1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 29-10-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 313 SENTENZA 13 - 21 ottobre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Lombardia - Telecomunicazioni e radiotelevisione - Normativa in tema di installazione di impianti Questione di legittimita' costituzionale - Riserva di decisione. - Legge Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4, art. 3, comma 12. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. s). Costituzione in giudizio - Regione Lombardia - Perentorieta' del termine - Deposito tardivo - Inammissibilita'. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23, ultimo comma. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Istituzione e disciplina delle funzioni, nonche' potere di intervento in sostituzione degli enti locali inadempienti - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata lesione di competenze in materia di tutela dell'ambiente e di profilassi internazionale, di competenze legislative e amministrative riservate esclusivamente allo Stato, nonche' di competenze degli enti locali - Sopravvenienza di norme sostitutive - Improduttivita' di effetti delle norme impugnate - Cessazione della materia del contendere. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, artt. 1, comma 1, 2. - Costituzione, artt. 114, 117, secondo comma, lettere s) e q), 118, e 120. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Istituzione e disciplina delle funzioni - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata lesione di competenze in materia di tutela dell'ambiente e di profilassi internazionale, riservate esclusivamente allo Stato - Formulazione generica del ricorso - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, artt. 1, comma 1, 2, commi 1-4, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lett. b), della legge Regione Lombardia, 6 marzo 2002, n. 4. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lettere s) e q), 118; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 34. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Organizzazione e dotazione strumentale - Competenza regolamentare attribuita alla Giunta regionale anziche' al Consiglio regionale - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Lesione dello statuto regionale vigente - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, art. 1, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 121 e 123; legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1; statuto Regione Lombardia (legge 22 maggio 1971, n. 339) artt. 6, 33 e 37. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Istituzione e disciplina - Potere di intervento in sostituzione degli enti locali inadempienti - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Lesione del principio di autonomia degli enti locali - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, art. 2, comma 5, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3, lett. b), della legge Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4. - Costituzione, art. 114, primo e secondo comma. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Istituzione e disciplina - Convenzioni quadro predisposte unilateralmente dalla Regione - Possibilita' di sola adesione degli enti locali - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Lamentata lesione dell'autonomia degli enti locali e del principio di leale cooperazione - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, art. 3. - Costituzione, artt. 114 e 120. Regione Lombardia - Corpo forestale regionale - Istituzione e disciplina - Qualifica di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza attribuita al personale del Corpo forestale - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Lesione di competenze in materia di ordine pubblico e sicurezza e di giurisdizione e norme processuali, riservate esclusivamente allo Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Lombardia, 12 gennaio 2002, n. 2, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere h) e l). (003C1137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 29-10-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e
4, comma 3, della legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 2
(Istituzione del Corpo forestale regionale), e degli articoli 1,
comma 3, lettera b), e 3, comma 12, della legge della Regione
Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l'integrazione di
disposizioni legislative), promossi con ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificati il 15 marzo e il 7 maggio 2002,
depositati in cancelleria il 25 marzo e il 16 maggio successivi e
iscritti ai nn. 29 e 34 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 2002, depositato il
successivo 25 marzo (reg. ricorsi n. 29 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni della legge della Regione
Lombardia 12 gennaio 2002, n. 2 (Istituzione del Corpo forestale
regionale).
1.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del
ricorrente, evidenzia come la legge impugnata, nell'istituire il
Corpo forestale regionale, attribuisca a quest'ultimo funzioni che
incidono su competenze riservate, dall'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, alla legislazione esclusiva dello Stato.
In particolare, dalle competenze di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere s) («tutela dell'ambiente, dell'ecosistema») e q)
(«profilassi internazionale»), dovrebbe ricavarsi la persistente
spettanza allo Stato, e per esso al Corpo forestale dello Stato, di
molte funzioni - già attribuite da leggi ordinarie - nelle
menzionate materie, tra le quali il ricorrente indica, a titolo
esemplificativo, «le funzioni in tema di sorveglianza sulle aree
protette e sulle riserve naturali di rilievo nazionale ed
internazionale di collaborazione con il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio per i compiti di cui agli articoli 35 e
36 del decreto legislativo n. 300 del 1999, di commercio
internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione,
di repressione degli illeciti in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento, di vigilanza venatoria, di tutela del patrimonio
genetico degli ecosistemi vegetali, e in generale di polizia
specializzata nella tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
A escludere il contrasto con i parametri costituzionali invocati
non sarebbero d'altra parte idonee, sempre ad avviso del ricorrente,
nè la delimitazione alle «materie di competenza regionale» contenuta
nell'art. 1, comma 1, della legge impugnata, che istituisce il Corpo
regionale, nè la salvezza di specifiche competenze statali in via di
«eccezione» [art. 2, comma 2, lettera b)], nè infine l'espressione
«per gli aspetti di competenza regionale» utilizzata dall'art. 2,
comma 3, in relazione alle attività di supporto alla Regione nei
settori indicati dalla medesima disposizione.
Aggiunge il ricorrente che una eventuale attribuzione, ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione, di funzioni amministrative nella
materia in questione al Corpo forestale lombardo potrebbe essere
prevista soltanto da legge organica dello Stato sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, «anche
per prevenire altrimenti probabili conflitti in casi concreti».
Riservandosi di più ampiamente argomentare sul punto,
l'Avvocatura dello Stato (a) segnala che la modifica dei parametri
costituzionali sopra menzionati ha inciso su preesistenti
disposizioni di rango legislativo (titolo III, capi III e IX, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112) e regolamentare (d.P.C.m.
11 maggio 2001), per le quali ultime si potrebbe delineare la
necessità di una loro «riconsiderazione», e (b) rileva che la
funzione «lotta attiva contro gli incendi boschivi» non può essere
affidata in via esclusiva al Corpo forestale regionale, stante il
disposto dell'art. 107 del decreto legislativo n. 112 del 1998.
1.2. - Il ricorrente rileva che l'art. 1, comma 2, della legge
impugnata affida a fonte regolamentare regionale la disciplina
dell'organizzazione del Corpo forestale regionale. Della disposizione
si censura, in particolare, l'attribuzione (comma 2) del potere di
emanare tale regolamento alla Giunta regionale, anzichè al
Consiglio, competente a norma dell'art. 6, primo comma, dello statuto
della Regione Lombardia (legge 22 maggio 1971, n. 339). La previsione
dell'emanazione di un regolamento regionale è ritenuta inoltre
lesiva dell'art. 48, commi secondo e terzo, dello statuto, a norma
del quale avrebbe dovuto essere la stessa legge istitutiva del Corpo
forestale a provvedere alla individuazione dei «principali connotati
organizzativi del Corpo anche per quanto attiene alle relazioni tra
esso e l'apparato amministrativo per così dire ordinario della
Regione», in attuazione delle menzionate disposizioni statutarie.
E, ancora con riferimento alla normativa di attuazione della
legge impugnata, il ricorrente deduce l'oscurità del «riparto di
contenuti tra l'«apposito regolamento» di cui al comma 2 ed il
«successivo provvedimento», sempre di Giunta, di cui al comma 3
dell'art. 1», sottolineando come non sia indifferente che regole
siano poste con legge regionale, con regolamento del Consiglio, o
invece con atto - comunque denominato - della Giunta regionale.
1.3. - Relativamente all'art. 2, comma 5, della legge regionale
n. 2 del 2002 impugnata, che prevede l'intervento del Corpo forestale
regionale «in sostituzione degli enti locali competenti qualora
questi [...] omettano di intervenire», il Presidente del Consiglio
dei ministri rileva come, anche per l'assenza di garanzie
procedimentali, tale intervento di un apparato regionale sia in
contrasto con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, e lesivo
delle autonomie locali «ora più fortemente garantite» dall'art. 114,
commi primo e secondo, della Costituzione.
1.4. - Una censura analoga a quella che precede è poi mossa nei
confronti dell'art. 3 della legge impugnata, laddove, ai fini
dell'esercizio di determinate funzioni da parte del neo-istituito
Corpo regionale, «è prevista solo la adesione (o non adesione) degli
enti locali a convenzioni quadro unilateralmente predisposte dalla
Regione».
1.5. - Il ricorrente denuncia, infine, l'art. 4, comma 3, della
legge regionale, in quanto «palesemente» contrastante con l'art. 117,
secondo comma, lettere h) (ai sensi della quale lo Stato ha
legislazione esclusiva in materia di «ordine pubblico e sicurezza, ad
esclusione della polizia amministrativa locale») e l) (che prevede
analoga competenza statale in materia di «giurisdizione e norme
processuali»).
Il contrasto con i suddetti parametri deriverebbe, per un verso,
dalla attribuzione della qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria al personale del Corpo appartenente alle qualifiche
individuate con il regolamento (di Giunta) di cui all'art. 1,
comma 2, della stessa legge e, per altro verso, dalla previsione
secondo cui al medesimo personale può essere riconosciuta la
qualifica di ufficiale o agente di pubblica sicurezza secondo quanto
previsto dalla vigente normativa statale in materia. Si sostiene nel
ricorso che «l'inclusione di questo (o di altro apparato) tra le
«forze di polizia» potrebbe eventualmente essere stabilita da legge
dello Stato, e soltanto da essa», con il che se e fino a quando tale
inclusione non si abbia, al personale in discorso non potrebbero mai
riconoscersi le qualifiche anzidette: in quest'ottica, non potrebbe
altresì escludersi che il legislatore statale operasse differenti
scelte, con la modifica del comma 3 dell'art. 57 del codice di
procedura penale, senza dovere incontrare alcun limite in una
qualsivoglia competenza regionale, ragione che induce a ritenere la
disposizione della legge impugnata, «oltre che costituzionalmente
illegittima, anche inutiliter data».
2. - Si è costituita nel giudizio così promosso la Regione
Lombardia.
2.1. - Per dimostrare l'infondatezza delle censure mosse nei
confronti dell'art. 1, comma 1, e dell'art. 2 della legge regionale
lombarda n. 2 del 2002, la difesa della resistente si sofferma (a)
sulla legislazione statale vigente alla data di entrata in vigore
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), (b) sulla conseguente
distribuzione costituzionale delle competenze statali e regionali
nelle materie disciplinate dalla legge regionale impugnata, e (c)
sugli effetti prodotti dalla riforma costituzionale rispetto alla
legislazione statale vigente alla data di entrata in vigore della
citata legge costituzionale n. 3 del 2001.
(a) La Regione sottolinea come, anteriormente all'entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, la distribuzione tra
lo Stato e le Regioni delle competenze in materia di foreste,
agricoltura e Corpo forestale fosse da poco stata definita dai
decreti legislativi di attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
in particolare dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143
(Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale), che aveva disposto un primo sostanziale trasferimento alle
Regioni dei compiti fino ad allora svolti dal Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, tale per cui al (neo istituito)
Ministero per le politiche agricole il medesimo decreto legislativo
n. 143 del 1997 riservava esclusivamente compiti di elaborazione e
coordinamento delle linee di politica agricola, agro-industriale e
forestale in coerenza con quella comunitaria.
Il successivo decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59), aveva trasferito espressamente alle Regioni le
competenze esercitate dal Corpo forestale dello Stato, salvo quelle
necessarie all'esercizio delle funzioni di competenza statale.
Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), poi, aveva trasferito le materie già di
competenza del Ministero per le politiche agricole al Ministero
dell'ambiente, senza con ciò dar luogo ad alcun ampliamento delle
competenze in materia di polizia forestale da riservarsi all'apparato
statale.
Finalmente, il d.P.C.m. 11 maggio 2001 (Individuazione dei beni e
delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da
trasferire alle regioni ai sensi dell'art. 4, comma 1, del decreto
legislativo 4 giugno 1997, n. 143), trasferiva alle Regioni una quota
pari al settanta per cento del personale appartenente alla dotazione
organica del Corpo forestale dello Stato; conseguentemente, si
lasciavano allo Stato i compiti volti ad assicurare l'unitarietà
operativa del Corpo, oltre a quelli inerenti alla formazione e
all'addestramento anche del personale regionale, e si trasferivano
alle Regioni le dotazioni necessarie allo svolgimento delle funzioni
cui queste venivano chiamate.
(b) Ciò premesso, la Regione sottolinea come la riforma del
Titolo V della Parte II della Costituzione abbia profondamente
innovato la preesistente distribuzione delle competenze legislative
tra lo Stato e le Regioni, incidendo, tra l'altro, anche sull'assetto
delle materie di cui alla legge impugnata.
La materia «foreste», di competenza concorrente secondo la
redazione originaria dell'art. 117, non è più menzionata nel nuovo
testo, dal che dovrebbe dedursi la potestà legislativa esclusiva
delle Regioni; analoga deduzione dovrebbe condurre ad attribuire alle
Regioni la competenza legislativa esclusiva in materia di
«agricoltura»; altre materie, quali quelle della «tutela della
salute», l'«alimentazione», la «protezione civile», il «governo del
territorio», la «valorizzazione dei beni ambientali», cui sarebbero
riconducibili alcune aree nelle quali, ai sensi degli articoli 1 e 2
della legge regionale n. 2 del 2002, dovrebbe operare il Corpo
forestale regionale, sono invece incluse nel catalogo di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, trattandosi di
competenze concorrenti.
Alla luce di tali rilievi, ad avviso della resistente dovrebbe
escludersi che il riferimento operato alla materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, quale competenza esclusiva dello
Stato (art. 117, secondo comma), possa essere letto alla stregua di
un richiamo ad una «materia unitaria, dotata di una sua unità
oggettiva», ma dovrebbe essere semmai interpretato come una norma
nella quale trova fondamento il potere dello Stato di intervenire a
tutela delle esigenze di carattere unitario, da far valere
principalmente nel settore organico «ambiente, territorio e
infrastrutture».
Per giungere a questa conclusione, la Regione deduce argomenti,
oltre che dalla «consolidata giurisprudenza costituzionale sulla
nozione di ambiente», dalla ratio della riforma contenuta nella legge
costituzionale n. 3 del 2001, tesa a rafforzare il principio di
autonomia.
Per quel che attiene alla materia della «profilassi
internazionale», la sua inclusione tra le materie di competenza
esclusiva statale, anche al fine di evitare ogni «espropriazione» di
competenze a danno delle Regioni, dovrebbe essere interpretata come
«attribuzione allo Stato delle decisioni a livello nazionale, in
materia di profilassi internazionale», impregiudicata restando la
competenza regionale coinvolgente decisioni di livello locale,
peraltro connesse alla materia della tutela della salute, di
competenza concorrente, nella quale non potrebbe non comprendersi,
oltre che la salute umana, anche la «sanità veterinaria».
(c) La disciplina costituzionale, così come revisionata con la
legge costituzionale n. 3 del 2001, configura in modo variabile il
potere legislativo regionale in ordine alle materie nelle quali la
legge impugnata prevede che il Corpo forestale regionale debba
esercitare la propria attività. Da ciò deriva, come ammette la
stessa Regione, «un regime differenziato a seconda delle singole
materie implicate» (talune di competenza esclusiva, altre di
competenza concorrente), e una diversa estensione dei limiti che alla
Regione si pongono.
A parere della resistente, tuttavia, nel caso di specie la legge
regionale n. 2 del 2002, pur dettando norme sia in ordine a materie
di potestà esclusiva che a materie di potestà concorrente, si
sarebbe limitata a dare attuazione concreta ai principi già fissati
dai decreti legislativi n. 143 del 1997 e n. 112 del 1998, con il che
il legislatore regionale neppure avrebbe «sfruttato gli spazi»
offertigli dalla riforma del Titolo V, non avendo esercitato di fatto
la competenza legislativa esclusiva in materia di foreste ed
agricoltura ed essendosi attenuto, nelle materie di potestà
concorrente, ai principi fondamentali della legislazione statale.
D'altra parte, prosegue la Regione, una ragione di illegittimità
costituzionale non potrebbe essere dedotta dalla «sopravvenuta
illegittimità costituzionale ovvero caducazione» dei principi
fissati dalla legislazione statale vigente alla data di entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, e ciò tanto,
ovviamente, nelle materie di competenza esclusiva, quanto in quelle
di competenza concorrente, giacchè «nessun dubbio può sussistere
sul fatto che la potestà legislativa regionale è immediatamente
esercitabile, non dovendo essere attese nuove leggi-quadro e potendo
essere i principi ricavati dalla legislazione vigente», alla stregua
del «principio di continuità [...] riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale».
2.2. - La Regione sostiene poi l'infondatezza anche della censura
mossa sull'art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata, nella
parte in cui attribuisce alla Giunta il potere di disciplinare con
atto regolamentare l'organizzazione del Corpo forestale regionale.
Ad avviso della resistente, la revisione dell'art. 121 della
Costituzione, operata con la legge costituzionale 22 novembre 1999,
n. 1, che ha abrogato le parole «e regolamentari» dalla definizione
del novero delle potestà del Consiglio regionale, sarebbe chiara
nella sua ratio: nella sottrazione, cioè, al Consiglio regionale
delle competenze regolamentari. Da ciò l'insostenibilità
dell'interpretazione proposta nel ricorso, secondo cui la persistente
vigenza delle norme degli statuti ordinari che attribuiscono il
potere regolamentare ai Consigli si opporrebbe ad un immediato
affidamento di tale potere alle Giunte.
A sostegno della tesi contraria, la Regione deduce numerosi
argomenti, «sia teorici, sia di interpretazione sistematica del nuovo
testo costituzionale», quali, in particolare: (a) l'impossibilità di
dedurre dalla previsione di disposizioni transitorie, limitatamente
ad alcune delle modifiche, la voluntas legis di rinviare l'entrata in
vigore delle altre disposizioni al momento dell'emanazione dei nuovi
statuti regionali, dovendosi invece procedere alla «disapplicazione»
immediata delle norme statutarie divergenti dal nuovo testo
costituzionale, prima ancora della modifica dello statuto; (b) la non
decisività della mancata esplicita attribuzione alle Giunte del
potere regolamentare, «giacchè una simile previsione non è
rinvenibile in Costituzione neppure in relazione alla potestà
regolamentare del Governo»; (c) la previsione del potere di
«emanazione» (e non più di «promulgazione») dei regolamenti da parte
del Presidente della Giunta regionale, ciò che implicherebbe «l'idea
di una qualche forma di partecipazione al procedimento di formazione
dell'atto da parte del Capo dell'esecutivo regionale»; (d) il
mantenimento della qualifica della Giunta quale organo esecutivo
della Regione, che dovrebbe essere letto come un chiaro indice
dell'imputazione alla stessa Giunta del potere regolamentare, stante
la circostanza che «la dottrina maggioritaria ritiene che la potestà
regolamentare di esecuzione delle leggi costituisca una prerogativa
intrinseca ai compiti spettanti al Governo, quale potere esecutivo»,
ora non più ostacolata dalla norma derogatoria contenuta nella
redazione originaria dell'art. 121 della Costituzione; (e) il rilievo
che la modifica intervenuta si porrebbe in piena concordanza con
l'interpretazione restrittiva che della disciplina preesistente era
stata propugnata, sia nei lavori dell'Assemblea costituente, sia
nella giurisprudenza costituzionale, la quale ultima «ha sì ritenuto
costituzionalmente illegittime le leggi regionali attributive di
potestà normativa secondaria alle Giunte, ma ha tradizionalmente
lasciato via libera alle leggi regionali attributive alle Giunte di
poteri amministrativi da cui scaturissero atti amministrativi
generali»; (f) i lavori preparatori della legge costituzionale n. 1
del 1999, che evidenzierebbero chiaramente la volontà di trasferire,
a seguito dell'abrogazione delle parole «e regolamentari», la
potestà regolamentare dai Consigli agli organi esecutivi delle
Regioni.
Nella misura in cui la potestà regolamentare sia da intendersi
come insita nella funzione esecutiva, la resistente ritiene che i
limiti che si impongono allo statuto regionale secondo l'art. 123
della Costituzione, e segnatamente il limite della necessaria
«armonia» con la Costituzione, escludono che, «nell'esercizio della
potestà statutaria, le Regioni possano ridistribuire la funzione
normativa tra gli organi regionali in una maniera diversa da quella
che attribuisce al Consiglio la funzione legislativa e alla Giunta
quella regolamentare».
