Da ciò consegue che alcuna possibilità di recupero di quanto
non corrisposto nel triennio 2011-2013 è stata prefigurata dal
Legislatore per i magistrati, per i quali, oltretutto, con lo stesso
comma 22 dell'art. 9, è stato stabilito il "tetto" dell'acconto
spettante per l'anno 2014 e del conguaglio per l'anno 2015.
Il personale di magistratura, pertanto, in base al meccanismo
della legge n. 97 del 1979 (mediante il calcolo della media degli
incrementi delle voci retributive ottenuti dagli altri pubblici
dipendenti) solo nel triennio 2016-2018 potrà - ulteriori manovre
permettendo - recuperare "parte" di quanto gli altri pubblici
dipendenti potranno ottenere con la libera contrattazione concluso il
periodo di moratoria, senza possibilità di alcun recupero, così
come è irrecuperabile il prelievo forzoso di parte dell'indennità
giudiziaria.
18b. Dall'esame dei complessi meccanismi di "blocco" degli
incrementi, così differenziatamente disegnati per categorie
appartenenti alla medesima area dei pubblici dipendenti e che hanno
identica capacità economica tratta da reddito di lavoro dipendente,
appare fondata anche la dedotta disparità di trattamento tra le
categorie dei lavoratori del pubblico impiego e, in particolare, in
prospettata violazione del precetto di cui all'art. 3 della
Costituzione e del concorrente canone della ragionevolezza,
ripetutamente applicato proprio da codesta Corte anche nella vessata
materia.
18c. Con riguardo al primo termine, l'orientamento della
giurisprudenza della Corte Costituzionale si è espresso nel senso
che, se da un lato è legittimo il blocco per un anno degli
incrementi retributivi in conseguenza di automatismi stipendiali o
per progressione automatica della carriera, per altro verso quel
meccanismo "pur collocandosi in un ambito estremo", era limitato nel
tempo ad un solo anno e non era "irrazionalmente ripartito fra
categorie diverse di cittadini", giacchè la manovra di contenimento
della spesa pubblica (allora si trattava dell'anno 1993) non incideva
"soltanto sulla condizione e sul patrimonio dei pubblici impiegati,
ma anche su quello di altre categorie di lavoratori" (cfr., ordinanza
14.7.1999, n. 299).
In relazione dunque agli univoci messaggi della Corte la manovra
finanziaria qui in esame appare del tutto irragionevole e sperequata,
sia in ordine ad altre categorie di lavoratori pubblici (ma anche, e
soprattutto, privati), sia con riguardo al lasso temporale di
riferimento, che - anche a voler prescindere da precedenti, recenti
interventi di analogo contenuto - supera abbondantemente il periodo
annuale.
18d. Oltre al parametro di cui all'art. 3, risulta altresì
violato il più generale principio di ragionevolezza che, secondo la
Corte, risulta vulnerato "anche in assenza di una sostanziale
disparità di trattamento tra fattispecie omogenee, allorchè la
norma presenti una intrinseca incoerenza, contraddittorietà od
illogicità rispetto al contesto normativo preesistente o rispetto
alla complessiva finalità perseguita dal legislatore".
Codesta Corte ha valutato in più occasioni la coerenza delle
norme sottoposte al suo esame rispetto alla ratio ad esse sottesa
("il criterio della ragionevolezza intrinseca si traduce in una
valutazione di conformità della norma alla ratio che la sostiene":
cfr., sentenza 5.12.2008, n. 399), ovvero la loro non
contraddittorietà rispetto al previgente sistema complessivo, o la
non manifesta inidoneità degli strumenti ivi prescelti per
conseguire un determinato fine, con un controllo comportante
considerazioni di adeguatezza, pertinenza, proporzionalità,
coerenza.
In tal senso, la ragionevolezza intrinseca si valuta anche
verificando se le norme censurate rivelino una contraddizione tra la
previsione astratta e la sua concreta applicazione (cfr., da ultimo,
sentenze 28.1.2010, n. 26, e 8.5.2009, n. 137).
19a. In definitiva, anche alla luce del criterio della
ragionevolezza intrinseca la questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni di cui ai commi 21, primo periodo, e 22 dell'art.
9 del D.L. n. 78 del 2010, predisposte per ridurre in sostanza (e a
prescindere da ogni qualificazione formale dell'intervento) le
retribuzioni dei magistrati nel triennio 2011-2013 tramite le misure
esposte nella presente ordinanza, appare a questo Tribunale non
manifestamente infondata, tenuto conto:
- della loro incoerenza rispetto al consolidato sistema
retributivo della magistratura rispondente ai valori costituzionali
già ampiamente ricordati;
- della loro incoerenza anche sotto il profilo della
sproporzionalità rispetto alle finalità dichiaratamente perseguite
dalla manovra in esame.
19b. La sproporzione, l'illogicità, l'inadeguatezza ed anche la
pretestuosità della parte qui impugnata della manovra 2010 si
manifesta anche nella comparazione ab externo - effettuata senza
sindacare le scelte discrezionali del Legislatore - degli effetti
sostanzialmente irrisori dei prelievi in esame sulla diminuzione
della spesa pubblica, come più sopra dimostrato, a fronte della
compromissione, tutt'altro che irrisoria, dei ricordati principi
costituzionali che garantiscono l'ordinamento giudiziario e della
conseguente gravissima crisi istituzionale della quale sopra è già
stato riferito.
