1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 4-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 79 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 luglio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 luglio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Variazione del bilancio di previsione per gli esercizi 2019, 2020 e 2021 - Riordinamento del servizio sanitario provinciale - Dotazione da parte dell'Azienda sanitaria di un organismo indipendente di valutazione e di un collegio tecnico - Disciplina delle relative competenze - Valutazione dei dirigenti sanitari - Previsioni in materia di corsi a tempo pieno e a tempo parziale per medici di medicina generale con adeguamento proporzionale della borsa di studio provinciale e della durata del corso. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 aprile 2019, n. 2 (Variazioni del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per gli esercizi 2019, 2020 e 2021 e altre disposizioni), artt. 7, comma 1, e 9, comma 1. (19C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 4-9-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano - Autonome Provinz Bozen,
in persona del Presidente in carica, con sede a Bolzano, piazza
Silvius Magnago, 1 - Palazzo 1 per la declaratoria della
illegittimità costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 19 giugno 2019, degli
articoli 7, comma 1, e 9, comma 1, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 29 aprile 2019, n. 2 pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Sudtirol n. 17
del 30 aprile 2019, numero straordinario n. 2.
In data 30 aprile 2019, sul numero straordinario n. 2 del
Bollettino ufficiale n. 17 della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Sudtirol, è stata pubblicata la legge della Provincia autonoma
di Bolzano 29 aprile 2019, n. 2, intitolata «Variazioni del bilancio
di previsione della Provincia autonoma di Bollano per gli esercizi
2019, 2020 e 2021 e altre disposizioni».
In particolare, ed ai fini che qui interessano, l'art. 7, comma
1, della legge, sostituendo l'art. 46-bis della legge provinciale 5
marzo 2001, n. 7 e successive modificazioni, detta disposizioni in
merito al sistema di valutazione dei dirigenti sanitari; l'art. 9,
comma 1, intervenendo sull'art. 7 della legge provinciale 15 novembre
2002, n. 14, contiene invece disposizioni sulla formazione specifica
in medicina generale.
Entrambe le disposizioni violano ad un tempo norme della
Costituzione e norme dello statuto speciale di autonomia: esse
vengono pertanto impugnate con il presente ricorso ex art. 127 della
Costituzione affinchè ne sia dichiarata la illegittimità
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento peri
seguenti

Motivi di diritto

L'art. 7, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29
aprile 2019, n. 2.
L'art. 7, comma 1, della l.p. Bolzano n. 2/2019 sostituisce, come
s'è detto, l'art. 46-bis della legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7
e successive modificazioni - rubricata «Riordinamento del servizio
sanitario provinciale» - dettando disposizioni in merito al sistema
di valutazione dei dirigenti sanitari.
Il novellato art. 46-bis, rubricato: «Organismo indipendente di
valutazione e collegio tecnico», al comma 2 prevede che «L'organismo
indipendente di valutazione svolge - tra gli altri: n.d.r. - i
seguenti compiti:
a) provvede alla valutazione di seconda istanza dei dirigenti
in ambito sanitario in merito ai risultati manageriali e gestionali;
b) provvede alla valutazione pluriennale al termine
dell'incarico in merito ai risultati manageriali e gestionali [..]».
Analogamente, il successivo comma 3 dispone che: «Il collegio
tecnico svolge i seguenti compiti:
a) provvede alla valutazione di seconda istanza dei dirigenti
in ambito sanitario in merito agli aspetti tecnico-professionali;
b) provvede alla valutazione pluriennale al termine
dell'incarico in merito agli aspetti tecnico-professionali».
Le disposizioni introdotte dalla legge provinciale in esame non
sono in linea con i principi generali stabiliti dalla normativa
statale in materia di valutazione dei dirigenti sanitari.
Com'è noto, l'art. 15, comma 5, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 «Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421» - stabilisce infatti che «i dirigenti medici e sanitari sono
sottoposti a una verifica annuale correlata alla retribuzione di
risultato, secondo le modalità definite dalle Regioni, le quali
tengono conto anche dei principi del titolo II del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni,
nonchè a una valutazione al termine dell'incarico, attinente alle
attività professionali, ai risultati raggiunti e al livello di
partecipazione ai programmi di formazione continua, effettuata dal
Collegio tecnico, nominato dal direttore generale e presieduto dal
direttore di dipartimento, con le modalità definite dalla
contrattazione nazionale. Gli strumenti per la verifica annuale dei
dirigenti medici e sanitari con incarico di responsabile di struttura
semplice, di direzione di struttura complessa e dei direttori di
dipartimento rilevano la quantità e la qualità delle prestazioni
sanitarie erogate in relazione agli obiettivi assistenziali
assegnati, concordati preventivamente in sede di discussione di
budget, in base alle risorse professionali, tecnologiche e
finanziarie messe a disposizione, registrano gli indici di
soddisfazione degli utenti e provvedono alla valutazione delle
strategie adottate per il contenimento dei costi tramite l'uso
appropriato delle risorse. Degli esiti positivi di tali verifiche si
tiene conto nella valutazione professionale allo scadere
dell'incarico. L'esito positivo della valutazione professionale
determina la conferma nell'incarico o il con ferimento di altro
incarico di pari rilievo, senza nuovi o maggiori oneri per l'azienda,
fermo restando quanto previsto dall'art. 9, comma 32, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122».
Il successivo comma 6 prosegue precisando che «ai dirigenti con
incarico di direzione di struttura complessa sono attribuite, oltre a
quelle derivanti dalle specifiche competenze professionali, funzioni
di direzione e organizzazione della struttura, da attuarsi,
nell'ambito degli indirizzi operativi e gestionali del dipartimento
di appartenenza, anche mediante direttive a tutto il personale
operante nella stessa, e l'adozione delle relative decisioni
necessarie per il corretto espletamento del servizio e per realizzare
l'appropriatezza degli interventi con finalità preventive,
diagnostiche, terapeutiche e riabilitative, attuati nella struttura
loro affidata. Il dirigente è responsabile dell'efficace ed
efficiente gestione delle risorse attribuite. I risultati della
gestione sono sottoposti a verifica annuale tramite il nucleo di
valutazione».
Le procedure di valutazione dei dirigenti medici e sanitari sono
altresì disciplinate dalle disposizioni dei CCNL di settore (v.
articoli 25 e seguenti del CCNL del 3 novembre 2005 dell'area della
dirigenza medico-veterinaria del Servizio sanitario nazionale e del
CCNL del 3 novembre 2005 dell'area della dirigenza dei ruoli
sanitario, professionale, tecnico ed amministrativo del Servizio
sanitario nazionale), le quali fissano specifici criteri di
imparzialità, celerità e puntualità cui deve ispirarsi il sistema
valutativo onde garantire la continuità e la certezza delle
attività professionali connesse all'incarico conferito, nonchè la
stretta correlazione tra i risultati e la nuova attribuzione degli
obiettivi.
Secondo il consolidato orientamento di codesta ecc.ma Corte (v.,
ex multis, le sentenze numeri 422/2006 e 295/2009), costituiscono
principi fondamentali in materia di «tutela della salute» le
disposizioni statali sulla governance delle aziende sanitarie e,
segnatamente, sia le norme che stabiliscono le modalità di nomina e
di revoca dei dirigenti sia quelle che disciplinano le modalità di
valutazione degli organi apicali delle aziende sanitarie, le quali si
collocano in una prospettiva di miglioramento del «rendimento» del
servizio offerto e, dunque, di garanzia, non soltanto del buon
andamento dell'amministrazione, ma anche della qualità
dell'attività assistenziale erogata.
L'intera disciplina dettata dalla normativa statale in materia ha
infatti lo scopo di assicurare elevati livelli qualitativi
nell'erogazione delle attività assistenziali posto che le figure del
direttore generale, del direttore sanitario e del direttore
amministrativo svolgono un ruolo fondamentale nel raggiungimento
degli obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi definiti nel
quadro della programmazione regionale.
Alla stregua di quanto sopra è evidente che la scarna e lacunosa
disciplina dettata per la valutazione dei dirigenti sanitari
dall'art. 46-bis della l.p. n. 7/2001, come novellato dall'art. 7,
comma 1, della legge provinciale n. 2 del 2019 - il quale, tra
l'altro, rimette ad un successivo regolamento di esecuzione la
fissazione dei «criteri alla base dei sistemi di valutazione delle
attività professionali, gli effetti della valutazione e le ulteriori
funzioni specifiche affidate a ciascun organismo deputato alla
valutazione» - non rispetta i principi fondamentali previsti in
materia dalle disposizioni statali di riferimento.
Principi i quali, com'è noto, vincolano la potestà legislativa
provinciale in materia posto che, secondo la costante giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte (sentenze numeri 126/2017, 162/2007, 134/2006
e 270/2005), la competenza legislativa concorrente concernente la
«tutela della salute», assegnata alle regioni ordinarie dall'art.
