1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 15-6-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 179 ORDINANZA 7 - 8 giugno 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero e apolide - Espulsione amministrativa - Delitto di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato, in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal questore - Arresto obbligatorio e celebrazione del giudizio con rito direttissimo - Denunciata violazione di numerosi parametri costituzionali nonche' inosservanza del divieto di discriminazione tra cittadini e stranieri ex art. 14 della CEDU - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Necessita' di una nuova valutazione circa la rilevanza e la manifesta infondatezza della questione sollevata - Restituzione degli atti al giudice remittente. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 10, in relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, 13, primo, secondo e terzo comma, 24, comma secondo, 97, primo comma, 111, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma. (011C0389) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 15-6-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Paolo MADDALENA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 5-ter
e 5-quinquies, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero), promossi dal Tribunale di
Rovereto con tre ordinanze del 9 aprile 2004, del 14 maggio 2004 e
del 27 gennaio 2003, rispettivamente iscritte ai numeri 332, 333 e
334 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto:
che il Tribunale di Rovereto in composizione monocratica, con
tre ordinanze di tenore analogo, deliberate rispettivamente nelle
date del 9 aprile 2004 (r.o. n. 332 del 2010), del 14 maggio 2004
(r.o. n. 333 del 2010) e del 27 gennaio 2003 (r.o. n. 334 del 2010),
tutte pervenute presso la cancelleria della Corte costituzionale il 5
ottobre 2010, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 13, primo, secondo e terzo comma, 10, 24, secondo comma, 97,
primo comma, e 111, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma,
della Costituzione - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nella parte in cui dispone, nei confronti dello straniero
accusato del reato di cui al citato comma 5-ter, che si proceda
obbligatoriamente all'arresto ed alla celebrazione del giudizio con
rito direttissimo;
che il Tribunale rimettente, in ciascuno dei procedimenti a
quibus, è chiamato a celebrare il giudizio di convalida dell'arresto
ed il giudizio direttissimo nei confronti di persona con cittadinanza
extracomunitaria, tratta in arresto con l'accusa d'aver violato il
comma 5-ter dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998;
che, in ciascuno dei menzionati procedimenti, le parti
processuali hanno concordemente eccepito in ordine alla legittimità
costituzionale della norma posta ad oggetto dell'imputazione e del
successivo comma 5-quinquies;
che il Tribunale riferisce d'aver sospeso i relativi
procedimenti di convalida, contestualmente deliberando le ordinanze
di rimessione, e poi disponendo la scarcerazione dei soggetti
interessati, per i quali è stato accordato il prescritto nulla osta
all'espulsione;
che le censure del rimettente, formulate tra il gennaio del
2003 ed il maggio del 2004, sono riferite al comma 5-ter dell'art. 14
del d.lgs. n. 286 del 1998 nel testo all'epoca vigente, che
configurava l'inottemperanza all'ordine di allontanamento come reato
contravvenzionale, per il quale, a norma del successivo comma
5-quinquies, era disposto l'arresto obbligatorio;
che dunque si denuncia, in ciascuna delle ordinanze di
rimessione, l'anomalia d'una prescrizione di arresto posta con
riguardo ad una contravvenzione, e quindi ad un reato per il quale
non è consentita l'applicazione di misure cautelari personali, con
conseguente necessità di liberazione dell'interessato anche nel caso
di convalida del provvedimento assunto dalla polizia giudiziaria;
che il Tribunale osserva come i provvedimenti restrittivi ad
iniziativa della polizia giudiziaria, nella prospettiva dell'art. 13
Cost. (e dell'art. 5 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo), si giustifichino solo in quanto misure precautelari,
cioè propedeutiche (in via eccezionale ed urgente) ad una privazione
di libertà disposta dall'autorità giudiziaria, secondo norme che
assicurino il bilanciamento tra la garanzia della libertà
individuale ed altri beni di rango costituzionale;
che nella disciplina censurata, secondo il rimettente, la
funzione precautelare era esclusa dalla legge, e l'arresto restava
privo di ogni nesso strumentale con la celebrazione del giudizio
penale e l'accertamento del fatto punibile, senza per altro trovare
giustificazione razionale neppure nelle esigenze del procedimento
amministrativo di espulsione, che anzi restava di fatto intralciato
dalla misura restrittiva;
che, d'altra parte, l'arresto e la relativa convalida non
avrebbero potuto giustificarsi quali premesse necessarie per
l'instaurazione del giudizio direttissimo, posto che la condizione
detentiva dell'imputato e la verifica positiva circa la legittimità
della misura precautelare non rappresentano una condizione per la
definizione del giudizio secondo il rito in questione;
