1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 9-6-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 268 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 1993
N. 268 Ordinanza emessa il 21 gennaio 1993 dalla corte d'appello di Genova nel procedimento civile vertente tra Fresia Elsa e il comune di Savona Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazione per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici - Determinazione dell'indennita' di esproprio per le aree edificabili in base alla media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento - Esclusione dell'applicazione di detta disciplina ai procedimenti per i quali l'indennita' predetta sia stata accettata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della norma impugnata - Ingiustificato deteriore trattamento dell'espropriato che agisce giudizialmente rispetto a quello che ricorre alla cessione volontaria del bene espropriato, con conseguente incidenza sul diritto di difesa in giudizio - Violazione del principio, affermato nella giurisprudenza della Corte, che l'indennizzo debba costituire un serio ristoro dell'espropriazione - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 5/1980 e 223/1983. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, primo, secondo, quinto, sesto e settimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 42, terzo comma). (093C0582) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 9-6-1993)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
iscritto al n. 1125 r.g. 1987, promossa da Fresia Elsa, residente in
Savona, rappresentata e difesa dal proc. avv. Francesco Massa e
presso di lui elettivamente domiciliato in Genova, via Corsica,
21/20, attrice in opposizione, e nei confronti del comune di Savona,
in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dal proc.
avv. Luigi Fante e presso di lui elettivamente domiciliato in Genova,
corso A. Podestà, 5B/1, convenuto in opposizione;
Letti gli atti;
Udito il relatore;
Premesso che con atto di citazione notificato in data 21 ottobre
1987 Fresia Elsa ha convenuto in giudizio davanti a questa corte di
appello il comune di Savona, proponendo opposizione, a norma
dell'art. 19 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, avverso la
determinazione, effettuata dalla competente commissione provinciale
in L. 118.560.000, dell'indennità dovuta all'attrice per
l'espropriazione degli immobili di sua proprietà, siti in territorio
del comune di Savona e rappresentati dalle particelle catastali n.
599 e 600 nel foglio 67 del n.c.t., della superficie complessiva di
mq 7410, disposta con decreto del presidente della giunta provinciale
di Savona 18 ottobre 1986, n. 24430;
che il comune di Savona si è costituito in giudizio resistendo
alla domanda di Fresia Elsa e chiedendone la reiezione;
che nel corso del giudizio è stata disposta consulenza tecnica
estimativa, volta ad accertare, ove risulti la destinazione ad
edificazione dei beni espropriati, "il giusto prezzo dell'intero im-
mobile al libero mercato alla data del decreto di esproprio"
nell'ipotesi di espropriazione totale, ovvero, nell'ipotesi di
espropriazione parziale, "la differenza fra il giusto prezzo
dell'intero immobile prima dell'occupazione e il giusto prezzo della
parte residua dopo l'occupazione", secondo i criteri di cui agli
artt. 39 e 40 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, ritenuti
applicabili (secondo costante giurisprudenza) per le aree a vocazione
edificatoria, in virtù del loro carattere generale in seguito alla
caducazione dei criteri derogatori fissati dalle successive norme
dichiarate costituzionalmente illegittime con le sentenze della Corte
costituzionale n. 5/1980 e n. 223/1983;
che in esito alle indagini esperite il c.t.u. ha accertato la
destinazione edificatoria delle entità immobiliari oggetto
dell'espropriazione e ne ha determinato il valore in L. 821.900.000;
che nell'intervallo di tempo intercorrente tra la precisazione
delle conclusioni e l'udienza collegiale è entrato in vigore l'art.
5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, il cui contenuto normativo
assume la rilevanza dello jus superveniens ai fini della decisione
della causa, e in ordine al quale peraltro sono state peraltro
sollevate dall'attrice in opposizione eccezioni di illegittimità
costituzionale;
O S S E R V A
1. - L'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, dispone:
"(I) Fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le
espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi
da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei
comuni, e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non
territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o
interventi dichiarati di pubblica utilità, l'indennità di
espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma
dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892,
sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il
reddito dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 e segg. del testo
unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917. L'importo così determinato è ridotto del 40 per
cento. (II) In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto
espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal
caso non si applica la riduzione di cui al comma primo. (III) Per la
valutazione della edificabilità delle aree si devono considerare le
possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento
dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. (IV) Per le
aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma terzo, non sono
classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al
titolo secondo della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive
modificazioni e integrazioni. (V) Con regolamento da emanare con
decreto del Ministro dei lavori pubblici ai sensi dell'art. 17 della
legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti i criteri e i requisiti
per l'individuazione dell'edificabilità di fatto di cui al comma
terzo. (VI) Le disposizioni di cui al presente articolo in materia di
determinazione dell'indennità di espropriazione non ai applicano ai
procedimenti per i quali l'indennità predetta sia stata accettata
dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con
sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto. (VII) Nella determinazione
dell'indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si
applicano le disposizioni di cui al presente articolo".
2. - Non è manifestamente infondato il dubbio prospettato
dall'attrice in opposizione circa la compatibilità del criterio
valutativo dettato dal primo comma dell'art. 5- bis della legge 8
agosto 1992, n. 359, con il principio enunciato dal terzo comma
dell'art. 42 della Costituzione secondo cui "la proprietà privata
può essere nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo,
espropriata per motivi d'interesse generale". Il dettato
costituzionale è stato interpretato e precisato dalla Corte
costituzionale nel senso che "l'indennizzo assicurato all'espropriato
dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, se non deve costituire
una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto occorre
coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che
l'espropriazione mira a ralizzare - non può essere tuttavia fissato
in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare
un serio ristoro" e che "perchè ciò possa realizzarsi occorre far
riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al valore del
bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi
dalla potenziale utilizzazione economica di esso" perchè "solo in
tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro spettante
all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o
irrisorio rispetto al valore del bene", "onde" per le aree destinate
all'edificazione, in quanto poste in zone già interessate dallo
sviluppo edilizio, deve ritenersi essenziale tale destinazione e di
essa occorre tener conto della determinazione della misura
dell'indennità di espropriazione. Non sembra che le riferite
indicazioni trovino adeguata attuazione nella norma in esame, nella
quale l'incidenza del valore effettivo del cespite, come tale
sensibile alla potenziale utilizzazione edificatoria di esso, è
ridotta alla metà matematica nell'ambito del procedimento valutativo
dell'indennità, restando per la residua metà la determinazione
dell'indennità affidata ad elementi del tutto estranei alla valenza
economica di una realtà edificatoria, quantitativamente poco più
che simbolici, e bene spesso anche azzerati per espressa previsione
di legge, dovendosi ricordare al riguardo che l'art. 24 del t.u.
delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. n. 917/1986,
modificato con art. 23 della legge 30 dicembre 1991, n. 413,
stabilisce che "il reddito dominicale è costituito dalla parte
dominicale del reddito medio ordinario ritraibile dal terreno
attraverso l'esercizio delle attività agricole di cui all'art. 29" e
che "non si considerano produttivi di reddito dominicale i terreni
che costituiscono pertinenze di fabbricati urbani, quelli dati in
affitto per usi non agricoli nonchè quelli produttivi di reddito di
impresa di cui alla lett. c) del secondo comma dell'art. 51".
In misura altrettanto pesante il principio di adeguatezza e di
congruità dell'indennizzo, implicito nel disposto dell'art. 42,
terzo comma, della Costituzione e come sopra sviluppato nel suo
contenuto dal giudice delle leggi, appare vulnerato dalla
decurtazione in misura del 40% che introduce un elemento riduttivo
del tutto astratto, svincolato da ogni riferimento a esigenze
correttive specificamente apprezzabili, non ancorato ad alcuna
giustificazione razionale nella sua particolarmente elevata
dimensione quantitativa, e traducentesi in concreto in una
diminuzione dell'indennità che va ben oltre quel margine di
discrasia, tra il "serio ristoro" dovuto a chi subisce
l'espropriazione ed il pieno "valore vanela" del bene espropriato,
che la Corte costituzionale ha riconosciuto congruente con la natura
dell'istituto dell'espropriazione. È agevole infatti constatare che
l'indennità di espropriazione, calcolata in conformità ai criteri
di cui all'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, si riduce
in pratica a circa un terzo del valore reale del bene.
3. - Non infondatamente viene inoltre dedotta la illegittimità
costituzionale del settimo comma dell'art. 5- bis della legge 8
agosto 1992, n. 359, che prevede la immediata applicabilità della
nuova disposizione ai procedimenti in corso. Il problema esige di
essere ampliato con riferimento alle previsioni del secondo comma che
esclude dalla riduzione del 40% le fattispecie di cessione volontaria
del bene, e del sesto comma, che esclude dall'applicazione della
nuova normativa i casi di avvenuta accettazione dell'indennità, di
conseguita inoppugnabilità della determinazione di essa, e di
accertamento giudiziale con efficacia di guidicato.
Sotto un primo profilo, non si può non osservare che la
disparità del trattamento introdotta tra chi ecceda alla cessione
volontaria del bene (ritenendosi soddisfatto del risultato
conseguibile in via convenzionale) e chi invece intenda adire
l'autorità giudiziaria a tutela del proprio diritto alla "giusta"
indennità, a danno di quest'ultimo, rappresenta una grave
precostituita penalizzazione che si traduce in buona sostanza in un
ostacolo all'esercizio di un diritto soggettivo, che non trova alcuna
giustificazione razionale, e che appare in definitiva rispondente
all'unico scopo di creare un deterrente alla proposizione della
domanda di accertamento giudiziale dell'indennità, operante mediante
il meccanismo psicologico della consapevolezza, nell'attore, che il
"prezzo" del riconoscimento del proprio diritto sarà costituito da
una riduzione automatica, di notevole entità, della sua dimensione
pecuniaria; per contro, ne risulta collocato in posizione di
altrettanto ingiustificato vantaggio l'ente espropriante il quale,
nel conflitto di interessi che lo contrappone al proprietario del
bene destinato ad espropriazione, ha la possibilità di determinarsi,
in sede di offerta dell'indennità, tenendo conto degli elementi che
potranno verosimilmente condizionare l'atteggiamento della
controparte, riducendo la determinazione unilaterale dell'indennità
in funzione di un limite di convenienza, prescindendo da un parametro
di giusta valutazione. Ne consegue una grave limitazione al principio
espresso nell'art. 24, primo comma, della Costituzione secondo cui
tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi. E il trattamento deteriore riservato a chi siasi
avvalso dei mezzi di tutela giurisdizionale predisposti dalla legge,
con ciò esercitando un diritto costituzionalmente garantito, risulta
caratterizzato da particolare gravità nei casi in cui la nuova
normativa venga applicata, come prevede il settimo comma dell'art.
5-bis, ai giudizi pendenti, aventi ad oggetto la valutazione
dell'idennità relativa a espropriazione già intervenuta, in quanto
in siffatte ipotesi la retroattività della nuova normativa (in se
stessa astrattamente non confliggente con alcun principio
costituzionale) comporta l'applicazione dell'effetto riduttivo dei
nuovi criteri valutativi con incidenza su un diritto acquisito in
quanto risalente a un momento genetico anteriore - coincidente, come
è noto, con l'emanazione del provvedimento ablatorio - ponendo a
carico dell'attore in opposizione le conseguenze derivanti dalle
situazioni del tutto estrinseche e occasionali (e comunque estranee
al contenuto sostanziale del diritto) inerenti alla durata del
processo. Le considerazioni suesposte pongono altresì in evidenza
una problematica di compatibilità con il principio di uguaglianza
sancito nell'art. 3 della Costituzione, in quanto conducono ad
intravvedere diversità di trattamento tra posizioni non
caratterizzate da estremi differenziali idonei a giustificare
razionalmente tale diversita': si consideri, al riguardo, il
raffronto tra le posizioni di diversi soggetti che, avendo subito
l'espropriazione sotto l'impero delle norme precedentemente in vigore
e avendo proposto tempestiva opposizione, siano stati coinvolti in
vicende processuali di diversa durata; si consideri, ancora, il
raffronto tra la posizione di chi al momento dell'entrata in vigore
delle nuove norme abbia già subito l'esproprio e non possa quindi
più convenire la cessione volontaria del bene, e quella di chi, non
essendo ancora stato emesso un provvedimento ablatorio, può accedere
alla cessione volontaria senza subire la riduzione del 40%.
4. - Ed infine, merita di essere sottoposta al vaglio del giudice
delle leggi anche la questione relativa alla legittimità
costituzionale del quinto comma dell'art. 5-bis, il quale rinvia a un
regolamento, da emanarsi con decreto ministeriale, della definizione
dei criteri e dei requisiti per la individuazione della
edificabilità di cui al terzo comma: la previsione normativa in
esame può essere fondatamente sospettata di incostituzionalità
sotto due aspetti: per conflitto con l'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, perchè la riserva di legge ivi contenuta non sembra
rispettata da una norma la quale, autorizzando (legittimamente)
l'esercizio di una potestà regolamentare ministeriale, prescinde
peraltro da qualsiasi indicazione dei principi direttivi ai quali il
potere esecutivo deve uniformarsi, e lascia invece al Ministro una
assoluta discrezionalità nella classificazione delle aree che
costituisce il presupposto dell'applicazione dei criteri estimativi
che possono essere dettati solo per legge; e per conflitto, ancora,
con gli artt. 42 e 24 della Costituzione, per la mancata prefissione
di un limite di tempo entro il quale il detto regolamento debba
essere emanato, e ciò con effetto illimitatamente dilatorio del
concreto soddisfacimento del diritto all'indennità.

P. Q. M.
Visti l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5- bis della legge 8 agosto
1992, n. 359 (primo, secondo e quinto comma in relazione al terzo,
sesto e settimo comma), con riferimento agli artt. 3 (primo comma),
24 (primo comma) e 42 (terzo comma) della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei deputati.
Genova, addì 21 gennaio 1993
Il presidente: PICCARDO
Il collaboratore di cancelleria: DI COSMO
93C0582