1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 maggio 1991
N. 23 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 maggio 1991 (del commissario dello Stato per la regione Sicilia) Sanita' pubblica - Norme in materia di personale delle uu.ss.ll. - Inquadramento in una determinata qualifica mediante concorso riservato al personale di ruolo in possesso del prescritto titolo professionale - Inquadramento in ruolo, mediante selezione per titoli, di personale appartenente al secondo e quarto livello che abbia prestato servizio in posizione di precariato per almeno sei mesi nel biennio 1989-90 - Immissione in ruolo del personale proveniente dagli enti locali e da istituti mutualistici in profili professionali superiori rispetto a quelli indicati nella tabella di equiparazione - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Altro motivo di illegittimita': comunicazione dell'approvazione del disegno di legge al commissario dello Stato oltre il prescritto termine di tre giorni - Critica, in proposito, alla pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 365/1990) circa gli effetti di tale inosservanza. (Legge regione Sicilia 1-2 maggio 1991). (Cost., art. 97; statuto speciale regione Sicilia, artt. 17, lettere b) e c), 28 e 29). (091C0640) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta n. 370 del 1º-2
maggio 1991, ha approvato il disegno di legge n. 745, 418, 539, 589,
628 e 701/A dal titolo "Norme in materia di personale delle unità
sanitarie locali", comunicato a questo commissariato dello Stato il
successivo 6 maggio 1991.
Con il predetto disegno di legge, il legislatore regionale prevede
una serie di interventi a favore del personale in servizio nelle
unità sanitarie locali della Sicilia, ora finalizzato alla
modificazione del profilo professionale rivestito ora alla
acquisizione di specifiche professionalità nonchè alla definizione
di situazioni di precario (o alla integrazione delle tabelle di
equiparazione già contenute nella legge regionale n. 34/1987).
Tale intervento nella materia dello stato giuridico del personale
delle unità sanitarie locali desta non poche perplessità sul piano
della legittimità costituzionale.
Giova rilevare infatti, preliminarmente, che la competenza
legislativa della Regione in subiecta materia deriva dall'art. 47,
della legge n. 833, del 23 dicembre 1978, istitutiva del servizio
sanitario nazionale, che, nel delegare al Governo la predisposizione
di provvedimenti intesi a disciplinare in maniera uniforme, per tutto
il territorio nazionale, la materia dello stato giuridico del
personale in questione, affida - al quarto comma - alle regioni il
potere di "emanare norme per la loro attuazione", in relazione alla
rispettiva competenza legislativa.
Per la regione siciliana, l'art. 17, lett. b) e c), dello statuto
speciale nel prevedere l'esercizio della potestà legislativa,
cosiddetta concorrente, "entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato" nel settore
della sanità, ne circoscrive, dunque, l'ambito entro i confini
ristretti della mera attuazione delle disposizioni statali per quanto
attiene il personale di cui trattasi.
Queste ultime disposizioni sono contenute prevalentemente nel
decreto legislativo delegato (d.P.R. n.761 del 20 dicembre 1979), che
ha individuato puntualmente i meccanismi e le regole che informano la
gestione del personale del servizio sanitario nazionale il quale,
benchè inserito in ruoli nominativi a livello regionale, viene ad
essere considerato unitariamente.
Tale uniformità, sia nella fase dell'accesso alle carriere e alle
singole qualifiche, sia nel corso della progressione nelle carriere
medesime corrisponde al duplice generale interesse dello Stato di
assicurare omogeneità di trattamento del personale sanitario -
rendendone peraltro così attuabile la mobilità anche extraregionale
- ma, in definitiva per garantire attraverso professionalità
omogenee l'uniformità delle condizioni e garanzie della salute su
tutto il territorio nazionale.
Invero, dalle disposizioni regionali qui in esame non sembra
emergere un risultato "attuativo" delle previsioni statali nella
materia, atteso che esse sembrano tendere, invece, alla realizzazione
di interessi confliggenti con i principi ricavabili dalla
legislazione nazionale e in pari tempo rivolti essenzialmente ad
assicurare il perseguimento di scopi particolaristici, attraverso
modalità non consentite dalla legislazione statale di riferimento
per le singole fattispecie assunte ad oggetto delle disposizioni
medesime.
Passando ora ad una disamina delle singole previsioni, si rileva
anzitutto che il meccanismo dell'inquadramento in una determinata
qualifica mediante concorso riservato al personale di ruolo in
possesso del prescritto titolo professionale e/o di studio,
contemplato negli artt. 1, 2, 4 e 7, si pone nettamente in contrasto
con la normativa generale delle assunzioni mediante pubblico
concorso, garantite dagli artt. 51 e 97 della Costituzione, e dettata
nella specie dall'art. 12 del d.P.R. n. 761/1979 e dal relativo
decreto del Ministero della sanità 30 gennaio 1982.
Vero è che lo stesso d.P.R. n. 761/1979 nonchè la legge n.
207/1985 prevedono la possibilità di espletamento di concorsi
riservati; ma entrambe le ipotesi non sono conferenti con le
fattispecie ora prese in considerazione dal legislatore regionale,
atteso che non si tratta del personale precario, colà previsto,
bensì di personale già inserito nei ruoli delle unità sanitarie
locali, cui viene solo chiesto di essere in possesso di un
determinato titolo professionale senza fare riferimento nemmeno ad
altri requisiti quali, per esempio, le mansioni svolte oppure
l'anzianità di servizio.
Altro modo di superare le disposizioni statali si ravvisa
nell'art. 8 del disegno di legge in questione, laddove è previsto
l'inquadramento in ruolo di personale appartenente al secondo e
quarto livello, che abbia prestato servizio in posizione di
precariato per un limitato periodo di tempo (almeno sei mesi nel
biennio 1989-1990), sempre mediante selezione riservata, per titoli,
e prescindendo dall'iscrizione nelle liste di collocamento.
L'illegittimità costituzionale della norma in considerazione
risulta determinata, intanto, dalla circostanza che l'inquadramento
del personale in questione non sembra rispondere ad effettive
esigenze di servizio dell'Amministrazione, tant'è che ne viene
previsto il mantenimento, anche in soprannumero (art. 8, terzo
comma), violando così il principio del buon andamento, di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Ma la violazione, che questa disposizione realizza, è quella che
deriva dalla stessa previsione dell'inquadramento in ruolo, a
domanda, prescindendosi dall'iscrizione nelle liste di collocamento.
Al riguardo, può ben osservarsi che mentre la regione siciliana
non ha la potestà legislativa per definire nel modo prescritto (con
l'inquadramento) la posizione dei precari che hanno prestato servizio
nelle u.s.l. nel biennio 1989/1990, l'avere previsto l'esclusione del
requisito dell'iscrizione nelle liste di collocamento estromette di
fatto il procedimento dettato per le assunzioni nel pubblico impiego
- settore sanità compreso e relativamente ai primi quattro livelli
funzionali - con i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri
n. 392/1987 e del 27 dicembre 1988, in attuazione dell'art. 16 della
legge n. 56 del 28 febbraio 1987.
Gli articoli 5, 9 e 10 del disegno di legge, benchè riguardino
destinatari che rivestono posizioni giuridiche diverse, possono
essere esaminati congiuntamente poichè utilizzano lo stesso tipo di
provvedimento ai fini dell'inserimento del personale nei profili
professionali di cui agli stessi articoli, ma sempre in contrasto con
le puntuali definizioni contenute nella legislazione statale e
segnatamente nelle tabelle di equiparazione allegate al d.P.R. n.
761/1979.
In particolare, con gli artt. 5 e 10 viene previsto
l'inquadramento di personale proveniente rispettivamente dagli enti
locali e da istituti mutualistici in profili professionali superiori
rispetto a quelli indicati nelle cennate tabelle di equiparazione;
l'art. 9 formula, invece, una equiparazione non prevista in sede
nazionale, determinando così una possibile difformità rispetto ad
analoghe figure professionali nel rimanente territorio nazionale.
Non ci si può esimere, ancora dal censurare pure l'art. 11, che
prospetta l'applicazione agli assistenti amministrativi ancorchè
siano in possesso di diploma di scuola media superiore e di una
anzianità nella qualifica di appartenenza di cinque anni, del
"beneficio" dell'inquadramento nella qualifica di collaboratore
direttivo - per la quale, in via normale è richiesta la laurea - in
applicazione di un accordo nazionale unico del 1979, che faceva
riferimento ad un'epoca, il 1º marzo 1978, in cui il servizio
sanitario nazionale e la relativa disciplina del personale non
esistevano ancora.
Parimenti censurabili, dal punto di vista della legittimità
costituzionale, si ritengono, ancora, gli artt. 12 e 13 che prevedono
la istituzione di posti della qualifica intermedia mediante
trasformazione di quella iniziale, rispettivamente per i profili dei
medici e degli psicologi dei consultori familiari. Tale
trasformazione, che comprende la totalità dei posti in questione,
pare non tenere conto delle indicazioni contenute negli artt. 78 e 8
del d.P.R. n. 384/1990, che autorizzano le regioni ad operare
unicamente la detta trasformazione, peraltro entro ben definiti
limiti percentuali, e non anche a prevedere la relativa copertura dei
posti risultanti, la cui disciplina è invece demandata al Ministero
della Sanità.
Da quanto testè esposto, la previsione del concorso "riservato"
agli assistenti medici ed ai collaboratori psicologi in servizio
presso le strutture in questione, oltre alle già esposte censure di
carattere generale, relativamente alla procedura in questione
(concorso riservato) si connota come un'ulteriore ingerenza del
legislatore regionale in un ambito che gli è estraneo.
Non può, infine, omettersi dal rilevare che pure le disposizioni
contenute nell'art. 6 danno modo di formulare rilievi sul piano della
legittimità costituzionale, atteso che la regione siciliana, sulla
base di analoga disciplina statale (legge n. 243 del 3 giugno 1980),
autorizza la istituzione di corsi speciali per infermieri
professionali, riservati agli operatori professionali di seconda
categoria (infermieri generici), che abbiano prestato servizio
continuativo per un periodo non inferiore a quattro anni.
Da un raffronto tra le disposizioni statale e regionale sopra
riferite, non può farsi a meno di rilevare che mentre la legge n.
243/1980 contiene una efficacia limitata nel tempo e in via
straordinaria e ciò riveste particolare valenza sia in relazione al
regime delle ammissioni (quale si delinea per l'esclusione dell'esame
colloquio, in determinati casi) sia per l'articolazione dei corsi
stessi su "particolari piani di studio" (per le singole pregresse
esperienze abilitative e lavorative degli allievi), il legislatore
regionale, invece, assume gli stessi criteri per prevedere lo
svolgimento di detti corsi "a regime", consentendo agli infermieri
generici una via privilegiata, rispetto agli esterni, per l'accesso
alla qualifica immediatamente superiore.
Vero è che la stessa regione siciliana, con la legge regionale n.
22 del 1978, istitutiva di scuole di formazione professionale per
personale sanitario non medico, aveva previsto (art. 19 della legge
regionale 22/1/978) particolari agevolazioni per l'ammissione a detti
corsi degli infermieri generici già in servizio, ma è altrettanto
vero che la successiva legge statale n. 243 del 1980 aveva inteso
razionalizzare e porre anche un limite temporale, oltre che di
perseguibilità, a certi sistemi di conseguimento "straordinario"
della professionalità, anche se riferiti ad una categoria di
personale (i generici, appunto) ormai in esaurimento.
Tutte queste considerazioni, in esame con quella, non meno
rilevante, ad avviso del ricorrente, della possibilità di
adeguamento degli organici "in relazione al numero degli abilitati",
oltre che con la normativa statale di settore, configurano un netto
contrasto anche, e forse soprattutto, con quei principi di
ragionevolezza e di non arbitrarietà che stanno alla base del "buon
andamento" nell'attività della Pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Sulla base di quanto precede, non può a questo punto farsi a meno
di porre mente alle conseguenze che deriverebbero presumibilmente
dall'attuazione delle disposizioni contenute nella legge regionale
testè approvata e che consistono in un inevitabile accrescimento
delle dotazioni organiche ai vari livelli - a causa delle
disponibilità che si verificherebbero nei profili di provenienza dei
dipendenti transitati alle qualifiche superiori, per esempio -
determinandosi, al contempo, una lievitazione della spesa sostenuta
per il personale; e tutto questo proprio in un momento in cui le
tendenze della legislazione nazionale, in vigore e in itinere, si
rivolgono verso tutt'altra direzione.
Le sopra esposte motivazioni in ordine alla illegittimità del
provvedimento di cui trattasi, con riferimento ai parametri
legislativi che limitano, in questa materia forse più che in ogni
altra, la potestà di intervento del legislatore regionale, trovano
del resto conforto ed autorevole sostegno, nella ricorrente e
consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte nella materia, che
ha contribuito a delimitarne i confini in maniera talmente netta e
precisa che si ritiene davvero superfluo, e quasi irriguardoso,
richiamarla in questa sede.
Ma questo, ancora, induce a rafforzare la tesi sostenuta con il
presente gravame riguardo alla totale incostituzionalità
dell'articolato che ora viene sottoposto al giudizio di codesto
Consesso, articolato che, in relazione ai contenuti ed alla finalità
perseguita, si ritiene assumere piuttosto i connotati di una
"classica" legge di fine legislatura, una.. .. .. zattera lanciata in
mezzo alla procella della disoccupazione, giovanile in particolare,
su cui s'imbarca chiunque, con l'aiuto di chiunque.. .. ..
Non per nulla, difatti, in Assemblea (si vedano al riguardo i
resoconti parlamentari anche perchè non vogliamo appropriarci di..
.. .. materia altrui), un deputato ha proposto, dalla tribuna
parlamentare, di immettere, nel ruolo del personale dipendente delle
uu.ss.ll., anche "i degenti" (sì, proprio questi³) che abbiano avuto
la ventura (la fortuna) di essere ricoverati in un ospedale delle
uu.ss.ll. siciliane, per un periodo di almeno 180 giorni in un
quinquennio, pure se discontinuamente.. .. ..
Queste considerazioni - che possono sembrar fuori di luogo in un
ricorso a codesta ecc.ma Corte, cui comunque e sempre si porta la
massima deferenza e il doveroso rispetto - si espongono qui soltanto
per far conoscere a codesta ecc.ma Corte il clima e le temperie in
cui questo disegno di legge - che doverosamente non si poteva non
impugnare - è nato, tra una ridda di emendamenti, votazioni ed
interminabili discussioni.
La "dequalificazione" del servizio sanitario nazionale, che è
sotto gli occhi, anche disattenti, di tutti, così certamente non
diminuisce, proprio quando si tenta, in sede nazionale, di
migliorarlo, di renderlo funzionale quasi come il servizio reso dai
privati e dagli altri Stati europei.
Sicuramente un provvedimento che ha come unico scopo - sembra
almeno - quello di "favorire" il personale, di svariate qualifiche e
funzioni (i diritti e gli interessi legittimi di questa fascia di
lavoratori non si vogliono qui assolutamente disattendere; non è
questa la sede), trascurando il "pubblico", la salute pubblica nel
caso. Se le retribuzioni - ed è questo, in ultima analisi, il fine
precipuo di provvedimenti legislativi del genere - si ritengono
inadeguate, insufficienti, si provveda allora ad aumentarle
deliberatamente ove possibile, senza ricorrere ad "espedienti" del
genere attribuendo, o facendo conseguire, a dipendenti del S.S.N.
siciliano qualifiche e funzioni cui si può pervenire con ben altre
selezioni e titoli, in conformità al disposto dell'art. 97 della
Costituzione e violando anche il principio di uguaglianza (art. 3
della Costituzione); senza dire che, così operandosi, si dilatano a
dismisura - come già detto - e gli organici e la spesa pubblica e
non si consente ai giovani, specie in cerca di prima occupazione, di
poter partecipare a concorsi pubblici (dalla terza qualifica
funzionale in poi, in Sicilia). E ciò proprio quando lo Stato
nazionale ha ridotto i fondi alle Regioni per il S.S.N., ponendosi,
pertanto, anche da questo versante, la legge, in contrasto con le
norme nazionali di riforma e di principio.
Questa legge (almeno, sommessamente, così sembra) non è il
deliberato di un Parlamento pienamente responsabile. Un Parlamento
dimostratosi, nelle sue ultime ore di vita, per ammissione di
numerosi suoi stessi componenti, prigioniero di se stesso e della
realtà siciliana, che non ha saputo (voluto?), per tempo, governare.
Senza che, perciò, si possa (o si voglia) mancare di riguardo ad una
istituzione in cui i siciliani, nonostante tutto, continuano a
credere e in cui tornano a sperare con la nuova legislatura di
giugno.
"Prima che il gallo canti" di Cesare Pavese e "Ultimo venne il
corvo" di Italo Calvino ci danno modo di introdurre un ulteriore
motivo di gravame, in rito; l'ultimo.
E ciò invertendo quello che è il normale ordine di esposizione
nei ricorsi.
Si solleva, in rito, l'eccezione di tardiva "comunicazione" e
perciò di tardività dell'impugnato d.d.l.
Tale comunicazione è difatti avvenuta il 6 maggio 1991 (dopo le
14), che è il quarto (4º) giorno dall'approvazione del d.d.l. da
parte dell'a.r.s.; addirittura il quinto giorno se si fa riferimento
al verbale dell'ultima seduta dell'assemblea regionale (la 370a
seduta), che porta la data del 1º maggio, anche se la stessa si è
chiusa alle ore 8,45 del 2 successivo, dopo oltre 23 ore di
ininterrotti lavori assembleari. Si precisa peraltro che il d.d.l. in
questione è stato approvato nella ultima parte dell'ultima seduta
legislativa, nelle prime ore del 2 maggio. Si precisa altresì che il
giorno precedente a quello della comunicazione era festivo (domenica,
5 maggio).
Già con altro ricorso commissariale (notificato il 12 aprile
1990), lo scrivente aveva sollevato dinnanzi a codesta ecc.ma Corte
identica eccezione procedurale e codesta ecc.ma Corte, con sentenza
n. 365 dell'11-24 luglio 1990, l'ha respinta, insegnando che il modo
di procedere censurato, e ora denunciato "altra conseguenza non
produce se non che il termine di cinque giorni dato al Commissario
dello Stato per la impugnazione della legge regionale decorre
dall'ultimo giorno dell'effettivo invio della legge stessa".
Ciò vuol dire che i giorni in questione (art. 29/2º) potrebbero
essere anche "nove"; oppure di più nel caso di più giorni festivi
consecutivi (e per quello che si dirà anche più appresso).
In concreto, difatti, seguendo l'impostazione già data da codesta
ecc.ma Corte, potrebbe verificarsi quanto segue, con le conseguenze..
.. .. conseguenti:
1) la regione "comunica" il d.d.l. il quarto giorno, essendo il
terzo festivo;
2) il Presidente della regione, avvalendosi del disposto dell'art.
29/2º dello Statuto, promulga e pubblica il d.d.l. nel nono giorno,
non avendo ricevuto "entro gli otto giorni" (e perciò "scorsi otto
giorni"), comunicazione impugnativa;
3) il Commissario dello Stato, nel suo quinto giorno utile (che,
secondo l'interpretazione di codesta ecc.ma Corte, può anche
benissimo essere il nono), impugna il d.d.l. e notifica il ricorso (a
legge già pubblicata³). E, sul punto, si veda, inoltre, qui di
seguito.
Ciò con tutto il.. .. .. guazzabuglio che ne deriva. È
possibile, è corretto ciò? Contro tale tesi si è espressa
autorevole dottrina e l'Avvocatura Generale dello Stato perchè si va
(si andrebbe) contro la lettera ed il chiaro volere del legislatore,
su cui peraltro non mette conto qui ulteriormente approfondire.
Lo scrivente prega pertanto codesta ecc.ma Corte di voler
ritornare, per un maggiore approfondimento, sulla questione dal
momento che, altrimenti, non si potrebbe attribuire una valida e
costruttiva interpretazione e senso logico alla norma contenuta
nell'art. 29/2º dello statuto regionale siciliano, laddove è
esplicitamente precisato che "decorsi otto giorni senza che al
presidente regionale sia pervenuta copia della impugnazione ovvero..
.. .." (ciò anche in relazione a quanto disposto dall'art. 13/2º
dello Statuto).
Ora, gli otto giorni, il computo - meglio - degli otto giorni, cui
fa riferimento il Costituente è dato dalla somma dei tre (3) giorni
previsti dallo statuto (art. 28), entro i quali deve essere fatta la
"comunicazione" dei dd.dd.ll., approvati dall'a.r.s.; e dei cinque
(5) giorni entro i quali il Commissario dello Stato per la regione
siciliana deve notificare il gravame alla regione; e così anche se
il primo o l'ultimo ovvero uno qualsiasi dei giorni intermedi sia
festivo: i giorni sarebbero, cioè, tutti uguali, festivi e feriali,
al fine del computo degli otto giorni in questione.
Una interpretazione che segua il filo del ragionamento svolto da
codesta ecc.ma Corte, nella decisione citata, non pare,
verosimilmente e sommessamente, conducente e non giustificherebbe
appieno e compiutamente la norma statutaria, che sembra di lapidaria
chiarezza.
Esula, pertanto e peraltro, da questa esposizione e motivazione
l'esame di altre eventuali ragioni per cui il legislatore costituente
ha stabilito in otto giorni il termine dopo il quale il Presidente
della regione può promulgare e pubblicare le leggi regionali; e ciò
dal momento che in claris non fit interpretatio, come recita un noto
brocardo latino, ancora attuale. La lettera (anzi il numero) dello
statuto è, sul punto, estremamente chiara (chiaro) ed altro non
serve nè per avvalorare la tesi, che si ostina lo scrivente a
riproporre, nè smentirla e confutarla.
A codesta ecc.ma Corte comunque il compito di dire, dall'alto del
suo magistero e scranno, l'ultima, definitiva parola chiarificatrice
al riguardo per dare un taglio netto (un "cesareo") ad incertezza che
si protraggono da e per parecchi lustri.
E se lo stesso modo di computare il tempo e di considerare
l'ultimo giorno festivo - come si opina per uniformità di
interpretazione - va applicato pure al termine di cinque (5) giorni,
assegnato per l'impugnativa costituzionale al Commissario dello
Stato, il tempo (termine) complessivo, che dovrebbe precedere la
promulgazione e la pubblicazione di una legge regionale, si potrebbe
potrarre anche fino a dieci giorni (4 + 6). Ma ciò è razionalmente
e logicamente possibile? Che tipo di termine, allora, è quello di
cui all'art. 29/2º dello Statuto?

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Antonio Prestipino Giarritta,
commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello Statuto speciale, con il presente atto, impugna il disegno
di legge n. 745, 718, 539, 628, 701/A, dal titolo "Norme in materia
di personale delle unità sanitarie locali", per violazione del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, dell'art. 47, quarto comma della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 nonchè dell'art. 97 della
Costituzione, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. b) e
c) dello Statuto speciale chiedendone la dichiarazione di
incostituzionalità e, in rito, l'inefficacia del d.d.l. per tardiva
comunicazione allo scrivente.
Palermo, addì 10 maggio 1991
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PRESTIPINO
GIARRITTA
91C0640