1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 13-8-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 292 SENTENZA 18 - 30 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Lavoratori "trasfertisti" - Indennita' di trasferta corrisposta per contratto anche con carattere di continuita' - Contributi previdenziali - Presunta illegittimita' della sanatoria disposta riguardo ai versamenti effettuati in misura ridotta - Inconferente richiamo alla sentenza della Corte n. 421/1995 - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (D.-L. 15 gennaio 1993, n. 6, art. 4-quater, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 marzo 1993, n. 63). (Cost., artt. 3 e 38). (097C0961) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 13-8-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del
d.-l. 15 gennaio 1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero
degli introiti contributivi in materia previdenziale), convertito,
con modificazioni, dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, promosso con
ordinanza emessa il 15 marzo 1996 dalla Corte di cassazione, sul
ricorso proposto dall'INAIL contro Carlo Gavazzi - Impianti S.p.a.,
iscritta al n. 933 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione dell'INAIL, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Saverio Muccio per l'INAIL e l'Avvocato dello
Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 15 marzo 1996, pervenuta a questa
Corte il 29 luglio 1996, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha
sollevato, su istanza del pubblico ministero, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del d.-l. 15 gennaio
1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero degli introiti
contributivi in materia previdenziale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, in riferimento agli
artt. 3 e 38 della Costituzione.
2. - La vicenda normativa che ha dato luogo alla proposizione della
questione trae origine dalla interpretazione ed applicazione del
disposto di cui all'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153
(Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale), che ha introdotto un nuovo testo dell'art. 29 del
t.u. delle disposizioni contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, approvato con decreto 30 giugno 1965, n. 1124, il cui
secondo comma stabilisce, al numero 1, che sono escluse dalla
retribuzione imponibile ai fini dell'assicurazione obbligatoria per
gli infortuni sul lavoro le somme corrisposte al lavoratore a titolo
"di diaria o d'indennità di trasferta in cifra fissa, limitatamente
al 50 per cento del loro ammontare". La ratio di tale disposto viene
indicata dalla giurisprudenza nella presunzione legale che le somme
in questione abbiano in parte natura di risarcimento del lavoratore
per le maggiori spese incontrate a seguito della trasferta, e in
parte carattere retributivo, come compenso del maggior disagio
derivante dalla prestazione di lavoro resa al di fuori della sede
ordinaria.
Si è posto nella pratica, ed è stato affrontato dalla
giurisprudenza, il problema delle indennità corrisposte ai
lavoratori tenuti per contratto ad una attività lavorativa in luoghi
variabili e sempre diversi da quello della sede aziendale (c. d.
"trasfertisti"), discutendosi se anche tali indennità fossero
soggette a contribuzione solo per il 50 per cento o invece per
l'intero. Presso i giudici di legittimità si era infine consolidata
questa seconda tesi interpretativa, escludendosi che in tale ipotesi
ricorressero i presupposti della trasferta (prestazione del lavoro,
in via temporanea, fuori dalla sede di normale svolgimento), e
attribuendosi alle indennità in questione natura esclusivamente
retributiva e non restitutoria.
Senonchè l'art. 9-ter del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto
dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n. 166, stabilì che
"l'articolo 12, secondo capoverso, numero 1, della legge 30 aprile
1969, n. 153, va inteso nel senso che nella diaria o nell'indennità
di trasferta sono ricomprese anche le indennità spettanti ai
lavoratori tenuti per contratto ad una attività lavorativa in luoghi
variabili e sempre diversi da quello della sede aziendale, anche se
corrisposte con carattere di continuita'".
La Corte di cassazione ha ritenuto che a tale ultima disposizione
si dovesse attribuire natura non già interpretativa, bensì
innovativa: onde ne ha negato l'efficacia retroattiva, continuando a
ritenere l'indennità in questione soggetta per intero a contributo,
per quanto riguarda i rapporti contributivi sorti prima del 1 giugno
1991, data di pubblicazione della legge di conversione.
A questo punto è intervenuto però l'art. 4-quater del d.-l. 15
gennaio 1993, n. 6, il quale ha disposto che "per i periodi anteriori
al 1 giugno 1991 sono fatti salvi e conservano la loro efficacia gli
importi contributivi già corrisposti sulla diaria o sulla indennità
di trasferta e versati dai datori di lavoro che abbiano avuto in
forza lavoratori tenuti per contratto anche con carattere di
continuità a prestare la propria opera in luoghi diversi dalla sede
aziendale ai sensi dell'art. 12, primo comma, secondo capoverso,
numero 1, della legge 30 aprile 1969, n. 153, così come interpretato
dall'art. 9-ter del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1 giugno 1991, n. 166".
Il giudice di legittimità, chiamato nuovamente a pronunciarsi su
rapporti controversi relativi a periodi contributivi passati, ha
ritenuto in alcune pronunce che l'art. 9-ter, originariamente non
retroattivo, abbia acquistato valore retroattivo per effetto
dell'art. 4-quater del decreto-legge n. 6 del 1993, che l'ha
qualificato come norma interpretativa, ma contemporaneamente ha
introdotto una deroga alla sua efficacia retroattiva, prevedendo la
conservazione degli effetti dei versamenti contributivi avvenuti
anteriormente al 1 giugno 1991. Altre pronunce hanno ritenuto che la
disposizione da ultimo citata del decreto-legge n. 6 del 1993 abbia
attribuito all'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 efficacia
retroattiva limitatamente all'avvenuto adempimento degli obblighi
contributivi per i periodi anteriori al 1 giugno 1991, per i quali si
applica ai c.d. "trasfertisti" la contribuzione sul 50 per cento
della diaria e della indennità di trasferta.
3. - Sulla base di tale ultimo indirizzo la Corte di cassazione ha
sollevato la presente questione di legittimità costituzionale.
Premesso che essa appare rilevante, in quanto la interpretazione
dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, alla luce delle
disposizioni sopravvenute, è decisiva nel giudizio a quo, il
remittente sostiene che sarebbe palese la irragionevolezza del
diverso trattamento riservato dal legislatore ai datori di lavoro
che, anteriormente all'entrata in vigore dell'art. 9-ter del
decreto-legge n. 103 del 1991, hanno adempiuto alla obbligazione
contributiva assoggettando a contributo l'intero ammontare dei
compensi corrisposti, e a quelli che invece hanno versato i
contributi solo sul 50 per cento di tale ammontare. Il legislatore
del 1993 avrebbe concesso una "sanatoria totale senza alcuna
contropartita", premiando un adempimento delle obbligazioni
contributive effettuato in maniera ridotta, in violazione - si
sostiene - degli artt. 3 e 38 della Costituzione.
Il giudice a quo richiama la sentenza di questa Corte n. 421 del
1995, che ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art.
9-bis, comma 1, primo periodo, dello stesso decreto-legge n. 103 del
1991, in relazione cioè ad una "sanatoria" che il remittente
considera "analoga" a quella disposta con la norma ora impugnata.
4. - Si è costituito l'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), ricorrente nel giudizio a
quo, affermando anch'esso che a seguito dell'entrata in vigore
dell'art. 4-quater del decreto legge n. 6 del 1993 la disposizione
dell'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 ha assunto
efficacia retroattiva per quanto concerne l'avvenuto adempimento
degli obblighi contributivi relativi a periodi antecedenti al 1
giugno 1991, con applicazione della contribuzione sul 50 per cento
della indennità di trasferta; e sostenendo che, "così
interpretato", l'art. 4-quater concretizzerebbe una irragionevole
disuguaglianza fra datori di lavoro che si trovano in identica
posizione. La parte chiede quindi che la disposizione impugnata sia
dichiarata costituzionalmente illegittima.
5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
L'Avvocatura sostiene che la fattispecie decisa con la sentenza n.
421 del 1995 di questa Corte era diversa da quella in esame. In
quest'ultima non sarebbe presente quella particolare situazione di
conflitto fra due interessi, uno individuale e uno pubblico, con la
necessità di tutelare quest'ultimo, che condusse la Corte, nella
sentenza n. 421 del 1995, a ritenere in contrasto con i principi di
razionalita'-equità e di solidarietà la mancata previsione, per il
passato, del "contributo di solidarieta'" come "contropartita" della
esclusione di determinate somme dalla base contributiva. Qui, al
contrario, sarebbe in discussione soltanto il trattamento diverso fra
datori di lavoro che hanno eseguito versamenti in misura diversa,
realizzato in base ad una norma dichiaratamente interpretativa, resa
necessaria dalla formulazione poco chiara della disposizione
interpretata.
Secondo l'Avvocatura, l'interpretazione di una norma in materia di
prestazioni previdenziali rientra nella discrezionalità del
legislatore, e non si comprende quale "contropartita" dovesse essere
introdotta, non risultando in discussione nemmeno l'adempimento dei
doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale imposti
dall'art. 38, secondo comma, della Costituzione.
6. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria l'INAIL,
affermando la necessità che venga rimosso il "privilegio" che la
norma denunciata riconoscerebbe ai datori di lavoro che hanno versato
i contributi nella misura ridotta. In proposito, la parte ricorda
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, "dalla disciplina
costituzionale in vigore non è dato desumere, per i diritti di
natura economica, una particolare protezione contro l'eventualità di
norme retroattive, salvo soltanto il limite del principio di
ragionevolezza".
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del d.-l. 15 gennaio
1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero degli introiti
contributivi in materia previdenziale), convertito con modificazioni
dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, in tema di contributi previdenziali
sulla diaria o sulla indennità di trasferta corrisposta ai
lavoratori tenuti per contratto, anche con carattere di continuità,
a prestare la propria opera in luoghi diversi dalla sede aziendale
(c.d. "trasfertisti").
Detta disposizione stabilisce che per i periodi anteriori al 1
giugno 1991 (cioè alla pubblicazione della legge di conversione del
d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, legge che ha introdotto nel decreto
l'art. 9-ter) sono fatti salvi e conservano la loro efficacia i
versamenti contributivi effettuati assumendo come imponibile il 50
per cento degli importi in questione, in conformità all'art. 12,
primo comma, secondo capoverso, numero 1, della legge 30 aprile 1969,
n. 153, "così come interpretato dall'articolo 9-ter" del
decreto-legge n. 103 del 1991.
Secondo il giudice a quo, tale disposizione, riconoscendo efficacia
retroattiva, limitatamente all'avvenuto adempimento degli obblighi
contributivi su un imponibile commisurato al 50 per cento degli
importi corrisposti ai lavoratori, all'art. 9-ter citato, al quale la
giurisprudenza aveva attribuito natura innovativa e dunque non
retroattiva, introdurrebbe una disuguaglianza irragionevole fra
datori di lavoro che hanno versato i contributi sull'intero importo
delle somme corrisposte, e datori di lavoro che invece hanno
effettuato il versamento sul 50 per cento di dette somme; e,
concedendo "una sanatoria totale senza alcuna contropartita",
premierebbe un adempimento in misura ridotta della obbligazione
contributiva, in violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 ha stabilito
l'equiparazione delle indennità corrisposte ai così detti
"trasfertisti" alle indennità di trasferta vere e proprie,
assoggettandole alla contribuzione previdenziale nella misura del 50
per cento, sul presupposto, evidentemente, che anche le prime
indennità rivestano parzialmente carattere di risarcimento dei
lavoratori per le maggiori spese che essi incontrano dovendo prestare
la propria opera fuori dalla sede aziendale.
Si può prescindere qui dall'esattezza o meno della tesi,
affermatasi in giurisprudenza, secondo cui tale disposizione avrebbe
avuto carattere innovativo e non interpretativo, e dunque sarebbe
stata priva di efficacia retroattiva. Sta di fatto che il nuovo
intervento legislativo effettuato con l'art. 4-quater del
decreto-legge n. 6 del 1993 ha avuto chiaramente lo scopo di
ricondurre anche i versamenti effettuati per i periodi contributivi
anteriori al 1 giugno 1991, che la giurisprudenza continuava a
ritenere soggetti all'obbligo nella misura intera, al regime
contributivo ridotto stabilito dal legislatore con il medesimo
decreto-legge del 1991: così realizzando una parificazione, a questo
fine, fra le situazioni relative ai periodi contributivi anteriori e
quelle relative ai periodi successivi, pacificamente regolate dalla
nuova disposizione.
Del resto, il riferimento legislativo ai versamenti effettuati ai
sensi dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969 "così come
interpretato dall'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991"
mostra con evidenza l'intenzione del legislatore di ricondurre anche
i versamenti anteriori effettuati nella misura ridotta alla
disciplina prescelta dallo stesso legislatore fin dal 1991.
In tal modo, non si è realizzata nemmeno propriamente una
"sanatoria" - come ritiene il remittente -, cioè una rinuncia a
perseguire comportamenti illeciti che tali continuano ad essere
qualificati (ciò che, peraltro, non è di per sè sempre precluso al
legislatore), ma si è semplicemente estesa nel tempo l'efficacia del
regime legittimamente disposto dal legislatore per la materia in
questione, superando il contenzioso rimasto aperto, con riguardo al
passato, dopo l'intervento legislativo del 1991, a seguito
dell'affermazione giurisprudenziale del carattere innovativo e non
retroattivo della disciplina così introdotta.
Se dunque di disparità si dovesse parlare, essa non andrebbe
ravvisata nel trattamento, che si assume di favore, fatto ai datori
di lavoro che avevano versato i contributi sull'imponibile ridotto,
in conformità alla determinazione del legislatore del 1991, ma
semmai, in ipotesi, nell'esclusione, implicitamente operata dalla
disposizione impugnata, della ripetibilità degli eventuali
versamenti nella misura intera, volontariamente effettuati con
riferimento ai periodi contributivi anteriori al 1 giugno 1991. Ma
siffatta censura non è sollevata dal remittente, che esplicitamente
si pone dal punto di vista opposto, ritenendo illegittima la
"sanatoria" disposta riguardo ai versamenti effettuati in misura
ridotta; e non sarebbe comunque rilevante nel giudizio a quo, nel
quale si controverte di un rapporto contributivo, relativo a periodi
anteriori al 1 giugno 1991, nel quale il datore di lavoro aveva
effettuato i versamenti nella misura ridotta, contestata
dall'istituto previdenziale.
3. - Nemmeno è fondata la censura di violazione dell'art. 38 della
Costituzione, che il remittente a'ncora alla tesi secondo cui nella
specie il legislatore avrebbe disposto una "sanatoria totale senza
alcuna contropartita".
Il richiamo del giudice a quo al precedente di questa Corte, che
sarebbe costituito dalla sentenza n. 421 del 1995, non è
appropriato. In quell'occasione infatti la Corte, investita di una
censura relativa alla mancata estensione della totale esenzione
contributiva concessa, solo per il passato, sulle somme destinate al
finanziamento di forme di previdenza complementare, a coloro che
avessero già effettuato i versamenti alla data di entrata in vigore
della relativa disciplina, aveva sollevato di fronte a se stessa la
questione di costituzionalità della norma nella parte in cui
esonerava tali somme dal pagamento dei contributi; e l'aveva quindi
ritenuta illegittima non in quanto disponesse una deroga retroattiva
in funzione di sanatoria (ciò che la Corte considerò di per sè non
censurabile), ma in quanto tale sanatoria totale veniva disposta
senza alcuna contropartita analoga al "contributo di solidarieta'"
che lo stesso legislatore aveva imposto per il futuro: così
ponendosi in contrasto "col principio di razionalita'-equità (art. 3
Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve
integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost.", in
forza del quale - ritenne la Corte - la tutela dell'interesse
individuale dei lavoratori ad usufruire di forme di previdenza
complementare non deve andare disgiunto, in misura proporzionata, da
un "dovere specifico di cura dell'interesse pubblico a integrare le
prestazioni previdenziali, altrimenti inadeguate, spettanti ai
soggetti economicamente più deboli".
Nel caso ora in esame, invece, non è in gioco l'equilibrio fra
tutela dell'interesse individuale e dovere di cura dell'interesse
pubblico di natura previdenziale, poichè la disciplina prescelta dal
legislatore - sia pure, in un primo momento, solo per il futuro,
secondo l'interpretazione giurisprudenziale - era ed è nel senso del
solo parziale assoggettamento delle somme in questione all'obbligo
contributivo, in vista della funzione solo parzialmente retributiva
che, secondo l'apprezzamento del legislatore, esse vengono ad
assumere nell'ambito del rapporto di lavoro. Pertanto nessuna
"contropartita" si può configurare rispetto alla parziale esenzione
dall'obbligo contributivo disposta dalla legge. E se nessuna
"contropartita" si configura per il futuro, non si vede perchè essa
dovrebbe essere costituzionalmente imposta per il passato, a cui il
legislatore, nella sua discrezionalità, ha inteso estendere il
regime di parziale sottrazione all'obbligo contributivo. Il
legislatore insomma, come era libero di definire per il futuro tale
regime, così poteva estenderlo a periodi contributivi pregressi:
mentre il limite frapposto a tale retroattività in relazione ai
versamenti volontariamente effettuati nel passato in misura superiore
non è oggetto, come si è detto, di questioni rilevanti in questa
sede.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4-quater del d.-l. 15 gennaio 1993, n. 6 (Disposizioni
urgenti per il recupero degli introiti contributivi in materia
previdenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 marzo
1993, n. 63, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 38 della
Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezione lavoro, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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