1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 7-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 181 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2010
Ordinanza del 10 dicembre 2010 emessa dal tribunale di Pistoia nel procedimento civile promosso da P.F. contro Ministero della salute e delle politiche sociali. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni - Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, che l'indennita' integrativa speciale relativa all'indennizzo stesso non e' soggetta a rivalutazione secondo il tasso di inflazione - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione del diritto alla salute - Lesione della garanzia previdenziale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, art. 11, comma 13, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Costituzione, artt. 2, 3, 32 e 38. (011C0529) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 7-9-2011)

IL TRIBUNALE

Nella causa promossa da P.F. (avv. Carlo Scartabelli) nei
confronti del Ministero della Salute (Avvocatura dello Stato).

Il processo

P.F. con ricorso depositato il 22 aprile 2010, ha chiesto, nei
confronti del Ministero della Salute, l'accertamento del suo diritto
all'adeguamento dell'indennità integrativa speciale di cui all'art.
2, conuna 2 della i. n. 210 del 1992, sulla base della percentuale
annua dell'indice Istat del costo della vita, nonchè la condanna al
pagamento degli arretrati e degli interessi legali. li ricorrente ha
premesso di essere titolare di indennizzo annuo, a seguito
dell'accertamento del nesso causale tra la somministrazione dì
emoderivati ed infermità riscontrate, con ascrivibilità alla terza
categoria di cui alla tabella A allegata al d.P.R. 30 dicembre 1981,
n. 834.
Nel costituirsi in giudizio, il Ministero ha eccepito: a)
l'improponibilità del ricorso per difetto di domanda amministrativa,
b) la prescrizione del diritto fatto valere, c) il proprio difetto di
legittimazione passiva e, ha concluso, comunque, per l'infondatezza
della domanda alla luce dell'art. 11, comma 13 del di 31 maggio 2010,
n. 78, conv. in legge dall'art. 1, comma 1, legge 30 luglio 2010, n.
122.

Della rilevanza della questione

Quanto alla rilevanza della questione che si va a prospettare si
osserva, con riferimento alle eccezioni svolte dall'Amministrazione
resistente: a) che il ricorrente ha indirizzato al Ministero più
domande amministrative (raccomandate del 28 30 dicembre 2005;
raccomandata dell'8 marzo 2006; raccomandata del 28 - 29 luglio 2008;
raccomandata del 30 gennaio - 4 febbraio 2009: doc. da 5 a 8 allegati
al ricorso); b). che tali comunicazioni rappresentano anche validi
atti di interruzione della prescrizione; c) che, quanto alta
legittimazione passiva, lo scrivente condivide l'orientamento
espresso di recente dalla S.C., a mente del quale, in tema di
indennizzo ai sensi della legge n. 210 del 1992, la titolarità
passiva del rapporto per la generalità delle controversie
amministrative e giudiziali spetta al Ministero della salute,
indipendentemente dal momento di presentazione della domanda
amministrativa per il riconoscimento del beneficio ovvero dalla data
di trasmissione della medesima dalle Usl al Ministero della salute,
dovendosi ritenere che l'art. 123 del d.lgs. n. 112 dei 1998, nel
conservare «allo Stato le funzioni in materia di ricorsi per la
corresponsione degli indennizzi» in questione, abbia stabilito la
perdurante legittimazione a contraddire del Ministero della salute
sia in sede amministrativa che giudiziale, così da assicurare al
medesimo una visione generale delle problematiche espressamente
riservate allo Stato dall'art. 112, comma 2, lett. f) del d.lgs. n.
112 del 1998; prevedendo il trasferimento alle Regioni - mediante
diversi D.P.C.M. susseguitisi nel tempo e, come tali, non
suscettibili di derogare alla disposizione di legge - dei soli oneri
economici, ricadenti nell'ambito delle competenze amministrative
attribuite alle Regioni ai sensi dell'art. 114 del d.lgs. n. 112 del
1998 (v., ad es., Cass. 13 ottobre 2009, n. 21703).
Ciò posto, la domanda introdotta dall'attore incontra un
insuperabile ostacolo nella norma interpretativa dettata dall'art.
11, comma 13 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. in legge dall'art.
1, comma 1, legge 30 luglio 2010, n. 122, secondo il quale il comma 2
dell'articolo 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210 e successive
modificazioni si interpreta nel senso che la somma corrispondente
all'importo dell'indennità integrativa speciale non è rivalutata
secondo il tasso d'inflazione.
La norma ha sicuramente portata interpretativa, come dimostrano
la lettera della legge e l'esistenza di un contrasto ermeneutico tra
le sezioni semplici della Corte di Cassazione.
Riscontandosi dall'orientamento espresso da Cass. 28 luglio 2005,
n. 15894 e 27 agosto 2007, n. 18109), fa S.C„ infatti, ha ritenuto
che, in materia di danni da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni od
emoderivati, la rivalutazione annuale non si applica all'indennità
integrativa speciale, prevista all'art. 2, secondo comma, della legge
25 luglio 1992, n. 210, sia perchè il legislatore ne ha
espressamente stabilito il riconoscimento solo per l'indennizzo,
autonomamente disciplinato dal primo comma dell'art. 2 cit. (così
come modificato dalla legge 25 luglio 1997, n. 238), sia perchè
l'indennità integrativa speciale ha proprio la funzione di attenuare
od impedire gli effetti della svalutazione monetaria, per cui è
ragionevole che ne sia esclusa normativamente la rivalutabilità
(Casa. n. 21703/2009 cit. e Cass. 19 ottobre 2009, n. 22122).
L'art. 2 della legge n. 210 del 1992, dispone, in particola're,
al primo comma che l'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1, consiste
in un assegno, reversibile per quindici anni, determinato nella
misura di cui alla tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n.
177, come modificata dall'articolo 8 della legge 2 maggio 1984, n.
111. L'indennizzo è cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito ed è rivalutato annualmente sulla base del tasso di
inflazione programmato. Il comma 2 aggiunge poi che l'indennizzo di
cui al comma 1 è integrato da una somma corrispondente all'importo
dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio
1959, n. 324, e successive modificazioni, prevista per la prima
qualifica funzionale degli impiegati civili dello Stato, ed ha
decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello della
presentazione della domanda ai sensi dell'articolo 3.
Secondo le due decisioni del 2009, la non rivalutabilità
dell'indennità integrativa speciale deriva dai seguenti argomenti:
a) il primo canone di interpretazione legale è quello
letterale, imposto dall'art. 12 preleggi, comma 1, e la legge n. 210
del 1992, art. 2 non disciplina l'indennizzo in questione «nella sua
globalita'» ma lo divide in due parti, regolate in due distinti
commi, prevedendo letteralmente - la rivalutazione annuale soltanto
per la prima parte;
b) l'indennità integrativa speciale serve ad impedire o
attenuare gli effetti della svalutazione monetaria - onde è
ragionevole che il legislatore non ne abbia previsto la
rivalutazione. Le ragioni che poi hanno indotto lo stesso legislatore
a bloccarla valgono anche per l'integrazione di cui qui si tratta;
c) l'art. 32 Cost. garantisce la tutela della salute, ma non
impone scelte quantitative al legislatore, salvo il principio di
equità ossia ragionevolezza degli indennizzi.
Tale ricostruzione del dato normativo non è assolutamente
convincente e le considerazioni che seguono completano le ragioni
della rilevanza della questione che si va a prospettare, nel senso
che, qualora fosse dichiarata l'illegittimità costituzionale della
norma interpretativa sopra menzionata, la domanda del ricorrente
troverebbe, ad avviso del giudicante, accoglimento.
In particolare:
a) sul piano letterale, il comma 2 ricostruisce l'importo
indicato come una integrazione dell'indennizzo di cui al comma 1, con
la conseguenza che esso non si limita ad incidere sul quantum, ma
partecipa della stessa natura dell'indennizzo, costituendone parte
integrante;
b) se fosse esatto che il legislatore ha affidato
esclusivamente all'integrazione appena menzionata la. funzione di
attenuare gli effetti della svalutazione monetaria, non si
intenderebbe il significato della prevista rivalutazione di cui al
precedente comma 1;
c) il fondamento della previsione. in esame va colto nel
rapporto fra art. 32 e art. 38 della Costituzione.

Della non manifesta infondatezza della questione

Proprio dal rilievo appena svolto, occorre prendere le mosse per
argomentare il dubbio di non manifesta infondatezza della questione.
Come chiarito da Corte cost. 18 aprile 1996, n. 118, la
menomazione della salute derivante da trattamenti sanitari può
determinare una di queste tre conseguenze: a) il diritto al
risarcimento pieno del danno, riconosciuto dall'art. 2043 cc., in
caso di comportamenti colpevoli; b) il diritto a un equo indennizzo,
discendente dall'art. 32 Cost., in collegamento con l'art. 2, ove 11
danno, non derivante da fatto illecito, sia stato subito in
conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale; c) il diritto, a
norma degli art. 38 e 2 Cost., a misure di sostegno assistenziale
disposte dal legislatore, nell'ambito dell'esercizio
costituzionalmente legittimo dei suoi poteri discrezionali, in tutti
gli altri casi.
Approfondendo quest'ultimo profilo, la Corte costituzionale ha di
recente ricordato che il beneficio previsto dall'art. 1, secondo e
terzo comma, legge n. 210 del 1992 consiste in una misura di sostegno
economico fondata sulla solidarietà collettiva garantita ai
cittadini, alla stregua degli art. 2 e 38 Cost., a fronte di eventi
generanti una situazione di bisogno (sentenze n. 342 del 2006, n. 226
de12000 e n. 118 del 1996).
Esso trova il proprio fondamento nella «insufficienza dei
controlli sanitari fino ad allora predisposti» in questo specifico
settore (sentenza n. 476 del 2002).
Ora è certo che il legislatore, nel determinare la misura
dell'indennizzo dispone di un ampio margine di discrezionalità ed è
altrettanto certo che la Corte costituzionale non può sindacare il
merito e l'opportunità delle opzioni adottate dal legislatore nella
previsione di misure di sostegno assistenziale in caso di malattia.
Le compete, tuttavia, verificare che le scelte legislative non siano
affette da palese arbitrarietà o irrazionalità ovvero non
comportino una lesione del nucleo minimo della garanzia (v., anche
Corte cost. 27 ottobre 2006, n. 342, che cita, al riguardo, le
sentenze 22 giugno 2000, n. 226 del 2000 e 26 febbraio 1998, n. 27).
Quest'ultima decisione, in particolare, ha ricordato che, nel
rispetto dell'ampia discrezionalità che deve essere riconosciuta al
legislatore, alla Corte, nell'esercizio del controllo di
costituzionalità sulle leggi, compete tuttavia di garantire la
misura minima essenziale di protezione delle situazioni soggettive
che la Costituzione qualifica come diritti, misura minima al di sotto
della quale si determinerebbe, con l'elusione dei precetti
costituzionali, la violazione di tali diritti. Alla stregua delle
proposizioni che precedono, deve ritenersi che, nel caso in esame, la
determinazione legislativa di ciò che ha da essere l'indennizzo
«equo», in relazione e nei limiti delle possibilità della situazione
data, potrebbe essere oggetto di censura in sede di giudizio di
legittimità costituzionale solo in quanto esso risultasse tanto
esiguo da vanificare, riducendolo a un nome privo di concreto
contenuto, il diritto all'indennizzo stesso, diritto che, dal punto
di vista costituzionale, è stabilito nell'an ma non nel quantum.
La decisione appena citata ha aggiunto, con riferimento
all'assegno una tantum previsto dalla legge in favore dei soggetti, i
quali hanno diritto o ai quali spetta l'indennizzo a norma dell'alt 1
1. n. 210 del 1992, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi
dell'evento dannoso e l'ottenimento dell'indennizzo previsto
dall'art. 2, 1° e 2° comma, prima parte, della legge, che esso assume
il significato di misura di solidarietà sociale, cui non
necessariamente si accompagna una funzione assistenziale a norma
dell'art. 38, comma 1, Cost. Esso è infatti dovuto indipendentemente
dalle condizioni economiche dell'avente diritto e non mira di per sè
agli scopi per i quali l'art. 38 stesso è stato dettato,
aggiungendosi agli altri eventuali emolumenti a qualsiasi titolo
percepiti, e quindi anche a quelli di natura propriamente
assistenziale, in ipotesi dovuti anche in ragione dell'inabilità al
lavoro derivante dal danno subito in conseguenza del trattamento
sanitario (art. 2, comma 1, seconda parte, legge n. 210 del 1992).
Ad ogni modo, la misura dell'indennizzo non può tradursi in
importo così esiguo da apparire privo di qualunque correlazione con
il pregiudizio che si vuole fronteggiare, ossia, nel senso sopra
ricordato, iniquo.
E tale iniquità può derivare sia da una previsione ab origine
irrisoria, che, in definitiva, si risolve in un puro spreco di
risorse pubbliche, senza svolgere alcun ruolo solidaristico, sia in
un meccanismo che, di fatto, finisce per rendere l'indennizzo
assolutamente inadeguato rispetto alle iniziali valutazioni di
equità.
Nella specie, occorre considerare che l'importo della sola
componente dell'assegno reversibile di cui al comma l dell'art. 2
della legge 210 del 1992 del quale fruisce il ricorrente è aumentato
dal 1995 al 2008 da euro 588,64 ad euro 7, con un incremento di
appena euro 19,93 in tredici anni.
E secondo la norma interpretativa, in questi ridottissimi limiti
va confinato l'aumento globale delle somme spettanti al ricorrente.
Ora, il fatto che lo stesso legislatore abbia avvertito
l'esigenza di prevedere un meccanismo di rivalutazione degli importi
indennitari dimostra che proprio nell'esercizio della
discrezionalità propria del potere politico si è ritenuto che dover
mantenere inalterata la consistenza reale dell'importo rispetto alla
perdita di potere d'acquisto della moneta. Se cosi è, il meccanismo
non può riguardare una parte minima dell'importo, perchè in tal
modo l'esigenza che in astratto si intende perseguire viene del tutto
vanificata.
In sostanza, non si tratta di discutere nè degli importi che il
legislatore, nel quadro di una ponderazione degli interessi in gioco
e dei vincoli, nazionali e sovranazionali, di bilancio, intende
riconoscere ai portatori delle patologie provocate dalle
emotrasfusioni, ma di prendere atto che lo stesso Parlamento ha, per
un verso, avvertito l'esigenza di ancorare gli importi riconosciuti
alla svalutazione, sia pure facendo riferimento al tasso di
inflazione programmato, e, per altro verso, ha limitato la base di
calcolo ad una parte assolutamente minima dell'importo che viene
accordato, in tal modo irragionevolmente contraddicendo la finalità
perseguita.
Ne scaturisce, in una valutazione interna alle scelte dello
stesso legislatore, una palese contraddittorietà, lesiva dell'art. 3
Cost., tra finalità perseguite e strumenti adoperati, che incide sui
contenuti che il primo, nella sua discrezionalità, ha ritenuto di
dare ai vincoli solidaristici sottesi al riconoscimento
dell'indennizzo del quale si discute.
Non casualmente l'art. 2, comma 363 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, nell'estendere l'indennizzo di cui all'articolo 1 della legge
29 ottobre 2005, n. 229, al soggetti affetti da sindrome da
talidomide, determinata dalla somministrazione dell'omonimo farmaco,
nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e della.
macromelia, si accompagna ad una previsione di integrale
rivalutazione (art. 1, comma 4 del d.m. 2 ottobre 2009, n. 163).
Il giudizio in corso deve quindi essere sospeso e gli atti
rimessi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, comma 2 della legge 11 marzo 1953, n. 87
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionalè dell'art. 11, comma 13 del d.l. 31
maggio 2010, n. 78, conv. in legge dall'art. 1, comma 1, legge 30
luglio 2010, n. 122, per contrasto con gli artt. 2, 3, 32 e 38 della
Costituzione.
Sospende il presente giudizio.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè di comunicarla ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Dispone la trasmissione dell'ordinanza e degli atti del giudizio
alla Corte costituzionale unitamente alla prova delle comunicazioni
prescritte.
Pistoia, addì 10 dicembre 2010

Il giudice: De Marzo