1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 9-12-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 104 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2010 (della Regione autonoma Trentino-Alto Adige). Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici - Incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni ai titolari di cariche elettive, inclusa la partecipazione ad organi collegiali - Previsione che diano luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute e che eventuali gettoni di presenza non possano superare l'importo di 30 euro a seduta - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria riconosciuta dallo statuto speciale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato nella materia concorrente dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, indebita compressione dell'autonomia finanziaria di spesa, violazione delle competenze regionali in materia organizzativa e finanziaria, in materia di ordinamento degli enti locali e delle camere di commercio. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 5, comma 5. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, e 79, commi 1, 2, 3, terzo periodo, e 4, primo periodo; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi - Misure di vario contenuto volte al contenimento della spesa pubblica, quali la puntuale riduzione delle indennita', compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilita' corrisposti ai componenti di organi collegiali e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, riduzione del numero dei componenti di organi collegiali, riduzione della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, riduzione di spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e rappresentanza, divieto di sponsorizzazioni, riduzione di spese per missioni, formazione e auto, divieti in materia di attivita' societaria - Definizione delle predette quali disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e alle camere di commercio - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata lesione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, commi 3, 5, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 19 e 20, primo periodo. - Costituzione, art. 119; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, e 79; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti locali, camere di commercio, per il triennio 2011-2013, di corrispondere ai singoli dipendenti anche di livello dirigenziale, un trattamento economico complessivo superiore a quello spettante per il 2010 - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Taglio per il triennio 2011-2013 dei trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche dirigenti, nella misura del 5 per cento per la parte eccedente i 90.000 euro e del 10 per cento per la parte eccedente i 150.000 euro - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto per Regioni, enti regionali, enti locali, per il triennio 2011-2013, di incrementare le risorse destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale rispetto agli importi stanziati per l'anno 2010 - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2-bis. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto di corrispondere importi per l'espletamento di incarichi di livello dirigenziale aggiuntivi - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Divieto, riferito ai rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio 2008/2009, di determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento, anche con riguardo ai contratti e agli accordi gia' stipulati - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 4. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Obbligo di ridurre del 50 per cento la spesa sostenuta nell'anno 2009 per il personale a tempo determinato o utilizzato con convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, per i contratti di formazione-lavoro, i rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio - Previsione che le disposizioni predette costituiscano principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale - Ritenuta applicazione delle predette disposizioni in via diretta, anziche' come principi, agli enti locali e agli enti pubblici regionali - Lamentata introduzione di una norma di coordinamento finanziario indirizzata anche alla Regione Trentino-Alto Adige, e relativi enti locali e camere di commercio, laddove lo statuto speciale sottrae la Regione alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni, in subordine previsione di limiti puntuali alle voci minute di spesa in luogo di vincoli di carattere generale e complessivo - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della Regione, degli enti locali e degli enti strumentali regionali, esorbitanza dello Stato dalla competenza legislativa nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e nella materia residuale dell'organizzazione regionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1, 3 e 8, 79 e Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico - Patto di stabilita' interno - Possibilita' di superamento per le Regioni a statuto speciale e per i loro enti territoriali del limite imposto dall'art. 9, comma 28, alle assunzioni di personale a tempo determinato - Previsione di un criterio di priorita' nei meccanismi di assunzione dei predetti lavoratori - Lamentata limitazione delle possibili scelte relative alle assunzioni, nonche' introduzione di una norma di coordinamento finanziario laddove lo statuto speciale sottrae la Regione Trentino-Alto Adige, e i relativi enti locali, alle misure di coordinamento finanziario che valgono per le altre Regioni - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata lesione dell'autonomia finanziaria della Regione, nonche' della competenza legislativa primaria della medesima in materia di ordinamento degli uffici e del personale e in materia di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art.14, comma 24-bis, ultimo periodo. - Costituzione, art. 117, comma quarto; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, nn. 1 e 3, 8, primo comma, n. 1, e 79; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (010C0778) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 9-12-2010)

Ricorso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/autonome
Region Trentino-Sudtirol, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale 21 settembre 2010, n. 192 (doc. 1), rappresentata e difesa,
come da procura speciale n. rep. 3022 del 23 settembre 2010 (doc. 2),
rogata dall'avv. Edith Engl, Ufficiale rogante della Regione,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via
Confalonieri, n.5:
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 5, comma 5;
dell'articolo 6, commi: 3; 5; 7; 8; 9; 12; 13; 14; 19 e 20 primo
periodo;
dell'articolo 9, commi: 1; 2; 2-bis; 3; 4 se ed in quanto
riferito alla Regione; 28;
dell'articolo 14, comma 24-bis,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010,
n. 122, pubblicata nel Supplemento ordinario n. 174/L alla Gazzetta
Ufficiale n. 176 del 30 luglio 2010,
per violazione:
dell'art. 4, n. 1, n. 3 e n. 8, e dell'articolo 16 dello Statuto
speciale di autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
nonchè delle correlative norme di attuazione;
del titolo VI dello Statuto speciale, in particolare dell'art.
79, nonchè delle relative norme di attuazione (in particolare
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268);
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
articoli 2 e 4;
degli articoli 117, 118, 119 e 120 della Costituzione in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

La Regione autonoma Trentino-Alto Adige è dotata di autonomia
finanziaria, ai sensi del Titolo VI dello Statuto speciale.
Il titolo VI di tale Statuto è stato da poco modificato per
meglio armonizzare la speciale autonomia della Regione Trentino-Alto
Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano con le
esigenze della situazione finanziaria dello Stato italiano, anche nel
quadro degli impegni assunti nell'ambito dell'Unione europea, e per
tenere conto delle esigenze di solidarietà derivanti anche dalla
attuazione del «federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge
di delega n. 42 del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato e la Regione e le Province autonome, e sono state adottate
con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto speciale
attraverso l'art. 2, commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
In particolare, il comma 107, lett. h) della legge n. 191/2009 ha
introdotto un nuovo testo dell'art. 79 dello Statuto, il quale ora
stabilisce al comma 1 che «la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale» nei seguenti modi:
«a) con l'intervenuta soppressione della somma sostitutiva
dell'imposta sul valore aggiunto all'importazione e delle
assegnazioni a valere su leggi statali di settore;
b) con l'intervenuta soppressione della somma spettante ai sensi
dell'articolo 78;
c) con il concorso finanziario ulteriore al riequilibrio della
finanza pubblica mediante l'assunzione di oneri relativi
all'esercizio di funzioni statali, anche delegate, definite d'intesa
con il Ministero dell'economia e delle finanze, nonchè con il
finanziamento di iniziative e di progetti, relativi anche ai
territori confinanti, complessivamente in misura pari a 100 milioni
di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per ciascuna provincia...;
d) con le modalità di coordinamento della finanza pubblica
definite al comma 3».
Il comma 2 dell'art. 79 aggiunge che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma l».
Il comma 3 dispone ora che, «al fine di assicurare il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo», e che «non si applicano
le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante
territorio nazionale».
Il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, lo stesso comma 4 precisa, per i rapporti con le norme
statali che non siano direttamente misure di finanza pubblica, che
«la regione e le province provvedono alle finalità di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5», ovvero
secondo le regole ordinarie dei rapporti tra legislazione regionale e
legislazione statale.
Di tale assetto dei rapporti tra Stato e Regione Trentino-Alto
Adige in materia finanziaria - pur solennemente concordato e sancito
da una legge ancora recentissima - non tiene compiutamente conto
(verosimilmente a causa delle modalità di emanazione e poi di
conversione, che non hanno consentito un'ampia discussione della
materia) il d.l. n. 78/2010, convertito con modificazioni nella legge
30 luglio 2010, n. 122, recante Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
Infatti, mentre nelle parti in cui esso non include le Regioni
speciali tra i destinatari delle proprie norme esso può - e deve -
essere inteso alla luce delle disposizioni sopra esposte, ciò non
può accadere quando l'inclusione delle Regioni speciali sia
espressamente disposta dalle disposizioni del decreto-legge.
Ed in realtà esso in diversi punti, che formano l'oggetto
oggetto primario della presente impugnazione, comprende la Regione
Trentino-Alto Adige e gli enti rientranti nella sua competenza tra i
destinatari di norme che - a termini della nuova formulazione dello
Statuto di autonomia - non possono essere costituzionalmente dirette
ad essi.
L'inclusione della Regione e dei predetti enti tra i destinatari
delle norme impugnate avviene sia - a volte - mediante diretto ed
espresso riferimento alle autonomie speciali sia - in altri casi -
mediante il riferimento alle pubbliche amministrazioni di cui al
comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, cioè a
quelle elencate annualmente dall'ISTAT entro il 31 luglio di ogni
anno.
Ora, tale elenco (e precisamente, per quanto riguarda l'anno
2010, 1'«Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 3
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e di
finanza pubblica», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 luglio
2010, n. 171) comprende espressamente, nella sezione «Amministrazioni
locali», tra l'altro, le Regioni e le Province autonome, i comuni, le
comunità montane e le unioni di comuni e le camere di commercio.
Ne risulta che sia attraverso i richiami diretti che attraverso
quelli indiretti il d.l. n. 78/2010 si rivolge in parte alla Regione
Trentino-Alto Adige: la quale invece, in virtù delle norme sopra
citate dell'art. 79 dello Statuto, è espressamente sottratta alle
misure finanziarie che valgono per le altre Regioni, dato che -
appunto - essa concorre «all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» con le specifiche
modalità di cui al comma 1 dell'art. 79 e con il rispetto del patto
di stabilità interno concordato con il Ministero dell'economia.
Inoltre, il d.l. n. 78/2010 si rivolge, in taluni casi, agli enti
locali della regione e alle camere di commercio, cioè a enti
rientranti nella competenza ordinamentale della Regione (art. 4 dello
Statuto).
In considerazione di ciò e di quanto di seguito si esporrà, il
d.l. n. 78/2010 risulta in parte illegittimo e lesivo delle
prerogative costituzionali della Regione Trentino-Alto Adige per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5.
L'art. 5 è inserito nel capo II, Riduzione del costo degli
apparati politici ed amministrativi, ed è intitolato Economie negli
Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici.
Il comma 5 qui impugnato dispone che, «ferme le incompatibilità
previste dalla normativa vigente, nei confronti dei titolari di
cariche elettive, lo svolgimento di qualsiasi incarico conferito
dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1
della legge 31 dicembre 2009 n. 196, inclusa la partecipazione ad
organi collegiali di qualsiasi tipo, può dar luogo esclusivamente al
rimborso delle spese sostenute», e che «eventuali gettoni di presenza
non possono superare l'importo di 30 euro a seduta».
Dal riferimento all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009 (elenco
ISTAT) risulta che l'art. 5, comma 5, si riferisce anche alla Regione
Trentino-Alto Adige, agli enti locali e alle camere di commercio.
Tuttavia, esso pone una norma puntuale di coordinamento
finanziario e si pone, dunque, in contrasto con l'art. 79 dello
Statuto speciale, che, come sopra esposto, in più punti precisa che
la Regione è sottratta alle misure di coordinamento finanziario che
valgono per le altre Regioni. Sono violati, in particolare, il comma
1, che fa riferimento «alle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale», il comma 2, il
comma 3, terzo periodo, ed il comma 4, primo periodo dell'art. 79.
La diretta violazione dello Statuto speciale di autonomia, in
quanto illegittimamente la norma statale pone tra i destinatari dei
vincoli posti dalla norma la Regione Trentino-Alto Adige, rende
necessariamente subordinata una ulteriore e pur essa fondata censura,
relativa alla circostanza che la norma impugnata pone un limite ad
una voce minuta di spesa e fissa la specifica modalità di
contenimento di essa; il comma 5, dunque, è illegittimo in quanto
fuoriesce dai limiti della competenza legislativa statale di
principio nella materia del coordinamento della finanza pubblica,
ledendo le competenze regionali di cui all'art. 4, nn. 1, 3 e 8 (in
quanto ogni limitazione di spesa si traduce in una limitazione delle
possibili scelte organizzative a disposizione degli enti in
questione), e al Titolo VI dello Statuto.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa,
infatti, è stata più volte dichiarata da codesta Corte: v. le
sentt. 297/2009, 237/2009, 159/2008, 157/2007, 95/2007, 89/2007,
88/2006, 449/2005, 417/2005 e 390/2004.
Che si tratti di limiti puntuali riferiti ad oggetti specifici
non può essere dubbio: si tratta infatti degli «incarichi» conferiti
«nei confronti dei titolari di cariche elettive», e di essi si
prescrive (oltretutto, in verosimile violazione dell'art. 36 Cost., e
del diritto ad una equa retribuzione) che possono dar luogo
«esclusivamente al rimborso delle spese sostenute», arrivandosi
persino a precisare che «eventuali gettoni di presenza non possono
superare l'importo di 30 euro a seduta».
Sembra evidentemente contraddetto il principio in relazione al
quale le esigenze della finanza pubblica possono certo comportare
vincoli anche per le autonomie territoriali, ma vincoli di carattere
generale e complessivo, al cui interno i titolari di autonomia
costituzionale possono decidere le diverse destinazioni, appunto, in
modo autonomo.
In ogni caso, è anche da lamentare la violazione dell'art. 2
d.lgs. n. 266/1992, in quanto l'art. 5, comma 5, stabilisce una norma
di dettaglio autoapplicativa in materie di competenza regionale.
Tale violazione sussisterebbe anche se - peraltro in evidente ed
aperta contraddizione con l'art. 79 dello Statuto - la Regione fosse
soggetta alle misure di coordinamento finanziario contenute nelle
diverse leggi statali, e se pure fosse legittima nel contenuto la
disposizione dell'art. 5, comma 5, in quanto rivolta alle regioni ed
agli enti locali.
Le materie regionali di riferimento sono in primo luogo le
materie statutarie relative alla propria autonomia organizzativa e
finanziaria (art. 4, n. 1, dello Statuto, l'intero Titolo VI) e
all'ordinamento degli enti locali e delle camere di commercio (art.
4, n. 3 e n. 8, dello Statuto), in secondo luogo il coordinamento
della finanza pubblica (v. l'art. 117, comma 3, Cost.) e
l'organizzazione regionale (v. l'art. 117, comma 4, Cost), in quanto
le norme del Titolo V garantiscano una autonomia più ampia di quella
statutaria, a termini dell'art. 10 della 1. cost. n. 3 del 2001.
La norma impugnata incide sull'autonomia organizzativa regionale
perchè regola e condiziona l'attribuzione di incarichi da parte
della Regione, limitando le possibili scelte organizzative. La norma
è inoltre lesiva delle competenze regionali in materia di enti
locali e di camere di commercio in quanto, da un lato, definisce le
condizioni di operatività degli organi degli enti locali, dall'altro
regola e condiziona l'attribuzione di incarichi da parte degli enti
locali e delle camere di commercio, incidendo sulla loro
organizzazione. La legislazione regionale sull'elezione degli organi
dei comuni (v. il testo unico di cui al dPgr 1/2005) ha tenuto conto
della realtà locale della regione, che è caratterizzata da molte
comunità molto piccole, nelle quali la partecipazione all'attività
degli organi sarebbe fortemente compromessa se condizionasse
l'affidamento di altri incarichi (anche nel caso in cui questi
fossero affidati con procedura «aperta»).
Risulta dunque anche sotto questo profilo violata la speciale
autonomia garantita alla Regione dallo Statuto e dalle norme di
attuazione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 3, 5, 7, 8, 9,
12, 13, 14, 19, 20 primo periodo.
L'art. 6 pone una serie di norme volte alla Riduzione dei costi
degli apparati amministrativi, norme dal contenuto innegabilmente e
chiaramente dettagliato, come si vedrà subito.
Forse proprio in considerazione di tale contenuto, che proprio in
ragione di tale carattere contrasterebbe - ove riferito alle Regioni
- con i principi costituzionali in materia di coordinamento della
finanza pubblica elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il
comma 20 dell'art. 6 dispone che «le disposizioni del presente
articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle province
autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale», ma aggiunge
che per tali enti esse «costituiscono disposizioni di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica». In altre parole, la
disposizione del comma 20 cerca di «trasformare» in qualche modo le
disposizioni dettagliate in principi.
Tuttavia, tale tentativo è necessariamente destinato
all'insuccesso, e la qualificazione delle disposizioni in questione
come «principi» non fa - ad avviso della ricorrente Regione - che
aggiungere illegittimità ad illegittimità. Il comma 20 è dunque
qui impugnato nella parte in cui esso dispone che le disposizioni
indicate «costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica», e nella parte in cui limita la
loro «non applicazione» «in via diretta» alle regioni (e alle
Province autonome). Gli ulteriori commi indicati sopra sono invece
direttamente impugnati in ragione del loro contenuto.
Il punto fondamentale è che la qualificazione data dal comma 20,
come è tipico delle norme di qualificazione, non è idonea a mutare
la realtà normativa dei commi precedenti, che resta quella di regole
dettagliate limitative di voci minute di spesa degli enti pubblici, e
che vincolare le Regioni e le Province autonome a tali pseudoprincipi
è ugualmente illegittimo.
Nessun dubbio può sussistere sul carattere specifico e
dettagliato delle disposizioni alle quali il comma 20 si riferisce.
Così, il comma 3 dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2011,
le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre
utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche
amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, .... sono automaticamente ridotte del 10 per
cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010".
Inoltre, la disposizione stabilisce che «sino al 31 dicembre 2013,
gli emolumenti di cui al presente comma non possono superare gli
importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come ridotti ai
sensi del presente comma».
Il comma 7 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a
studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti,
sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3
dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196,... non può
essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009».
Il comma 8 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per le medesime finalita'».
Il comma 9 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per
sponsorizzazioni».
Il comma 12 dispone che «a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese per missioni,
anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e
dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonchè di
quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso
enti e organismi internazionali o comunitari, nonchè con investitori
istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009».
Il comma 13 statuisce che «a decorrere dall'anno 2011 la spesa
annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche... individuate
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)... per attività
esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per
cento della spesa sostenuta nell'anno 2009»; si aggiunge che «le
predette amministrazioni svolgono prioritariamente l'attività di
formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione
ovvero tramite i propri organismi di formazione».
Il commma 14 stabilisce che «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche... individuate dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT)... non possono effettuare spese di ammontare
superiore all'80 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009 per
l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di
autovetture, nonchè per l'acquisto di buoni taxi»; si aggiunge che
«il predetto limite può essere derogato, per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali già in essere».
Il comma 19 dispone che «al fine del perseguimento di una
maggiore efficienza delle società pubbliche,... le amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
non possono, salvo quanto previsto dall'art. 2447 codice civile,
effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture
di credito, nè rilasciare garanzie a favore delle società
partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi
consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato
riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche
infrannuali»; e che sono «in ogni caso consentiti i trasferimenti
alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni,
contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di
servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di
investimenti».
Come si vede, si tratta di disposizioni molto puntuali,
analitiche, che disciplinano «frammenti» di realtà finanziaria ed
organizzativa. Ed in relazione ad esse le Regioni e le Province
autonome, nonostante quanto disposto dal comma 20, primo periodo, non
hanno nè (in ragione della struttura delle norme) potrebbero avere
alcun margine di manovra. Non si tratterebbe che di «recepire» le
corrispondenti norme statali.
Così illustrato il contenuto del comma 20, in relazione alle
disposizioni specifiche alle quali esso si riferisce, risulta chiaro
che esso, nell'inciso «per i quali costituiscono disposizioni di
principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica», ed i
commi sopra illustrati, recanti limiti puntuali, sono lesivi
dell'autonomia organizzativa e dell'autonomia finanziaria della
Regione.
Ciò, in primo luogo, in quanto la vincolano in contrasto con
l'art. 79 dello Statuto, che - come visto supra - esonera la Regione
Trentino-Alto Adige dalle misure di coordinamento finanziario che
valgono per le altre Regioni (v. soprattutto il comma 1, là dove
menziona le «altre misure di coordinamento della finanza pubblica»):
e ciò non in forza di un privilegio, ma in forza di un regime
specifico della partecipazione della Regione stessa al conseguimento
degli obbiettivi di finanza pubblica, specifico oggetto della recente
riforma concordata della parte finanziaria dello Statuto.
In secondo luogo, anche prescindendo da ciò, e cioè anche ove -
peraltro in contraddizione evidente con lo Statuto - si dovesse
considerare la Regione soggetta alle misure di coordinamento
finanziario contenute nelle diverse leggi statali, comunque le norme
in questione sarebbero illegittime, per violazione anche delle regole
generali dei rapporti tra legislazione statale ed autonomia regionale
nella materia finanziaria.
Infatti, esse pongono limiti puntuali a voci minute di spesa e,
dunque, fuoriescono dai limiti della competenza legislativa statale
di principio nella materia del coordinamento della finanza pubblica.
L'illegittimità dei limiti puntuali alle voci minute di spesa, è
stata più volte dichiarata da codesta Corte, come visto nel punto 1.
Va ricordata, in particolare, per l'analogia della fattispecie,
la sentenza n. 297/2009, che ha annullato una disposizione
sostanzialmente corrispondente a quella qui impugnata «nella parte in
cui afferma che possono essere desunti principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica» da norme che, per il loro
contenuto, sono inidonee a esprimere tali principi», cioè da norme
«idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in
quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di
contenimento della spesa medesima»
Nel medesimo consolidato orientamento rientra la sentenza n.
159/2008 (punto 6 del Diritto), che ha accolto un ricorso proposto da
una Provincia autonoma.
Ancora, una norma analoga a quella del comma 3 dell'art. 6 è
stata annullata dalla sentenza n. 157/2007 (la norma statale riduceva
del 10% le indennità corrisposte ai titolari degli organi politici
regionali); v. poi le sentt. 95/2007, 449/2005 e 417/2005, che hanno
dichiarato l'illegittimità dei vincoli posti a consulenze, missioni
e acquisti.
Non può dunque esservi dubbio alcuno sulla illegittimità delle
disposizioni impugnate, per le ragioni sopra esposte.
La clausola di salvaguardia di cui al comma 20, primo periodo, è
illegittima anche nella parte in cui non comprende nel proprio ambito
di «esonero» dall'applicazione diretta gli enti locali, le camere di
commercio. Il «mancato esonero» comporta dunque che per tali enti i
commi sopra illustrati operino in via diretta, dato che sono rivolti
alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 3, legge n. 196/2009.
Dunque, i commi già censurati in relazione alla Regione (v.
sopra) pongono limiti puntuali alla spesa degli enti locali e delle
camere di commercio. Essi sono illegittimi in quanto dettano norme
direttamente applicabili in materie di competenza della Regione (art.
4, n. 3 e n. 8, dello Statuto), in violazione dell'art. 2 d.lgs. n.
266/1992. Le norme di cui sopra incidono sull'autonomia organizzativa
degli enti locali e delle camere di commercio in quanto ogni
limitazione di spesa si traduce in una limitazione delle possibili
scelte organizzative a disposizione degli enti in questione.
Inoltre, i commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 19, 20 primo periodo
sono illegittimi per il loro contenuto, in quanto - come già
illustrato in relazione alla Regione - dettano norme dettagliate, che
fuoriescono dai limiti del potere del legislatore statale nelle
materie del coordinamento della finanza pubblica e della finanza
locale; si può ricordare, in particolare, per l'analogia della
fattispecie, la sentenza n. 159/2008 (punto 7 del Diritto).
È poi lesivo, in quanto potenzialmente applicabile ad enti e
società collegati alla Regione, il comma 5.
Esso dispone che «tutti gli enti pubblici, anche economici, e gli
organismi pubblici, anche con personalità giuridica di diritto
privato, provvedono all'adeguamento dei rispettivi statuti al fine di
assicurare che, a decorrere dal primo rinnovo successivo alla data di
entrata in vigore del presente decreto, gli organi di amministrazione
e quelli di controllo, ove non già costituiti in forma monocratica,
nonchè il collegio dei revisori, siano costituiti da un numero non
superiore, rispettivamente, a cinque e a tre componenti». Si tratta
all'evidenza di una norma puntuale e dettagliata. La scelta possibile
- per gli organi del primo tipo - è fra 5 o 3 componenti, mentre per
il collegio dei revisori la soluzione obbligata è quella dei 3
componenti. Il comma 5, dunque, lede la competenza regionale di cui
all'art. 4, n. 1, dello Statuto, che riguarda anche gli enti e
società pararegionali. Il numero dei membri degli organi ricade
senza dubbio nella materia organizzativa ed il limite non si può
giustificare a titolo di coordinamento della finanza pubblica,
perchè si tratta di un vincolo puntuale ad una voce minuta di spesa.
È poi violato l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, in quanto la norma
pretende di essere direttamente applicabile in materia di competenza
regionale (art. 4, n. 1, dello Statuto). È appena da osservare,
infatti, che secondo il suo tenore letterale la disposizione dovrebbe
essere direttamente attuata dagli enti stessi, senza alcuna
intermediazione di una legislazione regionale di adeguamento, in
quanto questo fosse dovuto secondo gli ordinari principi.
3) Illegittimità costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2, 2-bis,
3, 4, se ed in quanto sia riferito alla Regione, 28.
L'art. 9 detta norme sul Contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico. Il comma 1 dispone che, «per gli anni 2011, 2012 e
2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti,
anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni
pubbliche» di cui al noto Elenco ISTAT «non può superare, in ogni
caso, il trattamento ordinariamente spettante per l'anno 2010».
Tale norma si rivolge anche alla Regione, agli enti locali e alle
camere di commercio, in quanto menzionati in tale Elenco: essa,
dunque, risulta lesiva delle prerogative costituzionali della Regione
per le ragioni già esposte nel punto 1, con riferimento all'art. 5.
Si tratta, in primo luogo, della violazione dell'art. 79 dello
Statuto, in quanto sono direttamente applicate alla Regione misure di
contenimento della spesa. Si tratta, in secondo luogo (ed ovviamente
in subordine), della generale violazione dell'autonomia organizzativa
e finanziaria della Regione, degli enti locali e delle camere di
commercio per eccesso dai limiti della potestà legislativa statale
in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto la
disposizione pone un limite rigido ad una voce specifica di spesa e
ogni limitazione di spesa si traduce in una limitazione delle
possibili scelte organizzative a disposizione degli enti in
questione.
Si tratta, in terzo luogo, della violazione dell'art. 2 d.lgs. n.
266/1992, in quanto si tratta di norma direttamente applicabile in
materie di competenza regionale ai sensi dello Statuto (ai sensi
dell'art. 4, n. 1, n. 3 e n. 8, la Regione ha potestà primaria in
materia di «ordinamento degli uffici regionali e del personale ad
essi addetto», «ordinamento degli enti locali» e «ordinamento delle
camere di commercio»; in base al Titolo VI, la Regione ha autonomia
finanziaria) o del Titolo V (art. 117, comma 3, «coordinamento della
finanza pubblica», e art. 117, comma 4, «organizzazione regionale»,
qualora si applicasse l'art. 10 l. cost. n. 3/2001).
Il comma 2 statuisce che, «in considerazione della eccezionalità
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011
e sino al 31 dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche» del consueto
Elenco ISTAT «superiori a 90.000 euro lordi annui sono ridotti del 5
per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000
euro, nonchè del 10 per cento per la parte eccedente 150.000 euro».
In base a detta individuazione dei destinatari tale norma si
rivolge anche alla Regione, agli enti locali e alle camere di
commercio.
Essa, come il comma 1, viola l'art. 79 dello Statuto, l'autonomia
organizzativa e finanziaria della Regione, degli enti locali e delle
camere di commercio nonchè l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, per le
stesse ragioni esposte nel punto 1, con riferimento all'art. 5, e
appena riprese in relazione al comma 1.
Di qui l'evidente illegittimità anche del comma 2.
Il comma 2-bis stabilisce che «a decorrere dal 1° gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui
all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed
è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla
riduzione del personale in servizio».
Tale norma, pur individuando i propri destinatari in modo diverso
dal riferimento all'Elenco ISTAT, potrebbe essere considerata
applicabile anche alla Regione, agli enti locali e alle camere di
commercio, in quanto rientranti nella generale nozione di pubblica
amministrazione.
In questa ipotesi, essa applicherebbe le misure di contenimento
della spesa pubblica anche alla Regione ed inoltre porrebbe un limite
rigido ed autoapplicativo ad una voce specifica e minuta di spesa.
Essa, dunque, risulterebbe lesiva delle prerogative
costituzionali della Regione e costituzionalmente illegittima per le
stesse ragioni ora esposte in relazione ai precedenti commi (oltre
che al punto 1, con riferimento all'art. 5).
In base al comma 3, «nei confronti dei titolari di incarichi di
livello dirigenziale generale delle amministrazioni pubbliche, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3, dell'art. 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non
si applicano le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano
la corresponsione, a loro favore, di una quota dell'importo derivante
dall'espletamento di incarichi aggiuntivi».
Tale norma si rivolge anche alla Regione, agli enti locali e alle
camere di commercio, applicando ad essi le misure di contenimento
della spesa pubblica e ponendo un limite rigido, autoapplicativo e
non transitorio, ad una voce specifica e minuta di spesa. Essa,
dunque, risulta lesiva delle prerogative costituzionali della Regione
per le stesse ragioni ora esposte in relazione ai precedenti commi
(oltre che al punto 1, con riferimento all'art. 5).
Il comma 4, poi, statuisce che «i rinnovi contrattuali del
personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio
2008-2009 ed i miglioramenti economici del rimanente personale in
regime di diritto pubblico per il medesimo biennio non possono, in
ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per
cento»; che tale disposizione «si applica anche ai contratti ed
accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente
decreto»; che le clausole difformi «contenute nei predetti contratti
ed accordi sono inefficaci» e che «a decorrere dalla mensilità
successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto i
trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati».
Tale disposizione individua i suoi destinatari mediante
l'espressione generica «pubbliche amministrazioni» e, dunque,
potrebbe essere intesa quale norma generale, non destinata ad
applicarsi alle situazioni oggetto di regolazione speciale, quale
indubbiamente è quella relativa alla Regione Trentino-Alto Adige.
Essa dunque è suscettibile di essere intesa in modo conforme a
Statuto, cioè nel senso di non applicarsi alla Regione e agli enti
dell'ordinamento regionale.
Proprio per il suo riferirsi in genere alle pubbliche
amministrazioni, tra le quali ovviamente rientrano in astratto anche
la Regione Trentino-Alto Adige e gli enti del sistema regionale, essa
è anche suscettibile della opposta interpretazione.
In questo caso, ad avviso della ricorrente Regione, essa sarebbe
illegittima in quanto applica ad essi le misure di contenimento della
spesa pubblica e pone un limite rigido ed autoapplicativo ad una voce
specifica e minuta di spesa: valendo dunque per essa le censure ora
esposte in relazione ai precedenti commi (oltre che al punto 1, con
riferimento all'art. 5).
Il comma 28 dispone che, «a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le
agenzie, incluse le Agenzie fiscali... gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165..., fermo
quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di personale a
tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento
della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009» (primo
periodo). Il secondo periodo stabilisce che uguale limite è fissato
per la spesa relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri
rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al
lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Il terzo periodo del comma 28 implica però che tali disposizioni
non si applichino alle Regioni e Province autonome, in quanto, con
disposizione corrispondente a quella dell'alt 6, comma 20, enuncia
che esse «costituiscono principi generali ai fini del coordinamento
della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, e gli enti del Servizio sanitario nazionale».
I tre periodi indicati del comma 28 sono dunque qui impugnati per
le stesse ragioni già esposte in relazione all'art. 6. Il terzo
periodo, in particolare, è impugnato nella parte in cui esso - pur
implicando la non diretta applicazione dei precedenti periodi - ne
afferma l'applicabilità in quanto recante presunte disposizioni di
principio.
Infatti, come nel caso dell'art. 6, le norme contenute nel comma
28, a dispetto della clausola di salvaguardia appena citata,
applicano alla Regione le misure di contenimento della spesa, in
violazione dell'art. 79 dello Statuto.
Inoltre esse - come quelle impugnate dell'art. 6 - risultano
illegittime anche per violazione delle regole generali sui rapporti
tra legislazione statale e regionale nell'ambito del coordinamento
della finanza pubblica. Esse infatti non sono affatto disposizioni di
principio, nè lo diventano per la definizione di cui al terzo
periodo, ma sono tali da non consentire un autonomo svolgimento. Si
tratta di un limite rigido ad una voce specifica e minuta di spesa,
di una norma dettagliata che prevede la modalità di contenimento
della voce di spesa, senza lasciare alcun margine di manovra alla
Regione. Inoltre, il limite non è transitorio.
Dunque, il comma 28 è illegittimo per le ragioni già viste a
proposito dell'art. 6: in primo luogo per la violazione dell'art. 79
dello Statuto, in quanto sono applicate alla Regione misure di
contenimento della spesa; in secondo luogo (e sempre in subordine),
per la generale violazione dell'autonomia organizzativa e finanziaria
della Regione, degli enti locali e delle camere di commercio, per
eccesso dai limiti della potestà legislativa statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto la disposizione pone
un limite rigido ad una voce specifica di spesa.
D'altronde, sia consentito di ricordare che l'illegittimità dei
vincoli puntuali alle assunzioni è già stata dichiarata dalle
sentt. 95/2008, 88/2006 e 390/2004.
Si noti che la limitata «clausola di salvaguardia» di cui al
terzo periodo non solo non vale a far salva la legittimità
costituzionale della disposizione in relazione alla Regione ed in
genere al sistema regionale, ma è ulteriormente illegittima in
quanto, non comprendendo gli enti locali e le camere di commercio,
implica addirittura la diretta applicazione a tali enti dei limiti
posti dal comma 28.
Anche sotto questo profilo, esso è illegittimo per le medesime
ragioni già illustrate a proposito dell'art. 6, comma 20, primo
periodo e sopra richiamate, cioè perchè detta norme direttamente
applicabili in materie di competenza della Regione (art. 4, n. 3 e n.
8, dello Statuto), in violazione dell'art. 2 d.lgs. n. 266/1992. Le
norme di cui sopra incidono sull'autonomia organizzativa degli enti
locali e delle camere di commercio in quanto ogni limitazione di
spesa, e soprattutto quelle relative all'assunzione di personale, si
traduce in una limitazione delle possibili scelte organizzative a
disposizione degli enti in questione.
4) Illegittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 24-bis.
L'art. 14 è intitolato Patto di stabilità interno ed altre
disposizioni sugli enti territoriali.
Nel comma 24-bis, stabilisce che «i limiti previsti ai sensi
dell'articolo 9, comma 28, possono essere superati limitatamente in
ragione della proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato
stipulati dalle regioni a statuto speciale, nonchè dagli enti
territoriali facenti parte delle predette regioni, a valere sulle
risorse finanziarie aggiuntive appositamente reperite da queste
ultime attraverso apposite misure di riduzione e razionalizzazione
della spesa certificate dagli organi di controllo interno» (primo
periodo). Restano fermi, «in ogni caso, i vincoli e gli obiettivi
previsti ai sensi del presente articolo» (secondo periodo). Infine,
si dispone che «le predette amministrazioni pubbliche, per
l'attuazione dei processi assunzionali consentiti ai sensi della
normativa vigente, attingono prioritariamente ai lavoratori di cui al
presente comma, salva motivata indicazione concernente gli specifici
profili professionali richiesti» (terzo periodo).
La prima disposizione è connessa a quella, già esaminata,
dell'art. 9, comma 28, e si rivolge specificamente, tra l'altro, alla
Regione Trentino-Alto Adige e agli enti locali trentini, e rispetto a
questa introduce un regime limitatamente preferenziale. La ricorrente
Regione ritiene illegittimi - ed ha impugnato - i vincoli di cui
all'art. 9, comma 28, e dunque ritiene che non vi debba essere
ragione del regime limitatamente preferenziale: ma se in denegata
ipotesi tali vincoli risultassero legittimi il regime limitatamente
derogatorio risulterebbe, in quanto tale, favorevole.
Non vi è dunque ragione di una specifica impugnazione del primo
periodo.
Oggetto di censura deve invece essere l'ultimo periodo del comma
24-bis, che pure si rivolge specificamente, tra l'altro, alla Regione
Trentino-Alto Adige e agli enti locali trentini. Tale norma limita le
scelte possibili relative alle assunzioni, violando in modo evidente
(non potendosi ragionevolmente trattare di principio di riforma)
l'autonomia primaria della Regione nella materia del personale,
stabilita dall'art. 8, comma primo, n. 1, dello Statuto (ugualmente,
ma meno specificamente, potrebbe farsi riferimento alla competenza
residuale di cui all'art. 117, comma 4, Cost., in forza dell'art. 10,
l. cost. n. 3/2001). Si può ricordare che la sent. n. 235/2010 ha
ricondotto alla materia dell'organizzazione degli uffici regionali
una norma che limitava la facoltà della Giunta regionale di
ricorrere, per far fronte alle proprie esigenze operative,
all'assunzione di lavoratori con contratto a tempo determinato, in
quanto essa «mira appunto a regolamentare le modalità di
instaurazione di contratti di lavoro con la Regione».
Inoltre, considerando l'intento finanziario della norma, risulta
anche violata l'autonomia finanziaria della Regione, ed in
particolare l'art. 79 dello Statuto, per l'illegittima applicazione
ad essa delle misure di contenimento della spesa e di coordinamento
finanziario, dalle quali la Regione è esonerata in ragione del
regime specifico per essa stabilito.
Inoltre, per quanto riguarda gli enti locali, la disposizione
viola la competenza della Regione nella materia dell'ordinamento
degli enti locali (art. 4, n. 3, Statuto). Infine, è violato l'art.
2 d.lgs. n. 266/1992, visto che l'ultimo periodo del comma 24-bis
risulta direttamente applicabile in materie di competenza regionale
(art. 4, n. 1 e n. 3, dello Statuto).

P.Q.M.

Voglia codesta, ecc.ma Corte costituzionale accogliere il
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.

Padova-Roma, addì 27 settembre 2010

Prof. avv. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi


Allegati

1) Deliberazione della Giunta regionale 21 settembre 2010, n.
192.
2) Procura speciale n. rep. 3022 del 23 settembre 2010.