1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 276 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 dicembre 1993
N. 276 Ordinanza emessa il 21 dicembre 1993 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da soc. Beta Television contro Ministero delle poste e telecomunicazioni ed altre Radiodiffusione e televisione - Previsione legislativa di criteri per il piano di assegnazione delle reti nazionali suscettibili di creare disparita' di trattamento tra concessionari - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' delle forme di comunicazione e di manifestazione del pensiero, di iniziativa economica privata nonche' d'imparzialita' della p.a. Radiodiffusione e televisione - Divieto di posizioni dominanti nell'ambito dei mezzi di comunicazione - Previsione di regole tali da consentire a uno stesso soggetto di essere titolare di tre concessioni nazionali televisive e di partecipare sia pure come socio di minoranza a imprese titolari di altre concessioni e ad imprese impegnate in altri settori di editoria - Conseguente ritenuta creazione di oligopolio in contrasto con la disciplina antitrust - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e di iniziativa economica privata in violazione anche della prevista deroga per preminente interesse generale. Radiodiffusione e televisione - Consentita pianificazine da parte dell'amministrazione di reti nazionali tale da creare disparita' di trattamento tra concessionari sia in relazione alla copertura del territorio che alla dislocazione degli impianti nei punti commercialmente piu' interessanti - Lesione dei principi di eguaglianza, di liberta' di manifestazione del pensiero e di iniziativa economica privata, nonche' di imparzialita' della p.a. (Legge 6 agosto 1990, n. 223, artt. 3, undicesimo comma, 15, 16, 17, 19, 34 e 37). (Cost., artt. 3, 15, 21, 41, 43 e 97). (094C0538) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 5559/1992
proposto dalla soc. Beta Television rappresentata e difesa dagli
avv.ti Giovanni Sciacca, Carlo Vichi e Franco Ravenni, presso il cui
studio ha eletto domicilio in Roma, via G.B. Vico, 29; contro il
Ministero delle poste, in persona del Ministro pro-tempore, ed il
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, non
costituiti; e nei confronti della RTI-Reti Televisive Italiane,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Bonomo, Giovanni Motzo e
Franco G. Scoca, presso il cui studio ha eletto domicilio in Roma,
via G. Paisiello, 55; della T.V. Internazionale, rappresentata e
difesa dall'avv. Alessandro Pace, presso il cui studio ha eletto
domicilio in Roma, piazza delle Muse, 8; della O.P.E.T.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Giovannelli e Francesco
Braschi, presso il cui studio ha eletto domicilio in Roma, viale
Parioli, 180; delle Prima TV, Europa TV e Omega TV, rappresentate e
difese dagli avv.ti Luigi Medugno, Mario Sanino e Carlo Mezzanotte,
presso il cui studio hanno eletto domicilio in Roma, via delle Tre
Madonne, 16; della Rete A, non costituita; per l'annullamento:
a) del d.m. 13 agosto 1992, col quale il Ministro delle poste e
delle telecomunicazioni ha approvato la graduatoria degi soggetti
richiedenti il rilascio di concessione per l'emittenza televisiva
nazionale nonchè l'elenco degli aventi titolo alla concessione;
b) dell'allegato A e dell'art. 8, primo comma, del d.m. 13
agosto 1992;
c) delle concessioni rilasciate alle società controinteressate
la relativa assegnazione delle frequenze;
d) ogni altro atto presupposto o conseguenziale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle società
controinteressate;
Viste le memorie depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 dicembre 1993, il relatore
cons. Aldo Fera, e i difensori delle parti indicati nel verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F A T T O
La società Beta Television, proprietaria dell'emittente Video
Music, ha partecipato al procedimento per il rilascio della
concessione per la radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, di
cui all'art. 16 della legge 6 agosto 1990, n. 223, in sede di prima
applicazione della legge medesima. La società è stata collocata al
quarto posto della graduatoria; quindi in posizione utile per il
rilascio della concessione, posto che il Piano per l'assegnazione
delle frequenze, approvato con d.P.R. 20 gennaio 1992, indica in 9 le
reti televisive nazionali concedibili ai privati.
Tuttavia, la posizione in graduatoria ha comportato l'assegnazione
di una rete con copertura inferiore a quella assegnata ad altre
emittenti televisive nazionali, nonchè l'assegnazione di frequenze
di più ridotta illuminazione rispetto alla precedente copertura.
