1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 settembre 1991
N. 35 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 settembre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Zootecnia - Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernente interventi urgenti per la zootecnia - Azioni per il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della commercializzazione nel settore zootecnico - Progetti di ristrutturazione o sviluppo delle imprese di allevamento, produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti zootecnici - Contributi a societa' cooperative e loro consorzi operanti nel settore zootecnico - Riproposizione con la legge impugnata dei contenuti normativi della legge 9 aprile 1990, n. 87, gia' dichiarati costituzionalmente illegittimi con sentenza n. 116/1991 - Elusione di giudicato e violazione della sfera di competenza provinciale. (Legge 8 agosto 1991, n. 252, artt. 1, primo comma, e 2, primo comma). (Cost., art. 136; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16). (091C1077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona
dell'assessore, sostituto del presidente della giunta provinciale,
sig. Walter Micheli, autorizzato con delibera della giunta
provinciale n. 11538 del 6 settembre 1991, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia,
1, come da mandato speciale a rogito notaio Pierluigi Mott di Trento,
in data 9 settembre 1991, n. 56778 rep., contro il presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di
illegitimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, e dell'art. 2,
primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 189 del 13 agosto 1991, e recante "modifiche
alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernenti interventi urgenti per
la zootecnia".
La legge 9 aprile 1990, n. 87, aveva disciplinato "interventi
urgenti per la zootecnia".
I caratteri e il contenuto di tale legge sono così riassunti nel
paragrafo 2 del "considerato in diritto" della sentenza n. 116/1991.
"La legge 9 aprile 1990, n. 87, assume come obiettivo fondamentale
'il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della
commercializzazione nel settore zootecnicò, così da garantire
l'adeguamento di tale settore, secondo criteri di economicità, alle
esigenze del mercato.
A tal fine nella legge viene prevista la costituzione, presso il
Ministero dell'agricoltura e delle foreste, di un comitato per la
ristrutturazione del settore zootecnico, affiancato da un fondo
speciale, di durata quinquennale, cui è attribuita la dotazione
complessiva di 340 miliardi (art. 1). Il comitato è presieduto dal
Ministro dell'agricoltura ed è composto da tre rappresentanti
dell'amministrazione statale e da tre rappresentanti delle regioni
designati dalla conferenza dei presidenti delle regioni e delle prov-
ince autonome. L'organo dura in carica cinque anni ed attua gli
interventi previsti dalla legge sia direttamente che tramite una
società per azioni, con capitale sottoscritto per almeno il 51% dal
Ministero dell'agricoltura e per la quota restante da istituti di
credito di diritto pubblico, privati o cooperativi, da enti pubblici,
anche territoriali, o da società il cui capitale sia per la
maggioranza detenuta da imprenditori agricoli o loro organismi
associativi (artt. 3 e 5).
Con riferimento alle funzioni, la legge conferisce al comitato
poteri sia di programmazione (art. 2) che gestionali (art. 4).
Sul piano della programmazione spetta al Comitato provvedere, pre-
via verifica della situazione del settore, alla redazione di un
programma di intervento diretto a formulare le linee generali di
ristrutturazione del settore zootecnico nonchè i criteri per la più
efficace gestione delle risorse finanziarie destinate allo stesso
settore. Il programma viene sottoposto dal Ministro all'approvazione
del C.I.P.E. con il rispetto delle procedure di cui all'art. 2 della
legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale per l'attuazione di
interventi programmati in agricoltura).
Sul piano gestionale la legge attribuisce al comitato il compito
di approvare i progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati
dalle imprese operanti nel settore zootecnico; di disporre
finanziamenti anche in conto capitale a favore di società ed imprese
ritenute essenziali per le finalità della legge; di concedere
contributi finalizzati alla capitalizzazione di società o loro
consorzi; di concedere contributi sui mutui di cui all'art. 15,
sedicesimo comma, della legge 4 marzo 1988, n. 67. Per questo
complesso di interventi la legge prevede (art. 4, terzo comma) il
parere, obbligatorio ma non vincolante, delle regioni
territorialmente interessate.
La società per azioni promossa dal comitato, oltre a svolgere i
compiti che lo stesso comitato può affidarle, è autorizzata dalla
legge ad accordare fideiussioni su operazioni creditizie; ad
effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al mercato; a
concedere finanziamenti per interventi relativi ad azioni di
risanamento e liquidazione di società; ad acquisire quote di
partecipazione in altre società (art. 5).
La legge prevede, infine, alcune norme in tema di organizzazione
di detta società (artt. 6 e 7) e di copertura degli oneri finanziari
connessi all'attuazione dei vari interventi (art. 8)".
Questa Corte, investita dai ricorsi delle province autonome di
Trento e Bolzano e della regione Emilia Romagna contro tale legge, ha
dichiarato - con la sentenza n. 116/1991 - la illegittimità
costituzioanle di alcune disposizioni di questa: precisamente
dell'art. 4, primo e terzo comma, dell'art. 3, secondo comma (nella
parte in cui prevedeva che il Comitato attuasse i suoi interventi sia
direttamente sia per il tramite di società per azioni), dell'art. 5,
secondo comma (nella parte in cui prevedeva che la società per
azioni svolgesse a favore dei beneficiari degli interventi i compiti
affidatile dal Comitato), e 8, primo comma (nella parte in cui
riduceva di 140 miliardi la somma di cui all'art. 3 della legge n.
752/1986).
La Corte ha ritenuto anzitutto che la legge in contestazione non
realizzasse un intervento di carattere straordinario e temporaneo,
tale da giustificare una limitata compressione dell'autonomia
regionale e provinciale, in quanto essa poneva "a proprio obiettivo
fondamentale una finalità, quale il riassetto del settore
zootecnico, che non appare limitata nel tempo", e inoltre prevedeva
interventi a favore delle imprese (finanziamenti in conto capitale,
contributi per capitalizzazione o per mutui, fidejussioni) inquadrati
"nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a favore di attività
economiche socialmente rilevanti, senza alcun collegamento con
fattori di carattere straordinario, riconducibili al quadro di una
particolare emergenza".
La Corte rilevava ancora che "il fine primo della disciplina in
contestazione andava individuato non nella regolazione del mercato,
ma nel risanamento e nella ristrutturazione delle imprese operanti
nel settore zootecnico", e che pertanto la legge n. 87/1990 si
collocava "nel quadro degli ordinari interventi attinenti alla
programmazione di settore relativa alla materia agricola e fore-
stale".
Pertanto la Corte ha ritenuto ammissibile la costituzione di un
comitato "investito della verifica della situazione del settore e
della conseguente redazione di un programma di intervento"; ha
affermato che "in linea di principio" non vi sono "ostacoli al fatto
che l'organo speciale possa avvalersi di un fondo .. cui risulti
affidato il compito .. di interventi aggiuntivi di interesse
nazionale", ovvero che allo stesso organo possa affiancarsi "una
struttura operativa di natura privata .. destinata a operare nel
mercato con gli strumenti propri del diritto privato". Ma ha ritenuto
invece illegittime quelle previsioni della legge che concernevano
compiti operativi degli organi statali quali "l'approvazione dei
progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati dalle imprese ..";
la concessione alle cooperative ed ai loro consorzi di contributi
finalizzati alla capitalizazione; la concessione di contributi sui
mutui: tutti "interventi concreti e puntuali che - rilevava la Corte
- ove non risultino giustificati dalla presenza di un comprovato
interesse di carattere nazionale, si presentano lesivi delle
attribuzioni spettanti, in materia di agricoltura, alle regioni ed
alle province autonome".
Parimenti la Corte ha giudicato illegittime le disposizioni che
prevedevano i compiti affidati dal comitato alla società per azioni.
Infine la Corte ha giudicato illegittima, sul piano finanziario,
la riduzione di fondi già stanziati a favore delle regioni e delle
province autonome.
Ora la legge 8 agosto 1991, n. 252, reca "modifiche alla legge 9
aprile 1990, n. 87".
In concreto, mentre da un lato si abrogano formalmente alcune
disposizioni, fra cui quelle dichiarate già illegittime dalla Corte
(artt. 2, 3, secondo comma, 4, primo e terzo comma), dall'altro lato
si sostituisce interamente l'art. 1 (art. 1, primo comma, della legge
n. 252/1991, e l'art. 5 (art. 2, primo comma, della legge n.
252/1991). Inoltre si modifica lievemente la composizione del
comitato, tutt'ora previsto, con denominazione cambiata, dal nuovo
art. 1, terzo comma (art. 1, terzo comma, della legge n. 252/1991).
Le disposizioni dell'art. 1, primo comma, e dell'art. 2, primo
comma, della nuova legge, che sostituiscono rispettivamente l'art. 1
e l'art. 5 della legge n. 87/1990, sono peraltro a loro volta
illegittime e lesive dell'autonomia della provincia ricorrente, vizio
aggravato dalla violazione del giudicato costituzionale e quindi
dell'art. 136 della Costituzione, in quanto esse sostanzialmente
ripropongono, sotto veste solo formalmente mutata, le disposizioni
già dichiarate illegittime dalla sentenza n. 116/1991.
Si considerino, infatti, i seguenti elementi:
a) gli interventi previsti e finanziati sono gli stessi già
contemplati dalla legge n. 87/1990. Quest'ultima prevedeva azioni
"per il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della
commercializzazione nel settore zootecnico e per il loro adeguamento,
secondo criteri di economicità, alle esigenze del mercato" (art. 1,
primo comma): ciò attraverso un "programma di intervento" (art. 2,
primo comma, lett. b)), sulla cui base si sarebbero approvati
"progetti di ristruttuazione o sviluppo delle imprese di allevamento,
produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti
zootecnici o di prodotti derivanti dalla zootecnia"; si sarebbe
disposta l'erogazione, "a favore di società anche cooperative e loro
consorzi, e di imprese ritenute essenziali ai fini di cui all'art. 1"
di "finanziamenti anche in conto capitale", per "piani di
ristrutturazione e di sviluppo, anche finanziari", e per "piani di
acquisizione, di fusione e di concentrazione, anche consortili"; si
sarebbero concessi "contributi alle società cooperative e loro
consorzi .. finalizzati alla capitalizzazione degli enti medesimi o
delle società da esse controllate", nonchè "contributi sui mutui"
(art. 4, primo comma, lettere a), b), c) e d), della legge n.
87/1990).
A questi fini il comitato si sarebbe servito di una società per
azioni, chiamata fra l'altro a svolgere il compito di accordare
fideiussioni, effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al
mercato, concedere di finanziamenti per interventi relativi alle
azioni di risanamento e liquidazione di società i cui progetti
fossero stati approvati (art. 5, secondo comma, stessa legge).
Orbene, la legge n. 252/1991 ripresenta queste stesse azioni,
sotto la nuova veste, puramente normalistica, di "interventi
straordinari nella zootecnia da realizzarsi attraverso progetti
integrati di rilevanza nazionale" (nuovo art. 1, primo comma). Al di
là dell'autoqualificazione, evidentemente irrilevante, che si tratti
delle stesse azioni risulta con chiarezza sia dal fatto che i
progetti "sono predisposti da società cooperative e da altre
società che assicurano una significativa presenza sui mercati"
(nuovo art. 1, secondo coma, inizio: gli stessi soggetti, come si
vede, contemplati dal vecchio art. 4, primo comma, lettera b); e
ancor dalla franca ammissione contenuta nella relazione al disegno di
legge governativo divenuto la legge n. 252/1991, ove si legge, a pag.
1, che "la gravità della situazione del settore zootecnico, già
esaurientemente esposta nella relazione illustrativa alla legge n.
87/1990, impone che si provveda con urgenza a sanare tale vuoto
normativo 'quello creato dalla sentenza n. 116/1991 di questa Cortè
in modo da consentire l'afflusso di mezzi finanziari nel settore e
l'avvio del già ritenuto essenziale processo di risanamento e
ristrutturazione" (pagg. 1-2);
b) gli strumenti per l'effettuazione degli interventi sono gli
stessi già contemplati dalla legge n. 87. Così è del comitato, che
predispone un programma (ora denominato "straordinario": nuovo art.
1, secondo comma; ma si tratta della medesima cosa), e soprattutto
dispone "il finanziamento dei progetti" (nuovo art. 1, terzo comma),
progetti che sono "predisposti da società cooperative e da altre
societa'" (nuovo art. 1, secondo comma: la stessa attività, dunque,
già devoluta al comitato del vecchio art. 4, lettera a). Così è
della società per azioni che effettua le operazioni tecniche e
finanziarie conseguenti (nuovo art. 5, secondo comma, esattamente
corrispondente al vecchio art. 5, secondo comma). Il comitato ha la
medesima composizione, salvo il solo inserimento di un rappresentante
del Ministero del bilancio (nuovo art. 3, primo comma). Per il
finanziamento dei progetti è previsto un fondo presso il Ministero
dell'agricoltura, già denominato "fondo per la ristrutturazione e il
risanamento del settore zootecnico", e ora semplicemente
ribattezzato, più modestamente (altra operazione di mera cosmesi)
come autorizzazione di spesa per l'anno 1991 (nuovo art. 1, primo
comma);
c) gli interventi affidati agli organi statali non sono dunque
solo di programmazione, ma di puntuale gestione e di finanziamento di
singole imprese ed impianti, come già erano quelli disciplinati
dalle norme della legge n. 87/1990, giudicate illegittime da questa
Corte;
d) i mezzi finanziari con i quali gli interventi sono destinati
ad essere effettuati sono i medesimi già destinati dalla legge n.
87/1990 alla esecuzione del programma, solo decurtati dalla somma di
140 miliardi che era stata sottratta al finanziamento delle regioni e
delle province autonome.
Precisamente, l'art. 8 della legge n. 80/1990 aveva finanziato il
programma, quanto a 140 miliardi, con riduzione dell'autorizzazione
di spesa per azioni a carattere orizzontale promosse dal Ministero
dell'agricoltura e per altre specifiche azioni di competenza dello
stesso Ministero, prevista dall'art. 4 della legge 8 novembre 1976,
n. 752; quanto ad altri 140 miliardi, con riduzione
dell'autorizzazione di spesa recata dall'art. 3 della stessa legge al
fine di finanziare gli interventi nel settore agricolo delle regioni
e delle province autonome; e infine, quanto a 60 miliardi, con
utilizzo di disponibilità residue di un capitolo dello Stato di
previsione della spesa del Ministero dell'agricoltura.
La sentenza n. 116/1991 di questa Corte ha dichiarato illegittimo,
come si è ricordato, l'art. 8 nella parte in cui riduceva di 140
miliardi il finanziamento delle attività regionali e provinciali.
Ora il nuovo art. 1 riduce a 200 miliardi l'autorizzazione di
spesa, coperta mediante utilizzo delle disponibilità in conto
residui del capitolo 7969 dello stato di previsione del Ministero
dell'agricoltura, cioè delle disponbilità non utilizzate negli
esercizi precedenti.
La relazione governativa dà atto che "la dotazione finanziaria
all'uopo disponibile è stata fortemente ridotta, non potendosi in
alcun modo recuperare la somma di lire 140 miliardi destinati a
rientrare nelle disponibilità della legge n. 752/1986 per l'anno
1990"; e che si è così configurato un "intervento straordinario di
più ridotta dimensione".
Ma la dimensione ridotta non cambia la natura e la qualità degli
interventi. La relazione afferma, bensì, che si sono "puntualizzati
i caratteri di straordinaria e aggiuntività dell'azione dello Stato
rispetto alle competenze regionali" e che si sono "posti specifici
presupposti quali riferimento dell'intervento dello Stato". Ma si è
visto che, tolto il velo dell'autoqualificazione degli interventi
come "straordinari" e "aggiuntivi", la sostanza di questi rimane
viceversa immutata. Si tratta pur sempre di finanziare - con una
somma ridotta - quei medesimi interventi a favore di singole imprese,
che questa Corte, a proposito della legge n. 87/1991, ha già
ritenuto rientrare "nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a
favore di attività economiche socialmente rilevanti, senza alcun
collegamento con fattori di carattere straordinario riconducibili al
quadro di una particolare emergenza"; di "interventi di natura
concreta e puntuale che, ove non risultino giustificati dalla
presenza di un comprovato interesse di carattere nazionale, si
presentano lesivi delle attribuzioni spettanti, in materia di
agricoltura, alle regioni ed alle province autonome".
È significativo, del resto, che tali interventi siano del tutto
estranei alla tipologia delle "azioni a carattere orizzontale" e
degli altri interventi che la legge organica di settore (art. 4 della
legge n. 752/1986) attribuisce alla competenza del Ministero.
In definitiva, il carattere di preteso "interesse nazionale" degli
interventi previsti e finanziati resta affidato al flatus vocis della
mera formale qualificazione dei progetti come "di rilevanza
nazionale".
Ma quale sia il "comprovato interesse nazionale" che dovrebbe
sorreggere questa incursione statale in un settore di piena
competenza delle regioni e delle province autonome, non è dato in
alcun modo di rilevare.
La qualificazione verbale dei programmi non basta certo, da sola,
a modificare la sostanza, che è la pura e semplice riproposizione
degli interventi che si era già inteso autorizzare e finanziare con
la legge n. 87/1990.
Vi è del resto una ulteriore e definitiva riprova dell'esattezza
di quanto si è finora rilevato. La relazione tecnica allegata alla
relazione del Governo al disegno di legge, poi divenuto la legge n.
252/1991 (e redatta ai sensi dell'art. 11-ter, secondo comma, della
legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dalla legge 23 agosto
1988, n. 362) chiarisce che il provvedimento "ridefinisce taluni
punti della legge n. 87/1990 ridelimitandone in particolare la
portata finanziaria nel ridotto importo di lire 200 miliardi". Elenca
poi le iniziative verso cui saranno rivolti gli interventi. In
particolare, si chiarisce che solo 25 miliardi sono destinati ad
interventi per impianti pubblici realizzati ai sensi dell'art. 10
della legge n. 910/1966, mentre le restanti risorse sono destinate a
finanziare "la realizzazione di struttute e attività di servizio a
favore del settore zootecnico", e l'ammodernamento o la
ristrutturazione di impianti di trasformazione, commercializzazione e
valorizzazione dei prodotti zootecnici o di impianti di macellazione
e prima lavorazione delle carni: cioè di impainti - il cui numero è
indicato in varie migliaia, e di cui si rilevano esplicitamente le
"scarse dimensioni" - che l'art. 67, primo comma, del d.P.R. n.
616/1977 attribuisce esplicitamente alla competenza delle regioni
ordinarie, e che in Trentino-Alto Adige spetta alle province autonome
ai sensi dell'art. 8, n. 21, dello statuto speciale e delle relative
norme di attuazione (cfr. in particolare il d.P.R. 22 marzo 1974, n.
279, nonchè gli artt. 9 e 10 del d.P.R. 19 novembre 1978, n. 526).
La sostanziale riproduzione, negli artt. 1, primo comma, e 2,
primo comma della legge n. 252/1991, dei contenuti della legge n.
87/1990, già colpiti da dichiarazione di illegittimità
costituzionale, rende palese che la nuova legge è affetta, si
direbbe preliminarmente, da vizio di costituzionalità sotto il
profilo della violazione del giudicato costituzionale e quindi
dell'art. 136 della Costituzione.
Ripetutamente infatti questa Corte ha chiarito che il legislatore
non può, senza violare appunto l'art. 136 della Costituzione,
riprodurre sostanzialmente, anche con efficacia limitata nel tempo,
la disciplina già dichiarata illegittima dalla Corte stessa (cfr. ad
es. sentenze nn. 88/1966 e 223/1983).
Tale vizio ridonda nella specie, evidentemente, in violazione
della autonomia della provincia ricorrente, trattandosi della
riproduzione sostanziale di una disciplina che la Corte ha ritenuto
(nella sentenza n. 116/1991) lesiva appunto di tale autonomia.
In ogni caso, le norme impugnate sono anch'esse lesive
dell'autonomia della ricorrente, in quanto dispongono interventi
gestori e finanziari dello Stato, non collegati al alcun fattore di
carattere straordinario, e per di più non sorretti da alcuno
specifico e comprovato interesse nazionale, in un settore che, come
si è detto, è di piena competenza della ricorrente medesima.
Nè si può certo sostenere trattarsi di interventi per la
regolazione del mercato agricolo, di competenza statale ai sensi
dell'art. 8, lettera b), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, poichè la
disciplina già recata dalla legge n. 87/1990, e ora sostanzialmente
confermata dalla legge n. 252/1991, non svolge - come ha riconosciuto
espressamente questa Corte nella sentenza n. 116/1991 - quella
"diretta influenza o incidenza sui termini costitutivi del mercato,
quali la domanda e l'offerta, i prezzi, i costi di produzione, e
così via", che questa Corte ritiene presupposti per la presenza di
un intervento di "regolazione del mercato" di competenza statale, non
risultando sufficiente a tal fine "il mero nesso strumentale che di
volta in volta potrebbe essere individuato tra l'oggetto
dell'intervento e la politica del mercato agricolo".

P. Q. M.
La ricorrente provincia autonoma di Trento chiede che la Corte
voglia dichiarare la illegittimità costituzionale degli artt. 1,
primo comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252, per
violazione dell'art. 8, n. 21, dell'art. 9, nn. 3 e 8 e dell'art. 16
dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e
delle relative norme di attuazione, nonchè per violazione
dell'autonomia finanziaria della provincia garantita dal titolo sesto
dello statuto speciale, e per violazione dell'art. 136 della
Costituzione.
Roma, addì 12 settembre 1991
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

91C1077