1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1112 SENTENZA 12 - 20 dicembre 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Edilizia e urbanistica - Regione Puglia - Lavori nel comune di Mattinata (Foggia) - Autorizzazione alla esecuzione - Delibera della giunta regionale - Decreto di annullamento del Ministro dei beni culturali e ambientali - Inammissibilita' (088C1956) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia, notificato
l'11 aprile 1988, depositato in cancelleria il 19 aprile 1988 ed
iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della emanazione del decreto del
Ministro dei beni culturali e ambientali del 12 gennaio 1988 che ha
annullato la delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre
1987, autorizzante, ai sensi degli artt. 7 della l. 29 giugno 1939,
n. 1497 e 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'esecuzione di
lavori edili nel Comune di Mattinata;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice
relatore Francesco Saja;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 aprile 1988 e depositato il 19
successivo, la Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti del decreto del Ministro dei beni culturali e
ambientali del 12 gennaio 1988, con il quale è stata annullata la
delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre 1987
autorizzante, ai sensi degli artt. 7 della legge 29 giugno 1939, n.
1497 e 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'esecuzione di lavori
edili nel Comune di Mattinata (Foggia).
La Regione ricorrente osserva, in primo luogo, che, poichè la
delibera annullata costituisce esercizio della funzione concernente
il rilascio della autorizzazione di cui all'art. 7 della l. n. 1497
del 1939, delegata alle regioni dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977 n. 616, come modificato dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n.
312, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431, il decreto impugnato
viola le competenze regionali in materia paesaggistico-ambientale, in
quanto alla regione stessa appartiene la competenza al rilascio di
quella autorizzazione (v. sentt. nn. 302 del 1988, 153 del 1986 e 359
del 1985).
In secondo luogo, la Regione lamenta che il Ministro dei beni
culturali, annullando la delibera regionale, non solo è andato al di
là dei poteri spettanti all'ente delegante nei confronti dell'ente
delegato, ma ha esercitato un controllo di merito sulle
autorizzazioni già rilasciate dall'ente competente.
Le competenze regionali risulterebbero così violate in quanto
l'art. 125 Cost. prevede in via generale il controllo di legittimità
e, in via eccezionale, un controllo di merito, ma solo nella forma
della richiesta di riesame. Nè, ad avviso della ricorrente, potrebbe
obiettarsi che nel caso di specie si tratta dell'esercizio di poteri
inerenti a funzioni delegate e non trasferite alle Regioni, perchè,
così come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, la legge n.
431 del 1985 non prevede, oltre al generale potere di annullamento
d'ufficio per motivi di legittimità, alcun controllo di merito, ma
solo un potere sostitutivo.
La Regione rileva, infine, che la illegittimità del provvedimento
impugnato è evidente laddove lo stesso invita il Presidente della
Giunta regionale ad impartire le disposizioni conseguenziali
all'annullamento della delibera.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che venga dichiarata la inammissibilità e
comunque la infondatezza del ricorso della Regione Puglia.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Puglia ed il
Presidente del Consiglio dei Ministri hanno depositato memorie con le
quali insistono nelle proprie richieste.
Considerato in diritto
1. - La Regione Puglia ha impugnato il decreto del Ministro dei
beni culturali e ambientali 12 gennaio 1988, che ha annullato la
delibera della Giunta regionale n. 9028 del 19 ottobre 1987, con la
quale (ai sensi degli artt. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e
82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1 del
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con legge 8 agosto 1985, n.
431) era stata autorizzata l'esecuzione di alcuni lavori nel Comune
di Mattinata.
La ricorrente sostiene la illegittimità del suddetto decreto per
tre distinte ragioni e principalmente perchè l'autorizzazione
all'esecuzione dei lavori in zone sottoposte a tutela
paesaggistico-ambientale costituisce estrinsecazione di una funzione
attribuita alle regioni.
2. - Preliminare alla valutazione di ogni altro motivo addotto
dalla ricorrente a fondamento della richiesta di annullamento del
decreto ministeriale impugnato, è l'esame dell'eccezione di
inammissibilità del conflitto sollevata dal Presidente del Consiglio
dei Ministri perchè l'atto impugnato sarebbe volto a tutelare una
funzione inerente alla materia dei beni ambientali, delegata e non
trasferita alle regioni a statuto ordinario.
L'eccezione va accolta ed il ricorso, conseguentemente, dev'essere
dichiarato inammissibile.
Come questa Corte ha già precisato (v. la fondamentale sent. n.
559 del 1988, ma anche la sentenza n. 1034 del 1988) le competenze
delegate non sono tutelabili attraverso il ricorso al conflitto di
attribuzione nel caso in cui si tratti di delega c.d. libera, ossia
di delega rimessa al potere discrezionale dello Stato: in tale
situazione la regione non è titolare di un potere costituzionalmente
garantito, che è condizione indispensabile per la ammissibilità del
conflitto. Del pari, tale mezzo non è consentito allorquando nella
medesima materia concorrono poteri statali e poteri regionali, sia
pure giuridicamente ordinati in maniera diversa, in quanto la
presenza di poteri statali fa sì che non sia configurabile una sfera
di attribuzioni esclusive costituzionalmente assegnata alle regioni.
Per converso il conflitto è consentito se, pur trattandosi di
funzioni delegate, queste costituiscono l'elemento indispensabile per
l'esercizio di una funzione costituzionalmente attribuita alle
regioni.
Ciò posto, è evidente, come già espressamente ha ricordato la
suindicata sent. n. 559 del 1988, che nella specie si versi nella
seconda ipotesi considerata e quindi non sia configurabile il
conflitto di attribuzione, mancando una competenza regionale
costituzionalmente garantita.
Infatti, la materia dei beni ambientali, disciplinata dall'art. 82
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dal d.l. n. 312
del 1985, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431 - che delega
alle regioni l'esercizio delle funzioni amministrative già spettanti
agli organi centrali e periferici dello Stato per la tutela delle
bellezze naturali -, è caratterizzata dalla compresenza di poteri
regionali e di poteri statali, i quali ultimi sono previsti in
funzione di supremazia, al fine di assicurare più intensamente la
tutela del vincolo paesaggistico (v. sentt. nn. 359 del 1985, 151,
152 e 153 del 1986, 302 e 559 del 1988).
Nonostante l'ampia delega alle regioni invero, permangono in capo
allo Stato, e per esso al Ministero dei beni culturali e ambientali,
numerose competenze, tra le quali vanno senz'altro ricordate il
potere di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvati
dalle regioni (art. 82 cit.,secondo comma, lettera a), il potere di
inibire i lavori o sospenderne l'esecuzione quando essi siano
suscettibili di arrecare pregiudizio alle bellezze naturali (quarto
comma), il potere di rilasciare le autorizzazioni di cui all'art. 7
della legge n. 1497 del 1939 nel caso in cui la regione non vi
provveda entro 60 giorni dalla richiesta (nono comma) e comunque
quando si tratti di opera da eseguirsi da parte delle amministrazioni
statali (decimo comma), quello di annullamento delle autorizzazioni
rilasciate dai competenti organi regionali (nono comma), il potere di
vigilare sulla osservanza del vincolo paesaggistico attraverso i
propri organi (tredicesimo comma).
L'entità e il rilievo di tali competenze, che la disciplina dei
beni ambientali, contenuta nell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 e
successive modificazioni, attribuisce al Ministero dei beni culturali
e ambientali (ma si veda anche l'art. 1- bis della legge n. 431 del
1985, relativo all'approvazione dei piani paesistici), inducono a
ribadire che le funzioni delegate alle regioni dal primo comma della
predetta disposizione, ed in particolare quella concernente
l'autorizzazione prevista dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939,
non sono suscettibili di tutela attraverso il conflitto di
attribuzione, come del resto, da ultimo, espressamente affermato da
questa Corte (sentt. nn. 152 e 153 del 1986 e 559 del 1988).
Nè vale obiettare che, con la sent. n. 302 del 1988, la Corte
medesima, sul presupposto che l'autorità preposta alla tutela del
vincolo ambientale è quella competente al rilascio
dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, e
facendo applicazione del principio cooperativo, ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell'art. 12 del d.l. 12 gennaio 1988,
n. 2, successivamente convertito con l. 13 marzo 1988 n. 68
("Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove
norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive"), che sottraeva
alle regioni e attribuiva allo Stato la competenza ad esprimere il
parere per il rilascio della concessione o della autorizzazione in
sanatoria relativamente alle costruzioni ubicate in zone soggette a
vincolo paesaggistico-ambientale. Il riferimento a detta sentenza,
più volte operato dalla regione ricorrente, non è, infatti,
decisivo in quanto l'affermazione che in un giudizio costituzionale
è possibile valutare, anche con riferimento a materie delegate e non
trasferite, se il principio di concorrenza dei poteri pubblici sia
attuato dal legislatore statale in modo tale da garantirne una
equilibrata distribuzione, non contrasta con l'altra, secondo cui,
allorquando in una materia vi sia concorrenza di poteri, le funzioni
delegate alle regioni non sono tutelabili con il ricorso per
conflitto di attribuzione.
Nè si può dubitare, come del resto questa Corte ha più volte
affermato, che "la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è
affidata, secondo la nostra Costituzione, ad un sistema di intervento
pubblico basato sul concorso di competenze statali con quelle
regionali", che richiede, per l'effettività della tutela, "una
equilibrata concorrenza e cooperazione fra le une e le altre" (v.
sent. n. 302 del 1988 e, in precedenza, sent. n. 151 del 1986).
Quanto, infine, alle argomentazioni svolte dalla ricorrente, sulla
base della sentenza di questa Corte n. 731 del 1988, a proposito dei
conflitti che non si risolvono in una vindicatio potestatis, ma che
contestano il cattivo uso di un potere, è sufficiente osservare che
il cattivo esercizio del potere di annullamento, attribuito al
Ministero dei beni culturali e ambientali dall'art. 82, nono comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977, non determina, come già osservato, una
compressione delle competenze regionali in materia di beni ambientali
- in ogni caso soggette anche ai poteri attribuiti allo Stato dal
medesimo art. 82 - bensì costituisce eventualmente un motivo di
illegittimità del provvedimento in concreto adottato.
La rilevata inammissibilità dispensa dall'esaminare le censure di
merito.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato dalla
Regione Puglia contro lo Stato in ordine al decreto del Ministro per
i beni culturali ed ambientali 12 gennaio 1988, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1988.
Il Presidente e redattore: SAJA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1956