Con atto nofificato in data 13 novembre 1992, la Beta Television
impugna i provvedimenti specificati in rubrica, che ruotano intorno
al decreto 13 agosto 1992, col quale il Ministro delle poste e
telecomunicazioni ha approvato la graduatoria ed individuato i
soggetti aventi titolo al rilascio della concessione televisiva in
ambito nazionale.
Deduce a sostegno del gravame 7 motivi di ricorso, nell'ambito dei
quali ha sollevato le seguenti eccezioni di illegittimità
costituzionale:
1. - Illegittimità degli artt. 16, 34 e 40 della legge n.
223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 15, 21, 41, 43 della
Costituzione.
Sotto il profilo che il sistema introdotto attribuisce una
eccessiva discrezionalità amministrativa nella determinazione dei
criteri per la formazione delle graduatorie, in contrasto con il
principio affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n.
202/1976.
2. - Illegittimità degli artt. 15, 16, 17, 19 e segg., 33 e 37
della legge n. 223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43
della Costituzione.
Sotto il profilo che l'inefficacia del sistema antitrust
introdotto dalla legge, che ha consentito ad un gruppo privato di
ottenere direttamente le tre concessioni con maggiore illuminazione
ed indirettamente, attraverso la partecipazione ad altri gruppi,
altre tre, su un totale di nove, di fatto favorisce la conservazione
della situazione di oligolpolio che caratterizza oggi il settore.
3. - Illegittimità degli artt. 16, 32, 34 della legge n. 223/1990
per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della Costituzione.
Sotto il profilo che non è prevista l'attribuzione di punteggio
per l'anzianità di esercizio delle emittenti esistenti.
4. - Illegittimità dell'art. 3, undicesimo comma, in relazione
agli artt. 15, 16, 32, 34 e segg. della legge n. 223/1990, per
contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 97 della Costituzione, nella parte
in cui non impone all'amministrazione di pianificare le reti
nazionali in maniera tale da non creare disparità di trattamento tra
concessionari quanto alla copertura del territorio e alla
disclocazione degli impianti nei punti commercialmente più
interessanti.
5. - Illegittimità degli artt. 2 e segg., 16, 19, 32, 33 ed altri
della legge n. 223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43
della Costituzione.
Sotto il profilo che l'inclusione nella graduatoria delle cosi
dette pay-tv ridurrebbe lo spazio disponibile per 1 libera
manifestazione del pensiero.
Conclude chiedendo l'annullamento degli atti impugnati previo
rinvio della causa alla Corte costituzionale perchè siano decise le
questioni incidentali di illegittimità costituzionale.
Le società controinteressate, a seconda delle rispettive
posizioni aderiscono o si oppongono alla trasmissione della causa
alla Corte costituzionale concludendo conseguenzialmente.
Nelle more del giudizio, tuttavia, è entrato in vigore il d.l.
27 agosto 1993, n. 323, convertito con modificazioni nella legge 27
ottobre 1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni che
concernono direttamente la materia oggetto del presente giudizio. In
particolare l'art. 1, terzo comma, l'art. 3, primo e secondo comma, e
l'art. 11.
In relazione a tali norme alcune delle controinteressate hanno
eccepito l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di
interesse.
D I R I T T O
1. - Oggetto dell'impugnativa proposta dalla Beta Television è,
unitamente agli atti presupposti e conseguenti, il decreto 13 agosto
1992, col quale il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni ha
approvato, sulla base della graduatoria formata dalla direzione
centrale dei servizi radioelettrici, l'elenco delle 9 emittenti
televisive aventi titolo al rilascio della concessione per la
radiodiffusione televisiva in ambito nazionale.
Peraltro, nella pendenza del giudizio è entrato in vigore il
d.l. 27 agosto 1993, n. 323, convertito con modificazioni nella
legge 27 ottobre 1993, n. 422, il quale contiene alcune disposizioni
che concernono direttamente la materia oggetto della controversia.
In particolare l'art. 1, terzo comma, stabilisce che fino alla
data di entrata in vigore di una nuova disciplina "del sistema
radiotelevisivo e dell'editoria" i titolari di concessioni rilasciate
ai sensi dell'art. 16 della legge 6 agosto 1990, n. 223 o di
autorizzazione ex art. 38 legge n. 103/1975, "proseguono l'esercizio
della radiodiffusione televisiva in ambito nazionale con gli impianti
e i connessi collegamenti di telecomunicazione censiti ai sensi
dell'art. 32 della legge 6 agosto 1990, n. 223". Il successivo art.
3, poi, al primo comma impone al Ministro di procedere entro un anno
"alla revisione del piano nazionale di assegnazione delle
radiofrequenze per la radiodiffusione televisiva .. tenendo conto del
quadro normativo vigente e della rapida evoluzione teconologica del
settore", ed al secondo comma dispone che "il Ministro delle poste e
delle telecomunicazioni non rilascia le concessioni per la
radiodiffusione televisiva in ambito nazionale, comprese le
autorizzazioni a ripetere programmi esteri, a più di otto emittenti
televisive nazionali private, sulla base dell'elenco di cui all'art.
1 del decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni del
13 agosto 1992". Ora, a parte il chiaro intento del legislatore di
conservare ulteriormente lo statu quo, la disciplina sopravvenuta
incide direttamente sull'interesse dedotto in giudizio dalla
ricorrente, nel senso che la legificazione dell'elenco di cui
all'art. 1 del decreto ministeriale dell'agosto 1992, impedirebbe
all'autorità amministrativa, nel caso di annullamento
giurisdizionale del provvedimento impugnato, di rinnovare l'atto nel
senso auspicato dalla società Beta Television, la quale vedrebbe
inalterata la posizione nella graduatoria e comunque sarebbe
costretta a continuare a trasmettere con gli impianti e con le
frequenze utilizzate nel 1990. Ne deriverebbe il sopravvenuto difetto
di interesse all'ulteriore coltivazione del ricorso e quindi
l'improcedibilità dell'azione proposta in questa sede.
2. - Ciò rende rilevante, ai fini del decidere, la soluzione
delle questioni di illegittimità costituzionale della legge n.
223/1990 prospettate dalla ricorrente, giacchè, se è vero che
attraverso la legificazione di atti amministrativi il legislatore
possa sanare ex post i vizi degli atti medesimi modificando con
decorrenza retroattiva le norme di riferimento, è altrettanto vero
che tale facoltà trova un limite nella impossibilità di sanare quei
vizi che derivano dall'applicazione di norme di legge ordinaria che
contrastino con la Costituzione. In via preliminare, giova precisare
che non incide sulla proponibilità delle questioni di
costituzionalità il dichiarato carattere provvisorio della
disciplina introdotta dal d.l. n. 323/1993, che appunto dovrebbe
applicarsi "fino alla data di entrata in vigore della nuova
disciplina del sistema radiotelevisivo e dell'editoria", sia perchè
non esiste nella Costituzione una norma che consenta di derogare alle
disposizioni in essa contenute nel caso di discipline provvisorie,
sia soprattutto perchè, nel caso di specie la continua reiterazione
di norme provvisorie e di regime di fatto tende a consolidare e
perpetuare una situazione nata dall'occupazione spontanea dell'etere
da parte dei privati, la quale, ad avviso dei ricorrenti, contrasta
con valori fondamentali sui quali poggia il sistema democratico
italiano.
Ciò posto, si può procedere all'esame delle questioni di
costituzionalità sollevate dalla ricorrente.
3. - Con la prima viene denunciata l'Illegittimità degli artt.
16, diciassettesimo comma, e 34 della legge n. 223/1990 per contrasto
con gli artt. 3, 15, 21, 41, 43 della Costituzione, sotto il profilo
che la norma attribuisce all'autorità amministrativa una eccessiva
discrezionalità nella determinazione dei criteri per la formazione
delle graduatorie degli aventi titolo alla concessione. A tal
riguardo la Corte costituzionale ha già avuto modo di chiarire come
"l'assegnazione delle frequenze ai privati deve avvenire, per
rispettare l'art. 21 della Costituzione, in modo tale che sia
assicurata la massima imparzialità, dal momento che la garanzia del
nucleo di valore costituzionale espresso dalla libertà di
manifestazione del pensiero non può certo esser vanificata, distorta
o trasposta in una qualche forma di privilegio da parte di
provvedimenti discrezionali della pubblica amministrazione, non
vincolati da precisi parametri legali". (Cfr. C.C., 24-26 marzo
1993, n. 112). Ora, l'art. 16, diciassettesimo comma, della legge n.
223/1990 si limita a stabilire che "il rilascio della concessione
avviene sulla base di criteri oggettivi che tengano conto della
potenzialità economica, della qualità della programmazione prevista
e dei progetti radioelettrici e tecnologici", aggiungendo altre
generiche indicazioni per i richiedenti che abbiano già effettuato
trasmissioni e per coloro che chiedono il rinnovo. La norma conclude
rinviando al regolamento amministrativo la definizione concreta di
"modalità ed ogni altro elemento utile per il rilascio e per il
rinnovo della concessione". A parte che, nel caso concreto il
regolamento approvato con d.P.R. 27 marzo 1992, n. 255 (artt. 24,
comma, e 25) nella sostanza nulla aggiungono sul come sul quanto le
singole voci debbano incidere nella assegnazione del punteggio,
rinviando il tutto "ai criteri che sono stabiliti nel bando", sta per
certo che l'omessa individuazione da parte del legislatore ordinario
dei criteri puntuali e del peso che ciascuno di essi avrebbe dovuto
avere nella valutazione comparativa delle domande presentate dai vari
aspiranti alla concessione, sembra introdurre un elemento di
discrezionalità che mal si concilia con le esigenze di tutela dei
valori fondamentali evidenziati dalla Corte costituzionale. Da qui la
non manifesta infondatezza della questione.
4. - Non manifestamente infondata appare la seconda questione di
illegittimità degli artt. 15, 16, 17, 19 e segg., 37 della legge n.
223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della
Costituzione, sollevata sotto il profilo dell'inidoneità del sistema
antitrust introdotto dalla legge ad assicurare un effettivo
pluralismo.
Giova precisare che, date le caratteristiche di mercato chiuso del
sistema, nel quale possono esercitare il diritto d'impresa solo un
numero ristretto di imprenditori ammessi, tramite l'istituto della
concessione, ad utilizzare l'etere per diffondere le proprie
trasmissioni televisive, ed i valori giuridici che ne costituiscono
il fondamento, i quali si riallacciano al diritto di libera
manifestazione del pensiero, il sistema antitrust del settore
radiotelevisivo si discosta radicalmente da quello ordinario.
Quest'ultimo infatti è diretto ad evitare che un'impresa possa
abusare di una posizione dominante e quindi incidere negativamente
sul mercato, mentre il primo è diretto ad assicurare che il sistema
televisivo sia improntato al criterio del pluralismo e
dell'imparzialità, per evitare la nascita di un oligopolio il quale
possa condizionare l'opinione pubblica e così incidere negativamente
sull'andamento delle istituzioni democratiche del paese. Sotto tale
aspetto non sembra che le disposizioni antitrust contenute nella
legge n. 223/1990 siano tali da impedire la nascita di una situazione
di oligopolio. Ed invero, l'art. 15 della legge si limita a porre una
serie di regole che, comunque, consentono (quarto comma) ad un unico
soggetto di ottenere la concessione del 25% delle reti nazionali
previste dal piano di assegnazione delle frequenze, fino al massimo
di tre. A ciò si aggiunga che nessuna norma impone al piano di
assegnazione delle frequenze di configurare le reti nazionali in modo
tale che esse siano dotate di pari illuminazione. Può accadere
pertanto, come in effetti è accaduto col decreto ministeriale
impugnato in questa sede, che ad un unico soggetto siano state
accordate, su nove reti disponibili per i privati, le tre concessioni
aventi maggiore illuminazione e quindi una potenzialità di
diffusione del messaggio televisivo assolutamente superiore a quella
di qualsiasi altra impresa concorrente. Senza considerare che le
norme in parola consentono al medesimo soggetto di partecipare, sia
pur come socio di minoranza, ad altre imprese che esercitano reti
televisive o altre attività nel campo dell'editoria.
5. - Manifestamente infondata è invece la terza questione, con la
quale si denuncia l'illegittimità degli artt. 16, 32, 34 della legge
n. 223/1990 per contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 43 della
Costituzione, prospettata sotto il profilo della omessa previsione di
un punteggio ad hoc per l'anzianità di esercizio delle emittenti
già esistenti. Ed invero, la scelta tra le diverse soluzioni
possibili, in difetto di una norma o principio costituzionale che
imponga di preferire le emittenti di maggiore anzianità rispetto a
quelle di più recente formazione, rientra nella discrezionalità del
legislatore, il quale nella specie l'ha usata attribuendo, in sede di
prima applicazione, un titolo preferenziale per il rilascio della
concessione a coloro che avevano esercitato impianti per la
radiodiffusione sonora e televisiva (art. 34, terzo comma) a
prescindere dall'anzianità di servizio. Al riguardo, potrebbe
valere, semmai, la scelta contraria: cioè quella di privilegiare, in
sede di assegnazione delle concessioni radiotelevisive, coloro che
non hanno mai ottenuto concessioni rispetto a coloro che ne abbiano
già fruito. Ed invero, nella contrapposizione degli opposti
interessi, sembrano maggiormente conformi al sistema costituzionale
criteri che assicurino un maggior pluralismo, assicurando a quanti
più soggetti possibile l'esercizio della libertà di manifestazione
del pensiero, rispetto a criteri che garantiscano la salvaguardia di
posizioni giuridiche consolidate nell'ambito della libertà
d'iniziativa economica.
6. - Non manifestamente infondata si dimostra la quarta questione
con cui viene denunciata l'illegittimità dell'art. 3, undicesimo
comma, della legge n. 223/1990, per contrasto con gli artt. 3, 21,
41, 97 della Costituzione, nella parte in cui consente
all'amministrazione di pianificare le reti nazionali in maniera tale
da creare disparità di trattamento tra concessionari quanto alla
copertura del territorio e alla dislocazione degli impianti nei punti
commercialmente più interessanti.
Il dubbio di costituzionalità della norma appare evidente, se
solo si consideri che l'intero sistema antitrust introdotto dalla
legge a tutela dei valori del pluralismo ed imparzialità s'incentra
sul numero di reti nazionali concedibili al medesimo soggetto.
Ovviamente il numero delle reti in sè considerato ha un senso
definito solo se queste presentano carattere omogeneo, quanto a
capacità di diffondere il messaggio televisivo in termini
commerciali e sociali. Diversamente opinando, l'elemento preso in
considerazione dalla norma non costituirebbe un indice sicuro per
l'accertamento dell'esistenza di una posizione dominante, ben potendo
un concessionario titolare, nell'ambito del limite numerico
consentito, di alcune reti dotate di ampia copertura godere di una
posizione di assoluto privilegio rispetto a concessioni di reti con
copertura deficitaria.
7. - Manifestamente infondata, invece, si dimostra la quinta
questione con la quale si denuncia l'illegittimità degli artt. 2 e
segg., 16, 19, 32, 33 ed altri della legge n. 223/1990 per contrasto
con gli artt. 3, 21, 41, 43 della Costituzione, sotto il profilo che
l'inclusione nella graduatoria delle così dette pay-tv ridurrebbe lo
spazio disponibile per la libera manifestazione del pensiero. A parte
il fatto che la materia è stata disciplinata per la prima volta
dall'art. 11 del d.l. n. 323/1993, convertito nella legge n.
422/1993, che, al primo comma stabilisce che le trasmissioni
televisive in forma codificata dovranno essere effettuate
esclusivamente a mezzo di impianti di diffusione via cavo o da
satellite, non si comprende come possa incidere sul diritto alla
libera manifestazione del pensiero la circostanza che l'emittente
televisiva tragga i proventi necessari per svolgere la propria
attività da sottoscrizioni degli utenti anzichè dalla pubblicità.
Vale, semmai, la considerazione contraria e cioè la manifestazione
del pensiero è tanto più libera quanto più è affrancata da
condizionamenti esterni, quale quello della pubblicità. È infatti
indubbio che ogni forma di autofinanziamento o di finanziamento
rimesso alla libera scelta della sottoscrizione degli utenti
costituisce il modo migliore per assicurare la libertà di
manifestazione del pensiero non solo dei soggetti che partecipano in
prima persona e direttamente all'organizzazione delle emittenti
radiotelevisive, ma anche di coloro che con la sottoscrizione
dell'abbonamento dimostrano di essere con essi in sintonia. Del
resto, è appena il caso di sottolineare che la libertà di stampa,
in campo giornalistico, non è certamente menomanta dal fatto che i
giornali anzichè essere distribuiti gratuitamente vengono messi in
vendita ad un determinato prezzo.
Per questi motivi il giudizio deve essere sospeso e gli atti
trasmessi alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni di
cui si è detto.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondate e rilevanti ai fini del
decidere la presente controversia le questioni di illegittimità
costituzionale specificate in premessa;
Sospende il giudizio e ordina alla segreteria di trasmettere gli
atti di causa alla Corte costituzionale e di effettuare le
pubblicazioni, comunicazioni e notificazioni previste dalla legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 dicembre
1993.
Il presidente: ELEFANTE
Il consigliere: LAMBERTI
Il consigliere estensore: FERA
94C0538