1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 171 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 2004
Ordinanza emessa il 26 ottobre 2004 dal tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti tra I.N.P.S. contro Angelini Antonio ed altro Esecuzione forzata - Procedura esecutiva nei confronti di Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatoria su base territoriale - Intervento dei creditori di detti Enti ai sensi dell'art. 551 c.p.c. - Possibilita' di proposizione, a pena di improcedibilita' rilevabile d'ufficio, esclusivamente nei processi esecutivi per espropriazione di crediti ex art. 543 c.p.c. pendenti innanzi al giudice dell'esecuzione della sede principale del tribunale nel cui circondario ha sede l'ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento posto a fondamento dell'intervento - Mancata previsione - Irragionevolezza - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sul diritto di difesa. - Decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, come modificato dall'art. 3 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 44, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 14, comma 1-bis. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, e 97, primo comma. (005C0385) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2005)

IL TRIBUNALE

Ha pronuciato la seguente ordinanza (nelle cause civili riunite
iscritte ai nn. 43486, 43487, 43490, 43492, 43493, 43494, 43495,
43496, 43497, 43499, 43500, 43501, 43502, 43504 e 43505 del ruolo
generale dell'anno 2004, pendenti tra:
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del
Presidente pro tempore , elettivamente domiciliato a in Roma, via
Giulio Romano 46, presso l'Avvocatura regionale dell'Istituto, e
rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Barabaschi e Donato
Luciano per procure generali alle liti rispettivamente del 15 luglio
1997, rep. 29383, a rogito del dott. F. Lupo e del 31 ottobre 2003,
rep. 73812, a rogito della dott.ssa L. Blasi, notai in Roma,
opponente, e
avvocato Antonio Angelini, rappresentato e difeso da se
stesso e dall'avvocato Roberto Allegra, per procura a margine dei
ricorsi per intervento, ed elettivamente domiciliato in Roma, via
Valadier 53, presso lo studio dell'avvocato Allegra opposto, e
Istituto Bancario Sanpaolo IMI S.p.a., terzo pignorato,
contumace.
Premesso che, nell'ambito di sedici processi esecutivi promossi
nei confronti dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale,
l'avvocato Antonio Angelini è intervenuto ai sensi degli artt. 499,
525 e 551 c.p.c. depositando un ricorso in ciascun processo, allo
scopo di far valere propri crediti fondati su titoli esecutivi di
formazione giudiziale emessi dal Tribunale di Taranto;
che, in ciascuno dei menzionati processi, l'INPS, con
distinti ricorsi, ha tempestivamente proposto opposizioni agli atti
esecutivi ai sensi dell'art. 617, comma 2, c.p.c., eccependo
l'inammissibilità ed improcedibilità degli interventi, deducendo il
mancato rispetto della previsione contenuta all'art. 14, comma 1-bis,
del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con
modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e successive
modificazioni, con particolare riguardo alle modifiche apportate
dall'art. 44, comma 3, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
convertito con modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n. 326;
che, in particolare, l'INPS ha sostenuto che sarebbe
consentito proporre intervento nei propri confronti esclusivamente in
procedure pendenti davanti al giudice dell'esecuzione della sede
principale del tribunale nel cui circondario ha sede l'ufficio
giudiziario che ha emesso il provvedimento posto a fondamento
dell'intervento;
che, infatti, tale previsione dell'art. 14, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 669/1996, come da ultimo modificato, sarebbe
applicabile anche all'intervento nel processo esecutivo e non
soltanto all'atto con cui questo è introdotto (vale a dire, nella
fattispecie in esame, al pignoramento di crediti presso terzi);
che l'INPS ha argomentato la propria tesi facendo riferimento
al complesso delle norme di cui all'art. 14 del decreto-legge
n. 669/1996 nell'attuale formulazione (e quindi anche alla previsione
di un termine dilatorio per procedere all'esecuzione forzata nei
confronti di pubbliche amministrazioni ed enti pubblici non economici
e all'obbligo di notificare gli atti di pignoramento e sequestro
presso «la struttura territoriale dell'ente pubblico nella cui
circoscrizione risiedono i soggetti interessati...») e alla loro
finalità, di consentire agli enti interessati di completare le
procedure di pagamento senza subire gli aggravi di spesa derivanti
dall'esecuzione forzata e di portare a conoscenza diretta della sede
o dell'ufficio territorialmente competente, su cui grava
l'adempimento dell'obbligazione, dell'avvio dell'esecuzione forzata
allo scopo di consentire le necessarie verifiche e la predisposizione
degli atti consequenziali;
che il creditore intervenuto - opposto si è costituito
contestando il criterio interpretativo offerto dall'INPS e chiedendo,
subordinatamente al mancato rigetto dell'opposizione che venisse
sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 44,
comma 3, lett. b), del decreto-legge n. 269/2003, convertito nella
legge 326/2003, per violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione
(con riferimento alla sanzione di improcedibilità prevista per
l'ipotesi dell'esecuzione forzata iniziata presso un tribunale
diverso da quello della sede principale del circondario dove ha sede
l'ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento azionato quale
titolo esecutivo);
che il giudice dell'esecuzione, all'esito delle udienze di
comparizione delle parti tenute il 22 giugno 2004, con ordinanze
depositate in data 1° luglio 2004, ha sospeso le esecuzioni,
limitatamente agli interventi promossi dall'avvocato Angelini;
che tale decisione si fondava sul rilievo che, pur non
essendo possibile interpretare l'art. 14, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 669/1996 nel senso di estendere anche all'intervento
la sanzione di improcedibilità comminata agli atti di pignoramento e
sequestri fondati su provvedimenti emessi da giudici di uffici
giudiziari diversi da quelli siti nel circondario presso la cui sede
principale è iniziata l'esecuzione, poteva prospettarsi il dubbio di
legittimità costituzionale della norma;
che, con le stesse ordinanze, le parti venivano invitate a
formulare deduzioni in merito alla sussistenza dei presupposti per
disporre la riunione delle cause, tutte pendenti davanti a questo
giudice, e in merito alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 1996,
n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997,
n. 30, e successive modificazioni, con particolare riguardo alle
modifiche apportate dall'art. 44, comma 3, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni nella legge 24
novembre 2003, n. 326, nella parte in cui non impone il rispetto
della speciale regola della competenza anche nell'ipotesi
dell'intervento ai sensi dell'art. 551 c.p.c., mentre veniva ritenuta
l'irrilevanza della questione di legittimità prospettata
dall'avvocato Angelini;
che, riunite le cause e conclusa la fase di definizione del
thema decidendum, il giudice, all'udienza del 14 ottobre 2004, si
riservava di valutare la sussistenza dei presupposti per sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale della norma
menzionata;

O s s e r v a

1. - La questione di cui si tratta si colloca nell'ambito dello
speciale regime di favore per le pubbliche amministrazioni debitrici
delineato all'art. 14 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669,
convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30,
che, nella prima formulazione, aveva precluso ai creditori dì
pubbliche amministrazioni ed enti pubblici la possibilità di
procedere ad esecuzione forzata prima che fosse decorso il termine di
sessanta giorni (successivamente prolungato a centoventi) dalla
notifica del titolo esecutivo.
Successivamente era stata imposta - mediante l'introduzione del
comma 1-bis - anche la notifica, presso la struttura territoriale
degli enti pubblici di residenza degli interessati, degli atti
introduttivi dei giudizi di cognizione, dei precetti e degli atti di
pignoramento e di sequestro.
Infine, l'art. 44, comma 3, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, convertito con modificazioni nella legge 24 novembre 2003,
n. 326, ha modificato il comma 1-bis, introducendo una disposizione
derogatrice all'ordinaria regola sulla competenza in alcuni processi
esecutivi (pignoramenti di crediti nei confronti di determinati
soggetti pubblici) e ponendo un termine di efficacia del pignoramento
e dell'ordinanza che disponga l'assegnazione del credito.
2. - La questione che si solleva, d'ufficio, concerne la
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1-bis, del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni
nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e successive modificazioni, con
particolare riguardo alle modifiche apportate dall'art. 44, comma 3,
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con
modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n. 326, per violazione
del principio di ragionevolezza, dell'art. 3, comma 1, in riferimento
agli artt. 24, comma 1, e 97, comma 1, della Costituzione, nella
parte in cui (nel secondo periodo) non prevede che anche
l'intervento, ai sensi dell'art. 551 c.p.c., del creditore di Enti ed
Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatoria
organizzati su base territoriale sia proposto, a pena
d'improcedibilità rilevabile d'ufficio, esclusivamente nei processi
esecutivi per espropriazione di crediti ex art. 543 c.p.c. promossi
innanzi al giudice dell'esecuzione della sede principale del
tribunale nel cui circondario ha sede l'ufficio giudiziario che ha
emesso il provvedimento posto a fondamento dell'intervento.
3. - La questione è rilevante, poiche':
a) l'opposizione agli atti esecutivi proposta dall'INPS deve
essere decisa applicando la norma della cui legittimità
costituzionale si dubita;
b) non è possibile interpretare tale norma in modo da
ritenerla applicabile anche agli interventi nel processo esecutivo.
3.1. - In riferimento al profilo sub a), ci si limita ad
osservare che l'INPS ha eccepito l'inammissibilità ed
improcedibilità, ai sensi dell'art. 14, comma 1-bis, del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con modificazioni
nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e successive modificazioni,
degli interventi proposti nei processi esecutivi pendenti davanti al
giudice dell'esecuzione presso il Tribunale di Roma, in quanto
fondati su titoli esecutivi emessi dal Tribunale di Taranto.
L'istituto opponente, in particolare, ha fatto specifico
riferimento alla modifica dei criteri di competenza per territorio in
materia di pignoramento presso terzi, sostenendo che tale «modifica»
opera non soltanto in riferimento al pignoramento, ma anche
all'intervento.
Deve escludersi, inoltre, che il richiamo alla norma, da parte
dell'Istituto debitore, sia inconferente ovvero che la fattispecie
sia disciplinata da altre disposizioni normative.
3.2. - In riferimento al profilo sub b), si osserva quanto segue.
3.2.1. - La norma di cui si tratta - che impone di procedere ad
esecuzione forzata per espropriazione di crediti presso terzi - è di
stretta interpretazione, in quanto introduce una deroga alla regola
sulla competenza prevista dall'art. 26, comma 2, c.p.c.
Essa, inoltre, si colloca nell'ambito di un sistema normativo, di
tutela delle pubbliche amministrazioni ed enti pubblici debitori,
contraddistinto da un insieme di norme derogatrici alle regole che
disciplinano le materie di riferimento, come già evidenziato nel
primo paragrafo menzionando lo speciale termine dilatorio per
procedere alla notifica del precetto e all'esecuzione del
pignoramento, la necessità di notificare determinati atti anche alle
articolazioni territoriali dell'ente e la previsione di termini di
efficacia del pignoramento (in riferimento al momento dell'adozione
dell'ordinanza di assegnazione) e ditale ordinanza (in riferimento
alla sua «esazione»), altrove non previsti.
3.2.2. - Per quanto riguarda la parte della norma della cui
legittimità si dubita (secondo periodo del menzionato comma 1-bis
dell'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996), si rileva, inoltre, che
la deroga alla regola sulla competenza e la correlata sanzione
dell'improcedibilità, da un lato, non afferiscono ad ogni genere di
processo esecutivo per espropriazione, ma soltanto a quelli volti a
conseguire l'espropriazione di crediti presso terzi («Il pignoramento
di crediti di cui all'art. 543 del codice di procedura civile...»);
dall'altro, esse non sono poste a vantaggio di tutte le
amministrazioni che beneficiano delle disposizioni contenute al primo
comma e al primo periodo del comma 1-bis, ma soltanto degli «Enti ed
Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatoria» e
limitatamente a quelli «organizzati su base territoriale».
Non v'è dubbio, in conclusione, che una norma che presenti una
così marcata connotazione di specialità non sia suscettibile di
interpretazione estensiva o analogica.
3.2.3. - Ponendo tale conclusione alla base del ragionamento che
segue, si ritiene che la norma de qua non sia applicabile, per come
è formulata, anche all'intervento proposto nei processi esecutivi
per espropriazione di crediti avverso gli Enti ed Istituti esercenti
forme di previdenza ed assistenza obbligatoria organizzati su base
territoriale.
In tal senso non depone, ovviamente, soltanto la mancanza di un
espresso riferimento all'intervento o a più generici atti esecutivi,
ma anche:
a) la specificità del riferimento al «pignorarnento di
crediti di cui all''art. 543 del codice di procedura civile», che
costituisce l'atto introduttivo dell'espropriazione forzata presso
terzi;
b) la connessione tra tale atto processuale, tipicamente
d'impulso dell'esecuzione forzata, e l'impiego del verbo
«promuovere», che indica il momento introduttivo di una procedura o
di un'attività complessa;
c) ancora e per le stesse ragioni, l'impiego del verbo
«instaurare», indicativo della creazione ex novo di rapporti tra
soggetti, prima insussistenti.
Il ricorso ad una siffatta terminologia, dai significati tecnici
e linguistici specifici ed univoci, impone di ritenere che la norma
oggetto di valutazione si caratterizza per essere stata redatta
all'esito di un percorso di formazione della volontà legislativa,
nel corso del quale sono state ben distinte le fattispecie e le
ipotesi oggetto della previsione da quelle ad essa estranee.
3.2.4. - In conclusione, si ritiene che il riferimento reiterato
ad attività di introduzione del processo - alla luce della
necessità di dare un'interpretazione restrittiva della norma e dei
rilievi concernenti la caratterizzazione della volontà legislativa -
impone di escludere la possibilità di estendere l'applicabilità
della norma che si assume viziata di incostituzionalità anche
all'intervento nel processo esecutivo e ciò pure se l'esclusione
dell'intervento appaia non conforme allo scopo perseguito dal
legislatore (si osserva a riguardo che la previsione di
applicabilità soltanto a quella specifica forma di espropriazione
forzata indicata come «pignoramento di crediti di cui all'art. 543»
del codice di rito è evidentemente indicativa della volontà
legislativa di escludere che la deroga alla regola sulla competenza
territoriale sia riferibile alle diverse ipotesi in cui si proceda
all'espropriazione diretta di beni mobili o di una somma di denaro
presso il debitore, ancorchè ciò possa apparire in contraddizione
con lo scopo perseguito dal legislatore).
Nè, a seguito dell'esposto ragionamento, potrebbe ritenersi che
un legislatore attento nella scelta dei termini e nell'individuazione
delle fattispecie astratte disciplinate, e quindi consapevole delle
articolazioni della procedura esecutiva, si sia reso autore di una
mera «svista», quando non ha espressamente disciplinato l'ipotesi
dell'intervento, e che perciò si possa estendere in via
interpretativa l'ambito applicativo della norma.
4. - Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della
questione, si osserva quanto segue.
In riferimento al primo parametro che si assume violato (art. 3,
comma 1, Cost. e, comunque al principio di ragionevolezza, in
riferimento all'art. 97, comma 1, Cost.), ad avviso di questo giudice
non trova giustificazione l'omessa previsione della deroga alla
regola sulla competenza per territorio - prevista in riferimento a
coloro che promuovano il pignoramento di crediti nei confronti degli
Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza
obbligatoria organizzati su base territoriale - in riferimento
all'intervento proposto dai creditori di detti enti nel processo
esecutivo per espropriazione di crediti.
Rilevanza fondamentale, nel formulare tale giudizio, deve
accordarsi allo scopo perseguito dal legislatore con la norma di cui
si tratta; scopo specifico (consentire all'ente di gestire le proprie
risorse finanziarie in maniera adeguata, evitando che la spesa sia
sostenuta da articolazioni diverse da quella territorialmente
competente rispetto ai soggetti interessati), da valutare nell'ambito
del più complesso e ampio sistema disciplinato dai commi 1 e 1-bis
dell'art. 14 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito
con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e successive
modificazioni, e delle finalità da esso perseguite.
A fronte, infatti, di situazioni coincidenti in ordine
all'individuazione dell'articolazione territoriale dell'ente su cui
ricade la spesa (due creditori dello stesso ente di previdenza e
assistenza obbligatoria organizzato su base territoriale, muniti di
titoli esecutivi emessi dallo stesso ufficio giudiziario), lo scopo
di tutelare l'ente, al cui perseguimento è volto il comma 1-bis
dell'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996, viene soddisfatto
soltanto in riferimento al creditore che faccia valere la propria
pretesa instaurando il processo esecutivo con il pignoramento di
crediti, mentre non lo è in riferimento al creditore che intervenga
in una procedura per espropriazione di crediti promossa davanti ad un
tribunale diverso da quello presso il quale quello stesso creditore
avrebbe dovuto promuovere il pignoramento.
Analogamente, può affermarsi che l'esigenza di tutela dell'ente
è assicurata soltanto se il creditore faccia valere il proprio
credito mediante l'esecuzione del pignoramento di crediti; non lo è,
invece, se quel creditore proponga intervento avvalendosi dello
stesso titolo davanti ad un giudice diverso da quello che sarebbe
competente per l'esecuzione promossa con pignoramento ex art. 543
c.p.c.
In presenza di situazioni identiche e persino coincidenti
(l'ipotesi dello stesso creditore), non si ravvisa alcuna ragione che
giustifichi la diversità di previsione normativa e la conseguente
diversità di tutela accordata al particolare soggetto debitore. E
ciò, in particolare, ove si consideri che la scelta se seguire l'una
o l'altra strada processuale è rimessa esclusivamente al creditore.
5. - Si ritiene, inoltre, che per un analogo ordine di
argomentazioni sia violato anche l'art. 3, comma 1, della
Costituzione in riferimento all'art. 24, comma 1 e 2, della
Costituzione.
L'imposizione dell'obbligo di procedere ad esecuzione forzata per
espropriazione di crediti davanti al giudice della sede principale
del tribunale nella cui circoscrizione ha sede l'ufficio giudiziario
che ha emesso il provvedimento azionato quale titolo esecutivo
soddisfa anche l'esigenza dell'ente previdenziale articolato su base
territoriale di valutare rapidamente e più agevolmente la posizione
del soggetto interessato e la fondatezza della pretesa fatta valere
in via esecutiva, in tal modo rendendo più facilmente e
compiutamente esercitabile il diritto di difesa.
Si tratta di una modalità di esercizio di tale diritto che,
evidentemente, non è altrettanto piena, o comunque è più
difficoltosa, ogniqualvolta il creditore ritenga di proporre
intervento in un processo esecutivo per espropriazione di crediti
promosso davanti ad un altro giudice dell'esecuzione.
Ritiene, anche in tal caso, questo giudice che la diversità di
trattamento che si verifica nelle due ipotesi sia priva di adeguata
giustificazione.

P. Q. M.
Visto l'articolo 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 1-bis, del
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni
nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, e successive modificazioni, con
particolare riguardo alle modifiche apportate dall'art. 44, comma 3,
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con
modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n. 326, per violazione
del principio di ragionevolezza, e dell'art. 3, comma 1, in
riferimento agli artt. 24, comma 1, e 97, comma 1 della Costituzione,
nella parte in cui (nel secondo periodo) non prevede che anche
l'intervento, ai sensi dell'art. 551 c.p.c., del creditore di Enti ed
Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatoria
organizzati su base territoriale sia proposto, a pena
d'improcedibilità rilevabile d'ufficio, esclusivamente nei processi
esecutivi per espropriazione di crediti ex art. 543 c.p.c. pendenti
innanzi al giudice dell'esecuzione della sede principale del
tribunale nel cui circondario ha sede l'ufficio giudiziario che ha
emesso il provvedimento posto a fondamento dell'intervento.
Sospende il presente processo e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della cancelleria,
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata al Presidente del Senato e al Presidente della
Camera dei deputati.
Roma, addì 25 ottobre 2004
Il giudice: Salvati
05C0385