1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 182 SENTENZA 20 aprile - 5 maggio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Pianificazione paesaggistica regionale - Modifica del regime giuridico dei beni paesaggistici con le sole forme di pubblicita' del piano - Mancata previsione di intesa con lo Stato - Ricorso del Governo - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali - Necessita' di accordo per l'elaborazione d'intesa tra la Regione, il Ministero per i beni e le attivita' culturali ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio del piano paesaggistico con specifica considerazione dei valori paesaggistici, concernente l'intero territorio regionale, e all'elaborazione congiunta del piano - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, art. 32, comma 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 157, 140 e 141. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Toscana - Pianificazione paesaggistica regionale - Aree in cui la realizzazione degli interventi non e' soggetta all'autorizzazione paesaggistica regionale - Individuazione attraverso il piano strutturale del Comune anziche' attraverso il piano regionale paesaggistico con specifica considerazione dei valori paesaggistici - Ricorso del Governo - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, art. 34, comma 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 143, comma 5, 145, e 143, comma 12. Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Toscana - Interventi in zona sismica - Inizio lavori - Necessita' di preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della Regione - Mancata previsione - Ricorso del Governo - Violazione dei principi fondamentali nella materia della protezione civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, art. 105, comma 3. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 94; d.l. 14 marzo 2005, n. 35 (convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80), art. 3. (006C0397) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 32, comma
3, in relazione agli articoli 33, 34, 48, 51, 53; 34, comma 3, in
relazione all'articolo 87; 105, comma 3 della legge della Regione
Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 10 marzo 2005, depositato in cancelleria il 15 marzo
2005 ed iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Lorenzoni per la
Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 marzo 2005, e depositato il
15 marzo 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, su conforme
deliberazione del Consiglio dei ministri in data 4 marzo 2005, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale di alcune norme
della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il
governo del territorio), e in particolare: 1) dell'art. 32, comma 3,
in relazione agli artt. 33, 34, 48, 51, 53, per invasione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (art. 117,
secondo comma, lettera s, della Costituzione), e per contrasto con i
principi fondamentali delle materie «governo del territorio» e
«valorizzazione dei beni culturali» recati dal decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio),
con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma, della
Costituzione); 2) dell'art. 34, comma 3, in relazione all'art. 87,
per contrasto con i principi fondamentali della materia «governo del
territorio»; 3) dell'art. 105, comma 3, per contrasto con i principi
fondamentali delle materie «governo del territorio» e «protezione
civile» (in senso preventivo) al fine di una pari protezione
dell'incolumità e salute personale (art. 117, secondo comma,
lettere l e m, nonchè art. 3 della Costituzione).
In ordine al punto 1), la norma censurata (art. 32, commi 1 e 2)
richiama la disciplina del Codice riguardo all'individuazione dei
beni paesaggistici, e precisa che gli immobili e le aree dichiarate
di notevole interesse pubblico, sono compresi negli statuti (intesi
questi, in base all'art. 5, come parte degli specifici strumenti di
pianificazione territoriale, contenenti le invarianti strutturali di
cui all'art. 4, in quanto elementi cardine dell'identità dei luoghi)
dei piani regionali, provinciali, comunali, in relazione al
rispettivo rilievo. Il comma 3 dispone che l'entrata in vigore delle
disposizioni di detti strumenti urbanistici che comporti la modifica
di vari atti e provvedimenti previsti dal Codice, che abbiano
interessato i beni paesaggistici (notifiche eseguite, elenchi
compilati, atti e provvedimenti emanati a termini della normativa
previgente, di cui all'art. 157; dichiarazione regionale di notevole
interesse pubblico, di cui all'art. 140; provvedimenti ministeriali
sostitutivi, di cui all'art. 141), è subordinata esclusivamente alle
forme di pubblicità previste dall'art. 140, commi 2, 3, 4, dello
stesso Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori;
trascrizione; pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
e nel Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta
giorni nell'albo pretorio dei comuni interessati), e non fa
riferimento all'accordo Stato-Regione previsto dal Codice per gli
adeguamenti al piano paesaggistico elaborato d'intesa, in contrasto
con l'art. 143, commi 11 e 12, del Codice, in tal modo invadendo, con
la violazione delle norme statali di riferimento, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, prevista dall'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione e contrastando con i principi
fondamentali delle materie «governo del territorio» e «valorizzazione
dei beni culturali» fissati dal Codice dei beni culturali e del
paesaggio, con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma,
della Costituzione).
In ordine al punto 2), la norma censurata (art. 34, comma 3)
stabilisce che sia lo statuto del piano strutturale comunale a
indicare (in conformità con le previsioni del piano di indirizzo
territoriale e del piano territoriale di coordinamento) le aree per
le quali la realizzazione delle opere e degli interventi consentiti
richieda il preventivo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di
cui all'art. 87, le aree nelle quali la realizzazione non sia
soggetta ad autorizzazione ma semplicemente verificata in
contestualità con la procedura di rilascio del titolo edilizio, e le
aree compromesse o degradate nelle quali gli interventi (di recupero
e riqualificazione) non sono soggetti ad autorizzazione. Tale
disciplina - ad avviso del ricorrente - contrasta con i principi in
materia di «governo del territorio», in particolare: con l'ordine
gerarchico dei piani, per cui la pianificazione territoriale deve
sottostare alla pianificazione paesaggistica (art. 145 del Codice);
con l'attribuzione al piano paesaggistico delle aree in cui gli
interventi debbano o meno essere assistiti da autorizzazione
paesaggistica (art. 143, comma 5, del Codice); e con l'esclusione di
applicabilità dell'art. 143, comma 5, del Codice, qualora il piano
paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente da Stato e
Regione.
In ordine al punto 3), la norma censurata (art. 105, comma 3)
prevede che per gli interventi in zona sismica deve darsi preavviso
scritto alla struttura regionale competente, allegando progetto
dell'opera, relazione tecnica e relazione sulla fondazione (commi 1 e
2), senza che per iniziare i lavori sia necessaria l'autorizzazione
della struttura regionale. La disciplina regionale appare dunque in
contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in
tema di governo del territorio e protezione civile, desumibili dalla
prescrizione di preventiva autorizzazione, richiesta dall'art. 18
della legge 3 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni
con particolari prescrizioni per le zone sismiche), a tutela
dell'incolumità pubblica, e ribadita dall'art. 94 del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), con la potestà legislativa
statale in materia di ordinamento civile (l'autorizzazione incide sui
limiti della proprietà, a fini, fra l'altro, di incolumità
pubblica), e di diritti civili e sociali da garantirsi uniformemente
su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettere l
e m; art. 3 Cost.), ed è inoltre incoerente con la previsione della
stessa legge regionale (art. 96), di rispetto della normativa tecnica
statale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana che, con
riserva di ulteriori deduzioni, chiede che le questioni di
legittimità costituzionale riguardanti disposizioni della legge
regionale n. 1 del 2005 siano dichiarate inammissibili e infondate:
le norme contestate sono - a suo avviso - espressione della potestà
legislativa che l'art. 117 della Costituzione attribuisce alle
Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei
beni ambientali; le stesse norme, inoltre, se correttamente
interpretate, sono conformi alla vigente legislazione statale.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha
depositato memoria, con la quale ribadisce l'infondatezza del ricorso
statale.
Riguardo alla dedotta incostituzionalità dell'art. 32, comma 3,
della legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, si osserva che la
disciplina del paesaggio coinvolge profili aventi incidenza su una
pluralità di interessi ed oggetti che non ricadono solo
nell'esclusiva competenza statale, ma attengono anche ad ambiti di
competenza concorrente delle Regioni (principalmente: governo del
territorio e valorizzazione dei beni culturali). L'ambiente, infatti,
più che una materia, rappresenta un compito nell'esercizio del quale
la legge statale indica standard di protezione uniformi su tutto il
territorio nazionale, ma non esclude che le Regioni possano assumere
finalità di tutela ambientale (si citano le sentenze n. 207 del
2002, n. 222 del 2003 e n. 62 del 2005); e ciò può avvenire, con
riguardo alle questioni sollevate dal ricorso statale, nell'ambito
del governo del territorio, non essendo dubbio che tra i valori che
gli strumenti urbanistici devono perseguire, abbiano rilevanza non
secondaria quelli artistici, storici, documentari e comunque
attinenti alla cultura, nella polivalenza di sensi del termine
(sentenza n. 232 del 2005).
La questione, dunque, deve essere affrontata unicamente
chiedendosi se la Regione abbia rispettato i principi della
legislazione statale in materia di governo del territorio e
valorizzazione di beni paesaggistici, nonchè gli standard stabiliti
dallo Stato in materia di tutela paesaggistica.
I principi sono indicati negli art. 135 e 143 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, che, rispettivamente, assegnano al piano
paesaggistico (o all'equivalente piano urbanistico-territoriale con
specifica considerazione dei valori paesistici) la definizione delle
trasformazioni ammissibili riguardo ai beni tutelati, le azioni di
recupero e gli interventi di valorizzazione paesaggistica e la
ripartizione del territorio in ambiti omogenei con definizione per
ciascun ambito degli obiettivi di qualità paesaggistica. Il piano
paesaggistico ha contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo (a
tal proposito l'art. 143, commi 3, 4 e 5, ne descrive l'elaborazione
e dispone che, in relazione alla tipologia di opere e interventi di
trasformazione del territorio, il piano stabilisca la disciplina
autorizzatoria degli stessi in riferimento a determinate aree da
individuare).
L'art. 144, comma 2, dello stesso Codice prevede espressamente
che, qualora dall'applicazione dell'art. 143, commi 3, 4 e 5, derivi
modificazione degli effetti e dei provvedimenti concernenti il regime
degli immobili e delle aree di interesse paesaggistico, per effetto
dell'approvazione dei piani urbanistici, l'entrata in vigore delle
relative disposizioni è subordinata all'espletamento di determinate
forme di pubblicità.
In conformità a detti principi, la legge toscana n. 1 del 2005,
sul governo del territorio, stabilisce che gli strumenti di
pianificazione perseguono finalità di tutela e valorizzazione del
patrimonio culturale e ambientale (art. 30), riconoscendo così il
primato della disciplina paesaggistica rispetto agli altri strumenti
di pianificazione. Alle finalità di tutela paesaggistica concorrono,
in base all'art. 31 della legge regionale, il piano regionale
d'indirizzo territoriale, il piano provinciale di coordinamento e il
piano strutturale comunale; in particolare, il piano regionale
d'indirizzo territoriale individua i beni paesaggistici di notevole
interesse pubblico, detta prescrizioni per la tutela, individua i
criteri per la ripartizione del territorio in ambiti differenziati,
cui provvede il piano provinciale di coordinamento, e attribuisce
obiettivi di qualità paesaggistica. L'art. 33, attribuendo al piano
regionale d'indirizzo territoriale valenza di piano paesaggistico,
riproduce fedelmente il contenuto del piano, come da art. 143,
comma 3, del Codice.
Tale disciplina non è impugnata dallo Stato, nè avrebbe potuto
esserlo, essendo meramente riproduttiva delle disposizioni del
Codice.
L'art. 32, comma 2 (disposizione impugnata dallo Stato), dispone
che, quando dall'applicazione dell'art. 33, commi 3 e 4, e
dell'art. 34 derivi modificazione degli effetti e dei provvedimenti
concernenti il regime degli immobili e delle aree di interesse
paesaggistico, l'entrata in vigore delle relative disposizioni è
subordinata all'espletamento delle forme di pubblicita': come si
vede, la disposizione è anch'essa meramente riproduttiva
dell'art. 144, comma 2, del Codice. L'eventuale accordo o intesa
Stato-Regione - che secondo il ricorso statale sarebbe il presupposto
per creare quegli effetti - è del tutto estraneo alla ratio e alla
finalità della norma.
L'art. 5, comma 6, del Codice ha attribuito alle Regioni le
funzioni amministrative di tutela del paesaggio, come l'art. 135
attribuisce alla Regione la competenza per l'approvazione del piano
paesaggistico. L'art. 143, commi da 10 a 12, prevede la sola facoltà
dell'intesa Stato-Regione nell'elaborazione del piano paesaggistico.
Se l'elaborazione congiunta avviene, l'effetto è di ottenere
successivamente l'esonero dell'autorizzazione paesaggistica (come
dispongono i commi da 5 a 8 dell'art. 143); diversamente, non si
potrà prescindere da singoli atti autorizzativi, non trovando
applicazione il regime semplificato e non avendo effetto
l'individuazione delle aree da sottoporre a tutela. L'intesa non è
dunque obbligatoria, ma, se è raggiunta, si ottengono quegli
effetti.
La lettura secundum constitutionem della legge regionale non
significa che la stessa escluda l'intesa, ove essa sia stata
prescritta dallo Stato.
Riguardo alla dedotta incostituzionalità dell'art. 34, comma 3,
non sarebbe fondata la censura secondo cui si rimetterebbe al piano
strutturale comunale l'individuazione delle aree per la
trasformazione delle quali è necessaria l'autorizzazione
paesaggistica, o è sufficiente la verifica di conformità in
contestualità con la vigilanza edilizia o in cui l'autorizzazione
non è richiesta, trattandosi di aree degradate.
Non c'è violazione dell'art. 145, essendo ciò escluso
dall'espressa affermazione regionale del primato paesaggistico
(art. 30 citato). Inoltre, la Toscana ha optato per la tutela dei
valori paesaggistici attraverso l'adozione del piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici e, nel rapporto tra i piani urbanistici, lo stesso è
integrato, con riferimento alla disciplina dei beni paesaggistici,
dal piano provinciale di coordinamento e dal piano strutturale
comunale, in applicazione dell'art. 34, comma 1, secondo cui tutti i
livelli di governo, ognuno per la propria competenza, collaborano per
il perseguimento delle finalità paesaggistiche, in coerenza con il
principio della cooperazione sancito dall'art. 132 del Codice.
L'art. 34, comma 3, specificamente impugnato dallo Stato, affida
al piano strutturale comunale il compito di puntuale individuazione
sul territorio delle aree in rapporto alla necessità
dell'autorizzazione. Il che costituisce piena applicazione del
principio di sussidiarietà, in coerenza con il peculiare rapporto
che lega il comune al suo territorio. La Regione mantiene la scelta
definitiva, giacchè attraverso il piano d'indirizzo territoriale dà
le direttive ai comuni per l'individuazione delle aree da sottoporre
a tutela, ed esprime sulle scelte comunali parere vincolante ai fini
dell'efficacia. E così sarebbe da escludere il contrasto con
l'art. 143, comma 5, che affida al piano paesaggistico il compito di
individuare le aree in rapporto alla necessità di autorizzazione
paesaggistica.
Non v'è neppure contrasto con l'art. 143, comma 12, del codice,
poichè, in mancanza di intesa tra Stato e Regione, non trova
applicazione il comma 5, ovvero non può farsi luogo
all'individuazione delle aree da tutelare. Non aver espressamente
menzionato l'intesa non significa che la legge regionale l'abbia
esclusa, ma solo che, se c'è pianificazione paesaggistica congiunta,
si applica l'art. 34, comma 3, sull'inserimento nel piano strutturale
comunale delle aree da tutelare.
Riguardo alla dedotta incostituzionalità dell'art. 105, non
sarebbe fondata la censura di contrasto con l'art. 94 del testo unico
dell'edilizia.
La materia della vigilanza sulle costruzioni a rischio sismico fa
parte del «governo del territorio», e quindi la questione va valutata
unicamente alla luce dei principi statali in materia. L'art. 105
della legge regionale prevede, per le costruzioni in zona sismica, la
denuncia di inizio dei lavori, ed il successivo art. 110 consente
controlli a campione da parte della struttura regionale competente.
L'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741, concernente la
semplificazione dei procedimenti previsti dalla legislazione
antisismica, consente alle Regioni di prevedere con legge la non
necessità dell'autorizzazione preventiva, organizzando la vigilanza
con modalità di controllo successivo a campione (e la Regione
Toscana vi diede attuazione già con la legge regionale 6 dicembre
1982, n. 88).
Detta norma statale è ancora vigente, in quanto non
espressamente abrogata dall'art. 136 del testo unico dell'edilizia.
Inoltre, l'art. 1, comma 2, dello stesso t.u. mantiene ferma la
vigenza di norme di settore aventi incidenza in materia edilizia, e
tra queste è da comprendere l'art. 20 citato.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 3, della legge della
Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del
territorio), nella parte in cui dispone che - ove dall'applicazione
dell'articolo 33, commi 3 e 4, o dell'articolo 34 (rispettivamente
disciplinanti i contenuti dello statuto del piano di indirizzo
territoriale e degli statuti del piano territoriale di coordinamento
delle province e del piano strutturale dei comuni) derivi una
modificazione degli effetti degli atti e dei provvedimenti di cui
agli articoli 157 (imposizione del vincolo paesaggistico in base alla
legislazione statale anteriore), 140 (dichiarazione regionale di
notevole interesse pubblico) e 141 (provvedimento ministeriale
sostitutivo della dichiarazione regionale di notevole interesse
pubblico) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio) - l'entrata in vigore delle relative
disposizioni di quegli strumenti di pianificazione territoriale è
subordinata esclusivamente all'espletamento delle forme di
pubblicità indicate nell'articolo 140, commi 2, 3 e 4, del medesimo
Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori; trascrizione;
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel
Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta giorni
nell'albo pretorio dei comuni interessati), per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della
Costituzione, poichè, non facendo riferimento all'accordo tra Stato
e Regione per apportare adeguamenti al piano paesaggistico elaborato
d'intesa, contrasterebbe con l'art. 143, commi 11 e 12, del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, che sottopone all'accordo la
revisione del piano, con particolare riguardo alle sopravvenute
dichiarazioni di notevole interesse pubblico, così invadendo, con
riguardo ai beni paesaggistici, la competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali, e la legislazione di principio nelle materie «governo
del territorio» e «valorizzazione dei beni culturali».
Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri dubita altresì
della legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, della stessa
legge regionale del 2005, nella parte in cui prevede che sia il piano
strutturale a modulare il regime autorizzatorio («indicare le aree in
cui la realizzazione degli interventi non è soggetta
all'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 87 della legge
regionale»), in diretto contrasto non solo con l'art. 143, comma 5,
del decreto legislativo n. 42 del 2004, che attribuisce al piano
paesaggistico regionale l'individuazione di tali aree, ma anche con
l'art. 145 del medesimo decreto, che ordina gerarchicamente gli
strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, e con
l'art. 143, comma 12, ove si esclude l'applicabilità del comma 5 del
medesimo articolo (il quale prevede che il piano paesaggistico
regionale possa individuare le aree nelle quali la realizzazione di
opere è soggetta ad autorizzazione e le aree nelle quali tale
autorizzazione non è richiesta), qualora il piano paesaggistico non
sia stato elaborato congiuntamente previo accordo tra la Regione ed
il Ministero per i beni e le attività culturali, in violazione dei
principi fondamentali in materia di governo del territorio.
Con il medesimo ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri
dubita, infine, della legittimità costituzionale dell'art. 105,
comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, là dove
dispone che, per gli interventi in zona sismica, deve darsi preavviso
scritto alla struttura regionale competente, allegando progetto
dell'opera, relazione tecnica e relazione sulla fondazione (commi 1 e
2), senza che, per iniziare i lavori, sia necessaria l'autorizzazione
della struttura regionale competente, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, e 117, secondo comma, lettere l) e m), della
Costituzione, poichè, derogando alla prescrizione di preventiva
autorizzazione, richiesta dall'art. 18 della legge 3 febbraio 1974,
n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni
per le zone sismiche), a tutela dell'incolumità pubblica, e ribadita
dall'art. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
sarebbe invasiva della competenza legislativa di principio dello
Stato in materia di governo del territorio e di protezione civile, e
della competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento
civile e di livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti
civili.
2. - Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate nei
confronti dell'art. 32, comma 3, dell'art. 34, comma 3, e
dell'art. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del
2005, sono fondate.
Nelle prime due questioni indicate - concernenti la
pianificazione paesaggistica da parte della Regione - lo Stato fa
valere la propria potestà legislativa primaria in materia di
ambiente e beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s, della
Costituzione) e la propria potestà di stabilire principi
fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione
dei beni culturali (art. 117, terzo comma, della Costituzione), ai
quali le Regioni devono sottostare nell'esercizio delle proprie
competenze, cooperando eventualmente ad una maggior tutela del
paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati
dallo Stato.
Le questioni sollevate dal ricorso attengono ai temi della tutela
del paesaggio e del governo del territorio, alle relative competenze,
legislative e amministrative, e alle reciproche interferenze.
La tutela tanto dell'ambiente quanto dei beni culturali è
riservata allo Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.),
mentre la valorizzazione dei secondi è di competenza legislativa
concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.): da un lato, spetta allo
Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull'intero
territorio nazionale, e, dall'altro, le leggi regionali, emanate
nell'esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri
scopi anche finalità di tutela ambientale, purchè siano rispettate
le regole uniformi fissate dallo Stato.
Appare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l'intervento
normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell'interesse
ambientale (sentenze n. 62, n. 232 e n. 336 del 2005).
In relazione alla pianificazione paesaggistica, lo Stato, nella
parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, pone una
disciplina dettagliata, cui le Regioni devono conformarsi,
provvedendo o attraverso tipici piani paesaggistici, o attraverso
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici (art. 135, comma 1). L'opzione per questo
secondo strumento, adottato anche dalla legge regionale della Toscana
oggetto di censura, comporta che, nella disciplina delle
trasformazioni - com'è negli scopi del piano urbanistico -, la
tutela del paesaggio assurga a valore primario, cui deve sottostare
qualsiasi altro interesse interferente (art. 135, comma 2).
L'art. 143 descrive il contenuto del piano, che è ricognitivo,
prescrittivo e propositivo. La parte prescrittiva - che ha
sollecitato le censure del Presidente del Consiglio dei ministri,
riguardo al recepimento operato nella legge della Regione Toscana -
è contenuta nei commi da 5 a 8, che, con riferimento agli interventi
apprestabili sui beni tutelati, prevede una modulazione del regime
autorizzatorio, a tre livelli: regime autorizzatorio rafforzato
(comma 5, lettera a) riguardante le aree di pregio, per le quali
qualsiasi trasformazione deve essere autorizzata; regime
autorizzatorio attenuato (lettera b) riguardante le aree di minor
pregio, in cui la compatibilità paesistica può esser valutata
nell'ambito del procedimento autorizzatorio edilizio; regime
autorizzatorio escluso (lettera c) in cui la pregressa compromissione
del valore paesaggistico fa soprassedere alla necessità di
autorizzazione, per le operazioni di recupero e riqualificazione.
La diversa modulazione del regime autorizzatorio, in rapporto
agli ambiti territoriali e agli obiettivi di qualità paesaggistica,
è operativa nella misura in cui il piano paesaggistico, o il piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, sia stato oggetto di elaborazione congiunta tra il
Ministero e la Regione.
La ratio della disciplina statale è nel senso che, affermata la
competenza regionale nella pianificazione paesaggistica, in quello
che è effetto saliente di essa, ovvero la modifica di regime dei
beni che essa recepisce e il cui uso deve regolare, lo Stato deve
poter interloquire attraverso forme di concertazione, senza le quali
la Regione può ben elaborare autonomamente il piano, senza però che
quell'effetto si produca.
2.1. - La legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, che regola
il piano di indirizzo territoriale, il cui statuto ha valore di piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici (art. 33), riproduce, quasi testualmente, il contenuto
dell'art. 143 e ciò, secondo la difesa regionale, dimostrerebbe la
conformità della norma regionale ai principi statali.
La tesi non può essere seguita dal momento che, al di là della
programmatica enunciazione dell'art. 30, comma 1, della legge
regionale n. 1 del 2005 - secondo cui «gli strumenti della
pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio si
conformano alle disposizioni di cui al presente capo, aventi la
finalità di tutelare e valorizzare la bellezza dei paesaggi ed il
pregio dei beni culturali e del patrimonio storico e naturale
presenti nel territorio della Regione» - nè nell'art. 33, nè in
alcuna altra parte della stessa legge, è riportata la clausola di
cui all'art. 143, comma 12, del Codice, secondo cui quanto previsto
dai commi da 5 a 8 dell'art. 143 non trova applicazione se il piano
paesaggistico non è stato elaborato d'intesa con lo Stato.
La legge regionale non effettua tale richiamo, facendo dipendere
la modifica del regime giuridico dei beni paesaggistici, in sostanza,
dal solo espletamento delle forme di pubblicità del piano (art. 32,
comma 3).
Non è da condividere la difesa regionale, secondo cui sarebbe
ammissibile una lettura secundum constitutionem, attraverso
l'inserzione automatica della disposizione di cui all'art. 143,
comma 12, del Codice.
Il rilievo critico di fondo della disciplina regionale attiene
alla tecnica di redazione del testo normativo, e così di recepimento
della fonte sopraordinata.
L'estrema minuziosità della disciplina regionale, anche
attraverso la pedissequa riproduzione delle altrettanto dettagliate
disposizioni del Codice sui contenuti del piano paesaggistico, non
può non far ritenere la necessità che la fondamentale condizione di
applicabilità della parte precettiva del piano - la modifica del
regime dei beni paesaggistici recepiti dal piano è la ragione stessa
della pianificazione paesaggistica - sia positivamente inserita nel
tessuto normativo alla stregua di una regolamentazione completa,
omogenea e contestuale.
La Regione ha previsto (o meglio, ha implicitamente previsto) che
la modifica al regime giuridico dei beni paesaggistici si compia
senza che lo Stato abbia partecipato all'elaborazione del piano, in
tal modo violando il principio secondo cui solo se il piano
paesaggistico è stato elaborato d'intesa, il vincolo paesaggistico
che grava sui beni può essere tramutato in una disciplina d'uso del
bene stesso.
