1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 1991
N. 157 Ordinanza emessa il 17 ottobre 1991 dal tribunale amministrativo regionale della Liguria sul ricorso proposto da Ferrando Secondo ed altri contro il prefetto di Imperia ed altri Demanio e patrimonio dello Stato - Costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per l'Arma dei carabinieri - Equiparazione alle opere destinate alla difesa nazionale - Conseguente sottrazione delle opere stesse agli strumenti urbanistici - Arbitrarieta' della predetta sottrazione - Incidenza sui principi di tutela della autonomia regionale e del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico dello Stato - Violazione della sfera di competenza regionale. (Legge 6 febbraio 1985, n. 16, art. 3). (Cost., artt. 5, 9, 117 e 118). (092C0343) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 706/90 r.g.r.
proposto da Ferrando Secondo, Ratto Andrea, Piana Maddalena, Ratto
Ivo, Ratto Maddalena, Ratto Milena, Ferrari Pietro, Ferrari Stefano,
Ferrando Maria Rosa, Cipriani Caterina, Aprosio Oreste e Ratto
Caterina, elettivamente domiciliati in Genova, via Corsica, n. 21/20,
presso l'avv. Giovanni Gerbi, che li rappresenta e difende per
mandato a margine del ricorso, ricorrenti, contro il prefetto di
Imperia ed i Ministeri dei lavori pubblici e della difesa, in persona
dei Ministri pro-tempore, elettivamente domiciliati in Genova, viale
Brigate Partigiane n. 2, presso l'avvocatura distrettuale dello
Stato, che li rappresenta e difende ex lege, resistenti, e nei
confronti del comune di Bordighera, non costituito in giudizio e
della Società Edil-Pro S.p.a., in persona del legale rappresentante
in carica, elettivamente domiciliata in Genova, via B. Castello n.
3/12, presso l'avv. Gian Carlo Moretti, che la rappresenta e difende
per mandato in calce a controricorso, controinteressata, per
l'annullamento del decreto del prefetto di Imperia 20 aprile 1990
recante autorizzazione alla occupazione temporanea e d'urgenza di
terreni di loro proprietà, nonchè dei decreti del Ministro dei
lavori pubblici n. 620/IV del 12 marzo 1990 (di approvazione, anche
ai fini della dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità
ed urgenza dei lavori, di progetto esecutivo del comando intermedio
dei carabinieri di Bordighera) e n. 2411 del 9 settembre 1985 (di
approvazione di programma quinquennale degli interventi di
costruzione di nuove sedi di servizio e relative pertinenze per
l'arma dei carabinieri) e dei dd.mm. 19 maggio 1986, n. 1415 e 22
luglio 1980, n. 2435 (di approvazione di concessione di progettazione
e di esecuzione delle opere alla Società Edil-Pro S.p.a.);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per il prefetto e l'Amministrazione dei lavori pubblici e della
Società Edil-Pro S.p.a.;
Visto l'atto di deduzione di motivi aggiunti al ricorso;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 17 ottobre 1991 la relazione del
referendario Raffaele Prosperi, e uditi, altresì, l'avv. Giovanni
Gerbi, per i ricorrenti e l'avvocato dello Stato G. Olivo, per le
amministrazioni resistenti, nonchè
l'avv. G.C. Moretti per la controinteressata;
Ritenuto e considerato quanto segue:
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con ricorso notificato l'11-12 maggio 1990, il sig. Secondo
Ferrando ed altri litisconsorti impugnavano, chiedendone
l'annullamento, gli atti sopra indicati, finalizzati alla costruzione
di una caserma dell'Arma dei carabinieri ed alla espropriazione del
necessario terreno.
Esposte le premesse di fatto più significative, i ricorrenti,
proprietari dei terreni di cui era stata disposta l'occupazione,
terreni per gran parte coperti di serre e intensamente coltivati,
deducevano i seguenti motivi:
a) con riguardo al decreto del Ministero dei ll.pp. 9 settembre
1985, n. 2411: violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2
della legge n. 16/1985. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Tale decreto, contenente l'intero programma di interventi, doveva
indicare le aree degli stessi e ciò non è stato fatto;
b) con riguardo al d.m. 12 marzo 1990 (di approvazione del
progetto esecutivo del comando intermedio dei carabinieri di
Bordighera):
1) illegittimità derivata.
La violazione prospettata al precedente motivo si ripercuote
inevitabilmente sul d.m. 12 marzo 1990;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 81, terzo e quarto
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (in relazione alla falsa
applicazione della legge 6 febbraio 1985, n. 16) e dell'art. 5 n.a.
del p.r.g. di Bordighera (variante approvata con d.p.g.r. 30 marzo
1989, n. 260) nonchè del p.t.c.p. adottati dalla regione Liguria il
30 dicembre 1986 ed approvato con deliberazione del consiglio
regionale 26 febbraio 1990, n. 6.
Il progetto approvato è in difformità rispetto alle locali norme
urbanistiche - variante generale al p.r.g. del 29 marzo 1989, n. 260
- attesa la mancata approvazione di un piano particolareggiato e la
previa definizione dei cd. indirizzi progettuali a carattere
unitario.
Sono altresì mancate le prove geognostiche, vi è contrasto con
le previsioni del piano regionale di coordinamento paesistico e,
soprattutto, non è stato attivato il procedimento di intesa con la
regione previsto per le opere statali dall'art. 81, terzo comma, del
d.P.R. n. 616/1977;
3) in subordine: violazione e falsa applicazione degli artt. 1
e 2 della legge 6 febbraio 1985, n. 16. Ecceso di potere per difetto
di istruttoria.
Non è stato rispettato il procedimento di cui all'art. 2 della
legge n. 16/1985 circa i vari passaggi necessari per l'approvazione
del programma quinquennale e quello relativo all'opera in
controversia;
4) violazione dei principi in tema di pianificazione
urbanistica e di partecipazione degli Enti locali al procedimento di
localizzazione delle opere destinate alla difesa militare. Eccesso di
potere per difetto di istruttoria. violazione e falsa applicazione
dell'art. 4 della legge 18 agosto 1978, n. 497.
La legge n. 16/1985 deve essere interpretata conformemente ai
principi costituzionali che richiedono l'intesa per contemperare
interessi centrali e locali, quindi doveva essere applicato il
procedimento di cui all'art. 81, terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977.
Tale principio dell'intesa è già contenuto nell'art. 3 della
legge n. 898/1976 sulle servitù militari e nell'art. 4 della legge
n. 497/1978 sul programma di costruzioni di alloggi destinati ai
militari e che andrebbe esteso anche al caso di specie.
5) in subordine. Illegittimità derivata dalla illegittimità
costituzionale che affligge l'art. 3 della legge n. 16/1985 e l'art.
81 del d.P.R. n. 616/1977 per contrasto con gli artt. 3, 5, 117 e
118, 9, 42, 52 e 113 della Costituzione.
Qualora invece si dovesse ritenere che la progettata caserma sia
annoverata tra le opere destinate alla difesa militare e quindi
svincolata dal rispetto di qualsiasi norma urbanistico-ambientale,
allora il combinato disposto degli artt. 3 della legge n. 16/1985 ed
81 del d.P.R. n. 616/1977, così interpretati, sono
costituzionalmente illegittimi rispetto all'art. 5 - riconoscimento
delle autonomie locali - all'art. 9 - la tutela del paesaggio -
all'art. 42 - riconoscimento e garanzia della proprietà privata -
all'art. 113 - sindacabilità degli atti amministrativi - agli artt.
117 e 118 - competenze legislative ed amministrative delle regioni -
all'art. 3, ovverosia al principio di ragionevolezza, poichè tale
privilegio procedimentale rispetto alle altre opere statali è
giustificato;
6) violazione dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e
dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dalla
legge n. 431/1985.
Non è stato acquisito, come invece doveva necessariamente essere,
il nulla-osta paesistico ai sensi dell'art. 7 della legge n.
1497/1939;
c) con riguardo al decreto del prefetto di Imperia 20 aprile
1990: illegittimità derivata.
Quanto sopra riferito porta all'illegittimità derivata del
decreto prefettizio recante autorizzazione all'occupazione d'urgenza.
Violazione dell'art. 71 della legge 25 giugno 1985, n. 2359.
Il provvedimento di occupazione indica il termine di scadenza
dello spossessamento solo per relationem.
Con successivo atto, notificato il 29 agosto 1990, a seguito di
deposito della documentazione da parte dell'amministrazione, i
ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi aggiunti:
1) violazione dell'art. 81 del d.P.R. 27 luglio 1977, n. 616, in
relazione alla falsa applicazione dell'art. 3 della legge 24 dicembre
1976, n. 898.
Nonostante il parere del Consiglio superiore del ll.pp. sul
provvedimento ex art. 81 pred., questo non è stato seguito e si è
invece sentito il comitato paritetico di cui alla legge n. 898/1976,
del tutto ultroneo nel caso di specie.
2) violazione dell'art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e dell'art. 3
della legge 24 dicembre 1976, n. 898, sotto ulteriore profilo.
Violazione dell'art. 3 legge regionale 4 aprile 1978, n. 23.
L'audizione del comitato paritetico non sostituisce l'intesa ex
art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, poichè in tale comitato non
interviene la giunta regionale, nè il consiglio o la giunta
comunali, organi titolati a pronunciarsi ai fini dell'art. 81 pred.
Nè sono intervenuti rappresentanti del Ministero dei beni
culturali ed ambientali ex della legge n. 1497/1939, circa i vincoli
insistenti sull'area di specie;
3) eccesso di potere per difetto di istruttoria e
contraddittorietà. Violazione dell'art. 27 della legge 30 marzo
1971, n. 118 e del d.P.R. 27 aprile 1978, n. 384.
Il Consiglio superiore dei lavori pubblici aveva prescritto per
l'esecuzione dell'opera una serie di prescrizioni dettagliate e non
risulta che il progetto sia stato variato in questo senso.
I ricorrenti concludevano per l'accoglimento del ricorso, vinte le
spese.
Al ricorso hanno resistito il prefetto di Imperia e le
Amministrazioni dei lavori pubblici e della difesa, nonchè la
società Edil-Pro, sostenendone l'infondatezza in tutti i motivi e
chiedendone la reiezione.
Con ordinanza n. 845/1990 del 27 settembre 1990, questo tribunale
amministrativo accoglieva la domanda di sospensione dell'imputato
decreto di occupazione d'urgenza.
Con sentenza interlocutoria n. 129/1991 del 26 febbraio 1991,
questo t.a.r. ordinava al comune di Bordighera di far conoscere le
reali destinazioni urbanistiche ed i vincoli paesistici riguardanti
l'area in contestazione.
Le parti in giudizio hanno successivamente ribadito le proprie
conclusioni con memorie.
Con sentenza non definitiva in data odierna il tribunale ha
respinto in parte il ricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
In seguito alla sentenza non definitiva indicata in fatto e resa
dalla Sezione, si deve ora sollevare, perchè non manifestamente
infondata, la questione di costituzionalità prospettata dai
ricorrenti con il quarto motivi di ricorso, limitatamente all'art. 3
della legge 6 febbraio 1985, n. 16.
È dubbio che le caserme dei carabinieri possano essere equiparate
sic et simpliciter alle opere destinate alla difesa nazionale.
Che queste ultime vengano esentate dalla complessa procedura
autorizzatoria di cui all'art. 81 della d.P.R. n. 616/1977 e che la
loro localizzazione venga riservata alla sola potestà
dell'Amministrazione della difesa, non sembra possa contestarsi dato
l'interesse che questo titpo di opere è chiamato a tutelare, vale a
dire quello della salvaguardia della comunità nazionale da pericoli
esterni; nè, quindi, si può sostenere che i principi della
sovranità dello Stato e della indipendenza nazionale debbano essere
contemperati, ad esempio, con gli interessi urbanistici, vista la
natura primaria di questi beni supremi.
Ma non è al contrario immaginabile che il legislatore possa
estendere ad libitum una categoria che ha indubbiamente confini
incerti.
Conseguentemente il legislatore, nel definire tali limiti, deve
tenere presenti i vari interessi pubblici e verificare sin dove deve
giungere l'assoluta esigenza di tutela dei beni supremi, perchè, ove
questa esigenza non sia ravvisabile, l'interesse da tutelare non
rientra immediatamente in quelle categorie.
Nel caso di specie non si può certamente affermare in via
categorica che il legislatore abbia agito arbitrariamente con
l'inserire le caserme dei Carabinieri tra le opere destinate alla
difesa nazionale (rectius militare), dato che l'Arma stessa fa parte
delle Forze armate ed è chiamata anche a compiti prettamente
militari ed inoltre perchè le funzioni di ordine pubblico espletate
dai Carabinieri possono avere risvolti attinenti alla difesa
nazionale.
Ma è dubbio che il ruolo di ordine pubblico e polizia giudiziaria
svolto prevalentemente dall'Arma dei carabinieri abbia un'intensità
tale da giustificare in via normativa e definitiva il sacrificio di
interessi contenuti in Costituzione, da quello ambientale a quello
prettamente urbanistico, sino a quello delle autonomie locali.
Come rilevato dal Consiglio di Stato nelle ordinanze nn. 615 e 616
del 16 marzo 1991 r.p., l'interesse pubblico alla realizzazione di
nuove sedi di uffici giudiziari o di prefetture e questure non è
qualitativamente diverso rispetto all'interesse concernente una
stazione dei Carabinieri, viste le funzioni ricollegabili a tutti
questi uffici pubblici.
E poichè uffici giudiziari ed uffici di polizia sono sottoposti,
per quanto riguarda la realizzazione, al procedimento di cui all'art.
81 pred., è innegabile che possano sorgere dubbi circa la
legittimità dell'esenzione di cui all'art. 3 della legge n. 16/1985.
Dunque non resta al collegio che rimettere alla Corte
costituzionale, data la non manifesta infondatezza della questione,
la verifica della legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
6 febbraio 1985, n. 16 con riferimento agli artt. 5, (autonomie
locali), 9, secondo comma (tutela del paesaggio), 117 e 118 (potestà
legislative e amministrative delle regioni.
La questione è rilevante data l'infondatezza dei motivi
previamente esaminati, nonchè dei motivi aggiunti riguardanti
anch'essi l'applicazione dell'art. 81 pred. e la conseguenzialità
logica delle censure volte avverso il decreto prefettizio e
dell'ultimo motivo aggiunto concernente le modalità di esecuzione
dell'opera.
Deve quindi disporsi la sospensione del giudizio e la rimessione
della questione all'esame della Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
Riservata ogni ulteriore pronunzia;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale come sopra formulata;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 17 ottobre
1991.
Il presidente: VIVENZIO
Il consigliere: FRANCO
Il referendario, estensore: PROSPERI
92C0343