1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 243 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 agosto 2016
Ordinanza del 9 agosto 2016 del Tribunale di Genova nel procedimento civile promosso da Campanella Agostino e Muratore Mariliana contro INPS. Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 - Esclusione per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento integrale per i trattamenti pensionistici fino a tre volte il trattamento minimo INPS e in diverse misure percentuali per quelli compresi tra tre e cinque volte il trattamento minimo INPS - Riconoscimento della perequazione automatica per i trattamenti pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il minimo INPS, con riguardo alla rivalutazione prevista per il biennio 2011-2013, nella misura del 20 per cento negli anni 2014-2015 e del 50 per cento a decorrere dall'anno 2016. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, commi 25 e 25-bis, nel testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR ), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109. In subordine: Previdenza e assistenza - Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici - Perequazione automatica delle pensioni per gli anni 2014-2018 - Riconoscimento nella misura del 50 per cento per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei medesimi trattamenti - Riconoscimento nella misura del 40 per cento, per l'anno 2014, e del 45 per cento, per ciascuno degli anni del periodo compreso tra il 2015 e il 2018 per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS - Esclusione, per l'anno 2014, con riferimento alle fasce di importo superiori a sei volte il trattamento minimo INPS. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)"), art. 1, comma 483, lett. d) ed e), come modificato dall'art. 1, comma 286, lett. b), della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"). (16C00331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

IL TRIBUNALE DI GENOVA
Sezione Lavoro

Il Giudice dott. Marcello Basilico, letti gli atti della causa
introdotta con ricorso da Agostino Campanella e Mariliana Muratore -
avv. M. Iacoviello e S. Santilli;
Nei confronti dell'Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale -
INPS avv. C. Lo Scalzo, ha pronunciato la seguente ordinanza con
ricorso depositato il 16 marzo 2016 Agostino Campanella e Mariliana
Muratore hanno agito nei confronti dell'INPS per fare accertare il
loro diritto alla perequazione automatica del rispettivo trattamento
pensionistico per gli anni 2012 e 2013, per effetto della sentenza
della Corte costituzionale 70/2015 e comunque in applicazione della
norma di cui all'art. 69, primo comma, legge n. 388/2000, con
conseguente condanna dell'Istituto alla corresponsione degli importi
così maturati anche sui ratei arretrati oltre accessori.
In presenza del divieto d'integrale perequazione posto dall'art.
1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito in legge n. 109/2015) hanno
chiesto che sia preliminarmente dichiarata l'illegittimità
costituzionale di tale norma nonchè dell'art. 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011 (convertito in legge n. 214/2011) anche nel
testo sostituito dallo stesso art. 1 decreto-legge n. 65/2015, previa
sospensione del presente giudizio e rimessione della questione alla
Corte costituzionale.
Si è costituito ritualmente l'INPS contestando le ragioni
giuridiche dell'azione avversaria e chiedendone la reiezione.
Così com'è pacifico tra le parti, entrambi i ricorrenti sono
titolari di pensione (categoria VO) con decorrenza anteriore al 2011
(Campanella 2001, Muratore 2006) ed importo lordo mensile di valore
superiore, al 31 dicembre 2011, ad € 1.405,05. Avevano perciò subito
il blocco del meccanismo di perequazione automatica (ex art. 34,
comma 1, legge n. 448/98) introdotto dall'art. 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011 (convertito in legge n. 214/2011).
Dopo che la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità
di questa disposizione, il legislatore è intervenuto nella materia
con l'art. 1 decreto-legge n. 65/2015 (convertito nella legge n.
109/2015), rimodulando la perequazione per il biennio 2012/2013.
I ricorrenti dubitano anche della legittimità di tale nuovo
disposto normativo.
Sulla rilevanza della questione d'incostituzionalità.
L'art. 1, primo comma, decreto-legge n. 65/2015 (convertito nella
legge n. 109/2015) ha stabilito quanto segue:
«1. Al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella
sentenza della Corte Costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del
principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza
pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione
della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale, all'art. 24
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate
le seguenti modificazioni»:
1) il comma 25 è sostituito dal seguente:
«25, La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta: [..].
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori e cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento complessivo dei trattamenti medesimi».
Al 31 dicembre 2011 il valore lordo mensile della pensione della
ricorrente Muratore era di € 2.448,28, oltre cinque volte superiore
al trattamento minimo; si collocava dunque nella fascia sub d) della
norma. L'importo della pensione di Campanella era maggiore (€ 3.024,9
lordi), collocandosi nella fascia immediatamente superiore [all. 3 al
ricorso e all. 1 alle memoria di costituzione].
Conseguentemente - anche tale elemento è documentato dall'INPS -
nell'agosto 2015 ciascuno di loro ha percepito, a titolo di arretrati
dovuti per effetto della citata pronuncia n. 70/2015 della Corte
costituzionale, un importo ridotto nella proporzione stabilita dalla
norma anzichè l'ammontare integrale della rivalutazione maturata nel
biennio 2012/2013: per la precisione, Muratore € 287,38 complessivi,
corrispondenti quindi a € 6,21 al mese invece di € 112,23 spettanti
per effetto della sentenza n. 70/2015; Campanella non ha percepito
alcunchè, mentre prima dell'intervento col decreto-legge n. 65/2015
gli sarebbero spettati € 159,56 in più al mese.
Dai conteggi analitici depositati dalle parti ricorrenti (e non
contestato dell'Istituto emerge che Muratore, per effetto della
sentenza n. 70/2015, avrebbe dovuto percepire € 4.891,64 maturati
complessivamente tra il 2012 ed il 2016 (in dettaglio, € 817,18 per
il 2012, € 1.748,63 per il 2012, € 1.670,63 per il 2014 ed € 1.656,33
per il 2015) ed ha invece ricevuto € 299,99; a sua volta Campanella
avrebbe invece avuto diritto a percepire € 7.187,83 (€ 968,89 per il
2012, € 2.072,33 per il 2013, € 2,072,33 per il 2014 ed € 2.074,26
per il 2015) [all. 3 ric.].
La disciplina tacciata d'incostituzionalità ha dunque inciso sul
valore del trattamento pensionistico goduto dai ricorrenti. Tale
incidenza è stata protratta ulteriormente nel tempo, dal
legislatore, adottando percentuali riduttive diverse, per il triennio
2014/2016 in forza del comma 25-bis, lett. a) e b), che è stato
inserito nell'art. 24, decreto-legge n. 201/2011 dall'art. 1, secondo
comma, decreto-legge n. 65/2015.
Recita infatti tale ulteriore disposizione: «La rivalutazione
automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo
stabilito dall'art. 34. comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n.
448, relativa agli anni 2012 e 2013 come determinata dal comma 25,
con riguardo ai trattamenti pensionistici di importo complessivo
superiore a tre volte il trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento».
La valutazione di legittimità delle norme citate ha dunque
rilevanza per la decisione della causa e l'accertamento del diritto
dei ricorrenti all'integrale perequazione rivendicata.
Sul meccanismo di blocco della rivalutazione delle pensioni
L'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 (convertito con
modifiche nella legge n. 214/2011) aveva stabilito, «in
considerazione della contingente situazione finanziaria», che la
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, secondo il
meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre
1998; n. 448, fosse riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013,
esclusivamente ai trattamenti pensionistici d'importo complessivo
fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento.
Le pensioni di valore superiore a tre volte il trattamento minimo
INPS non godevano pertanto di alcuna rivalutazione. Il blocco operava
quindi per le pensioni d'importo superiore ad € 1.217,00 netti.
Con sentenza n. 70 del 30 aprile 2015 a Corte costituzionale ha
dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011, per contrasto con gli articoli 3, 36,
primo comma, e 38, secondo comma, Cost., nella parte in cui ha
previsto, per le ragioni anzidette, che la rivalutazione automatica
fosse riconosciuta esclusivamente ai trattamenti pensionistici
d'importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento.
La pronuncia ha avuto l'effetto di ripristinare l'integrale
applicazione del meccanismo perequativo previsto dall'art. 34, primo
comma, legge n. 448/98, non essendovi disposizione che - così
com'era invece avvenuto tra il 2001 ed il 2010 con l'art. 69, primo
comma, legge n. 388/2000 e norme successive - per il biennio
2012/2013 ne limitasse l'operatività. Esso vale per ogni singolo
beneficiario in funzione dell'importo complessivo di pensione in
godimento ed è attuato con una copertura decrescente in rapporto
all'incremento del valore della prestazione; l'aumento per la
rivalutazione automatica viene attribuito, su ciascun trattamento, in
misura proporzionale all'ammontare del trattamento da rivalutare
rispetto all'ammontare complessivo.
Ma con decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65, convertito in legge
17 luglio 2015, n. 109 si è stabilito quanto segue:
1. Al fine di dare attuazione ai principi enunciati nella
sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del
principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza
pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, anche in funzione
della salvaguardia della solidarietà intergenerazionale, all'art. 24
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono apportate
le seguenti modificazioni:
1) il comma 25 è sostituito dal seguente:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta:
a) nella misura del 100 per cento per i trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS. Per
le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo
INPS e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
b) nella misura del 40 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a tre volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a quattro volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a quattro volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
c) nella misura del 20 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a quattro volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a cinque volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a cinque volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumenta di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
d) nella misura del 10 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minino e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto
dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
e) non è riconosciuta per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS con
riferimento all'importo complessivo dei trattamenti medesimi;
2) dopo il comma 25 sono inseriti i seguenti:
«25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013
come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per cento;
25-ter. Resta fermo che gli importi di cui al comma 25-bis sono
rivalutati, a decorrere dall'anno 2014, sulla base della normativa
vigente.».
2. All'art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
è aggiunto, in fine il seguente periodo: «Ai fini dell'applicazione
del meccanismo di rivalutazione si tiene conto altresì dell'importo
degli assegni vitalizi derivanti da uffici elettivi.».
3. Le somme arretrate dovute ai sensi del presente articolo
sono corrisposte con effetto dal 1° agosto 2015» (art. 1).
L'intervento ha reintrodotto dunque per gli stessi anni 2012/2013
un blocco della perequazione automatica delle pensioni seppure con
misure graduate:
ha confermato l'esenzione integrale dalla disattivazione per le
sole pensioni d'importo superiore a tre volte il minimo;
ha elevato la soglia dell'esclusione totale della rivalutazione
da tre a sei volte il minimo;
ha inserito fasce intermedie, identificate sempre mediante il
rapporto di valore tra trattamento complessivo in godimento e
pensione minima, cui applicare la perequazione in misura parziale
(40% per quelli compresi tra tre e quattro volte la minima; 20% per
quelli compresi tra quattro e cinque volte; 10% per quelli compresi
tra cinque e sci volte);
ha limitato l'operatività della rivalutazione relativa al
biennio al 20% per il biennio seguente, 2014/2015, ed al 50% per il
2016.
Sulla non manifesta infondatezza dell'eccezione d'incostituzionalità
1. - Così com'è stato ribadito dalla citata sentenza n.
70/2015, la perequazione automatica dei trattamenti di pensione è
uno strumento tecnico diretto a garantire nel tempo il rispetto del
criterio di adeguatezza di cui all'art. 38, secondo comma, Cost.,
connesso al principio di sufficienza della retribuzione, di cui
all'art. 36, primo comma, Cost., dovendosi intendere il trattamento
di quiescenza come una retribuzione differita (su cui già Corte
cost., 208/2014, 16/2013 nonchè, con specifico riferimento alla
dinamica retribuzione-pensione, 226/1993).
Perciò «la tecnica della perequazione si impone, senza
predefinirne le modalità, sulle scelte discrezionali del
legislatore, cui spetta intervenire per determinare in concreto il
quantum di tutela di volta in volta necessario».
Su tale premessa le scelte legislative devono muoversi secondo
finalità ragionevoli, per perseguire un progetto di eguaglianza
sostanziale (ex art. 3, secondo comma, Cost.) onde evitare che esse
si risolvano in una disparità di trattamento per alcune categorie di
pensionati.
Il Umile della ragionevolezza deve pertanto guidare il
legislatore nell'individuare un «sopportabile scostamento» tra
dinamica delle retribuzioni e quella delle pensioni (cfr. ancora
Corte cost., 226/93), bilanciando le esigenze di rispetto delle
risorse finanziarie disponibili con la salvaguardia «irrinunciabile
delle esigenze minime di protezione della persona (Corte cost.,
316/2010)».
Su tali binari quel limite viene declinato in una lettura
sistematica dei principi degli artt. 36, primo comma, e 38, secondo
comma, Cost.: proporzionalità e adeguatezza non solo devono
sussistere al momento del collocamento a riposo, ma vanno
«costantemente assicurati anche nel prosieguo, in relazione ai
mutamenti del potere d'acquisto della moneta»; se non e dovuta una
coincidenza automatica ed integrale tra pensione ed ultima
retribuzione (Corte cost., 316/2010), va comunque garantito il
costante adeguamento della prima alla seconda (Corte cost., 501/88).
Perciò una sospensione a tempo indeterminato della perequazione
o la reiterazione frequente di misure dirette a paralizzarlo
esporrebbero il sistema pensionistico a tensioni evidenti coi
principi di proporzionalità e adeguatezza. Questo «monito» -
espresso dalla Corte costituzionale chiosando per il futuro la
motivazione con cui aveva valutato legittima il blocco della
rivalutazione disposto per il solo 2008 dall'art. 1, comma 19, legge
n. 247/2007 (316/2010) - è stato ripreso nel vaglio negativo
dell'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011, per affermarne
l'inosservanza. Il legislatore ha mancato di esercitare il corretto
bilanciamento tra ragioni di spesa e tutela del potere di acquisto
del trattamento pensionistico poichè ha disatteso, nella genericità
del proprio richiamo alla «contingente situazione finanziaria», il
vincolo di scopo ineludibile del sacrificio economico imposto ai
pensionati.
È inevitabile osservare come anche nel nuovo testo dell'art. 24,
decreto-legge n. 201/2011, così come sostituite col decreto-legge n.
65/2015, l'intervento sulla rivalutazione sia motivato dal «rispetto
del principio dell'equilibrio di bilancio e degli obiettivi di
finanza pubblica» e dalla «salvaguardia della solidarietà
intergenerazionale», cioè da enunciazioni generiche e relative a
finalità già insite di per sè (ex articoli 81 e 38 Cost.,
rispettivamente) in ogni iniziativa legislativa adottata nella
materia pensionistica.
Tanto meno esso viene giustificato nella legge n. 109/2015 di
conversione.
Nella relazione illustrativa al disegno di legge le ragioni
vengono espresse ponendo come unico riferimento i maggiori oneri
finanziari che lo Stato sopporterebbe in via decrescente tra il 2012
ed il 2016 per effetto della riattivazione del meccanismo perequativo
dell'art. 69, legge n. 388/2000 conseguente alla sentenza n. 70/2015
della Corte costituzionale. Manca qualsiasi accenno al perchè
s'intenda comunque riequilibrare il disavanzo con l'intervento sul
sistema pensionistico ed al perchè esso venga modulato con le
specificità dianzi esposte.
Ben diverse erano le ragioni - compensare l'eliminazione, con un
metodo più graduale e flessibile basato sul concorso di età
anagrafica ed anzianità contributiva, dell'innalzamento improvviso a
60 anni, dal 1° gennaio 2008, dell'età minima per l'accesso alla
pensione di anzianità - che presiedevano al blocco della
perequazione automatica disposto con la norma già citata dell'art.
1, comma 19, legge n. 247/2007.
Si trattava dunque d'una misura mirata a rifinanziare secondo
principi solidaristici gl'interventi adottati per le pensioni di
anzianità. Essa valeva per il solo 2008 ed incideva sui trattamenti
più elevati,.pari a otto volte quelli minimi INPS.
La finalità solidaristica contrapposta ad un incremento di spesa
determinato dalla correzione del sistema pensionistico rendeva
ragionevole, con riferimento all'art. 3 Cost., l'adozione d'una
misura annuale che differenziava situazioni comunque obiettivamente
diverse; il livello economico dei trattamenti incisi e l'effetto
limitato al 2008 non scalfivano le esigenze minime di protezione
della persona garantite, dall'art. 36 Cost.; per il loro importo
piuttosto elevato le pensioni sacrificate avevano «margini di
resistenza all'erosione determinata dal fenomeno inflattivo» che
scongiuravano un conflitto col principio di adeguatezza dell'art. 38,
secondo comma, Cost. (sent. 316/2010).
Non altrettanto può dirsi per la norma in questione.
Oltre a difettare delle precise ragioni solidaristiche e, più in
generale, di ragioni tecniche puntuali che la giustifichino, il nuovo
disposto dell'art. 24, comma 25, ha effetti distribuiti su più anni
e destinati a divenire permanenti, poichè non previsione di recupero
futuro del mancato incremento rivalutativo della base di calcolo dei
trattamenti pensionistici. Con un'unica disposizione si è dunque
realizzata di fatto una reiterazione annuale della paralisi del
meccanismo perequativo, in contrasto col monito più volte ripetuto
dalla Corte costituzionale.
Vengono inoltre incise pensioni di valore economico inferiore
alla metà di quelle che la sentenza 316/2010 aveva ritenuto dotate
di «margini di resistenza» alla perdita del potere d'acquisto: non
solo risultano esclusi integralmente dalla rivalutazione trattamenti
superiori a sei volte il minimo, ma vengono intaccati
significativamente anche quelli di circa € 1.500,00 lordi, com'è il
caso dei ricorrenti.
La modifica normativa adottata col decreto n. 65/2015 ed
integrata con la legge di conversione n. 109/2015 ha introdotto così
uno strumento che eccede nell'opera di riequilibrio finanziario
rispetto al fine dichiarato, senza garantire appieno la conservazione
nel tempo del potere d'acquisto delle pensioni incise e sacrificando
perciò in misura sproporzionata la tutela dei beneficiari di
trattamenti previdenziali non elevati. Si manifesta in tale modo
l'irragionevolezza delle disposizioni contenute nei commi 25 e 25-bis
del nuovo testo dell'art. 24, decreto-legge n. 201/2011.
Una conferma di questa conclusione si ha nella più recente
decisione della Corte costituzionale in tema di contributo di
solidarietà pensionistico: si tratta d'una misura diversa, ma
comunque connotata, come quella in esame, dall'eccezionalità resa
necessaria dal rispetto dei già richiamati principi di adeguatezza e
proporzionalità ex artt. 38, secondo comma, e 36, primo comma Cost.;
nel caso di specie si è vagliato la norma dell'art. 1. comma 486.
legge n. 147/2013, che ha introdotto il contributo per il triennio
2014/2016 in misura crescente sui trattamenti pensionistici
obbligatori superiori a 14 volte il trattamento minimo anche al fine
di concorrere a finanziare le misure di salvaguardia pensionistica
per i lavoratori definiti «esodati».
La Corte costituzionale ne ha riconosciuto il rispetto dei
criteri di ragionevolezza e proporzionalità, «sia pur al limite»,
per il fatto che l'intervento incide sulle pensioni più elevate ed
opera all'interno del sistema complessivo della previdenza (Corte
cost. 13 luglio 2016, n. 173).
È di tutta evidenza che caratteristiche siffatte, le quali hanno
consentito all'art. 1, comma 486, legge n. 147/2013 di superare lo
scrutinio di costituzionalità, difettano ancora una volta nelle
disposizioni vigenti dell'art. 24, comma 25 e 25-bis, decreto-legge
n. 201/2011. Anzi, a ben vedere queste sono prive d'un ulteriore
elemento, che pure la Consulta non ha avuto modo di considerare: il
contributo di solidarietà è infatti misura una tantum, sicchè alla
scadenza del periodo di applicazione torna a ripristinarsi il valore
originario della pensione, al contrario di quanto avviene, come s'è
detto, per effetto del blocco della perequazione.
Va da ultimo ricordato come l'intervento del 2015 segua altre,
seppure meno afflittive, misure di contenimento di questo meccanismo
adottate dal legislatore dal 1992 in poi. In particolare nel più
recente periodo vi sono state le disposizioni degli artt. 59, comma
13, legge n. 449/97, 1, comma 19, legge n. 247/2007 e 24, comma 25,
decreto-legge n. 201/2011 che hanno pressochè sistematicamente
limitato la funzionalità della perequazione col solo intervallo
2001/2007. Col decreto-legge n. 65/2015 si e quindi riprodotta quella
«frequente reiterazione» (Corte cost., 316/2010) di misure capace di
paralizzare per un lungo periodo l'adeguamento concepito per evitare
la perdita di potere d'acquisto delle pensioni.
Non può dirsi manifestamente infondata, dunque, l'eccezione
d'illegittimità delle norme predette rispetto ai parametri forniti
dalla lettura sistematica degli articoli 3, 36, primo comma, e 38,
secondo comma, della Costituzione.
2. - Così com'è stato rilevato nella discussione orale della
causa, le norme del decreto-legge n. 65/2015 sono collegate alla
rimodulazione applicativa delle percentuali di rivalutazione compiuta
con l'art. 1, comma 483, legge n. 147/2013 (e successive modifiche).
In particolare, per il triennio 2014/2016 la perequazione si applica
nella misura del 100% per i trattamenti pensionistici d'importo fino
a tre volte quello minimo, del 95% per quelli superiori a tre volte e
pari od inferiori a quattro, del 75% per quelli superiori a quattro e
pari od inferiori a cinque e del 50% per quelli superiori a cinque e
pari od inferiori a sei. Per quelli di valore superiore a sei volte
il trattamento minimo è stato previsto il sostanziale azzeramento
nel 2014 (salvo un incremento fisso di € 13,08) e la rivalutazione al
45% per gli anni successivi.
Per effetto dell'estensione operata dall'art. 1, comma 286, lett.
b), delle legge n. 208/2015, tale meccanismo è destinato a perdurare
fino al 31 dicembre 2018, dopo il quale tornerebbe ad applicarsi
quello di cui all'art. 69, primo comma, legge n. 388/2000.
L'eventuale giudizio di conformità a Costituzione dell'art. 24,
commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 2014/2011, nel testo introdotto
dal decreto-legge n. 65/2011 e dalla sua legge di conversione,
comporterebbe l'azzeramento della rivalutazione annuale delle
pensioni d'importo sei volte superiore al trattamento minimo per un
triennio ed un'applicazione successiva del meccanismo perequativo in
misura inferiore alla metà per un ulteriore triennio.
Di questi effetti non si è preoccupato il legislatore del 2015,
omettendo di coordinare le diverse disposizioni.
Poichè la soglia del sestuplo del trattamento minimo INPS
include pensioni di valore ben più modesto rispetto a quelle dotate
dei margini di resistenza all'inflazione, secondo la Corte
costituzionale (sent. 316/2010), il sacrificio che deriverebbe
dall'applicazione combinata del doppio meccanismo risulterebbe
sproporzionato e, di conseguenza, irragionevole.
Pertanto, nel caso fosse ritenuta infondata la prima eccezione
d'illegittimità, risulterebbe, non manifestamente infondata quella
relativa all'art. 1, comma 483, lett. e), legge n. 147/2013 (e
successive modifiche) in combinazione le norme vigenti dell'art. 24,
commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, alla stregua dei
parametri costituzionali dianzi richiamati.
3. - Si è avuto modo di constatare come la modifica apportata
all'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/2011 dal decreto-legge n.
65/2011 abbia riproposto taluni dei vizi già rilevati dalla Corte
costituzionale nel testo originario della norma: manca ugualmente il
rispetto del vincolo di scopo, stante la genericità delle
giustificazioni poste a base del bilanciamento tra ragioni di spesa
pubblica e tutela dei diritti dei pensionati; sono ancora una volta
valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità; viene
confermato il carattere definitivo del sacrificio economico, in
difetto d'una norma che preveda meccanismi di recupero futuro del
valore reale dei trattamenti incisi; per le pensioni superiori di sei
volte al trattamento minimo viene riprodotto e prolungato nel tempo
l'azzeramento della perequazione.
Nonostante le varianti inserite e relative alle fasce di reddito
pensionistico intermedie, dunque, il nuovo testo non pare adeguarsi
alla dichiarata illegittimità della norma originaria, ma,
vanificandone la portata retroattiva, sembra quasi volerne aggirare
la statuizione e neutralizzare i vantaggi economici prevalenti, che
ne sarebbero derivati per i titolari delle pensioni incise col
ritorno all'applicazione dell'art. 69, primo comma, legge n.
388/2000.
Va ricordato che nel dibattito sull'estensione del giudicato
costituzionale, la Corte pare avere di recente adottato decisamente
l'indirizzo favorevole ad una nozione sostanziale. Dopo pronunce di
vario segno (cfr. da un lato, Corte cost., 245/2012 e, prima ancora,
88/66; dall'altro Corte cost. 194/2002 e 262/2009), infatti, sì è
infatti censurata la norma che, «evidentemente priva di autonomia, si
prefigge soltanto di ricostituire una base normativa per «effetti» e
«rapporti» relativi a contratti che, in conseguenza della pronuncia
di illegittimità. costituzionale, ne sarebbero rimasti privi: nè il
carattere temporaneo della disposizione sembra risolvere il problema
e nemmeno attenuarne la portata».
Al riguardo, va rammentato come sin da epoca ormai risalente, la
giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di sottolineare il
rigoroso significato della norma contenuta nell'art. 136 Cost.; su di
essa - si è detto - «poggia il contenuto pratico di tutto il sistema
delle garanzie costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente
ogni efficacia alla norma illegittima», senza possibilità di
«compressioni od incrinature nella sua rigida applicazione» (sentenza
n. 73 del 1963, che dichiarò la illegittimità di una legge,
successiva alla pronuncia di illegittimità costituzionale, con la
quale il legislatore aveva dimostrato «alla evidenza» la volontà di
«non accettare la immediata cessazione dell'efficacia giuridica della
norma illegittima, ma di prolungarne la vita sino all'entrata la
vigore della nuova legge»; tra le altre pronunce risalenti, la
sentenza n. 88 del 1966, ove si è precisato che il precetto
costituzionale, di cui si è detto, sarebbe violato «non solo ove
espressamente si disponesse che una norma dichiarata illegittima
conservi la sua efficacia», ma anche ove una legge, per il modo con
cui provvede a regolare le fattispecie verificatesi prima della sua
entrata in vigore, perseguisse e raggiungesse, «anche se
indirettamente, lo stesso risultato»). Principi, quesiti, ripresi e
ribaditi in numerose altre successive decisioni (fra le altre, le
sentenze n. 73 del 2013; n. 245 del 2012; n. 354 del 2010; n. 922 del
1998; n. 223 del 1983).
Se appare, infatti, evidente che una pronuncia di illegittimità
costituzionale non possa, in linea di principio, determinare, a
svantaggio del legislatore, effetti corrispondenti a quelli di un
«esproprio» della potestà legislativa sul punto - tenuto anche conto
che una declaratoria di illegittimità ha contenuto, oggetto e
occasione circoscritti dal «tema» normativo devoluto e dal «contesto»
cui la pronuncia demolitoria è chiamata ad iscriversi - è del pari
evidente, tuttavia, che questa non possa risultare pronunciata
«inutilmente», come accadrebbe quando una accertata violazione della
Costituzione potesse, una qualsiasi forma, inopinatamente riproporsi.
E se, perciò, certamente il legislatore resta titolare del potere di
disciplinare, con un nuovo atto, la stessa materia, è senz'altro da
escludere che possa legittimamente farlo - come avvenuto nella specie
- limitandosi a «salvare», e cioè a «mantenere in vita», o a
ripristinare gli effetti prodotti da disposizioni che, in ragione
della dichiarazione di illegittimità costituzionale, non sono più
in grado di produrne. Il contrasto con l'art. 136 Cost. ha, in un
simile frangente, portata addirittura letterale.
In altri termini: nel mutato contesto di esperienza determinato
da una pronuncia caducatoria, un conto sarebbe riproporre, per quanto
discutibilmente, con un nuovo provvedimento, anche la stessa volontà
normativa censurata dalla Corte; un altro conto è emanare un nuovo
atto diretto esclusivamente a prolungare nel tempo, anche in via
indiretta, l'efficacia di norme che «non possono avere applicazione
dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione» (art. 30,
terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 - Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) (Corte
cost., 16 luglio 2015, n. 169).
L'indirizzo espresso da questa decisione trova conferma nella
già citata sentenza 173/2016: pur escludendo nella fattispecie
l'elusione del giudicato costituzionale (rappresentato dalla sentenza
116/2013), infatti, ne ha vagliato il rispetto anche con riferimento
non solo al tenore testuale della norma successiva, ma anche i suoi
«effetti» e finanche alle «finalita'».
Nel caso in esame il legislatore del 2015 è intervenuto
disponendo anche per il passato e neutralizzando gli effetti della
sentenza 70/2015 con una tecnica in parte già censurata dalla stessa
decisione. Si è così impedito che la declaratoria d'illegittimità
costituzionale dell'art. 24, comma 25, decreto-legge n. 201/211
producesse le conseguenze previste dall'art. 136 Cost., cioè la
cessazione di efficacia della norma dal giorno successivo alla
pubblicazione della pronuncia.
Il risultato elusivo della sentenza 70/2015 è massimamente
evidente per le pensioni di valore complessivo superiore a sei volte
il trattamento minimo.
Si pone di conseguenza, come non manifestamente infondata, la
questione di legittimità della disciplina esaminata anche alla
stregua dell'art. 136 della Costituzione.

P.Q.M.

Applicando gli artt. 134 Cost. e 23 legge 87/53;
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art.
24, commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, convertito nella
legge n. 214/2011, nel testo sostituito dall'art. 1 decreto-legge n.
65/2015 (convertito in legge n. 109/2015 nella parte in cui prevedono
che:
«25. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013,
è riconosciuta: [...] b) nella misura del 40 per cento per i
trattamenti pensionistici complessivamente superiori a tre volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a quattro volte il
trattamento minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei
trattamenti medesimi. Per le pensioni di importo superiore a quattro
volte il predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante sulla
base di quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di
rivalutazione è comunque attribuito fino a concorrenza del predetto
limite maggiorato;
[...] 25-bis. La rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, Secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, relativa agli anni 2012 e 2013
come determinata dal comma 25, con riguardo ai trattamenti
pensionistici di importo complessivo superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS è riconosciuta:
a) negli anni 2014 e 2015 nella misura del 20 per cento;
b) a decorrere dall'anno 2016 nella misura del 50 per
cento», per violazione degli articoli 3, 36, primo comma, e 38,
secondo collima, della Costituzione;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art.
24, commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011, convertito nella
legge n. 214/2011, nel testo sostituito dall'art. 1 decreto-legge n.
65/2015 (convertito in legge n. 109/2015), nella parte indicate al
capo a), per violazione dell'art. 136 della Costituzione;
c) dichiara rilevante e non manifestamente infondata - nel caso
siano ritenute conformi a Costituzione le disposizioni vigenti di cui
all'art. 24, commi 25 e 25-bis, decreto-legge n. 201/2011 - la
questione di legittimità Costituzionale delle stesse disposizioni in
collegamento con la norma dell'art. 1, comma 483, legge n. 147/2013,
così come infine modificata dall'art. 1, comma 286, lett. b), legge
n. 208/2015, nella parte in cui prevede che:
«per il periodo 2014/2018 fa rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta:
[...];
d) nella misura del 50 per cento per i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a cinque volte il
trattamento minimo INPS e pari o inferiori a sei volte il trattamento
minimo INPS con riferimento all'importo complessivo dei trattamenti
medesimi. Per le pensioni di importo superiore a sei volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite, incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla presente lettera, l'aumento di rivalutazione è
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
e) nella misura del 40 per cento, per l'anno 2014, e nella
misura del 45 per cento, per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e
2018, per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a
sei volte il trattamento minimo INPS con riferimento all'importo
complessivo dei trattamenti medesimi e, per il solo anno 2014, non è
riconosciuta con riferimento alle fasce di importo superiori a sei
volte il trattamento minimo INPS»;
Per violazione degli articoli 3, 36, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione;
Visti gli artt. 295 c.p.c. e 23 legge 87/53, sospende il presente
procedimento ed ordina trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza, letta in udienza, sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Manda alla cancelleria per adempimenti di cui sopra.
Genova, 9 agosto 2016

Il Giudice: Basilico