1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 9-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 613 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 luglio 1991
N. 613 Ordinanza emessa il 12 luglio 1991 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Avellino nel procedimento penale a carico di Scafuro Santolo ed altri Processo penale - Procedimento pretorile - Richiesta di archiviazione non condivisa dal g.i.p. - Indicazioni di ulteriori indagini - Mancata ottemperanza del p.m. - Inesistenza di conseguenze procedurali - Mancata previsione della possibilita' per il g.i.p. di effettuare, d'ufficio, le indagini ancora ritenute indispensabili, disponendo all'esito l'archiviazione o che il p.m. formuli l'imputazione - Irrazionalita' - Lesione dei principi di obbligatorieta' dell'esercizio dell'azione penale per il p.m., della soggezione del giudice alla sola legge e del buon andamento e funzionalita' dell'amministrazione. (C.P.P. 1988, art. 554, secondo comma). (Cost., artt. 3, 97 e 112). (091C1087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 9-10-1991)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del fascicolo n. 316/90 r.n.r. - 31/91 r. giudice
per le indagini preliminari; Letta la richiesta di archiviazione
formulata dal p.m. il 7 gennaio 1991 ed in pari data depositata nella
cancelleria di questo giudice; Visto il proprio provvedimento con il
quale, trattenuti gli atti presso il proprio ufficio, venivano indi-
cate al p.m. ulteriori indagini da svolgere; Letta la sentenza con la
quale la suprema Corte rigettava il ricorso del p.m. avverso il
provvedimento di questo ufficio; Visto l'adempimento totale del p.m.
all'ordinanza del giudice per le indagini preliminari con la quale
venivano indicate le ulteriori indagini; Visto il provvedimento
dell'11 luglio 1991 con il quale il p.m. ha "rinnovato" la richiesta
di archiviazione del 7 gennaio 1991;
O S S E R V A
In base all'originaria formulazione dell'art. 554 cpv. del c.p.p.
quando il p.m., concluse le indagini, trasmetteva gli atti con la
richiesta di archiviazione al giudice per le indagini preliminari,
quest'ultimo poteva o accogliere la richiesta archiviando il
procedimento o con ordinanza restituire gli atti al p.m. disponendo
che quest'ultimo formulasse la imputazione: sicchè ove il giudice
avesse riscontrato l'esigenza di ulteriori indagini, altro non poteva
fare, a mente dell'art. 157 delle disp. att. del c.p.p., che
archiviare, trasmettere gli atti al p.m. e contemporaneamente
informare il procuratore generale presso la corte di appello per
l'eventuale riapertura delle indagini ex art. 414 del c.p.p. Il
sistema su delineato ha suscitato, come era immaginabile, numerosi
dubbi di costituzionalità e la Corte costituzionale, con la sentenza
n. 445/1990, ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 157 predetto
nonchè dell'art. 157 predetto nonchè dell'art. 554 cpv. del c.p.p.
nella parte in cui non prevede che il giudice per le indagini
preliminari, richiesto dal p.m. della archiviazione per infondatezza
della notizia di reato, possa indicare con ordinanza al p.m. le
ulteriori indagini da compiere, fissando allo stesso il termine
indispensabile per il loro compimento (così estendendo anche alla
pretura il regime previsto dall'art. 409, quarto comma, del c.p.p.).
La pronuncia della consulta se da un lato ha risolto dei dubbi,
dall'altro ne ha suscitati di nuovi e complessi. Innanzitutto, per
quanto riguarda la procedura con la quale le ulteriori indagini
possono essere richieste dal giudice per le indagini preliminari al
p.m., potrebbe dirsi che a seguito dell'intervento della Corte la
disciplina prevista in pretura sia la stessa che è disposta per i
procedimenti di competenza del tribunale dall'art. 409, secondo,
terzo e quarto comma, del c.p.p. Senonchè una siffatta procedura in
primo luogo contrasterebbe con il principio di massima snellezza
indicato nella legge-delega per i procedimenti pretorili; peraltro la
Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 554,
secondo comma, del c.p.p. per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione quale principio di coerenza e ragionevolezza, e non già
con riferimento alla differenza di disciplina tra il sistema operante
in pretura e quello valido per il tribunale, onde pienamente
legittima può dirsi una differenziazione dei riti (per il tribunale,
quindi, si applica la disciplina prevista dall'art. 408 del c.p.p.,
per la pretura, invece, quella espressamente prevista dall'art. 554
cpv. del c.p.p. nella formulazione modificata dalla consulta).
Deve pertanto ritenersi, anche per non estendere la pronuncia
della Corte al di là del testuale contenuto della stessa e per non
introdurre in pretura quell'udienza preliminare che è tipica del
procedimento dinanzi al tribunale, che il giudice per le indagini
preliminari presso la pretura il quale ritenga necessarie ulteriori
indagini possa e debba emettere l'ordinanza con cui indica al p.m. le
ulteriori indagini da compiere senza dover previamente fissare
udienza preliminare in camera di consiglio a mente degli artt. 127 e
409 c.p.p.: in questi sensi si è ormai più volte pronunciata
peraltro la suprema Corte (cfr. Cass. n. 2026 del 4 maggio 1991,
Cass. n. 2212 del 10 maggio 1991). Risolto il primo dubbio
interpretativo, ne sorge immediatamente un altro: non è chiaro,
infatti, se a seguito dell'espletamento delle ulteriori indagini da
parte del p.m., così come indicate dal giudice per le indagini
preliminari, sia il p.m. stesso - cui gli atti siano stati
ritrasmessi dal giudice per le indagini preliminari - a poter
scegliere se a) emettere direttamente il decreto di citazione a
giudizio, ovvero b) reiterare la richiesta di archiviazione, oppure
se sia il giudice per le indagini preliminari a dover valutare -
senza ritrasmettere gli atti fintantochè il p.m. non abbia adempiuto
all'ordinanza - se a) accedere alla (originaria) richiesta di
archiviazione, qualora le ulteriori indagini svolte dal p.m. non
abbiano evidenziato la fondatezza della notizia di reato, ovvero b)
disporre che il p.m. formuli coattivamente l'imputazione.
Invero la prima tesi ("valutazione" da parte della pubblica
accusa) sembra essere stata quella cui ha aderito (in motivazione) la
citata sentenza della Corte costituzionale che parla delle
possibilità del p.m. di riproporre la richiesta di archiviazione "a
seconda dell'esito delle ulteriori indagini" (ma, sempre in
motivazione, la Corte, nel differenziare il rito pretorile da quello
dinanzi al tribunale, sembra aderire alla tesi opposta in base alla
quale, richiesta l'archiviazione, spetta al giudice la scelta tra il
disporre l'archiviazione e lo imporre la formulazione della
imputazione all'esito delle ulteriori indagini: nè può ritenersi
che la Corte intendesse far riferimento al solo procedimento dinanzi
al tribunale, in quanto sarebbe illogico che solo per questo rito la
Corte ritenesse che la valutazione a seguito delle ulteriori indagini
spetti al giudice e non al p.m. poichè, in mancanza d'una espressa
disciplina, i principi non possono che essere gli stessi). Senonchè
da un lato va rilevato che la portata delle pronunce
d'incostituzionalità non può essere esteso oltre i limiti
risultanti dal dispositivo della sentenza della Corte costituzionale;
dall'altro lato detta tesi, pur non essendo priva di coerenza
nell'ambito del rinnovato sistema processualpenalistico, incontra un
limite insuperabile consistente nella assoluta impossibilità d'un
effettivo controllo giurisdizionale endoprocedimentale dell'attività
di ulteriore indagine da svolgersi dal p.m. su indicazione del
giudice per le indagini preliminari: nessun controllo, infatti, circa
l'avvenuto svolgimento delle ulteriori indagini sarebbe attribuito al
giudice per le indagini preliminari nell'ipotesi in cui il p.m.
decidesse di emettere direttamente il decreto di citazione a
giudizio; nè un tale controllo potrebbe essere utilmente esercitato
dal pretore in sede dibattimentale, non essendo previsto che nel
fascicolo per il dibattimento vengano inclusi anche l'ordinanza con
la quale il giudice per le indagini preliminari ha disposto ulteriori
indagini ed i verbali di tali indagini.
Il problema - si noti per inciso - insorge solo nel rito
pretorile, atteso che nei procedimenti di competenza del tribunale il
rinvio a giudizio è disposto dal giudice per le indagini preliminari
a seguito dell'udienza preliminare (nella quale viene verificata la
completezza delle indagini e, ovviamente, il rispetto da parte della
pubblica accusa della ordinanza con la quale erano state disposte
ulteriori indagini). Peraltro non vi è dubbio che il p.m. abbia
l'obbligo di compiere le indagini indicate dal giudice (pur essendo
libero circa i singoli atti d'indagine che ritenga di svolgere per
soddisfare l'esigenza evidenziata dal giudice per le indagini
preliminari) trattandosi d'un obbligo intimamente connesso con il
precetto costituzionale dell'art. 112 della Costituzione
dell'obbligatorietà dell'azione penale (v. Corte costituzionale nn.
88 e 253 del 1991), principio che concorre a garantire da un lato
l'indipendenza del p.m. nell'esercizio delle sue funzioni e
dall'altro l'eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge penale,
sicchè l'azione è a tale organo attribuita senza consentirgli alcun
margine di discrezionalità nell'adempimento di tale doveroso ufficio
(Corte costituzionale n. 84/1979).
A ben vedere, lasciare al p.m. la facoltà di emettere
autonomamente e direttamente il decreto di citazione a giudizio
all'esito delle ulteriori indagini svolte su indicazione del giudice
per le indagini preliminari finirebbe con lo svuotare sostanzialmente
di contenuto e di forza tale indicazione, vanificando la portata
della sentenza della Corte costituzionale n. 445/1990. Questa,
richiamando un parere del C.S.M., ha evidenziato in motivazione che
"appare difficilmente comprensibile come si possa, nello stesso
tempo, disporre l'archiviazione e segnalare, da parte del giudice
'terzò, l'esigenza di ulteriori indagini senza poi nulla poter fare
di fronte ad una mancata richiesta di riapertura delle indagini":
nondimeno incomprensibile deve ritenersi quindi come si possa allo
stesso tempo indicare da parte del giudice ulteriori indagini senza
poi nulla poter fare se tali indagini non siano svolte adeguatamente
o se essere addirittura non siano svolte affatto (cosa della quale
esso giudice per le indagini preliminari potrebbe anche non venir mai
a cooscenza, così come potrebbe non venirne a conoscenza il giudice
del dibattimento). In tal modo - si ribadisce - verrebbe vanificata
la sentenza della Corte costituzionale n. 445/1990 e si aprirebbe
una breccia insanabile al principio dell'obbligatorietà dell'azione
penale, a presidio del quale è posto il potere-dovere del giudice
per le indagini preliminari di indicare ulteriori indagini (v. Corte
costituzionale nn. 88 e 253 del 1991, citate). Tenuto conto di
quanto sopra, va senz'altro privileggiata la seconda tesi, in base
alla quale il pubblico ministero, svolte le ulteriori indagini
indicategli dal giudice per le indagini preliminari, dovrà
trasmettere la relativa documentazone a quest'ultimo organo il quale,
valutati gli atti nella loro interezza (sia quelli già trasmessi con
la richiesta di archiviazione, sia questa ulteriore documentazione),
verificherà se archiviare gli atti ovvero provvedere a norma
dell'art. 554 cpv. del c.p.p.
Tale tesi, peraltro, appare più consona alla portata testuale
dell'art. 554 cpv. del c.p.p. quale risulta a seguito del dispositivo
della ripetuta sentenza della corte costituzionale n. 445/1990.
Quest'ultima sentenza, infatti, non ha affermato che il giudice per
le indagini preliminari debba con ordinanza trasmettere gli atti al
p.m. indicando le ulteriori indagini da svolgere ma unicamente che il
giudice per le indagini preliminari, cui gli atti sono stati
trasmessi dal p.m. con la richiesta di archiviazione "se ritiene
necessarie ulteriori indagini, le indichi con ordinanza al pubblico
ministero, fissando il termine indispensabile per il loro
compimento": sicchè bisogna ritenere, a meno di voler forzare
indebitamente la portata testuale della sentenza della Corte, che a
seguito della richiesta di archiviazione gli atti restino presso il
giudice per le indagini preliminari fintantochè il p.m. non abbia
compiuto, nel termine fissato, le ulteriori indagini indicate -
eventualmente, ove lo ritenga opportuno, trattenendo copia degli atti
- e che, all'esito di tali indagini, sarà il giudice oer le indagini
preliminari a valutare se accogliere la richiesta di archiviazione o
provvedere con ordinanza alla restituzione degli atti al p.m.
disponendo che quest'ultimo formuli l'imputazione. L'attività di
ulteriore investigazione va quindi inquadrata quale compimento di
atti integrativi indispensabili per consentire al giudice per le
indagini preliminari un'adeguata valutazione della richiesta del p.m.
In definitiva, pertanto, richiesta dal p.m. l'archiviazione per
infondatezza della notizia di reato, il giudice per le indagini
preliminari potra':
a) pronunciare decreto motivato di archiviazione e restituire
gli atti al p.m. (artt. 409 e 509 del c.p.p.);
b) restituire con ordinanza gli atti al p.m. disponendo che,
entro dieci giorni, questi formuli l'imputazione (art. 554 cpv. del
c.p.p.);
c) indicare con ordinanza al p.m. le ulteriori indagini da
svolgersi, fissando il termine indispensabile per il loro compimento
(sentenza Corte costituzionale n. 445/1990).
Sul punto sono intervenute, a quanto consta, due sole pronunce
della Corte di cassazione, la n. 2026 del 4 maggio 1991 e la n. 2212
del 10 maggio 1991. Esse, benchè provenienti dalla medesima sezione,
la terza, e benchè depositate a pochissimi giorni di distanza l'una
dall'altra, hanno pronunciato in materia diametralmente opposta su
ricorsi assolutamente identici nella motivazione della procura della
Repubblica di Avellino su ordinanze, anch'esse assolutamente
identiche nella motivazione, emesse da questo ufficio rispettivamente
in data 16 gennaio 1991 e 7 gennaio 1991. Entrambe le sentenze della
suprema Corte appaiono però poco convincenti.
La sentenza n. 2212 (pres. Gambino, est. Cavallari) ha annullato
l'ordinanza di questo giudice "limitatamente alla parte che dispone
di trattenere gli atti presso l'ufficio del giudice per le indagini
preliminari". Ciò in quanto - sostiene il supremo collegio -
l'ordinanza "si pone contro il generale principio proprio del
processo pretorile, secondo cui il p.m., senza 'passarè attraverso
l'udienza preliminare, ordina direttamente la citazione a giudizio.
Ove, poi, il p.m., all'esito delle ulteriori indagini, insisterà
nella richiesta di archiviazione, dovrà rivolgersi ex novo al
giudice per le indagini preliminari per il relativo provvedimento.
Nè può sostenersi che un tal modo di procedere sottrae al giudice
la valutazione in merito alla congruità delle indagini in ordine al
rinvio a giudizio, dato che questo giudizio spetta, comunque, al
giudice, anche se, soltanto, al giudice del dibattimento, dovendosi
ritenere che nel fascicolo per il dibattimento vadano inclusi anche
l'ordinanza con la quale il giudice per le indagini preliminari ha
disposto le ulteriori indagini ed i verbali di tali indagini". Questa
sentenza ha il pregio d'aver evidenziato l'ineludibilità d'un
controllo giurisdizionale endoprocedimentale sull'adempimento
dell'ordinanza emessa dal giudice per le indagini preliminari con la
quale - a tutela dell'obbligatorio esercizio dell'azione penale -
vengono indicate ulteriori investigazioni. Senonchè è sotto alcuni
aspetti palesemente erronea.
Non occorrono invero molte parole per confutare l'incredibile tesi
(assolutamente priva di riscontri normativi) secondo cui nel
fascicolo del dibattimento andrebbero inclusi (è da ritenere
obbligatoriamente) l'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari ed i verbali delle indagini svolte su indicazioni del
giudice. Da un lato non si vede cosa rimarrebbe del principio (esso
sì generale) secondo cui il pretore giudicante non deve avere
conoscenza degli atti d'indagine preliminare svolti (salvo si tratti
di atti irripetibili o che essi siano stati posti in essere con tali
garanzie da configurare un vero e proprio anticipato dibattimento).
In secondo luogo non è chiaro in base a quale lettura dell'art. 431
del c.p.p. si è pervenuti ad una siffatta interpretazione, a dir
poco sorprendente. Infine non si vede a qual fine, sotto l'aspetto
processuale, il pretore a dibattimento avrebbe conoscenza dell'esatto
od inesatto adempimento dell'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari (non potendosi sostituire al p.m. in caso d'inadempimento
nè potendo in altro modo provvedere per far si che le indagini indi-
cate - che potrebbero perdipiù, per il tempo trasorso, essere
assolutamente non più praticabili - vengano comunque eseguite). In
realtà non ci si è resi conto dell'assoluto stravolgimento d'uno
dei principi cardini del nuovo sistema processuale penale che si
opererebbe ove si ritenesse che il p.m. sia obbligato ad inserire nel
fascicolo per il dibattimento l'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari ed i verbali delle ulteriori indagini svolte. È da
ritenere - a differenza di quanto sostenuto dalla suprema Corte nella
citata sentenza n. 2212 - che nel fascicolo del dibattimento non
possono e non debbono essere inseriti nè il provvedimento del
giudice per le indagini preliminari nè, assolutamente, i verbali
delle ulteriori indagini svolte, con la conseguenza che il controllo
sull'esatta osservanza dell'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari (che, non ci si stanca di ripetere, è posta a garanzia
della obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale: Corte
costituzionale nn. 88 e 253 del 1991) rimarrebbe affidato .. .. al
p.m. stesso³
Ciò detto, non può condividersi neanche l'affermazione secondo
cui il giudice per le indagini preliminari, trattenendo il fascicolo
per il breve periodo occorrente al p.m. per adempiere all'obbligo
impostogli, si porrebbe contro "il generale principio proprio del
processo pretorile, secondo cui il p.m., senza 'passarè attraverso
l'udienza preliminare, ordina direttamente la citazione a giudizio".
A parte la considerazione che è proprio quest'omesso "passaggio",
come è stato evidenziato prima, a far sorgere in ambito pretorile il
problema del controllo dell'esatto adempimento dell'ordinanza del
giudice per le indagini preliminari, invero non si è mai ritenuto
necessaria una udienza preliminare anche in pretura (e ciò,
rigettando sul punto il ricorso della procura della Repubblica presso
la pretura di Avellino, è stato chiaramente sostenuto - in questo
caso con argomentazioni ineccepibili - dalla suprema Corte). Nè si
vede quale illegittimità od abnormità sia riscontrabile nel fatto
che sia poi il giudice per le indagini preliminari, in ossequio al
disposto dell'art. 554 cpv. del c.p.p., ad ordinare al p.m. di
formulare l'imputazione³ Il fatto che il giudice per le indagini
preliminari in pretura sia tenuto a trattenere gli atti presso di sè
per il breve periodo occorrente per lo svolgimento delle indagini in-
dicate al p.m., lungi dall'essere un comportamento strano ed abnorme,
è, a sommesso avviso di questo ufficio, l'unico sistema praticabile
per consentire in pretura il doveroso controllo giurisdizionale
dell'attività d'indagine svolta su indicazione del giudice a tutela
del principio di cui all'art. 112 della Costituzione. D'altronde
già vi sono altre ipotesi di cui il giudice per le indagini
preliminari trattiene gli atti presso di sè per il periodo di tempo
occorrente ad acquisire elementi indispensabili per la sua
valutazione. Si pensi, ad esempio, all'ipotesi - analoga a quella di
cui si discute, pur essendovi ovvie differenze atteso che si è in
tribunale, ed in sede di udienza preliminare - in cui il giudice per
le indagini preliminari, nella predetta sede, ritenga di avvalersi
del potere di "indicare alle parti temi nuovi o incompleti sui quali
si rende necessario acquisire ulteriori informazioni ai fini della
decisione": in tal caso è pacifico che il fascicolo, contenente
tutti gli atti indicati nell'art. 416 cpv. del c.p.p. (notizia di
reato, documentazione relativa alle indagini espletate, verbali degli
atti compiuti davanti al giudice per le indagini preliminari), viene
trattenuto presso l'ufficio del giudice fintantochè le parti non
abbiano adempiuto a quanto disposto dal giudice per le indagini
preliminari, sì da consentire quindi a quest'ultimo organo il
doveroso controllo circa l'adempimento dell'ordinanza onde valutare
se accogliere la richiesta del p.m. di rinvio a giudizio ovvero
pronunciare sentenza di non luogo a procedere (cfr., al riguardo, il
punto n. 53) della legge-delega, dal quale emerge chiaramente che gli
atti processuali, pur dopo l'emissione dell'ordinanza da parte del
giudice per le indagini preliminari, rimangono presso quest'ultimo
ufficio).
Se la sentenza n. 2212 della suprema Corte è, come si è visto,
assolutamente non convincente, non può andare esente da critiche
neppure la sentenza n. 2026 (pres. Accinni, est. Montoro).
Quest'ultima ha considerato legittima l'ordinanza di questo ufficio
(con la quale il giudice per le indagini preliminari, richiesto
dell'archiviazione, aveva respinto detta richiesta, trattenendo gli
atti presso di sè, ed indicato al p.m. ulteriori investigazioni da
svolgere), ordinanza avverso la quale aveva proposto ricorso il p.m.
Ciò sulla considerazione che "solo nel caso d'inadempimento
successivo del p.m., 'il giudice per le indagini preliminarì avrebbe
potuto restituire gli atti al p.m. e invitarlo a formulare comunque
l'imputazione". Da un lato invero si accede (purtroppo senza
precisare le motivazioni) alla tesi sostenuta da quest'ufficio
secondo cui gli atti non vanno restituiti al p.m. congiuntamente
all'ordinanza con cui sono indicate le ulteriori indagini al p.m.
stesso. Dall'altro lato però si conclude semplicisticamente
affermando che il p.m. può anche non adempiere all'ordinanza del
giudice per le indagini preliminari (il quale, invece di aver emesso
un provvedimento a garanzia dell'insopprimibile principio
costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale, avrebbe
emesso, in buona sostanza, un provvedimento .. .. per diporto), fermo
restando che in tal caso il giudice per le indagini preliminari può
ritrasmettere gli atti al p.m. ed "invitarlo a formulare comunque
l'imputazione".
Ma non si è adeguatamente valutato che questa facoltà il giudice
per le indagini preliminari già aveva anche prima di emettere
l'ordinanza di ulteriori indagini e, se non l'ha esercitata,
evidentemente non vi era possibilità di farlo poichè le indagini
erano carenti o addirittura, del tutto mancanti; e tali, ove il p.m.
non abbia adempiuto, sono restate). A ben guardare, quindi, anche
questa sentenza della Corte di cassazione vanifica la portata della
sentenza della Corte costituzionale n. 445/1990, lasciando al p.m. la
libertà di adempiere o no all'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari e vulnerando ahimè irreparabilmente il più volte
ricordato principio dell'obbligatorietà della azione penale, a
presidio del quale è posta l'ordinanza del giudice per le indagini
preliminari con la quale vengono indicate le ulteriori indagini
(Corte costituzionale nn. 88 e 253 citate). Deve ritenersi invece
che il p.m. non possa in alcun modo esimersi dall'adempiere
puntualmente (pur nella sua autonomia ribadita dalla ordinanza della
Corte costituzionale n. 253 citata) all'ordinanza del giudice per le
indagini preliminari.
Non è però normativamente previsto cosa possa fare il giudice
per le indagini preliminari, in quest'ipotesi d'inadempimento del
p.m., sotto il profilo processuale. A parte ogni responsabilità,
anche disciplinare, dal p.m. per l'omesso od inesatto adempimento
dell'ordinanza del giudice per le indagini preliminari, deve
assolutamente essere previsto un criterio che renda ineludibile
l'ordinanza: ciò a tutela del principio dell'art. 112 della
Costituzione. Non può dubitarsi infatti della necessità,
rinveniente dal citato precetto costituzionale, del "controllo del
giudice sull'attività omissiva del p.m., sì da fornirgli la
possibilità di contrastare la inerzia e le lacune investigative di
quest'ultimo ed evitare che le sue scelte si traducano in esercizio
discriminatorio dell'azione (o inazione) penale" (Corte
costituzionale n. 88/1991). Tale criterio non può consistere nella
obbligatoria avocazione del procuratore generale, atteso che - come
ha giustamente rilevato la consulta nell'ordinanza n. 253 del 22
maggio-6 giugno 1991 - "l'intervento sostitutivo del procuratore
generale previsto dalla norma denunciata non è in sè destinato a
'modificarè le conclusioni del pubblico ministero o a surrogare una
obiettiva inerzia in ordine alle scelte sulla azione, ovvero, ancora,
a dirimere patologiche - e perciò stesso non disciplinabili -
situazioni di stallo".
Nondimeno un criterio che renda ineludibile l'ordinanza del
giudice per le indagini preliminari con la quale vengono indicate
ulteriori indagini è imposto dall'art. 112 della Costituzione, che
riceverebbe altrimenti una tutela meramente formale - e ciò peraltro
anche ove si volesse ritenere, il che è da escludere per motivi
prima esposti, che gli atti processuali, rigettata la richiesta di
archiviazione del p.m., vadano dal giudice per le indagini
preliminari contestualmente restituiti al p.m. - (che significato
avrebbe prevedere infatti a garanzia dell'obbligatorietà dell'azione
penale lo strumento dell'ordinanza con cui sono indicate le ulteriori
indagini necessarie, quando poi nulla fosse previsto per rendere
effettivamente operativa detta ordinanza? Com'è possibile che non ci
si accorga che fra tante parole e tante battaglie - in ogni sede - a
sostegno del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, si
perderebbe, nella sede più naturale, la battaglia più importante,
volta ad evitare che il p.m. possa disporre dell'azione penale in
maniera priva d'ogni controllo?. Si è riflettuto adeguatamente sulle
conseguenze di un'archiviazione lasciata sostanzialmente in tutto e
per tutto nelle mani del p.m. (anche se - per ora? - non sottoposto
all'esecutivo), il quale ben potrebbe richiedere l'archiviazione e,
non ottenutala per essergli stata rappresentata l'esigenza di
ulteriori indagini, omettere di svolgere tali investigazioni
lasciando al giudice per le indagini preliminari l'"allettante"
alternativa di archiviare o disporre - se pure possibile - la
formulazione coattiva dell'imputazione, pur sapendo che proprio
mancando quelle indagini indicate - e che nessun altro potrebbe
svolgere o far svolgere, se pure esse siano ancora utilmente
praticabili - il risultato processuale non potrebbe che essere
assolutorio? È da intendere in quest'ultimo senso l'obbligatorietà
dell'azione penale voluta dalla Costituzione? E se si è impedito,
con l'introduzione dell'art. 521 cpv. del c.p.p., che il p.m., in
caso di inerzia, potesse divenire l'arbitro del risultato del
processo "situazione che risulterebbe perfettamente conseguente solo
in un sistema imperniato sulla disponibilità dell'azione e sul
vincolo alla domanda" (così Relazione, art. 521 del c.p.p.) non
sarebbe ancor più il p.m. arbitro del risultato del processo in
questo modo?).
Si prenda in considerazione l'esempio d'una informativa della
polizia giudiziaria dalla quale emerga che è in corso un rilevante
fenomeno di sospetto inquinamento delle acque d'un fiume ad opera,
presumibilmente, d'una azienda posta, insieme ad altra, nelle
vicinanze del fiume stesso. Il p.m. chede l'archiviazione del
procedimento instaurato a carico del titolare di tale azienda
sostenendo l'infondatezza della notitia criminis. Il giudice per le
indagini preliminari, ravvisata l'esigenza di ulteriori indagini,
rigetta la richiesta di archiviazione ed indica al p.m. di accertare,
a mezzo u.s.l. o in altro modo, se vi sia stato superamento dei
limiti tabellari di cui alla legge c.d. "Merli" (ai fini della
configurabilità del reato p. e p. dall'art. 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976 ss.mm.). Il p.m. non svolge tali indagini e rinnova
(se anche necessario) la richiesta di archiviazione. A questo punto
che può fare il giudice per le indagini preliminari? Il suo
controllo - posto a tutela dell'obbligatorietà della azione penale -
verrebbe meno. L'art. 112 della Costituzione diverrebbe vuota for-
mula.
Il giudice per le indagini preliminari infatti potrebbe, allo
stato della legislazione, o archiviare gli atti, con buona pace
dell'art. 112 della Costituzione ( .. e del fiume inquinato) -
nonchè dell'art. 101, secondo comma, della Costituzione, che
assoggetta il giudice solo alla legge e non anche all'inerzia d'una
parte - o disporre che il p.m. formuli l'imputazione: ma quale
imputazione si potrebbe far formulare in mancanza d'una indagine che
evidenzi l'eventuale superamento dei limiti tabellari (e che
evidenzi, altresì, individuando il tipo di sostanze inquinanti, se
il reasto sia attribuibile all'azienda incriminata o non piuttosto ad
altra azienda posta nelle vicinanze e che scarichi nel medesimo
fiume)? E poi, quand'anche fosse stata disposta la coattiva
formulazione dell'imputazione, a qual fine ciò avverrebbe? Il pre-
tore a dibattimento, se pur avesse sentore - per arte divinatoria, è
a ritenere - dell'esigenza che il giudice per le indagini preliminari
rappresentò al p.m. di effettuare accertamenti sul superamento dei
limiti tabellari da parte dell'azienda incriminata, non potrebbe che
pronunciare sentenza assolutoria, essendo peraltro ormai tardi per
verificare se, tanti mesi prima, si era verificata una ipotesi di
inquinamento delle acque. A ben guardare, quindi, si sarebbe avuto in
questo caso un apparente esercizio dell'azione penale inutile,
incostituzionale e pernicioso per la funzionalità degli uffici
giudiziari (trattandosi di uno di quei dibattimenti superflui che il
nuovo codice tanto avversa), in contrasto quinsi - oltre che con i
precetti costituzionali su evidenziati - con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione (coerenza e ragionevolezza nelle scelte legislative e
buon andamento della pubblica amministrazione).
La scelta costituzionalmente obbligata, allo stato della
legislazione, non può che essere la seguente, nessun'altra opzione
esistendo: è il giudice per le indagini preliminari stesso che,
nell'ipotesi di inadempimento da parte del p.m. dell'ordinanza con la
quale vengono indicate le ulteriori indagini da svolgere, può far
espletare, d'ufficio, tali indagini, al fine di acquisire gli
elementi indispensabili al fine di valutare se accedere alla
richiesta di archiviazione formulata dal p.m. o invitare il p.m. a
disporre la citazione a giudizio. Allo stesso modo, peraltro, il
giudice per le indagini preliminari già può disporre, anche
d'ufficio e senza formalità "accertamenti sulle condizioni di salute
o su altre condizioni o qualità personali dell'imputato" nei casi
previsti dall'art. 4- ter dell'art. 299 del c.p.p., così come
introdotto dall'art. 14 del d.lgs. 14 gennaio 1991, n. 12. Vero è
che in questo modo il giudice per le indagini preliminari assumerebbe
un (limitato) potere inquisitorio, ma si tratterebbe invero d'un
potere volto unicamente all'acquisizione di elementi indispensabili
al fine di consentirgli di esercitare con pienezza il suo compito
principale, cioè il controllo sull'operato del p.m. a tutela
dell'obbligatorietà dell'azione penale, e di decidere quindi
adeguatamente quale provvedimento adottare in ordine alla richiesta
di archiviazione proveniente dalla pubblica accusa (semprechè
quest'ultima sia rimasta inerte in ordine alla legittima richiesta di
ulteriori investigazioni formulata dal giudice per le indagini
preliminari stesso).
Non è infatti concepibile che in qualche modo il p.m. possa
essere "forzato" a svolgere delle indagini che pure il giudice per le
indagini preliminari reputi indispensabili (e ciò nell'esercizio del
potre attribuitogli a tutela dell'art. 112 della Costituzione) ed
allora nessun'altra possibilità esiste che quella di far si che
quegli elementi vengano acquisiti dall'organo stesso che li ritiene
indispensabili. Nè in ciò si vede una "riedizione" del giudice
istruttore: è il codice stesso invero ad attribuire al giudice per
le indagini preliminari una funzione ibrida, il che deriva dal fatto
che non si è voluto (nè si sarebbe potuto) ritagliare al p.m. di
pretura una sfera d'incontrollata libertà e discrezionalità
nell'esercizio dell'azione penale. Non sembra affatto quindi che in
questo modo verrebbe "reintrodotto" il giudice istruttore, ma
semplicemente - il che forse può non piacere a qualcuno - si
verrebbe a disegnare una figura di giudice per le indagini
preliminari che possa effettivamente ed efficacemente assicurare
anche in pretura un puntuale controllo dell'obbligatorio esercizio
dell'azione penale.
In considerazione di quanto sopra, si ritiene pertanto non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
per contrasto con l'art. 112 della Costituzione (obbligatorio
esercizio dell'azione penale da parte del p.m.), con l'art. 101,
secondo comma, della Costituzione (soggezione dei giudici solo alla
legge, e non anche al p.m.), con l'art. 3 della Costituzione (che
impone coerenza e ragionevolezza nelle scelte legislative) nonchè
con l'art. 97, primo comma, della Costituzione (che impone il buon
andamento e la funzionalità dell'amministrazione), dell'art. 554
cpv. del c.p.p. - come risultante a seguito della sentenza della
Corte costituzionale n. 445/1990 - nella parte in cui non prevede
che, in caso di inadempimento del p.m. all'ordinanza con la quale il
giudice per le indagini preliminari ha indicato le ulteriori
indagini, il giudice per le indagini preliminari stesso, ove reputi
dette indagini ancora indispensabili, effettua le stesse d'ufficio,
disponendo all'esito l'archiviazione ovvero disponendo che il p.m.
formuli l'imputazione.
Il sistema risultante da tutte le argomentazioni che procedono è
da considerarsi l'unico che consenta una ristrutturazione del
rapporto p.m.-giudice per le indagini preliminari, in pretura, in
ambiti conformi al dettato costituzionale. La citata questione è
altresì rilevante. Questo giudice, infatti, aveva rigettato la
richiesta di archiviazione del p.m. formulata il 7 gennaio 1991,
indicando ulteriori indagini da svolgere e fissando il termine
indispoensabile per il loro compimento. Il p.m. non ha svolto
affatto tali ulteriori indagini (ed il ricorso proposto avverso
l'ordinanza di questo giudice per le indagini preliminari è stato
rigettato dalla Corte di cassazione con sentenza depositata il 4
maggio 1991). In data 11 lugio 1991 il p.m. ha "rinnovato" la
richiesta di archiviazione del 7 gennaio 1991. Il giudice per le
indagini preliminari deve pertanto (anche indipendentemente dalla
nuova e superflua richiesta di archiviazione) provvedere e,
reputandosi tuttora indispensabili le ulteriori indagini
originariamente indicate (ma non espletate) e non potendo peraltro
invitare il p.m. a formulare comunque l'imputazione (che, in difetto
delle indagini indicate, porterebbe ad un superfluo dibattimento
sicuramente assolutorio se pure potesse concretamente ritenersi
enucleabile allo stato degli atti ed in mancanza delle indagini indi-
cate, un capo d'imputazione ragionevole), è giocoforza ritenere che
dalla risoluzione della prospettata questione di legittimità
costituzionale dipende l'emanando provvedimento di questo giudice per
le indagini preliminari.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge n. 1/1948 e
23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - con
riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, 101, secondo comma, e 112,
della Costituzione - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 554 cpv. del c.p.p. (come risultante a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 445/1990) nella parte in cui
non prevede che, in caso di inadempimento del p.m. all'ordinanza con
la quale il giudice per le indagini preliminari ha indicato le
ulteriori indagini, il giudice per le indagini preliminari stesso,
ove reputi tali indagini ancora indispensabili, effettua le stesse
d'ufficio, disponendo all'esito l'archiviazione ovvero disponendo che
il p.m. formuli l'imputazione;
Sospende il procedimento;
Rimette gli atti e ne ordina la trasmissione alla Corte
costituzionale per la decisione della questione di cui sopra;
Dispone che il presente provvedimento sia, a cura della
cancelleria notificato alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che lo stesso sia comunicato al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Avellino, addì 12 luglio 1991
Il giudice per le indagini preliminari: MAINENTI

91C1087