1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 agosto 2006
Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 1° agosto 2006 (del Tribunale di Roma) Parlamento - Immunita' parlamentari - Deliberazione della Camera dei deputati in data 22 novembre 2005, con la quale si dichiara che i fatti per cui si procede penalmente nei confronti dell'on. Alberto Di Luca per diffamazione a mezzo stampa nei confronti del giudice Maria Clementina Forleo concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal G.I.P. del Tribunale di Roma per la ritenuta mancanza di nesso tra i fatti attribuiti e l'esercizio delle funzioni parlamentari. - Deliberazione della Camera dei deputati 22 novembre 2005. - Costituzione, art. 68, primo comma. (006C0718) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

Con riferimento al procedimento n. 23539/05/GIP a carico
dell'onorevole Alberto Di Luca per il reato di diffamazione a mezzo
stampa commesso ai danni della dott.ssa Mariaclementina Forleo,
meglio specificato nell'imputazione di cui in allegato, premesso che,
procedendo nei confronti di un parlamentare, in virtù dell'art. 68,
Cost., va vagliata in via preliminare la sussistenza o meno della
cosiddetta pregiudizialità parlamentare ovvero se operi nel caso
concreto la garanzia dell'insindacabilità delle opinioni espresse
dal parlamentare di cui all'art. 3, comma 1, legge n. 140/2003, e
che, conformemente alla predetta novella legislativa, la Camera dei
deputati in data 22 novembre 2005 deliberava nel senso «che i fatti
per i quali è in corso il procedimento concernono opinioni espresse
da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell'art. 68, Cost.» (comunicazione Presidente della Camera dei
deputati, 23 novembre 2005),

O s s e r v a

I fatti di cui all'imputazione formulata dal p.m. nei confronti
dell'on. Di Luca riguardano il commento espresso dal parlamentare con
una dichiarazione all'ANSA, resa in data 4 febbraio 2005, nei
confronti di alcune decisioni prese nell'esercizio delle sue funzioni
dal G.u.p. presso il Tribunale di Milano, dott.ssa Mariaclementina
Forleo.
In particolare quest'ultimo giudice aveva emesso nell'ambito del
medesimo procedimento penale, in data 24 gennaio 2005, una sentenza
di assoluzione nei confronti di alcuni degli imputati limitatamente
al reato di associazione con finalità di terrorismo internazionale e
successivamente, il 3 febbraio 2005, aveva negato il proprio consenso
all'espulsione di uno degli imputati, Mohamed Daki, disposta dal
Ministro dell'interno ai sensi dell'art. 13, comma 1, d.lgs.
n. 286/1998; il predetto comunicato ANSA del 4 febbraio 2005,
presente in atti, veniva diffuso in due versioni del tutto simili
nella forma e identiche nel contenuto, la prima, quella delle ore
15,58 con il titolo «Islam: Daki; Di Luca (FI), è politica la
decisione G.u.p. Milano» riferiva testualmente: «la decisione della
Procura e del g.u.p. contro il decreto di espulsione per Mohamed
Daki, gravemente sospettato di attività terroristica "appariva di
tipo politico e anteponeva astratte ragioni procedurali, certamente
più formali che sostanziali, alla difesa della sicurezza di tutti
gli italiani e dello Stato" e "questa decisione - aggiunge il
parlamentare - oltre alla pronuncia del G.u.p. di Milano della
settimana scorsa, mette seriamente in crisi" la norma che consente al
Ministro dell'interno "l'istituto dell'espulsione per gravi motivi di
ordine pubblico e pericolo per la sicurezza dello Stato. In questo
modo il Governo e le Forze dell'ordine impegnate nella tutela della
sicurezza degli italiani, vengono private dell'unico strumento, già
debole, che consente di combattere il terrorismo internazionale"» la
seconda versione del comunicato ANSA, diffusa alle ore 16,32
s'intitolava «Islam: Di Luca, da Procura e G.u.p. Milano una
decisione politica» e riportava le medesime frasi attribuite nella
precedente versione con il virgolettato direttamente al parlamentare,
eccettuato un punto, ove, all'interno dell'inciso preceduto e seguito
dalle virgolette, si diceva in aggiunta al primo comunicato e di
seguito riportato con la sottolineatura: «questa decisione, oltre
alla pronuncia del g.u.p. della settimana scorsa - dice Di Luca -
mette seriamente in crisi l'art. 270-bis e quell'articolo della legge
"Turco-Napolitano" (mantenuto inalterato nella legge "Bossi-Fini"»)
che consente al Ministro dell'interno l'espulsione per gravi motivi
di ordine pubblico e pericolo per la sicurezza dello Stato».
La critica del parlamentare si incentrava, pertanto,
essenzialmente sul provvedimento di negazione del nullaosta
all'espulsione dello straniero emesso dal g.u.p. dott.ssa Forleo, e
solo in via incidentale si faceva riferimento nelle predette
dichiarazioni dell'on. Di Luca alla sentenza emessa, si diceva, una
settimana prima.
La dott.ssa Forleo presentava querela in data 11 aprile 2005
avverso tali dichiarazioni del parlamentare, premettendo la falsità
delle stesse e lamentando segnatamente di essere «stata pubblicamente
accusata di avere consumato un abuso allo scopo di legittimare la
permanenza in Italia di Mohamed Daki: definire decisione politica il
diniego di nullaosta significa, infatti, accusare la querelante di
avere strumentalizzato la propria funzione al fine di perseguire
scopi politici... il collegamento dei provvedimenti emessi dalla
querelante con un presunto depotenziamento degli strumenti di lotta
al terrorismo è puramente strumentale e trasmette un messaggio
deformato... ne consegue che mtegra il reato di diffamazione la
rappresentazione dell'operato della querelante nei termini di
acritica e generalizzata presa di posizione a favore di tutti i
terroristi».
Acquisiti gli atti necessari, il p.m. data 6 ottobre 2005
presentava, formulando nei confronti dell'on. Di Luca l'imputazione
per il reato di diffamazione a mezzo stampa, richiesta di rinvio a
giudizio a questo g.u.p. che fissava la relativa Camera di consiglio.
Nel frattempo veniva avviata in sede parlamentare la procedura
per la deliberazione in ordine alla sussistenza della pregiudiziale
di cui all'art. 68, Cost., e davanti alla giunta per le
autorizzazioni a procedere il 5 ottobre 2005 l'on. Di Luca chiariva
cosa intendesse dire in quel comunicato ed il relatore, on. Erminia
Mazzoni, al riguardo riferiva nella sua relazione che il predetto
parlamentare «nel caso in questione ha precisato di essersi limitato,
tra l'altro, a commentare una sentenza, che gli era sembrata
bizzarra, ispirata, a suo avviso, più a un credo politico che non
alla constatazione dei fatti»; inoltre egli in quella sede aggiungeva
che quale Presidente del Comitato Schengen-Europol aveva promosso
un'indagine sui flussi migratori e che «in tale contesto sicuramente
la dott.ssa Forleo sarebbe stata ascoltata ove la sua pronuncia fosse
stata resa qualche mese prima, contestualmente all'indagine
conoscitiva stessa» (v.rel. Giunta aut. a proc.).
La predetta giunta istruiva la pratica ed arrivava alla
conclusione di ritenere sussistente nel caso concreto
l'insindacabilità degli atti del parlamentare, in quanto «il nesso
funzionale tra le dichiarazioni» dell'on. Di Luca «ed il mandato
elettivo appare chiaramente presente» con riferimento ad attività
parlamentari poste in essere dal predetto precedentemente alle
dichiarazioni in questione, ovvero: a) in occasione
dell'interrogazione parlamentare formulata dall'on. Paniz
all'indirizzo del Ministro della giustizia, nel cui testo si
esprimevano critiche alla sentenza del g.u.p. ed alla cui stesura,
seppure non figurante come firmatario, egli aveva contribuito, b) in
occasione della riunione del 2 febbraio 2005 del Comitato
Schengen-Europol, di cui il parlamentare risulta essere il Presidente
nel corso della quale era stata disposta un'audizione della dott.ssa
Forleo.
La Camera dei deputati, quindi, deliberava il 22 novembre 2005 in
conformità a quanto proposto dalla giunta e sulla base di quanto
accertato da quest'ultima.
Tanto premesso in fatto, questo giudice, senza entrare nel merito
del thema decidendum posto dal p.m. con la formulazione
dell'imputazione e segnatamente senza esaminare se le dichiarazioni
del parlamentare all'ANSA abbiano o meno leso l'onore della
querelante, non può non rilevare sulla questione pregiudiziale come
la Corte costituzionale con sentenza 16 aprile 2004, n. 120, abbia
affermato il principio secondo il quale l'esternazione del
parlamentare per essere insindacabile ai sensi dell'art. 68,
Costituzione e della relativa legge di attuazione, debba sempre
riguardare un atto tipico parlamentare o un atto che, seppure attuato
in forma innominata sul piano regolamentare, abbia «un nesso che
permetta di identificare l'atto in questione come espressione di
attività parlamentare».
Alla luce di un tale autorevole criterio interpretativo appare
quindi assai dubbio e comunque bisognevole di specifico
approfondimento istruttorio il nesso tra l'esternazione dell'imputato
riguardante le critiche formulate all'indirizzo della dott.ssa Forleo
e gli atti parlamentari a cui la giunta e l'Assemblea hanno
ricollegato tali dichiarazioni, in quanto con riferimento alla
convocazione del magistrato avanti il Comitato Schegen-Europol per il
2 febbraio 2005:
1) tale convocazione veniva decisa, il 2 febbraio 2005,
ovvero prima che quel g.u.p. emettesse il provvedimento di diniego
del nullaosta all'espulsione, sopravvenuto solo in data 4 febbraio
2005, e quindi la relativa riunione del Comitato verteva su argomenti
che non potevano toccare, per ovvi motivi, il problema della mancata
espulsione del Daki, su cui invece in massima parte il parlamentare
incentrava la propria critica, come evincibile dalla lettura delle
dichiarazioni dell'on. Di Luca sopra riportate;
2) non è chiaro su quali argomenti di stretta attinenza
all'attività di un tale Comitato sia stato chiamato a rispondere il
g.u.p. di Milano con la convocazione disposta in quella sede e se
tale audizione sia poi stata effettuata ed in quale data;
3) infine, non appare chiaro come questioni riguardanti «i
flussi migratori» - è lo stesso parlamentare ad indicare davanti
alla giunta quale, a suo parere, fosse l'argomento di competenza del
Comitato attinente all'operato della dott.ssa Forleo nello specifico
- od altre problematiche comunque afferenti le materie di spettanza
di quel Comitato possano aver riguardato una questione di stretta
interpretazione della fattispecie criminosa dell'associazione
finalizzata al terrorismo internazionale, quale poteva essere quella
scaturente dalla sentenza di assoluzione di quel giudice, unico
provvedimento che fino a quel momento (2 febbraio 2005) risultava
essere stato emesso.
Per tale atto compiuto dal parlamentare, in ragione anche del
quale è stata ravvisata la connessione si pongono pertanto due
questioni attinenti un profilo di illegittimità della suindicata
deliberazione della Camera a causa della riscontrata assenza di un
nesso funzionale tra l'esternazione del predetto e l'attività
parlamentare espletata dal medesimo; in particolare il primo profilo
riguarda la palese assenza di identità oggettiva tra le
dichiarazioni rese all'ANSA dall'imputato e la sua attività di
parlamentare precedentemente espletata, vertendo su argomenti, per
necessità temporale, diversi, mentre la precisa corrispondenza tra
le dichiarazioni rese nell'esercizio delle funzioni di parlamentare e
quelle rese al di fuori delle stesse appare necessaria alla luce
delle diverse pronunce rese sul punto dalla Corte costituzionale
(sent. Corte costituzionale, n. 521/2002; sent. Corte costituzionale
n. 120/2004, etc.). Il secondo aspetto di illegittimità riguarda,
invece, l'evanescenza e l'apoditticità di quanto affermato al
riguardo dall'organo parlamentare, poichè, comunque, le ragioni a
sostegno dell'esistenza di una condizione di insindacabilità
necessitano di precisi riscontri in grado di accertare: a) quale atto
formale od attività specifica dell'on. Di Luca sia riferibile alla
riunione dell'Ufficio Presidenza del Comitato del 2 febbraio 2005; b)
il contenuto di quella riunione attraverso, ad esempio, la lettura
del relativo verbale; c) gli argomenti su cui si sarebbe svolta
l'audizione del G.u.p. di Milano ed in quale data, se mai essa si sia
svolta; d) le materie attribuite per regolamento a quel Comitato.
Non appare invece dubbio, in linea meramente teorica, il nesso
funzionale dell'esternazione effettuata dal parlamentare con
l'interrogazione del 26 gennaio 2005, chiaro infatti sarebbe il
collegamento una volta che fosse possibile verificare il contenuto
della stessa - cosa, allo stato non possibile, in quanto non risulta
essere stata fornita la relativa copia -, trattandosi di atto tipico
della funzione parlamentare. Appare invece dubbio il collegamento tra
la predetta interrogazione e l'imputato, in quanto quest'ultima
risulta essere stata sottoscritta e proposta dall'on. Paniz, ed il
fatto che «alla sua stesura hanno collaborato tutti i membri del
gruppo» di Forza Italia «con incarichi direttivi, tra cui l'on. Di
Luca» non risulta da alcun verbale di una qualche riunione e la
generica affermazione di una tale partecipazione andrebbe supportata,
in assenza dell'allegazione del relativo verbale, almeno da
dichiarazioni testimoniali afferenti i tempi ed i modi di questa
«collaborazione»; non sembra rinvenirsi pertanto in questo caso
quella identità soggettiva che la Corte costituzionale ha indicato
essere un elemento necessario per la sussistenza del nesso funzionale
nel caso concreto (sent. Corte costituzionale n. 347/2004 ). In ogni
caso vale anche per l'interrogazione parlamentare lo stesso appunto
sopra espresso per l'altra attività parlamentare, a parere di questo
giudice, non correttamente assunta come connessa alla funzione di
parlamentare dell'imputato, infatti tale interrogazione non poteva
avere altro oggetto che la sentenza di assoluzione, in quanto il
26 gennaio 2005, data di proposizione dell'interrogazione, non
risultava essere stato ancora emesso il provvedimento di rigetto del
nullaosta all'espulsione, su cui invece si incentrava la critica
espressa dall'on. Di Luca all'ANSA; anche in questo caso, pertanto,
si riscontra una palese assenza di identità di argomento tra le
suindicate dichiarazioni e l'atto parlamentare citato, avendo ad
oggetto, per necessità temporale, atti e fatti nonchè
argomentazioni diversi.
Non sembra, tra l'altro, che questo giudice possa effettuare gli
accertamenti sopra specificati - potrebbe semmai appellarsi alla
collaborazione istituzionale, che è altra cosa anche sotto il
profilo dei risultati -, in quanto spetta all'organo parlamentare
tale valutazione unitamente agli accertamenti propedeutici, e,
poichè non veniva fornito alcunchè al riguardo, si assiste nel caso
in esame ad una riduzione dell'attività di accertamento della
sussistenza dei presupposti per l'insindacabilità dell'esternazione
del parlamentare ad una operazione meramente nominale con il
conseguente svuotamento del dettato costituzionale e della relativa
norma di attuazione.
In conclusione, appare pertanto necessario sollevare conflitto di
attribuzione per non avere la Camera dei deputati deliberato
conformemente a legge con conseguente illegittima interferenza nel
presente procedimento, poiche':
1) in primo luogo, l'imputato non svolgeva alcun atto
parlamentare «nominato» o «innominato», nel quale egli avesse già
esternato quanto poi riferito dallo stesso all'ANSA, in ragione del
fatto che le dichiarazioni del predetto riguardavano essenzialmente o
comunque in massima parte il provvedimento di negazione del nullaosta
all'espulsione, emesso dal g.u.p. solo in data successiva ai due atti
che avrebbero fatto scattare la garanzia di insindacabilità delle
sue opinioni a parere dell'organo parlamentare;
2) in secondo luogo, anche a voler ammettere quanto affermato
dall'Assemblea sul nesso funzionale, si rileva un'assoluta mancanza
di riscontri ed una generica indicazione di elementi sulla
sussistenza dei requisiti per l'esistenza della pregiudiziale
parlamentare, tali condizioni creano i presupposti per l'esercizio di
una discrezionalità assoluta dell'organo parlamentare in materia,
consentendo così che l'istituto dell'insindacabilità dell'attività
parlamentare, i cui limiti sono bene descritti nella legge di
attuazione e meglio individuati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 120/2004, si trasformi in un privilegio personale
conseguente alla mera qualità di parlamentare posseduta da un
soggetto con evidente violazione del dettato costituzionale ed in
palese contrasto con le pronunce della Corte Europea dei diritti
dell'uomo in materia, che ripetutamente ha ribadito la necessità di
una stretta interpretazione della proporzionalità esistente tra il
fine perseguito della tutela del parlamentare ed i mezzi impiegati
nell'esercizio di tale tutela «specialmente nei casi in cui sulla
base della natura asseritamente politica della dichiarazione
contestata, venga negato il diritto del soggetto leso di agire in
giudizio» (sentenze 30 gennaio 2003 sui ricorsi n. 40877/1998 e
n. 45649/1999, sentenza 6 dicembre 2005 sul ricorso n. 23053/2002).

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 37, legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Solleva avanti la Corte costituzionale conflitto di attribuzione
nei confronti della Camera dei deputati per illegittima interferenza
nel procedimento penale n. 23539/2005 g.i.p. a carico dell'on. Di
Luca Alberto, nato a Milano, il 17 agosto 1952, in relazione alla
deliberazione del 22 novembre 2005 avente ad oggetto «applicabiità
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione nell'ambito del
procedimento penale nei confronti del deputato Di Luca», chiedendo
alla Corte costituzionale che voglia annullare la suindicata
deliberazione;
Sospende il procedimento in corso, ordinando alla cancelleria di
trasmettere gli atti alla Corte costituzionale nei termini di legge;
Indica che il disposto dell'ordinanza avverrà il 10 febbraio
2006.
Roma, addì 8 febbraio 2006
Il giudice: Dott.ssa Zaira Secchi
Avvertenza
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa
con ordinanza n. 293/2006 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, 1ª s.s., n. 29 del 19 luglio 2006.
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