1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 20-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 450 ORDINANZA 24 ottobre - 12 novembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Assistenza sanitaria al personale navigante - Utilizzazione di beni gia' appartenenti alla gestione previdenziale delle Casse marittime, da parte del Ministero della sanita' - Gratuita' del vincolo di destinazione di tali beni - Prospettata irragionevolezza, con privazione senza corrispettivo di beni posti a garanzia di prestazioni previdenziali - Manifesta infondatezza della questione. - D.L. 7 novembre 1981, n. 632 (convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 1981, n. 767), art. 1, quarto comma. - Costituzione, artt. 3 e 38, quarto comma. (002C1032) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 20-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, quarto
comma, del decreto-legge 7 novembre 1981, n. 632 (Misure urgenti per
l'assistenza sanitaria al personale navigante), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 1981, n. 767, promosso con
ordinanza emessa il 22 gennaio 2001 dalla Corte di cassazione sul
ricorso proposto dal Ministero della sanità contro l'Istituto di
previdenza per il settore marittimo - IPSEMA, iscritta al n. 315 del
registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 18, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione dell'IPSEMA nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 settembre 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto che nel corso di un giudizio, sorto tra il Ministero
della sanità e la Cassa marittima tirrena (cui è succeduto ex lege
l'Istituto di previdenza per il settore marittimo - IPSEMA) - volto
alla determinazione della natura onerosa o gratuita
dell'utilizzazione di immobili, appartenenti alla gestione
previdenziale della Cassa, da parte del Ministero per l'espletamento
dei compiti di assistenza sanitaria del personale navigante allo
stesso trasferiti con d.P.R. 31 luglio 1980, n. 620 (Disciplina
dell'assistenza sanitaria al personale navigante, marittimo e
dell'aviazione civile) -, la Corte di cassazione ha sollevato, con
ordinanza del 22 gennaio 2001, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge
7 novembre 1981, n. 632 (Misure urgenti per l'assistenza sanitaria al
personale navigante), convertito, con modificazioni, nella legge
22 dicembre 1981, n. 767;
che il giudice rimettente osserva, in via preliminare, che
analoga questione era stata già sollevata nel corso del giudizio di
primo grado (in relazione all'art. 42 della Costituzione) e
dichiarata dalla Corte costituzionale manifestamente inammissibile
con ordinanza n. 515 del 1987;
che, in particolare, la Corte in detta occasione ha sostenuto
che la disposizione impugnata, non escludendo l'onerosità del
rapporto tra le parti sopra indicate, investirebbe profili di
interpretazione della norma e non di costituzionalità;
che la Corte di cassazione non condivide l'anzidetta
prospettazione, ritenendo che l'unica interpretazione possibile della
disposizione impugnata conduce alla affermazione della gratuità
dell'impiego dei beni da parte dell'amministrazione statale;
che a questo risultato il giudice a quo perviene a seguito di
una asserita lettura sistematica delle norme di settore contenenti
una analoga formulazione letterale: il riferimento è all'art. 12 del
d.P.R. n. 620 del 1980, nonchè agli artt. 65 e 66 della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale); le predette norme di legge prevederebbero trasferimenti
di beni da un ente ad un altro con vincoli di destinazione a favore
di uffici o soggetti pubblici senza previsione di alcun
corrispettivo;
che non sarebbe possibile, aggiunge il giudice rimettente,
che "la norma de qua possa ricevere una sorta di eterointegrazione da
istituti civilistici (quali la locazione o, di converso, il comodato
o l'usufrutto), onde mutuarne regole di corrispettività, dovendo
l'interprete dare della norma lettura coerente con il (solo) sistema
normativo di riferimento";
che da queste premesse la Corte di cassazione assume la
violazione, ad opera della norma censurata, degli artt. 3 e 38,
quarto comma, della Costituzione;
che sotto il primo profilo il giudice a quo ritiene
irragionevole la scelta legislativa di adottare lo stesso modello
organizzativo del vincolo gratuito di destinazione d'uso utilizzato
dalla riforma sanitaria (art. 65 della legge n. 833 del 1978) per
regolare il passaggio della proprietà immobiliare (ai comuni) e
dell'uso (alle Usl) degli immobili appartenenti ad enti, casse e
gestioni soppresse: la irragionevolezza deriverebbe dal fatto che le
Casse marittime non sono state soppresse, rimanendo titolari della
gestione dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali per il personale navigante;
che, sotto il secondo profilo - sempre secondo il giudice
rimettente -, la norma denunciata impedirebbe alla struttura
previdenziale delle Casse marittime di garantire, con effettività ed
equilibrio, ai lavoratori le prestazioni inerenti alla gestione
rimasta operativa; le Casse verrebbero, infatti, private senza
corrispettivo di quei beni che dovrebbero assolvere alla funzione di
"capitali di copertura" a garanzia dell'erogazione delle predette
prestazioni;
che, infine, la Cassazione sottolinea che la legge 11 luglio
1986, n. 390 (Disciplina delle concessioni e delle locazioni di beni
immobili demaniali e patrimoniali dello Stato in favore di enti o
istituti culturali, degli enti pubblici territoriali, delle unità
sanitarie locali, di ordini religiosi e degli enti ecclesiastici),
prevedendo, in particolare, rapporti giuridici onerosi tra lo Stato e
le unità sanitarie locali, dimostrerebbe che la gratuità non
rappresenta un elemento necessariamente qualificante le relazioni
intercorrenti tra le amministrazioni pubbliche;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto della questione di legittimità costituzionale
sollevata;
che la difesa statale osserva che la previsione normativa di
un vincolo di destinazione gratuito è coerente con la scelta
legislativa di affidare al Ministero della sanità la competenza
relativa all'assistenza sanitaria del personale navigante; una
siffatta scelta, si sottolinea, non poteva non determinare anche
l'assegnazione degli strumenti e dei beni necessari per
l'espletamento del relativo servizio;
che le Casse marittime, anche a volere prescindere dai
rilievi svolti, non subirebbero, si aggiunge, alcun pregiudizio
economico, atteso che il vincolo di destinazione non preclude
l'alienabilità degli immobili in parola come dimostrerebbe la loro
messa in vendita da parte dell'IPSEMA in conformità a quanto
disposto dal decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104 (Attuazione
della delega conferita dall'art. 3, comma 27, della legge 8 agosto
1995, n. 335, in materia di dismissioni del patrimonio immobiliare
degli enti previdenziali pubblici e di investimenti degli stessi in
campo immobiliare) e dal decreto ministeriale 27 settembre 2000
(Individuazione degli immobili degli enti previdenziali pubblici da
dismettere ai sensi dell'art. 7 della legge n. 140/1997 e
determinazione delle procedure di vendite degli immobili stessi);
che si è costituita in giudizio tardivamente l'IPSEMA,
chiedendo l'accoglimento della questione e rilevando che la normativa
censurata determinerebbe: a) la compromissione del diritto di
proprietà dell'Istituto atteso che al vincolo imposto (a tempo
indeterminato e con disciplina singolare) non è seguito il
riconoscimento di un indennizzo a sensi dell'art. 42 della
Costituzione; b) una disparità di trattamento (con conseguente
violazione dell'art. 3 della Costituzione) tra il regime giuridico
riservato agli immobili di proprietà IPSEMA e il regime degli
immobili statali destinati alle Asl, per i quali la legge n. 390 del
1986 prevede la possibilità di concederli in uso (tra gli altri enti
anche) alle unità sanitarie locali dietro corresponsione di un
canone; c) la violazione dell'art. 38, quarto comma, della
Costituzione per lo stesso ordine di motivazioni espresse
nell'ordinanza di rimessione;
che sono stati acquisiti elementi relativi alla situazione
dei beni immobili e mobili dell'IPSEMA, che fungono da capitale di
copertura a garanzia della erogazione delle prestazioni previdenziali
(rendite infortunistiche), e alle modalità di vendita dei beni in
contestazione.
Considerato che la questione sollevata è manifestamente priva di
fondamento in relazione ad ambedue i parametri costituzionali
invocati (artt. 3 e 38, quarto comma, della Costituzione);
che il giudice rimettente, con una motivazione plausibile,
ritiene che la norma denunciata (art. 1, quarto comma, del
decreto-legge 7 novembre 1981, n. 632 recante: "Misure urgenti per
l'assistenza sanitaria al personale navigante", convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 1981, n. 767) comporti una
gratuità dell'impiego dei beni in contestazione da parte
dell'amministrazione statale per gli usi attinenti al servizio
sanitario a favore del personale navigante;
che, nondimeno, sul piano logico-giuridico, occorre tenere
conto che si tratta di beni che appartengono (per fonte di
finanziamento contributivo e per titolarità del patrimonio) alla
gestione previdenziale delle Casse marittime, e sono rimasti alle
Casse marittime gestione previdenziale (ora IPSEMA) con la necessaria
finalità (costituzionalmente dovuta) di concorrere, con gli altri
beni provenienti dalla gestione previdenziale delle Casse marittime,
alla garanzia di copertura delle erogazioni delle rendite
infortunistiche;
che, sul piano della ragionevolezza, il mantenimento della
destinazione di uso per esigenze sanitarie di immobili delle Casse
marittime, non coinvolti dalla operazione di trasferimento di
funzioni, di beni e di personale delle gestioni sanitarie (art. 12
del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 620, emanato in base dall'art. 37,
ultimo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833), non può
comportare una attribuzione al vincolo di un carattere permanente
destinato a perpetuarsi anche in caso di alienazione da parte
dell'IPSEMA con conseguenze negative sul realizzo del capitale di
garanzia (per le rendite infortunistiche), proprio perchè detto
vincolo non è stato accompagnato da un trasferimento degli stessi
beni al patrimonio dello Stato o dei comuni o delle Aziende
sanitarie;
che sul piano costituzionale - una volta considerata la
destinazione in uso a titolo gratuito e senza corrispettivo - l'unica
possibile configurazione del vincolo conforme alle norme
costituzionali invocate (artt. 3 e 38, quarto comma), e come tale
obbligata per qualsiasi interprete, è quella che non comporti una
trasformazione del vincolo di destinazione in uso in modo tale da
annullare il regime patrimoniale di appartenenza dei beni (gestione
previdenziale), con effetti completamente ablativi della garanzia del
capitale per l'erogazione delle rendite infortunistiche ed impeditivi
di una alienazione secondo le regole di mercato;
che, pertanto, i predetti beni in contestazione, volutamente
lasciati dal legislatore nel patrimonio della gestione previdenziale
delle Casse marittime anche dopo il nuovo assetto dell'assistenza
assistenziale del personale navigante, non possono rimanere
sottratti, nel loro valore capitale, alla ineliminabile funzione di
garanzia delle rendite a favore del personale navigante, realizzabile
con il meccanismo della vendita;
che ciò è sufficiente per escludere una preclusione alla
alienabilità degli immobili in discussione ed un pregiudizio
economico in ordine al realizzo del capitale a garanzia della
erogazione delle prestazioni previdenziali, come, del resto,
sostenuto dalla difesa dello Stato e confermato dalle acquisizioni
documentali relative alla messa in vendita e dall'intervenuto
trasferimento per buona parte dei beni stessi, in esecuzione delle
procedure di dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti
previdenziali (decreto legislativo 16 febbraio 1996, n. 104; art. 7
del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, recante "Misure urgenti per
il riequilibrio della finanza pubblica", convertito, con
modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140);
che, infine, nel presente giudizio di legittimità
costituzionale sono completamente irrilevanti gli eventuali errori
compiuti, in sede di attuazione ed applicazione concreta delle
dismissioni, nelle valutazioni e nelle condizioni della messa in
vendita, che abbiano potuto incidere sul capitale realizzato,
trattandosi di profili della successiva fase di dismissione, estranei
alla legittimità costituzionale dell'art. 1, quarto comma, del d.l.
n. 632 del 1981;
che, pertanto, la questione di legittimità costituzionale
sollevata è manifestamente infondata sotto tutti i profili
denunciati.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, quarto comma, del
decreto-legge 7 novembre 1981, n. 632 (Misure urgenti per
l'assistenza sanitaria al personale navigante), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 1981, n. 767, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 38, quarto comma, della Costituzione,
dalla Corte di cassazione con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 novembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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