1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 69 SENTENZA 10 febbraio - 5 aprile 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Opere pubbliche - Misure di semplificazione per la realizzazione delle opere incompiute - Misure finanziarie a favore degli enti territoriali interessati. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 4, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9. - (T-160069) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 9 gennaio 2015, depositato
in cancelleria il 16 gennaio 2015 ed iscritto al n. 11 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso depositato il 16 gennaio 2015
ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi del 2015, ha promosso
questioni di legittimità costituzionale, tra l'altro, dell'art. 4,
commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attività produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, in riferimento agli artt. 2, 3, 97, 114, primo comma, 117, terzo
comma, 118 e 119 della Costituzione.
L'art. 4 del d.l. n. 133 del 2014 al comma 1 dispone che, - al
fine di favorire la realizzazione delle opere segnalate dai Comuni
alla Presidenza del Consiglio dei ministri dal 2 al 15 giugno 2014 e
di quelle inserite nell'elenco-anagrafe nazionale delle opere
pubbliche incompiute di cui all'art. 44-bis del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, per le quali la problematica emersa attenga al mancato concerto
tra amministrazioni interessate al procedimento amministrativo - è
data facoltà di riconvocare la Conferenza di servizi funzionale al
riesame dei pareri ostativi alla realizzazione dell'opera e ciò
anche se la Conferenza di servizi fosse già stata definita in
precedenza. In ogni caso i termini relativi al procedimento della
Conferenza di servizi sono ridotti alla metà.
Il comma 2 del medesimo articolo prevede peraltro che, in caso di
mancato perfezionamento del procedimento in ragione di ulteriori
difficoltà amministrative, è data facoltà di avvalersi, a scopo
consulenziale-acceleratorio, dell'apposita cabina di regia istituita
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Ai sensi del successivo comma 3, i pagamenti connessi agli
investimenti in opere oggetto di segnalazione, nel limite di euro
250.000.000,00 per l'anno 2014, sono esclusi dal patto di stabilità
interno alle condizioni ivi indicate.
Il seguente comma 4 dispone che, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sono individuati i Comuni che beneficiano
dell'esenzione dal patto di stabilità interno e l'importo dei
pagamenti da escludere.
Il comma 5 del medesimo art. 4 prevede che i pagamenti sostenuti
successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge
relativi a debiti in conto capitale degli enti territoriali per gli
anni 2014 e 2015 sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità
interno per un importo complessivo di euro 300.000.000,00 (euro
200.000.000,00 relativamente all'anno 2014 ed euro l00.000.000,00
relativamente all'anno 2015).
Il successivo comma 6 prescrive che, con riguardo all'anno 2014,
«l'esclusione di cui al secondo periodo dell'alinea del comma 5 è
destinata per 50 milioni di euro ai pagamenti dei debiti delle
regioni sostenuti successivamente alla data del l° luglio 2014, [...]
che beneficiano di entrate rivenienti dall'applicazione dell'articolo
20, commi l e l-bis, del decreto legislativo 25 novembre 1996, n.
625, superiori a 100 milioni».
Il comma 7 modifica il comma 9-bis dell'art. 31 della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2012), che,
per l'anno 2014, nel saldo finanziario in termini di competenza
mista, rilevante ai fini della verifica del rispetto del patto di
stabilità interno, esclude per gli importi ivi indicati i pagamenti
in conto capitale sostenuti nel primo semestre dalle Province e dai
Comuni.
Il comma 9, infine, prevede le specifiche modalità di
compensazione degli effetti finanziari in termini di fabbisogno e di
indebitamento netto derivanti dai commi 3, 5 e 8 del citato art. 4
del d.l. n. 133 del 2014.
A giudizio della ricorrente, l'art. 4, nei commi richiamati,
innanzitutto, violerebbe gli artt. 3, 97 e 114, primo comma, Cost.,
in quanto la Regione, pur essendo equiordinata ai Comuni, rimarrebbe
esclusa dalle misure di semplificazione e finanziarie previste
dall'art. 4 dello stesso decreto-legge, in violazione del
fondamentale canone costituzionale di ragionevolezza, di cui all'art.
3 Cost., in combinato disposto con l'art. 97 Cost., che enuncia il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Indici
di tale irragionevolezza normativa sarebbero, tra gli altri: la
brevità dell'arco temporale previsto per la segnalazione; la non
applicabilità della normativa impugnata alle opere incompiute
regionali, che generalmente sarebbero di maggiore impatto e rilievo
per la collettività rispetto a quelle comunali; l'esclusione dal
patto di stabilità interno dei soli pagamenti connessi agli
investimenti in opere di competenza dei Comuni oggetto di
segnalazione e non anche in quelle regionali, di maggiore estensione
ed importanza per la collettività.
L'irragionevolezza della disciplina normativa si tradurrebbe,
altresì, nella violazione dell'art. 2 Cost., secondo cui la
Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo.
Non agevolare la realizzazione di opere regionali, anche mediante
l'esclusione dal patto di stabilità interno dei pagamenti connessi
ai relativi investimenti, finirebbe per ledere il corrispondente
fondamentale diritto inviolabile dell'uomo alla salute. Inoltre la
Regione sarebbe titolare di molte funzioni amministrative attratte al
fine di assicurarne l'esercizio unitario ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost.
La ricorrente sul punto afferma altresì di essere pienamente
legittimata a promuovere questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 2, 3 e 97 Cost., poichè la lesione dei
relativi precetti costituzionali comporterebbe, nella fattispecie,
una compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite o, comunque, ridonderebbe sul riparto di competenze
legislative tra lo Stato e le Regioni.
L'art. 4 sarebbe, poi, costituzionalmente illegittimo anche per
violazione dell'art. 117 Cost.
La ricorrente afferma che la disciplina dell'art. 4, commi 1, 2,
3, 4 e 9, andrebbe ascritta alla «programmazione di lavori pubblici»
ed all'«approvazione dei progetti a fini urbanistici ed
espropriativi», le quali rientrerebbero nella materia «governo del
territorio» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Trattandosi di
materia soggetta a potestà legislativa concorrente, l'art. 4 del
d.l. n. 133 del 2014 sarebbe illegittimo, nella parte in cui non
prevederebbe alcun coinvolgimento legislativo della Regione, alla
quale, invece, spetterebbe, in tale materia, la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
allo Stato.
L'art. 4, comma 3, del medesimo decreto-legge - stante
l'afferenza del patto di stabilità interno alla materia
«coordinamento della finanza pubblica» - violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto conterrebbe disposizioni che non
realizzerebbero un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente e prevederebbero in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi.
La Regione Veneto sostiene che alla violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. conseguirebbe quella dell'art. 118 Cost., poichè,
prevedendo una simile misura di agevolazione per i soli Comuni, il
citato art. 4 finirebbe per ledere la potestà amministrativa
regionale, nel momento in cui la Regione intendesse attrarre a sè le
funzioni amministrative astrattamente spettanti ai Comuni al fine di
assicurarne l'esercizio unitario e sempre nel rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Analoghe censure dovrebbero essere rivolte all'art. 4, comma 5,
del d.l. n. 133 del 2014 laddove si ritenesse che l'espressione «enti
territoriali» non si riferisca alle Regioni, ma solo agli enti locali
(Comuni, Province, Città metropolitane).
Quanto al successivo comma 6, poi, sarebbe evidente la
sostanziale disparità di trattamento della disciplina tra le Regioni
del Mezzogiorno e le altre Regioni.
La ricorrente evidenzia in proposito che le entrate di cui ai
commi l e l-bis dell'art. 20 del decreto legislativo 25 novembre
1996, n. 625 (Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle
condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi), derivano dal
versamento da parte dei titolari di concessione di coltivazione di
idrocarburi di un'aliquota del prodotto della coltivazione. Quindi,
mentre alle Regioni a statuto ordinario non facenti parte del
Mezzogiorno è corrisposta un'aliquota pari al cinquantacinque per
cento, alle Regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno, invece, «è
corrisposta, per il finanziamento di strumenti della programmazione
negoziata nelle aree di estrazione e adiacenti, anche l'aliquota
destinata allo Stato». Le Regioni del Mezzogiorno in tal modo, si
sostiene, raggiungerebbero più facilmente la soglia indicata dalla
norma ai fini dell'esclusione dal patto di stabilità interno.
Secondo la Regione Veneto, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 9, del d.l. n. 133 del 2014, che disciplina le
modalità di compensazione degli effetti finanziari in termini di
fabbisogno e di indebitamento netto derivanti dai commi 3 e 5,
deriverebbe direttamente da quella che affligge questi ultimi.
A giudizio della ricorrente, proprio la disparità di trattamento
tra le Regioni del centro-nord e quelle del Mezzogiorno
giustificherebbe la censura relativa alla violazione dell'art. 119
Cost. sulla base dell'«esorbitante residuo fiscale» della Regione
Veneto. Si sostiene in proposito che nel suo ambito, per effetto
della normativa sul finanziamento del fondo perequativo, la pubblica
amministrazione disporrebbe, per l'erogazione di servizi a favore dei
cittadini residenti, meno di quanto ricavato dal prelievo fiscale sul
proprio territorio. Secondo la ricorrente verrebbe in tal modo
violato l'art. 119 Cost., il quale, pur prevedendo meccanismi
perequativi (terzo e quinto comma), fisserebbe un principio di
corrispondenza tra assetto delle finanze delle singole Regioni e
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
2.- Costituitosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce l'infondatezza del ricorso.
Il resistente innanzitutto osserva che i lavori pubblici non sono
indicati tra le materie espressamente elencate dall'art. 117 Cost. In
particolare, richiama la sentenza n. 303 del 2003, in cui questa
Corte avrebbe affermato che limitare l'attività unificante dello
Stato alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà
esclusiva o alla determinazione dei principi nelle materie di
potestà concorrente comporterebbe la svalutazione oltremisura delle
istanze unitarie che, pure in assetti costituzionali fortemente
pervasi da pluralismo istituzionale, giustificherebbero, a
determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di
competenze. Di conseguenza, anche nel nostro sistema costituzionale
sarebbero presenti congegni volti a rendere più flessibile il
sistema a fronte di istanze di unificazione fondate sulla
proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica. Un
elemento di flessibilità sarebbe indubbiamente contenuto nell'art.
118, primo comma, Cost., il quale si riferisce esplicitamente alle
funzioni amministrative. Quando l'istanza di esercizio unitario
trascende anche l'ambito regionale, la funzione amministrativa
potrebbe essere esercitata dallo Stato con attrazione della funzione
legislativa.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che la medesima
questione del riparto della competenza legislativa tra Stato e
Regioni sarebbe stata successivamente affrontata da questa Corte
nella sentenza n. 401 del 2007, in cui avrebbe affermato che le
disposizioni contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per la
molteplicità degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati,
non sarebbero riferibili ad un unico ambito materiale: i lavori e i
contratti pubblici, infatti, non integrerebbero una vera e propria
materia, ma si qualificherebbero a seconda dell'oggetto al quale
afferiscono, per cui non sarebbero ascrivibili in via generale alla
competenza dello Stato o delle Regioni, ma dovrebbero essere valutati
a seconda del contenuto precettivo delle singole disposizioni.
Secondo il resistente, dalla sentenza n. 401 del 2007 si
evincerebbe la concentrazione di competenze in capo al legislatore
statale per quel che riguarda la disciplina di contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture al fine di garantire una disciplina
uniforme sull'intero territorio nazionale di una materia, che
richiederebbe delle regole valide per tutti i soggetti
dell'ordinamento.
Da queste considerazioni deriverebbe, secondo la difesa erariale,
l'integrale infondatezza delle censure avversarie.
3.- Con memoria depositata il 18 gennaio 2016, la Regione Veneto
ha affermato, a sostegno delle censure proposte, che le disposizioni
impugnate avrebbero implicazioni di carattere finanziario, dalla cui
corretta applicazione discenderebbe il buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost. e, ove si rispetti
contestualmente il principio della capacità contributiva di cui
all'art. 53 Cost., la realizzazione della solidarietà politica,
economica e sociale di cui all'art. 2 Cost.
4.- Con memoria depositata il 18 gennaio 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito che le disposizioni censurate
sarebbero riconducibili alla materia dei lavori pubblici ed ha
ripetuto le argomentazioni a sostegno dell'infondatezza, già esposte
nell'atto di costituzione.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe la Regione Veneto ha impugnato
numerose disposizioni del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel d.l. n. 133 del 2014, vengono
in rilievo in questa sede le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del citato decreto in
riferimento agli artt. 2, 3, 97, 114, primo comma, 117, terzo comma,
118 e 119 della Costituzione.
L'art. 4, commi 1 e 2, del d. l. n. 133 del 2014 prevede
innanzitutto misure dirette a favorire la realizzazione di opere
pubbliche dei Comuni, che non siano state portate a compimento per il
mancato concerto tra amministrazioni, mediante la facoltà di
riconvocare la Conferenza di servizi. Le opere interessate sono
quelle che i Comuni segnaleranno alla Presidenza del Consiglio dei
ministri nell'arco di tempo previsto tra il 2 ed il 15 giugno 2014 e
quelle già inserite nell'elenco-anagrafe nazionale delle opere
pubbliche incompiute di cui all'art. 44-bis del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214. In caso di ulteriori difficoltà amministrative, è prevista la
facoltà di avvalimento dell'apposita cabina di regia presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri.
L'art. 4, commi 3, 4, 5, 6, 7 e 9, prevede misure finanziarie
dirette a favorire la realizzazione delle opere segnalate dai Comuni
e consistenti nell'esclusione dei pagamenti connessi a questi
investimenti dal patto di stabilità interno, alle condizioni ivi
indicate.
La ricorrente censura le citate disposizioni innanzitutto in
riferimento agli artt. 2, 3, 97 e 114, primo comma, Cost., lamentando
in sostanza che le Regioni non rientrerebbero nel novero dei soggetti
destinatari delle misure di semplificazione e finanziarie per la
realizzazione delle opere incompiute, previste solamente a beneficio
dei Comuni.
La Regione Veneto lamenta inoltre che lo Stato avrebbe
illegittimamente legiferato nelle materie di competenza concorrente
relative al «governo del territorio» ed al «coordinamento della
finanza pubblica».
Nel censurare l'art. 4, comma 5, del d.l. n.133 del 2014 per
violazione dei citati parametri costituzionali, la ricorrente assume
che la disposizione non sia applicabile alle Regioni, ma solo agli
enti locali.
Con riguardo poi all'art. 4, comma 6, del menzionato decreto, la
Regione denuncia una disparità di trattamento con le Regioni del
Mezzogiorno, in quanto il meccanismo individuato per l'esclusione dai
vincoli del patto di stabilità interno favorirebbe queste ultime
penalizzando le altre autonomie, e tra di esse anche la ricorrente.
Inoltre la disciplina censurata, prevedendo una misura di
agevolazione per i soli Comuni, violerebbe l'art. 118 Cost., in
quanto finirebbe per ledere la potestà amministrativa regionale nel
momento in cui la Regione intendesse attrarre al proprio livello di
governo le funzioni amministrative astrattamente loro spettanti al
fine di assicurarne l'esercizio unitario nel rispetto dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Infine, le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 119 Cost.,
poichè l'esclusione delle Regioni dal novero dei soggetti che
possono fruire di agevolazioni finanziarie in ordine alla
realizzazione di opere pubbliche - tanto più quando, come nel caso
della Regione Veneto, abbiano un consistente "residuo fiscale" -
contrasterebbe con i principi di territorialità, di autonomia e di
responsabilità, secondo i quali, anche in presenza di meccanismi
perequativi (art. 119, terzo e quinto comma, Cost.), le Regioni
«[d]ispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibile al loro territorio» (art. 119, secondo comma, Cost.).
2.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4,
commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del d.l. n. 133 del 2014, in
riferimento agli artt. 2, 3, 97 e 114, primo comma, Cost., sono
inammissibili.
Quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost., la ricorrente
denuncia l'irragionevolezza delle disposizioni impugnate ed il loro
contrasto con il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, che si tradurrebbe anche nella violazione dell'art.
2 Cost., senza fornire alcuna adeguata argomentazione; quanto alla
violazione dell'art. 114, primo comma, Cost., la Regione si limita a
riportarne testualmente il contenuto.
Il ricorso proposto, quindi, pur identificando le disposizioni
censurate ed i parametri costituzionali che si assumono violati,
risulta assolutamente generico: limitandosi a denunciare in modo
assertivo la lesione dei parametri evocati, le censure proposte non
raggiungono la soglia minima di chiarezza e di completezza, cui è
subordinata l'ammissibilità delle impugnative in via principale. È
principio consolidato nella giurisprudenza costituzionale che il
ricorso in via principale non solo «deve identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi», indicando «le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilità o incompatibilità costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'», ma deve altresì «contenere una
seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta
declaratoria di incostituzionalità della legge» (ex multis,
ordinanza n. 123 del 2012).
3.- Anche le censure proposte nei confronti dell'art. 4, commi 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del d.l. n. 133 del 2014, in riferimento
all'art. 118 Cost., sono inammissibili per carenza di motivazione.
La ricorrente afferma che la previsione di misure di agevolazione
a favore dei soli Comuni lederebbe la potestà amministrativa
regionale, precludendo alla Regione la possibilità di attrarre le
funzioni amministrative astrattamente spettanti ai Comuni ove volesse
assicurarne l'esercizio unitario secondo i principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Da tali argomentazioni non è dato comprendere in che modo
l'attrazione, peraltro ipotetica, da parte della Regione, di funzioni
amministrative spettanti ai Comuni possa essere pregiudicata dalla
realizzazione di opere comunali incompiute.
4.- È, altresì, inammissibile la questione di legittimità
costituzionale promossa nei confronti dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 4,
5, 6, 7 e 9, del d.l. n. 133 del 2014, in riferimento all'art. 119
Cost., per lesione dell'autonomia regionale in relazione
all'«esorbitante residuo fiscale della Regione Veneto», cioè al
«saldo fra ciò che ciascuna Regione riceve in termini di spesa
pubblica e il suo contributo in termini di prelievo fiscale». Da tale
raffronto deriverebbe l'illegittimità dell'esclusione della Regione
dalle misure agevolative di cui alle norme impugnate.
Fermo restando che l'assoluto equilibrio tra prelievo fiscale ed
impiego di quest'ultimo sul territorio di provenienza non è
principio espresso dalla disposizione costituzionale invocata, il
criterio del residuo fiscale richiamato dalla Regione non è
parametro normativo riconducibile all'art. 119 Cost., bensì un
concetto utilizzato nel tentativo, storicamente ricorrente tra gli
studiosi della finanza pubblica, di individuare l'ottimale
ripartizione territoriale delle risorse ottenute attraverso
l'imposizione fiscale.
Data la struttura fortemente accentrata, nel nostro ordinamento,
della riscossione delle entrate tributarie e quella profondamente
articolata dei soggetti pubblici e degli interventi dagli stessi
realizzati sul territorio, risulta estremamente controversa la
possibilità di elaborare criteri convenzionali per specificare su
base territoriale la relazione quantitativa tra prelievo fiscale e
suo reimpiego.
L'esigenza di aggregare dati eterogenei secondo metodologie non
univocamente accettate ha fatto sì che il concetto di residuo
fiscale sia stato utilizzato piuttosto come ipotesi di studio che
come parametro di correttezza legale nell'allocazione territoriale
delle risorse.
L'accentuata disputa circa le modalità appropriate per un
calcolo corretto del differenziale tra risorse fiscalmente acquisite
e impiego negli ambiti territoriali di provenienza attraversa la
forte dialettica politico-istituzionale afferente alle Regioni ed
agli enti locali. È significativo - con riguardo alle controverse
modalità di valutazione - che proprio la ricorrente, la quale
lamenta un forte pregiudizio sotto il descritto profilo, risulti la
Regione maggiormente beneficiaria, almeno nel primo decennio del
secolo attuale, dell'impiego sul proprio territorio di risorse
statali per la realizzazione delle infrastrutture strategiche di
interesse nazionale (tra le altre, Corte dei conti - sezione centrale
di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato,
delibera 15 giugno 2007, n. 72/2007/G, con la quale è stato
approvato il referto al Parlamento intitolato «Relazione sulle
risultanze dell'attività di controllo sulla gestione amministrativa
e contabile delle risorse allocate al capitolo 7060 del Ministero
delle infrastrutture avente ad oggetto: "Fondo da ripartire per la
progettazione e la realizzazione delle opere strategiche di
preminente interesse nazionale nonchè per opere di captazione ed
adduzione di risorse idriche"»).
In definitiva, il parametro del residuo fiscale non può essere
considerato un criterio specificativo dei precetti contenuti
nell'art. 119 Cost.
Da quanto considerato deriva, dunque, l'inammissibilità della
questione per l'assoluta inconferenza del parametro evocato dalla
ricorrente.
5.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 6, del d.l. n. 133 del 2014, in riferimento all'art. 3 Cost.,
è inammissibile per carenza di motivazione circa l'incidenza della
stessa sulla situazione soggettiva della ricorrente e sull'asserita
disparità di trattamento.
La Regione Veneto denuncia la violazione dell'art. 3 Cost. da
parte dell'art. 4, comma 6, del decreto-legge n. 133 del 2014, il
quale dispone, con riguardo all'anno 2014, l'esclusione dai vincoli
del patto di stabilità - per l'importo complessivo di euro
50.000.000,00 - di pagamenti dei debiti delle Regioni che già
beneficino di proventi superiori ad euro 100.000.000,00 derivanti
dalle aliquote loro spettanti per la coltivazione degli idrocarburi.
Vi sarebbe disparità di trattamento tra le Regioni a statuto
ordinario del Mezzogiorno e le altre (tra cui la stessa Regione
Veneto) poichè le entrate in questione sarebbero devolute alle
Regioni del Mezzogiorno anche per la parte altrimenti destinata allo
Stato, secondo il meccanismo di cui all'art. 20, commi 1 e 1-bis, del
decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 (Attuazione della
direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di
esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi).
La ricorrente omette di riferire se in concreto essa già
percepisca le suddette aliquote ed, in caso positivo, se il preteso
incremento riservato alle Regioni del Mezzogiorno sia determinante
per raggiungere quel livello minimo richiesto dalla norma impugnata
(euro 100.000.000,00). Peraltro, non viene fornita alcuna motivazione
circa la confrontabilità delle due situazioni.
6.- Le censure rivolte all'art. 4, comma 5, del d.l. n. 133 del
2014, in riferimento agli artt. 2, 3, 97, 114, primo comma, 117,
terzo comma, 118 e 119 Cost., sono inammissibili per grave erroneità
del presupposto interpretativo.
Secondo la ricorrente la norma, limitando i benefici ai soli enti
territoriali, escluderebbe indebitamente le Regioni.
Tale argomentazione rivela un palese difetto interpretativo:
risulta infatti evidente che l'espressione utilizzata dal legislatore
all'art. 4, comma 5, del d.l. n. 133 del 2014 - «enti territoriali»
-non è limitata agli enti locali ma comprende, per costante
accezione legislativa, le Regioni. Anche a queste ultime dunque fa
riferimento il comma 5, il quale prevede che i pagamenti sostenuti
successivamente alla data di entrata in vigore del decreto-legge
relativi a debiti in conto capitale degli enti territoriali per gli
anni 2014 e 2015 sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità
interno per un importo complessivo di euro 300.000.000,00 (euro
200.000.000,00 relativamente all'anno 2014 ed euro l00.000.000,00
relativamente all'anno 2015). Peraltro, ulteriore testimonianza del
grave errore interpretativo in cui è incorsa la ricorrente si ricava
dalla formulazione del comma 5-bis dell'art. 4, il quale menziona
espressamente anche le Regioni tra le destinatarie della disposizione
impugnata.
7.- La questione di legittimità costituzionale promossa nei
confronti dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 4 e 9, del d.l. n. 133 del
2014, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., per lesione
della competenza concorrente della Regione nella materia «governo del
territorio» non è fondata.
La ricorrente lamenta che la disciplina impugnata interverrebbe
sulla «programmazione di lavori pubblici» e sull'«approvazione dei
progetti a fini urbanistici ed espropriativi», funzioni ascrivibili
alla materia «governo del territorio» di competenza legislativa
concorrente, senza prevedere alcun coinvolgimento legislativo della
Regione.
L'assunto non può essere condiviso poichè le norme in
considerazione non appartengono all'ambito di competenza del «governo
del territorio» bensì a quello del «coordinamento della finanza
pubblica».
È proprio la finalità del coordinamento della finanza pubblica
a collegare teleologicamente le norme impugnate: l'art. 4, comma 1,
dispone infatti che le opere interessate allo sblocco procedurale
sono quelle per le quali la problematica emersa attiene al mancato
concerto tra amministrazioni interessate al procedimento
amministrativo e per le quali è utile riconvocare la Conferenza di
servizi ove si ritenga possibile assicurare un proficuo riesame dei
pareri ostativi alla realizzazione dell'opera. Il comma 2 prevede
peraltro che, in caso di mancato perfezionamento del procedimento in
ragione di ulteriori difficoltà amministrative, è data facoltà di
avvalersi dell'apposita cabina di regia istituita presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri. I commi 3, 4, 7 e 9 prevedono
poi l'esclusione dai vincoli del patto di stabilità per le opere che
dovessero superare positivamente il riesame in questione insieme alle
modalità tecniche per assicurare tale obiettivo.
Così configurate, le norme impugnate non hanno alcun effetto
novativo nella materia del «governo del territorio» perchè sono
destinate a sbloccare le opere pubbliche già programmate e
progettate (la cui procedura realizzativa era ferma al momento
dell'adozione delle disposizioni censurate) solo nel caso in cui le
problematiche emerse dovessero essere superate attraverso le
procedure acceleratorie. Ciò senza che sia previsto alcun effetto
sanante nel caso in cui dovessero eventualmente permanere, nelle
fattispecie interessate, profili non conformi alle norme ambientali,
urbanistiche e afferenti al governo del territorio.
Le disposizioni in esame mirano dunque a recuperare progetti e
finanziamenti immobilizzati per cause rimuovibili attraverso il
superamento di inconvenienti che non coinvolgono la violazione della
disciplina inerente al governo del territorio. È evidente che, ove
le opere in stato di blocco dovessero risultare non conformi alla
normativa a tutela dell'ambiente, dell'urbanistica e a disposizioni
di legge, esse non potrebbero essere riavviate.
In tale prospettiva ermeneutica vengono così a coniugarsi
primari obiettivi del coordinamento della finanza pubblica, quali il
recupero di risorse allo stato inutilizzate e lo stimolo alla ripresa
dell'economia e dell'occupazione in un momento di particolare
difficoltà per il Paese. L'esclusione dal patto di stabilità
diventa a sua volta condizione necessaria per l'effettiva
realizzazione della finalità legislativa.
L'appartenenza delle disposizioni alla materia del «coordinamento
della finanza pubblica» viene avvalorata con chiarezza anche dalla
stessa intitolazione del d.l. n. 133 del 2014 (cosiddetto "Sblocca
Italia"): «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive». Ed è
significativo che alcune delle opere interessate alle procedure di
sblocco appartengano all'anagrafe degli interventi incompleti
prevista dall'art. 44-bis del d.l. n. 201 del 2011, a sua volta
intitolato «Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici».
Il suddetto art. 44-bis prevede che siano comprese nell'elenco
opere incompiute: a) per mancanza di fondi; b) per cause tecniche; c)
per sopravvenute nuove norme tecniche o disposizioni di legge; d) per
il fallimento dell'impresa appaltatrice; e) per il mancato interesse
al completamento da parte del gestore. Detta anagrafe è a sua volta
finalizzata a verificare la «adattabilita'» delle opere stesse ai
fini del loro riutilizzo o le «ulteriori destinazioni a cui può
essere adibita ogni singola opera», prevedendo che «[a]i fini della
fissazione dei criteri [di recupero] si tiene conto delle diverse
competenze in materia attribuite allo Stato e alle regioni».
La correlazione funzionale tra le disposizioni oggetto di
impugnazione risponde dunque ad una scelta di politica economica
nazionale, adottata per far fronte all'eccezionale emergenza
finanziaria ed occupazionale che il Paese sta attraversando e si pone
quindi come espressione del perseguimento di obiettivi di interesse
generale.
Detta correlazione, per la sua finalità e per la
proporzionalità allo scopo che intende perseguire, risulta
espressiva di un principio fondamentale della materia, di competenza
concorrente, del «coordinamento della finanza pubblica». Come tale
non è invasiva delle attribuzioni della Regione nella materia
stessa, in quanto il finalismo della previsione normativa esclude che
possa invocarsi nei suoi confronti la natura di norma di dettaglio
(sentenze n. 205 e n. 63 del 2013).
8.- Per analoghe ragioni anche la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.l. n. 133 del 2014, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. per violazione della
competenza concorrente della Regione nella materia del «coordinamento
della finanza pubblica» è priva di fondamento.
Le norme impugnate devono essere rispettivamente ricondotte, come
già precisato, a detto ambito di competenza. In seno a tale materia,
tuttavia, spetta allo Stato la definizione dei principi fondamentali
relativi al rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno.
Le norme censurate, prevedendo misure di semplificazione e di
incentivazione agli investimenti nella forma della riconvocazione
della Conferenza di servizi e dell'esclusione dai vincoli del patto
di stabilità interno, costituiscono appunto principi fondamentali e
non realizzano pertanto alcuna lesione della competenza legislativa
della Regione, con conseguente infondatezza della questione da
quest'ultima proposta in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 9, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164, promosse, in
riferimento agli artt. 2, 3, 97, 114, primo comma, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 6, del d.l. n. 133 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 3 Cost., dalla Regione Veneto, con
il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 5, del d.l. n. 133 del 2014,
promossa, in riferimento agli artt. 2, 3, 97, 114, 117, terzo comma,
118 e 119 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1, 2, 3, 4 e 9, del d.l. n. 133 del
2014, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.l. n. 133 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2016.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA