1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 ORDINANZA 22 - 28 ottobre 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Previsione secondo cui nessuno puo' essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione - Mancata previsione del principio dell'applicazione retroattiva della lex mitior. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 1. - (T-140247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo Maria NAPOLITANO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
promosso dal Tribunale di Cremona nel procedimento vertente tra la
Latteria Soresina Società Cooperativa Agricola ed altro e il
Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione
territoriale del lavoro di Cremona con ordinanza dell'11 settembre
2013, iscritta al n. 282 del registro ordinanze 2013 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visto l'atto di costituzione della Latteria Soresina Società
Cooperativa Agricola ed altro, nonchè l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 2014 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato Francesco Antonio Romito per la Latteria
Soresina Società Cooperativa Agricola ed altro e l'avvocato dello
Stato Marina Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza dell'11 settembre 2013, il Tribunale
ordinario di Cremona ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non prevede
l'applicazione all'autore dell'illecito amministrativo della legge
posteriore più favorevole, deducendo la violazione degli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti:
«CEDU»), all'art. 15 del Patto internazionale relativo ai diritti
civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966,
ratificato e reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881, ed
all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata il 12 dicembre 2007
a Strasburgo;
che, secondo il giudice rimettente, la mancata previsione del
principio dell'applicazione retroattiva della lex mitior in materia
di sanzioni amministrative - per le quali il censurato art. 1 si
limita a stabilire che nessuno può essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge entrata in vigore prima
della commissione della violazione - lederebbe l'art. 3 Cost., sotto
il profilo della ragionevolezza e della parità di trattamento;
che, al riguardo, il giudice a quo si dichiara consapevole del
fatto che analoghe questioni sono state ritenute in precedenza
infondate da questa Corte, ma assume che tale orientamento debba
essere rivisto alla luce della successiva evoluzione della
giurisprudenza costituzionale;
che, difatti, la Corte ha recentemente chiarito che la regola
della retroattività della legge penale più favorevole, pur non
essendo espressamente stabilita nella Costituzione (a differenza del
principio di irretroattività della legge penale sfavorevole), deve
considerarsi comunque espressiva di un principio generale
dell'ordinamento, derogabile soltanto per gravi motivi di interesse
generale (sono citate, in particolare, le sentenze n. 236 del 2011 e
n. 393 del 2006);
che, sebbene riferite alla materia penalistica, le ricordate
affermazioni dovrebbero ritenersi valevoli anche in rapporto agli
illeciti amministrativi, essendo ormai convinzione diffusa che non vi
sia una «differenza ontologica» tra questi ultimi e gli illeciti
penali;
che, in particolare, i «tradizionali corollari» dei principi di
legalità e di riserva di legge, riferiti in passato alla sola
materia penale, tendono oggi ad essere considerati espressione di
limiti generali al potere punitivo dello Stato, e ciò anche con
riferimento all'applicazione retroattiva della lex mitior, in quanto
«l'essenza afflittiva» della potestà sanzionatoria - anche
amministrativa - dovrebbe essere «rapportata alla valutazione che
storicamente l'ordinamento operi della condotta che intende
reprimere»;
che, nella materia in esame, non si ravviserebbero, d'altra
parte, interessi superiori, di rango almeno pariordinato al principio
in discussione, tali da giustificarne il sacrificio;
che sarebbe significativa, al riguardo, la circostanza che, in
particolari settori, il legislatore abbia recentemente introdotto,
anche con riguardo agli illeciti amministrativi, norme di tenore
analogo all'art. 2, secondo [e quarto] comma, del codice penale,
quali, ad esempio l'art. 23-bis del d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148
(Approvazione del Testo unico delle norme di legge in materia
valutaria), aggiunto dall'art. 1, comma 2, della legge 7 novembre
2000, n. 326 (Modifiche al testo unico approvato con D.P.R. 31 marzo
1988, n. 148, in materia di sanzioni per le violazioni valutarie);
l'art. 3 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472
(Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni di norme tributarie, a norma dell'articolo 3, comma 133,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662); l'art. 46 del decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale
della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28
settembre 1998, n. 337); l'art. 3 del decreto legislativo 8 giugno
2001, n. 231 (Disciplina della responsabilità amministrativa delle
persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive
di personalità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29
settembre 2000, n. 300);
che, malgrado si tratti di settori speciali, non sussisterebbe
una diversità strutturale tra gli illeciti amministrativi oggetto
delle norme citate e quelli soggetti alla disciplina della legge n.
689 del 1981, nè si rinverrebbero motivi di interesse generale tali
da giustificare il diverso trattamento: ne conseguirebbe la
violazione dell'art. 3 Cost. anche in relazione al principio di
uguaglianza, assunte le norme citate come tertia comparationis;
che le esposte conclusioni troverebbero conferma anche sul piano
sovranazionale, nell'ambito del quale assumerebbe particolare rilievo
l'evoluzione della giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'Uomo (d'ora in avanti «Corte EDU») sull'art. 7 della CEDU;
che, da un lato, infatti, la Corte EDU, con la sentenza 17
settembre 2009, Scoppola contro Italia, mutando il proprio precedente
orientamento, ha ritenuto che il principio dell'applicazione
retroattiva della legge più favorevole al reo, pur in difetto di
espressa menzione, deve considerarsi insito nelle previsioni del
citato art. 7: e ciò anche alla luce della rilevanza acquisita da
detto principio nel panorama internazionale, come conseguenza del suo
riconoscimento in altre Carte dei diritti, quali il Patto
internazionale sui diritti civili e politici (art. 15) e la Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (art. 49);
che, d'altra parte, la giurisprudenza della Corte EDU è da tempo
orientata nel senso che l'applicazione delle garanzie previste
dall'art. 7 della CEDU non dipende dalla qualificazione formale
attribuita all'illecito e alle sue conseguenze sanzionatorie da
ciascun ordinamento, la quale rappresenta solo il punto di partenza
per valutare la concreta operatività di dette garanzie;
che, in questa prospettiva, la Corte EDU ha elaborato una nozione
autonoma di materia penale, legata a parametri sostanziali
(cosiddetti «criteri Engel»), quali la natura del precetto violato -
che deve essere diretto alla generalità dei consociati ed avere una
finalità preventiva e punitiva - e la gravità della sanzione cui
l'autore dell'illecito si trova esposto: sanzione che non deve
necessariamente consistere nella privazione della libertà personale,
potendo assumere anche carattere meramente economico;
che, alla luce di tali criteri, non vi sarebbe alcuna difficoltà
a ritenere che anche gli illeciti amministrativi rientrino nel campo
applicativo del principio di retroattività della lex mitior,
implicitamente sancito dall'art. 7 della CEDU: profilo per il quale
la norma censurata verrebbe a porsi, quindi, in contrasto anche con
l'art. 117, primo comma, Cost.;
che la questione sarebbe, altresì, rilevante nel giudizio a quo,
il quale ha ad oggetto l'opposizione, proposta ai sensi dell'art. 22
della legge n. 689 del 1981 da un'impresa casearia, avverso
l'ordinanza ingiunzione del Ministero del lavoro - Direzione
territoriale del lavoro di Cremona che aveva contestato all'opponente
plurime violazioni della normativa in tema di riposo giornaliero e
riposo settimanale dei lavoratori (artt. 7 e 9 del decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66, recante «Attuazione delle direttive
93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell'organizzazione
dell'orario di lavoro»), in assunto commesse negli anni dal 2004 al
2007;
che nel provvedimento impugnato si è fatta applicazione
dell'art. 18-bis, comma 4, del d.lgs. n. 66 del 2003, nel testo
introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera f), del decreto legislativo
19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia di apparato
sanzionatorio dell'orario di lavoro) - testo vigente all'epoca in cui
le violazioni sarebbero state realizzate - il quale prevedeva, per
ogni violazione, una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 105
ad euro 630;
che, in base a tale disposizione, è stata quindi applicata una
sanzione di euro 129.150, per 709 violazioni dell'art. 7 del d.lgs.
n. 66 del 2003, e di euro 172.410, per 821 violazioni dell'art. 9 del
menzionato decreto;
che, peraltro, l'art. 7 della legge 4 novembre 2010, n. 183
(Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro), modificando il citato art.
18-bis, ha previsto per le predette violazioni, ove riguardanti più
di dieci lavoratori, come nel caso in esame, una sanzione unitaria da
euro 900 ad euro 1.500, quanto alle violazioni dell'art. 7 del d.lgs.
n. 66 del 2003, e da euro 1.000 ad euro 5.000, quanto alle violazioni
dell'art. 9;
che, di conseguenza, ove si applicasse la normativa posteriore
più favorevole, attualmente in vigore, la sanzione irrogabile nel
caso di specie risulterebbe pari, al massimo, rispettivamente a 1.500
e a 5.000 euro: dunque, incomparabilmente più lieve di quella
inflitta con l'ordinanza impugnata;
che si sono costituiti la Società cooperativa agricola Latteria
Soresina e Tiziano Fusar Poli, opponenti nel giudizio a quo, i quali
hanno interamente condiviso ed ulteriormente illustrato le
argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, chiedendo l'accoglimento
della questione;
che è intervenuto, altresì, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata.
Considerato che il Tribunale ordinario di Cremona dubita, in
riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non
prevede l'applicazione all'autore dell'illecito amministrativo della
legge posteriore più favorevole;
che, secondo quanto dedotto nell'ordinanza di rimessione, il
Tribunale rimettente è investito dell'opposizione all'ordinanza
ingiunzione che ha contestato ad un'impresa un elevato numero di
violazioni in materia di riposo giornaliero e settimanale dei
lavoratori, applicando per esse le sanzioni previste dall'art.
18-bis, comma 4, del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66
(Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni
aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro), nel testo
introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera f), del decreto legislativo
19 luglio 2004, n. 213 (Modifiche ed integrazioni al decreto
legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia di apparato
sanzionatorio dell'orario di lavoro), vigente all'epoca delle
violazioni contestate;
che la rilevanza della questione deriverebbe dal fatto che una
norma posteriore, modificativa del citato art. 18-bis (ossia l'art. 7
della legge 4 novembre 2010, n. 183, recante «Deleghe al Governo in
materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi,
aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per
l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di
occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e
disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di
lavoro»), ha previsto che le medesime violazioni, ove attinenti -
come nel caso di specie - a più di dieci lavoratori, restino
soggette ad una sanzione amministrativa unitaria, il cui ammontare
massimo è di gran lunga inferiore all'importo delle sanzioni
inflitte con il provvedimento impugnato sulla base del cumulo
materiale delle sanzioni relative alle singole violazioni;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, è peraltro
intervenuta la sentenza n. 153 del 2014 di questa Corte, che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del predetto art. 18-bis,
commi 3 e 4, del d.lgs. n. 66 del 2003, nell'originaria formulazione
- vale a dire, nel testo del quale l'ordinanza ingiunzione impugnata
ha fatto applicazione, in relazione al tempo di commissione degli
illeciti - per violazione del criterio direttivo enunciato dall'art.
2, comma 1, lettera c), della legge di delegazione 1° marzo 2002, n.
39 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge
comunitaria 2001) e, dunque, per eccesso di delega (art. 76 Cost.);
che va disposta, pertanto, la restituzione degli atti al
Tribunale rimettente affinchè valuti la perdurante rilevanza della
questione alla luce dell'indicato mutamento del quadro normativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

ordina la restituzione degli atti al Tribunale ordinario di
Cremona.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2014.

F.to:
Paolo Maria NAPOLITANO, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI