1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 22-10-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 815 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 ottobre 2002
Ordinanza emessa il 1° ottobre 2002 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 settembre 2003) dalla Commissione tributaria regionale di Torino sul ricorso proposto da Zanetta Franco ed altra contro Agenzia delle entrate di Roma Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) - Accertamento sintetico del reddito - Modalita' di determinazione induttiva ed elementi indicativi di capacita' contributiva utilizzabili dall'ufficio impositore - Individuazione interamente demandata a decreti del Ministro delle finanze - Incidenza sulla capacita' contributiva - Sottrazione della discrezionalita' ministeriale ai controlli del Parlamento, del Governo (nella sua collegialita) e del Consiglio di Stato - Contrasto con il principio di formazione delle leggi in ambito parlamentare - Assenza di direttive per l'autorita' «delegata» - Contrasto con il principio di razionalita' costituzionale. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 38, comma quarto, secondo periodo, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lett. b), della legge 30 dicembre 1991, n. 413, e ulteriormente modificato dall'art. 1, lett. q), del d.l. 31 maggio 1994, n. 330, convertito con modificazioni nella legge 27 luglio 1994, n. 473. - Costituzione, artt. 3, 70, 76 e 100, primo comma; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17. (003C1099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 22-10-2003)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento tributario,
R.G.A. n. 748/2002, promosso da Franco Zanetta e Emi Tomasi,
residenti in Cureggio, v. Torino n. 4, rappresentati e difesi dalla
rag. Silvana Rillo, dal rag. Silvano Bagaini e dall'avv. Giampaolo
Alice del Foro di Biella, elettivamente domiciliati in Torino, cs.
Matteotti n. 0 presso l'avv. Carlo Pozzo - Procura 4 aprile 2002,
parte attrice appellante;
Contro: Agenzia delle entrate, corrente in Roma, in persona del
suo legale rappresentante pro-tempore, direttore ex art. 69, comma 1,
decreto legislativo 1999, n. 300, non costituita, parte convenuta
appellata.
1. - Rilevato che il processo di primo grado è stato proposto
anteriormente al 1° gennaio 2001 nei confronti dell'allora ufficio
I.D. di Borgomanero;
che successivamente all'entrata in funzione dell'Agenzia
delle entrate, dal 1° gennaio 2001, ente autonomo, diverso e distinto
dal Ministero dell'economia e delle finanze, che fu parte in giudizio
sino al 31 dicembre 2000;
che il processo tributario, ex art. 40, comma 1, lettera a)
decreto legislativo 1992, n. 546, non si interrompe per l'estinzione
della parte diversa dal contribuente, con la conseguenza che, poichè
il decreto legislativo 1999 cit. ha per implicito disposto una
successione dell'Agenzia delle entrate nelle funzioni già proprie
del Ministero, consegue che nel presente rapporto controverso si è
realizzata una successione ex art. 11, c.p.c.;
che di conseguenza il processo è proseguito, direttamente ed
immediatamente, in capo alla neo costituita Agenzia delle entrate,
nei cui confronti è stata pronunciata la sentenza oggetto del
presente appello;
che l'Agenzia delle entrate è ente dotato di personalità
giuridica ai sensi dell'art. 61, comma 1 decreto legislativo 1999,
n. 300, e normativamente i poteri di rappresentanza sono conferiti al
solo direttore dell'Agenzia medesima, ai sensi dell'art. 69, comma 1
decreto legislativo 1999, n. 300, secondo cui «Il direttore
rappresenta l'agenzia», che ne è il suo legale rappresentante
protempore;
che da ciò consegue de plano che solo costui, o colui che da
questi abbia ricevuto una procura generale o speciale, può
rappresentare sul piano sostanziale l'Agenzia delle entrate, al pari
di qualsiasi altri legale rappresentante di un qualsiasi ente
personificato, che sia di diritto pubblico o di diritto privato;
che nella specie, invece, l'Agenzia delle entrate è in
giudizio in persona di un soggetto privo di tale rappresentanza
diretta, pacificamente non essendo il direttore dell'Agenzia stessa,
che è l'unico legale rappresentante di parte appellata, o indiretta,
privo essendo di qualsiasi procura dal direttore rilasciata o di
poteri conferiti dallo statuto, con la conseguenza che il direttore
dott. Giuseppe Sentina non può rappresentare l'Agenzia delle
entrate, la quale deve aversi per non costituita;
2. - Considerato che parti appellanti hanno impugnato la sentenza
19 febbraio 2001, n. 289 pronunciata dalla Commissione TRIBUTARIA
PROVINCIALE di Novara, con cui era stato rigettata la loro
impugnazione dell'avviso di accertamento notificato il 13 novembre
1997, il quale aveva rideterminato il reddito dello Zanetta per
l'anno 1989 ai fini IRPEF ed ILOR;
che detto avviso di accertamento è fondato esclusivamente
sulla pura e semplice applicazione matematica del c.d. redditometro
di cui ai decreti ministeriali 10 settembre 1992 e 19 novembre 1992,
non risultando neppure enunciato alcun diverso elemento di fatto;
che identica vicenda s'è verificata in ordine al secondo
avviso di accertamento, notificato il 13 novembre 1997, con cui fu
rideterminato sempre solo il reddito dello Zanetta per l'anno 1990,
ai fini delle medesime imposte;
che pure tale accertamento è fondato esclusivamente sulla
pura e semplice applicazione matematica del c.d. redditometro di cui
ai decreti ministeriali 10 settembre 1992 e 19 novembre 1992, non
risultando indicato alcun diverso elemento di fatto;
che avverso detta sentenza gli appellanti hanno proposto
ricorso dinanzi a questa Commissione tributaria regionale del
Piemonte, riproponendo, fra l'altro, molteplici profili di
illegittimità dei decreti ministeriali;
3. - Ritenuto che i suddetti due decreti ministeriali sono stati
emanati dal Ministero delle finanze dell'epoca, e secondo quanto
dichiarato espressamente dai decreti medesimi, sulla base
dell'art. 38, comma 4, del decreto del Presidente della Repubbblica
29 settembre 1973, n. 600, come sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera b), della legge 30 dicembre 1991, n. 413, comma ulteriormente
modificato dall'art. 1, lettera q) del decreto-legge 31 maggio 1994,
n. 330, convertito, con modificazioni, nella legge 27 luglio 1994,
n. 473;
che il testo normativo dell'art. 38, comma 4 cit. vigente al
momento degli accertamenti suddetti era il seguente:
«L'ufficio, indipendentemente dalle disposizioni recate dai
commi precedenti e dall'art. 39, può, in base ad elementi e
circostanze di fatto certi, determinare sinteticamente il reddito
complessivo netto del contribuente in relazione al contenuto
induttivo di tali elementi e circostanze quando il reddito
complessivo netto accertabile di discosta per almeno un quarto da
quello dichiarato. A tal fine, con decreto del Ministro delle
finanze, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, sono stabilite le
modalità in base alle quali l'ufficio può determinare
induttivamente il reddito o il maggior reddito in relazione ad
elementi indicativi di capacità contributiva individuati con lo
stesso decreto quando il reddito dichiarato non risulta congruo
rispetto ai predetti elementi per due o più periodi di imposta»;
che detta norma, inoltre, non è stata ulteriormente
modificata in seguito, sicchè è ancora oggi vigente nel testo
dianzi riferito;
4. - Osservato che l'art. 38, comma 4, secondo periodo cit.,
quale norma di legge demanda ad una norma regolamentare subordinata
la individuazione delle modalità di determinazione del maggiore
reddito in relazione ad elementi indicativi di capacità contributiva
da individuarsi dallo stesso decreto; che tal delega non contiene
alcun criterio direttivo nè in ordine all'individuazione degli
elementi indicativi di capacità contributiva, demandati totalmente
alla discrezionalità del Ministero, nè in ordine alle modalità di
deduzione da tali elementi dei parametri di confronto del reddito
dedotto dalla ricorrenza di quegli elementi indicativi;
che il quadro pare essere anche più grave ove si ritenga che
«I decreti ministeriali di approvazione del c.d. redditometro hanno
natura di normazione secondaria e funzione accertativa e probatoria e
non sostanziale poichè non contengono alcuna norma per la
determinazione del reddito» (così Cass. civ. sez. V, 21 novembre
2000, n. 15045), atteso che in tal caso si tratterebbe di atti di
normazione sottratti al controllo del Parlamento;
che l'assenza di direttive non è priva di significato, dal
momento che, in concreto, l'applicazione dei decreti ministeriali
viene ad incidere sulla determinazione della capacità contributiva
di cui all'art. 53 della Costituzione, con il risultato che tanto
lata discrezionalità - in concreto - modella il contenuto della
capacità suddetta, con un'incidenza sostanziale pur se
apparentemente proposta come meramente procedimentale, ed ancorchè
tale ultima natura sia ritenuta dalla giurisprudenza (Cass. Civ.
sez. V, 21 novembre 2000, n. 15045);
che, infatti, la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente affermato che «gli strumenti di attuazione della
pretesa fiscale possono ritenersi parte integrante della normativa
tributaria "sol che si consideri che la mancanza di una disciplina
idonea a garantire l'applicazione del prelievo renderebbe inefficace
il mero apprestamento della norma sostanziale del tributo"» (così
Corte cost. 7 febbraio 2000, n. 51; conformi Corte cost. 10 febbraio
1997, n. 37; 12 gennaio 1995, n. 11), così sottolineando la
specularità fra norma sostanziale impositiva e norma di attuazione
della pretesa fiscale, quale quella qui in considerazione, al pari
delle modalità di riscossione del debito tributario (mediante
ritenute, ad esempio), di cui alla giurisprudenza richiamata; che
tutto ciò è dimostrato, altresì, dalla prassi instaurata dalla
cessata Amministrazione finanziaria, la quale ha sempre inteso il
ricorso a detto strumento come modo per determinare un reddito
matematico asseritamente sottratto all'imponibile, piuttosto che come
strumento per identificare un possibile evasore nei cui confronti
esercitare un accertamento adeguato;
che tutto ciò s'è puntualmente verificato nel caso di
specie,
che l'emanazione di quei decreti ministeriali ed il loro
contenuto hanno avuto luogo al di fuori sia del controllo del
Parlamento ex art. 70 Cost., sia del procedimento di delega di norme,
aventi forza di legge ex art. 76 Cost., applicabile secondo il canone
a maiori ad minus, ad un atto di normazione secondaria ed anche a un
atto amministrativo generale;
che, inoltre, la norma in bianco, delegando la sua concreta
determinazione contenutistica ad un decreto ministeriale e non ad un
d.P.R, ha per ciò stesso reso inapplicabile il disposto dell'art. 17
legge 23 agosto 1988, n. 400, con l'effetto di sottrarre detti atti,
che pure hanno natura concretamente regolamentare, al controllo del
Governo nella sua collegialità ed al controllo di legittimità del
Consiglio di Stato;
che detta ultima norma integra uno dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, in quanto garantisce uno dei
controlli di legittimità che connota lo stato di diritto, onde la
sua disapplicazione può essere giustificata solamente da evidenti
ragioni di razionalità costituzionale, ex art. 3 Cost., che nella
specie non si rinvengono, neppure sotto la specie di rapidità
nell'approntamento dell'atto amministrativo, atteso che i due decreti
ministeriali anzidetti sono anche stati emanati oltre il termine
fissato dalla legge 1991, n. 413, scaduto al 31 dicembre 1991 ed
eliminato dalla riforma del 1994;
che pertanto l'art. 38, comma 4, secondo periodo cit. appare
in conflitto, quanto alla fonte normativa prescelta, con il principio
di formazione delle leggi di cui agli artt. 70 in quanto formato al
di fuori del controllo del Parlamento; dell'art. 76 Cost., in quanto
non contiene alcuna direttiva per l'autorità delegata; nonchè con
il principio di razionalità costituzionale di cui agli artt. 3 e
100, comma 1 Cost. e 17 legge 23 agosto 1988, n. 400;
5. - Ritenuto infine che la questione di legittimità
costituzionale ridetta sia rilevante nell'odierno processo, tenuto
conto del fatto che il suo accoglimento determinerebbe l'automatica
illegittimità dei decreti ministeriali ridetti, e che non è
ammissibile, nel processo tributario, una sentenza parziale ex
art. 35, comma 3, decreto legislativo 1992, n. 546, che potrebbe
eventualmente circoscrivere l'ambito della rilevanza della questione
medesima; che la questione è proposta in relazione all'art. 38,
comma 4, secondo periodo, nel testo modificato nel 1994, atteso che,
seppure i redditi accertati risalgono ad anni anteriori al 1991 ed al
1994, quando intervennero le modifiche anzidette, nondimeno il
diritto vivente inclina a ritenere applicabili i parametri suddetti
anche ad anni anteriori alla loro emanazione, in quanto norme di
contenuto procedimentale e quindi applicabili ex nunc a tutti i
rapporti tributari non definiti (c.d. retroattivita), pur se riferiti
ad anni antecedenti la loro entrata in vigore (Cass. Civ., sez. V,
21 novembre 2000, n. 15045; conformi Cass. Civ. sez. I, 11 agosto
1995, n. 8812; Cass. Civ. sez. I, 15 dicembre 1995, n. 12843);
che nella specie, infatti, detti parametri furono applicati
nell'anno 1997;
che di conseguenza deve disporsi la sospensione del presente
giudizio e la comunicazione della presente ordinanza alla parte
costituita, ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica, nonchè la notificazione della stessa al Presidente
del Consiglio dei ministri;

P. Q. M.
Visti gli artt. 54 e 23 decreto legislativo 1992, n. 546;
Dichiara non costituita parte appellata, Agenzia delle entrate;
Visti gli artt. 1, legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1; 23 legge
11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 38, comma 4, secondo periodo,
del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, come sostituito dall'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge 30 dicembre 1991, n. 413, comma
ulteriormente modificato dall'art. 1, lett. q) del decreto-legge
31 maggio 1994, n. 330, convertito, con modificazioni nella legge
27 luglio 1994, n. 473, in relazione agli artt. 70; 76; 3 e 100,
comma 1 Cost. e 17, legge 23 agosto 1988, n. 400;
Dispone la comunicazione della presente ordinanza ai Presidenti
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonchè la
notificazione della stessa al Presidente del Consiglio dei ministri;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la sospensione del presente processo;
Manda alla segreteria per la comunicazione della presente
ordinanza alla parte costituita.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 30 di
settembre 2002.
Il Presidente estensore: Converso
03C1099