19c. Che la predetta manovra si presenti del tutto ed
irrazionalmente confliggente con il sistema di determinazione della
retribuzione dei magistrati che, nel passato, è stato meditatamente
ricercato dal Legislatore, ma anche del più generale assetto
costituzionale sulla separazione dei poteri e delle funzioni, e che
tale irrazionalità celi una ratio sostanzialmente e
preconcettualmente punitiva per l'intera magistratura, appare, da
ultimo, ulteriormente comprovato dalla disposizione introdotta (dopo
la proposizione del presente giudizio e di altri analoghi presso vari
T.A.R) dal comma 7 dell'art. 16 del D.L. 6.7.2011, n. 98, convertito
nella L. 15.7.2011, n. 111. La norma citata ha, testualmente,
previsto che: "qualora, per qualsiasi ragione, inclusa l'emanazione
di provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni della Corte
Costituzionale; non siano conseguiti gli effetti finanziari utili
conseguenti, per ciascuno degli stessi anni 2011-2013, alle
disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'articolo 9 del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78, convertito; con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti finanziari sono recuperati,
con misure di carattere generale nell'anno immediatamente successivo
nei riguardi delle stesse categorie di personale cui si applicano le
predette disposizioni" .
Questa "singolare" disposizione, ad avviso del Collegio - a parte
restandone la valutazione sul piano giuridico, in questa sede
irrilevante - dimostra un'impostazione ideologica precostituita, ed
anche ingiustificatamente vessatoria, del Potere esecutivo nei
confronti del personale della magistratura, posto che espressamente e
solamente ad esso si rivolge l'ultimo intervento normativo sopra
ricordato citando il comma 22 dell'art. 9 del D.L. n. 78.
In definitiva, appare evidente che, nella specie, si sia voluto
porre in essere un irragionevole intervento, del tutto sproporzionato
rispetto agli inavvertibili effetti sui saldi di finanza pubblica, e
del tutto distonico rispetto agli assetti costituzionali tra i Poteri
dello Stato democratico. In base a detti assetti l'ordinamento
giudiziario nel suo complesso, ma anche i singoli suoi componenti,
hanno il diritto di essere rispettati e di non essere condizionati da
direttive, poste nella forma di disposizioni di legge, che non sono
pertinenti ai compiti affidati ad essi dalla Costituzione, la quale
non consente che la logica economico-finanziaria sia sempre e
comunque anteposta al funzionamento della giurisdizione e nemmeno
che, nel rispetto della prima, si pongano in secondo piano le
esigenze volte ad assicurare il buon andamento del servizio della
giustizia.
Nella specie, appare evidente al Collegio che ci si trovi innanzi
ad opzioni irragionevoli, palesemente inadeguate, manifestamente
irrispettose di un apparato ordinamentale coperto da specifiche
garanzie costituzionali ed i cui appartenenti, nella stragrande
maggioranza - e salvi episodi di indegnità da reprimere con assoluto
rigore e tempestività - dimostrano di saper meritare con dedizione
ed impegno quotidiano.
20. Le suesposte considerazioni fondano, in definitiva, il
giudizio di rilevanza, ai fini della compiuta decisione nel merito
della controversia, e di non manifesta infondatezza della questione
di illegittimità costituzionale dei commi 21, primo periodo, e 22
del D.L. 31.5.2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30
luglio 2010, n. 122, nella parte in cui, per il personale di cui alla
legge n. 27 del 1981, hanno stabilito che:
- non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo
per gli anni 2011, 2012 e 2013 e non danno comunque luogo a
possibilità di recupero negli anni successivi;
- non siano erogati, senza possibilità di recupero, gli
acconti per gli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012;
- per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno
2014 sia pari alla misura già prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 sia determinato con riferimento agli anni
2009, 2010 e 2014;
- la c.d. indennità giudiziaria spettante negli anni 2011,
2012 e 2013, sia ridotta progressivamente del 15 per cento per l'anno
2011, del 25 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno
2013;
il tutto, per contrasto con gli articoli 3, 36, 53, 97, 101, 104, 108
e 111 della Costituzione, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione.
Si rimette pertanto la sua definizione alla Corte Costituzionale,
con sospensione del presente giudizio e con trasmissione degli atti a
codesta Corte Costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese del giudizio resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11.3.1953, n. 87, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3, 36, 53,
97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dei commi 21, primo periodo, e 22 del
D.L. 31.5.2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in L. 30 luglio
2010, n. 122.
Sospende il presente giudizio, con rinvio di ogni definitiva
statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite all'esito del
promosso giudizio incidentale davanti alla Corte Costituzionale, cui
la presente ordinanza va immediatamente trasmessa a cura della
Segreteria del Tribunale.
Ordina, sempre a cura della Segreteria del Tribunale, che la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del giorno 10
novembre 2011.

Il Presidente: Pozzi


L'estensore: Chiettini