1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 marzo 1988
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 5 marzo 1988 (della regione autonoma della Sardegna) Navi e navigazione - Navigazione da diporto - Regolamento sulla disciplina delle patenti nautiche, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 - Attribuzione alle regioni della competenza al rilascio delle relative autorizzazioni e alla vigilanza amministrativa sulle scuole nautiche - Disciplina del procedimento autorizzatorio - Mancata osservanza delle modalita' e della procedura previste dallo statuto speciale della regione Sardegna, in caso di conferimento di funzioni amministrative delegate dallo Stato, comportanti l'emanazione di apposito decreto legislativo, previa consultazione della Commissione paritetica - Violazione dei principi costituzionali posti in materia di fonti e di rapporti tra fonti statali e regionali, nonche' del principio di legalita', in relazione agli atti regolamentari del Governo e ai principi concernenti la "delegificazione" - Omessa previsione circa una integrazione delle entrate finanziarie corrispondente alla nuova attribuzione di competenze, con conseguente lesione dell'autonomia finanziaria e di bilancio regionale - Incidenza sulla potesta' legislativa esclusiva della regione in materia di ordinamento degli uffici - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Richiamo alle decisioni della Corte costituzionale nn. 465/1991, 69/1995, 381/1996, 451/1988, 494/1990, 60/1993 e 156/1996 - Espressa configurazione del conflitto come conflitto "negativo". (D.P.R. 9 ottobre 1997, nn. 431, artt. 28, commi 2, 3, 5, e 33). (Statuto regione Sardegna, artt. 3, lett. a), 4, 5, 6, 7, 8 e 56; Cost., artt. 116, 118 e 119; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, comma 2; d.lgs. 14 agosto 1996, n. 436, art. 15; legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 49). (098C0255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-1998)

Ricorso della regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della Giunta regionale pro-tempore dott. Federico Palomba,
giusta deliberazione della Giunta regionale n. 5/39 del 10 febbraio
1998 rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine del
presente atto - dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il cui studio
è elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.
284; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza
in relazione al d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431 ("Regolamento sulla
disciplina delle patenti nautiche"), con particolare riguardo
all'art. 28 recante "Disciplina delle scuole nautiche", e, per quanto
possa occorrere, all'art. 33.
F a t t o
Le attribuzioni proprie della regione autonoma della Sardegna sono
stabilite, com'è noto nel suo Statuto speciale (legge cost. 26
febbraio 1948, n. 3) e nelle relative norme d'attuazione. In
particolare l'art. 6 dello Statuto dispone che: "La regione esercita
le funzioni amministrative nelle materie nelle quali ha potestà
legislativa a norma degli artt. 3 e 4 salvo quelle attribuite agli
enti locali dalle leggi della Repubblica. Essa esercita altresì le
funzioni amministrative che le siano delegate dallo Stato". A loro
volta gli artt. 3 e 4 dello Statuto elencano le materie di competenza
della regione (di tipo, rispettivamente, "esclusiva" o
"concorrente"): fra tali materie non ve ne è alcuna che attribuisca
alla regione competenze in ordine alle scuole nautiche. La totale
estraneità di tali scuole rispetto alle competenze della regione
trova conferma nei vari decreti contenenti le norme d'attuazione
dello Statuto (d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480; d.P.R. 19 giugno 1979,
n. 348), anch'essi privi del benchè minimo riferimento alle scuole
nautiche.
Fino ad oggi, del resto, non si era mai dubitato che le competenze
in materia di autorizzazione e controllo delle scuole nautiche anche
in Sardegna appartenessero allo Stato, ed in particolare alle
capitanerie di porto (fondandosi tale competenza sul potere di
controllo in ordine all'esercizio "dell'attività privata
professionale di istruttore per il conseguimento delle abilitazioni
di cui all'art. 20" che l'art. 26 della legge 11 febbraio 1971, n.
50, sulla navigazione da diporto attribuisce appunto alle autorità
marittime). Le quali capitanerie, infatti hanno sempre esercitato
anche in Sardegna tali competenze, senza che, ovviamente, vi fosse la
minima contestazione da parte della regione.
Ciò premesso, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il
d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, recante il "Regolamento sulla
disciplina delle patenti nautiche". Tale regolamento è stato emanato
ai sensi del secondo comma dell'art. 17 della legge n. 400/1988 (si
tratta dunque di un regolamento autorizzato dalla legge ad
intervenire in una materia previamente "delegificata"), ed in base
alla previsione dell'art. 15 del d.lgs. 14 agosto 1996, n. 436
("Attuazione della direttiva 94/25/CE in materia di progettazione, di
costruzione e immissione in commercio di unità da diporto"): tale
art. 15 (contenuto nel capo III del decreto legislativo, riguardante
le modifiche alla legge 11 febbraio 1971, n. 50, sulla navigazione da
diporto) prevedeva infatti la emanazione di regolamenti governativi
in materia di disciplina per le abilitazioni al comando ed alla
condotta delle unità da diporto, contenenti anche la "espressa
indicazione delle norme da intendersi abrogate alla data di entrata
in vigore dei regolamenti" (art. 15, primo comma, lett. e). A sua
volta il decreto legislativo n. 436/1996 trova il suo fondamento
nella delega contenuta nella legge 6 febbraio 1996, n. 52 (legge
comunitaria 1994) ed in particolare nell'art. 49 di tale legge,
concernente i particolari criteri di delega per l'attuazione della
già citata direttiva 94/25/CE del Parlamento e del Consiglio europei
(sul "ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative degli Stati membri riguardanti le imbarcazioni da
diporto").
Si deve osservare, a questo punto, che nè la direttiva CE 94/25,
nè l'art. 49 della legge comunitaria 1994 contenente la delega, nè
l'art. 15 del decreto legislativo n. 436/1996, disciplinano le
"scuole nautiche" o comunque fanno ad esse qualche riferimento. Ciò
nonostante, di scuole nautiche si occupa invece il decreto del
Presidente della Repubblica n. 431/1997 qui impugnato, che gli dedica
appunto l'intero art. 28 ("Disciplina delle scuole nautiche"), mentre
l'art. 33 dello stesso regolamento dichiara abrogati diversi
articoli della legge n. 50 del 1971, fra cui anche i citati artt. 20
e 26.
Per quanto più specificamente interessa il presente ricorso, si
deve rilevare che il suddetto art. 28 (dopo avere al primo comma
definito le "scuole nautiche" come i "centri per l'educazione
marinaresca, l'istruzione e la formazione dei candidati agli esami
delle patenti nautiche") al secondo comma stabilisce che "Le scuole
nautiche sono soggette ad autorizzazione e vigilanza amministrativa
da parte della regione del luogo in cui hanno la sede principale"; al
terzo comma stabilisce che la regione provvederà a rilasciare
l'autorizzazione alle scuole nautiche già esistenti "previo
accertamento dell'esistenza di idonei locali, delle attrezzature
marinaresche, degli strumenti e mezzi nautici e del materiale
didattico necessario per le esercitazioni teoriche e pratiche"; ed al
quinto comma aggiunge che "L'autorizzazione di cui al comma 2 è
rilasciata previo parere del capo del compartimento marittimo nella
cui giurisdizione ha sede la scuola nautica o del direttore
dell'ufficio provinciale della M.C.T.C.".
Tali disposizioni, che attribuiscono alle regioni ogni potere di
amministrazione attiva in ordine alle scuole nautiche (residuando
alle Amministrazioni dello Stato soltanto compiti consultivi), si
rivolgono non solo alle regioni ad autonomia ordinaria, ma anche a
quelle ad autonomia speciale. Tanto si evince, oltre che dalla loro
stessa formulazione testuale, anche dal fatto che - come si è già
detto - l'art. 33 dello stesso regolamento ha fatto venire meno in
tutto il territorio nazionale i poteri di controllo in materia di
scuole nautiche già esercitati dagli uffici statali in base all'art.
26 della legge n. 50 del 1971 (della quale è stata abrogata anche
quasi tutta la disciplina in materia di abilitazioni al comando delle
imbarcazioni da diporto, già contenuta negli artt. 26-32 della legge
n. 50/1971).
Così disponendo, l'art. 28 (e per quanto di ragione lo stesso art.
33) del d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, ha però leso le attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla regione autonoma della Sardegna,
che pertanto si vede costretta a sollevare conflitto con il presente
ricorso, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli
articoli da 3 a 6 dello Statuto speciale per la Sardegna (legge cost.
26 febbraio 1948, n. 3) e relative norme d'attuazione (d.P.R. 22
maggio 1975, n. 480; d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348).
Come si è già visto, il secondo, il terzo, ed il quinto comma
dell'impugnato art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica n.
431 del 1997 stabiliscono che alla regione ricorrente spetti il
potere di autorizzare l'attività delle scuole nautiche e di vigilare
su di esse. Ma si tratta in entrambi i casi di poteri del tutto
estranei alla sferadelle attribuzioni proprie della regione, che sono
definite dagli articoli da 3 a 6 dello Statuto speciale della
Sardegna. Le suddette disposizioni comportano pertanto un abusivo
ampliamento delle attribuzioni - modificabili solo con norme
costituzionali - spettanti alla regione autonoma della Sardegna che,
con il presente atto, rifiuta tali attribuzioni sollevando il
conflitto "negativo" (sentt. nn. 451/1988, 494/1990, 60/1993 e
156/1996).
2. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già citate, ed in particolare di quelle in
materia di ordinamento degli uffici regionali (art. 3, lett. a, St.),
nonchè dell'autonomia finanziaria regionale (artt. 7 e 8 St., artt.
116 e 119 Cost.).
L'esercizio da parte della regione ricorrente dei poteri ad essa
abusivamente attribuiti dall'art. 28 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 431/1997, si ripercuote immediatamente, come è
evidente, sulla organizzazione degli uffici regionali: la regione
dovrebbe istituire nuovi uffici cui affidare i compiti di
autorizzazione e di vigilanza sulle scuole nautiche, ovvero dovrebbe
aggiungere tali compiti a quelli già di competenza degli uffici
esistenti. Sia nell'uno che nell'altro caso la regione dovrebbe
"adeguare" l'organizzazione dei propri uffici alle nuove attribuzioni
che le sono state affidate dall'art. 28, dovrebbe disciplinare le
procedure relative all'apertura ed all'esercizio delle scuole
nautiche, dovrebbe spostare personale e probabilmente anche assumerne
di nuovo per fare fronte alle nuove esigenze. È palese come tutto
ciò costituisca anche una grave ed inammissibile interferenza nelle
competenze (legislative ed amministrative) di rango esclusivo in
materia di ordinamento dei propri uffici e del personale, che alla
regione sono attribuite dagli artt. 3, lett a), e 6 dello Statuto.
Per i motivi anzidetti, la suddetta abusiva attribuzione di
ulteriori poteri alla regione determina anche una lesione della sua
autonomia finanziaria e di bilancio. L'art. 28 del regolamento
impugnato aggiunge nuovi compiti a quelli già spettanti alla regione
in base alle competenze sue proprie, ma senza che vi sia (neppure
prevista) una corrispondente integrazione delle entrate finanziarie
regionali. Pertanto la regione ricorrente, per fare fronte a tali
nuovi compiti ed ai corrispondenti oneri organizzativi e di
personale, dovrebbe ridurre i finanziamenti destinati all'esercizio
delle competenze sue proprie in base allo statuto. Di qui, appunto,
la dedotta lesione anche della autonomia finanziaria e di bilancio
della regione ricorrente.
3. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già indicate, nonchè dei principi
costituzionali in materia di fonti e di rapporti tra fonti statali e
regionali e del principio di legalità in relazione agli atti
regolamentari del Governo, ed alla "delegificazione".
Si è detto che il regolamento contenuto nel decreto del Presidente
della Repubblica n. 431/1997 è stato emanato ai sensi del secondo
comma dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988. Si tratta cioè di un
regolamento "delegato"; come risulta anche dal già ricordato art. 15
del decreto legislativo n. 436/1996 che ne costituisce il fondamento
legale. Ma, allora, già questa circostanza costituisce di per sè,
innanzitutto, una ulteriore dimostrazione del fatto che l'art. 28 del
regolamento impugnato ha leso le attribuzioni della regione
ricorrente. Infatti la "delegificazione" operata dalla legge dello
Stato ai sensi del secondo comma dell'art. 17 della legge n.
400/1988 (quale sarebbe quella operata dall'art. 15 del decreto
legislativo n. 436/1996, ammesso e non concesso che non solo le leggi
formali, ma anche gli atti con forza di legge possano delegificare ed
autorizzare l'adozione di regolamenti delegati) può intervenire
soltanto su materie di competenza statale. Il fatto, dunque, che le
impugnate disposizioni dell'art. 28 del regolamento (come anche la
citata disposizione abrogativa dell'art. 33, primo comma, lett. a)
siano intervenute in una materia delegificata sta appunto a provare
che quella delle scuole nautiche è materia di competenza statale.
Ciò premesso, l'assegnazione alla regione - ad opera dell'art. 28
- di poteri ed attività estranei alle attribuzioni ad essa
costituzionalmente spettanti, è lesiva delle attribuzioni regionali
anche sotto un'ulteriore e concorrente profilo: cioè per il fatto
che lo Stato pretenderebbe di operare tale assegnazione mediante un
regolamento governativo. Come infatti codesta ecc. ma Corte ha
ripetutamente affermato (fra le tante, sentenze nn. 465/1991, 69/1995
e 381/1996), i principi costituzionali in materia di fonti escludono
che i regolamenti del Governo possano incidere sulle competenze
regionali (limitandole od ampliandole), come è del resto
espressamente escluso dall'art. 17, comma primo, lett b), della
legge n. 400/1988.
Si deve peraltro aggiungere che nel caso di specie le attribuzioni
regionali risultano lese non solo dal fatto che lo Stato pretende di
modificare con un regolamento i poteri della regione ricorrente, ma
anche dal fatto che tale regolamento è ulteriormente illegittimo
perche':
a) in particolare l'art. 28 sulla disciplina delle scuole
nautiche (e le corrispondenti disposizioni abrogative dell'art. 33)
è illegittimo in quanto privo di fondamento legale, non avendo in
alcun modo l'art. 15 del decreto legislativo n. 436/1996 autorizzato
il Governo a disciplinare - oltre al rilascio delle abilitazioni per
la condotta delle unità da diporto ed i relativi esami - anche le
attività (private) svolte dalle scuole nautiche ed i relativi
controlli (del resto se l'art. 15 l'avesse fatto sarebbe stato a sua
volta costituzionalmente illegittimo per eccesso di delega, dato che
l'oggetto della delega definito dall'art. 49 della legge n. 52/1996
- e la stessa direttiva CE n. 94/25 - non contemplava affatto la
disciplina delle scuole nautiche);
b) lo stesso art. 15 del decreto legislativo n. 436/1996 è
illegittimo, in primo luogo, perchè contenuto in un atto con forza
di legge (anzichè in una legge formale quale dovrebbe essere - in
base ai principi costituzionali - l'atto legislativo che provvede a
"delegificare" una materia); in secondo luogo perchè la legge di
delega (art. 49 della citata legge n. 42/1996) non aveva comunque
attribuito al Governo il potere di provvedere con decreto legislativo
a "delegificare" la materia su cui è invece intervenuto l'art. 15
del decreto legislativo n. 436/1996; ed infine anche perchè l'art.
15, anzichè provvedere esso stesso a determinare le disposizioni
legislative che risulteranno abrogate con la entrata in vigore del
regolamento delegato - come richiedono i principi costituzionali
sulle fonti ed espressamente prevede il secondo comma dell'art. 17
della legge n 400/1988 - con la lettera e) del suo primo comma
demanda allo stesso regolamento delegato tale compito: così
inammissibilmente autorizzando un regolamento ad abrogare norme
legislative (per quanto riguarda la ora denunciata
incostituzionalità dell'art. 15 del decreto legislativo valuterà
codesta Ecc.ma Corte se sia necessario, al fine di decidere il
presente conflitto, sollevare incidentalmente la relativa questione
di costituzionalita').
4. - Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui alle norme
costituzionali già indicate, nonchè degli artt. 6 e 56 dello
Statuto sardo (e dell'art. 118 Cost.) e del principio di leale
collaborazione.
In via subordinata, si deduce che la violazione delle attribuzioni
regionali sussisterebbe anche qualora con l'art. 28 del regolamento
impugnato lo Stato avesse inteso delegare alla regione ricorrente i
suddetti compiti di autorizzazione e di vigilanza.
L'attribuzione alla regione di funzioni amministrative delegate
dallo Stato può infatti aversi, ai sensi dell'art. 6 dello Statuto
(e dell'art. 118, secondo comma, Cost.), solo attraverso atti
legislativi, come anche mediante gli speciali decreti legislativi
emanati a seguito della procedura collaborativa disciplinata
dall'art. 56 dello Statuto sardo. Viceversa, nel caso in questione lo
Stato ha provveduto con un semplice regolamento, e senza neppure una
previa consultazione con la regione. Ne risultano dunque violate le
succitate disposizioni statutarie, e lo stesso principio di "leale
collaborazione" nei rapporti fra Stato e regioni.

P. Q .M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta allo Stato di attribuire alla
regione autonoma della Sardegna, con atto regolamentare, poteri di
autorizzazione e vigilanza in ordine alle scuole nautiche; e per
l'effetto annullare in parte qua le disposizioni dell'art. 28,
secondo, terzo, e quinto comma, del d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431
(nonchè, per quanto possa occorrere, dell'art. 33 del medesimo
decreto).
Roma, addì 13 febbraio 1998
Prof. avv. Sergio Panunzio
98C0255