1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 gennaio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 gennaio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Farmacia - Norme della Regione Calabria - Presenza della figura professionale del farmacista nelle strutture pubbliche e private - Requisiti e inquadramento - Compiti del farmacista - Criteri di assunzione presso le strutture. - Legge della Regione Calabria 19 novembre 2020, n. 24 (Norme per l'utilizzo dei farmaci nelle strutture pubbliche e private), artt. 1, commi 1 e 2; 3, comma 2; e 4. (21C00024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2021)

Ricorso ex art. 127 Cost. per la Presidenza del Consiglio dei
ministri (codice fiscale n. 97163520584), in persona del Presidente
p.t., ex lege rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello
Stato (codice fiscale n. 80224030587) presso i cui uffici domicilia
ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12, fax 06/96514000; Pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
nei confronti della Regione Calabria, in persona del Presidente
pro tempore;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 24 del 19 novembre 2020, recante «Norme per l'utilizzo
dei farmaci nelle strutture pubbliche e private», pubblicata nel BUR
n. 109 del 19 novembre 2020, con riferimento agli articoli: 1, comma
1; 1, comma 2; 3, comma 2; 4.
Con delibera del 13 gennaio 2021 il Consiglio dei ministri ha
approvato la determinazione di impugnare la legge della regione
Calabria n. 24 del 19 novembre 2020, recante «Norme per l'utilizzo
dei farmaci nelle strutture pubbliche e private», pubblicata nel BUR
n. 109 del 19 novembre 2020.
Con il presente ricorso, pertanto, si propone ricorso ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione avverso la legge predetta, che
presenta i seguenti profili di illegittimità costituzionale.
1) Sugli articoli: 1, comma 1; 1, comma 2; 4.
L'art. 1, comma 1, è volto a garantire negli istituti di
ricovero, di riabilitazione, nelle residenze sanitarie assistite
(RSA), negli Hospice, nelle residenze socio sanitarie assistite
(RSSA), presso i servizi per le tossicodipendenze (SERT), negli
ospizi, nelle case protette e comunità terapeutiche, case di cura
private e in tutte le altre strutture pubbliche e private ove sono
utilizzati farmaci la presenza obbligatoria della figura
professionale del farmacista, con inquadramento nel relativo
organigramma.
L'art. 1, comma 2, prevede che l'esercizio della professione di
farmacista presso le suddette strutture è consentito a coloro che
abbiano conseguito il titolo di abilitazione all'esercizio
professionale e siano iscritti al relativo ordine professionale.
Al fine di garantire la predetta obbligatorietà vengono
definiti, all'art. 4, specifici criteri di assunzione, rendendo
obbligatorio garantire la presenza del farmacista abilitato nel
rispetto dei seguenti criteri: un farmacista ogni sessanta posti
letto, due o più farmacisti nelle strutture che hanno più di
sessanta posti letto, un farmacista nelle strutture con ricezione
inferiore.
Tali disposizioni sono incostituzionali sotto un duplice aspetto.
Innanzitutto occorre evidenziare che la Regione Calabria soggiace
al piano di rientro dal disavanzo sanitario la cui attuazione è
sottoposta ad una gestione commissariale. Al Commissario ad acta per
l'attuazione del predetto piano di rientro sono assegnati tutti gli
interventi necessari atti a garantire i LEA nei termini indicati dai
tavoli ivi compresa l'attuazione dei programmi operativi ove tra le
diverse azioni è compresa la razionalizzazione e il contenimento
della spesa per il personale in coerenza con l'effettivo fabbisogno,
in applicazione della normativa vigente in materia.
Tale nuova normativa statale in materia di spesa di personale è
dettata dal decreto-legge n. 35/2019, recante «Misure emergenziali
per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure
urgenti in materia sanitaria», convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 25 giugno 2019, n. 60, che
ha introdotto all'art. 11 («Disposizioni in materia di personale e di
nomine negli enti del Servizio sanitario nazionale»), comma 1, a
decorrere dal 2019, un nuovo parametro del tetto di spesa di
personale ed al comma 4 ha previsto che le regioni indirizzano e
coordinano la spesa di personale dei propri enti del servizio
sanitario nazionale entro il predetto nuovo parametro di spesa
confermando, altresì, per le medesime regioni le disposizioni di cui
all'art. 2, comma 73, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (verifica
dell'effettivo conseguimento degli obiettivi previsti dalle
disposizioni di cui ai commi 71 e 72 della legge n. 191/2009
nell'ambito del Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti di
cui all'art. 12 dell'intesa 23 marzo 2005).
Tanto premesso, le disposizioni regionali in esame (articoli: 1,
comma 1; 1, comma 2; 4) presentano profili di illegittimità
costituzionale laddove, nel disporre, nel loro combinato disposto,
l'obbligatorietà (nei sensi sopra decritti) della figura del
farmacista abilitato in tutte le strutture sanitarie pubbliche,
impongono alle predette strutture di prevedere tale figura
professionale nel loro organigramma a prescindere dall'effettivo
fabbisogno di personale, che non può che essere adottato in coerenza
con l'effettivo fabbisogno assistenziale che deve essere definito in
coerenza con il regolamento adottato con decreto del Ministero della
salute del 2 aprile 2015 n. 70, e con la metodologia adottata e
approvata con i Tavoli di verifica.
Pertanto le disposizioni in parola non assicurando, in relazione
alla prevista obbligatorietà di garantire la presenza del
farmacista, il rispetto della cornice economico-finanziaria
programmata nel piano di rientro dal disavanzo sanitario, sono
suscettibili di avere risvolti onerosi e, conseguentemente, di porsi
in contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, atteso che
le vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa di
personale degli enti del Servizio sanitario nazionale si configurano
quali principi di coordinamento della finanza pubblica.
Sull'argomento la Corte costituzionale si è più volte pronunciata;
ex multis si rammenta qua la sentenza n. 93/2013 (rel. Coraggio):
"Questa Corte ha ripetutamente affermato che «l'autonomia legislativa
concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in
particolare nell'ambito della gestione del Servizio sanitario può
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e
del contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010)."
Inoltre, in particolare, l'art. 1, comma 2, prevedendo
l'inclusione del farmacista abilitato nelle predette strutture
pubbliche in luogo del farmacista specializzato, introduce una deroga
al sistema di reclutamento previsto per l'accesso al Servizio
sanitario nazionale, tenuto conto che l'art. 32 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 483/1997 («Regolamento recante la
disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio
sanitario nazionale», emanato in attuazione dell'art. 18 del decreto
legislativo n. 502/92) prevede quale requisito specifico di
ammissione per l'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario il
possesso della specializzazione nella disciplina oggetto del concorso
stesso ovvero in disciplina equipollente o affine.
La normativa vigente consente agli specializzandi regolarmente
iscritti al terzo anno del corso di formazione specialista solo di
partecipare alle procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza
del ruolo sanitario nella specifica disciplina bandita, collocandoli,
all'esito positivo delle medesime procedure, in graduatoria separata.
L'eventuale assunzione a tempo indeterminato viene, comunque,
subordinata al conseguimento del titolo di specializzazione e
all'esaurimento della pertinente graduatoria dei medesimi
professionisti già specialisti alla data di scadenza del bando.
Pertanto l'art. 1, comma 2, non attenendosi alla richiamata
normativa statale in materia di accesso nel Servizio sanitario
nazionale, viola, altresì, l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
2) Sull'art. 3, comma 2.
L'art. 3 della legge in esame stabilisce che:
«1. Il farmacista concorre ad ottimizzare le risorse della
struttura attraverso la scelta nell'acquisto dei farmaci e
dispositivi medici e coopera per garantire il benessere e la cura del
paziente.
2. A tal fine, il farmacista si occupa di:
a) gestire i farmaci nella struttura;
b) ordinare i medicinali e tutto il materiale sanitario,
dispositivi medici, medicazioni e dispositivi nutrizionali;
c) coordinare i rapporti con i fornitori;
d) prendere visione e fare consulenza della terapia
farmacologica da adottare sul paziente;
e) affiancare i medici nel redigere ed integrare la terapia
farmacologica nonchè controllare l'aderenza terapeutica;
f) verificare l'interazione tra farmaco-farmaco,
farmaco-cibo, farmaco-disturbi comportamentali;
g) dispensare terapia farmacologica decisa dal medico e
consegnare la stessa agli infermieri per la somministrazione».
La disposizione regionale non risulta in linea con l'art. 1,
comma 1, del decreto legislativo n. 258 del 1991 che individua le
attività cui è abilitato il farmacista nei seguenti termini: «ai
cittadini degli Stati membri delle Comunità europee che sono in
possesso dei diplomi, certificati ed altri titoli di cui all'allegato
del presente decreto è riconosciuto il titolo di farmacista ed è
consentito l'esercizio delle seguenti attività professionali:
a) preparazione della forma farmaceutica dei medicinali;
b) fabbricazione e controllo dei medicinali;
c) controllo dei medicinali in un laboratorio di controllo dei
medicinali;
d) immagazzinamento, conservazione e distribuzione dei
medicinali nella fase di commercio all'ingrosso;
e) preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione
dei medicinali nelle farmacie aperte al pubblico;
f) preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione
dei medicinali negli ospedali;
g) diffusione di informazioni e consigli nel settore dei
medicinali».
Dal raffronto con la norma statale emerge che la disposizione
regionale finisce per attribuire al farmacista l'esercizio di
attività quali: prendere visione e fare consulenza della terapia
farmacologica da adottare sul paziente, controllare l'aderenza
terapeutica, verificare l'interazione tra farmaco-farmaco,
farmaco-cibo, farmaco-disturbi comportamentali, non previste dalla
richiamata disposizione statale.
L'art. 3, comma 2, della legge in esame, pertanto,
nell'attribuire al farmacista l'esercizio di attività ulteriori,
diverse e più ampie rispetto a quelle cui è autorizzato il
farmacista dal legislatore statale, contrasta con l'art. 1, comma 1,
del decreto legislativo n. 258/1991 e viola i principi fondamentali
in materia di professioni di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
La Consulta ha da tempo chiarito che la potestà legislativa
regionale nella materia concorrente delle «professioni» deve
rispettare il principio per cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi titoli abilitanti, è riservata allo
Stato, per il suo carattere necessariamente unitario (cfr. ex
plurimis sentenze n. 153 del 2006, n. 300 del 2007, e più di recente
sent. n. 328 del 2009, ove si legge: "Questa Corte ha ripetutamente
affermato che «la potestà legislativa regionale nella materia
concorrente delle professioni deve rispettare il principio secondo
cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realtà regionale. Tale principio, al
di là della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale» (sentenza n. 138 del 2009,
nonchè, fra le altre, sentenze n. 57 del 2007, n. 424 del 2006 e n.
153 del 2006).)".
È palese la violazione di siffatti principi laddove la legge
regionale «estende», nei sensi sopra indicati, le attività
esercitabili dal farmacista, peraltro penetrando nell'ambito
dell'esercizio di funzioni proprie di diverse categorie professionali
(con ulteriore violazione, quindi, delle competenze statali).
L'art. 3, comma 2, della legge in esame, inoltre, non garantendo
l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di
diritto che disciplinano la professione del farmacista viola,
altresì, il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.

P. Q. M.

Per le ragioni sopra esposte le disposizioni regionali sopra
indicate vengono impugnate con il presente ricorso dinanzi alla Corte
costituzionale ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, come da
delibera del Consiglio dei ministri in data 13 gennaio 2021, che si
deposita.
Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale degli articoli 1, comma 1; 1, comma 2; 3, comma 2; 4,
della legge della Regione Calabria n. 24 del 19 novembre 2020,
recante «Norme per l'utilizzo dei farmaci nelle strutture pubbliche e
private», nei sensi sopra esposti.
Roma, 18 gennaio 2021

L' Avvocato dello Stato: De Giovanni