1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Norme della Regione Lombardia - Economie risultanti dalla riduzione dell'organico complessivo della dirigenza - Possibilita' di destinare le corrispondenti risorse alle valorizzazioni delle posizioni organizzative in aggiunta alle risorse annualmente stanziate ai sensi del vigente CCNL di comparto - Lamentata incidenza nell'ambito della contrattazione collettiva - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Lombardia 23 dicembre 2010, n. 19, art. 3, comma 2, che modifica l'art. 25, comma 6, della legge della Regione Lombardia 7 luglio 2008, n. 20. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. l); d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, titolo III, artt. 40 e seguenti. Energia - Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Determinazione da parte della Regione dei requisiti organizzativi e finanziari minimi e dei parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti le procedure di gara di cui all'art. 12, comma 2, del d.lgs. 79/1999 - Lamentato intervento in tema di procedure di gara - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Lombardia 23 dicembre 2010, n. 19, art. 14 (che modifica la legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26), comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e); d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12, comma 2. Energia - Acque e acquedotti - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Lombardia - Grandi derivazioni ad uso idroelettrico - Previsione che gli impianti afferenti l'utilizzazione delle acque pubbliche demaniali delle grandi derivazioni idroelettriche siano direttamente conferiti a societa' pubbliche patrimoniali di scopo - Previsione che la Regione, anche per il tramite di tali societa', affidi l'esercizio industriale di detti impianti mediante procedure di evidenza pubblica, ovvero direttamente a societa' a partecipazione mista pubblica e privata - Previsione che le concessioni idroelettriche ricadenti nei territori delle province montane siano affidate direttamente a societa' a partecipazione mista pubblica e privata - Previsione che la concessione per l'uso delle acque pubbliche sia rilasciata, di diritto, in favore dei soggetti affidatari degli impianti - Lamentata introduzione di un sistema di affidamento di impianti afferenti alle grandi derivazioni idroelettriche anziche' di un sistema di affidamento delle concessioni idroelettriche, lamentata previsione di affidamenti diretti senza gara - Contrasto con le norme nazionali in materia di concessioni idroelettriche ed impianti ad essi afferenti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e in materia di tutela dell'ambiente, violazione dell'obbligo di osservanza delle norme comunitarie. - Legge della Regione Lombardia 23 dicembre 2010, n. 19, art. 14 (che modifica la legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26), commi 7, 8, 9 e 10. - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lett. e) ed s), e terzo; d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, art. 12; r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25. (011C0170) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato presso la quale
ha il proprio domicilio in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, nei
confronti della Regione Lombardia in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 2; e 14 e, in particolare, dei
commi 3, 7, 8, 9 e 10 del medesimo articolo della Legge Regionale
Lombardia n. 19 del 23 dicembre 2010, recante «Disposizioni per
l'attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, ai
sensi dell'art. 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34
(Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla
contabilità della Regione) - Collegato 2011», pubblicata nel B.U.R.
n. 52 del 27 dicembre 2010, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 23 febbraio 2011.
Con la Legge Regionale n. 19 del 23 dicembre 2010, che consta di
quindici articoli, la Regione Lombardia ha emanato le disposizioni
per l'attuazione della programmazione economico-finanziaria
regionale, ai sensi dell'art. 9-ter della Legge Regionale 31 marzo
1978, n. 34.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Lombardia abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1) L'art. 3, comma 2, della Legge Regione Lombardia n. 19/2010 viola
l'articolo 117, comma 2, lett. l), della Costituzione.
L'art. 3, comma 2, della Legge Regione Lombardia n. 19/2010
modifica l'art. 25, comma 6, della Legge Regione Lombardia 7 luglio
2008 n. 20, sostituendolo interamente, e dispone, in particolare, che
le economie risultanti dalla riduzione dell'organico complessivo
della dirigenza possono essere destinate alle valorizzazioni delle
posizioni organizzative in aggiunta alle risorse annualmente
stanziate ai sensi del vigente CCNL di comparto.
Va rilevato, al riguardo, che tale materia è riservata alla
contrattazione collettiva e, pertanto, la disposizione regionale
sipone in contrasto con le norme contenute nel Titolo III (dall'art.
40 all'art. 50) del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, le quali indicano
le procedure da seguire in sede di contrattazione collettiva, nonchè
l'obbligo del rispetto della normativa contrattuale.
Così disponendo, il legislatore regionale eccede, quindi, dalla
propria competenza e invade la competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordinamento civile riconosciuta dall'art. 117, comma 2,
lett. l), della Costituzione.
2) L'art. 14, comma 3, della Legge Regione Lombardia n. 19/2010 viola
l'articolo 117, comma 2, lett. e), della Costituzione.
L'art. 14 della Legge Regione Lombardia n. 19/2010, la cui
rubrica è intitolata «Modifica alla l.r. n. 26/2003, concernente
disposizioni in materia di grandi derivazioni ad uso idroelettrico»,
invade la competenza esclusiva statale ed è, quindi, censurabile per
i motivi di seguito indicati.
In particolare, l'art. 14, comma 3, citato prevede che «La
Regione, in assenza e nelle more dell'individuazione dei requisiti
organizzativi e finanziari minimi e dei parametri di aumento
dell'energia prodotta e della potenza installata concernenti le
procedure di gara, di cui all'art. 12, comma 2, del d.lgs. n.
79/1999, provvede a determinare i suddetti requisiti e parametri
entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del presente
articolo».
Così disponendo, il legislatore regionale eccede dalla propria
competenza e invade quella esclusiva dello Stato in materia di tutela
della concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lett. e).
La previsione regionale, infatti, riguarda le procedure di gara e
non la produzione, trasporto e distribuzione dell'energia.
In altri termini, la disposizione non regola affatto il modo di
produrre l'energia, ma detta unicamente misure che incidono sulle
procedure di scelta del concessionario.
Sul punto, occorre richiamare la sentenza n. 1/2008 della Corte
costituzionale, che ha chiaramente affermato che, in tema di
concessioni idroelettriche, la disciplina dell'espletamento delle
gare a evidenza pubblica, rientra nella materia della «tutela della
concorrenza» di competenza esclusiva dello Stato (punto 7.3,
considerato in diritto). D'altronde, secondo la stessa Corte, la gara
pubblica costituisce uno strumento indispensabile per tutelare e
promuovere la concorrenza (sentenza n. 401/2007).
Con la citata sentenza n. 1/2008, è stato, inoltre, rilevato che
la determinazione dei «requisiti organizzativi e finanziari minimi, i
parametri di aumento dell'energia prodotta e della potenza installata
concernenti la procedura di gara, è un atto che, da un lato, è
riconducibile alla indicata competenza statale in materia di tutela
della concorrenza, dall'altro, interferisce su aspetti organizzativi,
programmatori e gestori della materia, di competenza concorrente,
della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia
(art. 117, terzo comma, della Costituzione)» (punto 7.3, considerato
in diritto).
È stato anche precisato che «In ordine a tale potere, che
indirettamente potrebbe coinvolgere, per il suo concreto atteggiarsi
(aumento dell'energia prodotta e della potenza installata), anche
aspetti di gestione del territorio, deve riconoscersi la necessità
di assicurare un potere specifico degli organi dello Stato, chiamati
a tutelare la concorrenza nel settore economico di riferimento,
nonchè interessi unitari alla produzione e gestione di una risorsa
strategica qual è l'energia idroelettrica, ma, al contempo, anche la
necessità di un coinvolgimento, sul piano amministrativo, delle
Regioni (v . sentenza n. 383 del 2005). Va rimessa alla
discrezionalità del legislatore la predisposizione di regole che
comportino il coinvolgimento regionale nell'adozione del decreto in
questione (v. sentenza n. 231 del 2005)» (punto 7.3, considerato in
diritto, sent. n. 1/2008 citata).
A tale indicazione della giurisprudenza costituzionale, il
legislatore statale ha pienamente ottemperato, introducendo la nuova
formulazione del comma 2 dell'art. 12 del d.lgs. 16 marzo 1999, n.
79, «Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica», in base al quale «Il
Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa intesa
con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, determina, con proprio
provvedimento ed entro il termine di sei mesi dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione, i requisiti organizzativi e
finanziari minimi, i parametri ed i termini concernenti la procedura
di gara in conformità a quanto previsto al comma 1, tenendo conto
dell'interesse strategico degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili e del contributo degli impianti idroelettrici alla
copertura della domanda e dei picchi di consumo». (comma così
sostituito, da ultimo, dall'art. 15, comma 6-ter, lettera c), del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita'», convertito con
modificazioni con la legge 30 luglio 2010, n. 122);
3) L'art. 14, commi 7, 8, 9 e 10, della Legge Regione Lombardia n.
19/2010 viola l'articolo 117, comma 3, della Costituzione.
Le previsioni regionali contenuti nei commi 7, 8, 9 e 10
dell'art. 14 della Legge Regione Lombardia n. 19/2010 stabiliscono,
in particolare, che gli impianti afferenti l'utilizzazione delle
acque pubbliche demaniali delle grandi derivazioni idroelettriche
sono direttamente conferiti a società pubbliche patrimoniali di
scopo (comma 7); che la Regione, anche per il tramite di tali
società, affida l'esercizio industriale di detti impianti mediante
procedure di evidenza pubblica, ovvero direttamente a società a
partecipazione mista pubblica e privata (comma 8); che le concessioni
idroelettriche ricadenti nei territori delle province montane, ovvero
delle provincie abbiano il 50 per cento del territorio ad una quota
superiore a 500 metri sul livello del mare, siano affidate
direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata
(comma 9); che la concessione per l'uso delle acque pubbliche è
rilasciata, di diritto, in favore dei soggetti affidatari degli
impianti.
Tali disposizioni regionali prefigurano, pertanto, un sistema di
affidamento di impianti afferenti alle grandi derivazioni
idroelettriche e non, invece, un sistema di affidamento, tramite
gara, delle concessioni idroelettriche.
Ciò si pone in aperto contrasto con il regime delle concessioni
idroelettriche e degli impianti a essi afferenti, quale prefigurato
dall'art. 12 del d.lgs. n. 79/1999 citato, nonchè dall'art. 25 del
T.U. delle leggi sulle acque e impianti elettrici (r.d. n.
1775/1933). Poichè tali norme statali costituiscono principi
fondamentali della materia di competenza concorrente «energia», la
loro violazione si traduce nella violazione dell'art. 117, comma 3,
Cost.
4) L'art. 14, commi 7, 8, 9 e 10, della Legge Regione Lombardia n.
19/2010 viola l'articolo 117, commi 1, 2, lett. e), e 3 della
Costituzione. L'art. 14, comma 7, della Legge Regione Lombardia n.
19/2010 viola l'articolo 117, comma 2, lett. s), della Costituzione.
Il richiamo, operato nell'art. 14, comma 1, della Legge Regione
Lombardia n. 19/2010, al decreto legislativo 28 maggio 2010 n. 85
(sul «federalismo demaniale») non vale a giustificare l'intervento
regionale sugli impianti di cui supra.
Tali impianti, infatti, non rientrano nella disponibilità della
Regione, non essendo ricompresi nel novero dei beni pubblici
regionali indicati dal citato decreto legislativo n. 85/2010.
In ogni caso, nella parte in cui l'art. 14, commi 7, 8, 9 e 10,
della Legge Regione Lombardia n. 19/2010 prevede affidamenti diretti
(ovvero senza gara), si pone in contrasto con i principi generali
dell'ordinamento nazionale e comunitario in tema di concorrenza e
costituisce, quindi, violazione dell'art. 117, comma 1, Cost.
Va, infine, osservato che la disciplina delle procedure di
affidamento di beni e servizi rientra nella competenza esclusiva del
legislatore statale in materia di concorrenza.
Con la sentenza n. 401/2007 citata, è stato, in particolare,
affermato che «la procedura di affidamento - volta allo scopo di
garantire i [...] principi diretti a consentire la piena apertura del
mercato nel settore degli appalti - è fondamentalmente riconducibile
alla materia della tutela della concorrenza» (punto 6.7).
Nella stessa sentenza, la Corte ha, inoltre, rilevato come «la
tutela della concorrenza [ ...] abbia natura trasversale, non
presentando i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli
di "una funzione esercitabile sui più diversi oggetti" (sentenza
numero 14/2004; e, altresì, le sentenze n. 29/2006; 336/2005 e
272/2004). Nello specifico settore degli appalti deve, però,
ritenersi che la interferenza con competenze regionali si atteggia,
in modo peculiare, non realizzandosi normalmente un intreccio in
senso stretto con ambiti materiali di pertinenza regionale, bensì la
prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa. Ne
consegue che la fase della procedura di evidenza pubblica,
riconducibile alla tutela della concorrenza, potrà essere
interamente disciplinata [ ...] dal legislatore statale» (punto 6.7,
considerato in diritto).
Così disponendo, il legislatore regionale eccedendo dalla
propria competenza, viola l'art. 117, comma 1 della Costituzione per
i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, l'art. 117, comma
2, lett. e), della Costituzione in materia di tutela della
concorrenza nonchè l'art. 117, comma 3 della Costituzione in materia
di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.
Inoltre, limitatamente al comma 7 dell'art. 14, il legislatore
regionale viola anche l'art.117, comma 2, lett. s), ai sensi del
quale lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 3, comma 2; e 14 e, in
particolare, i commi 3, 7, 8, 9 e 10 del medesimo articolo 14 della
Legge Regionale Lombardia n. 19 del 23 dicembre 2010, siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 23 febbraio 2011.
Roma, addì 24 febbraio 2011

L'Avvocato dello Stato: Palmieri