1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 gennaio 1994
N. 83 Ordinanza emessa l'11 gennaio 1994 dal pretore di Bassano del Grappa nel procedimento civile vertente tra Zampierin Erminio e il comune di Bassano del Grappa Salute (tutela della) - Vaccinazioni obbligatorie - Vaccinazione contro l'epatite virale B - Imposizione dell'obbligo vaccinale a tutti i soggetti entro il dodicesimo anno di eta' - Mancata previsione della esecuzione di accertamenti preventivi volti a tutelare la salute del minore da eventuali rischi e controindicazioni alla vaccinazione - Lamentata lesione del diritto alla salute. (Legge 27 maggio 1991, n. 165). (Cost., art. 32). (094C0209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa portante il n.
1183/93, promossa da Zampierin Erminio avverso il comune di Bassano
del Grappa, letti gli atti, a scioglimento della riserva che precede.
Con ricorso depositato presso la cancelleria in data 4 ottobre
1993 Zampierin Erminio proponeva opposizione avverso l'ordinanza n.
3180/18 1992 54/92 a.u., emessa in data 8 luglio 1993 e notificata il
successivo 20 luglio 1993, con la quale il sindaco del comune di
Bassano del Grappa gli aveva ingiunto il pagamento della somma di L.
334.000, oltre alle spese, a titolo di sanzione amministrativa, per
non aver sottoposto la figlia minore Zampierin Sara alla vaccinazione
obbligatoria contro l'epatite virale B, in violazione degli artt. 1,
secondo comma, e 7 della legge 27 maggio 1991, n. 165. A sostegno
della impugnazione proposta eccepiva, fra l'altro, la illegittimità
costituzionale degli artt. 1 e 7 della legge n. 165/1991, poichè
dette norme, nell'imporre l'obbligo vaccinale indiscriminatamente a
tutti i soggetti nel corso del dodicesimo anno di età, e nel
sanzionare l'omissione di tale comportamento, senza prevedere casi di
rinvio o di esonero, e senza disporre a detti fini l'esecuzione di
accertamenti preventivi che tutelino la salute del minore da
eventuali rischi e complicanze, integrano violazione degli artt. 2, 3
e 32 della Costituzione, nonchè, con riferimento all'art. 72 della
Costituzione, perchè la legge in esame è stata approvata dalla
commissione affari sociali della Camera dei deputati in una
composizione in parte diversa da quella originaria (e, più
precisamente, con la sostituzione di otto deputati su ventisei).
Quest'ultima eccezione appare manifestamente infondata: invero un
contrasto con il dettato costituzionale sarebbe ravvisabile solo
qualora, per effetto della sostituzione di alcuni fra i membri della
commissione cui è deferito l'esame e l'approvazione di un disegno di
legge, quest'ultima venisse ad essere composta in modo tale da non
più rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari, così come
stabilito dall'art. 72, terzo comma, della Costituzione; nella specie
invece la sostituzione ha avuto luogo, come si evince dal verbale
della seduta del 19 febbraio 1991, ai sensi dell'art. 12, quarto
comma, del regolamento della Camera, alla stregua del quale "un
deputato che non possa intervenire ad una seduta della propria
commissione può essere sostituito, per l'intero corso della seduta,
da un collega del suo stesso gruppo ..".
Diversamente è invece da ritenere in ordine all'altra questione
di legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente, fondata
nei termini che verranno di seguito precisati.
Ai sensi dell'art. 32 della Costituzione, la legittimità
costituzionale dei trattamenti sanitari obbligatori è subordinata
alle seguenti condizioni:
che il trattamento sia legislativamente previsto;
che esso sia disposto in funzione dell'interesse alla salute
della collettività, e, più precisamente, al fine della salvaguardia
dell'eguale diritto alla salute garantito a ciascun componente della
collettività;
che il provvedimento non danneggi, ma sia anzi utile alla salute
di chi vi è sottoposto;
che l'intervento previsto sia rispettoso della persona umana.
Tali principi sono stati affermati, con specifico riferimento alla
materia delle vaccinazioni obbligatorie, con sentenza della Corte
costituzionale n. 307 del 22 giugno 1990, ove dal disposto del primo
e del secondo comma dell'art. 32 si fa discendere la conseguenza che
"la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile
con l'art. 32 della Costituzione se il trattamento sia diretto non
solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è
assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri,
giacchè è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come
interesse della collettività, a giustificare la compressione di
quella autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di
ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale", nonchè che "un
trattamento sanitario può essere imposto solo nella previsione che
esso non incida negativamente sullo stato di salute di colui che vi
è assoggettato, salvo che per quelle sole conseguenze che, per la
loro temporaneità e scarsa entità, appaiono normali di ogni
intervento sanitario, e pertanto tollerabili".
Ciò posto, va osservato che le vaccinazioni obbligatorie
comportano il rischio, sia pure percentualmente modesto, del
verificarsi di complicanze, concretantesi in menomazioni
dell'integrità psico-fisica (di tale rischio lo stessa commissione
affari sociali ebbe modo di discutere in più sedute, ed un
emendamento del deputato Franca Bassi Montanari, volto
all'introduzione di una forma di indennizzo per i danni subiti a
causa di vaccinazione obbligatoria, venne ritirato solo in quanto la
questione formava oggetto di progetti di legge già all'esame della
XII Commissione).
Difetta tuttavia, nella legge n. 165/1991 come nelle altre leggi
impositive di obblighi vaccinali (nonchè negli atti di normazione
secondaria emanati in loro attuazione), la previsione dell'esecuzione
di accertamenti preventivi, volti alla verifica della sussistenza di
eventuali controindicazioni alla vaccinazione, e, comunque, la
specificazione del tipo di accertamenti che debbono a tal fine
compiersi, in proposito va rilevato che la visita, comprendente un
esame obiettivo e la raccolta dell'anamnesi, non è di per sè sola
sufficiente ad individuare od escludere le molteplici patologie che
costituiscono controindicazioni alla somministrazione di vaccini,
considerato in particolare che esse possono essere anche
asintomatiche.
A cagione di questa lacuna, gli artt. 1 e 7 della legge n.
165/1991 appaiono in contrasto con l'art. 32 della Costituzione sotto
un triplice profilo.
Innanzitutto, per violazione della riserva di legge di cui al
secondo comma di tale articolo. Si tratta, è vero, di una riserva
relativa di legge (il testo della norma recita infatti: "Nessuno può
essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per
disposizione di legge"; e, tuttavia, in una materia tanto delicata
qual è quella in discussione, in cui viene in gioco il diritto
"primario ed assoluto" alla salute, la previsione degli accertamenti
di cui sopra si è detto, idonei, se non ad eliminare, certamente a
ridurre il rischio di complicanze da vaccino, non può non ritenersi
ricompresa nella disciplina di principio, regolante gli aspetti
essenziali della materia; ciò tanto più in quanto, in assenza di
qualsiasi direttiva e specificazione sul punto, la discrezionalità
dell'autorità sanitaria, sul se procedere all'accertamento di
eventuali controindicazioni e sulla scelta del tipo di accertamento
da compiersi, non appare in alcun modo circoscritta - com'è
necessario allorquando si verte in tema di diritti fondamentali della
persona costituzionalmente protetti -.
Correlativamente, importando la mancata previsione di accertamenti
diagnostici preventivi un aumento del rischio di complicanze da
vaccino, tale legge si pone in contrasto con l'esigenza - desumibile
sia dal primo comma dell'art 32 della Costituzione, ove la salute è
configurata quale diritto fondamentale dell'individuo, sia dal
richiamo al rispetto della persona umana di cui al secondo comma -
che il trattamento sanitario obbligatorio non si traduca in una
lesione, in un sacrificio del bene salute. Con riferimento ai danni
alla salute, ulteriori rispetto a quelle conseguenze della
vaccinazione temporalmente delimitate ed aventi scarsa entità, "il
rilievo costituzionale della salute come interesse della
collettività non è da solo sufficiente a giustificare la misura
sanitaria. Tale rilievo esige che in nome di esso, e quindi della
solidarietà verso gli altri, ciascuno possa essere obbligato,
restando così legittimamente limitata la sua autodeterminazione, a
un dato trattamento sanitario, anche se questo importa un rischio
specifico, ma non postula il sacrificio della salute di ciascuno per
la tutela della salute degli altri" (cfr. la già citata sentenza n.
307/1990). Si consideri inoltre, da un lato, che il riconoscimento in
favore del soggetto passivo del trattamento, per l'ipotesi in cui il
rischio si sia avverato, di un equo indennizzo per il danno subito
(oggi previsto dalla legge n. 210/1992), in tanto è idoneo a fugare
i dubbi di legittimità costituzionale dell'imposizione di un
trattamento sanitario, realizzando un corretto bilanciamento tra le
due dimensioni della salute e dello stesso spirito di solidarietà
reciproca tra individuo e collettività, in quanto si riferisca a
quei rischi non prevedibili ed evitabili in base allo stato delle
conoscenze scientifiche; dall'altro, che una tutela meramente
risarcitoria del diritto alla salute, sicuramente spettante tutte le
volte che il danno risulti iniura datum, non può ancora reputarsi
sufficiente, giacchè, per il carattere assoluto, prioritario e non
monetizzabile della situazione in esame, gli strumenti che ne
assicurano un'effettiva ed efficace tutela sono quelli di tipo
preventivo.
Infine, sempre ai sensi dell'art. 32, secondo comma, della
Costituzione, la legge impositiva di un trattamento sanitario "non
può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della
persona umana". Ora, quand'anche non si condivida la opinione per la
quale tale clausola richiama e riassume i diritti di libertà
riconosciuti al singolo dalla Costituzione (tra cui in particolare la
libertà di religione e quella di pensiero), il limite in parola
importa sicuramente la necessità che le modalità di attuazione di
detti trattamenti siano il meno possibile coattive. Sotto questo
profilo, una piena attuazione del disposto costituzionalmente è
ravvisabile nell'art. 33 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ai
sensi del quale gli accertamenti ed i trattamenti sanitari
obbligatori "devono essere accompagnati da iniziative rivolte ad
assicurare il consenso e la partecipazione da parte di chi vi è
obbligato" (quinto comma), con diritto per l'infermo, nel corso del
trattamento, di "comunicare con chi ritenga opportuno" (sesto comma),
nonchè obbligo per le u.s.l. di operare per "ridurre il ricorso ai
suddetti trattamenti sanitari obbligatori, sviluppando le iniziative
di prevenzione e di educazione sanitaria ed i rapporti organici tra
servizi e comunita'". Con riferimento alle vaccinazioni obbligatorie,
viene in considerazione, oltre alla persona del minore che deve
esservi sottoposto, quella dei genitori, in quanto titolari di quella
posizione di cui all'art. 30 della Costituzione, che si connota come
potere-dovere rispetto al figlio, il cui contenuto e limite è dato
dal perseguimento degli interessi del minore, ma anche come diritto
verso l'esterno, nei confronti dello Stato e di chiunque pretenda di
interferire nei loro compiti. Ciò implica la necessità che
l'attuazione delle vaccinazioni obbligatorie avvenga, per quanto
possibile, mediante la ricerca del consenso e della partecipazione
dei genitori: in questa direzione, l'esecuzione di accertamenti
diagnostici preventivi idonei ad individuare possibili
controindicazioni alla somministrazione del vaccino (in aggiunta ad
una corretta informazione sulle vaccinazioni ed i loro rischi)
svolge, all'evidenza, un ruolo essenziale.
Questo pretore non ignora che con legge 25 febbraio 1992, n. 210,
il legislatore ha stabilito che, al fine della prevenzione delle
complicanze causate dalle vaccinazioni, le unità sanitarie locali
predispongono ed attuano progetti di informazione, volti ad
assicurare "una corretta informazione sull'uso dei vaccini, sui
possibili rischi e complicanze, sui metodi di prevenzione", e diretti
prioritariamente "ai genitori, alle scuole ed alle comunità in
genere" (art. 7). Quand'anche tuttavia tale previsione fosse reputata
idone a fugare i dubbi di legittimità costituzionale in precedenza
esposti, va osservato che nella specie essa risulta inapplicabile: al
momento infatti in cui i ricorrenti vennero diffidati a presentare il
figlio per la vaccinazione (fine agosto 1992), non sussisteva ancora
per l'u.l.s.s. l'obbligo di predisposizione ed attuazione dei
suddetti progetti informativi, avendo la legge n. 210/1992 accordato
il termine di sei mesi dalla sua entrata in vigore per il suo
adempimento.
Per le ragioni sopra esposte va ritenuta la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale della
legge 27 maggio 1991, n. 165, con particolare riguardo agli artt. 1,
2, primo comma, e 7, nonchè la rilevanza della questione ai fini del
giudizio, trattandosi delle norme la cui violazione è contestata
agli odierni ricorrenti, con le conseguenti statuizioni di cui al
dispositivo.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva la questione di legittimità costituzionale della legge 27
maggio 1991, n. 165, con riferimento all'art. 32 della Costituzione,
per le motivazioni sopra esposte;
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Manda la cancelleria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bassano del Grappa, addì 11 gennaio 1994
Il pretore: ATTANASIO

94C0209