1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 4-8-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 aprile 2010
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 12 maggio 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Opere pubbliche - Provincia autonoma di Trento - Autostrade - Autostrada Trento-Piovene-Rocchette, tratto autostradale terminale della A/31 Brescia-Padova, incidente sul territorio della Provincia di Trento - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale predisposto dal Governo, da inserire nel 7° Documento di PDEF, che inserisce l'Autostrada Trento-Piovene-Rocchette nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari e dunque nell'elenco delle grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della legge n. 443 del 2001 - Assenza della obbligatoria e prioritaria intesa con la Provincia - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione delle attribuzioni statutarie nelle materie dell'urbanistica, della tutela del paesaggio e della viabilita' e delle attribuzioni costituzionali nelle materie del governo del territorio e delle grandi vie di comunicazione, violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza e di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato individuare ed inserire, senza previa intesa con la Provincia autonoma di Trento, nel Programma di cui all'art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificato dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166, opere di rilievo nazionale preminente da realizzare sul territorio della Provincia Autonoma - Richiesta di accertare l'avvenuta violazione di attribuzioni e competenze costituzionalmente e statutariamente assegnate alla Provincia Autonoma e conseguentemente annullare pro parte gli atti impugnati. - Programma delle infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente interesse nazionale approvato dal Consiglio dei ministri il 15 luglio 2009, da inserire nel 7° Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, e in particolare Tabella 11 allegata e altri punti dai quali discenda che l'Autostrada Trento-Piovene-Rocchette e' inclusa nella legge obiettivo e nei corridoi comunitari e come tale inserita nell'elenco delle grandi opere, nonche' i pareri del CIPE n. 51 e 52 del 2009 e della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 27 gennaio 2010. - Costituzione, artt. 116, 117 e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8 e 14; legge 21 dicembre 2001, n. 443; legge 1° agosto 2002, n. 166, art. 13, comma 3; d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190, art. 2-bis; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 163. (010C0460) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 4-8-2010)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, con sede in Trento,
Piazza Dante n. 15, in persona del Presidente pro tempore, on.
Lorenzo Dellai, rappresentata e difesa, giusta procura speciale racc.
39587, rep. 27315, prat. 636 Procure del 23 aprile 2010
dell'Ufficiale rogante dott. Tommaso Sussarellu, dagli avv.ti Nicolò
Pedrazzoli e prof. Achille Chiappetti, ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, alla Via Paolo Emilio n. 7,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore con sede
in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370, per l'accertamento
della violazione di norme costituzionali e statutarie attributive di
competenze e garanzie alla Provincia autonoma di Trento ed, in
particolare, dell'art. 116 Cost., degli artt. 8 e 14 Cost. dello
Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, degli artt. 117 e 118
Cost. applicabili in virtù della clausola di favore di cui all'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè dei
principi di leale collaborazione e di sussidiarietà e adeguatezza
come concretizzati attraverso l'intesa preventiva con la Provincia
autonoma introdotta dall'art. 1, comma l, della legge 21 dicembre
2001 n. 443 e per l'annullamento, in parte qua, del Programma delle
infrastrutture e insediamenti produttivi strategici di preminente
interesse nazionale predisposto dal Governo da inserire ai sensi
dell'art. 1, comma, della legge n. 443 del 2001, nel 7° Documento di
Programmazione Economica e Finanziaria ed in particolare della
Tabella 11 allegata a tale Programma, nonchè degli altri punti del
Programma stesso, dai quali discenda che l'Autostrada
Trento-Piovene-Rocchette è (o sarebbe) inclusa nella legge obiettivo
e nei corridoi comunitari ed pertanto inserita nell'elenco delle
grandi opere per le quali si applicano le disposizioni della citata
legge n. 443 del 2001, nonchè degli atti approvativi e dei pareri
del CIPE nn. 51 e 52 del 2009 e della Conferenza delle Regioni e
delle Province Autonome del 27 gennaio 2010.

F a t t o

1. - Com'è noto, gli artt. 8 e 14 dello Statuto speciale per il
Trentino Alto Adige, approvato con Legge costituzionale n. 5 del 26
febbraio 1948 e inserito nel Testo Unico delle Leggi costituzionali
sull'autonomia della Regione Trentino Alto Adige di cui al d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, attribuiscono alla Provincia autonoma di Trento
la potestà legislativa e amministrativa in molteplici materie
attinenti al territorio tra le quali l'«urbanistica», la «tutela del
paesaggio» e la «viabilita'».