che la norma censurata, sempre a parere del Tribunale,
violava l'art. 3 Cost. sia perchè irragionevole (una severa misura
di privazione della libertà veniva collegata ad una incriminazione
che, per specie e quantità della pena, esprimeva un giudizio di
contenuta gravità del fatto), sia perchè produttiva di
discriminazioni ingiustificate tra gli imputati del reato de quo ed i
responsabili di altri reati contravvenzionali (non suscettibili,
salvo che in casi particolari, di privazione della liberta'), sia
infine perchè idonea a determinare improprie assimilazioni o
discriminazioni all'interno dello stesso Testo unico in materia di
immigrazione (parificando la contravvenzione in discorso a delitti
puniti ben più gravemente, e diversificandola da quella prevista al
comma 13 dell'art. 13, per cui l'arresto era solo facoltativo);
che un'ulteriore violazione dell'art. 3 Cost. - anche in
connessione al secondo comma dell'art. 10 Cost. ed all'art. 14 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo - è prospettata in quanto
la previsione censurata si riferiva ad un reato proprio dello
straniero, introducendo di conseguenza, sul piano dei diritti
inviolabili della persona, un trattamento discriminatorio fondato
sulla nazionalità;
che il rimettente sollecita un giudizio di compatibilità
costituzionale anche riguardo alla previsione che impone il ricorso
al giudizio direttissimo per il reato di cui all'art. 14, comma
5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998;
che il Tribunale riconosce, in proposito, come la legge
preveda varie ipotesi di direttissimo «atipico», cioè di ricorso al
rito fuori dai requisiti (di tempo e di connotazione probatoria) che
lo caratterizzano nella sua forma «ordinaria», ed osserva, tuttavia,
che nessuna delle rationes sottese alle ipotesi in questione varrebbe
per la disciplina censurata;
che nel caso dell'arresto per il delitto di evasione, o per
la norma già in vigore quanto ai reati commessi col mezzo della
stampa, la prescrizione del giudizio direttissimo avrebbe trovato
fondamento nell'evidenza generalmente propria della prova, e dunque
nella forte analogia con la forma tipica del rito (il riferimento
concerne, rispettivamente, l'art. 3 del decreto-legge 13 maggio 1991,
n. 152, recante «Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla
criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento
dell'attività amministrativa», convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 1991, n.
203, e l'art. 21 della legge 8 febbraio 1948, n. 47, recante
«Disposizioni sulla stampa»);
che in alcune altre ipotesi di direttissimo «atipico» - cioè
da svolgere «comunque» o «fuori dai casi previsti dall'art. 449» del
codice di rito - fa difetto una analoga semplificazione «fisiologica»
dell'accertamento e tuttavia, proprio per tale ragione, è fatta
salva l'eventualità che nella concreta fattispecie siano necessarie
«speciali indagini», di talchè il ricorso al rito speciale non è
«obbligatorio», ed anzi avviene per definizione in una situazione
probatoria non particolarmente complessa (il riferimento concerne le
norme in materia di armi od esplosivi, cioè l'art. 12-bis del
decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, recante «Modifiche urgenti al
nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla
criminalità mafiosa», come convertito, con modificazioni, dall'art.
1 della legge 7 agosto 1992, n. 356; in materia di discriminazione e
genocidio, cioè l'art. 6 del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122,
recante «Misure urgenti in materia di discriminazione razziale,
etnica e religiosa», come convertito, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 25 giugno 1993, n. 205; nella stessa materia
dell'immigrazione, come nel caso dell'art. 13, comma 13-ter, del
d.lgs. n. 286 del 1998);
che le forme «atipiche» di giudizio direttissimo - secondo il
rimettente - sono state comunque sottoposte a critica, soprattutto
per il sospetto contrasto con il terzo comma dell'art. 111 Cost.,
dato che l'assicurazione delle condizioni e del tempo necessari per
la preparazione della difesa sarebbe, nei casi in esame, un dato solo
formale;
che nelle forme «ordinarie» del rito direttissimo, infatti,
vi sarebbe una certa corrispondenza tra il tempo a disposizione del
pubblico ministero per lo sviluppo delle indagini preliminari ed il
termine a difesa che l'imputato può ottenere al fine di predisporre
una propria strategia di prova;
che invece, quando il ricorso al rito viene ammesso anche
oltre i termini ordinari, è possibile che l'imputato si trovi a
fronteggiare indagini complesse, sviluppate lungo il corso di mesi,
mentre il tempo a disposizione per preparare la difesa resta pari nel
massimo a dieci giorni, che addirittura si riducono a cinque, od al
minor numero stabilito dal giudice, nel caso di presentazione innanzi
al tribunale in composizione monocratica (art. 558, comma 7, del
codice di procedura penale);
che per tale ragione nel codice vigente - secondo la
direttiva impartita al punto 43 dell'art. 2 della relativa legge
delega - era stata esclusa ogni ipotesi atipica ed obbligatoria di
giudizio direttissimo (con contestuale abrogazione, ex art. 233 disp.
