1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 giugno 1997- 7 gennaio 1998
N. 5 Ordinanza emessa il 20 giugno 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 7 gennaio 1998) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Russo Luciano contro l'INAIL Impiego pubblico - Dipendente condannato in sede penale - Possibilita' di destituzione all'esito di procedimento disciplinare - Termine perentorio di novanta giorni per la conclusione di detto procedimento - Asserita impossibilita' per la pubblica amministrazione di porre in essere tutti gli atti endoprocedimentali previsti a difesa dell'incolpato - Dedotta inadeguata valutazione dei fatti - Irragionevolezza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 7 febbraio 1990, n. 19, art. 9, comma 2). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (098C0044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-1998)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da Russo Luciano. rappresentato e difeso dall'avv.
Giovambattista Coviello, elettivamente domiciliato in Roma, via C.
Colombo n. 436, presso l'avv. Bianca Maria Caruso, contro l'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro
(INAIL), in persona del presidente in carica rappresentato e difeso
dall'avv. Pasquale Varone e dall'avv. Vincenzo Pone, domiciliato in
Roma, via IV Novembre, 144, per l'annullamento della sentenza del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III, 3 marzo 1995,
n. 475;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio e l'appello incidentale
dell'amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 20 giugno 1997 il consigliere
Giovanni Vacirca;
Udito l'avv. Pone;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
Con delibera del Comitato esecutivo dell'INAIL in data 24 luglio
1991 fu inflitta al sig. Russo la sanzione disciplinare della
destituzione in relazione a tre episodi di concussione per i quali il
tribunale di Arezzo aveva pronunciato sentenza, divenuta irrevocabile
il 19 luglio 1990, di applicazione su richiesta ex art. 444 c.p.p.
della pena di anni uno e mesi undici di reclusione e L. 500.000 di
multa, con i benefici della sospensione condizionale e della non
menzione.
Avverso il provvedimento di destituzione l'interessato propose
ricorso al TAR del Lazio che con la sentenza impugnata, lo ha
respinto.
Ha proposto appello il sig. Russo, deducendo:
I) superamento del termine di novanta giorni per la conclusione
del procedimento disciplinare fissato dall'art. 9, comma 2, della
legge 7 febbraio 1990, n. 19;
II) mancata comunicazione della nomina del funzionario
istruttore;
III) mancanza di motivazione.
Resiste all'appello l'Amministrazione, la quale con ricorso
incidentale impugna la sentenza di primo grado., nella parte in cui
ha ritenuto applicabile il termine di cui all'art. 9, comma 2, della
legge n. 19 del 1990 anche nell'ipotesi di applicazione della pena
su richiesta.
D i r i t t o
1. - Deve preliminarmente esaminarsi l'appello incidentale con cui
l'INAIL sostiene che il termine di novanta giorni di cui all'art. 9
della legge n. 19 del 1990 non si applichi nel caso di condanna su
patteggiamento ex art. 444 c.p.p.
La tesi dell'Amministrazione non può essere condivisa.
L'art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, così dispone:
"1. Il pubblico dipendente non può essere destituito di diritto a
seguito di condanna penale. È abrogata ogni contraria disposizione
di legge.
2. La destituzione può sempre essere inflitta all'esito del
procedimento disciplinare che deve essere proseguito o promosso entro
centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto
notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso nei
successivi novanta giorni. Quando vi sia stata sospensione cautelare
dal servizio a causa del procedimento penale, la stessa conserva
efficacia, se non revocata, per un periodo di tempo comunque non
superiore ad anni cinque. Decorso tale termine la sospensione
cautelare è revocata di diritto.
3. Per i loro dipendenti le regioni prorvedono ad adeguare i
rispettivi ordinamenti ai principi fondamentali espressi nel presente
articolo".
Poichè la sentenza prevista dall'art. 444, comma 2, c.p.p. "salve
diverse disposizioni di legge, è equiparata a una pronuncia di
condanna deve ritenersi applicabile senza distinzioni la disciplina
dettata dalla legge n. 19 del 1990, che è successiva all'emanazione
del nuovo codice di procedura penale, onde deve presumersi che il
legislatore abbia tenuto conto dell'istituto dell'applicazione della
pena su richiesta delle parti.
Se, d'altra parte, la nozione di "condanna penale", a cui si fa
riferimento nell'art. 9 della legge n. 19 del 1990, non
ricomprendesse anche le sentenze emesse a seguito di c.d.
patteggiamento, la norma non potrebbe interpretarsi nel senso
dell'inapplicabilità del solo termine di 90 giorni per la
conclusione del procedimento, ma dovrebbe pervenirsi a una delle
seguenti conclusioni:
a) sarebbe inapplicabile anche il termine di 180 giorni per la
prosecuzione o la promozione del procedimento disciplinare, con
l'inaccettabile conseguenza di sottoporre il pubblico dipendente, che
avesse patteggiato, a un trattamento deteriore rispetto a quello
riservato dalla legge al dipendente condannato previo accertamento
della sua colpevolezza;
b) sarebbe inapplicabile la destituzione, con l'incongrua
conseguenza di garantire al dipendente, che avesse patteggiato una
impunità disciplinare priva di giustificazione, atteso che la
sanzione espulsiva può essere inflitta in via generale anche a
dipendenti che non abbiano commesso reati.
2.1. - Col primo motivo di appello il ricorrente deduce la
tardività del provvedimento di destituzione per violazione del
termine di novanta giorni previsto dall'art. 9, comma 2, della legge
n. 19 del 1990.
