1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 12-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 131 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 2012
Ordinanza del 17 aprile 2012 emessa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana - sez. riunite sul ricorso proposto da Insinga Antonio ed altri contro Assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruizione della Regione Siciliana. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Personale regionale in servizio o a riposo - Competenze spettanti a titolo di stipendio o pensione - Previsione, per il periodo intercorrente tra la maturazione del diritto e fino alla data di liquidazione dello stesso, degli interessi nella misura legale, nonche' della rivalutazione maturata del credito, applicando l'indice dei prezzi previsto dall'art. 150 del d.m. n. 1368 del 1941 e successive modificazioni ed integrazioni - Violazione del principio di uguaglianza - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Lesione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11, art. 30, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto della Regione Siciliana, art. 14. (13C00213) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 12-6-2013)

IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
PER LA REGIONE SICILIANA

Oggetto: Ricorso straordinario dei Sigg.ri: Insinga Antonio,
Pezzimenti Gabriella, Palazzolo Francesca, Caldarella Gabriella,
Cossentino Giovanna, Campisi Daniela, Graziano Luciana, Minissale
Nunzia, Scarpello Gaetana, Spina Vincenzo, Tavella Simonetta, Ciraulo
Cinzia, Buttafuoco Maria, Teresi Margherita, Giacalone Elvira, Di Leo
Margherita, Vaccaro Anna Maria, Zimmardi Maria Carmela, Terranova
Anna Maria, Militello Francesca, Cantone Venera e Valenti Maria
Concetta per l'annullamento della nota del 31 maggio 1996, prot. n.
6273, con cui l'Assessore ai BB.CC.AA. della Regione siciliana ha
respinto la richiesta di pagamento della rivalutazione monetaria e
degli interessi legali sui crediti di lavoro tardivamente
soddisfatti.
Vista la relazione n. 19147/1300.96.8 del 10 giugno 2011, con cui
la Presidenza della Regione siciliana - Ufficio legislativo e legale
- ha chiesto il parere di questo Consiglio sul ricorso straordinario
indicato in oggetto.
Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere di Stato
Ermanno de Francisco.

Fatto

I ricorrenti di cui in epigrafe hanno proposto ricorso
straordinario al Presidente della Regione siciliana, ai sensi del
combinato disposto dell'art. 23, IV comma, dello Statuto della
Regione siciliana, approvato con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e
dell'art. 9, comma 4, del D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, per
l'annullamento della nota 31 maggio 1996, prot. n. 6273, con cui
l'Assessore ai beni culturali e ambientali della Regione siciliana ha
disatteso la richiesta di pagamento della rivalutazione monetaria e
degli interessi legali sui crediti di lavoro degli stessi ricorrenti
che sono stati tardivamente soddisfatti.
I ricorrenti, premesso di essere tutti dipendenti di ruolo
dell'Assessorato ai beni culturali e ambientali della Regione
siciliana con la qualifica di Assistente tecnico bibliotecario,
espongono di aver tardivamente percepito, nel luglio del 1995,
l'indennità video ad essi spettante e relativa agli anni 1990-1994;
di aver percepito in data 21 marzo 1996 la stessa indennità relativa
all'anno 1995, nonchè l'indennità di turnazione per i mesi di
novembre e dicembre 1995 e il F.E.S. per i mesi di ottobre-dicembre
1995.
Ritenendo, altresì, di non aver percepito l'indennità di
turnazione relativa ai mesi di settembre e ottobre 1995, nonchè
l'indennità video, turnazione e straordinario relativa ai mesi di
gennaio 1996, e rilevato che non erano stati loro corrisposti la
rivalutazione monetaria e gli interessi legali sulle somme rivalutate
delle indennità pagate in ritardo, in data 4 aprile 1996 hanno
notificato una diffida per il pagamento di tutte le voci testè
indicate.
In esito a detta diffida, nel maggio 1996 l'amministrazione
regionale ha proceduto a pagare alcune di dette voci, e segnatamente:
i compensi per l'indennità di turnazione per i mesi di settembre e
ottobre 1995, di gennaio-marzo 1996, e per il lavoro straordinario
dei mesi gennaio-marzo 1996; nondimeno, con la nota qui impugnata,
respingeva l'istanza di pagamento della rivalutazione monetaria e
degli interessi legali sulle somme tardivamente corrisposte,
assumendo che detti accessori possono essere riconosciuti solo sulle
somme erogate a titolo di stipendio o di pensione.
Con il ricorso in trattazione sono stati proposti i seguenti
motivi di ricorso:
1) violazione ed errata applicazione dell'art. 30, comma 2,
della legge regionale 15 giugno 1988, n. 11, in relazione alla legge
regionale 29 ottobre 1985, n. 41; eccesso di potere per errore nei
presupposti;
2) violazione dei principi generali in materia di diritto
alla corresponsione della rivalutazione e degli interessi sugli
emolumenti arretrati.
Più in particolare, con il primo motivo è stata dedotta
l'erroneità dell'assunto della Regione, secondo cui ai sensi del
cit. art. 30 la rivalutazione e gli interessi legali sarebbero dovuti
soltanto per il ritardato pagamento di stipendio o pensione, in
quanto il secondo comma dello stesso articolo estenderebbe il
medesimo trattamento anche alle somme da erogarsi ai sensi della cit.
L.R. n. 41/1985, tra cui (ai sensi dei relativi artt. 30, 35, 36, 39,
40 e 41) rientrano altresì le ulteriori voci retributive di cui si
è detto; mentre il secondo motivo si richiama agli orientamenti
della giurisprudenza amministrativa e della Funzione pubblica,
secondo cui la rivalutazione e gli interessi sono dovuti su tutti i
crediti lavorativi o assimilati, ove soddisfatti in ritardo.
L'Ufficio riferente ha concluso per l'accoglimento del ricorso,
per quanto riguarda il pagamento della rivalutazione e degli
interessi legali sui crediti relativi alle indennità di cui alla
cit. L.R. n. 41/1985; e, per il resto, per l'applicazione della
disciplina generale sui crediti di lavoro dei pubblici dipendenti.

Diritto

1. - Si premette che il presente ricorso straordinario è
sicuramente ammissibile - nonostante l'art. 7, comma 8, del codice
del processo amministrativo, ai sensi del quale "il ricorso
straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla
giurisdizione amministrativa", tra cui non rientrano più quelle
concernenti i diritti soggettivi nella materia dell'impiego alle
dipendenze di amministrazioni pubbliche - dovendosi seguire
l'orientamento già tracciato da C.d.S., Ad. Gen., 10 giugno 1999, n.
7/99, e poi ulteriormente ribadito da C.d.S., Ad. Gen. , 22 febbraio
2011, n. 4520/10, in base al quale è ammissibile il ricorso
straordinario contro atti solo soggettivamente amministrativi in
materia di diritti soggettivi devoluti alla giurisdizione ordinaria,
purchè il ricorso stesso sia stato proposto entro il 15 settembre
2010 (altrimenti ostando alla sua ammissibilità la contraria
previsione di cui al cit. art. 7, comma 8, che va però riferita ai
soli ricorsi introdotti successivamente a tale data): in questo
senso, e pluribus, cfr. il parere di queste Sezioni riunite 25
settembre 2012, n. 387/12.
Sicchè il ricorso di cui trattasi, giacchè proposto il 9 luglio
1996, è ammissibile.
2. - La controversia sottoposta al parere di queste Sezioni
riunite concerne la spettanza della rivalutazione monetaria e degli
interessi legali sulle somme (anno per anno) rivalutate,
relativamente ai crediti, tardivamente soddisfatti, per alcune
indennità correlate al rapporto di lavoro prestato dai ricorrenti
alle dipendenze della Regione siciliana e disciplinate dal combinato
disposto degli artt. 30 della L.R. 15 giugno 1988, n. 11, e da 35 a
41 della L.R. 29 ottobre 1985, n. 41.
Come accennato nella superiore narrativa in fatto, l'Ufficio
riferente ha concluso nel senso della spettanza cumulata di
rivalutazione e interessi, ai sensi dell'art. 30, comma 2, della cit.
L.R. n. 11/1988, relativamente ai soli crediti per le indennità
previste dalla L.R. n. 41/1985, ivi richiamata; non ha, invece,
ritenuto la spettanza del cumulo tra rivalutazione e interessi - ai
sensi del combinato disposto degli artt. 16, comma 6, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, e 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 - per i crediti sorti successivamente al 31 dicembre 1994 che
siano diversi da quelli fondati sulla cit. L.R. n. 41/1985.
Tale conclusione, evidentemente, si fonda sull'implicito assunto
che la specifica disposizione dell'art. 30, comma 2, L.R. n. 11/1988
prevalga sulla successiva legislazione statale, nella materia
dell'impiego alle dipendenze della Regione siciliana; giacchè in
detto ambito l'art. 14, lett. q), dello Statuto della Regione
siciliana assegna a quest'ultima competenza legislativa primaria, o
esclusiva ("L'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti delle
leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme
agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo
italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti materie: ... q)
stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della
Regione, in ogni caso non inferiore a quello del personale dello
Stato").
3. - Il richiamato art. 30 della L.R. 15 giugno 1988, n. 11,
dello Statuto regionale, stabilisce, nei suoi commi 1 e 2, che: «1.
Al personale dell'Amministrazione regionale in servizio o a riposo,
per i periodi di tempo intercorrenti dal primo del mese successivo
alla maturazione del diritto e fino alla data di liquidazione delle
competenze economiche spettanti a titolo di stipendio o di pensione,
sono dovuti gli interessi nella misura legale nonchè la
rivalutazione monetaria del valore del credito, applicando l'indice
dei prezzi previsto dall'articolo 150 del regio decreto 18 dicembre
1941, n. 1368, e successive modifiche ed integrazioni. 2. Le
disposizioni del precedente comma si applicano anche per le somme
erogate o da erogare al personale in servizio o a riposo ai sensi
della legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41, e successive modifiche
ed integrazioni.».
Orbene, come è stato esattamente dedotto dai ricorrenti, il
cumulo di rivalutazione e interessi non è previsto dal cit. art. 30
soltanto per "le competenze economiche spettanti a titolo di
stipendio o pensione" (comma 1); bensì "anche per le somme erogate o
da erogare ... ai sensi della legge regionale 29 ottobre 1985, n.
41".
Tra tali ultime somme, ai sensi dei relativi artt. 30, 35, 36,
39, 40 e 41, rientrano l'indennità per il lavoro straordinario,
l'indennità di produttività, l'indennità di missione, l'indennità
prevista per il personale addetto ai centri elettronici e
meccanografici, quelle per i conducenti di autoveicoli e per i
centralinisti non vedenti, e quella per il maneggio dei valori di
cassa.
4. - Almeno due delle voci retributive tardivamente corrisposte,
cui è riferito il ricorso in trattazione, sono senza dubbio
ricomprese tra quelle suindicate: l'indennità di lavoro
straordinario (art. 30 L.R. cit.) e l'indennità video (art. 39 L.R.
cit.), mentre, non sembra riconducibile alla cit. L.R. n. 41/1985
l'indennità di turnazione, che si basa sull'art. 8 della L.R. n.
11/1988: ad essa, dunque, non si può considerare esteso il rinvio
operato dall'art. 30, comma 2, della stessa L.R. n. 11/1988.
Ne deriva che, per quanto attiene all'indennità di turnazione,
il cumulo di rivalutazione e interessi legali resta disciplinato in
modo eguale a quanto previsto per tutti i crediti di lavoro dalla
legislazione nazionale (artt. 429, III comma, c.p.c.; art. 16, comma
6, legge n. 412/1991, e art. 22, comma 36, legge n. 724/1994), che ne
ha previsto la spettanza fino al 31 dicembre 1994, e invece
l'assorbimento dell'uno nell'altro - e, dunque, in sostanza il
diritto a ottenere unicamente il maggiore importo tra quanto sarebbe
spettato a titolo di rivalutazione e quanto invece a titolo di
interessi legali - a partire dal 1 gennaio 1995.
5. - Questione assai più problematica è, viceversa, quella
relativa agli accessori dei crediti per l'indennità di lavoro
straordinario e per l'indennità video.
Si è già detto che tali indennità sono previste,
rispettivamente, dagli artt. 30 e 39 della cit. L.R. n. 41/1985; con
il corollario che in caso di tardiva corresponsione, per effetto del
rinvio a essi operato dal cit. art. 30, comma 2, della L.R. n.
11/1988, i dipendenti della Regione siciliana hanno diritto a
percepire altresì "gli interessi nella misura legale nonchè la
rivalutazione monetaria del valore del credito".
Tale espressione, ad avviso del Collegio, non può avere altro
significato che quello di attribuire il diritto a ottenere il
pagamento in via cumulativa (e non già alternativa) degli interessi
legali e della rivalutazione monetaria.
Con il corollario che - ai sensi del cit, alt 30 L.R. 15 giugno
1988, n, 11, e delle altre norme ivi richiamate - in sede di
decisione del presente ricorso straordinario al Presidente della
Regione siciliana sulle due indennità da ultime indicate ai
ricorrenti andrebbe riconosciuto il diritto a percepire
cumulativamente interessi e rivalutazione.
6. - Nondimeno, queste Sezioni riunite dubitano della
legittimità costituzionale del cit. art. 30 della L.R. 15 giugno
1988, n. 11, proprio nella parte in cui prevede la spettanza
cumulativa di interessi legali e rivalutazione monetaria, anzichè il
diritto - che sarebbe altrimenti scaturito dall'applicazione della
pertinente normativa statale - a percepire, alternativamente, solo il
maggior importo tra tali due voci accessorie.
Si ritiene, conseguentemente, di dover sollevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale di detto art. 30, nei
termini che saranno appresso precisati.
Ciò in quanto, attualmente, l'art. 13, I comma, terzo periodo,
del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, per come modificato dall'art.
69, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n, 69, prevede che il
Consiglio di Stato - ovvero, in Sicilia, le Sezioni riunite di questo
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, ai
sensi del combinato disposto dell'art. 23, IV comma, dello Statuto
della Regione siciliana, approvato con R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n.
455, e dell'art. 9, comma 4, del D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373 -
"Se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente
dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che
non risulti manifestamente infondata, sospende l'espressione del
parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla
segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e
seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonchè la notifica del
provvedimento ai soggetti ivi indicati".
7. - In ordine alla rilevanza della questione, si è già
osservato che - qualora fosse confermata la conformità alla
Costituzione dell'art. 30, commi 1 e 2, della L.R. 15 giugno 1988, n.
11 - il presente ricorso straordinario dovrebbe necessariamente
essere deciso, per quanto riguarda due delle indennità per cui è
causa (l'indennità per lavoro straordinario e l'indennità video),
nel senso di riconoscere ai ricorrenti il diritto a cumulare gli
interessi legali e la rivalutazione monetaria, secondo quanto
previsto dai commi 1 e 2 del cit. art. 30 (in particolare a causa
della parola "nonche'", presente nel comma I di detto art. 30, in
luogo della parola "ovvero"), anche per le mensilità controverse
successive al 31 dicembre 1994.
Nel caso opposto, viceversa, il ricorso straordinario dovrebbe
essere deciso nel senso della non spettanza cumulativa di
rivalutazione e interessi, bensì solo di uno (il maggiore) tra detti
accessori del credito di lavoro pubblico (ciò ineluttabilmente
derivando dall'applicazione della pertinente normativa statale che
conseguirebbe all'invocata declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma regionale), per quanto concerne le pretese
fatte valere relativamente al 31 dicembre 1994 (giacchè per quelle
anteriori non si pone alcun problema, essendoci stata piena
coincidenza, fino a tale data, tra le previsioni della legislazione
statale e quelle della legge regionale).
Sicchè è evidente che - in parte qua, e cioè per quello che
attiene ai periodi successivi al 1994 - la controversia in esame non
possa essere decisa prescindendo dalla soluzione della questione di
legittimità costituzionale di detta disposizione.
8. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. dell'art. 30, commi 1 e 2,
della L.R. 15 giugno 1988, n. 11, si rimettono all'ill.ma Corte
costituzionale tre profili alternativi di ipotetica illegittimità.
I) Violazione degli artt. 3 e 117, II comma, lett. l),
Costituzione, e dei limiti alla competenza legislativa regionale
siciliana derivanti dall'art. 14 dello Statuto.
In primo luogo, queste Sezioni Riunite dubitano della conformità
a Costituzione dell'art. 30, commi 1 e 2, della L.R. 15 giugno 1988,
n. 11, nella parte in cui - in preteso (ma in effetti esorbitante)
esercizio della competenza legislativa esclusiva conferita dal cit.
art. 14, lett. q), dello Statuto regionale siciliano - la norma
regionale disciplina un settore che, afferendo in realtà al regime
degli accessori del credito spettanti in caso di ritardato pagamento,
parrebbe invece esulare dall'ambito della materia dello "stato
giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della Regione"
(di cui al cit. art. 14 dello Statuto regionale), dovendo viceversa
rientrare nel ben diverso ambito materiale dell'ordinamento civile"
(nonchè della "giurisdizione e norme processuali", se tra esse si
ritenga di annoverare l'art. 429, III comma, c.p.c., a onta della sua
valenza sostanziale), che l'art. 117, Il comma, lett. l), della
Costituzione, attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
Si premette, ai fini della più precisa individuazione della
materia di cui trattasi, che l'attribuzione del diritto a percepire i
c.d. accessori del credito in caso di ritardato adempimento della
prestazione pecuniaria principale dovuta dal datore di lavoro
(Regione siciliana) ai propri dipendenti non sembra propriamente
riconducibile all'ambito dello "stato ... economico degli impiegati e
funzionari della Regione", giacchè non attiene alla determinazione
dei relativi livelli retributivi di base (entità dello stipendio
spettante), bensì alla disciplina degli istituti (c.d. accessori)
risarcitoci e compensativi del pregiudizio che sia derivato al
lavoratore per effetto della ritardata percezione delle somme a lui
dovute (secondo il proprio "stato economico").
Ne consegue che tali crediti accessori (rispetto al credito
retributivo principale) sembrano dover sfuggire radicalmente a ogni
competenza legislativa regionale, in quanto rientranti nell'ambito
degli istituti generali del diritto civile che - sia pure con
modalità differenziate in relazione ai diversi generi di creditori e
alle pertinenti fonti del rapporto obbligatorio: diritto civile
generale, diritto commerciale, diritto del lavoro e, nell'ambito di
quest'ultimo, con differente considerazione normativa di quello che
è svolto alle dipendenze di datori di lavoro, da un lato, privati e,
dall'altro lato, pubblici - il cit. art. 117, comma II, lett. l),
della Costituzione demanda alla disciplina normativa, unitaria e
uniforme, della legge statale, sub specie di "diritto civile".
Se ciò è esatto, la Regione siciliana ha legiferato non
correttamente in tale campo - a mezzo del qui controverso art. 30,
commi I e II, della L.R. n. 11/1988 - così invadendo una materia di
competenza statale.
Ma, ancor più, l'illegittimità costituzionale di detto art. 30,
commi I e II, si è resa evidente - giacchè inizialmente la norma
regionale non aveva altro effetto che quello di duplicare la stessa
disciplina sostanziale (in termini di cumulabilità tra interessi e
rivalutazione) già prevista dalla legge statale, e in particolare
dal cit. art. 429, ILI comma, c.p.c.; con il corollario che ogni
ipotetica originaria illegittimità di detta duplicazione non sarebbe
sottoponibile al sindacato di codesta ill.ma Corte per palese difetto
di rilevanza, stante l'identità del precetto - dal l gennaio 1995,
allorchè è cessata la duplicazione formale della fonte d'un
identico precetto sostanziale e si è creata un'incolmabile dicotomia
tra la disciplina statale dei predetti accessori del credito (in
termini di alternatività tra detti accessori), per quale risultante
dal combinato disposto dei citt. artt. 16, comma 6, della legge n.
412/1991, e 22, comma 36, della legge n. 724/1994, e la perdurante
previsione di cumulabilità ancora recata dall'art. 30, commi I e II,
L.R. n. 11/1988 (che è rimasto modellato sulla falsariga del
previgente art. 429, III comma, c.p.c.).
Come si è già accennato, con tale disposizione (artt. 16, comma
6, e 22, comma 36, cit.), a partire dal 1 gennaio 1995 il legislatore
- con l'effettivo (e commendevole) intento di realizzare un concreto
contenimento della spesa pubblica - ha abolito per un intero settore
del diritto, quello dei crediti di lavoro alle dipendenze di
amministrazioni pubbliche (per come restrittivamente rideterminato
l'ambito di applicazione di dette norme da Corte cost. 2 novembre
2000, n. 459), la previgente disciplina (civilistica) degli accessori
del credito, nei casi di ritardati pagamenti, basata sulla
cumulabilità di interessi e rivalutazione, sostituendola con
l'attribuzione di una sola (la maggiore) di dette voci di credito
accessorio.
Appunto perchè afferisce alla regolamentazione degli accessori
del credito a fronte della sua ritardata soddisfazione, la nuova
disciplina è una necessaria estrinsecazione della potestà
legislativa statale in materia ordinamento civile - di cui
all'articolo 117, II comma lett. l), della Costituzione - che,
peraltro nel silenzio sul punto dell'art. 14 dello Statuto della
Regione siciliana, indubbiamente si impone anche alle regioni a
statuto speciale.
Infatti, che gli accessori del credito (quale che sia l'entità
di esso) vadano ricompresi, quantomeno in termini di prevalenza,
nell'ambito della materia dell'"ordinamento civile" consegue
all'esigenza di garantire che la disciplina di detti accessori -
anche ove relativi a crediti principali la cui determinazione, in
quanto siano riconducibili allo "stato ... economico degli impiegati
e funzionari della Regione", possa spettare, nei pertinenti limiti,
alle singole regioni con proprie leggi - sia unitaria e uniforme per
l'intero territorio della Repubblica, così attuandosi un cogente
profilo del principio di uguaglianza di cui all'art. 3, primo comma,
della Costituzione.
In altri termini, si ritiene che - pur se il trattamento
retributivo del personale possa essere stabilito in misura differente
dalle diverse regioni fornite della pertinente competenza esclusiva -
la disciplina dei relativi accessori spettanti nel caso di ritardato
pagamento debba necessariamente essere uniforme sul territorio
italiano, e vada perciò esegeticamente ricondotta alla materia
(prevalente) dell'"ordinamento civile".
Vi sarebbe evidentemente un'irragionevole disparità di
trattamento - in palese contrasto con il rubricato art. 3 cost. - che
verrebbe a crearsi nell'ambito del pubblico impiego, quantomeno in
danno dei dipendenti pubblici statali, qualora fosse consentito alle
regioni e province autonome di adottare differenti (e più
favorevoli) discipline delle conseguenze derivanti dal ritardo nella
corresponsione degli emolumenti dovuti.
Sicchè, come si è già evidenziato, il combinato disposto dei
citt. art. 16, comma 6, della legge n. 412/1991, e 22, comma 36,
della legge n. 724/1994 fissa, per l'intero settore del pubblico
impiego, un tipico limite di diritto privato, che, secondo la
giurisprudenza di codesta Corte (fra le molte decisioni, sia
anteriori che posteriori alla modifica del Titolo V della Parte II
della Costituzione, si vedano Corte cost. 16 giugno 2005, n. 234; 28
gennaio 2005, n. 50; 28 luglio 2004, n. 282; 6 novembre 2001, n. 352;
1 aprile 1998, n. 82), è «fondato sull'esigenza, connessa al
principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati» e, come tale, si impone anche
alle regioni a statuto speciale (Corte cost. 14 giugno 2007, n. 189;
16 giugno 2005, n. 234; 18 marzo 2005, n. 106; 28 luglio 2004, n.
282).
Quello costituito dall'unitarietà del diritto privato su tutto
il territorio nazionale, come affermato dallo stesso Giudice delle
leggi, integra un limite alla potestà legislativa regionale che è
rimasto «fondamentalmente invariato nel passaggio dal vecchio al
nuovo testo dell'articolo 117: vale a dire il limite individuato
dalla costante giurisprudenza della Corte (e oggi espresso nella
riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato della materia
"ordinamento civile", ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
l, della Costituzione) consistente nel divieto di alterare le regole
che disciplinano i rapporti tra privati» (così Corte cost. 28 luglio
2004, n. 282).
Per concludere sul punto, questo Collegio ritiene che, almeno dal
1 gennaio 1995, la legge regionale siciliana di cui trattasi sia da
considerare costituzionalmente illegittima, per contrasto con gli
articoli 3 e 117, II comma, lett. l), Cost., nonchè con il parametro
dell'art. 114, lett. q), dello Statuto regionale siciliano, ove
rettamente inteso.
II) In subordine: Violazione dell'art. 3 Cost. e dei limiti alla
competenza legislativa regionale esclusiva, per contrasto con i
vincoli all'esercizio di detta competenza costituiti dalle grandi
riforme economico-sociali dello Stato, nonchè - comunque - dai
principi generali dell'ordinamento giuridico della Repubblica.
Secondo l'avviso di queste Sezioni riunite, la norma che, per i
crediti sorti successivamente al 31 dicembre 1994, è stata
introdotta nell'ordinamento nazionale dal combinato disposto degli
artt. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e 22, comma
36, secondo periodo, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 - sebbene
per quale residuata dopo l'intervento, parzialmente demolitorio, di
Corte cost. 2 novembre 2000, n. 459, cui si è già accennato, che ne
ha sostanzialmente limitato l'ambito applicativo ai rapporti di
lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche (quali sono,
peraltro, quelli degli odierni ricorrenti) - nonostante la sua
sintetica formulazione letterale e la contingente occasione in cui
essa è stata veicolata nell'ordinamento nazionale giuslavoristico
(pubblico), non soltanto è stata espressione di una grande riforma
economico-sociale della Repubblica (per aver superato, sia pure
soltanto nel più ristretto ambito che gli è stato ritagliato dalla
Corte costituzionale, ma nel quale comunque rientra la vicenda in
esame, il pregresso principio, prettamente giuslavoristico, di
automatica cumulabilità di interessi legali e rivalutazione
monetaria), ma altresì ha introdotto, dal l gennaio 1995 in poi, un
nuovo principio generale dell'ordinamento giuridico italiano, del
tutto opposto a quello previgente, basato, in luogo della loro
cumulabilità, sulla normale alternatività della spettanza dell'uno
o dell'altro accessorio dei crediti nati da rapporto di lavoro alle
dipendenze di amministrazioni pubbliche.
Tale principio, infatti, è volto a individuare - a fronte della
sempre più grave scarsità delle risorse finanziarie pubbliche
rispetto alla molteplicità dei bisogni, anche di grande rilievo
costituzionale, che esse sarebbero chiamate a soddisfare -
equilibrate modalità di contemperamento tra l'esigenza di
un'adeguata tutela del lavoratore dipendente dalle pubbliche
amministrazioni con quella di non distogliere le limitate risorse
contingentemente disponibili (e oggi ancor più preziose di allora)
dal perseguimento di ulteriori interessi pubblici che il legislatore
consideri prioritari o preminenti, ovvero comunque da contemperare
tra loro.
Il riconoscimento alla disposizione statale recata dall'articolo
22, comma 36, della legge n. 724/1994, della natura di grande riforma
economico-sociale della Repubblica, la rende «idonea a imporsi a
qualunque tipo di potestà legislativa regionale», come è stato
affermato dal Giudice delle leggi anche dopo l'entrata in vigore del
nuovo titolo V della Costituzione (Corte cost. 20 luglio 2006, n. 308
- riferita alla stessa Regione siciliana e parimenti attinente
all'ambito del pubblico impiego - e 21 ottobre 2003, n. 314).
La disposizione statale muove, infatti, da una valutazione della
contingente situazione sociale ed economico-finanziaria (pubblica) -
all'attualità, come si è già rilevato, perfino più deteriorata di
quella in essere nel 1994 - che è stata operata dal legislatore
statale, che ne impone attuazione in modo generalizzato e uniforme
sul territorio nazionale e l'applicazione a tutte le regioni e
province autonome (Corte cost. 1 luglio 1993, n. 296).
Nè in contrario potrebbe opporsi che tale disposizione sia
formulata in termini precettivi, posto che, per giurisprudenza
costante (Corte cost. 8 novembre 2000, n. 477; 12 gennaio 2000, n. 4;
7 novembre 1995, n. 482; 27 luglio 1995, n. 406; 15 novembre 1988, n.
1033), la sua qualificabilità in termini di grande riforma
economico-sociale prescinde dallo specifico contenuto e dalla
formulazione della norma, rilevando, piuttosto, la finalità che con
essa il legislatore ha inteso perseguire.
La disciplina statale di rifermento, lo si ripete, riguarda
invero scelte legislative di carattere generale, che implicano
valutazioni politiche e riflessi finanziari che non tollerano
discipline differenziate nel territorio, e si palesa diretta e idonea
a influire profondamente su scelte d'ordine economico e sociale.
Va ulteriormente accennato, in termini generali, che la qui
prospettata questione d'illegittimità costituzionale sembrerebbe
doversi scrutinare non già (o non solo) alla stregua delle norme del
Titolo V della Costituzione entrate in vigore in base alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, bensì del testo costituzionale
previgente.
Ciò in quanto la legge regionale, della cui legittimità queste
Sezioni riunite dubitano, è entrata in vigore nel 1988 e, secondo
quanto si è già chiarito, potrebbe essere divenuta in parte qua
incostituzionale - almeno per quanto assume rilevanza nel giudizio a
quo - dal 1 gennaio 1995.
In tal senso si ricorda essersi pronunciata Corte cost. 20 luglio
2006, n. 308, che - nel dichiarare costituzionalmente illegittimo
l'art. 39, comma 9, della L.R. siciliana 15 maggio 2000, n. 10
(anch'essa vertente in materia di trattamento economico di dipendenti
di pubbliche amministrazioni) - reca la seguente espressa
affermazione: «rilevato che la norma censurata è stata emanata in
epoca anteriore alla riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione e che le norme fondamentali di riforma economico-sociale
costituiscono un limite all'esercizio di qualunque tipo di potestà
legislativa della Regione siciliana ..., va dichiarata
l'illegittimità costituzionale».
Anche a postulare che la Regione abbia avuto a disposizione - per
adeguare la propria legislazione alle riforme o ai principi
sopravvenuti, risultanti dalla pluricitata normativa statale
innovativa - il termine di 90 giorni di cui all'art. 10, II comma,
della legge 10 febbraio 1953, n. 62, al più tardi
l'incostituzionalità sarebbe intervenuta a far data dal 1 marzo
1995.
In ambo i casi, dunque, il parametro di riferimento pro tempore
era necessariamente costituito dalla disciplina costituzionale
previgente.
Orbene, si deve ritenere che - vieppiù in quanto nella specie si
tratta di norme regionali attributive di diritti pecuniari
retributivi, e dunque "di durata" - esse, ove riconosciute
incostituzionali sotto alcuna delle predette date, non potrebbero
salvarsi dalla pertinente declaratoria caducativa neppure nel caso
(per vero del tutto ipotetico) che un diverso assetto costituzionale
successivamente sopravvenuto avesse attribuito alla Regione la
potestà di emanare norme conformi a quella qui censurata:
diversamente opinando, infatti, a tale attribuzione postuma di
competenza finirebbe con il riconoscersi effetto retroattivo, ossia
tale da legittimare, anche per un periodo di tempo anteriore,
l'attribuzione di benefici economici indebiti.
Ciò implica che - quand'anche si ritenesse che, secondo un
diffuso (eppur non totalitario) orientamento esegetico, con la
riforma costituzionale operata dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3, sia venuto meno per le regioni a statuto speciale il
limite delle grandi riforme economico-sociale del Paese - egualmente
detto limite debba trovare applicazione in sede di scrutinio della
legittimità costituzionale dell'art. 30 L.R. n. 11/1988, appunto
perchè da operarsi con riferimento alla data del 1 gennaio 1995
(ovvero del 1 marzo 1995).
Peraltro, ove pure si volesse prescindere da ciò, in ogni caso
non parrebbe dubitabile che, per ogni regione della Repubblica, sia
comunque vigente, in applicazione del principio generale della sua
unicità e indivisibilità ex art. 5 della Costituzione, il limite
del necessario rispetto, nell'esercizio di ogni tipo di potere
legislativo regionale, dei principi generali dell'ordinamento
giuridico nazionale (che, come si è già detto, dovrebbero ritenersi
in parte qua modificati dal 1 gennaio 1995).
Con il corollario che la norma regionale di cui qui dovrebbe
farsi applicazione - ossia l'art. 30, commi 1 e 2, della L.R. 15
giugno 1988, n. 11 - se pure era conforme a Costituzione al momento
della sua entrata in vigore, appare essere diventata in ogni caso
costituzionalmente illegittima allorchè, dopo il sovvertimento in
ambito nazionale del surriferito principio generale della
cumulabilità tra interessi e rivalutazione e l'introduzione, in suo
luogo, dell'alternatività tra l'uno e l'altra, non si è adeguata
per tempo a tale nuovo principio.
In conclusione, le richiamate disposizioni statali, qualificabili
come norme di riforma economico-sociale - e, comunque, quali
espressioni di un principio generale dell'ordinamento giuridico che,
per il principio di unitarietà della Repubblica di cui all'art. 5
Cost., deve applicarsi in ogni sua regione - sembrano vincolare la
Regione siciliana nell'esercizio delle sue competenze legislative in
questo ambito.
Sotto questo profilo la legge regionale è sospettata di
illegittimità costituzionale per violazione dell'articolo 3 cost. e
per mancato rispetto dei limiti costituiti dalle riforme
economico-sociali, nonchè dai principi generali dell'ordinamento.
III) In ulteriore subordine: Violazione degli artt. 3 e 117, III
comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali della materia
del "coordinamento della finanza pubblica", di cui infra.
Sotto diverso profilo, queste Sezioni riunite ritengono che la
normativa statale introdotta dal combinato disposto dei citt. artt.
16, comma 6, legge 30 dicembre 1991, n. 412, e 22, comma 36, legge 23
dicembre 1994, n. 724, ponga un fondamentale principio di
coordinamento della finanza pubblica, da ascrivere alla competenza
legislativa (concorrente) dello Stato, ai sensi del rubricato art.
117, III comma.
È ben noto, infatti, che codesta Corte, in sede di scrutinio di
legittimità costituzionale dello stesso art. 22, comma 36, della
cit. legge n. 724/1994 (ovviamente in combinato disposto con l'art.
16, comma 6, della legge n. 412/1991), ha individuato quale ragione
giustificatrice, adeguata e sufficiente, di detto intervento
legislativo (così limitandolo al settore pubblico) - «in un contesto
di progressivo deterioramento degli equilibri della finanza pubblica»
(che, per giunta, oggi è assai più aggravato di allora) -la
«necessità di una più adeguata ponderazione dell'interesse
collettivo al contenimento della spesa pubblica»
Proprio perchè il principio introdotto dalla novella normativa
recata dalla legge finanziaria n. 724/1994 si colloca nel contesto di
una politica (necessitata) di complemento del disegno di contenimento
della spesa per il pubblico impiego, è evidente, da un lato, che lo
stesso principio deve essere ugualmente applicato in tutte le regioni
della Repubblica e, dall'altro lato, che esso impinge altresì nella
materia del "coordinamento della finanza pubblica" (ovviamente
allargata, ossia comprensiva di quella regionale), di cui all'art.
117, III comma, della Costituzione.
In altri termini, il principio della non cumulabilità tra
interessi e rivalutazione sui crediti dei pubblici dipendenti,
introdotto dalla cit. normativa di riferimento, è un principio
fondamentale nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica,
sicchè la sua imposizione da parte dello Stato legittimamente limita
l'autonomia normativa e organizzativa in materia di spesa anche delle
regioni e province autonome (cfr. anche Corte cost. 14 giugno 2012,
n. 151; 28 gennaio 2010, n. 27).
Pur essendo immediatamente precettiva, la normativa statale
esprime una scelta di fondo che connota la disciplina degli accessori
del credito e, al contempo, limita gli oneri per la finanza pubblica,
così integrando, almeno, un principio fondamentale della materia del
coordinamento della finanza pubblica, ex art. 117, III comma: ciò
concorre a realizzare, «attraverso un risparmio della spesa corrente,
l'equilibrio della finanza pubblica complessiva» (così,
nell'estendere ad alcune regioni una limitazione alla retribuibilità
di determinate prestazioni lavorative, Corte cost. 14 giugno 2012, n.
151).
La legge regionale risulta pertanto viziata da illegittimità
costituzionale, per contrasto con gli articoli 3 e 117, III comma,
della Costituzione.
9. - Per tali ragioni, ai sensi dell'art. 23, commi I e II, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, queste Sezioni Riunite ritengono di dover
sollevare questione di legittimità costituzionale, nei termini
dianzi esposti, dei commi I e 2 dell'art. 30 della legge regionale
siciliana 15 giugno 1988, n. 11, per contrasto con le disposizioni di
rango costituzionale indicate nel superiore paragrafo 6, sub I, II e
III.
Poichè, per le ragioni che si sono già esposte, queste Sezioni
riunite ritengono di non poter definire il ricorso straordinario di
cui in epigrafe indipendentemente dalla soluzione di tale questione
di legittimità costituzionale, la quale non è manifestamente
infondata, con il presente atto con valenza di ordinanza, riferiti ut
sopra i termini e i motivi della questione, si dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sospendendo, fino
alla relativa pronuncia, il giudizio in corso.
In conclusione, va sospesa la pronuncia del parere e ordinata la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, secondo le
modalità di cui in dispositivo.

P. Q. M.

Sospende l'espressione del parere, ordinando alla Segreteria
l'immediata trasmissione degli atti del presente giudizio alla Corte
costituzionale.
Ordina altresì che il presente provvedimento ordinatorio sia
notificato, a cura della stessa Segreteria, alle parti in causa e al
Presidente della Regione siciliana, nonchè ulteriormente che sia
comunicato dalla stessa Segreteria anche al Presidente dell'Assemblea
regionale siciliana.

Il Presidente: De Lipsis