1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 28-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 ottobre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 ottobre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Campania - Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti e dell'economia circolare - Disposizioni transitorie inerenti la localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti - Piano annuale dei controlli per gli insediamenti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Disposizioni finalizzate alla stabilizzazione del personale dei Consorzi di bacino e delle loro societa' partecipate utilizzato dai soggetti attuatori. - Legge della Regione Campania 8 agosto 2018, n. 29 ("Modifiche alla legge regionale 26 maggio 2016, n. 14 (Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti)"), art. 1, comma 1, lettere d), f) e u). (18C00240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 28-11-2018)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Campania, in persona del Presidente in carica,
con sede a Napoli (80132), via S. Lucia n. 81;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, lett. d), f) ed u) della legge della Regione Campania n.
29 dell'8 agosto 2018, pubblicata sul BUR n. 57 dell'8 agosto 2018.
La legge della Regione Campania 8 agosto 2018, n. 29 reca
«Modifiche alla legge regionale 26 maggio 2016, n. 14 (Norme di
attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di
rifiuti)».
Le disposizioni di cui alle lett. d), f) ed u) del comma 1
dell'art. 1 - dal contenuto tra loro eterogeneo - sono
costituzionalmente illegittime, rispettivamente:
a) l'art. 1, comma 1, lett. d) per violazione dell'art. 117,
comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art. 196,
comma 1, lett. n) e p) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
b) l'art. 1, comma 1, lett. f) per violazione dell'art 117,
comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento all'art.
29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, nonchè per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. p) della
Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della
legge 7 aprile 2014, n. 56;
c) l'art. 1, comma 1, lett. u) per violazione dell'art. 97
della Costituzione.
In relazione a. tali norme regionali si invoca perciò il
sindacato di codesta Ecc.ma Corte affinchè ne sia dichiarata la
illegittimità costituzionale e ne sia conseguentemente disposto
l'annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

A - L'art. 1, comma 1, lett. d) della legge regionale n. 29/2018 e la
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in
riferimento all'art. 196, comma 1, lett. n) e o) del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
L'art. 1, comma 1, lett. d) della legge regionale n. 29/2018 ha
sostituito l'art. 12, comma 4, della legge regionale 26 maggio 2016,
n. 14 - recante «Norme di attiratone della disciplina europea e
nazionale in materia di rifiuti e dell'economia circolare» - con una
disposizione del seguente tenore: «4. Nelle more della definizione e/
o aggiornamento dei criteri per l'individuazione da parte delle
Province, sentiti gli Enti d'Ambito ed i Comuni dell'Ambito
territoriale ottimale, delle zone non idonee alla localizzazione di
impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti, ai sensi del
combinato disposto di cui agli articoli 196, comma 1, lettera n),
197, comma 1, lettera d) e 199, comma 3, lettera l), del decreto
legislativo 152/2006 e dell'adeguamento ed aggiornamento del PRGRU,
in coerenza con le norme sulla pianificazione paesaggistica di cui
alla legge regionale 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione
in materia di governo del territorio e per la competitività e lo
sviluppo regionale. legge annuale di semplificazione 2018) e comunque
non oltre ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, nelle aree individuate come: A- sistemi a dominante
naturalistica - tra i sistemi territoriali di sviluppo del piano
territoriale regionale (PTR), non è consentita la realizzazione di
nuovi impianti che prevedano il trattamento anaerobico, nonchè in
tutto o in parte, il trattamento di rifiuti speciali, ove il Comune
interessato, previa delibera del Consiglio comunale, comunichi la
propria motivata contrarietà durante le procedure autorizzative o di
approvazione dei progetti.
Nelle medesime aree l'autorizzazione regionale è comunque
rilasciata per impianti previsti in conformità alle norme vigenti e
riguardanti:
a) il trattamento dei rifiuti da attività agricole e agro -
industriali, codici CER con primi numeri 02 01, esclusi quelli
contenenti sostanze pericolose;
b) il trattamento dei rifiuti da demolizione e costruzione,
nonchè da attività di scavo, codici CER con primi numeri 17,
esclusi quelli provenienti da siti contaminati o contenenti sostanze
pericolose;
c) lo smantellamento dei veicoli fuori uso codici CER con primi
numeri 16 01».
Il testo originario della disposizione novellata disponeva invece
quanto segue: «4.
Gli impianti per la gestione dei rifiuti non possono essere
localizzati nelle aree individuate nel piano territoriale regionale
della Campania (PTR) come "Sistemi territoriali di Sviluppo:
Dominanti" a matrice Naturalistica (Aree A); fatti salvi gli impianti
di trattamento aerobico della frazione organica a servizio dei
Consorzi di Comuni, nonchè gli impianti di compostaggio di
comunita'».
Tanto premesso, per comprendere il senso e la portata delle
censure di illegittimità costituzionale che si verranno esponendo,
è d'uopo richiamare sinteticamente l'assetto delle competenze
vigenti in tema di localizzazione degli impianti di smaltimento e di
recupero dei rifiuti quale delineato dallo Stato nell'esercizio della
competenza esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost. (C.
Cost, sent. n. 285 del 2013).
- L'art. 195, comma 1, lett. f) e p), del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 - c.d. Codice dell'ambiente - rimette allo Stato
l'individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di
preminente interesse nazionale (lett. f) nonchè l'indicazione dei
criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee
alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (lett.
p).
Il successivo art. 196, comma 1, lett. n) e o) demanda invece
alla competenza delle regioni - nel rispetto dei principi previsti
dalla normativa vigente e dalla parte IV del Codice, ivi compresi
quelli previsti dall'art. 195 citato - la definizione di criteri per
l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dallo Stato
nell'esercizio del potere di cui all'art. 195, comma 1, lett. p)
dello stesso decreto (lett. n), nonchè la definizione dei criteri
per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento
(lett. o).
- L'art. 197, comma 1, lett. d), del decreto legislativo n.
152/2006 affida infine alle province il compito di provvedere
all'individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli
impianti di smaltimento dei rifiuti nonchè delle zone non idonee
alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei
rifiuti.
Tanto premesso, l'art. 12, comma 4, della legge regionale campana
n. 14 del 2016, mentre nella versione originaria dettava un criterio
certo e definito per la localizzazione degli impianti destinato ad
incidere sull'esercizio della competenza provinciale prevista
dall'art. 197, comma 1, lett. d) del Codice - escludendo che gli
impianti per la gestione dei rifiuti potessero essere localizzati
nelle aree individuate nel piano territoriale regionale come «Sistemi
territoriali di Sviluppo: Dominanti» a matrice Naturalistica (Aree
A), salvi gli impianti di trattamento aerobico della frazione
organica a servizio dei Consorzi di Comuni, nonchè gli impianti di
compostaggio di comunita': di talchè esso poteva considerarsi
conforme al riparto di competenze previsto dal Codice dell'ambiente;
nell'attuale formulazione esso consente, sia pure in via transitoria
e salva motivata opposizione dei comuni interessati, la
localizzazione nella regione di nuovi impianti di trattamento dei
rifiuti.
In tal modo, però, la Regione Campania non si limita a prevedere
criteri generali per l'individuazione, da parte delle Province, delle
aree non idonee alla localizzazione dei suddetti impianti - secondo
quanto previsto dalla lett. n) del comma 1 dell'art 196 del Codice
dell'ambiente - ma individua essa stessa le aree - quelle individuate
nel piano territoriale regionale come A - sistemi a dominante
naturalistica - nelle quali non è consentita la realizzazione di
nuovi impianti.
Sotto questo profilo la novella recata dalla norma che si impugna
altera il riparto di competenze delineato dalle norme del Codice
dell'ambiente in precedenza citate le quali sono chiare ed
inequivoche nel riservare alle province l'individuazione, in
concreto, delle zone rispettivamente idonee e non idonee alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti e
nel limitare l'intervento delle regioni alla sola definizione,
rispettivamente, di criteri per l'individuazione, da parte delle
province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e di recupero dei rifiuti (art. 196, comma 1, lett. n) e
di quelli per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei invece
allo smaltimento (art. 196, comma 1, lett. o).
Per questo riguardo l'art. 1, comma 1, lett. d) della legge
regionale n. 29/2018 è costituzionalmente illegittimo per violazione
dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento
all'art. 196, comma 1, lett. n) e o), del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152.
B - L'art. 1, comma 1, lett. t) della legge regionale n. 29/2018 e la
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in
riferimento all'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152.
A) L'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018
ha invece aggiunto alla legge regionale n. 14/2016 un nuovo articolo
- l'art. 12-bis - il quale contiene disposizioni specifiche
finalizzate all'attuazione del piano annuale dei controlli per gli
impianti di gestione dei rifiuti.
In particolare, il comma 1 dell'art. 12-bis, in relazione agli
insediamenti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale (AIA)
prevede che «La Giunta regionale, in collaborazione con I'ARPAC,
approva entro il 30 novembre 2018 ed entro la medesima data per le
annualità successive, il Piano annuale dei controlli per gli
insediamenti soggetti ad Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)».
Il successivo comma 2 della stessa disposizione prevede poi «Nel
determinare la frequenza dei controlli per gli impianti di gestione
rifiuti, si tiene conto: a) del contesto ambientale del territorio e
del prevedibile impatto sulle matrici ambientali nel caso di
incidenti; b) delle tipologie dei rifiuti che ogni singolo impianto
è autorizzato a gestire».
La riportata disposizione regionale contrasta con quanto previsto
dall'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo n. 152 del
2006 il quale, per quanto attiene ai controlli sugli impianti
soggetti ad autorizzazione integrata ambientale dispone quanto segue:
«Il periodo tra due visite in loco non supera un anno per le
installazioni che presentano i rischi più elevati, tre anni per le
installazioni che presentano i rischi meno elevati, sei mesi per
installazioni per le quali la precedente ispezione ha evidenziato una
grave inosservanza delle condizioni di autorizzazione. Tale periodo
è determinato, tenendo conto delle procedure di cui al comma 11-bis,
lettera d), sulla base di una valutazione sistematica effettuata
dalla Regione o dalla. Provincia autonoma sui rischi ambientali delle
installazioni interessate, che considera almeno:
a) gli impatti potenziali e reali delle installazioni
interessate sulla salute umana e sull'ambiente, tenendo conto dei
livelli e dei tipi di emissioni, della sensibilità dell'ambiente
locale e del rischio di incidenti;
b) il livello di osservanza delle condizioni di
autorizzazione;
c) la partecipazione del gestore al sistema dell'Unione di
ecogestione e audit (EMAS) (a norma del regolamento (CE) n.
1221/12009».
La norma statale prevede intervalli temporali massimi tra le due
visite in loco puntualmente definiti e correlati alla pericolosità
dell'impianto ovvero all'eventuale inosservanza delle condizioni di
autorizzazione; la disposizione regionale che qui si censura svincola
invece la frequenza dei controlli da qualsiasi limite consentendo
quindi che gli intervalli tra le ispezioni possano anche eccedere la
scansione temporale dettata dal legislatore statale, con evidente
possibile pregiudizio degli standard di tutela ambientale posti dallo
Stato nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui
all'art. 117, comma 2, lett. s) della Carta fondamentale.
Sotto questo profilo, l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge
regionale n. 29/2018 viola dunque l'art. 117, comma 2, lett. s) della
Costituzione, in riferimento all'art. 29-deties, comma 11-ter, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
B) - Per altro verso, la disposizione regionale, nello stabilire
i criteri per la determinazione della frequenza dei controlli per gli
impianti di gestione rifiuti soggetti ad autorizzazione integrata
ambientale, assume a riferimento solamente a) il contesto ambientale
del territorio, b) il prevedibile impatto sulle matrici ambientali
nel caso di incidenti e c) la tipologia dei rifiuti che ogni singolo
impianto è autorizzato a gestire, escludendo così la rilevanza
degli ulteriori parametri indicati dall'art. 29-decies, comma 11-ter,
del decreto legislativo n. 152 del 2006: e, segnatamente, da un lato,
quelli, relativi all'impatto, potenziale e reale, delle installazioni
sulla salute umana e sull'ambiente, tenendo conto dei livelli e dei
tipi di emissioni, della sensibilità dell'ambiente locale e del
rischio di incidenti, e, dall'altro, quelli relativi al livello di
osservanza delle condizioni di autorizzazione.
Anche sotto questo profilo, la norma regionale in rassegna deroga
in pejus agli standard di tutela ambientali stabiliti dallo Stato,
con conseguente ulteriore violazione, per altro riguardo, dell'art.
117, comma 2, lett. s), Cost.
E, a questo proposito, è appena il caso di ricordare che, com'è
noto, sia la disciplina relativa alla gestione dei rifiuti sia il
regime della autorizzazione integrata ambientale ricadono a pieno
titolo nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato
siccome afferenti alla materia - trasversale e prevalente - della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui al canone
costituzionale in precedenza indicato: con la conseguenza che le
regioni sono legittimate a legiferare in materia solo nei limiti e
nell'osservanza di quanto stabilito dalle leggi statali.
Per questo verso, dunque, l'art. 1, comma 1, lett. f) della legge
regionale n. 29/2018 è costituzionalmente illegittimo perchè viola
l'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in riferimento
all'art. 29-decies, comma 11-ter, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152.
C - L'art. 1, comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 e la
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione, in
riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7 aprile 2014,
n. 56.
L'art. 12-bis della legge regionale n. 14/20:16 - aggiunto, come
s'è detto, dall'art. 1, comma 1, lett. f) della 1 legge regionale n.
29/2018 - prevede poi, al comma 5, che la Giunta regionale adotti con
cadenza annuale «uno specifico programma di controlli per gli
impianti di gestione dei rifiuti, autorizzati in via ordinaria ovvero
semplificata» e, quindi, al di fuori dell'ambito di applicazione
dell'autorizzazione integrata ambientale.
Senonchè, sulla scorta del quadro normativo statale di
riferimento delineato dal Codice dell'ambiente i controlli sugli
impianti di gestione dei rifiuti competono alle - province e non alle
regioni.
In particolare, l'art 197, comma 1, del decreto legislativo n.
152/2006 stabilisce che alle province competono le funzioni
amministrative concernenti la programmazione ed organizzazione del
recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, ivi
compreso, tra l'altro, «il controllo periodico su tutte le attività
digestione, di intermediazione e di commercio del rifiuti» (art. 197,
comma 1, lett. b) decreto legislativo cit.).
Tali compiti rientrano senz'altro tra le «funzioni fondamentali»
che il legislatore statale è competente in via esclusiva ad
attribuire alle province a mente dell'art. 117, comma 2, lett. p)
della Costituzione e dell'art. 1, comma 85, lett. a) della legge 7
aprile 2014, n. 56.
Tale ultima disposizione, in particolare, elenca, tra le funzioni
fondamentali delle province quali enti con funzioni di area vasta
anche la «tutela e valorizzazione dell'ambiente»: da tanto consegue
che anche il controllo periodico su tutte le attività di gestione,
di intermediazione e di commercio dei rifiuti rientrano a pieno
titolo tra le competenze fondamentali delle province.
Prevedendo l'adozione, da parte della Giunta regionale, di uno
specifico programma di controlli per gli impianti di gestione dei
rifiuti, autorizzati in via ordinaria ovvero semplificata, l'art. 1,
comma 1, lett. f) della legge regionale n. 29/2018 - che ha aggiunto
l'art. 12-bis alla legge regionale n. 14/2016 - ha dunque
illegittimamente surrogato la Regione alle Province campane
nell'esercizio di una funzione - qualificata dalla legge come
«fondamentale» - tipicamente provinciale, alterando così il riparto
di competenze risultante dal combinato disposto degli articoli 197,
comma 1, lett. b) del decreto legislativo n. 152/2006 e dall'art. 1,
comma 85, lett. a) della legge n. 56/2014.
Per questa parte - specificamente riferita al comma 5 del nuovo
art. 12-bis della legge regionale n. 14/2016 - l'art. 1, comma 1,
lett. f) della legge regionale n. 29/2018 è costituzionalmente
illegittimo perchè viola l'art. 117, comma 2, lett. p) della
Costituzione, in riferimento all'art. 1, comma 85, lett. a) della
legge 7 aprile 2014, n. 56.
D - L'art. 1, comma 1, lett. u) della legge regionale n. 29/2018 e la
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
L'art 1, comma 1, lett. u) della legge regionale n. 29/2018 ha
invece aggiunto all'art. 49 della legge regionale n. 14/2016 un
ulteriore comma - il comma 5-bis - il quale prevede che i soggetti
attuatori del programma straordinario di cui all'art. 45 della stessa
legge regionale n. 14/2016, che utilizzano il personale dei Consorzi
di bacino della Regione Campania, costituiti ai sensi della legge
regionale 10 febbraio 1993, n. 10, e delle società da essi
partecipate, possono beneficiare di ulteriori sostegni finanziari da
parte della Regione se dichiarano in convenzione, all'atto dell'avvio
delle attività progettuali, di impegnarsi alla stabilizzazione di
detto personale al termine del programma e del periodo di
assegnazione temporanea.
La norma consente dunque ai soggetti attuatori del programma
straordinario di cui all'art. 45 della legge regionale n. 14/2016 -
vale a dire ai Comuni, alle Unioni ed Associazioni di Comuni, alla
Città metropolitana di Napoli e alle Province della Campania (v.
art. 45, comma 2, legge regionale cit. - di procedere all'assunzione
nei propri ruoli, oltrechè del personale dei Consorzi di bacino,
anche di quello delle società da essi partecipate, e, cioè, di
personale legato al proprio datore di lavoro da un rapporto di natura
squisitamente privatistica.
L'assunzione - rectius la stabilizzazione - potrà peraltro
avvenire senza concorso e, quindi, in violazione del precetto di cui
all'art. 97, comma 4, della Costituzione il quale, com'è noto,
stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni -
comprese quelle, come nella specie, locali - si accede di regola
mediante concorso.
Sotto questo profilo, riferito al comma 5-bis dell'art. 49 della
legge regionale n. 14/2016, l'art. 1, comma 1, lett. u) della legge
regionale n. 29/2018 - che tale comma ha aggiunto - è perciò
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 97 e dei
principi - buon andamento, imparzialità e accesso ai pubblici
impieghi mediante concorso - ivi affermati.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, l'art. 1, comma 1, lett. d),
f) ed u) della legge della Regione Campania n. 29 dell'8 agosto 2018.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. Attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 4 ottobre 2018,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Campania n.
29 dell'8 agosto 2018, pubblicata sul BUR n. 57 dell'8 agosto 2018,
secondo i termini e per le motivazioni di cui alla allegata relazione
del Ministro per gli affari regionali e le autonomie;
2. Copia della legge regionale impugnata, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 57 dell'8 agosto 2018.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 8 ottobre 2018

I vice avvocato generale dello Stato: Mariani - Palmieri