1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 dicembre 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 dicembre 2001 (della Regione Liguria) Ambiente - Tutela dell'ambiente marino - Immersione in mare di materiali di origine marina per effettuare il ripascimento degli arenili, nonche' di materiali inerti, geologici inorganici e manufatti al fine di utilizzo - Circolare ministeriale contenente l'indicazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio quale autorita' competente al rilascio delle autorizzazioni per l'esercizio di tali attivita' - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Liguria - Dedotta non spettanza allo Stato della competenza in materia - Lesione delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite. - Circolare del ministero dell'ambiente e della tutela del territorio n. 260/3/01. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118, anche in relazione agli artt. 1, 2, 4 e 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59; agli artt. 69, 70, 80, 81, 88, 89, 93, 94, 104 e 105 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112; alla legge della Regione Liguria 28 aprile 1999, n. 13; agli artt. 5 e 6 del d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509; alla legge della Regione Liguria 30 dicembre 1998, n. 38; agli artt. 1, 3 e 35 del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152. (001C1224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2002)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione Liguria, in
persona del Presidente della giunta regionale in carica,
rappresentata e difesa per procura in calce al presente atto dagli
avvocati Gigliola Benghi e Michela Sommariva ed elettivamente
domiciliata ai fini del presente atto in Roma, presso l'Ufficio
regionale in piazza Madama n. 9;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica al fine di ottenere la dichiarazione che non
spetta allo Stato e per esso al Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio, adottare provvedimenti in ordine
all'immersione in mare di materiali di escavo di fondali marini o
salmastri o di terreni litoranei emersi per effettuare ripascimento
degli arenili e di materiali inerti, materiali geologici inorganici e
manufatti al solo fine di utilizzo per interventi ed opere di
competenza regionale, come invece si sostiene nella circolare
n. 260/3/01 del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, pervenuta alla Regione Liguria, in data 5 ottobre 2001;

F a t t o

Il conflitto nasce dall'interpretazione e dalle conseguenti
disposizioni redatte dal Ministero a tutte le Capitanerie di Porto e
per la loro tramite a tutte le Autorità marittime dipendenti in
ordine all'art. 35, d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152.
Tale norma dispone che, al fine della tutela dell'ambiente marino
ed in conformità alle disposizioni delle convenzioni internazionali
in materia, è consentita l'immersione deliberata in mare, da navi od
aeromobili e da strutture ubicate nelle acque del mare o in ambiti ad
esso contigui, dei seguenti materiali:
a) materiali di escavo di fondali marini o salmastri o di
terreni litoranei emersi;
b) inerti, materiali geologici inorganici e manufatti al solo
fine di utilizzo, ove ne sia dimostrata la compatibilità ambientale
e l'innocuità;
c) materiale organico e inorganico di origine marina o
salmastra, prodotto durante l'attività di pesca effettuata in mare o
laguna o stagni salmastri.

La norma prende inoltre in considerazione la movimentazione dei
fondali marini derivante dall'attività di posa in mare di cavi e
condotte.
Mentre quest'ultima attività è de plano soggetta ad
autorizzazione regionale (o ministeriale, se la movimentazione ha
carattere internazionale) e quella sub-c) è considerata irrilevante
e quindi non soggetta ad autorizzazione, le fattispecie sub-a) e b)
sono disciplinate in maniera più articolata.
Infatti, l'autorizzazione all'immissione in mare dei materiali
sub-a) "è rilasciata dall'autorità competente solo quando è
dimostrata, nell'ambito dell'istruttoria, l'impossibilità tecnica o
economica del loro utilizzo ai fini di ripascimento o di recupero
ovvero lo smaltimento alternativo ..." (art. 35, comma 2);
l'immersione dei materiali sub-b)" è soggetta ad autorizzazione con
esclusione dei nuovi manufatti soggetti alla valutazione di impatto
ambientale. Per le opere di ripristino che non comportino aumento
della cubatura delle opere preesistenti, è dovuta la sola
comunicazione all'autorità competente" (art. 35, comma 3).
Secondo le disposizioni dettate dal Ministero con la circolare in
questione, la "autorità competente" al rilascio delle autorizzazioni
sarebbe sempre il Ministero stesso, che dovrebbe inoltre sempre
svolgere tali funzioni, a prescindere dalle attività alle quali le
immersioni in mare sono finalizzate.
La Regione Liguria ritiene invece di essere essa stessa, ovvero
gli altri soggetti individuati dal legislatore regionale, titolare
dei poteri autorizzatori in alcune fattispecie che il Ministero ha
completamente ignorato, con effetto lesivo delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite.
L'intervento regolatore dell'ecc.ma Corte viene invocato per le
seguenti ragioni in

D i r i t t o

Violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione anche
in relazione agli artt. 1, 2, 4 e 20, legge 15 marzo 1997, n. 59;
agli artt. 69, 70, 80, 81, 88, 89, 93, 94, 104 e 105, d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112; alla l.r. Liguria 28 aprile 1999, n. 13; agli artt. 5 e
6, d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509; alla l.r. Liguria 30 dicembre
1998, n. 38; agli artt. 1, 3 e 35 d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152.
Carenza di attribuzione e di competenza
1. - Va rilevato innanzi tutto che una piana lettura
dell'art. 35, comma 2, non consente di dare l'interpretazione
proposta dal Ministero, laddove subordina l'attività di ripascimento
all'autorizzazione all'immersione di materiali, ma conduce ad opposte
conclusioni.
Infatti, l'autorizzazione all'immersione dei materiali ivi
contemplata presuppone l'impossibilità dell'utilizzo degli stessi ai
fini di ripascimento. A contrariis, dunque, laddove vengano
legittimamente effettuate attività di ripascimento, non è dovuta
alcuna distinta e diversa autorizzazione; e, come è noto, nella
nozione di ripascimento sono comprese tutte le operazioni di
sversamento di idoneo materiale in punti emersi o sommersi della
costa tali da produrre, col tempo e con i calcolati movimenti del
mare, la ricostituzione degli arenili.
In tal senso, quindi, l'attività di ripascimento è perseguibile
anche attraverso l'immersione di materiali in mare e tale operazione,
secondo la lettera dell'art. 35, comma 2, non va autorizzata
distintamente dalla prima.

2. - Se pure, peraltro, si sposasse il diverso avviso della
necessità di un'autonoma autorizzazione, questa non potrebbe che
competere alla regione per le ragioni che si espongono.
La materia del ripascimento degli arenili, e più in generale
quella della difesa delle coste, che per anni ha sofferto di una
disciplina lacunosa e poco armoniosa nell'attribuzione delle
competenze, ha ricevuto un primo ordinato assetto con la legge l8
maggio 1989, n. 183 "Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo", che ha compreso fra le attività
di programmazione, pianificazione ed attuazione degli interventi
destinati a realizzare la finalità della difesa del suolo "la
protezione delle coste e degli abitati dell'invasione e dall'erosione
delle acque marine ed il ripascimento degli arenili, anche mediante
opere di ricostituzione dei cordoni dunosi" (art. 3, comma 1, lettera
g), delegandone le funzioni - con esclusione delle aree di rilievo e
di interesse nazionale - alle regioni (art. 10, comma 7).
Successivamente, nell'ambito della ridelineazione di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali introdotte dalla legge 15 marzo
1997, n. 59, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, ha conferito alle
regioni nuove e più pregnanti competenze, ispirate ai principi
fondamentali individuati nell'art. 4, comma 3, legge n. 59/1997.
Così, nell'ambito del titolo III "Territorio ambiente e
infrastrutture", il capo III disciplina la protezione della natura e
dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei
rifiuti, mentre al capo IV è affidata la materia delle risorse
idriche e della difesa del suolo.
Nel capo III, le funzioni di carattere generale sono introdotte
dagli artt. 69 e 70, che individuano rispettivamente i compiti di
rilievo nazionale, ai sensi dell'art. 1, comma 4, lett. c), legge
n. 59/1997, e quelli delle regioni ed enti locali.
Per quanto qui interessa, l'art. 69 attribuisce alla protezione,
sicurezza e qualità dell'ambiente marino rilievo nazionale [art. 69,
comma 1, lett. d)], mentre individua funzioni di carattere
concorrente fra Stato e regioni nella protezione dell'ambiente
costiero [art. 69, comma 2, lett. d)]; l'art. 70 inoltre riconduce
alle regioni tutte le funzioni amministrative non espressamente
indicate prima, e fra queste in particolare i compiti di protezione
ed osservazione delle zone costiere [art. 70, comma 1, lett. a)].
Sempre nel capo III si rinvengono le norme specifiche di tutela
delle acque dall'inquinamento: l'art. 80 individua fra i compiti di
rilievo nazionale la definizione di criteri e norme tecniche per la
disciplina degli scarichi nelle acque del mare (comma 1, lett. 2)
nonchè l'autorizzazione agli scarichi nelle acque del mare da parte
di navi ed aeromobili (comma 1, lett. s), mentre l'art. 81 conferisce
alle regioni ed agli enti locali tutte le funzioni amministrative non
espressamente ritagliate in capo allo Stato.
La disciplina è, dunque, piuttosto articolata, ma è innegabile
che è stata espressamente sancita l'attribuzione alle Regioni di
funzioni in via concorrente nella materia della protezione - in senso
ambientale - dell'ambiente costiero, da svolgere pur sempre
nell'osservanza dei criteri e delle norme tecniche individuati dallo
Stato a fini di tutela delle acque marine.
Parallelamente, si esamini la disciplina dettata dal d.lgs.
n. 112/1998 sulla difesa del suolo: allo Stato sono riservati compiti
di rilievo nazionale attinenti agli indirizzi generali ed ai criteri
per la difesa delle coste [art. 88, comma 1, lett. aa)], mentre alle
regioni ed agli enti locali sono trasferite le funzioni di
programmazione, pianificazione e gestione integrata degli interventi
di difesa delle coste e degli abitati costieri [art. 89 comma 1,
lett. h)].
Una lettura armoniosa di tutte le funzioni appena illustrate alla
luce dei principi fondamentali che ne hanno ispirato l'attribuzione,
ed in particolare del principio di completezza, di quello di
efficienza ed economicità, di quello di responsabilità ed unicità
all'amministrazione e di quello di omogeneità, non può che condurre
alla conclusione che la funzione di protezione della costa e
dell'ambiente costiero contempla, e deve contemplare, anche quella di
tutela delle acque che la lambiscono.
La Regione Liguria ha già legiferato in tal senso emanando la
l.r. 28 aprile 1999, n. 13 "Disciplina delle funzioni in materia di
difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione ed
osservazione dell'ambiente marino e costiero, demanio marittimo e
porti".
Tale normativa abbraccia anche un altro filone di funzioni, a
loro volta discendenti dal d.lgs. n. 112/1998 e che con quelle già
illustrate vanno ad intersecarsi, e cioè quelle riguardanti le opere
pubbliche e la gestione del demanio marittimo.
In dettaglio, l'art. 94 conferisce alle regioni ed agli enti
locali le funzioni in materia di opere pubbliche non espressamente
riservate allo Stato ex art. 93, ed in particolare la valutazione
tecnico-amministrativa e consultiva sui progetti di opere pubbliche
di rispettiva competenza, mentre l'art. 105 conferisce a regioni ed
enti locali le funzioni relative alla programmazione, pianificazione,
progettazione ed esecuzione degli interventi di costruzione, bonifica
e manutenzione dei porti di rilievo regionale ed interregionale e
delle opere edilizie a servizio dell'attività portuale [comma 1,
lett. e)], nonchè al rilascio delle concessioni di beni del demanio
marittimo [comma. 1, lett. l)]; allo Stato sono invece riservate le
funzioni relative ai porti di rilievo nazionale ed internazionale
[art. 104, c. 1, lett. s)].
Nell'intento di dare attuazione, quanto meno parzialmente, al
dettato sistema di riparto, il legislatore regionale ligure ha dunque
individuato nella regione il soggetto titolare delle funzioni
amministrative, relative agli interventi per la difesa della costa e
per il ripascimento degli arenili [art. 3, comma 1, lett. d), l.r.
n. 13/1999] da esercitare anche in forma concertata (art. 6, l.r.
cit.), mentre ai comuni è attribuita l'approvazione degli interventi
stagionali di ripascimento esclusivamente volti a ripristinare i
profili costieri precedenti agli eventi erosivi [art. 5, comma 1,
lett. a)]; la regione è inoltre titolare della programmazione del
sistema portuale relativamente agli scali di rilievo regionale ed
interregionale [art. 8, comma 1, lett. a)] e della pianificazione
dell'utilizzo delle aree del demanio marittimo [art. 8, comma 1,
lett. b), e art. 11].
Attualmente, in attesa della decorrenza del trasferimento della
funzione di rilascio delle concessioni di beni demaniali nei porti di
rilevanza economica regionale ed interregionale, stabilito nel 1
gennaio 2001 (art. 105, d.lgs. n. 112/1998), in tali fattispecie
l'approvazione dei relativi progetti e le altre autorizzazioni che
risultano strettamente connesse o strumentali sono disciplinate dal
d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509.
Tale normativa dispone la forma concertata della Conferenza dei
servizi, nell'ambito della quale alla Regione è riservata pur sempre
espressamente la cura degli interessi urbanistici, paesaggistici e la
valutazione di impatto ambientale (art. 5).
Ed infine, più in generale, in forza della l.r. Liguria 30
dicembre 1998, n. 38, alla regione spetta la valutazione di impatto
ambientale - al fine di garantire la tutela, singolarmente e nelle
loro interazioni, dell'uomo, della fauna, della flora, del suolo,
dell'acqua, dell'aria, del clima, del paesaggio, dei beni materiali e
del patrimonio culturale ed ambientale - dei porti turistici e da
diporto (con specchio d'acqua superiore a 10 ha o aree esterne
interessate per superficie superiore a 54 ha o moli di lunghezza
superiore a 500 metri, art. 2, comma 3, e allegato 2, lett. 4, l.r.
cit.) e di porti, impianti portuali, porti di pesca, porti turistici
e porti rifugio con determinate caratteristiche di progetto e di zona
interessata [art. 2, comma 4, lett. a), b) e c) e allegato 3, lett.
10 e].
Dal coacervo di norme illustrate si evidenzia dunque
l'assunzione, in capo alla regione, delle funzioni di tutela
ambientale sia nell'espletamento delle competenze sul ripascimento
degli arenili, sia in quelle sulla realizzazione di opere di difesa
della costa sia infine in quelle che riguardano il sistema portuale
di riferimento regionale.
Come già sottolineato, tali funzioni discendono dal conferimento
attuato dal d.lgs. n. 112/1998, che è norma di rilievo
costituzionale, e dalla l.r. n. 13/1999, che ne costituisce parziale
attuazione.

3. - Nel rispetto dell'assetto delineatosi, il nuovo testo
normativo sulla tutela delle acque dell'inquinamento (d.lgs. 11
maggio 1999, n. 152, abrogativo, fra l'altro, della legge 10 maggio
1976, n. 319, c.d. legge Merli, e quindi del d.m. Ambiente 24 gennaio
1996 attuativo della stessa) ha subito precisato che le competenze
nelle materie dallo stesso disciplinate sono quelle stabilite dal
d.lgs. n. 112/1998 e dagli altri provvedimenti statali e regionali
adottati ai sensi della legge n. 59/1997 (art. 3, comma 1).
Quindi anche l'art. 35, relativo all'immersione in mare di
materiale derivante da attività di escavo e attività di posa in
mare di cavi e condotte va applicato nell'osservanza delle competenze
già stabilite dalle norme citate.
Ed è allora di tutta evidenza che quell'indeterminatezza
nell'indicazione del soggetto titolare del potere, che si rinviene
nei commi 2 e 3 della norma, non va certo risolta sic et simpliciter
con l'individuazione perpetua del Ministero dell'ambiente, ma trova
la sua ragione nel dovere invece essere di volta in volta riferita al
soggetto titolare dell'insieme di competenze alle quali l'operazione
dell'immersione è funzionale.
Così l'immersione di materiali di escavo di fondali marini o
salmastri o terreni litoranei emersi a fini di ripascimento va
autorizzata, in Liguria, dalla Regione o dal Comune, a seconda
dell'entità dell'operazione; ed ancora, l'attività di immersione di
inerti, materiali geologici inorganici e manufatti al solo fine
dell'utilizzo e quindi funzionali alla realizzazione di un intervento
e/o opera, sono di competenza regionale in caso di intervento per la
difesa della costa, in caso di opere pubbliche regionali ed in caso
di porti e strutture portuali di rilievo regionale.
Le diverse disposizioni dettate dal Ministero dell'ambiente con
la circolare in questa sede impugnata sono inammissibili e
configurano un tentativo dello Stato di riappropriarsi di competenze
ormai di spettanza della Regione; competenze che, come già
illustrato, sono state da ultimo conferite con il d.lgs. n. 112/1998,
nell'ambito delle garanzie costituzionalmente garantite dagli artt.
5, 117 e 118 della Costituzione.

P. Q. M.
La Regione Liguria chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio, adottare provvedimenti in ordine
all'immersione in mare di materiali di escavo di fondali marini o
salmastri o di terreni litoranei emersi per effettuare ripascimento
degli arenili e di materiali inerti, materiali geologici inorganici e
manufatti al solo fine di utilizzo per interventi ed opere di
competenza regionale, come invece si sostiene nella Circolare
n. 260/3/01 del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, pervenuta alla Regione Liguria in data 5 ottobre 2001.
Genova, addì 30 novembre 2001.
Avv. Gigliola Benghi - avv. Michela Sommariva
01C1224