1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 27-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 2015
Ordinanza del 23 marzo 2015 della Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Campania sul ricorso proposto da Staro Salvatore contro il Presidente del Consiglio dei ministri e INPS. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatoria complessivamente superiore a quattordici volte il trattamento minimo INPS - Assoggettamento ad un contributo di solidarieta' a decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un periodo di tre anni - Violazione del principio di solidarieta' sociale - Lesione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Lesione dei principi di capacita' contributiva e di progressivita' del sistema tributario. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 486. - Costituzione, artt. 2, 3 e 53. (15C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 27-5-2015)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per la Campania

Il Giudice Unico delle Pensioni Dott. Gaetano Berretta ha
pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al numero
66531 del registro di segreteria, proposto dal sig. Staro Salvatore,
nato a Capua il 20 dicembre 1932, domiciliato a Caserta nella Via
Settembrini n. 33, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Adinolfi,
con domicilio eletto in Napoli, Via Del Parco Margherita n. 34,
presso lo studio legale dell'avv. Stefano Caserta, avverso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lega
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli e avverso
l'I.N.P.S., in persona del Presidente pro tempore.
Visto l'atto introduttivo del giudizio.
Visti gli atti e i documenti contenuti nel fascicolo processuale.
Uditi all'udienza del 5 febbraio 2015, alla presenza del
segretario d'udienza, dott.ssa Angela Gallo, l'avv. Luigi Adinolfi
per la parte ricorrente e l'avv. Nicola Di Ronza, avvocato interno
I.N.P.S., per l'amministrazione previdenziale resistente.
Premesso che con ricorso proposto avverso la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed avverso l'I.N.P.S., il sig. Staro
Salvatore, magistrato in quiescenza, ha chiesto il riconoscimento del
diritto alla percezione del trattamento previdenziale spettante senza
tenere in conto le decurtazioni introdotte dall'art. 1, commi 486 e
487 della legge n. 147/2013 (a mente dei quali le pensioni
corrisposte da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie sono
ridotte, per il triennio 2014 - 2016, in misura pari al 6 per cento
per la parte eccedente l'ammontare compreso tra 14 e 20 volte il
trattamento minime I.N.P.S., in misura pari al 12 per cento per la
parte eccedente l'ammontare compreso tra 20 e 30 volte il trattamento
minimo I.N.P.S. e in misura pari al 18 per cento per la parte
eccedente l'ammontare superiore a 30 volte il ridetto trattamento
minimo I.N.P.S.) e la conseguente condanna delle amministrazioni
pubbliche evocate in giudizio alla corresponsione delle somme
ingiustamente trattenute, con rivalutazione monetaria ed interessi
legali.
Il ricorrente ha esposto di essere stato collocato in quiescenza
con la qualifica di Presidente di Sezione della Corte dei conti e di
aver dapprima subito una decurtazione della pensione per euro 528,77
in applicazione del "contributo" imposto dall'art. 18, comma 22-bis,
D.L. n. 98/2011, conv. in legge n. 111/2011 - successivamente
dichiarato incostituzionale con sentenza n. 116/2013, emessa dal
Giudice delle Leggi a seguito di un ricorso attivato dal medesimo
ricorrente davanti a questa Sezione Giurisdizionale - e
successivamente di aver subito una nuova decurtazione pari ad euro
734,75 a decorrere dal gennaio 2014 sino al dicembre 2016 in
applicazione di un nuovo "contributo di solidarieta'" imposto
dall'art. 1, commi 486 e 487 della Legge n. 147/2013.
Secondo il ricorrente tale nuovo "contributo" - a cui è seguita
la concreta, decurtazione del trattamento previdenziale dal gennaio
2014 sino alla data di proposizione del ricorso - risulterebbe
irragionevole ed ingiusto, dovendosi, ritenere che la norma
legislativa che lo ha previsto sia palesemente incostituzionale.
Il sig. Staro Salvatore ha conseguentemente sollevato questione
di legittimità costituzionale delle richiamate disposizioni
contenute nell'art. 1, commi 486 e 487 della Legge n. 147/2013 ed ha
formulato istanza di rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Secondo il ricorrente l'introduzione del nuovo contributo di
solidarietà a carico delle pensioni più elevate avrebbe nella
sostanza riproposto - attraverso un differente meccanismo tecnico di
attuazione - il contributo già previsto dall'art. 18, comma 22-bis,
D.L. n. 98/2011, conv. in legge n. 111/2011, disposizione dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 116/2013 e sarebbe pertanto
affetta dai medesimi vizi di incostituzionalità.
La questione di costituzionalità è stata sollevata con riguardo
all'asserita violazione degli articoli 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97,
100, 101, 108, 111 e 113 della Costituzione.
Allo scopo di sostenere la fondatezza del ricorso il sig. Staro
ha trascritto nel ricorso i passaggi più significativi della
sentenza della Corte costituzionale n. 116/2013 ed ha ulteriormente
evidenziato quanto segue.
A) Con riguardo alla violazione dell'art. 53 Cost.
1) La natura tributaria della disposizione legislativa censurata
sarebbe immediatamente riscontrabile analizzandone il contenuto alla
luce dei consolidati principi elaborati dal Giudice delle leggi.
Premesso che per "legge tributaria" deve intendersi ogni
provvedimento legislativo che impone un sacrificio economico
individuale attraverso un atto autoritativo ablatorio finalizzato ad
alimentare la finanza pubblica e quindi incrementare i mezzi per il
fabbisogno finanziario necessario per la copertura delle spese
pubbliche, non vi sarebbe alcuna ragione logica e giuridica per
escludere che le norme contenute nell'art. 1, commi 486 e 487 della
legge n. 147/2013 rientrino pienamente in tale alveo, atteso che il
contributo di solidarietà ha inciso imperativamente su un
trattamento pensionistico definitivo, come tale inquadrabile tra i
diritti quesiti, senza alcuna possibilità di deroga o di i
negoziazione da parte del pensionato e che la destinazione del
prelievo alla fiscalità generale sarebbe immediatamente
riscontrabile sulla base della stessa lettera della norma che
definisce il sacrificio imposto al pensionato in termini di
"contributo di solidarieta'", in tal modo esplicitando la ratio della
sua introduzione, da ritenere correlata al perseguimento di obiettivi
di finanza pubblica.
La natura tributaria della disposizione sarebbe inoltre
confermata sia dall'assenza di sinallagmaticità nel rapporto
giuridico tra l'ente previdenziale che deve operare il prelievo e il
pensionato che lo deve subire, sia dalla prevista reiterazione della
contribuzione, che si sviluppa dal gennaio 2014 al dicembre 2016.
2) Dalla natura tributaria delle disposizioni censurate
emergerebbe, secondo il ricorrente, la palese violazione del
principio costituzionale, sancito dall'art. 53 Cost. nel suo raccordo
con il fondamentale art. 3 Cost., secondo il quale tutti i soggetti
dell'ordinamento devono contribuire alle spese pubbliche in ragione
della propria capacità contributiva. Il Legislatore avrebbe infatti
concentrato l'imposizione su un'unica categoria di contribuenti (i
pensionati e, in particolare, quelli del pubblico impiego) e lo
avrebbe fatto in assenza di giustificazione razionale.
Il ricorrente ha dato atto del fatto che la giurisprudenza
costituzionale consolidatasi nel corso degli anni ha stabilito che il
principio generale dell'universalità dell'imposizione non può
significare che le prestazioni imposte debbano gravare -
acriticamente su tutte le categorie dei contribuenti sulla base di un
parametro di proporzionalità unico e rigido - ben potendo il
Legislatore modulare il sistema tributario in funzione delle
differenze insite nella società e quindi individuare tipologie di
contribuzione differenziate - ma l'articolazione dell'imposizione (da
cui possono derivare maggiori o minori aggravi per distinte categorie
omogenee di contribuenti) deve essere condotta in funzione del
principio di eguaglianza tra tutti i cittadini, allo scopo di
assicurare che a situazioni uguali corrispondano regimi impositivi
uguali e che a situazioni diverse facciano riscontro trattamenti
tributari distinti.
Secondo il ricorrente la disposizione legislativa censurata, a
fronte di una esigenza generale coinvolgente la generalità dei
cittadini (la c.d. stabilizzazione finanziaria), si sarebbe limitata
ad individuare una fascia di contribuenti in relazione ai quali
l'esazione concreta risulta agevole (anche per l'identità soggettiva
tra l'autore del prelievo e l'erogatore del trattamento
pensionistico) ed avrebbe per contro omesso di considerare, in
violazione della logica perequativa ed equitativa, che esistono
categorie di soggetti molti più abbienti inspiegabilmente sottratti
dal contributo di solidarietà.
B) Con riguardo alla violazione degli artt. 2 e 3 Cost.
1) A prescindere dalla ricomprensione delle disposizioni
normative censurate tra le "leggi tributarie", risulterebbe comunque
violato, secondo il ricorrente, il fondamentale principio
costituzionale dell'eguaglianza tra i cittadini. La previsione di un
contributo di solidarietà a carico dei soli pensionati avrebbe
infatti determinato una evidente disparità di trattamento, da cui
deriverebbe l'assoluta irragionevolezza dell'operato legislativo. E
ciò sia con riguardo al rapporto tra i pensionati gravati dalla
contribuzione e la generale platea dei cittadini (sul punto il sig.
Staro ha evidenziato che le esigenze di riduzione della spesa
pubblica, in funzione delle quali è stato introdotto il contributo
di solidarietà, riguardano tutta la collettività, con la
conseguenza che risulta del tinto irragionevole che un beneficio di
cui godranno tutti sia generato da un sacrificio imposto soltanto ad
una parte dei cittadini), sia con riguardo al rapporto tra i
pensionati pubblici sui quali incidono le norme censurate e i
pensionati del settore privato (in particolare i quadri dirigenziali
e manageriali), che pur beneficiando di pensioni nettamente superiori
sono esclusi dalla contribuzione, sia con riguardo al rapporto tra la
platea dei pensionati pubblici, che sarebbero stati distinti tra
quelli gravati dall'obbligo contributivo e quelli esenti, in assenza
di un parametro oggettivamente verificabile.
La violazione dell'art. 3 cost. sarebbe inoltre ravvisabile,
secondo la parte ricorrente, anche in relazione all'intervenuta
lesione dell'affidamento del cittadino pensionato in ordine ai
diritti previdenziali già acquisiti in via definitiva all'atto della
concessione del trattamento previdenziale, che sarebbero stati lesi
da un intervento assolutamente irragionevole, anche e soprattutto in
considerazione del mancato vaglio dei numerosi strumenti alternativi
a disposizione del Legislatore.
2) Con specifico riguardo all'art. 2 Cost., il ricorrente ha
evidenziato che le disposizioni normative colliderebbero con i
principi di solidarietà sociale, politica ed economica fissati dalla
norma costituzionale, la quale correla direttamente la necessità di
assicurare la solidarietà a precisi doveri inderogabili di tutti i
consociati, con la conseguenza che nessuno può esserne esentato.
Circostanza che non si sarebbe verificata con l'introduzione delle
norme di cui all'art. 1, commi 486 e 487 della legge n. 147/2013, che
avrebbero ingiustificatamente accollato su pochi il disagio (il
contributo di solidarieta') e su tutti il beneficio (la riduzione
della spesa pubblica).
C) Con riguardo agli artt. 42 e 97 Cost.
1) Il ricorrente ha rilevato che qualora non si dovesse
riconoscere natura tributaria alla disposizione che ha imposto il
contributo di solidarietà, dovrebbe essere comunque riconosciuta la
sua natura espropriativa, atteso che l'effetto dell'intervento
legislativo consiste nell'ablazione di redditi pensionistici a cui
corrispondono diritti già cristallizzatisi nella sfera giuridico -
patrimoniale dei pensionati. Con conseguente violazione, nel caso di
specie, dei principi costituzionali che governano la materia
dell'espropriazione per pubblica utilità (perseguimento del pubblico
interesse con il minore aggravio possibile per il privato, rapporto
tra ablazione e ristoro del soggetto ablato, partecipazione del
soggetto che subisce l'espropriazione nella fase istruttoria del
relativo procedimento). Sul punto il ricorrente ha osservato che se
è vero che il contributo di solidarietà a carico dei pensionati è
stato imposto direttamente dalla legge, ciò nonostante l'effetto
sostanziale è stato quello di determinare l'ablazione di diritti
quesiti e che pertanto la norma, nel rivestire forza provvedimentale,
avrebbe dovuto comunque attenersi, alla stregua di un provvedimento
amministrativo, ai principi dell'imparzialità e del buon andamento
della pubblica amministrazione sanciti dall'art. 97 Cost. Tale
raccordo sarebbe mancato nel caso di specie e vizierebbe, anche da
questo lato prospettico, il provvedimento normativo censurato.
D) Con riguardo agli artt. 41 e 97 Cost.
1) Il sig. Staro Salvatore ha contestato che la evidente
irrazionalità del provvedimento normativo avrebbe determinato una
distorsione del principio della libera concorrenza (art. 41 Cost.) e
una violazione dei principi di buon andamento, efficienza ed
efficacia dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), atteso che la
concentrazione dell'intervento risanatore della finanza pubblica
esclusivamente nell'ambito del pubblico impiego determina
obiettivamente uno sbilanciamento, nelle prospettive ed aspettative
di carriera dei lavoratori, tra lavoro pubblico e lavoro privato, con
la conseguenza che o l'offerta del lavoro pubblico potrà diventare
meno competitiva dell'offerta di lavoro privato ovvero sarà
necessario colmare con successive iniezioni finanziare la consistenza
degli emolumenti salariali del pubblico impiego, con conseguente
sterilizzazione degli obiettivi dichiarati dalle stesse disposizioni
legislative qui censurate.
In conclusione il sig. Staro Salvatore ha insistito per
l'accoglimento del ricorso, previa rimessione degli atti alla Corte
costituzionale. Con vittoria delle spese di lite.
Sia la Presidenza del Consiglio dei ministri, sia l'I.N.P.S. non
si sono costituite in giudizio.
All'odierna udienza è comparso il ricorrente, rappresentato e
difeso dall'avv. Luigi Adinolfi, il quale ha concluso in conformità
agli atti depositati in giudizio. È altresì comparso, per
l'I.N.P.S., l'avv. Nicola Di Ronza; il quale ha dichiarato di
costituirsi in giudizio nell'interesse dell'amministrazione
previdenziale resistente.
Ritenuto che:
1) In primo luogo deve essere evidenziato che sussiste la
rilevanza della questione di costituzionalità sollevata nel presente
giudizio ex art. 23, comma 2, legge n. 87/1953, atteso che il gravame
ha "un petitum separato e distinto dalla questione di
costituzionalità, sul quale il giudice remittente sia legittimamente
chiamato, in ragione della propria competenza, a decidere" (C. Cost.,
sentenze n. 4 del 2000 e n. 38 del 2009) e che il petitum medesimo
concerne l'accertamento del diritto dei ricorrenti a conservare il
proprio trattamento pensionistico senza le decurtazioni disposte
dalle norme censurate, per cui, trattandosi di disposizioni di
diretta ed immediata applicazione, sarebbe impossibile pervenire al
riconoscimento di tale diritto, se non attraverso la rimozione della
norma attraverso la via della richiesta e correlata declaratoria di
illegittimità costituzionale di tali disposizioni normative. Su
questo punto si evidenzia infatti che le norme oggetto di gravame
risultano specifiche e puntuali e non consentono opzioni ermeneutiche
alternative che consentano di riconoscere - anche sulla base di
un'interpretazione costituzionalmente orientata - la fondatezza della
domanda sulla base dell'assetto normativo fissato dal Legislatore.
2) Il Giudice Unico Ritiene che le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dai ricorrenti in relazione alle norme
contenute dall'art. 1, comma 486 della legge n. 147/2013 siano non
manifestamente infondate con riguardo all'asserita violazione degli
artt. 2, 3 e 53 della Costituzione.
2.1) Attraverso l'introduzione dell'art. 1, comma 486, della
legge n. 147/2013 - Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) - il
Legislatore ha previsto che "A decorrere dal 1° gennaio 2014 e per un
periodo di tre anni, sugli importi dei trattamenti pensionistici
corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie
complessivamente superiori a quattordici volte il trattamento minimo
INPS, è dovuto un contributo di solidarietà a favore delle gestioni
previdenziali obbligatorie, pari al 6 per cento della parte eccedente
il predetto importo lordo annuo fino all'importo lordo annuo di venti
volte il trattamento minimo INPS, nonchè pari al 12 per cento per la
parte eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il tramammo
minimo INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo
annuo di trenta volte il trattamento minimo INPS. Ai fini
dell'applicazione della predetta trattenuta è preso a riferimento il
trattamento pensionistico complessivo lordo per l'anno considerato.
L'INPS, sulla base dei dati che risultano dal casellario centrale dei
pensionati, istituito con decreto del Presidente della Repubblica 31
dicembre 1971, n. 1388 è tenuto a fornire a tutti gli enti
interessati i necessari elementi per l'effettuazione della trattenuta
del contributo di solidarietà, secondo modalità proporzionali ai
trattamenti erogati. Le somme trattenute vengono acquisite dalle
competenti gestioni previdenziali obbligatorie, anche al fine di
concorrere al finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del
presente articolo".
Con il successivo comma 487 è stato inoltre statuito che "I
risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate,
sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi
costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e
di Balzano, nell'esercizio della propria autonomia, anche in
riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto
finzioni pubbliche elettive, sono versati all'entrata del bilancio
dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48".
Il Giudice Unico dubita, avuto in particolare riguardo alle
recenti pronunce della Corte costituzionale n. 223/2012, n. 241/2012
e n. 116/2013, che attraverso l'introduzione del "contributo di
solidarietà a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie" il
Legislatore non si sia limitato ad, imporre una prestazione
patrimoniale ex art. 23 Cost., ma abbia invero introdotto una
disposizione di natura tributaria rilevante ex art. 53 Cost.
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale
il tributo consiste in un "prelievo coattivo che è finalizzato al
concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto
passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva"
(sentenza n. 102/2008). La natura tributaria di una disposizione
normativa deve essere ritenuta sussistente (cfr. sentenze n.
116/2013, n. 223/2012, n. 141/2009, n. 335/2008, n. 64/2008, n.
334/2006, n. 33/2005) in presenza dei seguenti requisiti:
La doverosità della prestazione imposta;
L'assenza di un rapporto sinallagmatico tra le parti del
rapporto giuridico;
Il collegamento tra la prestazione imposta e la spesa
pubblica, in relazione ad un presupposto economicamente rilevante.
Al fine di vagliare la riconducibilità della disposizione
contenuta nell'art. 1, comma 486, della legge n. 147/2013 nell'alveo
delle norme tributarie è di immediato ausilio interpretativo il
confronto tra essa e la precedente norma contenuta nell'art. 18,
comma 22-bis, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in legge n. 111/2011,
a mente del quale "In considerazione della eccezionalità della
situazione economica internazionale e tenuto conto delle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, a
decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, i
trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di
previdenza obbligatorie, i cui importi complessivamente superino
90.000 euro lordi annui, sono assoggettati ad un contributo di
perequazione pari al 5 per cento della parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 euro, nonchè pari al 10 per cento per la
parte eccedente 150.000 euro e al 15 per cento per la parte eccedente
i 200.000 euro; a seguito della predetta riduzione il trattamento
pensionistico complessivo non può essere comunque inferiore a 90.000
euro lordi annui. Ai predetti importi concorrono anche i trattamenti
erogati da forme pensionistiche che garantiscono prestazioni definite
in aggiunta o ad integrazione del trattamento pensionistico
obbligatorio, ivi comprese quelle di cui al decreto legislativo 16
settembre 1996, n. 563, al decreto legislativo 20 novembre 1990, n.
357, al decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252, nonchè i
trattamenti che assicurano prestazioni definite dei dipendenti delle
regioni a statuto speciale e degli enti di cui alla legge 20 marzo
1975, n. 70, e successive modificazioni, ivi compresa la gestione
speciale ad esaurimento di cui all'articolo 75 del decreto del
Presidente della Repubblica 20 dicembre 1979, n. 761, nonchè le
gestioni di previdenza obbligatorie presso l'INPS per il personale
addetto alle imposte di consumo, per il personale dipendente dalle
aziende private del gas e per il personale già addetto alle
esattorie e alle ricevitorie delle imposte dirette. La trattenuta
relativa al predetto contributo di perequazione è applicata, in via
preventiva e salvo conguaglio, a conclusione dell'anno di
riferimento, all'atto della corresponsione di ciascun rateo mensile.
Ai fini dell'applicazione della predetta trattenuta è preso a
riferimento il trattamento pensionistico complessivo lordo per l'anno
considerato. L'INPS, sulla base dei dati che risultano dal casellario
centrale dei pensionati, istituito con decreto del Presidente della
Repubblica 31 dicembre 1971, n. 1388, e successive modificazioni, è
tenuto a fornire a tutti gli enti interessati i necessari i elementi
per l'effettuazione della trattenuta del contributo di perequazione,
secondo modalità proporzionali ai trattamenti erogati. Le somme
trattenute dagli enti vengono versate, entro il quindicesimo giorno
dalla data in cui è erogato il trattamento su cui è effettuata la
trattenuta, all'entrata del bilancio dello Stato".
Come già riferito sopra la norma contenuta nell'art. 18, comma
22-bis, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in legge n. 111/2011 è
stata dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione degli
artt. 3 e 53 Cost. con la sentenza n. 116/2013, la quale ne ha
affermato la natura tributaria evidenziando - previo richiamo dei
precedenti pronunciamenti n. 223/2012 e n. 241/2012 - che essa
integra una decurtazione patrimoniale definitiva del trattamento
pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo
ammontare.
Secondo il Giudice Unico la norma censurata in questa sede non si
discosta, nella sua conformazione strutturale, dalla norma
precedentemente introdotta nel 2011. In entrambi ì casi il
Legislatore individua una delimitata platea di soggetti
dell'ordinamento (i pensionati che beneficiano di "trattamenti
pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza
obbligatorie") e fissa a loro carico un contributo (definito di
"perequazione" dalla norma del 2011, di "solidarieta'" dalla norma
del 2013 censurata nel presente giudizio) oltre determinate soglie
reddituali.
L'unica vera differenza tra le due norme riguarda la destinazione
delle somme derivanti dalle trattenute. Con la norma del 2011
dichiarata incostituzionale era stato previsto che "Le somme
trattenute dagli enti vengono versate, entro il quindicesimo giorno
dalla data in cui è erogato il trattamento su cui è effettuata la
trattenuta, all'entrata del bilancio dello Stato".
Con l'art. l, comma 486, della Legge n. 147/2013 è stato invece
previsto che "Le somme trattenute vengono acquisite dalle, competenti
gestioni previdenziali obbligatorie, miche al fine di concorrere al,
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo".
Sul punto si rende necessario un approfondimento, atteso che la
riformulazione normativa può obiettivamente indurre a dubitare che
la natura tributaria della disposizione censurata in questa sede sia
esclusa per assenza di un collegamento tra la prestazione imposta e
la spesa pubblica nel suo complesso - atteso che i proventi derivanti
dall'imposizione non vengono destinati ad alimentare direttamente ed
indistintamente l'entrata del bilancio statale, ma vengono trattenute
dai singoli enti previdenziali che le dispongono - e che pertanto il
contributo di solidarietà non sia destinato alla fiscalità
generale, bensì ad una redistribuzione finanziaria, in chiave
evidentemente solidaristica, all'interno dei limitati ambiti
settoriali coincidenti con quelli dei singoli enti che gestiscono la
previdenza obbligatoria.
Ad avviso di questo Giudice Unico il collegamento tra il
contributo di solidarietà e la fiscalità generale è da ritenere
sussistente nella fattispecie all'esame e deve essere pertanto
confermato il convincimento in ordine alla natura tributaria della
norma.
Si evidenzia quanto segue.
1) La disposizione contenuta nell'art. 1, comma 486, legge n.
147/2013 si limita a prevedere che le somme trattenute vengano
incamerate dagli enti previdenziali, ma non individua alcuna
prestazione previdenziale o assistenziale alla quale finalizzare
l'incameramento finanziario, che si traduce nella sostanza in
un'operazione di pura cassa e che risulta del tutto neutro rispetto
alle condizioni di stabilità finanziaria degli enti percettori. Da
questo angolo prospettico l'inciso normativo secondo il quale i
risparmi di spesa sono destinati "... anche al fine di concorrere al
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo" (la disposizione del comma 191 riguarda specifici
interventi in favore dei lavoratori c.d. esodati di cui all'art. 1,
comma 231, lett. b, legge n. 228/ 2012) conferma l'assenza di una
statuizione puntuale e specifica in ordine alla destinazione delle
somme, che potranno essere impiegate a tal fine soltanto in via
eventuale (l'utilizzo della congiunzione "anche" comprova
risolutivamente, nell'analisi ricostruttiva, l'assenza di un vincolo
di destinazione).
L'assenza di un riparto solidaristico all'interno del sistema
previdenziale è confermata dal tenore del successivo comma 487 del
medesimo art. 1 della legge n. 147/2013, a mente del quale "I
risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa adottate,
sulla base dei principi di cui al comma 486, dagli organi
costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome di Trento e
di Bolzano, nell'esercizio della propria autonomia, anche in
riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto
funzioni pubbliche elettive, sono versati all'entrata del bilancio
dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48"
(Istituzione del Sistema nazionale di garanzia, che ricomprende
svariati fondi e strumenti di garanzia, per le piccole e medie
imprese, per l'acquisto della prima casa, etc.).
2) La previsione del contributo di solidarietà a carico dei
trattamenti previdenziali più elevati è collocata sistematicamente
nell'ambito della legge di stabilità per l'anno 2014 e concorre,
unitamente agli altri interventi della manovra finanziaria, a
stabilizzare il sistema finanziario dell'Italia. Sul punto deve
essere evidenziato che sia l'I.N.P.S. (ente formalmente pubblico, la
cui tenuta finanziaria è costantemente assicurata dall'erario
statale tramite periodici trasferimenti finanziari), sia gli altri
enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria (enti formalmente
privatizzati dal d.lgs. n. 509/1994, ma da qualificare
sostanzialmente pubblici) sono enti che svolgono servizi di esclusiva
rilevanza pubblicistica in attuazione del dettato costituzionale
dell'art. 38 e risultano puntualmente inseriti nell'elenco, redatto
dall'I.S.T.A.T., delle unità istituzionali che fanno parte del
settore delle Amministrazioni Pubbliche (cfr., sul punto, Cons.
Stato, sez. VI, n. 6014/2012), i cui conti concorrono alla
costruzione del Conto economico consolidato delle Amministrazioni
Pubbliche rilevante in ambito comunitario (SEC2010). Dall'inserimento
degli enti gestori delle forme di previdenza obbligatoria nell'Elenco
I.S.T.A.T. deriva inoltre l'applicazione, nei loro confronti, sia
delle stringenti disposizioni normative introdotte nel corso degli
ultimi anni per il contenimento generale della spesa pubblica, a
partire, in particolare, dal D.L. n. 78/2010, convertito dalla legge
n. 122/2010, sia delle norme in tema di "spending review" (D.L. n.
95/2012, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 135/2012).
3) L'analisi dei precedenti giurisprudenziali della Corte
costituzionale nella subiecta materia, seppure non connotati da
uniformità ricostruttiva, induce a ritenere che non si debba
pervenire a conclusioni diverse.
Con la sentenza n. 146/72 il Giudice delle leggi aveva in un
primo momento ritenuto infondata la questione di costituzionalità
dell'articolo unico della legge n. 369/1968 (che introduceva un
contributo di solidarietà progressivo a carico delle pensioni
superiori a £.7.200.000 allo scopo di apprestare risorse per
l'istituzione delle pensioni sociali) e pur evidenziando il carattere
tributario del contributo (in ragione della progressività delle
aliquote e dell'assenza di limiti temporali) aveva ritenuto che il
nesso teleologico tra il prelievo e la destinazione specifica dei
proventi all'istituzione delle pensioni sociali rendesse la norma
immune da censure di costituzionalità. In un secondo momento
(sentenza n. 119/1981), la medesima norma era stata tuttavia ritenuta
incostituzionale (per violazione degli artt. 3 e 53 Cost.)
limitatamente alla sua applicazione successivamente al 1° Gennaio
1974 (data di attivazione dell'I.R.P.E.F.), atteso che i redditi
derivanti da trattamenti previdenziali risultavano
ingiustificatamente incisi da un duplice prelievo e colpiti in misura
ingiustificatamente maggiore, a parità di capacità contributiva,
rispetto agli altri redditi, in particolare quelli da lavoro
dipendente.
Con l'ordinanza n. 22/2003 (confermata dall'ordinanza n.
160/2007) è stata dichiarata infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 37, legge n. 488/1999 - con cui era stato
introdotto, con decorrenza l° gennaio 2000 e per un periodo di tre
anni, un contributo di solidarietà del 2% sulle pensioni di importo
superiore ad un determinato massimale annuo (£. 132.000.000 ex art.
2, comma 18, legge n. 335/1995) - ed è stato evidenziato che tale
contributo, invero finalizzato ad alimentare specifici Fondi di
solidarietà destinati al sostegno contributivo del lavoro temporaneo
e discontinuo (Fondo bilaterale istituito dall'art. 5, comma 2, della
legge 24 giugno 1997, n. 196 e Fondo successivamente istituito
dall'art. 69, comma 9, legge n. 388/2000), non poteva essere
qualificato un tributo rilevante ex art. 53 Cost., bensì una
prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost. Sul punto la Corte
costituzionale evidenziava che la scelta discrezionale del
legislatore "... è stata operata in attuazione dei principi
solidaristici sanciti dall'art. 2 della Costituzione, attraverso
l'imposizione di un'ulteriore prestazione patrimoniale gravante solo
su alcuni trattamenti previdenziali obbligatori che superino un certo
importo stabilito dalla legge, al fine di concorrere al finanziamento
dello stesso sistema previdenziale".
Con la già più volte richiamata sentenza n. 116/2013 (che ha
analizzato la compatibilità costituzionale dell'art. 18, comma
22-bis, D.L. n. 98/2011) è stata per contro accertata la natura
tributaria del contributo ivi previsto ed è stato in particolare
evidenziato, (richiamando la precedente sentenza n. 223/2012) che la
disposizione "... integra una decurtazione patrimoniale definitiva
del trattamento pensionistico, con acquisizione al bilancio statale
del relativo ammontare".
4) La natura tributaria della disposizione censurata in questa
sede deriva infine, ad avviso del Giudice Unico remittente,
dall'analisi sistematica della stretta connessione temporale tra la
disposizione contenuta nell'art. 18, comma 22-bis, D.L. 98/2011 e
quella di cui all'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013. Le due norme
prevedono, nella sostanza, una fattispecie del tutto sovrapponibile,
la cui ratio è insita - aldilà della destinazione dei fondi
direttamente al bilancio statale ovvero alle casse degli enti gestori
delle forme di previdenza obbligatoria - nell'esigenza di
stabilizzazione finanziaria della spesa pubblica nel suo complesso,
come confermato dalle osservazioni svolte sopra in relazione alla
sostanziale fungibilità tra le somme previste in entrata per effetto
della contribuzione e le giacenze finanziarie degli enti (che, si
ribadisce, sono incluse tra gli enti pubblici censiti dall'I.S.T.A.T.
e le cui gestioni finanziarie sono inserite nel Conto economico
consolidato delle Amministrazioni Pubbliche) e come invero comprovato
dall'esame dei lavori preparatori parlamentari, dai quali emerge che
la logica ispiratrice dell'intervento normativo risiede
essenzialmente in valutazioni di finanza pubblica generale. Il
prospetto riepilogativo riferito al testo licenziato definitivamente
dal Senato pone infatti in rilievo, non già gli effetti della
contribuzione sulle dinamiche finanziarie delle diverse gestioni
previdenziali ovvero del complessivo sistema previdenziale, ma
direttamente le inferenze dell'ablazione patrimoniale sui saldi di
finanza pubblica.
La ritenuta natura tributaria della contribuzione imposta
dall'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013 induce il Giudice Unico a
dubitare che la disposizione, nell'imporre una prestazione
patrimoniale soltanto ad una categoria di cittadini, abbia violato i
parametri (di razionalità e ragionevolezza, rilevanti ex art. 2 e 3
Cost., che devono necessariamente assistere le imposizioni fiscali.
In un quadro generale di problematicità finanziaria lo Stato ha
ritenuto, ragionevolmente, di imporre sacrifici ai cittadini, ma le
concrete modalità attraverso le quali si è dato corso al
perseguimento dell'obiettivo hanno ingiustificatamente penalizzato,
rispetto alla generale platea dei contribuenti, la categoria dei
pensionati, in violazione del principio della "universalità della
imposizione".
Con la legge n. 147/2013 il Legislatore - in linea con gli
interventi di stabilizzazione finanziaria già disposti negli anni
precedenti - ha da un lato reiterato, per il triennio 2014 - 2016, un
prelievo fiscale del 3% sui redditi superiori ad euro 300.000,00
(art. 1, comma 590, che proroga la disposizione contenuta nell'art.
2, D.L. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011) e dall'altro
lato ha riproposto un drastico prelievo sui trattamenti previdenziali
eccedenti soglie reddittuali nettamente più basse.
Secondo l'insegnamento della Corte costituzionale "... la
Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con
criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie
di imposizione tributaria; ma esige invece un indefettibile raccordo
con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a
criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello
specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato
al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di
fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in
spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3
della Costituzione)" (sentenza n. 341/2000, richiamata puntualmente
dalla sentenza n. 116/2013). Con la conseguenza che "Il controllo
della Corte in ordine alla lesione dei principi di cui all'art. 53
Cost., come specificazione del fondamentale principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost. non può, quindi, che essere ricondotto ad un
«giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il legislatore stesso
abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in materia tributaria, al
fine di verificare la coerenza interna della struttura dell'imposta
con il suo presupposto economico, come pure la non arbitrarietà
dell'entità dell'imposizione" (sentenza n. 111 del 1997, richiamata
puntualmente dalla sentenza n. 116/2013).
L'irrazionalità del diverso e deteriore trattamento tra la
platea dei cittadini e la più ristretta platea dei pensionati è
stata chiaramente accertata dal Giudice delle leggi nella sentenza n.
116/2013, a mente della quale "... i redditi derivanti dai
trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una
natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a
riferimento, ai fini dell'osservanza dell'art. 53 Cost., il quale non
consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da
lavoro. Questa Corte ha, anzi, sottolineato (sentenze n. 30 del 2004,
n. 409 del 1995, n. 96 del 1991) la particolare tutela che il nostro
ordinamento riconosce ai trattamenti pensionistici, che
costituiscono, nei diversi sistemi che la legislazione contempla, il
perfezionamento della fattispecie previdenziale conseguente ai
requisiti anagrafici e contributivi richiesti.
A fronte di un analogo fondamento impositivo, dettato dalla
necessità di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il
legislatore ha scelto di trattare diversamente i redditi dei titolari
di trattamenti pensionistici: il contributo di solidarietà si
applica su soglie inferiori e con aliquote superiori, mentre per
tutti gli altri cittadini la misura è ai redditi oltre 300.000 euro
lordi annui, con un'aliquota del 3 per cento, salva in questo caso la
deducibilità dal reddito".
L'irrazionalità dell'intervento è stata inoltre rimarcata dal
Giudice delle leggi in ragione della natura di retribuzione differita
del trattamento, pensionistico "... sicchè il maggior prelievo
tributario rispetto ad altre categorie risulta con più evidenza
discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati
nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da
cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai
quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano
sinallagmatico il rapporto di lavoro" (sentenza n. 116/2013).
Tanto Premesso, in applicazione dell'art. 23 della Legge
costituzionale n. 87/1953, riservata ogni altra decisione all'esito
del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, il Giudice Unico
solleva l'incidente di costituzionalità dell'art. 1, comma 486,
legge n. 147/2013 con riferimento agli artt. 2, 3 e 53 Cost. per le
ragioni che precedono, con rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.

La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Campania;
In composizione monocratica, nella persona del Giudice Unico
delle pensioni dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 1, comma 486, legge n. 147/2013 per violazione degli
artt. 2, 3 e 53 della Costituzione e per l'effetto dichiara la
sospensione del giudizio in corso di svolgimento.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria della Sezione, a tutte le parti in causa.
Dispone, a cura della Segreteria della Sezione, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed al Presidente
del Consiglio dei ministri nonchè la comunicazione della stessa ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Spese al definitivo.
Manda alla segreteria per gli adempimenti conseguenti.
Così deciso in Napoli, nella pubblica udienza del 5 febbraio
2015.

Il Giudice Unico: Gaetano Berretta

Depositato in Segreteria, il 23 marzo 2015

Il Direttore della Segreteria: Carmine De Michele