1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 30-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 349 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 aprile 1989
N. 349 Ordinanza emessa il 5 aprile 1989 dal pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Accordato Roberto e la S.r.l. "RI Immobiliare" Magistrati - Responsabilita' civile - Magistrati togati e membri laici - "Magistrati dipendenti" e "magistrati funzionari" (nella specie vice pretore onorario) - Equiparazione del limite della responsabilita' a quello spettante al giudice di tribunale Lamentata subordinazione del vice pretore onorario alla "prassi" e non soltanto alla legge - Violazione dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico - Lamentato uguale trattamento in presenza di differenti presupposti. (Legge 13 aprile 1988, n. 117, artt. 1, primo e terzo comma, 7, primo e terzo comma, 9, primo e terzo comma). (Cost., art. 3). (089C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 30-8-1989)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza fuori udienza nel processo
civile n. 42146/86 fra Accordato Roberto (Roma, via Campo Marzio, 69,
con l'avv. V. D'Alessandro, per procura in citazione); S.r.l. "RI
Immobiliare" (Roma, via di Porta Fabbrica, 33, con gli avv. F. e C.
Antonini, per procura in citazione notificata) e Sabbatini Gabriella,
intervenuta ex 106 del c.p.c. (Roma, via Monte Zebio, 30, con l'avv.
R. Del Vescovo, per procura in comparsa di risposta).
La parte attrice conveniva dinanzi al pretore di Roma la
sunnominata convenuta per sentirla condannare a restituire una somma
da questa indebitamente trattenuta. Svolta l'istruttoria, la causa
veniva trattenuta in decisione.
L'emananda sentenza verrebbe a porsi come anello che lega le
previsioni della legge n. 117/1988 all'attività del giudicante ed è
quindi doveroso - ed è anche un diritto di chi con l'emanazione
della decisione potrebbe trovarsi esposto alle azioni previste da
tale normativa - sottoporre alla Corte costituzionale qualunque
dubbio circa la legittimità della prefata legge.
Il recente chiarimento (sentenza 18/9-18 gennaio 1989) - che si è
voluto attendere - circa la legittimità dell'ampia previsione di
responsabilità in capo al "vicepretore onorario" non è - a sommesso
avviso dello scrivente - esaustivo di tutti i dubbi che tale
normativa può suscitare.
Soggetti della normativa. - Secondo la legge de qua, il termine
"magistrato" comprende anche gli "estranei che partecipano
all'esercizio della funzione giudiziaria" (art. 1.3). Se ne deduce
che l'assoggettamento a tale disciplina scatta sulla base di due
criteri: uno soggettivo (l'appartenenza alla magistratura), l'altro
oggettivo (la titolarità di un ufficio giudiziario, a prescindere
dall'appartenenza alla magistratura). A tale ultima categoria
appartengono: i componenti laici delle corti d'assise; i componenti
designati dalla regione Sicilia nel consiglio di giustizia
amministrativa; i componenti tecnici del tribunale delle acque
pubbliche; i componenti tecnici del tribunale dei minori; i giudici
dei tribunali militari; i componenti laici delle commissioni
tributarie; i componenti laici delle sezioni specializzate agrarie; i
giudici-conciliatori; i vicepretori reggenti ed i vicepretori
onorari. Fra gli "estranei" la legge menziona espressamente i
giudici-conciliatori, i giudici popolari ed i cittadini "che
concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali" (art.
7.3).
Legittimità dell'esistenza di giudici estranei alla magistratura.
- La legittimità dell'esistenza di una categoria di "estranei alla
magistratura" che esplicano la "funzione pubblica di giudicare" a
prescindere da un rapporto di pubblico impiego, promana dall'art. 106
della Costituzione: "la legge sull'ordinamento giudiziario può
"ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte
le funzioni attribuite a giudici singoli".
La legittimità della disciplina di tale "funzione pubblica"
andrà poi giudicata alla luce delle concrete previsioni cui la
stessa Costituzione ha rinviato.
Fermo restando che qualsiasi cittadino è responsabile dei propri
atti - e quindi anche il "funzionario-giudice" - e che la normativa
de qua non ha introdotto alcuna novità (sotto il profilo dei
principi) deve valutarsi se la disciplina della responsabilità dei
"giudici-funzionari", risponde a criteri di parità di trattamento e
di ragionevolezza.
Responsabilità dei "funzionari" e dei "dipendenti" dello Stato. -
L'art. 28 della Costituzione prevede che: "I funzionari ed i
dipendenti dello Stato... sono direttamente responsabili, secondo le
leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in
violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si
estende allo Stato...".
La lettura dell'art. 28 impone la seguente considerazione. La
Costituzione contempla due ben distinte categorie di agenti dello
Stato: i funzionari ed i dipendenti. Il Romano definisce i
"dipendenti" come coloro i quali "si sono volontariamente posti a
disposizione di un ente pubblico per la prestazione permanente,
professionale e stipendiata della propria attivita'"; mentre per
"funzionari" si intendono coloro che esplicano una pubblica funzione,
pur senza aver posto la loro opera al servizio dello Stato in modo
permanente, professionale, economico.
In buona sostanza la Costituzione prescinde dall'esistenza di un
rapporto di pubblico impiego quando collega la responsabilità
personale dell'"agente pubblico" al compimento di atti in violazione
di diritti. La considerazione che i magistrati sono dipendenti dello
Stato ha consentito di dichiarare la legittimità della previsione
della loro responsabilità e del referendum che ne voleva abrogare i
limiti fino ad allora previsti dalle note norme.
Il fatto poi che la responsabilità dei dipendenti pubblici sia
disciplinata variamente per categorie o per situazioni, è cosa
astrattamente legittima, salvo a sindacare le singole norme per
verificarne la rispondenza a quei criteri di equità e di
ragionevolezza che, tante volte, la Corte ha considerato come validi
parametri di legittimità.
Legittimità della responsabilità del giudice. - La legittimità
costituzionale delle norme che prevedono la responsabilità civile
del giudice è stata dichiarata con la sentenza 2-14 marzo 1968: "In
effetti proprio l'art. 28 - come risulta da affermazioni ripetute
lungo il suo procedimento formativo - ha inteso estendere a quanti
agiscano per lo Stato quella responsabilità personale che prima era
espressamente prevista solo per alcuni di loro (giudici, cancellieri,
conservatori di registri immobiliari). Con il che si sono venuti ad
accomunare gli uni e gli altri in una stessa proposizione normativa,
affermandosi un principio valevole per tutti coloro che - sia pure
magistrati - svolgano attività statale: un principio generale che da
una parte li rende personalmente responsabili, ma dall'altra non
esclude, poichè la norma rinvia alle leggi ordinarie, che codesta
responsabilità sia disciplinata variamente per categorie o per
situazioni". Argomento letteralmente ripreso nella sentenza 26-16
gennaio 1987 - con cui la Corte dichiarava l'ammissibilità del noto
referendum - con la seguente aggiunta: "scelte plurime, anche se non
illimitate, in quanto la peculiarità delle funzioni giudiziarie e la
natura dei relativi provvedimenti suggeriscono condizioni e limiti
alla responsabilità dei magistrati, specie in considerazione dei
disposti costituzionali appositamente dettati per la magistratura
(artt. 101 e 113), a tutela della sua indipendenza e della autonomia
delle sue funzioni".
"Giudice-dipendente" e "giudice-funzionario". - Se dunque
l'appartenenza dei magistrati alla categoria dei "dipendenti
pubblici" è l'anello di collegamento con la responsabilità di cui
all'art. 28, non può fondatamente negarsi che l'anello di
collegamento per i "magistrati onorari" è la loro inquadrabilità
nella categoria dei "funzionari" di cui alla medesima norma.
Del vicepretore onorario. - Per quanto riguarda il vicepretore
onorario la normativa ha pienamente equiparato la responsabilità di
tale "giudice-funzionario" con quella del "giudice-dipendente";
mentre - sulla scorta della considerazione che il magistrato svolge
un'attività retributiva e che il vicepretore svolge un'attività
meramente onorifica - ha differenziato il limite economico per il
caso che il "giudice-funzionario" goda di un reddito inferiore allo
stipendio che compete al magistrato con grado di tribunale.
È ragionevole ritenere che nessun principio avrebbe giustificato
un'esenzione del "giudice-funzionario" dalla responsabilità per i
propri atti e, pertanto - sotto tale profilo - non può muoversi
alcun rilievo alla normativa richiamata. La gratuità dell'ufficio
non avrebbe infatti giustificato tale "esenzione" per tutta una serie
di motivi che appare superfluo rammentare e, fra i quali, può
citarsi quello della "volontarieta'" dell'ufficio stesso.