L'Adunanza plenaria (3 settembre 1997, n. 19), risolvendo le
incertezze interpretative prospettate nelle ordinanze 10 gennaio
1997, n. 33, della V Sezione e 18 febbraio 1997, n. 295, della VI
Sezione, ha ritenuto che il superamento di tale termine comporti
l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio, senza che possa
tenersi conto di ragioni giustificatrici connesse alle fasi
endoprocedimentali.
La norma, così interpretata, è stata, però, ritenuta di dubbia
costituzionalità.
2.2. - In riferimento all'art. 3 della Costituzione è stato
osservato che la fissazione di un termine breve può risultare
illogica, perchè incompatibile con quelli posti dalla precedente
normativa a difesa della posizione dell'incolpato e al fine di
garantire l'accertamento e l'adeguata valutazione dei fatti sulla
base di un articolato procedimento, caratterizzato dalle fasi
endoprocedimentali di cui al t.u. n. 3 del 1957. Analoghe
considerazioni valgono per le disposizioni regolamentari dell'INAIL
(artt. 75-86 del regolamento organico del personale, che dalla
contestazione all'adozione del provvedimento disciplinare prevedono
una durata del procedimento ben superiore a 90 giorni).
Deve, inoltre, osservarsi che può apparire irragionevole fissare
il medesimo termine per la conclusione di un procedimento
disciplinare già avviato e successivamente sospeso in pendenza del
giudizio penale e per la conclusione di un procedimento disciplinare
promosso dopo la conclusione del procedimento penale.
2.3. - In riferimento all'art. 97 della Costituzione è stato
rilevato che la ristrettezza del termine di novanta giorni può in
concreto non consentire l'adeguata valutazione dei fatti, in una
materia delicata, in cui l'ordinamento mira al giusto contemperamento
delle esigenze dell'Amministrazione con la posizione dell'incolpato.
Nè la previsione di un termine assai breve per la conclusione del
procedimento appare imposta dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, la quale, nel ritenere illegittima la destituzione di
diritto, ha anzi chiarito la necessità di specifici addebiti
disciplinari che, ancorchè idonei ad integrare gli estremi di un
reato, debbono essere valutati sotto il diverso e autonomo profilo
disciplinare (C. cost., 14 ottobre 1988, n. 971; id., 2 febbraio
1990, n. 40; id., 24 ottobre 1995, n. 447).
Va, inoltre, osservato che la previsione del termine di 90 giorni
non appare indispensabile per soddisfare l'esigenza di una rapida
definizione della posizione dell'incolpato, che sarebbe comunque
assicurata dal termine di 180 giorni per promuovere o proseguire il
procedimento disciplinare e dai termini previsti dalle norme generali
per le varie fasi di tale procedimento.
2.4. - Il termine di 90 giorni può, poi, risolversi indirettamente
in un pregiudizio per lo stesso incolpato, la cui posizione rischia
di essere valutata in modo affrettato e senza adeguata ponderazione
delle sue difese. Atteso che, secondo il diritto vivente, la
valutazione dei fatti e delle prove rientra nella sfera di
discrezionalità della pubblica amministrazione, sindacabile in sede
di giurisdizione di legittimità soltanto sotto il profilo dei vizi
logici e della manifesta irrazionalità (Cons. Stato, sez. IV, 18
gennaio 1990, n. 21), la compressione dei termini per controdedurre e
dei tempi per l'esame delle deduzioni potrebbe avere rilevanza anche
in riferimento all'art. 24 Cost., in quanto si ridurrebbero le
garanzie preventive, senza un corrispondente ampliamento del diritto
di difesa in sede giurisdizionale.
3. - Col secondo motivo di appello si lamenta la mancata
comunicazione del funzionario istruttore. La doglianza è infondata,
in quanto nel caso in esame non è stata aperta la fase istruttoria,
configurata come eventuale dall'art. 79 del regolamento organico, nè
è ammissibile. in quanto non notificata all'Amministrazione nel
giudizio di primo grado, la nuova censura concernente
l'obbligatorietà della nomina di un funzionario istruttore in
relazione alla richiesta di ulteriori accertamenti formulata il 9
gennaio 1991 dal direttore generale.
4. - Col terzo motivo l'appellante ripropone la doglianza di
difetto di motivazione.
Anche tale censura è infondata. Vero è che l'Amministrazione ha
fatto riferimento alla sentenza penale e agli accertamenti ispettivi
esperiti sull'operato del dipendente, ma ciò non comporta
l'attribuzione di valore probatorio alla sentenza emessa ai sensi
dell'art. 444 c.p.p., che - come risulta dalla deliberazione in data
27 maggio 1991 della Commissione di disciplina - è stata
autonomamente valutata insieme con tutti ali altri elementi
disponibili, proprio in considerazione del fatto che "nel caso di
sentenza emessa ai sensi degli artt. 444 e segg. del c.p.p.
potrebbero anche non essere stati acquisiti in sede penale elementi
sufficienti ai fini della loro utilizzazione in sede disciplinare".
5. - In conclusione deve dichiararsi rilevante e non manifestamente
infondata la questione di lettimità costituzionale dell'art. 9,
comma 2, della legge n. 19 del 1990.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19, nella parte in cui fissa il termine di 90
giorni per la conclusione del procedimento disciplinare;
Sospende il giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deliberato in Roma, il 20 giugno 1997
Il presidente: de Lise
Il consigliere, est.: Vacirca
98C0044