1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 25-3-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 marzo 1992
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 marzo 1992 (della regione Veneto) Cooperazione e cooperative - Nuove norme in materia di societa' cooperative - Assoggettamento di tutta la materia della cooperazione (comprese le cooperative agricole) alla legislazione e al controllo statale - Possibilita' di associarsi alle cooper- ative agricole per i soli lavoratori normali della terra il cui fondo coltivato sia insufficiente ad assorbire tutta la manodopera del nucleo familiare - Obbligo di iscrizione della cooperativa agricola al registro prefettizio delle cooperative e del versamento al fondo istituito presso il Ministero del lavoro e della previdenza sociale di una quota (pari al 3% del reddito) di utili - Asserito contrasto della normativa impugnata con il regolamento CEE n. 2328/91 - Indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di cooperazione in genere e di cooperazione in agricoltura, materia gia' disciplinata con le leggi della regione Veneto nn. 14/1981, 57/1981, 2/1985 e 14/1987 - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 170/1984, 113/1985, 389/1989, 64/1990 e 168/1991. (Legge 31 gennaio 1992, n. 59). (092C0349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 25-3-1992)

Ricorso per questione di legittimità costituzionale proposto dalla
regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale,
giusta deliberazione giuntale del 6 marzo 1992, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Mario Bertolissi, del foro di Padova, Ivone
Cacciavillani, del foro di Venezia, e col procuratore in Roma avv.
Luigi Manzi, elettivamente domiciliata presso il procuratore della
regione ricorrente, per speciale procura qui a margine, espressamente
legittimante alla sottoscrizione del ricorso, contro la Presidenza
del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro-tempore
avverso la legge 31 gennaio 1992, n. 59, a rubrica "nuove norme in
materia di società cooperative", pubblicata nel supplemento
ordinario della Gazzetta Ufficiale del 7 febbraio 1992, serie
generale.
PREMESSA IN FATTO
1. - La materia della cooperazione forma oggetto di leggi "di
materia" molto lontane nel tempo: le cooperative "agricole" trovano
la norma-base nella legge 7 luglio 1907, n. 526; quelle di
"produzione e lavoro" (secondo una dicotomia ancora per larga parte
sussistente, anche se scarsamente giustificata) nella legge 25 giugno
1909, n. 422. Di ambedue i tipi di cooperative la disciplina venne
modificata dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
14 dicembre 1947, n. 1557 e di numerose delle disposizioni di quelle
leggi la costituzione repubblicana ha notevolmente innovato la ratio,
attraverso l'elevazione a rango di principio costituzionale (art.
45), ispiratore dell'ordinamento, della "funzione sociale" della
cooperazione.
2. - La regione Veneto ha incluso la cooperazione tra i tramiti
principali del raggiungimento dei suoi fini istituzionali: l'art. 4
dello statuto dichiara che la regione esercita i suoi poteri, per
(nono inciso) "promuovere, nei vari settori dell'economia, il metodo
della cooperazione", nel quadro della specifica finalità fissata
nell'inciso precedente (ottavo), che la impegna a "realizzare lo
sviluppo dell'agricoltura, della pesca dell'artigianato, delle
attività industriali, commerciali e turistiche".
Nel perseguimento di tale specifica finalità la stessa regione ha
regolato con numerose leggi sia la cooperazione in genere, sia la
cooperazione in agricoltura.
A) Per quanto attiene al settore "secondario" (artigianato e
servizi):
la legge regionale 17 aprile 1981, n. 14 ("interventi per
incentivare l'associazionismo tra le imprese artigiane") dichiara fin
dall'art. 1 l'esercizio della funzione statutaria di "favorire
l'associazionismo e la cooperazione tra le imprese artigiane" a
favore delle quali sono previsti massicci investimenti incentivanti;
la legge regionale 15 gennaio 1985, n. 2 ("interventi a favore
dell'associazionismo e della cooperazione tra piccole e medie imprese
commerciali"), riorganizza, in declinato esercizio della funzione
attribuitagli dall'art. 52 ultimo comma, del d.P.R. n. 616/1977, il
cooperativismo come forma primaria di incentivazione del proprio
sviluppo socio-economico.
B) Nella materia agricola l'intervento legislativo e
amministrativo regionale è ancor più massiccio e continuativo
(nell'alveo della legislazione comunitaria):
la legge regionale 10 settembre 1981, n. 57 ("associazionismo
dei produttori agricoli") prevede speciali modalità per il
riconoscimento (di natura chiaramente costitutiva, come stabilisce
l'art. 4) delle associazioni di imprenditori agricoli;
la delibera della g.r. 3 agosto 1982, n. 4175 (avente
chiaramente natura regolamentare), in dichiarata (al secondo "visto")
applicazione delle norme comuntarie, attribuisce a tutte le cooper-
ative considerabili "agricole" la qualifica di "imprenditore agricolo
a titolo principale";
il regolamento regionale 24 luglio 1986, n. 230 ("disposizioni
per l'attuazione del regolamento CEE n. 797/1985 del consiglio del 12
marzo 1985, relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture
agrarie") prevede, per quanto qui rileva, all'art. 5 che beneficiari
dei vari incentivi comunitari possono essere "le cooperative
agricole" considerate imprenditori agricoli a titolo principale e
all'ultimo comma prevede che "per quanto riguarda il requisito della
capacità professionale (regolata dall'art. 4) .. tale requisito è
richiesto soltanto al responsabile della direzione aziendale";
la legge regionale 5 marzo 1987, n. 14 ("provvedimenti per
l'insediamento e la permanenza dei giovani e per i servizi in
agricoltura") prevede all'art. 14 (dopo aver ridefinito
l'"imprenditore agricolo a titolo principale l'operatore che tragga
dall'azienda metà del reddito e vi dedichi metà del 'tempo
lavoro'") la possibilità di "cooperative e società di persone" tra
giovani, nelle quali almeno due terzi dei componenti possiedano la
qualifica di imprenditore agricolo (con la conseguenza che un terzo
dei partecipanti possono essere soci non solo senza essere
imprenditori agricoli a titolo principale, ma anche senza essere
operatori agricoli).
3. - La legislazione comunitaria è ripetutamente intervenuta
nella materia della cooperazione (sia pure non indicandola col
termine tradizionalmente proprio del nostro ordinamento), ravvisando
nel fenomeno dell'integrazione aziendale tra operatori agricoli uno
dei mezzi più adatti e idonei a sovvenire alla grave crisi sia
produttiva che strutturale (dell'organizzazione giuridica e tecnica
dell'impresa agricola) del settore.
Si ricordano le seguenti disposizioni del Regolamento CEE 15
luglio 1991, n. 2328/1991 (costituente - secondo l'enunciazione del
suo primo "considerando" - vero "testo unico" di coordinamento
organico di precedenti interventi nelle singole materie ivi
regolate), specie e significativamente nel "considerando" VI ("il
miglioramento dell'efficienza delle strutture è un elemento
indispensabile dello sviluppo della P.A.C."), in relazione al XXXV
("è opportuno incoraggiare la creazione di associazioni agricole
aventi come finalità la prestazione di servizi di sostituzione o di
gestione").
In particolare, l'"associazione" di cui al XXXIV "considerando" va
identificata de plano con la cooperativa di "contoterzisti" in
agricoltura: "associazioni" che gestiscono macchine agricole (ecco la
"sostituzione") o prestano servizi di contabilità aziendale (ecco
l'"assistenza" tecnica) agli operatori agricoli, ben presenti nella
legislazione della cooperazione in agricoltura; rilevante come indice
di sinonimia la disposizione dell'art. 10.3, secondo inciso, che
parifica le "associazioni" alle "cooperative", ambedue agricole
quando abbiano "per oggetto principale la gestione di un'azienda
agricola".
