1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1988
N. 167 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1988 dal pretore di Parma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Bellicchi Giovanni ed altri e la prefettura di Parma Illecito amministrativo - Concorso materiale di illeciti Applicazione del criterio di determinazione della sanzione fondato sul cumulo materiale (fattispecie: omissione della conservazione per un anno dei fogli delle registrazioni del cronotachigrafo rilasciati ai propri dipendenti dall'imprenditore esercente un'impresa di autotrasporti) - Mancata previsione del criterio di determinazione della sanzione fondata sul cumulo giuridico, nel caso di illecito commesso con piu' azioni od omissioni esecutive di un medesimo disegno - Ingiustificata disparita' di trattamento tra illecito penale ed illecito amministrativo e non giustificato eguale trattamento di chi commette piu' illeciti amministrativi con una sola azione od omissione e chi li commette con piu' azioni od omissioni - Irrazionale diverso trattamento rispetto a quello, piu' favorevole, previsto per gli illeciti amministrativi in materia di previdenza e assistenza obbligatoria. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 8, modificato dalla legge 31 gennaio 1986, n. 11, art. 1-sexies, di conversione del d.l. 2 dicembre 1985, n. 688). (Cost., art. 3). (089C0348) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1989)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato il 28 ottobre 1988 Belicchi Giovanni ha
proposto opposizione contro l'ordinanza n. 6643/2 s.a. del 12
settembre 1988, notificatogli il 6 ottobre 1988, con la quale, nella
sua veste di rappresentante legale della Bellicchi S.p.a., gli era
stata inflitta la sanzione amministrativa di L. 20.000.500 per avere
violato le disposizioni dell'art. 16, secondo comma, del regolamento
C.E.E. n. 1463/70 del 20 luglio 1970, così come modificato con
regolamenti C.E.E. n. 2828/77 del 12 dicembre 1977 e 3821/85 del 20
dicembre 1985, e della legge 13 novembre 1978, n. 727, perchè aveva
omesso di conservare, per un anno, dal marzo 1983 al febbraio 1984,
2439 fogli delle registrazioni del cronotachigrafo rilasciati ai
propri dipendenti.
Il prefetto di Parma era arrivato ad infliggere una sanzione così
elevata ritenendo che per ogni foglio mancante fosse stato commesso
un illecito, punito con la sanzione pecuniaria da L. 15.000 a L.
30.000, secondo l'art. 19 della legge n. 727/1978.
Sostiene il Bellicchi, non negando il fatto, che l'ordinanza è
errata per quanto riguarda il calcolo della sanzione.
Secondo una errata lettura degli artt. 8 della legge n. 689/1981 e
81 cpv., del c.p., sarebbe stato ritenuto applicabile il sistema del
cumulo materiale delle sanzioni.
Se la norma fosse da interpretare così come ritiene il prefetto,
sarebbe incostituzionale per disparità di trattamento, viste le
modifiche apportate all'art. 8 della legge n. 689/1981 dell'art.
1-sexies della legge 31 gennaio 1986, n. 11, di conversione in legge
del d.-l. 2 dicembre 1985, n. 688.
Sostiene ancora l'opponente che è errato considerare come
illecito la mancata conservazione di ogni singolo foglio, e quindi
applicare la regola del cumulo materiale; la violazione sarebbe da
considerarsi invece unica nè si potrebbe applicare una pena
proporzionale in relazione al numero dei fogli mancanti.
Sostiene infine la mancanza di propria colpa giacchè la mancata
conservazione dei fogli sarebbe da addebitare al compartimento dei
dipendenti autisti.
Disposta la comparizione delle parti, con successiva memoria 24
novembre 1988 il Bellicchi sostiene l'illegittimità dell'ordinanza
anche per altri motivi; l'obbligo dell'installazione del
cronotachigrafo fu imposto col regolamento C.E.E. n. 1463/70 mentre
in precedenza doveva essere tenuto un libretto individuale di guida,
secondo il regolamento C.E.E. n. 543/69; la mancata tenuta di tale
libretto e la sua mancata conservazione per almeno un anno era punita
dall'art. 8 della legge 14 febbraio 1974, n. 66, mediante la sanzione
pecuniaria da L. 20.000 a L. 50.000 per ciascun dipendente.
Avendo il libretto la stessa funzione del cronotachigrafo, la
mancata conservazione dei fogli per un anno dovrebbe essere punita
con la stessa sanzione prevista dalla legge n. 66/1974.
Comparse le parti, la prefettura di Parma ha chiesto la reiezione
dell'opposizione.
Con ricorso depositato il 22 novembre 1988 Santurro Luciano ha
proposto opposizione contro l'ordinanza 2497/2 s.a. del 14 ottobre
1988, notificata il 26 ottobre 1988, del prefetto di Parma, con la
quale, in relazione ad un'analoga violazione dell'art. 16 del
regolamento C.E.E. n. 1463/70, per non avere conservato per un anno,
dal 1 febbraio 1984 al 31 gennaio 1985 1.138 fogli di registrazione
del cronotachigrafo, il prefetto di Parma gli ha inflitto la sanzione
pecuniaria di L. 17.070.000.
Sostiene il Santurro che l'illecito commesso è unico e quindi
l'ordinanza, che ha calcolato la misura della pena col criterio del
cumulo materiale, è illegittima.
Con ricorso depositato il 23 novembre 1988 Bernardi Raffaella ha
proposto opposizione contro l'ordinanza n. 3439/2 s.a. del 15 ottobre
1988 del prefetto di Parma con la quale gli era stata inflitta la
sanzione pecuniaria di L. 7.365.500 per analogo illecito per la
mancata conservazione per un anno, dal 1 novembre 1984 al 31 ottobre
1985, 495 fogli di registrazione del cronotachigrafo rilasciati ai
propri dipendenti.
La Bernardi sostiene che l'ingiunzione è illegittima perchè
essa, da tempo, non è più amministratore e legale rappresentante
della S.r.l. Industrie enologiche Bernardi Primo, cui si riferisce
l'illecito; perchè, pur potendolo fare, non si è provveduto
all'immediata contestazione dell'illecito; perchè il Prefetto ha
ritenuto esistere una pluralità di illeciti, mentre invece nel fatto
c'è un solo illecito; perchè, in ogni caso, si sarebbe dovuta
applicare la norma dell'art. 8 della legge n. 689/1981.
Sostiene altresì l'incompetenza del Prefetto di Parma Piacchè la
società ha la sede legale in Castelnuovo di Sotto, nella provincia
di Reggio Emilia.
All'udienza odierna i tre procedimenti sono stati riuniti, stante
l'identità delle questioni da risolvere.
La prefettura convenuta ha chiesto il rigetto di tutte le
opposizioni sul presupposto che la mancata conservazione di ogni
foglio costituirebbe un illecito e che la pena deve essere calcolata
col criterio del cumulo materiale giacchè l'art. 8 della legge n.
689/1981 regola solo il concorso formale di illeciti.
Per quanto riguarda l'illecito contestato alla Bernardi nega che
esista incompetenza territoriale giacchè l'illecito è stato
compiuto nella provincia di Parma, in Mezzano Superiore, ove è sito
lo stabilimento.
Dopo la discussione orale della causa il Pretore ritiene di dovere
rimettere gli atti alla Corte Costituzionale perchè si pronunci
sulla legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge n. 689/1981
come contrastante con l'art. 3 della Costituzione.
M O T I V I
Innanzitutto appare non fondata la questione di incompetenza
territoriale proposta da Bernardi Raffaella posto che lo stabilmento,
presso il quale doveva essere custodita la documentazione, si trova
in Mezzani, all'interno della provincia di Parma.
Secondo gli opponenti le ingiunzioni, che nel presupposto della
commissione di più reati con più azioni o omissioni, hanno seguito
il criterio del cumulo materiale delle sanzioni, sono illegittimi
perchè si sarebbe commesso un solo illecito in quanto la legge pone
genericamente l'obbligo di conservare "i fogli di registrazione" e
non prevede una sanzione per ogni foglio non conservato; il Prefetto
di Parma applicando la sanzione in relazione al numero di fogli si
sarebbe inventato una sanzione proporzionale non prevista dalla legge
che, invece, ha stabilito una sanzione fissa.
Tale argomentazione non pare possa seguirsi: innanzitutto non è
stata applicata una sanzione proporzionale, ma si è seguito il
criterio ordinario del cumulo delle sanzioni in relazione al numero
degli illeciti commessi: tot crimina, tot penae, col solo limite
della misura massima previsto dall'art. 10, comma primo, della legge
n. 689/1981.
La sanzione proporzionale, che spesso si trova preveduta per la
violazione di norme in materia di lavoro o di assicurazioni
obbligatorie, è cosa ben diversa ed è prevista come eccezione alla
regola generale di cui sopra, o stabilendo un particolare modo di
valutazione della gravità di un unico fatto, o prevedendo un
particolare criterio di cumulo di sanzioni per singoli fatti illeciti
ripetuti nel tempo.
Rettamente la mancata conservazione di ogni foglio è stata
ritenuta costituire un illecito. La norma incriminatrice, infatti,
non punisce genericamente la mancata conservazione della
"documentazione", nè usa altre generiche espressioni che indichino
un comportamento continuativo (come ad esempio i reati permanenti);
essa fa un preciso riferimento ai veri "fogli" dei quali, peraltro,
lo stesso art. 16 del regolamento al primo comma aveva evidenziato il
"carattere individuale".
Ogni singolo foglio deve essere conservato; in mancanza di
elementi che inducano a ritenere il contrario, è lecito presumere
che la mancata conservazione di ogni singolo foglio è stata causata
da una singola azione od omissione, nè incombe al prefetto dare la
prova negativa che non ci sono stati particolari eventi, azioni od
omissioni che hanno causato la distruzione dei fogli e quindi che la
loro non conservazione deriva da una sola azione od omissione.
Anche l'altra argomentazione per cui la sanzione sarebbe quella
prevista dall'art. 127, comma ottavo, del cod. strad., così come
modoficato dall'art. 8 della legge 14 febbraio 1974, n. 66, appare
inconsistente.
L'art. 16 del regolamento n. 543/69 prevedeva che il libretto
individuale di controllo era destinato ad essere sostituito da un
apparecchio meccanico: nulla comunque consente di ritenere
applicabile alla mancata conservazione dei fogli la sanzione prevista
per la mancata conservazione dei libretti.
L'art. 127, comma ottavo, cod. strad. richiama, individuandolo
precisamente col proprio numero, il regolamento n. 543/69 e nessun
altro e l'art. 19 della legge 13 novembre 1978, n. 727, e prevede la
sanzione con riferimento alla violazione delle norme di cui al
regolamento n. 1463/70, e successive modifiche, identificato anche
esso col suo individuale numero, ancorchè faccia salvo che per un
qualche particolare illecito commesso sia prevista una specifica
sanzione.
Il comma ottavo dell'art. 127 del cod. strad., quando prevede la
sanzione per non avere tenuto "i documenti prescritti", si riferisce
solo ai documenti prescritti dal regolamento n. 543/69 (oggi numero
3820/85 del 20 dicembre 1985 che ha abolito il precedente, così come
previsto dall'art. 11 della legge 30 marzo 1987, n. 132) o comunque
dai precedenti commi.
Il foglio del cronotachigrafo, poi, come rettamente osserva la
Prefettura convenuta, adempie ad una funzione bene diversa da quella
cui adempie l'altra documentazione; questa si riferisce all'autista,
mentre il cronotachigrafo si riferisce all'automezzo e solo con
l'esame dei fogli di quest'ultimo si possono fare determinati
controlli, ad esempio sulla velocità.
A questo punto si pone il problema dell'applicazione dell'art. 8
della legge n. 689/1981.
Il primo comma di questo articolo disciplina in linea generale
solo il caso di concorso formale di illeciti e non invece le ipotesi
di concorso materiale o di illecito continuato.
È stata già posta la questione di legittimità costituzionale
della norma in riferimento all'art. 3 dell Costituzione per
disparità di trattamento fra l'autore di un illecito amministrativo
e l'autore di un illecito penale e fra chi commette più illeciti con
una sola azione od omissione e chi li commette con più azioni od
omissioni.
Con ordinanza 11 novembre 1987, n. 421, la Corte costituzionale ha
dichiarato la questione manifestamente infondata considerata la
diversità della disciplina penale da quella dell'illecito
amministrativo.
Ritiene il pretore che la questione debba essere nuovamente
rimessa all'esame della Corte.
Nell'ordinanza citata, infatti, la Corte costituzionale non ha
considerato che l'art. 8 della legge 24 novembre 1981, n. 689, è
stato modificato dall'art. 1-sexies della legge 31 gennaio 1986, n.
11, di conversione in legge del d.-l. 2 dicembre 1985, n. 688,
aggiungendovi, in fine, il seguente comma: "Alla stessa sanzione
prevista dal precedente comma soggiace anche chi con più azioni ad
omissioni, esecutive di un medesimo disegno posto in essere in
violazione di norme che stabiliscono sanzioni amministrative,
commette, anche in tempi diversi, più violazioni della stessa o di
diverse norme di legge in materia di previdenza ed assistenza
obbligatorie".
Per effetto di tale innovatore legislativa, all'interno degli
illeciti amministrativi si è fatta una distinzione fra quelli che
riguardano norme in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie
e tutte le altre; solo per le prime è stato previsto il trattamento
più favorevole dell'illecito continuato e la disparità di
trattamento fra queste e tutte le altre non sembra trovare
giustificazione.
In particolare non potrà più sostenersi l'impossibilità di una
indagine psicologica, che la legge n. 11/1986 invece prevede in
merito all'"identico disegno", nè l'autonomia dalla disciplina
penale di quella esistente per l'illecito amministrativo, posto che,
proprio all'interno di questa, è stato previsto l'istituto della
continuazione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva la questione di costituzionalità per possibile contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, dell'art. 8 della legge 24 novembre
1981, n. 689, così come modoficato dall'art. 1-sexies della legge 31
gennaio 1986, n. 11, di conversione del d.-l. 2 dicembre 1985, n.
688, nella parte in cui non prevede per gli illeciti amministrativi
diversi da quelli commessi in violazione di norme in materia di
previdenza ed assistenza obbligatorie, l'applicazione del criterio di
determinazione della pena fondata sul cumulo giuridico, anche per le
ipotesi di concorso materiale di illeciti, posti in essere in
esecuzione di un medesimo disegno;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
la risoluzione della questione e sospende di conseguenza il presente
procedimento;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e venga
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Parma, addì 21 dicembre 1988.
Il pretore: FEDERICO

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