È altrettanto ragionevole ritenere che sia giustificata
l'equiparazione del limite di responsabilità del
"giudice-funzionario" a quello spettante al magistrato di Tribunale?
Esistendo varie classi stipendiali nella magistratura ordinaria,
la scelta di una di esse è libera per il legislatore, salvo
verificare - in sede di legittimità costituzionale - se le
motivazioni che supportano quella scelta possono essere dichiarate
conformi al dettato costituzionale.
Ma non è questo il solo profilo che la Corte potrebbe essere
chiamata a giudicare.
Potrebbe altrettanto ragionevolmente domandarsi se - alla luce
della soprarichiamata sentenza n. 26/1987 - la concreta disciplina
della responsabilità dei "giudici-funzionari" è compatibile con il
disposto costituzionale che intende tutelare l'indipendenza e
l'autonomia della "funzione" dei giudici (ivi compresi - naturalmente
- quelli "onorari"
Tutela costituzionale della "funzione del giudicare". - È norma
fondamentale del nostro ordinamento quella che vuole che "i giudici
sono soggetti soltanto alla legge": dovendosi intendere per "giudici"
sia i "giudici-dipendenti" sia i "giudici-funzionari".
Ove tale presupposto fosse pienamente realizzato, ne discenderebbe
la legittimità dell'equiparazione completa fra il "magistrato" ed il
"giudice onorario"; ove di tale presupposto potesse dubitarsì, tale
equiparazione diverrebbe illegittima per disparità di trattamento
L'art. 106 della Costituzione va dunque ricollegato al 34 ed al 33
dell'Ordinamento giudiziario per trarre lumi in proposito.
Non può farsi a meno di prendere atto che, al di là di ciò che
prevede l'art. 34, si è consolidata una certa prassi che attribuisce
ai vicepretori onorari - che hanno ormai raggiunto la ragguardevole
cifra di millecinquecento persone - funzioni che non sono più
esattamente quelle previste dall'art. 34. Non può sfuggire che
l'andare al di là della mera attività di tenuta di udienze in caso
di assenza o di impedimento dei magistrati, finisce con il toccare
direttamente l'art. 25 della Costituzione (nessuno può essere
distolto dal giudice naturale precostituito per legge).
Dunque, il vicepretore onorario, non è soggetto soltanto alla
legge - come vuole l'art. 101 della Costituzione - ma è sottoposto
anche ad una "prassi" che - ad un più approfondito esame - potrebbe
apparire lesiva delle norme poste anche "a tutela della sua
indipendenza e della autonomia delle sue funzioni" (sentenza n.
26/1987).
Dovrebbe allora riconoscersi che l'equiparazione fra "magistrato"
e "vice-pretore onorario" è illegittima in quanto basata su un
presupposto fallace: il primo è, infatti, veramente soggetto
soltanto alla legge, mentre il secondo è soggetto alla legge, ma
anche ad una "prassi". Prassi che - a sommesso avviso dello scrivente
- potrebbe risultare non del tutto conforme ad alcuni principi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico.
Cadendo un simile presupposto, dovrebbe cadere anche la
consequenziale normativa sotto esame, sotto il profilo della
disparità di trattamento: situazioni basate su differenti
presupposti - e quindi diverse - sottoposte al medesimo trattamento
normativo.

P. Q. M.
Vista l'ordinanza di trattenimento in decisione;
Poichè l'emanazione della sentenza assoggetta il giudicante alla
normativa di cui sopra;
Ritenuto che - non differenziando la posizione del
"giudice-dipendente" da quella del "giudice-funzionario" ed in
particolare del vicepretore onorario - la normativa de qua - ed in
particolare gli artt. 1, primo e terzo comma, 7, primo e terzo comma,
8, quarto comma, e 9, primo e terzo comma - contrasta con il
principio della parità di trattamento consacrato nell'art. 3 della
nostra carta costituzionale;
Ordina la sospensione del processo, l'invio degli atti alla Corte
costituzionale, la comunicazione dell'ordinanza alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè ai Presidenti del
Senato e della Camera dei deputati.
Roma, addì 5 aprile 1989
Il giudice-vicepretore onorario: CANEPA

89C0798