1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 13-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 553 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 1999
N. 553 Ordinanza emessa il 28 giugno 1999 dal tribunale di Milano nei procedimenti civili riuniti vertenti tra INPS ed altri e Crespi Maria Carolina ed altri Previdenza e assistenza sociale - Pensioni INPS - Rimborsi conseguenti alle sentenza della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Modalita' di pagamento - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di eguaglianza - Riproposizione di questione oggetto della ordinanza della Corte n. 31/1999 di restituzione atti per ius superveniens. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 182, modificato dal d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, in legge 28 maggio 1997, n. 140, sostituito dalla legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 36, commi 1 e 5). (Cost., artt. 3 e 24). (099C1003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 13-10-1999)

IL TRIBUNALE
O s s e r v a
Con ordinanza 11 marzo 1997 il tribunale, nelle cause qui riunite,
ha dichiarato non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 183 legge 23 dicembre 1996 n.
662, nella parte in cui prevede che i giudizi pendenti alla data di
entrata in vigore della 1egge stessa aventi ad oggetto le questioni
di cui ai precedenti commi 181 e 182 sono dichiarati estinti
d'ufficio con compensazione delle spese, in riferimento agli artt. 3
e 24 della Costituzione, e nella parte in cui prevede che i
provvedimenti giudiziari non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto, in riferimento alle stesse norme e agli artt. 101 e
102 della Costituzione.
La questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 182 cit. nella
parte in cui prevede che il diritto al pagamento delle somme
arretrate conseguenti alle sentenze 240 del 1994 e 495 del 1993 della
corte costituzionale non competa agli eredi che non siano superstiti
del pensionato a loro volta aventi diritto alla pensione di
reversibilità, e nella parte in cui prevede che nella determinazione
dell'importo maturato al 31 dicembre 1995 per il titolo di cui alla
sentenze 240 e 495 citt. non concorrono gli interessi e la
rivalutazione monetaria, in riferimento agli artt. 38, 3, 53 della
Costituzione.
Ha poi anche dichiarato manifestamente infondata la questione di
costituzionailità dell'art. 1, comma 181 cit., prospettata in
riferimento agli artt. 3, 24, 53 della Costituzione, nella parte in
cui prevede che le somme di cui sopra siano pagate mediante
assegnazione agli aventi diritto di titoli di Stato, ed in sei
annualità. Ha pertanto sospeso le cause rimettendo le questioni
dichiarate non manifestamente infondate alla corte costituzionale.
Con ordinanza 11 febbraio 1999 n. 31, la corte ha restituito gli
atti a questo tribunale e ad altri giudici remittenti per il riesame
delle questioni alla luce delle modifiche normative apportate dal
d.-l. 28 marzo 1997 n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge
28 maggio 1997 n. 140 - incidente sulla questione dichiarata
manifestamente infondata dal tribunale - e dalla legge 23 dicembre
1998 n. 448.
Infatti, l'art. 3-bis d.-l. n. 79 del 1997, cit., inserito dalla
legge di conversione, novellando 1'art. 1, comma 181, legge n. 662
cit., prevede che per il pagamento delle somme in questione "il
Ministro del tesoro è autorizzato ad effettuare... emissioni di
titoli del debito pubblico per ciascuna delle annualità comprese fra
il 1996 ed il 2001. Il ricavo netto delle suddette emissioni,
limitato a 3.135 miliardi per la prima annualità, sarà versato ai
competenti enti previdenziali, che provvederanno direttamente a
soddisfare in contanti, in sei annualità, gli aventi diritto nelle
forme previste per la corresponsione dei trattamenti pensionistici;
1'importo di ciascuna annualità sarà determinato in relazione
all'ammontare del ricavo netto delle emissioni versato agli enti
previdenziali".
L'art. 36, legge n. 448 del 1998 cit., sostituendo il comma 182
della legge n. 662 cit., come modificato dal d.-l. n. 79 del 1997
cit., oltre a riconoscere gli arretrati anche agli eredi che ne
faranno domanda nel termine di un anno dall'entrata in vigore della
legge stessa (commi 2, 3 e 4), prevede che: "la verifica annuale del
requisito reddituale per il diritto all'integrazione del trattamento
è effettuata non solo in relazione ai redditi riferiti all'anno
1983, ma anche con riferimento ai redditi degli anni successivi.
Sugli arretrati maturati al 31 dicembre 1995 è dovuta esclusivamente
una somma pari al 5 per cento dell'importo maturato a tale data. Per
gli anni successivi, sulle somme ancora da rimborsare sono dovuti gli
interessi sulla base di un tasso annuo pari alla variazione
dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati, accertata dall'ISTAT per l'anno precedente. Con la prima
annualità sono corrisposti gli interessi maturati sull'intero
ammontare degli arretrati dal 1 gennaio 1996 alla data di pagamento"
(comma 1).
I giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della presente
legge.... sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese fra le parti. I provvedimenti giudiziari non ancora passati in
giudicato restano privi di effetto" (comma 5).
Va innanzitutto sottolineato come la questione inerente gli eredi
sia stata risolta dalla riportata modifica, tanto è vero che le
parti interessate non hanno ora mosso rilievi di sorta.
La residua normativa sopra riassunta si applica alle presenti
controversie riunite, nelle quali è in discussione, da solo o meno,
il diritto alla c.d. cristallizzazione, di cui alla sentenza 240 del
1994 della Corte costituzionale, ovvero 1'incidenza dell'integrazione
al minimo sulla pensione diretta ai fini del computo della pensione
di reversibilità di cui alla sentenza 495 del 1993 della medesima
corte, entrambe richiamate dalla normativa stessa. Ciò vale sia per
la regola di natura processuale (estinzione del giudizio con
compensazione integrale delle spese), sia per quelle di natura
sostanziale relative a modi e tempi di pagamento del capitale ed agli
interessi.
In tutti i procedimenti ora riuniti riguardanti la
cristallizzazione emerge, poi, l'esistenza del requisito reddituale
richiesto, quanto meno per alcuni degli anni dal 1983 in poi.
Di qui, allora, la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale di cui appresso.
Va ora verificata, naturalmente dall'angolazione della non
manifesta infondatezza, la legittimità costituzionale della
descritta normativa, tenendo presente come sia preliminare rispetto
alle altre la regola processuale dell'estinzione dei procedimenti con
compensazione delle spese (e con perdita di efficacia delle sentenze
(d'accoglimento)): solo la caducazione di essa consente infatti
1'esame delle varie questioni di merito qui in gioco: cfr., in
proposito, Corte costituzionale 31 marzo 1995 n. 103, Foro it., 1995,
I, 1731.
A tal fine è utile prendere le mosse proprio da quest'ultima
sentenza del giudice delle leggi, la quale costituisce il punto di
arrivo di precedente elaborazione della corte costituzionale (10
dicembre 1981 n. 185, Foro it., 1982, I, 346; 10 aprile 1987 n. 123,
id., 1987, I, 1351).
Pronunciandosi sull'art. 4, legge 29 gennaio 1994 n. 87, che
prevede l'estinzione, con compensazione delle spese, dei giudizi
promossi dai pubblici dipendenti volti ad ottenere il riconoscimento
dell'incidenza dell'indennità integrativa speciale sulla buonuscita
dei pubblici dipendenti, la corte costituzionale ha dichiarato
1'infondatezza della questione, prospettata in riferimento agli artt.
24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 101, 102, 103, 104, 108,
e 113 della Costituzione, con il conseguente superamento di altre
pure sollevate.
Ma la corte è pervenuta al decisum seguendo un percorso che, in
questo giudizio, deve ad approdo opposto. Infatti, passaggio cruciale
per escludere il contrasto con l'art. 24 della Costituzione è, nella
citata sentenza 103 del 1995, il rilievo per cui in tanto un
intervento legislativo può imporre 1'estinzione del processo in
quanto con esso 1'ambito delle situazioni giuridiche degli
interessati risulti comunque arricchito.
Siffatto arricchimento sussisteva, secondo la corte, nel giudizio
portato al suo esame, giacchè la fissazione della misura del diritto
dei pubblici dipendenti all'incidenza dell'indennità integrativa
speciale sulla buonuscita, scaturito dalla sentenza d'accoglimento
243 del 1993 della corte costituzionale, era stata demandata dalla
corte medesima all'attività del legislatore, cui era stata rimessa
anche l'individuazione dei tempi di un adeguato computo
dell'incidenza e della concreta realizzabilità del diritto. Corte
costituzionale 243 cit. precisò ancora che tale realizzabilità
potesse improntarsi al principio di gradualità.
L'intervento legislativo del 1994, pertanto, che tali misura e
tempi avevano determinato, aggiunse quindi qualcosa all'assetto
derivato dalla sentenza 243, che aveva fatto, si, sorgere diritti, ma
non ancora determinabili.
Di qui l'arricchimento delle situazioni giuridiche delle parti
interessate, e, quindi, la ritenuta legittimità costituzionale
dell'impatto sul diritto d'azione della regola di estinzione dei
giudizi pendenti.
Nelle ipotesi di specie ciò non è. Infatti, i diritti delle parti
private nelle presenti cause, su cui cade la medesima regola di
estinzione, erano "perfetti" ed esigibili. Scaturivano infatti da
Corte costituzionale 10 giugno 1994 n. 240, Foro it, 1994, legge n.
2016, che ha dichiarato 1'illegittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 22 legge n. 537 del 1993, nella parte in cui prevede che, nel
caso di due o più pensioni integrate o integrabili al minimo, delle
quali una sola conserva il diritto all'integrazione al trattamento
minimo ex art. 6 d.-l. n. 463 del 1983, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 638 del 1983, e non risultando superati
al 30 settembre 1983 i limiti di reddito fissati nei commi
precedenti, sia ricondotto all'importo a calcolo dell'altra o delle
altre pensioni non più integrabili, anzichè siano esse mantenute
nell'importo spettante al 30 settembre 1983, fino ad assorbimento
negli aumenti della pensione-base derivanti dalla perequazione
automatica.
Ovvero da Corte costituzionale 31 dicembre 1993 n. 495, ibid., 319,
che ha dichiarato illegittimo 1'art. 22 legge n. 21 luglio 1965, n.
903 nella parte in cui non prevede che la pensione di reversibilità
sia calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al
trattamento minimo già liquidata al pensionato o che 1'assicurato
avrebbe comunque diritto di percepire.
Su tali diritti non si è quindi verificato un qualsiasi tipo di
arricchimento, ma anzi, con le su descritte misure sostanziali, i cui
profili di costituzionalità verranno trattati appresso, un netto
impoverimento.
Ecco che allora questa volta 1'estinzione sembra incidere sul
diritto di azione e sulla tutela che gli accorda l'art. 24 della
Costituzione e ciò peraltro con disparità di trattamento rispetto
ad altre controversie (art. 3 della Costituzione). Come sembra
collidere con gli artt. 3, 24, 101 e 102 della carta-base, la
connessa caducazione degli effetti delle sentenze favorevoli alle
parti private di cui all'ultima parte del citato comma 183.
E come pare contrastare con gli artt. 3 e 24 della Costituzione il
sottrarre al giudice della pretesa sostanziale portata in causa la
statuizione sulle spese; sottrazione che si risolve in un costo per
il soggetto titolare di una situazione soggettiva non meritevole di
protezione inferiore rispetto ad altre, sia di varia natura, sia di
natura previdenziale ed assistenziale. A quest'ultimo riguardo non si
dimentichi, anzi, nel considerare i pure esistenti dicta della corte
costituzionale circa la non incidenza del regolamento delle spese
sulla tutela giurisdizionale (da ult., v. obiter in Corte
costituzionale 2 aprile 1999 n. 117, Gazzetta Ufficiale, la s.s., 14
aprile 1999 n. 15, e precedenti ivi richiamati), come qui si verta in
tema di pensioni integrate al minimo e di conservazione
dell'integrazione quando non sia superato un reddito pure molto
modesto.
E come i pensionati in causa abbiano dovuto compiere itinera
processuali particolarmente elaborati, con la conseguente pesantezza
dei relativi costi. In qualche caso, per coloro la cui epoca di
maturazione sia particolarmente ravvicinata, superiori al
percipiendo.
Lo si sottolinea nuovamente, quindi, il dubbio si pone con riguardo
alla combinazione degli artt. 3 e 24 della carta base.
In proposito è il caso di aggiungere come anche nelle fattispecie
in causa, in cui è stata richiesta la distrazione delle spese ed è
stata riconosciuta nelle sentenze d'accoglimento, ed in cui tale
richiesta è stata riproposta in appello, si verifica per le parti il
medesimo costo: a parte il possibile abbandono dell'istanza di
distrazione nel corso del procedimento, 1'estinzione del giudizio con
compensazione delle spese le espone comunque all'inevitabile
pagamento di esse al proprio difensore. Il che significa anche, ed
ancor prima, la rilevanza della questione pur sotto questa
angolazione.
Le conclusioni ora raggiunte impongono l'esame degli altri profili
ritenuti rilevanti.
Appare, innanzitutto, manifestamente infondata la questione di
costituzionalità della riportata normativa (novellato comma 181)
concernente modalità e tempi di pagamento delle somme costituenti
capitale maturato. Infatti, interventi di tal tipo, incidenti
sull'esigibilità del diritto e sul suo modo di soddisfazione, sono
già stati attuati dal legislatore e dichiarati conformi a
costituzione. In particolare, il parziale pagamento dell'indennità
di contingenza e, si badi bene, anche dell'istituto analogo proprio
dei trattamenti pensionistici, a mezzo di buoni del tesoro
poliennali, quale disposto dall'art. 1, d.-l. 11 ottobre 1976 n.
699, convertito, con modificazioni, nella legge 10 dicembre 1976 n.
797, fu ritenuto costituzionalmente legittimo dalla corte
costituzionale in riferimento agli artt. 1, 3, 4, 23, 36, 39, e 53
Cost.: Corte costituzionale 30 luglio 1980 n. 141, Foro it., 1980, I,
2641.
Rimandando per il resto alla motivazione di tale sentenza, va
soprattutto qui evidenziato che temporaneità della misura, in uno
con il fatto che i buoni del tesoro per il futuro garantiscono una
redditività, esclude l'effetto ablatorio impedito dall'art. 53 della
Costituzione. L'operare, poi, la misura stessa in presenza di altra
pensione evita il contrasto con l'art. 38 della Costituzione.
Il tribunale è consapevole del fatto che a differenza del caso
esaminato da Corte costituzionale n. 141 del 1980 cit. qui il
sacrificio non è ripartito fra più categorie, e riguarda anzi una
sola categoria di soggetti particolarmente svantaggiati. Come non
ignora che sulla scorta di tali rilievi la corte di cassazione si sia
pronunciata diversamente, sollevando questione di costituzionalità
della norma simile a quella originaria del comma 181 cit. del d.-l.
28 marzo 1966 n. 168, poi decaduto e reiterato con altri, anch'essi
non convertiti in legge (Cass. ord. 2 maggio 1996 n. 382, Foro it.,
1996, I, 2015).
Il tribunale ritiene però che la particolare, enorme portata della
spesa sottostante alla materia in questione giustifichi la previsione
della gradualità del pagamento da parte della amministrazione
pubblica, purchè di essa solo si tratti e non di intervento
depauperativo dei diritti (v. postea). Del resto, lo si è visto, la
Corte costituzionale, nella citata sentenza 243 del 1993, ha già
indicato la gradualità come principio cui improntarsi
legislativamente ai fini della concreta realizzabilità di diritti i
cui costi ricadano sulla finanza pubblica, "tenuto conto delle scelte
di politica economica necessarie al reperimento delle risorse".
Nè pare poi avere rilievo alcuno la circostanza che qui la tecnica
di pagamento è diversa, per risolversi in emissioni di titoli non a
diretto favore degli interessati, e in pagamento a questi del dovuto
da parte dell'Inps cui va versato il denaro realizzato con le
emissioni dei titoli stessi.
Tale rilievo lo avrebbe, invece, se, come sostenuto dai procuratori
di alcuni pensionati, il meccanismo non prevedesse i dies a quibus
dei pagamenti, i quali invece, anche alla stregua
dell'interpretazione adeguatrice, vanno individuati nelle singole sei
scadenze annuali a partire dall'anno di entrata in vigore della legge
- quindi, fine 1999 - il debito dell'Inps essendo slegato dai
versamenti del denaro realizzato con le emissioni. I versamenti,
infatti, attengono solo ai rapporti tra amministrazione dello Stato
ed ente.
Diverso è circa la norma del novellato comma 182, quella per la
quale sugli arretrati maturati al 31 dicembre 1995 è dovuta
esclusivamente una somma pari al 5 per cento dell'importo maturato a
tale data (art. 36, comma 1).
Al riguardo va posto in luce che all'applicazione della normativa
generale in materia segue la produzione sia degli interessi, sia,
fino al 31 dicembre 1991, del danno da svalutazione (cfr. Cass. s.u.
26 giugno 1996 n. 5895, Foro it., 1996, I, 3027), a norma dell'art.
429, comma 3, cod. proc. civ., quale esteso ai crediti previdenziali
e assistenziali, con qualche differenza della disciplina della
decorrenza, da Corte costituzionale 12 aprile 1991 n. 156 (Foro it.,
1991, I, 1321); per il successivo periodo, in una situazione di
svalutazione inferiore al tasso legale, i soli interessi, ex art. 16,
comma 6, legge 30 dicembre 1991 n. 412.
Applicandosi la legge del 1998, il dovuto ai pensionati diviene
molto inferiore, risolvendosi in una sorta di forfettizzazione (5%)
dei soli interessi sull'intero credito maturato al 31 dicembre 1995.
Il chè significa il mancato riconoscimento del danno da
svalutazione, e la mancata considerazione del diverso periodo di
maturazione dei vari crediti e della produzione degli interessi anno
per anno. E, si badi bene, si tratta di interessi annuali del 5%, e
per un certo periodo del 10%.
Onde il dubbio di costituzionalità, sembrando avere inciso sui
predetti diritti la norma in questione, con la conseguente tensione
con gli artt. 38 e 3 della Costituzione. Appare infatti priva di
ragionevolezza una disparità di trattamento che si realizzi nella
considerazione del ritardo nella percezione di crediti di rango
costituzionale (appunto, art. 38), non solo e non tanto in misura in
qualche caso irrilevante ed inferiore allo stesso tasso di inflazione
- una sorta di tributo sganciato dalla capacità contributiva: v.
art. 53 della Costituzione - quanto a danno di categorie di soggetti,
si è visto, particolarmente svantaggiate persino nell'area della
previdenza e dell'assistenza sociale. Si fa davvero fatica a
comprendere perchè debba applicarsi il regime generale ad un
pensionato con riguardo agli arretrati attinenti il medesimo periodo
del trattamento di vecchiaia, per ipotesi di ingente grandezza, e
quello speciale - ed estremamente sfavorevole - nel caso di arretrati
dovuti alla cristallizzazione dell'integrazione al minimo o
all'incidenza dell'integrazione stessa sulla pensione di
reversibilità.
La legge del 1998, invece, appare rispettosa delle regole
costituzionali con riguardo alla produzione degli interessi sulle
somme ancora da rimborsare per gli anni successivi al dicembre 1995,
per le quali gli stessi sono dovuti sulla base di un tasso annuo pari
alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di
operai ed impiegati accertata dall'Istat per l'anno precedente.
In definitiva, il tribunale ritiene non manifestamente infondate,
le questioni di costituzionalità dell'art. 1, comma 182, legge n.
662 cit., e successiva modificazione, quale sostituito dall'art. 36,
comma 5, legge n. 448 cit., nella parte in cui prevede che i giudizi
pendenti alla data di entrata in vigore della legge n. 448 stessa
aventi ad oggetto le questioni di cui ai commi 181 e 182, legge n.
662 stessa sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese, in riferimento agli artt. 3, e 24 della Costituzione, e nella
parte in cui prevede che i provvedimenti giudiziari non ancora
passati in giudicato restano privi di effetto, in riferimento alle
stesse norme e agli artt. 101 e 102 della Costituzione.
Ritiene ancora non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 182 cit., sostituito dall'art.
36, comma 1, nella parte in cui prevede che sugli arretrati maturati
al 31 dicembre 1995 è dovuta esclusivamente una somma pari al 5 per
cento dell'importo maturato a tale data, in riferimento agli artt. 3,
38, 53 della Costituzione. Ritiene invece infondata la questione di
costituzionalità dell'art.
1, comma 181 cit., quale modificato dall'art 3-bis, d.-l. 79 cit.,
prospettata in riferimento agli artt. 3, 24, 53 della Costituzione;

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità dell'art. 1, comma 182, legge n. 662 del 1996, come
modificato dal d.-l. n. 79 del 1997, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 140 del 1997, nel testo sostituito dall'art. 36, comma
5, legge n. 448 del 1998, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 1, comma 182 cit., quale sostituito
dall'art. 36, comma 1, legge n. 448 cit., nella parte in cui prevede
che sugli arretrati dei crediti maturati al 31 dicembre 1995 è
dovuta esclusivamente una somma pari al 5 per cento dell'importo
maturato a tale data;
Dichiara manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma 181, legge 662 cit., quale modificato dall'art.
3-bis, d.-l. 79 del 1997, introdotto dalla legge di conversione 140
dello stesso anno;
Sospende le cause riunite nel presente procedimento, e ordina
trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale, notificarsi il
provvedimento alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicarsi lo stesso ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Milano, addì 28 giugno 1999.
Il presidente: Mannacio
Il giudice estensore: De Angelis
99C1003