1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 31-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 ottobre 2000
Ordinanza emessa il 25 ottobre 2000 dalla Corte dei conti sez. giur. per la Regione Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Castignani Lanfranco contro I.N.P.D.A.P. ed altri Corte dei conti - Giudizi in materia di pensioni - Fase cautelare - Attribuzione alla Corte dei conti in composizione collegiale anziche' monocratica - Ingiustificata deroga al principio del giudice monocratico in materia pensionistica introdotto dalla legge n. 205/2000 - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione (estensibili all'amministrazione della giustizia). - Legge 21 luglio 2000, n. 205, art. 5, comma 1, ultima parte. - Costituzione, artt. 3 e 97. (001C0083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 31-1-2001)

LA CORTE DEI CONTI

Ha emesso la seguente ordinanza sull'istanza di provvedimento
cautelare ed urgente avanzata con il ricorso iscritto al
n. 020077/004408 Pensioni militari, proposto da Castignani
Lanfranco, classe 1932, rappresentato e difeso dagli avv. Leonardo
e Paola Petix del Foro di Bologna, avverso la nota-provvedimento
n. 42453 del 28 marzo 2000 dell'I.N.P.D.A.P. sede di Bologna.
Uditi, nella camera di consiglio del 25 ottobre 2000 e con
l'assistenza del segretario signora Laura Cannas, il relatore
consigliere Luigi Di Murro, l'avv. Giuseppe Petix delegato
dall'avv. Leonardo Petix per il ricorrente nonchè il dott. Renato
Campisi in rappresentanza dell'Amministrazione del Tesoro. Non
rappresentata l'Amministrazione della Difesa. Visto il
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19. Visto l'atto
introduttivo del giudizio.
Visti gli altri atti e i documenti della causa.
P r e m e s s o
Con ricorso presentato in data 19 maggio 2000 il Col. E.I. in
congedo Castignani Lanfranco, nato in Ancona il 25 dicembre 1932,
ha impugnato la nota-provvedimento n. 42453 del 28 marzo 2000
dell'I.N.P.D.A.P. di Bologna avente ad oggetto "Recupero credito
erariale di L. 19.057.820 su pensione iscrizione n. 10198950
intestata al sig. Castignani Lanfranco". Risulta dagli atti che
il ricorrente, già ufficiale in servizio nell'E.I., è stato
collocato nella posizione di ausiliaria con il grado di colonnello
a decorrere dal 26 dicembre 1988 fino al 26 dicembre 1996 per
passaggio nella posizione di Riserva: in occasione di detto
passaggio l'Amministrazione della difesa ha predisposto il relativo
decreto di pensione n. 712/1997 dall'applicazione del quale sarebbe
scaturito, a detta dell'I.N.P.D.A.P. di Bologna, un debito del
ricorrente nei confronti dell'erario di L 19.057.820 per somme
asseritamente percepite in misura maggiore del dovuto. Da tale
accertamento è derivato il provvedimento gravato comportante una
ritenuta mensile sulla pensione spettante al ricorrente pari a L.
1.320.070 dal 1o marzo 2000, con gravi conseguenze sul tenore di
vita dell'interessato. La difesa del ricorrente afferma,
allegando giurisprudenza della Corte dei conti confermante il
proprio assunto, che l'addebito per i maggiori assegni corrisposti
dal 26 dicembre 1988 al 26 dicembre 1997 per la predetta somma
complessiva di L. 19 milioni circa è palesemente illegittimo sia
per erronea applicazione della circolare n. 72/1987 del Ministero
del tesoro - Ragioneria generale dello Stato - alle date delle
quattro "Riliquidazioni dell'indennità di impiego operativo
pensionabile" ed alla data della "Riliquidazione dell'indennità di
parziale omogeneizzazione pensionabile" del decreto di pensione,
sia per violazione ed erronea applicazione dell'art. 206 del testo
unico n. 1092 del 1973, sia per difetto di motivazione. In
sintesi, secondo il ricorrente, il presunto debito è conseguenza
della errata assimilazione delle indennità predette (di impiego
operativo pensionabile e di parziale omogeneizzazione pensionabile)
alla "pensione base" per cui alle varizioni migliorative assentite
dall'ordinamento durante il periodo di collocamento in ausiliaria
relativamente alle sole predette indennità, l'Amministrazione del
tesoro avrebbe fatto corrispondere una rideterminazione della
pensione spettante con conseguente assorbimento dei benefici
correlati alle perequazioni automatiche delle pensioni. Quanto
alla violazione ed erronea applicazione dell'art. 206 del testo
unico n. 1092/1973 ed al difetto di motivazione, l'Amministrazione
non ha tenuto conto della buona fede del percepiente che non ha
concorso in alcun modo, con comportamenti dolosi, alla affermata
maggiore liquidazione, risultando quindi comunque irripetibili le
somme corrisposte, essendo peraltro illegittima la motivazione
dell'atto gravato nella parte in cui richiama l'art. 2033 del
codice civile che non può essere applicato se non si prova il
fatto doloso dell'interessato. Conclusivamente il difensore
chiede l'accoglimento del gravame con declaratoria del diritto del
ricorrente a mantenere tutte le perequazioni maturate prima e
durante il periodo 1o luglio 1989 - 1o luglio 1990, da attribuire
con le modalità previste dalle leggi n. 177/1976 e n. 730/1983
(art. 21) con conseguente diritto alla restrizione di quanto
trattenuto ed al ripristino della pensione quale corrisposta fino
al mese di maggio 1997, con interessi e rivalutazione monetaria
sulle somme che risulteranno dovute, oltre alla restituzione della
somma di L. 5.153.190, erroneamente trattenuta, dovuta al
ricorrente a titolo di indennità di ausiliaria sulla tredicesima
mensilità, anche questa maggiorata da rivalutazione monetaria ed
interessi legali. In via d'urgenza, chiede che questa sezione,
valutato il fumus boni iuris ed il danno grave ed irreparabile che
il ricorrente subisce per effetto della decurtazione della
pensione, disponga la sospensione dell'efficacia del provvedimento
impugnato. L'I.N.P.D.A.P. di Bologna si è costituita in data
28 settembre 2000 depositando documentata memoria difensiva con la
quale conferma la totale legittimità del proprio operato, conforme
alle istruzioni ministeriali, ed afferma che nella fattispecie non
è applicabile l'art. 206 del testo unico n. 1092 del 1973
vertendosi in tema di trattamenti pensionistici provvisori, non
rilevando poi, per ciò che concerne l'applicabilità dell'art.
2033 del codice civile, l'elemento psicologico della buona fede.
L'Amministrazione si sofferma poi sulla inapplicabilità
congiunta della legge n. 231/1990 e della perequazione automatica
intervenuta nel periodo 1988/1990, anche per la evidente disparità
di trattamento conseguente al fatto che i soggetti collocati in
quiescenza nel periodo 1988/1990 avrebbero un trattamento
pensionistico superiore a quello spettante ai soggetti rimasti in
servizio fino al 31 dicembre 1990. Quanto al danno grave, lo
stesso deve essere escluso considerato sia il minor carico fiscale
conseguente all'effettuato recupero, peraltro concordato con il
ricorrente in misura inferiore a quella indicata nel ricorso, sia
l'importo netto della pensione pur dopo l'effettuazione delle
ritenute in argomento. Conclusivamente chiede il rigetto del
ricorso e, in sede cautelare, la reiezione dell'istanza di
sospensione dell'efficacia del provvedimento gravato. Si dà
atto che le parti sono state liberamente interrogate dal giudice e
che il tentativo di conciliazione è stato infruttuosamente
esperito.
C o n s i d e r a t o
La legge 21 luglio 2000 n. 205, recante disposizioni in materia
di giustizia amministrativa, ha arrecato salienti innovazioni in
tema di processo pensionistico, lasciando peraltro immutato il
previgente rito concernente il processo contabile. In
particolare va rilevata la istituzione del giudice unico delle
pensioni sulla falsariga di quanto già disposto in materia di
processo ordinario con il decreto legislativo 19 febbraio 1998
n. 51, istituente il giudice unico di primo grado. Alla
modifica dell'organo giudicante di primo grado, divenuto
monocretico in luogo di quello collegiale previsto dall'art. 6
della legge 14 gennaio 1994 n. 19 di conversione in legge del
decreto legge 15 novembre 1993 n. 453, si accompagna una notevole
riforma per ciò che concerne il rito. Iniziando dalla composizione
dell'organo giudicante, il primo comma dell'art. 5 della legge
n. 205 del 2000 dispone che, in materia di ricorsi pensionistici
civili, militari e di guerra la Corte dei conti giudica in
composizione monocratica, attraverso un magistrato assegnato alla
sezione giurisdizionale regionale competente per territorio, in
funzione di giudice unico. Il comma prosegue precisando che in
sede cautelare la corte giudica sempre in composizione collegiale.
Questa sezione non può non applicare siffatta disposizione
legislativa, ma è indotta a meditare sulla compatibilità della
stessa con l'ordinamento generale e, soprattutto, con i principi
affermati dagli artt. 97 e 3 della Costituzione. Invero, la
disposizione introdotta con la legge n. 205 del 2000 appare ictu
oculi confliggere con i principi contenuti nell'art. 97 della
Costituzione, sia con quelli espressi sia con quelli implicitamente
ritenuti - dalla nutrita giurisprudenza costituzionale al riguardo
- sottesi alla formulazione letterale oltre che con i principi di
cui all'art. 3 della Carta fondamentale. Giova premettere che
sono diversi i procedimenti cautelari legislativamente previsti ed
in particolare vi è quello in materia civile, quello in tema di
sequestro conservativo ante causam per i processi contabili in
materia di responsabilità per danni all'erario e, con le nuove
disposizioni contenute nella legge in argomento, il procedimento
cautelare innanzi al Tribunale amministrativo regionale
disciplinato dall'art. 3 della legge n. 205/2000 nonchè i "giudizi
in sede cautelare in materia di ricorsi pensionistici, civili,
militari e di guerra". In materia civile i provvedimenti
cautelari sono adottati da un organo monocratico, il che consente
il reclamo avverso la decisione di primo grado (artt. 699-bis e ss.
C.p.c.) ed un procedimento analogo è stato introdotto, dalla
richiamata legge n. 19 del 1994, in tema di sequestri cautelari
ante causam. In entrambe le sedi cautelari la cognizione
sommaria del fumus boni iuris e del periculum in mora è quindi
affidata ad un giudice monocratico con possibilità di reclamo al
collegio avverso la decisione adottata da questi. Per quanto
concerne, invece, il processo cautelare innanzi al tribunale
amministrativo regionale ed al Consiglio di Stato, nulla è
innovato per ciò che concerne la composizione dell'organo
giudicante che resta collegiale, ma con il secondo comma dell'art.
3 della legge n. 205/2000 è stata legislativamente prevista anche
la fase della impugnazione delle ordinanze dei tribunali
amministrativi regionali che, è bene puntualizzarlo, non possono
più essere "immotivate" ovvero sommariamente motivate con
l'apodittica affermazione della sussistenza o meno dei requisiti
prescritti dall'ordinamento ma, secondo quanto dispone l'ultima
parte del settimo comma dell'art. 21 della legge n. 1034 del 1971
introdotto con il primo comma dell'art. 3 della legge n. 205/2000,
l'ordinanza cautelare motiva in ordine alla valutazione del
pregiudizio allegato, ed indica i profili che, ad un sommario
esame, inducono a una ragionevole previsione sull'esito del
ricorso. Infine, per quanto attiene al procedimento cautelare
in materia pensionistica, l'unica disposizione dettata dal
legislatore concerne la mera composizione dell'organo giudicante,
nulla dicendosi per quanto concerne lo svolgimento di detto
procedimento. Va da sè che ad esso non torna applicabile, per
la specialità della materia trattata che non soffre di
interpretazioni ed applicazioni estensive l'art. 5 del
decreto-legge n. 453/1993, convertito con modificazioni, nella
legge n. 19 del 1994 che detta norme in materia di sequestro
conservativo nel giudizio di responsabilità. Neppure possono
essere applicati gli artt. 669-bis e ss. del codice di rito,
astrattamente richiamati dal rinvio dinamico contenuto nell'art. 26
del regolamento n. 1038 del 1933, in quanto la procedura in essi
puntualmente disciplinata prevede l'intervento del giudice
monocratico (anche prima della istituzione del "giudice unico" in
materia civile) e la possibilità del reclamo al collegio. Nè
possono, infine, essere applicate le nuove disposizioni dettate dal
legislatore del 2000 in materia di processo cautelare
amministrativo sia per la specialità che non ne consentirebbe
un'applicazione estensiva sia perchè trattasi di norma non
espressamente resa applicabile anche al giudizio innanzi alla Corte
dei conti, come invece fatto dal medesimo legislatore in materia di
decisioni in forma semplificata e di perenzione dei ricorsi
ultradecennali, sia per considerazioni legate alla funzionalità
stessa del processo pensionistico il quale non prevede, expressis
verbis, la possibilità di appello nei confronti delle ordinanze
del giudice di primo grado sulla domanda di sospensione dell'atto
impugnato. Peraltro un'affermazione di segno diametralmente
opposto era già stata resa dalla sezione I centrale di appello con
ordinanza n. 68/A/Ord. del 19 settembre 1995 secondo la quale, nel
giudizio pensionistico, alla luce del vigente ordinamento in
materia di appello - quale risulta dopo l'emanazione dei
decreti-legge n. 718 del 1994 e nn. 47 e 131 del 1995 - è
ammissibile la richiesta di riesame delle ordinanze rese dalle
sezioni giurisdizionali regionali di primo grado sulla domanda di
sospensione dell'atto impugnato, nei cui confronti sono competenti
gli organi di appello. Sostenne invero la sezione che, mentre
nel sistema anteriore ai ricordati provvedimenti legislativi
d'urgenza la tutela cautelare in materia pensionistica - anch'essa
non espressamente prevista da disposizione normativa, bensì creata
dalla giurisprudenza della Corte dei conti - si esauriva di fronte
allo stesso giudice competente a pronunciarsi nel merito in unico
grado, la previsione del doppio grado di giurisdizione sul merito
(sia esso pieno o limitato a specifiche ipotesi) determina
l'esigenza di verificare se la mancanza di espresse previsioni
normative sulla fase cautelare possa intendersi nome preclusiva di
un riesame dell'istanza di sospensione, e, ammesso tale riesame, se
questo possa rientrare nella competenza dello stesso giudice di
primo grado, mediante lo strumento della reiterabilità
dell'istanza, ovvero segua il regime previsto per l'appello delle
pronunce decisorie del merito. Per considerazioni legate alla
dinamica processuale in materia amministrativa e connesse all'art.
24 della Costituzione in tema di valorizzazione del principio della
difesa, e per la confliggenza anche con il principio di parità di
trattamento di situazioni analoghe, quel giudice è pervenuto alla
conclusione sopra esposta. Si tratta, comunque e per espressa
ammissione dei giudicanti, di una creazione "pretoria", non
supportata dallo specifico ordinamento vigente nella materia per la
quale questa Corte dei conti ha giurisdizione esclusiva. Deve
quindi chiedersi se siffatta creazione possa essere ritenuta ancora
attuale in presenza di una rivoluzione copernicana quale la
istituzione del giudice unico delle pensioni in composizione
monocratica. Infatti l'eventuale rigetto, con decisione
collegiale, dell'istanza di provvedimento cautelare, può
comportare (in applicazione analogica dell'art. 3 della legge
n. 205/2000, ma allora dovrebbe chiedersi anche quale debba essere
l'estensione della motivazione dell'ordinanza) l'impugnazione del
rigetto medesimo dinanzi alle sezioni d'appello la cui decisione,
in ipotesi favorevole al ricorrente, potrebbe poi essere messa nel
nulla dalla sentenza di rigetto, nel merito, del giudice
monocratico. A tale sentenza potrebbe quindi far seguito l'appello
nel merito con contestuale istanza di sospensione dell'efficacia
della sentenza gravata per giungersi, infine, alla sentenza
definitiva di secondo grado; il tutto non prendendo in
considerazione i possibili reclami proponibili con ricorsi in
rievocazione delle sentenze emesse. La farraginosità di tale
sistema sembra confliggere in pieno con la volontà, chiramente
espressa dal legislatore, di snellire l'iter processuale, e prova
ne è, se mai occorresse, l'art. 9 della legge n. 205 in discorso
relativo alle decisioni in forma semplificata e perenzione dei
ricorsi ultradecennali, norma dettata specificamente per i giudizi
amministrativi ma applicabile, sia pure con gli adattamenti resi
necessari dalla diversa composizione dell'organo giudicante, anche
ai giudizi pensionistici per l'espresso rinvio contenuto nel comma
3 del medesimo articolo. Ma quand'anche dovesse ritenersi
inapplicabile la disposizione relativa all'appello proponibile
avverso le ordinanze cautelari, oltre all'evidente carenza di
difesa conseguente all'omessa previsione dell'appello o del reclamo
avverso le ordinanze cautelari, resta pur sempre la incongruità
del sistema che vede il collegio investito della sommaria
delibazione della causa ai soli fini della concessione o meno del
provvedimento cautelare, mentre la decisione definitiva nel merito
della causa stessa è affidata ad un giudice monocratico. Nè
può esser sottaciuta la evidente posizione di "sudditanza" del
giudice monocratico, investito del merito della questione dedotta
in giudizio (il quale peraltro potrebbe non aver partecipato alla
camera di consiglio nella quale è stato adottato il provvedimento
collegiale ovvero potrebbe avervi partecipato esprimendo un
giudizio opposto a quello cui è pervenuta la maggioranza del
collegio), rispetto alle decisioni dell'organo collegiale che con
l'adozione del provvedimento cautelare si è pronunciato non solo
sul periculum bensì anche sulla sussistenza o meno del fumus boni
iuris.
Tale incongruità contrasta con i principi di buon andamento e di
imparzialità dell'amministrazione (nella quale deve essere
compresa anche l'amministrazione della giustizia in tutte le sue
articolazioni) anche per la significativa valenza che potrebbe
avere la decisione di secondo grado in materia cautelare nei
confronti dell'emanando giudizio di merito di primo grado da
rendersi dal giudice unico in composizione monocratica e, per
motivazioni esattamente sovrapponibili a quelle esplicitate dalla
sezione I d'appello con la richiesta ordinanza, determina anche una
situazione di vistoso squilibrio rispetto alla tutela accordata nel
processo cautelare civile. Con l'abrogazione della previsione
legislativa della collegialità in sede cautelare, tornerebbe
invece in tutta evidenza la figura del giudice monocratico
espressamente voluta dal legislatore con la istituzione del giudice
unico delle pensioni e potrebbero quindi essere ritenute
applicabili, in virtù del rinvio contenuto nell'art. 26 del
regolamento dei giudici innanzi alla Corte dei conti, le
disposizioni contenute negli artt. 669-bis e seguenti del codice di
rito le quali, peraltro, disegnano un procedimento del tutto
analogo a quello dettato dal legislatore del 1993 in materia di
sequestri conservativi ante causam. Trattandosi di disposizione
relativa alla composizione dell'organo giudicante, si può ritenere
che la questione di incostituzionalità di tale norma può essere
ritenuta e sollevata, anche d'ufficio, dal collegio giudicante in
occasione della prima trattazione, in camera di consiglio, di una
istanza di provvedimento cautelare. La questione è certamente
rilevante ai fini del decidere, sia pure ai limitati fini
cautelari, in quanto l'accertamento della legittima composizione
dell'organo giudicante è certamente il primo ed imprescindibile
compito di detto organo le cui statuizioni non possono non essere
travolte dalla declaratoria di illegittimità costituzionale delle
disposizioni legislative che regolano tale composizione.

P. Q. M.
Visto l'art. 5 della legge 21 luglio 2000, n. 205, nonchè gli
artt. 420, 421, 429, 430 e 431 del codice di procedura civile;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini del
decidere in ordine alla domanda di sospensione dell'efficacia
dell'atto impugnato, la questione di illegittimità costituzionale
dell'ultima parte del comma 1 dell'art. 5 della legge 21 luglio
2000, n. 205, laddove prevede che in sede cautelare la Corte
giudica sempre in composizione collegiale; Dispone che, sospeso
il giudizio in corso, gli atti siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la soluzione della predetta questione;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera e del Senato della Repubblica. Così provveduto in
Bologna, nella camera di consiglio del 25 ottobre 2000.
Il Presidente: De Maria
01C0083