1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 13-7-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 159 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2011
Ordinanza del 14 aprile emessa dalla Corte di cassazione - sezioni unite civili nei procedimenti civili riuniti promossi dal Consorzio per l'area di sviluppo industriale Sassari - Porto Torres - Alghero c/Margiotti Oriana ed altri. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree fabbricabili - Riduzione entro i limiti dei valori dichiarati o denunciati dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) - Ritenuta natura di sanzione atipica per le violazioni relative alla dichiarazione - Applicazione ai casi di omessa dichiarazione o denuncia, ovvero di dichiarazione o denuncia di valori assolutamente irrisori - Mancata previsione di un limite alla riduzione, idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare dell'indennita' - Lesione del diritto dell'espropriato ad un serio ristoro e del "ragionevole legame" tra indennita' e valore venale del bene - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU), come interpretata dalla giurisprudenza della Corte europea - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, art. 16, comma 1, "oggi" art. 37, comma 7, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. - Costituzione, artt. 42, comma terzo, e 117, primo comma, "anche in considerazione del disposto dell'art. 6 [della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848] e dell'art. 1, del primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali". (011C0421) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 13-7-2011)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
1474-2005 proposto da: Consorzio per l'area di sviluppo
industriale industriale Sassari-Porto Torres-Alghero (00124720905),
in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in
Roma, via Luigi Luciani n. 1, presso lo studio dell'avvocato Manca
Ritti Daniele, rappresentato e difeso dagli avvocati Manai Mariella,
Isetta Federico, per delega a margine del ricorso; ricorrente
contro Margotti Oriana, Cervetti Aldo, Babini Angelo, Impresa
Astaldi S.P.A.; - intimati - sul ricorso 4433-2005 proposto da:
Astaldi S.P.A. (00398970582), in proprio e quale mandataria della
Associazione Temporanea di Imprese costituita con le Imprese Merella
Costruzioni s.r.l., Impresa Costruzioni Ing. Alessandro Rossi s.p.a.,
Montalbano Costruzioni s.p.a. ora Novaco s.r.l., Italia Costruzioni
ora Astor s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliata in Roma, via Antonio Bertoloni 35, presso
lo studio dell'avvocato Biagetti Vittorio, che la rappresenta e
difende, per delega a margine del controricorso e ricorso
incidentale; -controricorrente e ricorrente incidentale -
contro Consorzio per l'area di sviluppo industriale Sassari-Porto
Torres-Alghero, in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via Luigi Luciani 1, presso lo studio
dell'avvocato Manca Bitti Daniele, rappresentato e difeso dagli
avvocati Isetta Federico, Manai Mariella, per delega a margine del
ricorso principale; - controricorrente -
nonchè contro Babini Angelo, Cervetti Aldo, Margotti Oriana; -
intimati - sul ricorso 4846-2005 proposto da: Cervetti Aldo
(CRVLDA27H11H034VV), elettivamente domiciliato in Roma, Via A.
Bertoloni 37, presso lo studio dell'avvocato Jezzi Antonio,
rappresentato e difeso dall'avvocato Berselli Filippo, per delega in
atti; - controricorrente e ricorrente incidentale -
contro Astaldi S.P.A. (00398970582), in proprio e quale
mandataria della Associazione Temporanea di Imprese costituita con le
Imprese Merella Costruzioni s.r.l., Impresa Costruzioni Ing.
Alessandro Rossi s.p.a., Montalbano Costruzioni s.p.a. ora Novaco
s.r.l., Italia Costruzioni ora Astor s.p.a., in persona del legale
rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via
Antonio Bertoloni 35, presso lo studio dell'avvocato Biagetti
Vittorio, che la rappresenta e difende, per delega in atti; -
controricorrente al ricorso incidentale
nonchè contro Babini Angelo, Margotti Oriana, Consorzio per
l'area di sviluppo industriale Sassari-Porto Torres-Alghero; -
Intimati - avverso la sentenza n. 98/2004 della Corte d'Appello
Cagliari - Sezione distaccata di Sassari, depositata il 17 febbraio
2004;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
11 gennaio 2011 dal Consigliere Dott. Antonio Merone;
Uditi gli avvocati Federico Isetta, Mariella Manai, Vittorio
Biagetti;
Udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Domenico
Iannelli, che ha concluso per l'accoglimento dell'ottavo motivo del
ricorso principale, rigetto degli altri motivi, assorbiti il ricorso
incidentale del Cervetti; rigetto del ricorso incidentale della
società Astaldi.

Fatto

1. (Oggetto della causa) - Il sig. Aldo Cervetti, comproprietario
pro indiviso di un terreno situato nel Comune di Sassari, interessato
da un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, in quanto
inserito in un progetto di costruzione delle infrastrutture relative
ad un agglomerato industriale, occupato in via di urgenza in forza di
decreto del maggio 1993, ha proposto opposizione alla stima, dinanzi
alla Corte di Appello di Cagliari (sez. distaccata di Sassari), ai
sensi dell'art. 19 della legge 865/1971, nei confronti del Consorzio
per l'area di sviluppo industriale (A.S.I.) Sassari Porto Torres
Alghero.
Il Consorzio A.S.I., ha eccepito, preliminarmente, la
intempestività del ricorso proposto dal Cervetti (e quindi la
decadenza dello stesso dal diritto a proporre opposizione alla stima)
ed il proprio difetto di legittimazione. Nel merito, ha chiesto il
rigetto dell'opposizione e la riduzione dell'indennità entro i
limiti dei valori dichiarati ai fini ICI, ovvero l'esclusione del
diritto all'indennità in caso di omessa dichiarazione, in forza
dell'art. 16 del d.lgs. 504/1992.
La Astaldi s.p.a., chiamata in causa dal Consorzio A.S.I., ha
eccepito, a sua volta, il difetto di legittimazione aderendo nel
resto alle difese del consorzio.
Sono rimasti contumaci i sigg.ri Angelo Bambini e Oriana Margotti
chiamati in causa anche essi dal Consorzio ASI, in qualità di
comproprietari delle restanti quote del terreno in questione.
2. (La decisione impugnata) - La Corte di Appello adita, ritenuta
la legittimazione passiva del Consorzio ASI e respinta l'eccezione di
decadenza dell'attore dal diritto alla opposizione ex art. 19 legge
865/1971, ha proceduto alla determinazione della indennità di
esproprio e di occupazione dell'area ritenuta edificabile. Quanto
alla richiesta di riduzione dell'indennità entro i limiti dei valori
dichiarati ai fini ICI, ovvero di totale rigetto della domanda del
Cervetti, per la perdita del diritto alla indennità, in caso di
omessa dichiarazione, la Corte di Appello ha escluso che nella specie
possa trovare applicazione il disposto dell'art. 16 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504, sul rilievo
che la norma è applicabile soltanto nel caso in cui
l'espropriato/contribuente abbia presentato la dichiarazione ici;
che "il Cervetti ha dichiarato di non avere mai presentato
alcuna dichiarazione ICI in relazione ai terreni di cui è causa, di
talchè incombeva al Consorzio ASI, che ha domandato la riduzione
dell'indennità di esproprio, dimostrare sia che tale dichiarazione
era stata, invece, presentata (.), sia che il valore dichiarato era
inferiore all'indennità calcolata ex art. 5 bis L. 359/92)" (p. 17
della sentenza impugnata);
che il Consorzio ASI non ha fornito la prova richiesta.
3. (I ricorsi che vengono all'esame della Corte Suprema) - Il
Consorzio ricorre in via principale contro il sig. Aldo Cervetti, la
Astaldi s.p.a. ed i sig.ri Angelo Babini e Oriana Margotti, per
ottenere la cassazione della sentenza della Corte di merito, meglio
indicata in epigrafe, sulla base di otto motivi.
In particolare, con il settimo motivo, denunciando la violazione
e falsa applicazione dell'art. 16 del d.lgs. 504/1992, il Consorzio
ribadisce la tesi che, in forza della citata disposizione di legge,
il Cervetti, avendo omesso di presentare la dichiarazione ICI,
relativa ai terreni in questione, non potrebbe vantare alcun diritto
alle indennità di esproprio. Osserva altresì che se così non fosse
(se cioè l'art. 16 dovesse essere inteso nel senso che disciplina
soltanto il caso di denuncia infedele e non anche il caso di omessa
dichiarazione), il sistema sarebbe irrazionalmente sbilanciato a
favore degli evasori totali, il cui trattamento sanzionatorio, quanto
meno sul versante extratributario, sarebbe paradossalmente migliore
di quello riservato agli evasori parziali. Tanto Premesso, nel caso
in cui questa Corte intendesse confermare l'interpretazione fornita
dalla Corte di Appello, il Consorzio eccepisce la incostituzionalità
della norma, con riferimento all'art. 3 Cost.
Lo stesso Consorzio ricorrente aggiunge che la Corte
Costituzionale, già investita della questione di legittimità del
citato art. 16, ha interpretato la norma nel senso che l'espropriato
non può ottenere l'erogazione dell'indennità se non dopo la
"regolarizzazione della posizione tributaria, con concreto avvio del
recupero dell'imposta e delle sanzioni" (sentenza n. 351/2000), sia
che abbia presentato una dichiarazione infedele, sia che non l'abbia
proprio presentata. Pertanto, la difesa del Consorzio lamenta che la
Corte di merito avrebbe dovuto almeno condizionare il pagamento
dell'indennità espropriativa alla regolarizzazione del rapporto
tributario ed al pagamento di quanto dovuto, anche a seguito di
eventuale tardiva denunzia/dichiarazione.
Il sig. Cervetti resiste con controricorso e propone, a sua
volta, ricorso incidentale, inteso ad ottenere la condanna della
Astaldi s.p.a. al pagamento dell'indennità, nel caso in cui venisse
accolto il motivo con il quale il Consorzio contesta la propria
legittimazione passiva.
La Astaldi s.p.a. resiste con controricorso al ricorso principale
del Consorzio ASI ed al ricorso incidentale proposto dal sig.
Cervetti e, a sua volta, propone ricorso incidentale basato su tre
motivi.
Il Consorzio ASI resiste con controricorso al ricorso incidentale
dell'Astaldi.
La Astaldi s.p.a. ha depositato memoria, ai sensi dell'art. 378
c.p.c.
4 (La rimessione della questione alle SS.UU.) - Con ordinanza n.
15317/2010, la prima sezione civile di questa Corte, alla quale i
ricorsi sono stati originariamente assegnati, dopo avere rilevato che
la giurisprudenza di legittimità si è conformata all'indirizzo
interpretativo fornito dal giudice delle leggi, secondo il quale il
pagamento dell'indennità di esproprio deve essere subordinato, in
ogni caso, alla regolarizzazione degli obblighi fiscali, relativi
all'ICI, ha evidenziato che tale soluzione comporta problemi
applicativi di non facile soluzione, relativi al raccordo cronologico
e sistematico delle procedure di accertamento e di riscossione
dell'indennità espropriativa, dovuta dall'ente espropriante, con
quelle di accertamento e riscossione dell'ICI, dovuta
dall'espropriato proprietario di aree fabbricabili, in quanto
contribuente. Si tratta, in particolare, del condizionamento
reciproco delle procedure, sul piano della pregiudizialità
incrociata delle questioni che dovrebbero essere esaminate
parallelamente o in successione cronologica, con il conseguente
a) rischio di conflitti di giudicati che ne possono derivare;
b) cumulo dei tempi delle due procedure che difficilmente
sarebbe compatibile con la ragionevole durata dei processi.
Altri problemi, evidenziati nell'ordinanza, attengono al valore
della ritrattazione della dichiarazione infedele e/o della
presentazione tardiva della dichiarazione, da parte
dell'espropriato/contribuente-evasore, e alla impossibilità di
procedere ad accertamento del valore venale dell'area espropriata, ai
fini ICI, in caso di decadenza dell'ente impositore dal potere di
accertamento.
Trattandosi di questione di massima di particolare importanza,
vertente sul tema dei rapporti tra liquidazione dell'indennità di
esproprio e soggezione all'ICI, la causa è stata rimessa per le sue
valutazioni al Primo Presidente, il quale l'ha poi assegnata a queste
SS.UU.
All'odierna udienza le parti hanno concluso come da verbale.

Diritto

1. (Premessa) - Preliminarmente, ai fini della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale sollevata di seguito,
occorre evidenziare
a) che l'eccezione di decadenza del Cervetti dal diritto
all'opposizione, formulata dal Consorzio ASI, è manifestamente
infondata, tenuto conto della giurisprudenza di questa Corte (sent.
nn. 11739/1998, 21622/2004) dalla quale non v'è motivo di
discostarsi;
b) che, ai fini della decisione di merito non rileva la
questione della individuazione del soggetto legittimato passivo, tra
il Consorzio ASI e l'Astaldi s.p.a., essendo entrambi chiamati in
causa.
1.1. Nel merito, ritiene il Collegio che la definizione della
controversia in esame dipende dalla corretta interpretazione
letterale e dalla individuazione dei limiti di estensione del
contenuto precettivo dell'art. 16, primo comma, d.lgs. 504/1992,
nella parte in cui impone la riduzione della indennità di
espropriazione delle aree fabbricabili, in relazione all'obbligo di
dichiarazione (iniziale) o denuncia (per le variazioni) ICI (art. 10,
d.lgs. 504/1992, vigente ratione temporis).
Il diritto (an) alla indennità di esproprio e l'ammontare della
stessa (quantum) dipendono, infatti, dalla legittimità della citata
disposizione. Questa ne condiziona la quantificazione al ribasso,
fino alla totale vanificazione, nella ipotesi di dichiarazione di
valori irrisori o nella ipotesi, equivalente, di omessa
dichiarazione, che ricorre nella specie.
Si tratta in entrambi casi di comportamenti (totalmente o
parzialmente) omissivi, che il contribuente pone in essere
nell'intento di evitare l'emersione (totale o parziale) dei propri
doveri fiscali. Vanno quindi assoggettati alla medesima disciplina
giuridica, in forza della quale il diritto alla indennità di
esproprio deve essere riconosciuto soltanto nei limiti del valore
dichiarato. In caso di omessa dichiarazione, l'omissione (più grave)
non può essere premiata con una interpretazione che elimini il
limite. Omettendo la dichiarazione, il contribuente ha inteso non
attribuire alcun valore fiscale alla sua proprietà e, quindi, nello
spirito di quanto dispone l'art. 16 d.lgs. 504/1992, non merita
alcuna indennità. Per eludere questa conclusione, che, come si
dirà, si pone in evidente rotta di collisione con l'art. 42, terzo
comma, cost. la giurisprudenza costituzionale e di legittimità hanno
elaborato una soluzione, che però comporta i problemi evidenziati
nella ordinanza in base alla quale la questione è stata rimessa a
queste SS.UU.
1.1. I punti di criticità dell'interpretazione accreditata da
questa Corte ed il mutamento del quadro normativo e
giurisprudenziale, verificatosi dopo la già ricordata pronuncia
della Corte Costituzionale, n. 351/2000, impongono una rivisitazione
ermeneutica ed una rilettura dell'art. 16, primo comma, d.lgs.
504/1992. Il dato letterale, deve essere interpretato tenendo conto
del nuovo contesto ordinamentale, della esigenza di certezza dei
rapporti giuridici e di celerità delle procedure di accertamento (a)
quella intesa ad accertare il valore venale dell'area espropriata,
per la determinazione della relativa indennità, e b) quella
finalizzata alla quantificazione dell'ICI). E'evidente, infatti, che
i tempi delle procedure vengono inevitabilmente dilatati se si avalla
la tesi del reciproco condizionamento (sospensione della procedura di
determinazione ed erogazione dell'indennità, in attesa della
liquidazione definitiva e del pagamento dell'ICI, benchè nei limiti
in cui il potere di accertamento sia ancora esercitabile).
1.2. Il Collegio ritiene che non sia condivisibile la tesi
interpretativa secondo la quale l'art. 16, primo comma, del d.lgs.
504/1992, condizionerebbe il pagamento dell'indennità di esproprio
alla regolarizzazione della posizione fiscale dell'espropriato, in
tutti i casi di violazione degli obblighi di dichiarazione relativa
all'ICI. Tale tesi è stata avallata dalla Corte costituzionale
nell'intento di superare l'evidente disparità di trattamento tra
contribuente evasore totale (che omette di presentare la
dichiarazione), apparentemente ignorato dalla norma, e contribuente
infedele (che presenta una dichiarazione non veritiera), in danno del
quale è espressamente prevista la riduzione dell'indennità di
esproprio (che non può mai superare il valore dichiarato ai fini
ICI).
Il giudice delle leggi, con sentenza interpretativa di rigetto
(351/200), ha escluso che la apparente incompletezza della disciplina
dettata dall'art. 16 d.lgs. 504/1992 (circoscritta alla sola ipotesi
della dichiarazione infedele) sia in contrasto con l'art. 3 cost.
ipotizzando che anche il contribuente evasore totale (al pari del
contribuente infedele) debba regolarizzare la propria posizione
fiscale, prima di ottenere il pagamento della indennità di
esproprio. La tesi interpretativa della Consulta è stata seguita
anche da questa Corte.
Si tratta, però, di una tesi che non trova conforto nel tenore
letterale della norma (per quanto lo si voglia ampliare con argomenti
anche di carattere sistematico), specialmente dopo la
costituzionalizzazione del principio del giusto processo e della sua
ragionevole durata.
Lo sforzo ermeneutico della Corte Costituzionale, e di questo
giudice di legittimità, ha avuto, però, il merito di evidenziare
che la disciplina del comportamento fiscale dell'espropriato non può
essere monca: l'art. 16 citato, che letteralmente riguarda soltanto
il contribuente infedele, regge alle verifica di legittimità,
rispetto al parametro di cui all'art. 3 Cost., soltanto se proietta i
suoi effetti anche sull'evasore totale (simul stabunt aut simul
cadent).
L'interpretazione corrente, che ha equiparato l'evasore
dell'applicazione dell'imposta qualora il valore dichiarato risulti
inferiore all'indennità di espropriazione determinata secondo i
criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti" (comma l).
2.1. La collocazione sistematica (a ridosso degli artt. 14 e 15
che disciplinano le sanzioni ed il contenzioso ICI) ed il tenore
letterale della norma in esame ne evidenziano la chiara connotazione
sanzionatoria, collegata al comportamento tenuto dal soggetto
espropriato nel momento in cui, dovendo fare fronte ai propri
obblighi fiscali, ha dichiarato (o non dichiarato) il valore della
sua proprietà. Si tratta di una sanzione atipica, accessoria, a
carattere extratributario, che riguarda soltanto i proprietari di
aree edificabili assoggettate ad esproprio, intesa ad incentivare
l'obbligo della dichiarazione imposto dall'art. 10, del medesimo DPR
504/1992 (abrogato a decorrere dal 2007, in forza dell'art 37, comma
53 del d.l. 223/2006 conv. con modificaz. dalla legge 248/2006, a
seguito del collegamento telematico dei comuni con il catasto).
L'effetto sanzionatorio atipico ed indiretto, costituito dalla
misura extratributaria della riduzione dell'indennità di esproprio,
si aggiunge alle sanzioni tributarie dirette previste dal precedente
art. 14, nel caso in cui l'area edificabile venga interessata da una
procedura di esproprio (sanzione eventuale). All'apparato
sanzionatorio tipico del sistema tributario si aggiunge la sanzione
accessoria, atipica, della "confisca" parziale o totale della
indennità o del suolo (che viene acquisito alla destinazione
pubblica senza alcun pagamento). La procedura espropriativa funziona,
rispetto all'illecito già consumato (omessa o infedele
dichiarazione) come una condizione obiettiva di punibilità
accessoria, che trova applicazione in aggiunta alle sanzioni tipiche
tributarie (che sono previste sia per la omessa dichiarazione che per
la dichiarazione infedele). Pertanto, non ha pregio l'eccezione che
tende ad escludere dal campo di applicazione dell'art. 16, comma 1,
d.lgs. 504/1992, l'ipotesi della omessa dichiarazione, sul rilievo
che il sistema sanzionatorio tributario già provvede a reprimere
entrambe le fattispecie. Infatti, a seguire la tesi del trattamento
differenziato, la fattispecie più grave, dell'evasione totale,
sarebbe gravata da un minor carico sanzionatorio (in quanto non
sconterebbe la riduzione dell'indennita').
2.2. La norma in esame appare caratterizzata da una doppia
valenza: produce i suoi effetti sul piano della (ri)determinazione (o
della vanificazione) dell'indennità di espropriazione e sul piano
degli incentivi al rispetto degli obblighi fiscali (formali e
sostanziali). I destinatari della norma sono coloro che rivestono la
doppia qualifica
a) di soggetti passivi di imposta (ICI) tenuti a dichiarare
gli immobili posseduti nello Stato (nella specie, i suoli
edificabili) e a denunciare le modificazioni eventualmente
intervenute;
b) di proprietario di aree fabbricabili espropriate, per le
quali sussista l'obbligo della dichiarazione o della denuncia.
La valenza bifronte della norma, però, si ferma qui, in quanto
incrocia i diritti sostanziali dell'espropriato con i suoi
doveri/oneri di contribuente e non coinvolge in alcun modo le
procedure di accertamento e riscossione correlate.
L'effetto dell'art. 16, primo comma, d.lgs. 504/1992, opera come
sanzione che non incide sui criteri primari di determinazione
dell'indennità di esproprio, ma interviene soltanto dopo che il
valore dell'area espropriata sia stato determinato (la norma parla di
riduzione dell'indennita'), proprio come accade, in genere, per
l'applicazione delle norme a carattere sanzionatorio.
Parimenti, il contenzioso tributario che si sviluppa a seguito
della rettifica, da parte dell'ufficio, della dichiarazione o della
denuncia presentata dal contribuente, o dell'accertamento in caso di
omessa dichiarazione o denuncia, non rileva ai fini dell'ammontare
della eventuale riduzione da praticare sulla indennità. Questa deve
essere praticata esclusivamente sulla base di quanto dichiarato o non
dichiarato dal contribuente.
È pacifico che la ratio della norma in esame è quella di
disincentivare le violazioni relative alla dichiarazione ICI. Il
"fatto illecito" sanzionato dalla norma in esame è costituito dalla
presentazione della dichiarazione infedele o dalla omessa
presentazione della stessa. Tutto quanto segue è un post factum
irrilevante, che non può vanificare o sanare l'illecito già
consumato e perfezionato, pena il totale svuotamento della forza
cogente della norma. Nemmeno rilevano, come si dirà, eventuali
comportamenti di apparente ravvedimento, posti in essere dopo l'avvio
della procedura di esproprio, che, nella specie, opera invece come
condizione obiettiva di punibilità.
Il tenore letterale della norma, pur investendo il suo
destinatario nella doppia qualifica di contribuente e di espropriato,
non coinvolge in alcun modo le due procedure correlate, di
accertamento del tributo e di determinazione dell'indennità di
esproprio, nè i reciproci rapporti.
Se si sposta il baricentro dell'art. 16 dal momento formale
dell'assolvimento degli obblighi fiscali (dichiarazione denuncia) a
quello delle procedure di verifica dell'ammontare della obbligazione
tributaria e del relativo assolvimento, la norma viene ad essere
svuotata di contenuto. Si vanifica la funzione, evidenziata dalla
Corte costituzionale, che è quella di "incentivare fedeli
autodichiarazioni di valore delle aree fabbricabili ai fini ICI"
(sent. n. 351/2000). Se si ha la consapevolezza di poter eludere la
sanzione aggiuntiva con un tardivo pagamento, tanto vale non
dichiarare (e non pagare!) nulla, tanto poi si potrà sempre
rimediare con un pagamento tardivo (beneficiando della "franchigia"
per i periodi di imposta non più controllabili, per la intervenuta
decadenza).
Il legislatore ha indicato come parametro massimo dell'indennità
di esproprio il valore espresso nell'ultima dilhiarazione o denuncia
presentata. Dal testo della legge si evince che
a) tutto quanto accade dopo la presentazione dell'ultima
dichiarazione o denuncia non ha alcun rilievo;
b) la riduzione deve essere operata sulla indennità di
esproprio, determinata in base alla procedura prevista a tal fine.
L'eventuale procedura di accertamento fiscale, che scaturisca
dalla rettifica della dichiarazione o dalla constatata omissione, non
può assumere alcun rilievo. Quello che interessa, ai fini
dell'applicazione della norma in esame, è soltanto il valore
dichiarato dal contribuente o la circostanza della omessa
dichiarazione. Stando alla lettera della legge, giova ribadirlo, non
può ipotizzarsi alcuna interferenza tra le due procedure. Seppure le
procedure di controllo ed accertamento fiscale (con l'eventuale
appendice contenziosa) portassero all'accertamento di un valore
fiscale pari a quello determinato ai fini della indennità di
esproprio, ma superiore a quello dichiarato ai fini ICI, non si può
ipotizzare che la riduzione sulla indennità di esproprio (in base
alla dichiarazione infedele o omessa) non debba più essere
praticata, a causa del comportamento virtuoso dell'ufficio fiscale
che ha scoperto la violazione del contribuente. Di tale comportamento
virtuoso il contribuente non ha alcun merito o (potrebbe anche aver
contrastato la pretesa erariale in sede contenziosa). La norma
conserva la sua carica dissuasiva soltanto se alla dichiarazione
infedele o omessa segue l'applicazione della sanzione minacciata,
costituita dal corrispondente taglio della indennità e non da una
tardiva e non prevista procedura di regolarizzazione fiscale.
3. (Postfactum irrilevante. Il ravvedimento operoso) - Dalle
considerazioni già svolte, risulta evidente che non può assumere
alcun rilievo l'eventuale tardiva presentazione della
dichiarazione/denuncia o la sua autorettifica, quando tale
comportamento sia ispirato al solo fine di eludere la riduzione
dell'indennità. L'eventuale autorettifica (una sorta di ravvedimento
operoso) della dichiarazione/denuncia ICI che intervenga dopo la
determinazione dell'indennità, se non è giustificata dalla
constatazione di un errore o dalla necessità di denunciare
tempestivamente una variazione, non può essere assunta come termine
di riferimento per l'applicazione dell'art. 16, primo comma, d.lgs.
04/1994.
Nel caso in cui si consentisse all'espropriato di rettificare la
dichiarazione o la denuncia ICI, o di presentarle dopo che la
procedura di esproprio sia già stata avviata, senza subire le
conseguenze dell'originario comportamento fiscale scorretto, si
priverebbe di tutta la sua forza dissuasiva la norma in esame.
Nè si può osservare che, comunque, la violazione fiscale è
già sanzionata direttamente all'interno del sistema tributario. Come
già è stato osservato, la decurtazione dell'indennità ha natura di
sanzione aggiuntiva, extratributaria ed eventuale, che non
interferisce con il sistema delle sanzioni tributarie. Questa
caratteristica, però, non autorizza l'interprete ad adottare una
interpretazione abrogativa della norma, ritenendo, in contrasto con
la voluntas legis, che il sistema sanzionatorio principale sia già
sufficiente a dissuadere i contribuenti.
Quindi, come si dirà meglio in seguito, va riconsiderato
l'argomento utilizzato da questa Corte (sent. 434/2002, 9808/2003 ex
plurimis) secondo il quale non vi sarebbe disparità di trattamento
tra l'evasore totale e il contribuente infedele, sul rilievo che
comunque entrambi sono destinatari di sanzioni fiscali all'interno
del sistema tributario: comunque l'evasore totale si sottrarrebbe
alla sanzione aggiuntiva della "confisca" totale o parziale della
indennità di espropriazione, in caso di espropriazione.
Peraltro, anche sul versante esclusivamente tributario, il
ravvedimento esclude l'applicazione della sanzione o ne determina la
riduzione, soltanto se si tratti di ravvedimento spontaneo, che
avvenga entro un termine certo. Infatti l'art. 13 del d.lgs.
472/1997, recante le Disposizioni generali in materia di sanzioni
amministrative per violazioni di norme tributarie, intitolato
Ravvedimento, prevede una sostanziosa riduzione delle sanzioni (e non
la totale eliminazione), pari ad un quinto del minimo, se il
contribuente provvede alla regolarizzazione degli errori e delle
omissioni "entro il termine per la presentazione della dichiarazione
relativa all'anno nel corso del quale è stata commessa la violazione
ovvero, quando non è prevista dichiarazione periodica, entro un anno
dall'omissione o dall'errore", ovvero addirittura pari ad un ottavo
del minimo della sanzione prevista per l'omissione della
presentazione della dichiarazione, "se questa viene presentata con
ritardo non superiore a novanta giorni". In entrambi i casi, però,
occorre che "la violazione non sia stata già constatata e comunque
non siano iniziati accessi, ispezioni, verifiche o altre attività
amministrative di accertamento delle quali l'autore o i soggetti
solidalmente obbligati, abbiano avuto formale conoscenza".
L'istituto del ravvedimento non sembra applicabile nella specie,
quando il "pentimento" avvenga a distanza di anni e comunque dopo che
sia stata avviata la procedura di esproprio. Infatti, l'art. 37,
comma 7, del DPR 327/2001, T.U. in materia di espropriazione per
p.u., che ha sostituito l'art. 16 del d.lgs. 504/1992, ha previsto
espressamente che la dichiarazione ICI alla quale occorre fare
riferimento ai fini della riduzione dell'indennità di esproprio deve
essere stata presentata "prima della determinazione formale
dell'indennita'". Il pentimento premiale è tale soltanto se
disinteressato.
3.1. (Emendabilità della dichiarazione/denuncia) - La norma in
esame assume come limite della indennità erogabile all'espropriato
il valore indicato nella dichiarazione originaria, sulla base della
quale poi il contribuente effettua annualmente il versamento dell'ICI
dovuta, ovvero il valore indicato nella denuncia presentata in caso
di "modificazione dei dati ed elementi dichiarati cui consegua un
diverso ammontare dell'imposta dovuta" (art. 10 d.lgs. 504/1992).
Con specifico riferimento alla dichiarazione ICI, questa Corte ha
chiarito che la dichiarazione prevista dall'art. 10 del d.lgs. n. 504
del 1992, al pari delle altre dichiarazioni fiscali, "avendo natura
di mera esternazione di scienza e di giudizio, può essere emendata
(o ritrattata) dal contribuente, se frutto di errore" (Cass.
2926/2010), ma tale principio non può valere quando l'emenda (o la
presentazione tardiva della dichiarazione o della denuncia) non sia
giustificata da un errore originario o da una modificazione
intervenuta dopo la denuncia, ma soltanto dalla convenienza a
dichiarare il maggior valore del suolo edificabile, al solo fine di
eludere la riduzione dell'indennità. Quindi, tornando alla nostra
fattispecie, una dichiarazione tardiva, che non sia giustificata da
un errore originario o da una successiva modificazione, ma che sia
dettata soltanto dalla esigenza di evitare le conseguenze di cui
all'art. 16 d.lgs. 504/1992, non potrebbe salvare 1'espropriato dalla
riduzione o dalla vinificazione dell'indennità di esproprio,
connessa alla infedeltà o alla omissione della dichiarazione ICI. In
conclusione, la tesi interpretativa che condiziona la liquidazione
dell'indennità di esproprio alla regolarizzazione del rapporto
tributario, nel caso di dichiarazione/denuncia infedele o nel caso di
omessa dichiarazione/denuncia, appare in contrasto
a) con la lettera dell'art. 16, primo comma, d.lgs. 504/1992,
che non prevede tale regolarizzazione, nemmeno per implicito;
b) con il sistema premiale connesso alla disciplina del
ravvedimento, che deve intervenire entro tempi predeterminati e
ravvicinati, oltre che sulla base di un effettivo ravvedimento e non
per eludere gli effetti già certi di una dichiarazione/denuncia
omessa o infedele;
c) con le regole che disciplinano l'emendabilità delle
dichiarazioni, ammessa soltanto in caso di errore pregresso.
3.2. (Sopravvenuto accertamento che la dichiarazione ICl infedele
o omessa sia frutto di errore incolpevole) L'impostazione del
problema interpretativo dell'art. 16 d.lgs. 504/1992, in termini di
illecito consumato, cui deve seguire comunque la sanzione della
riduzione dell'indennità, pone il seguente problema: quid iuris se
dopo la liquidazione dell'indennità di esproprio, ridotta in
applicazione dell'art. 16, si accerta che il fatto illecito manca
dell'elemento soggettivo e/o sia frutto di un errore incolpevole? Se
la riduzione dell'indennità, a causa dell'infedeltà del
comportamento del contribuente, è una sanzione accessoria, la
esclusione dell'illecito comporta la inapplicabilità della sanzione.
Sul piano pratico nulla impedisce che il contribuente espropriato
possa chiedere ex post una integrazione dell'indennità di esproprio,
elidendo così gli effetti pregiudizievoli della indebita
applicazione dell'art. 16. In punto di diritto, comunque, a parte la
considerazione che l'ipotesi dell'errore scusabile costituisce
l'eccezione e non la regola, resta il fatto che la norma così come
è stata formulata espone il contribuente infedele espropriato (che
abbia consapevolmente omesso la dichiarazione o abbia presentato una
dichiarazione infedele) al rischio di non ottenere alcuna indennità
di esproprio o di ottenere una indennità che non costituisca un
serio ristoro. Quindi, se in particolari ipotesi la norma non debba
essere applicata, non significa che la norma, in generale, non
produca i suoi effetti.
Nella specie, poi, trattasi di una ipotesi di omessa
dichiarazione ICI, in relazione alla quale non risulta che il
contribuente espropriato abbia eccepito l'errore scusabile o abbia
addotto altre circostanze esimenti o cause di non punibilità.
4. (I precedenti di questa Corte) - Sulla base delle
considerazioni svolte, le SS.UU. ritengono che vada rivista la
precedente giurisprudenza di questo giudice di legittimità,
sostanzialmente allineata sulla interpretazione fornita dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza interpretativa di rigetto, n.
351/2000.
Con specifico riferimento alla ipotesi di omessa dichiarazione,
prima ancora dell'intervento della sentenza n. 351/2000, questa Corte
ha affermato il principio di diritto secondo il quale la disposizione
dell'art. 16 del D.Lgs. n. 504 del 1992 che risponde al fine di
introdurre un elemento dissuasivo dell'elusione fiscale, non è
applicabile (neppure in via interpretativa) all'ipotesi di omessa
presentazione della denuncia o della dichiarazione ai fini
dell'I.C.I." (Cass. 5283/2000).
La tesi secondo la quale l'art. 16 non si applicherebbe in caso
di omessa dichiarazione/denuncia ha trovato conferma nella successiva
giurisprudenza di questa Corte, che però, di fatto, ha totalmente
vanificato la funzione di dissuasione della norma. Secondo questa
giurisprudenza "il diritto all'indennità di esproprio non va
penalizzato in caso di omessa od infedele dichiarazione I.C.I.
Pertanto, la disciplina che regola il rapporto tra i due istituti, va
interpretata nel senso che l'evasore totale non perde il suo diritto
all'indennizzo espropriativo, ma è unicamente destinato a subire le
sanzioni per l'omessa dichiarazione e l'imposizione per l'I.C.I. che
aveva tentato di evadere, potendo l'erogazione dell'indennità di
espropriazione intervenire solo dopo la verifica che essa non superi
il tetto massimo ragguagliato al valore accertato per l'I.C.I.
stessa, ed a seguito della regolarizzazione della posizione
tributaria con concreto avvio del recupero dell'imposta e delle
sanzioni. Analogamente l'evasore parziale resta soggetto alle stesse
conseguenze per il minor valore dichiarato e, salva rettifica da
parte dello stesso proprietario, il comune può procedere ad
accertamento del maggior valore del fondo agli effetti tributari per
poi commisurare, in via definitiva, l'indennità espropriativa che,
quindi, non va liquidata con riferimento alla dichiarazione infedele"
(Cass. 19/2008; conf. ex multis 14459/2008).
Va però ribadito che se si collega la riduzione dell'indennità
non più al comportamento del contribuente/espropriato, ma all'esito
delle procedure di controllo fiscale (di accertamento, in caso di
omessa dichiarazione, e di rettifica, in caso di dichiarazione
infedele), il comportamento del contribuente, che il legislatore ha
inteso orientare, diviene del tutto irrilevante. In altre parole, il
comportamento antidoveroso del contribuente, al quale è collegata la
sanzione dell'art. 16 in esame, secondo questa giurisprudenza, non
avrebbe più alcun rilievo.
Si tratta dunque di una interpretazione che non può essere
condivisa perchè svuota di contenuto la norma e non è legittimata
da alcun elemento letterale o sistematico, come già è stato
evidenziato. Con la considerazione aggiuntiva che si pone in termini
conflittuali con il principio della ragionevole durata del processo.
5. (L'art. 16 riguarda anche l'evasore totale) - L'art. 16, la
cui ratio è quella di rafforzare l'obbligo di dichiarare fedelmente
il valore delle aree fabbricabili, contiene un precetto di secondo
grado, nel senso che l'obbligo di presentare una autodichiarazione
fedele presuppone l'obbligo della presentazione
dell'autodichiarazione. Quindi la sanzione tende a rafforzare
entrambi gli obblighi. Se non esistesse l'obbligo della
autodichiarazione, non avrebbe senso sanzionare 1'autodichiarazione
infedele. In assenza dell'obbligo primario di presentare la
dichiarazione ICI, nessun contribuente presenterebbe mai una
dichiarazione con il rischio di essere poi incolpato di eventuali
infedeltà anche involontarie. Dunque il contenuto precettivo della
norma in esame si estende necessariamente all'obbligo presupposto,
anche perchè se così non fosse sarebbe difficile eludere
l'eccezione di irrazionale disparità di trattamento tra evasore
parziale ed evasore totale (a tutto vantaggio di quest'ultimo), che
la Corte costituzionale ha superato proprio assimilando le due
ipotesi (di omissione ed infedelta') sulla base di una operazione di
ricostruzione sistematica che va salvata nella premessa (il disposto
legislativo tende a disincentivare l'evasione, totale o parziale,
dolosa o colposa) ma che non può essere condivisa nelle conclusioni.
Il pagamento tardivo delle imposte non può dare adito alla
eliminazione della sanzione aggiuntiva.
Comunque, una volta che sia stato accertato dall'ente
espropriante il maggior valore (rispetto al dichiarato) dell'area
espropriata, le procedure di accertamento e riscossione devono essere
comunque attivate, senza che questo implichi la rinuncia alla
applicazione della sanzione aggiuntiva. È onere dei Comuni
utilizzare gli esiti delle procedure di determinazione delle
indennità di esproprio ai fini del controllo delle dichiarazione
ICI.
Il sistema sul quale è incentrato il meccanismo sanzionatorio
dell'art. 16, primo comma, è basato sul rapporto sinallagmatico tra
valore dichiarato ai fini dell'ICI ed indennità di esproprio
erogabile al contribuente espropriato. Meno dichiara il contribuente,
minore è la somma che può vantare come espropriato. I due valori,
quello dichiarato e quello stimato, non possono non coincidere. Il
contribuente, quindi, non può pretendere una indennità di esproprio
che sia superiore al valore dichiarato ai fini dell'ICI. Colui che si
nasconde al fisco (omettendo la dichiarazione) per sottrarsi ai
doveri di contribuente, non può poi palesarsi per vantare diritti
connessi ai doveri elusi. La dichiarazione omessa equivale (almeno)
alla dichiarazione a valore irrisorio e le conseguenze non possono
essere dissimili. Il disvalore dei due comportamenti è analogo e,
quindi, non si vede perchè non debbano essere uguali anche le
conseguenze extrafiscali. Tanto più che il comportamento
dell'evasore parziale è certamente meno grave, perchè almeno si
espone al controllo della dichiarazione, a differenza dell'evasore
totale che, nella logica del sistema vigente ratione temporis, prima
dell'informatizzazione dell'intero sistema catastale, aveva elevate
possibilità di sottrarsi al controllo. Inoltre, l'evasore totale non
paga nulla fino a quando non viene scoperto e, se poi pagherà,
pagherà soltanto nei limiti degli ultimi cinque anni, mentre
l'evasore parziale comunque paga una imposta, seppure ridotta
rispetto a quella dovuta, senza possibilità di evaderla per
decadenza.
Conseguentemente, si deve concludere che il vincolo di cui
all'art. 16, comma primo, d.lgs. 504/1992, opera anche in caso di
omessa dichiarazione, nel senso che se l'indennità deve essere
"ridotta al valore indicato nell'ultima dichiarazione" ICI, la
mancata presentazione di tale dichiarazione merita un trattamento
almeno simile a quello riservato al contribuente che dichiari un
valore assolutamente irrisorio o pari allo zero.
È questo il punto di partenza dal quale deve prendere le mosse
l'esame della compatibilità del ripetuto art. 16 con altri parametri
costituzionali.
6. (Nuovi problemi di legittimità costituzionale) - Il problema
che si pone in relazione alla ipotesi di omessa dichiarazione o di
quella equivalente di dichiarazione di valore irrisorio e': se la
totale vanificazione della dell'indennità sia incompatibile con
altri parametri costituzionali.
Non v'è dubbio che l'art. 16 in esame (al pari dell'art. 37,
comma 7, del T.U. in materia di esproprio) è una norma di tipo
sanzionatorio che reca la previsione di una sanzione atipica. Il
nostro sistema costituzionale, in linea di principio, non esclude la
legittimità di sanzioni di tipo economico, che possono sacrificare
anche in maniera totale la proprietà di beni, anche quando non siano
di diretta provenienza illecita (come il sequestro e la confisca per
equivalente). Nella specie, però, si pone un problema di
proporzionalità della sanzione (equiparabile alla confisca),
rispetto ad un illecito che, per quanto grave (dichiarazione omessa o
con indicazione di un valore irrisorio), non giustifica una sanzione
tanto radicale.
In definitiva ritiene il Collegio
a) che l'art. 16, d.lgs. 504/1992, oggi art. 37 TU in materia
di espropriazione per P.U., debba essere interpretato nel senso che
la "sanzione" della riduzione dell'indennità di esproprio, in caso
di dichiarazione infedele debba trovare applicazione, con riferimento
all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, prima della
determinazione formale dell'indennità, restando irrilevanti
eventuali successivi atti di ravvedimento (non spontaneo) o di
autorettifiche (che non siano frutto di un originario involontario
errore);
b) la disciplina dell'art. 16 riguarda-anche le ipotesi di
omessa dichiarazione/denuncia ICI, pena la irrazionalità del
sistema, posto che non v'è alcuna differenza tra dichiarazione che
espone un valore assolutamente irrisorio e omessa dichiarazione
(l'unica differenza è che, prima della informatizzazione del sistema
catastale, il contribuente che ometteva di presentare la
dichiarazione aveva maggiori probabilità di non essere scoperto e di
non pagare alcunche');
c) sulla base di tali premesse si deve concludere che in caso
di omessa dichiarazione ICI, al contribuente fiscalmente
inadempiente, espropriato, non spetti alcuna indennità.
Questa conclusione, però - esclusa la possibilità di equiparare
la misura in esame ad una confisca in senso tecnico, e superata
l'eccezione di irrazionalità del sistema, ex art. 3 cost. - appare
in contrasto con altri parametri costituzionali, a seguito del mutato
quadro normativo (con riferimento all'art. 117, primo comma Cost.,
come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
in relazione all'art. 42, terzo comma, Cost.) e dell'evoluzione della
giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo la quale le norme
che non prevedono un "serio ristoro" del danno subito per effetto
della occupazione o dell'esproprio di aree edificabili, sono in
contrasto con l'art. 42, terzo comma Cost., e con gli obblighi
internazionali sanciti dall'art. l del Protocollo addizionale alla
Cedu, che il legislatore deve rispettare in forza del "nuovo" art.
117, primo comma cost. (sent. 348 e 349 del 2007).
La norma in esame, che condiziona al ribasso la determinazione
del valore dell'area espropriata, fino alla sua possibile totale
vanificazione, sulla base di elementi e circostanze che nulla hanno a
che vedere con il danno conseguente all'esproprio e con i criteri che
attengono alla congruità della indennità dovuta all'espropriato,
appare dunque in contrasto con i parametri costituzionali indicati.
La lettera della legge, che stabilisce una relazione diretta tra
la riduzione dell'indennità e l'entità dell'evasione (maggiore è
l'evasione, maggiore deve essere la riduzione), non lascia margini
per interpretazioni costituzionalmente orientate. Qualsiasi tentativo
di interpretare la norma in maniera che sia comunque garantito un
serio ristoro all'espropriato (una sorta di "valore minimo
garantito"), anche in caso di omessa dichiarazione o di dichiarazione
di valore irrisorio, altera il rapporto diretto tra l'entità della
sanzione e la gravità della violazione (principio di graduazione
della sanzione) e, quindi, viola il principio di uguaglianza di
trattamento per situazioni uguali.
