1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 609 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 1996
N. 609 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1996 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra De Ruvo Michele ed altri e Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Bari Espropriazione per la pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto citerio di valutazione anche alla misura dei risacimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo, nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sui principi della tutela del diritto di proprieta' e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, secondo comma (recte: terzo comma), e 97). (096C0892) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-1996)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza collegiale nella causa civile
promossa da: De Ruvo Michele, Giovanni, Antonietta e Maria - Attori,
avv. M. Basso, nei confronti del Consorzio per l'area industriale di
Bari, convenuto, avv. A. De Angelis.
Si dichiara la sopensione dell'anzidetto procedicento e l'invio
degli atti alla corte costituzionale, ritenendosi non manifestamente
infondata la questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma LXV, della legge n. 549 del 28 dicembre 1995; in relazione agli
artt. 3, 42, comua II, e 97 della Costituzione.
Va precisato anzitutto come la norma per cui si chiede il giudizio
di legittimità costituzionale sostituisce il sesto comma dell'art.
5 bis del d.-l. n. 333/1992 (convertito in legge n. 359/1992), nel
senso che: "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto".
Con il dedicato della citata disposizione, quindi, il legislatore
ha parificato, sotto il profilo del criterio di determinazione
dell'entità della somma da corrispondere al privato, due ipotesi
radicalmente diverse, quali appunto quella dell'indennità da
espropriazione e quella del risarcimento del danno a seguito di
occupazione abusiva del suolo del privato e conseguente accessione
invertita verificatasi sullo stesso.
Preliminarmente, giova ricordare come sia di solare evidenza la
circostalsza che il sopra citato giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla previa risoluzione della questione di
legittimità costituzionale richiamata.
L'applicazione del criterio richiamato dalla norma segnalata
infatti, muta radicalmente i criteri, ormai da lungo tempo
consolidati, unanimamente utilizzati dalla giurisprudenza per il
risarcimento del danno da occupazione abusiva, per cui la questione
stessa, lungi dell'essere irrilevante per la prosecuzione del
presente giudizio, investe direttamente il petitum della stessa,
cioè la liquidazione, a titolo di risarcimento, dei danni derivanti
dall'azione illecita della p.a.; allo stato, invece, è materialmente
impossibile stabilire quale somma sia eventualmente dovuta a titolo
di risarcimento al privato leso da tale illecita attività.
Ancor più evidente è la non manifesta infondatezza
dell'illegittimità costituzionale della citata norma; invero, prima
che avvenisse ope legis la parificazione fra indennizzo e
risarcimento del danno, la giurisprudenza aveva sempre escluso
l'applicabilità del criterio dell'art. 5-bis della legge n.
359/1992, previsto per il calcolo dell'indennità, per il calcolo del
risarcimento del danno.
Tale orientamento era fondato anzitutto su un diverso presupposto
di fatto fra i due tipi di giudizio, utilizzandosi il criterio
dell'art. 5-bis per determinare le indennità di un procedimento
espropriativo gia terminato o da terminarsi (comunque legittimamente
iniziato) e non già per il caso in cui la p.a. acquisiva il bene del
privato a titolo originario come effetto di un suo comportamento
illecito, caso in cui nessuna rilevanza poteva più avere l'eventuale
(successivo) provvedimento ablatorio finale e, quindi, era illogico
parlare di "indennizzo" (a riprove di tale orientamento si citano le
sentenze della Suprema Corte n. 4914 del 5 maggio 1995, n. 4853 del 4
maggio 1995 e n. 3249 del 21 marzo 1995).
La stessa Corte costituzionale, peraltro, con sentenza n. 188/95 ha
chiaramente statuito che, nell'ipotesi dell'accessione invertita (che
è appunto quelle di cui si discute nella presente causa), intesa
come azzeramento del contenuto del diritto dominicale e la
nullificazione del bene che ne costituisce l'oggetto, il titolo di
responsabilità della p.a. è quello di responsabilità aquiliana e,
conseguentemente, la p.a. deve al privato non un indennizzo bensi un
risarcimento del danno.
L'art. 1, comma LXV, della legge n. 549/1995, pertanto, viola il
fondamentale principio di eguaglianza statuito dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto parifica ad ogni effetto (e principalmente
sotto il profilo economico) due situazioni geneticamente diverse ed
anzi opposte: da un lato l'indennizzo, che nasce dalla
responsabilità contrattuale della p.a nel procedimento
espropriativo; dall'altro il risarcimento del danno scaturente da
azione illecita della p.a. (che dunque è parificata sotto tale
profilo ad un qualsiasi privato), che è fonte di responsabilità
esclusivamente extracontrattuale.
In altri termini vengono ingiustamente accomunate, ai finì del
ristoro del privato, un comportamento lecito ed uno illecito, con
l'aggravante ulteriere che il privato, pur avendo subito un danno
inconfutabilmente maggiore da un'azione illegittima della p.a. in
rapporto al danno che potrebbe subire in una normale procedura
espropriativa (che perlomeno consente accordi bonari con la p.a.),
non solo viene ad ottenere lo stesso trattamento economico, ma anche
sottoposto, nel caso di occupazione abusiva del proprio immobile da
parte della p.a., al più breve termine prescrizionale di cinque
anni.
Ancor più evidente risulta la disparità di trattamento rispetto
al principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Costituzione, sol che
si pensi come, in pratica, tale norma crei una ingiusta situazione di
vantaggio per l'espropriato che, accettando di cedere volontariamente
il proprio bene alla p.a., abbia evitato la diminuzione del 40%
dell'indennizzo da corrispondergli, secondo il dettato del già
richiamato art. 5-bis rispetto al privato cui il bene è stato
ingiustamente occupato e poi irreversibilemente mutato, che non ha
avuto neppure la possibilità materiale di percorrere la via della
cessione volontaria del bene alla p.a. e, dunque, di evitare la
pesante decurtazione del 40% del suo indennizo.
La citata norma appare inoltre anche in contrasto con il dettato
costituzionale dell'art. 42, comma II, che prevede la possibilità di
esproprio della privata proprietà per motivi di interesse generale,
nel casi previsti dalla legge e salvo indennizzo.
Con il comma LXV dell'art. 1 della legge n. 549/1995, invece, si
viene in pratica a consentire alla p.a. di espropriare di fatto
qualsivoglia bene del privato, semplicemente occupandolo e mutandone
in maniera irreversibile l'originaria destinazione. Infatti, essendo
praticamente identica la somma che la p.a. deve pagare al privato sia
che si comporti illecitamente, sia che segua scrupolosamente la
procedura espropriativa, non può non giungersi alla conclusiosie che
tale norma può in pratica indurre la p.a. ad evitare la strada,
lunga e complessa, del procedimento ablatorio regolare, liquidando la
questione in brevissimo tempo e senza rischi di annose controversie
in sede civile ed amministrativa, con una "procedura" non prevista da
alcuna legge ed anzi sicuramente contraria ad ogni legge vigente in
materia, ma tuttavia economicamente priva di rischi per la p.a. ed
acconcia ad eliminare, a spese del privato, ritardi ed inefficienze
proprie della sola p.a. espropriante.
Nè deve dimenticarsi la circostanza che, comportandosi in maniera
illecita, con la nuova norma dieverrà impossibile di fatto
controllare che il comportamento della p.a., palesemente illecito ed
antigiuridico ma di fatto parificato per un factum principis ad ogni
effetto a qualleo lecito ed ossequioso del dettato legislativo,
possieda di volta in volta la necessaria connotazione
dell'imparzialità, connotazione che la Costituzione richiede alla
medesima in ogni suo atto; anche per tale argomentarzione, dunque,
può ritenersi che la norma violi il principio costituzionale
stabilito dall'art. 97 della Costituzione.
Del resto, alla luce di quanto detto sopra, non è neppure logico
attendersi, sotto il profilo del "buon andamento" pure richiesto
dalla Costituzione ai soggetti operanti nell'ambito della p.a., un
aumento della produttività ed efficienza da parte di tali soggetti
dopo l'insperato "premio" fornito loro della norma di cui si sospetta
l'ellegittimità costituzionale proprio per comportamenti contrari
alla correttezza ed alla legge.

P. Q. M.
Il tribunale, pronunciando in camera di consiglio, dispone
l'immediata trasmissione degli atti del presente procedimento alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso ai sensi
dell'art. 295 c.p.c.;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore ed ai Presidenti pro-tempore delle due Camere del
Parlamento.
Bari, addì 16 febbraio 1996
Il Presidente: Lofoco
96C0892