1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 4 novembre - 6 dicembre 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Professioni - Sanzioni disciplinari - Radiazione dall'albo dei medici a carico del dott. Sergio Venturi, assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna, per aver egli proposto e contribuito ad approvare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 (autorizzativa dell'impiego di personale infermieristico nello svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118) - Irrogazione da parte della Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna e successiva inerzia del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute sull'atto di significazione ad essi trasmesso dalla Giunta della Regione Emilia-Romagna - Indebita interferenza e menomazione delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione sanitaria - Non spettanza allo Stato del potere esercitato - Conseguente annullamento della sanzione irrogata. - Atto della Commissione disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna del 30 novembre 2018; silenzio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute rispetto all'atto di significazione della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, trasmesso il 27 dicembre 2018. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo comma,121 e 123. (T-190259) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'atto della Commissione disciplinare medica dell'Ordine
provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna del
30 novembre 2018 e del silenzio del Presidente del Consiglio dei
ministri e del Ministro della salute in relazione all'atto di
significazione della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna, trasmesso
il 27 dicembre 2018, promosso dalla Regione Emilia-Romagna con
ricorso notificato il 29 gennaio-4 febbraio 2019, depositato in
cancelleria il 15 febbraio 2019, iscritto al n. 4 del registro
conflitti tra enti 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di intervento ad opponendum dell'Ordine provinciale
dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna e l'atto di
intervento ad adiuvandum di Sergio Venturi, nella qualità di
assessore pro tempore alle politiche per la salute della Regione
Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Vittorio Manes e Giuseppe Caia per la Regione
Emilia-Romagna, Giuseppe Caia per Sergio Venturi, nella qualità di
assessore pro tempore alle politiche per la salute della Regione
Emilia-Romagna e Alberto Santoli per l'Ordine provinciale dei medici
chirurghi e degli odontoiatri di Bologna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 29 gennaio-4 febbraio e depositato
il successivo 15 febbraio 2019, la Regione Emilia-Romagna ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
riferimento all'atto conclusivo dell'udienza disciplinare del 30
novembre 2018, consistente nella pronuncia di radiazione quale
sanzione disciplinare, adottato dalla Commissione disciplinare medica
dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di
Bologna, a conclusione del procedimento disciplinare prot. n.
2501/gp/pm, a carico del dott. Sergio Venturi, all'epoca dei fatti e
a tutt'oggi assessore alle politiche per la salute della Regione
Emilia-Romagna, nonchè all'inerzia del Presidente del Consiglio dei
ministri e del Ministro della salute, ai quali la Regione ha
trasmesso un atto di significazione e sollecitazione in data 27
dicembre 2018.
La Regione ricorrente ritiene che l'irrogazione della citata
sanzione disciplinare nei confronti dell'assessore regionale, per
aver questi proposto e contribuito ad approvare la delibera della
Giunta regionale 11 aprile 2016, n. 508 (Principi e criteri in ordine
alla predisposizione di Linee guida regionali per l'armonizzazione
dei protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico
adottati ai sensi dell'art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 per lo
svolgimento del servizio di emergenza sanitaria territoriale 118),
non gradita all'Ordine professionale, rappresenti un'interferenza,
priva di qualsiasi base legislativa, nelle determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionalmente attribuita alla Regione in
materia di «tutela della salute» e, in particolare, nell'esercizio
delle specifiche funzioni regionali di organizzazione del servizio
sanitario e dei servizi di emergenza, in violazione degli artt. 117,
terzo, quarto e sesto comma, 118, primo comma, 121 e 123 della
Costituzione, nonchè dell'art. 46 della legge statutaria regionale
31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione Emilia-Romagna), anche in
relazione al riparto di competenze delineato dall'art. 2 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), e dagli artt. 112, 114 e 115 del d.P.R. 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59).
La ricorrente premette che, con la delibera n. 508 del 2016,
proposta dall'assessore alle politiche per la salute, la Giunta
regionale, nell'esercizio della propria ampia competenza
amministrativa in materia di «tutela della salute», fondata sugli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., ha autorizzato l'impiego di
personale infermieristico specializzato nell'assistenza sanitaria in
emergenza (ambulanza 118), in conformità ad appositi protocolli
operativi, predisposti dal personale medico, in attuazione di quanto
stabilito dall'art. 10 del d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni per la determinazione dei livelli di
assistenza sanitaria di emergenza) e dall'intesa in Conferenza
Stato-Regioni dell'11 aprile 1996 (Atto di intesa tra Stato e regioni
di approvazione delle linee guida sul sistema di emergenza sanitaria
in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 27 marzo
1992).
Ciò premesso, la Regione ritiene che l'esercizio del potere
disciplinare da parte dell'Ordine provinciale nei confronti
dell'assessore sia avvenuto in assenza dei relativi presupposti,
poichè ha avuto come oggetto la condotta politico-amministrativa
dell'assessore e non comportamenti del medico rilevanti sul piano
disciplinare. Un simile esercizio del potere avrebbe determinato una
lesione delle prerogative dell'assessore, tra le quali non può non
rientrare la facoltà di proporre e di concorrere a formare e
deliberare gli atti dell'organo collegiale di appartenenza. Da ciò
deriva la simultanea lesione delle competenze della Giunta, in
ragione del rapporto di immedesimazione organica dell'assessore con
la stessa, nella materia della tutela della salute e, in specie,
dell'organizzazione dei servizi sanitari dell'emergenza.
Pertanto, la Regione Emilia-Romagna chiede a questa Corte di
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Commissione
disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e
degli odontoiatri di Bologna, adottare un provvedimento disciplinare
nei confronti di un componente della Giunta regionale, per avere
questi proposto, formato o comunque concorso a deliberare un atto
politico-amministrativo regionale, peraltro senza che
l'Amministrazione statale vigilante ovviasse a tale invasione della
sfera di competenza regionale. La ricorrente chiede pertanto che sia
annullata la sanzione consistente nella radiazione dell'assessore
regionale dall'albo dei medici.
2.- È intervenuto in giudizio innanzi alla Corte costituzionale
l'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di
Bologna, che ha chiesto di dichiarare il ricorso inammissibile e
comunque infondato.
Il ricorso sarebbe inammissibile perchè volto a ottenere
l'annullamento di una sanzione disciplinare dinanzi a un giudice, la
Corte costituzionale, carente di giurisdizione in materia, in
violazione dell'art. 3, commi 2, lettera c), e 4, del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n.
233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la
disciplina dell'esercizio delle professioni stesse), che stabilisce
che, avverso tali provvedimenti, è ammesso ricorso alla Commissione
centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (CCEPS).
Il difetto di giurisdizione di questa Corte si evincerebbe anche
dalla circostanza che quest'ultima sarebbe chiamata a pronunciarsi su
una domanda negativa (di accertamento della non spettanza del
potere), laddove, ai sensi e per gli effetti dell'art. 38 [richiamato
dall'art. 41] della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), sarebbe
istituzionalmente chiamata a pronunciarsi, in termini positivi, sulla
spettanza del potere di adottare un provvedimento. I termini del
conflitto, inoltre, sarebbero mal posti, essendo riferiti a un
provvedimento disciplinare adottato nei confronti di un assessore
regionale, anzichè nei confronti di un medico iscritto all'albo.
Non sussisterebbe, inoltre, l'interesse ad agire, concreto e
attuale, della Regione Emilia-Romagna, dato che la delibera che la
stessa ritiene sia stata pregiudicata nella fase di attuazione,
risulterebbe tuttora vigente ed esecutiva, come precisato e ammesso
dalla stessa Regione ricorrente. Pertanto, non vi sarebbe stata
alcuna invasione delle competenze regionali.
Più in generale, la difesa dell'Ordine provinciale dei medici
contesta la sussistenza dei presupposti per promuovere un conflitto
di attribuzione, posto che il presente giudizio sarebbe volto non
già alla delimitazione delle sfere di attribuzione di Stato e
Regione, quanto al sindacato e alla delimitazione del potere
disciplinare. Si tratterebbe di un potere tipico dell'Ordine,
chiamato a vigilare sul rispetto, da parte degli iscritti, delle
regole deontologiche dallo stesso predisposte a tutela del decoro e
del prestigio della professione, la cui efficacia si esaurirebbe
all'interno dell'Ordine o della categoria. Pertanto, la Regione non
potrebbe denunciare alcuna ingerenza o invasione di competenza,
poichè il procedimento disciplinare avrebbe riguardato il dott.
Venturi nella sua qualità di medico iscritto all'albo dell'Ordine
dei medici di Bologna. Egli non ricopre una carica elettiva, ma è un
assessore esterno, nominato dal Presidente della Regione, al quale
non sarebbe riferibile la prerogativa costituzionale di cui all'art.
122, quarto comma, Cost.
Ancora in linea preliminare, la difesa dell'Ordine chiede che sia
dichiarato inammissibile l'intervento in giudizio del dott. Venturi.
Si esclude che l'esito del conflitto possa definitivamente
pregiudicare un soggetto ad esso estraneo, in linea con la
giurisprudenza costituzionale. Ricorda infatti la difesa dell'Ordine
che il dott. Venturi ha proposto ricorso innanzi alla CCEPS, da
ritenersi giudice competente a conoscere dell'impugnativa avverso la
sanzione disciplinare irrogatagli.
Nel merito il ricorso sarebbe, comunque, privo di fondamento.
Qualunque medico iscritto all'albo, anche se non esercente la
professione medica, è tenuto a osservare il codice deontologico.
Nella specie, l'Ordine dei medici di Bologna ha aperto il
procedimento disciplinare nei confronti del dott. Venturi, prendendo
le mosse dalla circostanza che la CCEPS aveva ritenuto le
determinazioni delle aziende sanitarie locali (ASL) relative ai
protocolli inerenti ai servizi di emergenza sanitaria, pur fondate
sulla delibera regionale, in contrasto con il codice deontologico.
Pertanto, una valutazione deontologica della condotta dei medici che
avevano promosso e contribuito a formare la delibera sarebbe stata
necessaria. In altri termini, l'Ordine dei medici si sarebbe limitato
a valutare, da un punto di vista deontologico, il contegno del medico
dott. Venturi, senza alcuna pretesa censura dell'azione
amministrativa regionale.
Posto che il codice deontologico individua i doveri generali del
sanitario, quali che siano le condizioni istituzionali e sociali in
cui opera, la condotta del sanitario, dott. Venturi, non sarebbe
stata esente da censure deontologiche in virtù del ruolo, o più
precisamente, dell'incarico assegnatogli in ambito regionale.
Tuttavia, non si potrebbe sostenere che, esercitando le proprie
competenze disciplinari nell'interesse pubblico, l'Ordine abbia
condizionato, disatteso, disapplicato o interferito con gli atti
amministrativi della Regione.
Il procedimento disciplinare sarebbe strutturalmente e
teleologicamente indipendente rispetto alle prerogative e
attribuzioni regionali. Esso riguarderebbe la tutela del prestigio e
del decoro di una categoria di professionisti, attraverso il rispetto
di regole deontologiche, fondate su principi di correttezza e
irreprensibilità della condotta dei relativi componenti, senza
connessione o interferenza con le competenze regionali e/o con la
natura amministrativa del ruolo svolto dall'assessore Venturi.
3.- È intervenuto nel giudizio il dott. Sergio Venturi, che ha
chiesto, previo il riconoscimento dell'ammissibilità del proprio
intervento, che sia accolto il ricorso e annullata la sanzione
disciplinare della radiazione dall'albo degli esercenti le
professioni mediche.
Preliminarmente, la difesa del dott. Venturi sostiene
l'ammissibilità dell'intervento alla luce delle indicazioni della
giurisprudenza costituzionale. Quest'ultima ha ritenuto ammissibili
gli interventi di terzi, nei conflitti di attribuzione fra enti, nei
casi in cui l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere in modo
immediato e diretto situazioni soggettive riferibili
all'interveniente, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendano
dall'esito del giudizio costituzionale.
Nella specie, sussisterebbero tali condizioni. L'interveniente è
titolare di una situazione soggettiva (il diritto a svolgere la
professione di medico) direttamente incisa dal provvedimento
impugnato in sede di conflitto di attribuzione fra enti.
Nel merito, il ricorso sarebbe fondato.
Il provvedimento impugnato, avrebbe determinato un'ingerenza «nel
potere di indirizzo politico-amministrativo della Regione
Emilia-Romagna in materia di organizzazione del servizio sanitario
regionale per censurare una scelta di merito (relativa all'impiego di
personale infermieristico nei servizi di emergenza) che esso ritiene
in contrasto con gli interessi della categoria dei medici». Tale
scelta - sottolinea la difesa dell'interveniente - si è tradotta in
un atto che la Regione ha adottato l'11 aprile 2016, in attuazione
del già menzionato atto d'intesa tra Stato e Regioni dell'11 aprile
1996.
4.- All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1.- La Regione Emilia-Romagna ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in relazione all'atto conclusivo dell'udienza disciplinare del 30
novembre 2018, consistente nella sanzione disciplinare della
radiazione dall'albo dei medici, adottata dalla Commissione
disciplinare medica dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e
degli odontoiatri di Bologna, nei confronti del dott. Sergio Venturi,
all'epoca dei fatti e a tutt'oggi assessore alle politiche per la
salute della Regione medesima, nonchè all'inerzia del Presidente del
Consiglio dei ministri e del Ministro della salute, ai quali la
Regione ha rivolto un atto di significazione e sollecitazione in data
27 dicembre 2018.
La ricorrente lamenta che l'Ordine professionale, adottando la
citata sanzione disciplinare nei confronti dell'assessore regionale
alle politiche per la salute, per aver questi proposto e contribuito
ad approvare la delibera della Giunta regionale 11 aprile 2016, n.
508 (Principi e criteri in ordine alla predisposizione di Linee guida
regionali per l'armonizzazione dei protocolli avanzati di impiego di
personale infermieristico adottati ai sensi dell'art. 10 D.P.R. 27
marzo 1992 per lo svolgimento del servizio di emergenza sanitaria
territoriale 118), con cui è stato autorizzato l'impiego di
personale infermieristico specializzato nell'assistenza sanitaria in
emergenza, abbia determinato una lesione delle competenze regionali
nella materia «tutela della salute», di cui agli artt. 117, terzo
comma, e 118 della Costituzione, e, in specie, dell'organizzazione
dei servizi sanitari di emergenza.
L'Ordine professionale avrebbe esercitato il potere disciplinare
in assenza dei presupposti necessari, censurando non comportamenti
del medico, rilevanti sul piano disciplinare, ma la condotta
politico-amministrativa dell'assessore. In tal modo avrebbe leso le
prerogative dell'assessore, in particolare la facoltà di proporre e
di concorrere a formare e deliberare gli atti dell'organo collegiale
di appartenenza. Avrebbe anche leso le competenze della Giunta
stessa, in ragione del rapporto di immedesimazione organica
dell'assessore con la Giunta, nella materia della «tutela della
salute» e, in specie, dell'organizzazione dei servizi sanitari
dell'emergenza.
2.- Preliminarmente, deve essere dichiarato ammissibile sia il
conflitto nei confronti dello Stato, sia l'intervento spiegato nel
giudizio dall'assessore regionale alle politiche per la salute della
Regione Emilia-Romagna, dott. Sergio Venturi.
Nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti, di regola,
non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati
a promuovere il conflitto o resistervi, «subendo tale regola
l'eccezione relativa all'ipotesi in cui l'interventore sia parte di
un giudizio comune, il cui esito la pronuncia della Corte sia
suscettibile di condizionare» (sentenza n. 107 del 2015).
Nel caso di specie ricorrono gli estremi dell'eccezione indicata.
Infatti, il dott. Sergio Venturi è parte del giudizio pendente
dinanzi alla Commissione centrale di disciplina per gli esercenti le
professioni sanitarie (CCEPS), avente ad oggetto l'impugnazione del
medesimo provvedimento disciplinare, adottato dall'Ordine provinciale
dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, impugnato anche
in questa sede. Pertanto, il presente giudizio costituzionale, volto
ad accertare se spettasse allo Stato - e, per esso, all'Ordine dei
medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna - adottare il
suddetto provvedimento disciplinare, è suscettibile di incidere sul
giudizio pendente dinanzi alla CCEPS.
3.- Ancora in via preliminare, nessun ostacolo si pone
all'intervento in giudizio dell'Ordine dei medici, nonostante la
mancata costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei
ministri quale parte resistente.
Questa Corte ha, di recente, sottolineato che, nei giudizi per
conflitto di attribuzione tra enti, promossi dalla Regione nei
confronti dello Stato, l'art. 25, comma 2, delle Norme integrative
per i giudizi davanti alla Corte costituzionale «espressamente
prevede che il ricorso [...] debba essere notificato anche
"all'organo che ha emanato l'atto, quando si tratti di autorità
diverse da quelle di Governo e da quelle dipendenti dal Governo"»
(sentenza n. 43 del 2019), di organi dello Stato dotati di autonomia
e di soggettività, «sì da legittimarl[i] passivamente nel processo
(sentenza n. 252 del 2013)» (sentenza n. 43 del 2019). E ciò «al
fine di fare valere le ragioni della legittimità dell'atto
impugnato, da essi adottato, in via autonoma dal resistente
Presidente del Consiglio dei ministri» (sentenza n. 252 del 2013).
3.1. - Nel caso di cui si discute si devono ritenere sussistenti
i requisiti ora indicati, considerato che l'Ordine dei medici, che ha
adottato l'atto impugnato, è espressamente qualificato dall'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13
settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni
sanitarie e per la disciplina dell'esercizio delle professioni
stesse), come sostituito dall'art. 4, comma 1, della legge 11 gennaio
2018, n. 3 (Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica
di medicinali nonchè disposizioni per il riordino delle professioni
sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute),
come ente pubblico non economico, dotato di ampia «autonomia
patrimoniale, finanziaria, regolamentare e disciplinare» (lettera b),
che agisce quale organo sussidiario dello Stato «al fine di tutelare
gli interessi pubblici, garantiti dall'ordinamento, connessi
all'esercizio professionale» (lettera a), e per ciò stesso
sottoposto alla vigilanza del Ministero della salute (lettera b).
4.- A tal proposito si deve precisare, sempre in linea
preliminare, che l'atto posto in essere dal citato Ordine provinciale
dei medici di Bologna - impugnato in questa sede - è riferibile allo
Stato «inteso, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di
questa Corte, non come persona giuridica, bensì come sistema
ordinamentale (sentenza n. 72 del 2005) complesso e articolato,
costituito da organi, con o senza personalità giuridica, ed enti
distinti dallo Stato in senso stretto, ma con esso posti in rapporto
di strumentalità in vista dell'esercizio, in forme diverse, di
tipiche funzioni statali» (sentenza n. 31 del 2006). Da tempo questa
Corte ha sottolineato che, nella prospettiva dei rapporti con il
sistema regionale, il termine Stato è impiegato dall'art. 134 Cost.
in una accezione più ampia, quale «conglomerato di enti, legati tra
loro da precisi vincoli funzionali e di indirizzo, destinati ad
esprimere, nel confronto dialettico con il sistema regionale, le
esigenze unitarie imposte dai valori supremi tutelati dall'art. 5
Cost.» (sentenza n. 31 del 2006).
Con riguardo in particolare alla qualificazione degli ordini
professionali, occorre ricordare che questa Corte, già nel passato,
peraltro in armonia con la giurisprudenza di legittimità (fra le
altre, Cassazione civile, sezione prima, sentenza 14 ottobre 2011, n.
21226) e con la giurisprudenza amministrativa (fra le tante,
Consiglio di Stato, sezione quarta, decisione 16 marzo 2004, n.
1344), li ha configurati come «enti pubblici ad appartenenza
necessaria» (sentenza n. 405 del 2005) e ha riconosciuto che la loro
istituzione e disciplina «risponde all'esigenza di tutelare un
rilevante interesse pubblico la cui unitaria salvaguardia richiede
che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso»,
affidando loro «il compito di curare la tenuta degli albi nonchè di
controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo a
coloro che sono già iscritti o che aspirino ad iscriversi», in vista
dell'obiettivo di «garantire il corretto esercizio della professione
a tutela dell'affidamento della collettivita'» (sentenza n. 405 del
2005).
Si tratta, in altri termini, di organismi associativi a
partecipazione obbligatoria cui il legislatore statale ha affidato
poteri, funzioni e prerogative, sottoposti a vigilanza da parte di
organi dello Stato-apparato, tutti preordinati «alla tutela di
pregnanti interessi di rilievo costituzionale» (sentenza n. 173 del
2019, inerente all'Ordine forense), connessi all'esercizio di
attività professionali, caratterizzati da una necessaria «dimensione
nazionale» e pertanto dalla «infrazionabilita'» (sentenza n. 405 del
2005). Tali sono gli interessi inerenti alla tutela della salute.
Questa Corte ha ricondotto alla materia dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali» (sentenza n. 405 del 2005) la disciplina di organismi,
«ausiliarii della Pubblica Amministrazione» (Consiglio di Stato, n.
1344 del 2004) perchè chiamati a svolgere funzioni pubbliche di
tutela di interessi pubblici unitari. Ciò serve a confermare
inequivocabilmente l'appartenenza degli stessi al sistema
ordinamentale dello Stato.
L'art. 4 della legge n. 3 del 2018, già citato, conferma quanto
si è ora affermato, con specifico riguardo agli Ordini delle
professioni sanitarie. Gli Ordini sono qualificati, come già si è
visto, «enti pubblici non economici» e agiscono «quali organi
sussidiari dello Stato al fine di tutelare gli interessi pubblici,
garantiti dall'ordinamento, connessi all'esercizio professionale»
(art. 1, comma 3, lettera a, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come
sostituito dal citato art. 4). A questo fine, sono affidati a tali
enti molteplici compiti e funzioni, che è opportuno elencare a fini
esemplificativi: verifica del possesso dei titoli abilitanti
all'esercizio professionale; tenuta, anche informatizzata, e
pubblicità, anche telematica, degli albi dei professionisti; parere
obbligatorio sulla disciplina regolamentare dell'esame di
abilitazione all'esercizio professionale; concorso con le autorità
locali e centrali nello studio e nell'attuazione dei provvedimenti
che possano interessare l'Ordine e collaborazione con le istituzioni
sanitarie e formative pubbliche e private alla promozione,
organizzazione e valutazione delle attività formative e dei processi
di aggiornamento per lo sviluppo continuo professionale di tutti gli
iscritti agli albi. La stretta inerenza di tali compiti alla tutela
di un interesse pubblico unitario ne qualifica con chiarezza la
natura di enti che esercitano funzioni pubbliche imputabili
all'apparato statale.
Ai soli fini del conflitto costituzionale di attribuzione tra
Regione e Stato, la riconducibilità alla sfera di competenza statale
di tali funzioni - «affidate» all'Ordine degli esercenti le
professioni sanitarie, nell'ambito del peculiare modulo
organizzatorio disegnato dal legislatore statale, in particolare dal
d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dalla legge n. 3 del
2018 - esige di imputare al sistema ordinamentale statale gli atti
emessi nell'esercizio delle medesime (sentenza n. 72 del 2005).
5.- Poste tali necessarie premesse, occorre esaminare le
eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa
dell'Ordine provinciale dei medici di Bologna.
Quest'ultima, anzitutto, eccepisce l'inammissibilità del ricorso
di attribuzione fra enti. La Regione ricorrente chiederebbe a questa
Corte di accertare non già la spettanza di un'attribuzione
costituzionale, ai sensi dell'art. 38 [richiamato dall'art. 41] della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), ma l'inesistenza del
potere dell'Ordine di adottare la sanzione disciplinare impugnata e
di annullare la stessa, peraltro erroneamente individuando come
oggetto del provvedimento impugnato una condotta dell'assessore
regionale e non del medico iscritto all'albo. Si lamenta, in altri
termini, che il presente giudizio sia volto non già alla
delimitazione delle sfere di attribuzione dello Stato e della
Regione, quanto al sindacato e alla delimitazione del potere
disciplinare dell'Ordine, che si esercita sulle condotte dei medici
iscritti all'albo. Non vi sarebbe, pertanto, alcuna attitudine lesiva
delle attribuzioni regionali, nè sussisterebbe alcun interesse
concreto e attuale della Regione ad agire in giudizio. Da un lato, la
delibera regionale, proposta e votata da Sergio Venturi, in qualità
di assessore regionale alla sanità, che è all'origine della
sanzione, risulta vigente ed esecutiva; dall'altro, Venturi, in
quanto assessore regionale, non gode della prerogativa di cui
all'art. 122, quarto comma, Cost.
Si tratta, in sostanza, di eccezioni che possono essere riassunte
nella pretesa insussistenza dei presupposti per promuovere un
conflitto di attribuzione fra enti. In particolare si denuncia la
carenza di interesse a ricorrere della Regione nei confronti di un
atto - la sanzione disciplinare della radiazione del dottor Venturi
dall'albo dei medici - destinato a incidere sulla sfera individuale
di quest'ultimo e perciò privo di ogni attitudine lesiva delle
attribuzioni regionali. Sarebbe dunque assente il tono costituzionale
del conflitto.
5.1.- Queste eccezioni sono prive di fondamento.
Questa Corte ha da lungo tempo affermato e costantemente ribadito
che «la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla
sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo
potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sè, ma
si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto»
(sentenza n. 110 del 1970; più di recente, sentenza n. 130 del
2014).
La Regione ritiene che il provvedimento emesso dall'Ordine dei
medici, all'esito del procedimento disciplinare avviato nei confronti
dell'assessore regionale alle politiche della salute, che è anche
medico, per aver questi proposto e votato una delibera di Giunta
contenente una disciplina dell'organizzazione dei servizi di
emergenza sanitaria, non condivisa dal medesimo Ordine, sia
illegittimo, perchè lo Stato (e, per esso, l'Ordine) non avrebbe il
potere di sottoporre a giudizio disciplinare e censurare l'attività
di indirizzo politico-amministrativo in materia di organizzazione
sanitaria dell'assessore, membro della Giunta regionale.
All'esercizio di tale potere si contrapporebbe, infatti, l'autonomia
amministrativa regionale costituzionalmente garantita, che ne
risulterebbe quindi menomata.
Questa Corte ha ritenuto che per conferire tono costituzionale a
un conflitto serve essenzialmente prospettare l'esercizio effettivo
di un potere, non avente base legale, «in concreto incidente sulle
prerogative costituzionali della ricorrente» (fra le altre, vedi
sentenze n. 260 e n. 104 del 2016). Sono, pertanto, prive di
fondamento le eccezioni di inammissibilità del ricorso per
insussistenza del tono costituzionale del conflitto.
La Regione contesta, infatti, non già le modalità di esercizio
del potere disciplinare dell'Ordine, ma l'esistenza stessa di tale
potere, con riferimento alla condotta politico-amministrativa
dell'assessore regionale medico, e afferma che la lesione delle
prerogative di quest'ultimo (facoltà di proposta e di voto),
derivante dall'esercizio "abusivo" del potere disciplinare, si
risolve nella lesione delle competenze della Giunta stessa, in
ragione del rapporto di immedesimazione organica fra assessori e
Giunta, e quindi della Regione. In tal modo, risulta evidente non
solo l'interesse a ricorrere della Regione, «qualificato dalla
finalità di ripristinare l'integrità della sfera di attribuzioni
costituzionali» (sentenza n. 265 del 2003) che si assumono menomate,
ma anche l'attualità della lesione, derivante dall'atto impugnato.
L'adozione di quest'ultimo, infatti, costituendo esercizio
illegittimo del potere di sindacare e sanzionare sul piano
disciplinare le scelte politico-amministrative della Giunta
regionale, per il tramite dell'assessore sottoposto alla più
rigorosa delle sanzioni disciplinari, determinerebbe di per sè la
lesione dell'autonomia amministrativa regionale.
Ai fini dell'ammissibilità del ricorso non riveste alcun rilievo
la circostanza che il medesimo atto impugnato in questa sede è stato
impugnato anche dinanzi alla CCEPS, giudice competente a pronunciarsi
sui ricorsi proposti avverso i provvedimenti disciplinari adottati
dalle commissioni di albo, ai sensi dell'art. 3, comma 4, del d.lgs.
C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato. La pendenza
di un giudizio dinanzi all'autorità giurisdizionale avente come
oggetto il medesimo atto impugnato in sede di conflitto di
attribuzione fra enti non comporta - come questa Corte ha precisato -
l'inammissibilità del conflitto, ove sussista il tono costituzionale
(di recente, sentenza n. 57 del 2019).
6.- Nel merito, il ricorso è fondato.
Gli ordini delle professioni sanitarie, e fra questi l'Ordine dei
medici, sono investiti - come si è detto - di funzioni di interesse
pubblico dal d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, come modificato dall'art.
4 della legge n. 3 del 2018. Fra tali funzioni, a tutela di interessi
generali della collettività, garantiti dall'ordinamento e connessi
all'esercizio professionale, vi è quello di vigilare «sugli iscritti
agli albi, in qualsiasi forma giuridica svolgano la loro attività
professionale, compresa quella societaria, irrogando sanzioni
disciplinari» (art. 1, comma 3, lettera l, del d.lgs. C.p.S. n. 233
del 1946, come successivamente modificato). L'Ordine è chiamato, in
questa prospettiva, a promuovere e assicurare «l'indipendenza,
l'autonomia e la responsabilità delle professioni e dell'esercizio
professionale, la qualità tecnico-professionale, la valorizzazione
della funzione sociale, la salvaguardia dei diritti umani e dei
principi etici dell'esercizio professionale indicati nei rispettivi
codici deontologici, al fine di garantire la tutela della salute
individuale e collettiva» (art. 1, comma 3, lettera c, del d. lgs
C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato). All'Ordine
è attribuito un potere disciplinare, esercitato, in particolare,
dalla commissione di albo (art. 3, comma 2, lettera c, del d.lgs.
C.p.S. n. 233 del 1946, come successivamente modificato).
Il potere disciplinare, così configurato nelle sue finalità,
serve ad assicurare il rispetto delle regole deontologiche che
governano il corretto esercizio della professione. Il legislatore ha
inteso, in tal modo, delimitare un potere sanzionatorio che, se non
ristretto entro confini ben precisi, potrebbe irragionevolmente
invadere la sfera dei diritti dei singoli destinatari delle sanzioni.
Esso può dunque essere legittimamente esercitato solo «tenendo conto
degli obblighi a carico degli iscritti, derivanti dalla normativa
nazionale e regionale vigente e dalle disposizioni contenute nei
contratti e nelle convenzioni nazionali di lavoro», nonchè «secondo
una graduazione correlata alla volontarietà della condotta, alla
gravità e alla reiterazione dell'illecito» (ancora art. 1, comma 3,
lettera l, già citato). Il potere disciplinare nasce, quindi,
limitato dal necessario rispetto delle garanzie degli iscritti, ma
anche dalla natura dei codici deontologici, definiti dalla stessa
CCEPS (decisione 7 luglio 2017, n. 80) atti di "soft law" vincolanti
nei termini e nei limiti indicati dalla legge.
In questa prospettiva, l'art. 38 del d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221
(Approvazione del regolamento per la esecuzione del decreto
legislativo 13 settembre 1946, n. 233, sulla ricostituzione degli
Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell'esercizio
delle professioni stesse) delimita l'ambito di operatività del
potere disciplinare e prescrive che esso può essere esercitato nei
soli confronti dei «sanitari che si rendano colpevoli di abusi o
mancanze nell'esercizio della professione o, comunque, di fatti
disdicevoli al decoro professionale».
Per la precisa individuazione di tali ipotesi di responsabilità,
il codice di deontologia medica, nel testo approvato nel 2014,
chiarisce, all'art. 1, che le regole da esso poste impegnano «il
medico nella tutela della salute individuale e collettiva vigilando
sulla dignità, sul decoro, sull'indipendenza e sulla qualità della
professione». Così circoscritto, il potere si rivolge a colpire
comportamenti dissonanti rispetto a un corretto svolgimento
dell'attività professionale, nonchè i «comportamenti assunti al di
fuori dell'esercizio professionale quando ritenuti rilevanti e
incidenti sul decoro della professione». La genericità di tale
ultima previsione - peraltro contenuta in una formula comune a tutti
gli ordinamenti disciplinari - è di tutta evidenza. Essa non
impedisce, tuttavia, di identificare comportamenti del medico, tenuti
nella vita privata, lesivi della sua reputazione, oltre che idonei a
compromettere l'immagine (il «decoro») della categoria professionale
o comunque tali da giustificare in generale «un biasimo, perchè non
rispettos[i] dei doveri di lealtà verso gli altri iscritti»
(Cassazione civile, sezione terza, sentenza 19 giugno 2002, n. 8915).
Alla luce di tali indicazioni, la stessa CCEPS, organo di
giurisdizione speciale chiamato a pronunciarsi sui ricorsi promossi
avverso i provvedimenti disciplinari adottati dalla commissione di
albo (art. 3, comma 4, del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946), ha
affermato: «è sottratto al potere disciplinare dell'Ordine il
comportamento del medico riconducibile all'ambito dell'esercizio di
mansioni o funzioni pubbliche e non riferibile ad attività svolte
nell'interesse personale del professionista» (decisione n. 16 dell'8
giugno 1991), nè all'attività professionale in genere (decisione n.
41 del 21 febbraio 2000).
Così delimitato l'ambito di esercizio del potere disciplinare
dell'Ordine dei medici risulta pertanto evidente che, nel caso in
esame, l'Ordine dei medici ha agito in carenza di potere, poichè ha
sottoposto a procedimento disciplinare e sanzionato un proprio
iscritto per atti compiuti da quest'ultimo non nell'esercizio della
professione di medico, ma nell'esercizio di una funzione pubblica, in
qualità di assessore regionale. Tali atti, ascrivibili a un munus
pubblico, non rientrano fra quelli sottoposti al potere sanzionatorio
dell'Ordine.
L'Ordine ha, infatti, sanzionato, senza averne il potere,
l'assessore alle politiche della salute per aver quest'ultimo
proposto e votato e quindi contribuito ad approvare la delibera della
Giunta regionale n. 508 del 2016, non condivisa dall'Ordine stesso.