La prima questione è quindi fondata e deve, pertanto,
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma 3,
della legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella parte in cui
non prevede che, ove non venga stipulato l'accordo per l'elaborazione
d'intesa del piano urbanistico-territoriale con specifica
considerazione dei valori paesaggistici tra le Regioni, il Ministero
per i beni e le attività culturali ed il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, ovvero ad esso non segua l'elaborazione
congiunta del piano, non trova applicazione quanto previsto
nell'art. 143, commi 5, 6, 7, 8, del Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
2.2. - Relativamente alla seconda questione, con la quale si
contesta la legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, della
legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, è da rilevare che la
Regione fa disciplinare i beni paesaggistici dal piano strutturale
dei comuni - sia pure sulla base delle indicazioni del piano di
indirizzo territoriale e del piano territoriale - in tal modo
sottraendo la disciplina paesaggistica dal contenuto del piano, sia
esso tipicamente paesaggistico, o anche urbanistico-territoriale con
specifica considerazione dei valori paesaggistici, che deve essere
unitario, globale, e quindi regionale, e al quale deve sottostare la
pianificazione urbanistica ai livelli inferiori.
L'art. 135 del Codice è tassativo, relativamente al piano
paesaggistico, nell'affidarne la competenza alla Regione. L'art. 143
elenca dettagliatamente i suoi contenuti e l'art. 145 definisce i
rapporti con «gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città
metropolitane e delle province» secondo un modello rigidamente
gerarchico (immediata prevalenza del primo, obbligo di adeguamento
dei secondi con la sola possibilità di introdurre ulteriori
previsioni conformative che «risultino utili ad assicurare l'ottimale
salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani»).
La scelta della Regione Toscana di elaborare un piano d'indirizzo
territoriale, il cui statuto abbia valenza di piano
urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ha comportato che, muovendosi nell'ambito della
normativa generale sul governo del territorio, non sia stata
abbandonata, anche riguardo al paesaggio, la logica tradizionale
della pianificazione urbanistica, di demandare agli strumenti
inferiori la disciplina sempre più specifica.
Si è così fatto «scorrere» dal piano urbanistico-territoriale
al piano strutturale dei comuni l'individuazione delle aree «già
paesaggistiche» per le quali non si ritenga necessaria
l'autorizzazione (poichè soppressa tout court o assorbita nel titolo
edilizio) e la decisione di sottoporre a monitoraggio le
trasformazioni territoriali quale condizione per l'entrata in vigore
delle norme che consentono la realizzazione di opere con il solo
rilascio del titolo edilizio (art. 34, commi 3 e 5), sia pure sulla
base delle indicazioni generali del piano regionale d'indirizzo
territoriale (art. 33, comma 1) e gli obiettivi di qualità e criteri
di riparto territoriale del piano provinciale di coordinamento
(art. 34, comma 1); con la conseguenza che, in ultima analisi, è il
piano strutturale, ossia l'ordine inferiore della pianificazione, che
detta la disciplina concreta dei beni paesaggistici.
La legge toscana sul governo del territorio tende al superamento
della separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da
un lato, e tutela paesaggistica dall'altro, facendo rientrare la
tutela del paesaggio nell'ambito del sistema della pianificazione del
territorio e rendendo pertanto partecipi anche i livelli territoriali
inferiori di governo (province e comuni) nella disciplina di tutela
del paesaggio. Il principio di fondo di questo sistema - che è
condivisibile nella misura in cui gli enti locali sono chiamati a
contribuire alla pianificazione regionale (art. 144, comma 1, del
Codice); ed in cui gli strumenti di pianificazione territoriale dei
livelli sub-regionali di governo perseguano, attraverso la propria
disciplina, obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio
(art. 145, comma 4) - presenta però il suo elemento critico,
laddove, trasferendo le decisioni operative concernenti il paesaggio
alla dimensione pianificatoria comunale, si pone in contraddizione
con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla
legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello
uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione, nell'ambito di una
materia a legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche
della legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo
del territorio e della valorizzazione dei beni culturali.
La giurisprudenza costituzionale ha ammesso che le funzioni
amministrative, inizialmente conferite alla Regione, possano essere
attribuite agli enti locali (sentenze n. 259 del 2004 e n. 214 del
2005, in materia ambientale), ma è l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato
come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la
pluralità degli interventi delle amministrazioni locali.
In relazione a tutte le norme statali interposte, che sono state
indicate nel ricorso, sussiste il contrasto: con l'art. 143, comma 5,
del Codice, che attribuisce al piano paesaggistico regionale
l'individuazione delle aree tutelabili; con l'art. 145 del Codice,
che ordina gerarchicamente gli strumenti di pianificazione dei
diversi livelli territoriali; e con l'art. 143, comma 12, dello
stesso Codice, ove si esclude l'applicabilità del comma 5 del
medesimo articolo, qualora sia mancata l'intesa per l'elaborazione
del piano.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 34, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del
2005, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
in considerazione del mancato rispetto delle norme interposte ora
richiamate, nella parte in cui stabilisce che sia il piano
strutturale comunale, anzichè il piano regionale paesaggistico, a
indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non è
soggetta all'autorizzazione di cui all'art. 87 della legge regionale.
3. - Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata
nei confronti dell'art. 105, comma 3, della legge della Regione
Toscana n. 1 del 2005, è fondata.
Dispone questa norma che, per gli interventi in zona sismica,
deve semplicemente darsi preavviso scritto alla struttura regionale
competente, allegando il progetto dell'opera, una relazione tecnica e
una relazione sulla fondazione (commi 1 e 2), senza che, per iniziare
i lavori, sia necessaria l'autorizzazione della struttura regionale,
salva la possibilità di controlli a campione da parte delle
individuate strutture regionali (art. 110).
È bensì vero che già a partire dalla legge della Regione
Toscana 6 dicembre 1982, n. 88 (Ulteriori norme per l'accelerazione
delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche), operava nella
Regione l'istituto della denuncia di inizio dell'attività (art. 2),
in attuazione dell'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741
(Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione
delle opere pubbliche), che in materia di interventi in zona a
rischio sismico abilitava le regioni a sostituire il sistema di
monitoraggio connesso al regime autorizzatorio, di cui all'art. 18
della legge 2 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni
con particolari prescrizioni per le zone sismiche), con «modalità di
controllo successivo».
Questo principio è però venuto meno a seguito dell'entrata in
vigore dell'art. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
il quale prevede l'autorizzazione regionale esplicita. L'intento
unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad
esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio
sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche
l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di
tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della
protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali.
Nè costituisce argomento probante, per avallare la tesi della
Regione, la circostanza che la legge n. 741 del 1981 non compaia fra
quelle abrogate dall'art. 136 del richiamato d.P.R. n. 380 del 2001,
dal momento che non se ne fa espressa menzione neppure nell'elenco
delle disposizioni di legge mantenute in vigore (art. 137).
L'opzione per una disciplina derogatoria a sistemi di controllo
semplificato, ove siano coinvolti interessi primari della
collettività, ha ricevuto, infine, conferma dall'art. 3 del
decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito
del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 14 maggio 2005, n. 80, che generalizzando - a modifica
dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - il regime della
denuncia di inizio attività, esclude tuttavia dalla procedura
semplificata «gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla
tutela della salute e della pubblica incolumità...».
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del
2005, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
in considerazione del mancato rispetto della norma statale di
principio sul controllo delle costruzioni a rischio sismico, nella
parte in cui non dispone che non si possono iniziare lavori senza
preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico
della Regione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma 3,
della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il
governo del territorio), nella parte in cui non prevede che, ove
dall'applicazione dell'articolo 33, commi 3 e 4, o dell'articolo 34
della stessa legge derivi una modificazione degli effetti degli atti
e dei provvedimenti di cui agli articoli 157, 140 e 141 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio), tale modificazione è subordinata all'accordo per
l'elaborazione d'intesa tra la Regione, il Ministero per i beni e le
attività culturali ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio del piano paesaggistico con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, concernente l'intero territorio regionale, e
all'elaborazione congiunta del piano;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3,
della medesima legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella
parte in cui stabilisce che sia il piano strutturale del comune a
indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non è
soggetta all'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 87 della
legge regionale, anzichè il piano regionale paesaggistico con
specifica considerazione dei valori paesaggistici;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 105, comma 3,
della medesima legge regionale della Toscana n. 1 del 2005, nella
parte in cui non dispone che, per gli interventi in zona sismica, non
si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta
del competente ufficio tecnico della Regione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 maggio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0397