1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1122 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 aprile 2003
Ordinanza del 18 aprile 2003 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 dicembre 2003) emessa dal giudice di pace di Milazzo nel procedimento civile vertente tra Regio Provvidenza e AXA Assicurazioni S.p.a. Procedimento civile - Procedimento davanti al giudice di pace - Giudizio secondo equita' - Esclusione per le controversie relative ai contratti conclusi ex art. 1342 cod. civ (c.d. contratti di massa), pur se di valore non superiore a millecento euro - Incidenza sul diritto di difesa dei consumatori - Lesione del principio del giusto processo e della ragionevole durata del giudizio - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Ingiustificato vantaggio per i contraenti «forti» - Disparita' di trattamento fra contratti di pari valore stipulati o meno mediante moduli o formulari - Violazione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario - Assenza dei presupposti per l'uso della decretazione d'urgenza - Inosservanza delle regole della concorrenza e dei limiti di utilita' sociale all'iniziativa economica privata - Contestuale richiesta alla Corte di giustizia (ex artt. 153 e 234 del Trattato CE) di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla compatibilita' della norma interna con il diritto comunitario. - Decreto-legge 8 febbraio 2003, n. 18, art. 1, sostitutivo dell'art. 113, comma secondo, del codice di procedura civile. - Costituzione, artt. 3, 11, 24, 41, 77, 101, 102, 104 e 113. (004C0007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Letti gli atti e i verbali di causa; sciogliendo la riserva
assunta all'udienza del 24 marzo 2003, pronuncia la seguente
ordinanza.

Motivazione

Le questioni di illegittimità costituzionale sollevate nel
presente giudizio riguardano la previsione dell'art. 1 del
decreto-legge n. 18/03, che sottrae al giudizio di equità le cause
devolute alla competenza del giudice di pace relative ai contratti
conclusi mediante moduli e formulari e il cui valore non ecceda
millecento euro.
In via preliminare, si osserva che il decreto-legge 8 febbraio
2003, n. 18 intitolato «Disposizioni urgenti in materia di giudizio
necessario secondo equita», in quanto atto normativo non definitivo
in attesa di attuazione della conversione, è sottoponibile al
sindacato di legittimità della Corte costituzionale: invero, il
decreto è in vigore dal giorno successivo alla sua pubblicazione e
la Corte costituzionale ha più volte affermato la propria competenza
in ordine al sindacato di legittimità dei decreti legge anche nel
periodo antecedente alla conversione (così come da ultimo affermato
nella sentenza del 20 luglio 1999, n. 327).
Nonostante il carattere provvisorio del provvedimento impugnato e
i ristretti tempi a disposizione del giudice delle leggi prima
dell'approvazione delle Camere, la decisione della Corte
costituzionale sulla questione incidentale sollevata dinanzi
all'odierno giudicante, sia essa di rigetto che di accoglimento, non
sarebbe priva di effetti.
Qualora, poi, la disposizione impugnata fosse riprodotta, prima
della pronuncia della Corte costituzionale sul decreto legge, nella
legge di conversione con la medesima forma, la Corte potrebbe
estendere la verifica della legittimità costituzionale a
quest'ultima legge, che continuerebbe ad esprimere il contenuto
precettivo della norma denunciata.
Nel merito delle questioni di incostituzionalità sollevate si
osserva quanto segue:
1) Violazione del principio del giudice naturale ex art. 25 Cost.
Non sembra che gli effetti dell'art. 1 del decreto-legge n. 18/03
siano quelli di sottrarre ai ricorrenti il giudice precostituito per
legge ex art. 25 Cost. Il provvedimento impugnato, in forza del
mutamento delle regole processuali e, segnatamente, della esclusione
del giudizio di equità ex art. 113 c.p.c. per determinati tipi di
controversie, sebbene si applichi in base al principio del tempus
regit actum ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore,
incide sulle modalità del giudizio senza compromettere, pertanto, il
principio del giudice naturale.
2) Violazione del diritto di difesa ex art. 24 cost. e del
principio del giusto processo ex art. 111 cost.
L'esclusione del giudizio secondo equità del giudice di pace per
le controversie di valore inferiore a millecento euro e aventi ad
oggetto i contratti di cui all'art. 1342 c.c., normalmente stipulati
tra professionisti e consumatori, comporta un aggravamento
dell'esercizio del diritto di difesa dei consumatori, non tanto
perchè precluda in astratto l'azionabilità dei diritti di questi
ultimi, bensì nella misura in cui le conseguenze della modifica
legislativa sono quelle di: a) rendere appellabili le sentenze rese
rn questa materia dal giudice di pace, b) comportare l'obbligo
dell'assistenza di un avvocato ex art. 82, comma. 3, c.p.c., anche se
la parte si è difesa personalmente dinanzi al giudice di pace ex
art. 82, comma 1, c.p.c., c) rendere di fatto antieconomica la tutela
giudiziaria dei diritti dei consumatori lesi dall'adesione ai
cosiddetti contratti di massa e, pertanto, dissuadere costoro, in
concreto, dall'avviare contenziosi presumibilmente lunghi e costosi.
I profili di incostituzionalità del provvedimento impugnato si
apprezzano, altresì, rispetto al principio del giusto processo e
della ragionevole durata del giudizio di cui all'art. 111 Cost.
evidentemente compromessi da una dilatazione dei tempi della
giustizia incomprensibile se si considera che le controversie del
medesimo valore, ma diverse da quelle relative ai contratti tra
professionisti e consumatori, vengono decise con il criterio
valutativo dell'equità. Ora, non sembra che la particolarità
dell'elemento soggettivo, che caratterizza, per lo più, i contratti
conclusi per moduli e formulari, possa giustificare un prolungamento
dei tempi del giudizio, semmai dovendo rappresentare la ragione di
una giustizia più celere ed efficace.
Peraltro, la sottrazione delle suddette controversie tra
consumatori e professionisti al giudizio secondo equità del giudice
di pace non pare giustificabile in relazione all'obiettivo,
proclamato nello stesso decreto, del raggiungimento di una
uniformità di giudizi, atteso che l'uniformità nell'interpretazione
della legge è assicurata dalla Corte di cassazione e anche le
pronunce rese dal giudice di pace secondo equità sono soggette al
sindacato di legittimità della Suprema Corte.
Inoltre, la motivazione addotta a sostegno dell' intervento
normativo in questione, secondo cui il giudizio secondo diritto
garantirebbe maggiormente contro difformità di giudizi per
situazioni identiche, appare irragionevole atteso che non si
comprende perchè una decisione assunta secondo i criteri
dell'equità formativa o sostitutiva (quale è quella del giudice di
pace ex art. 113, comma 2, c.p.c.) e, quindi, nel rispetto delle
norme costituzionali e di quelle comunitarie, oltre che delle norme
regolatrici del processo (Cass. 4 febbraio 2003, n. 1610) dovrebbe
dare risultati difformi sul piano sostanziale in ordine a rapporti
contrattuali che, peraltro, si presumono identici su un piano
astratto, ma che, inevitabilmente, possono presentare, nel concreto,
aspetti di differenziazione.
3) Violazione del principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. sotto
il profilo della ragionevolezza.
Da quanto fin qui esposto discende la violazione del principio di
uguaglianza ex art. 3 Cost., posto che la previsione dell'art. 1
decreto-legge n. 18/2003, scoraggiando, per i motivi sopra indicati,
l'accesso alla giustizia di determinate categorie di soggetti
«deboli» (cui il legislatore, ha invece, dedicato una copiosa
produzione normativa di protezione), conduce ad un duplice effetto,
censurabile ex art. 3 Cost.: quello di avvantaggiare,
ingiustificatamente e contro l'attuale tendenza legislativa ispirata
ai valori costituzionali e comunitari, i contraenti «forti», ossia i
professionisti che redigono ed impongono la sottoscrizione di
contratti standard ad un numero tendenzialmente indefinito di
consumatori, e quello di prevedere un trattamento diverso secondo che
i ricorrenti, pur avendo stipulato contratti del medesimo valore
(entro i millecento euro), abbiano o meno aderito ad un contratto
standard.
In merito a tale ultimo profilo, è pacifico l'insegnamento della
Corte costituzionale secondo il quale un trattamento differenziato
per situazioni simili può trovare legittima applicazione ove vi sia
l'indefettibile presenza di «ragionevoli motivi» (Corte cost.
n. 61/1964), «presupposti logici obiettivi» (Corte cost. n. 7/1963) e
del «limite della ragionevolezza» (Corte cost. n. 2/1966, 200/1972).
Queste circostanze non ricorrono nella fattispecie che occupa
l'odierno giudicante, giacchè non si spiega perchè l'inibizione del
giudizio secondo equità, in ordine ad ipotesi analoghe a quelle per
cui rimane in vigore, dovrebbe garantire il raggiungimento
dell'obiettivo di una maggiore uniformità e certezza del diritto, a
meno di non considerare le pronunce secondo equità un minus dal
punto di vista giuridico. Sennonchè tale ultima considerazione
risulta inaccettabile, dato che come si è già avuto modo di
osservare, le decisioni rese secondo equità non possono essere
completamente disarticolate dalla realtà processuale e normativa,
nè il fatto che sul contenuto delle stesse possa incidere il libero
convincimento del giudice ne inficia la validità e il valore
giuridico.
Ciò è tanto più dimostrato, innanzitutto, dal fatto che il
principio del soggettivo apprezzamento delle risultanze processuali
(prove, argomenti di prova, comportamento delle parti, ...)
costituisce uno dei cardini del processo civile, in generale, quindi,
presiede anche alle pronunce secondo diritto. Inoltre, la stessa
Corte di cassazione ha affermato che il giudizio equitativo del
giudice di pace è insindacabile, salvi i casi di «inesistenza,
perplessità o mera apparenza della motivazione» (Cass. n. 1610/03)
e, ciò al pari del convincimento espresso dal giudice di merito,
nell'ambito di un ordinario giudizio di cognizione (Cass. n. 95/1643,
97/12960).
Si conferma, pertanto, la violazione dell'art. 3 Cost., sotto il
profilo del principio della ragionevolezza, da parte dell'art. 1
decreto-legge n. 18/03, giacchè la discrezionalità legislativa deve
sempre trovare un limite nella ragionevolezza delle disposizioni
volte a giustificare la disparità di trattamento fra cittadini e
tale norma, viceversa, introduce irragionevoli e ingiustificate
discriminazioni.
4) Violazione delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario ex artt. 101, 102 e 104 Cost.
Secondo l'orientamento espresso in più occasioni dalla Corte
costituzionale (sent. n. 397/1994, 6/1994, 429/1993, ...) il
legislatore viola le funzioni riservate al potere giudiziario, quando
il suo intervento si riveli intenzionalmente diretto ad incidere su
concrete fattispecie sub judice. Non v'è dubbio che tale evenienza
sia riscontrabile nel caso in esame, giacchè la statuizione
contenuta nell'art. 1 decreto-legge n. 18/03, anzichè presentare i
caratteri della generalità e astrattezza, si dimostra diretta ad
incidere su concrete fattispecie sub judice e, segnatamente, ai
procedimenti di risarcimento e rimborso in corso promossi contro le
società assicurative, operanti nel settore RC auto,«colpite» dal
provvedimento sanzionatorio dell'Autorità antitrust n. 8546 del 28
luglio 2000, con cui l'organo di garanzia dichiarava nullo un accordo
di cartello, intervenuto tra un certo numero di compagnie
assicurative, in quanto vietato ex art. 21, n. 287/1990.
Questi elementi confermano l'irragionevolezza della previsione
normativa impugnata e la sua incostituzionalità ai sensi, altresì,
degli artt. 101, 102 e 104 Cost.
5) Violazione dei principi di cui all'art. 77 Cost. per
l'emanazione dei decreti d'urgenza.
Non si ravvisano in relazione alla emanazione del decreto-legge
n. 18/03, ragioni sufficienti ad integrare i requisiti di cui
all'art. 77, comma 2, Cost. per l'emanazione da parte del Governo di
provvedimenti provvisori aventi forza di legge. Invero, non si
comprende perchè, a distanza di molti anni dall'istituzione degli
Uffici dei giudici di pace, il legislatore ravvisi la presenza di
motivi così straordinari di necessità e indifferibilità da
giustificare il ricorso alla decretazione d'urgenza al fine di
introdurre la valutazione secondo diritto nei confronti di contratti
standard, pur rientranti nei limiti di valore della decisione
equitativa.
Peraltro sul punto lo stesso preambolo del decreto argomentando
in modo generico e inconsistente, con riguardo all'esigenza di
uniformità di giudizio (sulla cui irrilevanza si è già avuto modo
di soffermarsi), presta il fianco a censure di ordine costituzionale,
sotto il profilo dell'insussistenza di ragioni giustificative a
sostegno del ricorso alla decretazione d'urgenza.
6) Violazione dell'art. 41 Cost.
L'art. 1 decreto-legge n. 18/03 appare emesso, inoltre, in
violazione dell'art. 41 Cost., giacchè nel limitare l'esercizio dei
diritti dei consumatori, ne comprime i correlativi interessi
garantiti, viceversa, dal regolare svolgimento dell'iniziativa
economica privata assicurata, tra l'altro, dall'Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato.
Quest'ultima con il provvedimento di chiusura d'istruttoria
n. 8546/2000 ha accertato e sanzionato un'intesa vietata, ai sensi
dell'art. 2 legge n. 287/1990, quale l'accordo di cartello
intervenuto tra un determinato numero di imprese assicuratrici,
diretto ad aumentare ingiustificatamente i premi delle polizze RC
auto dovuti dai clienti, con conseguente aggravio delle condizioni
contrattuali e violazione delle regole della concorrenza. Il decreto
legge impugnato, oltre a non rispettare l'azione dell'Autorità
interviene a falsare (per le ragioni già ampiamente esposte) il
gioco della concorrenza e, pertanto, si pone in netto contrasto con
la disposizione dell'art. 41 Cost. a mente della quale l'iniziativa
economica privata, seppur libera, non può svolgersi in contrasto,
tra l'altro, con l'utilità sociale.
7) Questione pregiudiziale ex art. 153 - 234 tratt. U.E.
Si osserva preliminarmente che l'art. 153 Tratt. U.E. ha
riconosciuto nel consumatore un soggetto attore del mercato, in
posizione pariordinata rispetto a quella riconosciuta alle imprese
controparti nei rapporti contrattuali e, più in generale, nelle
relazioni economiche e giuridiche. Si tratta, a ben vedere,
dell'attribuzione, in capo al consumatore, di un situazione giuridica
che, a livello comunitario, ha assunto un rilievo costituzionale e
tale per cui questo soggetto dovrebbe poter ricoprire un ruolo
essenziale nell'ambito del rispetto delle norme a tutela della
concorrenza e del mercato.
Di ciò è stato, finora, consapevole il legislatore, atteso che
ha provveduto a dare attuazione, nel diritto interno, a numerose
direttive comunitarie a tutela dei consumatori e degli utenti (si
pensi, a titolo esemplificativo, al decreto legislativo n. 50/1992
sui contratti conclusi fuori dai locali commerciali, al decreto
legislativo n. 111/1995 sui viaggi, le vacanze e i circuiti «tutto
compreso», alle norme sui contratti dei consumatori e le clausole
vessatorie di cui al capo XIV-bis del cod. civ., alla legge
n. 281/1998 sui diritti dei consumatori e utenti, al decreto
legislativo n. 427/1998 relativo ai c.d.contratti di multiproprietà,
al decreto legislativo n. 185/1999 sui contratti a distanza).
L'art. 1 decreto-legge n. 18/03, nella misura in cui comprime i
diritti dei consumatori e danneggia la loro posizione giuridica
rispetto quella dei professionisti, appare, pertanto, incongruente
rispetto alla descritta evoluzione normativa, nonchè in contrasto
con i principi contenuti nei Trattati istitutivi delle Comunità
europee, nel Trattato sull'U.E. e nella normativa comunitaria
derivata.
Si rende, quindi, necessario, ai sensi dell'art. 234 Tratt. U.E.,
l'intervento della Corte di giustizia, quale organo deputato ad
assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e
nell'applicazione del Trattato stesso, affinchè si pronunci, in via
pregiudiziale, sulla compatibilità con il diritto comunitario della
norma impugnata dinanzi all'odierno giudicante.
Si fa presente che il procedimento de quo non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 decreto-legge 8 febbraio
2003, n. 18 che non appaiano manifestamente infondate.
Si ritiene, altresì, necessaria una pronuncia in via
pregiudiziale della Corte di giustizia, sulla questione sottoposta
all'esame dell'odierno giudicante, perchè lo stesso possa emettere
la propria decisione.

P. Q. M.
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale, in riferimento agli
artt. 24, 11, 3, 101, 102, 104, 77 e 41 Cost., dell'art. 1 del
decreto-legge 8 febbraio 2003, n. 18;
Ordina la rimessione degli atti alla Corte di Giustizia CE,
affinchè si pronunci in via pregiudiziale sulla compatibilità con
il Trattato U.E. e il diritto comunitario dell'art. 1 decreto-legge 8
febbraio 2003, n. 18.
Si comunichi alle parti, al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Milazzo, addì 18 marzo 2003.
Il giudice di pace: Lojacono
04C0007