1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 948 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo 1996
N. 948 Ordinanza emessa il 22 marzo 1996 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da U.L.S.S. n. 19 (ora 15) del Veneto contro Pistore Lia ved. Tosto Impiego pubblico - Equo indennizzo - Previsione dell'equo indennizzo a favore dei familiari superstiti o degli eredi dei pubblici impiegati deceduti per causa di servizio - Ingiustificato trattamento di privilegio di detti soggetti per effetto del cumulo dell'equo indennizzo con la pensione privilegiata, rispetto ai superstiti dei lavoratori privati per i quali vige il divieto di cumulo della rendita I.N.A.I.L. e con la pensione privilegiata - Incidenza sul principio della garanzia previdenziale sotto il profilo dell'eccesso di tutela previdenziale di alcuni soggetti con possibile compromissione di quella degli altri assicurati. (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 68, ottavo comma). (Cost., artt. 3 e 38). (096C1364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio sull'appello
proposto dall'Unità locale socio-sanitaria n. 19 (ora 15) del
Veneto, con sede in Cittadella, difesa dall'avvocato Mario Testa e
domiciliata in Roma, via Confalonieri, 5, presso lo studio
dell'avvocato Luigi Manzi; amministratore appellante, contro la
signora Lia Pistore ved. Tosto, costituitasi in giudizio con la
difesa degli avvocati Giuseppe Cultrera e Paolo Bombaci e domiciliata
presso il secondo in Roma, via Tripoli 38; resistente, per
l'annullamento della sentenza 4 novembre 1992 n. 439, con la quale il
tribunale amministrativo regionale per il Veneto, prima sezione, ha
annullato la deliberazione 28 dicembre 1990 n. 2112 del comitato di
gestione dell'unità locale socio-sanitaria n. 19 del Veneto,
contenente rigetto della domanda di equo indennizzo presentata dalla
signora Pistore.
F a t t o
Il dottor Sebastiano Tosto, medico primario dipendente dall'unità
locale socio-sanitaria del Veneto, decedette il 23 marzo 1984 in
seguito ad un incidente stradale avvenuto quello stesso giorno mentre
tornava a casa dalla sede di servizio. Il Ministero del tesoro, con
provvedimento datato 1 dicembre 1989, attribuì alla signora Lia
Pistore, vedova del dottor Tosto, la pensione privilegiata ordinaria.
La predetta signora, dopo la comunicazione del provvedimento
ministeriale, il 9 aprile 1990 presentò all'unità sanitaria domanda
di riconoscimento della causa di servizio del decesso, nonchè di
equo indennizzo. Il comitato di gestione dell'unità locale
socio-sanitaria, con deliberazione 28 agosto 1990 n. 1448, riconobbe,
in conformità del giudizio medico-legale appositamente espresso
dalla commissione medica ospedaliera con verbale n. 23 del 9 marzo
1990, la dipendenza del decesso da causa di servizio, e ne informò
l'interessata; e poi, in seguito a nuova domanda di equo indennizzo
presentata dall'interessata il 14 novembre 1990, con deliberazione 28
dicembre 1990 n. 2112 stabili che il beneficio non poteva esser
concesso stante la tardività della domanda di riconoscimento di
causa di servizio, pervenuta oltre il termine di sei mesi dall'evento
dannoso, previsto dall'articolo 36 del decreto del Presidente della
Repubblica 3 maggio 1957, n. 686.
La signora Pistore, con ricorso al tribunale amministrativo
regionale per il Veneto notificato il 5 luglio 1991, impugnò il
provvedimento di diniego e chiese la condanna dell'amministrazione
alla corresponsione dell'equo indennizzo.
Il tribunale amministrativo regionale, con la sentenza indicata in
epigrafe, ha accolto la domanda, giudicando inesistente la
tardività.
L'unità locale socio-sanitaria, con ricorso notificato il 15
gennaio 1993, ha interposto appello, tra l'altro denunciando la
tardività del ricorso di primo grado. La signora Pistore,
costituitasi in giudizio, ha formulato a sua volta varie eccezioni di
inammissibilità del ricorso in appello.
Il collegio, con sentenza non definitiva depositata in data
odierna, ha respinto sia le eccezioni di tardività dell'appello,
formulate dalla resistente, sia i motivi d'appello concernenti
l'ammissibilità del ricorso di primo grado e la tardività della
domanda di riconoscimento della dipendenza dell'evento mortale da
causa di servizio (domanda ritenuta non necessaria nel caso in
esame); e si è quindi riservato di decidere sulla domanda di
condanna dell amministrazione alla corresponsione di equo indennizzo.
D i r i t t o
L'art. 48 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761, contenente lo stato
giuridico dei dipendenti delle unità sanitarie locali ed emanato in
forza della delega legislativa contenuta nell'art. 47 della legge 23
dicembre 1978 n. 833 sul servizio sanitario nazionale, recita: "(1)
Per le modalità e procedure per la concessione dell'equo indennizzo
si applicano al personale delle unità sanitarie locali le norme
vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, e successive
integrazioni e modificazioni. (2) Le misure dell'equo indennizzo sono
stabilite dall'accordo nazionale unico". A sua volta, lo statuto
degli impiegati civili dello Stato, emanato con il decreto n. 3 del
1957 in forza della legge di delegazione 20 dicembre 1954 n. 1181,
all'art. 68, ottavo comma, dispone: "Per l'infermità riconosciuta
dipendente da causa di servizio, sono... a carico
dell'amministrazione le spese di cura... nonchè un equo indennizzo
per la perdita dell'integrità fisica eventualmente subita
dall'impiegato". Null'altro dispone la legge, mentre la completa
regolamentazione dell'istituto dell'equo indennizzo è contenuta nel
regolamento di esecuzione, emanato con decreto del Presidente della
Repubblica. Per i dipendenti ospedalieri, un'autonoma fonte
legislativa era costituita dall'art. 43 del d.P.R. 27 marzo 1969 n.
130, sullo stato giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri, che
ricalcava la disposizione legislativa e le disposizioni regolamentari
vigenti per gli impiegati statali; mentre ora la normativa dei
dipendenti delle unità sanitarie locali ha ricondotto la fonte
legislativa dell'equo indennizzo al citato art. 68 del testo unico
del 1957.
All'origine dell'istituto dell'equo indennizzo è la questione
della risarcibilità del danno alla persona subi'to dal pubblico
impiegato a causa dell'esercizio delle sue funzioni. Il regio decreto
21 febbraio 1895 n. 70, contenente il testo unico delle leggi sulle
pensioni civili e militari, disponeva che l'impiegato statale che,
per le ferite riportate o per le infermità contratte a cagione
dell'esercizio delle sue funzioni, fosse divenuto inabile a prestare
ulteriormente servizio, avesse diritto ad essere collocato a riposo e
a conseguire la pensione privilegiata, qualunque fosse la sua età e
la durata del servizio. Il decreto legislativo luogotenenziale 21
ottobre 1915 n. 1558 dispose, in via di interpretazione autentica,
che con le pensioni previste dal testo unico citato s'intendeva
regolato ogni diritto dell'impiegato civile o militare che
nell'esercizio delle sue funzioni avesse riportato ferite o contratto
infermità inabilitanti, nonchè degli aventi diritto in caso di
morte dell'impiegato in servizio o in conseguenza del servizio,
qualunque fosse stata la causa dell'infortunio. Stante, peraltro,
l'interpretazione giurisprudenziale che consentiva all'impiegato o ai
suoi eredi, nel caso di infermità o lesioni dovute a causa
imputabile all'amministrazione, il cumulo della normale azione
risarcitoria con i benefici pensionistici, intervenne il r.d.l. 6
febbraio 1936 n. 313, convertito nella legge 28 maggio 1936 n. 1126,
il quale ribadì che l'inabilità e la morte dell'impiegato, da
qualunque causa prodotte, davano luogo unicamente al trattamento
pensionistico, ovvero alla rendita per i dipendenti soggetti
all'assicurazione obbligatoria degli infortuni e delle malattie
professionali, ed escluse espressamente ogni azione di danni da parte
di chicchessia. Le norme suddette furono abrogate dalla legge 6 marzo
1950 n. 104, e furono inoltre dichiarate costituzionalmente
illegittime dalla corte costituzionale con sentenza 23 gennaio 1962
n. 1, con riferimento sia all'articolo 28 della costituzione, in
quanto escludevano la responsabilità dell'amministrazione, sia
all'articolo 3, stante la disparità di trattamento tra il privato,
vittima di fatto colposo imputabile all'amministrazione, e il
dipendente statale, vittima dello stesso fatto. Venne pertanto
istituito, con l'articolo 68 del testo unico del 1957, l'equo
indennizzo, onde appunto eliminare la disparità di trattamento tra i
dipendenti civili dello Stato e i lavoratori del settore privato.
Fuori discussione il fatto che il dipendente statale possa chiedere
all'amministrazione datrice di lavoro il risarcimento dei danni
colposamente arrecatigli, l'istituto offre, per questi casi, la
possibilità pratica di corrispondere all'impiegato una somma di cui
egli possa ritenersi soddisfatto senza dover ricorrere a procedure
giudiziarie; e copre altresì l'area delle menomazioni non imputabili
all'amministrazione, fonte esclusiva del diritto all'equo indennizzo
essendo la lesione dell'integrità fisica, della quale sia possibile
accertare la connessione con il servizio.
In tal modo esso viene a corrispondere, grossomodo,
all'assicurazione obbligatoria per gli infortuni e le malattie
professionali, che copre il rischio di eventi lesivi in occasione del
lavoro. Inoltre, nell'intento del legislatore, la disposizione
sull'equo indennizzo, inserita nelle disposizioni sui congedi e sulle
cure, e priva di norme di raccordo con gli istituti pensionistici,
appare essenzialmente diretta ad istituire al pubblico dipendente una
prestazione economica per i casi di inabilità permanente parziale,
non comportanti la risoluzione del rapporto d'impiego (vedasi il
primo comma dell'art. 68: "L'aspettativa per infermità è
disposta... quando sia accertata... l'esistenza di una malattia che
impedisca temporaneamente la regolare prestazione del servizio". Del
cumulo fra equo indennizzo e pensione privilegiata, per il caso che
l'impiegato, dopo la concessione dell'equo indennizzo, ottenga il
collocamento a riposo per la stessa causa, si occupa l'art. 50 del
regolamento di esecuzione, il quale dispone che in tal caso venga
effettuato sulla pensione il recupero di metà dell'importo dell'equo
indennizzo; e anche quest'ultima disposizione, riferita al caso in
cui all'equo indennizzo si sia successivamente aggiunto il
collocamento a riposo con pensione privilegiata, postula la non
cumulabilità, in principio, dei due trattamenti. È palese del resto
che, cumulando l'equo indennizzo con la pensione privilegiata, si
verrebbe a ribaltare la situazione di disparità di trattamento, per
rimediare alla quale l'equo indennizzo è stato istituito (nel
settore privato, il divieto di cumulo tra pensione privilegiata e
rendita INAIL è sancito dall'art. 12 della legge 21 luglio 1965 n.
903).
In ogni caso, e proprio perchè concepito come ristoro di
inabilità parziali compatibili con il servizio, l'equo indennizzo si
configura esclusivamente come un diritto dell'impiegato, per la
menomazione patita nell'integrità fisica. Non è previsto, dalla
legge o dalle norme regolamentari, l'equo indennizzo ai superstiti
per il caso in cui la conseguenza dell'evento lesivo sia la morte:
nè la morte è prevista dalle tabelle di invalidità della
legislazione pensionistica di guerra a cui si fa riferimento per la
valutazione della menomazione (art. 48 del regolamento emanato con
decreto n. 686 del 1957), dal momento che l'invalidità è concetto
tutto diverso dalla morte, per la quale ultima la legislazione
pensionistica di guerra detta una disciplina autonoma. Nè certo si
tratta di una lacuna, bensì di una consapevole limitazione
dell'istituto dell'equo indennizzo, dal momento che il decesso per
causa di servizio, a differenza dell'invalidità, è un evento già
necessariamente coperto dalla pensione privilegiata ai superstiti.
Nondimeno si è imposta l'interpretazione, data dal consiglio di
Stato prima in sede consultiva e poi in sede giurisdizionale
(adunanza generale 6 dicembre 1962 n. 1014 e sezione IV, 11 luglio
1972 n. 689), secondo cui l'equo indennizzo copre anche l'evento
mortale, dovendosi considerare la morte, che segua senza soluzione di
continuità alla menomazione, come perdita dell'integrità fisica di
massimo grado.
Deve aggiungersi, per una più completa visione, che altra
giurisprudenza, ormai consolidata, ha escluso che dall'equo
indennizzo corrisposto ai superstiti per il decesso del dante causa
vada effettuata la decurtazione prevista dall'art. 50 del decreto n.
696 del 1957 per l'impiegato che dopo la percezione dell'equo
indennizzo consegua la pensione privilegiata; indicando la ragione di
quest'ulteriore privilegio nel fatto stesso che la disposizione
regolamentare non contempla il caso dell'equo indennizzo ai
superstiti (vedasi, per tutte, adunanza plenaria del consiglio di
Stato, 1 marzo 1984 n. 4).
Il collegio, senza addentrarsi nell'esame degli argomenti addotti
per estendere l'equo indennizzo all'evento mortale, osserva che detta
estensione costituisce ormai "diritto vivente", nel senso che essa è
del tutto pacifica, viene praticata da circa un trentennio da tutti
gli organi dell'amministrazione deputati agli adempimenti relativi
alle domande di equo indennizzo, e correlativamente viene sentita
come un diritto connesso con il rapporto di pubblico impiego, nella
generale convinzione che la legge preveda l'equo indennizzo per la
morte dipendente da causa di servizio. In un caso vi si è
espressamente adeguata la disciplina contrattuale collettiva del
pubblico impiego, prevedendo, nella tabella di valutazione dell'equo
indennizzo per il settore del parastato, la morte accanto
all'invalidità di massimo grado (allegato 5 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 maggio 1976 n. 411). Il collegio non
ritiene di poter quindi ripristinare, in via d'interpretazione,
l'originaria delimitazione della disposizione sull'equo indennizzo,
eliminandone la norma, non scritta ma vigente nell'ordinamento,
relativa all'estensione dell'equo indennizzo al caso di evento
mortale.
In secondo luogo il collegio dubita che la previsione dell'equo
indennizzo per il caso di morte, che necessariamente si cumula con il
trattamento di pensione privilegiata per i superstiti, sia conforme
alla costituzione. Viene innanzitutto in considerazione il principio
d'eguaglianza sancito dall'art. 3, primo comma, stante il fatto che
la norma in questione, per tutto quanto sopra esposto, sembra aver
creato un ingiustificato privilegio di favore per i (superstiti dei)
pubblici dipendenti; e sulla possibilità di attuare il principio
d'uguaglianza eliminando i privilegi, anzichè soltanto estendendoli,
può leggersi la sentenza della Corte costituzionale 8 settembre 1995
n. 421.
In secondo luogo, viene in considerazione il disposto dell'articolo
38 della Costituzione, secondo cui "I lavoratori hanno diritto che
siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia,
disoccupazione involontaria". Apparentemente, se cioè ci si ferma
all'interesse del singolo isolatamente considerato, la norma può
essere violata solo dall'inadeguatezza, per difetto, della copertura
del rischio; peraltro, se la si considera da un punto di vista
generale e collettivo, sembra che essa possa essere violata anche
"per eccesso", quando cioè vengano disordinatamente cumulate in capo
a uno stesso soggetto e per uno stesso evento, specie se direttamente
a carico della finanza pubblica, più coperture essenzialmente
concepite in funzione di rischi diversi: la disposizione
costituzionale, in sostanza, impone alla comunità statale di
organizzarsi razionalmente in modo da assicurare, a ognuno e per
ciascuno dei rischi indicati, una copertura adeguata. Ciò
significa, considerando che le risorse della collettività non sono
illimitate, che non dovrebbero esser consentiti cumuli di trattamento
i quali, eccedendo la necessità di copertura del singolo rischio,
mettano a repentaglio l'adeguatezza della copertura per altri
soggetti.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio la questione di legittimità costituzionale, con
riferimento agli arttt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione, dell'art. 68, ottavo comma, del testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato, emanato con d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, nella parte in cui
prevede l'equo indennizzo a favore dei familiari superstiti, o degli
eredi, dell'impiegato deceduto per causa di servizio, in seguito ad
evento dal quale sia conseguita la morte senza soluzione di
continuità con l'evento menomante;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri e alle parti in causa, e che
gli atti siano poi immediatamente trasmessi alla Corte
costituzionale.
Così deciso in Roma il 22 marzo 1996.
Il presidente: Paleologo
Il consigliere estensore: Carboni
96C1364