Tali attribuzioni sono state ulteriormente accresciute a seguito
delle modifiche apportate all'art. 117 Cost. dalla Legge
costituzionale n. 3 del 2001 esteso alle Autonomie Speciali e alle
Provincie Autonome in virtù della clausola di favore di cui all'art.
10 della medesima Legge costituzionale. Alle regioni e alle Province
autonome spettano le potestà legislativa e amministrativa in materia
di «governo del territorio» e di «grandi vie di comunicazione».
Come è altresì noto, con la legge di delegazione 21 dicembre
2001, n. 443, sono stati stabiliti i principi e criteri relativi alla
nuova disciplina per la realizzazione di infrastrutture ed
insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale. Il legislatore, infatti, ha individuato una speciale
disciplina dei procedimenti da seguire per la sollecita realizzazione
di tali opere fondamentali da parte dello Stato che incidono sulle
materie assegnate alla competenza legislativa delle Regioni.
Tale disciplina normativa ha superato il vaglio della Corte
costituzionale in quanto ritenuta conforme - grazie ai procedimenti
collaborativi in esso previsti - alla necessità di tutela del
preminente interesse nazionale in coerenza con i principi
costituzionali della sussidiarietà ed adeguatezza, del rovesciamento
del criterio di riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni
nonchè del principio di leale collaborazione.
In particolare, per quanto attiene al potere di individuazione
delle infrastrutture e degli insediamenti strategici e di preminente
interesse nazionale, che la Legge stessa ha mantenuto in capo al
Governo, è stata introdotta espressamente all'art. 1, comma 1,
l'obbligatoria e prioritaria intesa con la Regione o la Provincia
autonoma interessata. Tale intesa, dunque, deve precedere la
presentazione del Programma da parte del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con i Ministri competenti
che viene poi inserito nel DPEF, previo parere del CIPE e previa
intesa della Conferenza unificata delle Regioni e delle Provincie
Autonome.
Solo dopo l'approvazione del Programma si può provvedere alla
progettazione preliminare e definitiva ai sensi degli artt. 2-bis e
segg. del d.lgs. 20 agosto 2002, n 190, ora trasfusi negli artt. 163
e segg. del d.lgs. n. 163 del 2006 per le sole opere strategiche
inserite nel Programma medesimo.
2. - È, pertanto, con notevole sorpresa che, negli ultimi giorni
del febbraio 2010, la Provincia autonoma di Trento, ha appreso dalla
stampa quotidiana la notizia del fatto che la Spa Autostrada
Brescia-Verona-Vicenza-Padova (d'ora in poi Spa Autostrada
Brescia-Padova), aveva bandito una gara per la predisposizione del
progetto preliminare e di quello definitivo per la realizzazione del
Tronco Trento-Piovene Rocchette dell'Autostrada A/31 Trento-Rovigo.
La Provincia autonoma, pertanto, ha immediatamente accertato che
la Spa Autostrada Brescia-Padova aveva effettivamente disposto la
pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 22 febbraio 2010
(5ª serie speciale), del bando di gara BN01-2010-G0003-CIG0439885C92,
«Servizi di ingegneria finalizzati alla realizzazione dell'Autostrada
A/31». In tale bando si legge che l'oggetto dell'appalto consiste
nella redazione - entro 210 giorni - del progetto preliminare del
Tronco anzidetto e la redazione - entro ulteriori 180 giorni - del
progetto definitivo.
In altre parole, la Provincia autonoma di Trento è venuta a
conoscenza con estrema preoccupazione del fatto che l'iter per la
realizzazione di un'autostrada che interessa fortissimamente il
proprio territorio sarebbe già in fase molto avanzata.
Basti, al riguardo, considerare la rilevante incidenza che
avrebbe, su di una delle poche aree pianeggianti, tra l'altro
estremamente antropizzata della Provincia autonoma, la costruzione
della parte terminale e del futuro innesto dell'Autostrada A/31
nell'Autostrada A/22 del Brennero con un dirompente impatto
ambientale e paesaggistico e con il condizionamento urbanistico e
viario di tutta la ristretta e splendida Conca di Rovereto.
D'altronde, è sempre stato questo grave problema urbanistico e
paesaggistico che ha indotto - sin dai tempi iniziali dell'idea di
realizzare la famosa Autostrada PI-RU-BI (Trento-Rovigo) - la estrema
cautela e la parziale opposizione della Provincia e degli Enti
Territoriali locali e la loro giusta pretesa ad una necessaria e
preventiva attenta valutazione congiunta tra Stato e Provincia
autonoma.
3. - Ma non basta.
È pure avvenuto che, in aggiunta, è apparsa sui giornali di
quei giorni una notizia inquietante ed inattesa. Così, ad esempio,
sul Corriere del Veneto.it è stato pubblicato un articolo a firma di
Andrea Alba, datato 13 febbraio 2010, nel quale si affermava che
l'accelerazione della realizzazione della Tratta in questione era
merito del Presidente della Autostrada Brescia-Padova Spa, dott.
Attilio Scheck. In particolare, riferiva il giornalista: «Scheck
esponente Lega Nord, non ha mai fatto mistero di sperare di superare
con il progetto in mano, la contrarietà trentina attraverso
l'inserimento dell'opera nella legge obiettivo nazionale».
Pertanto gli Uffici Provinciali hanno sottoposto a verifica la
documentazione relativa al procedimento del Programma infrastrutture
strategiche, 7° Documento di programmazione economica e finanziaria
nelle versioni di giugno e luglio 2009, nonchè gli atti relativi
all'intesa richiesta su di esse alla Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e delle Provincie Autonome.
È emerso in tal modo il marchingegno attraverso il quale si
sarebbe (forse) pervenuti oggi - senza richiedere (e tantomeno senza
raggiungerla) l'intesa con la Provincia autonoma ricorrente - ad
inserire la Tratta autostradale dell'A/31 che interessa il territorio
provinciale nel predetto Programma delle infrastrutture e
insediamenti produttivi strategici, previsto dall'art. 1, comma l,
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, come modificato dalla legge 1°
agosto 2002, n. 166. Tale marchingegno è consistito nel mimetizzare
il più possibile l'intervento stesso sotto nomi diversi affinchè la
Provincia (cui peraltro non è stata mai chiesta la preventiva
intesa) non si avvedesse dell'inserimento dell'opera in parola in
sede di conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
Autonome.
Anzi, tale mimetizzazione è talmente forte che è quasi
sicuramente da escludere che il Tronco Trento-Piovene-Rocchette (o
l'intera A/3l), sia stato effettivamente inserito nel programma delle
opere strategiche.
In effetti, pur esaminando con attenzione detto Programma, non è
dato di individuare con certezza l'opera autostradale di cui è
questione, che non viene esplicitamente menzionata nell'elenco delle
infrastrutture strategiche che compongono il Programma (della legge
obiettivo).
Infatti, cercando e ipotizzando con la massima buona volontà si
può credere di trovare una qualche attinenza nella Tabella 11,
relativa agli interventi del Fondo infrastrutturale di cui alla
delibera del 6 marzo 2009 del Ministero delle infrastrutture e
trasporti, da inserire nel 7° documento di programmazione economica e
finanziaria del 2 luglio 2009; tabella dove si legge soltanto il
seguente generico «intervento»:
«Asse autostradale Brescia-Padova»; «fondi privati», 900
milioni di euro; «inoltro al CIPE», «novembre 2009».
Inoltre, nel Capitolo 4 del Programma stesso, intitolato «La
manovra triennale, l'uso dei fondi FAS, e le risorse a disposizione»,
si legge, tra gli «impegni del dicastero delle infrastrutture e dei
trasporti, coerenti con le attuali disponibilità finanziarie»,
quanto segue (pag. 103):
«Presentazione alle BEI di un Piano di interventi da
supportare attraverso la linea di credito definita nel protocollo di
accordo dell'ottobre 2008. Onde consentire l'intervento della BEI sui
vari interventi proposti e tenuto conto che l'intervento può
avvenire solo su progetti della Legge Obiettivo e ubicati sulle reti
Ten-T, si precisa che gli interventi relativi all'asse Pedemontana e
all'asse Val d'Astico (Trento-Piovene-Rocchette) fanno parte della
legge Obiettivo e dei Corridoi comunitari».
(Si noti, come in questa parte del programma si parli di «asse
Val d'Astico» che è cosa diversa ovviamente del «asse autostradale
Brescia-Padova» menzionato nella tabella 11).
4. - Questo quadro di assoluta non chiarezza sull'effettivo
inserimento nel Programma dell'opera strategiche del tratto
autostradale di cui è questione è viepiù reso perplesso dal modo
in cui la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome avrebbe
formulato, il 27 gennaio 2010, il proprio parere positivo sulla
delibera CIPE del 26 giugno 2009 relativa al Programma.
In effetti, sempre che tale parere positivo sia stato pronunciato
dalla Conferenza, esso comunque è stato condizionato
all'accoglimento di alcune «richieste ed integrazioni».
Tra queste deve annoverarsi la richiesta della Regione Veneto,
desumibile nell'Intesa Generale Quadro tra detta Regione e il
ministero dei trasporti del 24 ottobre 2003, allegata, su istanza
della medesima Regione, al parere della Conferenza. In tale Intesa
Generale Quadro, infatti, si sollecita la formazione, d'intesa con la
Provincia autonoma di Trento, di «un gruppo di lavoro congiunto per
individuare e definire le modalità trasportistiche più idonee,
anche sotto il profilo ambientale, per collegare l'Autostrada Val
d'Astico Nord con l'autostrada del Brennero».
Questa infatti, era la situazione conosciuta dalla Provincia di
Trento alla quale non era stata mai richiesta nè sollecitata una
intesa per poter poi inserire l'autostrada A/31 nel Programma
previsto dall'art. 1, comma l, della legge 21 dicembre 2001, n. 443.
Nè dagli atti trasmessi alla Provincia autonoma per la
convocazione della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle
Provincie Autonome era possibile desumere con certezza l'inserimento
di tale Autostrada nella legge obiettivo (sempre che possa avere un
qualche rilievo il silenzio mantenuto dalla Provincia autonoma nel
corso della Conferenza considerato che quest'ultima ha dato un parere
condizionato proprio con riferimento alla Autostrada Valdastico e
considerato che, comunque l'intesa preventiva con la singola
Provincia autonoma non è mai stata attivata dallo Stato).
Come si è visto, infatti, le formule perplesse, ermetiche e di
scarso rilievo sostanziale contenute nello schema di Programma
escludevano che si potesse da esse dedurre l'effettivo intento di
individuare il Tronco autostradale di cui è questione e di inserirlo
tra le opere della legge obiettivo.
Tanto più che a tale diabolica interpretazione non poteva essere
chiamata la Provincia di Trento alla quale non era stata neppure
chiesta l'intesa che avrebbe dovuto precedere perfino la
presentazione del Programma da parte del Ministro dei Lavori Pubblici
e delle Infrastrutture. Mai la Provincia autonoma avrebbe potuto, in
buona fede, ipotizzare una tale operazione.

D i r i t t o

Violazione dell'art. 116, primo comma Cost., degli artt. 8 e 14
dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige, Legge
costituzionale n. 5 del 26 febbraio 1948, e oggi nel decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, degli artt. 117 e
118 Cost., esteso alle Autonomie Speciali e alle Provincie Autonome
in virtù della clausola di favore di cui all'art. 10 della Legge
costituzionale n. 3 del 2001 nonchè dei principi di leale
collaborazione, di sussidiarietà ed adeguatezza e di incidenza
procedimentale del preminente interesse nazionale.
Violazione del principio dell'intesa come attuato dall'art. 1
della legge n. 443 del 2001 in quanto rappresentativo dei corretti
meccanismi procedimentali per il rispetto dei principi di leale
collaborazione nonchè di sussidiarietà ed adeguatezza per la
soddisfazione dei preminenti interessi nazionali coinvolgenti materie
di attribuzione regionale.
1. - Se è vero quanto affermato da Organi di Governo ed
Amministratori Pubblici sulla stampa, ossia che la Autostrada A/31 di
cui deve essere realizzato il tratto Trento-Piovene Rocchette è
stata effettivamente inclusa nel Programma delle infrastrutture e
degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da inserire nel Documento di programmazione
economico-finanziaria, lo Stato ha leso le competenze
costituzionalmente attribuite alla Provincia autonoma di Trento.
Quello che è certo è il fatto che la spa Autostrada
Brescia-Padova ha attivato la fase della progettazione e che corrono
voci ripetute e semi ufficiali sull'avvenuto inserimento dell'opera
nel Programma.
Il presente ricorso viene dunque proposto in quanto l'inserimento
della tratta autostradale Trento-Piovene Rocchette nel Programma
delle opere strategiche di cui all'art. 1 della legge n. 443 del
2001, che comporta nella sua prossima inevitabile realizzazione,
esclude la possibilità della Provincia autonoma di intervenire
efficacemente in futuro sulla scelta fondamentale dell'opera stessa.
In effetti, la possibilità di intervento della Provincia
autonoma sul progetto preliminare e peggio ancora sul progetto
definitivo può essere del tutto annullata. Ciò in quanto, il suo
eventuale dissenso riguardo perfino alla progettazione di massima
può essere superato attraverso il pur complesso procedimento
previsto dall'art. 3 del d.lgs. n. 190 del 2002, oggi sostituito
dall'art. 165 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163.
2. - Eppure, lo Stato e gli organismi da esso dipendenti hanno
sempre avuto certezza riguardo alle serie e gravi perplessità
sollevate dalla Provincia autonoma di Trento riguardo alla
realizzazione di una vera e propria autostrada che attraversi il suo
territorio in provenienza da Vicenza e che si immetta nell'Autostrada
del Brennero nella splendida Conca di Rovereto.
Gli atti di cui la Provincia autonoma di Trento è ora venuta a
conoscenza, a seguito della pubblicazione del bando di gara per la
progettazione del Tronco autostradale terminale,
Trento-Piovene-Rocchette, dimostrano, dunque, che è stato perseguito
un disegno preciso per superare del tutto illegittimamente la
prerogativa costituzionale della Provincia autonoma di partecipare a
pieno titolo, attraverso un'intesa, alla decisione sulla concessione
autostradale relativa al Tronco in parola.
Non solo; si è pure operato al fine di non evidenziare
l'illegittimo (ed eventuale) inserimento dell'opera in questione nel
Programma da sottoporre alla Conferenza delle Regioni e delle
Province Autonome, alla quale la Provincia autonoma di Trento sarebbe
stata necessariamente invitata a partecipare.
La omessa richiesta e la conseguente mancanza di intesa con la
Provincia di Trento riguardo alla individuazione della Tratta
autostradale Trento-Piovene Rocchette costituisce quindi violazione
delle attribuzioni costituzionali della Provincia stessa, come
richiamate nell'epigrafe del motivo.
In effetti, la situazione che si è creata di fatto è che la
realizzazione dell'opera considerata di preminente interesse
nazionale viene oggi consentita sulla base di una totale
cancellazione delle attribuzioni costituzionali della Provincia di
Trento, come se fosse tuttora previsto l'interesse nazionale come
limite alla legislazione regionale o delle province autonome.
Cancellazione che la giurisprudenza della Corte ha ampiamente
dichiarato da tempo incoerente con il quadro dei principi
costituzionali sull'autonomia regionale dopo la legge Cost. n. 3 del
2001 (confr. tra le tante, sent. 242 del 1997, sent. n. 303 del 2003,
sent. 339 del 2005) sostituendola con il criterio della leale
collaborazione che si realizza con lo strumento dell'intesa.
Deve essere inoltre stigmatizzato, non solo la omissione della
intesa, ma anche il procedimento contrario ad ogni criterio di leale
collaborazione seguito dallo Stato, attraverso i suoi organi, nelle
varie fasi del procedimento.
La patente violazione dei principi costituzionali richiamati e
della loro precisa interpretazione data dalla giurisprudenza
costituzionale esime dal dilungarsi sulle considerazioni di diritto
e, pertanto, si formulano le seguenti

P.Q.M.

Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, voglia:
dichiarare che non spetta allo Stato individuare ed inserire
- senza previa intesa con la Provincia autonoma di Trento - nel
Programma di cui all'art. l, comma 1, della legge 21 dicembre 2001,
n. 443, come modificato dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto
2002, n. 166 - opere di rilievo nazionale preminente da realizzare
sul territorio della Provincia Autonoma medesima;
accertare l'avvenuta violazione, come sopra prospettata, di
attribuzioni e competenze, costituzionalmente e statutariamente
assegnata alla Provincia autonoma ricorrente;
annullare conseguentemente - pro parte, nelle parti, cioè,
relative alla realizzazione della tratta finale (Trento-Piovene
Rocchette) dell'Autostrada Valdastico Nord della A/31 - gli atti in
epigrafe individuati, ossia, il Programma delle Infrastrutture
Strategiche predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti di concerto con i Ministri competenti per l'inserimento nel
7° Documento di programmazione economica e finanziaria, approvato dal
Consiglio dei Ministri nella riunione del 15 luglio 2009, delle
relative delibere n 51 del 26 giugno 2009 e 52 del 15 luglio 2009
nonchè del parer in data 27 gennaio 2010 della Conferenza delle
Regioni autonome e di tutti gli atti del procedimento.
Roma, addì 23 aprile 2010

Avv. Pedrazzoli - Prof. Avv. Chiappetti