7. (I precedenti della Corte Costituzionale) - Non ignora il
Collegio che la Corte costituzionale, dopo la pronuncia n. 351/2000,
è stata ancora investita della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 d.lgs. 504/1992. A parte l'ordinanza n.
539 del 2000, che si è limitata a dichiarare la manifesta
infondatezza della questione, sul rilievo che il giudice rimettente
non ha prospettato alcun nuovo elemento rispetto alla analoga
questione già dichiarata infondata con la citata sentenza 351/2000,
con la ordinanza n. 401/2002, il giudice delle leggi ha confermato la
non irrazionalità del meccanismo di riduzione della indennità di
esproprio sul rilievo, evidenziato già nella sentenza 351/2000, che
il disposto legislativo tende principalmente a recuperare 1'evasione
e a disincentivarla. La Corte, però, è stata sempre investita della
questione nell'ambito di giudizi che non presentavano la peculiarità
della totale omissione della dichiarazione ICI, per cui, dopo avere
escluso la irrazionalità della norma, anche attraverso
l'interpretazione adeguatrice già ricordata, non è mai pervenuta ad
un esame di legittimità del meccanismo riduttivo allorquando, come
nella specie, l'applicazione dell'art. 16, d.lgs. 504/1992, porti
alla totale vinificazione dell'indennità di esproprio.
Successivamente, però, la Corte costituzionale ha escluso la
legittimità dell'art. 5 bis del d.l. 333/1992, conv. con modif.
dalla legge 359/1992, sul rilievo che tale disposizione, prevedendo
una oscillazione eccessiva della indennità di esproprio rispetto al
valore di mercato, risultava priva di un «ragionevole legame» con il
valore venale del bene (che lo Stato è obbligato a far rispettare in
forza dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU), ed
inidonea ad assicurare anche quel «serio ristoro» richiesto dalla
giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale, in mancanza
del quale risulta praticamente vanificato l'oggetto del diritto di
proprietà (sent. 348/2007).
Alla luce di questa giurisprudenza, appare evidente la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
della norma in esame, in forza della quale nel caso di omessa
dichiarazione ICI, l'espropriato è esposto alla totale vanificazione
dell'indennità.
8. (Conclusione) - In definitiva, il quesito di legittimità
costituzionale che si pone nella fattispecie, va riassunto nella
seguente formula sillogistica:
a) Premesso in fatto che il sig, Cervetti, ha subito
l'occupazione prima e l'espropriazione poi di un'area fabbricabile in
relazione alla quale non ha mai presentato la dichiarazione ICI, alla
quale era tenuto a norma dell'art. 10 d.lgs. 504/1992, vigente
ratione temporis;
b) Premesso in diritto
che l'interpretazione sistematica e costituzionalmente
orientata dell'art. 16, comma 1, d.lgs. 504/1992 (in relazione
all'art. 3 Cost.) e del subentrato art. 37 TU espropri, comporta che
il contribuente che abbia subito l'espropriazione di un suolo
edificabile, per il quale non abbia presentato la dichiarazione ICI,
non ha diritto alla indennità di esproprio;
che l'espropriato ha diritto comunque ad un serio ristoro,
tale da garantire sempre un ragionevole legame con il valore
dell'immobile espropriato;
che la sanzione della perdita totale dell'indennità non
può essere considerata una confisca, attesa la sproporzione rispetto
alla violazione alla quale è collegata;
c) sintesi: alla stregua della normativa vigente, al sig.
Cervetti non compete l'indennità di esproprio e tale conclusione
appare in contrasto con quanto dispone l'art. 42, terzo comma, Cost.,
integrato dall'art. 1 del primo protocollo della CEDU, in forza
dell'art. 117, primo comma, cost. (v. Sent. Corte cost. 348/2007).
In altri termini, il contenuto precettivo dell'art. 16 citato, in
base al quale l'indennità di esproprio può oscillare fino alla sua
totale vinificazione, pone un problema di legittimità
costituzionale, non manifestamente infondato, non tanto in relazione
all'art. 3 Cost., come eccepito dal Consorzio ricorrente (superato
dalla interpretazione costituzionalmente orientata di questa Corte),
quanto per contrasto con l'art. 42, terzo comma cost. Infatti, è pur
vero che secondo la giurisprudenza del giudice delle leggi, l'art.
42, terzo comma, Cost., non impone al legislatore il dovere di
commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di
mercato del bene ablato, attesa la "funzione sociale" della
proprietà, nel quadro dei principi di solidarietà economica e
sociale tra cittadini, di cui all'art. 2 cost. (sent. n. 348/2007,
punto 5.7., secondo cpv, della motivazione in diritto). Tuttavia, una
norma come l'art. 16, comma primo, d.lgs. 504/1992, in grado, quindi,
di comprimere i diritti dell'espropriato ben oltre i limiti fissati
dall'art. 5 bis, commi 1 e 2, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, cono.
con modific. dalla legge n. 359/1992, dichiarato incostituzionale
(sent. n. 348/2007), a maggior ragione non può superare "il
controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame»
con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto
dalla giurisprudenza consolidata" della Corte costituzionale (sent.
348/2007, punto 5.7. della motivazione in diritto).
Conseguentemente, ritenuta la rilevanza nel giudizio in corso
e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 1. del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
504, oggi art. 37, comma 7, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nella parte
in cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ICI o di
dichiarazione/denuncia di valori assolutamente irrisori, non
stabilisce un limite alla riduzione dell'indennità di esproprio,
idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità, pregiudicando in tal modo anche il diritto ad un
serio ristoro, spettante all'espropriato, con riferimento agli artt.
117, primo comma, e 42, terzo comma, Cost., anche in considerazione
del disposto dell'art. 6 e dell'art. 1, del primo protocollo
addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali;
Considerato che il giudizio di legittimità costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve essere
rimesso alla Corte costituzionale, alla quale gli atti vanno
immediatamente trasmessi, previa sospensione del giudizio in corso;

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
504, oggi art. 37, comma 7, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, nella parte
in cui, in caso di omessa dichiarazione/denuncia ICI o di
dichiarazione/denuncia di valori assolutamente irrisori, non
stabilisce un limite alla riduzione dell'indennità di esproprio,
idoneo ad impedire la totale elisione di qualsiasi ragionevole
rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare
della indennità, pregiudicando in tal modo anche il diritto ad un
serio ristoro, spettante all'espropriato, con riferimento agli artt.
117, primo comma, e 42, terzo comma, Cost., anche in considerazione
del disposto dell'art. 6 e dell'art. 1, del primo protocollo
addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma 1'11 gennaio 2011.

Il Presidente: Vittoria


Il funzionario giudiziario: Giambattista