1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 16-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 189 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 1997
N. 189 Ordinanza emessa il 19 febbraio 1997 dal giudice istruttore del tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Rizzo Luce ed altra e comune di Andrano Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazione appropriativa - Occupazioni illegittime intervenute anteriormente al 30 settembre 1996 e procedimenti in corso non ancora definiti con sentenza passata in giudicato - Criteri per la liquidazione del danno - Esclusione della riduzione del 40% dell'indennita' ed aumento del 10% all'importo del risarcimento - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione del principio della responsabilita' diretta dei funzionari e dei pubblici dipendenti del principio dell'equo indennizzo in caso di espropriazione - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 369/1996. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, 28 e 42, terzo comma). (097C0345) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 16-4-1997)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Letti gli atti del procedimento nr. 152796 registro generale,
avente ad oggetto risarcimento danni da occupazione appropriativa
cagionati da comune di Andrano a Rizzo Luce+1;
Rilevato che, per costante giurisprudenza, la prescrizione
quinquennale del diritto decorre dalla scadenza del termine di
occupazione legittima, sicchè non appare opportuna la decisione
separata ex art. 187 cpv. c.p.c. della questione preliminare di
merito;
Premesso che, dopo la sentenza Corte cost. n. 369/1996, con la
quale è stata dichiarata, limitatamente alle parole "eo risarcimento
del danno" l'incostituzionalità del comma 6 dell'art. 5-bis legge n.
359/1992, come sostituito dall'art. 1 comma 65 legge n. 549/1995
(legge finanziaria per il 1996), è stato aggiunto, dall'art. 3 comma
65 legge n. 662/1996 (legge finanziaria per il 1997), il seguente
comma 7-bis dell'art. 5-bis legge n. 359/1992: "In caso di
occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità,
intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la
liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità
di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40%. In tal
caso l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%. Le
disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai
procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in
giudicato".
Che la presente causa, iniziata nella vigenza della norma
dichiarata illegittima da Corte cost. n. 369/1996, dovrebbe essere
decisa, con riferimento al quantum spettante agli attori, mediante
l'applicazione del nuovo comma 7-bis dell'art. 5-bis della legge n.
359/1992, sicchè è indubbia la rilevanza della questione di
costituzionalità di tale comma.
O s s e r v a
Con sentenza Corte cost. n. 369/1996 venne ritenuta astrattamente
possibile la quantificazione del danno risarcibile da occupazione
appropriativa in misura inferiore al reale, a fini di "equilibrato
componimento" tra l'interesse della pubblica amministrazione alla
conservazione dell'opera di pubblica utilità e al contenimento della
relativa spesa, e quello del privato alla riparazione per l'illecito
subito. La norma esaminata con la sentenza venne però dichiarata
illegittima, in quanto venne ritenuta abnorme la riduzione della
riparazione in favore del proprietario fino alla coincidenza con
l'indennità di esproprio. Sarebbe invece legittimo un risarcimento
che rappresenti adeguata maggiorazione rispetto all'indennità di
esproprio e non eccessiva minorazione rispetto al risarcimento
ordinario.
Tale iter argomentativo merita di essere sottoposto a critica, per
una serie di ragioni.
Anzitutto una considerazione generale: l'istituto dell'occupazione
appropriativa, consolidatosi nella giurisprudenza degli ultimi
quindici anni, rappresenta al momento il miglior componimento
possibile di una serie di interessi ed esigenze contrastanti. Di
conseguenza, l'equilibrio raggiunto attraverso lo sforzo degli
interpreti non deve essere continuamente rimesso in discussione da
scelte poco meditate. in particolare, non è pensabile che rispetto
a questioni che riguardano la configurazione sociale della proprietà
e l'efficienza della pubblicazione amministrazione possano delinearsi
nuove soluzioni ogni anno.
Non sembra poi che la dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera, dalla giurisprudenza (anche costituzionale) ritenuta
presupposto sufficiente per escludere il diritto del privato alla
retrocessione, possa giustificare la decurtazione del ristoro dovuto
al privato.
L'equilibrato componimento di cui parla Corte cost. n. 369/1996 non
deve comprendere anche l'interesse della pubblica ammministrazione a
contenere la spesa per il risarcimento: chiunque cagioni ad altri un
danno ingiusto ha interesse a risarcirlo nella misura minore
possibile (anzi, a non risarcirlo affatto), ma non per questo viene
tutelato dall'ordinamento. È evidente che la pubblica
amministrazione responsabile di occupazione appropriativa non si
differenzia da ogni altro soggetto ed agisce, per così dire, iure
privatorum. Nè la dichiarazione di pubblica utilità esclude
l'ingiustizia ex art. 2043 c.c. del danno da occupazione
appropriativa.
Vi è poi da considerare che le esigenze di finanza pubblica, da
Corte cost. n. 283/1993 ritenute idonee a giustificare congrue
riduzioni per l'indennità di regolare esproprio, e dal legislatore
utilizzate per modificare la regolamentazione dei procedimenti
ablatori in occasione delle "finanziarie", devono rimanere estranee
alla determinazione sia dell'indennità di esproprio, sia del danno
da occupazione appropriativa. Da diversi anni la congiuntura degli
Stati economicamente più avanzati è caratterizzata da politiche
monetariste di aggiustamento strutturale e di taglio della spesa
pubblica, che hanno invertito le precedenti tendenze keynesiane. Ciò
tuttavia non ha determinato in altri Paesi una generale riduzione
delle somme legalmente dovute per espropri, legali e non, mentre
l'esigenza generica della pubblica amministrazione italiana (come di
ogni soggetto giuridico) di risparmiare non può cagionare una
riduzione della tutela degli altrui diritti.
In verità la determinazione in misura ridotta dell'indennità di
esproprio si giustifica non con l'interesse pubblico (altrimenti si
legittimerebbe l'esclusione di ogni rimborso), bensì con il fatto
(anch'esso accennato in Corte cost. n. 283/1993) che la qualità
edificatoria riconosciuta nella libera contrattazione non è
intrinseca al bene, ma è il frutto di scelte urbanistiche della
collettività. Una tale giustificazione non può estendersi
all'occupazione appropriativa, in quanto l'amministrazione che
acquisisce illecitamente il bene non differisce dal privato che tenga
analoga condotta.
Va infine ribadito che l'indennizzo ex art. 42 comma terzo della
Costituzione presuppone una procedura legittima, mentre il
risarcimento del danno non può che essere integrale, in quanto
correlato ad una attività illecita, fonte dell'obbligazione di
ripristinare lo status quo ante, o direttamente o per equivalente.
Va poi rilevato anche il contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto la
norma contestata riconosce in linea di principio al privato il
diritto all'integrale risarcimento, salvo che per le occupazioni
illegittime intervenute prima del 30 settembre 1996, e cioè prima
del termine per la presentazione del disegno di legge per la
"finanziaria" 1997.
Emerge anzitutto l'ambiguità della locuzione "occupazioni
illegittime intervenute prima del 30 settembre 1996" potrebbero
considerarsi come "intervenute" tanto le occupazioni materialmente
eseguite attraverso l'apprensione del bene entro il 30 settembre
1996, tanto le (sole) occupazioni divenute illegittime entro il 30
settembre 1996 per scadenza del termine.
Nella prima ipotesi, alla luce della normativa attuale, le
occupazioni materialmente eseguite entro il 30 settembre 1996
diverrebbero illegittime, qualora non seguite da decreto di
esproprio, nel 2001; in tal modo verrebbe svuotato il diritto del
privato al risarcimento integrale, pur riconosciuto in generale dalla
norma in esame. Nella seconda ipotesi, invece, si determinerebbe non
l'equilibrato componimento di interessi auspicato da Corte cost. n.
369/1996, bensì un intervento provvisorio ed emergenziale di
sanatoria di abusi pregressi, non giustificato da esigenze chiare e
verificabili.
Sussiste in ogni caso una minorazione eccessiva rispetto al
risarcimento ordinario ed una maggiorazione troppo esigua rispetto
all'indennità di esproprio.
In verità Corte cost. n. 369/1996 non ha considerato che già da
tempo esiste la norma dell'art. 11 comma 7 legge n. 413/1991, la
quale, sottoponendoli entrambi alla medesima ritenuta fiscale,
parifica il risarcimento dei danni da occupazione appropriativa
all'indennità di esproprio, differenziandolo dalle altre forme di
risarcimento, solitamente esentasse. Tale norma, la cui
costituzionalità non è in questione nella presente controversia,
introduce già un notevole "componimento di interessi" nel senso
della predetta sentenza.
L'espressa esclusione della possibilità di riduzione del 40% non
ha creato una situazione di favore per il danneggiato, atteso che
l'ocupazione appropriativa è incompatibile con la cessione
volontaria del bene ex art. 5-bis cpv. legge n. 359/1992, ma si è
limitata a parificare le due situazioni, evitando un trattamento
addirittura deteriore per il sottoposto ad occupazione appropriativa.
Il valore di mercato del bene, sia pure ridotto attraverso
un'applicazione aggiornata della legge di Napoli, funge da parametro
per la liquidazione delle indennità di esproprio solo in casi
particolari (edificabilità legale ed effettiva), i quali non
costituiscono probabilmente la maggioranza; nelle altre ipotesi, ai
sensi dell'art. 5-bis comma 4 legge n. 359/1992, si fa riferimento al
valore agricolo. Attraverso l'indebita adozione, per il risarcimento
del danno da occupazione appropriativa, dei medesimi parametri (salva
la maggiorazione di cui in seguito), si finisce col negare il
criterio generalizzato del valore di mercato, che certamente non ha
ragione di essere derogato in relazione ad attività contra legem.
È infine evidente l'irrisorietà della maggiorazione del 10%, la
quale, mediata aritmeticamente col reddito dominicale rivalutato,
ammonta al 5% circa del valore reale.
Sussiste poi contrasto con l'art. 28 Cost., in quanto, come
rilevato in tribunale di Lecce 30 gennaio 1996, con la quale fu
sollevata la questione poi accolta da Corte cost. n. 369/1996 (cfr.
punto 9.3. della motivazione di tale sentenza), "non può avere
alcun significato l'imposizione di limiti al potere pubblico, se poi
la violazione di quei limiti non determina conseguenze per l'ente che
ne è responsabile", ed, in particolare, conseguenze per il pubblico
funzionario che ha violato la legge.
Vi è infatti da osservare che i commi 1 e 1-bis dell'art. 1 della
legge n. 20/1994, come sostituiti dall'art. 3, comma 1, lett. a)
legge 6391996, hanno limitato la responsabilità contabile delle
persone sottoposte alla giurisizione della Corte dei conti ai fatti
commessi con dolo o colpa grave, stabilendo altresì che nel relativo
giudizio si tenga conto dei vantaggi derivanti all'amministrazione
dal comportamento delle persone sottoposte al giudizio di
responsabilità. Tale normativa, di per sè idonea a consentire una
valutazione sostanziale della responsabilità contabile e a
scongiurare pericoli di paralisi dell'attività amministrativa, già
resi concreti dalla troppo lata dizione (o applicazione) della norma
di cui all'art. 323 del codice penale, si risolve in subiecta
materia, in virtù della formulazione della norma censurata, in un
sostanziale esonero da responsabilità per occupazione appropriativa:
non si vede infatti come la causazione di un danno aggiuntivo in
termini reali del 5% circa, bilanciata dal rischio per il privato di
prescrizione quinquennale anzichè decennale (come per l'indennità
di esproprio) e dal soddisfacimento dell'interesse alla conservazione
dell'opera pubblica (la quale certamente costituisce "vantaggio
comunque conseguito dall'amministrazione in relazione al
comportamento del soggetto al giudizio di responsabi1ita'"), possa
addebitarsi a titolo di colpa grave, i casi di dolo apparendo ipotesi
eccezionali.
Nè infine può giustificarsi la norma censurata con la
considerazione di autorevole dottrina, (che i casi di occupazione
appropriativa sono spesso frutto di collusione tra privato e
funzionari pubblici infedeli al fine di far lucrare al primo una
somma maggiore: tale illazione, non generalizzabile, non è allo
stato riscontrata da una casistica penale statisticamente
apprezzabile.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953, solleva di ufficio la
questione di costituzionalità del comma 65 dell'art. 3 della legge
23 dicembre 1996 n. 662, da ritenere rilevante e non manifestamente
infondata, per contrasto con gli art. 3, 28 e 42, comma terzo, della
Costituzione; per l'effetto, sospende il giudizio in corso;
La presente ordinanza è letta in udienza alle parti presenti e, a
cura della cancelleria, va notificata al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della due Camere del Parlamento.
Lecce, addì 19 febbraio 1997
Il giudice istruttore: (firma illeggibile)
97C0345