1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 6-4-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 dicembre 2010
Ordinanza del 22 dicembre 2010 emessa dalla Corte di cassazione - sezioni unite civili - sui ricorsi riuniti proposti da Sorrentino Stefania ed altro contro Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Latina ed altri . Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazioni lavorative non superiori al cinquanta per cento di quelle a tempo pieno - Divieto di iscrizione all'albo professionale degli avvocati - Non applicabilita' a coloro che risultino gia' iscritti alla data di entrata in vigore della legge n. 339/2003 - Mancata previsione - Irragionevolezza - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul diritto al lavoro e sui principi di tutela del lavoro e di liberta' d'iniziativa economica privata. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (011C0184) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 6-4-2011)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
16196-2010 proposto da: Sorrentino Stefania, elettivamente
domiciliata in Roma, via Ugo De Carolis 145, presso lo studio
dell'avvocato Masotti Giulio, che la rappresenta e difende, per
delega a margine del ricorso;ricorrente;
Contro consiglio dell'ordine degli avvocati di Latina,Procuratore
generale dellA Repubblica presso la Corte d'appello di Roma,
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di cassazione;
intimati;
Sul ricorso 16676-2010 proposto da: Nardelli Lorenzo,
elettivamente domiciliato in Roma, viale delle Milizie 96, presso lo
studio dell'avvocato De Caro Flora, che lo rappresenta e difende, per
delega a margine del ricorso; ricorrente;
Contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Perugia,
Procuratore generale presso la Suprema Corte di cassazione; intimati;
Avverso le decisioni nn. 206/2009 depositata il 23 dicembre 2009
(ricorso r.g. n. 16196/2010), e n. 197/2009 depositata il 21 dicembre
2010 (ricorso r.g. n. 16676/2010), entrambe del Consiglio nazionale
Forense;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
7 dicembre 2010 dal Consigliere dott. Lucio Mazziotti Di Celso;
Uditi gli avvocati Roberto Giansante per delega dell'avvocato
Giulio Masotti, Flora De Caro;
Udito il p.m. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Domenico
Iannelli, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi.

Ritenuto in fatto

I due ricorrenti in epigrafe indicati, Sorrentino Stefania e
Nardelli Lorenzo. pubblici dipendenti a tempo parziale venivano
iscritti nell'albo degli avvocati in virtù della disposizione di cui
all'art. 1, comma 56, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che
consentiva tale doppia attività.
A seguito dell'entrata in vigore della legge 25 novembre 2003, n.
339, di modifica della precedente. i ricorrenti manifestavano la loro
intenzione di continuare a mantenere il rapporto di pubblico impiego,
esercitando nel contempo anche la professione di avvocato.
I due C.O.A. interessati, ritenendo la sussistenza della
incompatibilità, ordinavano la cancellazione dei ricorrenti dai
rispettivi albi con decisioni che venivano impugnate davanti al
Consiglio nazionale forense il quale rigettava tutti i ricorsi.
Avverso le separate pronunce del CNF i soccombenti proponevano
singoli ricorsi per cassazione affidati a numerosi motivi.
Gli intimati dì ciascun ricorso (i COA di Perugia e di Latina)
non hanno svolto attività difensiva in sede di legittimità.
In applicazione analogica dell'art. 335 c.p.c., è stata disposta
la riunione dei due ricorsi siccome implicanti la risoluzione di
identiche questioni.

Considerato in diritto

Innanzitutto va rilevata l'infondatezza dei seguenti motivi dei
due ricorsi che rivestono carattere preliminare in quanto
eventualmente assorbenti rispetto alle altre censure perchè relativi
all'asserita nullità delle decisioni impugnate.
1) violazione di legge sostenendo che il CNF ha errato nel
rigettare sollevata eccezione di nullità del provvedimento di
cancellazione adottato dal COA e notificato ad essa ricorrente in
copia conforme senza la firma del Presidente (primo motivo del
ricorso della Sorrentino);
nullità del provvedimento di cancellazione adottato dal COA per
carenza di motivazione (secondo motivo del ricorso della Sorrentino):
violazione dell'art. 37 r.d.l. n. 1578/1933 per omessa notifica
al p.m. della delibera di avvio del procedimento di cancellazione
dall'albo (quarto motivo del ricorso della Sorrentino e secondo
motivo del ricorso del Nardelli):
4) violazione del principio di terzietà del giudice e
illegittimità di composizione del CNF per essere questo composto in
via esclusiva da avvocati portatori di un interesse di categoria
volto alla eliminazione dal mercato di un concorrente (quinto motivo
del ricorso della Sorrentino e primo motivo del ricorso del
Nardelli).
Con riferimento alle dette censure va rispettivamente rilevato:
1 ) La mancanza della sottoscrizione del presidente prescritta
unitamente a quella del segretario dall'art. 44 r.d. n. 37/1934, non
è motivo di nullità per quanto riguarda la copia e non l'originale
del provvedimento, tenuto anche conto che chi ha ricevuto notizia del
deposito dell'originale della decisione è stato, quindi, messo in
condizione di prendere visione dell'originale dell'atto e di farsi
rilasciare specifica attestazione della mancanza di firma
sull'originale;
2) I vizi del procedimento disciplinare nei confronti di un
avvocato, svoltosi dinanzi al consiglio dell'ordine territoriale.
stante la natura amministrativa e non giurisdizionale dello stesso,
non sono sindacabili dalle Sezioni unite in sede di ricorso avverso
la decisione del Consiglio nazionale forense, a meno che non si
alleghi che essi abbiano dato luogo ad un vizio di motivazione della
stessa decisione. Con riferimento alla motivazione della decisione
del COA gli eventuali vizi e difetti ben possono essere rimediati dal
CNF. Nella specie dalla lettura della decisione impugnata risulta
evidente che il CNF ha esaminato nel merito la decisione del COA e
l'ha ritenuta corretta dando al riguardo adeguata motivazione.
3) Secondo quanto disposto dall'art. 37 R.D.L. n. 1578/1933 la
cancellazione dagli albi degli avvocati «è pronunciata dal Consiglio
dell'ordine, di ufficio e su richiesta del Pubblico Ministero» e le
deliberazioni del Consiglio dell'ordine in materia di cancellazione
vanno «notificate, entro quindici giorni, all'interessato ed al
Pubblico Ministero presso la Corte d'appello d il Tribunale».
Nel citato articolo e nella normativa speciale in questione non
si rinviene alcuna espressa indicazione in ordine alla notifica al
p.m. dell'avvio del procedimento di cancellazione che può essere
richiesto dallo stesso p.m. ove ravvisi la sussistenza di una delle
ipotesi previste dalla norma in esame. Al p.m. va solo notificata la
deliberazione adottata al termine del procedimento di cancellazione e
ciò in quanto il p.m. è munito di potere autonomo di impugnazione.
4) Il Consiglio nazionale forense, allorchè pronuncia in materia
disciplinare, è un giudice speciale istituito con d.lgs. lgt. 23
novembre 1944. n. 382, e tuttora legittimamente operante giusta la
previsione della VI disp. Transitoria della Costituzione. Le norme
che lo concernono, nel disciplinare rispettivamente la nomina dei
componenti del Consiglio nazionale ed il procedimento che davanti al
medesimo si svolge, assicurano - per il metodo elettivo della prima e
per la prescrizione, quanto al secondo, dell'osservanza delle comuni
regole processuali e dell'intervento del p.m. - il corretto esercizio
della funzione giurisdizionale affidata al suddetto organo in tale
materia, con riguardo alla garanzia del diritto di difesa,
all'indipendenza del giudice ed all'imparzialità dei giudizi.
Infatti, l'indipendenza del giudice consiste nella autonoma potestà
decisionale, non condizionata da interferenze dirette ovvero
indirette di qualsiasi provenienza. È, pertanto, manifestamente
infondata in riferimento agli artt. 24, 97 e 111 Cost., la questione
di legittimità costituzionale delle disposizioni sul procedimento
disciplinare innanzi al predetto Consiglio Nazionale Forense, non
potendo incidere sulla legittimità costituzionale di detta normativa
neanche la circostanza che al Consiglio spettino anche funzioni
amministrative, in quanto, come evidenziato anche dalla Corte
costituzionale, non è la mera consistenza delle due funzioni a
menomare l'indipendenza del giudice, bensì il fatto che le funzioni
amministrative siano affidate all'organo giurisdizionale in una
posizione gerarchicamente sottordinata, essendo in tale ipotesi
immanente il rischio che il potere dell'organo superiore
indirettamente si estenda anche alle funzioni giurisdizionali (in
tali sensi, tra le altre, Corte cost., sent. n. 73 del 1970, n. 128
del 1974. n. 284 del 1986: sentenze Sezioni Unite 3 maggio 2005 n.
9097; 23 marzo 2005, n. 6213; 11 gennaio 2005, n. 309; 22 luglio
2002, n. 10688; 11 febbraio 2002, n. 1904).
Le altre numerose. articolate e complesse questioni prospettate
dai ricorrenti riguardano essenzialmente - sia pur sotto profili ed
aspetti diversi - l'interpretazione dell'art. 2 della legge n.
339/2003 e la sua conformità a norme e principi comunitari e
costituzionali.
In relazione all'interpretazione del citato articolo nessun
dubbio può sussistere che la disposizione riguarda proprio la
situazione di coloro i quali. come gli attuali ricorrenti, «hanno
ottenuto l'iscrizione all'albo degli avvocati successivamente alla
data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e
risultano ancora iscritti». Nei confronti di costoro la legge prevede
un periodo di transizione di tre anni entro il quale essi sono
obbligati a compiere una scelta tra l'esercizio (esclusivo) della
professione forense ovvero il ritorno al rapporto di lavoro pubblico
a tempo pieno.
Sulla base di un simile dato normativo non è sostenibile (come
prospettato dai ricorrenti con vari e diversi argomenti) una linea
interpretativa diversa da quella che il testo impone con una formula
sufficientemente chiara e che il C.N.F. ha adottato nelle decisioni
impugnate. Non può quindi compiersi quella che la Corte
costituzionale ha in più occasioni definito come la c.d.
interpretazione adeguatrice, ossia tale da eliminare i dubbi di
legittimità costituzionale senza il ricorso alla Corte e tramite la
normale attività ermeneutica del giudice.
Vanno di conseguenza esaminate le questioni circa l'asserita
violazione della normativa comunitaria con riferimento in particolare
ai principi di eguaglianza, libera prestazione di servizi, tutela
della concorrenza, diritti quesiti, ragionevolezza.
Le dette questioni sono manifestamente infondate: la legge in
esame (in particolare l'art. 2) è rispettosa dei principi
comunitari.
Va posto in evidenza che la detta legge ha inciso sul modo di
svolgere il servizio presso enti pubblici e non sulle modalità di
organizzazione della professione forense; da ciò l'estraneità dei
principi di concorrenza tra imprese e di libera circolazione degli
avvocati nell'Unione europea.
I dipendenti pubblici non svolgono servizi configuranti
un'attività economica e la loro attività non può essere
considerata come quella di un'impresa.
La normativa dettata dalla legge n. 339/2003 tende poi a regolare
non la concorrenza, tra gli avvocati bensì a soddisfare l'interesse
generale sia al corretto esercizio della professione forense sia alla
fedeltà dei pubblici dipendenti.
Il divieto in questione è altresì giustificato in
considerazione dell'ottica del pubblico impiego e della garanzia che
i dipendenti pubblici siano al solo servizio dell'interesse pubblico.
Pertanto il legislatore non ha agito in modo irragionevole o al
di fuori della sua sfera di competenza: ne consegue che la legge n.
339/2003 non è incompatibile con le disposizioni invocate del
Trattato.
Con riferimento all'art. 6 della direttiva 77/249/CEE - che
consente agli Stati membri di escludere dall'esercizio in regime di
libera prestazione dei servizi solo gli avvocati dipendenti
provenienti da altri Stati membri, i quali pretendano di difendere
nel territorio dello Stato ospitante l'ente da cui dipendono - la
legge n. 339/2003 è conforme al dettato di tale direttiva in quanto
rivolta solo agli avvocati italiani che siano anche pubblici
dipendenti. cioè ai soli avvocati pubblici dipendenti iscritti
nell'albo forense italiano. La normativa nazionale non riguarda
quindi gli avvocati iscritti negli albi di altri Stati membri. La
direttiva non impedisce l'adozione di disposizioni nazionali come
quelle dettate dalla legge n. 339/2003 che prevedano
l'incompatibilità tra iscrizione ad albi di avvocati e lo stato di
dipendente pubblico a tempo parziale, trattandosi di situazione
diversa da quella prevista dalla direttiva.
In definitiva il diritto comunitario non disciplina materie
giuridiche - quale quella contemplata dalla legge n. 339/2003 - nella
quali si esercita il potere pubblico e che pertanto, in dette materie
gli Stati membri possono legiferare in assoluta autonomia.
Va aggiunto che il Giudice di pace di Cortona, con ordinanza del
19 giugno 2009, ha rimesso alla Corte di giustizia dell'Unione la
questione pregiudiziale relativa al possibile contrasto della legge
n. 339 del 2003 - nella parte in cui reintroduce il divieto di
svolgimento della professione forense per i dipendenti pubblici
part-time - con i principi comunitari in tema di tutela della
concorrenza, libertà di stabilimento. legittimo affidamento e
protezione dei diritti quesiti.
La Corte di giustizia. con sentenza 2 dicembre 2010, ha
dichiarato che:
gli articoli 3, n. 1, lett. g), CE. 4 CE, 10 CE, 81 CE e 98 CE
non ostano ad una normativa nazionale che neghi ai dipendenti
pubblici impiegati in una relazione di lavoro a tempo parziale
l'esercizio della professione di avvocato, anche qualora siano in
possesso dell'apposita abilitazione, disponendo la loro cancellazione
dall'albo degli Avvocati;
l'art. 8 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l'esercizio permanente
della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello
in cui è stata acquistata la qualifica, deve essere interpretato nel
senso che lo Stato membro ospitante può imporre agli avvocati ivi
iscritti che siano impiegati - vuoi a tempo pieno vuoi a tempo
parziale - presso un altro avvocato, un'associazione o società di
avvocati oppure un'impresa pubblica o privata, restrizioni
all'esercizio concomitante della professione forense e di detto
impiego, semprechè tali restrizioni non eccedano quanto necessario
per conseguire l'obiettivo di prevenzione dei conflitti di interesse
e si applichino a tutti gli avvocati iscritti in detto Stato membro.
Tanto rilevato con riferimento all'asserito contrasto con le
norme comunitarie, va osservato che i ricorrenti hanno anche in buona
parte reintrodotto questioni già sottoposte all'esame del C.N.F. ed
hanno censurato quest'ultimo per averne (a torto) escluso la
rilevanza e non delibato la non manifesta infondatezza in relazione,
in particolare, ai parametri di cui agli articoli 3, 4. 35 e 41 della
Costituzione.
Le dette questioni sono rilevanti e non manifestamente infondate.
In relazione al quadro normativo di riferimento va richiamato
l'art. 1, comma 56. della legge n. 662 del 1996 che stabilisce che
l'art. 58, comma del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 e successive
integrazioni, nonchè le ulteriori norme «che vietano l'iscrizione in
albi professionali non si applicano ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con
prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a
tempo pieno».
La Corte costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi per due
volte sulle disposizioni sopra indicate sotto diverse angolazioni.
Con una prima sentenza, la n. 171 del 1999, la Corte ha
dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi da 56 a 65, della legge n. 662 del 1996 -
sollevata in via principale dalle Regioni Veneto e Lombardia per
sospetta violazione del criterio di riparto delle competenze -
affermando, tra l'altro, che la revisione dell'ordinamento del
pubblico impiego attraverso la c.d. «privatizzazione» è ispirata «da
una prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati dell'azione
amministrativa, alla luce di obiettivi di efficienza e di rigore di
gestione».
Con la successiva sentenza n. 189 del 2001 la Corte ha dichiarato
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 56 e 56-bis, della legge n. 662 del 1996, sollevata sotto il
profilo concernente la professione forense.
La questione era stata sollevata. questa volta in via
incidentale, dal C.N.F. nella sua qualità di giudice a quo, con
undici distinte ordinanze. Molteplici erano le violazioni
costituzionali ivi prospettate, riassumibili, peraltro, in tre ordini
di censure: violazione dell'art. 3 Cost. inteso come principio di
uguaglianza. perchè il professionista pubblico dipendente potrebbe
avvalersi di un bagaglio di nozioni tecniche e scientifiche,
acquisite grazie all'ingresso nella pubblica amministrazione, non
ottenibili da parte degli altri: violazione dell'art. 24 Cost.,
perchè la particolare posizione dell'avvocato dipendente pubblico ne
porrebbe in dubbio l'indipendenza e l'autonomia presupposto
dell'effettività del diritto di difesa: violazione del principio del
diritto al lavoro di cui all'art. 4 Cost. e di quello del buon
andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 97 e 98
della Costituzione.
La Corte ha respinto tutte le questioni.
La pronuncia ha confermato che il disegno riformatore perseguito
dal legislatore ha un obiettivo di maggiore efficienza
dell'amministrazione. perseguibile anche tramite «una più flessibile
utilizzazione del personale». Proprio l'espressa previsione di
disposizioni volte a prevenire il possibile conflitto di interessi fa
sì che la normativa in esame non presenti profili di irrazionalità.
La Corte ha inoltre respinto la questione di costituzionalità sotto
il profilo dell'art. 4 Cost. rilevando che la discrezionalità del
legislatore nel dettare norme di regolazione dell'accesso al lavoro
è stata esercitata «in modo tutt'altro che irragionevole, ove si
consideri che le disposizioni denunciate sono intese a favorire
l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei prescritti requisiti
alla libera professione e cioè ad un ambito del mercato del lavoro
che è naturalmente concorrenziale».
Con la legge n. 339 del 2003 il legislatore interviene nuovamente
con una modifica di segno uguale e contrario rispetto a quella del
1996. La legge, che consta di tre articoli, non riguarda la
generalità delle professioni, bensì soltanto, come risulta già dal
titolo, la professione di avvocato, per la quale viene ripristinata
l'incompatibilità. L'art. 1, infatti, dispone che le norme contenute
nell'art. 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge n. 662 del 1996 non
si applicano all'iscrizione agli albi degli avvocati, per i quali
«restano fermi i limiti e i divieti di cui al regio decreto-legge 27
novembre 1933, n. 1578». Il successivo art. 2 impone agli avvocati
dipendenti pubblici a tempo parziale che hanno ottenuto l'iscrizione
sulla base della normativa del 19% di scegliere, nel termine di tre
anni, fra il mantenimento del rapporto di pubblico impiego, che in
questo caso ritorna ad essere a tempo pieno (comma 2), ovvero il
mantenimento dell'iscrizione all'albo degli avvocati, con contestuale
cessazione del rapporto di pubblico impiego (comma 3). In questo
secondo caso l'ormai ex dipendente conserva per cinque anni il
diritto alla riammissione (comma 4). L'art. 2, comma 2, inoltre,
dispone che, in caso di mancato esercizio dell'opzione tra libera
professione e pubblico impiego, i consigli dell'ordine territoriali
provvedano d'ufficio alla cancellazione.
Anche questo intervento legislativo giunge all'esame della Corte
costituzionale. la quale si pronuncia con la sentenza n. 390 del
2006.
Si trattava di una controversia promossa da un dipendente
pubblico che, essendo in possesso dell'abilitazione all'esercizio
della professione forense, aveva chiesto all'amministrazione di
essere ammesso a trasformare il proprio rapporto di lavoro a tempo
pieno in rapporto a tempo parziale, allo scopo di esercitare la
professione di avvocato. Di fronte al rigetto, egli si era rivolto al
tribunale di Cuneo il quale ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 339 del 2003. In detto
giudizio. quindi, non si doveva esaminare il caso - oggi all'esame di
queste Sezioni Unite - del professionista che, legittimamente
iscritto in base alla legge n. 662 del 1996, è stato cancellato
dall'albo a seguito della modifica legislativa in commento.
La Corte ha dichiarato non fondata la questione definendo. in
prime luogo, «priva di consistenza» la censura di disparità di
trattamento prodotta dalla legge n. 339 in relazione all'ordinamento
comunitario, poichè l'art. 8 della direttiva n. 98/5 cit, cui è
stata data attuazione tramite l'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 96 del
2001, estende agli avvocati di altri Stati membri le norme sulle
incompatibilità dettate per gli avvocati nazionali, e quindi la
disciplina dell'art. 3 del r.d.1. n. 1578 del 1933. Quanto, poi, al
punto centrale della questione - cioè quello della intrinseca
irragionevolezza di una disciplina che ripristina un regime di
incompatibilità che era stato rimosso pochi anni prima - la Corte ha
osservato, innanzitutto, che «la non irragionevolezza di una
disciplina non, esclude la non irragionevolezza di una opposta
disciplina», in quanto il legislatore conserva la propria libertà di
porre successivi regimi anche contrastanti tra loro. In altre parole,
il fatto che la legge abbia regolato una certa materia in un dato
modo e che tale regolazione sia stata ritenuta conforme alla
Costituzione non esclude che ad analogo esito la Corte costituzionale
possa pervenire anche in riferimento ad una legge di contenuto
contrario alla precedente. Oltre a ciò, la sentenza ha notato che il
divieto ripristinato dalla legge n. 339 del 2003 appare «coerente con
la caratteristica - peculiare della professione forense (tra quelle
il cui esercizio è condizionato all'iscrizione in un albo) -
dell'incompatibilità con qualsiasi impiego retribuito».
Ciò posto va innanzitutto sottolineato che la Corte
costituzionale, con citate pronunce, non ha affrontato nè il
problema della legittimità della legge n. 339/2003 nella parte in
cui estende i suoi effetti anche a coloro che sono già iscritti
negli albi degli avvocati ed esercitavano la professione, sulla base
della disciplina preesistente, al momento della entrata in vigore
della nuova legge, ne il problema della legittimità del divieto,
sopravvenuto a carico di costoro, di continuare l'esercizio
dell'attività professionale già legittimamente intrapresa.
In relazione a detti problemi il profilo di illegittimità
costituzionale della nuova legge è rilevante e non manifestamente
infondato con riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 41 Costituzione.
Occorre premettere che, se è vero che il legislatore ben può
dettare nuove disposizioni normative contrastanti con quella in
vigore, è del pari vero che le nuove norme devono tener conto delle
situazioni esistenti e dei rapporti giuridici in atto sorti nel
precedente quadro normativo, oltre ad essere non irragionevoli in
quanto frutto di nuove ragioni ed esigenze - e non possono violare
norme e principi costituzionali o valori di rilievo costituzionale
quali la certezza del diritto. Ciò vale in relazione sia a norme
retroattive - che incidono direttamente su fatti e rapporti sorti nel
passato modificando ex post gli effetti giuridici ad essi
riconducibili - sia alle nuove norme che, dettate per operare solo
per il futuro. hanno incidenza su rapporti che si prolungano nel
tempo (rapporti di durata), alterando gli equilibri preesistenti,
facendo venir meno o modificando profondamente situazioni giuridiche
già acquisite.
In proposito vanno evidenziali i seguenti punti fermi della
giurisprudenza costituzionale nelle materie che sono al centro dei
ricorsi in esame (essenzialmente tutela dell'affidamento e c.d.
certezza del diritto):
- non è interdetto al legislatore di emanare disposizioni le
quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di
durata, anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il
limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma,
Cost.). Dette disposizioni però, al pari di qualsiasi precetto
legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi preesistenti frustrando cosi anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto (sentenze
349/1985; 821/1988);
- l'irretroattività, pur fuori del campo penale, rappresenta
«una regola essenziale del sistema a cui, salva un'effettiva causa
giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in
quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini»
(sentenze 155/1990; 473/1990; 390/1995);
- interventi legislativi modificativi in peius di situazioni
soggettive attinenti a rapporti di durata non possono arbitrariamente
frustrare l'affidamento dei cittadini fondato sulla situazione
normativa preesistente, senza violare il principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 della Costituzione, nonchè. in ragione degli
interessi nella specie coinvolti, gli artt. 4, 35 e 41 della stessa
Costituzione, relativi alle garanzie del lavoro e della libertà di
iniziativa economica, anche sotto il profilo della concorrenza
(sentenza 211/1997);
- l'intervento legislativo diretto a regolare situazioni
pregresse è legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni
costituzionali di ragionevolezza e i principi generali di tutela dei
legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche
(sentenze 24/2009; 74/2008 e 376/1995); la norma successiva non può
tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di
situazioni sostanziali (sentenze 24/2009 e 156/2007);
- al di fuori della materia penale (dove il divieto di
retroattività della legge è stato elevato a dignità costituzionale
dall'art. 25 Cost.), l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva
da parte del legislatore incontra una serie di limiti che attengono
alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generate di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento nelle situazioni giuridiche legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario (sentenza n. 282 del 2005 e, nello stesso senso, fra le
molte, le sentenze n. 525 del 2000 e n. 416 del 1999).
Nella specie - effettuato il necessario bilanciamento che si deve
compiere tra il perseguimento dell'obiettivo della nuova legge e la
tutela da riconoscere al legittimo affidamento nella sicurezza
giuridica. nutrita da quanti, sulla base della normativa precedente,
hanno conseguito una situazione sostanzialmente consolidata - il
sacrificio imposto dalla legge 339/2003 ai soggetti che già si
trovavano nello stato di avvocati part-time potrebbe rivelarsi
ingiustificato e, perciò, irragionevole traducendosi nella
violazione del legittimo affidamento riposto nella possibilità di
proseguire nei tempo nel mantenimento di detto stato. Non è da
escludere che l'assetto degli interessi in questione sia stato
realizzato con la nuova normativa in esame sacrificando situazioni
soggettive ormai consumatesi: ciò potrebbe non corrispondere al più
volte richiamato criterio di ragionevolezza. Del pari potrebbe
ritenersi che l'affidamento degli avvocati part-time nella sicurezza
giuridica sia stato leso dalla nuova per aver questa inciso, con
regolamento irrazionale, su situazioni sostanziali fondate su leggi
anteriori.
Ben potrebbe quindi ravvisarsi la violazione - ad opera della
legge 39/2003 - dei principi di legittimo affidamento e di «certezza
del diritto» con riferimento alla posizione di coloro che avevano
già effettuato la loro scelta sulla base della preesistente
normativa dettata dalla legge 662/1996. La detta scelta - effettuata
previa ponderata valutazione di conseguenze, portata e prospettive -
è stata compiuta sulla base di una precisa previsione normativa,
ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale, in virtù di un nuovo
indirizzo legislativo chiaramente e logicamente di lungo termine.
Ne consegue che appare non manifestamente infondata la tesi dei
ricorrenti secondo cui la nuova normativa dettata dalla legge del
2003 non avrebbe tenuto nel debito conto delle situazioni già in
atto venutesi a creare in applicazione della precedente normativa,
sconvolgendo in tal modo preesistenti e ormai consolidati equilibri.
L'aspettativa dei ricorrenti alla conservazione dello status di
dipendenti pubblici part-time e di avvocati (attività, quest'ultima,
esercitata in via continuativa per molti anni) era pervenuta ad un
livello di consolidamento della propria scelta di vita di impiegato
pubblico part-time e di avvocato - anche a seguito delle sopra citate
pronunce della Corte costituzionale - così elevato da creare
quell'affidamento ritenuto dal giudice delle leggi di valore
costituzionalmente protetto. I ricorrenti avevano acquisito la
sicurezza della permanenza nel tempo dello status di impiegato
pubblico part-time e di avvocato.
Risultano palesi gli effetti pregiudizievoli per soggetti che
avevano: fatto sicuro e giustificato affidamento di mantenere nel
tempo la nuova situazione lavorativa; effettuato investimenti per
iniziare la nuova attività professionale; modificato il proprio
stile di vita; sacrificato possibili miglioramenti nella carriera di
pubblico dipendente. Ne discende la lesione di legittime aspettative
e di affidamento nella certezza del diritto e nella sicurezza
giuridica.
In questa prospettiva non appare sufficiente ad escludere la
detta lesione la deroga temporale prevista dall'art. 2 della legge
339/2003 in ordine all'efficacia del regime di incompatibilità con
la concessione di un termine di tre anni per esercitare l'opzione
imposta tra pubblico impiego ed esercizio della professione forense e
con possibilità nei successivi cinque anni di essere riammessi in
servizio. Si tratta di una misura inidonea da sola ad evitare il
sorgere del dubbio circa il «vulnus» ai segnalati principi
costituzionali riducendosi la tutela ai pubblici dipendenti iscritti
all'albo degli avvocati ad un limitato periodo con successivo
ripristino di un divieto rimosso da una precedente legge. Donde
sembra sussistere la necessità di proporre alla Corte costituzionale
i rilevati dubbi di legittimità costituzionale.
Si deve dunque concludere per la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della prospettata questione di illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge n. 339 - sia in
relazione ai parametri (articoli 3, 4, 35 e 41 della Costituzione,
sia in riferimento a quelli della ragionevolezza intrinseca della
legge, sub art. 3 cpv. Costituzione - nella parte in cui non
prevedono che il regime di incompatibilità stabilito nell'art. 1 non
si applichi ai dipendenti pubblici a tempo parziale ridotto non
superiore al 50 per cento del tempo pieno, già iscritti negli albi
degli avvocati alla data di entrata in vigore della medesima legge n.
339 del 2003, prevedendo invece, all'art. 2, solo un breve periodo di
«moratoria» per l'opzione imposta tra impiego ed esercizio della
professione.
Va infine conseguentemente accolta l'istanza formulata dai
ricorrenti di sospendere l'efficacia delle impugnate decisione del
C.N.F. dovendo ravvisarsi i presupposti di tale sospensione come
ampiamente - e con ricchezza di argomentazioni - sostenuto dagli
istanti; è infatti evidente il danno grave che deriva ai ricorrenti
dalla efficacia del provvedimento di cancellazione dall'albo degli
avvocati adottato in applicazione di una norma la cui conformità a
norme e principi costituzionali è stata rimessa al giudice delle
leggi.

P.Q.M.

La Corte:
riunisce i ricorsi:
visti gli artt. 134 Cost. e 23 e ss. Legge 11 marzo 1953, n.
87; dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli articoli 1 e 2 della legge n. 339
del 2003 nella parte in cui non prevedono che il regime di
incompatibilità stabilito nell'art. 1 non si applichi
ai dipendenti pubblici a tempo parziale ridotto non superiore
al 50 per cento del tempo pieno, già iscritti negli albi degli
avvocati alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 339
del 2003, prevedendo invece, all'art. 2, solo un breve periodo di
"moratoria" per l'opzione imposta fra impiego ed esercizio della
professione per contrasto, nei sensi di cui in motivazione, con gli
artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente procedimento sino all'esito del
giudizio incidentale di legittimità costituzionale;
dispone, altresì, che la presente ordinanza sia notificata a
cura della Cancelleria, alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera e del Senato
della Repubblica;
dispone la sospensione dell'esecuzione delle impugnate
decisioni del C.N.F. nei confronti dei ricorrenti.
Roma, 7 dicembre 2010

Il presidente: Vittoria