1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 ottobre 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Rendiconto generale per l'esercizio 2020 - Prevista quantificazione delle quote di disavanzo. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Rendiconto generale per l'esercizio 2020 - Disavanzo finanziario da ripianare al 31 dicembre 2020 - Altri accantonamenti - Previsione di un "Fondo passivita' potenziale piano rientro giudizio di legittimita' costituzionale" di importo pari a euro 29.948.247,68. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Abruzzo - Previsto rendiconto generale per l'esercizio 2020 e documenti allegati. - Legge della Regione Abruzzo 3 agosto 2022, n. 20 (Rendiconto generale per l'esercizio 2020), intero testo [e, in particolare, artt. 11, comma 2, e Relazione sulla gestione (A/1), allegato 32; 18, comma 3, e Relazione sulla gestione (A/1) e allegati collegati]. (22C00225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale 80188230587),
in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e
difeso in virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato ( fax
06/96514000; indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it ),
presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12, contro la Regione Abruzzo (codice fiscale
80003170661), in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale, con sede a L'Aquila, in via Leonardo Da Vinci n. 6, e con
domicilio digitale presso il seguente indirizzo di Posta elettronica
certificata: contenzioso@pec.regione.abruzzo.it per la declaratoria
della illegittimità costituzionale della legge regionale n. 20 del 3
agosto 2022, recante: «Rendiconto generale per l'esercizio 2020»,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 121
Speciale del 26 agosto 2022, giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 19 ottobre 2022.

Premesse di fatto

Nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 121 Speciale
del 26 agosto 2022 è stata pubblicata la legge regionale n. 20 del 3
agosto 2022, intitolata «Rendiconto generale per l'esercizio 2020».
Tale legge è stata preceduta dalla legge regionale n. 18 del
2022, recante l'approvazione del rendiconto generale per l'esercizio
2018, e dalla legge regionale n. 19 del 2022, recante l'approvazione
del rendiconto generale per l'esercizio 2019, entrambe già oggetto
di impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri:
la prima, con ricorso numero 79 del 2022, e la seconda, con ricorso
in fase di notificazione.
Difatti, anche le disposizioni della legge de qua - al pari di
quelle già oggetto di impugnazione - si pongono in contrasto:
a) con l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, in
quanto eccedono dalle competenze legislative delle regioni e invadono
quelle riservate in via esclusiva allo Stato in materia di
«armonizzazione dei bilanci pubblici»; nonchè,
b) con l'art. 136, comma 1 della Costituzione, nella parte in
cui violano il giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 235
del 2021.
Pertanto, la suddetta legge viene impugnata con il presente
ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Al fine di illustrare le censure di costituzionalità sopra
indicate, giova premettere che codesta Ecc.ma Corte, con la sentenza
n. 235 del 2021, ha dichiarato costituzionalmente illegittime le
disposizioni contenute nei bilanci di previsione della Regione
Abruzzo per gli anni 2018-2020 e 2019-2021, relative alle quote di
disavanzo riferite agli anni 2014 e 2015, da imputare ai singoli
esercizi finanziari in applicazione dei commi 779, 780 e 782,
dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017.
In particolare, codesta Ecc.ma Corte ha dichiarato
l'incostituzionalità sia dell'art. 8, comma 1, lettera a) della
legge regionale n. 7 del 2018, recante il «Bilancio di previsione
finanziario 2018-2020», sia dell'art. 8, comma 1, lettere a) e c)
della legge regionale n. 2 del 2019, recante il «Bilancio di
previsione finanziario 2019-2021».
Difatti, in relazione alle suddette disposizioni, codesta Ecc.ma
Corte ha ritenuto «costituzionalmente illegittima l'iscrizione, in
parte spesa dei bilanci preventivi relativi agli esercizi 2018 e
2019, di disavanzi convenzionalmente predeterminati e gravemente
sottostimati», in quanto non veniva previsto «alcuno stanziamento per
il recupero del deficit rinveniente dagli esercizi finanziari 2015,
2016 e 2017, risultanti dai rendiconti degli anni 2014-2017 già
approvati e parificati dalla Corte dei conti».
Siffatto modus operandi pregiudicava il corretto calcolo del
risultato di amministrazione, giacchè - attraverso di esso - veniva
«a essere sostituita una mera espressione matematica alla corretta
determinazione degli effetti delle dinamiche attive e passive di
bilancio relative ai suddetti rendiconti e a quelli degli esercizi
successivi», comportando «il travolgimento dell'intera programmazione
e della correlata rendicontazione»; elementi necessari «per custodire
dinamicamente l'equilibrio in tutte le fasi del ciclo di bilancio».
Ed invero, come rilevato nella suddetta sentenza, i disavanzi
emergenti dai rendiconti dei singoli esercizi devono essere ripianati
nel rispetto di quanto previsto dall'art. 42, comma 12 del decreto
legislativo n. 118 del 2011, laddove prescrive che l'eventuale
disavanzo di amministrazione «è applicato al primo esercizio del
bilancio di previsione dell'esercizio in corso di gestione. La
mancata variazione di bilancio che, in corso di gestione, applica il
disavanzo al bilancio è equiparata a tutti gli effetti alla mancata
approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di
amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi
considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la
durata della legislatura regionale, contestualmente all'adozione di
una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal
disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a
ripristinare il pareggio».
Pertanto, l'estensione temporale del ripiano del disavanzo, in
deroga alla regola di cui all'art. 42, comma 12 del decreto
legislativo n. 118 del 2011, non può ritenersi compatibile con una
gestione di bilancio equilibrata, laddove determini - come nella
specie - «una lesione a tempo indeterminato dei precetti finanziari
della Costituzione» e disincentivi «il buon andamento dei servizi»,
nonchè «le buone pratiche di quelle amministrazioni che si ispirano
a una oculata e proficua spendita delle risorse della collettivita'».
In considerazione della declaratoria di incostituzionalità delle
suddette disposizioni regionali, la Corte dei conti - ed in
particolare la Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo - con la
deliberazione n. 76/2022/PARI, ha dichiarato la non parificazione dei
rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari
2018 e 2019, atteso che «l'espunzione delle predette disposizioni
regionali, con la conseguente sottostima delle quote di disavanzo
imputate agli esercizi in esame, ha irrimediabilmente compromesso il
principale saldo di bilancio, ovvero il risultato di amministrazione
a fine esercizio, nella parte in cui quest'ultimo non registra il
corretto disavanzo che, viceversa, avrebbe dovuto essere recuperato»;
di qui, l'impossibilità di procedere alla parificazione di «entrambi
i rendiconti in esame, essendone minata in radice la capacità di
fornire una corretta rappresentazione complessiva delle relative
gestioni e della sostenibilità dei relativi equilibri».
Inoltre, con riferimento al rendiconto generale per l'esercizio
finanziario 2020, la stessa Sezione regionale di controllo ha
rilevato come «la quantificazione delle quote di disavanzo 2020 e
2021, contenute nell'art. 8, comma 1, lettere a) e b) della legge
regionale n. 4/2020, trovi il suo momento genetico nella precedente
legge regionale n. 2/2019, il cui art. 8, comma 1, lettere a) e c)
risulta essere [...] stato inciso dalla sentenza n. 235/2021 della
Corte costituzionale»; sicchè, «non può che pervenirsi, ad avviso
del Collegio, anche per il rendiconto 2020 a conclusioni analoghe a
quelle sopra raggiunte per i rendiconti 2018 e 2019, con conseguente
impossibilità di parificare l'interezza della rappresentazione
contabile in esso contenuta, stante l'illegittima determinazione del
disavanzo applicato anche in tale esercizio».
Dunque, risulta ormai acclarato che anche il rendiconto generale
della Regione Abruzzo per l'esercizio finanziario 2020: da un lato,
si pone in contrasto con l'art. 42, comma 12 del decreto legislativo
n. 118 del 2011; e dall'altro, non reca il riallineamento contabile
imposto dalle statuizioni rese da codesta Ecc.ma Corte nella
menzionata sentenza n. 235 del 2021.
Per questa ragione, la legge de qua e segnatamente l'art. 1 che
ne ha disposto l'approvazione, anche con riguardo ai documenti
allegati, si pone in palese contrasto:
1) per il tramite della suddetta norma interposta, con l'art.
117, comma 2, lettera e) della Costituzione, che riserva alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia relativa alla
«armonizzazione dei bilanci pubblici»; nonchè,
2) per il tramite della menzionata sentenza n. 235 del 2021,
con l'art. 136, comma 1 della Costituzione, dal quale si evince il
principio della necessaria osservanza del giudicato costituzionale.
In secondo luogo, la legge regionale oggetto di impugnazione si
pone in contrasto anche con l'art. 46, comma 3 del decreto
legislativo n. 118 del 2011.
Ed invero, l'art. 11, comma 2 della legge de qua, nella parte
accantonata del risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020 e,
segnatamente, nella voce «Altri accantonamenti» include espressamente
il «Fondo passività potenziale piano rientro giudizio legittimità
costituzionale» (presente anche nell'elenco analitico delle risorse
accantonate nel risultato di amministrazione al 31 dicembre 2020 -
A/1, allegato 32 (1) , per un importo pari ad euro 29.948.247,68. La
Regione ha accantonato tale importo, a titolo di Fondo per spese
potenziali, al fine di dare copertura al maggiore disavanzo derivante
dalla sentenza di codesta Ecc.ma Corte sopra indicata.
Tuttavia, l'obbligo di ripianare il disavanzo non è una spesa
potenziale. Infatti, l'art. 46, comma 3 del decreto legislativo n.
118 del 2011, prevede che: «È data facoltà alle regioni di
stanziare nella missione "Fondi e accantonamenti", all'interno del
programma "Altri fondi", ulteriori accantonamenti riguardanti
passività potenziali, sui quali non è possibile impegnare e pagare.
A fine esercizio, le relative economie di bilancio confluiscono nella
quota accantonata del risultato di amministrazione, immediatamente
utilizzabili ai sensi di quanto previsto dall'art. 42, comma 3.
Quando si accerta che la spesa potenziale non può più verificarsi,
la corrispondente quota del risultato di amministrazione è liberata
dal vincolo».
Pertanto, l'accantonamento di euro 29.948.247,68, costituito come
accantonamento per spesa potenziale, è stato effettuato in
violazione del predetto art. 46, comma 3 del decreto legislativo n.
118 del 2011.
Peraltro, la nota integrativa allegata al bilancio di previsione
2022-2024 di cui alla legge della Regione Abruzzo n. 3 del 2022, nel
paragrafo 12.2 intitolato «La sentenza della Corte costituzionale n.
235 del 10 novembre 2021 e la conseguente rideterminazione
dell'ammortamento del disavanzo 2014 e 2015» specifica quanto segue:
«Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 235 del 2021,
di seguito si propone ipotesi di ammortamento del disavanzo 2014 e
2015 da sottoporre all'attenzione della Sezione di controllo della
Corte dei conti [...] Alla copertura del maggior disavanzo da
ripianare per l'esercizio 2021 in tal modo rideterminato, come sopra
evidenziato di ammontare pari ad euro 17.480.220,43, si provvede con
applicazione di parte della quota accantonata a tale titolo in sede
di Rendiconto 2020 [approvato con la deliberazione della Giunta
regionale n. 408/C del 30 giugno 2021, intitolata "Disegno di legge
regionale recante: Rendiconto generale per l'esercizio 2020", n.d.r.]
(pari ad euro 29.248.247,68 ["Fondo passività potenziale derivante
da giudizio di legittimità costituzionale - Piano di rientro",
n.d.r.]). La quota residua, pari ad euro 12.468.027,26 (euro
29.948.247,69 - euro 17.480.220,43), è utilizzata come importo
dell'avanzo presunto applicato in sede previsionale sull'esercizio
2022».
Dunque, tale nota conferma che al maggiore disavanzo generatosi a
seguito della sentenza di codesta Ecc.ma Corte n. 235 del 2021 è
stata data una copertura non idonea, tramite il fondo in questione,
accantonato impropriamente in sede di rendiconto 2020, in violazione
del richiamato art. 46, comma 3.
Del resto, a seguito dei rilievi formulati dal Ministero
dell'economia e delle finanze sul bilancio di previsione 2022-2024 di
cui alla legge regionale n. 3 del 2022, lo stesso Presidente della
Regione Abruzzo si era impegnato con la nota prot. RA/0113184/22 del
22 marzo 2022 a non includere le risorse in questione nell'allegato
«a/ 1 - Elenco analitico delle risorse accantonate nel risultato di
amministrazione presunto».
Non vi alcun dubbio, quindi, che - per il tramite delle suddette
norme interposte - la legge in esame e in particolare l'art. 11,
comma 2, si ponga in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e)
della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici».
Infine, la legge oggetto di impugnazione si pone anche in
contrasto con l'art. 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011, nella
parte in cui impone alle regioni di conformare la propria gestione ai
principi contabili generali contenuti nell'allegato 1, nonchè -
inter alia - ai principi contabili applicati della programmazione
(allegato n. 4/1), che costituiscono - per espressa disposizione
normativa - parte integrante del suddetto decreto legislativo.
Ed invero, con riferimento alla relazione sulla gestione
(allegato 1) (2) ed in particolare alle tabelle di cui al punto
13.10.3 dell'allegato 4/1 del decreto legislativo n. 118 del 2011
previste per descrivere la composizione del risultato di
amministrazione e indicare - per ciascuna componente del disavanzo -
le modalità di ripiano definite in attuazione delle rispettive
discipline, si evidenzia che:
a) la seconda delle due tabelle, dedicata ai modi di
applicazione del disavanzo al bilancio di previsione, fa erroneamente
riferimento al bilancio di previsione 2020-2022 anzichè al bilancio
2021-2023 (3) ;
b) è contemplata erroneamente la colonna «Esercizio 2020»
(4) ;
c) la colonna «Esercizio 2023» riporta erroneamente un
importo totale di euro 59.896.495,36, anzichè il corretto importo di
euro 65.823.634,17 (5) .
Inoltre, nella tabella di cui all'art. 18, comma 3, relativa al
conto economico, l'importo relativo al totale «oneri straordinari»
non coincide con il dato riportato nel conto economico allegato al
rendiconto generale (allegato 9) (6) .
Di conseguenza, il rendiconto per l'esercizio finanziario 2020,
con i relativi documenti allegati, non è stato redatto secondo la
corretta applicazione dei principi contabili richiamati dall'art. 3
del decreto legislativo n. 118 del 2011 e, nello specifico, in
conformità ai principi generali di veridicità, attendibilità,
correttezza e comprensibilità di cui all'allegato 1, nonchè ai
principi contabili applicati della programmazione di cui all'allegato
n. 4/1.
Per questa ragione, la legge oggetto di censura si pone - anche
per il tramite delle norme interposte appena richiamate - in palese
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, che
riserva - come s'è detto - alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato la materia relativa alla «armonizzazione dei bilanci pubblici».

(1) L'elenco analitico delle risorse accantonate nel risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2020 è pubblicato al seguente
indirizzo web
http://bura.regione.abruzzo.it/2022/Speciale_121_26_08.pdf a pag.
1167 - rigo denominato «Gruppo 1074» e seguenti.

(2) La relazione sulla gestione (allegato 11) inizia a pag. 22 del
doc. cit. nella nota 1. Le tabelle di cui al punto 13.10.3
dell'allegato 4/1 del decreto legislativo n. 118 del 2011 si
trovano a pag. 38.

(3) Cfr. pag. 38 del doc. cit. nella nota 1 - seconda tabella -
casella della seconda riga/prima colonna, recante denominazione:
«Modalità applicazione disavanzo al bilancio di previsione
2020-2022».

(4) Cfr. pag. 38 del doc. cit. nella nota 1 - seconda tabella - terza
colonna denominata «Esercizio 2020».

(5) Cfr. pag. 38 del doc. cit. nella nota 1 - seconda tabella -
Totale della sesta colonna (rigo 12).

(6) Cfr. pagina 170 del doc. cit. nella nota 1.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, previa riunione con il
ricorso numero 79 del 2022, avente ad oggetto la legge regionale
numero 18 del 2022, e con quello in fase di notificazione, avente ad
oggetto la legge regionale numero 19 del 2022, chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittima, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, la legge regionale n. 20 del 3 agosto 2022,
recante l'approvazione rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2020, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Abruzzo n. 121 Speciale del 26 agosto 2022.
Con l'originale notificato del ricorso, si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 19 ottobre 2022,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Abruzzo 3
agosto 2022, n. 20;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 121 Speciale del 26
agosto 2022.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 20 ottobre 2022

Gli Avvocati dello Stato: Feola - Palatiello


Il Vice Avvocato generale: Del Gaizo