1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 430 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2006
Ordinanza emessa il 27 novembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania sui ricorsi proposti da Ruggero Nicolino ed altri contro Ministero dell'interno ed altri Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana art. 23. (007C0744) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953, sui ricorsi n. 856/1999, n. 1287/1999 e
n. 6130/2000 R.G. proposto da Nicolino Ruggeri, Francesco Ruggeri,
Giacomo Ruggeri e Salvatore Ruggeri rappresentati e difesi dall'avv.
Gaetano Mercadante ed elettivamente domiciliati presso la segreteria
del tribunale;
Contro per quanto riguarda il ricorso n. 856/1999 ed i relativi
motivi aggiuntivi:
il Ministero dell'interno - Ufficio territoriale del Governo
di Messina;
il Ministero delle finanze - Dipartimento del territorio di
Messina, in persona del Ministro pro tempore;
il Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e per la
tutela delle acque in Sicilia, Presidente della Regione Siciliana,
tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato
di Catania, domiciliataria ex lege;
la Provincia regionale di Messina, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giulia
Carrara ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. F.
Marchese, sito in Catania, via V. Guzzardi n. 21;
il Comune di Valdina, in persona del sindaco pro tempore, non
costituito in giudizio;
il Comune di Messina, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo
Tigano ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv.
Virzì, sito in Catania, via Padova n. 41;
Per quanto riguarda il ricorso n. 1287/1999 ed i relativi motivi
aggiuntivi:
la Provincia regionale di Messina in persona del presidente
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Arturo Merlo,
elettivamente domiciliata in Catania in via Aloi n. 46, presso lo
studio dell'avv. Egidio Incorpora;
il Comune di Messina, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo
Tigano ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv.
Virzì, sito in Catania, via Padova n. 41;
Messinambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giovani Monforte, ed
elettivamente domiciliata presso la segreteria di questo Tribunale
amministrativo regionale, e nei confronti del Comune di Barcellona
Pozzo di Gotto, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. Sebastiano Manzù ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell'avv. Antonella Cannarozzo sito in Catania,
piazza Verga n. 16;
del Comune di Milazzo, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Rosaria Sottile ed elettivamente
domiciliato presso la segreteria di questo tribunale;
del Comune di Giardini-Naxos, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Laface ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Daniela Carone,
sito in Catania, via Capace n. 16;
del Comune di Villafranca Tirrena, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Fiore ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Carmelo Toscano
sito in Catania, via della Scogliera n. 1;
del Comune di Rometta, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Silvestro ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv. Giuseppe Nicolosi sito in
Catania, via P. Verri n. 9;
dei Comuni di Gioiosa Marea, Furnari, Itala, Verì, Pace del
Mela, Patti, Santa Lucia del Mela, Saponara, Francavilla,
Torregrotta, Scaletta Zanclea, Spadafora, Floresta, Taormina, Gaggi,
Valdina, non costituiti in giudizio;
del Commissario delegato emergenza rifiuti - Presidente della
Regione Siciliana, non costituito in giudizio;
Per quanto riguarda il ricorso n. 6130/2000 ed i relativi motivi
aggiunti:
la Prefettura di Messina, in persona del prefetto pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, nei cui uffici di Catania, in via Vecchia Ognina è
domiciliata ex lege;
la Provincia regionale di Messina, in persona del Presidente,
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Giulia Carrara, domiciliata in Catania, presso lo studio dell'avv. F.
Marchese, in via Guzzardi n. 21;
Comune di Messina, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Tigano, domiciliato in Catania,
via Padova n. 41, presso l'avv. Silvano Martella;
il Comune di Valdina, in persona del sindaco, legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro
Giorgianni con domicilio eletto in Catania, via Lago di Nicito,
presso lo studio dell'avv. Donato De Luca;
la S.p.A. Messinambiente in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Monforte, con
domicilio nella segreteria del Tribunale amministrativo regionale
adito; e nei confronti:
del Comune di Barcellona Pozzo di Gotto, in persona del sindaco
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Sebastiano Mazzù ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Antonella
Cannarozzo sito in Catania, piazza Verga n. 16;
del Comune di Milazzo, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Dario M. Carcione ed elettivamente
domiciliato presso prof. Vincenzo Vajola in Catania, via Dell'Oro
n. 135;
del Comune di Francavilla di Sicilia, in persona del sindaco
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Eleonora Vallone ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Maria Puglisi
sito in Catania, corso Italia n. 137;
del Comune di Rometta, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Silvestro ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'avv. Giuseppe Nicolosi sito in
Catania, via P. Verri n. 9;
del Comune di Villafranca Tirrena, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Fiore ed
elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Carmelo Toscano
sito in Catania, via della Scogliera n. 1;
dei Comuni di Gioiosa Marea, Furnari, Itala, Merì, Pace del
Mela, Patti, Santa Lucia del Mela, Saponara, Villafranca Tirrena,
Torregrotta, Scaletta Zanclea, Spadafora, Floresta, Taormina, Gaggi,
Giardini Naxos, non costituiti in giudizio;
del Commissario delegato emergenza rifiuti - Presidente della
Regione Siciliana, non costituito in giudizio; per l'annullamento:
A) Quanto al ricorso introduttivo n. 0856/1999 R.G.:
del decreto 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab., con il quale
il Prefetto di Messina ha disposto la requisizione di un'area
«ubicata in Valdina, C.da Cianina, già utilizzata fino al 18 gennaio
u.s. come sito di discarica per il conferimento di rr.ss.uu., nonchè
l'ordinanza del presidente della Provincia di Messina 19 ottobre
1998, n. 22, l'ordinanza del Sindaco di Valdina 18 ottobre 1998,
n. 246, e della nota 22 gennaio 1999, n. 2160/1999 del dipartimento
del Territorio di Messina.
B) Quanto al ricorso introduttivo n. 1287/1999 R.G.:
dell'ordinanza del 27 febbraio 1999, n. 5, mai notificata nè
comunicata, con la quale il Presidente della Provincia regionale di
Messina ha autorizzato il Comune di Messina a continuare a gestire la
discarica per lo smaltimento dei rr.ss.uu. sita in c.da Cianina del
Comune di Valdina, anche nell'interesse dei Comuni di Pace del Mela,
Itala e Scaletta», nonchè, ove occorra, dell'accordo di programma
stilato il 18 ottobre 1998, n. 1399 di affidamento della gestione
della discarica di Valdina alla S.p.A. Messinambiente; e per la
condanna:
C) Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti n. 856/1999 e
n. 1287/1999 ed al ricorso n. 6130/00 R.G.:
al risarcimento dei danni conseguenti all'illegittima
occupazione del fondo, di proprietà dei ricorrenti, esteso circa mq.
25.000, sito in c.da San Nicola del Comune di Valdina censito in
Catasto al foglio di mappa n. 1, p.lle 247, 249, 250, 251, 806, 281;
A) e B) quanto al ricorso n. 856/1999 (motivi aggiunti) ed al
ricorso n. 1287/1999 (motivi aggiunti):
alla restituzione dei terreni di proprietà dei ricorrenti,
illegittimamente occupati, previa rimessione in pristino stato o
pagamento, in favore dei ricorrenti, delle somme occorrenti per la
rimessione in pristino;
in via subordinata, alla rimessione in pristino della
maggiore estensione possibile del fondo, con la fissazione delle
modalità conservative della massa dei rifiuti restanti in
conformità a legge, al fine di preservare il fondo e di ridurre il
rischio di disastro ambientale;
qualora a seguito di CTU o verificazione si acclarasse
l'irreversibile trasformazione del fondo, totale o parziale, alla
restituzione della porzione di fondo non trasformata
irreversibilmente, previa rimessione in pristino; o al pagamento di
quanto occorrente alla rimessione in pristino; al pagamento del
valore della porzione irreversibilmente trasformata, mediante il
pagamento di una somma pari al valore venale del fondo oltre
interessi e rivalutazione;
in caso di rimessione in pristino, al risarcimento della
mancata disponibilità del fondo dalla data dell'illegittima
occupazione a quella della restituzione, nonchè per la sottrazione
dell'argilla effettuata dagli occupanti;
al risarcimento del danno ex art. 1224, secondo comma c.c.,
con interessi e rivalutazione monetaria in misura pari agli interessi
sulle somme come sopra liquidate, computati al saggio degli interessi
passivi praticati dagli istituti bancari presenti su piazza dal
momento dell'occupazione alla definizione del giudizio;
Visti i ricorsi, i ricorsi per motivi aggiunti ed i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 6 aprile 2006 il
Consigliere dott. Pancrazio Savasta;
Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale d'udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Ricorso n. 856/1999.

I ricorrenti sono comproprietari di un fondo in Contrada S.
Nicola del Comune di Valdina, individuato con le particelle 247 (già
247/a), 249, 250 (già 250/a), 251 (già 251/a), 806 (già 283/b),
281 (già 281/a), del foglio di mappa n. 1 del Comune di Valdina
estesa circa 25.000 mq. Tale fondo, ospita una cava di «argille
azzurre» di primissima qualità, non in esercizio.
Con decreto di sequestro preventivo del G.i.p. presso il
Tribunale di Messina è stata posta sotto sequestro la discarica di
r.s.u. sita in località Portella Arena del Comune di Messina nella
quale conferivano i propri rifiuti i Comuni di Messina, Milazzo,
Merì, Pace del Mela, Barcellona P.G., Patti, Scaletta Zanclea,
Itala, Saponara, Villafranca Tirrena, Rometta, Floresta, Gioiosa
Marea e Spadafora.
A seguito di tale provvedimento, il Sindaco di Valdina (comune
non colpito dall'emergenza rr.ss.uu. perchè dotato di un proprio
impianto) emetteva l'ordinanza 18 ottobre 1998, n. 246, con la quale
individuava in località «Cianina di Valdina» una discarica per
r.s.u., nella quale far conferire i rifiuti delle amministrazioni
succitate. Quale corrispettivo, il Comune di Valdina disponeva a
proprio favore il prezzo di L. 20 per ogni Kg di rifiuti da
corrispondersi da parte degli enti locali beneficiari.
Nessun compenso veniva riconosciuto ai proprietari del suolo ove
insiste la discarica.
A seguito di tale provvedimento, il Presidente della Provincia
regionale di Messina, con ordinanza 19 ottobre 1998, n. 22, ordinava
ai sensi dell'art. 13, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e dell'art. 5,
l.r. 21 aprile 1995, n. 40, lo smaltimento dei rr.ss.uu. prodotti dai
comuni menzionati nella discarica di C.da Cianina, dietro il
corrispettivo di L. 20/kg, sempre a favore del Comune di Valdina.
Detti provvedimenti, così come eventuali atti di esproprio, non
venivano notificati ai ricorrenti.
Ciononostante, dopo la loro adozione, venivano riversate ingenti
quantità di spazzatura nel fondo di proprietà di detti ricorrenti
sito in C.da S. Nicola di Valdina.
Questi ultimi si rivolgevano al Presidente del Tribunale di
Messina ai sensi dell'art. 700 c.p.c. per chiedere l'immediata
sospensione della predetta attività posta in essere a loro danno e
la rimessione in pristino dei luoghi.
Il giudizio cautelare veniva varie volte rinviato nel tentativo
di trovare una bonaria definizione della vicenda.
Il 18 gennaio 1999 scadeva il periodo di validità delle
ordinanze sopra menzionate del Presidente della Provincia regionale
di Messina e del Sindaco di Valdina, ma il terreno non veniva
restituito ai legittimi proprietari, restando, quindi, nel possesso
di non meglio definiti soggetti.
Frattanto, i comuni che avevano utilizzato il terreno dei
ricorrenti come discarica sospendevano il servizio di raccolta dei
rr.ss.uu., determinando così le premesse per l'emanazione del
decreto 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab. del Prefetto di Messina,
con il quale, considerati i «forti segnali di pregiudizio per
l'ordine e la sicurezza pubblica e che sussistono condizioni di
assoluta necessità ed urgenza che giustificano l'adozione di misure
atte a fronteggiare gli eventi», veniva disposta la requisizione di
un'area «ubicata in Valdina, C.da Cianina, già utilizzata fino al 18
gennaio u.s. come sito di discarica per il conferimento di RR.SS.UU.»
per il periodo di trenta giorni. Il provvedimento veniva emanato ai
sensi dell'art. 2, T.U. LL. P.S. R.D. n. 773/1931.
A titolo di indennizzo veniva prevista, per gli odierni
ricorrenti, la somma di L. 1.256.900 (a fronte della distruzione di
25.000 mq di terreno sfruttabile industrialmente).
Con ricorso notificato il 10 marzo 1999 e depositato il 12 marzo
1999, i ricorrenti hanno impugnato tale ultimo provvedimento,
deducendo, a sostegno delle proprie ragioni, le seguenti censure.
I) Carenza assoluta di potere. Nullità degli atti emanati per
violazione e falsa applicazione art. 2, r.d. 18 giugno 1931, n. 773
(T.U. LL. P.S.), art. 7, legge 20 marzo 1865, n. 2248 e art. 13,
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22. Eccesso di potere sotto il profilo
dello sviamento. Incompetenza.
il potere esercitabile dal prefetto ai sensi dell'art. 2, r.d. 18
giugno 1931, n. 773 (T.U. LL. P.S.) sarebbe residuale ed eccezionale,
attivabile solo in mancanza di altri rimedi per la cura del pubblico
interesse.
La materia dello smaltimento dei rr.ss.uu. sarebbe, invece,
regolata dall'art. 13 del d.P.R. n. 22/1977, rubricato «ordinanze
contingibili e urgenti».
La norma prevederebbe l'esclusiva competenza del presidente della
provincia ad emettere l'ordinanza di individuazione della discarica e
non quella del prefetto.
Ed invero era stato il presidente della provincia, e non il
prefetto, ad attivarsi (con l'ordinanza n. 22 del 1998), sicchè
risulterebbe irragionevole l'intervento di quest'ultimo organo, a
distanza di appena tre mesi, senza alcun cambiamento sul piano
normativo o fattuale, per cui discenderebbe la nullità del decreto
prefettizio impugnato.
In via graduata, si tratterebbe comunque di un provvedimento
gravemente illegittimo per lo sviamento cui il prefetto sarebbe
incorso utilizzando un potere (ex art. 2, T.U. P.S. e art. 7, legge
n. 2248/1865) esercitabile, secondo previsione di legge, solo in
mancanza di altre specifiche potestà.
Infatti, il potere di requisizione della proprietà privata non
discenderebbe dall'art. 2, T.U. LL. P.S., bensì dall'art. 7, legge
20 marzo 1865, n. 2248, abolitiva del contenzioso amministrativo,
secondo il quale «qualora per necessità pubblica l'autorità debba
senza indugio disporre della proprietà privata, ... essa provvederà
con decreto motivato».
II) Nullità per illegittimità derivata.
Le ordinanze del Sindaco di Valdina (n. 246/1998) e del
presidente della provincia regionale (n. 22/1998) avrebbero
individuato la discarica in un sito (C.da Cianina) diverso da quello
ove poi è stata effettivamente allocata (C.da S. Nicola).
I ricorrenti sono proprietari di terreni sia in località
«Cianina» che in località «S. Nicola». Negli anni passati, una parte
dei terreni siti in località Cianina sarebbe stata effettivamente
adibita a discarica comunale di rr.ss.uu., ma mai quella in C.da S.
Nicola.
Invero, nelle ordinanze in parola la localizzazione della
discarica sarebbe stata effettuata in maniera assolutamente imprecisa
e grossolana, senza alcun riferimento catastale o reale, rendendo,
pertanto, impossibile l'individuazione della stessa.
Detti provvedimenti si sarebbero limitati ad indicare nella C.da
Cianina il sito della discarica.
Deriverebbe la radicale nullità dei provvedimenti menzionati,
posto che, per altro, nonostante nelle ordinanze si indichi la
località Cianina, la discarica sarebbe stata effettuata nei fondi
dei sig. ri Ruggeri siti in località S. Nicola, il che costituirebbe
un ulteriore motivo di nullità delle ordinanze indicate e fatto
valere nel procedimento ex art. 700 c.p.c. dinanzi al giudice
ordinario.
Il prefetto, con il decreto impugnato, avrebbe individuato il
terreno dei ricorrenti facendo mero riferimento all'ordinanza del
Sindaco di Valdina n. 246/1998 e del Presidente della Provincia
regionale di Messina n. 22/1998, insistendo nel riferimento alla
discarica in C.da Cianina di quel comune e, quindi, in località del
tutto diversa.
Il che ne determinerebbe la radicale nullità per
indeterminatezza.
III) Violazione e falsa applicazione art. 835 c.c., art. 2, r.d.
18 giugno 1931, n. 773 (T.U. LL. P.S.) e art. 7, legge 20 marzo 1865,
n. 2248, nonchè dell'art. 9, T.U. 13 gennaio 1926, n. 452, come
modificato con legge 24 marzo 1942, n. 469.
Secondo le nome richiamate ed i principi vigenti, in caso di
requisizione il proprietario avrebbe diritto ad una indennità pari
al valore venale del bene evitto.
Nel caso di specie, il prefetto ha riconosciuto ai ricorrenti
l'indennità, meno che simbolica, di L. 1.256.900, a fronte
dell'utilizzazione di 25.000 mq. circa di terreno per la discarica di
migliaia di tonnellate di rifiuti solidi urbani.
Sarebbe un'indennità del tutto irrisoria, altresì espressiva
dello sviamento di potere cui sarebbe incorsa l'amministrazione,
giacchè avrebbe posto in essere un atto (la liquidazione
dell'indennità di requisizione) perseguendo fini del tutto diversi
da quelli previsti dalla legge (ristorare il proprietario per la
compressione subita dei propri diritti).
Peraltro, l'indennità sarebbe stata computata dall'ufficio del
territorio come se si trattasse della semplice occupazione temporanea
di un immobile, senza considerare il danno permanente causato dallo
sversamento delle tonnellate di rifiuti e la qualità del terreno di
argille azzurre di primissima qualità, suscettibile di utilizzazione
industriale, completamente distrutto a causa (anche) del decreto di
requisizione qui impugnato.
IV) Violazione e falsa applicazione sotto un diverso profilo
dell'art. 7, legge 7 agosto 1990, n. 241. Difetto di motivazione.
Il decreto impugnato sarebbe illegittimo anche perchè il
prefetto, in violazione della norma sopra calendata, avrebbe omesso
di dare comunicazione dell'avvio del procedimento e del nome del
funzionario (e/o dell'ufficio) responsabile dello stesso.
Nè sarebbero sostenibili le ragioni d'urgenza ventilate nel
provvedimento ed individuate nell'inerzia delle amministrazioni
competenti (in specie, le varie amministrazioni municipali e la
Provincia regionale di Messina) cui, ai sensi dell'art. 13, d.lgs.
n. 22/1997, spettava di prevenire l'emergenza e, comunque, di porvi
rimedio prima che la situazione assumesse i toni estremi lamentati.
Con ordinanza collegiale n. 933/99 del 4 maggio 1999, questo
tribunale - sezione prima, ha rigettato la domanda di sospensione
dell'esecuzione dei provvedimenti impugnati con il ricorso
principale.
Motivi aggiunti depositati il 18 aprile 2000.
Con motivi aggiunti depositati il 18 aprile. 2000, permanendo
l'occupazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti, gli stessi
hanno introdotto le seguenti ulteriori domande:
1) immediata restituzione di tutti i terreni di loro
proprietà, illegittimamente occupati, previa rimessione in pristino
o pagamento delle somme a tal uopo occorrenti;
2) in via subordinata, rimettere in pristino la maggiore
estensione possibile del fondo, con la fissazione delle modalità
conservative della massa di rifiuti restanti in conformità alla
legge, al fine di preservare il fondo e di ridurre il rischio di
danno ambientale;
3) immediata ammissione di C.T.U. - Verificazione, al fine di
determinare i costi della rimessione in pristino dell'area occupata
dai rifiuti e dei danni cagionati con l'occupazione del fondo e la
sottrazione dell'argilla, ed in particolare:
il valore del terreno di proprietà dei ricorrenti ed il
danno arrecato per effetto degli illegittimi atti e dei conseguenti
abusivi comportamenti;
se siasi verificata l'irreversibile trasformazione ed, in
caso affermativo, quanta parte del terreno sia passata in proprietà
alle amministrazioni illegittimamente occupanti e quanta no;
le somme occorrenti alla riduzione in pristino del terreno
ed i costi della rimessione in pristino dell'area occupata.
4) Qualora, a seguito della consulenza tecnica-verificazione
dovesse essere acclarata l'irreversibile trasformazione del fondo, la
condanna dell'amministrazione a:
restituire la parte del fondo non trasformata
irreversibilmente, previa rimessione in pristino o pagare le somme
occorrenti;
risarcire i danni derivanti dalla perdita della proprietà
della parte del fondo irreversibilmente trasformata, mediante il
pagamento di una somma pari al valore venale che essa aveva al
momento dell'occupazione, con interessi e rivvalutazione monetaria;
in caso di rimessione in pristino, risarcire i ricorrenti
per la mancata disponibilità del fondo dalla data di illegittima
occupazione a quella della restituzione, con interessi e
rivalutazione, nonchè per la sottrazione dell'argilla effettuata
dagli occupanti;
risarcire il maggior danno subito ex art. 1224 c.c.,
secondo comma, con interessi e rivalutazione monetaria in misura pari
agli interessi sulle somme come sopra liquidate, computati al saggio
degli interessi passivi praticati dagli istituti bancari presenti
sulla piazza nel periodo dall'occupazione alla definizione del
giudizio;
3) in alternativa alla immediata rimessione in pristino, la
rimozione della maggiore quantità possibile di rifiuti dal sito ove
essi giacciono e la fissazione di modalità di conservazione della
massa dei restanti in conformità alla legge, al fine di preservare
il fondo e di ridurre convenientemente il rischio di danno
ambientale.
Costituitasi, la Provincia regionale di Messina ha concluso per
l'irricevibilità, l'inammissibilità e l'infondatezza del gravame.
Il Comune di Messina ha eccepito l'inammissibilità e la
tardività dei motivi aggiunti successivamente proposti, nonchè il
difetto di legittimazione passiva.
Ricorso n. 1287/1999.

Scaduto anche il termine indicato dal Prefetto di Messina nel
proprio decreto 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab., il presidente
della provincia regionale, con l'ordinanza 27 febbraio 1999, n. 5,
autorizzava il Comune di Messina a «continuare a gestire la discarica
per lo smaltimento dei rr.ss.uu. sita in contrada Cianina del Comune
di Valdina, anche nell'interesse dei Comuni di Pace del Mela, Itala e
Scaletta». Inoltre, disponeva pure «la conferma della validità, per
ulteriori mesi sei dalla data della presente, dell'ordinanza n. 22,
emessa da questa amministrazione in data 19 ottobre 1998, con la
quale i comuni sopra elencati sono stati autorizzati a conferire
rr.ss.uu. presso tale discarica».
Dalla lettura di tale provvedimento, inoltre, i ricorrenti
apprendevano pure dell'esistenza dell'accordo di programma del 18
ottobre 1998 e dell'ordinanza del Sindaco di Messina 18 ottobre 1998,
n. 1399.
Con ricorso notificato il 1° aprile 1999 e depositato il 9 aprile
1999 i ricorrenti hanno impugnato detti ultimi provvedimenti,
deducendo, a sostegno delle proprie ragioni, le seguenti censure.
I) Nullità per nullità derivata.
Anche il presidente della provincia, con l'ordinanza impugnata,
avrebbe individuato il terreno dei ricorrenti facendo mero
riferimento all'ordinanza del Sindaco di Valdina n. 246/1998 e dello
stesso Presidente della Provincia regionale di Messina n. 22/1998,
insistendo nel riferimento alla discarica in C.da Cianina di quel
comune che, come sostenuto dai ricorrenti nel precedente gravame,
sarebbe località del tutto diversa.
Anche l'ordinanza n. 5/1999, quindi, sarebbe radicalmente nulla
perchè non individuerebbe con sufficiente sicurezza il sito della
discarica e perchè l'attività di discarica sarebbe stata effettuata
in località S. Nicola di Valdina e non in C.da Cianina.
II) Violazione e falsa applicazione art. 13, d.lgs. 5 febbraio
1997, n. 22. Incompetenza.
Secondo il primo comma dell'art. 13, d.lgs. n. 22/1997, le
ordinanze contingibili ed urgenti «hanno efficacia per un periodo non
superiore a sei mesi». Nel caso di specie, però, il presidente della
provincia ha emesso una prima ordinanza contingibile ed urgente
(ordinanza 19 ottobre 1998, n. 22) per il periodo di tre mesi (fino
al 18 gennaio 1999) e, adesso, con la ordinanza impugnata (n.
5/1999), ha disposto l'esercizio straordinario della discarica di
Valdina per altri sei mesi. In totale nove mesi e, quindi, secondo i
ricorrenti, in violazione del disposto dell'art. 13 citato.
Entrambe le ordinanze del presidente della provincia (la
n. 22/1998 e la n. 5/1999) sarebbero state emesse in forza dei poteri
conferiti all'amministrazione dall'art. 13, primo comma, d.lgs.
n. 22/1997 (espressamente richiamate nella parte motiva dei due
provvedimenti).
La norma, oltre i richiamati limiti temporali, attribuirebbe la
competenza ad emettere ordinanze contingibili ed urgenti al
presidente della regione e, pertanto, il provvedimento impugnato
sarebbe affetto dall'ulteriore profilo di illegittimità per
incompetenza.
Infine, secondo l'art. 13, proprio perchè provvedimenti
straordinari, le ordinanze contingibili ed urgenti potrebbero essere
«reiterate» solo due volte, il che presupporrebbe che tra i due
provvedimenti non vi sia soluzione di continuità. Ne1 caso in esame,
invece, tra la prima ordinanza n. 22/1998 e la n. 5/1999 vi è
l'intervallo di più di un mese, parzialmente «coperto»
dall'ordinanza di requisizione del prefetto.
III) Violazione e falsa applicazione art. 13, comma 3, d.lgs.
n. 22/1997. Difetto di motivazione.
L'ordinanza impugnata sarebbe, altresì, illegittima perchè il
presidente della provincia non avrebbe indicato le norme a cui ha
inteso derogare, così come prescritto dalla disposizione normativa
sopra calendata.
IV) Violazione e falsa applicazione art. 30, d.lgs. n. 22/1997.
L'ordinanza del presidente della provincia impugnata, nonchè
l'accordo di programma del 18 ottobre 1998 e l'ordinanza del Sindaco
di Messina 18 ottobre 1998, n. 1399, sarebbero, altresì, illegittimi
perchè, in violazione dell'art. 51 d.lgs. n. 22/1997, assegnano il
servizio di gestione dei rr.ss.uu. alla S.p.A. Messinambiente che,
secondo quanto risulta, non sarebbe iscritta all'Albo delle imprese
esercenti servizio di smaltimento dei rifiuti istituito ai sensi
dell'art. 10, d.l. 31 agosto 1987, n. 361, convertito con
modificazioni dalla legge 29 ottobre 1987, n. 441, e neppure
nell'Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei
rifiuti previsto dall'art. 30, d.lgs. n. 22/1997. Nè sarebbe
condivisibile l'autorizzazione di derogare «alle norme del d.lgs.
n. 22/1997 relativamente alla gestione dei r.s.u.» contenuta
nell'ordinanza del presidente della provincia n. 5/1999. In nessun
caso, infatti, sarebbe possibile derogare ad una norma qual è l'art.
51 citato, posto, peraltro, a presidio della pubblica incolumità,
giacchè solo le imprese dotate dei requisiti richiesti dalla legge
possono garantire l'espletamento del servizio con la necessaria
perizia e sicurezza.
Inoltre, mediante lo strumento dell'accordo di programma e la
«delega» al Comune di Messina e, tramite questo, alla società mista
S.p.A. Messinambiente (al 49% privata), si è affidato il compito di
gestire i rr.ss.uu. per tutti i comuni in stato di emergenza,
consentendo, così, ad una Società (almeno in parte) privata di
gestire il servizio dello smaltimento dei rr.ss.uu. per un
comprensorio di almeno 400.000 abitanti, senza che la stessa abbia
mai partecipato a nessuna gara e senza essere nemmeno abilitata al
servizio a norma degli artt. 30 e 51 d.lgs. n. 22/1997.
V) Violazione e falsa applicazione art. 27, legge 8 giugno 1990,
n. 241, come recepito in Sicilia con l.r. 11 dicembre 1991, n. 48.
L'accordo di programma che costituisce variante agli strumenti
urbanistici «dev'essere ratificato dal consiglio comunale entro
trenta giorni a pena di decadenza».
Detto ineludibile adempimento non sarebbe stato mai adottato dai
consigli comunali competenti.
Inoltre, non sarebbe stato neppure mai pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale e non sarebbe mai stato approvato con atto formale nè dal
presidente della regione, nè dal presidente della provincia.
VI) Violazione e falsa applicazione dell'accordo di programma del
18 ottobre 1998.
L'accordo di programma, seppur illegittimo, sarebbe stato
espressamente richiamato dal presidente della provincia
nell'ordinanza n. 5/1999 al solo fine, però, di compiere una
violazione dello stesso.
Secondo l'art. 5, infatti, l'accordo avrebbe dovuto avere «durata
pari alla durata di validità prevista dall'ordinanza sindacale
n. 246/1998 (del Sindaco di Valdina.) e cioè mesi tre a decorrere
dalla data di reale disponibilità delle aree».
Ebbene, dalla data di disponibilità delle aree (19 ottobre 1998,
a seguito dell'occupazione di fatto conseguente all'ordinanza del
Sindaco di Valdina n. 246/1998) sarebbero trascorsi cinque mesi.
L'accordo di programma sarebbe da tempo privo di qualsiasi effetto,
oltre che decaduto per mancata ratifica dei consigli comunali.
Anche l'ordinanza del Sindaco di Messina 19 ottobre 1999, di
affidamento alla S.p.A. Messinambiente della gestione della discarica
di Valdina, sarebbe basata sul presupposto dell'efficacia
dell'accordo di programma del 18 ottobre 1998, espressamente
richiamato in motivazione, per cui nessun provvedimento, nessuna
norma e nessun accordo legittimerebbe l'affidamento della gestione
della discarica alla S.p.A. Messinambiente.
VII) Violazione e falsa applicazione art. 835 c.c., art. 2, r.d.
18 giugno 1931, n. 773 (T.U. LL. P.S.) e art. 7, legge 20 marzo 1865,
n. 2248, nonchè dell'art. 9, T.U. 13 gennaio 1926, n. 452, come
modificato con legge 24 marzo 1942, n. 469.
Secondo le norme richiamate ed i principi vigenti, in caso di
requisizione, occupazione o espropriazione, il proprietario ha
diritto ad una indennità pari al valore venale del bene evitto.
Nel caso di specie, il presidente della provincia non ha
riconosciuto nulla ai ricorrenti, pur a fronte dell'utilizzazione di
25.000 mq. circa di terreno per la discarica di migliaia di
tonnellate di rifiuti solidi urbani e della natura dello stesso, sede
di argille azzurre di primissima qualità e suscettibile di
utilizzazione industriale.
VIII) Violazione e falsa applicazione sotto un diverso profilo
dell'art. 7, legge 7 agosto 1990, n. 241. Difetto di motivazione.
L'ordinanza impugnata sarebbe illegittima anche perchè il
presidente della provincia, in violazione della norma sopra
calendata, non avrebbe dato comunicazione dell'avvio del procedimento
e non avrebbe comunicato il nome del funzionario (e/o dell'ufficio)
responsabile del procedimento.
Nel caso in esame non vi sarebbero state ragioni di urgenza tali
da giustificare l'omissione dell'adempimento, in quanto già dal
momento in cui il prefetto aveva adottato il provvedimento di
requisizione era noto che, allo scadere, si sarebbe ripresentata
l'emergenza e che, quindi, sarebbe toccato al presidente della
provincia di intervenire con l'ordinanza qui contestata.
Con ordinanza 30 aprile 1999, n. 936/1999, accogliendo le censure
proposte col ricorso introduttivo del giudizio, ritenuta la
fondatezza del gravame, questa stessa sezione ha ordinato alla S.p.A.
Messinambiente la costituzione di una cauzione a favore dei
ricorrenti nella misura di L. 50.000.000, pena la sospensione dei
provvedimenti impugnati. Il C.G.A. ha respinto il ricorso in appello
proposto dalla S.p.A. Messinambiente, confermando in toto l'ordinanza
del giudice di primo grado (Ordinanza 23-24 giugno 1999, n. 533/99).
Si sono costituiti in resistenza i Comuni di Messina, di
Barcellona Pozzo di Gotto, di Milazzo, di Giardini-Naxos, di
Villafranca Tirrena, di Rometta, la Provincia di Messina e la
Messinambiente S.p.A.
Motivi aggiunti depositati il 18 aprile 2000.
I ricorrenti hanno formulato le medesime domande di cui ai motivi
aggiunti introdotti nel precedente ricorso n. 859/1999.
Ricorso n. 6130/2000.

Con il ricorso in epigrafe, notificato il 18 dicembre 2000 e
depositato il 22 dicembre 2000, i ricorrenti hanno riproposto le
medesime domande, anche istruttorie, introdotte con i motivi aggiunti
depositati il 18 aprile 2000 in seno ai precedenti gravami nn.
856/1999 e 1287/1999.
Si sono costituiti in resistenza: la Provincia regionale di
Messina, la Messinambiente S.p.A. ed i Comuni di Messina, Valdina,
Barcellona Pozzo di Gotto, Milazzo, Francavilla di Sicilia,
Villafranca Tirrena e Rometta.
Con O.P.I. 2 febbraio 2001, n. 29, questo tribunale ha disposto
consulenza tecnica d'ufficio.
Con ulteriore istanza depositata il 22 gennaio 2004, i ricorrenti
hanno richiesto integrazione istruttoria.
Quest'ultima risulta rinunciata con atto depositato il 23 luglio
2004. Con sentenza interlocutoria n. 2421/05 del 13 dicembre 2005,
riuniti i ricorsi, riconosciuta la propria giurisdizione sulle
domande introdotte in giudizio, questa stessa Sezione ha accolto la
domanda della Messinambiente S.p.A. di chiamata in giudizio a
garanzia delle seguenti amministrazioni:
Ufficio territoriale del Governo di Messina, Commissario
delegato - Presidente della Regione Siciliana, Provincia regionale di
Messina, nonchè i Comuni di Barcellona Pozzo di Gotto, Gioiosa
Marea, Furnari, Itala, Merì, Milazzo, Pace del Mela, Patti, Rometta,
Santa Lucia del Mela, Saponara, Villafranca Tirrena, Torregrotta,
Scaletta Zanclea, Spadafora, Floresta Valdina, Taormina,
Giardini-Naxos, Gaggi e Francavilla di Sicilia.
Il detto adempimento risulta in atti.
Alla pubblica udienza del 6 aprile 2006 le cause sono state
trattenute per la decisione.

D i r i t t o

A) Con sentenza resa in pari data sui medesimi ricorsi, la
sezione si è così pronunciata:
rigetta il ricorso introduttivo n. 856/1999;
accoglie in parte il ricorso introduttivo n. 1287/1999 ed in
parte lo dichiara inammissibile;
compensa le spese e gli onorari del giudizio relativi a tali
due ricorsi introduttivi;
in ordine ai motivi aggiunti ai ricorsi nn. 856/1999 e
1287/1999 ed al ricorso n. 6130/2000, visti gli artt. 279, secondo
comma, c.p.c., 134 Cost., 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone, con separata ordinanza,
l'invio dei fascicoli di causa alla Corte costituzionale, ritenendo
rilevante e non manifestamente infondata - per violazione degli artt.
3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art. 23
dello Statuto della regione Sicilia - la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater,
legge n. 21/2006.
Sospende il giudizio sui ricorsi per motivi aggiunti introdotti
nei gravami 856/1999 e 1287/1999 ed il ricorso n. 6130/2000 sino alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.
La detta decisione è stata supportata dal supporto motivazionale
di seguito fedelmente riportato.
«I) La complessa vicenda all'esame del Collegio è occasionata
dalla asserita illegittimità di una serie di atti volti a rendere
disponibile un terreno sito nel Comune di Valdina - Contrada Cianina,
di proprietà dei ricorrenti ed individuato con le particelle 247,
249, 250, 251, 806, 281, del fg. mappa n. 1, al fine di consentire il
conferimento dei rifiuti da parte di alcuni Comuni della Provincia di
Messina, reso necessario dal sequestro giudiziario preventivo
n. 2805/1998 e n. 1888/1998 del G.i.p. del Tribunale di Messina della
discarica di Portella Arena».
Il Collegio ritiene necessaria la schematica ricostruzione dei
fatti di causa, evidenziando i singoli atti che hanno costituito
l'iter procedurale.
A) Ordinanza n. 246 del 18 ottobre 1998 del Sindaco del Comune di
Valdina.
Di seguito al sopra indicato sequestro giudiziario e, per come si
evince dal corpo del provvedimento, su espresso invito del «Prefetto
di Messina a porre in essere ogni iniziativa necessaria per
l'emanazione di un provvedimento contingibile ed urgente ai sensi
dell'art. 13 del vigente d.lgs. n. 22/1997», il Sindaco del Comune di
Valdina individuava la località «Cianina di Valdina», ove ubicare
una discarica per r.s.u., onde consentire il versamento dei rifiuti
dei Comuni di Messina, Milazzo, Merì, Pace del Mela, Barcellona
P.G., Patti, Scaletta Zanclea, Itala, Saponara, Villafranca Tirrena,
Rometta, Floresta, Gioiosa Marea e Spadafora.
Il provvedimento stabiliva:
a) la provvisorietà dell'urgente intervento «per il tempo
strettamente necessario per l'attivazione di ulteriori sistemi di
smaltimento in capo ai citati comuni»;
b) l'individuazione dell'area indicata da tecnici della
provincia regionale (come da relazioni tecniche allegate alla stessa
ordinanza), giustificata da una precedente riconosciuta idoneità
della stessa da parte del Commissario provveditore della Regione
Siciliana ed avente una capacità di circa 500.000 metri cubi;
c) la cessione in uso della discarica ai comuni interessati,
ai quali, quindi, veniva demandata la gestione;
d) il «prezzo» della cessione, stabilito in L. 20 per Kg di
r.s.u. conferito e da corrispondere al Comune di Valdina;
e) il richiamo alla necessità di preventiva autorizzazione
per i singoli comuni da parte del Presidente della Provincia di
Messina ai sensi dell'art. 5 della legge n. 40/1995;
f) l'addossamento degli oneri per l'occupazione del terreno a
carico del soggetto gestore individuato dai comuni;
g) l'obbligo per il Comune di Valdina di «adottare i
provvedimenti necessari per l'emissione di eventuali ordinanze di
occupazione e immissione in possesso delle aree necessarie per
l'attivazione della discarica».
B) Ordinanza n. 22 del 19 ottobre 1998 del Presidente della
Provincia di Messina.
Di seguito al provvedimento indicato sub A, il Presidente della
Provincia di Messina emanava l'ordinanza n. 22 del 19 ottobre 1998,
resa ai sensi dell'art. 13 del d.lgs. n. 22 del 5 febbraio 1997 e
dell'art 5 della l.r. n. 40 del 21 aprile 1995, con la quale, viste
le relazioni tecniche già richiamate nell'ordinanza del Comune di
Valdina, ordinava in via contingibile ed urgente lo smaltimento dei
rifiuti presso la discarica di C.da Cianina per un periodo di tre
mesi.
Il medesimo provvedimento stabiliva una serie di prescrizioni a
carico del gestore, tra le quali la compattazione dei rifiuti e l'uso
in maniera esclusiva dell'area individuata.
Analoghi provvedimenti (Ord. n. 25 del 5 novembre 1998 e n. 31
del 18 dicembre 1998) venivano emanati per consentire il conferimento
dei rifiuti sino al 17 gennaio 1999 per i Comuni di Taormina,
Giardini-Naxos e Gaggi.
Iniziata l'attività della discarica, asseriscono i ricorrenti,
ai quali nessuna comunicazione sarebbe stata inviata, di aver adito
il Tribunale di Messina ai sensi dell'art. 700 c.p.c. al fine di
richiedere l'immediata sospensione dell'uso del terreno di loro
proprietà. Il giudizio veniva più volte rinviato nel tentativo di
una bonaria definizione della vicenda.
C) Decreto del 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab. del Prefetto di
Messina.
Scaduto il termine trimestrale previsto dall'ordinanza n. 22/1998
del presidente della provincia, non interveniva alcuna proroga, ma il
decreto del 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab. del Prefetto di
Messina, con il quale, premesso che il Consiglio dei ministri in data
22 gennaio 1999 aveva dichiarato lo stato di emergenza fino alla data
del 30 giugno 2000 e considerati i «forti segnali di pregiudizio per
l'ordine e la sicurezza pubblica e che sussistono condizioni di
assoluta necessità ed urgenza che giustificano l'adozione di misure
atte a fronteggiare gli eventi», veniva disposta la requisizione, per
un periodo di trenta giorni, di un'area «ubicata in Valdina, C.da
Cianina, già utilizzata fino al 18 gennaio u.s. come sito di
discarica per il conferimento di rr.ss.uu.». Il provvedimento veniva
emanato ai sensi degli artt. 2, T.U. LL. P.S. r.d. n. 773/1931, 7
della legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, 835 c.c. e 20 del r.d.
n. 383/1934.
D) Ordinanza del 27 febbraio 1999, n. 5 del Presidente della
Provincia di Messina.
E) Accordo di programma sottoscritto in data 18 ottobre 1998 dai
sindaci dei comuni interessati.
Successivamente, come risulta dal ricorso n. 1287/1999, scaduto
il termine stabilito dal prefetto con il decreto appena indicato, il
Presidente della Provincia di Messina emanava l'ordinanza 27 febbraio
1999, n. 5, con la quale, richiamato il d.P.C.m. 22 gennaio 1999
dichiarativo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, dello stato di emergenza rifiuti nel
territorio della regione siciliana ed i provvedimenti sopra
richiamati - con i quali, in sostanza, era stata disposta
l'occupazione dell'area di proprietà dei ricorrenti e l'accordo di
programma sottoscritto in data 18 ottobre 1998 dai sindaci dei comuni
interessati (con il quale era «stato conferito mandato al Comune di
Messina di gestire tale discarica, avvalendosi della società mista
Messinambiente S.p.A., accordo a cui il Sindaco di Messina dava
seguito emanando apposito provvedimento di affidamento a favore di
detta Societa» con ordinanza n. 1399 del 18 ottobre 1999), ritenuta
la sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 del d.lgs.
n. 22/1997, prorogava gli effetti della precedente ordinanza
n. 22/1998 per ulteriori sei mesi a decorrere dalla data di
emanazione del provvedimento e, più precisamente, ordinava al Comune
di Messina di «continuare a gestire la discarica per lo smaltimento
dei rr.ss.uu. sita in Contrada Cianina del Comune di Valdina, anche
nell'interesse dei Comuni di Pace del Mela, Itala e Scaletta».
Il termine finale del 27 agosto 1999 restava sostanzialmente
invariato, nonostante alcune ordinanze di questo tribunale
(segnatamente la n. 937/1999, che, accogliendo il ricorso del Comune
di Valdina - iscritto al n. 1288/1999 - ha anticipato al 31 luglio
1999 il termine per il rilascio del terreno in questione), posto che
il giudice d'appello non condivideva l'accoglimento di primo grado
(cfr. ordinanza del C.G.A. per la Sicilia n. 718/99 del 2 agosto
1999).
F) Ordinanza del Ministero dell'interno delegato per il
coordinamento della Protezione civile n. 2983 del 31 maggio 1999.
Frattanto, era intervenuta l'ordinanza del Ministero dell'interno
delegato per il coordinamento della Protezione civile n. 2983 del
31 maggio 1999, che, nel dichiarare lo stato di emergenza, ha
attribuito, all'art. 5, comma 1, ai prefetti dell'Isola le competenze
di cui all'art. 13 del d.lgs. n. 22/1997.
G) Ordinanza prot. n. 2802/Gab. del 4 agosto 1999 del Prefetto di
Messina.
Con ordinanza prot. n. 2802/Gab. del 4 agosto 1999 del Prefetto
di Messina, richiamati i molteplici analoghi provvedimenti del
luglio-agosto 1999 con i quali la gran parte dei comuni erano stati
autorizzati ad usare discariche diverse da quella allocata nel
terreno dei ricorrenti, venivano autorizzati, sempre con espresso
riferimento all'art. 5 dell'ordinanza del Ministero dell'interno
n. 2983 del 31 maggio 1999, al proseguio del versamento dei rifiuti
in C.da Cianina di Valdina, ma in terreni appartenenti a diverso
proprietario, i Comuni di Messina, Barcellona P.G., Patti, Saponara,
Milazzo e Spadafora.
H) Ordinanze prot. n. 3390/Gab. del 1° ottobre 1999 del Prefetto
di Messina; 3826/Gab. del 29 ottobre 1999 e n. 4014 del 15 novembre
1999.
Con le ordinanze calendate, il Prefetto di Messina procedeva alla
requisizione delle medesime aree di proprietà dei ricorrenti, dal l°
ottobre 1999 e sino al 30 novembre 1999.
I detti provvedimenti prevedevano tutti gli oneri a carico del
Comune di Messina, la conseguente quantificazione dell'indennità di
occupazione (pari ad 1/24 degli importi stabiliti con valutazione
dell'U.T.E. di Messina), l'immissione in possesso del Comune di
Messina e l'espressa riserva dell'adozione del provvedimento nelle
«more della definizione delle procedure espropriative».
Con sentenza n. 2421/05 del 13 dicembre 2005, questa stessa
sezione, premessa la riunione dei ricorsi, ha ritenuto sussistere la
giurisdizione del tribunale in merito alle richieste della
Messinambiente S.p.A. e, per l'effetto, ha disposto la chiamata in
garanzia dei comuni interessati, della Provincia di Messina, del
Commissario delegato e dell'Ufficio territoriale del Governo di
Messina.
Premessa la ricostruzione in fatto, è possibile passare alla
valutazione del merito dei ricorsi.
II) Ricorso n. 856/1999.
II.A) Con il primo motivo di gravame, i ricorrenti si sono doluti
dell'illegittimità del decreto del 26 gennaio 1999, n. 230/1312/Gab.
del Prefetto di Messina (calendato sub C nelle premesse), con il
quale è stata disposta la requisizione di un'area «ubicata in
Valdina, C.da Cianina, già utilizzata fino al 18 gennaio u.s. come
sito di discarica per il conferimento di rr.ss.uu.» per il periodo di
trenta giorni.
Asseriscono, in sostanza, i ricorrenti che il potere prefettizio
esercitato ai sensi dell'art. 2 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 è
residuale ed eccezionale e, pertanto, attivabile soltanto in assenza
di ulteriori diversi rimedi.
Invero, nel caso in esame, la competenza sarebbe del presidente
della provincia, secondo il chiaro disposto dell'art. 13 del d.P.R.
n. 22/1997.
Detta disposizione, al primo comma, così espressamente si
esprime: «Fatto salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in
materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza,
qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente
necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si
possa altrimenti provvedere, il presidente della giunta regionale o
il presidente della provincia ovvero il sindaco possono emettere,
nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed
urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di
gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti,
garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente.
Dette ordinanze sono comunicate al Ministro dell'ambiente, al
Ministro della sanità e al presidente della regione entro tre giorni
dall'emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei
mesi.».
Ed invero, come risulta dalla ricostruzione del procedimento, in
effetti, il primo intervento, stante la dimensione territoriale dello
stesso ed il coinvolgimento di più comuni, è stato compiuto
correttamente dal competente presidente della provincia con ordinanza
n. 22 del 19 ottobre 1998 con la quale è stato ordinato in via
contigibile ed urgente lo smaltimento dei rifiuti presso la discarica
di C.da Cianina per un periodo di tre mesi.
Sennonchè, il richiamato art. 13, nelle premesse contenute nel
primo comma, fa espressamente salvo quanto previsto dalle
disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di
pubblica sicurezza.
L'impugnato provvedimento prefettizio, coerentemente, contiene
dei supporti motivazionali (i riferimenti alla nota del questore
Cat. A4/99GAB del 26 gennaio 1999, con la quale era stata segnalata
«l'inasprirsi della situazione di pregiudizio all'ordine ed alla
sicurezza pubblica per il manifestarsi di episodi di intolleranza
della popolazione che ha dato alle fiamme numerosi cassonetti,
rovesciandone innumerevoli nelle sedi stradali, con versamento dei
rifiuti in vaste zone destinate al transito dei mezzi autoveicolari»;
al fax pervenuto dal Comandante provinciale dei Vigili del Fuoco
n. 617 in data 26 gennaio 1999, con «cui si segnala l'accentuazione
di richieste e di conseguenti interventi ... per spegnimenti di
incendi di cassonetti e cumuli di rifiuti» e si esprimono
considerazioni circa la preoccupazione per gli episodi sopra indicati
che «evidenziano forti segnali di pregiudizio per l'ordine e la
sicurezza pubblica», per cui è stata ritenuta la sussistenza di
«condizioni di assoluta necessità ed urgenza che giustificano
l'adozione di misure atte a fronteggiare gli eventi».
Ritiene il Collegio, quindi, che se è pur vero che l'art. 13 del
d.P.R. n. 22/1997 conferisce un potere specifico di intervento agli
amministratori degli enti territoriali locali, è altrettanto vero
che detto potere recede, per transitare nell'alveo della potestà
unificatrice e centrale del prefetto, ove il substrato motivazionale
dell'intervento non risieda soltanto nella necessità di fronteggiare
un'esigenza strettamente sanitaria, ma una più complessa ed
articolata relativa all'ordine pubblico.
In altri termini, il potere prefettizio di sostituzione, oltre ad
essere espressamente conferito dalla riserva contenuta nella norma di
cui all'art. 13 in esame, appare giustificato ove il pressante
interesse pubblico alla salute venga assorbito da uno più complesso,
determinato dalla sussistenza, altresì, di ulteriori motivi di
ordine pubblico da fronteggiare, se del caso, anche con l'ausilio
delle Forze dell'ordine.
Ed a fronte dell'inerzia della competente provincia e alla luce
dei focolai di evidente malcontento, sfociato in concrete
manifestazioni di protesta e di pericolo per la pubblica incolumità,
il prefetto bene e legittimamente ha azionato i propri poteri di
intervento, fatti espressamente salvi, si ribadisce, dai prodromi
dell'art. 13 e formalizzati all'art. 20 del r.d. n. 383/1934, che,
accanto agli interventi contingibili ed urgenti in materia sanitaria,
associa, come del resto è ovvio che sia, anche quelli relativi a
motivi di «sicurezza pubblica interessanti l'intera provincia o più
comuni della medesima».
Risulta evidente che, a fronte dell'inerzia del presidente della
provincia e dei gravi fatti rappresentati nel provvedimento, il
prefetto ha disposto la requisizione dell'area, azionando quel potere
tipico discendente dalle norme richiamate, dall'art. 2 del r.d.
n. 773/1931 e proprio dall'art. 7 della L.A.C. n. 2248/1865, che
prevede «allorchè per grave necessità pubblica l'autorità
amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata
..., essa provvederà con decreto motivato, sempre però senza
pregiudizio dei diritti delle parti».
Nè può dirsi che la prefettura si sia trovata innanzi ad una
situazione prevedibile, conseguenza diretta di eventi scaturiti in un
lungo lasso di tempo o frutto di una trattativa tra le parti, di tal
guisa che possa dirsi che abbia esercitato il proprio potere al di
fuori degli stretti limiti che la norma prevede a garanzia proprio
del raggiungimento dell'interesse alla regolamentazione dell'ordine
pubblico (Tribunale amministrativo regionale Catanzaro, I, 27 aprile
2005, n. 692).
In altri termini, la requisizione è possibile ove, come nel caso
in esame, la necessità di entrare in possesso degli immobili sia
conseguenza di eventi straordinari ed imprevedibili, ove
l'imprevedibilità va intesa come impossibilità di ricorrere ai
rimedi ordinari previsti dall'ordinamento, impossibilità che deve
tuttavia derivare da ragioni estranee alla sfera della p.a., e non
essere imputabile a negligenza della stessa (cfr. Tribunale
amministrativo regionale Sicilia - Catania, sez. I, 26 aprile 2004,
n. 1154).
Consegue, pertanto, la non condivisibilità del motivo di
ricorso, anche nella parte in cui viene contestata la possibilità di
procedere con la requisizione, in luogo della procedura
espropriativa, che, invece, presuppone, come appare in maniera del
tutto evidente anche dalla norma invocata in ricorso (art. 2, comma
4, della legge 5 marzo 1982, n. 62), la stabilità di una situazione
e non l'imprevedibilità della stessa.
II.B) L'ordinanza prefettizia sarebbe, inoltre, nulla, per
illegittimità derivata, in quanto i pregressi provvedimenti del
Sindaco di Valdina (Ordinanza n. 246 del 18 ottobre 1998) e del
presidente della provincia (n. 22 del 19 ottobre 1998), richiamati
espressamente dal Prefetto di Messina ai fini dell'individuazione del
sito, non avrebbero indicato con la necessaria esattezza l'area su
cui allocare la provvisoria discarica.
Mancherebbero, infatti, i riferimenti catastali ed, inoltre,
nonostante il riferimento alla C.da Cianina, l'insediamento sarebbe
stato effettuato in C.da San Nicola su terreni anch'essi di
proprietà dei ricorrenti.
La censura non può essere condivisa.
In punto di fatto rileva il Collegio che il Sindaco del Comune di
Valdina nel proprio provvedimento cui alludono i ricorrenti con il
motivo del ricorso in esame ha fatto espresso riferimento
all'individuazione dell'area indicata da tecnici della provincia
regionale (come da relazioni tecniche allegate alla stessa
ordinanza), giustificata da una precedente riconosciuta idoneità
della stessa da parte del Commissario Provveditore della Regione
Siciliana ed avente una capacità di circa 500.000 metri cubi.
Già questo sarebbe sufficiente a sostenere l'infondatezza
dell'osservazione.
Rileva, altresì, il Collegio che con nota prot. n. 5022 del
23 ottobre 1998, il Comune di Valdina ha proceduto ad un'ulteriore
identificazione del sito, specificando esattamente le particelle
catastali ed i proprietari interessati, tra i quali, i ricorrenti.
II.C) Con il terzo motivo di gravame, i ricorrenti si dolgono
dell'entità dell'indennità di requisizione, assumendo che l'esigua
determinazione costituirebbe una sorta di sviamento di potere cui
sarebbe incorsa l'amministrazione.
Il Collegio, anticipando anche considerazioni che saranno
ulteriormente approfondite nel proseguio dell'esame dei ricorsi,
relativamente alla propria competenza ad assumere la decisione,
ritiene di dover condividere la giurisprudenza attestatasi su
fattispecie identiche.
Invero, ai sensi dell'art. 34, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (nel
testo, novellato dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205,
inciso dalla sentenza della Corte cost. n. 204 del 2004, dichiarativa
della illegittimità costituzionale in parte qua), la domanda di
restituzione del bene requisito in uso, basata sulla cessazione delle
esigenze che avevano determinato la requisizione stessa, rientra
nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, atteso che
essa ha per oggetto un provvedimento della p.a., espressione di un
potere autoritativo, riguardante l'uso del territorio; come pure è
devoluta al giudice amministrativo la domanda di risarcimento del
danno da ingiustificata detenzione di detto bene, giacchè, in base
al comma 1 dell'art. 35 del d.lgs. citato, tale giudice, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone il
risarcimento del danno ingiusto. Appartiene invece alla giurisdizione
del giudice ordinario la domanda di condanna della p.a. al pagamento
dell'indennità di requisizione, e ciò ai sensi del comma 3, lettera
b), del citato art. 34 - secondo cui nulla è innovato in ordine alla
giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti
la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza
dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa - rientrando
la requisizione tra gli atti di tale natura (cfr. Cass., SS.UU.,
l3 gennaio 2005, n. 463).
Consegue il difetto di giurisdizione di questo tribunale, posto
che, per altro, l'eventuale illegittimità dell'atto in parte qua
potrà essere valutato dal G.O. in sede di disapplicazione.
II.D) Il provvedimento prefettizio sarebbe altresì illegittimo,
in quanto non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione dell'avvio
del procedimento.
Sul punto è agevole osservare che la legge n. 241/1990, all'art.
7, stabilisce una deroga all'obbligo di comunicazione dell'avvio
nell'ipotesi di particolari esigenze di celerità del procedimento.
Ora, non v'è dubbio che la situazione in cui la prefettura si è
venuta a trovare, di necessità di garantire l'ordine pubblico,
costituisce sicura ipotesi di deroga dalla suddetta prescrizione.
Consegue il rigetto del ricorso.
III) Ricorso n. 1287/1999.
III.A) Con il ricorso n. 1287/1999, i ricorrenti hanno impugnato
l'ordinanza n. 5 del 27 febbraio 1999 del Presidente della Provincia
di Messina, con la quale, richiamato il d.P.C.m. 22 gennaio 1999
dichiarativo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 5, comma 1, della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, dello stato di emergenza rifiuti nel
territorio della Regione Siciliana ed i provvedimenti impugnati con
il precedente gravame, ritenuta la sussistenza dei presupposti di cui
all'art. 13 del d.lgs. n. 225/1997, prorogava gli effetti della
precedente ordinanza n. 22/1998 per ulteriori sei mesi a decorrere
dalla data di emanazione del provvedimento e, più precisamente,
ordinava al Comune di Messina di «continuare a gestire la discarica
per lo smaltimento dei rr.ss.uu. sita in Contrada Cianina del Comune
di Valdina, anche nell'interesse dei Comuni di Pace del Mela, Itala e
Scaletta».
Con il primo motivo di gravame, i ricorrenti ripropongono, in
sostanza, la medesima censura di nullità per nullità derivata già
esaminata, e ritenuta infondata, sub II.B. nel precedente ricorso.
III.B.a) Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno eccepito la
violazione dell'art. 13 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, posto che
le ordinanze contingibili ed urgenti ivi previste non possono avere
efficacia superiore ai sei mesi.
Ed invero, come chiarito in fatto, la prima ordinanza del
presidente della provincia di Messina, la n. 22 del 19 ottobre 1998
impugnata con il precedente ricorso, ha posto un termine di mesi tre.
Alla stessa è seguita il provvedimento prefettizio del 26 gennaio
1999, con requisizione di un mese, e, successivamente, il
provvedimento, ancora una volta del presidente della provincia n. 22
del 27 febbraio 1999, di ulteriore proroga di sei mesi, oggetto del
presente gravame.
La questione sottoposta all'esame del Collegio si risolve nella
valutazione circa la possibilità che il periodo complessivo di detti
provvedimenti possa superare i sei mesi o detto termine sia quello
complessivo, anche se disposto con tre distinti provvedimenti (il
massimo consentito dalla norma).
L'art. 13, d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, sul punto, così
espressamente si esprime:
1. - Fatto salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti
in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza,
qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente
necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si
possa altrimenti provvedere, il presidente della giunta regionale o
il presidente della provincia ovvero il sindaco possono emettere,
nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed
urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di
gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti,
garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente.
Dette ordinanze sono comunicate al Ministro dell'ambiente, al
Ministro della sanità e al presidente della regione entro tre giorni
dall'emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei
mesi.
2. - Entro centoventi giorni dall'adozione delle ordinanze di
cui al comma 1, il presidente della giunta regionale promuove ed
adotta le iniziative necessarie per garantire la raccolta
differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e lo smaltimento dei
rifiuti. In caso di inutile decorso del termine e di accertata
inattività, il Ministro dell'ambiente diffida il presidente della
giunta regionale a provvedere entro un congruo termine, e in caso di
protrazione dell'inerzia può adottare in via sostitutiva tutte le
iniziative necessarie ai predetti fini.
3. - Le ordinanze di cui al comma 1 indicano le norme a cui
si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o
tecnico-sanitari locali, che lo esprimono con specifico riferimento
alle conseguenze ambientali.
4. - Le ordinanze di cui al comma 1 non possono essere
reiterate per più di due volte. Qualora ricorrano comprovate
necessità, il presidente della regione d'intesa con il Ministro
dell'ambiente può adottare, sulla base di specifiche prescrizioni le
ordinanze di cui al comma 1 anche oltre i predetti termini.
Osserva preliminarmente il Collegio che, diversamente da quanto
sostenuto dalla provincia regionale, anche la prima ordinanza (la
n. 22/1998), così come è possibile evincere dall'espresso richiamo
ivi contenuto, è stata emanata ai sensi dell'art. 13, cosicchè, a
prescindere dalla «interruzione» intervenuta tra detto provvedimento
e quello in esame per effetto dell'ordinanza prefettizia del
26 gennaio 1999, il periodo complessivo disposto è pari a nove mesi.
Ciò premesso ritiene il Collegio che la censura meriti
accoglimento.
Vero è che il comma 4 dell'art. 13 prevede la possibilità di
reiterare per due volte il provvedimento, ma la circostanza non
depone per l'ampliamento del termine di cui al comma 1 fissato in
mesi sei.
Invero, così come stabilito al comma 2, entro centoventi giorni
dall'adozione delle ordinanze di cui al comma 1, il presidente della
giunta regionale promuove ed adotta le iniziative necessarie per
garantire la raccolta differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e
lo smaltimento dei rifiuti.
In sostanza, ciò significa che sin dal quarto mese l'iniziativa
per la risoluzione dei problemi afferenti lo smaltimento dei rifiuti
passa alla competenza del presidente della regione.
Vieppiù. Il medesimo comma 4 stabilisce, oltre al divieto di
reiterare le ordinanze per più di due volte, che «qualora ricorrano
comprovate necessità, il presidente della regione d'intesa con il
Ministro dell'ambiente può adottare, sulla base di specifiche
prescrizioni le ordinanze di cui al comma 1 anche oltre i predetti
termini».
Ciò significa che i termini di cui al comma 1 (sei mesi) possono
essere derogati solo per intervento del presidente della regione.
Sarebbe, del resto, del tutto illogico parlare di ordinanze
contingibili ed urgenti per un periodo di sei mesi reiterabile per
due volte per un intero ulteriore periodo di un anno.
Il Collegio ritiene di dover precisare che i presupposti che si
richiedono per l'adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti
sono, da un lato, l'impossibilità di differire l'intervento ad altra
data in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente
(donde il carattere dell'urgenza), dall'altro, l'impossibilità di
provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (donde
la contingibilita).
Riguardo al primo aspetto, non si pone alcuna questione,
considerata l'evidente necessità di un pronto soddisfacimento
dell'interesse pubblico.
In riferimento al secondo, è sicuro che l'intervento non deve
avere necessariamente il carattere della provvisorietà, atteso che
suo connotato essenziale è l'adeguatezza della misura a far fronte
alla situazione determinata dall'evento straordinario. Il che
chiaramente sta a indicare che nell'adozione di provvedimenti
contingibili e urgenti non esiste, in astratto, un metro di
valutazione fisso da seguire, ma la soluzione va individuata di volta
in volta, secondo la natura del rischio da fronteggiare (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, 13 ottobre 2003, n. 6168).
Sono, infatti, le esigenze obiettive che si riscontrano nel caso
concreto che determinano la «misura» dell'intervento, anche se la
soluzione deve corrispondere alle finalità del momento, senza che
possa assumere, cioè, i caratteri della continuità e della
stabilità. (Cons. Stato, sez. V, n. 580 del 9 febbraio 2001;
Tribunale amministrativo regionale Catania, II, 27 ottobre 2004,
n. 2985).
Ora non v'è dubbio che, superata l'urgenza, che la norma pone in
sei mesi, è possibile (anzi, è necessario, ed in tal senso già
entro il quarto mese l'art. 13 fornisce dei precetti di intervento
non derogabili, pena addrittura l'intervento del competente
Ministero) ricercare soluzioni che, in maniera definitiva, risolvano
il problema della discarica, tramite anche la formalizzazione di
idonee procedure di localizzazione definitiva.
In sostanza, ritiene il Collegio che, superata l'urgenza, occorre
predisporre un'attività di pianificazione degli interventi, che, nel
caso di specie, possono concretizzarsi anche nella semplice procedura
ablativa, volta a regolamentare l'uso del terreno quale discarica, a
garanzia anche dei proprietari incisi da provvedimenti restrittivi
quali la requisizione e l'occupazione determinata da ordinanze
contingibili ed urgenti.
In somma sintesi, superato «l'impatto» della necessità di
localizzare un sito idoneo, l'interesse pubblico permane, ma non
sopravanza più quello privato, di tal guisa che la stessa procedura
prevede la necessità di accomodamento degli interessi pubblici e
privati in gioco, senza più il ricorso ai provvedimenti previsti per
l'emergenza.
Del resto, per come si evince dalla produzione del Comune di
Rometta (depositata il 22 marzo 1999), al di là della correttezza
dell'uso del potere esercitato con ordinanze contingibili ed urgenti,
gli interventi sia pure a favore di altri comuni, ma sempre volti
all'utilizzo della discarica in questione, a partire dal 12 marzo
1999 e sino al 31 maggio 1999, sono stati disposti dal presidente
della regione (cfr. all. 7, 8 e 9 decreti nn. 136 del 12 marzo 1999,
342 del 13 maggio 1999 e 354 del 20 maggio 1999).
Per altro, detti provvedimenti, coerentemente con la previsione
normativa contenuta al comma 4 dell'art. 13 del d.lgs. n. 22/1997,
sono stati emanati con l'intesa del competente Ministero
dell'ambiente, per come è possibile espressamente evincere
dall'espresso richiamo in essi contenuto.
Consegue la fondatezza della censura.
III.B.b) Sennonchè la Provincia di Messina, oltre a depositare
in giudizio anch'essa i predetti provvedimenti del presidente della
regione, ha mosso un'eccezione preliminare di inammissibilità del
ricorso, posto che gli stessi non sono stati gravati da ulteriore
impugnativa, in quanto comunque lesivi a prescindere dal
provvedimento impugnato del presidente della provincia n. 22/1999.
In sostanza, l'amministrazione sostiene che l'annullamento di
quest'ultimo provvedimento non gioverebbe comunque ai ricorrenti,
posto che la legittima occupazione del terreno resterebbe sempre
sostenuta dai predetti ulteriori atti.
Il rilievo è parzialmente fondato.
Invero, non è dubbio che detti atti, a prescindere dalla
circostanza che i comuni autorizzati a versare i rifiuti in detta
discarica sono diversi da quelli originariamente indicati
nell'ordinanza della provincia, finiscono comunque con mantenere
«occupato» il terreno, cosicchè costituiscono autonomo titolo, che,
in quanto lesivo, va impugnato.
In altri termini, l'annullamento del Provvedimento del presidente
della provincia non gioverebbe completamente a soddisfare l'interesse
dei ricorrenti, posto che il loro terreno rimarrebbe pur sempre
oggetto del versamento dei rifiuti, altrimenti e successivamente
autorizzato dai decreti regionali.
Tuttavia, la parziale diversità dell'oggetto degli atti in
questione non comporta l'assoluto difetto di interesse ad impugnare
l'atto provinciale, in quanto, per altro, l'efficacia dei
provvedimenti regionali può definirsi aggiuntiva rispetto a
quest'ultimo.
Invero, gli atti regionali non servono ad assorbire quello
provinciale, nè si pongono in un'unica sequenza procedurale, di tal
guisa che è possibile concludere che, mentre dal loro mancato
annullamento deriva l'inutilità della caducazione del provvedimento
della provincia (posto che, comunque, come chiarito, il terreno dei
ricorrenti rimane oggetto di occupazione da parte delle
amministrazioni coinvolte), per altro verso, permane l'efficacia e
l'illegittimo nocumento in danno ai ricorrenti nel periodo tra
l'emanazione di quest'ultimo e quella degli atti regionali non
avversati.
In sintesi, il ricorso non può ritenersi assolutamente
inammissibile, ma lo è per il periodo decorrente dall'emanazione dei
provvedimenti regionali non avversati dai ricorrenti.
III.C) Altresì condividibile appare l'ulteriore eccezione della
Provincia di Messina di inammissibilità delle ulteriori censure in
ricorso volte a ritenere l'illegittimità dell'accordo di programma
del 18 ottobre 1988 (censure V e VI), in quanto non notificate a
tutte le amministrazioni interessate.
Invero, l'accordo di programma, previsto dall'art. 27 della legge
n. 142/1990, e disciplinato per altro verso dall'art. 15 della legge
n. 241/1990, è stato stipulato esclusivamente dai comuni interessati
all'uso della discarica. Esso contiene il recepimento dell'ordinanza
del Comune di Valdina n. 246/1998 e del Presidente della Provincia di
Messina del 18 ottobre 1998, nonchè il conferimento del mandato di
gestione al Comune di Messina tramite la società «Messinambiente».
Indi, costituisce attività amministrativa del tutto autonoma
degli enti ivi compresi, i quali, come correttamente sostenuto dalla
difesa della Provincia di Messina, costituiscono, di fronte a motivi
di gravame riguardanti detto Accordo, amministrazioni parti, e quindi
organi emananti secondo l'espressa previsione di cui all'art. 21
della legge n. 1034/1971 e non semplici controinteressati.
Deriva che, secondo quanto espressamente previsto dalla norma
appena richiamata, il difetto di notifica nei confronti di tutti i
comuni inclusi nell'accordo di programma non può essere sanata, non
essendo, questi, meri controinteressati.
III.D) Con la quarta censura i ricorrenti lamentano
l'illegittimità del provvedimento del presidente della provincia e
dell'accordo di programma del 18 ottobre 1998, in quanto consentono
l'affidamento del servizio di discarica alla società Messinambiente
asseritamente non iscritta all'Albo delle imprese esercenti servizio
di smaltimento rifiuti e senza alcuna procedura ad evidenza pubblica
per il conferimento dello stesso.
A prescindere dalla dedotta inammissibilità della censura, così
come eccepito dalla società sopra indicata, per carenza di interesse
(invero corretta nella sua impostazione, posto che la proprietà del
fondo inciso dalla procedura ablatoria non sembra al Collegio possa
conferire ai proprietari l'interesse specifico, in quanto non
direttamente tutelato, di dedurre la mancanza di una procedura ad
evidenza pubblica nella scelta del contraente ovvero l'insussistenza
del requisito necessario per lo svolgimento del servizio), la stessa
si appalesa infondata.
Il comma 10 dell'art. 30 del d.lgs. n. 22/1997 stabilisce che «il
possesso dei requisiti di idoneità tecnica e di capacità
finanziaria per l'iscrizione all'Albo delle aziende speciali, dei
consorzi e delle società di cui all'art. 22 della legge 8 giugno
1990, n. 142, che esercitano i servizi di gestione dei rifiuti, è
garantito dal comune o dal consorzio di comuni. L'iscrizione all'Albo
è effettuata sulla base di apposita comunicazione di inizio di
attività del comune o del consorzio di comuni alla Sezione regionale
dell'Albo territorialmente competente ed è efficace solo per le
attività svolte nell'interesse del comune medesimo o dei consorzi ai
quali il comune stesso partecipa».
Come dimostrato dalla società con la produzione del 27 aprile
1999, l'iscrizione è stata conferita nei modi previsti dalla
suddetta disposizione, posto che con nota prot. n. 7271/Gab. del
19 ottobre 1998 dell'Ufficio gabinetto del Municipio di Messina è
stata data comunicazione alla Sezione regionale prevista dalla
suddetta norma dell'inizio attività della Messinambiente S.p.A.,
società costituita ai sensi dell'art. 22 della legge 8 giugno 1990,
n. 142 (società mista a prevalente capitale pubblico in quanto
partecipata al 51% dal Comune di Messina) per l'esercizio dei servizi
di gestione dei rifiuti.
In riferimento, poi, al mancato espletamento della procedura ad
evidenza pubblica per la scelta del contraente per l'affidamento del
servizio discarica, la Messinambiente ha sostenuto (e la circostanza
non è stata avversata) che per la formazione della società mista,
si è proceduto alla selezione del partner privato mediante gara ad
evidenza pubblica, con il che rendendo legittima la procedura
seguita.
Tanto basta per ritenere infondate dette ulteriori censure.
III.D) Con la VII e l'VIII censura, i ricorrenti hanno riprodotto
le doglianze contenute nel precedente ricorso n. 856/1999 e ritenute
dal Collegio infondate ai numeri II.C) e II.D).
III.E) Stante l'accoglimento parziale, risulta inutile l'esame
della III censura, che, in quanto rivolta ad evidenziare incoerenze
formali del provvedimento impugnato, non muterebbe le conclusioni cui
è pervenuto il Collegio.
Conclusivamente, il ricorso va dichiarato in parte fondato ed in
parte inammissibile, nella misura in cui non sono stati impugnati i
provvedimenti regionali indicati sub III.B.a e III.B.b.
IV) Motivi aggiunti - Ricorso n. 6130/2000.
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 18 dicembre 2000 e
depositato il 22 dicembre 2000, i ricorrenti hanno riproposto le
medesime domande, anche istruttorie, introdotte con i motivi aggiunti
depositati il 18 aprile 2000 in seno ai precedenti gravami nn.
856/1999 e 1287/1999.
Con detti motivi aggiunti, permanendo l'occupazione dei terreni
di proprietà dei ricorrenti, gli stessi hanno introdotto le seguenti
ulteriori domande:
1) immediata restituzione di tutti i terreni di loro
proprietà, illegittimamente occupati, previa rimessione in pristino
o pagamento delle somme a tal uopo occorrenti;
2) in via subordinata, rimettere in pristino la maggiore
estensione possibile del fondo, con la fissazione delle modalità
conservative della massa di rifiuti restanti in conformità alla
legge, al fine di preservare il fondo e di ridurre il rischio di
danno ambientale;
3) immediata ammissione di C.T.U.-Verificazione, al fine di
determinare i costi della rimessione in pristino dell'area occupata
dai rifiuti e dei danni cagionati con l'occupazione del fondo e la
sottrazione dell'argilla, ed in particolare:
il valore del terreno di proprietà dei ricorrenti ed il
danno arrecato per effetto degli illegittimi atti e dei conseguenti
abusivi comportamenti;
se siasi verificata l'irreversibile trasformazione ed, in
caso affermativo, quanta parte del terreno sia passata in proprietà
alle amministrazioni illegittimamente occupanti e quanta no;
le somme occorrenti alla riduzione in pristino del terreno
ed i costi della rimessione in pristino dell'area occupata.
4) Qualora, a seguito della consulenza tecnica-verificazione
dovesse essere acclarata l'irreversibile trasformazione del fondo, la
condanna dell'amministrazione a:
restituire la parte del fondo non trasformata
irreversibilmente, previa rimessione in pristino o pagare le somme
occorrenti;
risarcire i danni derivanti dalla perdita della proprietà
della parte del fondo irreversibilmente trasformata, mediante il
pagamento di una somma pari al valore venale che essa aveva al
momento dell'occupazione, con interessi e rivalutazione monetaria;
in caso di rimessione in pristino, risarcire i ricorrenti
per la mancata disponibilità del fondo dalla data di illegittima
occupazione a quella della restituzione, con interessi e
rivalutazione, nonchè per la sottrazione dell'argilla effettuata
dagli occupanti;
risarcire il maggior danno subito ex art. 1224 c.c.,
secondo comma, con interessi e rivalutazione monetaria in misura pari
agli interessi sulle somme come sopra liquidate, computati al saggio
degli interessi passivi praticati dagli istituti bancari presenti
sulla piazza nel periodo dall'occupazione alla definizione del
giudizio;
3) in alternativa alla immediata rimessione in pristino, la
rimozione della maggiore quantità possibile di rifiuti dal sito ove
essi giacciono e la fissazione di modalità di conservazione della
massa dei restanti in conformità alla legge, al fine preservare il
fondo e di ridurre convenientemente il rischio di danno ambientale.
Stante la riproposizione delle predette domande in giudizio
autonomo contenuto nel ricorso n. 6130/2000, il Collegio si esime
dall'affrontare la questione della tempestività dei motivi aggiunti
così come eccepito dalla Messinambiente S.p.A.
Ciò posto, il Collegio rammenta che con sentenza n. 2421/2005,
resa da questa stessa sezione, il tribunale ha riconosciuto fondata
la domanda di chiamata in garanzia da parte della Messinambiente
S.p.A. di tutti i comuni coinvolti nell'accordo di programma e, per
quanto più rileva, del Commissario delegato - Presidente della
Regione Siciliana, per la predisposizione e adozione del piano di
gestione dei rifiuti e delle bonifiche delle aree inquinate istituito
e nominato con ordinanza del Ministro dell'interno 31 maggio 1999,
n. 2983, Dipartimento della protezione civile e regolante gli
«Immediati interventi per fronteggiare la situazione di emergenza
determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella
Regione Siciliana».
Segnatamente, osserva il Collegio, che nell'accordo di programma
il 13 febbraio 2001 tutti i comuni partecipanti si sono impegnati a:
1) contribuire alle spese relative all'acquisizione
definitiva delle aree site in località Cianina del Comune di Valdina
interessate dalla discarica ... e di quelle occorrenti per la
realizzazione della viabilità di accesso alla discarica in
proporzione dei rispettivi conferimenti ...;
2) corrispondere ai proprietari tutte le somme a titolo di
indennità e/o risarcimento danni conseguenti sia all'occupazione
delle aree per il periodo di esercizio della discarica che per
l'acquisizione delle stesse ai fini della messa in sicurezza,
bonifica e gestione post mortem sempre nella proporzione sub 1);
3) sostenere le spese di messa in sicurezza, bonifica e
gestione post mortem ... secondo la medesima proporzione ... secondo
il progetto ancora in corso di redazione da parte della Società
Messinambiente.
Il medesimo atto si conclude con l'espressa riserva di richiedere
al Commissario straordinario regionale o all'Autorità che sarà
delegata, il rimborso di tutte le spese occorrenti per la messa in
sicurezza, bonifica e gestione post mortem, nonchè per
l'acquisizione delle aree e per il pagamento delle indennità e/o
risarcimenti ai proprietari, spese che a norma delle vigenti
disposizioni, incomberebbero sul Commissario straordinario con
l'utilizzazione dei fondi già stanziati o che saranno eventualmente
ed ulteriormente stanziati.
Il Collegio prima di qualificare il rapporto debitorio e di
esaminare l'articolata domanda risarcitoria in forma specifica e per
equivalente, deve approfondire il ruolo del Commissario delegato in
seno alla procedura.
Appare opportuno premettere che l'azione, prima facie, appare
ammissibile anche in assenza di intimazione nei termini decadenziali
dei comuni facenti parte dell'accordo di programma, in quanto,
diversamente da quanto sostenuto sub III.C), qui non rileva
un'attività amministrativa pura (recepimento dei provvedimenti di
amministrazione attiva ed impegno di versamento nella discarica e di
gestione), ma il riconoscimento di una serie di obblighi dai quali
far scaturire il pagamento delle spese e, soprattutto, del
risarcimento del danno. In altri termini qui vi è una sorta di
riconoscimento «interno» del debito, seppur non formalizzato nei
confronti dei creditori, che non assume alcuna valenza di attività
amministrativa, ma, semmai, di accordo contrattuale tra le parti di
solidarietà nell'ipotesi di richiesta risarcimento danni e spese di
gestione.
Il che significa che anche la notifica ad un obbligato salva
l'azione, non trovando applicazione il limite di cui, all'art. 21
della legge Tribunale amministrativo regionale, posto che, ai sensi
dell'art. 1308 c.c., la costituzione in mora anche di un solo
obbligato in solido, pur non trasferendo gli effetti agli altri
coobbligati, è sufficiente a sostenere la domanda (seppur con ovvie
minori garanzie per il creditore).
In altri termini, la sussistenza di detto tipo di obbligazione
(solidale) non determina l'inammissibilità del ricorso ove un
debitore solidale non venga evocato in giudizio, posto che la
eventuale corresponsabilità derivante da detto tipo di obbligazione
non integra l'ipotesi di litisconsorzio necessario (Cassazione
civile, sez. I, 12 novembre 1985, n. 5534) e, come tale, non richiede
neanche l'integrazione del contraddittorio (Tribunale amministrativo
regionale Catania, I, 11 gennaio 2006, n. 10).
Ciò posto, non è dubbio che, al di là dell'espressa riserva
contenuta in detto accordo di programma, che il ruolo nella gestione
dell'emergenza del Commissario delegato sia di assoluto primo piano.
Ed invero, l'assunto appare confermato dalle seguenti
disposizioni contenute nella stessa o.m. 31 maggio 1999, n. 2983:
Preambolo - ove viene «Considerato che la gestione attuale
dei rifiuti della Regione Siciliana si basa in larga misura su
discariche attivate dai sindaci con procedure d'urgenza» e che,
quindi «il superamento dell'emergenza può essere perseguito
attraverso lo sviluppo delle azioni di contenimento della produzione
dei rifiuti, di raccolta differenziata, di selezione, di
valorizzazione, di recupero, anche energetico, nel sistema
industriale mediante l'applicazione delle migliori tecnologie
disponibili tese ad assicurare le migliori prestazioni energetiche e
«ambientali»;
art. 1 - antecedente alla modifica intervenuta con oo.mm. 31
marzo 2000, n. 3048 e 25 maggio 2001, n. 3136 (che, comunque, hanno
estero i poteri), con il quale «il Presidente della Regione Siciliana
è nominato Commissario delegato per la predisposizione di un piano
di interventi di emergenza nel settore della gestione dei rifiuti e
per la realizzazione degli interventi necessari per far fronte alla
situazione di emergenza»;
art. 2, comma 1 - secondo il quale «il piano di emergenza è
redatto in conformità principi, finalità e ai criteri stabiliti
dall'art. 22 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 e sue
successive modifiche ed integrazioni, ed alle norme attuative del
decreto medesimo».
La norma, inoltre, al comma 1, lett. g) prevede che il piano
debba identificare, «in ciascun ambito provinciale, in relazione alle
disposizioni di cui all'art. 5 del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, il fabbisogno delle discariche tenendo conto dei tempi
di attuazione della raccolta differenziata» e, alla lettera i), la
previsione dei «tempi e le modalità per il rientro alla gestione
ordinaria»;
art. 3 - la norma, oltre ad elencare tutti i poteri volti a
pianificare gli interventi di recupero e valorizzazione rifiuti,
stabilisce, al punto 1.16, le modalità per il calcolo e l'accollo
degli oneri gestionali a carico dei comuni;
art. 6, comma 1-ter - aggiunto dall'o.m. 25 maggio 2001,
n. 3136, con il quale si stabilisce che «il Commissario delegato -
Presidente della Regione Siciliana, predispone e realizza un
programma di interventi per le attività di caratterizzazione, di
messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle
discariche comunali autorizzate e non più in esercizio, avvalendosi
delle risorse allo stesso assegnate dalle precedenti ordinanze
nonchè attivando le procedure necessarie per assicurare il
cofinanziamento comunitario;
art. 7, commi 1 e 2 - che stabilisce che «il Commissario
delegato concorre con le risorse di cui al successivo art. 12, agli
investimenti di cui agli articoli 3 e 5 e può, altresì, concorrere
agli investimenti di cui all'art. 6 della presente ordinanza. Gli
impianti, una volta realizzati, vengono trasferiti alle
amministrazioni competenti che provvederanno alla gestione ordinaria
con le proprie disponibilità.
Il Commissario delegato può concorrere con le risorse di cui al
successivo art. 12 alla realizzazione degli impianti per la
produzione di combustibile derivato dalla restante frazione dei
rifiuti di cui all'art. 4 della presente ordinanza, al fine di
realizzare il raggiungimento degli obiettivi alle condizioni di
massima economicita»;
art. 9, commi 1 e 2 - che prevede che «il Commissario
delegato - Presidente della Regione Siciliana, provvede
all'approvazione dei progetti ed all'autorizzazione all'esercizio
degli impianti di recupero, stoccaggio, trattamento, smaltimento e
riutilizzo del materiale raccolto in modo differenziato, qualora ciò
sia previsto dagli articoli 27 e 28 del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22, in deroga alla normativa vigente.
Il commissario delegato per l'espletamento delle indagini e delle
ricerche necessarie all'attività di progettazione, dispone l'accesso
alle aree interessate in deroga all'art. 16, comma 9, della legge 11
febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche ed integrazioni, per le
occupazioni d'urgenza e per le eventuali espropriazioni delle aree
occorrenti per l'esecuzione delle opere e degli interventi; emette il
decreto di occupazione e provvede alla redazione dello stato di
consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli, anche
con la sola presenza di due testimoni»;
art. 12 - che, infine, si occupa dei finanziamenti prevedendo
che «per le finalità di cui alla presente ordinanza, il Commissario
dispone di:
a) lire 20 miliardi mediante utilizzo delle risorse di cui
al capitolo 7705 UPB 4.2.1.1. dello stato di previsione per l'anno
1999 del bilancio del Ministero dell'ambiente;
b) lire 38.359 milioni mediante l'utilizzo delle risorse di
cui agli articoli 1, 1-bis e 1-ter del decreto-legge 31 agosto 1987,
n. 361, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987,
n. 441, assegnate alla Regione Siciliana ed ancora disponibili
nonchè le eventuali risorse non utilizzate su mutui già accesi per
interventi finanziati a valere sulla medesima legge;
Omissis:
e) delle ulteriori somme già destinate dalla Comunità
europea, dallo Stato comprese quelle attribuite su fondi FIO e sui
fondi per l'intervento straordinario per il Mezzogiorno, dalla
regione nonchè dagli enti locali per la realizzazione degli
interventi di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati.
A tal fine il Commissario delegato identifica gli interventi
finanziati, ne accerta la congruità rispetto alle previsioni del
piano e ne dispone una diversa utilizzazione, previa riassegnazione
da parte delle amministrazioni competenti, nel caso che gli
interventi finanziati non siano confermati nel piano degli interventi
di emergenza.
Omissis:
2. - Il commissario delegato è autorizzato, ai fini
dell'utilizzo delle risorse di cui alla lettera b) ad accendere i
relativi mutui presso Cassa depositi e prestiti. La concessione dei
mutui potrà avvenire con determinazione del direttore generale della
Cassa depositi e prestiti assumendo i poteri del consiglio di
amministrazione, al quale verranno comunicate, nella prima adunanza
utile, le concessioni effettuate. In ogni caso la consegna dei lavori
non potrà essere effettuata prima della formale concessione del
mutuo e le erogazioni in conto del mutuo verranno disposte sulla base
di certificati di spesa vistati dal direttore dei lavori e da
subcommissari.
3. - Il commissario delegato predispone tutti gli atti necessari
per accedere a ulteriori finanziamenti nazionali e comunitari.
4. - Per le attività affidate ai prefetti, il Commissario
delegato dispone, a valere sulle risorse ad esso assegnate,
l'accreditamento delle risorse necessarie a favore delle contabilità
speciali intestate ai singoli prefetti per gli interventi di
emergenza nel settore dei rifiuti».
Dal quadro delineato emerge che il Commissario delegato è
chiamato a gestire l'emergenza ed il rientro della stessa nell'ambito
del territorio, secondo una serie di competenze puntuali, cui è
possibile ricollegare anche la gestione, la localizzazione e la
riconversione delle discariche.
Inoltre, i suoi onnicomprensivi compiti sono rivolti, altresì,
come stabilito all'art. 2 dell'o.m. richiamata, alla confezione del
progetto di emergenza così come delineato dall'art. 22 del d.lgs.
n. 22/1997, che oltre ad avere l'obiettivo primario della promozione
della riduzione delle quantità, dei volumi e della pericolosità dei
rifiuti, prevede inoltre:
a) le condizioni ed i criteri tecnici in base ai quali, nel
rispetto delle disposizioni vigenti in materia, gli impianti per la
gestione dei rifiuti, ad eccezione delle discariche, possono essere
localizzati nelle aree destinate a insediamenti produttivi;
b) la tipologia e il complesso degli impianti di smaltimento
e di recupero dei rifiuti urbani da realizzare nella regione, tenendo
conto dell'obiettivo di assicurare la gestione dei rifiuti urbani non
pericolosi all'interno degli ambiti territoriali ottimali di cui
all'art. 23, nonchè dell'offerta di smaltimento e di recupero da
parte del sistema industriale;
c) il complesso delle attività e dei fabbisogni degli
impianti necessari a garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo
criteri di efficienza e di economicità e l'autosufficienza della
gestione dei rifiuti urbani non pericolosi all'interno di ciascuno
degli ambiti territoriali ottimali di cui all'art. 23, nonchè ad
assicurare lo smaltimento dei rifiuti speciali in luoghi prossimi a
quelli di produzione al fine di favorire la riduzione della
movimentazione di rifiuti;
d) la stima dei costi delle operazioni di recupero e di
smaltimento;
e) i criteri per l'individuazione, da parte delle province,
delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di
smaltimento e recupero dei rifiuti, nonchè per l'individuazione dei
luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti (1);
f) le iniziative dirette a limitare la produzione dei rifiuti
ed a favorire il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero dei
rifiuti;
g) le iniziative dirette a favorire il recupero dai rifiuti
di materiale e di energia;
h) le misure atte a promuovere la regionalizzazione della
raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani;
Omissis:
5. - Costituiscono parte integrante del piano regionale i piani
per la bonifica delle aree inquinate che devono prevedere:
a) l'ordine di priorità degli interventi, basato su un
criterio di valutazione del rischio elaborato dall'ANPA;
b) l'individuazione dei siti da bonificare e delle
caratteristiche generali degli inquinamenti presenti;
c) le modalità degli interventi di bonifica e di risanamento
ambientale, che privilegino prioritariamente l'impiego di materiali
provenienti da attività di recupero di rifiuti urbani;
d) la stima degli oneri finanziari;
e) le modalità di smaltimento dei materiali da asportare.
Questa competenza generalizzata, infine, non appare scalfita in
tema di discariche dall'art. 5 dell'o.m. n. 2983/1999, che, prima
delle modifiche apportate dalle oo.mm. 31 marzo 2000, n. 3048 e 25
maggio 2001, n. 3136, espressamente prevede:
«1. - Le competenze di cui all'art. 13 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, sono esercitate, in deroga alla
legislazione vigente, in via esclusiva, dai prefetti delle province.
L'emissione delle ordinanze, da parte dei prefetti, ai sensi del
citato art. 13, è notificata al Ministro dell'ambiente, al Ministro
della sanità ed al commissario delegato.
2. - Le autorizzazioni di cui agli articoli 27 e 28 del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, concernenti le discariche
sono rilasciate dai prefetti delle province. Le autorizzazioni per le
discariche di rifiuti urbani sono rilasciate esclusivamente ad
impianti a titolarità e gestione pubblica.
3. - Agli stessi prefetti è affidata la vigilanza, in
collaborazione con le province regionali, sulle attività di
conferimento dei rifiuti e di gestione delle discariche.
4. - Per le finalità di cui all'art. 3, comma 1, punto 1.13
della presente ordinanza i prefetti delle province individuano le
discariche, ne assicurano la titolarità e la gestione pubblica anche
nei modi previsti dal precedente art. 3, comma 2, e le adeguano alle
disposizioni contenute nella normativa vigente avvalendosi degli
strumenti giuridici e delle strutture tecniche ed operative previsti
nella presente ordinanza nonchè delle risorse finanziarie poste a
loro disposizione dal commissario delegato».
Invero l'attività prefettizia è relegata all'emissione delle
ordinanze contingibili ed urgenti (comma 1), al rilascio delle
autorizzazioni per l'esercizio ordinario di una discarica (comma 2),
alla vigilanza sulle discariche (comma 3) ed, infine, per le ipotesi
di cui all'art. 3, comma 1,punto 1.13 (vale a dire l'adeguamento
ovvero la realizzazione da parte del Commissario delegato «in
ciascuna provincia regionale, avvalendosi dei prefetti delle
province, delle discariche necessarie per fronteggiare l'emergenza,
nelle more dell'attuazione della raccolta differenziata e della
realizzazione e messa in esercizio degli impianti di recupero nonchè
per assicurare lo smaltimento dei sovvalli») l'individuazione delle
discariche, sempre nei limiti delle risorse finanziarie disposte dal
Commissario delegato (comma 4).
In sintesi, i prefetti non sono chiamati a curare il recupero
della discarica, la sua eliminazione, l'attività post mortem e,
comunque, i loro compiti, da assolvere nell'emergenza, sono pur
sempre subordinati alle risorse finanziarie rese disponibili dal
Commissario delegato, alle sue iniziative volte alla nuova
regolamentazione della gestione dei rifiuti e, quindi, all'attuazione
del Piano di emergenza.
Se così è, contraddittore necessario di tutte le istanze
risarcitorie, sia in forma specifica che per equivalente, non può
non essere il Commissario delegato, cui è attribuito il compito di
pianificazione degli interventi e, quindi, di individuazione dei
siti, chiusure, sostituzioni e quant'altro che non sia la mera
attività d'urgenza e di gestione dell'urgenza relativa alle
discariche.
Consegue, in ultima analisi, che le domande di restituzione
(anche parziale) del terreno o la sua bonifica, passano
necessariamente dall'intervento del Commissario delegato e, quindi,
si rivolgono ad una sua esclusiva attività, nel caso di specie
mancante ed oggetto della doglianza principale del ricorso in esame,
e dei motivi aggiunti relativi ai primi due gravami, e presupposto
stesso della quantificazione del danno.
Vieppiù. La domanda di risarcimento per equivalente richiede
comunque una valutazione dell'illegittimità dell'occupazione del
terreno successiva al periodo «sostenuto» dai provvedimenti esaminati
con i primi due ricorsi e, quindi, un giudizio sul mancato esercizio
del potere autoritativo proprio da parte del Commissario delegato.
IV) Pertanto, il Collegio deve affrontare d'ufficio la questione
relativa alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio a conoscere della vicenda.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 1/2006, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006,
che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone: omissis ... «2-bis.
In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo
grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai comma 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello da cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la questione in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto
viene contestata una mancata restituzione del terreno e/o la bonifica
dello stesso e, quindi, la gestione post mortem, ovvero, ove non
possa ritenersi possibile la restituzione, il risarcimento del danno
derivante dall'illecita occupazione del suolo.
In sostanza ci si duole del mancato intervento del Presidente
della regione - Commissario delegato, il quale avrebbe dovuto agire
in ossequio ai poteri conferiti con l'o.m. n. 2983/1999 e per
regolare fattispecie rientranti nel novero delle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, così come emerge dall'espresso richiamo di
detta disposizione nel preambolo della detta ordinanza ministeriale.
In conclusione, il Collegio ritiene ipoteticamente ascrivibile
alla previsione dell'art. 3, legge n. 21/2006, in quanto concernente
pur sempre l'attività o l'inerzia commisurata al medesimo potere,
non solo l'ipotesi di impugnazione di un concreto atto del
Commissario delegato, ma, altresì, il mancato esercizio dovuto del
potere e, ove ritenuto nella giurisdizione del G.A. (questione questa
che potrà essere affrontata solo dal giudice ritenuto funzionalmente
competente), il risarcimento del danno sia in forma specifica che per
equivalente.
Il Collegio, però, conformemente ad un condivisibile
orientamento giurisprudenziale, anche di questa stessa sezione (cfr.
Tribunale amministrativo regionale Catania, I, ord. n. 90 del 7 marzo
2006 e per una ulteriore questione, invece, pressochè identica,
Tribunale amministrativo regionale Catania, ord. n. 145 del 4 aprile
2006; C.G.A. per la Sicilia, ordd. nn. 235 e 236/2006) ritiene
fondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale delle
norme sopra richiamate in quanto attributrici della competenza
funzionale al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Pertanto, ai sensi del combinato disposto degli artt. 279, comma
2 n. 4) e 5) c.p.c. (da interpretarsi in maniera estensiva circa la
possibilità di separazione delle domande di cause riunite per la cui
risoluzione deve essere acquisito il pregiudiziale vaglio della Corte
costituzionale), e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone di
sollevare, con separata ordinanza, questione di legittimità
costituzionale del predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle
sottonumerazioni bis, ter, quater.
Sospende, pertanto, il giudizio sui ricorsi per motivi aggiunti
introdotti dei primi due gravami ed il ricorso n. 6130/2000 sino alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale».
B) Tanto premesso, il Collegio esamina la questione della
illegittimità costituzionale delle norme statuenti la competenza
funzionale del Tribunale amministrativo regionale Lazio.
B.I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza.
Stanti le premesse indicate nella sentenza resa in pari data e,
quindi, la necessaria attività del Commissario delegato cui si
rivolgono le domande restitutorie e risarcitorie dei ricorrenti, il
Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa espressa dalla
richiamata legge n. 21/2006 - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il Giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio ciò
per espressa disposizione della nuova disciplina che ne prescrive
l'applicazione.
In sostanza non potrebbe questo giudicante adottare alcuna
decisione, neanche sulla correttezza della procedura ed in punto di
ammissibilità del ricorso, in quanto ostacolato dalla puntuale
disposizione che stabilisce la competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ogniqualvolta si tratti, come nel
caso di specie, di gravami volti a censurare provvedimenti afferenti
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
B.II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
Collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
B.III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c), della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Ne deriva che ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contradditoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna in maniera indiscriminata la
competenza funzionale a conoscere delle relative questioni al
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
In altri termini, con la norma in esame, il Legislatore, sul
semplice presupposto della necessità di interventi di protezione
civile extra ordinem, pare abbia cristallizzato una valutazione di
rilevanza nazionale degli stessi, a prescindere, come sembra apparire
nel caso di specie, dalla loro eventuale incidenza meramente
periferica.
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992 è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già state
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2006).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
B.IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale,
soprattutto ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una
effettiva natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il
territorio) dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la
cognizione del Tribunale amministrativo regionale Lazio, comporta
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela ne risulta minorata, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la
fase transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
Anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta vulnerato
dalla normativa denunciata dal Collegio; e se ne trae conferma da una
recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che è quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
B.V) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola l'art.
23 dello statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale n. 2 del
26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi giurisdizionali
centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari
concernenti la regione. Le sezioni del Consiglio di Stato e della
Corte dei conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente,
consultive e di controllo amministrativo e contabile. I magistrati
della Corte dei conti sono nominati, di accordo, dai Governi dello
Stato e della Regione. I ricorsi amministrativi, avanzati in linea
straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi
dal presidente della regione sentite le sezioni regionali del
Consiglio di Stato». Tale norma è stata «interpretata» dall'art. 5
del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654, contenente norme per l'esercizio
delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato nella Regione Sicilia,
il quale prevede che il Consiglio di giustizia esercita le
attribuzioni devolute dalla legge al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale nei confronti di atti e provvedimenti definitivi
«dell'amministrazione regionale e delle altre autorità
amministrative aventi sede nel territorio della regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella Regione Siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, non riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
B.VI) L'incostituzionalità della disposizione viene
particolarmente stigmatizzata dalla questione sottoposta all'esame
del Collegio.
Invero, a fronte di una «pura» domanda di risarcimento del danno
azionata nei confronti di più debitori solidali, tra i quali, per
quanto detto, posizione di preminenza assume il Commissario delegato,
la scelta del giudice competente potrebbe essere rilasciata al
ricorrente.
La sussistenza di detto tipo di obbligazione (solidale), come
già chiarito, non determina l'inammissibilità del ricorso ove un
debitore solidale non venga evocato in giudizio.
Ciò significa che se la pretesa si rivolge ai comuni, legati,
nel caso di specie, a risarcire il danno dall'accordo di programma
del febbraio 2001, a prescindere dall'attività dovuta del
Commissario delegato (e, quindi, dalla necessaria valutazione del
potere autoritativo) e dall'espressa riserva contenuta in detto
Accordo di chiamare in causa proprio il Commissario per il rimborso
di quanto anticipato, la competenza sarà senz'altro di questo
tribunale. Ove, invece, quest'ultimo venga coinvolto o venga messa in
dubbio la legittimità di un atto o di un'omissione di quest'ultimo,
la competenza passerà al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio.
Non è chi non veda che proprio il rapporto obbligatorio solidale
apre una breccia sulla ragionevolezza della norma a sicuro spessore
costituzionale.
B.VII) L'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto ove,
come nella specie, non sia giustificato da una effettiva natura
accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta, come già ritenuto,
indubbia violazione dell'art. 24 della Costituzione, in particolare
della possibilità di tutela dei propri diritti ed interessi
enunciata al primo comma; detta tutela, come già detto, ne risulta
minorata per la evidente maggiore difficoltà ed il maggior dispendio
anche economico di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future, nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987.)
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
Collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade, infatti, posto
che la norma in esame equipara la pendenza del giudizio alla
successiva introduzione, che chi abbia già un giudizio pendente
davanti al Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura
abbia ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove
nella propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà
più diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
B.VIII) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato,
inoltre, nella violazione, sotto diverso profilo rispetto a quanto
già rappresentato, del principio del giudice naturale precostituito
per legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma
costituzionale ora citata, stabilendo che «nessuno può essere
distolto dal giudice naturale precostituito per legge», esclude, come
la stessa Corte costituzionale afferma, «che vi possa essere una
designazione tanto da parte del legislatore con norme singolari, che
deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che la
controversia sia insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e
n. 56 del 1967»; il principio è in tali termini, e con tali
citazioni dei precedenti, richiamato nella sentenza della Corte
n. 393 del 2002). Come la Corte ha insegnato, perchè tale principio
possa considerarsi rispettato occorre che «... la regola di
competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia»
(sentenza n. 193 del 2003); e basta scorrere le numerose decisioni
della Corte costituzionale in materia di principio del giudice
naturale per rilevare che è proprio la preesistenza della regola che
individua la competenza rispetto al giudizio il criterio fondamentale
in base al quale sono state valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del Collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super Tribunale
amministrativo regionale»). Così facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal Collegio.
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il Collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice.
Orbene, ad avviso del Collegio, siffatta disciplina integra
altresì violazione del principio del «giusto processo», di cui
all'art. 111, comma primo, della medesima Carta («La giurisdizione si
attua mediante il giusto processo regolato dalla legge»).
Sempre con riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte
soccombente nel giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno
strumento giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria
(legittima, ma da esercitare in modi conformi costituzionali)
aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in secondo grado
(che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo grado, e non,
si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
B.IX) Un'ulteriore considerazione appare, infine, opportuna.
Come già premesso, la possibilità, espressa al comma 4-quater,
di riproposizione del ricorso presso il Tribunale amministrativo
regionale Lazio a cura della parte interessata introduce un ulteriore
elemento di dissonanza nel sistema, segnatamente in disarmonia
all'art. 24 Cost., posto che consente un riesame della decisione
cautelare presso il Tribunale amministrativo regionale centrale (con
espressa possibilità di modifica) proprio ad iniziativa anche
dell'amministrazione e/o del controinteressato.
A dette parti processuali, secondo la richiamata norma
costituzionale, non è certamente conferito l'impulso processuale (ma
la resistenza a difesa del provvedimento amministrativo), prerogativa
esclusiva della parte ricorrente, cui pertiene la tutela del diritto
di difesa, dei propri interessi e diritti.
Il ribaltamento consentito dalla norma sospettata di
incostituzionalità, quindi, mentre per un verso introduce
allungamento della serie delle possibili decisioni, in violazione
dell'art. 25 Cost., per un altro promuove un non consentito
originario impulso processuale da parte degli originari resistenti in
giudizio, con pregiudizio, come chiarito, dell'art. 24 Cost.
C) In conclusione, il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, per violazione degli artt. 3, 125, 111, primo
comma, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello
statuto della Regione Sicilia, della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater,
legge n. 21/2006.
Va, pertanto, disposta - ai sensi dell'art. 134 Cost., dell'art.
1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23, legge
11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti relativi ai ricorsi per motivi aggiunti nn.
856/1999 e 1287/1999 ed al ricorso n. 6130/2000) alla Corte
costituzionale, oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio
indicati in dispositivo.

P. Q. M.
In ordine ai motivi aggiunti ai ricorsi nn. 856/1999 e 1287/1999
ed al ricorso n. 6130/2000, visti gli artt. 279, secondo comma,
c.p.c., 134 Cost., 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone, l'invio dei fascicoli di causa
alla Corte costituzionale, ritenendo rilevante e non manifestamente
infondata - per violazione degli artt. 3, 125, 24 e 25 della
Costituzione e per contrasto con l'art. 23 dello Statuto della
Regione Sicilia - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter, comma 2-quater, legge
n. 21/2006.
Sospende il giudizio sui ricorsi per motivi aggiunti introdotti
nei gravami 856/1999 e 1287/1999 ed il ricorso n. 6130/2000 sino alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.
Ordina, a norma dell'art. 23/2, legge n. 81/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale con la prova delle
avvenute notificazioni e comunicazioni di cui al punto seguente.
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 6 aprile
2006 e 27 giugno 2006.
Il Presidente: Zingalese
L'estensore: Savasta
07C0744