1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 27-5-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 156 ORDINANZA 6 - 19 maggio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di rientro senza autorizzazione nel territorio dello Stato - Trattamento sanzionatorio - Reclusione da uno a quattro anni - Denunciata irragionevolezza nonche' violazione dei principi di eguaglianza, di proporzionalita' e della finalita' rieducativa della pena - Questioni implicanti un intervento sul trattamento sanzionatorio, riservato alla discrezionalita' del legislatore - Manifesta inammissibilita'. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 13, come sostituito dall'art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271, e poi modificato dall'art. 2, comma 1, lettera c), del d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 5 - Costituzione, artt. 3 e 27, terzo comma. (009C0356) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 27-5-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 13,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), come sostituito dall'art. 1 della
legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante
disposizioni urgenti in materia di immigrazione), e di seguito
modificato dall'art. 2, comma 1, lettera c), del decreto legislativo
8 gennaio 2007, n. 5 (Attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa
al diritto di ricongiungimento familiare), promossi dal Tribunale di
Trieste con ordinanze del 20 settembre e del 21 dicembre 2007,
iscritte, rispettivamente, al n. 126 ed ai nn. da 236 a 239 del
registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 19 e 35, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 22 aprile 2009 il giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Trieste in composizione monocratica,
con cinque ordinanze di analogo tenore, emesse il 20 settembre 2007
(r.o. n. 126 del 2008) e il 21 dicembre 2007 (r.o. numeri 236, 237,
238 e 239 del 2008), ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 27,
terzo comma, della Costituzione - questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come sostituito dall'art. 1 della legge 12 novembre 2004,
n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14
settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di
immigrazione), e di seguito modificato dall'art. 2, comma 1, lettera
c), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (Attuazione della
direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di ricongiungimento
familiare), nella parte in cui prevede la pena della reclusione da
uno a quattro anni per lo straniero espulso che rientri nel
territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro
dell'interno;
che il rimettente procede, nei giudizi a quibus, in ordine a
fatti di indebito rientro, contestati a norma dell'art. 13, comma 13,
del d.lgs. n. 286 del 1998, ed è chiamato a valutare, nell'ambito di
tre dei giudizi indicati, altrettante richieste congiunte di
applicazione della pena ai sensi dell'art. 444 del codice di
procedura penale (r.o. numeri 126, 237 e 238 del 2008);
che il giudice a quo dubita che i limiti edittali della
sanzione prevista per la condotta in esame, entro i quali dovrebbero
collocarsi le pene nel caso tanto di condanna degli imputati, quanto
di applicazione della pena concordata dalle parti, siano
sproporzionati, per eccesso, rispetto al disvalore del fatto;
che il rimettente riferisce di come la stessa questione sia
stata già sollevata in ciascuno dei giudizi a quibus e definita con
le ordinanze numeri 385 e 226 del 2007 della Corte costituzionale, di
restituzione degli atti per una nuova valutazione della rilevanza
alla luce della modifica introdotta dall'art. 2, comma 1, lett. c),
del d.lgs. n. 5 del 2007, per effetto della quale la condotta in
contestazione ha cessato di essere penalmente rilevante in presenza
di autorizzazione al ricongiungimento familiare, ai sensi dell'art.
29 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998;
che, all'esito di un nuovo esame degli atti, non risultando
che in Italia si trovino familiari degli imputati, nè che i predetti
abbiano formulato richieste di ricongiungimento, il Tribunale di
Trieste conclude nel senso della perdurante rilevanza della questione
in ciascuno dei giudizi principali;
che, nell'argomentare sulla non manifesta infondatezza, il
giudice a quo ripercorre l'evoluzione della normativa in tema di
indebito rientro dello straniero già espulso, a partire dall'art.
151 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), che puniva tale condotta
con l'arresto da due a sei mesi, fino alla previsione contenuta
nell'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, la quale, nella
formulazione originaria, confermava la sanzione dell'arresto, in
seguito aumentata, da sei mesi ad un anno, dall'art. 12, comma 1,
della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica della normativa in
materia di immigrazione e di asilo);
che il descritto quadro normativo ha subito un significativo
mutamento con l'intervento legislativo attuato mediante la legge n.
271 del 2004, di conversione del decreto-legge n. 241 del 2004, per
effetto del quale la condotta di indebito rientro ha assunto natura
di delitto, punibile con la reclusione da uno a quattro anni, in
termini sostanzialmente analoghi a quanto avvenuto per la fattispecie
di indebito trattenimento, prevista dall'art. 14, comma 5-ter, del
d.lgs. n. 286 del 1998;
che il rimettente evidenzia come le ragioni di tale
inasprimento delle sanzioni risiedano, secondo quanto risulta dai
lavori parlamentari, anche nella necessità di «ovviare alla
pronuncia della sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 2004»,
nel senso di rendere nuovamente possibile l'arresto obbligatorio
dell'autore del reato di indebito trattenimento, così come del
responsabile di un illecito reingresso nel territorio dello Stato,
attraverso la previsione di valori edittali di pena compatibili con
l'applicazione di misure coercitive, a norma del comma 2 dell'art.
280 cod. proc. pen.;
che il giudice a quo richiama numerosi precedenti della
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 84 del 1997, n. 25 del
1994, n. 333 del 1992, ordinanza n. 220 del 1996) che sanciscono il
principio secondo cui la discrezionalità legislativa deve essere
esercitata secondo criteri di ragionevolezza, ciò che, sul piano
delle scelte concernenti l'incriminazione di determinate condotte,
implica la necessità di una proporzione tra le previsioni
sanzionatorie e l'offensività delle condotte medesime;
che, in particolare, il rimettente si sofferma sulla sentenza
n. 409 del 1989, nella quale si trova affermato che la tutela dei
beni e dei valori protetti dalle fattispecie incriminatrici non può
essere attuata provocando all'individuo aggressore ed ai suoi diritti
fondamentali danni «sproporzionatamente maggiori dei vantaggi
ottenuti o da ottenere»;
che la disciplina in esame, come riformulata dalla legge n.
271 del 2004, risulterebbe viziata proprio sotto il profilo della
mancanza di proporzione tra offensività e sanzione, il cui
significativo inasprimento (l'odierno minimo edittale corrisponde al
precedente massimo) non troverebbe giustificazione sostanziale;
che il venir meno della corrispondenza tra il disvalore del
fatto previsto dall'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998 e
l'entità della pena irrogabile risulterebbe di tutta evidenza, a
parere del rimettente, ove si consideri che la norma censurata
prevede sanzioni identiche a quelle comminate dalla prima parte del
comma 13-bis dello stesso art. 13, sebbene quest'ultima disposizione
riguardi l'indebito reingresso del cittadino straniero già raggiunto
da provvedimento giudiziale di espulsione, vale a dire di un soggetto
nei confronti del quale sia stato quanto meno aperto un procedimento
penale;
che, in definitiva, la «nuova» commisurazione della sanzione,
in quanto determinata al solo fine di introdurre per il reato in
esame un più severo trattamento processuale (con la previsione
dell'arresto obbligatorio), sarebbe frutto di «un vero e proprio
rovesciamento di prospettiva», e come tale risulterebbe del tutto
disancorata dagli ordinari parametri di riferimento;
che, secondo il rimettente, la eccessiva severità del
trattamento sanzionatorio in questione pregiudicherebbe non solo il
valore costituzionale dell'eguaglianza, ma anche la capacità
effettiva della pena di svolgere la funzione rieducativa nei
confronti del condannato (sono richiamate le sentenze n. 341 del 1994
e n. 313 del 1990);
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in
ciascuno dei cinque giudizi indicati, con atti di identico tenore,
concludendo per la manifesta infondatezza della questione;
che la difesa erariale evidenzia, in primo luogo, la natura
ampiamente discrezionale dell'autorizzazione ministeriale al rientro
nel territorio dello Stato del cittadino straniero già espulso,
posto che, come affermato anche dalla Corte costituzionale (è
richiamata la sentenza n. 353 del 1997), lo Stato non può abdicare
al compito di presidiare le proprie frontiere;
che anche l'inasprimento della pena per la fattispecie di
indebito rientro, unitamente alla modifica della natura del reato da
contravvenzione a delitto, si inserisce nel più ampio quadro delle
scelte di politica criminale finalizzate, nel particolare momento
storico-sociale, a difendere il territorio;
che, così contestualizzato, l'intervento legislativo del
2004 sarebbe frutto di un esercizio non irragionevole della
discrezionalità e si sottrarrebbe alla censura prospettata in
riferimento all'art. 3 Cost.;
che, d'altra parte, come più volte affermato dalla
giurisprudenza costituzionale, la legislazione tiene conto non
soltanto della struttura e dell'astratta pericolosità delle condotte
regolate, ma anche della concreta esperienza nella quale quelle
condotte si inseriscono e delle variazioni che il relativo impatto
sociale manifesta nel corso del tempo (sono richiamate, in
particolare, le sentenze n. 333 del 1991 e n. 171 del 1986);
che in particolare, avuto riguardo alla norma censurata, la
difesa erariale esclude che la previsione di una pena edittale minima
analoga a quella stabilita per il delitto di cui all'art. 13, comma
13-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, possa considerarsi irragionevole,
posto che, tanto nel caso di espulsione amministrativa quanto in
quello di espulsione giudiziale, la condotta di indebito rientro
pregiudica l'interesse dello Stato al controllo dei flussi migratori;
che, inoltre, il legislatore del 2004 avrebbe opportunamente
modulato il proprio intervento, lasciando immutata la natura
contravvenzionale delle fattispecie meno gravi (come quella
dell'indebito trattenimento dopo l'espulsione disposta per mancata
richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno);
che, infine, non sussisterebbe la denunciata violazione del
terzo comma dell'art. 27 Cost., in quanto la finalità rieducativa
della pena, anche sotto lo specifico profilo della proporzionalità,
potrebbe essere assicurata dal giudice della cognizione attraverso
una congrua scelta di quantificazione nell'ambito dei limiti
edittali.
Considerato che il Tribunale di Trieste, in composizione
monocratica, solleva - in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma,
della Costituzione - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come
sostituito dall'art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14
settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di
immigrazione), e di seguito modificato dall'art. 2, comma 1, lettera
c), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (Attuazione della
direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di ricongiungimento
familiare), nella parte in cui prevede la pena della reclusione da
uno a quattro anni per lo straniero espulso che rientri nel
territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro
dell'interno;
che il rimettente, dopo aver ricordato come la sanzione
originariamente prevista per il reato di indebito rientro consistesse
nell'arresto da sei mesi ad un anno, e come, a seguito delle
modifiche introdotte dalla legge n. 271 del 2004, la medesima
condotta sia oggi punita con la reclusione da uno a quattro anni,
assume che l'inasprimento sarebbe stato attuato per finalità di
carattere processuale (la legittimazione dell'arresto obbligatorio,
reintrodotto con la legge citata), senza alcuna sostanziale modifica
del fenomeno criminoso sottostante, e dunque in violazione dei
principi di ragionevolezza e proporzionalità della pena;
che in particolare, al fine di evidenziare la ritenuta
sproporzione per eccesso tra pena e fatto, il giudice a quo
istituisce un raffronto tra la previsione censurata e la fattispecie
prevista dal medesimo art. 13, al comma 13-bis, che punisce con
identica sanzione l'indebito rientro del cittadino straniero espulso
con provvedimento giudiziale, cioè un comportamento dotato di
maggior disvalore, in quanto compiuto da soggetto che ha commesso un
reato durante la permanenza in Italia, ovvero nei confronti del quale
pende un procedimento penale;
che le ordinanze di rimessione prospettano anche un contrasto
tra la norma censurata e l'art. 27, terzo comma, Cost., in quanto la
relativa previsione sanzionatoria, essendo priva di proporzionalità
rispetto al fatto incriminato, non potrebbe assolvere alla necessaria
funzione rieducativa della pena;
che, preliminarmente, può essere disposta la riunione dei
giudizi, posto che tutte le questioni sollevate riguardano il
trattamento sanzionatorio del reato di indebito rientro, previsto
dall'art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella più severa
versione introdotta mediante la legge n. 271 del 2004, di conversione
del decreto-legge n. 241 del 2004;
che questa Corte, nella sentenza n. 22 del 2007, ha già
esaminato gli effetti delle modifiche introdotte dal legislatore del
2004, con specifico riferimento al trattamento sanzionatorio previsto
per il reato di indebito trattenimento, di cui all'art. 14, comma
5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, anche in comparazione con quello
previsto per altri reati collegati all'immigrazione clandestina;
che, nell'occasione, la Corte non ha mancato di rilevare, tra
l'altro, l'intervenuta parificazione della pena per fattispecie che
presentano differenti livelli di offensività, e più in generale la
presenza di «squilibri, sproporzioni ed anomalie» nel sistema
sanzionatorio delineato dal legislatore del 2004;
che tuttavia, nello stesso contesto, la Corte ha ribadito i
limiti del sindacato di costituzionalità ed affermato che esso
«[...] può investire le pene scelte dal legislatore solo se si
appalesi una evidente violazione del canone della ragionevolezza, in
quanto ci si trovi di fronte a fattispecie di reato sostanzialmente
identiche, ma sottoposte a diverso trattamento sanzionatorio»;
che al contrario, ove non si riscontri una sostanziale
identità tra le fattispecie prese a raffronto e si rilevi invece,
come asseritamente avviene nel caso in esame, una sproporzione
sanzionatoria rispetto a condotte più gravi, un eventuale intervento
di questa Corte non potrebbe rimodulare le sanzioni previste dalla
legge, senza sostituire la propria valutazione a quella che spetta al
legislatore;
che, anche con riferimento al prospettato difetto di
proporzionalità rispetto al disvalore del fatto, e quindi alla
irragionevolezza intrinseca del trattamento sanzionatorio previsto
dalla norma censurata, va ribadito come il giudizio di legittimità
costituzionale, in assenza di precisi punti di riferimento che
conducano a soluzioni costituzionalmente obbligate, non possa dar
vita ad un nuovo assetto delle sanzioni penali stabilite dal
legislatore;
che del pari va riconosciuta, alla luce delle considerazioni
fin qui svolte, la inammissibilità della questione prospettata in
riferimento all'art. 27, terzo comma, Cost., giacchè, come rilevato
nella sentenza più volte citata, «ogni possibile conclusione cui
questa Corte potrebbe arrivare incontrerebbe il medesimo ostacolo
già segnalato con riferimento ai profili presi in considerazione».
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 13, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), come sostituito dall'art. 1 della legge 12 novembre
2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti
in materia di immigrazione), e di seguito modificato dall'art. 2,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5
(Attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di
ricongiungimento familiare), nella parte in cui prevede la pena della
reclusione da uno a quattro anni per lo straniero espulso che rientri
nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del
Ministro dell'interno, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 27,
terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale di Trieste con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 maggio 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 maggio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola