1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 20-9-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 agosto 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 agosto 2006 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Regioni a statuto speciale - Norme della Regione Sardegna - Statuto regionale - Istituzione della «Consulta per il nuovo statuto di autonomia e sovranita' del popolo sardo» - Uso del termine «sovranita» - Ricorso del Governo - Denunciata incompatibilita' con i principi fondanti della Costituzione e in particolare con il principio della unicita' e indivisibilita' della Repubblica, alterazione della logica dello statuto speciale di autonomia adottato con legge costituzionale, violazione del procedimento per le modificazioni dello statuto. - Legge della Regione Sardegna 23 maggio 2006, n. 7, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, commi primo e secondo, lett. a), d), h) e l), 120, 132, 133 e 138; statuto della Regione Sardegna, artt. 1, 3, 4, 50 e 54. (006C0720) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 20-9-2006)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato nei confronti della
Regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente della
giunta regionale per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge della Regione autonoma della Sardegna 23
maggio 2006, n. 7, pubblicata nel B.U.R. n. 18 del 1° giugno, recante
«istituzione attribuzioni e disciplina della Consulta per il nuovo
statuto di autonomia e sovranità del popolo sardo», negli articoli
1, 2 e 3 in relazione agli articoli 1, 3, 4, 50, 54 dello statuto
speciale ed agli articoli 1, 3, 5, 16, 101, 114, 116, 117, comma 1 e
comma 2, lettere a), d), h), l), 132, 133, 138 della Costituzione.
La legge 23 maggio 2006, n. 7 della Regione autonoma della
Sardegna concerne l'istituzione e la disciplina di una Consulta per
il nuovo statuto regionale.
Tale legge, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 28
luglio 2006, viene impugnata nelle sottoindicate disposizioni.
1. - L'art. 1, comma 1, prevede l'istituzione di una Consulta per
l'elaborazione di un progetto organico di nuovo statuto di autonomia
e di sovranità deli popolo sardo, al fine di assicurare la più
ampia partecipazione della comunità regionale e dei sardi residenti
fuori dell'isola ed il concorso delle autonomie locali.
Compito della Consulta è quello di elaborare il progetto di
base, di procedere quindi ad una consultazione istituzionale e
sociale come previsto nel comma 2 dello stesso art. 1 e nell'art. 8,
ed infine di trasmetterlo al Consiglio regionale, la cui prima
Commissione permanente, sulla base di esso, è tenuta a presentare
una proposta di legge di nuovo statuto, per il suo esame secondo il
normale iter legislativo.
L'art. 2, comma 2, stabilisce che l'articolato del progetto di
nuovo statuto deve considerare indicativamente una serie di
argomenti, tra cui «principi e caratteri della identità regionale:
ragioni fondanti dell'autonomia e sovranità, conseguenti obblighi di
Stato e regione in relazione a tali caratteri, individuando idonee
forme per promuovere i diritti dei cittadini sardi in relazione a
condizioni connesse con la specificità dell'isola» (lett a).
L'art. 2, comma 3, prevede che il progetto possa indicare, oltre
a quelli elencati nel comma 2 dell'art. 2, ogni altro argomento
ritenuto rilevante al fine di definire autonomia ed elementi di
sovranità regionale e formulare proposte ad essa relative.
2. - Le disposizioni citate, al pari del titolo della legge, la
cui legittimità ugualmente si contesta, fanno tutte uso del termine
sovranità, a quanto sembra, peraltro, non in modo univoco.
Esse parlano di statuto di autonomia e di sovranità del popolo
sardo, di statuto regionale e di autonomia e sovranità regionale. Ma
sovranità del popolo sardo e sovranità regionale non significano la
stessa cosa, attenendo la prima ad una (del tutto identificanda,
secondo non precisati criteri) comunità sarda e la seconda ad un
ente (la Regione Sardegna) positivamente considerato come componente
della Repubblica italiana secondo la Costituzione di questa.
In ogni caso, qualunque sia lo specifico contenuto che il
legislatore regionale ha inteso attribuire alle espressioni normative
in questione, esse, sul piano del diritto - in quanto volte alla
considerazione e valorizzazione di elementi etnici, culturali,
ambientali al fine di definire situazioni soggettive privilegiate per
una categoria di soggetti dell'ordinamento nazionale e di rivendicare
poteri dell'ente Regione a livello di indipendenza e comunque di
svincolo da condizionamenti ordinamentali nell'ambito dell'assetto
della Repubblica risultante dall'attuale Carta costituzionale -
alterano la logica dello statuto speciale di autonomia, contrastano
con l'art. 54 dello statuto e con l'art. 138 Cost. e non sembrano
compatibili con i principi fondanti della stessa Carta costituzionale
italiana.
3. - Una prima annotazione appare già risolutiva: l'art. 116
Cost. prevede che la Sardegna (come la Sicilia, il Trentino-Alto
Adige, il Friuli-Venezia Giulia e la Valle d'Aosta) dispone di forme
e condizioni particolari di autonomia, secondo il rispettivo statuto
speciale adottato con legge costituzionale. Non è stato approvato,
in esito al recente referendum popolare, il nuovo testo di legge
costituzionale che, con integrazione modificativa del contenuto
sostanziale dell'art. 116, prevedeva l'adozione dello statuto
speciale «previa intesa» con la Regione interessata (sul testo
approvato dalle Camere in prima deliberazione). Ne consegue che la
stessa definizione dello statuto, su cui fonda l'intero ordinamento
regionale, sul piano giuridico è interamente attribuita al
Parlamento nazionale.
In particolare, ai sensi dell'art. 54 dell'attuale statuto
speciale (quale risulta a seguito delle modifiche di cui alla l.c.
2/2001), per le modificazioni dello statuto si applica il
procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi
costituzionali. Sui progetti di iniziativa governativa e parlamentare
il Consiglio regionale è chiamato ad esprimere solo un «parere»; in
caso di parere contrario in ordine ad un progetto approvato in prima
deliberazione da una delle Camere, il Presidente della regione può
indire un referendum meramente «consultivo».
4. - In termini generali, l'art. 114 Cost., nel comma secondo,
precisa che i comuni, le province, le città metropolitane e le
regioni sono enti autonomi.
La Costituzione, fonte primaria che riconosce e definisce le
modalità di esercizio della sovranità, fa dunque riferimento alle
regioni (e ai relativi statuti) sempre e solo in termini di
autonomia, mai in termini di sovranità. Essa, invero, riferisce la
sovranità esclusivamente al «popolo» inteso come intera comunità
nazionale, che la esercita nelle forme e nei limiti della stessa
Costituzione (art. 1).
Coerente e costante è l'insegnamento al riguardo della Corte
(cfr. sentenze nn. 245/1995, 66/64, 49/63) circa la netta distinzione
tra livello di sovranità statale e livello di autonomia regionale.
Non si ignorano certo alcuni passaggi delle sentenze n. 106/2002
e 29/2003 (successive alla legge costituzionale 3/2001 modificativa
dell'assetto dei rapporti tra Stato e regioni), che ad una non
meditata lettura sembrerebbero offrire spunti diversi. Esse in
realtà, se escludono che nel Parlamento possa individuarsi l'unica
sede di esercizio della sovranità, con riguardo agli enti
territoriali hanno inteso solo affermare che proprio dalla sovranità
popolare esercitata attraverso la riforma costituzionale di cui alla
l.c. n. 3/2001, secondo le regole quindi di uno Stato di diritto,
discendono l'estensione ed il potenziamento delle autonomie
territoriali, che costituiscono affermazione del principio
democratico.
In ogni caso, la più recente pronunzia n. 274/2003 rimarca la
profonda diversità del livello dei poteri di cui dispongono gli enti
indicati nell'art. 114 Cost. e, in particolare, l'insussistenza di
un'equiordinazione, e comunque l'impossibilità di un'equiparazione,
delle regioni allo Stato pur dopo il ribaltamento del criterio di
ripartizione delle competenze legislative, che fissa in elenco
specifico quelle spettanti allo Stato e stabilisce una clausola
residuale in favore delle Regioni secondo le previsioni dell'art. 117
Cost. (di cui le regioni a statuto speciale possono giovarsi ai sensi
dell'art. 10 della citata l.c. n. 3/2001).
La Costituzione riserva invero una posizione peculiare ed
esclusiva allo Stato, espressione, nelle sue varie articolazioni
istituzionali e di potere (certo non solo nel Parlamento), della
intera comunità nazionale per cui conto ed in cui nome esercita la
sovranità in tutte le manifestazioni ed in tutti gli aspetti di
questa.
5. - Le conclusioni che precedono trovano conferma nella
considerazione sia di una serie ulteriore di disposizioni statutarie
e costituzionali sia dei connotati sostanziali della sovranità.
Il potere di revisione costituzionale e di adottare leggi
costituzionali, ivi comprese quelle concernenti gli statuti speciali
di autonomia regionale, spetta esclusivamente allo Stato (art. 138
Cost.). Poichè ogni esplicazione di sovranità non può che avvenire
nelle forme previste della Costituzione (art. 1), è solo il
Parlamento nazionale che ne può prevedere delle nuove o modificare
quelle esistenti.
L'art. 5 Cost., al quale sono coerenti i già citati artt. 116 e
114, proclama il principio dell'unicità ed indivisibilità della
Repubblica, che riconosce e promuove le autonomie locali.
Tale principio è ugualmente affermato nell'art. 1 dello statuto
speciale, secondo il quale la Sardegna è costituita in regione
autonoma entro l'unità politica della Repubblica italiana, una e
indivisibile, sulla base dei principi della costituzione.
Caratteristica della sovranità, come riconosciuta ed organizzata
dalla Carta costituzionale, è dunque la sua esclusività ed
indivisibilità riferita all'intera comunità nazionale, rispetto
alla quale nell'ambito regionale, sul piano giuridico ed
ordinamentale, possono configurarsi solo forme più o meno accentuate
di autonomia. Per quanto concerne in particolare le regioni a statuto
speciale, la stessa definizione dello statuto su cui fonda l'intero
ordinamento regionale, è, come già accennato giuridicamente
attribuita al Parlamento nazionale.
6. - Nell'assetto costituzionale è inoltre ripetuta l'evocazione
di un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo, come limite di
tutte le potestà legislative, al rispetto della costituzione nonchè
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, limiti, cioè, che trovano la loro fonte immediata o
indiretta in atti e impegni dello Stato cui la Regione soggiace
(artt. 3 e 4 dello statuto ed ora art. 117, comma primo, cost.) e che
possono essere fatti valere comunque dallo Stato nei confronti della
Regione (cfr. sentenza n. 274/03).
7. - Emblematica della sovranità esclusiva dello Stato è la
previsione dell'art. 120 Cost., che, in riconoscimento dell'esigenza
di tutelare l'unità giuridica ed economica e/o di fronteggiare
emergenze o inadempienze, attribuisce ad un organo statale (il
Governo) poteri sostitutivi di organi regionali. Presupposti e
contenuti dell'intervento sono apprezzati dallo stesso organo statale
(cfr. anche art. 117, comma quinto ultima parte).
Con tale manifestazione della sovranità dello Stato, che decide
sullo stato di eccezione, si ha la riprova della subordinazione
dell'ordinamento regionale.
8. - In ogni caso, con specifico riguardo alla regione autonoma
della Sardegna appare risolutivo riferirsi all'art. 50 dello statuto
speciale (come modificato dalla l.c. 2/2001), secondo il quale con
decreto motivato del Presidente della Repubblica, previa delibera del
Consiglio dei ministri, sentita la Commissione permanente per le
questioni regionali, può essere sciolto il Consiglio regionale - con
contestuale nomina di una Commissione per l'ordinaria amministrazione
e gli atti improrogabili - quando compia atti contrari alla
Costituzione o allo statuto o, malgrado la segnalazione del Governo,
non proceda alla sostituzione della Giunta regionale o del Presidente
che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni o comunque per
ragioni di sicurezza nazionale. Ugualmente può essere rimosso il
Presidente della regione se eletto a suffragio universale e diretto.
Nè può essere trascurato il rilievo dell'ultimo comma
dell'art. 54 dello statuto, secondo il quale, sia pure «sentita» la
regione, possono essere modificate con leggi ordinarie le
disposizioni del Titolo III dello statuto, che concernono la
fondamentale materia «Finanze-Demanio-Patrimonio».
9. - Lo Stato, se attraverso il suo potere di revisione
costituzionale esercitato con la l.c. n. 3/2001 ha ampliato gli spazi
di autonomia delle regioni a statuto ordinario, attribuendo ad esse
più estesi poteri legislativi, che per le regioni a statuto speciale
possono aggiungersi a quelli già previsti dai rispettivi statuti
(art. 10 l.c. citata), rimane tuttavia l'unico garante
dell'effettività dei diritti dei cittadini.
Esso, in particolare, ha mantenuto il monopolio esclusivo, oltre
che delle relazioni internazionali, dell'uso della forza attraverso
le apposite organizzazioni (polizia ed esercito) e della titolarità
ed esercizio dell'essenziale funzione giurisdizionale, che nessuno
può escludere ed alla quale nessuno può sottrarsi (art. 2 delle
norme di attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 348/1979; art.
117, comma 2, lettere d), h), l) Cost.). Il che propriamente, anche
per tale verso, esclude la possibilità di riferirsi alla Regione in
termini di sovranità.
10. - Proprio l'art. 101 Cost., in base al quale la giustizia è
amministrata in nome del popolo, cioè del soggetto cui appartiene in
via esclusiva la sovranità (art. 1), costituisce conferma che questo
va individuato nell'intera, ed a tali fini non scindibile, comunità
nazionale.
E appena il caso di aggiungere che i soggetti dell'ordinamento
statale sono tutti i cittadini, il cui insieme - cioè
l'universalità dei cittadini di cui sono predicate e promosse la
libertà e l'uguaglianza (art. 3) - costituisce il popolo di cui
all'art. 1 Cost., mentre i soggetti dell'ordinamento regionale sono
(con gli elettori regionali) i residenti, il cui insieme costituisce
la popolazione di cui agli art. 132 e 133 Cost.
In ogni caso, il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 cost.
impedisce che possano darsi status civitatis diversi nell'ambito dei
soggetti dell'ordinamento statale e comunque che possano attribuirsi
tutele e posizioni differenziate in ragione delle diverse etnie,
suscettibili anche di determinare (indirettamente) discriminazioni in
base alla nazionalità, vietate dall'art. 12 del Trattato CE,
ancorchè dissimulate in quanto formalmente riferite a criteri
diversi (in contrasto, quindi, con l'art. 1, lett. a), Cost.).
11. - Impedisce inoltre che il territorio regionale possa
configurarsi come luogo della sovranità regionale, entro il quale
sia esercitabile uno ius escludendi alios, la disposizione
dell'art. 16 Cost., per la quale ogni cittadino può circolare e
soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio (nazionale
simmetricamente, nel territorio regionale non puo accordarsi diritto
di asilo in ragione della riserva statale di cui all'art. 117, comma
2, lett. a);.
12. - Riepilogando ed in sintesi:
nessuna norma della Costituzione nè dello statuto speciale
prevede ed organizza nelle sue forme di esercizio una sovranità del
popolo sardo, salvo ad intendere questa in senso riduttivo ed
improprio in relazione al principio di rappresentatività del
Consiglio regionale ed alle inerenti conseguenze di cui all'art. 15
dello statuto; certamente, peraltro, non è in tale significato - che
riguarderebbe, del resto, tutte le Regioni (anche a statuto
ordinario) - che le disposizioni in questa sede censurate intendono
riferirsi alla sovranità.
nessuna norma costituzionale attribuisce o consente di
attribuire alla Regione autonoma Sardegna ed alle sue istituzioni
poteri assolutamente indipendenti il cui esercizio non incontri
condizionamenti e limiti nel superiore ordinamento statale; nè
prevede che le istituzioni regionali (o il «popolo sardo») prendano
parte con potere decisionale ai procedimenti di revisione
costituzionale ancorchè riguardanti le loro attribuzioni;
nell'attuale assetto costituzionale il connotato giuridico
della sovranità pertiene esclusivamente all'universalità dei
cittadini e trova espressione esclusivamente nelle istituzioni dello
Stato (per tale ragione ente sovrano) che per conto di essa agiscono
ed esercitano gli inerenti poteri.
Un'ultima considerazione: oggetto della presente impugnativa è
una «legge regionale» che si pone a monte di un qualsiasi progetto e
procedimento di revisione dello statuto speciale di autonomia, nella
quale non è un alcun modo legittimo richiamare, far valere ed
assumere a riferimento elementi e ragioni di «sovranita» che non
risultano costituzionalmente affermati.

P. Q. M.
Si conclude pertanto perchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge della Regione autonoma della Sardegna 23
maggio 2006 n. 7 negli articoli 1, 2 e 3 in relazione agli articoli
1, 3, 4, 50, 54 dello statuto speciale ed agli articoli 1, 3, 5, 16,
101, 114, 116, 117, comma 1 e comma 2, lettere a), d), h), l), 132,
133, 138 della costituzione per le ragioni e come sopra precisato.
Roma, addì 28 luglio 2006
L'Avvocato dello Stato: Giorgio D'Amato
06C0720