In tal modo ha interferito illegittimamente con l'esercizio delle
prerogative dell'assessore, tra le quali rientra la facoltà di
proporre e di concorrere a formare e deliberare gli atti dell'organo
collegiale di appartenenza. Per il tramite dell'assessore sanzionato,
esso ha interferito con le attribuzioni costituzionali della Regione
in materia di organizzazione sanitaria con conseguente menomazione
delle stesse. L'assessore, membro della Giunta regionale, organo
collegiale titolare delle competenze amministrative della Regione,
contribuisce a definire nell'ambito assegnatogli - le politiche della
salute - l'indirizzo politico-amministrativo della Giunta regionale
stessa. A tali funzioni viene assegnato su richiesta del Presidente,
organo di elezione diretta (ai sensi dell'art. 122, ultimo comma,
Cost.). Con tale nomina si genera un rapporto di immedesimazione
organica con la Giunta, cosicchè la lesione delle attribuzioni
dell'assessore si traduce nella lesione delle attribuzioni, nella
medesima materia, della Giunta regionale di cui è parte e,
conseguentemente, della Regione.
Quanto alle attribuzioni regionali in discussione, occorre
rilevare che la delibera n. 508 del 2016, proposta dall'assessore
Venturi e approvata dalla Giunta regionale, ha autorizzato l'impiego
di personale infermieristico specializzato nell'assistenza sanitaria
in emergenza, sulla base di appositi protocolli operativi,
predisposti dal personale medico. Essa costituisce esercizio della
competenza amministrativa regionale in materia di organizzazione
sanitaria, «parte integrante della competenza [...] regionale in
materia della tutela della salute di cui al terzo comma del citato
art. 117 Cost. (ex plurimis sentenze n. 54 del 2015 e n. 371 del
2008)» (sentenza n. 137 del 2019) e «inerisce [...] ai metodi ed alle
prassi di razionale ed efficiente utilizzazione delle risorse umane,
finanziarie e materiali destinate a rendere possibile l'erogazione
del servizio» (sentenza n. 105 del 2007).
La delibera ha dato attuazione alle indicazioni già formulate
nel d.P.R. 27 marzo 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di
emergenza), in specie, all'art. 10 (che prevede che il «personale
infermieristico professionale, nello svolgimento del servizio di
emergenza, può essere autorizzato a praticare iniezioni per via
endovenosa e fleboclisi, nonchè a svolgere le altre attività e
manovre atte a salvaguardare le funzioni vitali, previste dai
protocolli decisi dal medico responsabile del servizio»), e nella
successiva intesa in conferenza Stato-Regioni (Atto d'intesa tra
Stato e regioni di approvazione delle linee guida sul sistema di
emergenza sanitaria dell'11 aprile 1996, in applicazione del decreto
del Presidente della Repubblica 27 marzo 1992). Tale atto ha,
infatti, definito i «requisiti organizzativi e funzionali della rete
dell'emergenza», individuando nella centrale operativa il centro di
raccolta di tutte le «richieste telefoniche di urgenza ed emergenza
convogliate attraverso il numero unico 118», e il centro di
individuazione degli interventi più idonei per dare risposta alle
citate richieste, sulla base di protocolli operativi interni, «di
valutazione di criticità dell'evento», che utilizzino «codifiche e
terminologie standard non suscettibili di ambiguità interpretative»
e siano «sottoposti a periodica valutazione e revisione».
Questo dettagliato apparato di misure si colloca nell'ambito del
conferimento alle Regioni di più ampie competenze e responsabilità
in ordine alla pianificazione e organizzazione dei servizi sanitari,
in linea con quanto stabilito dall'art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992
e in attuazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
7.- In conclusione, il ricorso deve essere accolto.
Si dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla
Commissione dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli
odontoiatri di Bologna, adottare, a conclusione del procedimento
disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, la sanzione della radiazione
dall'albo dei medici a carico dell'assessore alle politiche della
salute della Regione Emilia-Romagna, dott. Sergio Venturi, per aver
questi proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta
regionale n. 508 del 2016.
Pertanto, va annullata la sanzione della radiazione dall'albo dei
medici, adottata a conclusione del procedimento disciplinare prot. n.
2501/gp/pm, a carico dell'assessore alle politiche della salute della
Regione Emilia-Romagna.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile l'intervento in giudizio del dott. Sergio
Venturi;
2) dichiara ammissibile l'intervento in giudizio dell'Ordine
provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna;
3) dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla
Commissione dell'Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli
odontoiatri di Bologna, adottare, a conclusione del procedimento
disciplinare prot. n. 2501/gp/pm, la sanzione della radiazione
dall'albo dei medici a carico dell'assessore alle politiche della
salute della Regione Emilia-Romagna, dott. Sergio Venturi, per aver
questi proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta
regionale 11 aprile 2016, n. 508 (Principi e criteri in ordine alla
predisposizione di Linee guida regionali per l'armonizzazione dei
protocolli avanzati di impiego di personale infermieristico adottati
ai sensi dell'art. 10 D.P.R. 27 marzo 1992 per lo svolgimento del
servizio di emergenza sanitaria territoriale 118) e al Presidente del
Consiglio dei ministri e al Ministro della salute non provvedere a
seguito dell'Atto di significazione della Giunta regionale
dell'Emilia-Romagna, trasmesso in data 27 dicembre 2018;
4) annulla per l'effetto la sanzione disciplinare irrogata con
l'atto indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA