1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 1988- 14 febbraio 1989
N. 87 Ordinanza emessa il 25 maggio 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 febbraio 1989) dal tribunale di Catanzaro nel procedimento civile vertente tra Lagana' Olindo e Consiglio regionale per la Calabria dell'ordine dei giornalisti ed altri. Stampa - Giornalisti e pubblicisti - Iscrizione all'albo - Deliberazioni del consiglio dell'ordine - Impugnazioni - Ricorso al tribunale del capoluogo del distretto del consiglio regionale - Illegittima attribuzione all'a.g.o. di giurisdizione per la tutela degli interessi legittimi nei confronti della p.a. Stampa - Giornalisti e pubblicisti - Ricorsi al tribunale - Composizione del collegio giudicante - Integrazione del collegio con due membri laici (un giornalista e un pubblicista) Illegittima istituzione di una giurisdizione speciale. (Legge 3 febbraio 1963, n. 69, art. 63, primo comma; legge 10 giugno 1969, n. 308, art. 2). (Cost., artt. 102 e 103). (089C0181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 142 del ruolo generale degli affari da trattarsi in camera di
consiglio dell'anno 1988, vertente tra Laganà Olindo, elettivamente
domiciliato in Catanzaro alla via A. De Gasperi n. 11, presso lo
studio dell'avv. Emanuele Servino, nonchè, giusta procura, redatta
in margine al ricorso, in Reggio Calabria alla via Friuli n. 8/B,
presso lo studio dell'avv. Francesco Comi, che, in virtù di detta
procura, lo rappresenta e difende, ricorrente, e il Consiglio
nazionale dell'ordine dei giornalisti in persona del presidente in
carica pro-tempore con sede in Roma in Lungotevere dè Cenci n. 8,
controinteressato, e consiglio regionale della Calabria dell'ordine
dei giornalisti, in persona del presidente in carica pro-tempore,
elettivamente domiciliato in Catanzaro, alla via Duomo n. 24, presso
lo studio dell'avv. Alfredo Consarino, il quale lo rappresenta e
difende in virtù di procura redatta a margine della comparsa di
Costituzione, resistente, e pubblico ministero, in persona del dott.
Nicola Proto, sostituto procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Catanzaro, intervenuto.
PREMESSO IN FATTO
Con ricorso depositato il 2 marzo 1988 il signor Olindo Laganà
adiva questo tribunale deducendo:
a) che in data 28 aprile 1986 aveva presentato domanda di
iscrizione all'ordine dei giornalisti della Calabria - Elenco
pubblicisti, corredandola con i documenti di rito e le pubblicazioni
eseguite;
b) che il Consiglio regionale della Calabria dell'ordine dei
giornalisti aveva rigettato la domanda sul duplice ed errato
presupposto che l'istante non avesse documentato "alcun versamento di
ritenuta di acconto per il biennio 1985-86" e che "la prestazione di
collaborazione" dedotta fosse "inidonea";
c) che esso ricorrente aveva impugnato detta deliberazione di
rigetto davanti al Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti
con atto del 20 dicembre 1986;
d) che il Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, pur
avendo dato atto che erano state documentate le ritenute di acconto e
pur avendo riconosciuto che la produzione giornalistica era
"accettabile sia per dimensioni che per la qualita'", aveva,
tuttavia, rigettato il ricorso per la ritenuta carenza del requisito
della regolare retribuzione, assumendo, in proposito, che i compensi
percepiti dall'istante (L. 180.000 nel 1984 e L. 300.000 nel 1985)
sarebbero stati irrisori.
Tanto premesso, il ricorrente, argomentando che "la legge non
fissa la misura del compenso per la collaborazione del pubblicista o
aspirante tale" e che l'esercizio della professione di
commercialista, da esso Laganà esercitata, gli assicurava, comunque,
"indipendenza economica" "e decoro", rendendo, così ininfluente,
ogni considerazione sulla entità dei compensi percepiti per la
attività di pubblicista, concludeva postulando "l'annullamento della
decisione del Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti (...)
con conseguenziale (...) iscrizione all'albo".
Espletati gli incombenti di rito e instaurato il contraddittorio,
il consiglio regionale dell'ordine dei giornalisti della Calabria, in
personale del presidente in carica pro-tempore, si costituiva con
comparsa del 9 maggio 1988 e resisteva al ricorso, argomentando:
a) che il compenso medio per articolo percepito dal ricorrente
(sulla base dei dati dal medesimo indicati) era, al netto della
ritenuta di acconto e al lordo delle spese, di appena
cinquemilasettecentotre lire;
b) che si trattava di una retribuzione fittizia, simbolica,
richiesta non a titolo di corrispettivo, ma sempre e unicamente
preordinata al mero fine dell'iscrizione;
c) che difettava, pertanto, il requisito, stabilito dall'art.
35 della legge professionale, della regolare retribuzione per la
attività espletata.
Alla udienza del 25 maggio 1988 il presidente, nell'ammettere le
parte e il pubblico ministero alla discussione, li invitava a
trattare la questione della legittimità costituzionale dell'art. 63,
primo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, e dell'art. 2 della
legge 10 giugno 1969, n. 308, con riferimento agli artt. 102, secondo
comma, e 103, primo comma, della Costituzione.
Il ricorrente concludeva per la irrilevanza e per la infondatezza
della questione de qua e insisteva per l'accoglimento del ricorso.
Il resistente per la irrilevanza e per la manifesta infondatezza
della questione e per il rigetto del ricorso.
Il pubblico ministero concludeva postulando che venisse sollevata
la questione di legittimità costituzionale e, subordinatamente, nel
merito, che venisse accolto il ricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La questione è rilevante.
Il collegio, integrato con l'intervento di un giornalista
professionista e di un pubblicista, dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 63, primo comma, della legge 3 febbraio
1963, n. 69, e dell'art. 2 della legge 10 giugno 1969, n. 308, che ha
sostituito il terzo comma del precitato art. 63 della legge 3
febbraio 1963, n. 69 (già, peraltro, dichiarato costituzionalmente
illegittimo con sentenza 23 marzo 1968, n. 11, della Corte
costituzionale).
La prima norma attribuisce al tribunale del capoluogo del
distretto, in cui ha sede il consiglio regionale interessato, la
cognizione delle impugnazioni avverso le deliberazioni del Consiglio
nazionale dell'ordine pronunziate nei ricorsi in materia di
iscrizione e di cancellazione nonchè in materia elettorale e
disciplinare.
La seconda norma stabilisce l'integrazione del collegio giudicante
con un giornalista professionista e un pubblicista e disciplina le
modalità di costituzione dell'ufficio.
È incontestabile che nel presente procedimento si verte in tema
di impugnazione di delibera del Consiglio nazionale dell'ordine dei
giornalisti che concerne un ricorso in materia di iscrizione.
È, altrettanto, evidente che, laddove sono dette norme, che
correlate tra loro, attribuiscono - nel concorso delle condizioni di
fatto - a questo collegio integrato, la cognizione del presente
procedimento di legittimità (costituzionale) delle norme de quibus
costituisce l'indifettibile presupposto e fondamento di ogni
decisione da parte di questo organo giudiziario (e, addirittura,
della sua stessa esistenza).
Non può, pertanto, essere ragionevolmente contestata la rilevanza
della questione, in quanto le norme sospettate sono condicio sine qua
non della stessa cognizione del procedimento da parte del giudice a
quo.
2. - Secondo il primo comma dell'art. 103 della Costituzione il
Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa
hanno la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie
indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
Consegue da ciò che la discrezionalità del legislatore può
esercitarsi soltanto nel senso della estensione, in particolari
materie, della giurisdizione del giudice amministrativo anche alla
tutela dei diritti soggettivi, nei confronti della pubblica
amministrazione; laddove, sul piano della tutela degli interessi
legittimi, non è prevista la possibilità che il legislatore, possa
sottrarre, la giurisdizione di particolari materie al giudice
amministrativo per attribuirla al giudice ordinario.
Tanto premesso, rileva il collegio che, nel caso di impugnazione
avverso la deliberazione del Consiglio nazionale dell'ordine dei
giornalisti concernente un ricorso in materia di iscrizione, di altro
non si tratta che della tutela, nei confronti della pubblica
amministrazione, dell'interesse legittimo dell'aspirante pubblicista.
Gli è che viene in discussione la violazione di una norma non di
relazione, bensì di azione; il ricorrente denunzia, infatti, la
violazione e la falsa interpretazione dell'art. 35 della legge
professionale e, cioè, della norma di azione che disciplina
l'ammissione nell'ordine professionale con la conseguente iscrizione
nell'ambo (nel caso di specie: nell'elenco pubblicisti).
E la posizione dell'aspirante pubblicista rispetto alla
ammissione-iscrizione è di mero interesse legittimo. Non è in
discussione l'esercizio del diritto costituzionale di manifestazione
del pensiero (mediante "lo svolgimento di un attività giornalistica
che non abbia la rigorosa caratteristica della professionalita'" v.
in proposito Corte costituzionale 23 marzo 1968, n. 11, (Paragrafo)
4); nè si fa questione di autorizzazione o di abilitazione per
l'esercizio di alcun altro diritto soggettivo. Si tratta invece,
dell'ammissione all'ordine professionale cui la legge ha riservato
l'esercizio delle professioni di giornalista e di pubblicista.
E, poichè il provvedimento di ammissione è costitutivo del nuovo
status e di tutti i diritti inerenti (di cui, ovviamente, il soggetto
non era anteriormente titolare), non è possibile configurare in capo
all'aspirante - sul piano delle norme di relazione - alcun diritto
soggettivo all'attribuzione di detto status, che preesista
all'ammissione e che possa essere fatto valere nei confronti della
pubblica amministrazione.
Ciò che l'aspirante può invocare è solo - come per l'appunto
nel caso di specie - l'osservanza delle norme di azione che regolano
l'attività della pubblica amministrazione nel procedimento di
ammissione.
È, in concreto, l'accertamento del requisito della regolare
retribuzione stabilito dall'art. 35 della legge professionale (come
l'accertamento della idoneità della produzione gionalistica nel
biennio), è tutt'altro che meramente ricognitivo di un dato di
fatto, connotato a priori per ogni profilo di rilevanza, bensì,
involge un apprezzamento squisitamente discrezionale sia in ordine
alla regolarità che in ordine al quantum dei compensi percepiti
dall'aspirante, in relazione a standard che non possono essere - nè
sono - prefissati dalla legge, bensì vengono, determinati in
concreto, nei diversi contesti, dalla autonomia dell'ordine
professionale.
Appare, dunque, non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 63, primo comma, della legge 3
febbraio 1963, n. 69, con riferimento all'art. 103, primo comma,
della Costituzione, nella parte in cui attribuisce al giudice
ordinario - sottraendola al giudice amministrativo - la giurisdizione
per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli
interessi legittimi, in materia di impugnazione delle deliberazioni
pronunziate dal Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti sui
ricorsi in materia di iscrizione.
3. - L'art. 102, secondo comma, della Costituzione, stabilito il
divieto della istituzione dei giudici straordinari o speciali,
prevede, nel rispetto del principio fissato dal primo comma, "la
partecipazione di cittadini estranei alla magistratura" con esclusivo
riferimento alle sezioni specializzate da istituirsi presso gli
organi giudiziari ordinari.
Tanto premesso, rileva il collegio che la propria composizione
integrata, risultante della partecipazione di un giornalista
professionista e di un pubblicista, ai sensi dell'art. 2 della legge
10 giugno 1969, n. 308, che ha sostituito il terzo comma dell'art. 63
della legge 3 febbraio 1963, n. 69, non trova riscontro nella
previsione costituzionale.
Nè l'ordinamento professionale, nè la precitata novella del
1969, nè alcuna altra legge hanno, infatti, mai istituito presso il
tribunale alcuna sezione specializzata cioè, un ufficio giudiziario,
stabilmente e tabellarmente precostituito secondo le norme
dell'ordinamento giudiziario (come, per esempio, la sezione
specializzata agraria), con magistrati ordinari e con la
partecipazione di cittadini idonei, estranei alla magistratura, al
quale ufficio fosse devoluta la cognizione del contenzioso
giornalistico di cui all'art. 63 in relazione all'art. 62
dell'ordinamento professionale. La novella in questione prevede,
invece, la mera integrazione del collegio giudicante di una qualsiasi
sezione del tribunale, con la partecipazione di estranei alla
magistratura; epperò pare debordare dall'ambito della previsione
costituzionale, la quale - come si è rilevato - contempla la
partecipazione degli estranei alla magistratura nell'esercizio della
funzione giurisdizionale soltanto in seno alle sezioni specializzate.
È poi appena il caso di aggiungere che l'integrazione del
collegio, stabilita dall'art. 2 della legge 10 giugno 1969, n. 308,
non sembra possa trovare fondamento in nessuna altra disposizione
della Costituzione:
a) nè nell'ultimo comma dell'art. 102 della Costituzione, in
quanto la presenza degli estranei non integra alcuna ipotesi di
partecipazione diretta del popolo nell'amministrazione della
giustizia, atteso che i componenti non togati non sono scelti, nè
sono eletti, nè intervengono uti cives;
b) nè nel secondo comma dell'art. 106 della Costituzione, in
quanto, trattandosi di organo collegiale, resta preclusa la
possibilità di configurare l'intervento di magistrati onorari.
Consegue alle considerazioni che precedono che l'istituzione dello
speciale collegio integrato, introdotta dall'art. 63, terzo comma,
della legge 3 febbraio 1963, n. 69, nel testo modificato dall'art. 2
della legge 10 giugno 1969, n. 308, laddove non trova riscontro e
fondamento in alcuna specifica disposizione costituzionale
derogatrice, sembra incorrere nel divieto del primo inciso del
secondo comma dell'art. 102, della Costituzione.
Non è, pertanto, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della norma in parola con riferimento
all'art. 102, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Sentiti i procuratori delle parti e il pubblico ministero;
Letto e applicato l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 63, primo comma, della legge 3 febbraio 1963, n.
69, con riferimento all'art. 103, primo comma, della Costituzione,
nella parte in cui attribuisce al giudice ordinario la giurisdizione
per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli
interessi legittimi, in materia di impugnazione delle deliberazioni
pronunciate dal Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti sui
ricorsi in materia di iscrizione;
b) dell'art. 2 della legge 10 giugno 1969, n. 308, che ha
sostituito il terzo comma dell'art. 63, della legge 3 febbraio 1963,
n. 69 con riferimento all'art. 102, secondo comma, della
Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti, al
pubblico ministero e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia,
altresì comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende, per l'effetto, il giudizio;
Così deciso in Catanzaro, addì 25 maggio 1988
Il presidente est.: VECCHIO

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