Dell'articolato del Regolamento vanno segnalate le seguenti
disposizioni:
a) la conferma del precedente - e ormai consolidato - indirizzo
di considerare unico possibile operatore agricolo l'"imprenditore
agricolo a titolo principale" (art. 5.5);
b) gli incentivi per i "giovani agricoltori" e la definizione
autentica di tale "figura".
Ancora di particolare rilievo - e ancora e direttamente ai fini
del presente ricorso - di quel regolamento è il VII "considerando",
secondo cui "la diversità delle cause, della natura e della gravità
dei problemi strutturali (col che nell'intero regolamento comunitario
si intende la disciplina dell'azienda agricola) in agricoltura può
richiedere soluzioni distinte a seconda delle regioni e adattabili
nel tempo; che occorre contribuire (attraverso gli incentivi del
regolamento stesso) allo sviluppo economico e sociale globale di ogni
regione interessata". Vale appena rilevare che, ai fini che qui
interessano, non viene in rilievo la nozione "comunitaria" di
"regione" (se coincidente o meno con le circoscrizioni "storiche"
esistenti nei singoli Stati), ben potendo l'enunciato essere colto
nel suo valore (anche minimale) di ambito "substatale".
4. - Della legge n. 59/1992 vengono impugnate le seguenti
disposizioni:
a) l'intera impostazione, che ritiene assoggettata alle norme
statali la materia della cooperazione e che comunque mantiene il
controllo statale anche sulle cooperative agricole;
b) l'art. 14.3, nella parte in cui, assumendo di sostituire "il
secondo periodo del sesto comma dell'art. 23 del d.l.C.p.S. n.
1577/1947" ed eliminando il "tetto" massimo di partecipabilità alla
cooperativa agricola di "estranei", consente "l'ammissione a soci di
persone che non siano lavoratori manuali della terra", con ciò
ribadendo (per implicito formalmente contestato) che soci delle coop-
erative agricole possono solo essere i "lavoratori manuali della
terra", ovvero, secondo la prima parte del detto sesto comma
dell'art. 23 (della quale la modifica della sola seconda parte
ribadisce la vigenza), gli operatori agricoli ("proprietari,
affittuari, mezzadri e coloni") "solo quando coltivano direttamente
la terra e la superficie da essi direttamente coltivata sia
insufficiente ad assorbire tutta la manodopera del nucleo
famigliare";
c) l'art. 19 nella parte in cui, mantenendo col ruolo
costitutivo attribuitogli dal reg. 12 febbraio 1911, n. 278, viene
inteso come estendente l'obbligo di iscrizione al "registro
prefettizio delle cooperative" anche alle cooperative agricole,
considerato che la disposizione di quell'art. 14 (originariamente
limitata alle sole cooperative di "produzione e lavoro") è stata
estesa, dall'art. 13 del d.l.C.p.S. n. 1577/1947, anche a dette coop-
erative agricole;
d) l'art. 11.4 e 6 e l'art. 20, nella parte in cui prevedono
che le cooperative sono tenute a versare al Fondo istituito presso il
"Ministero del lavoro e della previdenza sociale" la "quota (pari al
3% del reddito) di utili, secondo quanto previsto dall'art. 20" per
la vigilanza statale di cui all'art. 15 della legge.
M O T I V I
1. - Come fondamento del primo profilo di censura viene segnalata
la profonda trasformazione del concetto stesso di "cooperazione"
maturata nell'evoluzione dell'ordinamento, specialmente per effetto
dell'avvenuto della costituzione del 1948: dalla nozione di
cooperativa "di sussistenza", che ispirava le leggi dei primi del
secolo, dettate dalla necessità di favorire il coagulo di tanti
operatori "piccoli" nel tentativo di farli "diventar grandi", onde
potessero reggere al gioco del mercato, si è passati, nel regime
corporativo, alla cooperativa-corporazione, modificata in guisa del
tutto anodina e solo sotto negli aspetti tecnico-contabili del d.l.vo
del 1947.
Non pare peraltro dubitabile che la "funzione sociale della
cooperazione", assicurata dall'art. 45 della Costituzione, comporti
il superamento di ambedue quelle visioni della cooperazione; in
particolare sia il principio costituzionale della "funzione sociale"
coniugato con la "regionalizzazione" di numerose materie direttamente
afferenti alla "socialita'" (si pensi alla materia agricola, nella
cui disciplina l'art. 44 della Costituzione impone la salvaguardia di
"equi rapporti sociali"), sia la successiva evoluzione
dell'ordinamento, specie - ancora - nella materia agricola, ad opera
della legislazione comunitaria, ha comportato il deciso passaggio
della cooperazione, come istituto giuridico, dalla precedente
concezione, che la considerava un sistema di rapporti interpersonali
(e quindi materia di diritto prevalentemente "privato", riservata
allo Stato), al suo attuale ruolo di elemento strategico primario
dello sviluppo socio-economico del Paese.
In questa profondamente mutata concezione "di fondo" della
cooperazione e nel regionalismo che connota l'ordinamento, in forza
sia delle scelte costituzionali sia - e specificamente per quanto
attiene alla materia agricola - del regime comunitario (ecco la
rilevanza del VII "considerando" del reg. C.E.E. 2328/1991), non ha
più alcuno spazio nè giustificazione l'ingerenza dello Stato, vuoi
nella tenuta del "registro prefettizio delle cooperative" - che si
potesse ritenere mantenuto (e a fortiori reintrodotto) dall'art. 19
della legge impugnata - vuoi nella vigilanza mantenuta dall'art. 15
della legge. Nella sua accentuata strumentalità per la realizzazione
dello sviluppo socio-economico, la cooperazione dovrebbe rientrare
nella competenza regionale nelle materie assegnate alle regioni, come
tramite primario dell'attuazione dei relativi interventi, con
residualità della competenza statale solo eventuale e completiva.
Sotto lo stesso profilo - ed invero ancora a fortiori - trova
ancor meno spiegazione il prelievo di una quota - e per di più così
marcata: il 3% - del reddito delle cooperative, per "mantenere"
quella vigilanza statale, che non ha più ragion d'essere sia in
assoluto, sia (ed in linea autonomamente assorbente) per le cooper-
ative agricole (illegittimità "isolata" sub "d" del paragrafo 4
della "premessa in fatto").
Come specifico "supporto" della competenza regionale nella materia
della disciplina e vigilanza sulle cooperative - quanto meno agricole
- viene specificamente invocato il più volte citato VII
"considerando" del reg. C.E.E. n. 2328/1991, nella disposizione in
cui impone di perseguire lo "sviluppo economico e sociale globale"
attraverso "soluzioni distinte a seconda delle regioni (e non pare
dubitabile che la disposizione, ancorchè riferita specificamente
all'agricoltura, coinvolga anche le altre materie "viciniori", in
quanto dal loro assetto e sviluppo dipende "lo sviluppo economico e
sociale globale della regione interessata": è evidente che uno
sviluppo settoriale - in tesi solo dell'agricoltura - non sarebbe
"globale").
2. - Del tutto e direttamente contrastanti con la normativa
comunitaria (e regionale applicativa) sono le disposizioni della
legge n. 59/1992 "isolate" sub 3/ b della "premessa", sia nella parte
direttamente precettiva (laddove - a contrariis - precludono la
partecipabilità alla cooperativa agli operatori "che non siano
lavoratori manuali della terra"), - sia nella parte indirettamente
confermata (prima parte del sesto comma dell'art. 23 del d.l.C.p.S.
escluso dalla modifica).
Basta invero richiamare le disposizioni sopra brevemente elencate
per rilevare tale profondo contrasto: la nozione di "lavoratore
manuale della terra" è del tutto - non solo diversa, ma -
incompatibile con quella di "imprenditore agricolo a titolo
principale", alla quale esclusivamente è riservata rilevanza
nell'attuale assetto ordinamentale (complesso di norme derivanti dal
coordinamento delle leggi "interne" - statali e regionali - e
comunitarie).
A fortiori la limitazione della partercipabilità alle cooperative
agricole dei soli operatori aventi i requisiti di cui alla prima
parte del sesto comma dell'art. 23 del d.l.C.p.S. n. 1577/1947 (il
quale richiede il duplice concorrente requisito di "coltivare
direttamente la terra" e che il fondo coltivato sia "insufficiente ad
assorbire tutta la manodopera del nucleo famigliare") è del tutto
contrastante con la normativa vigente sotto il profilo evidenziato
nella "premessa".
Il presente ricorso impegna tipicamente la funzione di "giudice
della legge" della Corte.
In esso la giurisprudenza di coesta ecc.ma Corte (indirizzo
consolidato a partire dalla sent. n. 170/1984, ulteriormente
precisata dalle successive sentenze nn. 113/1985, 389/1989, 64/1990 e
168/1991), che afferma la prevalenza, sia pure quale fonte-fatto,
della norma comunitaria (posta con regolamento o con direttiva
autoapplicativa ovvero in sede di statuizione giurisdizionale assunta
dalla Corte di giustizia C.E.E. in via pregiudiziale o contenziosa)
sulla norma statale interna, viene in rilievo in via diretta per
portare alla rimozione della legge statale "confliggente", e non in
via di disapplicazione della norma comunitaria ad opera del giudice
"interno", chiamato a statuire sul rapporto regolato dalle leggi tra
loro confliggenti.
Sotto questo profilo, la Corte costituzionale può sicuramente
procedere alla diretta interpretazione della normativa comunitaria,
specie laddove - come nel caso - la materia sia riservata alla sua
competenza in relazione anche alla possibilità di sollevare la
questione pregiudiziale di cui all'art. 177 del trattato C.E.E. (cfr.
sentenza n. 168 dell'8-18 aprile 1991 di codesta ecc.ma Corte).
Nel merito l'aspetto principale di illegittimità costituzionale
della legge n. 59/1982 discende da questa piana considerazione: la
normativa comunitaria - e in specie il citato regolamento n.
2328/1991 - pone una disciplina in tema di cooperazione notevolmente
diversa rispetto a quella previgente la citata legge n. 59/1992 e a
quella stabilita da quest'ultima: nel senso, in particolare, che
ammette il costituirsi di fenomeni cooperativi in presenza di
presupposti che non sono affatto quelli (pur sotto taluni profili
migliorativi) introdotti con la legge n. 59.
Sulla scorta della citata giurisprudenza costituzionale sulla
"disapplicazione" della norma "interna" confliggente con quella
comunitaria, si potrebbe ritenere la Regione legittimamente
facoltizzata a "non tener conto" della fonte statale e abilitata
comunque a sostenere le sue ragioni in sede di giudizio di
costituzionalità, là dove lo Stato avesse a rinviare una legge
regionale in materia di cooperazione non conforme alla legge statale
de qua (59/1992). Ma una simile possibilità ulteriore non preclude
certo l'adito alla Corte (oltretutto perchè l'impugnativa diretta
statale sospenderebbe l'entrata in vigore della legge regionale
coerente con i principi stabiliti nel regolamento comunitario, ma non
con la legge statale de qua).
Del regolamento comunitario va sottolineato il ruolo legittimante
il costituirsi di forme di cooperazione estremamente aperte,
consentendo alla regione di avvalersi di organismi operanti nelle
proprie materie in funzione strumentale rispetto agli interventi
deliberati. Il fenomeno è estremamente diffuso nella materia
dell'agricoltura, ma non va inteso ad essa sola limitato, per quanto
sopra dedotto.

Con riserva di meglio illustrare la strumentazione del ricorso in
un'apposita memoria, si chiede che venga dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni della legge 31 gennaio 1992, n. 59,
sopra indicate, ovvero (in ipotesi gradata e in parte qua) la
disapplicabilità da parte regionale della stessa, con ogni
conseguente provvedimento come per legge.
Venezia, addì 6 marzo 1992
Avv. prof. Mario BERTOLISSI - Avv. Ivone CACCIAVILLANI - Avv. Luigi
MANZI
92C0349