1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 15-4-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 110 SENTENZA 9 - 10 aprile 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Servizio informazioni - Segreto di Stato - Presidenza del Consiglio dei Ministri e procuratore della Repubblica presso il tribunale di Bologna - Attivita' istruttoria nei confronti di funzionari del SISDE - Acquisizione e utilizzo di atti sui quali e' stato legalmente opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il segreto di Stato - Indagini ai fini del promovimento dell'azione penale - Lesione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute al Presidente del Consiglio - Violazione dei doveri di lealta' e correttezza che devono informare i rapporti tra Governo e Autorita' giudiziaria - Non spettanza al p.m. presso il tribunale di Bologna - Annullamento degli atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal segreto di Stato, nonche'della sopravvenuta richiesta di rinvio a giudizio. (098C0404) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 15-4-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificato il 23 dicembre 1997, depositato in Cancelleria il
2 gennaio 1998 per conflitto di attribuzione nei confronti del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, sorto a
seguito dell'attività di indagine svolta nei confronti di funzionari
del SISDE e di polizia, volta ad acquisire elementi di conoscenza su
circostanze incise dal segreto di Stato opposto e confermato dal
Presidente del Consiglio dei Ministri ex art. 12 della legge 24
ottobre 1977, n. 801.
Il ricorso è stato iscritto al n. 1 del registro conflitti 1998.
Visto l'atto di costituzione del procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bologna;
Udito nell'udienza del 24 febbraio 1998 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
ricorrente, e i dott.ri Ennio Fortuna e Paolo Giovagnoli, procuratore
e sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bologna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 25 novembre 1997, depositato il 26 novembre
1997, il Presidente del Consiglio dei Ministri - previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 14 novembre 1997 -
ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti del procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bologna, in relazione ad attività di indagine svolta nei confronti
di funzionari del Servizio per la informazione e la sicurezza
democratica (SISDE) e di polizia, e diretta ad acquisire elementi di
conoscenza su circostanze incise dal segreto di Stato opposto e
confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ex art. 12
della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione e ordinamento dei
servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto
di Stato).
I fatti, quali risultano dagli atti di causa, possono essere così
riassunti.
Nel gennaio 1997, la Procura della Repubblica di Roma inizia un
procedimento penale nei confronti di tre funzionari, per attività
svolte in sede di azione informativa effettuata dal Servizio
antiterrorismo della Direzione centrale della polizia di prevenzione
e dal SISDE nel settembre 1991. Nel corso delle indagini preliminari
svolte dalla Procura di Roma è opposto il segreto sia in sede di
interrogatorio che in relazione ad un ordine di esibizione
documentale dell'autorità giudiziaria. La Procura della Repubblica
di Roma formula, pertanto, ai sensi dell'art. 202 cod. proc. pen.,
il rituale interpello al Presidente del Consiglio dei Ministri, che,
in data 12 giugno 1997, conferma le opposizioni, ai sensi degli artt.
202 e 256 cod. proc. pen., in quanto nella specie l'eventuale
divulgazione delle modalità operative utilizzate dai Servizi avrebbe
pregiudicato la loro opera e provocato effetti negativi per gli
interessi indicati e protetti nell'art. 12 della legge n. 801 del
1977.
Successivamente, il Comitato parlamentare per i servizi di
informazione e sicurezza, investito ex art. 16 della legge n. 801 del
1977, con deliberazione assunta all'unanimità il 22 luglio 1997,
ritiene fondata la conferma del segreto di Stato, che il Presidente
del Consiglio aveva opposto.
La Procura di Roma, ritenuta la propria incompetenza territoriale,
trasmette gli atti al procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Bologna, che avvia l'investigazione, notificando alla
Divisione investigazioni generali operazioni speciali (DIGOS) della
locale Questura, nel luglio 1997, ordine di esibizione di
documentazione riguardante le indagini svolte nel settembre 1991 e
relative a un cittadino straniero.
La Questura di Bologna, nel trasmettere alcuni atti, precisa che
essi sono coperti dal segreto di Stato.
Il procuratore della Repubblica, nonostante il segreto opposto e
confermato, prosegue nelle indagini.
Nel corso dell'interrogatorio di un quarto funzionario, che si era
riportato al segreto di Stato, il difensore di fiducia, avvocato
dello Stato, richiama il segreto opposto, con preciso riferimento al
modus operandi del servizio.
Nel novembre 1997, il pubblico ministero effettua gli interrogatori
degli altri indagati, preannunciando all'avvocato dello Stato,
incaricato della difesa, un prossimo deposito della richiesta di
rinvio a giudizio.
Il ricorrente Presidente del Consiglio si duole del fatto che
l'attività svolta dalla Procura di Bologna ha eluso gli effetti
della conferma del segreto di Stato opposto e più volte richiamato
dai diversi interrogati, ricercando e ottenendo "proprio quelle
notizie che si erano volute segretare" (nomi e modus operandi). E
ancora che la divulgazione dei dettagli tecnico-operativi
dell'operazione antiterrorismo de qua può esporre i servizi italiani
al rischio di "ostracismo informativo" da parte degli omologhi
servizi stranieri interessati a problematiche comuni, con evidenti
conseguenze fortemente negative.
Ritenendo che l'attività istruttoria svolta dalla Procura della
Repubblica di Bologna e gli atti istruttori adottati esorbitino dal
potere di indagine in presenza dell'opposizione del segreto di Stato
- previa la necessaria deliberazione del Consiglio dei Ministri,
assunta in data 14 novembre 1997 - il Presidente del Consiglio
solleva conflitto ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n.
87, lamentando la lesione della propria sfera di attribuzioni, come
delimitata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95 e 126 della Costituzione,
e con riguardo agli artt. 12 e 16 della legge 24 ottobre 1977, n.
801, nonchè agli artt. 202, 256 e 362 del codice di procedura
penale.
2. - Con provvedimento in data 26 novembre 1997, il Presidente
della Corte costituzionale ha accolto la formale istanza del
ricorrente volta ad ottenere la segretazione dei documenti che si
riservava di allegare.
3. - Con l'ordinanza n. 426 del 1997 depositata il 18 dicembre
1997, la Corte costituzionale ha dichiarato l'ammissibilità del
conflitto sollevato dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei
confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bologna.
4. - Quest'ultimo si è costituito nel presente giudizio con atto
depositato il 10 gennaio 1998, nel quale chiede che questa Corte
dichiari il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei
Ministri inammissibile - in quanto gli atti contestati, rientrando
nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria, non sarebbero "idonei
a ledere in alcun modo la sfera di attribuzioni costituzionalmente
determinata per il Governo dello Stato" - ovvero infondato, avendo la
Procura di Bologna agito "nell'ambito delle attribuzioni appartenenti
all'Autorità giudiziaria".
A sostegno di tali richieste il procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bologna osserva, innanzi tutto, che le norme
riguardanti il segreto di Stato contenute negli artt. 202 e 256 cod.
proc. pen. non avrebbero l'effetto di impedire l'accertamento
aliunde dei fatti coperti dal segreto, limitandosi ad escludere il
dovere di testimoniare dei pubblici ufficiali. Le disposizioni
menzionate, subordinando la dichiarazione di non doversi procedere
per l'esistenza del segreto di Stato alla essenzialità della prova
per la definizione del processo, implicherebbero la possibilità "che
la esistenza di prove diverse da quelle non acquisite per
l'opposizione del segreto di Stato, consenta la prosecuzione del
processo con la richiesta di rinvio a giudizio". Ad avviso del
resistente, l'interpretazione prospettata dal ricorrente, volta a
configurare un divieto assoluto di indagine sui fatti e le notizie in
relazione alle quali il pubblico ufficiale ha opposto il segreto di
Stato, non può essere condivisa in considerazione del tenore
letterale e della collocazione sistematica degli artt. 202 e 256
cod. proc. pen., che si limitano a stabilire un'eccezione al dovere
di testimoniare e di esibire atti e documenti. Inoltre, si legge
nell'atto di costituzione, le disposizioni generali sulle prove
(artt. 187 ss. cod. proc. pen.) prevedono un diritto alla prova delle
parti, e quindi anche del pubblico ministero, limitato soltanto
dall'irrilevanza della prova (art. 190 cod. proc. pen.) o da un
esplicito divieto legislativo, non ricavabile dalle citate
disposizioni sul segreto di Stato, "che non prevedono affatto un
divieto di acquisire altrimenti notizie sui fatti coperti dal
segreto". Solo se formulato in modo esplicito, un siffatto divieto
potrebbe superare una serie di norme che stabiliscono espressamente
l'obbligo del pubblico ministero di esercitare l'azione penale.
Secondo l'interpretazione fornita dalla Procura costituita nel
presente giudizio, la ratio delle norme sul segreto non è quella di
impedire che si indaghi su un argomento coperto dal segreto di Stato,
bensì quella "di evitare che i pubblici ufficiali e le altre persone
previste dagli artt. 202 e 256 cod. proc. pen. possano essere
obbligate a rendere testimonianza e a consegnare atti e documenti,
riguardanti fatti coperti da segreto di Stato, ovvero che essi
possano essere puniti per il loro rifiuto di compiere tali atti
altrimenti obbligatori".
Il pubblico ministero, nell'atto di costituzione e nella successiva
discussione in udienza, ha concluso chiedendo la dichiarazione di
inammissibilità del ricorso - perchè gli atti compiuti
nell'esercizio delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria non sono
idonei a ledere, in alcun modo, la sfera delle attribuzioni del
Governo -, o comunque la dichiarazione di infondatezza.
5. - In prossimità dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha depositato una memoria illustrativa insistendo per
l'accoglimento del ricorso. La difesa del Governo afferma che la
tesi della Procura di Bologna appare contraria alla lettera e alla
ratio della legge. L'astenersi dal deporre su fatti coperti dal
segreto di Stato non sarebbe, infatti, una facoltà ma un "obbligo";
la segretazione atterrebbe non già alla forma della notizia o alle
sue modalità di acquisizione, ma alla notizia in sè, in quanto
oggetto di conoscenza veicolato da qualunque supporto mnemonico,
cartaceo, simbolico o fattuale, così come reso palese anche dalla
ridondante locuzione adottata dal legislatore nell'art. 12 della
legge n. 801 del 1977. L'errore in cui è incorsa la procura
bolognese - continua l'Avvocatura - è stato quello di arrestare il
proprio esame al "sottosistema processuale probatorio" in cui gli
artt. 202 e 256 cod. proc. pen. sono inseriti, presupponendo una
nozione unitaria di "segreto" comune a tutte le disposizioni del
codice che impiegano tale termine. In ordine all'acquisizione
aliunde delle notizie segretate, l'Avvocatura sostiene che, nel caso
del segreto di Stato, il valore tutelato è la integrità e la
sicurezza dello Stato democratico, che sarebbero messe in pericolo
dalla "diffusione" di determinate notizie, e il processo penale -
sottolinea l'Avvocatura - comporta ex se tale diffusione. Il potere
istruttorio dovrebbe, quindi, arrestarsi di fronte al segreto di
Stato. Ad avviso del ricorrente, l'inammissibilità della prova
dipende dal thema probandum che è escluso di per sè dall'attività
istruttoria, indipendentemente dalla qualità funzionale di chi
detiene il segreto. L'Avvocatura contesta poi la tesi della Procura
secondo la quale l'opposizione del segreto sarebbe venuta da indagati
e non da testimoni, ed altresì l'assunto secondo cui l'esibizione
dei documenti, da parte della Questura di Bologna, sarebbe avvenuta
senza opposizione del segreto.
La prima obiezione, sottolinea l'Avvocatura, è superata da tre
ordini di considerazioni: l'autorità giudiziaria ha chiesto ed
ottenuto la conferma del segreto da parte del Presidente del
Consiglio, ciò che avrebbe sanato gli eventuali vizi
dell'opposizione; il segreto sulle stesse notizie è stato comunque
ritualmente opposto e confermato quanto meno in relazione all'ordine
di esibizione documentale al direttore del SISDE; l'autorità
procedente era in ogni caso a conoscenza del fatto che le notizie
acquisite erano coperte da segreto di Stato. Quest'ultima
considerazione viene altresì addotta dal ricorrente contro la
seconda obiezione, successivamente smentita peraltro anche con la
produzione della nota, della questura, di trasmissione dei documenti
richiesti. Conclude l'Avvocatura che oggetto del segreto di Stato
altro non può essere che il thema probandum in quanto solo in
relazione ad esso è formulabile un giudizio prognostico di
essenzialità del mezzo di prova ai fini del decidere.
6. - La discussione è avvenuta il 24 febbraio 1998 a porte chiuse,
giusta provvedimento del Presidente della Corte in data 15 gennaio
1998.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei Ministri solleva conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti del pubblico ministero, in persona del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, in
relazione ad attività istruttoria svolta nei confronti di funzionari
del Servizio per la informazione e la sicurezza democratica (SISDE) e
di polizia, e diretta ad acquisire elementi di conoscenza su
circostanze incise dal segreto di Stato ex art. 12 della legge 24
ottobre 1977, n. 801 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le
informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato).
Il ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di
attribuzioni - fra queste, in particolare, il potere di vietare la
diffusione di notizie idonee a recare danno all'integrità dello
Stato democratico - come delimitata dagli artt. 1, 5, 52, 87, 94, 95
e 126 della Costituzione, e con riguardo agli artt. 12 e 16 della
legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonchè agli artt. 202, 256 e 362 del
codice di procedura penale.
Il ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non spetta al
pubblico ministero procedere ad indagini strumentali all'esercizio
dell'azione penale con riferimento a fatti e notizie in ordine ai
quali è stato opposto il segreto di Stato, confermato dal Presidente
del Consiglio, e di conseguenza di annullare gli atti istruttori
specificamente elencati.
2. - Occorre, innanzitutto, confermare l'ammissibilità del
conflitto di attribuzione in questione, che questa Corte ha già
dichiarato, in linea di prima e sommaria delibazione, con l'ordinanza
n. 426 depositata il 18 dicembre 1997.
Sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei
Ministri è legittimato a sollevare il conflitto, in quanto organo
competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartiene in ordine alla tutela, apposizione, opposizione e conferma
del segreto di Stato, non solo in base alla legge n. 801 del 1977,
ma, come questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche alla
stregua delle disposizioni costituzionali - invocate nel ricorso -
che ne delimitano le attribuzioni (sentenza n. 86 del 1977).
Sotto il medesimo profilo, anche la legittimazione del procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Bologna a resistere nel
conflitto deve essere affermata in conformità alla giurisprudenza di
questa Corte, che riconosce al pubblico ministero la legittimazione
ad essere parte di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato,
in quanto, ai sensi dell'art. 112 della Costituzione, è il titolare
diretto ed esclusivo dell'attività di indagine finalizzata
all'esercizio obbligatorio dell'azione penale (ordinanza n. 269 del
1996; sentenze n. 420 del 1995, e nn. 464, 463 e 462 del 1993).
Quanto al profilo oggettivo, il conflitto riguarda attribuzioni
costituzionalmente garantite inerenti all'esercizio dell'azione
penale da parte del pubblico ministero ed alla salvaguardia della
sicurezza dello Stato anche attraverso lo strumento del segreto, la
cui opposizione è attribuita alla responsabilità del Presidente del
Consiglio ed al controllo del Parlamento.
3. - Per la definizione del presente conflitto è necessario, in
via preliminare, ripercorrere i vari momenti e i diversi passaggi
attraverso i quali la vicenda che ha originato il presente conflitto
si è sviluppata.
Il 12 dicembre 1996 venivano sequestrati dal Procuratore della
Repubblica di Roma due scatoloni di documenti relativi ad indagini,
svolte anni prima da agenti della polizia in forza all'Ufficio
centrale investigazioni generali operazioni speciali (UCIGOS) e da
funzionari del SISDE, in ordine a un cittadino straniero segnalato da
servizi stranieri e sospettato di collegamento con una organizzazione
terroristica straniera in epoca di attentati ad obbiettivi di
pertinenza di Stato estero, siti sul nostro territorio.
Il 27 gennaio 1997 venivano interrogati dal procuratore della
Repubblica di Roma tre funzionari: due in servizio presso la polizia
di Stato, uno presso il SISDE. Quest'ultimo si rifiutava di
rispondere ad alcune domande e dichiarava di opporre il segreto di
Stato sulla documentazione esibitagli.
Dopo di ciò la Procura della Repubblica emetteva decreto di
esibizione ex art. 256 cod. proc. pen., notificato il 5 febbraio
1997, col quale disponeva l'acquisizione al procedimento di copia di
tutta la documentazione, ovunque custodita dal SISDE, relativa alla
persona che era stata oggetto di indagini.
Il SISDE forniva parte della documentazione, mentre su altra
opponeva il segreto di Stato.
Ritenuta "pertinente" alle indagini preliminari in corso la
documentazione segretata, il Procuratore della Repubblica
interpellava il Presidente del Consiglio dei Ministri affinchè desse
conferma del segreto opposto ai sensi della legge n. 801 del 1977.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con provvedimento del 12
giugno 1997, ricordando che il segreto era stato opposto prima dal
funzionario del SISDE, in sede di interrogatorio, e poi dal direttore
del SISDE dopo l'ordine di esibizione, ritenute fondate le esigenze
di segreto, dichiarava, con apposita motivazione, correttamente
opposto in sede di interrogatorio il segreto di Stato in ordine alle
domande relative ai dettagli dei modi operandi seguiti dal servizio
nell'operazione antiterrorismo e in ordine all'esibizione di
documenti richiesti dall'autorità giudiziaria.
Successivamente, il Comitato parlamentare per i servizi di
informazione e sicurezza investito ex art. 16 della legge n. 801 del
1977, con delibera unanime riteneva in data 22 luglio 1997 fondata la
conferma del segreto opposta.
La Procura di Roma, ricevuta la decisione del Presidente del
Consiglio e ritenuta la propria incompetenza territoriale,
trasmetteva gli atti, unitamente all'interpello e alla delibera del
Presidente del Consiglio dei Ministri, al pubblico ministero presso
il Tribunale di Bologna. Questi avviava l'investigazione, notificando
alla DIGOS della locale Questura, in data 8 luglio 1997, ordine di
esibizione di documentazione riguardante le indagini svolte a suo
tempo dalla polizia e dai servizi.
La Questura, nel trasmettere il 15 luglio 1997 copia dei documenti
richiesti, precisava che sulle modalità operative era stato opposto
il segreto di Stato. L'Avvocatura generale dello Stato ha prodotto la
nota di trasmissione della Questura di Bologna, per sottolineare come
la predetta trasmissione sia avvenuta con un documento che richiamava
espressamente l'opposizione del segreto di Stato e la sua conferma.
Al riguardo, il ricorrente ha ripetutamente affermato nel ricorso,
nella memoria depositata e nella discussione, che il procuratore
della Repubblica ha proceduto oltre nelle indagini e utilizzato la
documentazione erroneamente trasmessa dalla Questura di Bologna,
ignorando il richiamo da questa formulato alla segretazione.
La Procura, tra il 2 e il 4 agosto 1997, provvedeva ad aprire gli
scatoloni inizialmente sequestrati, costituenti corpo di reato, che
erano stati inviati fin dal 23 giugno 1997 dalla Procura di Roma.
Il 6 novembre 1997, nel corso dell'interrogatorio di un quarto
funzionario (il cui nome era emerso in questa fase dell'indagine
bolognese) che si era riportato al segreto di Stato, era stata
richiamata espressamente la conferma intervenuta da parte del
Presidente del Consiglio con preciso riferimento al modus operandi
del Servizio.
Il 17 novembre 1997, il pubblico ministero effettuava gli
interrogatori degli altri indagati, preannunciando all'avvocato dello
Stato, incaricato della difesa, un prossimo deposito della richiesta
di rinvio a giudizio.
L'Avvocatura dello Stato, in una memoria datata 18 novembre 1997,
chiedeva al pubblico ministero di non procedere alla richiesta di
rinvio a giudizio.
Il pubblico ministero, in data 19-27 novembre 1997, chiedeva
l'emissione di decreto di rinvio a giudizio per i quattro soggetti
imputati per i reati previsti dagli artt. 81, 110, 615, cod. pen.,
81, 110, 617, primo e terzo comma, cod. pen., e ancora 81, 110, 617
bis primo e secondo comma, cod. pen., indicando nella richiesta di
rinvio a giudizio fonti di prova coperte dal segreto di Stato.
Con provvedimento del 2 febbraio 1998 il giudice per le indagini
preliminari fissava per il 22 aprile 1998 l'udienza preliminare.
4. - Nel merito, il ricorso deve essere accolto nei limiti di
seguito precisati.
5. - Questa Corte ritiene di tenere fermi i principi enunciati
nelle sentenze che si sono pronunciate sul fondamento e sui limiti
del segreto opposto, per ragioni di sicurezza interna ed esterna
dello Stato, all'autorità giudiziaria da organi del potere
esecutivo, in epoca anteriore alla legge n. 801 del 1977.
Nella sentenza n. 86 del 1977, si afferma che solo nei casi nei
quali si tratti di agire per la salvaguardia di supremi interessi
dello Stato può trovare legittimazione il segreto, in quanto
strumento necessario per raggiungere il fine della sicurezza dello
Stato e per garantirne l'esistenza, l'integrità, nonchè l'assetto
democratico, valori tutelati dagli artt. 1, 5, 52, 87 e 126 della
Costituzione.
Quanto allo "sbarramento all'esercizio del potere giurisdizionale",
potere pur esso garantito dagli artt. 101, 102, 104 e 112 della
Costituzione, la Corte - con la stessa sentenza - ebbe modo di
affermare che "la sicurezza dello Stato costituisce interesse
essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere
di assoluta preminenza su ogni altro, in quanto tocca (...) la
esistenza stessa dello Stato, un aspetto del quale è la
giurisdizione".
La decisione richiama la precedente sentenza n. 82 del 1976,
anch'essa in tema di segreto politico-militare, nella quale si
sottolinea che il predetto istituto involge "il supremo interesse
della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, e
cioè l'interesse dello Stato-comunità alla propria integrità
territoriale, indipendenza, e - al limite - alla stessa sua
sopravvivenza".
La Corte ha sottolineato che la potestà dell'esecutivo in questa
materia non è illimitata e ha fatto salva l'esigenza - destinata a
trovare il suo punto di equilibrio e la sua definizione in sede
legislativa - di assicurare, in ogni singolo caso concreto, un
ragionevole rapporto di mezzo a fine; precisando che mai il segreto
potrebbe essere allegato per impedire l'accertamento di fatti
eversivi dell'ordine costituzionale; affermando la necessità che
l'esecutivo indichi le ragioni essenziali che stanno a fondamento del
segreto; insistendo sulla centralità della sede parlamentare ai fini
del sindacato politico sulla tutela del segreto, attraverso tutti i
modi consentiti dalla Costituzione, riconducibili alla funzione
ispettiva delle Camere, ovvero all'a'mbito dei procedimenti
fiduciari.
6. - A seguito della sentenza n. 86 del 1977, il Parlamento ha
introdotto con la legge n. 801 del 1977 una nuova disciplina del
segreto di Stato, in larga misura ispirata alla giurisprudenza
costituzionale. Non si tratta tuttavia di una riforma compiuta, come
risulta dall'art. 18, che rinvia ad una successiva "legge organica
relativa alla materia del segreto" - non ancora intervenuta - che,
anche alla luce del presente conflitto, si appalesa auspicabile.
In particolare, l'art. 15 della legge n. 801, che ha modificato
l'art. 352 del codice di procedura penale del 1930, e in seguito la
direttiva della legge-delega per il nuovo codice di procedura penale
di cui all'art. 2, comma 1, n. 70), della legge 16 febbraio 1987, n.
81, e gli artt. 202 e 256 del nuovo codice - norme, queste ultime,
sulla cui base, nella specie, è stato opposto il segreto - hanno
delineato, con formule non tutte identiche, in guisa da determinare
qualche incertezza in ordine alla estensione del segreto, una ipotesi
di improcedibilità, da dichiararsi dal giudice, allorchè sia
opposto il segreto e il giudice stesso ritenga essenziali per la
definizione del processo gli elementi di conoscenza da esso preclusi.
7. - Con l'atto introduttivo del presente giudizio il ricorrente
chiede che la Corte dichiari che non spetta al pubblico ministero,
una volta preso atto della opposizione e della conferma del segreto
di Stato, procedere oltre nelle indagini strumentali all'esercizio
dell'azione penale e compiere ulteriori atti di indagine diretti ad
acquisire aliunde elementi di conoscenza sui fatti incisi dal segreto
di Stato.
La tesi prospettata dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale
l'opposizione del segreto inibirebbe in modo assoluto all'Autorità
giudiziaria la conoscenza dei fatti ai quali il segreto si riferisce,
e quindi precluderebbe al pubblico ministero di compiere qualsiasi
indagine, anche se fondata su elementi di conoscenza altrimenti
acquisiti, non può essere condivisa. Tale impostazione altererebbe
in questa materia l'equilibrio dei rapporti tra potere esecutivo e
autorità giudiziaria, che debbono essere improntati al principio di
legalità; nè potrebbe questa Corte sostituirsi al legislatore,
operando, in concreto e di volta in volta, senza alcuna base
legislativa, valutazioni di merito attinenti al bilanciamento tra i
beni costituzionali sottostanti rispettivamente alle esigenze di
tutela del segreto e di salvaguardia dei valori protetti dalle
singole fattispecie incriminatrici.
Sulla base di questi princi'pi, e alla luce della disciplina
vigente, che non delinea alcuna ipotesi di immunità sostanziale
collegata all'attività dei servizi informativi, l'opposizione del
segreto di Stato da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri
non ha l'effetto di impedire che il pubblico ministero indaghi sui
fatti di reato cui si riferisce la notitia criminis in suo possesso,
ed eserciti se del caso l'azione penale, ma ha l'effetto di inibire
all'autorità giudiziaria di acquisire e conseguentemente di
utilizzare gli elementi di conoscenza e di prova coperti dal segreto.
Tale divieto riguarda l'utilizzazione degli atti e documenti
coperti da segreto sia in via diretta, ai fini cioè di fondare su di
essi l'esercizio dell'azione penale, sia in via indiretta, per trarne
spunto ai fini di ulteriori atti di indagine, le cui eventuali
risultanze sarebbero a loro volta viziate dall'illegittimità della
loro origine.
Fermo il principio di legalità, i rapporti tra Governo e autorità
giudiziaria debbono essere ispirati a correttezza e lealtà, nel
senso dell'effettivo rispetto delle attribuzioni a ciascuno
spettanti. Entro questo quadro, non potrebbe ad esempio l'autorità
giudiziaria aggirare surrettiziamente il segreto opposto dal
Presidente del Consiglio, inoltrando ad altri organi richieste di
esibizione di documenti dei quali le sia nota la segretezza
formalmente opposta.
Nel caso di specie, non appare conforme al dovere di lealtà e di
correttezza il comportamento del procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bologna che, pur essendo a conoscenza dell'avvenuta
opposizione del segreto, non ne ha di fatto tenuto conto, rivolgendo
al Questore di Bologna ordine di esibizione di documentazione
riguardante le indagini svolte a suo tempo dalla polizia e dai
servizi.
Risultano pertanto lese le attribuzioni costituzionalmente
riconosciute al Presidente del Consiglio, e il vizio non riguarda
soltanto l'acquisizione di atti e documenti del cui contenuto il
Procuratore della Repubblica di Bologna sia venuto a conoscenza, ma
coinvolge anche l'eventuale attività di indagine susseguentemente
svolta avvalendosi di quelle conoscenze.
Per contro non è precluso al pubblico ministero di procedere, ove
disponga o possa acquisire per altra via elementi indizianti del
tutto autonomi e indipendenti dagli atti e documenti coperti da
segreto.
Spetta poi al giudice, al quale il pubblico ministero formula le
sue richieste, decidere se si debba dichiarare non doversi procedere
per l'esistenza del segreto di Stato, allorquando ritenga essenziali
prove la cui acquisizione e utilizzazione sono impedite dal segreto
medesimo.
Nella specie, risulta, in base a quanto si è detto nella
precedente esposizione in fatto, che atti coperti dal segreto sono
stati acquisiti ed utilizzati; che da essi il pubblico ministero ha
preso le mosse per ulteriori indagini e che la richiesta di rinvio a
giudizio indica, fra le fonti di prova dei reati contestati, alcuni
documenti coperti dal segreto legalmente opposto. Sotto questo
profilo, la domanda del ricorrente è dunque fondata: e devono
pertanto essere annullati, ai sensi dell'art. 38 della legge n. 87
del 1953, gli atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova
coperte dal segreto, nonchè la sopravvenuta richiesta di rinvio a
giudizio, in quanto vi sono indicate o sono comunque utilizzate fonti
di prova coperte dal segreto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al pubblico ministero, in persona del
procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, nè
acquisire, nè utilizzare, sotto alcun profilo, direttamente o
indirettamente, atti o documenti sui quali è stato legalmente
opposto e confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri il
segreto di Stato, nè trarne comunque occasione di indagine ai fini
del promovimento dell'azione penale, e conseguentemente annulla gli
atti di indagine compiuti sulla base di fonti di prova coperte dal
segreto di Stato, nonchè la sopravvenuta richiesta di rinvio a
giudizio.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 10 aprile 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0404