att., di tutte le fattispecie previste da norme speciali), e che solo
con la legislazione successiva sono state reintrodotte alcune
previsioni del genere;
che secondo il Tribunale, nel caso della previsione posta ad
oggetto delle questioni sollevate, le ragioni di contrasto con i
principi costituzionali sono confermate e rese, anzi, ancor più
radicali;
che infatti il giudizio per il reato di cui all'art. 14,
comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 deve svolgersi «in ogni caso»
con le forme del rito direttissimo, a prescindere dall'arresto e
dalla eventuale convalida, senza che assuma rilievo il tempo
eventualmente trascorso dall'acquisizione della notizia di reato, e
senza che assuma un valore ostativo l'eventuale necessità di
«speciali indagini»;
che, d'altra parte, il reato di inottemperanza all'ordine di
allontanamento del questore non presenta, a parere del rimettente,
una «strutturale» semplicità di accertamento;
che infatti, se la condotta omissiva può essere ricostruita
mediante semplici acquisizioni documentali, altrettanto non potrebbe
dirsi per gli accertamenti «a discarico» (specie se riferiti alla
prospettazione di un «giustificato motivo»), per i quali sarebbe
d'ostacolo, a parere del rimettente, la ristrettezza dei «tempi
difensivi» tipica del rito speciale;
che vi sarebbero d'altronde profili di illegittimità dei
provvedimenti espulsivi che non risultano dal tenore dei medesimi
(come la ricorrenza in fatto del diritto al ricongiungimento
familiare o di una delle cause ostative all'espulsione) e che
richiedono tempo per l'identificazione e la documentazione;
che la disciplina censurata darebbe luogo, inoltre, ad un
più generale contrasto con i principi del giusto processo,
determinando, in particolare, una violazione del secondo comma
dell'art. 24 e dei primi cinque commi dell'art. 111 Cost.;
che infatti - sulla perdurante premessa (attuale solo nel
momento in cui le questioni sono state sollevate) della necessaria
scarcerazione dell'arrestato entro il breve termine fissato dalla
Costituzione - il giudizio direttissimo si svolgerebbe
«fisiologicamente» con l'imputato in stato di libertà, almeno
nell'ipotesi, pressochè generalizzata, della richiesta di un termine
a difesa;
che per altro, nel caso dello straniero inottemperante,
l'indicata condizione di libertà si risolverebbe nella forzata
assenza dal processo e dunque nell'obbligata celebrazione di un rito
contumaciale, posto che il giudice, proprio per effetto della
liberazione, è tenuto a rilasciare il nulla osta per l'espulsione
amministrativa dell'interessato;
che risulterebbe dunque integrata una violazione strutturale
del diritto di difesa, anche considerando come la possibilità di
rientro garantita dall'art. 17 del d.lgs. n. 286 del 1998, specie se
riferita al giudizio direttissimo e dunque ad una serrata sequenza
processuale, avrebbe valore meramente formale;
che vi sarebbe, ancora, violazione dell'art. 3 Cost., per la
discriminazione introdotta, in punto di esercizio del diritto alla
difesa, tra gli imputati del reato de quo e gli accusati di reati
diversi, anche molto più gravi;
che tale discriminazione, fondandosi su un reato proprio
dello straniero, assumerebbe specifico rilievo anche nella
prospettiva combinata dell'art. 3 Cost. e del secondo comma dell'art.
10 Cost., in rapporto all'art. 14 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo;
che il Tribunale evoca infine, ancora in rapporto all'art. 3
Cost., il principio di buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97, primo comma, Cost.), giacchè la disciplina censurata
imporrebbe, senza alcuna giustificazione razionale, di celebrare con
criterio di precedenza i giudizi per reati di contenuta gravità
(tali ritenuti dallo stesso legislatore), pregiudicando
l'organizzazione degli uffici giudiziari e la loro capacità di
affrontare celermente i procedimenti concernenti fatti di elevato
significato offensivo.
Considerato:
che il Tribunale di Rovereto in composizione monocratica, con
tre ordinanze di tenore analogo, deliberate rispettivamente nelle
date del 9 aprile 2004 (r.o. n. 332 del 2010), del 14 maggio 2004
(r.o. n. 333 del 2010) e del 27 gennaio 2003 (r.o. n. 334 del 2010),
tutte pervenute presso la cancelleria della Corte costituzionale il 5
ottobre 2010, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 13, primo, secondo e terzo comma, 10, 24, secondo comma, 97,
primo comma, e 111, primo, secondo, terzo, quarto e quinto comma,
della Costituzione - questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nella parte in cui dispone, nei confronti dello straniero
accusato del reato di cui al citato comma 5-ter, che si proceda
obbligatoriamente all'arresto ed alla celebrazione del giudizio con
rito direttissimo;
che, per l'identità delle questioni sollevate, i giudizi
possono essere definiti congiuntamente;
che le censure del Tribunale, formulate tra il gennaio del
2003 ed il maggio del 2004, sono riferite al comma 5-ter dell'art. 14
del d.lgs. n. 286 del 1998 nel testo all'epoca vigente, che
configurava l'inottemperanza all'ordine di allontanamento come reato
contravvenzionale, per il quale, a norma del successivo comma
5-quinquies, era disposto l'arresto obbligatorio;
che, in epoca successiva alla deliberazione delle ordinanze
di rimessione, questa Corte ha dichiarato la illegittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del
1998, nella parte in cui stabiliva che per il reato previsto dal
comma 5-ter del medesimo art. 14 fosse obbligatorio l'arresto
dell'autore del fatto (sentenza n. 223 del 2004);
che la declaratoria di illegittimità è stata motivata sul
rilievo che la misura precautelare prevista dalla norma censurata,
non essendo finalizzata all'adozione di alcun provvedimento
coercitivo, si traduceva irragionevolmente «in una limitazione
"provvisoria" della libertà personale priva di qualsiasi funzione
processuale»;
che per altro, in epoca ancora successiva, attraverso la
riforma del comma 5-ter del citato art. 14, il legislatore ha
configurato la condotta di inottemperanza all'ordine di
allontanamento quale delitto punito con la pena della reclusione fino
a quattro anni (art. 1 del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241,
recante «Disposizioni urgenti in materia di immigrazione»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 12 novembre
2004, n. 271), e dunque quale fattispecie suscettibile
dell'applicazione di una misura custodiale a norma dell'art. 280,
commi 1 e 2, del codice di procedura penale;
che la rinnovata previsione di arresto obbligatorio, recata
dal successivo comma 5-quinquies, risulta connessa alla sostanziale
modificazione della fattispecie di reato cui si riferisce;
che gli indicati mutamenti del quadro normativo impongono la
restituzione degli atti al giudice rimettente per una nuova
valutazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione sollevata, così come questa Corte ha disposto riguardo a
numerose fattispecie analoghe (ordinanze n. 332 del 2004 e nn. 97,
368, 369, 372, 375 del 2005);
che la stessa soluzione si impone anche con riguardo alle
questioni concernenti l'adozione «obbligatoria» del giudizio
direttissimo;
che infatti, come già osservato da questa Corte (ordinanza
n. 369 del 2005), la citata sentenza n. 223 del 2004 e le modifiche
legislative ad essa conseguite, pur non incidendo sulla previsione in
forza della quale si procede con rito direttissimo per il reato di
inottemperanza, nè sulla disciplina dell'espulsione amministrativa
dello straniero sottoposto a procedimento speciale, «hanno comportato
[...] mutamenti della cornice sistematica e delle concrete modalità
operative dei meccanismi processuali sottoposti dal rimettente a
controllo di costituzionalita'»;
che, in particolare, la sopravvenuta applicabilità di misure
custodiali nei confronti dell'imputato ha modificato «gli equilibri
normativi tra le esigenze di allontanamento dello straniero
illegalmente presente nel territorio dello Stato e quelle connesse
alla celebrazione del processo a suo carico»;
che la restituzione degli atti si impone anche in ragione
della sentenza pronunciata il 28 aprile 2011 dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea nella causa C-61/11, relativamente agli effetti
prodottisi nell'ordinamento nazionale dopo l'inutile scadenza, in
data 24 dicembre 2010, del termine per l'attuazione della direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2008, n.
2008/115/CE, recante «norme e procedure comuni applicabili negli
Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui
soggiorno è irregolare»;
che infatti la Corte di giustizia, investita di rinvio
pregiudiziale per l'interpretazione di parte delle norme contenute
nella direttiva, ha dichiarato che gli artt. 15 e 16 di quest'ultima
ostano all'applicazione negli Stati membri di disposizioni che
prevedano «l'irrogazione della pena della reclusione al cittadino di
un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione
che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un
determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto
territorio senza giustificato motivo», specificando come il giudice
nazionale debba tenere debito conto, al riguardo, «del principio
dell'applicazione retroattiva della pena più mite, il quale fa parte
delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri»;
che spetta al giudice rimettente, a fronte del novum
concernente l'applicabilità della norma sostanziale posta ad oggetto
dell'imputazione nei giudizi a quibus, la valutazione circa la
perdurante rilevanza delle questioni sollevate in merito alla
disciplina processuale della fattispecie sottoposta al suo giudizio.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi;
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Rovereto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2011.

Il Presidente: Maddalena


Il cancelliere: Silvestri

Depositata in cancelleria l'8 giugno 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti