1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 272 SENTENZA 25 febbraio - 10 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Servizio (gia' ufficio) centrale della programmazione sanitaria - Competenze - Valutazioni dell'attivita' legislativa regionale e dell'azione amministrativa delle articolazioni del Servizio sanitario nazionale - Coordinamento nella progettazione e nella gestione del sistema informativo del Servizio sanitario nazionale - Non fondatezza. (D.P.R. 23 agosto 1982, n. 791, art. 1, secondo comma, nn. 6, 9 e 10). (Cost., artt. 117, 125, 127 e 130) (088C0359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
secondo, nn. 6, 9 e 10, del d.P.R. 23 agosto 1982, n. 791, recante:
"Norme per il potenziamento delle strutture dell'Ufficio Centrale
della programmazione sanitaria, promosso con ricorso del Presidente
della Giunta regionale della Liguria, notificato il 2 dicembre 1982,
depositato in cancelleria il 7 dicembre successivo ed iscritto al n.
49 del registro ricorsi 1982;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Federico Sorrentino per la Regione Liguria e l'avv.
dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 dicembre 1982, depositato il 7
successivo ed iscritto al n. 49 del Registro 1982, la Regione Liguria
ha impugnato l'art. 1, comma secondo, nn. 6, 9 e 10 del d.P.R. 23
agosto 1982 n. 791, recante norme per il potenziamento della
struttura dell'Ufficio centrale della programmazione sanitaria. La
ricorrente lamenta innanzitutto come dette norme, nel disporre,
rispettivamente, che detto Ufficio provveda a "valutazioni
dell'attività legislativa regionale e dell'azione amministrativa
svolta ai livelli decentrati... sotto il profilo della loro
conformità con le indicazioni del piano sanitario nazionale" ed a
"verificare l'attuazione dei piani sanitari regionali" (n. 6), al
coordinamento delle attività finalizzate alla progettazione,
attuazione e gestione del sistema informativo (n. 9) ed alla
progettazione e gestione delle procedure di trattamento elettronico
di dati interessanti tale sistema informativo (n. 10), violano gli
artt. 117, 125, 127 e 130 Cost.
In particolare, la prima norma conferirebbe ad una struttura
centrale, quale l'Ufficio centrale della programmazione sanitaria,
funzioni di controllo su provvedimenti legislativi ed amministrativi
regionali, con ciò introducendo un duplicato del generale potere
governativo di controllo, per di più svincolato dai limiti di tempo
e contenuto a questo imposti dalla Costituzione, e rivelando per
altro verso il proposito di instaurare un rapporto diretto tra organi
centrali e decentrati del Servizio sanitario, eludendo
l'intermediazione regionale, riconosciuta, in uno dei settori
enumerati dall'art. 117 Cost., dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla
legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978.
Le altre due norme configurerebbero una preminenza del detto
Ufficio in ordine al sistema informativo, che costituirebbe la
premessa per escludere un potere della Regione di dotarsi di sistemi
informativi propri, in contrasto con quanto riconosciuto ad essa
dall'art. 58 legge n. 833 del 1978 con norma attuativa del riparto di
funzioni operato dal Costituente.
La Regione assume altresì il vizio di eccesso di delega della
norma impugnata, giacchè in forza dell'art. 15 legge n. 181/1982 il
Governo sarebbe stato delegato non già a disporre in ordine al
riordinamento delle competenze dell'Ufficio centrale della
programmazione sanitaria, bensì solo ad individuare le
professionalità tecniche ed amministrative, necessarie alla corretta
esplicazione delle attività di programmazione sanitaria, avendo
riguardo sia al profilo qualitativo che a quello quantitativo, ad
istituire nuovi ruoli del personale, anche di natura tecnica, a
disciplinare l'utilizzazione a tempo pieno di professori e
ricercatori universitari o di personale comandato dello Stato o di
qualunque altro ente pubblico. Le norme impugnate sarebbero dunque
state adottate sulla mera iniziativa del potere esecutivo, laddove
invece un ampliamento delle attribuzioni dell'Ufficio centrale della
programmazione sanitaria postulerebbe comunque la prefissione
legislativa di princi'pi e criteri direttivi capace di innovare al
modello delineato dal combinato disposto degli artt. 53 e 59 della
legge n. 833 del 1978.
2. - Il Presidente del Consiglio del ministri ha prodotto le
proprie controdeduzioni con atto di costituzione del 21 dicembre
1982. L'Avvocatura contesta in primo luogo che il procedimento di
"valutazione" attribuito al menzionato Ufficio centrale possa
equipararsi a quello di "controllo". Quella "valutazione" si
esaurirebbe in un giudizio di conformità di un oggetto di esame ad
un parametro, che, diversamente dall'attività, o dal procedimento,
di controllo, darebbe unicamente luogo ad una fonte di informazione.
Nella specie, essa sarebbe strumentale all'esercizio delle
funzioni di programmazione e di indirizzo nazionale di cui all'art.
53 della legge di riforma sanitaria.
Quanto alle competenze assegnate all'Ufficio in forza dei nn. 9 e
10 dell'art. 1, secondo comma, d.P.R. n. 791/1982, l'Avvocatura
obietta che l'art. 58 legge n. 833/1978 attribuisce bensì alle
regioni la competenza a provvedere "ai servizi di informatica", ma la
organizzazione di questi deve tener conto "delle articolazioni del
servizio sanitario nazionale" e la relativa funzione deve espletarsi
"nell'ambito di programmi" del piano sanitario nazionale. Sicchè
dallo stesso sistema della legge n. 833/1978 emergerebbe come
l'informazione automatizzata è organizzata innanzitutto a livello
nazionale, quindi a livello regionale.
La delega di cui le norme impugnate costituiscono attuazione è
stata conferita, si soggiunge, anche per il "potenziamento delle
strutture dell'Ufficio", il che sarebbe concetto ben più ampio di un
mero aumento di organico, coinvolgendo gli aspetti materiali,
oltrechè personali, dell'Ufficio stesso.
Infine, i compiti assegnati all'Ufficio anzidetto con le norme
impugnate costituirebbero solo più puntuale descrizione di funzioni
già proprie dell'Amministrazione centrale alla stregua della
normativa previgente, e in particolare dell'art. 53 della legge di
riforma sanitaria.
3. - In prossimità dell'udienza la ricorrente ha depositato
memoria in cui si ribadiscono i motivi di impugnazione nei confronti
delle norme dianzi ricordate. In particolare, i poteri dell'Ufficio
centrale della programmazione sanitaria vi sarebbero definiti in modo
estremamente vago e generico, il che contrasterebbe con l'esigenza
che la legge indichi criteri e limiti da osservare nell'espletamento
del potere statale suscettibile di incidere sulle competenze
regionali.
In secondo luogo le norme impugnate introdurrebbero dei controlli
atipici ed aggiuntivi rispetto a quelli indicati dagli artt. 125, 127
e 130 Cost., che non troverebbero titolo giustificativo in una
specifica norma costituzionale.
Quanto all'invocata violazione dell'art. 76 Cost., la Regione si
richiama alla sentenza n. 183 del 1987 della Corte costituzionale,
dove si ammette che le regioni possono denunciare la violazione dei
princi'pi e criteri stabiliti in una legge di delega, sempre che tale
violazione si traduca in un restringimento della sfera di competenza
regionale. Nella specie, le norme impugnate avrebbero travalicato i
limiti fissati dalla legge di delega 26 aprile 1982, n. 181,
attribuendo ad un organo statale funzioni sottratte alla competenza
delle Regioni o idonee a ridurre la loro autonomia.
4. - Nella pubblica udienza del 10 dicembre 1987 le parti hanno
ribadito le rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria ha sollevato in via principale questione
di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 125,
127 e 130 Cost., nonchè in riferimento all'art. 76 Cost., dell'art.
1, comma secondo, nn. 6, 9 e 10 del d.P.R. 23 agosto 1982, n. 791,
recante norme per il potenziamento delle strutture dell'Ufficio
centrale della programmazione sanitaria.
2. - Va premesso che il comma primo della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, prevede la (ri)strutturazione del Ministero della sanità in
vista dell'attuazione dei compiti ad esso assegnati dalla stessa
legge, mentre il comma terzo dispone che, in attesa di tale
(ri)strutturazione, è costituito in via provvisoria l'Ufficio
centrale della programmazione sanitaria in relazione alle esigenze di
cui all'art. 53 della stessa legge.
Va altresì premesso che con l'art. 15 della legge 26 aprile 1982,
n. 181, è conferita al Governo delega ad emanare, con uno o più
decreti aventi valore di legge ordinaria, norme dirette a potenziare
le strutture dell'Ufficio centrale della programmazione sanitaria,
nel rispetto di princi'pi e criteri direttivi attinenti:
a) all'individuazione, sotto il profilo qualitativo e
quantitativo, delle professionalità tecniche e amministrative
necessarie per la corretta esplicazione delle attività di
programmazione sanitaria entro il limite di 150 unità, di cui 75 per
il servizio informativo sanitario;
b) all'istituzione di nuovi ruoli anche di natura tecnica;
c) all'utilizzazione di personale universitario e appartenente
ad Amministrazioni statali per far fronte al fabbisogno di specifiche
professionalità ad altra specializzazione nelle materie concernenti
la programmazione sanitaria.
La delega prevede anche la stipulazione di convenzioni per
l'affidamento a società specializzate a prevalente partecipazione
statale, anche indiretta, di compiti di analisi, progettazione e
supporto dell'amministrazione sanitaria centrale ai fini della
realizzazione, della messa in funzione, e della eventuale temporanea
gestione del sistema informativo sanitario in sede centrale e in sede
locale a richiesta delle Unità sanitarie locali e delle Regioni, o
in via sostitutiva, in caso di permanente inadempienza.
In attuazione di tale delega è stato emanato l'impugnato d.P.R.
n. 791 del 1982 il quale - dopo avere stabilito che l'Ufficio
centrale per la programmazione sanitaria, istituito con decreto
ministeriale del 15 febbraio 1979 ai sensi dell'art. 59, comma terzo,
della legge n. 833 del 1978, assume la denominazione di Servizio
centrale della programmazione sanitaria - attribuisce al detto
Servizio determinate competenze.
Fra tali competenze, oltre a quella di istruire, elaborare,
formulare proposte per il piano sanitario nazionale e per i suoi
aggiornamenti annuali (n. 1), a quella di effettuare valutazioni del
fabbisogno delle risorse umane e delle risorse finanziarie (nn. 2 e
3), a quella di "verificare la conformità dei piani sanitari
regionali ai princi'pi e alle indicazioni vincolanti del piano
sanitario nazionale, ai fini della promozione della questione di
legittimità costituzionale o di merito ai sensi dell'art. 127 Cost.
(n. 5), a quella di controllare l'impiego delle risorse ai vari
livelli di gestione attraverso l'analisi economico-funzionale di
rendiconti finanziari (n. 7), sono attribuite quelle:
di compiere valutazioni dell'attività legislativa regionale e
dell'azione amministrativa svolta ai livelli decentrati del servizio
sanitario nazionale sotto il profilo della loro conformità con le
indicazioni del piano sanitario nazionale, nonchè di verificare
l'attuazione dei piani sanitari regionali (n. 6);
di coordinare le attività finalizzate alla progettazione,
attivazione e gestione del sistema informativo del Servizio sanitario
nazionale (n. 9);
di progettare e gestire le procedure per il trattamento
elettronico dei dati di interesse del sistema informativo del
Servizio sanitario nazionale e del Ministero (n. 10).
Sono queste norme attributive di competenza l'oggetto della
presente impugnazione.
3. - Secondo le specifiche censure della Regione ricorrente, con
il n. 6 dell'art. 1 del d.P.R. n. 791 del 1982 sarebbe stata
conferita a una struttura ausiliaria dell'autorità governativa,
quale il Servizio centrale della programmazione sanitaria, una
funzione di controllo su atti legislativi e amministrativi della
Regione, ulteriore rispetto a quelle previste e consentite
rispettivamente dagli artt. 127 e 125 Cost., nonchè una funzione di
controllo sull'azione amministrativa delle articolazioni decentrate
(del servizio sanitario), ulteriore rispetto a quella prevista e
consentita dall'art. 130 Cost. Ciò importerebbe, sotto il primo
aspetto, una limitazione dell'autonomia regionale qual'è garantita
dai cennati precetti costituzionali, tanto più grave in relazione al
contenuto dell'ulteriore controllo, contenuto consistente in
"valutazioni", come tali suscettive di investire profili di merito
dell'azione controllata al di fuori della sede propria e al di là
dei limiti previsti dalla Costituzione. Sotto il secondo aspetto, il
proposito di instaurare un rapporto diretto fra organi centrali e
organi decentrati del Servizio sanitario, attenterebbe alla posizione
di intermediazione assicurata alla Regione dal d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 e dalla stessa legge n. 833 del 1978 sulla riforma sanitaria
in uno dei settori enumerati dall'art. 117 Cost., e quindi in
attuazione di questo.
Le questioni non sono fondate.
Le "valutazioni" affidate al Servizio centrale della
programmazione sanitaria dalla norma impugnata in ordine alla azione
legislativa regionale ed alla azione amministrativa delle
articolazioni del Servizio sanitario nazionale non hanno l'oggetto,
nè il fine, nè l'ampiezza o la penetrazione, nè gli effetti
indicati dal ricorrente.
Quanto all'oggetto, tali valutazioni si riferiscono non già a
singoli atti legislativi o amministrativi, ma all'azione legislativa
e all'azione amministrativa, delle quali si tratta, esaminate nel
loro complesso al fine di trarre dati ed elementi - il che non può
avvenire se non attraverso elaborazioni, e quindi valutazioni - circa
la loro generale rispondenza alle indicazioni del piano sanitario
nazionale e all'attuazione dei piani sanitari regionali. E ciò sia
in vista dell'esercizio di competenze d'ordine tecnico-ausiliario
proprie, quali quelle di cui ai nn. 1, 2, 3 dell'art. 1, comma
secondo, non impugnato specificamente in relazione all'attribuzione
delle medesime, sia della discrezionale promozione, da parte del
Governo, di questioni di legittimità costituzionale o di merito di
singoli atti legislativi, analogamente a quanto, per i singoli piani
sanitari regionali, è previsto dal n. 5 della norma, non impugnata
specificamente neppure in tale parte.
4. - Sostiene ancora la ricorrente che con i nn. 9 e 10 dell'art.
1, comma secondo, mediante l'incondizionata preminenza riconosciuta
al Servizio centrale nel coordinamento, nella progettazione e nella
gestione del sistema informativo del Servizio sanitario nazionale, e
particolarmente nella progettazione e gestione di procedure per il
trattamento elettronico di dati interessanti il detto sistema
informativo, è stata creata la premessa per l'esclusione di un
potere della regione di dotarsi di sistemi informativi propri e
quindi di esercitare le attività inerenti all'informazione nel
settore sanitario, con violazione dell'art. 58 della legge n. 833 del
1978, e quindi dell'art. 117 Cost.
La questione non è fondata.
I compiti affidati al Servizio della programmazione in ordine al
sistema informativo sanitario a livello centrale non realizzano, nè
sono idonei a realizzare, un monopolio dell'informazione a danno
delle Regioni. A queste, infatti, in conseguenza dell'affidamento dei
detti compiti, non è precluso l'esercizio del potere, attribuito con
l'art. 58 della legge n. 833 del 1978, di prevedere nel piano
sanitario regionale specifici programmi di attività per la
rilevazione e la gestione di informazioni occorrenti per la
programmazione sanitaria nazionale e regionale e per la gestione dei
servizi sanitari, e di provvedere, nell'ambito dei programmi ora
indicati, ai servizi di informatica, nè, più in generale, di
acquisire notizie attinenti alla gestione ai livelli decentrati del
Servizio sanitario nazionale: notizie la cui comunicazione da parte
della Regione ai poteri centrali preposti al servizio sanitario
costituisce anzi il contenuto di un dovere di cooperazione
specificamente previsto dall'art. 5, ultimo comma, della legge n. 833
del 1978.
5. - Secondo una censura atteggiata dalla ricorrente come
residuale, pur avendo dal punto di vista logico carattere
preliminare, le norme impugnate sarebbero in violazione dell'art. 76
Cost. per avere esorbitato dalla delega conferita con la legge n. 181
del 1982, la quale prevedeva il potenziamento delle strutture del
Servizio della programmazione e non anche l'attribuzione di
competenze al medesimo, come operata dalle norme stesse.
Ora, censure del genere prospettate dalle Regioni mediante
impugnazione in via principale possono incontrare favore solo se la
delimitazione dell'oggetto della delega sia riferibile a salvaguardia
di competenze regionali, riferibilità qui indimostrata.
Senza dire: a) che la delega concernente il potenziamento di una
struttura, se non presuppone che per le competenze della medesima sia
stato o sarà altrimenti provveduto, implica delega a stabilirle; b)
che la previsione, da parte della legge delegante, nel caso concreto,
di convenzioni per l'affidamento a società di compiti di analisi di
progettazione e supporto all'Amministrazione sanitaria centrale ai
fini della realizzazione, messa in funzione e della eventuale
temporanea gestione del sistema informativo sanitario in sede
centrale e in sede locale, implica la previsione di una
regolamentazione di competenze da parte della legge delegata; c) che,
malgrado la dizione "sono attribuite", le competenze del Servizio
centrale sono dalla legge delegata piuttosto "definite", in
esplicazione del riferimento, contenuto nell'art. 59, comma terzo,
alle esigenze di programmazione di cui all'art. 53 della legge n. 833
del 1978 sul servizio sanitario nazionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma secondo, nn. 6, 9 e 10 del d.P.R. 23 agosto 1982,
n. 791 (Norme per il potenziamento delle strutture dell'Ufficio
centrale della programmazione sanitaria) sollevate, in riferimento
agli artt. 117, 125, 127 e 130 Cost., dalla Regione Liguria con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0359