1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 2018
Ordinanza del 19 febbraio 2018 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da Zuccarino Leonardo contro GE.FI.L. - Gestione Fiscalita' Locale S.p.a.. Procedimento civile - Opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici - Competenza territoriale del giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto. - Decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), art. 32, comma 2. (18C00140) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-2018)

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI GENOVA
Settima Sezione Civile

Nella persona del giudice dott. Roberto Bonino, ha pronunciato la
seguente Ordinanza nella causa civile di primo grado iscritta al R.G.
n. 727 /2017 promossa da:
Leonardo Zuccarino, codice fiscale ZCCLRD43L17D951L,
elettivamente domiciliato in indirizzo telematico presso l'avvocato
Zigrino Anna Maria che lo rappresenta e difende - Attore;
Contro GE.FI.L. - Gestione Fiscalità Locale S.p.a., codice
fiscale e partita I.V.A. n. 01240080117, elettivamente domiciliata in
via Cassolino n. 20, 84040 Celle di Bulgheria presso l'avvocato
Marotta Ornella che la rappresenta e difende - Convenuto;
Sulle seguenti conclusioni delle parti
Per parte attrice:
«Voglia l'on. Tribunale adito, disattesa ogni contraria
istanza, in accoglimento della presente domanda: In via preliminare:
a) disporre l'immediata sospensione del provvedimento
opposto;
b) sollevare la questione di legittimità costituzionale di
tale articolo per violazione degli artt. 24 e 97 della Cost. poichè
fattispecie identica a quella posta alla base della decisione della
Costituzione n. 44/2016 (anche l'art. 5 decreto legislativo n.
546/1992, oggetto appunto di tale pronuncia della Consulta, verteva
su competenza inderogabile).
Nel merito:
c) accertare e dichiarare l'illegittimità e l'infondatezza
dell'ingiunzione di pagamento e per l'effetto procedere al suo
annullamento totale o parziale; conseguentemente, dichiarare che
nulla è dovuto dal sig. Leonardo Zuccarino in relazione alla
sanzione pecuniaria prevista nel predetto atto;
Nel merito, in subordine:
in caso di rigetto, condannare l'attore al pagamento del
minimo edittale stabilito dalla legge per la violazione ascritta;
In ogni caso condannare l'autorità convenuta al pagamento
delle spese e competenze di lite.
In via istruttoria chiedere di essere ammesso alla prova per
interpello e testi sui capitoli di prova che verranno articolati
seguiti dalla formula «Vero che»;
Per parte convenuta:
«Affinchè l'adita Giustizia, disattesa ogni contraria
istanza, eccezione e difesa voglia così provvedere: dichiarare
l'inammissibilità della domanda attorea per tardività delle
contestazioni;
rigettare il ricorso perchè infondato in fatto ed in diritto
e per l'effetto dichiarare la legittimità dell'ingiunzione
impugnata;
condannare parte attorea alle spese del presente giudizio da
distrarsi in favore del procuratore antistatario che dichiara di
averne fatto anticipo ex art. 93 c.p.c.»
La vicenda processuale
Leonardo Zuccarino con atto di citazione in data 18 gennaio 2017
proponeva opposizione ai sensi dell'art. 3 del regio decreto n.
639/1910 e successive modifiche e dell'art. 32 del decreto
legislativo n. 150/2011 avverso l'ingiunzione di pagamento n.
00120161000039276000 notificata il 30 dicembre 2016 dalla Ge.Fi.L.
S.p.a., in qualità di Concessionario della riscossione per la Città
metropolitana di Genova, assumendo le seguenti conclusioni: «In via
preliminare: disporre l'immediata sospensione del provvedimento
opposto; Nel merito: accertare e dichiarare l'illegittimità
e l'infondatezza dell'ingiunzione di pagamento e per l'effetto
procedere al suo annullamento totale o parziale; conseguentemente,
dichiarare che nulla è dovuto dal sig. Leonardo Zuccarino in
relazione alla sanzione pecuniaria prevista nel predetto atto; in
subordine, in caso di rigetto, condannare al pagamento del minimo
edittale stabilito dalla legge per la violazione ascritta».
L'attore esponeva:
che oggetto dell'ingiunzione erano le sanzioni amministrative
di un precedente atto n. 46/As come indicato a pagina 2 dell'atto
opposto;
che mai nessun verbale, o altro atto, veniva a lui
regolarmente notificato e, per l'effetto, l'ingiunzione di pagamento
era illegittima, non essendo stata rispettata la procedura formale
dettata dalla norma per la notifica dell'atto sottostante;
che la genericità, la non motivazione e l'estrema vaghezza
dell'addebito contestato rendeva gravoso l'esercizio del diritto di
difesa;
che in ogni caso intendeva dimostrare l'inesistenza, la
nullità, l'erroneità ed illegittimità dell'ingiunzione di
pagamento;
che la notificazione dell'atto impugnato era affetta da
nullità radicale nonchè da inesistenza perchè effettuata
illegittimamente a mezzo posta e non a mezzo ufficiale giudiziario;
che la disciplina relativa alla notificazione
dell'ingiunzione fiscale - contenuta nell'art. 2 del regio decreto 14
aprile 1910 n. 639 (e successive modifiche e integrazioni ) - prevede
infatti che la stessa sia notificata, nella forma della citazione, da
un ufficiale giudiziario o da un messo addetto all'Ufficio del
Giudice di Pace;
che l'art. 14 della legge n. 890/1982 non poteva applicarsi
alla fattispecie atteso che l'ingiunzione, quale «atto complesso» con
efficacia di titolo e di precetto e, pertanto, propedeutico
all'esecuzione forzata, non poteva essere ricondotta nel novero degli
«avvisi e degli altri atti» dell'amministrazione finanziaria e doveva
essere notificato con le modalità previste dalla legge;
che l'art. 10 della legge 3 agosto 1999 n. 265 aveva previsto
che le pubbliche amministrazioni, per le notificazioni dei propri
atti, possono avvalersi dei messi comunali, qualora non sia possibile
eseguire utilmente le notificazioni ricorrendo al servizio postale o
alle altre forme di notificazione previste dalla legge;
che era stato rilevato, tuttavia, che con l'anzidetto art. 10
della legge n. 265/1999 il legislatore, nell'integrare il quinto
comma dell'art. 18 della legge n. 689/1981, se da una parte richiama
espressamente l'«ordinanza-ingiunzione» (la cui notifica può essere
eseguita secondo le modalità indicate dalla legge n. 890/1982),
dall'altra tace sull'ingiunzione fiscale;
che l'ingiunzione fiscale deve necessariamente contenere
l'indicazione del petitum e della causa petendi, ovvero una precisa
individuazione di ciò che si intende recuperare e delle ragioni
poste a base della pretesa; che gli atti dell'amministrazione e dei
concessionari devono tassativamente indicare:
a) l'ufficio presso il quale è possibile ottenere
informazioni complete in merito all'atto notificato e il responsabile
del procedimento.
b) l'organo giurisdizionale cui è possibile ricorrere in
caso di impugnazione dell'ingiunzione, con i relativi termini e le
modalità per la costituzione;
c) l'organo competente al riesame dell'atto in sede di
autotutela;
d) nell'ingiunzione emessa per recuperare un tributo, o
comunque altra tipologia di entrata i cui atti sono impugnabili
innanzi al giudice, non è sufficiente indicare che l'autorità
innanzi alla quale impugnare l'atto, ma bisogna, altresì specificare
le modalità di presentazione e di costituzione;
che il presupposto per poter ricorrente all'ingiunzione
fiscale è che il credito in base al quale viene emesso l'ordine di
pagamento sia certo, liquido ed esigibile e ciò allo scopo di
tutelare le posizioni soggettive di coloro che vengono in contatto
con gli enti pubblici;
che nel caso concreto vi era la totale assenza di un idoneo
titolo esecutivo: l'ingiunzione è un mezzo alternativo alla cartella
di pagamento per la riscossione delle entrate locali, ma deve essere
fondata sugli stessi presupposti di base, infatti anche per
l'ingiunzione si presuppone che sussiste un titolo esecutivo;
che l'ingiunzione era viziata a causa della mancanza della
motivazione e della causale del pagamento;
che tale mancanza di indicazione in ordine alla natura del
titolo non consentiva al contribuente di poter esercitare in modo
corretto il proprio diritto di difesa dinnanzi alle commettenti
autorità;
che l'ingiunzione oggetto di opposizione non presentava gli
elementi sopra indicati atteso che l'attore era residente in Galliate
Lombardo in provincia di Varese e non aveva alcun collegamento con la
Città metropolitana di Genova;
che l'atto di ingiunzione presentava una generica descrizione
della natura del debito (pagina 2 dell'ingiunzione) ma dalla lettura
della descrizione e del codice entrata indicato nell'atto non era
possibile individuare la tipologia della natura del debito;
che l'ingiunzione di pagamento fiscale deve contenere
l'esposizione chiara della pretesa tale da consentire al contribuente
l'esatta conoscenza della stessa in modo da garantire l'esatto
contraddittorio nonchè il diritto inviolabile alla difesa;
chè pertanto l'ingiunzione di pagamento doveva ritenersi
illegittima e manifestamente infondato era il diritto dell'Ente
Città metropolitana di Genova di procedere alla riscossione delle
somme portate dall'atto opposta, che pertanto con conseguente
annullamento dell'atto;
che in ogni caso, considerando l'assenza della notifica degli
atti precedenti all'impugnata ingiunzione, era certa l'avvenuta
prescrizione quantomeno delle sanzioni ivi indicate atteso che l'art.
20 del decreto legislativo n. 472/1992 prevede un termine
prescrizionale di 5 anni per la riscossione delle sanzioni;
che, pertanto, considerato che gli atti precedenti mai erano
stati regolarmente notificati all'attore, e le pretese si riferivano
riferite all'anno 2011 era maturata la prescrizione dei diritti
vantati dal concessionario.
Il G.I. all'udienza del 13 febbraio 2017 sollevava d'ufficio ex
art. 27, primo comma, 28 e 38, terzo comma, c.p.c. la questione di
incompetenza per territorio del Tribunale di Genova in favore del
Tribunale di La Spezia luogo in cui ha sede l'ufficio della GEFIL
S.p.a. che ha emesso l'ingiunzione di pagamento opposta.
La parte convenuta non si costituiva in giudizio e veniva
dichiarata contumace all'udienza del 30 maggio 2017.
La causa su richiesta di parte attrice veniva quindi rinviata per
la precisazione delle conclusioni all'udienza del 18 luglio 2017.
Il 17 luglio 2017 perveniva in Cancelleria a mezzo posta una
comparsa di costituzione e risposta della parte convenuta la quale
concludeva nel modo indicato in epigrafe.
La società GEFIL S.p.a. esponeva:
che l'ingiunzione fiscale era stata emessa a seguito del
mancato pagamento e dell'omessa impugnazione dell'ordinanza
ingiunzione n. 46/AS prot. gen. 28811/2015 della Città metropolitana
di Genova elevata in base al verbale di accertamento di violazione
amministrativa del 17 giugno 2011 redatto da agenti dell'Agenzia
delle Dogane di Genova;
che Ì ordinanza ingiunzione emessa a carico dell'attore
quale legale rappresentante della Elleenne S.r.l. era stata
ritualmente notificata a Leonardo Zuccarino nell'aprile 2015 mediante
l'invio di raccomandata e conseguente compiuta giacenza;
che l'ordinanza/ingiunzione non era stata impugnata davanti
all'autorità giudiziaria competente e pertanto era divenuta
definitiva;
che la tesi circa l'inesistenza della notificazione dell'atto
impugnato era infondata;
che il titolo esecutivo posto a fondamento dell'ingiunzione
era chiaramente evidenziato/indicato nell'atto e l'ingiunzione recava
tutti gli elementi previsti dalla legge;
che pertanto la tesi dell'opponente circa il difetto di
motivazione dell'atto era infondata;
che l'eccezione di prescrizione era infondata perchè
l'ordinanza/ingiunzione era stata notificata nel mese di aprile 2015
mentre l'ingiunzione fiscale era stata notificata il 29 dicembre
2016.
All'udienza del 18 luglio 2017 la difesa dell'attore eccepiva la
tardività della costituzione della società convenuta e chiedeva
comunque un termine per esame.
Successivamente, dopo la concessione di un termine all'attore per
replicare alla comparsa della società convenuta, all'udienza del 21
novembre 2017 la difesa di Leonardo Zuccarino precisava le
conclusioni nel modo indicato in epigrafe.
La difesa dell'attore all'udienza del 30 maggio 2017 e
all'udienza di precisazioni delle conclusioni ha sollevato la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32, secondo comma,
del decreto legislativo n. 150/2011 per violazione degli articoli 24
e 97 Costituzione richiamando a sostegno dell'eccezione quanto
affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 44/2016.
Il Giudice all'esito del deposito delle comparse conclusionali è
chiamato a decidere la controversia.
La norma oggetto ed i parametri costituzionali
La difesa dell'attore ha sollevato nel corso del processo,
all'udienza di precisazione delle conclusioni nella comparsa
conclusionale questione di legittimità costituzionale dell'art. 32,
secondo comma, del decreto legislativo n. 150/2011 per violazione
degli articoli 24 e 97 Costituzione.
La rilevanza della questione
Il Tribunale deve applicare l'art. 32, secondo comma, del decreto
legislativo n. 150/2011, richiamato dall'art. 3 del regio decreto n.
639/1910, il quale prevede che «è competente il giudice del luogo in
cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto», per
decidere sulla propria competenza territoriale.
La Suprema Corte, tenuto conto della particolare natura del
procedimento di opposizione alla c.d. ingiunzione fiscale, ha in più
occasioni affermato:
che il criterio di competenza di cui all'art. 3 del regio
decreto n. 639/1910 è «criterio di competenza territoriale
inderogabile» (in senso conforme da ultimo Cass. sez. 6-3 ord. n.
17611/2013);
che «In tema di opposizione alla cd. ingiunzione fiscale, il
criterio di competenza previsto dall'art. 32, comma 2, del decreto
legislativo n. 150 del 2011, trova applicazione, per identità di
«ratio», sia nell'ipotesi di provvedimento emesso dalla P.A. che in
quella di provvedimento emesso dal suo concessionario del servizio di
riscossione e, in tale caso, il «luogo in cui ha sede l'ufficio che
ha emanato il provvedimento» non coincide con la sede legale del
concessionario bensì con il luogo in cui ha sede l'articolazione
territoriale di questo che ha materialmente predisposto e notificato
l'ingiunzione, atteso che il termine «ufficio», sul piano semantico,
deriva dal latino «officium», forma contratta di «opificium», che
indica colui che realizza l'opera, e, sul piano sistematico, è
utilizzato dalla legge per indicare una carica o gli «interna
corporis» di una più vasta organizzazione, rilievi ai quali deve
aggiungersi la considerazione che, nel diritto amministrativo, il
medesimo lemma non risulta mai usato dal legislatore come sinonimo di
sede della persona giuridica» (in senso conforme Cass. sez. 6-3 ord.
n. 23110/2017);
che «In tema di opposizione ad ingiunzione fiscale, qualora
l'ente impositore non provveda direttamente a riscossione, ma la
appalti a terzi in concessione, le controversie sulla sussistenza e
sulla legittimità della pretesa erariale vanno introdotte, ai sensi
dell'art. 32, comma 2, del decreto legislativo n. 150 del 2011,
dinanzi al giudice del luogo in cui ha sede l'articolazione
territoriale del concessionario che ha materialmente predisposto e
notificato l'ingiunzione, e non al giudice nella cui circoscrizione
il concessionario ha la sede legale, atteso che il termine "ufficio"
indica l'organo che ha compiuto l'attività, non la sede della
persona giuridica» (in senso conforme Cass. sez. 6-3 ord. n.
15417/2017).
Ne consegue che, applicando l'art. 32, secondo comma, del decreto
legislativo n. 150/2011, secondo l'interpretazione fornita sul punto
dalla Suprema Corte, il Tribunale di Genova dovrebbe dichiararsi
incompetente per territorio a decidere la controversia essendo
inderogabilmente competente per territorio il Tribunale di La Spezia
luogo ove si trovano sia la sede legale sia l'ufficio della società
GEFIL S.p.a. che ha emesso l'ingiunzione di pagamento impugnata in
qualità di concessionaria del servizio di riscossione per conto e
nell'interesse dell'ente impositore Città metropolitana di Genova:
in tal senso il Giudice ha sollevato d'ufficio la questione di
incompetenza territoriale inderogabile del Tribunale di Genova in
favore del Tribunale di La Spezia all'udienza del 13 febbraio 2017.
La norma oggetto della questione di costituzionalità sollevata
dalla difesa dell'attore
La difesa di Leonardo Zuccarino ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32, secondo comma, del decreto
legislativo n. 150/2011 per violazione degli articoli 97 e 24
Costituzione nella parte in cui la suddetta norma prevede che per le
controversie proposte ai sensi dell'art. 3 del regio decreto n.
639/1910 nei confronti del concessionario della riscossione che ha
emesso l'ingiunzione di pagamento ex art. 2 del regio decreto n.
639/1910 è competente il giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio
del concessionario della riscossione anzichè quello in cui ha sede
l'ente locale impositore rappresentato nel caso concreto dalla Città
Metropolitana di Genova.
La difesa dell'attore ha richiamato a fondamento della propria
eccezione i principi affermati dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 44/2016.
La non manifesta infondatezza della questione
Il Tribunale ritiene la questione sollevata non manifestamente
infondata con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 24
Costituzione.
Sì ritiene che, come nella fattispecie oggetto della sentenza
della Corte costituzionale n. 44/2016, nella disciplina in esame il
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalità, abbia
individuato un criterio attributivo della competenza che concretezza
"quella condizione di «sostanziale impedimento all'esercizio del
diritto di azione garantito dall'art. 24 della Costituzione»
suscettibile «di integrare la violazione del citato parametro
costituzionale».
Invero l'ente locale non incontra alcuna limitazione di carattere
geografico-spaziale nell'individuazione del terzo cui affidare il
servizio di accertamento e riscossione dei propri tributi e delle
proprie entrate patrimoniali con la conseguenza che lo spostamento
richiesto al cittadino che voglia esercitare il proprio diritto di
azione, garantito dal parametro evocato, è potenzialmente idoneo a
costituire una condizione di «sostanziale impedimento all'esercizio
del diritto di azione» o comunque a «rendere "oltremodo difficoltosa"
la tutela giurisdizionale».
Lo stesso legislatore, all'art. 52, comma 5, lettera c), del
decreto legislativo n. 446 del 1997, ha precisato che
l'individuazione, da parte dell'ente locale, del concessionario del
servizio di accertamento e riscossione dei tributi e delle altre
entrate ( determinante ai fini del radicamento della competenza )
«non deve comportare oneri aggiuntivi per il contribuente».
Il fatto che il cittadino debba farsi carico di uno spostamento
geografico anche significativo per esercitare il proprio diritto di
difesa integra un considerevole onere a suo carico.
Ne consegue che non appare manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale sollevata dall'attore con riferimento
all'art. 24 Cost. nei confronti della norma oggetto che, ai fini del
radicamento della competenza territoriale, individua sempre ed in
ogni caso quale unico criterio di riferimento il luogo in cui ha sede
l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto anche nel caso in
cui l'ingiunzione sia stata emessa dal soggetto cui è affidato il
servizio della riscossione dell'entrata patrimoniale dell'ente
pubblico concedente e tale sede appartenga ad un circondario diverso
da quello in cui ricade la sede dell'ente locale
impositore/concedente.
Questo Tribunale ritiene pertanto che la questione che qui si
prospetta sia rilevante e non manifestamente infondata.

P. Q. M.

Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 e seguenti della
legge n. 87/1953
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32, secondo comma, del decreto
legislativo 1° settembre 2011 n. 150, nella parte in cui prevede che
per le controversie proposte ai sensi dell'art. 3 del regio decreto
n. 639/1910 e successive modifiche è competente il giudice del luogo
in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto anche
nel caso in cui l'ingiunzione sia stata emessa dal soggetto cui è
affidato il servizio della riscossione dell'entrata patrimoniale
dell'ente pubblico concedente e tale sede ricada in un circondario
diverso da quello in cui ricade la sede l'ente locale
impositore/concedente.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.
Manda alla Cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè per la comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Genova il 19 febbraio 2018.

Il Giudice: Bonino