1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 19-11-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 372 SENTENZA 5 - 14 novembre 2008
Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Campania - Disposizioni per la valorizzazione, la promozione e il commercio della carne di bufalo campano - Riconoscimento del prodotto su base geografica effettuato dalla legge regionale anziche' dalla Comunita' europea - Ricorso del Governo della Repubblica - Eccepita inammissibilita' della questione per genericita' delle censure - Reiezione. - Legge della Regione Campania 22 giugno 2007, n. 7. - Costituzione, artt. 97 e 117, primo comma. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Campania - Disposizioni per la valorizzazione, la promozione e il commercio della carne di bufalo campano - Riconoscimento del prodotto su base geografica effettuato dalla legge regionale anziche' dalla Comunita' europea - Ricorso del Governo della Repubblica - Lamentato indebito esercizio di competenze spettanti all'Unione europea - Esclusione - Previsione di misure di sostegno per interventi promozionali del prodotto destinate ad operare solo dopo il riconoscimento della denominazione a livello comunitario - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 22 giugno 2007, n. 7. - Costituzione, art. 117, primo comma. Agricoltura e zootecnia - Norme della Regione Campania - Disposizioni per la valorizzazione, la promozione e il commercio della carne di bufalo campano - Riconoscimento del prodotto su base geografica effettuato dalla legge regionale anziche' dalla Comunita' europea - Ricorso del Governo della Repubblica - Denunciata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Esclusione - Evocazione di parametro in conferente rispetto al dedotto vizio di costituzionalita' - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 22 giugno 2007, n. 7. - Costituzione, art. 97. (008C0894) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 19-11-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Campania 22 giugno 2007, n. 7 (Disposizioni per la valorizzazione, la
promozione ed il commercio della carne di bufalo campano), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
27 agosto 2007, depositato in cancelleria il 6 settembre 2007 ed
iscritto al n. 37 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 23 settembre 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 agosto 2007, depositato il
successivo 6 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 97 e 117, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'intera
legge della Regione Campania 22 giugno 2007, n. 7 (Disposizioni per
la valorizzazione, la promozione ed il commercio della carne di
bufalo campano), «e comunque, in particolare» degli artt. 1, 3 e 5
della medesima legge.
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale n. 7 del 2007
intende promuovere la valorizzazione, la diffusione ed il commercio
della carne di bufalo campano, «così come tutelata ai sensi del
regolamento (CE) n. 510/2006» (art. 1); individua il suo ambito di
applicazione nella zona regionale di allevamento e di trasformazione
della carne di bufalo campano, rappresentata, in osservanza al
suddetto regolamento comunitario, da «quell'area del territorio
amministrativo della Regione Campania definito dal disciplinare di
produzione» (art. 2); dette disposizioni relative all'allevamento del
bufalo campano, preordinate ad assicurare le caratteristiche
organolettiche tipiche delle sue carni (art. 3), nonchè disposizioni
relative alla valorizzazione ed alla commercializzazione del
prodotto, stabilendo che, per il perseguimento di tali fini,
allevatori, macellatori ed imprese di lavorazione della filiera
possono costituire dei «consorzi di valorizzazione» (artt. 4 e 5);
istituisce un regime di aiuti di durata quinquennale in favore dei
«consorzi di valorizzazione» (artt. 6 e 7), subordinando
l'esecutorietà dei provvedimenti di ammissione del beneficio al
parere di conformità della Commissione europea (art. 8).
1.2. - Secondo il ricorrente, la legge impugnata sarebbe stata
adottata dalla Regione Campania «in sedicente attuazione» del
regolamento (CE) 20 marzo 2006, n. 510/2006 (Regolamento del
Consiglio relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e
delle denominazioni d'origine dei prodotti agricoli e alimentari).
Invero, le diverse disposizioni della legge regionale poggerebbero
sul «presupposto» del «riconoscimento del prodotto su base
geografica», mentre tale riconoscimento, «riservato alla Comunità
europea, ai sensi del Trattato CE (artt. 32 e seguenti)», non è
ancora intervenuto.
L'intera legge campana, pertanto, anticiperebbe il riconoscimento
della denominazione geografica carne di bufalo campano e mirerebbe ad
assicurare a quest'ultima una tutela non prevista in sede
comunitaria, in contrasto con le norme del Trattato che istituisce la
Comunità europea sopra richiamate e con il regolamento (CE)
n. 510/2006, art. 5, comma 5; conseguentemente, violerebbe l'art.
117, primo comma, della Costituzione.
L'incompatibilità con la disciplina comunitaria risulterebbe
evidente per gli artt. 1, 3 e 5 della legge regionale n. 7 del 2007.
In particolare, ad avviso del ricorrente, l'art. 1 sancirebbe che
la carne di bufalo campano è tutelata ai sensi del regolamento (CE)
n. 510/2006, nonostante, prima della iscrizione della denominazione
geografica nell'apposito registro comunitario, «non vi possa essere
alcuna tutela ai sensi dello specifico regolamento di settore».
Inoltre, gli artt. 3 e 5 si riferirebbero ad un disciplinare di
produzione, che «semplicemente non esiste».
La denunciata legge violerebbe altresì l'art. 97 della
Costituzione, e soprattutto «le regole di coamministrazione fra
amministrazione comunitaria ed amministrazione interna», risultando
«inopportuna ed intempestiva», poichè emanata pochi mesi prima della
trasmissione alla Commissione europea, da parte del Ministero delle
politiche agricole, alimentari e forestali, della documentazione
inerente alla domanda di iscrizione nel registro comunitario delle
denominazioni di origine e delle indicazioni geografiche protette,
presentata dal Comitato per la registrazione della IGP carne di
bufalo campana.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Campania, chiedendo
di dichiarare il ricorso improcedibile, inammissibile e, comunque,
infondato.
2.1. - In via preliminare, la resistente eccepisce la genericità
dei motivi addotti a sostegno della questione di costituzionalità,
sollevata «senza definire con precisione il presunto contrasto con la
normativa comunitaria, se non accennando all'incidentale richiamo al
regolamento CE n. 510/06 effettuato dal primo articolo».
Nel merito, osserva che la legge impugnata investe un ambito
materiale, quello dell'agricoltura, riservato alla competenza
esclusiva della Regione, facendone conseguire che «se si ipotizza un
contrasto con la normativa comunitaria, questo deve essere puntuale e
deve essere rilevato sulla base di un attento confronto tra le due
discipline (comunitaria e regionale) poste in essere da organi
entrambi competenti nel settore specifico».
In realtà, le finalità della normativa regionale e quelle della
normativa comunitaria non coinciderebbero affatto: mentre il
regolamento (CE) n. 510/06 avrebbe ad oggetto la disciplina della
procedura di registrazione delle denominazioni di origine e delle
indicazioni geografiche protette, nonchè l'individuazione delle
garanzie afferenti all'impiego commerciale ed alla protezione delle
denominazioni registrate, la legge regionale, disinteressandosi del
riconoscimento e della protezione della denominazione carne di bufalo
campano, si limiterebbe a prevedere e regolare i finanziamenti
regionali in favore dei consorzi di valorizzazione del prodotto.
Il riferimento al regolamento (CE) n. 510/06, contenuto nell'art.
1 della legge impugnata, secondo la difesa regionale, «rinvia al
riconoscimento che sarà effettuato dalla Commissione europea» e,
dunque, «si giustifica in considerazione dell'avanzato stato della
pratica avviata per la registrazione del marchio [...] di cui la
Regione ha voluto tener conto, ma che non comporta alcuna conseguenza
sul piano degli effetti di tutela prevista dalla normativa
comunitaria, sino alla registrazione stessa».
Per quel che attiene, poi, agli artt. 3 e 5 della legge n. 7 del
2007, la Regione contesta l'assunto del ricorrente, secondo cui non
esisterebbe alcun disciplinare, rilevando che proprio sulla base del
disciplinare è stata avviata la procedura prevista dall'art. 5 del
regolamento (CE) n. 510/06.
2.2. - In prossimità dell'udienza, la Regione Campania ha
depositato una memoria per ribadire e svolgere ulteriormente le
proprie tesi, deducendo testualmente che «è evidente che il
legislatore regionale abbia semplicemente voluto predisporre la base
organizzativa e normativa per i futuri interventi di "valorizzazione,
diffusione e commercializzazione", soprattutto con riferimento agli
strumenti finanziari di sicura competenza regionale, una volta che la
Commissione europea, accogliendo l'istanza, abbia effettuato il
riconoscimento IGP ed approvato il relativo disciplinare».
In definitiva, secondo la resistente, la legge regionale «non
anticipa alcun riconoscimento, ma anzi, condiziona l'efficacia delle
previsioni al riconoscimento che effettuerà la Commissione».
3. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimità costituzionale dell'intera legge della Regione Campania
22 giugno 2007, n. 7 (Disposizioni per la valorizzazione, la
promozione ed il commercio della carne di bufalo campano), per
violazione degli artt. 97 e 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli artt. 32 e seguenti del Trattato che istituisce la
Comunità europea, nonchè all'art. 5, comma 5, del regolamento (CE)
20 marzo 2006, n. 510/2006 (Regolamento del Consiglio relativo alla
protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni
d'origine dei prodotti agricoli e alimentari).
Le censure si riferiscono in particolar modo all'art. 1 della
citata legge, in base al quale la Regione promuove la valorizzazione,
la diffusione ed il commercio della carne di bufalo campano, «così
come tutelata ai sensi del Regolamento (CE) n. 510/2006 del Consiglio
del 20 marzo 2006»; nonchè all'art. 3, che detta disposizioni
relative all'allevamento del bufalo campano, preordinate ad
assicurare le caratteristiche organolettiche tipiche delle sue carni,
sempre rinviando alle prescrizioni del «disciplinare della carne di
bufalo campano», ed all'art. 5 della medesima legge, che consente la
costituzione di «consorzi di valorizzazione» ai soli operatori
iscritti negli elenchi «di cui all'art. 4 del disciplinare del
regolamento indicato all'art. 1».
Ad avviso del ricorrente, queste norme, così come le altre
contenute nella legge impugnata, ora richiamando il regolamento (CE)
n. 510/2006, ora rinviando al disciplinare previsto dall'art. 4 del
medesimo regolamento, sarebbero fondate sul «presupposto»
dell'«avvenuto riconoscimento del prodotto» quale indicazione
geografica, nonostante la denominazione carne di bufalo campano non
sia in realtà ancora registrata a livello comunitario e,
conseguentemente, alcun disciplinare sia venuto a giuridica esistenza
relativamente ad essa.
L'intera legge regionale, dunque, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 32 e seguenti del Trattato CE e con il regolamento (CE)
n. 510/2006, in quanto anticiperebbe il riconoscimento del prodotto
su base geografica e mirerebbe ad assicurare alla carne di bufalo
campano una tutela non ancora prevista in sede comunitaria.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta altresì una
violazione del principio del buon andamento della pubblica
amministrazione e soprattutto delle «regole di coamministrazione fra
amministrazione comunitaria ed amministrazione interna», deducendo
l'inopportunità e l'intempestività della legge impugnata, emanata,
con le caratteristiche descritte, pochi mesi prima della chiusura
della fase nazionale del procedimento per la iscrizione della
denominazione «carne di bufalo campana» nel registro comunitario
delle denominazioni di origine protette e delle indicazioni
geografiche protette.
2. - Deve preliminarmente essere respinta l'eccezione
d'inammissibilità della questione, formulata dalla difesa regionale
sul rilievo della genericità dei motivi addotti dal ricorrente.
Invero, l'atto introduttivo del giudizio contiene i requisiti
argomentativi minimi per identificare i termini della questione,
riguardante una legge caratterizzata da disposizioni di contenuto
omogeneo, tutte coinvolte dalle censure in ragione di una presunta
interferenza, sotto i profili sopra richiamati, con la normativa
comunitaria in materia di segni distintivi dei prodotti
agroalimentari.
3. - La questione relativa alla violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost. non è fondata.
Il ricorrente ritiene che la legge regionale illegittimamente
anticipi, per il prodotto locale carne di bufalo, il riconoscimento
di una «qualifica» prevista dal regolamento (CE) n. 510/06, di
competenza delle istituzioni comunitarie.
Per verificare la correttezza di un tale assunto, giova partire
dall'esame dell'art. 1 della legge impugnata, il quale,
nell'individuare le «finalità della legge», dispone che «La Regione
Campania promuove la valorizzazione, la diffusione ed il commercio
della carne di bufalo campano, così come tutelata ai sensi del
Regolamento (CE) n. 510/2006 del Consiglio del 20 marzo 2006, di
seguito indicata carne di bufalo campano».
Ora, è evidente che l'uso della proposizione «così come tutelata
ai sensi del Regolamento (CE) n. 510/2006» di per sè non implica
affatto l'attribuzione di uno dei riferimenti geografici previsti in
ambito comunitario alla carne di bufalo campano.
Tantomeno esso implica l'ammissione del prodotto ad un regime di
protezione analogo a quello garantito dall'art. 13 del citato
regolamento, secondo il quale le denominazioni registrate sono
tutelate contro qualsiasi impiego commerciale diretto o indiretto per
prodotti che non sono oggetto di registrazione, qualsiasi
usurpazione, imitazione o evocazione, qualsiasi altra indicazione
falsa o ingannevole relativa alla provenienza, all'origine, alla
natura o alle qualità essenziali dei prodotti, qualsiasi altra
prassi che possa indurre in errore il consumatore sulla vera origine
dei prodotti.
La legge impugnata, invero, non intende affatto istituire una
simile protezione, bensì, in linea con le competenze regionali,
introduce misure di sostegno per interventi promozionali del prodotto
locale carne di bufalo, sul presupposto dell'avvenuto riconoscimento
della relativa denominazione a livello comunitario.
Il richiamo alla fonte comunitaria, piuttosto, sottintende la
necessità di un raccordo e, perciò, suppone che la Regione possa
applicare la propria legge, dando corso all'erogazione dei
finanziamenti con la medesima istituiti, solamente dopo che sia
intervenuta la registrazione della denominazione geografica carne di
bufalo campano ai sensi del regolamento (CE) n. 510/06.
Così interpretato l'art. 1, la denunciata illegittimità non
sussiste neppure per le altre norme della legge regionale, le quali
rinviano al disciplinare allegato alla domanda di iscrizione della
carne di bufalo campana nel registro comunitario delle denominazioni
di origine e delle indicazioni geografiche protette, presentata dal
Comitato per la registrazione della IGP carne di bufalo campana ed
ora all'esame della Commissione europea.
Le norme, appunto, vanno intese nel senso che, per univoca
volontà del legislatore regionale, la loro efficacia resta comunque
condizionata alla effettiva iscrizione della denominazione carne di
bufalo campano nel registro comunitario delle denominazioni di
origine e delle indicazioni geografiche protette; entro un tale
limite, non interferiscono con il regime comunitario dei segni
distintivi dei prodotti agroalimentari.
4. - Del pari non fondata è la censura riferita all'art. 97 Cost.
Non risulta conferente, difatti, l'invocazione del principio del
buon andamento dell'azione amministrativa, poichè il ricorrente -
assumendo che la legge regionale sia «inopportuna ed intempestiva»,
perchè emanata pochi mesi prima della conclusione della fase
nazionale del procedimento composito per la registrazione del
prodotto quale indicazione geografica protetta - non ha posto in
discussione il contenuto di disposizioni legislative che impongano un
determinato comportamento alla pubblica amministrazione, bensì
esclusivamente il corretto svolgimento dell'iter procedimentale
legislativo (sentenza n. 241 del 2008).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Campania 22 giugno 2007, n. 7 (Disposizioni
per la valorizzazione, la promozione ed il commercio della carne di
bufalo campano), sollevata, in riferimento agli artt. 97 e 117, primo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso in epigrafe indicato.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 novembre 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola