1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 4-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 aprile 1997
N. 33 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 aprile 1997 (della regione autonoma della Sardegna) Finanza pubblica allargata - Disposizioni a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997 - Norme in materia di imposte sui redditi - Redditi sottoposti a tassazione separata - Obbligo al versamento a titolo di acconto, di somma, nella misura del 20% - Riserva all'erario di tali entrate - Conseguente non ricomprensione di esse nella base per il calcolo delle quote di compartecipazione regionale al gettito delle imposte statali - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione Sardegna - Incidenza sul principio di leale collaborazione, per mancata acquisizione del parere regionale. (D.-L. 31 dicembre 1996, n. 669, art. 1, comma 3, e 7, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30). (Cost., artt. 116 e 119; Statuto regione Sardegna artt. 7, 8 e 54). (097C0331) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 4-6-1997)

Ricorso della regione autonoma Sardegna, in persona del presidente
della Giunta regionale pro-tempore on.le dott. Federico Palomba,
giusta deliberazione della Giunta regionale del 21 marzo 1997, n.
11/35 rappresentata e difesa - in virtù di procura a margine del
presente atto - dal prof. avv. Sergio Panunzio, presso il cui studio
è elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese, n. 3; contro
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona deI Presidente
del Consiglio in carica; per la dichiarazione di incostituzionalità
degli artt. 1, comma 3 e 7, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669,
convertito con modificazioni in legge 28 febbraio 1997, n. 30.
F a t t o
Nella Gazzetta Ufficiale n. 50 del 1 marzo 1997 è stata pubblicata
la legge 28 febbraio 1997, n. 30, recante la conversione in legge del
d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669 ("Disposizioni urgenti in materia
tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di
finanza pubblica per l'anno 1997").
Il decreto-legge n. 669/1996 contiene, fra l'altro, varie
disposizioni in materia tributaria (contenute nel capo I: artt. 1-7),
delle quali molte dirette ad aumentare le entrate tributarie. In
particolare l'art. 1 del decreto-legge in questione (intitolato
"Disposizioni in materia di imposte sui redditi") contiene diverse
disposizioni dirette ad aumentare il gettito delle imposte sui
redditi; ma ai fini del presente ricorso viene soprattutto in
evidenza un comma dell'art. 1 - precisamente il terzo - che di per
sè non è diretto ad aumentare il gettito delle imposte. Infatti il
terzo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 669/1996 così dispone
testualmente:
"3. - Per i redditi sottoposti a tassazione separata, di cui
all'art. 16 del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, da
indicare nella dichiarazione dei redditi e non soggetti a ritenuta
alla fonte, è dovuto un versamento, a titolo di acconto, nella
misura del 20 per cento. Il versamento è effettuato nei termini e
con le modalità previsti per quello a saldo delle imposte sui
redditi e si applica la disposizione recata dall'art. 6, comma 3, del
d.-l. 31 maggio 1994, n. 330, convertito, con modificazioni, dalla
legge 27 luglio 1994, n. 473, in materia di soprattasse per l'omesso
o ritardato versamento delle imposte dovute".
Ancora viene in evidenza ai fini del presente ricorso un'altro
articolo del decreto-legge n. 669/1996 (siccome collegato al suddetto
art. 1, comma 3), e cioè l'art. 7 (intitolato "Devoluzione delle
entrate e variazioni di bilancio"), il quale recita al comma 1:
"1. - Le entrate derivanti dal presente decreto sono riservate
all'erario e concorrono alla copertura degli oneri per il servizio
del debito pubblico, nonchè alla realizzazione delle linee di
politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di
riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria. Con decreto
del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro,
da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, sono definite, ove necessarie, le modalità per
l'attuazione del presente articolo".
Dal combinato disposto dell'art. 1, comma 3, e dell'art. 7, comma
1, del decreto-legge n. 669/1996 sembra dunque evincersi anche le
somme incassate dall'erario a titolo di acconto, ai sensi del comma 3
dell'art. 1, rientrano nelle "entrate" riservate all'erario medesimo
dal comma 1 dell'art. 7: entrate che, dunque, non entrano a comporre
la base per il calcolo delle quote di compartecipazione al gettito
delle imposte statali che - com'è noto - costituiscono una delle
principali entrate finanziarie delle regioni ad autonomia speciale,
fra cui la ricorrente regione autonoma della Sardegna (secondo quanto
per essa stabilito dall'art. 8 dello statuto speciale che - alla
lettera a) - stabilisce che spettano alla regione i sette decimi del
gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito
delle persone giuridiche riscosse nel suo territorio).
Che poi sia questa la interpretazione da darsi alla suddetta
disciplina del decreto-legge n. 669/1996 risulta invero confermato
dalla circostanza che (secondo quanto riferito dagli uffici
periferici dell'amministrazione statale in Sardegna), a seguito della
entrata in vigore del decreto-legge n. 669/1996, nel "Quadro di
classificazione delle entrate dello Stato 1997" (pubblicate dalla
Ragioneria generale dello Stato - Sistema informativo, e redatto a
cura dell'Ispettorato generale del bilancio e dell'Ispettorato
generale per i servizi speciali e la meccanizzazione) è stato
aggiunto un nuovo art. 23 al capitolo 1023 del bilancio dello Stato,
intitolato "Versamenti in acconto per redditi sottoposti a tassazione
separata da indicare nella dichiarazione dei redditi e non soggetti a
ritenuta alla fonte (d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669)": ciò proprio
per consentire allo Stato di contabilizzare separatamente le suddette
entrate e così sottrarle dalla base di calcolo utilizzata per
determinare la quota del gettito dell'imposta sul reddito delle
persone fisiche di spettanza della regione ricorrente ai sensi
dell'art. 8 dello statuto speciale.
Tale, dunque, essendo il significato della disciplina stabilita
dagli artt. 1, comma 3, e 7, comma 1, del decretolegge n. 669/1996,
essa, nella parte in cui si applica anche alla regione autonoma della
Sardegna, è incostituzionale e, gravemente lesiva delle sue
competenze. Onde con il presente atto la regione autonoma della
Sardegna la impugna, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Violazione, da parte dell'art. 7, comma 1, in relazione all'art.
1, comma 3, del decreto-legge impugnato n. 669/1996 delle norme
costituzionali relative all'autonomia finanziaria della regione
Sardegna: spec. artt. 7, 8 e 54 dello statuto speciale (legge
costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3) e relative norme d'attuazione,
nonchè artt. 116 e 119 della Costituzione. Violazione dell'art. 54,
comma 4, statuto speciale e del principio di leale collaborazione.
1. - In base alle norme costituzionali sopra indicate l'autonomia
finanziaria della regione Sardegna (che è l'imprescindibile
presupposto dell'autonomo esercizio di tutte le competenze ad essa
costituzionalmente attribuite) si fonda, sotto il profilo delle
entrate, sulla partecipazione - nella misura stabilita da norme
costituzionali - al gettito dei tributi erariali riscossi nel
territorio regionale. Tale partecipazione è prevista e disciplinata
dall'art. 8 dello statuto speciale per la Sardegna (come sostituito
dall'art. 1 della legge l3 aprile 1983, n. 122).
In particolare l'art. 8, lett. a), dello statuto stabilisce che
spettano alla regione "sette decimi del gettito delle imposte sul
reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche
riscosse nel territorio della regione".
Come è evidente, sia per la regione Sardegna, sia per le altre
regioni ad autonomia speciale (e per le province autonome di Trento e
di Bolzano), la cui autonomia finanziaria si fonda essenzialmente
sulla partecipazione a tributi erariali, la garanzia di tale
autonomia sta, da un lato, nella impossibilità per lo Stato di
procedere (unilateralmente) alla modificazione delle quote di
partecipazione regionale, se non attraverso procedure di revisione
costituzionale o, comunque, basate su intese fra Stato e regione;
dall'altro nell'applicazione della quota regionale a tutto il gettito
derivante dal tributo erariale. Solo eccezionalmente (ove previsto
da norme statutarie o d'attuazione) può essere consentito che
aumenti di gettito (ma appunto si deve trattare di aumenti)
conseguenti a modificazioni legislative disposte dallo Stato siano
riservate a questo, senza entrare nella quota di spettanza regionale.
Tale principio, che discende direttamente dalla complessiva
disciplina costituzionale della autonomia finanziaria della Sardegna,
ed analogamente delle altre regioni a statuto speciale e province e
autonome, è stato anche espressamente - seppure variamente -
formulato in varie disposizioni di attuazione di statuti speciali.
Così, ad esempio, l'art. 4, primo comma, del d.P.R. 23 gennaio
1965, n. 114 (recante norme d'attuazione dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia); l'art. 2 comma primo, del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074 (recante norme d'attuazione dello statuto siciliano);
l'art. 8 del d.P.R. 26 novembre 1981, n. 690 (recante norme
d'attuazione dello statuto Valle d'Aosta); e l'art. 9, comma 1, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268 (recante norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale), come da ultimo sostituito dall'art. 4 del
d.lgs. 24 luglio 1996, n. 432.
Quest'ultima disposizione (particolarmente significativa perchè
adottata alla luce della elaborazione e del chiarimento dei principi
nella autonomia finanziaria delle regioni avutesi anche ad opera
della giurisprudenza costituzionale degli ultimi decenni) stabilisce
che può essere riservato allo Stato "il gettito derivante da
maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi, se
destinato per legge, per finalità diverse da quelle di cui al comma
6, dell'art. 10 e al comma 1, lett. b), dell 'art. 10-bis, alla
copertura, ai sensi dell'art. 81 della Costituzione, di nuove
specifiche spese di carattere non continuativo che non rientrano nele
materie di competenza della regione o delle province, ivi comprese
quelle relative a calamità naturali", ma ciò purchè si tratti, in
primo luogo, appunto di "nuovi" tributi o di "maggiorazioni" di
tributi preesistenti; ed inoltre "purchè (il gettito) risulti
temporalmente delimitato nonchè contabilizzato distintamente nel
bilancio statale e quindi quantificabile".
Come si è detto, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha
avuto occasione più volte di affrontare tali problemi (per esempio
sentenze nn. 47/1968, 49/1972, 61 e 87 del 1987, 362 e 363 del 1993,
52/1994). Anche da tale giurisprudenza si evincono taluni principi e
criteri che valgono a garantire il rispetto dell'autonomia
finanziaria delle regioni ad autonomia speciale. In particolare si
evince che il maggior gettito dei tributi erariali conseguente a
modificazioni della relativa disciplina legislativa può essere
riservato allo Stato (e quindi sottratto alla quota di spettanza
regionale) solo ove concorrano determinate condizioni. La prima, e la
più importante, di tali condizioni è che la riserva erariale si
applichi ad un "maggior gettito" risultante dalla introduzione di un
tributo nuovo, oppure dalla maggiorazione delle aliquote di un
tributo già esistente. Le condizioni ulteriori sono poi costituite:
a) dalla specificità dello scopo, nel senso che la riserva allo
Stato disposta dalla legge deve essere finalizzata alla copertura di
spese che abbiano uno scopo particolare e ben determinato, e che
rientrino nelle materie di competenza dello Stato (e non già delle
regioni o delle province autonome);
b) alla necessaria determinatezza anche temporale della riserva
allo Stato stabilita dalla legge, nel senso che essa non può che
avere valore di disciplina provvisoria, anche in relazione al
carattere eventualmente contingente della spesa statale che la
riserva è destinata a finanziare (come nel caso di spese relative a
calamità naturali).
2. - Alla luce delle precedenti considerazioni, è allora evidente
la incostituzionalità delle impugnate disposizioni del decreto-legge
n. 669/1996.
Infatti la disciplina legislativa in questione è, in primo luogo,
palesemente incostituzionale per il fatto che la riserva a favore
dello Stato stabilita dal combinato disposto degli artt. 1, comma 3,
e 7, comma 1, del decreto-legge n. 669/1996 non si applica ad un
maggior gettito, derivante dalla introduzione di un nuovo tributo o
dalla maggiorazione della aliquota di un tributo esistente, ma si
applica invece ad una quota del 20% gettito ordinario, costituita
dall'acconto che deve essere versato ai sensi del comma 3 dell'art.
1. In altri termini, la conseguenza della riserva in questione non è
già quella di precludere alla regione di partecipare pro-quota ad un
maggior gettito (come avviene nei casi di riserva erariale
costituzionalmente legittimi secondo le norme statutarie e
d'attuazione, e la già citata giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte), ma è invece quella di ridurre la partecipazione della
regione al gettito ordinario: non un incremento, ma una perdita
secca.
Inoltre, la disciplina legislativa qui impugnata è
incostituzionale perchè essa non è neppure temporalmente
delimitata, come invece essa dovrebbe essere (secondo quanto
ricordato in precedenza) per risultare costituzionalmente legittima.
Infatti non solo la disposizione che stabilisce la riserva allo Stato
(art. 7, comma 1), ma anche quelle che regolano il nuovo versamento
in acconto (art. 1, comma 3) pongono una disciplina che nel suo
complesso è a tempo indeterminato. Si tratta, cioè, di un diverso
e definitivo assetto della disciplina relativa alla ripartizione fra
Stato e regioni del gettito dell'IRPEF, che peraltro, pur lasciando
formalmente immutata la cifra della quota regionale indicata dallo
statuto, ne deprime però le corrispondenti entrate, riducendo la
base di calcolo e quindi sottraendo alla regione una parte della
quota del gettito ad essa spettante. Ma il maggior gettito così
derivante allo Stato non è in alcun modo configurato come
provvisorio della legge, o comunque tale da dovere necessariamente
cessare una volta raggiunti quei sia pur generici obiettivi di
riequilibrio di bilancio richiamati dal primo comma dell'art. 7 in
questione.
3. - Sotto un ulteriore e concorrente profilo la disciplina
legislativa impugnata risulta incompatibile con 1'art. 54, comma 4,
dello statuto speciale per la Sardegna ed anche con il principio di
leale collaborazione fra Stato e regioni.
Come infatti si è visto, non sembra dubbio che - al di là
dell'aspetto formale e letterale - le disposizioni legislative
impugnate modifichino sostanzalmente la disciplina statuaria della
ripartizione fra Stato e regione del gettito dell'IRPEF, come
stabilita dall'art. 8, lett. a), dello statuto sardo. Ma proprio
l'art. 54, comma 4, dello statuto, facendo applicazione anche del
principio di leale collaborazione, stabilisce che le disposizioni del
titolo III dello statuto (in cui è ricompreso l'art. 8) possono sì
essere modificate dallo Stato con legge ordinaria, ma solo dopo che
sia stata "sentita la regione". Ma nel caso in questione nessun
parere in merito è stato richiesto alla regione Sardegna, neppure
nel corso della procedura di conversione in legge del decreto-legge
n. 669/1996.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionale in parte qua gli artt. 1, comma
3, e 7, comma 1, del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in
legge 28 febbraio 1997, n. 30.
Roma, addì 25 marzo 1997
Prof. avv. Sergio Panunzio
97C0331