1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2008
Ordinanza . Previdenza - Atti e deliberazioni adottati dagli enti previdenziali di cui all'art. 1, comma 763, della legge finanziaria 2007, ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della legge stessa - Previsione di salvezza degli effetti - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza, per disparita' di trattamento e lesione del principio di affidamento e delle legittime aspettative di lavoratori gia' in quiescenza per la sanatoria di atti ab origine illegittimi - Lesione del diritto di difesa e della garanzia previdenziale - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza della Corte n. 124/2008 di manifesta inammissibilita'. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 24 e 38. (009C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2009)

IL TRIBUNALE
Nella causa n. 194/2007 (alla quale è riunita la causa n.
1497/2007) promossa da Zorzi Annamaria e Frediani Mario, ricorrenti;
Contro Associazione Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza a
favore dei Ragionieri e Periti commerciali, convenuta.
All'udienza del 27 novembre 2008 ha pronunziato la seguente
ordinanza.
Premesso che con distinti ricorsi depositati nel 2007 Zorzi
Annamaria e Frediani Mario esponevano:
di essere iscritti all'albo dei ragionieri di Lucca ed alla
Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza a favore dei Ragionieri e
Periti Commerciali;
di aver presentato nel 2005 e 2006 domanda di pensione di
anzianità con decorrenza dal primo giugno 2005 e dal primo novembre
2006;
che la pensione era stata liquidata facendo applicazione
dell'art. 49 del regolamento di esecuzione dello statuto della Cassa
nel testo successivo alla delibera del 22 giugno 2002 del Comitato
dei delegati, divenuta efficace in data 3 marzo 2003 a seguito
dell'approvazione ministeriale;
che tale delibera del 22 giugno 2002 era illegittima in
quanto non rispettava il principio del «pro rata» di cui all'art. 3,
comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, determinando una
decurtazione di circa il 20% dell'importo della pensione;
che i ricorrenti, deducendo la illegittimità della delibera
di modifica dello statuto della Cassa in relazione alla violazione
dell'art. 3, legge n. 335/1995, chiedevano quindi che l'ente
previdenziale fosse condannato al pagamento della pensione
determinata nel rispetto del principio del pro rata e quindi, con i
criteri previgenti in relazione all'anzianità già maturata sino al
22 giugno 2002;
che è intervenuta la legge 27 dicembre 2006, n. 296
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», che all'art. l, comma 763
testualmente dispone: «All'art. 3, comma 12, della legge 8 agosto
1995, n. 335, il primo e il secondo periodo sono sostituiti dai
seguenti: ''Nel rispetto dei principi di autonomia affermati dal
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509, e dal decreto legislativo
10 febbraio 1996, n. 103, e con esclusione delle forme di previdenza
sostitutive dell'assicurazione generale obbligatoria, allo scopo di
assicurare l'equilibrio di bilancio in attuazione di quanto previsto
dall'art. 2, comma 2, del suddetto decreto legislativo n. 509 del
1994, la stabilità delle gestioni previdenziali di cui ai predetti
decreti legislativi è da ricondursi ad un arco temporale non
inferiore ai trenta anni. Il bilancio tecnico di cui al predetto art.
2, comma 2, è redatto secondo criteri determinati con decreto del
Ministro del lavoro e della previdenza sociale di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le associazioni e le
fondazioni interessate, sulla base delle indicazioni elaborate dal
Consiglio nazionale degli attuari nonchè dal Nucleo di valutazione
della spesa previdenziale. In esito alle risultanze e in attuazione
di quanto disposto dal suddetto art. 2, comma 2, sono adottati dagli
enti medesimi, i provvedimenti necessari per la salvaguardia
dell'equilibrio finanziario di lungo termine, avendo presente il
principio del pro rata in relazione alle anzianità già maturate
rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti dai
provvedimenti suddetti e comunque tenuto conto dei criteri di
gradualità e di equità fra generazioni. Qualora le esigenze di
riequilibrio non vengano affrontate, dopo aver sentito l'ente
interessato e la valutazione del Nucleo di valutazione della spesa
previdenziale, possono essere adottate le misure di cui all'art. 2,
comma 4, del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509". Sono fatti
salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati
dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore della presente
legge»;
che la convenuta Associazione Cassa Nazionale di Previdenza
ed Assistenza a favore dei Ragionieri e Periti Commerciali ha chiesto
il rigetto della domanda anche sulla base dell'art. 1, comma 763
della legge finanziaria per il 2007;
che questo tribunale, nel corso di controversia analoga, ha
già sollevato questione di legittimità costituzionale dell' art. 1,
comma 763, secondo periodo della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (vedi
ordinanza 12 luglio 2007 del Tribunale di Lucca, iscritta al n. 700
del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 40, 1a serie speciale, dell'anno 2007) e la Corte
costituzionale ha dichiarato tale questione manifestamente
inammissibile, osservando in motivazione: «è di tutta evidenza che
il giudice a quo chiede a questa Corte un avallo all'interpretazione
(non univoca, nè basata su un diritto vivente) che ritiene deve
essere attribuita alla norma censurata; che il rimettente,
oltretutto, illustra diverse letture ermeneutiche della norma, così
dando atto di un dubbio interpretativo che chiede alla Corte di
risolvere; che, pertanto, la questione non risulta diretta a dirimere
un dubbio di legittimità costituzionale, ma si risolve nella
richiesta alla Corte di avallare l'opzione ermeneutica che il
remittente, tra le diverse prospettate, ritiene preferibile; che,
quindi, la questione, così come proposta, deve essere dichiarata
manifestamente inammissibile» (vedo ordinanza 30 aprile 2008 n. 124);
Ritenuto che deve sollevarsi di nuovo questione di legittimità,
costituzionale dell'art. 1, comma 763, secondo periodo della legge 27
dicembre 2006, n. 296 («Sono fatti salvi gli atti e le deliberazioni
in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al presente comma
ed approvati dai Ministeri vigilanti prima della data di entrata in
vigore della presente legge») in relazione agli artt. 2, 3, 24, 27,
38 della Costituzione.
Considerato, circa la rilevanza che la riproposizione della
questione - previa integrazione della motivazione - è possibile
anche nel corso del medesimo giudizio ed è pacifica, nella
giurisprudenza costituzionale, la emendabilità delle carenze
motivazionali che abbiano condotto alla declaratoria di
inammissibilità (vedi ad esempio Corte cost. 10 febbraio 2006, n.
50);
che questo giudice intende sollevare nuovamente questione di
legittimità costituzionale, integrando ed emendando la motivazione,
al fine di meglio chiarire: A) l'impossibilità di fornire una
«interpretazione adeguatrice» in relazione al tenore testuale della
disposizione ed agli altri possibili parametri interpretativi ; B) la
insussistenza di qualsiasi «dubbio interpretativo» ovvero intento di
utilizzare strumentalmente il giudizio costituzionale per avallare
una data interpretazione rispetto ad un'altra, pure in ipotesi
possibile; C) che l'unica interpretazione possibile della
disposizione, rispettosa della soggezione del giudice alla legge,
pone consistenti dubbi di legittimità costituzionale;
che in effetti l'interpretazione adeguatrice corrisponde ad
un preciso ed ineludibile dovere del giudice, il quale è tenuto a
ricavare dalle disposizioni interpretate, tutte le volte che ciò sia
possibile, norme compatibili con la Costituzione; che il Giudice
delle leggi ha precisato, a più riprese, che «in linea di principio,
le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è
possibile darne interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice
ritenga di darne), ma perchè è impossibile dame interpretazioni
costituzionali» (sentenza n. 356/1966), specificando che i giudici
non possono abdicare all'interpretazione adeguatrice (ordinanza n.
451/1994) e che, nell'adempimento del compito di interpretare le
norme di cui devono fare applicazione, «di fronte a più possibili
interpretazioni di un sistema normativo, essi sono tenuti a scegliere
quella che risulti conforme a Costituzione» (ordinanza n. 121/1994);
che, tuttavia, «l'interpretazione adeguatrice dei giudici ha
possibilità di esplicazione soltanto quando una disposizione abbia
carattere "polisenso" e da essa sia enucleabile, senza manipolare il
contenuto della disposizione, una norma compatibile con la
Costituzione attraverso l'impiego dei canoni ermeneutici prescritti
dagli artt. 12 e 14 delle disposizioni sulla legge in generale,
mentre nell'impossibilità di conformare la norma in termini non
incostituzionali il giudice non può disapplicarla, ma deve rimettere
la questione di legittimità costituzionale al vaglio del Giudice
delle leggi»; che, in particolare, il giudice ordinario, è tenuto
autonomamente a verificare, con l'uso di tutti gli strumenti
ermeneutici dei quali dispone, se una data disposizione possa
realmente assumere un significato costituzionalmente compatibile e,
qualora le premesse ermeneutiche della soluzione proclamata
costituzionalmente obbligata travalichino i limiti
dell'interpretazione letterale-logico-sistematica, il giudice «ha il
dovere di non attenersi a quella soluzione, per la decisiva ragione
che, in caso contrario, disapplicherebbe una norma vigente e
arrecherebbe un vulnus ai principi di legalità e di soggezione alla
legge» (così in motivazione, Cass., s.u. penali, 17 maggio 2004, n.
23016);
che, pur in assenza, allo stato, di un diritto vivente, non
può imporsi al giudice di applicare una disposizione secondo una
interpretazione che, sia pure adottata in altre pronunzie di merito,
sia tuttavia motivatamente ritenuta contraria al tenore testuale
della disposizione e travalicante il significato (unico, lo si
ripete) che può essere desunto sulla base dei corretti criteri
ermeneutici e che pone dubbi di conformità ai principi
costituzionali, perchè ciò comporterebbe porre il giudice nella
alternativa tra la disapplicazione della legge (in violazione
dell'art. 101 della Costituzione) e la applicazione di una legge
potenzialmente incostituzionale (in violazione dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1);
che, come esposto, la domanda dei ricorrenti volta alla
rideterminazione dell'importo della pensione si fonda, in sostanza,
sulla illegittimità della delibera del 22 giugno 2002 (approvata dai
Ministeri vigilanti) per violazione dell'art. 3, comma dodicesimo
della legge n. 335/1995 e, in particolare, per il mancato rispetto
del principio del «pro rata» in relazione all'anzianità già
maturata alla data della modifica;
che in effetti l'art. 3, comma dodicesimo della legge n.
335/1995 nel testo vigente al momento dell'adozione della delibera
del 22 giugno 2002 prevedeva che gli enti previdenziali privatizzati
potessero adottare «provvedimenti di variazione delle aliquote
contributive, di riparametrazione dei coefficienti di rendimento o di
ogni altro criterio di determinazione del trattamento pensionistico
nel rispetto del principio del pro rata in relazione alle anzianità
già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti
dai provvedimenti suddetti»;
che l'art. 1, comma 763 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
da un lato, al primo periodo, modifica l'art. 3, comma 12 della legge
n. 335/1995 ampliando considerevolmente l'autonomia ed i poteri degli
enti previdenziali privatizzati (stabilendo in particolare, per
quanto rileva in questa sede, che il principio del «pro rata» non
deve più essere necessariamente «rispettato» ma solo «tenuto
presente», assieme ad altri criteri, tra i quali «l'equità tra
generazioni», al fine di garantire equilibri di bilancio più a lungo
termine); dall'altro, contestualmente, al secondo periodo, ha
espressamente fatto «salvi ... gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti ... ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore della presente legge»
(secondo periodo del comma 763);
che gli atti ed i provvedimenti precedentemente emanati e
«fatti salvi» sono quelli già sottoposti ad approvazione dei
Ministeri vigilanti e, quindi, a norma dell'art. 3, comma secondo,
decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509: «a) lo statuto e i
regolamenti, nonchè le relative integrazioni o modificazioni; b) le
delibere in materia di contributi e prestazioni»;
che la delibera del 22 giugno 2002 del Comitato dei delegati
della Cassa ragionieri della quale i ricorrenti lamentano la
illegittimità rientra tra «gli atti e le deliberazioni in materia
previdenziale adottati dagli enti ... ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore» della legge
finanziaria per il 2007 e quindi tra quelli «fatti salvi» dalla
disposizione in esame;
che la tesi di parte ricorrente, secondo la quale la
disposizione di «salvezza» di cui all'art. 1, comma 763 della legge
27 dicembre 2006, n. 296 «nulla ha innovato» (tesi pure accolta in
alcune pronunzie di merito) si risolverebbe nella disapplicazione di
una precisa disposizione di legge, in quanto:
A) la disposizione non può essere intesa come mera «conferma di
efficacia» degli agli atti e deliberazioni già legittimi secondo la
previgente disciplina, in quanto si tratterebbe di una sostanziale
interpretatio abrogans: una simile norma non avrebbe alcuna ragion
d'essere, posto che, secondo i principi generali, un atto ab origine
legittimo non diventa illegittimo o perde efficacia in relazione ad
una norma sopravvenuta che modifica (peraltro nella sostanza
ampliandolo) il potere e l'autonomia dell'organo che ha emesso
l'atto;
B) la disposizione neppure può essere interpretata come
«sanatoria» ma con effetti limitati al solo periodo successivo
all'entrata in vigore della legge, posto che, testualmente, sono
fatti salvi, dal punto di vista oggettivo, «gli atti ed i
provvedimenti» già adottati prima dell'entrata in vigore della legge
e, quindi sono resi, per disposizione di fonte primaria, valide le
deliberazioni assunte in precedenza, con la relativa decorrenza
temporale: la «salvezza» dell'atto (amministrativo o comunque non
legislativo) disposta con la legge successiva comporta che tale atto
debba essere considerato legittimo ab origine, anche se contrario
alla legge previgente; la «salvezza» comporta la validità e
legittimità sopravvenuta della regolamentazione contenuta nell'atto
«sanato» con la relativa efficacia temporale; la fonte primaria nel
momento in cui «fa salvo» un atto precedente alla sua entrata in
vigore ha «naturalmente» (e salva espressa disposizione contraria)
effetto retroattivo, coincidente con quello di decorrenza dell'atto
«sanato»;
che il secondo periodo del comma 763 della finanziaria 2007
con la relativa disposizione di «salvezza» degli atti precedentemente
emanati deve poi essere ricollegato, in via di interpretazione
sistematica, con quanto stabilito al periodo immediatamente
precedente (ovvero: ampliamento dei poteri delle gestioni
previdenziali autonome, per garantire la salvaguardia dell'equilibrio
finanziario di lungo termine e, in particolare, soppressione del
vincolo del necessario rispetto del criterio «pro rata», che deve
essere solo tenuto presente e contemperato con altri criteri e
principi, tra i quali l'equità tra generazioni): la ratio risulta
quindi quella di salvaguardare e mantenere ferme le precedenti
regolamentazioni già approvate in sede ministeriale, anche se in
ipotesi illegittime secondo la legge precedente, perchè già in
linea con i nuovi criteri, ovvero «più rigorose» dal punto di vista
dell'arco di tempo di valutazione dell'equilibrio finanziario e del
mancato rispetto (almeno in termini rigidi) del criterio del pro
rata, a vantaggio delle generazioni future;
che, pur in assenza di significativi lavori preparatori (la
disposizione non figurava nel disegno di legge originario e fu
introdotta con il «maxiemendamento» governativo sul quale fu posta la
fiducia), occorre considerare che l'intervento legislativo fu operato
quando era già insorto un nutrito contenzioso in merito alla
legittimità delle deliberazioni assunte dagli enti previdenziali
privatizzati (e, in particolare, circa la delibera del 22 giugno 2002
del Comitato dei delegati della Cassa ragionieri), delibere che, per
esigenze di equilibrio delle gestioni e di equità intergenerazionale
avevano introdotto modifiche nei parametri pensionistici anche non
nel pieno rispetto del principio del pro rata (a riprova del vasto
contenzioso determinato dalla delibera del 22 giugno 2002 vedi le
numerose sentenze di merito prodotte dalle parti);
che, quindi, il «significato proprio delle parole secondo la
connessione di esse» («salvezza» riferita oggettivamente «agli atti e
deliberazioni» precedentemente emanati), la collocazione sistematica
(immediatamente successiva alla introduzione della possibilità di
prevedere possibili «deroghe» al principio del «pro rata»), le
circostanze storiche relative alla emanazione (contenzioso in merito
alla legittimità delle delibere che non avevano «rispettato» il
principio del «pro rata») inducono, univocamente ed
inequivocabilmente ad attribuire alla disposizione il significato di
una norma di «sanatoria» con la quale sono «fatti salvi» atti e
provvedimenti precedentemente emanati (pur se in ipotesi illegittimi
per la legislazione previdente), con «naturale» efficacia
retroattiva, riferita per relazione alla decorrenza degli atti
«sanati»;
che l'unico, possibile significato ricavabile dalla
disposizione senza travalicare i limiti dell'interpretazione
letterale-logico-sistematica (e quindi senza violare la soggezione
del giudice alla legge), è che la disposizione oggetto della
questione di costituzionalità sia diretta a far «salva» e «valida»
la delibera del 22 giugno 2002, della quale i ricorrenti assumono la
illegittimità in base alla legge previgente;
che quindi la disposizione deve trovare applicazione da parte
di questo giudice e dall'eventuale accoglimento della questione di
costituzionalità discenderebbe un mutamento nel quadro normativo di
riferimento;
Considerato, circa la non manifesta infondatezza che codesta
Corte ha più volte chiarito che «le leggi di sanatoria non sono
costituzionalmente precluse in via di principio ma che, tuttavia,
trattandosi di ipotesi eccezionali, la loro giustificazione
dev'essere sottoposta a uno scrutinio particolarmente rigoroso,
aggiungendo che l'intervento legislativo in sanatoria può "essere
ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con
le specifiche peculiarità del caso" (sent. n. 94 del 1995), così da
doversi "escludere che possa risultare arbitraria la sostituzione
della disciplina generale - originariamente applicabile - con quella
eccezionale successivamente emanata" (sent. n. 100 del 1987; cfr.
anche sent. n. 402 del 1993, sent. n. 346 del 1991 e sent. 474 del
1988, oltre alla già citata sent. n. 94 del 1995)» (così, in
motivazione, la sentenza n. 14/1999);
che, in particolare, è stato precisato: lo «scrutinio di
costituzionalità estremamente rigoroso» deve essere condotto «tanto
sotto il profilo del rispetto del principio costituzionale di parità
di trattamento, quanto sotto il profilo della salvaguardia da
indebite interferenze nei confronti dell'esercizio della funzione
giurisdizionale» (sentenza n. 94/1995), sottolineandosi che solo
pubblici interessi «possono giustificare sanatorie di atti ab origine
illegittimi (sent. n. 94 del 1995, n. 402 del 1993, n. 100 del 1987),
atteso che la volontà di sanatoria, per poter legittimamente
superare, alla stregua dell'art. 3 in riferimento, nella specie,
all'art. 97 cost., una precedente valutazione dell'interesse pubblico
già operata dalla legge, deve essere sostenuta dall'assunzione di
altro interesse pubblico, non irragionevolmente idoneo a giustificare
il contrasto che viene a crearsi tra due diverse manifestazioni di
volontà legislativa concorrenti sulla medesima fattispecie»
(sentenza n. 141/1999);
che, inoltre, la modifica dei criteri di determinazione del
trattamento previdenziale senza rispetto del principio del pro rata
è, nella specie, intervenuta quando il lavoratore era ormai prossimo
al conseguimento della pensione, sulla base di una delibera
inizialmente illegittima e «sanata» solo successivamente con una
legge ordinaria, quando il lavoratore era già in quiescenza ed aveva
proposto azione giudiziaria;
che la Corte costituzionale in alcune pronunzie ha statuito
che «in materia di ordinamento pensionistico, sono costituzionalmente
illegittime quelle modificazioni legislative che, intervenendo, in
una fase avanzata del rapporto di lavoro oppure quando sia già
subentrato lo stato di quiescenza, peggiorino, senza un'inderogabile
esigenza, in misura notevole ed in maniera definitiva, un trattamento
pensionistico in precedenza spettante, con la conseguente
irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite
dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria
attività lavorativa» (vedi Corte cost., 14 luglio 1988, n. 822);
che, essendosi già determinato un ampio contenzioso in
merito alla legittimità della delibera (vedi le numerose sentenze
prodotte dalle parti), l'intervento della disposizione di sanatoria
(senza peraltro alcuna specifica previsione in merito ai giudizi
pendenti) rischia di ledere «l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica, quale elemento essenziale dello Stato di
diritto» (Corte cost. 10 febbraio 1993 n. 39, 26 gennaio 1994 nn. 6 e
16, 28 febbraio 1997 n. 50, 23 dicembre 1997 n. 432, 22 novembre
2000, n. 525);
che, peraltro, una sanatoria così «generalizzata», estesa a
tutti i provvedimenti amministrativi degli enti di previdenza, anche
se non rispettosi del principio del pro rata ed incidenti su
trattamenti già garantiti da disposizioni di legge risulta di per
sè irragionevole ed in contrasto con il principio di riserva di
legge ex art. 23 della Costituzione applicabile in materia (vedi sul
punto da ultimo Corte cost. 14 giugno 2007 n. 190);
che quindi la disposizione di «sanatoria» dei precedenti atti
e provvedimenti degli enti previdenziali privatizzati, pur ispirata
ad esigenze di equilibrio di bilancio delle gestioni previdenziali e,
soprattutto, di equità tra generazioni, si pone tuttavia in
contrasto con l'affidamento nella sicurezza giuridica e con le
legittime aspettative dei lavoratori già in quiescenza, sanando un
atto ab origine illegittimo, quando sono già pendenti i giudizi
fondati su tale illegittimità e così peggiorando in misura notevole
ed in maniera definitiva il trattamento pensionistico in precedenza
spettante, sulla base della normativa vigente al momento della
cessazione dell'attività lavorativa, in contrasto con i principi
desumibili dagli artt. 2, 3, 23, 24, 38 della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 763,
secondo periodo della legge 27 dicembre 2006, n. 296 («Sono fatti
salvi gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati
dagli enti di cui al presente comma ed approvati dai Ministeri
vigilanti prima della data di entrata in vigore della presente
legge») in relazione agli artt. 2, 3, 23, 24, 38 della Cost;
sospende il giudizio in corso;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Lucca, addì 27 novembre 2008
Il giudice: Nannipieri