1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 434 SENTENZA 21 - 31 ottobre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Insindacabilita' di scelte discrezionali del legislatore - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Rilevanza della questione - Sussistenza - Contrario assunto avanzato dal foro erariale - Infondatezza. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali derivanti dall'esposizione ultradecennale all'amianto - Rivalutazione dei periodi di lavoro soggetti all'assicurazione, mediante moltiplicazione per il coefficiente di 1,5 - Inapplicabilita' del beneficio ai soggetti gia' pensionati per anzianita' o vecchiaia al momento dell'entrata in vigore della legge denunciata - Prospettata, irragionevole, disparita' di trattamento con lesione della garanzia previdenziale - Non fondatezza della questione. - Legge 27 marzo 1992, n. 257, art. 13, comma 8, come modificato dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 5 giugno 1993, n. 169 (convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271). - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma. Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Malattie professionali derivanti dall'esposizione ultradecennale all'amianto - Beneficio contributivo - Soggetti destinatari - Rinuncia all'azione ed estinzione dei procedimenti - Ritenuta indiretta forma di coazione a non far valere i propri diritti da parte degli interessati - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 25. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma. (002C1002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 8,
della legge 27 marzo 1992, n. 257 (Norme relative alla cessazione
dell'impiego dell'amianto), come modificato dalla legge 27 marzo
1993, n. 271 - recte: come modificato dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge 5 giugno 1993, n. 169 (Disposizioni urgenti per i
lavoratori del settore dell'amianto), convertito, con modificazioni,
nella legge 4 agosto 1993, n. 271 - e dell'art. 80, comma 25, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001),
promosso con ordinanza del 18 dicembre 2001 dal Tribunale di Ravenna
nel procedimento civile vertente tra Gamberini Roberto ed altro e
l'INPS, iscritta al n. 59 del registro ordinanze 2002 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7 - prima serie speciale
- dell'anno 2002.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2002 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato Alessandro Riccio per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio nel quale due ex dipendenti della
Compagnia portuale di Ravenna, ai quali la pensione di anzianità era
stata liquidata con decorrenza 1 maggio 1987, avendo ricevuto
dall'INAIL l'attestazione di esposizione all'amianto per oltre un
decennio, hanno chiesto il riconoscimento del beneficio della
rivalutazione contributiva di cui all'art. 13, comma 8, della legge
27 marzo 1992, n. 257, il Tribunale di Ravenna, con ordinanza del
18 dicembre 2001, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale del citato art. 13, comma 8, della legge
27 marzo 1992, n. 257 (Norme relative alla cessazione dell'impiego
dell'amianto), come modificato dalla legge 27 marzo 1993, n. 271
recte: come modificato dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge
5 giugno 1993, n. 169 (Disposizioni urgenti per i lavoratori del
settore dell'amianto), convertito, con modificazioni, nella legge
4 agosto 1993, n. 271 - e dell'art. 80, comma 25, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), nella
parte in cui, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione,
non stabiliscono che l'erogazione del beneficio della rivalutazione
contributiva ivi prevista spetti ai lavoratori esposti all'amianto
per oltre un decennio che fossero già pensionati al momento
dell'entrata in vigore della citata legge n. 257 del 1992.
Il Tribunale remittente, dopo aver precisato che da un atto di
indirizzo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale del
20 aprile 2000 risulta che per i lavoratori portuali l'esposizione
all'amianto attraverso manipolazioni dirette ha avuto inizio alla
data della relativa assunzione (coincidente con l'iscrizione nei
registri portuali) e si è conclusa prima della entrata in vigore
della legge n. 257 del 1992, essendo cessata il 31 dicembre 1990, fa
una serie di considerazioni relative all'uso nocivo dell'amianto, ai
progressi della scienza medica al riguardo, alla relativa
consapevolezza dimostrata dalla comunità europea fin dal 1983
(direttiva del Consiglio n. 83/477/CEE) ed al ritardo dell'Italia nel
dare attuazione alla suddetta direttiva, avendo il nostro Paese
provveduto a tale doverosa incombenza solo con il decreto legislativo
15 agosto 1991, n. 277, emanato dopo una condanna subita da parte
della Corte di giustizia CEE (sentenza 13 dicembre 1990, n. 240).
In tale situazione, anche in considerazione dell'inclusione, da
parte della giurisprudenza della Corte di cassazione, nella platea
dei destinatari del beneficio de quo di tutti i soggetti ancora
inseriti nel mondo del lavoro alla data di entrata in vigore della
legge n. 257 del 1992, qualunque fosse il loro stato occupazionale
del momento (di occupato nel settore dell'amianto, di disoccupato, di
sospeso ovvero di occupato in un settore diverso), a prescindere
dall'attualità dell'esposizione, così come addirittura dei titolari
di pensione o assegno di invalidità (sul presupposto del
mantenimento da parte loro di una residua capacità lavorativa), non
si comprende come mai la stessa Corte, con giurisprudenza ormai
consolidata, abbia sempre escluso l'applicabilità del beneficio di
cui si tratta nei confronti di coloro che al momento dell'entrata in
vigore della legge n. 257 del 1992 fossero già titolari di pensione
di anzianità (come gli attuali ricorrenti) ovvero di vecchiaia.
Osserva il remittente che diverse sono le censure che possono
essere mosse non solo al più volte citato art. 13, comma 8, della
legge n. 257 del 1992, interpretato nel senso suindicato, ma anche
all'art. 80, comma 25, della successiva legge n. 388 del 2000, che
dello stesso art. 13, comma 8, fornirebbe indiretta interpretazione
autentica.
Le suddette disposizioni si pongono, infatti, in contrasto con i
parametri invocati in primo luogo perchè, in violazione del
principio di eguaglianza, riservano ai soggetti già pensionati di
cui si è detto un trattamento ingiustificatamente deteriore rispetto
agli altri soggetti che si ritengono compresi fra i destinatari del
beneficio di natura previdenziale in argomento, pur essendo stata
accertata nei loro confronti la medesima situazione di rischio.
Sarebbe, inoltre, ravvisabile un contrasto con il principio di
razionalità e coerenza normativa di cui all'art. 3 della
Costituzione in quanto, se il contenuto precettivo delle disposizioni
impugnate fosse quello loro attribuito dalla giurisprudenza della
Corte di cassazione, esse sarebbero in conflitto con la loro stessa
ratio - da individuare, anche secondo quanto affermato da questa
Corte nella sentenza n. 5 del 2000, nella volontà del legislatore di
offrire un indennizzo a tutti i lavoratori che sono stati esposti ad
un rischio ritenuto morbigeno - perchè si finirebbe "per negare lo
stesso indennizzo ad una circoscritta categoria di soggetti che hanno
subito la stessa esposizione parimenti morbigena per motivi di
lavoro" di coloro del cui diritto non si dubita.
Con specifico riguardo all'art. 80, comma 25, della legge n. 388
del 2000, il remittente precisa, inoltre, che tale norma si porrebbe
in contrasto con l'art. 3 della Costituzione anche ove stabilisce che
non si fa luogo al recupero, da parte dell'INPS, degli importi
oggetto di ripetizione di indebito nei confronti dei titolari di
pensione interessati al beneficio, in conseguenza della rinuncia
all'azione da parte del pensionato e dell'estinzione del relativo
procedimento. Tale norma sembrerebbe, infatti, configurare solo per
tali soggetti "una forma indiretta di coazione a rinunciare alla
prosecuzione del giudizio".
Nell'ordinanza si sostiene infine che, come è già stato
sottolineato nella citata sentenza di questa Corte n. 5 del 2000, e
non è stato considerato invece dalla giurisprudenza ordinaria che si
contesta, la legge n. 257 del 1992 ha una copertura finanziaria che
non è dei soli 72 miliardi di lire previsti nel decreto-legge n. 169
del 1993 ma anche dei 110 miliardi di lire originariamente stanziati
dall'art. 13, comma 12, della legge n. 257 medesima. Detto questo, se
si pone un problema di sufficienza di questa copertura, esso non può
valere solo per una categoria di soggetti (i pensionati di anzianità
al momento dell'introduzione del beneficio) ma, caso mai, deve porsi
per tutti coloro che hanno titolo ad essere destinatari del
beneficio, non potendo, secondo quanto affermato da questa Corte
nella sentenza n. 136 del 2001, l'esigenza del contenimento della
spesa "autorizzare un uso sperequato e discriminatorio della
discrezionalità normativa che sconfini nella aperta violazione di
altri principi cardine dell'ordinamento costituzionale".
2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso chiedendo, anche in una memoria
aggiunta, che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
La difesa erariale, dopo aver osservato che il remittente pone in
realtà in discussione scelte di politica sociale riservate alla
discrezionalità del legislatore, sottolinea che la ricostruzione
interpretativa della normativa impugnata operata dalla giurisprudenza
della Corte di cassazione, a partire dalla sentenza n. 6605 del 1998,
cui il Tribunale di Ravenna si oppone, è invece da considerare
quella maggiormente conforme al dato letterale, sistematico e
teleologico delle disposizioni impugnate. È, infatti, da ritenere
che il legislatore abbia concepito il beneficio contributivo in
discussione come meccanismo diretto a facilitare il raggiungimento
dei requisiti assicurativi necessari per l'accesso al pensionamento e
non come strumento finalizzato ad incrementare i trattamenti
pensionistici già erogati al momento dell'entrata in vigore della
legge n. 257 del 1992. Questa è l'unica interpretazione della
disposizione di cui all'art. 13, comma 8, della citata legge n. 257
del 1992, attualmente impugnato, che risulti armonica rispetto ai
precedenti commi 2 e 7 dello stesso art. 13 ed è anche
l'interpretazione su cui poggia la copiosa giurisprudenza della Corte
di cassazione che ha legittimamente diversificato il trattamento da
attribuire ai soggetti già titolari di pensione di anzianità e di
vecchiaia rispetto ai titolari di assegno e pensione di invalidità.
Soltanto a questi ultimi è stata riconosciuta la possibilità di
avvalersi della rivalutazione contributiva de qua in quanto solo ad
essi può essere riconosciuta una residua capacità lavorativa, con
l'esigenza di incrementare l'anzianità contributiva per conseguire
le prestazioni di vecchiaia.
La suddetta interpretazione la quale, quindi, esclude che il
beneficio contributivo di cui si tratta possa essere attribuito a
tutti i soggetti che comunque, nel corso della loro vita lavorativa,
siano stati esposti ad inalazione di fibre di amianto, è stata
confermata ed arricchita di ulteriori argomenti dalla Corte di
cassazione anche dopo la sentenza costituzionale n. 5 del 2000 (v.
per tutte Cass. 3 aprile 2001, n. 4913) ed è l'unica che risulta
coerente con la copertura di spesa predisposta dal legislatore in
materia. Va, infatti, considerato al riguardo che, allo stato, hanno
ottenuto il riconoscimento dell'esposizione ultradecennale
all'amianto 42.000 lavoratori, di cui 10.108 attivi al momento della
entrata in vigore della citata legge n. 257 del 1992, mentre
risultano presentate circa 132.000 domande di riconoscimento di
esposizione all'amianto. Da ciò si desume che, in considerazione
della platea dei potenziali interessati, una eventuale pronuncia di
illegittimità costituzionale della normativa impugnata
determinerebbe "rilevanti maggiori oneri a carico della finanza
pubblica".
L'Avvocatura dello Stato sostiene, infine, la natura meramente
interpretativa della questione in argomento.
3. - Si è costituito l'INPS che ha concluso chiedendo che la
questione sia dichiarata manifestamente infondata.
L'Istituto sottolinea che la norma di cui all'art. 13, comma 8,
della legge n. 257 del 1992 deve essere riguardata nell'ambito della
logica dei prepensionamenti, come ritenuto fin dalle sue prime
pronunce in argomento dalla Corte di cassazione. Interpretare la
norma in modo diverso vorrebbe dire non solo snaturare la ratio legis
consistente nella introduzione di un meccanismo diretto a favorire il
pensionamento dei lavoratori esposti all'amianto ma significherebbe
anche attribuire un identico trattamento a situazioni disomogenee,
come ha lucidamente sottolineato la stessa Corte di cassazione nella
sentenza n. 12524 del 2001, nella quale si è fra l'altro ritenuta
manifestamente infondata una questione di costituzionalità analoga a
quella attualmente sollevata richiamandosi il principio, ormai
consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui "non
può contrastare con il principio di uguaglianza un differenziato
trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti ma in momenti
diversi nel tempo perchè lo stesso fluire di questo costituisce di
per sè un elemento diversificatore".

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Ravenna, nel corso di un giudizio civile per
la riliquidazione della pensione di anzianità promosso contro l'INPS
da due lavoratori portuali collocati in quiescenza il 30 aprile 1987
ed in possesso dell'attestazione dell'INAIL di essere stati esposti
alle polveri di amianto per oltre un decennio, ha sollevato, con
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992, n. 257 (Norme relative
alla cessazione dell'impiego dell'amianto), come modificato
dall'art. 1, comma 1, del decreti-legge 5 giugno 1993, n. 169
(Disposizioni urgenti per i lavoratori del settore dell'amianto),
convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271, e
dell'art. 80, comma 25, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001), in quanto dette norme, come
costantemente interpretate dalla giurisprudenza della Corte di
cassazione, non prevedono che spetti ai soggetti già titolari di
pensione di anzianità o di vecchiaia al momento di entrata in vigore
della legge n. 257 del 1992 (28 aprile 1992) il beneficio
contributivo di cui al citato art. 13, comma 8, della stessa,
consistente nella moltiplicazione, ai fini delle prestazioni
pensionistiche, per il coefficiente di 1,5 dell'intero periodo
lavorativo soggetto all'assicurazione obbligatoria contro le malattie
professionali derivanti dall'esposizione all'amianto.
Secondo il remittente il beneficio oggetto del giudizio a quo ha
natura di indennizzo del pericolo corso dai lavoratori per essere
stati esposti all'amianto per il periodo indicato; la moltiplicazione
per il coefficiente di 1,5, ai fini delle prestazioni pensionistiche,
dell'intero periodo lavorativo soggetto all'assicurazione
obbligatoria contro le malattie professionali derivanti
dall'esposizione all'amianto atterrebbe quindi al bene salute e non
costituirebbe un'agevolazione all'esodo dei lavoratori impiegati in
attività comportanti l'uso dell'amianto. Ciò, secondo l'opinione
del remittente, è stato già affermato da questa Corte nella
sentenza n. 5 del 2000 e successivamente dalla giurisprudenza
ordinaria (Cass. 3 aprile 2001, n. 4913).
Una volta identificata nel senso suindicato la ratio del citato
comma 8 dell'art. 13 della legge n. 257 del 1992, la inapplicabilità
del beneficio ai lavoratori già fruenti della pensione di vecchiaia
o di anzianità sarebbe irragionevole perchè si risolverebbe nel
praticare un trattamento ingiustificatamente deteriore a soggetti che
si sono trovati nella medesima situazione di coloro ai quali esso si
applica e contrasterebbe quindi con il principio di eguaglianza -
art. 3 Cost. - nonchè con l'art. 38, secondo comma, Cost., in quanto
tali soggetti percepirebbero una prestazione previdenziale
insufficiente.
L'illegittimità costituzionale del citato art. 13, comma 8,
comporterebbe anche quella dell'art. 80, comma 25, della legge n. 388
del 2000 il quale stabilisce, in caso di rinuncia all'azione,
l'estinzione dei giudizi aventi ad oggetto la domanda di
riliquidazione della pensione proposta dai soggetti già pensionati
al momento dell'entrata in vigore della prima norma, la compensazione
delle spese e l'irripetibilità delle somme loro indebitamente
erogate a tale titolo; norma quest'ultima che sembra contenere
un'indiretta interpretazione autentica della prima e costituisce
un'illegittima coazione nei confronti dei soggetti già pensionati a
non far valere i propri diritti.
2. - Si rileva, in via preliminare, che le eccezioni di
inammissibilità sollevate dall'Avvocatura dello Stato non possono
essere accolte.
Non vale, infatti, nel caso in esame, invocare la
discrezionalità legislativa perchè il giudice remittente censura di
irragionevolezza proprio la scelta operata dal legislatore,
adducendone il contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Quanto alla rilevanza è sufficiente osservare che dall'ordinanza
di remissione risulta che i soggetti attori nel giudizio a quo
godevano della pensione di anzianità da circa cinque anni prima
dell'entrata in vigore della legge n. 257 del 1992.
3. - La questione non è fondata.
È necessario ripercorrere l'iter degli interventi normativi,
comunitari e nazionali, che si sono succeduti in materia di
progressiva riduzione e di finale eliminazione dei rischi derivanti
dall'uso dell'amianto, a partire dalla direttiva CEE n. 477 del
19 settembre 1983.
Nelle considerazioni premesse all'articolato, mentre si dava atto
della nocività dell'amianto, si rilevava nel contempo che erano
numerose le situazioni di lavoro in cui tale agente nocivo era
presente; che le conoscenze scientifiche dell'epoca non consentivano
di stabilire il livello al di sotto del quale non vi fossero più
rischi per la salute, rischi da ritenere comunque proporzionati al
tipo di lavorazione, al correlativo grado di concentrazione
dell'amianto e ai tempi di esposizione.
Sulla base di tali considerazioni, il provvedimento dettava una
serie di disposizioni dirette, anzitutto, ad accertare, mediante le
opportune notifiche da parte delle imprese, le lavorazioni comunque
comportanti l'uso dell'amianto ed i livelli di concentrazione e ad
ottenere la eliminazione di un certo tipo di lavorazione
(applicazione dell'amianto a spruzzo: art. 5), l'adozione di misure
concernenti le modalità di svolgimento delle lavorazioni, la
protezione degli ambienti in cui si svolgevano, ed, infine,
l'accertamento delle condizioni di salute dei lavoratori e la
dotazione di idonei equipaggiamenti individuali, qualora non fosse
stato possibile eliminare altrimenti i rischi.
A tale direttiva gli Stati membri avrebbero dovuto dare
attuazione entro il 1 gennaio 1987, ad esclusione delle attività
estrattive dell'amianto per le quali era previsto un termine più
lungo.
Poichè l'Italia non aveva adottato i provvedimenti dovuti, la
Corte di giustizia delle Comunità europee, a seguito di procedura di
infrazione promossa dalla Commissione, con sentenza 13 dicembre 1990,
n. 240, la dichiarò inadempiente agli obblighi che le incombevano in
forza del Trattato CEE.
Successivamente il Consiglio emise la direttiva n. 382 del 1991
con la quale, nel ribadire la nocività dell'amianto e la sua
presenza in numerose situazioni di lavoro e quindi la necessità di
prevederne la sostituzione con altro materiale non pericoloso o meno
pericoloso, vietò, in aggiunta alla applicazione a spruzzo, altre
forme d'impiego del materiale e indicò nuovi valori limite, pur
dando ancora atto che non erano del tutto noti allo stato delle
conoscenze scientifiche le circostanze in cui l'amianto poteva essere
morbigeno e i tempi di insorgenza delle diverse patologie.
Per dare attuazione alla suindicata direttiva n. 477 del 1983 e
ad altre concernenti la protezione dei lavoratori contro i rischi
derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici
durante il lavoro, in esecuzione della delega di cui all'art. 7 della
legge 30 luglio 1990, n. 212, fu emesso il decreto legislativo
15 agosto 1991, n. 277, il quale, tra l'altro, all'art. 31 fissò i
valori limite di esposizione alla polvere di amianto, espressi come
media ponderata in funzione del tempo di riferimento di otto ore.
Fu poi emanata la legge n. 257 del 1992 il cui art. 1, comma 1,
individua le finalità con essa perseguite nella dismissione
dell'amianto dalla produzione e dal commercio, nella cessazione
dell'estrazione, dell'importazione, dell'esportazione,
dell'utilizzazione di detto materiale e dei prodotti che lo
contengono, nonchè nella bonifica delle aree inquinate, nella
ricerca di materiali sostitutivi e nella riconversione produttiva.
L'art. 13 della legge in esame, costituente il capo IV intitolato
"Misure di sostegno per i lavoratori", prevede una serie di misure di
carattere previdenziale: collocamento in cassa integrazione
straordinaria, pensionamenti anticipati per un numero limitato di
lavoratori calcolato in seicento unità, rivalutazione ai fini
contributivi del periodo di lavoro durante il quale i lavoratori
fossero stati esposti all'amianto.
Nell'ambito di tali misure fu inserito, al comma 8, il beneficio
di cui si discute nel presente giudizio. Il testo originario della
disposizione era il seguente: "Ai fini del conseguimento delle
prestazioni pensionistiche i periodi di lavoro soggetti
all'assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali
derivanti dall'esposizione all'amianto gestita dall'INAIL quando
superano i dieci anni sono moltiplicati per il coefficiente di 1,5".
L'ultima parte della disposizione dette luogo ad incertezze
interpretative in quanto si ritenne non chiaro se ad essere soggetto
a rivalutazione mediante moltiplicazione per il coefficiente indicato
fosse soltanto il periodo di lavoro eccedente il decennio, oppure
l'intero periodo di esposizione all'amianto una volta che esso si
fosse protratto per più di dieci anni (cfr. Camera dei deputati, XI
legislatura, Assemblea, discussioni, resoconto della seduta del
12 luglio 1993, intervento del relatore del disegno di legge n. 2744
di conversione del d.l. n. 169 del 1993).
Il Governo intervenne con decretazione d'urgenza e, dopo un primo
d.l. (5 aprile 1993, n. 95) non convertito, fu emesso il d.l. n. 169
del 1993, convertito con modifiche nella legge n. 271 del 1993.
Il testo originario dell'art. 1 del d.l. n. 169 del 1993,
sostitutivo del comma 8 dell'art. 13 della legge n. 257 del 1992, era
così formulato: "Per i lavoratori dipendenti dalle imprese che
estraggono amianto o utilizzano amianto come materia prima, anche se
in corso di dismissione o sottoposte a procedura fallimentare o
fallite o dismesse, che siano stati esposti all'amianto per un
periodo superiore ai dieci anni, l'intero periodo lavorativo soggetto
all'assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali
derivanti dall'esposizione all'amianto, gestita dall'INAIL, è
moltiplicato, ai fini delle prestazioni pensionistiche, per il
coefficiente di 1,5".
In sede di conversione fu eliminato ogni riferimento al tipo di
attività svolta dalle imprese ed alla situazione in cui esse
versassero.
4. - L'esposizione della vicenda legislativa in cui si colloca la
prima delle norme censurate consente di escludere che la ratio della
medesima sia quella, risarcitoria o indennitaria, indicata dal
remittente, con ciò venendo meno lo stesso presupposto della sua
asserita illegittimità costituzionale in riferimento all'art. 3
della Costituzione.
La legge n. 257 del 1992 ha la sua origine storica nella
direttiva comunitaria n. 477 del 1983 che, sulla base della accertata
nocività dell'amianto, prescriveva l'adozione di una serie di misure
finalizzate all'eliminazione dei rischi derivanti dall'utilizzazione
del suindicato materiale in ogni fase e con qualsiasi modalità di
lavorazione (come è reso palese anche dall'esplicito riferimento
alla "cessazione dell'impiego dell'amianto" contenuto nel suo
titolo).
A sua volta, il capo IV della legge stessa, che si esaurisce
nell'art. 13, è intitolato "Misure di sostegno per i lavoratori" e
contiene, come si è detto, altre misure oltre quella in oggetto,
quali il collocamento in cassa integrazione ed i prepensionamenti,
riguardanti, per loro natura, soltanto i soggetti ancora inseriti nel
circuito lavorativo e quindi la sorte del loro rapporto di lavoro in
considerazione della difficoltà di instaurarne altri.
Inoltre, il testo originario del comma 8 dell'art. 13 della legge
n. 257 del 1992 iniziava con l'espressione "ai fini del conseguimento
delle prestazioni pensionistiche... ". La necessità di modificare
tale testo sorse non con riguardo a siffatta espressione, bensì,
come si è detto e come risulta con chiarezza dai lavori preparatori
alla legge n. 271 del 1993 (v. Camera dei deputati, XI legislatura,
Assemblea, discussioni, resoconto della seduta del 12 luglio 1993,
citato intervento del relatore del relativo disegno di legge
n. 2744), riguardo alla determinazione del periodo lavorativo oggetto
della rivalutazione. Ne consegue che l'espressione "ai fini delle
prestazioni pensionistiche", contenuta nel testo attuale della norma
censurata, deve essere letta come riferentesi alle prestazioni
pensionistiche da conseguire e cioè come sostanzialmente equivalente
a quella originaria.
Tale opinione trova ulteriore conforto in affermazioni formulate
nel corso dei lavori preparatori ed, in particolare, nel passo della
relazione citata in cui la disposizione in questione viene assimilata
a quelle concernenti la cassa integrazione ed i prepensionamenti
nonchè nella precisazione effettuata nella successiva discussione in
Assemblea secondo cui il beneficio era diretto ai lavoratori che "per
il solo motivo di aver lavorato l'amianto e per il carattere
morbigeno di tale lavorazione non trovano spazi sul mercato del
lavoro, ormai tutto nominativo".
5. - Il giudice remittente sostiene che, se la misura in
questione fosse predisposta ad ovviare alla difficoltà per i
lavoratori del settore amianto di mantenere il posto di lavoro o di
trovarne altro, e quindi ad assicurarne il collocamento in
quiescenza, essa non raggiungerebbe lo scopo in quanto il periodo
contributivo di quindici anni - e cioè il minimo garantito dalla
norma in esame - non sarebbe sufficiente per la maturazione del
diritto a pensione. Il giudice a quo sostiene inoltre che questa
Corte nella sentenza. n. 5 del 2000 ha già affermato la funzione
risarcitoria della rivalutazione contributiva prevista dal comma 8
dell'art. 13 impugnato. Infine, ad avviso del Tribunale di Ravenna,
l'esclusione dei soggetti già pensionati al momento dell'entrata in
vigore della legge n. 257 del 1992 non potrebbe essere giustificata
neppure con il rispetto delle esigenze di bilancio, perchè tali
esigenze sono state soddisfatte con l'individuazione dei necessari
stanziamenti, come questa Corte ha ritenuto con la sentenza citata.
6. - Nessuna di tali tesi può essere condivisa.
Come si è premesso, gli organi della Comunità ed il legislatore
nazionale si sono trovati a dover dettar norme riguardanti una
materia della quale molti aspetti non erano del tutto noti. Infatti,
se da un lato la nocività dell'amianto era da tempo accertata, non
erano - e non lo sono tuttora - appieno conosciuti le modalità ed i
tempi con i quali le polveri di amianto producono le gravi patologie
ad esse riconducibili; d'altro canto, l'utilizzazione dell'amianto
non era ristretta a ben precise categorie di imprese, sicchè non era
possibile identificare i beneficiari con riguardo al tipo di azienda
in cui lavorassero o avessero lavorato. Proprio la consapevolezza che
la realtà di fatto delle imprese e delle lavorazioni comportanti in
qualsiasi forma l'uso dell'amianto non era determinabile indusse il
Parlamento all'eliminazione, in sede di conversione, di quella parte
della norma che delimitava la platea dei destinatari del beneficio in
relazione all'appartenenza ad imprese che estraessero o utilizzassero
amianto come materia prima. Da qui il carattere approssimativo della
normativa rispetto ai fini perseguiti, ma non contraddittorio nè
irragionevole. D'altra parte, come questa Corte ha affermato, non
ogni incoerenza o imprecisione di una normativa può venire in
questione ai fini dello scrutinio di costituzionalità (v., tra le
altre, proprio la sentenza n. 5 del 2000 invocata dal remittente).
Nè è vero che questa Corte, nella sentenza n. 5 del 2000, abbia
affermato il carattere risarcitorio del beneficio in esame escludendo
che esso abbia invece la principale funzione di permettere ai
lavoratori coinvolti nel processo di dismissione delle lavorazioni
comportanti l'uso dell'amianto di ottenere il diritto alla pensione.
Nello stabilire il significato ed il valore di un precedente
occorre tenere conto del contesto e, soprattutto, identificarne la
ratio con riguardo alla questione oggetto della decisione. Il quesito
al quale questa Corte ha risposto con la sentenza da ultimo
richiamata consisteva nello stabilire se la norma dell'art. 13, comma
8, della legge n. 257 del 1992 come modificata, avesse descritto una
fattispecie sufficientemente determinata, tale da escludere
l'attribuzione all'amministrazione di una discrezionalità così
ampia da rendere possibili trattamenti diversi per casi analoghi o
eguale trattamento di situazioni diverse. La decisione fu positiva
nel senso che la fissazione del tempo di esposizione all'amianto -
oltre un decennio - unitamente a quella del limite superato il quale
la concentrazione dell'amianto aveva potenzialità morbigene induceva
a negare la paventata eventualità, senza alcun riferimento al
profilo prospettato dal remittente.
Alla luce di queste considerazioni, l'espressione contenuta nella
sentenza stessa che la norma ha "la finalità di offrire, ai
lavoratori esposti all'amianto per un apprezzabile periodo di tempo
(almeno dieci anni), un beneficio correlato alla possibile incidenza
invalidante di lavorazioni che, in qualche modo, presentano
potenzialità morbigene" non ha il valore che le attribuisce il
remittente. Si può infatti osservare che proprio la possibilità di
contrarre una patologia derivante dall'esposizione all'amianto rende
difficile la collocazione al lavoro delle persone che si siano
trovate nella situazione descritta dalla norma, come fu rilevato
anche nel corso dei lavori preparatori.
Non assume alcun rilievo in senso contrario a quanto si è
esposto la ricomprensione tra i destinatari della disposizione di
coloro che, pur non avendo ancora raggiunto l'anzianità contributiva
massima, abbiano maturato prima dell'entrata in vigore della legge
n. 257 del 1992, anche senza l'applicazione del beneficio di cui si
tratta, i requisiti di contribuzione per il conseguimento della
pensione di anzianità o di vecchiaia e siano stati collocati in
quiescenza in data successiva, atteso che essa trova giustificazione
nel principio generale secondo cui le prestazioni si liquidano sulla
base della legge vigente alla data della liquidazione stessa. La
circostanza che tale inclusione si traduce, così come avverrebbe per
i pensionati attualmente esclusi dalla rivalutazione contributiva,
nella possibilità di ottenere un aumento della misura della pensione
e non in un'agevolazione per il raggiungimento del trattamento
pensionistico non è sufficiente a determinare la necessità di una
parificazione di disciplina in quanto, come più volte è stato
affermato da questa Corte, "l'estensione di agevolazioni a categorie
di soggetti non contemplate dalla disciplina di favore può ritenersi
costituzionalmente necessitata solo ove, accertata la piena
omogeneità delle situazioni poste a confronto, lo esiga la ratio
della disciplina invocata quale tertium comparationis" (v. sentenze
n. 431 del 1997 e n. 86 del 1985, nonchè ordinanza n. 194 del 2000).
Nella specie, tale omogeneità va esclusa in considerazione della
diversità di date di conseguimento del diritto cui si deve fare
riferimento per ciascuna delle categorie di soggetti di cui si tratta
e della corrispondenza di tale criterio discretivo ai principi
generali regolatori della materia, corrispondenza che porta a
concludere che il legislatore ha esercitato non irragionevolmente la
discrezionalità che gli compete nella scelta delle modalità di
configurazione dei trattamenti che - come la rivalutazione
contributiva in oggetto - abbiano carattere eccezionale.
Ma ciò che più conta è che anche nei confronti dei soggetti
già in possesso al 28 aprile 1992 dei requisiti per ottenere la
pensione di anzianità o di vecchiaia il beneficio di cui si discute
conserva la finalità di incentivare l'esodo dal mondo del lavoro.
Infine, non è condivisibile l'opinione del giudice a quo secondo
la quale il legislatore avrebbe previsto l'estensione del beneficio
ai soggetti già fruenti della pensione di anzianità o di vecchiaia
al momento di entrata in vigore della legge, indicando le somme
occorrenti per provvedervi e i relativi stanziamenti.
Basta rilevare sul punto che, mentre non risulta che alcuna
indagine preventiva fu svolta riguardo al numero dei lavoratori già
pensionati all'entrata in vigore della legge n. 257 del 1992, il
rappresentante del Governo manifestò perplessità sull'adeguatezza
degli stanziamenti qualora fosse stata eliminata dal decreto la
limitazione del beneficio ai lavoratori operanti in imprese
estrattive o che impiegavano l'amianto come materia prima (v. Camera
dei deputati, XI legislatura, Assemblea, discussioni, resoconto della
seduta del 12 luglio 1993, p. 15950 e s.).
7. - La questione non è fondata neppure in riferimento
all'art. 38, secondo comma, della Costituzione.
Questa Corte, infatti, ha più volte escluso che la garanzia
prevista da tale precetto costituzionale possa riguardare le pensioni
di anzianità liquidate, come quelle cui si riferisce il presente
giudizio, nel regime precedente alla riforma introdotta dalla legge
8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio
e complementare), presupponendo esse la sola maturazione di una
determinata anzianità contributiva (v. sentenza n. 416 del 1999 e
ordinanza n. 70 del 2002).
Comunque, pur prescindendo dalla suddetta considerazione,
all'infondatezza della questione si perviene in linea generale anche
in base all'affermazione di questa Corte secondo cui la norma
costituzionale di cui si tratta "esige che il trattamento
previdenziale sia sufficiente ad assicurare le esigenze di vita del
lavoratore pensionato; ma nell'attuazione di tale principio al
legislatore deve riconoscersi un margine di discrezionalità, anche
in relazione alle risorse disponibili, almeno quando non sia in gioco
la garanzia delle esigenze minime di protezione della persona" (cfr.,
ex multis sentenza n. 180 del 2001 e ordinanza n. 342 del 2002).
8. - L'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 8, della legge n. 257 del 1992
determina l'infondatezza anche della questione di costituzionalità
concernente l'art. 80, comma 25, della legge n. 388 del 2000,
sollevata come derivante dalla illegittimità della prima norma
censurata sotto il profilo che il citato comma 25 ne costituirebbe
una singolare forma d'interpretazione autentica. Infatti, una volta
ritenuta la legittimità costituzionale del citato art. 13, comma 8,
interpretato nel senso che esso esclude dal beneficio i soggetti già
pensionati per anzianità o vecchiaia al momento dell'entrata in
vigore della legge n. 257 del 1992, viene meno ogni dubbio sulla
legittimità del suindicato art. 80 sotto il profilo che
costituirebbe una coazione alla rinuncia a far valere un diritto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 8, della legge 27 marzo 1992, n. 257 (Norme
relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto), come modificato
dall'art. 1, comma 1, del d.l. 5 giugno 1993, n. 169 (Disposizioni
urgenti per i lavoratori del settore dell'amianto), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 1993, n. 271, e dell'art. 80,
comma 25, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale di
Ravenna con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 ottobre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C1002