117, comma 3, della Costituzione, è più ampia di quella, attribuita
alle province autonome dallo statuto speciale, in materia di «igiene
e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera» (così
l'art. 9, punto 10, del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 recante approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
La formula utilizzata dall'art. 117, comma 3, della Costituzione
esprime inoltre «l'intento di una più netta distinzione fra la
competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza
statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della
disciplina» (così la sentenza n. 282 del 2002): ne consegue che per
le province autonome deve trovare applicazione la clausola di favore
contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 e che di conseguenza il regime delle competenze provinciali in
materia sanitaria è quello fissato dall'art. 117, comma 3, della
Costituzione per la materia della «tutela della salute».
La norma provinciale che qui si impugna viola dunque i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di
valutazione dei dirigenti sanitari e, quindi, l'art. 117, comma 3,
della Costituzione; e, comunque, viola (anche) la disposizione di cui
all'art. 9, punto 10, dello Statuto speciale di autonomia a mente del
quale la potestà legislativa provinciale in materia si esercita nei
limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato (v. art. 5
dello Statuto esplicitamente richiamato dall'art. 9 citato).
L'art. 9, comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29
aprile 2019, n. 2.
Altra censura riguarda l'art. 9, comma 1, della legge in esame il
quale interviene, sostituendolo, sull'art. 7 della legge provinciale
15 novembre 2002, n. 14, contenente «norme per la formazione di base,
specialistica e continua nonchè altre norme in ambito sanitario».
Il novellato art. 7 della l.p. n. 14/2002, rubricato «Corsi a
tempo pieno e a tempo parziale», stabilisce quanto segue: «Il corso
comporta un impegno a tempo pieno o a tempo parziale con
l'adeguamento proporzionale della borsa di studio provinciale e della
durata del corso. La frequenza delle attività didattiche, pratiche e
teoriche, è obbligatoria».
I corsi ai quali la disposizione si riferisce sono quelli
istituiti dalla Provincia per la formazione specifica in medicina
generale.
Sul punto occorre rammentare che la normativa statale di
riferimento - costituita dall'art. 9 del decreto-legge 14 dicembre
2018, n. 135, convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12 - ha in
generale stabilito che, fino al 31 dicembre 2021, in relazione alla
contingente carenza di medici di medicina generale, nelle more di una
revisione complessiva del relativo sistema di formazione specifica i
laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio
professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina
generale, possono partecipare all'assegnazione degli incarichi
convenzionali, rimessi all'accordo collettivo nazionale nell'ambito
della disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale (art.
9, comma 1, decreto-legge n. 135/2018 come modificato dall'art 12,
comma 4, lettera a) del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35).
In particolare, il comma 2 del citato art. 9 - anch'esso come
modificato dall'art. 12, comma 4, lettera b) del decreto-legge n.
35/2019 - precisa che, per le finalità anzidette, «le regioni e le
province autonome, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 24,
comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, prevedono
limitazioni del massimale di assistiti in carico o del monte ore
settimanale da definire nell'ambito dell'accordo collettivo
nazionale, e possono organizzare i corsi anche a tempo parziale,
garantendo in ogni caso che l'articolazione oraria e l'organizzazione
delle attività assistenziali non pregiudichino la corretta
partecipazione alle attività didattiche previste per il
completamento del corso di formazione specifica in medicina
generale».
Sotto questo profilo, la normativa nazionale è perfettamente in
linea con quella sovranazionale la quale, dopo aver stabilito, in
linea generale, che «la formazione specifica in medicina generale
avviene a tempo pieno» (v. art. 28, comma 3, dir. 7 settembre 2005,
n. 2005/36/CE; ma v. anche l'art. 36 del relativo decreto legislativo
attuativo 9 novembre 2007, n. 206), prevede che anche per detta
formazione «gli Stati membri possono autorizzare una formazione a
tempo parziale alle condizioni previste dalle autorità competenti;
queste ultime fanno sì che la durata complessiva, il livello e la
qualità di siffatta formazione non siano inferiori a quelli della
formazione continua a tempo pieno» (così l'art. 22, comma 1, lettera
a) della direttiva citata).
La normativa, sia comunitaria sia statale, di riferimento,
prevedendo la possibilità di organizzare corsi di formazione
specifica in medicina generale a tempo parziale, non ha dunque inteso
consentire l'attivazione di corsi di formazione diversi, sul piano
dei contenuti formativi, rispetto ai corsi a tempo pieno, diversità
cui faccia riscontro una diversa misura della borsa di studio.
Al contrario, nel caso di corsi di formazione a tempo parziale,
l'art. 9 del decreto-legge n. 135 del 2018 ha semplicemente inteso
derogare al principio dell'esclusività consentendo al medico in
formazione di svolgere, in parallelo alla frequenza del corso,
attività professionale convenzionata: fermo restando che, come
precisato dalla stessa disposizione, «l'articolazione oraria e
l'organizzazione delle attività assistenziali» non debbono
pregiudicare «la corretta partecipazione alle attività didattiche
previste per il completamento del corso di formazione specifica in
medicina generale», perchè, come imposto dall'art. 22, comma 1,
lettera a) della direttiva n. 2005/36/CE, il livello e la qualità
della formazione a tempo parziale non possono essere inferiori a
quelli della formazione a tempo pieno.
L'identità dei contenuti formativi e «la corretta partecipazione
alle attività didattiche previste per il completamento del corso di
formazione specifica in medicina generale» comporta dunque il diritto
alla corresponsione dell'intera borsa di studio anche per coloro che
sono stati ammessi a frequentare corsi di formazione specifica in
medicina generale a tempo parziale.
In questa prospettiva, la norma provinciale, prevedendo per i
corsi a tempo parziale un «adeguamento proporzionale della borsa di
studio provinciale», contrasta con quanto stabilito dal riportato
art. 9 del decreto-legge n. 135 del 2018 il quale, pur consentendo al
medico in formazione la possibilità di assumere incarichi
assistenziali su base convenzionale e di frequentare corsi anche a
tempo parziale, prevede comunque l'obbligo del tirocinante di
completare il corso di formazione specifica in medicina generale,
obbligo cui fa riscontro il diritto dello stesso alla corresponsione
dell'intera borsa di studio.
L'art. 9, comma 1, l.p. n. 2/2019 è dunque costituzionalmente
illegittimo sia nel caso in cui il riferimento, ivi contenuto, ad un
adeguamento proporzionale della misura della borsa di studio in caso
di impegno a tempo parziale sia inteso nel senso che, nell'ipotesi di
corsi a tempo parziale, la formazione sia - o possa essere -
quantitativamente e qualitativamente diversa ed inferiore rispetto a
quella garantita dai corsi a tempo pieno e che a tale diversità
quantitativa e qualitativa corrisponda l'erogazione di una borsa di
studio di ammontare proporzionalmente minore; sia nel caso in cui
quel riferimento debba essere interpretato nel senso che, a parità
di contenuti formativi, la frequenza dei corsi a tempo parziale
comporta, proprio in ragione di tale parzialità, la corresponsione
di una borsa di studio ridotta rispetto a quella erogata ai
frequentatori dei corsi a tempo pieno.
Per questi profili, l'art. 9, comma 1, della legge in esame,
prevedendo comunque una riduzione dell'ammontare della borsa di
studio provinciale per gli iscritti ai corsi di formazione specifica
in medicina generale a tempo parziale, è costituzionalmente
illegittimo per violazione, innanzitutto, dell'art. 3 della Carta
nella misura in cui introduce non consentite discriminazioni, sul
piano formativo od economico, a livello provinciale, tra costoro e
gli iscritti ai corsi di formazione a tempo pieno e, a livello
nazionale, tra gli iscritti ai corsi di formazione a tempo parziale:
realizzando così, a livello territoriale, disparità di trattamento,
formativo od economico, non giustificate nella specie dalla
obbligatoria identità, nelle due ipotesi, dei contenuti formativi e,
di conseguenza, economici.
La stessa disposizione, incidendo sulla misura della borsa di
studio, contrasta pure con le norme di cui all'art. 9, punti 4 e 10,
dello Statuto di autonomia speciale a mente del quale la potestà
legislativa provinciale in materia, rispettivamente, professionale e
sanitaria, deve rispettare i principi rivenienti dagli obblighi
internazionali e quelli stabiliti dalle leggi dello Stato (v. gli
articoli 4 e 5 dello Statuto richiamati dall'art. 9 citato): e tali
sono quelli che, prevedendo che il livello e la qualità della
formazione a tempo parziale non siano inferiori a quelli della
formazione a tempo pieno, impongono, in entrambi i casi, la
completezza della formazione e, di riflesso, la corresponsione
dell'intera borsa di studio; con conseguente violazione dell'art.
117, commi 1 e 3, della Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, gli articoli 7, comma 1, e 9,
comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 aprile
2019, n. 2 pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Sudtirol n. 17 del 30 aprile 2019, numero
straordinario n. 2, come da delibera del Consiglio dei ministri
assunta nella seduta del giorno 19 giugno 2019.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 19 giugno 2019,
della determinazione di impugnare la legge della Provincia autonoma
di Bolzano 29 aprile 2019, n. 2 pubblicata nel Bollettino ufficiale
della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Sudtirol n. 17 del 30
aprile 2019, numero straordinario n. 2, secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata 29 aprile 2019, n. 2
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Sudtirol n. 17 del 30 aprile 2019, numero
straordinario n. 2.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 29 giugno 2019

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani