1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 8-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Principio del contenimento del suolo - Ampliamento della volumetria degli edifici utilizzabile per abitazioni riservate ai residenti nonche' per l'affitto di camere ed appartamenti ammobiliati per ferie o per attivita' di agriturismo. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Varianti al piano comunale per il territorio e il paesaggio - Applicazione del procedimento semplificato per interventi non incidenti sui beni paesaggistici di particolare valore. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Procedimento per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di competenza rispettivamente del Comune e della Provincia - Previsione che il Sindaco/Sindaca sia componente della commissione di esperti che esprime parere obbligatorio ai fini del rilascio dell'autorizzazione di competenza del Comune e che sia parte della commissione deputata a rendere il parere finalizzato al rilascio del titolo di competenza della Provincia. Ambiente (Tutela dell') - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Modifiche alla legge provinciale n. 9 del 2018 - Interventi non autorizzati su beni paesaggistici - Previsione che, qualora il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, l'autorita' competente per il rilascio della stessa ordini al responsabile dell'abuso l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti e/o il pagamento di una sanzione pecuniaria. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2019, n. 17 (Modifiche alla legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9,"Territorio e paesaggio"), artt. 4; 19, comma 1; 24, comma 2; 25, comma 1; e 34. (20C00076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 8-4-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato, (c.f. 80224030587, per il
ricevimento degli atti fax 06-96514000 e PEC
ags.rm@mailcertavvocaturastato.it), presso i cui uffici in Roma, alla
via dei Portoghesi, n. 12 domicilia;
nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge provinciale n. 17/2019, che detta
modifiche alla legge provinciale n. 9/2018, con riferimento alle
norme contenute negli articoli 4, 19, comma 1, 24, comma 2, 25, comma
1, e 34, legge pubblicata nel B.U.R. n. 52/2019, giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 21 febbraio 2020.
La legge provinciale impugnata, modificando la precedente legge
provinciale n. 9/2018 «Territorio e paesaggio», eccede dalle
competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano dallo
statuto speciale di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige con
riferimento alle norme epigrafate per i seguenti

Motivi

1. L'art. 4 della legge provinciale n. 17 del 2019 sostituisce il
comma 5 dell'art. 17 della legge provinciale n. 9 del 2018, in
materia di contenimento del consumo del suolo, stabilendo che:
«All'esterno dell'area insediabile e all'esterno delle aree
edificabili all'interno dell'area insediabile gli edifici destinati
ad abitazioni esistenti dal 24 ottobre 1973, con una volumetria di
almeno 300 m³ e non appartenenti ad un maso chiuso, possono essere
ampliati fino a 1.000 m³. L'ampliamento deve essere utilizzato per
abitazioni riservate ai residenti ai sensi dell'art. 39 oppure, fatto
salvo il relativo vincolo, può essere utilizzato, in deroga alle
disposizioni di cui all'art. 39, per l'affitto di camere ed
appartamenti ammobiliati per ferie o per attività di agriturismo.
L'ampliamento può anche essere eseguito in sede di demolizione e
ricostruzione nella stessa posizione e con la stessa destinazione
d'uso, senza aumento del numero di edifici. Nell'individuazione di
cui all'art. 19, comma 1, lettera a), della superficie occupata
dall'edificio, per il calcolo del plusvalore di pianificazione di cui
all'art. 19, comma 5, viene considerata la consistenza esistente
prima dell'applicazione delle possibilità di ampliamento di cui
all'art. 17, comma 5.».
La disposizione rinnova una precedente analoga previsione,
estendendone peraltro la portata, atteso che gli ampliamenti
realizzabili erano prima limitati alle sole abitazioni riservate ai
residenti, mentre in forza della norma ora vigente - che ha in ogni
caso novato la precedente - sono consentiti anche «per l'affitto di
camere ed appartamenti ammobiliati per ferie o per attività di
agriturismo».
La previsione si pone in contrasto con il principio fondamentale
- desumibile dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio - in base a quale spetta soltanto al piano
paesaggistico dettare le cd. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di
gestione del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e
stabilire la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle
vietate, nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni. La
possibilità di ampliamenti prevista a priori, sia pure al ricorrere
delle condizioni indicate dalla legge, determina infatti la
compromissione del ruolo stesso della pianificazione paesaggistica,
poichè non tiene conto della specificità dei singoli contesti e
prescinde persino dalla circostanza che gli immobili oggetto di
ampliamento siano soggetti o meno a tutela paesaggistica.
Da ciò la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione e dell'art. 8 dello Statuto speciale. La suddetta
previsione statutaria richiede infatti, mediante il richiamo al
precedente art. 4, che l'esercizio delle competenze legislative
provinciali in materia di «tutela del paesaggio» avvenga «In armonia
con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali - tra i quali è compreso quello della tutela
delle minoranze linguistiche locali - nonchè delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». E,
secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, in materia di
tutela dell'ambiente e del paesaggio, la disciplina statale
costituisce un limite minimo di tutela non derogabile dalle regioni,
ordinarie o a statuto speciale, e dalle province autonome (sentenze
n. 101 del 2010, n. 272 del 2009 e n. 378 del 2007). La Corte ha
infatti «ripetutamente affermato (sentenze n. 189 del 2016, n. 308,
n. 238 del 2013, n. 101 del 2010) che il legislatore statale conserva
il potere di vincolare la potestà legislativa primaria degli enti ad
autonomia speciale attraverso l'emanazione di norme qualificabili
come "grandi riforme economico-sociali", anche sulla base del titolo
di competenza legislativa in materia di "tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.», per cui le disposizioni del Codice dei
beni culturali e del paesaggio «si impongono alla Provincia autonoma
di Bolzano nell'esercizio di tutte le competenze primarie ad essa
attribuite dallo statuto» (sentenza n. 201 del 2018).
2. L'art. 19, comma 1, della legge provinciale in esame modifica
l'art. 54, comma 1 della legge provinciale n. 9 del 2018, ove si
prevede l'applicazione di un procedimento semplificato alle varianti
al piano comunale per il territorio e il paesaggio che riguardano
interventi all'interno dell'area insediabile, perimetrata ai sensi
dell'art. 17, comma 3, della stessa legge n. 9 del 2018. In
particolare, il suddetto procedimento semplificato non prevede
l'acquisizione del parere della Commissione provinciale per il
territorio e il paesaggio (che è chiamata a pronunciarsi nel
procedimento ordinario, ai sensi dell'art. 53, comma 6, della legge
provinciale n. 9 del 2018). È invece acquisito soltanto il parere
della Commissione comunale per il territorio e il paesaggio, come si
evince dal richiamo all'iter previsto dall'art. 60 della legge n. 9
del 2018 per i piani di attuazione.
In questo quadro, la citata norma provinciale ha previsto che il
suddetto procedimento semplificato non sia più escluso in tutti i
casi in cui le varianti incidano «sulle aree e sugli immobili
assoggettati a tutela paesaggistica», bensì soltanto laddove vi
siano «beni paesaggistici di particolare valore paesaggistico di cui
all'art. 11, comma 1, lettere a), c), d), e), j), g), h) ed i)».
Viene, in questo modo, ridotto il perimetro della verifica da parte
della Commissione provinciale sulla conformità della variante al
piano comunale rispetto al piano paesaggistico approvato dalla
Provincia (ai sensi degli articoli 48 e 53 della legge provinciale n.
9 del 2018). Conseguentemente, risulta violato, in presenza di beni
paesaggistici non riconducibili alle categorie fatte salve dal
legislatore provinciale, il principio che impone di prevedere una
fase di verifica istruttoria della conformità degli strumenti
urbanistici al piano paesaggistico, ad essi sovraordinato, ad opera
dell'autorità di tutela. Il predetto principio - desumibile dagli
articoli 143, comma 9, e 145, comma 5, del Codice dei beni culturali
e del paesaggio - è infatti da ritenere applicabile anche laddove
l'autorità di tutela sia identificabile in un'Amministrazione
diversa dallo Stato e dalla regione, come la Provincia autonoma di
Bolzano. Emerge, conseguentemente, la violazione dei limiti alla
potestà legislativa provinciale posti dall'articolo 8 dello Statuto
di autonomia e dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
3. Vanno, inoltre, censurate le previsioni degli articoli 24,
comma 2, e 25, comma 1, della legge provinciale in esame, ove -
novellando la precedente legge n. 9 del 2018 - si prevede che il
sindaco o la sindaca facciano parte, senza diritto di voto, della
Commissione di esperti che esprime parere obbligatorio ai fini del
rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di competenza del comune
(art. 24, comma 2) e che il sindaco o la sindaca facciano parte, in
questo caso si desume con diritto di voto, della Commissione chiamata
a rendere il parere finalizzato al rilascio del titolo autorizzatorio
(art. 25, comma 1).
Anche in questo caso le disposizioni censurate si pongono in
contrasto con i limiti alla potestà legislativa provinciale posti
dall'art. 8 dello Statuto speciale e dall'art. 117, secondo comma,
lettere s) e m), in quanto: (i) prevedendo la partecipazione di un
organo politico alle Commissioni, ne compromette la funzione di
organi deputati a rendere una valutazione tecnica degli interventi
proposti, così ponendosi in contrasto con l'art. 146, comma 6, del
Codice di settore, in forza del quale «La regione esercita la
funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri
uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee
risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l'esercizio, per i
rispettivi territori, a province, a forme associative e di
cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni
sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni,
purchè gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in
grado di assicurare un adeguato livello di competenze
tecnico-scientifiche nonchè di garantire la differenziazione tra
attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni
amministrative in materia urbanistico-edilizia.»; (ii) contraddice il
principio cardine dell'ordinamento della separazione tra organi
politici e organi gestionali, che trova positiva emersione nelle
previsioni dell'art. 107, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 e dell'art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e che costituisce norma fondamentale di riforma economico
sociale.
4. L'art. 34 della legge provinciale è composto da un unico
comma, mediante il quale viene disposta la sostituzione del comma 1
dell'art. 99 della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9 con la
seguente previsione: «1 . Nel caso di un intervento su un bene
sottoposto a tutela paesaggistica senza la prescritta autorizzazione,
qualora il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'art. 86,
comma 3, non sia possibile, l'autorità competente per il rilascio
della stessa ordina al soggetto responsabile dell'abuso
l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti o il pagamento
di una sanzione pecuniaria, ai sensi dell'apposito regolamento di
attuazione. Qualora il danno provocato dall'intervento abusivo non
risulti completamente eliminabile, nonostante l'intervento
compensativo, si applica in aggiunta una sanzione pecuniaria.».
La norma così introdotta si pone in evidente contrasto con le
previsioni in materia di sanzioni per gli illeciti paesaggistici
contenute all'art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. In particolare,
il comma 1 dell'art. 167 stabilisce il principio cardine secondo il
quale «In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti
dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla
rimessione in pristino a proprie spese», e ciò con la sola eccezione
delle limitate ipotesi - disciplinate al successivo comma 4 - in cui
è consentito all'Autorità amministrativa competente di accertare la
compatibilità paesaggistica delle opere realizzate.
In particolare, tale accertamento è astrattamente ammissibile
soltanto nei casi espressamente tipizzati, ossia: «a) per i lavori,
realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione
paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici
utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b)
per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione
paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali
interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi
dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380». Laddove, nelle predette limitate ipotesi, venga
accertata la compatibilità paesaggistica delle opere realizzate, «il
trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al
maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito
mediante la trasgressione» (...), mentre «In caso di rigetto della
domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1» (così
il quinto periodo del medesimo comma 5 dell'art. 167).
Deve, inoltre, rimarcarsi che il procedimento di valutazione
della compatibilità paesaggistica delle opere illecitamente
realizzate previsto dall'art. 167 del Codice di settore, al fine
dell'estinzione dell'illecito amministrativo, è sovrapponibile
all'analogo iter di cui all'art. 181, commi 1-ter e 1-quater, ai fini
dell'estinzione dell'illecito penale, e, anzi, i due procedimenti di
regola coincidono, come testimoniato dalla previsione dell'art. 167,
comma 5, ultimo periodo, del Codice di settore, ove si stabilisce che
«La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica
presentata ai sensi dell'art. 181, comma 1-quater, si intende
presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente
comma». Deve, inoltre aggiungersi che, in forza dell'art. 181, comma
1-quinquies, del Codice di settore «La rimessione in pristino delle
aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici, da parte del
trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dall'autorità
amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna, estingue
il reato di cui al comma 1.» e che, inoltre, il successivo comma 2
dispone: «Con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in
pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato. Copia della
sentenza è trasmessa alla regione ed al comune nel cui territorio è
stata commessa la violazione.».
Principi coessenziali al sistema della tutela paesaggistica
delineato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio sono, quindi:
(i) l'indefettibilità, al di fuori delle sole ipotesi espressamente
stabilite dal legislatore, della sanzione amministrativa
ripristinatoria dell'interesse paesaggistico leso; (ii) la
limitazione dei casi di applicazione di una sanzione pecuniaria, in
luogo del ripristino, soltanto agli illeciti di minore rilievo di cui
all'art. 167, comma 4, e comunque subordinatamente alla valutazione
in concreto della compatibilità paesaggistica dell'opera realizzata;
(iii) la rilevanza della medesima valutazione di compatibilità
paesaggistica - ove consentita - sia al fine dell'esclusione della
sanzione penale, che della non applicazione della sanzione
amministrativa ripristinatoria; (iv) la necessaria applicazione della
rimessione in pristino dello stato dei luoghi da parte del giudice
penale, in caso di condanna ai sensi dell'art. 181, comma 1, del
Codice.
La disposizione dell'art. 34 della legge provinciale in esame si
pone in contrasto con i suddetti principi, perchè contempla
l'eventualità dell'impossibilità del ripristino, non considerata
dal legislatore nazionale, e - senza specificare neppure in cosa
debba consistere tale impossibilità e come debba essere accertata -
esclude l'applicazione della sanzione ripristinatoria. Nei predetti
casi, la determinazione delle conseguenze dell'illecito è peraltro
rinviata a un atto regolamentare, mentre la legge provinciale si
limita a stabilire soltanto che l'autorità competente debba ordinare
«l'effettuazione di interventi compensativi equivalenti o il
pagamento di una sanzione pecuniaria» e che «Qualora il danno
provocato dall'intervento abusivo non risulti completamente
eliminabile, nonostante l'intervento compensativo, si applica in
aggiunta una sanzione pecuniaria».
4.1. La disposizione censurata si pone in contrasto con l'art. 8
dello Statuto speciale e con l'art. 117, secondo comma, lettere s) e
m), della Costituzione, in quanto confligge, nel senso sopra
illustrato, con le previsioni degli articoli 167 e 181 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio. Al riguardo, deve ricordarsi che,
nella sua giurisprudenza, la Corte costituzionale ha già avuto modo
di dichiarare l'illegittimità costituzionale di previsioni
legislative di regioni a statuto speciale volte a disciplinare
diversamente rispetto al Codice di settore il trattamento
sanzionatorio degli illeciti paesaggistici. E ciò in applicazione
del «... consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui "l'autorizzazione paesaggistica [...],
deve essere annoverata 'tra gli istituti di protezione ambientale
uniformi, validi in tutto il territorio nazionalè (sentenze n. 101
del 2010 e n. 232 del 2008)"» (così Corte costituzionale, sentenza
238 del 2013).
4.2. È, inoltre, violata la potestà legislativa esclusiva
statale in materia di ordinamento penale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, atteso che le previsioni della
legge provincia e interferiscono con l'art. 181 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, il quale - oltre a stabilire il già visto
parallelismo tra sanzione penale e sanzione amministrativa
ripristinatoria - prevede che il giudice penale debba sempre ordinare
la rimessione in pristino dei luoghi con la sentenza di condanna.
4.3. È, infine, violata anche la riserva di legge in materia di
sanzioni amministrative desumibile dall'art. 25, secondo comma della
Costituzione, atteso che la sanzione per gli illeciti per i quali non
viene comminata la rimessione in pristino è del tutto indeterminata
e rinviata a un successivo regolamento.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 4, 19, comma 1, 24, comma 2, 25,
comma 1, e 34 della legge provinciale n. 17/2019 siano dichiarati
costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 21 febbraio 2020.
Roma, 24 febbraio 2020

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Figliolia