1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 495 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 marzo 1996
N. 495 Ordinanza emessa il 5 marzo 1996 dalla corte d'appello di Venezia nel procedimento civile vertente tra il comune di Venezia e Noli Vittoria Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sul principio della tutela del diritto di proprieta', sul diritto di difesa, per atti illeciti, e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della responsabilita' dei funzionari e dipendenti della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 188/1995 e 442/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma; legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis). (Cost., artt. 3 e 42). (096C0720) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-1996)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa in
appello con citazione di appello notificata in data 17 e 19 luglio
1993 dal comune di Venezia, in persona del sindaco pro-tempore, con i
proc. dom. in Venezia avv.ti Giulio Gidoni e M. Maddalena Morino,
dr. proc. Maurizio Ballarin, per mandato in margine della citazione
di appello, appellante, contro Vittoria Noli, in qualità di erede
dell'avv. Carlo Buttaro, col proc. dom. in Venezia avv. Ivone
Cacciavillani e col patrocinio dell'avv. Primo Michielan del foro di
Treviso per mandato in margine della comparsa di risposta in appello,
appellata, appellante incidentale.
Oggetto: riforma della sentenza n. 638/1992, emessa in data 13
febbraio 1992-18 giugno 1992 dal tribunale di Venezia.
In punto: Risarcimento danni da accessione invertita.
Causa trattata all'udienza del 5 marzo 1996.
Svolgimento del processo
Con citazione notificata in data 1 agosto 1984 Carlo Buttaro
esponeva:
di essere proprietario di beni immobili siti nel comune di
Pellestrina;
che una parte di tali beni era stata occupata - per la costuzione
di alloggi di edilizia pubblica - e il comune di Venezia su di essi
aveva attuato opere, così che si erano verificati gli estremi
dell'accessione invertita;
che gli atti amministrativi, a seguito dei quali erano state
eseguite le opere, erano stati annullati dal Consiglio di Stato con
decisione n. 202/1984, emessa in data 5 luglio 1983-2 aprile 1984,
della quale depositava copia;
che non tutta la superficie occupata era necessaria alla
costruzione delle opere, così che egli aveva interesse
all'accertamento dell'area che poteva essere lasciata nella sua
disponibilità;
che dall'avvenuta occupazione erano derivati danni dei quali
intendeva essere risarcito.
Chiedeva, pertanto, che l'adito tribunale di Venezia - determinata
l'area di proprietà di esso attore di cui il comune di Venezia
avesse acquistato la proprietà per effetto dell'occupazione -
condannasse detto ente sia a lasciare nella disponibilità di lui
l'area non oggetto del trasferimento di proprietà sia al
risarcimento dei danni.
Si costituiva il comune di Venezia e sosteneva che essendo state
già realizzate le opere pubbliche, si era verificata l'"accessione
invertita" della proprietà; chiedeva che fosse accertato il danno
subito dall'attore e che fosse respinta la domanda di restituzione di
una parte dell'area.
Con sentenza non definitiva in data 27 ottobre 1988 il tribunale di
Venezia accertava l'irreversibile trasformazione di mq. 438 del
mappale 242 del foglio n. 4, comune di Venezia-Pellestrina, per
effetto dell'esecuzione di opera pubblica e il corrispondente diritto
dell'attore al risarcimento del danno nei confronti del comune di
Venezia per la perdita delle proprietà della predetta porzione
immobiliare; con separata ordinanza disponeva c.t.u.. Espletato
l'accertamento tecnico, con sentenza n. 638/1992, emessa in data 13
febbraio-18 giugno 1992, il tribunale di Venezia così statuiva: 1)
il mappale 242 del foglio n. 4, comune di Venezia-Pellestrina
risultava essere stato occupato dal comune - su complessivi mq. 530 -
per mq. 438, destinati a impianti tecnologici e a zona di rispetto e
pertinenza di un fabbricato; 2) all'attore spettava il risarcimento
del danno per la perdita di proprietà della porzione occupata e per
la perdita di valore della residua porzione di mq. 92; 3) nulla era
dovuto per l'asserita perdita di panoramicità; 4) per la
liquidazione dovevasi tener conto dei valori come individuati
nell'elaborato tecnico depositato in data 22 dicembre 1989 e cioè L.
108.616.000 per la porzione di mq. 438 e L. 3.866.000 per la perdita
di valore della residua porzione: tali valori corrispondevano al
prezzo di mercato dell'area "in base alla classificazione urbanistica
valida al tempo dell'occupazione, che in virtù del piano
particolareggiato la definiva destinata in parte ad edilizia
residenziale e in parte a pensioni e piccoli alberghi".
Conseguentemente il primo giudice condannava il comune di Venezia a
risarcire al Buttaro il danno nella misura di L. 112.482.000
rivalutata alla data della sentenza in L. 127.000.000.
Avverso tale decisione ha proposto appello principale il comune di
Venezia, censurando: a) il riconoscimento della diminuzione di valore
della porzione residua; b) il recepimento, da parte del primo
giudice, dei valori indicati dal c.t.u., senza compiere alcuna
verifica sulla loro fondatezza, quantunque l'esperto abbia operato
una stima sintetico-comparativa fondata non su dati obiettivi
(contratti di compravendita di immobili aventi caratteristiche
simili), ma su personali conoscenze e su "voci" raccolte nell'isola,
pervenendo a determinare prezzi di mercato eccessivi, come se si
trattasse degli "... unici metri quadrati edificabili"; c) il fatto
che il tribunale non abbia tenuto conto che l'area di cui è causa
"... non possedeva capacità autonoma di edificazione, anche se era
collocata in una zona destinata alla nuova edificazione, perchè gli
interventi erano, e sono subordinati alla formazione di progetti
planovolumetrici unitari, d'iniziativa comunale".
A sua volta l'appellata Vittoria Noli, erede del Buttaro, ha
chiesto il rigetto dell'appello principale e ha svolto appello
incidentale, lamentando che il tribunale abbia negato sia il danno
per diminuita "panoramicita'" sia la natura di "reliquato" dell'area
di mq. 92.
La causa è stata trattenuta per la decisione nell'udienza del 5
marzo 1996.
Motivi della decisione
Nell'impugnata sentenza il tribunale come si è sopra esposto, ha
recepito e fatto proprio il rilievo contenuto nella relazione redatta
dall'ing. Mondelli, cioè che l'area oggetto dell'occupazione
acquisitiva della proprietà era stata destinata in parte a edilizia
residenziale in parte a pensioni e piccoli alberghi.
Tale statuizione del tribunale non è stata oggetto di gravame:
invero sia nella citazione di appello sia nella comparsa di risposta
redatta nell'interesse dell'appellata le parti hanno dato
pacificamente atto che l'area oggetto dell'illegittima occupazione da
parte della p.a. è edificabile; il comune in particolare, nel passo
della citazione di appello sopra riportato sub c) ha dato atto che
l'area, del cui valore si controverte, era collocata in una zona
destinata all'edificazione, contestando i valori espressi dal c.t.u.
non in considerazione della natura dell'area, bensì sotto il profilo
della non corretta applicazione del metodo sintetico comparativo. Le
parti hanno poi ribadito tale valutazione, riguardante la
destinazione edificatoria del bene, nelle rispettive comparse
conclusionali, richiamando entrambe norme pacificamente applicabili
solo alle "aree edificabili" (cfr. il primo comma dell'art. 5-bis,
legge n. 359/1992): infatti, mentre l'appellante ha chiesto che venga
disposta c.t.u. per la rideterminazione dell'ammontare del
risarcimento ai sensi del combinato disposto degli artt. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995 n. 549 e 5-bis della legge 8 agosto 1992
n. 359, l'appellata ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale del predetto comma 65.
Conseguentemente può essere ritenuto che formi giudicato tra le
parti l'accertamento, compiuto dal tribunale, sulla qualità
edificabile dell'area di cui è causa.
È altrettanto pacifico tra le parti e risulta dalla c.t.u redatta
dall'ing Mondelli che mq. 438, facenti parte di un mappale di 530 mq,
in quanto area di rispetto di un insieme di costruzioni eseguite
nell'ambito di un piano per l'edilizia economica e popolare, per la
cui attuazione sono stati emessi atti amministrativi annullati dal
giudice amministrativo, sono stati oggetto di accessione invertita.
Tale fattispecie viene definita - da costante giurisprudenza - fatto
illecito: si vedano, per tutte, Cass. 13 settembre 1993 n. 9487,
Cass. 10 luglio 1991 n. 7645 e Cass. 4 giugno 1991 n. 6322; anche la
Corte costituzionale, nella sentenza 17-23 maggio 1995 n. 188, così
si esprime: "...questa "perdita" è l'evento che, in quella
ricostruzione, si pone in rapporto di causalità diretta con
l'illecito della pubblica amministrazione (la sottolineatura è stata
aggiunta).
Pertanto, ai fini della misura del risarcimento e ferme tutte le
altre questioni tra le parti, appare evidente la rilevanza della
verifica di costituzionalità delle disposizioni sopra indicate:
infatti, mentre prima dell'entrata in vigore del predetto art. 1,
comma 65, il risarcimento doveva essere quantificato in misura pari
al valore venale del bene oggetto dell'accessione invertita,
attualmente quest'ultimo va fissato nella più ridotta misura
derivante dall'applicazione dei parametri indicati nell'art. 5-bis,
legge n. 359/1992.
Ciò premesso, ritiene il collegio che le disposizioni citate
sembrano porsi in violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto un
duplice profilo.
In primo luogo, infatti, esse introducono una disparità di
trattamento tra il titolare della proprietà o di altro diritto reale
che subisca la privazione o una limitazione dello stesso per effetto
di un fatto illecito compiuto da altro soggetto privato, da un lato,
e altro titolare che debba sopportare le conseguenze della c.d.
accessione invertita, della cui natura di illecito si è sopra detto,
solo perchè compiuto dalla pubblica amministrazione, dall'altro.
Va, in secondo luogo, osservato quanto segue. L'art. 5-bis della
legge n. 359/1992 dispone, nel primo comma, che l'importo
dell'indennità di espropriazione - determinato nella media tra
valore venale del bene e reddito dominicale rivalutato - debba essere
ridotto nella misura del 40 per cento; nel successivo secondo comma
è previsto che qualora, in ogni fase del procedimento espropriativo,
il soggetto espropriato convenga la cessione volontaria del bene,
tale riduzione del 40% non si applica. Ora è noto che la cessione
volontaria è regolata dall'art. 12 della legge 22 ottobre 1971 n.
865, nell'ambito del procedimento disciplinato da tale legge, e
presuppone - tra l'altro - sia la previa determinazione
dell'indennità provvisoria, alla cui misura va riportato il prezzo
della cessione volontaria, sia la comunicazione di tale indennità da
parte del presidente della Giunta regionale: in conclusione la
cessione volontaria è possibile solo nell'ambito di un legittimo
procedimento di espropriazione. Per converso la cessione volontaria
non appare attuabile in caso di accessione invertita, poichè tale
fattispecie si verifica quando gli atti amministrativi, che come si
è detto costituiscono i presupposti logico-giuridici della cessione
volontaria, non siano stati emessi, ovvero quando siano stati
annullati.
Premesso quanto sopra, pare a questo collegio che la previsione
della determinazione del danno, ai sensi dell'art. 5-bis, anche nel
caso di fatto illecito della p.a., comporti, in assenza della
possibilità della cessione volontaria, l'inapplicabilità in ogni
caso della riduzione del 40%. Il proprietario che subisce
l'accessione invertita, quindi, a differenza di quanto accade in caso
di espropriazione, non può compiere alcuna attività per evitare la
riduzione del 40% e, quindi, si trova in una situazione più
sfavorevole rispetto a chi subisce un legittimo procedimento di
esproprio, senza che la disparità di trattamento tragga
giustificazione da un criterio di ragionevolezza, essendo causata -
al contrario - da un fatto illecito della p.a.
Sotto un ulteriore profilo le disposizioni dell'art. 1, comma 65,
della legge n. 549/1995 e dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992 si
pongono in violazione del diritto di proprietà nei limiti della
tutela apprestata dall'art. 42 Cost.
Al riguardo va ricordato che la Corte costituzionale, con sentenza
16 giugno 1993 n. 203, ha dichiarato legittimo l'art. 5-bis citato,
osservando tra l'altro che il bilanciamento tra interesse pubblico e
interesse privato non può fissarsi in un rigido criterio
quantitativo, ma risente "dello specifico che connota il procedimento
espopriativo, non essendo il legislatore vincolato ad individuare un
unico criterio di determinazione dell'indennità, valido in ogni
fattispecie espropriativa". La Corte ha ribadito che deve essere
ritenuta la legittimità dell'indennità di esproprio, in misura non
meramente simbolica o irrisoria, ma sufficiente e congrua, nel senso
che tale indennità deve esprimersi "il massimo di contributo e di
ripartizione che nell'ambito degli scopi di generale interesse la
pubblica amministrazione può garantire all'interesse privato".
Esprimendo tali argomenti, la Corte ha ritenuto legittimo il citato
art. 5-bis in considerazione degli interessi pubblici perseguiti con
il procedimento espropriativo. Ora, poichè un valido procedimento
espropriativo presuppone, tra l'altro, l'esistenza della pubblica
utilità, la quale a sua volta va individuata - nel caso concreto -
in presenza di un atto amministrativo valido che l'abbia dichiarata,
ne consegue che nel caso del fatto illecito costituito
dall'accessione invertita, viene meno l'indicato presupposto che
rende legittima - secondo gli argomenti espressi dalla Corte - la
corresponsione di un ristoro non ragguagliato al valore che il bene
aveva nel momento del verificarsi dell'illecito. L'erogazione
dell'indennità determinata ai sensi dell'art. 5-bis si risolve,
pertanto, nel caso dell'accessione invertita, in un ulteriore
sacrificio della proprietà privata, al di fuori delle ipotesi di
esproprio di cui al terzo comma dell'art. 42 Cost. e alla pronunzia
della Corte costituzionale sopra richiamata.
Gli argomenti sopra espressi sembrano al collegio sufficienti per
ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni sopra richiamate, in relazione agli
artt. 3 e 42 Cost.
Gli atti vanno, pertanto, rimessi alla Corte costituzionale per le
statuizioni di sua competenza, con i connessi adempimenti di cui in
dispositivo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma sessantacinquesimo,
legge 28 dicembre 1995 n. 549 e dell'art. 5-bis della legge 8 agosto
1992 n. 359, in relazione agli artt. 3 e 42 della Costituzione, così
provvede:
1) sospende il giudizio in corso;
2) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
3) ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notifica alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e che ne venga data comunicazione ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Così deciso in Venezia il 5 marzo 1996.
Il presidente: Gui
96C0720