1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 8-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 luglio 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 luglio 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Abruzzo - Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti - Previsione che per gli impianti autorizzati con esclusione di assoggettabilita' a V.I.A., la comunicazione di variazione non sostanziale non e' soggetta ad alcuna nuova autorizzazione regionale, ne' puo' essere subordinata ad ulteriori pareri. Sanita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Misure per il superamento del precariato del personale convenzionato a tempo determinato dell'Emergenza sanitaria Territoriale - Possibilita' per le ASL di assegnare gli incarichi di emergenza sanitaria territoriale a tempo indeterminato ai medici convenzionati a tempo determinato da almeno tre anni presso la stessa ASL. - Legge della Regione Abruzzo 18 maggio 2021, n. 10 (Riconoscimento della legittimita' del debito fuori bilancio di euro 3.606,56 per le prestazioni professionali svolte nell'ambito dei "Lavori di realizzazione dei pennelli e risagomatura scogliere esistenti nella zona sud e centro del litorale del Comune di Silvi (TE)" ed ulteriori disposizioni), artt. 5 e 21. (21C00177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 8-9-2021)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato, (C.F. 80224030587), per il
ricevimento degli atti fax 06-96514000 e PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui uffici in Roma,
alla via dei Portoghesi n. 12 domicilia;
nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente
pro tempore per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge regionale n. 10/2021, recante «riconoscimento della
legittimità del debito fuori bilancio di euro 3.606,56 per le
prestazioni professionali svolte nell'ambito dei "lavori di
realizzazione dei pennelli e risagomatura scogliera esistenti nella
zona sud e centro del litorale del Comune di Silvi (TE)" ed ulteriori
disposizioni», articoli 5 e 21, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Abruzzo n. 103 del 19 maggio 2021, giusta delibera
consiliare in data 13 luglio 2021.
La legge regionale suindicata è costituzionalmente illegittima
rispetto alle previsioni degli articoli 5 e 21 per i seguenti

Motivi

1) L'art. 5 viola l'art. 117, secondo comma, lettere 1), m), s),
della Costituzione; art. 117, sesto comma, della Costituzione; art. 9
della Costituzione; articoli 146, 149, 167, 181 del decreto
legislativo n. 42/2004; art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 31/2017.
La legge regionale epigrafata reca disposizioni agli articoli 5 e
21 incostituzionali come si ritiene di poter dimostrare con il
presente ricorso. L'art. 5 modifica l'art. 45 della legge regionale
n. 45 del 2007, recante «Norme per la gestione integrata dei
rifiuti», introducendo il seguente comma 13-bis: «Per gli impianti
autorizzati con esclusione di assoggettabilità a V.I.A., la
comunicazione di variazione non sostanziale non è soggetta ad alcuna
nuova autorizzazione regionale, nè può essere subordinata ad
ulteriori pareri. La comunicazione deve comunque essere corredata di
relazione tecnica specialistica in ordine alla non sostanzialità
della variante secondo i criteri di cui al comma 10».
Detta norma esclude l'assoggettabilità alla valutazione di un
atto ambientale quale procedura autorizzativa a sè stante, sì da
assorbire e da precludere, anche in caso di eventuali comunicazioni
di variazione non sostanziale, ogni successiva fase di valutazione e
di espressione di pareri da parte degli enti competenti.
Al contrario, si deve rilevare che la procedura di
assoggettabilità a VIA è finalizzata unicamente a verificare se gli
eventuali impatti negativi dell'intervento siano tali da avviare o
meno la procedura di valutazione di impatto ambientale, facendo
comunque salva l'acquisizione di eventuali ulteriori pareri e nulla
osta che si appalesino necessari.
La richiamata disposizione, che impedisce di acquisire
qualsivoglia autorizzazione o parere, ivi inclusi quelli previsti dal
codice dei beni culturali e del paesaggio, sulla base di una mera
comunicazione corredata di relazione tecnica, si pone quindi in
contrasto con le vigenti norme a tutela dei beni culturali e del
paesaggio.
Occorre, infatti, evidenziare che l'esclusione di
assoggettabilità a VIA non esclude altresì la valutazione
paesaggistica, non potendo le regioni introdurre casi di esonero
dall'autorizzazione paesaggistica che non siano previsti dalla legge
statale.
La norma de qua introduce nuove ipotesi di interventi non
soggetti all'autorizzazione paesaggistica, diverse e ulteriori
rispetto a quelle indicate all'art. 149 del codice di settore e
nell'allegato A del decreto del Presidente della Repubblica 13
febbraio 2017, n. 31, recante «Regolamento recante individuazione
degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o
sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata».
Le previsioni di cui al citato art. 149 sono state puntualmente
declinate nel decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017,
il quale - in attuazione dell'art. 12, comma 2, del decreto-legge 31
maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
luglio 2014, n. 106 - ha disposto all'art. 2 che «Non sono soggetti
ad autorizzazione paesaggistica gli interventi e le opere di cui
all'allegato "A"», e ha poi individuato nel predetto allegato una
casistica di interventi esonerati dall'autorizzazione paesaggistica.
Spetta evidentemente soltanto allo Stato individuare tali
esclusioni, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, nonchè della potestà regolamentare
riservata allo Stato nella medesima materia, ai sensi dell'art. 117,
sesto comma, della Costituzione.
Lo Stato ha, peraltro, già assicurato la dovuta considerazione
alle esigenze di partecipazione delle regioni e delle autonomie
locali nella definizione degli interventi sottratti
all'autorizzazione paesaggistica, atteso che il regolamento approvato
con il decreto del Presidente della Repubblica n. 31 del 2017 è
stato concertato previamente mediante l'acquisizione dell'intesa
della Conferenza unificata, come attestato nelle premesse del
medesimo atto.
La disposizione regionale censurata ha, quindi, l'effetto di
intervenire in una materia nella quale la regione è sfornita di
qualsivoglia potestà legislativa, individuando, in aggiunta alle
fattispecie già tipizzate a livello nazionale, ulteriori interventi
sottratti a qualsivoglia autorizzazione o parere e dunque
suscettibili di essere realizzati in assenza anche
dell'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del codice.
Da ciò l'invasione della potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela del paesaggio di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, nonchè degli ambiti riservati
alla potestà regolamentare dello Stato, ai sensi del sesto comma del
medesimo art. 117.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha, infatti, statuito che:
«La procedura di autorizzazione paesaggistica disciplinata dalla
normativa statale, non derogabile da parte delle regione, è volta a
stabilire proprio se un determinato intervento abbia o meno un
impatto paesaggistico significativo» e che la qualificazione, da
parte della regione, di taluni interventi come paesaggisticamente
irrilevanti «si pone, dunque, in contrasto con il richiamato art.
146, oltre che con l'art. 149 del medesimo codice dei beni culturali
e del paesaggio - che individua tassativamente le tipologie di
interventi in aree vincolate realizzabili anche in assenza di
autorizzazione paesaggistica» (Corte costituzionale n. 189 del 2016).
Come la stessa Corte costituzionale ha già più volte affermato,
ribadendolo da ultimo nella sentenza n. 138 del 26 maggio 2021, «la
legislazione regionale non può prevedere una procedura per
l'autorizzazione paesaggistica diversa da quella dettata dalla
legislazione statale, perchè alle regioni non è consentito
introdurre deroghe agli istituti di protezione ambientale che dettano
una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale,
nel cui ambito deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica»
(sentenza n. 189 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 238 del
2013, n. 235 del 2011, n. 101 del 2010 e n. 232 del 2008), in quanto
la competenza esclusiva statale risponde ad «ineludibili esigenze di
tutela e sarebbe vanificata dall'intervento di una normativa
regionale che sancisse in via indiscriminata [...] l'irrilevanza
paesaggistica di determinate opere, così sostituendosi
all'apprezzamento che compete alla legislazione statale» (sentenza n.
246 del 2017).
L'art. 146 del codice di settore è stato, con una recentissima
pronuncia di codesta Ecc.ma Corte, definito quale «norma centrale in
materia di controllo e gestione dei beni soggetti a tutela
paesaggistica. [...] La disamina delle disposizioni contenute
nell'art. 146 del codice dei beni culturali consente di dedurre che
il sistema elaborato dal legislatore statale si basa sulla
centralità dell'esame, singulatim svolto, dei progetti relativi a
interventi su immobili e aree di interesse paesaggistico. Si coglie
così il senso della tutela assicurata dal codice dei beni culturali
e del paesaggio, fondata su una prospettiva unitaria in cui le
specificità dei singoli progetti non sfumano in una indeterminata
visione d'insieme ma danno concretezza a un quadro che non può non
essere unico. Per le anzidette ragioni e in considerazione della
giurisprudenza di questa Corte indicata supra al punto 4, si deve
concludere nel senso che la norma impugnata, prevedendo l'esonero
dalle autorizzazioni sui singoli interventi, reca una deroga alle
previsioni dell'art. 146 del decreto legislativo n. 42 del 2004, con
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione» (sentenza n. 141 del 12 maggio 2021).
La Corte ha, infatti, anche recentemente ribadito che «il
principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere
declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito [...]
adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto» (sentenza n. 74 del 2021; nello stesso
senso, anche sentenze n. 101, n. 54 e n. 29 del 2021).
Anche a voler ammettere astrattamente una qualche possibilità
della regione di intervenire nella materia riservata allo Stato, tale
intervento dovrebbe sempre limitarsi a recepire fedelmente le
disposizioni statali vigenti, peraltro già concertate con le
regioni, come sopra detto. Ad avviso della Corte costituzionale,
infatti, solo le disposizioni regionali che rispecchiano il contenuto
della disciplina statale possono considerarsi non affette da
illegittimità costituzionale poichè spetta esclusivamente al
legislatore statale individuare quegli interventi che, pur incidendo
su beni vincolati, sono esonerati dall'autorizzazione paesaggistica,
in quanto si configurano come attività di gestione e manutenzione
ordinaria, prevista e autorizzata dalla normativa vigente in materia
(Corte costituzionale n. 201 del 2018).
La Corte costituzionale ha inoltre evidenziato che, anche nel
caso in cui le competenze regionali in materia di difesa del suolo
possono rendere opportuni taluni esoneri, gli stessi devono essere
realizzati sulla base della normativa statale, ribadendo
l'illegittimità di norme regionali che ampliano la portata della
disciplina nazionale, sia quanto al tipo di interventi esonerati, sia
quanto alle condizioni che devono sussistere per l'esonero (sentenza
n. 88 del 2018).
L'art. 5 della legge della Regione Abruzzo n. 10 del 2021 è
censurabile anche in quanto incide sulla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, materia riservata allo Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Come già evidenziato dalla Corte costituzionale con le sentenze
n. 207 del 2012 e n. 238 del 2013, le esigenze di uniformità della
disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica su tutto il
territorio nazionale si impongono sull'autonomia legislativa delle
regioni, alle quali non è pertanto consentito individuare altre
tipologie di interventi realizzabili in assenza di autorizzazione
paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente determinati ai
sensi della normativa sopra richiamata.
La Corte costituzionale ha infatti chiarito che la regione,
nell'esercitare la propria potestà normativa anche per altre
finalità, non può comunque mai derogare al principio di cui al
citato art. 146: «Ciò, se non esclude la possibilità che leggi
regionali, emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, o di quella residuale
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, possano
assumere tra i propri scopi anche indirette finalità di tutela
ambientale (sentenza n. 232 del 2005), non consente, tuttavia, che le
stesse introducano deroghe agli istituti di protezione ambientale
unifirmi, validi in tutto il territorio nazionale, nel cui ambito
deve essere annoverata l'autorizzazione paesaggistica» (sentenza n.
232 del 2008).
La previsione censurata incide anche sull'ordinamento penale, che
punisce chiunque esegua lavori di qualsiasi genere su beni
paesaggistici «in assenza della prescritta autorizzazione» (art. 181
del codice) e ammette l'accertamento di compatibilità paesaggistica
ex post in limitatissimi casi da considerare eccezionali e derogatori
al principio generale di divieto di sanatoria ex post (art. 167,
comma 4, del codice).
La disposizione regionale, pertanto, ampliando le fattispecie per
le quali non sarebbe previsto, all'interno della sola regione, il
titolo paesaggistico, e ciò diversamente rispetto al resto del
territorio italiano, invade la potestà legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione.
È violato, infine, anche l'art. 9 della Costituzione, in base al
quale il paesaggio costituisce valore costituzionale primario e
assoluto (Corte costituzionale n. 378 del 2007) poichè la regione,
ampliando gli interventi sottratti all'autorizzazione paesaggistica,
ha determinato l'abbassamento dei livelli di tutela posti a presidio
dei beni paesaggistici.
Conclusivamente, si impugna innanzi alla Ecc.ma Corte
costituzionale l'art. 5 della legge regionale in esame per violazione
degli articoli 9 e 117, secondo comma, lett. l), s) e m), e sesto
comma della Costituzione, stante il contrasto della disposizione
censurata con gli articoli 146, 149, 167 e 181 del codice di settore,
nonchè con le previsioni dell'art. 2 e dell'allegato A del decreto
del Presidente della Repubblica. n. 31 del 2017.
2) L'art. 21 viola l'art. 117, secondo comma, lettera 1); art. 3
della Costituzione; art. 117, terzo comma della Costituzione; art.
8 del decreto legislativo n. 502/1992; art. 21 del decreto
legislativo n. 368/1999; art. 66 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 270/2000.
L'art. 21 della legge regionale epigrafata prevede che per
sopperire alle carenze di organico e far fronte alle esigenze
determinate dall'attuale fase emergenziale, le ASL possono assegnare
gli incarichi di emergenza sanitaria territoriale a tempo
indeterminato ai medici convenzionati a tempo determinato da almeno
tre anni presso la stessa ASL.
La norma sostanzialmente consente di assegnare incarichi di
emergenza sanitaria territoriale a tempo indeterminato ai medici
convenzionati a tempo determinato, con anzianità di servizio almeno
triennale maturata presso le ASL assegnatarie medesime, per sopperire
al fabbisogno di personale nel settore dell'emergenza sanitaria,
aggravato dall'attuale situazione epidemiologica.
Così formulata, la disposizione si pone in contrasto con la
legislazione statale e con le fonti contrattuali vigenti in materia
che richiedono specifici requisiti di accesso alle procedure di
assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo indeterminato.
Giova premettere che l'attività di medicina generale si esplica
nelle quattro aree seguenti:
assistenza primaria;
continuità assistenziale;
medicina dei servizi territoriali;
emergenza sanitaria territoriale (che qui interessa).
La sopra descritta attività di medicina generale è disciplinata
da un sistema di fonti integrato (legislativa e
contrattuale-collettiva) come disposto dall'art. 8 (disciplina dei
rapporti per l'erogazione delle prestazioni assistenziali) del
decreto legislativo n. 502/1992 (riordino della disciplina in materia
sanitaria), espressione di principi fondamentali della legislazione
statale in materia di «tutela della salute» che condizionano,
pertanto, l'esercizio della potestà legislativa regionale in forza
del riparto di competenze di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Con le previsioni di cui all'art. 21, la legge regionale de qua
si ingerisce nell'ambito della competenza legislativa esclusiva
statale in materia di ordinamento civile, ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera 1), della Costituzione.
La disposizione regionale si pone, infatti, in contrasto con il
sistema delle fonti sopracitato, ed in particolare con il combinato
disposto:
dell'art. 21 del decreto legislativo n. 368/1999, come
recepito dall'art. 15 dell'accordo collettivo nazionale (ACN) del 23
marzo 2005;
dell'art. 66 del decreto del Presidente della Repubblica n.
270/2000 di esecuzione dell'ACN per la disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale (MMG) del 9 marzo 2000;
dell'art. 92 dell'ACN del 23 marzo 2005 - come modificato ed
integrato dall'art. 7 dell'ACN del 21 giugno 2018 e dall'art. 11
dell'ACN del 18 giugno 2020.
Sebbene la condizione dei medici convenzionati a tempo
determinato che operano nel settore dell'emergenza e urgenza
territoriale costituisca un tema di rilevante importanza, dal quadro
normativo vigente non emerge la possibilità per le regioni di
stabilizzare, nè ex lege nè per effetto di sanatorie in via
amministrativa, i medici destinatari di incarichi convenzionali a
tempo determinato attraverso procedure agevolate di accesso agli
incarichi a tempo indeterminato.
In più, quando - come nel caso in esame - in attuazione
dell'art. 8 del decreto legislativo n. 502/1992 un ACN determina
puntualmente la disciplina di un determinato aspetto del rapporto di
lavoro, non è consentito ad una legge regionale stabilire deroghe
(sulla sfera di competenza dei contratti collettivi, Corte
costituzionale, sentenza n. 10/2019).
Sull'argomento si rammenta, infine, il recente intervento di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale che, con la sentenza n. 38/2020,
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dell'art. 135 della
legge regionale Piemonte n. 19/2018 che consentiva al personale
medico, in servizio presso le strutture del sistema di
emergenza-urgenza territoriale 118 delle aziende sanitarie regionali
e con un'anzianità lavorativa di almeno tre anni, ma privo
dell'attestato di formazione in medicina generale, di accedere alle
procedure di assegnazione degli incarichi convenzionali a tempo
indeterminato nell'emergenza sanitaria territoriale. La Corte ha
messo in evidenza che «la norma impugnata dal Governo, sebbene si
presti ad incidere su una pluralità di materie, va ascritta, per la
sua stretta inerenza con l'organizzazione del Servizio sanitario
regionale, con prevalenza a quella della tutela della salute, in cui
spetta allo Stato la fissazione dei principi fondamentali, mentre
alle regioni compete dettare la disciplina attuativa di tali
principi. ln tale prospettiva, l'art. 21 del decreto legislativo n.
368/1999 - in base al quale per l'esercizio dell'attività di medico
chirurgo di medicina generale nell'ambito del Servizio sanitario
nazionale (SSN) è necessario il possesso del diploma di formazione
specifica in medicina generale - viene in rilievo quale principio
fondamentale della legislazione statale in materia, considerata
l'importanza che la formazione del medico assume ai fini dello
svolgimento delle relative funzioni».
Per quanto precede, l'art. 21 della legge regionale in esame
viola la competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile (art. 117, secondo comma, lettere l, della Costituzione)
ponendosi in contrasto con il precetto costituzionale di eguaglianza
(art. 3 della Costituzione), rispetto all'ineludibile essenza di
garantire su tutto il territorio nazionale l'uniformità delle
fondamentali regole giuridiche disciplinanti i rapporti in questione.

P. Q. M.

Si chiede che la Ecc.ma Corte costituzionale voglia accogliere il
presente ricorso statuendo l'incostituzionalità degli articoli 5 e
21 della legge della Regione Abruzzo n. 10/2021.
Si deposita l'attestazione del deliberato consiliare in data 13
luglio 2021.
Roma, 15 luglio 2021

Il vice Avvocato generale dello Stato: Figliolia