1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 216 SENTENZA 13 settembre - 21 ottobre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1 MW - Individuazione di aree non idonee alla loro realizzazione nonche' di ulteriori condizioni - Violazione dei principi fondamentali della materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1 MW - Individuazione di condizioni per la realizzazione di impianti fotovoltaici, fatti salvi i divieti di installazione - Violazione dei principi fondamentali della materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 2 novembre 2021, n. 16, art. 4, commi 17 e 18, lettere a), d) e f). - Costituzione, artt. 41, 97 e 117, primo e terzo comma; direttiva 2018/2001/UE, art. 15, par. 1. (T-220216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria
SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 17
e 18, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 2 novembre
2021, n. 16 (Misure finanziarie intersettoriali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4
gennaio 2022, depositato in cancelleria l'11 gennaio 2022, iscritto
al n. 2 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno
2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 13 settembre 2022 il Giudice
relatore Francesco Viganò;
uditi l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 13 settembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 4 gennaio 2022 e depositato l'11
gennaio 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 4,
commi 17 e 18, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 2
novembre 2021, n. 16 (Misure finanziarie intersettoriali), per
contrasto: con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione ai principi fondamentali determinati dalla legislazione
statale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia»; con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 15, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2018/2001
del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla
promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili; con l'art. 41
Cost.; con l'art. 97 Cost.; nonchè con i limiti stabiliti dagli
artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) alle competenze
legislative attribuite alla Regione.
1.1.- Il ricorrente impugna anzitutto il comma 17 dell'art. 4
menzionato.
Tale disposizione, che indica una serie di aree non idonee alla
realizzazione di impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a
1 MW, dovrebbe essere ricondotta alla materia di competenza
concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e dovrebbe pertanto rispettare i principi fondamentali
contenuti nel decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') e nel decreto legislativo 3 marzo
2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e
successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE),
nonchè nel decreto del Ministero dello sviluppo economico del 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili); tali linee guida, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, avrebbero «natura
inderogabile e devono essere applicate in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale» (sono richiamate le sentenze n. 177 del 2021,
n. 69 del 2018 e n. 308 del 2011).
Il ricorrente rammenta che, ai sensi del paragrafo 17.1 delle
linee guida, le regioni devono individuare le aree e i siti non
idonei all'installazione di impianti per la produzione di energia da
fonti rinnovabili attraverso «un'apposita istruttoria avente ad
oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico,
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del
paesaggio rurale», indicando nell'atto di programmazione la non
idoneità di ciascuna area «in relazione a specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti» e motivando tale inidoneità in base alle
incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di protezione
individuati nelle disposizioni esaminate.
Il ricorrente osserva inoltre, da un lato, che, secondo la
costante giurisprudenza amministrativa, il ruolo del comune nel
procedimento abilitativo degli impianti in esame dovrebbe limitarsi
al vaglio del progetto sotto il profilo della conformità alla
disciplina urbanistica, e, dall'altro, che, con riferimento agli
impianti fotovoltaici su aree agricole, l'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003 prevede la compatibilità urbanistica di tali installazioni,
senza necessità di alcun procedimento di variante. Per contro,
l'impugnato comma 17, nell'includere alla lettera a), tra le aree non
idonee, quelle «individuate dal piano regolatore comunale in esito
alla conformazione al PPR e a una lettura paesaggistica approfondita,
ai sensi dell'articolo 14 delle Norme tecniche di attuazione (NTA)
del PPR», attribuirebbe di fatto ai comuni la possibilità di
introdurre limitazioni all'installazione di impianti per la
produzione di energia da fonti rinnovabili, in contrasto con quanto
previsto dalla disposizione citata delle linee guida.
Quanto poi alle previsioni di cui alle successive lettere da b) a
h) del medesimo comma 17, esse introdurrebbero numerosi vincoli di
merito, così ponendosi in contrasto «con l'art. 41 della
Costituzione e con la normativa interna e sovranazionale che,
promuovendo la diffusione delle fonti rinnovabili, inibisce qualsiasi
previsione di astratta e aprioristica limitazione dei procedimenti
autorizzativi e delle relative installazioni». Viene al riguardo
richiamato l'orientamento di questa Corte secondo cui le regioni non
potrebbero imporre in via legislativa vincoli generali non previsti
dalla disciplina statale; e si rileva che «una normativa regionale
che non rispetti la riserva di procedimento» impedirebbe «la migliore
valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati», ponendosi
in contrasto con il principio, espresso dal diritto dell'Unione, di
massima diffusione degli impianti per la produzione di energia da
fonti rinnovabili.
Il ricorrente rileva altresì che l'art. 4, comma 17 «individua
le aree non idonee esclusivamente per la realizzazione di nuovi
impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1 MW».
Infine, sempre con riferimento all'art. 4, comma 17, il
ricorrente ritiene che esso si ponga in contrasto anche con «i
principi generali di cui al mutando quadro normativo statale
delineato dalla legge n. 56/2021 [recte: n. 53 del 2021]». In
attuazione della delega contenuta nell'art. 5 della legge 22 aprile
2021, n. 53 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive
europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di
delegazione europea 2019-2020), infatti, il decreto legislativo 8
novembre 2021, n. 199, recante «Attuazione della direttiva (UE)
2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre
2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili»,
all'art. 20, ha stabilito che «[c]on uno o più decreti del Ministro
della transizione ecologica di concerto con il Ministro della
cultura, e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e
forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da
adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, sono stabiliti principi e criteri omogenei per
l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee
all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza
complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal
PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti
rinnovabili». La disposizione impugnata si porrebbe così in
contrasto con i nuovi principi fondamentali della materia, in quanto,
di fatto, anticiperebbe i contenuti del decreto interministeriale di
cui all'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 199 del 2021, che dovrà
dettare principi e criteri omogenei per l'individuazione delle
superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione degli
impianti.
1.2.- Il ricorrente impugna quindi il comma 18 dell'art. 4, il
quale pone ulteriori condizioni alle quali è subordinata la
realizzazione di impianti fotovoltaici a terra di potenza superiore a
1 MW.
In particolare, l'art. 4, comma 18, lettera a), richiedendo che
«la realizzazione dell'impianto non comprometta un bene paesaggistico
alterando negativamente lo stato dell'assetto scenico-percettivo e
creando un notevole disturbo della sua leggibilita'», conterrebbe
un'indicazione eccessivamente generica in contrasto con la
giurisprudenza di questa Corte (è richiamata la sentenza n. 286 del
2019) e conferirebbe all'autorità amministrativa decidente una
discrezionalità eccessiva, in violazione sia del principio di
legalità dell'azione amministrativa, sia dei principi di buon
andamento e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.).
Analoghe censure sono mosse anche nei confronti delle lettere d)
e f) dello stesso comma, le quali richiedono, rispettivamente, che
«l'impianto sia posto in aree non visibili da strade di interesse
panoramico, non comprometta visuali panoramiche o coni visuali e
profili identitari tutelati dal PPR o dagli strumenti urbanistici
comunali» e che «sia assicurato il contenimento del livello di
compromissione e di degrado determinato dalla dimensione e dalla
concentrazione degli impianti fotovoltaici a terra».
Secondo il ricorrente, le norme impugnate, «in contrasto con il
procedimento delineato dalle Linee guida e con quanto statuito dalla
Corte, non basano il divieto di installazione di nuovi impianti su
una valutazione puntuale e in concreto delle aree dichiarate "non
idonee", ma ipostatizzano i controinteressi pubblici alla
realizzazione degli impianti, precludendo o, quanto meno,
ostacolando, il bilanciamento in concreto e la migliore
valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati, che il
legislatore statale affida al procedimento amministrativo di
pianificazione».
2.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che le questioni siano dichiarate
parzialmente inammissibili e, comunque, non fondate.
2.1.- La Regione - stigmatizzati una serie di errori compiuti nel
ricorso nella indicazione delle disposizioni impugnate, che non
impedirebbero comunque l'univoca individuazione dell'oggetto
dell'impugnazione medesima - formula varie eccezioni di
inammissibilità.
Sarebbero innanzitutto inammissibili le censure rivolte contro
l'art. 4, comma 17, lettere b), c), d), e), f), g) e h), sia perchè
di esse non vi sarebbe alcuna menzione nella delibera del Consiglio
dei ministri che ha autorizzato il ricorso, sia perchè il ricorso
non illustrerebbe argomenti in relazione alle singole disposizioni,
limitandosi a «censure cumulative» non correlate al loro specifico
contenuto.
Con riferimento alle medesime disposizioni, sarebbero inoltre
inammissibili tanto la censura formulata in riferimento all'art. 41
Cost., in quanto «priva di ogni motivazione o illustrazione che ne
chiarisca l'oggetto, il senso e le ragioni», quanto quella di
asserita violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., dal momento
che il ricorrente si limiterebbe a richiamare a supporto l'art. 15,
paragrafo 1, della direttiva 2018/2001/UE, che tuttavia concernerebbe
i procedimenti di autorizzazione e non la localizzazione degli
impianti, e che pertanto risulterebbe inconferente rispetto al
contenuto delle disposizioni impugnate.
Inammissibile sarebbe poi la censura rivolta nei confronti
dell'intero comma 17, nella parte in cui lamenta che la legge
regionale individui le aree non idonee «esclusivamente per la
realizzazione di nuovi impianti fotovoltaici a terra di potenza
superiore a 1 MW», in quanto il ricorso non ne fornirebbe alcuna
motivazione.
Quanto al comma 18, sarebbe anzitutto inammissibile per carenza
di motivazione la censura avente a oggetto la lettera a) per
violazione dell'art. 97 Cost., mentre quelle aventi ad oggetto le
lettere b), c) ed e) sarebbero inammissibili in quanto la delibera
del Consiglio dei ministri non indicherebbe tali disposizioni come
oggetto di impugnazione.
2.2.- Nel merito, dopo aver premesso che la Regione autonoma è
«pienamente impegnata nel comune sforzo nazionale ed europeo di
transizione alle energie rinnovabili» e che le disposizioni impugnate
hanno lo scopo «non di frenare l'impiantistica fotovoltaica ma al
contrario di indirizzarla verso le aree più idonee», la resistente
sostiene in primo luogo che le citate linee guida «non possono essere
ritenute vincolanti nel loro dettaglio per la Regione autonoma, che
vede le proprie competenze in materia di energia specificamente
regolate nelle norme di attuazione dello statuto speciale» e
segnatamente nel decreto legislativo 23 aprile 2002, n. 110 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia
concernenti il trasferimento di funzioni in materia di energia,
miniere, risorse geotermiche e incentivi alle imprese). Quest'ultimo
non si sarebbe limitato a estendere alla Regione autonoma la
competenza in materia di energia di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., bensì avrebbe «stabilito un regime proprio e speciale della
Regione in materia di energia». Nè le menzionate linee guida
potrebbero imporsi alla Regione a statuto speciale in forza del
principio di leale collaborazione, in ragione della loro adozione a
seguito di intesa in sede di Conferenza unificata. Nella seduta che
ha sancito l'intesa, infatti, l'assenso da parte regionale era stato
espressamente subordinato all'introduzione di una clausola di
salvaguardia delle competenze delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome: non essendo stata poi recepita tale
clausola, le linee guida non potrebbero considerarsi assentite dalle
regioni a statuto speciale, ciò che escluderebbe l'applicazione del
principio di leale collaborazione.
2.3.- Quanto alle censure mosse nei confronti dell'art. 4, comma
17, lettera a), secondo la difesa regionale tale disposizione non
trasferirebbe ai comuni la competenza a individuare le aree e i siti
non idonei, bensì si limiterebbe «ad affidare ad essi l'attuazione
nel piano regolatore comunale delle decisioni assunte dalla Regione e
dal Ministero dei beni culturali in sede di Piano paesaggistico». Il
procedimento di conformazione del piano regolatore comunale al piano
paesaggistico regionale, infatti, sarebbe disciplinato dagli artt. 13
e 14 delle Norme tecniche di attuazione del piano paesaggistico
regionale, i quali prevedono che l'ente territoriale competente
rediga la proposta di adeguamento o conformazione dello strumento
urbanistico e convochi una conferenza di servizi decisoria in
modalità sincrona. In tale conferenza, un ruolo determinante sarebbe
svolto non solo dalla regione, ma anche dal Ministero dei beni
culturali. Ai sensi dell'art. 14, comma 2, delle citate Norme
tecniche, infatti, «[i]l parere del Ministero, espresso in conferenza
di servizi o trasmesso alla stessa, assume carattere vincolante in
merito ai beni paesaggistici, in applicazione dell'articolo 145,
comma 5, del Codice», mentre il comma 4 precisa che, «[q]ualora la
conferenza di servizi non ritenga la proposta adeguata o conforme al
PPR», l'ente proponente «presenta una nuova proposta di adeguamento
dello strumento urbanistico generale». Non si tratterebbe, dunque, di
un procedimento di esclusiva spettanza dell'ente locale, bensì di
«un complesso procedimento amministrativo, nel quale la Regione e lo
Stato condividono con il Comune la trascrizione nel Piano regolatore
delle valutazioni di non idoneità all'insediamento di impianti
fotovoltaici di potenza superiore ad 1 Mw in relazione alla tutela
dei beni paesaggistici».
La Regione rileva inoltre che le linee guida, che non sarebbero
comunque vincolanti nel loro dettaglio nei confronti della Regione
autonoma, non le impedirebbero di dettare con legge norme di
coordinamento fra i diversi atti pianificatori che disciplinano l'uso
del territorio.
Infine, la Regione rileva che l'affermazione del ricorrente,
secondo cui gli impianti fotovoltaici sarebbero compatibili con la
destinazione agricola delle aree, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003, non considera che la stessa disposizione richiede anche
che «[n]ell'ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in
materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento
alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla
tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del
paesaggio rurale di cui alla legge 5 marzo 2001, n. 57, articoli 7 e
8, nonchè del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, articolo
14».
2.4.- Per quanto concerne le censure formulate nei confronti
delle lettere da b) a h) del comma 17, la resistente sottolinea che
tali previsioni «non dettano limitazioni generali ed astratte, bensì
menzionano aree, delimitate e normalmente di ridotta estensione, già
previamente specificamente individuate mediante i pertinenti ed
idonei procedimenti amministrativi». In relazione a tali siti, già
vi sarebbe stata una valutazione degli interessi concorrenti indicati
al paragrafo 17.1 delle linee guida; proprio sulla base di tale
valutazione il legislatore avrebbe ritenuto tali aree inidonee
all'installazione di specifici impianti.
Più specificamente, con riferimento alle singole ipotesi, la
Regione rileva che le aree non idonee indicate alle lettere b), c),
d), g) e h) sarebbero previste anche dall'Allegato 3 delle linee
guida fra quelle che le regioni possono indicare come aree e siti non
idonei all'installazione di specifiche tipologie di impianti. Quanto
alla lettera e), inoltre, l'indicazione di inidoneità ivi
contemplata sarebbe soltanto tendenziale e superabile in concreto,
«potendo l'interessato dimostrare che non vi è lesione degli
interessi paesaggistici tutelati dal Codice o dal Piano
paesaggistico», mentre la lettera f), ricognitiva di istituti di
tutela ambientale, si riferirebbe ad aree di fatto mai interessate da
istanze per la realizzazione di impianti fotovoltaici, e comunque
già predeterminate e ben individuate.
2.5.- La resistente affronta infine la questione della
compatibilità delle norme impugnate con il nuovo quadro normativo
dettato dalla legge n. 53 del 2021 e dal d.lgs. n. 199 del 2021,
quest'ultimo emanato successivamente alla pubblicazione delle
disposizioni impugnate. Premesso che la mancata adozione dei decreti
ministeriali previsti dal citato d.lgs. n. 199 del 2021 non potrebbe
impedire alla Regione di esercitare la propria competenza
legislativa, quest'ultima sottolinea che il legislatore regionale
«non ha inteso affatto sostituire la propria disciplina alla futura
regolazione statale», dal momento che l'art. 4, comma 16, della
stessa legge regionale, peraltro non impugnato, precisa che i criteri
per la localizzazione e la realizzazione di nuovi impianti
fotovoltaici a terra di potenza superiore a 1 MW «trovano
applicazione sino al compimento, a cura della Regione, degli
adempimenti previsti dalla disciplina statale attuativa della legge
22 aprile 2021, n. 53 (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2019-2020), per l'installazione di
impianti da fonti rinnovabili». In ogni caso, le nuove norme statali
confermerebbero la legittimità costituzionale della legge regionale
impugnata.
2.6.- Con riferimento al comma 18 dell'art. 4, la Regione
premette che tale comma, diversamente da quanto assunto dal
ricorrente, non riguarderebbe le aree inidonee, bensì detterebbe
criteri finalizzati a orientare la discrezionalità amministrativa
con riferimento alle aree potenzialmente idonee a ospitare gli
impianti di cui trattasi.
Quanto in particolare al criterio di cui alla lettera a), sarebbe
non fondata la censura secondo cui all'amministrazione è attribuita
una discrezionalità eccessiva. Infatti, poichè i beni paesaggistici
sono individuati in maniera precisa a seguito del procedimento di
pianificazione, la discrezionalità nel valutare se la realizzazione
dell'impianto «comprometta un bene paesaggistico alterando
negativamente lo stato dell'assetto scenico-percettivo e creando un
notevole disturbo della sua leggibilita'» sarebbe in realtà ridotta,
«in quanto guidata dalle oggettive e precostituite valutazioni del
Piano paesaggistico».
Considerazioni analoghe varrebbero, secondo la Regione, con
riferimento alla successiva lettera d). Le «strade panoramiche»
sarebbero infatti «puntualmente individuate e disegnate nell'ambito
della Rete della mobilità lenta di PPR (Allegato 79 del PPR - E3.
Scheda della Rete della Mobilità lenta)», mentre il piano
paesaggistico del Friuli-Venezia Giulia «ha attribuito un effettivo
interesse paesaggistico ad alcuni contesti figurativi di beni per i
quali si riteneva utile tutelare il contesto di giacenza (ulteriori
contesti paesaggistici)» e puntualmente individuato alcuni coni
ottici privilegiati e vedute panoramiche. Tutti gli elementi
individuati dalla disposizione impugnata, pertanto, sarebbero «frutto
di un'oggettiva analisi di dettaglio supportata da un'attenta
istruttoria sulle componenti paesaggistiche coinvolte».
La lettera f), infine, offrirebbe un criterio di valutazione
degli effetti cumulativi derivanti dalla concentrazione degli
impianti, idoneo a circoscrivere la discrezionalità
dell'amministrazione e del tutto conforme al quadro derivante dalla
legislazione statale di principio (art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 28
del 2011 e lettera e dell'Allegato 3 delle linee guida).
In conclusione, i criteri di cui all'impugnato art. 4, comma 18,
non prescriverebbero una prevalenza astratta e aprioristica
dell'interesse paesaggistico, bensì richiederebbero una valutazione
in concreto caso per caso, all'esito della quale l'interesse alla
tutela del paesaggio si imporrebbe ove non vi fosse compatibilità
paesaggistica.
3.- In prossimità dell'udienza la Regione ha depositato memoria
illustrativa per dare conto «degli sviluppi fattuali e delle
sopravvenienze normative» intervenute nella materia de qua, nonchè
per svolgere ulteriori argomenti a sostegno della non fondatezza
delle censure proposte.
3.1.- Rileva la Regione che «la fondamentale linea di indirizzo
stabilita dal legislatore statale» attraverso la legge n. 53 del 2021
e pienamente confermata dal d.lgs. n. 199 del 2021 consisterebbe nel
tentativo di localizzare gli impianti per le energie rinnovabili in
aree di minor pregio paesaggistico o ambientale, e dunque in aree
prevalentemente «degradate», coniugando in questo modo il favor per
la massima diffusione delle fonti rinnovabili con la tutela di altri
primari valori. La medesima finalità caratterizzerebbe la legge
impugnata, quale espressa in particolare dall'art. 4, comma 16, non
oggetto di impugnazione, che risulterebbe pertanto pienamente in
armonia con i principi fondamentali desumibili della legislazione
statale.
La resistente rappresenta inoltre che i decreti ministeriali di
attuazione dell'art. 20 del d.lgs. n. 199 del 2021, diretti a
stabilire i principi e i criteri omogenei per l'individuazione delle
superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di
impianti a fonti rinnovabili, non sono stati ancora adottati,
nonostante sia trascorso il termine acceleratorio di 180 giorni
decorrenti dalla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 199 del 2021
(15 dicembre 2021), previsto dall'art. 20, comma 1. In particolare,
la Regione riferisce che, nella seduta della Conferenza unificata del
25 maggio 2022, il rappresentante del Ministero per la transizione
ecologica ha dichiarato che «lo schema di decreto interministeriale
era in fase di definizione e che doveva ancora essere inoltrato ai
ministeri concertanti», sicchè, per quanto consta alla Regione
autonoma, non è prevedibile quando tali decreti saranno sottoposti
alla Conferenza unificata per l'intesa e poi emanati.
La Regione ricostruisce inoltre i più recenti mutamenti del
quadro legislativo statale, dovuti alla «crisi energetica determinata
dalla guerra in Ucraina» e dalla necessità di accelerare la
transizione ecologica. Menziona, in particolare, il decreto-legge 1°
marzo 2022, n. 17 (Misure urgenti per il contenimento dei costi
dell'energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle
energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 2022, n. 34.
Tale decreto, pur avendo ampliato il novero delle aree per le quali
gli operatori possono formulare progetti di impianti fotovoltaici con
la pratica certezza di non incontrare ostacoli collegati alla tutela
del territorio, avrebbe comunque mantenuto il principio di fondo di
cui al d.lgs. n. 199 del 2021, volto a promuovere la concentrazione
degli impianti nelle aree già degradate, salvaguardando quelle di
pregio. Di segno diverso sarebbe invece l'intervento operato dal
decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50 (Misure urgenti in materia di
politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e
attrazione degli investimenti, nonchè in materia di politiche
sociali e di crisi ucraina), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2022, n. 91, che altererebbe il principio di fondo
della disciplina di concentrazione degli impianti nelle aree già
degradate, sostituendolo con una dichiarazione di generale idoneità
ex lege del territorio, che ne eccettua soltanto le porzioni oggetto
di vincolo ai sensi del codice dei beni culturali.
Pur ribadendo che la presente controversia deve essere decisa
sulla base delle norme e dei principi esistenti al momento
dell'impugnazione (viene richiamata al riguardo la sentenza di questa
Corte n. 258 del 2020), la Regione afferma che non vi sarebbe alcuna
disarmonia tra le previsioni regionali impugnate e le nuove
disposizioni statali entrate in vigore nel 2022, posto che la
maggiore tutela regionale riguarderebbe esclusivamente le norme sulle
aree agricole individuate dalle lettere f), g) e h) dell'impugnato
comma 17, norme che si pongono come attuative della «della direttiva
costituzionale sulla necessità di "razionale sfruttamento del
suolo", sancita espressamente dall'art. 44 Cost». Sarebbe semmai la
lettera c-quater), aggiunta nel comma 8 dell'art. 20 del d.lgs. n.
199 del 2021 dall'art. 6, comma 1, lettera a), numero 2.3), del d.l.
n. 50 del 2022, come convertito, a porsi in contrasto con l'art. 44
Cost.: sicchè, nell'ipotesi in cui il Presidente del Consiglio dei
ministri intenda invocare tale disposizione come parametro di
illegittimità sopravvenuta, la Regione ne eccepisce l'illegittimità
costituzionale, in quanto essa attribuisce «prevalenza assoluta e
tirannica all'interesse alla produzione di energia su ogni altro
possibile uso del suolo, compreso l'essenziale uso agricolo».
In conclusione, la resistente ritiene che, chiarito il contenuto
normativo delle norme impugnate, «la censura del Presidente del
Consiglio si riduce al dato formale dell'indicazione dei siti non
idonei per i maggiori impianti mediante legge, anzichè mediante atto
amministrativo». Tale censura, ribadisce la Regione, sarebbe non
fondata, in quanto le aree inidonee «non sono individuate
direttamente dalla legge in base a caratteristiche generali e
astratte [...] ma sono invece luoghi concretamente e
"cartograficamente" individuati in base ad atti di piano (in
particolare il piano paesaggistico codeterminato con lo Stato) o
comunque mediante determinazioni amministrative, attuative della
legge o da questa assunte come riferimento». Con ciò risulterebbe
superfluo ricordare, secondo la Regione, che, per risalente e
consolidato orientamento di questa Corte, non esisterebbe in
Costituzione una «riserva di amministrazione» opponibile al
legislatore.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 4 gennaio 2022 e depositato l'11
gennaio 2022, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 4,
commi 17 e 18, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2021,
che pongono limiti e condizioni all'installazione di impianti
fotovoltaici nel territorio della Regione, per contrasto:
- con l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione ai principi
fondamentali determinati dalla legislazione statale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»;
- con l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 15,
paragrafo 1, della direttiva (UE) 2018/2001;
- con l'art. 41 Cost.;
- con l'art. 97 Cost.;
- con gli artt. 4 e 5 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia.
2.- È necessario preliminarmente precisare l'oggetto del ricorso
e, conseguentemente, il thema decidendum sottoposto a questa Corte.
2.1.- Quanto al comma 17, la Regione eccepisce anzitutto
l'inammissibilità delle censure rivolte nei confronti delle lettere
b), c), d), e), f), g) e h), perchè di esse non vi sarebbe alcuna
menzione nella delibera del Consiglio dei ministri che ha autorizzato
il ricorso; di talchè (parzialmente) ammissibile risulterebbe
soltanto l'impugnazione relativa alla lettera a) di tale comma.
L'eccezione non può essere accolta. Dall'esame sia della
delibera autorizzativa del Consiglio dei ministri, sia del tenore
complessivo del ricorso, emerge chiaramente come quantomeno la
censura riferita al contrasto con la riserva di amministrazione,
asseritamente ricavabile dal paragrafo 17.1 delle linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
interessi l'intero comma 17, in quanto si contesta in radice la
scelta di procedere con legge all'individuazione delle aree inidonee.
2.2.- Quanto invece al comma 18, dalla relazione allegata alla
delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri e dal tenore
complessivo del ricorso emerge univocamente che le censure
governative si appuntano soltanto sulle disposizioni di cui alle
lettere a), d) e f); e l'Avvocatura generale dello Stato ha
confermato in udienza l'intenzione del ricorrente di limitare
l'impugnazione a tali tre previsioni.
3.- Il ricorrente impugna dunque, in primo luogo, l'intero comma
17 dell'art. 4 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2021.
La disposizione impugnata recita: «Non sono idonee per la
realizzazione degli impianti fotovoltaici a terra di cui al comma 16:
a) le aree individuate dal piano regolatore comunale in esito
alla conformazione al PPR e a una lettura paesaggistica approfondita,
ai sensi dell'articolo 14 delle Norme tecniche di attuazione (NTA)
del PPR;
b) i siti regionali inseriti nella lista del patrimonio mondiale
culturale e naturale riconosciuto dall'UNESCO e nelle relative zone
tampone, nonchè i siti per i quali è stata presentata la
candidatura per il riconoscimento UNESCO;
c) i siti Natura 2000 e le aree naturali tutelate ai sensi della
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), e
della legge regionale 30 settembre 1996, n. 42 (Norme in materia di
parchi e riserve naturali regionali);
d) le aree e i beni di notevole interesse culturale di cui alla
parte II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), le aree dichiarate di notevole interesse
pubblico ai sensi dell'articolo 136 del decreto legislativo 42/2004 e
i relativi ulteriori contesti, le zone di interesse archeologico e
gli ulteriori contesti d'interesse archeologico, nonchè le aree a
rischio potenziale archeologico indicate nel PPR o negli strumenti
urbanistici comunali;
e) le aree ricadenti nei beni paesaggistici di cui all'articolo
142, comma 1, del decreto legislativo 42/2004, o loro ulteriori
contesti, o in generale ulteriori contesti, ferma restando la
facoltà del richiedente di presentare documentazione idonea a
dimostrare la non interferenza degli impianti con gli obiettivi e la
disciplina d'uso previsti dal PPR;
f) le aree agricole ricomprese in zone territoriali omogenee F di
"Tutela ambientale" individuate dagli strumenti urbanistici generali
comunali adeguati al PURG;
g) le aree localizzate in comprensori irrigui serviti dai
Consorzi di bonifica e oggetto di riordino fondiario;
h) le aree agricole che rientrano nelle classi 1 e 2 di capacità
d'uso secondo la Land Capability Classification (LCC) del United
States Department of Agriculture (USDA) e individuate nella Carta
regionale di capacità d'uso agricolo dei suoli, ferma restando la
facoltà del richiedente di presentare idonea documentazione e, in
particolare, una relazione pedologica, finalizzata alla
riclassificazione delle aree di interesse aziendale».
3.1.- Secondo il ricorrente, tale disposizione - individuando una
serie di aree inidonee alla realizzazione di impianti fotovoltaici a
terra di potenza superiore a 1 MW - si porrebbe in primo luogo in
contrasto con i principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», e dunque con
l'art. 117, terzo comma, Cost. Tali principi si ricaverebbero
dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dalle linee guida da esso
previste.
Il ricorrente assume altresì che la disposizione impugnata si
porrebbe in contrasto con i «principi generali di cui al mutando
quadro normativo statale», delineato dalla legge delega n. 53 del
2021 e dal d.lgs. n. 199 del 2021, attuativo della delega; dal che
discenderebbe - secondo quanto pare evincersi dal ricorso - un
diverso profilo di violazione dello stesso art. 117, terzo comma,
Cost. In particolare, il ricorrente lamenta che la disciplina
impugnata anticiperebbe di fatto i contenuti del decreto
interministeriale previsto dall'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 199
del 2021, che dovrà dettare principi e criteri omogenei per
l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee
all'installazione degli impianti.
3.2.- Circa il primo profilo, la Regione eccepisce
preliminarmente la non vincolatività delle linee guida nei propri
confronti. Le competenze in materia di energia della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia sarebbero infatti specificamente regolate dalle
norme di attuazione dello statuto speciale, e segnatamente dal d.lgs.
n. 110 del 2002. Quest'ultimo non si sarebbe limitato a estendere
alla Regione autonoma la competenza in materia di energia di cui
godono le regioni ordinarie ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., bensì avrebbe «stabilito un regime proprio e speciale della
Regione in materia di energia». Nè la vincolatività delle linee
guida potrebbe fondarsi sulla circostanza che la loro adozione sia
stata decisa in sede di Conferenza unificata, dal momento che in tale
occasione l'assenso da parte della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia sarebbe stato espressamente subordinato all'introduzione di
una clausola di salvaguardia delle competenze delle autonomie
territoriali, clausola poi non inserita nelle linee guida.
3.3.- L'eccezione non è fondata.
3.3.1.- La giurisprudenza di questa Corte ha già più volte
affermato, rispetto alla generalità delle regioni, che «la
disciplina dei regimi abilitativi degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili, riconducibile alla materia "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" (art. 117, terzo comma, Cost.),
deve conformarsi ai principi fondamentali, previsti dal d.lgs. n. 387
del 2003, nonchè, in attuazione del suo art. 12, comma 10, dalle
menzionate Linee guida (ex plurimis, sentenze n. 258 del 2020, n. 106
del 2020, n. 286 del 2019 e n. 69 del 2018)» (sentenza n. 177 del
2021). Con riferimento a queste ultime, inoltre, è stato
costantemente ricordato che esse, «approvate in sede di conferenza
unificata, sono espressione della leale collaborazione tra Stato e
Regioni e sono, pertanto, vincolanti, in quanto "costituiscono, in
settori squisitamente tecnici, il completamento della normativa
primaria" (sentenza n. 86 del 2019). Nell'indicare puntuali modalità
attuative della legge statale, le linee guida hanno "natura
inderogabile e devono essere applicate in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del
2018)" (sentenza n. 106 del 2020)» (ancora, sentenza n. 177 del
2021). Anche le disposizioni contenute nelle linee guida, quindi,
«sono annoverate - per giurisprudenza costante di questa Corte - tra
i principi fondamentali della materia, vincolanti nei confronti delle
Regioni» (sentenza n. 77 del 2022).
3.3.2.- Questi principi sono stati ritenuti applicabili anche nei
confronti della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dalla sentenza
di questa Corte n. 148 del 2019. In quell'occasione, si è infatti
affermato che, in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», «lo statuto speciale di autonomia non
prevede, in favore della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
alcuna competenza legislativa» e che «[o]pera, pertanto, la clausola
di equiparazione di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione)». Nella medesima pronuncia si è altresì chiarito che
il legislatore della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è
«parimenti tenuto al rispetto delle norme fondamentali della materia,
quali poste dalla normativa statale».
3.3.3.- Tali conclusioni devono essere ribadite in questa sede.
Il d.lgs. n. 110 del 2002, lungi dallo stabilire «un regime proprio e
speciale della Regione in materia di energia», come sostiene la
difesa regionale, ha la funzione, già riconosciuta dalla sentenza n.
148 del 2019, di dare attuazione alla competenza concorrente in
materia di energia che alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è
stata attribuita in forza dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Traendo origine non dallo statuto, bensì dalla cosiddetta
clausola di maggior favore, la competenza legislativa così acquisita
dalla Regione autonoma è soggetta al «regime complessivo del Titolo
V» (sentenza n. 119 del 2019), che comprende, per le materie di cui
all'art. 117, comma terzo, Cost., l'obbligo di rispettare i principi
fondamentali stabiliti dallo Stato; principi che nella materia
all'esame sono dettati, come si è già ricordato, dall'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 e dalle linee guida da esso previste.
Non può invece condividersi l'assunto della difesa regionale,
che finirebbe per far derivare da una normativa che attua la clausola
di maggior favore - finalizzata, quest'ultima, semplicemente a
evitare che le autonomie differenziate possano trovarsi, a seguito
della riforma del Titolo V e sino all'adeguamento dei rispettivi
statuti, in una posizione di minore autonomia rispetto alle regioni a
statuto ordinario - competenze legislative addirittura maggiori di
quelle spettanti a queste ultime, in una materia rispetto alla quale
lo statuto speciale non attribuiva in origine alcuna competenza.
A prescindere da ogni altro rilievo, risulta pertanto
inconferente la circostanza - valorizzata dalla difesa regionale -
secondo cui la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in sede di
Conferenza unificata avrebbe subordinato il proprio assenso
all'adozione delle linee guida alla condizione che fosse in esse
inserita una clausola di salvaguardia delle competenze delle
autonomie differenziate, dal momento che tali competenze - a fronte
di quanto appena osservato - non possono, in ogni caso, ritenersi
più ampie di quelle di cui godono le regioni a statuto ordinario.
3.4.- Ciò posto, la disposizione impugnata si pone
effettivamente in contrasto con la disciplina disegnata dalle linee
guida.
3.4.1.- Il paragrafo 17 delle linee guida dispone che «le Regioni
e le Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e
siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base
dei criteri di cui all'allegato 3». Tale individuazione deve avvenire
«attraverso un'apposita istruttoria avente ad oggetto la ricognizione
delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio,
del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari
locali, della biodiversità e del paesaggio rurale che identificano
obiettivi di protezione non compatibili con l'insediamento, in
determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti,
i quali determinerebbero, pertanto, una elevata probabilità di esito
negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione». Le aree non
idonee sono quindi individuate dalle regioni «nell'ambito dell'atto
di programmazione con cui sono definite le misure e gli interventi
necessari al raggiungimento degli obiettivi di burden sharing», nel
quale devono essere richiamati gli esiti dell'istruttoria svolta,
contenenti «in relazione a ciascuna area individuata come non idonea
in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la
descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di
protezione individuati nelle disposizioni esaminate».
Sulla base di tale disciplina, questa Corte ha già più volte
affermato che «[l]a dichiarazione di inidoneità deve [...] risultare
quale provvedimento finale di un'istruttoria adeguata volta a
prendere in considerazione tutta una serie di interessi coinvolti», e
che «[i]n ogni caso l'individuazione delle aree non idonee deve
avvenire a opera delle Regioni attraverso atti di programmazione»
(sentenza n. 86 del 2019); cosicchè «[u]na normativa regionale, che
non rispetti la riserva di procedimento amministrativo e, dunque, non
consenta di operare un bilanciamento in concreto degli interessi,
strettamente aderente alla specificità dei luoghi, impedisce la
migliore valorizzazione di tutti gli interessi pubblici implicati e,
di riflesso, viola il principio, conforme alla normativa dell'Unione
europea, della massima diffusione degli impianti da fonti di energia
rinnovabili (sentenza n. 286 del 2019, in senso analogo, ex multis,
sentenze n. 106 del 2020, n. 69 del 2018, n. 13 del 2014 e n. 44 del
2011)» (sentenza n. 177 del 2021).
In applicazione di questi principi, in diverse occasioni sono
state dichiarate costituzionalmente illegittime discipline regionali
che, in contrasto con le linee guida, avevano individuato esse stesse
le aree inidonee all'installazione di impianti per la produzione di
energia da fonti rinnovabili (sentenze n. 121 del 2022, n. 177 del
2021, n. 106 del 2020, n. 86 del 2019 e n. 69 del 2018).
3.4.2.- La difesa regionale nega il contrasto fra l'impugnato
art. 4, comma 17, e le linee guida sulla base essenzialmente di due
ordini di argomenti.
In primo luogo, la Regione sostiene che detta disposizione
sarebbe in sostanziale sintonia con le linee guida, in quanto non
detterebbe limitazioni generali ed astratte, bensì menzionerebbe
«aree, delimitate e normalmente di ridotta estensione, già
previamente specificamente individuate mediante i pertinenti ed
idonei procedimenti amministrativi». In relazione a tali siti, già
vi sarebbe stata una valutazione degli interessi concorrenti indicati
al paragrafo 17 delle linee guida; sarebbe anzi sulla base di un
bilanciamento fra tali interessi che il legislatore avrebbe ritenuto
inidonee all'installazione di specifici impianti le aree indicate. Ad
esempio, la lettera a) dell'impugnato comma 17, nell'indicare quali
zone inidonee «le aree individuate dal piano regolatore comunale in
esito alla conformazione al PPR e a una lettura paesaggistica
approfondita, ai sensi dell'articolo 14 delle Norme tecniche di
attuazione (NTA) del PPR», farebbe riferimento ad aree individuate
attraverso «un complesso procedimento amministrativo, nel quale la
Regione e lo Stato condividono con il Comune la trascrizione nel
Piano regolatore delle valutazioni di non idoneità all'insediamento
di impianti fotovoltaici di potenza superiore ad 1 Mw in relazione
alla tutela dei beni paesaggistici». Analoghe considerazioni si
applicherebbero, secondo la Regione, anche alle lettere d), e) e f)
del medesimo comma.
In secondo luogo, la Regione nega che vi sia contrasto con le
linee guida poichè le aree individuate dalla disposizione regionale
corrisponderebbero a quelle indicate dall'Allegato 3 (Criteri per
l'individuazione di aree non idonee), lettera f), delle linee guida.
Questo sarebbe il caso, ad esempio, dei siti inseriti nella lista del
patrimonio mondiale dell'UNESCO, espressamente indicati come aree
inidonee tanto dalla lettera b) dell'impugnato comma 17 quanto
dall'Allegato 3, lettera f), delle linee guida, e, più in generale,
delle aree di cui alle lettere c), d), e) g) e h), dello stesso comma
17, che troverebbero appunto corrispondenza nelle previsioni di cui
alla lettera f) del menzionato Allegato 3 delle linee guida.
3.4.3.- Questa Corte non è persuasa da tali argomenti.
Il ricorso statale si fonda su un duplice ordine di presupposti,
che certamente colgono nel segno e che la difesa regionale a ben
guardare non contesta: a) che la previsione di un'«apposita
istruttoria» finalizzata all'individuazione di aree non idonee ai
sensi del paragrafo 17 delle linee guida impone alla regione di
attivare un procedimento amministrativo nel quale vengano bilanciati,
da un lato, l'interesse alla massima diffusione delle energie
rinnovabili, e, dall'altro, gli interessi alla tutela del paesaggio,
del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari
locali, della biodiversità e del paesaggio rurale; b) che in base al
medesimo paragrafo 17 tale istruttoria è destinata a sfociare non
già in una legge, ma - come costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte - in un atto di programmazione avente
natura di provvedimento amministrativo, con il quale vengano
individuate le aree non idonee.
Contrariamente a quanto argomentato dalla difesa regionale,
d'altra parte, non può nemmeno ritenersi consentito ad una legge
regionale dichiarare non idonee aree già previamente individuate in
esito a procedimenti amministrativi non specificamente funzionali al
bilanciamento dei contrapposti interessi sopra menzionati, come
quelli cui la disposizione impugnata rinvia. Tali procedimenti non
sono infatti finalizzati all'identificazione delle aree inidonee
all'installazione di impianti per la produzione di energia da fonti
rinnovabili, bensì all'individuazione di altre aree o beni, in
funzione di scopi affatto eterogenei rispetto a quello che qui viene
in considerazione, quali i beni di notevole interesse culturale, le
aree di notevole interesse pubblico, i beni paesaggistici, ovvero
particolari aree destinate a riordino fondiario. Rispetto a tali
scopi non viene in considerazione lo specifico interesse, del quale
la disciplina statale interposta si fa portatrice, allo sviluppo di
energie rinnovabili: interesse quest'ultimo di cruciale rilievo
rispetto al vitale obiettivo di tutela dell'ambiente, anche
nell'interesse delle future generazioni.
Nè vale a ovviare alla mancanza di un procedimento
amministrativo specificamente finalizzato alla individuazione di aree
inidonee la circostanza, pure invocata dalla difesa regionale, che le
aree indicate dal comma 17 corrispondano in sostanza, almeno in
parte, a quelle menzionate alla lettera f) dell'Allegato 3 delle
linee guida. A tacer d'altro, il citato Allegato 3 non vieta in
maniera generalizzata l'installazione di impianti nelle aree ivi
indicate. Esso consente piuttosto alle regioni, in esito al
procedimento amministrativo di cui al paragrafo 17, di indicare come
aree e siti non idonei all'installazione di specifiche tipologie di
impianti, «all'interno di quelle di seguito elencate», le aree
«particolarmente sensibili e/o vulnerabili alle trasformazioni
territoriali o del paesaggio». Le aree menzionate nell'Allegato 3 e
in parte riprese dalla disposizione impugnata non sono, dunque,
direttamente qualificate come inidonee dalle linee guida, ma
«possono» essere dichiarate tali, in tutto o in parte, solo all'esito
di una scelta operata dalla regione attraverso l'apposita istruttoria
di cui si è detto. Anzichè procedere a tale selezione nei modi
indicati, la Regione autonoma ha invece stabilito con legge
l'inidoneità generalizzata di tutte le aree elencate, ponendosi
così in contrasto con le univoche indicazioni contenute nelle linee
guida.
3.5.- L'incompatibilità della disposizione impugnata con il
paragrafo 17 delle linee guida, enunciante principi fondamentali
della materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», vincolanti anche per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, ne determina l'illegittimità costituzionale
per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Ciò senza che sia necessario valutare se la disposizione
medesima si ponga altresì in contrasto, come sostenuto dal
ricorrente, con la nuova disciplina prevista dalla legge n. 53 del
2021 e dal successivo d.lgs. n. 199 del 2021 - decreto legislativo,
peraltro, ancora non emanato al momento dell'entrata in vigore della
disposizione regionale impugnata, e che a sua volta rimanda a decreti
interministeriali ancora non adottati -; e senza che, per converso,
abbia alcun rilievo accertare se e in che misura la disciplina
anticipi, come sostenuto dalla difesa regionale, taluni aspetti del
nuovo quadro normativo statale di riferimento nella materia,
trattandosi per l'appunto di un quadro normativo oggi ancora non
compiutamente definito.
Nè vale ad assicurare la sua compatibilità con la Costituzione
la natura transitoria della disposizione, che si evince dal non
impugnato comma 16 dello stesso art. 4, ai sensi del quale, tra
l'altro, i commi 17 e 18 «trovano applicazione sino al compimento, a
cura della Regione, degli adempimenti previsti dalla disciplina
statale attuativa della legge [n. 53 del 2021]». Nelle more di tale
complesso procedimento, infatti, resta pienamente operante il quadro
normativo previgente, imperniato sul paragrafo 17 delle linee guida
invocato dal ricorrente quale parametro interposto, la cui violazione
da parte della disposizione impugnata deve - per quanto sopra
osservato - ritenersi accertata.
Resta assorbita ogni ulteriore censura.
4.- Sono poi impugnate le disposizioni di cui alle lettere a), d)
e f) del successivo comma 18 del medesimo art. 4 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 16 del 2021.
Il comma 18, mantenendo ferme le esclusioni di cui al comma 17
appena esaminate, individua una serie di condizioni cui è
subordinata la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra di
potenza superiore a 1 MW. Nelle parti impugnate, la disposizione
prescrive:
- «che la realizzazione dell'impianto non comprometta un bene
paesaggistico alterando negativamente lo stato dell'assetto
scenico-percettivo e creando un notevole disturbo della sua
leggibilita'» (lettera a);
- «che l'impianto sia posto in aree non visibili da strade di
interesse panoramico, non comprometta visuali panoramiche o coni
visuali e profili identitari tutelati dal PPR o dagli strumenti
urbanistici comunali conformati al PPR o in corso di conformazione al
PPR e adottati» (lettera d);
- «che sia assicurato il contenimento del livello di
compromissione e di degrado determinato dalla dimensione e dalla
concentrazione degli impianti fotovoltaici a terra di cui al comma
16, che ai sensi dell'articolo 33 delle NTA del PPR qualificano la
superficie interessata quale area compromessa e degradata, in ragione
della morfologia del territorio, del bacino visuale, della
prossimità, delle loro dimensioni e della tipologia in un medesimo
ambito di paesaggio del PPR» (lettera f).
4.1.- Anche in questo caso, il ricorrente lamenta tra l'altro la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., osservando in sostanza
che le prescrizioni impugnate si porrebbero in contrasto con il
descritto procedimento delineato dalle linee guida, introducendo di
fatto divieti di installazione di nuovi impianti non previsti dalle
medesime, precludendo così la valutazione puntuale e in concreto
degli interessi in conflitto da parte dell'autorità amministrativa
competente.
4.2.- Osserva in proposito la difesa regionale che il ricorrente
sarebbe caduto in equivoco nel ritenere che anche le disposizioni di
cui al comma 18, al pari di quelle di cui al comma 17, individuino
aree inidonee all'installazione di impianti per la produzione di
energia da fonti rinnovabili, e siano per tale ragione in contrasto
con le linee guida e la già richiamata giurisprudenza di questa
Corte. Al contrario, il comma 18 si limiterebbe a indicare criteri
finalizzati a orientare la discrezionalità amministrativa con
riferimento alle singole richieste di autorizzazione relative ad aree
potenzialmente idonee a ospitare gli impianti di cui trattasi.
L'osservazione è corretta, ma non risolutiva. Questa Corte ha
recentemente affermato che, sulla base del quadro normativo delineato
dalle linee guida, nella materia del sostegno alla produzione di
energia derivante da fonti alternative, non può riconoscersi alle
regioni il potere di provvedere autonomamente, per legge, «"alla
individuazione di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio
degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa" (sentenza
n. 168 del 2010; in termini simili anche le sentenze n. 106 del 2020,
n. 298 del 2013 e n. 308 del 2011), nè a fortiori quello di creare
preclusioni assolute e aprioristiche che inibiscano ogni accertamento
in concreto da effettuare in sede autorizzativa (sentenze n. 106 del
2020 e n. 286 del 2019)» (sentenza n. 121 del 2022).
Invero, attraverso le linee guida, adottate in Conferenza
unificata in attuazione del principio di leale collaborazione, lo
Stato e le regioni hanno congiuntamente definito una serie di criteri
funzionali alla individuazione di punti di equilibrio sostenibili fra
un largo spettro di interessi: il rispetto dei «vincoli imposti dalla
normativa dell'Unione europea, così come degli obblighi assunti a
livello internazionale con la legge 1° giugno 2002, n. 120 (Ratifica
ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l'11 dicembre
1997) e con la legge 4 novembre 2016, n. 204 (Ratifica ed esecuzione
dell'Accordo di Parigi collegato alla Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottato a Parigi il 12
dicembre 2015), nel comune intento "di ridurre le emissioni di gas ad
effetto serra" (sentenza n. 275 del 2012; nello stesso senso,
sentenze n. 46 del 2021, n. 237 del 2020, n. 148 del 2019 e n. 85 del
2012), onde contrastare il riscaldamento globale e i cambiamenti
climatici (sentenza n. 77 del 2022)» (sentenza n. 121 del 2022); la
tutela del paesaggio e del territorio; la necessità di assicurare
l'effettività della tutela giurisdizionale ai soggetti privati
interessati alla realizzazione degli impianti.
Ampio spazio è inoltre riconosciuto all'autonomia delle regioni
a valle delle linee guida. Esse sono, infatti, chiamate a
concretizzare tali complessi bilanciamenti nell'ambito dei singoli
territori regionali, attraverso procedimenti amministrativi destinati
a sfociare negli atti di programmazione menzionati dal paragrafo 17
delle linee guida, nei quali ben possono essere individuate le aree
non idonee alla installazione degli impianti; atti a loro volta
destinati a orientare la discrezionalità amministrativa nei
procedimenti relativi alle domande di autorizzazione dei singoli
impianti.
Ciò che invece, nel vigore dell'attuale quadro normativo, non è
consentito alle regioni è dettare direttamente per legge criteri
generali per la localizzazione degli impianti ulteriori rispetto a
quelli già previsti dalla legislazione statale e dalle stesse linee
guida: ancor più quando tali criteri si risolvano, in pratica, in
divieti assoluti di concedere autorizzazioni in singole porzioni del
territorio regionale, come accade con riferimento alle previsioni di
cui alla lettera d).
4.3.- Da ciò consegue l'illegittimità costituzionale dell'art.
4, comma 18, lettere a), d) e f), anche in questo caso per violazione
dell'art. 117, comma terzo, Cost., restando assorbite le rimanenti
censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
17, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 2 novembre 2021,
n. 16 (Misure finanziarie intersettoriali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma
18, lettere a), d) e f), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 16
del 2021.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 settembre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI