1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 ottobre 1995
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 ottobre 1995 (della regione Marche) Istruzione artigiana e professionale - Determinazione dei costi ammissibili per le attivita' formative cofinanziate dal F.S.E. (Fondo sociale europeo) - Articolazione dettagliata delle voci di spesa - Definizione, approvazione e finanziamento da parte del Ministero del lavoro di programmi operativi definiti "multiregionali" nel campo della formazione professionale - Presentazione, approvazione e finanziamento di progetti di attivita' sperimentali e dimostrative previste dall'art. 6 del regolamento CEE n. 2084/1993 - Lamentata lesione delle competenze regionali in materia di formazione professionale - Denunciata mancanza di fondamento legislativo delle circolari impugnate - Violazione del principio di legalita'. (Circolari del Ministro del lavoro e della previdenza sociale del 4 agosto 1995, nn. 98, 99 e 101 del 1995). (Cost., artt. 117, 118 e 119; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6, 35, 36, 40 e 41; legge 21 dicembre 1978, n. 845, artt. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 18, 24 e 27; d.-l. 20 maggio 1993, n. 148, art. 9; legge 19 luglio 1993, n. 236). (095C1425) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Marche, in
persona del presidente della giunta regionale dott. Vito D'Ambrosio,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 2611 del 9
ottobre 1995, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Gualtiero Rueca in Roma,
largo della Gancia 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Giudo Bucci di Ancona in data 9 ottobre 1995, n. 51535 di rep.
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, pro-tempore, in
relazione alle circolari del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale n. 98/1995, n. 99/1995 e n. 101/1995, tutte in data 4 agosto
1995, pubblicato nel supplemento ordinario n. 99 alla Gazzetta
Ufficiale n. 188 del 12 agosto 1994, concernenti rispettivamente
"Natura dei costi ammissibili per le attività formative cofinanziate
dal Fondo sociale europeo", "Interventi per la formazione e
l'occupazione", "Attuazione interventi 1995 (art. 6, rep. 208/1993)".
Nella Gazzetta Ufficiale n. 188 del 12 agosto 1995 (suppl. ord. n.
99) sono state pubblicate quattro circolari del Ministero del lavoro
e della previdenza sociale che disciplinano vari aspetti delle
attività di formazione professionale previste o cofinanziate
dall'Unione europea.
Tre di queste circolari, e precisamente la n. 98, la n. 99 e la n.
101 (la n. 100 riguarda un intervento per la formazione e
l'occupazione nelle Regioni del mezzogiorno nell'ambito del programma
operativo "Emergenza occupazionale Sud") appaiono lesive delle
competenze e dell'autonomia della regione ricorrente, che per questo
motivo promuove in relazione ad esse, col presente atto, ricorso per
conflitto di attribuzioni.
Esse infatti investono un ambito di attività - quello della
formazione e dell'orientamento professionale - di piena spettanza
delle regioni, ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
degli artt. 6, 35, 36, 40 e 41 del d.P.R. n. 616 del 1977, e degli
artt. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 18, 24 e 27 della legge 21 dicembre 1978, n.
845 (legge quadro in materia di formazione professionale).
Le circolari in questione dettano disposizioni su diversi aspetti
della attività di formazione professionale di competenza regionale,
pretendendo di vincolarle, o prevedono programmi operativi in materia
approvati dal Ministero del lavoro, senza peraltro trovare fondamento
in alcuna disposizione di legge che contempli siffatti poteri del
Ministero o ne disciplini l'esercizio.
La circolare n. 98/1995, intitolata "Natura dei costi ammissibili
per le attività formative cofinanziate dal F.S.E.", detta
definizioni, criteri e disposizioni relativamente ai costi
ammissibili nell'ambito dei programmi operativi di attività
formative cofinanziate dal Fondo sociale europeo. Più precisamente,
ai punti A, B, C e D, elenca e classifica le categorie e le voci di
spesa che possono essere previste nella rendicontazione (spese
insegnanti, spese allievi, spese di finanziamento e di gestione,
altre spese, con analitico dettaglio di ogni categoria), prevedendo
altresì, in vari casi, anche con apposite note, i limiti entro cui
tali spese sono riconosciute (cfr. per es. A 4, B.2.2, C.1.1,
C.2.2., C.3.3). In un ulteriore capo, intitolato "Questioni
generali", la circolare disciplina poi i limiti della delegabilità
della gestione delle attività formative e altri aspetti finanziari e
contabili ad esse relativi.
Nella premessa si afferma che "resta salva la facoltà di emanare
disposizioni più specifiche da parte delle amministrazioni titolari
di Programmi Operativi, nei limiti delle tipologie di spesa contenute
nella presente circolare", e che "eventuali variazioni delle presenti
disposizioni, ... saranno rese note da questa amministrazione con
analogo provvedimento".
Ora, la circolare in questione potrebbe intendersi come semplice
enunciazione di criteri uniformi aventi valore indicativo e
orientativo, ai quali le regioni possono opportunamente attenersi in
via di autocoordinamento: e in effetti in tal senso tali criteri
sono stati oggetto di discussione in sedi informali, con la
partecipazione delle regioni; non può però dirsi che essi siano
stati oggetto di intese formali e tanto meno vincolanti, come
potrebbe far pensare invece l'affermazione della premessa secondo cui
le voci ammissibili "sono state concertate in sede di partenariato
tra l'Unione europea, le amministrazioni centrali o regionali e con
le parti sociali, nell'ambito dei comitati di sorveglianza".
Se, appunto, si trattasse di semplici indicazioni orientative e non
vincolanti per le regioni, la ricorrente non avrebbe da lamentare
alcuna lesione alla propria autonomia. Ma la circolare non è affatto
univoca in tal senso, e anzi diverse espressioni sembrano deporre in
senso contrario: così la previsione per le amministrazioni titolari
di Programmi Operativi della sola "facoltà di emanare disposizioni
più specifiche ..., nei limiti delle tipologie di spesa contenute
nella presente circolare" (cfr. la Premessa all'atto impugnato): la
qualificazione di "disposizioni" attribuita ai contenuti della
circolare (cfr. ancora la Premessa); le ritetute espressioni
prescrittive ("non potrà superare"; "non è ammessa"; "non possono
essere ammessi"; "non è ammissibile", ecc.) contenute nella parte
della circolare relativa alle voci di spesa ammissibili, e le
analoghe espressioni ("la delega... è vietata"; "deroga a tale
divieto può essere concessa, solo preventivamente, ... per non più
del 30 % del costo del progetto, limitatamente a...") contenute nella
parte finale relativa alle "questioni generali". Ma allora, se si
tratta di prescrizioni vincolanti per la regione, tali da superare e
sostituire le disposizioni già dettate o che potranno essere dettate
in materia dalla regione medesima, la circolare non può non apparire
lesiva della competenza regionale.
Inoltre, poichè nessuna disposizione legislativa prevede un potere
del Ministero di dettare siffatte prescrizioni, e tanto meno ne
regola l'esercizio, la circolare appare in pieno contrasto con il
principio di legalità sostanziale, cui deve conformarsi secondo la
giurisprudenza di questa Corte, ogni manifestazione di indirizzo o di
coordinamento o comunque ogni esercizio di potere dispositivo di
organi centrali nei confronti dell'amministrazione regionale.
La circolare n. 99/1995, intitolata "Interventi per la formazione e
l'occupazione", stabilisce obiettivi e modalità di accesso ad un
Programma operativo "Interventi per la formazione e l'occupazione"
definito come "Programma Operativo multiregionale a titolarità del
Ministero del lavoro" (punto 2, primo capoverso).
Tale programma concerne un arco assai ampio di azioni di
"orientamento e preformazione", di "formazione", di "riqualificazione
professionale", (cfr. punti 3 e 4), rientranti a pieno titolo nelle
compentenze della regione come definite dagli artt. 35 e 41 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla legge quadro in materia, 21 dicembre
1978, n. 845.
In particolare, nessuna delle competenze riservate allo Stato da
tali testi legislativi comprende il potere di definire e approvare
programmi operativi del tipo considerato.
Ai sensi degli artt. 35 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977 le
funzioni delle regioni nel campo considerato "concernono i servizi e
le attività destinate alla formazione, al perfezionamento, alla
riqualificazione ed all'orientamento professionale, per qualsiasi
attività professionale e per qualsiasi finalità, compresa la
formazione continua, permanente, ricorrente e quella conseguente a
riconversione di attività produttive", ad esclusione soltanto "di
quelle dirette al conseguimento di un titolo di studio o diploma di
istruzione secondaria superiore, universitario o postuniversitario".
Allo Stato spetta solo la competenza "relativa all'assistenza
tecnica ed al finanziamento dei progetti speciali da eseguire da
parte delle regioni per ipotesi di rilevante squilibrio locale tra
domanda e offerta di lavoro" (art. 36, secondo comma; e cfr. anche, a
contrario, art. 40).
Si aggiunga che l'art. 41, secondo comma, del d.P.R. n. 616/1977
stabilisce espressamente che "non possono essere stanziate somme a
favore di soggetti pubblici o privati per finalità inerenti
all'attività di istruzione professionale da parte dello Stato, salvo
che per attività di studio, ricerca e sperimentazione":
disposizione, quest'ultima, palesemente violata dall'atto impugnato.
A sua volta l'art. 18 della legge n. 845/1978 attribuisce alla
competenza dello Stato "l'inoltro alla Comunità economica europea il
finanziamento integrativo dei progetti formativi ammessi al concorso
dei fondi comunitari" (lett. g), "l'assistenza tecnica e il
finanziamento delle iniziative di formazione professionale, d'intesa
con le regioni e tramite esse" nei casi di rilevante squilibrio
locale tra domanda e offerta di lavoro (lett. h), "l'organizzazione
ed il finanziamento d'intesa con le regioni e su loro iniziativa, di
corsi di aggiornamento del personale impiegato nelle iniziative di
formazione professionale" (lett. i); mentre ai sensi dell'art. 24
della stessa legge (solo parzialmente abrogato dall'art. 9,
dodicesimo comma, del d.-l. n. 148 del 1993) spetta alle regioni,
nell'ambito dei propri programmi e piani di attuazione per le
attività di formazione professionale, autorizzare la presentazione
ai competenti organi della Comunità economica europea, tramite il
Ministero del lavoro, di progetti di formazione, finalizzati a
specifiche occasioni di impiego.
Nulla, dunque, vi è in queste disposizioni che abbia a che fare
con la titolarità, la definizione e l'approvazione da parte del
Ministero del lavoro di progetti operativi di attività formative in
generale, pur definiti "multiregionali".
Anche l'art. 9 del d.-l. 20 maggio 1993, n. 148, convertito con
modificazioni in legge 19 luglio 1993, n. 236, che viene citato nella
premessa della circolare in questione, si limita a prevedere, in capo
al Ministro la facoltà di erogare, contributi per la realizzazione
di servizi di informazione e consulenza a favore dei lavoratori in
cassa integrazione o in mobilità (secondo comma), contributi per il
finanziamento di interventi di formazione continua, di aggiornamento
o riqualificazione per operatori della formazione professionale
(terzo comma), nonchè il potere di approvare progetti di intervento
di formazione continua diretti ai soggetti privi di occupazione che
abbiano partecipato ad attività socialmente utili (comma 3-bis):
nulla, ancora una volta, che abbia a che fare con progetti
multiregionali di titolarità del Ministero nei campi della
formazione contemplati dalla circolare impugnata.
Le regioni sono contemplate fra i possibili soggetti proponenti
(punto 6) al pari dei vari enti di formazione (mentre la regione è
l'ente cui spetta il governo e la programmazione di tutte le
attività formative, ivi comprese quelle qui contemplate); la
valutazione, la selezione e l'approvazione dei progetti è riservata
al Ministero (punto 10).
La così detta "multiregionalita'" dei progetti è definita in
termini vaghi e omnicomprensivi, riferita com'è a "iniziative
previste in più regioni o per soggetti provenienti da più regioni o
per il previsto trasferimento di conoscenze ed esperienze tra regioni
diverse"; mentre poi si considerano ammissibili anche "progetti che
non hanno caratteristiche multiregionali" purchè discendano da
accordi di governo con organizzazioni datoriali o sindacali o grandi
imprese, o facciano parte di iniziative nazionali anche se
localizzate in una sola regione, o siano connesse con i lavori
socialmente utili (punto 7).
In sostanza la circolare crea e disciplina una nuova categoria di
progetti operativi attribuiti alla titolarità del Ministero, da
questo definiti, approvati e finanziati: trasformando il Ministero
medesimo da organo centrale di raccordo e di indirizzo in organismo
che esercita direttamente attività di programmazione operativa e di
gestione della spesa nel settore di competenza regionale.
Tale autoattribuzione di competenza del Ministero non trova
peraltro alcun fondamento in disposizioni legislative, onde l'atto
impugnato appare anche lesivo del principio di legalità sostanziale.
La circolare n. 101/1995, intitolata "Attuazione interventi 1995
(art. 6, reg. 2084/1993)", identifica e disciplina progetti di azione
"di carattere innovativo" nel campo della formazione e
dell'orientamento professionale, previsti dall'art. 6 del regolamento
CEE n. 2084/1993.
In particolare la circolare prevede "attività sperimentale", o
"progetti dimostrativi", che riguardano la "progettazione,
sperimentazione e sviluppo di sistemi alternativi di ricerca di
impiego", la "sperimentazione di servizi di incontro domanda-offerta
di lavoro in collegamento fra agenzie di collocamento e sistema delle
imprese", lo "studio e sperimentazione sul territorio di progetti di
orientamento" (punto 3). I soggetti proponenti (fra cui sono elencati
gli enti locali, ma non le regioni: punto 5) debbono presentare i
progetti all'ufficio centrale orientamento e formazione professionale
dei lavoratori del Ministero; l'ufficio, dopo la verifica dei
requisiti di ammissibilità, provvede ad inoltrarli alla Commissione
europea per la valutazione e la successiva selezione (punto 6).
Si tratta di azioni afferenti, almeno in gran parte, al campo della
formazione e più in particolare dell'orientamento professionale,
rientrante nella competenza regionale ai sensi dell'art. 35 d.P.R.
n. 616/1977.
Ancora una volta il Ministro, con l'atto impugnato, si
autoattribuisce una competenza ad esso non spettante; invadendo
l'ambito delle attribuzioni regionali; e ancora una volta si tratta
di un atto che non trova fondamento in alcuna disposizione
legislativa che preveda e disciplina tali attività, e che come tale
viola il principio di legalità sostanziale.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare che non
spetta allo Stato e per esso al Ministero del lavoro e della
previdenza sociale, emanare circolari, prive di fondamento
legislativo, contenenti prescrizioni vincolanti per le regioni in
tema di costi ammissibili per attività formative cofinanziate dal
fondo sociale europeo; disciplinanti la formazione, l'approvazione e
il finanziamento di programmi operativi definiti multiregionali nel
campo della formazione professionale; disciplinanti la presentazione,
l'approvazione e il finanziamento di progetti di attività
sperimentali e dimostrative previste dall'art. 6 del regolamento CEE
n. 2084/1993 nel campo della formazione e dell'orientamento
professionale; e per l'effetto annullare le circolari n. 98/1995, n.
99/1995, n. 101/1995 del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, meglio indicate in epigrafe, per violazione degli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione, degli artt. 6, 35, 36, 40 e 41 del
d.P.R. n. 616 del 1977, degli artt. 2, 3, 4, 5, 7, 8, 18, 24 e 27
della legge n. 845 del 1978, dell'art. 9 del d.-l. n. 148 del 1993
come convertito in legge n. 236 del 1993.
Roma, addì 11 ottobre 1995
Avv. prof. Valerio Onida
95C1425