La difesa della Regione Lombardia sottolinea, inoltre, come la
tesi della immediata titolarità della potestà regolamentare in
capo alla Giunta regionale sia stata «inizialmente accolta» anche
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e ciò sia in un parere
del 15 marzo 2000 del Dipartimento affari regionali, sia in una
direttiva ai Commissari del Governo, redatta dal medesimo
Dipartimento in data 17 marzo 2000, sia infine nel rinvio, in data
22 marzo 2000 (cui avrebbero fatto seguito altri di analogo tenore),
di una delibera legislativa della Regione Veneto, basato sul rilievo
che una disposizione di essa, nel demandare al Consiglio regionale
l'approvazione del regolamento di attuazione di talune disposizioni
normative, «contrasta[va] con i principi generali dell'ordinamento in
tema di riparto di competenze fra gli organi regionali secondo i
quali l'esercizio delle competenze regolamentari spetta alla Giunta
regionale, così come si desume dal nuovo testo dell'art. 121 Cost.».
Conformemente a tale orientamento, alcune Commissioni statali di
controllo sugli atti amministrativi delle Regioni avrebbero
«uniformemente» annullato regolamenti adottati dai Consigli
regionali.
L'attribuzione alla Giunta, e non al Consiglio, della potestà
regolamentare si renderebbe peraltro necessaria, ad avviso della
Regione, a seguito del notevole ampliamento dell'ambito di
applicazione della potestà regolamentare regionale, che
postulerebbe, anche ai fini del soddisfacimento del principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione,
l'esercizio di tali competenze da parte di un «un organo diverso da
quello al quale è attribuita la potestà legislativa», giacchè «non
avrebbe senso [...] ampliare la potestà legislativa regionale, fino
a farla diventare potestà legislativa generale, per poi ricadere
nell'errore della confusione tra potestà legislativa e potestà
regolamentare».
Una volta argomentata la voluntas legis volta ad attribuire la
spettanza alla Giunta regionale della potestà regolamentare, a
seguito della revisione dell'art. 121 della Costituzione, la Regione
sottolinea come debba procedersi alla disapplicazione dell'art. 6
dello statuto della Lombardia, a ciò inducendo il «consolidato
orientamento» della giurisprudenza costituzionale «in base al quale
il fenomeno della invalidità e quello dell'abrogazione coesistono,
dipendendo dalla puntualità della norma costituzionale sopravvenuta
l'abrogazione o meno della norma ordinaria preesistente». In
quest'ottica, la Regione richiama recenti pronunce della Corte
costituzionale relative alla sopravvenienza del nuovo testo
dell'art. 111 della Costituzione, e segnatamente la sentenza n. 440
del 2000, nella quale si afferma che «i precetti costituzionali si
pongono rispetto alla legge ordinaria non solo come parametri di
legittimità, ma, prima ancora, come essenziali punti di riferimento
dell'interpretazione conforme a Costituzione della disciplina
sottoposta a scrutinio di costituzionalita».
Inoltre, a ulteriore sostegno delle argomentazioni svolte, la
resistente menziona la decisione del Consiglio di Stato con la quale
è stata accolta, previa delibazione sul merito del ricorso in
appello, la richiesta di sospensione di una sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, n. 868 del 2002, la quale
aveva annullato un atto regolamentare approvato dalla Giunta
regionale, sul presupposto che, fino alla modifica dello statuto
regionale, la potestà regolamentare spetterebbe ancora ai Consigli
regionali.
Conclusivamente, la Regione evidenzia come le censure mosse dalla
parte ricorrente nei confronti dell'art. 1, comma 2, della legge
impugnata non potrebbero in alcun modo trovare fondamento, in quanto
«non può comunque escludersi che nella fase transitoria, prima della
approvazione dei nuovi statuti, le Giunte siano titolari della
potestà regolamentare». L'analisi della forma di governo, infatti,
manifesterebbe la necessità, sin dalla fase transitoria, e «almeno
fino all'ipotetica e non certa approvazione dei nuovi statuti
regionali», di «superare i limiti di un modello quasi assembleare in
favore di un rafforzamento dell'esecutivo»: la «naturale connessione»
tra forma di governo e sistema delle fonti si tradurrebbe, dunque,
nella necessità di scindere le competenze legislative da quelle
regolamentari, quanto meno perchè sarebbe «del tutto inutile»
introdurre l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
rendere la formazione della Giunta autonoma dal Consiglio, mantenendo
al contempo in capo a quest'ultimo la guida politica e
l'amministrazione della Regione.
Circa la questione inerente all'art. 1, comma 3, della legge
impugnata, relativamente alla asserita «oscurita» del riparto di
contenuti tra il regolamento di cui al comma 2 ed il «successivo
provvedimento» di Giunta, la Regione, per argomentare l'infondatezza
della questione, precisa che la scelta di provvedere alla istituzione
della struttura organizzativa del Corpo forestale regionale con atto
amministrativo «dipende dalla natura non normativa dei contenuti di
tale atto».
E in ordine all'ulteriore obiezione mossa nei confronti
dell'art. 1, comma 3, della legge impugnata, derivante dalla mancata
previsione di norme attuative dell'art. 48 dello statuto regionale,
la Regione assume la non pertinenza del richiamo alla disposizione
statutaria, in quanto quest'ultima, nel regolare i poteri della
Regione sugli enti o aziende, da essa direttamente istituiti, dotati
di autonomia organizzativa e funzionale, non può applicarsi al Corpo
forestale regionale, in quanto esso null'altro sarebbe che «un
apparato al servizio diretto della Regione, che non esercita
un'attività economica», privo di «una struttura assimilabile a
quella dei suddetti enti».
2.3. - La Regione sostiene l'infondatezza anche della censura
mossa nei confronti dell'art. 2, comma 5, della legge impugnata,
nella parte in cui prevede l'intervento del Corpo forestale regionale
in sostituzione degli enti locali competenti qualora questi omettano
di intervenire. Nell'atto di costituzione si evidenzia l'attribuzione
al Corpo forestale regionale, da parte del comma 4 del medesimo
articolo, anche di attività di supporto a favore delle Province, dei
Comuni, delle Comunità montane e di altri enti pubblici, negli
ambiti materiali descritti dalla medesima norma: tale possibilità di
intervento non lederebbe le competenze locali, ma semplicemente
andrebbe ad aggiungersi a esse, eventualmente integrandole - nel
rispetto dei principi sanciti dal decreto legislativo n. 112 del 1998
e dalla successiva legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 - in caso di
inerzia.
Il potere così configurato, oltre che in linea con la
statuizione di un potere sostitutivo regionale in caso di inattività
degli enti locali, non sarebbe lesivo del principio di leale
collaborazione richiamato dall'art. 120 della Costituzione, poichè
la legge regionale impugnata prevede che il Corpo forestale regionale
intervenga, in via sostitutiva, «previa segnalazione all'ente
competente» (concedendo quindi un'ulteriore possibilità per il
medesimo di attivarsi) e, in ogni caso, a intervento eseguito, è
previsto l'obbligo del Corpo forestale di dare notizia all'ente
competente «degli accertamenti eseguiti, dei rilievi effettuati e dei
provvedimenti adottati».
Tale procedura di «raccordo e concertazione», dunque, non
andrebbe ad incidere sulle competenze amministrative degli enti
locali, nè, d'altro canto, sarebbe lesiva delle competenze
legislative statali, nella misura in cui la legge regionale «si
limita [...] a prevedere la possibilità che il Corpo forestale si
attivi a tutela dell'ambiente nei casi in cui gli enti locali
competenti omettano di intervenire», senza sovrapporsi, in tal modo,
alla potestà disciplinata dall'art. 120 della Costituzione, relativa
ad «una forma di intervento statale sostitutivo ben più importante»
che si attua a garanzia del rispetto delle norme e dei trattati
comunitari, ovvero a tutela dei principi di unità giuridica e
economica del paese, o quando ancora sopravvengano ragioni di
sicurezza e incolumità pubblica.
Con riferimento all'ulteriore profilo di censura (ritenuto privo
di «qualsivoglia motivazione») della stessa disposizione, relativo
alla violazione dell'art. 114 della Costituzione, la resistente
ribadisce che la previsione del potere sostitutivo è limitata
all'ambito delle materie di competenza regionale o, comunque,
«connesso a materie tradizionalmente di competenza regionale».
L'asserita esistenza di una «procedura concertativa», d'altro canto,
dimostrerebbe il rispetto prestato dalla legge regionale alle
funzioni conferite alle autonomie locali, delle quali, anche ai sensi
dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 143 del 1997, la
Regione deve assicurare «l'esercizio unitario».
2.4. - Infondata, ad avviso della Regione, sarebbe anche la
questione relativa all'art. 3, comma 2, della legge impugnata, nella
parte in cui prevede solo l'adesione degli enti locali alle
convenzioni quadro predisposte dalle Regioni. La denunciata assenza
di un'adeguata partecipazione degli enti locali nella fase di
redazione della convenzione, che lascerebbe agli enti medesimi solo
la scelta di aderire o di non aderire, troverebbe una smentita nella
circostanza che le suddette convenzioni sarebbero stipulate con le
associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali nel pieno
rispetto del contraddittorio tra enti, oltre che previo parere, sugli
schemi di convenzione, della conferenza regionale delle autonomie.
2.5. - Infondata sarebbe, sempre secondo la Regione, anche la
censura mossa nei confronti dell'art. 4, comma 3, della legge
impugnata, nella parte in cui attribuisce la qualifica di ufficiale o
agente di polizia giudiziaria a determinato personale del Corpo
forestale regionale e nella parte in cui prevede che al medesimo
personale possa essere attribuita la qualifica di ufficiale o di
agente di pubblica sicurezza.
Sostiene la resistente che «la norma è [...] rispettosa dei
confini di azione del Corpo forestale regionale», limitando
l'attribuzione della qualifica di agente o ufficiale di polizia
giudiziaria ai soli casi in cui il Corpo forestale esercita le
specifiche funzioni ad esso attribuite dall'art. 2 della legge
impugnata, funzioni assegnate nell'esercizio della potestà
legislativa regionale. La Regione rileva altresì che l'attribuzione
della qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria sarebbe
stata disposta ai sensi dell'art. 57, comma 3, cod. proc. pen., di
talchè gli appartenenti al Corpo forestale eserciterebbero funzioni
di polizia giudiziaria «unicamente nei limiti del servizio a cui sono
destinati, peraltro non in relazione a qualsiasi tipo di reato, ma
solo rispetto a determinate tipologie di reato (connesse e
strumentali al servizio cui sono preposti)». Il riferimento,
contenuto nella citata disposizione del codice, a leggi e regolamenti
attributivi della qualifica in questione non potrebbe essere
interpretato, specie dopo la riforma del Titolo V della Parte II
della Costituzione, come limitato a fonti normative statali, ben
potendosi configurare una attribuzione della qualifica anche da parte
delle Regioni.
Alle medesime conclusioni indurrebbero, da un lato, la
giurisprudenza della Corte di cassazione e, dall'altro, l'implicita
attribuzione, da parte del decreto legislativo n. 143 del 1997 e del
d.P.C.m. 11 maggio 2001, della qualifica in discorso ai componenti
del Corpo forestale statale, con il che l'esclusione per la Regione
del relativo potere condurrebbe «all'assurdo di assegnare la
qualifica di ufficiale o di agente di polizia giudiziaria in ragione
della provenienza dei singoli componenti del corpo forestale
regionale (se di provenienza statale avrebbero tale qualifica, se di
altra provenienza ne sarebbero privi)».
Ancora, l'infondatezza della censura è sostenuta dalla
resistente in relazione alla riserva di competenza delle Regioni in
materia di «polizia amministrativa locale», categoria nella quale
rientrerebbe anche il Corpo forestale regionale, il quale è chiamato
a operare in un ambito esclusivamente locale (quello regionale) e a
tutela di beni afferenti alle regioni (ambiente regionale).
In ordine, poi, alla qualifica di «ufficiale o agente di pubblica
sicurezza», la Regione sostiene l'inesattezza dei rilievi contenuti
nel ricorso, in quanto dal tenore testuale della disposizione
impugnata si dedurrebbe che la qualifica potrebbe rilevare solo
indirettamente, cioè nei casi in cui la normativa statale («a cui
evidentemente la legge regionale riconosce competenza esclusiva in
materia») espressamente lo prevedesse.
3. - Con ricorso notificato il 7 maggio 2002, depositato il
successivo 16 maggio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato alcune disposizioni della legge
della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione
della programmazione regionale e per la modifica e l'integrazione di
disposizioni legislative).
3.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del
ricorrente, censura in primo luogo l'art. 1, comma 3, lettera b),
della legge impugnata, che sostituisce integralmente l'art. 2 della
legge regionale n. 2 del 2002, già oggetto di giudizio in via
principale promosso con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 29 del
2002.
Il Presidente del Consiglio dei ministri riprende testualmente le
argomentazioni contenute nel ricorso precedente, sia quanto alle
funzioni del Corpo forestale regionale (art. 2, commi 1-4, della
legge regionale n. 2 del 2002), sia quanto al profilo dell'intervento
sostitutivo del Corpo medesimo rispetto agli enti locali (art. 2,
comma 5), osservando che le modifiche introdotte con la legge
successiva non possono dirsi tali da superare i profili di
illegittimità costituzionale evocati nel ricorso avverso la legge
regionale anteriore, in quanto, «al di là di una meramente formale
espunzione di alcuni riferimenti all'ambiente, la sostanza della
normativa attuale non è mutata» rispetto a quella oggetto
dell'impugnazione precedente.
3.2. - Nel medesimo atto, poi, il ricorrente denuncia, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, l'art. 3, comma 12, della legge regionale n. 4 del
2002, in materia di installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione.
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, con atto
depositato in data 8 agosto 2002, sostenendo, con richiamo di dati
normativi e giurisprudenziali, l'inammissibilità e l'infondatezza
del ricorso.
5. - Nel primo giudizio, promosso con il ricorso iscritto al
n. 29 del 2002, l'Avvocatura dello Stato, per il ricorrente, ha
depositato una memoria.
5.1. - Riprendendo il passaggio finale dell'atto di impugnazione,
nel quale si dava conto di una proposta legislativa di modifica del
Corpo forestale dello Stato pendente in Parlamento, l'Avvocatura
evidenzia ora nel testo in questione, approvato in prima lettura
nel gennaio 2003 dalla Camera dei deputati, sia alcune previsioni che
confermano e rafforzano l'idea della inammissibilità della creazione
di Corpi forestali in ambito regionale quali quello istituito in
Lombardia, sia altre norme in tema di dotazione di personale, aspetto
sul quale - puntualizza il ricorrente - la giurisdizione
amministrativa ha peraltro disposto l'annullamento parziale del
d.P.C.m. 11 maggio 2001, che stabiliva appunto il trasferimento di
una consistente quota del personale del Corpo forestale statale alle
Regioni. In questo quadro normativo, le argomentazioni della
resistente Regione Lombardia circa una pretesa «espropriazione» di
competenze in materia ambientale risultano infondate, poichè non
tengono conto del punto di vista essenziale, cioè del punto di vista
della Costituzione: nè lo Stato nè le Regioni sono «proprietari»
delle competenze che la Costituzione a essi rispettivamente assegna,
e non può esservi dunque alcuna ragione di lamentela nel fatto che
la Costituzione, come ha affidato nuovi e ampi compiti alle autonomie
regionali, così abbia modificato, per certi altri ambiti o per
determinate materie, l'assetto del riparto, riservando allo Stato
alcune competenze che nel quadro preesistente rientravano nella
competenza concorrente. Ciò vale appunto per la tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, che del resto - prosegue l'Avvocatura - è aspetto
che trascende perfino la dimensione dello stesso Stato, poichè
rappresenta un problema addirittura planetario, come dimostra il
fitto tessuto normativo internazionale e comunitario in questo
settore.
5.2. - Sulla censura relativa all'art. 1, comma 2, della legge
regionale n. 2 del 2002, che affida ad un regolamento adottato dalla
Giunta regionale la disciplina dell'organizzazione del Corpo
forestale regionale, l'Avvocatura sottolinea come la questione della
perdurante vigenza dell'art. 6 dello statuto lombardo, pur se «di
marginale rilevanza per la controversia in esame», non possa essere
risolta «in modo [...] sbrigativo attraverso gli strumenti
concettuali della abrogazione o, addirittura, della disapplicazione»:
lo spostamento del potere regolamentare dal Consiglio alla Giunta
dovrebbe, quindi, formare oggetto di una modifica statutaria «la
quale [avesse] cura di disciplinare presupposti di detto potere
[...], modalità per il suo esercizio, e - quando del caso - anche
garanzie [...] per la prevenzione di eventuali sconfinamenti». Una
legge regionale ordinaria, dunque, non potrebbe operare siffatto
spostamento senza la precostituzione e il supporto di una adeguata
cornice statutaria.
5.3. - In ordine alla questione vertente sull'art. 2, comma 5,
della legge regionale impugnata («rimasto invariato nella legge
regionale 6 marzo 2002, n. 4»), nella parte in cui prevede
l'intervento del Corpo forestale regionale in sostituzione degli enti
locali competenti qualora questi omettano di intervenire, dopo avere
rilevato una certa approssimazione del testo, la memoria propone le
considerazioni svolte, «per altri (e più penetranti) interventi
sostitutivi», in altri ricorsi per giudizi costituzionali, laddove si
sottolinea che (a) la «continuità testuale» dei due periodi del
secondo comma dell'art. 120 della Costituzione (relativi,
rispettivamente, all'attribuzione allo Stato del potere sostitutivo,
e al rinvio alla legge per la definizione delle procedure atte a
garantire i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione
nell'esercizio di tali poteri), (b) le «solenni disposizioni»
dell'art. 114, commi primo e secondo, e dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione (che attribuisce allo Stato competenza
esclusiva in materia di «organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane») e (c) la «cogente esigenza
di una disciplina unica o quanto meno fortemente coordinata delle
modalità di esercizio dei poteri sostitutivi sin dal momento della
individuazione dell'organo deliberante l'intervento sostitutivo»,
sono tutti elementi che condurrebbero a ritenere che, con
l'espressione «la legge definisce», il legislatore costituzionale si
riferisca alle «disposizioni legislative dello Stato».
Sul punto, si rileva ulteriormente che la disciplina degli
interventi sostitutivi non potrebbe neppure essere qualificata come
normativa «di chiusura» rispetto alle disposizioni legislative o
amministrative regionali che stabiliscono obblighi, rimasti
inadempiuti o comunque non osservati, con il che la competenza
legislativa in materia di potestà di sostituzione sarebbe attribuita
alla Regione ogni volta che si tratti della mancata osservanza di una
disposizione originata da una fonte della Regione medesima: la
materia degli interventi sostitutivi segnerebbe infatti uno dei
limiti delle autonomie locali diverse dalla Regione.
5.4. - La difesa del ricorrente riprende altresì il profilo
relativo al riconoscimento della qualifica di ufficiale o agente di
polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza al personale del Corpo
forestale regionale (art. 4, comma 3, della legge regionale n. 2 del
2002), per sottolineare che non è questione di maggiore o minore
opportunità di detto riconoscimento, bensì di competenza a disporre
in tal senso, che spetta al solo legislatore statale, il quale ben
potrà attribuire dette qualifiche al personale di cui si tratta.
6. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria nel
giudizio in questione.
6.1. - Sulla censura riguardante gli articoli 1, comma 1, e 2
della legge regionale n. 2 del 2002, la difesa della Regione riprende
in linea generale il dibattito apertosi dopo l'approvazione della
riforma costituzionale del Titolo V, quanto al significato e alla
portata dell'attribuzione allo Stato, in via esclusiva, della
competenza nella materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, e quanto al raccordo di questa previsione con le
competenze in precedenza riconosciute alle Regioni dalla
giurisprudenza costituzionale, per concludere nel senso che gli
orientamenti della dottrina, già menzionati nell'atto di
costituzione in giudizio, portano alla medesima conclusione: la
riforma costituzionale non potrebbe aver determinato la sottrazione
di poteri in danno delle Regioni. E - prosegue la difesa - la Corte
costituzionale avrebbe sostanzialmente confermato questa
impostazione, con la sentenza n. 407 del 2002: anche secondo la
Corte, dunque, l'ambiente è una materia «trasversale», che
inevitabilmente interferisce con altre materie, come le foreste,
l'agricoltura, la tutela della salute, l'alimentazione, la protezione
civile, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni
ambientali. Inoltre, ancora secondo la Corte costituzionale (sentenza
n. 282 del 2002), ai fini della valutazione del rispetto del riparto
di competenze si deve muovere non già dalla ricerca di uno specifico
titolo di legittimazione della Regione ma, al contrario, dalla
verifica dell'esistenza di una riserva di competenza a favore dello
Stato.
La difesa esamina poi la pronuncia del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio n. 6269/2002, con la quale è stato annullato il
d.P.C.m. 11 maggio 2001 nella parte in cui disponeva il trasferimento
alle Regioni di una quota pari al settanta per cento del personale
appartenente alla dotazione organica del Corpo forestale dello Stato,
sottolineando che l'annullamento è stato disposto sul rilievo del
venir meno, nel testo definitivo, della funzione di concorso
nell'espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica,
originariamente prevista, per il contingente regionale, nello schema
del decreto al comma 11 dell'articolo 3; mentre è stato respinto il
profilo di censura riferito all'intero «impianto» del provvedimento.
Nella sentenza del Tribunale amministrativo regionale si afferma anzi
che, proprio per superare le anomalie derivanti dalla pregressa
separazione tra il livello delle funzioni e degli uffici in materia
forestale (di pertinenza regionale) e il livello del personale del
Corpo (rimasto allo Stato), il legislatore ha scelto, con il decreto
legislativo n. 143 del 1997, di cui il citato d.P.C.m. costituisce
svolgimento, di assegnare beni, risorse e personale del Corpo alle
Regioni, con una scelta discrezionale in sè incensurabile.
Analizzando, infine, il testo del disegno di legge di riforma del
Corpo forestale dello Stato, approvato dalla Camera dei deputati il
29 gennaio 2003, la Regione sostiene la piena compatibilità della
coesistenza di un Corpo statale e di Corpi regionali, quale posta
anche nella normativa impugnata.
6.2. - Per quanto attiene al denunciato art. 1, comma 2, della
legge regionale, che attribuisce alla Giunta la titolarità del
potere regolamentare di disciplina dell'organizzazione del Corpo, la
difesa della resistente richiama, a sostegno dell'infondatezza, le
argomentazioni dedotte nell'atto di costituzione, precisando
preliminarmente che, nel caso di specie, «non è in discussione il
profilo dell'immediato trasferimento alla Giunta della potestà
regolamentare in assenza di una legge regionale ad hoc». Da ciò
dovrebbe rafforzarsi il convincimento circa l'infondatezza della
questione, posto che sarebbe «ormai indiscusso» che dopo la modifica
dell'art. 121, secondo comma, della Costituzione, la legge regionale
possa attribuire alla Giunta la potestà regolamentare anche in
assenza di una modifica dello statuto.
A integrazione di quanto riportato nell'atto di costituzione,
nella memoria si segnala una pronuncia della giurisdizione
amministrativa (sentenza del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio n. 6252/2002), nella quale è stata affermata la tesi della
«immediata ed incondizionata efficacia», a seguito della suddetta
modifica costituzionale, dell'attribuzione alla Giunta del potere
regolamentare.
Nel medesimo senso, secondo la Regione, dovrebbe leggersi anche
il «concetto restrittivo», illustrato nella sentenza n. 304 del 2002
della Corte costituzionale, del limite della «armonia con la
Costituzione», che si impone agli statuti regionali ordinari e che
precluderebbe agli stessi la possibilità di attribuire - o di
nuovamente trasferire - la potestà regolamentare ai Consigli
regionali.
6.3. - Infine, la memoria si sofferma sulla censura riguardante
l'art. 4, comma 3, della legge regionale impugnata, concernente
l'attribuzione della qualifica di ufficiale o agente di polizia
giudiziaria nonchè di ufficiale o agente di pubblica sicurezza.
Nonostante la sopra ricordata eliminazione dell'originario
comma 11 dall'art. 3 del d.P.C.m. 11 maggio 2001 - attributivo della
funzione di concorso nell'espletamento dei servizi di sicurezza
pubblica - in sede di pubblicazione dell'atto, le censure del Governo
sono ritenute infondate.
L'attribuzione della prima qualifica sarebbe conseguenza diretta
delle funzioni che il personale è chiamato a svolgere, allo
specifico fine di esercitare i compiti di vigilanza e di controllo
stabiliti dall'art. 2 della legge impugnata, compiti che altrimenti,
senza detta qualifica, risulterebbero pregiudicati. Del resto, si
osserva, il citato disegno di legge di riforma in discussione
delimita a sua volta le funzioni che il Corpo forestale dello Stato
deve svolgere «come polizia giudiziaria», giacchè attiene al
rispetto della normativa nazionale e internazionale, cosicchè per le
funzioni che non raggiungono detta dimensione sarebbe necessaria una
corrispondente attività in ambito regionale.
Quanto alla qualifica di ufficiale o agente di pubblica
sicurezza, essa è disposta, nel testo impugnato, «secondo quanto
previsto dalla vigente normativa statale di materia»: la Regione
ribadisce dunque che la previsione altro non è che la ricognizione
di una attribuzione che dipende dalla legge statale, se e in quanto
in quest'ultima essa sia contenuta.
7. - Anche nel secondo giudizio, iscritto al reg. ricorsi n. 34
del 2002, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria, nella «prima parte» della quale, depositata nei termini
prescritti, si ribadiscono le argomentazioni e si insiste per le
conclusioni dedotte nel ricorso.
8. - La Regione Lombardia ha depositato a sua volta nel secondo
giudizio una memoria, confermando le conclusioni nel senso
dell'inammissibilità e dell'infondatezza del ricorso.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri (reg. ricorsi n. 29
del 2002) ha sollevato questione di legittimità costituzionale di
varie norme contenute nella legge della Regione Lombardia 12 gennaio
2002, n. 2, istitutiva del Corpo forestale regionale.
Se ne denunciano innanzitutto gli articoli 1, comma 1, e 2,
commi 1-4, che disciplinano l'istituzione e le funzioni del Corpo
forestale regionale, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere s) e q), della Costituzione, che riservano allo Stato la
competenza legislativa in materia di tutela dell'ambiente e di
profilassi internazionale, nonchè dell'art. 118 della Costituzione,
potendo le funzioni amministrative in dette materie essere affidate
soltanto dalla legge statale.
In secondo luogo, si sostiene la violazione dello statuto
regionale della Lombardia (art. 6) da parte dell'art. 1, commi 2 e 3,
che affida alla Giunta regionale, anzichè al Consiglio, l'adozione
dei regolamenti per la disciplina dell'organizzazione del Corpo
forestale regionale e dei rapporti tra questo e le strutture
amministrative della Regione.
In terzo luogo, è oggetto di censura l'art. 2, comma 5, in
quanto prevede l'intervento del Corpo forestale regionale in
sostituzione degli enti locali competenti, in caso di inerzia, per
contrasto con le garanzie riconosciute a questi ultimi dagli
articoli 114 e 120 della Costituzione.
In quarto luogo, si denuncia l'art. 3, in quanto prevede
l'adesione degli enti locali a convenzioni quadro predisposte
unilateralmente dalla Regione, per contrasto, ancora, con gli
articoli 114 e 120 della Costituzione e con il principio della leale
cooperazione.
Da ultimo, è sollevata questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 3, che regola l'attribuzione della qualifica di
ufficiali e agenti di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza al
personale del Corpo forestale regionale, per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettere h) e l), della Costituzione, che
prevedono l'esclusiva competenza della legge dello Stato, l'una, in
materia di ordine pubblico e sicurezza e, l'altra, in materia di
giurisdizione e norme processuali.
2. - Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il
Presidente del Consiglio dei ministri solleva altresì questione di
legittimità costituzionale, tra il resto, dell'art. 1, comma 3,
lettera b), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4
(Norme per l'attuazione della programmazione regionale e per la
modifica e l'integrazione di disposizioni legislative), che ha
sostituito, modificandolo, l'art. 2 della legge regionale n. 2 del
2002, in tema di funzioni del Corpo forestale regionale. Ad avviso
del ricorrente, le nuove norme si porrebbero anch'esse in contrasto
con i medesimi parametri costituzionali asseritamente violati dalle
norme anteriormente vigenti.
3. - Il sopra indicato ricorso contro la legge regionale n. 4 del
2002 - già definito, quanto all'art. 1, comma 4, con la sentenza
n. 201 del 2003 di questa Corte - solleva ulteriore questione,
relativa ad altra disposizione (art. 3, comma 12) della medesima
legge regionale, che nulla ha a che fare con la disciplina del Corpo
forestale regionale; per questa parte, il giudizio sul ricorso
medesimo deve ulteriormente scindersi, in relazione all'opportunità
di separate decisioni secondo materie omogenee.
4. - Il giudizio sul ricorso contro la legge della Regione
Lombardia n. 4 del 2002, per la parte ora richiamata, concernente
modifiche alla legge regionale n. 2 dello stesso anno, può essere
riunito col giudizio sul ricorso riguardante quest'ultima legge,
stante l'identità della materia e dei profili d'incostituzionalità
che in entrambi i casi sono fatti valere.
5. - Deve essere dichiarata inammissibile la costituzione della
Regione Lombardia nel giudizio sul ricorso n. 34 del 2002, perchè
avvenuta con atto depositato in data 8 agosto 2002, oltre il termine,
di carattere perentorio (per tutte, sentenza n. 477 del 2000), di
venti giorni dal deposito del ricorso - effettuato, nella specie, in
data 16 maggio 2002 - stabilito dall'art. 23, ultimo comma, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
6. - Preliminarmente, deve essere presa in considerazione la
sostituzione dell'art. 1, comma 1, e dell'art. 2 della legge
regionale n. 2 del 2002 da parte dell'art. 1, comma 3, lettere a) e
b), della legge regionale n. 4 del 2002. Poichè alle norme
anteriori, abrogate per il sopravvenire delle norme sostitutive, non
risulta sia stata in alcun modo data esecuzione, e non potendo esse
produrre più alcun effetto, per la parte che le riguarda la materia
del contendere, quale dedotta con il ricorso n. 29 del 2002, deve
essere dichiarata cessata.
Restano perciò da decidere le questioni di legittimità
costituzionale sollevate: (a) sull'art. 1, commi 2 e 3, della legge
regionale n. 2 del 2002, in tema di potere regolamentare della Giunta
regionale; (b) sull'art. 2, commi 1-5, della legge regionale n. 2 del
2002, come sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera b), della legge
regionale n. 4 del 2002, in tema di funzioni del Corpo forestale
regionale; (c) sull'art. 3 della legge regionale n. 2 del 2002, in
tema di coordinamento con le funzioni di competenza di altri enti, e
(d) sull'art. 4, comma 3, della legge regionale n. 2 del 2002, in
tema di attribuzione al personale del Corpo forestale regionale della
qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica
sicurezza.
7. - La questione di legittimità costituzionale sollevata
sull'art. 1, commi 2 e 3, della legge regionale n. 2 del 2002 è
fondata.
7.1. - Il comma 2 dell'art. 1 prevede che, in un termine dato, la
Giunta regionale, con apposito regolamento, sentita la commissione
consiliare competente, disciplini l'organizzazione e la dotazione
strumentale del Corpo forestale regionale, definendo, tra l'altro:
l'inserimento nell'organizzazione amministrativa della Regione;
l'articolazione decentrata; la pianta organica, nella quale deve
trovare garanzia di inquadramento il personale del Corpo forestale
dello Stato trasferito alla Regione (con un precedente d.P.C.m.
dell'11 maggio 2001); le qualifiche e i livelli professionali; le
funzioni del dirigente responsabile; i requisiti e le modalità di
accesso al Corpo forestale regionale; le dotazioni strumentali; i
modi di aggiornamento del personale. Il comma 3 prevede un successivo
«provvedimento» della Giunta, di attuazione concreta della struttura
del Corpo forestale, con la determinazione dell'organizzazione e
dell'organico, distinti rispetto a quelli della medesima Giunta
regionale.
Queste disposizioni sono censurate dal Presidente del Consiglio
in quanto conferenti alla Giunta un potere regolamentare che, secondo
lo statuto regionale vigente (articoli 6, primo comma, 33, primo
comma, e 37, primo comma, della legge 22 maggio 1971, n. 339), spetta
al Consiglio regionale.
7.2. - Questa Corte, nell'ordinanza n. 87 del 2001, ha già
affermato che la modifica del secondo comma dell'art. 121 della
Costituzione, operata dalla legge costituzionale 22 novembre 1999,
n. 1, sopprimendo dal testo costituzionale originario l'indicazione
della potestà regolamentare quale competenza del Consiglio
regionale, ha l'effetto di eliminare la relativa riserva di
competenza, consentendo alla Regione una diversa scelta
organizzativa.
Questa affermazione deve essere qui confermata, con la
precisazione che - stante la sua attinenza ai rapporti tra gli organi
costituzionali della Regione - tale scelta non può che essere
contenuta in una disposizione dello statuto regionale, modificativa
di quello attualmente vigente, con la conseguenza che, nel frattempo,
vale la distribuzione delle competenze normative già stabilita nello
statuto medesimo, di per sè non incompatibile con il nuovo art. 121
della Costituzione.
7.3. - La difesa della Regione Lombardia sostiene la tesi
contraria: la modifica dell'art. 121, secondo comma, della
Costituzione comporterebbe l'immediata attribuzione della potestà
regolamentare alla Giunta regionale, o con portata assoluta o, in
subordine, almeno fino a quando i nuovi statuti regionali, da
approvarsi a norma dell'art. 123 della Costituzione, non dispongano
altrimenti (qualora l'ipotizzata riserva regolamentare a favore della
Giunta stabilita dal secondo comma dell'art. 121 sia da ritenersi
cedevole). Gli argomenti addotti a favore di questa tesi sono vari e
di varia natura: (a) la riconducibilità, come principio, della
potestà regolamentare, quanto meno di quella esecutivo-attuativa,
alla natura di «organo esecutivo» della Giunta regionale (art. 121,
terzo comma, della Costituzione) e quindi l'immediata espansione di
tale principio, una volta eliminata la previsione espressa, da parte
dell'art. 121 della Costituzione, della competenza regolamentare del
Consiglio, da concepirsi come derogatoria del principio; (b) il
potere riconosciuto al Presidente della Giunta di «emanare» i
regolamenti regionali - potere distinto da quello di «promulgare» le
leggi regionali (art. 121, quarto comma) -: emanazione che
presupporrebbe l'idea di una partecipazione del vertice
dell'esecutivo regionale alla formazione degli atti regolamentari;
(c) l'attuale «forma di governo» regionale, caratterizzata dal
rafforzamento dell'organo esecutivo risultante dal nuovo art. 123
della Costituzione, al quale dovrebbe corrispondere il rafforzamento
dei suoi poteri normativi, tramite l'assegnazione della potestà
regolamentare; (d) l'aumento delle competenze legislative regionali
cui consegue, a norma dell'art. 117, sesto comma, l'espansione della
potestà regolamentare, con la conseguente incongruità, anche sotto
il profilo del principio di «buon andamento» dell'amministrazione, di
una perdurante potestà regolamentare consiliare, la quale sarebbe
stata prevista, nell'originario art. 121 della Costituzione, più in
funzione attuativa delle leggi dello Stato che non delle leggi della
Regione; (e) gli orientamenti favorevoli alla competenza
regolamentare delle Giunte regionali manifestati da alcune Regioni,
durante l'elaborazione della legge costituzionale n. 1 del 1999, e
varie prese di posizione risultanti dai lavori preparatori; (f)
infine, l'interpretazione - ancora nel medesimo senso - della
Presidenza del Consiglio dei ministri, di giudici amministrativi e di
alcune Commissioni statali di controllo sugli atti amministrativi
delle Regioni ordinarie.
Dall'insieme di questi argomenti la Regione Lombardia deriva la
sua conclusione: l'art. 121, secondo comma, della Costituzione,
tacendo della competenza regolamentare precedentemente assegnata al
Consiglio, varrebbe sottrazione a questo e assegnazione alla Giunta.
Così, questo silenzio, secondo la sua ratio, sarebbe eloquente e
tassativo. Le norme statutarie in contrasto dovrebbero
conseguentemente essere «disapplicate» e le leggi regionali
incompatibili con quelle, ma conformi al silenzio dell'art. 121,
secondo comma, della Costituzione - come quella in esame - non
sarebbero costituzionalmente illegittime.
7.4. - Nell'incontrovertibile mancanza di disciplina espressa,
sul punto qui in contestazione, e nonostante i tanti (e non tutti
ugualmente significativi) argomenti portati a sostegno, la tesi della
Regione resistente non può essere accolta, per due generali ordini
di ragioni.
Innanzitutto, essa presuppone concettualmente un'alternativa
rigida e su di essa si fonda: competenza sempre del Consiglio o
sempre della Giunta, tale che, in generale, se non è tutta dell'uno
non possa che essere tutta della seconda: cosicchè, non avendola
(piu) l'art. 121 della Costituzione assegnata al Consiglio, essa
sarebbe implicitamente ma necessariamente assegnata alla Giunta. Non
è così, poichè le scelte organizzative in proposito possono essere
molteplici, oltre le due radicali. Si può immaginare che il potere
regolamentare non sia pre-assegnato in via esclusiva (da norma
statutaria o costituzionale) al Consiglio o alla Giunta ma che lo
statuto riconosca al legislatore regionale la facoltà di
disciplinarlo, organizzandolo in relazione alla materia da regolare e
in funzione dell'ampiezza di scelta che la legge lascia aperta
all'apprezzamento discrezionale del potere regolamentare. Materia e
ampiezza del potere regolamentare potrebbero altresì essere presi in
considerazione dallo statuto stesso, al fine di regolare diversamente
la competenza o di disciplinarne differentemente le modalità
procedurali di esercizio.
Se dunque l'alternativa su cui si fonda l'argomentazione della
difesa della Regione - potere regolamentare del Consiglio o della
Giunta - non sussiste nei termini rigidi anzidetti, è necessario
escludere che la modifica che il nuovo secondo comma dell'art. 121
della Costituzione ha apportato al precedente, tacendo circa la
spettanza attuale del potere regolamentare, possa essere interpretato
altro che, per l'appunto, come vuoto di normazione che spetta alla
Regione colmare nell'esercizio della propria autonomia statutaria.
In secondo luogo, è l'autonomia statutaria l'altro argomento che
impedisce di ritenere l'esistenza di soluzioni organizzative
obbligate, in mancanza di una disciplina costituzionale chiaramente
riconoscibile. L'autonomia è la regola; i limiti sono l'eccezione.
L'espressione «in armonia con la Costituzione», che compare nel primo
comma dell'art. 123 della Costituzione, non consente perciò un
eccesso di costruttivismo interpretativo, come quello di cui fa
mostra la difesa della Regione Lombardia, quando argomenta da una
presunta forma di governo regionale, implicitamente stabilita dagli
articoli 121 e 123 della Costituzione, la spettanza del potere
regolamentare alla Giunta regionale: un modo di ragionare che, oltre
al rischio di sovrapporre modelli concettuali alle regole
particolari, comporta anche quello di comprimere indebitamente la
potestà statutaria di tutte le regioni ad autonomia ordinaria,
tramite non controllabili inferenze e deduzioni da concetti generali,
assunti a priori.
In sintesi, nel silenzio della Costituzione, in presenza di una
pluralità di possibili soluzioni organizzative del potere
regolamentare regionale e per il rispetto dell'autonomia statutaria
regionale, la tesi che l'art. 121, secondo comma, della Costituzione
abbia attribuito tale potere alla Giunta regionale (sia tale
attribuzione assoluta o derogabile dai nuovi statuti) deve essere
respinta e il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sul
punto deve essere accolto, con la dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 1, comma 2, della legge regionale n. 2
del 2002.
7.5. - La dichiarazione di incostituzionalità del comma 2
dell'art. 1 segna la sorte anche del comma 3 del medesimo articolo
che, come già riferito, prevede un provvedimento
attuativo-organizzativo del regolamento, assunto dalla Giunta
regionale. Senza che occorra stabilire la natura di tale
provvedimento, se normativa o non normativa (con le conseguenze che
questa Corte ha tratto dalla distinzione, circa la possibile
competenza di Giunta: v., ad esempio, sentenze n. 160 del 2001;
n. 348 e n. 311 del 1990), basta qui osservare che la norma che
conferisce il potere previsto dal comma 3 testualmente presuppone
quella contenuta nel comma 2: cosicchè, caduta questa, deve cadere
anche quella.
8. - Inammissibili per gran parte sono invece le questioni di
legittimità costituzionale sollevate sull'art. 1, comma 3,
lettera b), della legge regionale n. 4 del 2002, in tema di funzioni
del Corpo forestale regionale, istituito dalla Regione Lombardia con
l'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 2 del 2002, come
sostituito dall'art. 1, comma 3, lettera a), della legge regionale
n. 4 del 2002 (disposizione, quest'ultima, non impugnata), dopo che
l'art. 4 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura
e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale) ha previsto
il trasferimento alle Regioni ordinarie dei beni e delle «risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative del Corpo forestale
dello Stato, non necessari all'esercizio delle funzioni di competenza
statale».
Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (oltre a
dedurre, senza particolare motivazione, la violazione dell'art. 118
della Costituzione), ricordato che, in occasione del precedente
ricorso sull'abrogato art. 2 della legge regionale n. 2 del 2002, si
era fatta valere la competenza legislativa esclusiva dello Stato
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s) (tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema) e lettera q) (profilassi
internazionale), della Costituzione, richiama esemplificativamente
alcune funzioni dalle leggi ordinarie statali attribuite al Corpo
forestale dello Stato (come la sorveglianza sulle aree protette e
sulle riserve naturali di rilievo nazionale e internazionale, o la
collaborazione col Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio per l'esercizio delle funzioni di quest'ultimo) e conclude
osservando che l'impugnato art. 1, comma 3, lettera b), della legge
regionale n. 4 del 2002, nel sostituire l'art. 2 della precedente
legge regionale n. 2 del 2002, attribuisce ancora al neo-istituito
Corpo forestale regionale «funzioni concernenti la materia di cui ai
menzionati parametri costituzionali».
Il ricorso, così formulato, è generico. È sufficiente, per
convincersene, considerare nell'insieme l'art. 1, comma 3,
lettera b), impugnato che, «fatte salve le competenze statali in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», assegna al Corpo
forestale regionale numerose e diversificate funzioni amministrative:
di polizia, vigilanza e controllo; di previsione e prevenzione degli
incendi; di supporto della Regione e degli enti locali, «per gli
aspetti di competenza regionale», in tema di tutela della fauna
selvatica e ittica e delle foreste, di monitoraggio dello stato delle
risorse naturali, di gestione del demanio forestale regionale, di usi
civici, di divulgazione delle conoscenze in tema di foreste, anche a
scopo didattico, di certificazione, di protezione civile e pubblico
soccorso; di supporto, anche a favore delle Province, dei Comuni,
delle Comunità montane e di altri enti pubblici, in tema di
vigilanza sulla caccia e sulla pesca nelle acque interne e nel
settore agro-silvo-pastorale, di vincolo idrogeologico, di consulenza
ai proprietari di beni silvo-pastorali e agli operatori economici del
settore forestale, nonchè di vigilanza e controllo in materia di
cave. Nel quadro delle funzioni così sintetizzate, talora una
intrecciata con un'altra, non è dato stabilire con precisione, non
già esemplificativamente, quali siano, ad avviso del ricorrente,
quelle che, in ipotesi, «concernono i menzionati parametri
costituzionali»; quelle cioè che violano le competenze legislative
statali esclusive riguardanti la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, nonchè la profilassi internazionale. Nè una
maggiore specificazione delle questioni sollevate può trarsi, anche
volendo, dalla formulazione del precedente ricorso promosso contro il
corrispondente articolo abrogato della legge regionale n. 2 del 2002,
formulazione riprodotta nel ricorso qui in esame.
Il ricorrente, nel formulare le sue doglianze circa un testo
legislativo articolato e analitico quale è quello in questione, ha
omesso di individuare in esso le prescrizioni asseritamente
contrastanti con i parametri invocati, implicitamente invitando
questa Corte a operare questa individuazione, passando al vaglio
l'intero testo normativo per enucleare essa stessa le previsioni
potenzialmente in contrasto con i parametri medesimi, per poi
sottoporle al proprio giudizio.
Ma, in questo modo, è evidente che il ricorrente non ha
adempiuto al compito che su di esso ricade, di definire la questione
di legittimità costituzionale nei suoi termini precisi, secondo la
previsione dell'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, intendendo
coinvolgere questa Corte in un compito diverso da quello che, unico,
le spetta: il compito di giudicare sulle questioni così come sono
sollevate, un compito che non comprende quello di determinarne
l'oggetto e i limiti.
Per questa ragione, la questione genericamente sollevata
sull'art. 1, comma 3, lettera b), della legge regionale n. 4 del
2002, nella parte concernente la determinazione delle funzioni del
Corpo forestale regionale (vale a dire nei commi 1-4 dell'art. 2
della legge regionale n. 2 del 2002, quali sostituiti dalla
disposizione impugnata), deve essere dichiarata inammissibile.
9. - Ammissibile, perchè precisamente individuata, e fondata, è
invece la questione di legittimità costituzionale del comma 5
dell'art. 2 della legge regionale n. 2 del 2002, così come
sostituito dall'impugnato art. 1, comma 3, lettera b), della legge
regionale n. 4 del 2002.
L'anzidetta disposizione prevede che il Corpo forestale regionale
eserciti funzioni di vigilanza e controllo, in determinati settori,
in sostituzione degli enti locali competenti, qualora questi per
qualsiasi motivo omettano di intervenire. In tali casi il Corpo
forestale regionale interviene previa segnalazione all'ente
competente e dà notizia allo stesso degli accertamenti eseguiti, dei
rilievi effettuati e dei provvedimenti adottati.
Tali funzioni riguardano i settori forestale, territoriale e
agro-silvo-pastorale, con particolare riferimento agli ambiti di cui
alle lettere a), b), c) ed e) del comma 4 dello stesso articolo 2,
come anch'esso modificato dall'art. 1, comma 3, lettera b), della
legge regionale n. 4 del 2002. Il citato comma 4 stabilisce - per
quanto qui rileva - che il Corpo forestale regionale svolge attività
di supporto, anche a favore degli enti locali e di altri enti
pubblici, negli ambiti: della vigilanza sulla caccia e sulla pesca
nelle acque interne [lettera a)]; della vigilanza nel settore
agro-silvo-pastorale [lettera b)]; del vincolo idrogeologico
[lettera c)], e della vigilanza e controllo in materia di cave
[lettera e)], disponendo inoltre che tali attività debbano avvenire
«con le modalità di cui all'articolo 3».
Poichè l'art. 3 della stessa legge regionale n. 2 del 2002
(anch'esso impugnato) stabilisce che l'attività della Regione nei
settori indicati dal predetto comma 4 dell'art. 2 si svolge secondo
convenzioni quadro stipulate tra la Regione e le associazioni
rappresentative degli enti locali e degli altri enti interessati, si
sarebbe potuto ritenere, in ipotesi, che la disposizione censurata
sia stata posta per promuovere rapporti collaborativi di supporto e
stimolo da parte della Regione, tramite il suo Corpo forestale, nei
confronti e a favore degli enti locali, entro un quadro di norme
concordate, e ciò per ovviare a eventuali lentezze o omissioni,
senza peraltro alterare il quadro delle rispettive competenze. Ma
ciò non è più sostenibile là dove la disposizione impugnata
prevede che il Corpo forestale regionale operi «in sostituzione degli
enti locali competenti», per di più tramite una procedura che
contempla una semplice «previa segnalazione all'ente competente»,
alla quale segue la notizia non solo degli accertamenti eseguiti e
dei rilievi effettuati, ma anche dei «provvedimenti adottati».
Con queste previsioni, non si tratta più della collaborazione
tra i diversi enti di governo, nel rispetto delle competenze di
ciascuno, ma della sostituzione dell'uno all'altro, con spostamento
delle competenze.
Così ricostruito il significato della disposizione censurata, la
sua incostituzionalità appare evidente nella parte in cui la
funzione collaborativa svolta dall'apparato tecnico forestale della
Regione si trasforma in funzione sostitutiva.
Innanzitutto, in linea di massima, qualora siano in ipotesi da
ammettere poteri sostitutivi regionali, nei confronti degli enti
locali, ulteriori rispetto a quelli facenti capo al Governo, quali
previsti dall'art. 120 della Costituzione, attuato ora dall'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), tali poteri sarebbero in ogni caso da
ascrivere a organi di governo dell'ente che, nell'ambito di
responsabilità più generali riconosciutegli, agisce in
sostituzione: nel caso in questione, a organi della Regione, non ad
apparati amministrativi (v. sentenza n. 381 del 1996). In secondo
luogo, il rispetto dell'autonomia degli enti locali presupporrebbe
che l'omissione alla quale si intende sopperire con l'intervento
sostitutivo sia definita come fatto giuridicamente qualificato, e non
sia una semplice inattività da altri considerata inopportuna, come
sembra poter essere nella specie. In terzo luogo, occorrerebbe un
procedimento definito dalla legge, adottata secondo l'ordine delle
competenze rispettivamente statali e regionali fissato dalla
Costituzione: un procedimento nel quale l'ente sostituito possa far
valere le proprie ragioni e sia messo nella condizione di ovviare
all'omissione, una volta che questa sia stata riconosciuta, non
essendo sufficiente, perchè si attivi il potere sostitutivo, quella
mera «previa segnalazione» di cui parla la disposizione impugnata.
D'altra parte, tale disposizione non potrebbe neppure ritenersi
riconducibile alla previsione generale contenuta nell'art. 1,
comma 15, della legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 [Riordino del
sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59)]. Quest'ultima norma prevede che,
in caso di accertata, persistente inattività degli enti locali
nell'esercizio di funzioni loro conferite, il Presidente della Giunta
regionale assegni all'ente inadempiente un termine per provvedere
congruo, non superiore comunque a sei mesi, e che, ove il termine sia
trascorso inutilmente, la Giunta regionale, sentito l'ente
inadempiente, disponga specifici interventi sostitutivi o la nomina
di un commissario ad acta. Proprio il confronto tra lo schema
organizzativo del potere sostitutivo cui questa norma si attiene
(conformemente a numerose altre previsioni al riguardo: si veda ad
esempio l'art. 5 del decreto legislativo n. 112 del 1998, nonchè il
citato art. 8 della legge n. 131 del 2003) e la disposizione
denunciata mette in evidenza l'inconciliabilità di questa seconda
con i principi che presiedono e devono presiedere alla disciplina del
delicato rapporto che si determina quando la tutela di interessi
superiori richiede la sostituzione di un soggetto a un altro, e
quindi l'eccezionale spostamento dell'esercizio di un potere dal
soggetto che ordinariamente ne dispone a un altro che ordinariamente
ne è privo.
Quanto precede è sufficiente a dimostrare l'incostituzionalità
della disposizione impugnata, per violazione del principio di
autonomia degli enti locali, quale affermato dall'art. 114, primo e
secondo comma, della Costituzione.
10. - Infondata è, invece, la questione di legittimità
costituzionale sollevata sull'art. 3 della legge regionale n. 2 del
2002 che, in relazione all'esercizio delle funzioni di supporto a
favore (anche) degli enti locali e di altri enti pubblici indicate
dall'art. 2, comma 4, della legge regionale n. 2 del 2002, prevede la
stipula tra la Regione e le associazioni rappresentative di tali
enti, previo parere della conferenza regionale delle autonomie, di
apposite convenzioni quadro, che disciplinano la durata, le modalità
di raccordo e di intervento del Corpo forestale regionale, i rapporti
finanziari, i reciproci obblighi e garanzie, le eventuali forme di
consultazione (comma 1). Aggiunge il medesimo articolo di legge che
gli enti che intendono avvalersi del Corpo forestale regionale
dichiarano, con apposita deliberazione, di aderire alla convenzione
quadro, accettandone i contenuti e che, con successiva intesa tra
l'ente e il comando del Corpo forestale regionale, è data attuazione
operativa alla convenzione (comma 2).
Il Presidente del Consiglio ricorrente ritiene che la
disposizione denunciata violi l'autonomia costituzionale degli enti
locali garantita dall'art. 114, commi primo e secondo, della
Costituzione, in quanto prevederebbe esclusivamente l'adesione (o la
mancata adesione) a convenzioni quadro unilateralmente predisposte
dalla Regione.
La norma, al contrario di quanto sostenuto, predispone un
procedimento bilaterale che si svolge tra la Regione e le
associazioni rappresentative degli enti locali interessati, nel quale
interviene, tramite parere, la conferenza regionale delle autonomie,
la «sede permanente di partecipazione degli enti locali della
comunità lombarda alla definizione delle politiche regionali»
prevista dall'art. 1, comma 16, della legge regionale n. 1 del 2000,
come organo che «concorre alla definizione dei rapporti tra Regione
ed autonomie locali e funzionali e promuove lo sviluppo delle forme
collaborative tra i medesimi soggetti». Si tratta, nella specie, di
un procedimento di partecipazione conforme all'esigenza che le
Regioni, nell'ambito della propria autonomia legislativa, prevedano
strumenti e procedure di raccordo e concertazione che diano luogo a
forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire
la collaborazione e l'azione coordinata fra Regioni ed enti locali
nell'ambito delle rispettive competenze, come recita l'art. 4,
comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
D'altro canto, l'ipotesi alternativa, sottintesa alla censura in
esame - la stipula da parte della Regione di tante convenzioni quanti
sono gli enti locali interessati -, sarebbe a sua volta
inconcepibile, data l'esigenza, in riferimento alle funzioni del
Corpo forestale regionale, di un quadro di regole generali certe,
tendenzialmente valide sull'intero territorio regionale; mentre,
d'altra parte, delle particolarità delle situazioni locali può
adeguatamente essere tenuto conto nella successiva intesa tra comando
del Corpo e singolo ente locale, finalizzata all'attuazione operativa
della convenzione quadro.
11. - Fondata è, infine, la questione di legittimità
costituzionale sollevata sul comma 3 dell'art. 4 della legge
regionale n. 2 del 2002, che prevede l'attribuzione della qualifica
di ufficiale o agente di polizia giudiziaria a norma dell'art. 57 del
codice di procedura penale, al personale del Corpo forestale
regionale appartenente alle qualifiche individuate dalla Giunta
regionale a norma dell'art. 1, comma 2, della legge, per lo
svolgimento dei compiti di vigilanza e controllo previsti
dall'art. 2; nonchè la possibilità di riconoscere al medesimo
personale la qualifica di ufficiale o agente di pubblica sicurezza,
«secondo quanto previsto dalla vigente normativa statale in materia».
Il Presidente del Consiglio ricorrente denuncia il contrasto di
questa disposizione con la riserva che l'art. 117, secondo comma,
della Costituzione stabilisce a favore della legislazione dello
Stato, in materia di ordine pubblico e sicurezza [lettera h)] e in
materia di giurisdizione e norme processuali [lettera l)].
La difesa della Regione argomenta in contrario osservando, quanto
alla qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria, che la
legge regionale precisa i confini di tale riconoscimento, in
relazione ai compiti di vigilanza e controllo che la Regione,
nell'esercizio dei suoi poteri legislativi, con l'art. 2 della legge
stessa, ha attribuito al Corpo forestale, e che l'art. 57, comma 3,
del codice di procedura penale stabilisce che sono ufficiali e agenti
di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e
secondo le rispettive attribuzioni (limiti e attribuzioni per
l'appunto stabiliti dall'art. 2 della legge regionale), le persone
alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni di
polizia giudiziaria previste dall'art. 55 del medesimo codice: leggi
e regolamenti che bene possono essere della Regione, quando si versi
in materie sulle quali esista la sua competenza.
Quanto al riconoscimento della qualifica di ufficiale o agente di
pubblica sicurezza, la difesa della Regione rileva che il comma 3
dell'art. 4 impugnato ne ammette la possibilità «secondo quanto
previsto dalla vigente normativa statale in materia», con ciò
dimostrando di voler recepire e non alterare la disciplina disposta
dalla legislazione statale.
Tutto questo, però, è un girare attorno alla questione. Essa
consiste nello stabilire se esista una competenza legislativa della
Regione in materia di corpi di polizia giudiziaria e di corpi di
polizia di sicurezza.
Quanto alla polizia giudiziaria che, a norma dell'art. 55 del
codice di procedura penale, opera, di propria iniziativa e per
disposizione o delega dell'Autorità giudiziaria, ai fini della
applicazione della legge penale, l'esclusione della competenza
regionale risulta dalla competenza esclusiva dello Stato in materia
di giurisdizione penale disposta dalla lettera l) del secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione.
Quanto alla polizia di sicurezza, finalizzata ad adottare «le
misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine
pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e
degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e
civile convivenza nella comunità nazionale, nonchè alla sicurezza
delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni» (secondo la
definizione del comma 2 dell'art. 159 del decreto legislativo n. 112
del 1998), la competenza legislativa in materia, come già prima
della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, è
oggetto di riserva a favore dello Stato, a norma della lettera h) del
secondo comma dell'art. 117 della Costituzione ora vigente, che ha
riguardo all'ordine pubblico e alla sicurezza, con netta distinzione
dalla polizia amministrativa locale che segue invece, in quanto
strumentale, la distribuzione delle competenze principali cui accede.
Non giova, infine, a favore della legittimità costituzionale
delle disposizioni impugnate nè il rilievo, avanzato dalla difesa
della Regione, circa l'esistenza di norme statali che riconoscono la
qualifica di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria al personale
già appartenente al Corpo forestale dello Stato e oggetto di
provvedimenti che lo trasferiscono alle Regioni; nè il rilievo,
quanto alla polizia di sicurezza, che la norma regionale ha inteso
recepire ricognitivamente e non innovare la disciplina statale. Non
giova il primo, perchè il problema qui in discussione non è di
stabilire chi, attualmente, sia riconosciuto come ufficiale o agente
di polizia giudiziaria, ma di stabilire chi abbia la competenza a
operare il riconoscimento. Non giova il secondo, perchè il problema
non è di stabilire se la legislazione regionale sia o non sia
conforme a quella statale, ma, ancor prima, se sia competente a
disporre il riconoscimento, indipendentemente dalla conformità o
dalla difformità rispetto alla legge dello Stato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 12, della legge della Regione
Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l'integrazione di
disposizioni legislative), sollevata, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 34
del 2002;
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 1,
commi 2 e 3; 2, comma 5 (nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3,
lettera b), della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002), e 4,
comma 3, della legge della Regione Lombardia 12 gennaio 2002, n. 2
(Istituzione del Corpo forestale regionale);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1-4, della legge della Regione
Lombardia n. 2 del 2002, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 3,
lettera b), della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002,
sollevata, in riferimento agli articoli 117, secondo comma,
lettere q) e s), e 118 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 34
del 2002 in epigrafe;
3) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e
2 della legge della Regione Lombardia n. 2 del 2002, nel testo
anteriore alle modifiche recate dalla legge della Regione Lombardia
n. 4 del 2002, sollevate, in riferimento agli articoli 114, 117,
secondo comma, lettere q) e s), 118 e 120 della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al
reg. ricorsi n. 29 del 2002 in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Lombardia n. 2
del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 114 e 120 della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso iscritto al reg. ricorsi n. 29 del 2002 in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 ottobre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1137