1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 29-6-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 155 SENTENZA 3 maggio - 24 giugno 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Incentivi a nuove assunzioni a tempo indeterminato - Copertura finanziaria attraverso la riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie non ancora impegnate al 30 settembre 2014 - Individuazione delle linee di intervento oggetto di riprogrammazione - Acquisizione all'Erario delle relative risorse. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 122, 123 e 124. - (T-160155) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 29-6-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
122, 123 e 124, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge di stabilità 2015), promossi dalla Regione Campania, dalla
Regione Puglia e dalla Regione siciliana, con ricorsi notificati il
27 febbraio-4 marzo 2015, il 27 febbraio-5 marzo 2015 e il 27
febbraio 2015, depositati in cancelleria il 4 e il 6 marzo 2015 e
rispettivamente iscritti ai nn. 32, 37 e 41 del registro ricorsi
2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2016 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana,
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania, Marcello
Cecchetti per la Regione Puglia e l'avvocato dello Stato Stefano
Varone per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 27 febbraio 2015,
ricevuto il 4 marzo 2015 e depositato nel medesimo giorno (reg. ric.
n. 32 del 2015), la Regione Campania ha impugnato, fra gli altri, il
comma 122 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2015), per violazione dell'art.
119, quinto comma, della Costituzione.
L'art. 1, comma 122, prevede che «Al finanziamento degli
incentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede, quanto a 1 miliardo
di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di
euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione
delle risorse del Fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della
legge 16 aprile 1987, n. 183, già destinate agli interventi del
Piano di azione coesione, ai sensi dell'articolo 23, comma 4, della
legge 12 novembre 2011, n. 183, che, dal sistema di monitoraggio del
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero
dell'economia e delle finanze, risultano non ancora impegnate alla
data del 30 settembre 2014».
2.- Ad avviso della Regione, la disposizione impugnata
presenterebbe criticità analoghe a quelle già evidenziate nel
ricorso n. 86 del 2014, con il quale la medesima Regione aveva
impugnato gli artt. 18, comma 9, e 19, comma 3, lettera a), del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il
settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico
dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo
delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe
elettriche, nonchè per la definizione immediata di adempimenti
derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 116.
Le stesse criticità sarebbero state prospettate anche nel
ricorso n. 13 del 2015, con il quale erano stati censurati gli artt.
3, comma 4, lettera f) e 7, comma 9-septies, del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164.
Secondo la Regione, infatti, in assenza di ogni indice da cui
possa desumersi che le risorse indicate siano esclusivamente
indirizzate a favore dei medesimi territori sottoutilizzati, già
destinatari degli interventi del Piano di azione coesione (in avanti
anche «PAC»), l'impugnato comma 122 si porrebbe in contrasto l'art.
119, quinto comma, Cost.
2.1.- La ricorrente premette una ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, osservando come il richiamato Piano si
inserisca all'interno della più generale politica di azione e
coesione comunitaria, finalizzata a ridurre le disparità in materia
di sviluppo socioeconomico fra le varie Regioni europee, promuovendo
la crescita di quelle meno favorite.
Uno dei principali strumenti di attuazione della politica di
coesione nel nostro ordinamento è rappresentato dal Fondo per lo
sviluppo e la coesione, che rinviene la propria ratio nell'art. 119,
quinto comma, Cost., e nel quale, a decorrere dal 2003, confluiscono
le risorse destinate agli interventi nelle aree sottoutilizzate e
sono iscritte tutte le risorse aggiuntive nazionali, destinate a
finalità di riequilibrio economico e sociale.
L'art. 1, comma 6, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2014), ha stabilito che «In
attuazione dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione e in
coerenza con le disposizioni di cui all'articolo 5, comma 2, del
decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, la dotazione aggiuntiva
del Fondo per lo sviluppo e la coesione è determinata, per il
periodo di programmazione 2014-2020, in 54.810 milioni di euro. Il
complesso delle risorse è destinato a sostenere esclusivamente
interventi per lo sviluppo, anche di natura ambientale, secondo la
chiave di riparto 80 per cento nelle aree del Mezzogiorno e 20 per
cento nelle aree del Centro-Nord. Con la presente legge si dispone
l'iscrizione in bilancio dell'80 per cento del predetto importo
secondo la seguente articolazione annuale: 50 milioni per l'anno
2014, 500 milioni per l'anno 2015, 1.000 milioni per l'anno 2016; per
gli anni successivi la quota annuale è determinata ai sensi
dell'articolo 11, comma 3, lettera e), della legge 31 dicembre 2009,
n. 196».
Nell'ottica della politica di coesione, il Governo ha poi
presentato alle autorità dell'Unione europea la proposta di Accordo
di partenariato per il periodo di programmazione 2014-2020. Sul testo
di tale Accordo è stata acquisita la preventiva intesa della
Conferenza unificata, la quale fa espresso riferimento alle risorse
del Fondo per lo sviluppo e la coesione, nell'importo stanziato nella
legge di stabilità per il 2013.
2.2.- Alla luce di tale contesto normativo, la Regione deduce che
l'impugnato comma 122, nella parte in cui prevede che, a copertura
degli oneri correlati agli incentivi previsti dai commi 118 e 121, ci
si avvalga della corrispondente riprogrammazione delle risorse del
fondo di rotazione già destinate agli interventi del Piano di azione
coesione e non impegnate al 30 settembre 2014, violerebbe l'art. 119,
quinto comma, Cost., in quanto determinerebbe una riduzione del
complesso delle risorse esclusivamente destinate a sostenere
interventi per lo sviluppo delle aree sottoutilizzate.
Nella norma censurata, infatti, non vi sarebbe alcuna indicazione
da cui possa desumersi che le risorse destinate a finanziare gli
incentivi ai datori di lavoro siano esclusivamente indirizzate a
favore dei medesimi territori sottoutilizzati, e con la medesima
chiave percentuale di riparto prevista per il Fondo per lo sviluppo e
la coesione (80 per cento per le aree del Mezzogiorno e 20 per cento
per le aree del Centro-Nord).
Ad avviso della difesa regionale, la rideterminazione
dell'ammontare delle risorse da destinare agli interventi per lo
sviluppo e la coesione delle aree sottoutilizzate, dovrebbe
conformarsi alle previsioni del decreto legislativo 31 maggio 2011,
n. 88 (Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi
speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma
dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42), ai sensi del
quale tale rideterminazione può essere effettuata dalle leggi
annuali di stabilità successive a quella che ha preceduto l'avvio
del ciclo pluriennale di programmazione, qualora si renda necessario
soltanto «in relazione alle previsioni macroeconomiche, con
particolare riferimento all'andamento del PIL, e di finanza pubblica»
(art. 5); nonchè a condizione che la nota di aggiornamento del
Documento di economia e finanza indichi i nuovi «obiettivi di
convergenza economica delle aree del Paese a minore capacità fiscale
[...] valutando l'impatto macroeconomico e gli effetti, in termini di
convergenza, delle politiche di coesione e della spesa ordinaria
destinata alle aree svantaggiate», previa acquisizione del parere
della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica.
2.3.- Secondo la ricorrente, inoltre, il rispetto del «principio
di tipicità delle ipotesi e dei procedimenti attinenti la
perequazione regionale», sancito da questa Corte nella sentenza n.
176 del 2012, imporrebbe al legislatore statale di osservare, in
attuazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., l'art. 16, comma 1,
lettera d), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), ai sensi del quale «l'azione per la rimozione degli
squilibri strutturali di natura economica e sociale a sostegno delle
aree sottoutilizzate si attua attraverso interventi speciali
organizzati in piani organici finanziati con risorse pluriennali,
vincolate nella destinazione»; nonchè, l'art. 2, comma 1, del
decreto legislativo n. 88 del 2011, ai sensi del quale la politica di
riequilibrio economico e sociale è perseguita prioritariamente con
le risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, con i
finanziamenti a finalità strutturale dell'Unione europea «e i
relativi cofinanziamenti nazionali».
Sarebbe pertanto evidente - argomenta la Regione - come lo Stato,
ai fini della riduzione delle risorse destinate agli interventi del
Piano di azione coesione, non possa legittimamente invocare il titolo
competenziale relativo al coordinamento della finanza pubblica, in
ragione di un'incidenza sproporzionata degli oneri derivanti
dall'applicazione del comma impugnato a danno dei territori
interessati dagli interventi di perequazione e del conseguente
effetto sperequativo implicito nella disposta riduzione, in mancanza
di ogni indice da cui possa trarsi la conclusione che le risorse in
tal modo rifinalizzate siano indirizzate a favore dei territori
sottoutilizzati.
3.- Con atto depositato il 13 aprile 2015, si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o infondato.
3.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, le censure della
Regione Campania sarebbero prive di fondamento, in quanto il
finanziamento degli sgravi retributivi con risorse a carico del Fondo
di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie di cui alla
legge 16 aprile 1987, n. 183 (Coordinamento delle politiche
riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee ed
adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi comunitari),
per 3,5 miliardi di euro, riguarderebbe risorse del Piano di azione
coesione libere da impegni giuridicamente vincolanti.
Tali risorse, infatti, pur derivando dalla riduzione del tasso di
cofinanziamento nazionale dei programmi cofinanziati dai fondi
strutturali europei 2007-2013, non avrebbero alcun vincolo giuridico
di territorialità, essendo state riprogrammate per altri tipi di
azioni di sviluppo socio-economico, come previsto dall'art. 23, comma
4, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2012), a beneficio di amministrazioni sia centrali, sia
regionali.
La disposizione impugnata, pertanto, non lederebbe il principio
di territorialità. Al riguardo, secondo la difesa statale, sarebbero
inconferenti i richiami della difesa regionale alla disciplina del
Fondo per lo sviluppo e la coesione, in quanto si tratterebbe di uno
strumento finanziario distinto rispetto al Piano di azione coesione,
che avrebbe regole diverse di programmazione e di ripartizione delle
risorse.
4.- Con ricorso spedito per la notificazione il 27 febbraio 2015,
ricevuto il 5 marzo 2015 e depositato il successivo 6 marzo (reg.
ric. n. 37 del 2015), la Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, comma
122, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo
comma, 11, 117, primo comma, e 119, primo comma, Cost., chiedendo la
concessione di idonea misura cautelare ai sensi dell'art. 35 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale),
4.1.- La ricorrente si duole della indicazione della data del 30
settembre 2014 quale dies ad quem, in relazione agli impegni di
spesa, ai fini dell'esclusione della possibilità di attingere
risorse al Fondo di rotazione, per finanziare i nuovi incentivi alle
assunzioni di lavoratori a tempo indeterminato.
Ad avviso della Regione, infatti, l'individuazione di tale data
determinerebbe la lesione del principio del legittimo affidamento, in
violazione degli artt. 3, primo comma, 11 e 117, primo comma, Cost.
La fissazione del suddetto termine tre mesi prima dell'entrata in
vigore della disposizione impugnata renderebbe utilizzabili, per le
finalità di cui ai commi 118 e 121, anche le somme ricomprese nel
Fondo di rotazione e già impegnate, ai sensi dell'art. 23, comma 4,
della legge n. 183 del 2011, fino alla data del 31 dicembre 2014.
Da questo punto di vista, la norma impugnata sarebbe
caratterizzata da chiari profili di retroattività, in quanto
consentirebbe l'utilizzo anche delle somme già impegnate
successivamente al 30 settembre 2014, vanificando una qualificazione
giuridica già posta in essere e sulla quale le amministrazioni
locali avevano legittimamente fatto affidamento.
4.1.1.- Secondo la Regione, la lesione del principio di legittimo
affidamento si verificherebbe in danno di quelle amministrazioni
regionali e locali interessate dal Piano di azione coesione, le
quali, in relazione alle somme impegnate successivamente alla data
del 30 settembre 2014, abbiano svolto attività che coinvolgono a
vario titolo e con varie modalità soggetti terzi, prima del 1°
gennaio 2015.
In questi casi, la lesione dell'affidamento deriverebbe dalla
ripercussione negativa della norma in esame su attività che sono
state poste in essere confidando legittimamente sulla sussistenza di
un impegno di risorse del Fondo di rotazione, ai sensi dell'art. 23,
comma 4, della legge n. 183 del 2011.
L'entità di tale pregiudizio, secondo la Regione, sarebbe ancor
più rilevante nel caso in cui, in relazione ad impegni gravanti sul
Fondo di rotazione successivi al 30 settembre 2014, siano state
assunte obbligazioni giuridicamente vincolanti (a seguito, ad
esempio, di aggiudicazioni di gare) prima del 1° gennaio 2015.
4.1.2.- La lesione del principio del legittimo affidamento si
fonderebbe, inoltre, sulla sussistenza di impegni già presi a carico
del Fondo di rotazione, nonchè sull'inesistenza di cause che ne
escludano la legittimità, posto che esso dipendeva da una precedente
legge dello Stato, pienamente valida ed efficace.
4.1.3.- Peraltro, vertendosi nell'ambito di una materia coinvolta
dal processo di integrazione europea, la Regione osserva come la
disposizione impugnata non rispetterebbe le condizioni che, secondo
la Corte di giustizia dell'Unione europea, devono ricorrere affinchè
possano porsi norme con caratteri di retroattività, cioè la
«necessarieta'» di tali caratteri, ai fini del perseguimento
dell'interesse pubblico in questione, e il rispetto dell'affidamento
degli interessati, ove meritevole di tutela.
Secondo la ricorrente, nel caso di specie, ricorrerebbero
entrambi i richiamati caratteri, posto che l'affidamento è stato
ingenerato da norme legislative dello Stato, perfettamente valide e
vigenti; e che lo stretto rapporto di collaborazione tra
amministrazioni regionali e statali, in assenza di qualsivoglia
segnale contrario, rendeva del tutto imprevedibile, per la Regione,
il mutamento di regolamentazione con effetto retroattivo.
4.2.- La Regione lamenta inoltre la violazione dell'art. 119,
primo comma, Cost., poichè essa, confidando legittimamente sulle
risorse provenienti dal Fondo di rotazione in relazione ad impegni
presi tra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014, ha assunto
obbligazioni gravanti sul proprio bilancio.
In assenza di tali risorse, infatti, la ricorrente si troverebbe
a carico del proprio bilancio spese "non preventivate", che le
impedirebbero un'autonoma deliberazione in ordine alla destinazione
della propria spesa.
4.3.- Alla luce di queste considerazioni, la ricorrente ha
inoltre richiesto a questa Corte che, nell'esercizio del potere
cautelare di cui all'art. 35 della legge n. 87 del 1953, sospenda, in
pendenza del giudizio, l'efficacia della norma statale impugnata.
4.3.1.- Ad avviso della difesa regionale, infatti,
sussisterebbero i presupposti del fumus boni iuris e del periculum in
mora necessari ai fini dell'attivazione di tale potere cautelare.
4.3.1.1.- In ordine al primo, la Regione si riporta alle
considerazioni svolte nell'ambito delle censure di
incostituzionalità del comma impugnato.
4.3.1.2.- In relazione al periculum in mora, d'altra parte, la
ricorrente osserva come l'efficacia retroattiva della disposizione
impugnata comporti il rischio di un grave ed irreparabile pregiudizio
in capo ad essa e agli altri enti territoriali coinvolti. Essi,
infatti, si troverebbero sforniti della copertura finanziaria su cui
avevano fatto legittimo affidamento, al fine di ottemperare agli
impegni di spesa contratti in relazione al periodo fra il 1° ottobre
e il 31 dicembre 2014, specie ove ai predetti impegni di spesa abbia
fatto seguito l'assunzione di obbligazioni giuridicamente vincolanti.
4.3.2.- Inoltre, secondo la Regione, i dati del sistema di
monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
non risulterebbero sempre esaustivi ed aggiornati, a causa dei
rallentamenti con i quali i soggetti beneficiari esterni alle
amministrazioni regionali alimentano il sistema.
Di conseguenza, alla data del 30 settembre 2014, potrebbero non
risultare nel sistema di monitoraggio della Ragioneria generale dati
relativi a progetti per i quali siano già sorte obbligazioni
giuridicamente vincolanti, anche anteriormente alla data indicata
dalla norma censurata. Di qui, un ulteriore aggravamento dell'effetto
retroattivo della norma in questione e dei danni che gli enti
coinvolti potrebbero subire.
4.3.3.- Ad avviso della Regione, nel caso di specie sarebbe
configurabile sia il «rischio di un irreparabile pregiudizio [...]
all'ordinamento giuridico della Repubblica», sia il «rischio di un
irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», dal momento che il
venir meno delle risorse sulle quali avevano fatto affidamento sia
essa, sia gli altri enti territoriali coinvolti, ai fini della
realizzazione di una serie di interventi nell'ambito delle politiche
pubbliche, potrebbe pregiudicare in modo grave e definitivo il
corrispondente interesse dei cittadini alla realizzazione di tali
interventi.
Tali rischi, secondo la difesa regionale, risulterebbero palesi
ove si considerino la molteplicità e l'importanza degli interventi
che sono finanziati in Puglia dal Piano di azione coesione, attinenti
a settori strategici o di grande rilevanza economica, la
realizzazione dei quali sarebbe seriamente compromessa dalla norma
impugnata.
4.3.4.- L'entrata in vigore della disposizione censurata,
inoltre, genererebbe un contenzioso particolarmente ingente tra
Regioni ed amministrazioni beneficiarie esterne, le quali si
vedrebbero annullare interventi in relazione ai quali sono già stati
sottoscritti disciplinari e convenzioni, sono in corso procedure di
gara e sono state già sostenute spese.
4.3.5.- La decurtazione delle risorse del Piano di azione
coesione, infine, comprometterebbe il completamento degli interventi
in corso, tra i quali i progetti inizialmente previsti nei programmi
comunitari, successivamente trasferiti al di fuori di tali programmi,
perchè non in grado di conseguire la chiusura delle attività entro
i termini della programmazione comunitaria (dicembre 2015), a causa
della complessità delle procedure autorizzative.
4.4.- In via subordinata, nell'ipotesi in cui si ritenesse che
dall'adozione di tale misura possa discendere il rischio - in senso
uguale e contrario a quello appena prospettato - di pregiudizi
analoghi a quelli derivanti dall'applicazione della norma censurata e
non si ravvisasse la prevalenza del danno derivante dal perdurare
dell'efficacia della medesima, la difesa regionale chiede che venga
quantomeno disposta, a titolo di misura cautelare minima, la
fissazione della trattazione del merito del giudizio nel più breve
termine possibile.
5.- Con atto depositato il 13 aprile 2015, si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o infondato, previa reiezione
dell'istanza cautelare.
5.1.- In via preliminare, il Presidente del Consiglio dei
ministri eccepisce l'inammissibilità delle censure relative alla
violazione degli artt. 3, 11 e 117, primo comma, Cost., in quanto la
lesione di tali parametri non si risolverebbe in una limitazione
delle competenze legislative regionali.
5.2.- Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato deduce
l'infondatezza di tutte le censure.
5.2.1.- Secondo la difesa statale, non esisterebbe alcun
"legittimo affidamento" per somme che non erano ancora state
impegnate, tanto che avrebbero ancora potuto essere finanziati anche
altri progetti di altre Regioni.
5.2.2.- Neppure si potrebbe affermare che l'autonomia finanziaria
della Regione sia stata in qualche modo incisa, atteso che il
principio dell'affidamento non potrebbe che riferirsi alla
disponibilità di risorse già stanziate e destinate all'ente
territoriale.
Peraltro, il distogliere determinate risorse - non ancora
impegnate - da una precedente astratta destinazione, a beneficio di
un'altra, ritenuta di maggior rilievo, rientrerebbe nella piena
discrezionalità del legislatore statale, trattandosi di una scelta
politica dettata da esigenze di razionalizzazione della spesa e di
miglior perseguimento della finalità di coordinamento della finanza
pubblica, che non inciderebbe in alcun modo sulla libertà delle
Regioni di allocare e gestire le proprie risorse.
In ogni caso, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
legislatore statale ben potrebbe imporre agli enti autonomi vincoli
alle politiche di bilancio; se ciò si fosse verificato nel caso di
specie, sarebbe avvenuto in applicazione di criteri e obiettivi
generali.
5.2.3.- Ad avviso della difesa statale, inoltre, l'evidente
infondatezza del ricorso porterebbe di per sè ad escludere la
possibilità di concedere una tutela cautelare, difettando peraltro
la concreta prova di un danno e della irreparabilità dello stesso
con riferimento all'ordinamento della Repubblica.
Neppure si comprenderebbe in cosa possa consistere la richiesta
tutela cautelare. Da essa, infatti, non potrebbe derivare la
distribuzione di ipotetici finanziamenti in forza di una sorta di
"ultrattivita'" del Piano di azione coesione, poichè in questo caso
si verificherebbe un danno irreparabile a carico delle finanze dello
Stato, che difficilmente potrebbe poi ripetere quanto costretto ad
erogare. Sarebbe quindi possibile solo un "congelamento" di somme, la
cui corretta individuazione risulterebbe comunque difficoltosa.
D'altra parte, ad avviso della difesa statale, occorrerebbe
considerare il vulnus derivante al programma di finanziamento degli
incentivi a favore dei datori di lavoro privati per la promozione di
forme di occupazione stabile. Tale programma costituisce uno dei
punti qualificanti dei provvedimenti adottati con la legge di
stabilità per il rilancio dell'economia nazionale e il legislatore
statale, nella sua discrezionalità, lo ha ritenuto una misura da
privilegiare rispetto a quelle i cui fondi sono stati distolti.
6.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Puglia ha chiesto alla Corte di dichiarare la cessazione
della materia del contendere con riferimento alle questioni di
legittimità costituzionale sollevate con il ricorso introduttivo del
giudizio.
6.1.- Nelle more del giudizio, infatti, l'impugnato art. 1, comma
122, è stato modificato ad opera dell'art. 7, comma 9-sexies, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2015, n. 125, il quale stabilisce che «All'art. 1, comma 122,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, le parole: "alla data del 30
settembre 2014" sono sostituite dalle seguenti: "alla data di entrata
in vigore della presente legge"».
6.2.- La ricorrente considera satisfattiva delle sue pretese la
modifica sopravvenuta, in quanto essa elimina il censurato effetto
retroattivo della disposizione impugnata, impedendo che vengano
utilizzate le risorse destinate agli interventi rientranti nel Piano
di azione coesione impegnate non solo alla data del 30 settembre 2014
- come prevedeva la versione originaria del comma 122 - ma fino al 31
dicembre 2014, ovvero fino al giorno prima dell'entrata in vigore
della legge.
6.3.- La Regione, inoltre, produce apposita documentazione dalla
quale risulta come la norma impugnata non abbia avuto applicazione
nel periodo intercorrente tra la sua entrata in vigore (1° gennaio
2015) e l'entrata in vigore della modifica normativa (29 agosto
2015).
6.3.1.- L'Agenzia per la coesione territoriale, infatti, con nota
adottata in data 2 aprile 2015, ha comunicato alla Regione la
riprogrammazione delle risorse ad essa attribuite nell'ambito del PAC
e la destinazione delle risorse così individuate a copertura delle
spese previste dall'impugnato art. 1, comma 122.
Tale nota considera quali impegni giuridicamente vincolanti, non
suscettibili di riprogrammazione, sia quelli presenti nella banca
dati del MEF-IGRUE - Ministero dell'economia e delle finanze,
Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea,
e comunque assunti al 31 dicembre 2014, sia quelli non risultanti
nella predetta banca dati, ma risultanti dall'attività di
monitoraggio. Di conseguenza, essa ritiene che non sia più possibile
alcuna riprogrammazione delle risorse per l'annualità 2015, mentre
prevede l'applicazione di tagli per le annualità successive.
6.3.2.- La Giunta regionale, inoltre, ha adottato la delibera 30
dicembre 2015, n. 2422, con la quale, in attuazione dell'art. 1,
comma 122, ha individuato le risorse da riprogrammare a seguito del
monitoraggio da parte del Gruppo di azione coesione, applicando un
taglio di 112.627.271 euro per l'annualità 2016. Per l'annualità
2015, dunque, tale disposizione non ha avuto attuazione nei confronti
della Regione, non essendo state distolte risorse destinate al Piano
di azione coesione Puglia.
7.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2015 e depositato il
successivo 6 marzo (reg. ric. n. 41 del 2015), la Regione siciliana
ha impugnato, fra gli altri, i commi 122, 123 e 124 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 3 e 97, primo e
secondo comma, Cost., per la limitazione alla potestà amministrativa
regionale prevista dall'art. 20 dello statuto della Regione siciliana
(approvato con il regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), in
particolare negli ambiti attribuiti nelle materie di cui agli artt.
l4, lettere d), g), m), o), r), e 17, lettere a), d), f) ed h) del
medesimo statuto; nonchè per violazione degli artt. 81, sesto comma,
e 119, primo e sesto comma, Cost., anche in riferimento all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), e, per il solo comma 123,
per violazione del principio di leale collaborazione, di cui all'art.
120 Cost.
L'art. 1, comma 123, prevede che «Entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, il Gruppo di azione
coesione, di cui al decreto del Ministro per la coesione territoriale
1° agosto 2012 , provvede all'individuazione delle specifiche linee
di intervento oggetto di riprogrammazione ai sensi del comma 122».
A sua volta, l'art. 1, comma 124, stabilisce che «Le risorse di
cui al comma 122 sono versate all'entrata del bilancio dello Stato e
restano acquisite all'erario».
7.1.- A sostegno del pregiudizio subito, la Regione siciliana
illustra la genesi e le finalità del Piano di azione coesione,
avviato nel 2011, d'intesa con la Commissione europea, per accelerare
l'attuazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali
2007-2013.
7.1.1.- Tale operazione - osserva la ricorrente - è stata
preceduta da un Accordo sottoscritto il 3 novembre 2011 tra il
Governo e i Presidenti delle otto Regioni meridionali (Piano
Nazionale per il Sud: Sud 2020). Esso stabilisce, tra le altre cose,
che «Le rimodulazioni dei programmi potranno prevedere la revisione
del tasso di cofinanziamento comunitario a condizione che le
risultanti risorse nazionali siano vincolate al riutilizzo nel
rispetto del principio della territorialita'» (punto 2). L'Accordo
poi sottoscritto tra il Governo italiano e la Commissione europea ha
previsto la costituzione di un Gruppo di azione per seguire il Piano
di azione coesione.
Secondo la Regione, le istituzioni europee avrebbero acconsentito
ad una complessiva riprogrammazione delle risorse destinate alla
politica di coesione per l'Italia, a condizione che le medesime non
siano distolte, per la quota nazionale destinata al cofinanziamento,
dalle politiche di sviluppo rivolte alle Regioni più svantaggiate.
7.1.2.- Il Piano di azione coesione è stato attuato attraverso
fasi successive di riprogrammazione dei Programmi cofinanziati dai
Fondi strutturali 2007-2013, dei programmi operativi delle Regioni
meridionali e di quelli nazionali. In misura estremamente residuale
sono presenti piccole risorse destinate ad alcune Regioni del
Centro-Nord.
Dunque, mentre in via amministrativa si stava percorrendo il
complesso iter per le riprogrammazioni dei programmi del Piano
approvate dal Gruppo di azione, come nel caso di alcune azioni del
PAC III, fase Sicilia, la legge di stabilità per il 2015 è
intervenuta a decurtare di un'ingente quota le risorse del Fondo di
rotazione, già destinate ad interventi nell'ambito del Piano di
azione coesione, per il finanziamento degli sgravi contributivi per
le assunzioni a tempo indeterminato.
Tale misura, secondo la Regione, in quanto estranea alle
finalità del Piano di azione coesione, non potrebbe essere
finanziata con l'impiego di fondi ad esso destinati.
7.1.2.1.- Neppure, in contrario avviso, potrebbe essere invocato
il precedente di cui all'art. 4 del decreto-legge 28 giugno 2013, n.
76 (Primi interventi urgenti per la promozione dell'occupazione, in
particolare giovanile, della coesione sociale, nonchè in materia di
Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre misure finanziarie
urgenti), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 9 agosto 2013, n. 99, ai sensi del quale il «Gruppo di Azione
procede periodicamente in partenariato con le amministrazioni
interessate, alla verifica dello stato di avanzamento dei singoli
interventi e alle conseguenti rimodulazioni del Piano di azione
coesione che si rendessero necessarie anche a seguito dell'attività
di monitoraggio anche al fine di eventuali riprogrammazioni» (comma
3).
Ad avviso della ricorrente, infatti, tale possibilità di
riallocare le risorse già destinate a taluni interventi, in quanto
inserita fra le «Misure per la velocizzazione delle procedure in
materia di riprogrammazione dei programmi nazionali cofinanziati dai
Fondi strutturali e di rimodulazione del Piano di Azione coesione»,
sarebbe consentita esclusivamente nel contesto del Piano.
7.1.3.- Con la legge di stabilità, invece, in spregio delle
finalità di finanziamento del Piano di azione coesione, sarebbe
stata introdotta una regola inedita, quella cioè della decurtazione
delle risorse del fondo di rotazione, in assenza di impegni.
In tal modo il legislatore statale, oltre a disattendere il
principio di territorialità imposto dalle istituzioni europee, nel
far riferimento alla data del 30 settembre 2014 avrebbe applicato
retroattivamente una vera e propria sanzione, alla quale le
amministrazioni interessate non sapevano di andare incontro.
7.2.- Quanto agli effetti negativi derivanti dai commi impugnati,
la ricorrente si duole della sottrazione di oltre 1.314 milioni di
euro sulle linee PAC Salvaguardia, Misure Anticicliche e Nuove Azioni
Regionali, relativa a interventi di rilevanza strategica per la
Regione, da attuare nell'ambito di pressochè tutti i suoi settori di
competenza; nonchè della sottrazione di oltre 281 milioni relativi
al cosiddetto Piano Giovani.
7.2.1.- La Regione, inoltre, lamenta l'incremento dei contenziosi
con le amministrazioni beneficiarie esterne; le ricadute finanziarie
ancor più drastiche che tali contenziosi produrranno per quei casi
nei quali l'obbligo giuridicamente vincolante, non presente alla data
del 30 settembre 2014, sia stato assunto nei mesi successivi
(ottobre-dicembre); la vanificazione di gran parte del lavoro già
svolto dagli uffici regionali.
La ricorrente, in definitiva, si duole che, in tal modo, le
sarebbe impedito di realizzare opere e altre iniziative strategiche
per il suo sviluppo, già proposte e approvate, dovendo peraltro
sopportare costi e oneri amministrativi che conseguono esclusivamente
alla scelta che lo Stato ha retroattivamente compiuto per esigenze
del proprio bilancio.
7.3.- Pertanto, ad avviso della Regione, gli impugnati commi 122,
123 e 124 violerebbero i principi di ragionevolezza e di buon
andamento della pubblica amministrazione, anche con riferimento alla
garanzia degli equilibri di bilancio, di cui agli artt. 3 e 97, primo
e secondo comma, Cost.
Secondo la ricorrente tali vizi, pur non afferendo al riparto
delle competenze tra Stato e Regione, ridonderebbero nella lesione di
competenze statutarie. A tal fine, osserva che l'art. 20 dello
statuto le attribuisce la potestà amministrativa nelle stesse
materie in cui ha la potestà legislativa, esclusiva e concorrente,
ai sensi degli artt. l4 e 17; e che gli interventi che le norme
impugnate le impedirebbero di portare avanti sarebbero tutti
afferenti a materie elencate in tali articoli.
7.4.- Osserva inoltre che, per gli effetti che la loro
applicazione determina, le norme impugnate violerebbero i principi di
certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra
risorse e funzioni pubbliche, di cui agli artt. 81, sesto comma, 97,
primo comma, e 119, primo e sesto comma, Cost. Quest'ultimo parametro
costituzionale viene invocato in virtù della clausola di maggior
favore, di cui all'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001.
7.5.- Con specifico riguardo all'art. 1, comma 123, viene
lamentata la lesione dell'art. 120 Cost., perchè nello stabilire la
procedura per il trasferimento dei fondi del Piano di azione coesione
al bilancio dello Stato, tale disposizione non prevederebbe alcun
coinvolgimento della Regione.
8.- Con atto depositato il 3 aprile 2015, si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o infondato.
8.1.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il comma
122 destina risorse anteriormente riservate al finanziamento del
Piano di azione coesione a parziale copertura dei maggiori oneri
derivanti dagli incentivi previsti dai precedenti commi 118 e 121.
Tali incentivi consistono in sgravi fiscali sulle nuove assunzioni a
tempo indeterminato, per gli anni compresi tra il 2015 ed il 2018,
Le somme richiamate provengono dal bilancio dello Stato,
precisamente dal Fondo di rotazione e sono ottenute, ai sensi
dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, a seguito di
eguali riduzioni dei tassi di cofinanziamento nazionale dei programmi
legati ai Fondi strutturali 2007-2013.
Nell'ambito del Piano di azione coesione, accanto a programmi di
interesse nazionale, vi sono anche programmi di sviluppo circoscritti
al territorio di specifiche Regioni, tra cui rientrano anche il «PAC
Salvaguardia, Misure Anticicliche e Nuove Azioni Regionali» ed il
«Piano Giovani», messi a punto con specifico riferimento alla Regione
siciliana.
8.2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la
normativa censurata non potrebbe ritenersi lesiva delle competenze
delle Regioni interessate dai suddetti programmi, perchè
riguarderebbe unicamente somme che risultino «non impegnate», cioè
non ancora utilizzate per finanziare iniziative e progetti concreti
in attuazione dei richiamati programmi.
Pertanto, poichè tali somme non sarebbero entrate nella
disponibilità della Regione siciliana, cosi come delle altre Regioni
interessate, nè sarebbero state stanziate per attività operative,
non si sarebbe potuta determinare alcuna lesione delle competenze
statutarie.
8.2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato richiama, in
particolare, la sentenza n. 16 del 2010, con cui è stata esclusa
l'illegittimità costituzionale di una norma statale che revocava le
assegnazioni anteriormente operate dal Comitato interministeriale per
la programmazione economica, in materia di Fondi per le aree
sottoutilizzate del Paese, che risultassero non impegnate.
8.3.- D'altra parte, la Regione non avrebbe affatto dimostrato in
che modo la lesione dei parametri di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
ridondi nella violazione delle sue competenze statutarie.
8.4.- Essa, inoltre, nel paventare i gravi pregiudizi che la
normativa contestata potrebbe arrecare ad interventi per i quali
siano già state sostenute delle spese, descriverebbe situazioni
meramente ipotetiche, senza fare riferimento a specifici interventi
regionali che verrebbero compromessi. Mancherebbe, dunque, il
necessario legame tra la doglianza presentata e l'incisione della
sfera regionale, costituzionalmente garantita, di competenze e di
attività.
Peraltro, secondo la difesa statale, sarebbe piuttosto difficile
sostenere che il "taglio" di risorse mai impegnate possa avere
ricadute su concreti interventi in essere, essendo del tutto
ragionevole pensare che detti interventi siano stati preceduti
dall'"impegno" di somme rientranti nell'originaria programmazione,
come tali non toccati dai commi 121 e seguenti.
8.5.- Quanto all'asserita retroattività della sanzione comminata
dall'art. 1, comma 122, in ragione della fissazione al 30 settembre
2014 della data per individuare le somme non ancora impegnate, una
simile previsione avrebbe potuto considerarsi lesiva della posizione
costituzionale della ricorrente, solo ove quest'ultima avesse
dimostrato l'esistenza di somme impegnate, relativamente ad
interventi sul suo territorio, nel periodo compreso tra il 30
settembre 2014 e la data dell'entrata in vigore delle disposizioni
censurate.
In mancanza di simili allegazioni, tuttavia, anche tale argomento
sarebbe privo di pregio, in considerazione delle specifiche
caratteristiche del giudizio di legittimità costituzionale promosso
in via principale.
8.6.- L'Avvocatura generale dello Stato osserva, inoltre, che con
l'Accordo del 3 novembre 2011, stipulato dal Ministro per gli affari
regionali con i Presidenti delle Regioni del Sud, lo Stato si è
impegnato a reimpiegare le risorse ricavate dalla riduzione del
proprio tasso di cofinanziamento dei programmi di intervento
comunitari nel rispetto del "principio di territorialita'", ossia
nell'ambito degli stessi territori interessati dagli originari
programmi.
Tale Accordo, nella ricostruzione che ne fa la ricorrente,
impedirebbe allo Stato di destinare fondi riservati a programmi di
interesse regionale per finanziare interventi di portata nazionale,
quali, nel caso di specie, gli sgravi fiscali in materia di nuove
assunzioni a tempo indeterminato.
Tuttavia, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, l'accordo
sarebbe antecedente alla legge n. 183 del 2011, la quale, all'art.
23, comma 4, ha riprogrammato l'utilizzo delle risorse, escludendo
ogni vincolo di territorialità e prevedendo che il Fondo di
rotazione «destina le risorse finanziarie a proprio carico,
provenienti da un'eventuale riduzione del tasso di cofinanziamento
nazionale dei programmi dei Fondi strutturali 2007/2013, alla
realizzazione di interventi di sviluppo socio-economico concordati
tra le Autorità italiane e la Commissione europea nell'ambito del
processo di revisione dei predetti programmi».
Pertanto, sarebbe del tutto infondata la tesi della Regione
secondo la quale lo Stato, per realizzare un investimento come quello
relativo agli sgravi fiscali sulle nuove assunzioni, non potrebbe
disporre di fondi precedentemente destinati all'attuazione di piani
di sviluppo regionale che, a distanza di anni, risultino
inutilizzati.
Ciò sarebbe ancor più marcato - ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato - ove si consideri la particolare congiuntura
economico-finanziaria che rende più complesso per lo Stato il
reperimento delle risorse da destinare a iniziative e investimenti
per la crescita e per il sostegno all'occupazione.
8.7.- Secondo la difesa statale, infine, neppure la censura
relativa all'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 123,
per violazione del principio di leale collaborazione, sarebbe
fondata.
Da una parte, infatti, la Regione non avrebbe specificato quale
sia l'esatta composizione del "Gruppo di azione coesione", chiamato a
riprogrammare gli interventi rientranti nell'ambito del Piano di
azione coesione.
Dall'altra, il principio di leale collaborazione non verrebbe in
rilievo nel momento in cui si pongono interventi diretti a
rideterminare il complessivo ammontare di fondi di pertinenza
statale, senza intervenire su prerogative regionali.
9.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha illustrato le modifiche
normative sopravvenute ai sensi dell'art. 7, comma 9-sexies, del d.l.
n. 78 del 2015.
9.1.- Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la novella
legislativa farebbe cadere l'argomento della Regione relativo
all'illegittimità costituzionale della norma, in ragione del fatto
che, nell'arco di tempo intercorrente tra l'originario termine del 30
settembre 2014 e la data di entrata in vigore della norma (l° gennaio
2015), essa avrebbe potuto assumere impegni giuridicamente vincolanti
a carico delle risorse del Piano di azione coesione, determinando un
aggravio al proprio bilancio.

Considerato in diritto

1.- La Regione Campania (reg. ric. n. 32 del 2015), la Regione
Puglia (reg. ric. n. 37 del 2015) e la Regione siciliana (reg. ric.
n. 41 del 2015) hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2014,
n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2015).
L'esame di questa Corte è qui limitato alle questioni relative
ai commi 122, 123 e 124 dell'art. 1 di detta legge, restando
riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
promosse dalle ricorrenti.
In particolare, l'art. 1 è impugnato, con riguardo al comma 122,
dalla Regione Campania, dalla Regione Puglia e dalla Regione
siciliana; con riguardo ai commi 123 e 124, dalla sola Regione
siciliana.
L'art. 1, comma 122, provvede alla copertura finanziaria degli
incentivi per le assunzioni di lavoratori a tempo indeterminato, di
cui ai precedenti commi 118 e 121, attraverso la riprogrammazione
delle risorse del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie,
originariamente destinate agli interventi del Piano di azione
coesione, che risultino non ancora impegnate alla data del 30
settembre 2014.
Il successivo comma 123 prevede che il Gruppo di azione coesione
individui le specifiche linee di intervento oggetto di tale
riprogrammazione; il comma 124, infine, destina le risorse di cui al
comma 122 al bilancio dello Stato.
2.- In considerazione della parziale identità delle norme
denunciate e delle censure proposte, i tre giudizi, come sopra
delimitati, devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente
e decisi con un'unica pronuncia.
3.- La Regione Campania lamenta che l'impugnato art. 1, comma
122, violerebbe l'art. 119, quinto comma, Cost., a causa della
riduzione del complesso delle risorse esclusivamente destinate a
sostenere interventi per lo sviluppo delle aree sottoutilizzate.
In particolare, secondo la Regione, tale disposizione non
consentirebbe che le risorse destinate al finanziamento degli
incentivi per le assunzioni a tempo indeterminato siano indirizzate a
favore dei medesimi territori sottoutilizzati, e con la medesima
percentuale di riparto prevista per il Fondo per lo sviluppo e la
coesione (80 per cento per le aree del Mezzogiorno e 20 per cento per
le aree del Centro-Nord).
4.- La questione non è fondata.
Questa Corte, in riferimento ad analoga censura mossa dalla
medesima ricorrente, ha già chiarito che «Quel criterio percentuale
[...] non ha alcun valore costituzionale, neppure indiretto. Ne
deriva che leggi ordinarie successive ben possono modificare le
disposizioni che disciplinano la destinazione del Fondo, anche
ripartendone diversamente le risorse, ovvero non applicando alcuna
percentuale di riparto, come peraltro lo stesso decreto legislativo
31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in materia di risorse aggiuntive
ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e
sociali, a norma dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42)
lascia intendere, allorchè stabilisce che "La programmazione degli
interventi finanziati a carico del Fondo di cui al presente articolo
è realizzata tenendo conto della programmazione degli interventi di
carattere ordinario" (art. 4, comma 3, ultimo periodo)» (sentenza n.
196 del 2015).
Alla medesima conclusione non può che pervenirsi con riguardo
alla destinazione delle risorse del Fondo di rotazione, trattandosi
«di risorse statali, non ancora utilizzate, che, sulla base di una
rinnovata valutazione delle esigenze di finanza pubblica, ricevono
nel bilancio dello Stato una nuova destinazione ritenuta più consona
in rapporto al mutato quadro di politica economica» (sentenza n. 207
del 2011).
5.- Con riguardo alla questione proposta dalla Regione Puglia nei
confronti dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014, deve
essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
La disposizione, nella formulazione originaria, prevedeva la
riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione che risultavano
non impegnate alla data del 30 settembre 2014.
L'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni in materia di enti territoriali. Disposizioni per
garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo
del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125, ha modificato la norma impugnata
sostituendo le parole «alla data del 30 settembre 2014» con le parole
«alla data di entrata in vigore della presente legge».
Come attestato dalla stessa ricorrente nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza, il comma 122, nella sua versione
originaria, non ha avuto applicazione nei suoi confronti nel periodo
compreso tra l'entrata in vigore e la modificazione ad opera del
richiamato art. 7, comma 9-sexies; inoltre, la modifica sopravvenuta
è completamente satisfattiva delle pretese della ricorrente.
La Regione Puglia con il ricorso aveva formulato anche istanza di
sospensione cautelare dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del
2014. L'istanza, però, è assorbita dalla decisione che precede.
6.- La Regione siciliana ha impugnato l'art. 1, commi 122, 123 e
124, deducendo la violazione degli artt. 3 e 97, primo e secondo
comma, Cost., per la limitazione che ne deriverebbe alla potestà
amministrativa regionale, sancita dall'art. 20 dello statuto della
Regione siciliana (approvato con il regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 2), segnatamente negli ambiti attribuiti nelle
materie di cui agli artt. l4, lettere d), g), m), o), r), e 17,
lettere a), d), f) ed h) del medesimo statuto; nonchè la violazione
degli artt. 81, sesto comma, e 119, primo e sesto comma, Cost., anche
in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), per gli effetti dell'applicazione dei commi censurati.
L'art. 1, comma 123, viene, altresì, impugnato per la violazione
dell'art. 120 Cost., in quanto la procedura per il trasferimento dei
fondi destinati agli interventi del Piano di azione coesione non
prevede il coinvolgimento della Regione.
7.- In via preliminare, deve essere valutata l'eccezione,
sollevata dalla difesa statale, di inammissibilità delle censure
promosse nei confronti dei suindicati commi, in riferimento agli
artt. 3 e 97 Cost., in quanto la Regione non avrebbe dimostrato in
che modo tale lesione ridondi nella violazione delle proprie
competenze statutarie.
7.1.- L'eccezione non è fondata.
Sulla base dei precedenti di questa Corte, il modo in cui la
ricorrente ha argomentato la ridondanza dei vizi lamentati sulle sue
competenze statutarie può essere ritenuto sufficiente (sentenza n.
250 del 2015). Infatti, osserva che «l'art. 20 [dello statuto],
attribuisce alla Regione la piena potestà amministrativa nelle
stesse materie in cui ad essa spetta la potestà legislativa,
esclusiva e concorrente, ai sensi degli artt. 14 e 17 (principio del
parallelismo)» e che «gli interventi che le norme che s'impugnano
impediscono alla Regione di portare avanti afferiscono tutti a
materie elencate dai suddetti articoli, alle lettere come sopra
riportate».
8.- Va invece dichiarata l'inammissibilità delle censure
relative alla violazione degli artt. 81, sesto comma, e 119, primo e
sesto comma, Cost., anche in riferimento all'art. 10 della l. cost.
n. 3 del 2001.
La ricorrente, infatti, si è limitata a lamentare la violazione
degli evocati parametri costituzionali da parte delle disposizioni
impugnate «per gli effetti che la loro applicazione determina».
L'assertività della censura, secondo la giurisprudenza di questa
Corte (ex multis, sentenze n. 184 del 2012; n. 185, n. 129, n. 114 e
n. 68 del 2011; n. 278 e n. 45 del 2010), implica l'inammissibilità
del ricorso in parte qua.
9.- Sempre in via preliminare, occorre anche qui rilevare che
l'art. 1, comma 122, è stato modificato dall'art. 7, comma 9-sexies,
del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, che ha sostituito le parole
«alla data del 30 settembre 2014», con le parole «alla data di
entrata in vigore della presente legge».
9.1.- La sopravvenuta modifica normativa elimina l'effetto
retroattivo della disposizione impugnata. Al fine di ottenere una
pronuncia sul merito della questione, la Regione siciliana «ben
[avrebbe] potuto indicare a questa Corte, se fossero esistiti, i casi
nei quali la norma aveva trovato applicazione. Il non averlo fatto,
in presenza di una condizione negativa, quale è la mancata
applicazione della norma impugnata [...], e in difetto di elementi
probatori in senso contrario, non può non implicare una pronuncia di
cessazione della materia del contendere» (sentenza n. 142 del 2016),
limitatamente alla censura relativa alla fissazione della data del 30
settembre 2014.
10.- Nel merito, la residua questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 122, 123 e 124, per violazione
degli artt. 3 e 97, primo e secondo comma, Cost., non è fondata.
10.1.- A questo proposito, da un lato l'Avvocatura generale dello
Stato ha esplicitamente dichiarato che è caduto l'argomento della
Regione a sostegno della illegittimità costituzionale del termine;
dall'altro, la Regione stessa, come si è visto, non ha attestato che
il termine originario ha avuto medio tempore applicazione. Ciò porta
a concludere che la prevista riduzione del fondo statale ha ad
oggetto risorse «non impegnate».
Al riguardo, questa Corte ha affermato che «non può considerarsi
costituzionalmente illegittima la norma legislativa statale che,
incidendo su somme iscritte in fondi statali, provveda ad una diversa
utilizzazione di risorse "non impegnate o programmate" in un periodo
determinato, "disponendo la nuova programmazione di esse per il
conseguimento degli obiettivi di rilevanza strategica nazionale"
(sentenza n. 16 del 2010)» (sentenza n. 207 del 2011).
D'altra parte, poichè si tratta di risorse del bilancio dello
Stato «non ancora impegnate», neanche «è sostenibile che esse
abbiano dato vita a rapporti già consolidati, mentre proprio la
mancanza di concreti atti di impegno, in presenza di risorse
assegnate ma non utilizzate in un arco di tempo circoscritto, non
breve, giustifica che l'intervento sia stato effettuato proprio su
quelle risorse». Le risorse del Fondo di rotazione, pertanto, sono
«somme ancora legittimamente programmabili dallo Stato e,
soprattutto, non suscettibili di essere utilizzate dalle Regioni»
(sentenza n. 207 del 2011).
10.2.- Non può essere accolta neppure la censura secondo la
quale il legislatore statale, con le disposizioni impugnate, avrebbe
disatteso il principio di territorialità, sancito nell'Accordo
sottoscritto il 3 novembre 2011 tra il Governo e i Presidenti delle
otto Regioni meridionali.
In proposito, vanno ribaditi i principi già affermati da questa
Corte nella citata sentenza n. 196 del 2015, laddove si precisa che
«Quel criterio percentuale [...] non ha alcun valore costituzionale,
neppure indiretto. Ne deriva che leggi ordinarie successive ben
possono modificare le disposizioni che disciplinano la destinazione
del Fondo, anche ripartendone diversamente le risorse, ovvero non
applicando alcuna percentuale di riparto [...]».
11.- Del pari non fondata, infine, è la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 123, promossa in
riferimento all'art. 120 Cost., per la violazione del principio di
leale collaborazione
È bensì vero, infatti, che rispetto alle Regioni ad autonomia
speciale «merita di essere privilegiata la via dell'accordo (sentenza
n. 353 del 2004), con la quale si esprime un principio generale,
desumibile anche dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
recante "Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione" [...]» (sentenza n.
46 del 2015; n. 193 e n. 118 del 2012). Tale procedura pattizia,
infatti, «è ormai diventata parte integrante della dimensione
costituzionale dello Stato riguardo ai rapporti finanziari con le
autonomie speciali» (sentenza n. 155 del 2015).
È anche vero, tuttavia, che il principio pattizio, proprio in
quanto non rispondente ad una finalità costituzionalmente vincolata,
può essere derogato in casi particolari dal legislatore statale
(sentenze n. 46 del 2015, n. 23 del 2014 e n. 193 del 2012).
Nel caso in esame, non vi è alcun contrasto con l'art. 120
Cost., «posta l'evidente sussistenza della competenza statale a
disciplinare il fondo nei termini suddetti, che non incide su alcuna
competenza della Regione e rende pertanto inapplicabile, nella
specie, l'invocato principio di leale collaborazione (sentenza n. 297
del 2012)» (sentenze n. 196 del 2015 e n. 273 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 122,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità
2015), promossa, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 11, 117,
primo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, dalla Regione
Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 122, 123 e 124, della legge n. 190
del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 81, sesto comma, e 119,
primo e sesto comma, anche in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), dalla Regione siciliana, con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 119, quinto comma, Cost., dalla
Regione Campania, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 122, 123 e 124, della legge n. 190
del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 97, primo e secondo
comma, Cost., dalla Regione siciliana, con il ricorso indicato in
epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 123, della legge n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 120 Cost., dalla Regione siciliana,
con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 giugno 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA