1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 4-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 237 SENTENZA 18 - 26 giugno 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento in giudizio tardivo - Inammissibilita'. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Limitazione della disciplina alla emergenza rifiuti nella Regione Campania - Esclusione - Portata generale della disciplina stessa - Sussistenza. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3 e 125. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata disparita' di trattamento tra destinatari dei provvedimenti adottati dagli organi governativi o dai commissari delegati nelle situazioni di emergenza, efficaci nell'ambito di una Regione e destinatari di provvedimenti aventi il medesimo ambito di efficacia, adottati da organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub regionali - Disomogeneita' delle situazioni poste a raffronto - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 3. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione dell'art. 3 Cost., per essere detta competenza limitata alle sole impugnazioni concernenti ordinanze e provvedimenti commissariali e non estesa ai decreti governativi dichiarativi dello stato di emergenza - Estensione della competenza anche alla impugnazione di tali atti - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 3. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza - Fondamento della disciplina censurata rinvenibile nel particolare regime che connota le situazioni di emergenza, che richiedono anche l'adozione di misure di carattere ultraregionale - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 3. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza per la prevista declinatoria della competenza con sentenza succintamente motivata ex art. 26, legge n. 1034 del 1971 - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 3. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 125. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione del diritto di azione, del principio della ragionevole durata del processo e della tutela giurisdizionale avverso atti della pubblica amministrazione - Insussistenza di gravi ostacoli al conseguimento della tutela giurisdizionale, la cui disciplina spetta al legislatore - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 24, 111 e 113. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata violazione del principio contenuto nello statuto della Regione Siciliana di attribuzione della competenza sugli «affari concernenti la Regione», in sede di appello, al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - Insussistenza, in considerazione della portata della evocata norma statutaria - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis e 2-ter, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Statuto della Regione Siciliana, art. 23. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Disciplina transitoria - Lamentata violazione del principio del giudice naturale - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, art. 25. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Inclusione in tale competenza anche delle controversie relative ai «consequenziali provvedimenti commissariali» - Lamentata irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Dedotta violazione del diritto di difesa, del principio del giudice naturale, del principio di decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa e del principio, contenuto nello statuto della Regione Siciliana, di attribuzione della competenza sugli «affari concernenti la Regione», in sede di appello, al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-bis, aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24 e 125; statuto della Regione Siciliana, art. 23. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Applicabilita' delle norme anche ai processi in corso - Prevista efficacia temporanea delle misure cautelari adottate da Tribunale amministrativo regionale diverso da quello del Lazio con sede in Roma, fino alla loro modificazione e revoca da parte di quest'ultimo - Lamentata violazione del diritto di difesa, del principio del giudice naturale, del principio del giusto processo e del principio di ragionevolezza - Esclusione - Applicazione, quanto alla efficacia delle misure cautelari gia' concesse, di una regola gia' presente nel sistema - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, comma 2-quater, aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, e 111. (007C0880) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 4-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania), commi aggiunti dalla legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, promossi - con riferimento, nel
complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 Cost., e all'art. 23
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 - con ordinanze del 6 marzo
2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, del
7 marzo 2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, del 18 maggio 2006 dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, del 10 maggio 2006
dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, del 23 giugno 2006
dal Tribunale amministrativo regionale della Campania e del 21 aprile
2006 dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria,
rispettivamente iscritte ai nn. 129, 293, 336, e 394 del registro
ordinanze 2006 ed ai nn. 43 e 178 del registro ordinanze 2007 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 18, 37, 39 e
41, 1ª serie speciale, dell'anno 2006 ed ai nn. 8 e 14, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione della Palermo energia ambiente
s.c.p.a., del comune di Paternò, della Sicil Power s.p.a., della
Provincia Regionale di Catania, della Associazione Legambiente
Comitato regionale siciliano (fuori termine), della Maggioli s.p.a.,
di Manente Liliana ed altri, della Regione Veneto nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 e nella camera di
consiglio del 23 maggio 2007 il giudice relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Giuseppe Mingiardi per il comune di Paternò,
Francesco Mineo per la Provincia Regionale di Catania, Mario Ettore
Verino per Manente Liliana ed altri, Salvatore Raimondi per la
Maggioli s.p.a., Alberto Romano e Gaetano Armao per la Palermo
energia ambiente s.c.p.a., Paola Salvatore per la Sicil Power s.p.a.,
Alfredo Biagini e Fulvio Lorigiola per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro ordinanze, il Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, sede centrale (r.o. n. 129 del 2006) e sezione
staccata di Catania (r.o. 293 del 2006), il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006) ed il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto (r.o. n. 394 del 2006)
hanno sollevato - con riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 24,
25, 111, 113 e 125 Cost., e all'art. 23 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 2, parametro, quest'ultimo, evocato solo dal primo e dal terzo dei
giudici rimettenti - questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge
30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania), commi
aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21.
1.1. - In particolare, il Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia (r.o. n. 129 del 2006), premesso di dover conoscere
dell'impugnativa proposta avverso ordinanza emessa dal Commissario
delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia,
assume di essere stato investito, su eccezione dell'amministrazione
intimata e del soggetto controinteressato, della questione relativa
alla propria competenza territoriale.
Il rimettente, pur riconoscendo di dover declinare - ai sensi dei
citati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del decreto-legge
n. 245 del 2005 - la competenza in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, reputa, tuttavia, tali
disposizioni costituzionalmente illegittime, per contrasto con gli
artt. 3, 24, 25, 111 e 125 Cost. e con l'art. 23 dello statuto
regionale siciliano.
Quanto, in particolare, al primo degli evocati parametri, la sua
violazione è ipotizzata, innanzitutto, sotto il profilo della
«disparità di trattamento che la deroga alle ordinarie regole di
riparto delle competenze comporta, per la tutela giurisdizionale
delle rispettive posizione giuridiche, tra soggetti in situazioni
eguali».
Difatti, le censurate disposizioni, derogando al principio
secondo cui l'impugnazione di provvedimenti adottati nell'esercizio
delle ordinarie attribuzioni rientra nella competenza del Tribunale
amministrativo regionale del luogo ove i provvedimenti hanno
incidenza (art. 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, recante
«Istituzione dei Tribunali amministrativi regionali»), stabiliscono
che è sufficiente l'avvenuta dichiarazione della situazione di
emergenza, «ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225» (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile), per comportare la devoluzione al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio della «impugnazione dei provvedimenti volti alla
cura dei medesimi interessi, idonei a produrre le medesime
conseguenze, ed eventualmente a comprimere uguali posizioni
soggettive». Di qui, pertanto, «la disparità di trattamento che la
deroga alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta,
per la tutela giurisdizionale delle rispettive posizioni giuridiche,
tra soggetti in situazioni eguali», riservando, difatti, dette
disposizioni un trattamento ingiustificatamente differenziato ai
«destinatari delle ordinanze adottate dagli organi governativi o dai
commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi
efficacia limitata al territorio di una regione, rispetto ai
destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito di efficacia,
adottati, in via ordinaria - in genere dagli organi esponenziali di
enti territoriali regionali o sub regionali».
Nè tale diversità di regime appare giustificabile in
considerazione della eventuale maggiore rilevanza dell'interesse
sotteso ai provvedimenti adottati in situazione di emergenza,
giacchè «nel nostro sistema non esiste una distribuzione di
competenza» basata su di un simile criterio, che sarebbe, inoltre, in
contrasto con l'art. 125 Cost., il quale pone i diversi tribunali
amministrativi regionali «su un piano paritario».
Del resto, che non sia possibile giustificare su tali basi la
deroga all'art. 3 della legge n. 1034 del 1971 sarebbe confermato
dallo stesso tenore letterale del censurato comma 2-bis dell'art. 3
del decreto-legge n. 245 del 2005, ai sensi del quale tale deroga
«riguarda le ordinanze e gli atti commissariali adottati nelle
situazioni di emergenza», dichiarate ai sensi del citato art. 5,
comma 1, della legge n. 225 del 1992, «ma non i provvedimenti che
tali situazioni dichiarino» e che, ove si riferiscano a situazione di
limitata estensione territoriale, come sovente accade, continuano a
rientrare nella ordinaria competenza del Tribunale amministrativo
della Regione in cui il provvedimento è destinato ad avere
incidenza. Evenienza, questa da ultimo descritta, che testimonia la
«irragionevolezza del disegno complessivo» attuato dalle censurate
disposizioni.
Ciò premesso, il giudice rimettente dichiara di non ignorare la
sentenza della Corte costituzionale n. 189 del 1992, che ha ritenuto
non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4
della legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema
elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), disposizione che, rammenta il rimettente, modificando
l'art. 17, secondo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme
sulla Costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
Magistratura), attribuisce al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio «la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti del
C.S.M.». Invero, la deroga così introdotta all'ordinario sistema di
riparto della competenza tra i tribunali amministrativi regionali
troverebbe la sua giustificazione nella «particolare posizione che il
Consiglio Superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale», oltre che nella «peculiare funzione svolta dai
magistrati ordinari» (ciò che rende questi ultimi «non assimilabili
o comparabili ad altre categorie di pubblici dipendenti»), non
essendo neppure «secondario rilevare» - sempre a giudizio del
rimettente - che il foro previsto per i dipendenti pubblici dal
secondo comma dell'art. 3 della legge n. 1034 del 1971 «costituisce
una deroga, seppur di carattere generale, alla prioritaria regola»
che fa dipendere la competenza territoriale del giudice
amministrativo dall'«ambito di efficacia del provvedimento
impugnato».
Nel caso in esame, invece, la scelta del legislatore «non appare
supportata da alcuna plausibile ragione, dotata di copertura
costituzionale, idonea a giustificare la disparità di trattamento
che indubbiamente si viene ad operare tra situazioni eguali», donde
l'ipotizzata violazione dell'art. 3 della Carta fondamentale.
Il rimettente ipotizza, poi, la violazione anche dell'art. 24
Cost., atteso che la translatio iudicii in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio «indiscutibilmente comporta un
ingiustificato aggravio organizzativo e di costi» a carico dei
soggetti «incisi dai provvedimenti adottati dagli organi governativi
e dai commissari nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225».
Inoltre, contravvenendo all'esigenza «del decentramento
territoriale della giurisdizione amministrativa», le norme censurate
si porrebbero in contrasto anche con l'art. 125 Cost., che intende
garantire una distribuzione territoriale delle controversie tale da
agevolare il ricorso alla giustizia amministrativa, «in sostanziale
coerenza e continuità logica con i principi desumibili dall'art. 24
della Costituzione». Il suddetto parametro costituzionale viene,
difatti, svuotato di contenuto, «creando una sorta di gerarchia» tra
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio e gli altri
Tribunali, recando un vulnus anche al principio del «giusto
processo», «quale desumibile dal testo novellato dell'art. 111 della
Costituzione».
Infine, il rimettente deduce la violazione dell'art. 23 dello
statuto della Regione Siciliana.
Infatti, l'impugnativa dei «provvedimenti adottati da organi
dello Stato centrale, nelle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con
efficacia territoriale limitata alla Regione Siciliana» rientra
certamente tra quegli «affari concernenti la Regione» che, ai sensi
della predetta disposizione statutaria, sono devoluti, in sede di
appello, alla competenza del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana. Conseguentemente, lo spostamento delle
controversie di primo grado al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, comportando, di riflesso, anche il mutamento del giudice
d'appello, viene ad incidere sul «plesso giurisdizionale» costituito
dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia e dal Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, ritenuto «un
vero e proprio comparto dotato di competenza funzionale a conoscere
di tutte le controversie insorgenti nell'ambito territoriale».
Orbene, la deroga a tale competenza funzionale si pone in contrasto
con il predetto parametro costituzionale allorchè risulti, come
nella specie, «non assistita da adeguato supporto parimenti di rango
costituzionale».
Un'autonoma censura è, invece, quella che investe «il regime
transitorio previsto dalle disposizioni di legge in esame», atteso
che, interessando lo spostamento della competenza - ai sensi, in
particolare, del comma 2-quater del censurato art. 3 - anche i
procedimenti in corso al momento dell'entrata in vigore delle norme
censurate, risulterebbe violato l'art. 25 Cost., essendo tali
controversie sottratte al «giudice naturale precostituito per legge».
1.1.1. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata.
Assume, in particolare, la difesa erariale l'infondatezza della
censura formulata ai sensi dell'art. 3 Cost., sul presupposto della
(pretesa) «irragionevole disparità di trattamento (nella
individuazione del Tribunale amministrativo regionale
territorialmente competente) tra provvedimenti adottati in via
ordinaria e provvedimenti emanati in situazioni di emergenza», ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «attesa la
evidente disomogeneità tra le due situazioni poste a raffronto». La
difesa dello Stato, difatti, «giustifica la diversità della
contestata disciplina», espressione di una scelta «non arbitraria»,
giacchè assunta in funzione della ragionevole «esigenza di
concentrare in un unico giudice di primo grado, anche nella fase
cautelare, la pronta e uniforme cognizione delle controversie» in
esame, relative a provvedimenti caratterizzati, per loro natura,
dalla finalità di realizzare «interventi miranti a fronteggiare
situazioni emergenziali».
L'Avvocatura generale dello Stato esclude, inoltre, l'esistenza
del dedotto contrasto con l'art. 24 Cost., atteso che il maggior
aggravio ed i più rilevanti costi destinati ad essere sopportati dai
destinatari dei provvedimenti in questione, oltre a costituire
«conseguenze di mero fatto», non integrano l'evenienza della
impossibilità o dell'estrema difficoltà dell'esercizio del diritto
di difesa, idonea a concretare la violazione dell'evocato parametro
costituzionale.
Nè, d'altra parte, si potrebbe ipotizzare che le disposizioni
censurate violino l'art. 125 della Carta fondamentale, in quanto esso
«non preclude certamente al legislatore statale di individuare non
irragionevolmente, per determinate «categorie» di controversie,
particolari criteri di riparto della competenza territoriale tra
giudici di primo grado», derogando a quelli di cui agli artt. 2 e 3
della legge n. 1034 del 1971.
Analogamente, è da escludere anche il contrasto con l'art. 23
dello statuto regionale, che esprime «soltanto la necessita» che in
Sicilia sia istituita «una particolare articolazione del giudice
amministrativo di secondo grado», e che non implica anche il
riconoscimento, in suo favore, di una generale «competenza a
conoscere ogni tipo di controversia», incluse quelle che - come nella
specie - «non hanno alcun rapporto con la materia regionale».
La difesa erariale, infine, nega che il comma 2-quater
dell'art. 3, nella parte in cui estende la nuova disciplina anche ai
processi in corso, violi il principio del giudice naturale, e ciò
non solo perchè la norma censurata fa in ogni caso (temporaneamente)
salva «l'efficacia dei provvedimenti cautelari eventualmente adottati
dal giudice già competente», ma soprattutto perchè la disposta
translatio iudicii «non può intendersi come diretta alla arbitraria
successiva indicazione di un giudice diverso «appositamente istituito
per quella controversia e per quelle parti, con una scelta idonea ad
essere orientata in vista di un determinato giudizio»», evenienza che
la giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 460 del
1994) individuerebbe come la sola idonea ad integrare il contrasto
con l'art. 25, primo comma, Cost.
1.1.2. - Si è costituita in giudizio la società Palermo energia
Ambiente s.c.p.a., parte controinteressata del giudizio principale.
Dopo aver rammentato, nei suoi tratti essenziali, lo svolgimento
del giudizio a quo (ed il contenuto delle disposizioni censurate) la
predetta società ha svolto una serie di rilievi volti a confutare il
ragionamento svolto, nella propria ordinanza di rimessione, dal
giudice a quo.
Evidenzia, infatti, quanto all'ipotizzata disparità di
trattamento cui darebbe luogo la contestata disciplina, che le due
ipotesi poste a raffronto dal giudice rimettente «confrontabili non
sono», e ciò «per un divario dovuto ad un fattore decisivo». Ed
invero, provvedimenti del tipo di quelli oggetto del giudizio
principale non risultano emanati da autorità locali (sicchè, in tal
caso, «la vicenda sarebbe totalmente ricondotta» a tale livello,
«quello locale, appunto»), atteso che le stesse, invece, «sono
sostituite da un Commissario delegato»; conseguentemente i medesimi
provvedimenti costituiscono «nient'altro che la fase conclusiva di un
procedimento che è iniziato e proseguito, nei momenti salienti, a
livello governativo e ministeriale».
Assume, poi, che la contestata disciplina, lungi dal manifestare
quel profilo di irragionevolezza denunciato dal rimettente, appare
del tutto giustificata in ragione della «specificita» che connota le
fattispecie devolute all'esame del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio.
Del resto, che ciò possa essere sufficiente a consentire una
deroga agli ordinari criteri di ripartizione della competenza
territoriale tra giudici amministrativi di primo grado risulterebbe
confermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 189 del 1992,
laddove riconosce «al legislatore ampia discrezionalità nell'operare
il riparto di competenza tra organi giurisdizionali», purchè «nel
rispetto del principio di eguaglianza, e, segnatamente, del canone di
ragionevolezza». Nè, d'altra parte, la scelta compiuta dall'art. 3
del decreto-legge n. 245 del 2005 costituisce un unicum nel sistema
della giustizia amministrativa, visto che numerose disposizioni
legislative hanno scelto di concentrare determinati giudizi
esclusivamente presso un unico tribunale amministrativo regionale.
Ciò premesso in ordine all'ipotizzata violazione dell'art. 3
Cost., quanto alle altre censure prospettate dal rimettente, la
predetta parte privata si riporta alle considerazioni espresse nella
già più volte citata sentenza n. 189 del 1992 della Corte
costituzionale. In particolare, tale pronuncia è richiamata - quanto
al dedotto contrasto con l'art. 125 Cost. - laddove afferma che
«l'attribuzione della competenza al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, anzichè ai diversi tribunali amministrativi
regionali dislocati su tutto il territorio nazionale, non altera il
sistema di giustizia amministrativa», essendo il Tribunale laziale
parte di un complessivo sistema «che consta di numerosi gangli
periferici e di uno centrale».
Analogamente, sempre alla luce della decisione suddetta, viene
esclusa la violazione dell'art. 23 dello statuto regionale siciliano,
trattandosi di norma che «stabilisce soltanto che gli organi
giurisdizionali centrali debbano avere in Sicilia le sezioni per gli
affari concernenti la regione», dettando così «una previsione che
non implica affatto - anzi esclude - la competenza a conoscere di
ogni tipo di controversie, specie con riguardo a questioni che non
hanno alcun rapporto con la materia regionale». Osservazione,
quest'ultima, che si riconosce essere non del tutto «pertinente al
caso in esame», ma che, comunque, non esclude la rilevanza che
«l'interesse governativo» riveste rispetto alle fattispecie
contemplate dalla censurata disciplina, rendendole idonee - come
detto - ad essere devolute alla cognizione esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
1.2. - Anche la sezione staccata di Catania del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia (r.o. 293 del 2006) censura -
in riferimento agli artt. 24, 25, 111 e 125 Cost. - l'art. 3,
commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge n. 245 del 2005.
Premette il Tribunale rimettente di essere stato investito
dell'impugnativa proposta avverso ordinanza del Commissario delegato
per l'emergenza rifiuti e di aver accolto l'istanza cautelare di
sospensione, provvedendo - di seguito - a fissare udienza pubblica
per la trattazione del merito, ai sensi dell'art. 23-bis della legge
n. 1034 del 1971. Proposto appello avverso il provvedimento cautelare
innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, il gravame è stato dichiarato improcedibile per ritenuta
incompetenza funzionale, essendo stati inseriti, nelle more del
giudizio, nel testo dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, i
predetti commi 2-bis, 2-ter e 2-quater.
Ai sensi, difatti, delle sopravvenute disposizioni la competenza
a decidere, anche quanto alla misura cautelare, di controversie quali
quella oggetto del giudizio principale spetta in via esclusiva al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con obbligo per i
giudici originariamente aditi di rilevare (anche d'ufficio) il
proprio sopravvenuto difetto di competenza, pronunciando all'uopo
sentenza succintamente motivata ex art. 26 della legge n. 1034 del
1971.
Il rimettente, pertanto, investito del regolamento di competenza
proposto (già prima della sopravvenienza delle disposizioni
censurate) da uno dei controinteressati intervenuto in giudizio,
reputa rilevante la questione di legittimità dei suddetti
commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, osservando che «soltanto a seguito
della declaratoria di illegittimità costituzionale» degli stessi
esso potrebbe pronunciarsi sul regolamento di competenza e sulle
eccezioni (segnatamente di tardività del mezzo) formulate dal
ricorrente.
Richiama, sul punto, il «concetto ampio di rilevanza» al quale si
ispirerebbero «diverse decisioni della Corte costituzionale», citando
in particolare la sentenza n. 137 del 1983.
In ordine, invece, alla non manifesta infondatezza della
questione, il giudice a quo ipotizza, innanzitutto, che le
disposizioni censurate contrastino con l'art. 125 Cost., «e
segnatamente con il principio della articolazione su base regionale
degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado»,
principio che «non ha ragione di subire deroghe nella materia di cui
trattasi, in cui le singole situazioni di emergenza», dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «hanno
rilievo spiccatamente locale».
Deduce, altresì, la violazione dell'art. 24 Cost., «per la
evidente maggiore difficolta» di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio «piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti».
Sul punto richiama, pur riconoscendo che «la fattispecie in esame
sia diversa da quella oggetto della citata pronuncia», la sentenza
della Corte costituzionale n. 123 del 1987. Questa, difatti, sul
presupposto dell'accertata violazione del «valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione nel merito senza onerose reiterazioni»,
dichiarò l'illegittimità costituzionale di una disposizione che
imponeva l'estinzione ope legis di giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado gli stessi si fossero trovati alla data di entrata in
vigore della norma allora denunciata. In modo non del tutto
dissimile, anche le norme impugnate impongono a chi abbia già
incardinato il giudizio, «ed addirittura abbia ottenuto una decisione
cautelare», di «proseguire altrove la propria iniziativa
giudiziaria».
Assume, inoltre, il rimettente «la violazione del principio del
giudice naturale precostituito per legge, di cui all'art. 25 della
Costituzione», il quale esclude «che vi possa essere una designazione
tanto da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a
regole generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia
sia insorta» (sentenza n. 393 del 2002), atteso che il rispetto del
citato principio esige che «la regola di competenza sia prefissata
rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del
2003).
La dedotta illegittimità connoterebbe, in particolare, il
censurato comma 2-quater, che non solo estende le previsioni di cui
ai precedenti commi 2-bis e 2-ter del medesimo art. 3 (cioè le norme
che configurano la nuova ipotesi di competenza esclusiva del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio) ai processi pendenti,
«ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti assunti, in
sede cautelare, in tali giudizi».
Infine, il rimettente - sul presupposto che «il principio del
doppio grado di giudizio nella giustizia amministrativa, sia in sede
cautelare sia in sede di merito», riceve garanzia costituzionale
dall'art. 125 della Carta fondamentale (è citata, sul punto, la
sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 1982) - evidenzia
l'esistenza di un'ulteriore profilo di illegittimità costituzionale.
Le norme censurate, difatti, contravvengono alla regola generale
applicabile ad ogni giudizio, compreso quello cautelare, secondo cui
ad una sua prima fase deve seguirne una d'appello, e non già «una
doppia pronuncia sulla stessa materia da parte di due diversi giudici
di primo grado». Tale evenienza, per contro, è proprio quella che si
verifica nel caso di specie, con violazione del principio del «giusto
processo» ex art. 111 Cost., giacchè la parte soccombente nel
giudizio cautelare, incardinato innanzi al giudice divenuto ex post
incompetente, risulta «fornita di uno strumento giurisdizionale
anomalo e atipico», quale è quello che le consente di rivolgere, al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, la richiesta di revoca
o modifica del provvedimento cautelare già adottato. In tal modo,
difatti, si realizza «una evidente violazione del principio del ne
bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla Carta
costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato».
1.2.1. - Anche nel presente giudizio è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe
a quelle formulate nel giudizio che trae origine dall'ordinanza di
rimessione r.o. n. 129 del 2006.
Avendo, tuttavia, la sezione staccata di Catania del Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia ipotizzato (sebbene solo nella
motivazione della propria ordinanza di rimessione, e non nel
dispositivo) la violazione anche dell'art. 111 Cost., la difesa
erariale ha ritenuto necessario prendere posizione pure in relazione
a tale censura. Ha, pertanto, osservato che il principio del «giusto
processo» non è certamente violato dal potere, riconosciuto al
Tribunale amministrativo regionale, «di revocare o modificare (su
istanza dell'interessato) il provvedimento cautelare già assunto dal
giudice in origine competente».
1.2.2. - Si è costituito in giudizio il comune di Paternò,
ricorrente del giudizio principale, chiedendo l'accoglimento della
questione sollevata dal Tribunale rimettente e ripercorrendo l'iter
logico del ragionamento da questo svolto nel proprio provvedimento.
1.2.3. - Anche la società Sicilpower s.p.a., cointrointeressata
nel processo principale, si è costituita in giudizio, chiedendo la
declaratoria di non fondatezza della sollevata questione di
legittimità costituzionale.
Essa sottolinea, in particolare, il «rilievo degli interessi
nazionali e generali che ineriscono i provvedimenti» contemplati
dalle censurate disposizioni, ritenendo, pertanto, che gli stessi, a
prescindere dalla loro formale imputazione alle gestioni
commissariali, siano «adottati dalla amministrazione centrale»,
sebbene essa agisca «per il tramite di propri organi delegati
operanti a livello locale»; di conseguenza, la questione «non
afferisce alla sottrazione al Tribunale amministrativo regionale
locale (quello della Sicilia nel caso di specie) di una competenza
allo stesso attribuita ex lege», bensì attiene «alla corretta
riconduzione ad un unico, eguale e paritario organo giudiziario di
questioni aventi rilievo nazionale».
Questi rilievi vengono invocati per escludere la fondatezza anche
del dubbio di costituzionalità prospettato ai sensi dell'art. 25,
primo comma, Cost.
Tale questione sarebbe, difatti, «erroneamente posta», in quanto
già prima dell'introduzione dei censurati commi 2-bis, 2-ter e
2-quater, dell'art. 3 «doveva essere individuato quale giudice
naturale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, in virtù
della provenienza ministeriale (ovvero dell'amministrazione
governativa centrale) della figura del Commissario delegato».
D'altra parte, anche a ritenere il contrario, e dunque escludendo
tale competenza «originaria» del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, ciò non determinerebbe l'illegittimità, per contrasto
con il citato art. 25, primo comma, Cost., della disposta translatio
iudicii, non esistendo nella giurisprudenza costituzionale - si
assume - «un chiaro ed univoco orientamento o principio che escluda
ex se la possibilità di una modifica del giudice naturale, anche in
corso di causa». In particolare, è richiamata la sentenza n. 207 del
1987 (che a sua volta riprende la precedente sentenza n. 72 del
1976), secondo cui il principio del giudice naturale «viene
rispettato quando la legge, sia pure con effetto anche sui processi
in corso, modifica in generale i presupposti o i criteri diretti ad
individuare il giudice competente, poichè in tali casi lo
spostamento di competenza non avviene in conseguenza di una deroga
alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una
determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo
ordinamento - e, dunque, della designazione di un nuovo giudice
naturale - che il legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile
potere di merito, sostituisce a quello vigente».
1.2.4. - Si è costituita in giudizio anche la Provincia
Regionale di Catania (anch'essa parte del giudizio principale), la
quale - oltre a ribadire, in via di sintesi, gli argomenti già
svolti nell'ordinanza di rimessione a sostegno della sollevata
questione di legittimità costituzionale - ipotizza anche l'esistenza
di «una violazione del principio della separazione dei poteri», in
quanto, «ove mai le disposizioni in materia di riforma o revoca dei
provvedimenti cautelari di primo grado dovessero imporre di fatto al
giudice di primo grado di nuova competenza di intervenire» sui
medesimi provvedimenti, si dovrebbe concludere che «un atto
legislativo rifluirebbe direttamente sui contenuti di un atto
giurisdizionale».
1.2.5. - Si è costituita in giudizio, peraltro oltre il termine
di legge, l'Associazione Legambiente, Comitato Regionale Siciliano,
insistendo per l'accoglimento della sollevata questione di
legittimità costituzionale.
1.3.- Anche il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006) ipotizza che l'art. 3,
commi 2-bis, 2-ter (ma limitatamente all'inciso secondo cui le
«questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d'ufficio») e
2-quater, del decreto-legge n. 245 del 2005, violi gli artt. 3, 24 e
125 Cost. e l'art. 23 dello statuto regionale, prospettando,
subordinatamente, l'illegittimità costituzionale - alla stregua
degli stessi parametri - del solo comma 2-bis, limitatamente alle
parole «e dei consequenziali provvedimenti commissariali», ovvero -
in via ulteriormente gradata - unicamente del comma 2-quater, per
contrasto con gli artt. 24 e 25 della Carta fondamentale.
Il giudice rimettente evidenzia di dover conoscere dell'appello
proposto avverso il provvedimento con cui il Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia ha disposto la sospensione di un'ordinanza e
degli atti consequenziali adottati dal Sindaco del comune di Palermo
nella veste di Commissario delegato per l'attuazione degli interventi
volti a fronteggiare l'emergenza ambientale determinatasi nella
città nel settore del traffico e della mobilità.
Richiesto dal comune di Palermo di dichiarare il proprio difetto
di competenza, il rimettente ha sollevato questione di legittimità
costituzionale delle norme suddette.
Il giudice a quo reputa, difatti, che le disposizioni censurate
violino, innanzitutto, l'art. 125 Cost., «che prevede una
organizzazione su base regionale degli organi statali di giustizia
amministrativa di primo grado», finalizzata non solo «a ripartire in
modo razionale e equiordinato l'organizzazione dei giudici
amministrativi di primo grado», ma anche ad «agevolare il ricorso
delle parti alla giustizia amministrativa, in coerenza e continuità
logica con i principi desumibili dall'art. 24 della Costituzione».
A queste esigenze risponde la disciplina, di cui agli artt. 2 e 3
della legge n. 1034 del 1971, che fissa i criteri di distribuzione
territoriale della competenza tra i diversi tribunali amministrativi
regionali, disciplina certamente derogabile, a condizione, però, che
la deroga sia «sorretta da giustificazioni logiche», giacchè
altrimenti essa sarebbe destinata a tradursi in un ingiustificato
«aggravio per l'attività di alcuni Tribunali e per l'attività
difensiva delle parti». Così, ad esempio, la giurisprudenza
costituzionale - sottolinea il rimettente - ha ritenuto (sentenza
n. 189 del 1992) «compatibile con il dettato costituzionale l'art. 4
della legge 12 aprile 1990, n. 74» (che devolve in via esclusiva al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio l'impugnativa di atti
del Consiglio superiore della Magistratura riguardanti i magistrati
ordinari), giustificando, tuttavia, tale norma derogatoria «avuto
riguardo alla particolare posizione che il Consiglio Superiore della
Magistratura occupa nell'ordinamento costituzionale», oltre che alla
«peculiare funzione svolta dai magistrati ordinari».
Nessuna valida ragione giustificativa ricorrerebbe, invece, nel
caso in esame, come confermerebbe anche la circostanza che il
legislatore del 2006 ha inteso riferirsi a tutte le situazioni di
emergenza di cui all'art. 5, comma 1, delle legge n. 225 del 1992.
Il rimettente ipotizza, inoltre, che i commi 2-bis, 2-ter e
2-quater del censurato art. 3 contrastino anche con l'art. 3 Cost.,
«sotto il profilo della disparità di trattamento in situazioni
eguali di fronte alla tutela giurisdizionale», e che, inoltre,
configurino per la parte privata «un aggravio all'esercizio del
diritto di difesa», in violazione anche dell'art. 24 della Carta
fondamentale.
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è ravvisato
nel contrasto con l'art. 23 dello statuto regionale siciliano.
Nel premettere che, secondo la stessa giurisprudenza
costituzionale, il «decentramento territoriale degli organi
giurisdizionali centrali, sancito in via di principio dal citato
art. 23, corrisponde ad un'antica tradizione siciliana e si ricollega
alla singolarità dell'autonomia siciliana» (è citata la sentenza
n. 316 del 2004), e nell'evidenziare come tale peculiare condizione,
seppure non implichi affatto una competenza generale, di esso
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, «a
conoscere ogni tipo di controversie, specie con riguardo a questioni
che non hanno alcun rapporto con la materia regionale» (sentenza
n. 189 del 1992), il rimettente sottolinea che, nella specie,
verrebbe, invece, in rilievo proprio quella condizione -
l'impugnativa «di atti di esclusivo rilievo regionale» - idonea a
radicare la competenza del «plesso giurisdizionale» costituito dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia e dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana. Orbene, venendo in
rilievo «un vero e proprio comparto dotato di competenza funzionale a
conoscere di tutte le controversie insorgenti nell'ambito
territoriale della Regione siciliana» (e destinate ad esaurirsi nello
stesso ambito), la deroga a tale competenza, che non sia assistita
«da adeguato supporto parimenti di rango costituzionale», deve
ritenersi in contrasto con il richiamato parametro costituzionale.
Conclusione, questa, vieppiù da ribadire, se si tiene conto che
secondo la giurisprudenza costituzionale - si richiama la sentenza
n. 26 del 1961 - «le ordinanze di necessità non potrebbero mai
menomare diritti costituzionalmente garantiti e neppure operare in
sostituzione della legge nei campi riservati al legislatore».
Di qui, quindi, la richiesta di caducazione dei predetti
commi 2-bis, 2-ter (limitatamente all'inciso secondo cui le
«questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d'ufficio») e 2-quater
dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, l'ablazione dei quali
dovrebbe, dunque, fare salvo solo il frammento di disposizione
secondo cui, allorchè innanzi al giudice amministrativo si
controverta di situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «il giudizio è
definito con sentenza succintamente motivata ai sensi
dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive
modificazioni, trovando applicazione i commi 2 e seguenti
dell'articolo 23-bis della stessa legge».
I medesimi rilievi varrebbero a maggior ragione, secondo il
rimettente, ove si consideri il peculiare caso (al quale corrisponde,
si precisa, quello oggetto del giudizio principale) in cui il giudice
amministrativo risulti investito dei «soli provvedimenti attuativi
commissariali», allorchè questi «abbiano carattere (soggettivo e
oggettivo) esclusivamente locale». Difatti, «non venendo in rilievo
atti di organi centrali», trattandosi invece di atti ad efficacia
territorialmente circoscritta alla Regione, risulta ulteriormente
rafforzata la tesi che esclude l'esistenza di un nesso logico tra le
controversie de quibus e la competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Su tali basi, quindi, il rimettente solleva questione subordinata
di legittimità costituzionale - sempre in riferimento agli artt. 3,
24 e 125 Cost. e all'art. 23 dello statuto regionale - del solo
comma 2-bis del predetto art. 3, limitatamente alle parole «e dei
consequenziali provvedimenti commissariali».
Infine, ed in via ulteriormente gradata, il rimettente prospetta
un'ulteriore questione di costituzionalità - ai sensi degli artt. 24
e 25 Cost. - che investe il solo regime transitorio previsto dalla
censurata disciplina (e dunque unicamente il comma 2-quater).
Esso, difatti, sarebbe «in contrasto con il principio del giudice
naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, della
Costituzione), in base al quale la regola di competenza deve essere
prefissata rispetto all'insorgere della controversia» (sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 124 del 2005 e
n. 193 del 2003), principio operante anche rispetto alla competenza
territoriale (sentenza n. 41 del 2006).
Infine, sarebbe violato anche «il principio della difesa (art. 24
Cost.)», giacchè esso implica - secondo la giurisprudenza
costituzionale (è citata la sentenza n. 123 del 1987) - «il diritto
del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza onerose
reiterazioni»; nella specie, invece, si assiste ad una estinzione del
giudizio originariamente incardinato, con la necessità della
riproposizione del ricorso innanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, «al quale vanno altresì presentate eventuali
istanze di revoca o modifica delle misure cautelari in precedenza
disposte».
1.3.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto anche
in questo giudizio, ribadendo le stesse conclusioni e formulando gli
stessi rilievi già espressi nei giudizi che traggono origine dalle
ordinanze r.o. n. 129 e n. 293 del 2006.
1.3.2. - Anche la società Maggioli s.p.a. - ricorrente del
giudizio principale - è intervenuta in giudizio per chiedere la
declaratoria di illegittimità costituzionale delle censurate
disposizioni sulla base delle medesime considerazioni espresse
nell'ordinanza di rimessione pronunciata dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana.
1.4. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto (r.o.
n. 394 del 2006) dubita della legittimità costituzionale delle
stesse disposizioni, i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del
decreto-legge n. 245 del 2005, ipotizzando la violazione degli
artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione.
Premette, non diversamente dagli altri giudici rimettenti, di
essere chiamato a conoscere dell'impugnativa proposta avverso un
provvedimento (e i suoi atti consequenziali) adottato dal Commissario
delegato per l'emergenza socio-economico ambientale della viabilità
di Mestre, impugnativa che dovrebbe essere definita, proprio ai sensi
delle censurate disposizione, mediante una decisione che dichiari
«tout court improcedibile il ricorso», ai sensi dell'art. 26 della
legge n. 1034 del 1971. Secondo il giudice a quo, difatti, la
sopravvenuta disciplina, dal medesimo sospettata di illegittimità
costituzionale (ed applicabile «anche ai processi in corso», come
prescritto, in particolare, dal censurato comma 2-quater), comporta
lo spostamento di competenza, in favore del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, di tutte le controversie, come quella oggetto
del giudizio principale, in cui si discuta della legittimità delle
ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati
in «tutte» le «situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225».
Tanto osservato in via preliminare, circa la rilevanza della
sollevata questione di legittimità costituzionale, quanto invece
alla sua non manifesta infondatezza, assume il rimettente che le
disposizioni censurate siano «in contrasto con l'art. 125 della
Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e
dell'articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado», oltre che «col principio di
ragionevolezza desumibile dall'art. 3 Cost.».
Ai sensi, infatti, del primo dei richiamati parametri
costituzionali, del quale costituirebbe attuazione il sistema di
riparto delle controversie tra i diversi tribunali amministrativi
regionali delineato dalla legge n. 1034 del 1971, si dovrebbe
ritenere che la sfera di competenza di questi ultimi sia oggetto di
garanzia costituzionale, non suscettibile, dunque, di deroga
allorquando (come nella specie) «le singole situazioni di emergenza
abbiano rilievo esclusivamente locale». Nè, d'altra parte, tale
deroga potrebbe essere giustificata «facendo ricorso all'argomento
che il tribunale locale sarebbe troppo sensibile ed esposto alle
tensioni che possono sorgere presso la popolazione locale, derivanti
dagli eventi emergenziali». A prescindere, infatti, dal rilievo che
la soluzione legislativa della translatio iudicii si presenta non
idonea a soddisfare tale esigenza nell'ipotesi di «situazioni di
emergenza riguardanti la Regione Lazio», è evidente come siffatta
esigenza potrebbe essere più adeguatamente soddisfatta attraverso
«rimedi, di carattere non generale ed assoluto ma da applicarsi caso
per caso ed in relazione a situazioni contingenti», come, ad esempio,
accadrebbe se lo spostamento di competenza «fosse concepito e
disciplinato similmente alla fattispecie di rimessione del processo»,
previsto dagli artt. 45 e seguenti del codice di procedura penale.
Nè, poi, la ratio della disciplina censurata potrebbe ravvisarsi
nella volontà «di assicurare un sistema più «rafforzato» di
protezione civile», atteso che tale obiettivo sembra essere già
efficacemente garantito dall'applicazione, ai processi de quibus,
delle «norme di accelerazione» di cui agli artt. 23-bis e seguenti
della legge n. 1034 del 1971.
Appare, pertanto, evidente che il sistema delineato dalle norme
in contestazione realizza «un'asimmetria» tra il tribunale
amministrativo «centrale» e quelli «periferici», dando vita ad un
sistema di distribuzione delle controversie «che va ben oltre
l'attuale criterio di riparto delle competenze basato sull'efficacia
(regionale o ultraregionale) dei provvedimenti delle autorità
centrali dello Stato», presentandosi, così, «irrazionale ed
incompatibile con il dettato costituzionale dell'art. 125 Cost.».
Ulteriori profili di irragionevolezza consisterebbero, poi, nel
fatto che «lo spostamento della competenza su questa materia è
irrazionalmente solo parziale», giacchè «riguarda le ordinanze ed i
consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti
governativi che dichiarano lo stato di emergenza», e dalla
circostanza che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (ai
sensi del censurato comma 2-quater) «non assume soltanto una nuova
competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra
configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle
decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo «modificare»
o «revocare» le misure cautelari da questo concesse». Dubbi, infine,
sono avanzati anche in relazione alla scelta di imporre la pronuncia
declinatoria di competenza con sentenza succintamente motivata ai
sensi dell'art. 26 della legge n. 1034 del 1971 (rientrando la sua
adozione, invece, nella discrezionalità del giudicante), ovvero in
ordine alla permanenza dell'efficacia delle misure cautelari adottate
da un tribunale amministrativo regionale dichiaratosi incompetente,
allorchè il relativo ricorso non venga riproposto innanzi al
Tribunale del Lazio.
Viene, altresì, ipotizzata la violazione dell'art. 25, secondo
comma, Cost., in relazione sia alla scelta di applicare «lo
spostamento di competenza ai processi pendenti» (derogando alla
regola secondo cui la competenza deve, invece, essere «prefissata
rispetto all'insorgere della controversia»), sia di consentire «una
riforma dei provvedimenti assunti in sede cautelare» dal giudice ab
origine adito.
Inoltre, il «grave disagio ai ricorrenti», determinato da
entrambe tali evenienze, competerebbe anche «una violazione degli
artt. 24 e 113 della Costituzione», e ciò «per la maggiore
difficoltà e i maggiori costi» da sopportare da parte del
ricorrente, del quale, quindi, si riducono «le possibilità di tutela
dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi».
Infine, si ipotizza che la «concentrazione» di tutte le
controversie de quibus presso lo stesso giudice «potrebbe influire
negativamente sui tempi dei processi», in contrasto con il principio
della «durata ragionevole» (art. 111, primo comma Cost.).
1.4.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto anche
in questo giudizio, reiterando quanto affermato nei giudizi
instaurati per effetto delle ordinanze r.o. n. 129, n. 293 e n. 336
del 2006.
1.4.2. - Anche i ricorrenti del giudizio principale si sono
costituiti nel presente giudizio, concludendo affinchè la Corte
costituzionale dichiari l'illegittimità costituzionale delle
censurate disposizioni, all'uopo riproponendo gli stessi argomenti
già dedotti dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto (e
dagli altri giudici a quibus summenzionati).
1.4.3. - Si è costituita in giudizio anche la Regione Veneto,
parte anch'essa del giudizio a quo, per chiedere la declaratoria
d'infondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
2. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica di discussione,
l'Avvocatura generale dello Stato ha deposito una ulteriore memoria,
ribadendo le ragioni a sostegno della richiesta declaratoria di non
fondatezza delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
2.1. - Anche le società Palermo energia Ambiente s.c.p.a. e
Sicilpower, oltre al comune di Paternò ed ai ricorrenti nel giudizio
pendente innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto,
hanno depositato un'ulteriore memoria, ribadendo le ragioni già
svolte - secondo i casi - a sostegno o a confutazione della
prospettata illegittimità costituzionale delle censurate
disposizioni.
3. - Infine, anche i Tribunali amministrativi regionali della
Campania, sede di Napoli (r.o. n. 43 del 2007), e della Calabria,
sede di Catanzaro (r.o. n. 178 del 2007), hanno sollevato questione
di legittimità costituzionale, in relazione, nel complesso, agli
artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125 Cost., il primo unicamente del
comma 2-bis, il secondo anche del comma 2-ter dell'art. 3 del
decreto-legge n. 245 del 2005.
3.1. - In particolare, il rimettente campano (r.o. n. 43 del
2007) premette, in fatto, di essere investito dell'impugnativa degli
atti di avvio di una procedura espropriativa e di occupazione di
urgenza adottati sulla base di un accordo di programma stipulato il
28 ottobre 2005 tra la Regione Campania, la Provincia di Benevento,
il comune di Montesarchio e il Commissario di governo per l'emergenza
rifiuti in Campania, accordo relativo alla realizzazione di una
discarica e alla riqualificazione ambientale dell'area «Tre Ponti»
del predetto comune di Montesarchio.
Ciò premesso, e non senza evidenziare la ricorrenza dei
presupposti per l'accoglimento della proposta domanda cautelare, ove
la cognizione della controversia devoluta al suo esame non gli fosse
preclusa (come eccepito dalla resistente Provincia di Benevento, che
assume il difetto di competenza dell'adito Tribunale amministrativo
regionale della Campania) proprio in forza di quanto disposto dal
predetto art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n. 245 del 2005, il
giudice a quo reputa di dover sollevare, d'ufficio, questione di
legittimità costituzionale di tale disposizione per contrasto con
gli artt. 3, 24, 25, 113 e 125 Cost.
Ipotizza, innanzitutto, che la norma censurata deroghi
ingiustificatamente «al normale criterio di riparto della competenza
per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo grado
stabilito dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971», in quanto
le situazioni di emergenza, dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, «si caratterizzano nella quasi totalità
dei casi» (ed in particolare, «pacificamente», in quello oggetto del
giudizio a quo) «per essere spazialmente delimitate», di talchè
anche i provvedimenti emanati nell'esercizio dei poteri extra
ordinem, conferiti per fronteggiare tali situazioni, presentano «un
ambito di efficacia spaziale territorialmente delimitato a dimensione
infraregionale».
Assume, poi, il rimettente che tale deroga alla ordinaria
disciplina sulla competenza «si traduce in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino» (atteso che lo stesso, per effetto della
translatio iudicii, «si vede gravato di oneri economici e logistici
sicuramente maggiori» di quelli che deve normalmente affrontare),
ponendosi anche «come una differenziazione limitativa del regime
ordinario di impugnabilità degli atti» che «ridonda in disparità di
trattamento», donde l'ipotizzata violazione anche degli artt. 113 e 3
della Costituzione.
Inoltre, la censurata disposizione violerebbe anche l'art. 25,
primo comma, Cost., sebbene essa «sembri obbedire formalmente al
criterio della precostituzione per legge del giudice competente».
Difatti, la «generalizzazione a priori» di una sorta di
«legittima suspicione derogatoria della competenza ordinaria»
finirebbe per alterare «la regola fondamentale del diritto
processuale per cui il sospetto di condizionamento del giudice va
verificato nel singolo caso concreto come eccezione che conferma la
regola di competenza territoriale», senza poi trascurare che la
formula «giudice naturale precostituito per legge» non costituirebbe
«un'endiadi», rendendo, dunque, necessario «che la precostituzione
del giudice ad opera del legislatore avvenga nel rispetto di un
principio di naturalità, nel senso di razionale maggiore idoneità
del giudice rispetto alla risoluzione di determinate controversie».
L'evenienza da ultimo descritta non ricorrerebbe, invece, nel
caso di specie, atteso che la disciplina introdotta dal censurato
comma 2-bis dell'art. 3 «non è sorretta da alcuna plausibile
giustificazione logica, nè tanto meno appare diretta alla
salvaguardia di valori costituzionalmente protetti tali da
giustificare la compressione di quelli, sopra enunciati, che ne
risultano pregiudicati». Per contro, il ricorso al «metodo
dell'allontanamento dal territorio delle controversie che in esso si
sono generate» - seguito dalla censurata disposizione - si pone in
contrasto, oltre che con il principio del «giudice naturale», anche
con l'art. 125 della Carta fondamentale, «che esprime un profilo
attuativo degli art. 24 e 113 della Costituzione nel senso
dell'apprestamento di organi di giustizia amministrativa distribuiti
sul territorio secondo un criterio di vicinanza e di accessibilità
per il cittadino».
3.1.1. - Anche nel presente giudizio è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe
a quelle formulate nei giudizi che traggono origine dalle ordinanze
di rimessione r.o. n. 129, n. 293, n. 336 e n. 394 del 2006.
3.2. - Infine, anche il Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sede di Catanzaro (r.o. n. 178 del 2007), censura - con
riferimento agli artt. 3, 24, 111 e 125 Cost. - i commi 2-bis e 2-ter
del predetto art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005, ipotizzandone
l'illegittimità nella parte in cui prevedono la competenza in primo
grado, esclusiva ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso,
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sui
ricorsi giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i
provvedimenti adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225.
Il Tribunale calabrese premette di essere chiamato a giudicare di
un ricorso proposto dal comune di Longobardi avverso l'ordinanza - ed
alcuni atti presupposti - con cui il Commissario delegato per
l'emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria ha
autorizzato il medesimo ricorrente «al conferimento dei rifiuti
solidi urbani presso l'impianto tecnologico trattamento rifiuti sito
in località Bucita del comune di Rossano».
Costituitosi in giudizio il predetto Commissario, ed eccepito
dallo stesso (ai sensi delle censurate disposizioni) il difetto di
competenza territoriale dell'adito Tribunale, il rimettente -
chiamato a pronunciarsi sull'istanza cautelare avanzata dal
ricorrente - reputa di «dover esprimere dubbi di conformità alle
norme costituzionali delle norme di cui all'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater» del decreto-legge n. 245 del 2005. In particolare,
il giudice a quo evidenzia - quanto alla rilevanza della sollevata
questione di legittimità costituzionale - che, proprio «in
applicazione di tali norme», esso dovrebbe «limitarsi a declinare la
propria competenza».
Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ipotizza, innanzitutto, la violazione dell'art. 3 Cost., «per la
disparità di trattamento che la deroga alle ordinarie regole di
riparto delle competenze comporta, per la tutela giurisdizionale
delle rispettive situazioni giuridiche, tra soggetti in situazioni
eguali»; difatti, risultano assoggettati ad un trattamento
differenziato i «destinatari delle ordinanze adottate dagli organi
governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata
emergenza, eventi efficacia limitata al territorio di una Regione»,
rispetto ai «destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito
di efficacia, adottati, in via ordinaria», e posti in essere, in
genere, «dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali». In definitiva, osserva il giudice a quo, mentre
l'impugnazione dei provvedimenti adottati nell'esercizio delle
ordinarie attribuzioni rientra nella competenza del Tribunale
amministrativo regionale del luogo ove i provvedimenti hanno
incidenza, in caso di dichiarazione della situazione di emergenza ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, la
cognizione a conoscere di quegli stessi provvedimenti, sebbene «volti
alla cura dei medesimi interessi» e quindi «idonei a produrre le
medesime conseguenze, ed eventualmente a comprimere uguali posizioni
soggettive», spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Nè, d'altra parte, tale diversità potrebbe essere giustificata
«dalla maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso ai
provvedimenti» in questione, in quanto il nostro sistema di giustizia
amministrativa non contempla una distribuzione di competenza tra gli
organi giurisdizionali di primo grado fondata su un simile criterio,
che sarebbe, oltretutto, «in contrasto con le disposizioni
costituzionali» (segnatamente con l'art. 125 Cost.) che li «pongono
su un piano paritario». Inoltre, decisivo - nella stessa prospettiva
- appare il rilievo che le situazioni di emergenza di cui all'art. 5
della legge n. 225 del 1992 «non si caratterizzano per il particolare
rilievo dell'interesse considerato», bensì soltanto «per l'urgenza
di provvedere». Del resto, conclude sul punto il rimettente, che le
disposizioni censurate non possano, neppure in ipotesi, trovare
fondamento nella pretesa maggiore rilevanza dell'interesse curato è
conclusione confermata dal fatto che il peculiare regime processuale
da esse previsto riguarda unicamente le ordinanze e gli atti
commissariali adottati in situazioni emergenziali, «ma non i
provvedimenti che tali situazioni di emergenza dichiarino»; ciò che,
pertanto, rivela anche l'irragionevolezza del «disegno complessivo»
realizzato dal legislatore.
A giustificazione dello stesso - e quindi della deroga introdotta
all'ordinario criterio di riparto della competenza territoriale tra
tribunali amministrativi regionali previsto dagli artt. 2 e 3 della
legge n. 1034 del 1971 - neppure potrebbero invocarsi ragioni
analoghe a quelle valorizzate dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 189 del 1992.
La disciplina censurata, inoltre, violerebbe sia l'art. 24 Cost.,
in ragione dell'«ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a
cui debbono andare incontro i soggetti incisi dai provvedimenti
impugnati» a causa della prevista translatio iudicii, sia l'art. 125
della Carta fondamentale, che, «in sostanziale coerenza e continuità
logica» con il precedente art. 24, enuncia il principio «del
decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa» con
riferimento a tutte le controversie scaturenti dalla contestazione di
atti amministrativi «destinati ad esaurire i propri effetti «in
loco»». Senza trascurare che le censurate disposizioni creano «una
sorta di gerarchia tra i Tribunali territoriali», realizzando anche
un non irrilevante «vulnus» del principio generale del «giusto
processo», quale desumibile dal testo novellato dall'art. 111 della
Costituzione.
Infine, «e per inciso, in quanto la questione non ha rilevanza
nel presente giudizio», il rimettente evidenzia che anche la
disposizione di cui al comma 2-quater del censurato art. 3, nella
parte in cui estende la nuova disciplina anche ai processi in corso,
violerebbe l'art. 25, primo comma, Cost., «determinando la
sottrazione del giudizio al "giudice naturale precostituito per
legge"».
3.2.1. - Anche nel presente giudizio è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe
a quelle formulate nei giudizi che traggono origine dalle ordinanze
di rimessione r.o. n. 129, n. 293, n. 336 e n. 394 del 2006 e n. 43
del 2007.

Considerato in diritto

1. - Vengono all'esame della Corte sei ordinanze di rimessione,
le prime quattro trattate nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007,
le altre due nella camera di consiglio del 23 maggio 2007,
rispettivamente emesse dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, sede di Palermo (r.o. n. 129 del 2006) e sezione staccata di
Catania (r.o. 293 del 2006), dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006) e dai
Tribunali amministrativi regionali del Veneto (r.o. n. 394 del 2006),
della Campania, sede di Napoli (r.o. n. 43 del 2007) e della
Calabria, sede di Catanzaro (r.o. n. 178 del 2007), relative alla
disciplina processuale recata dall'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e
2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania), aggiunti dalla legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21.
Tutti i rimettenti dubitano, innanzitutto, della legittimità
costituzionale del comma 2-bis, secondo cui, nelle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), «la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma».
Inoltre, quattro dei sei giudici a quibus - giacchè il Tribunale
amministrativo regionale della Campania (r.o. n. 43 del 2007) e
quello della Calabria (r.o. n. 178 del 2007) limitano la propria
iniziativa alla censura, l'uno, del solo comma 2-bis, l'altro, anche
del successivo comma 2-ter - reputano costituzionalmente illegittima
la restante disciplina processuale introdotta dalla legge n. 21 del
2006. In base ad essa, alla declaratoria del difetto di competenza
(comma 2-ter), da adottarsi anche «d'ufficio» e con «sentenza
succintamente motivata» ex art. 26 della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi regionali), da
parte di ogni Tribunale amministrativo regionale - diverso da quello
del Lazio con sede a Roma - che risulti investito della definizione
di tali controversie, o che lo fosse già stato, stante
l'applicazione del sopravvenuto regime processuale «anche ai processi
in corso» (comma 2-quater), segue la previsione secondo cui la
«efficacia delle misure cautelari adottate», medio tempore, dal
giudice inizialmente adito «permane fino alla loro modifica o revoca
da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede
in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso» (così,
nuovamente, il già citato comma 2-quater).
Di tali disposizioni i giudici rimettenti - ciascuno nei limiti
anzidetti - ipotizzano il contrasto, nel complesso, con gli artt. 3,
24, 25, 111, 113 e 125 della Costituzione e con l'art. 23 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, parametro, quest'ultimo,
evocato soltanto dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia, sede di Palermo, e dal Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana.
Il rimettente da ultimo menzionato, subordinatamente, solleva
anche questione di legittimità costituzionale del solo comma 2-bis,
limitatamente alle parole «e dei consequenziali provvedimenti
commissariali», mirando a conseguire - attraverso una parziale
declaratoria d'illegittimità costituzionale del testo normativo
censurato - un intervento della Corte che sottragga almeno
l'impugnativa di tali atti al peculiare regime processuale sopra
delineato. In via ulteriormente gradata, lo stesso rimettente
censura, infine, solo il comma 2-quater, che regola - estendendoli
«anche ai processi in corso» - gli effetti transitori della
sopravvenienza della nuova disciplina.
2. - Ciò premesso, in via preliminare deve essere disposta la
riunione dei giudizi, atteso che la loro comunanza di oggetto ne
giustifica l'unitaria trattazione; deve, inoltre, essere dichiarata
la tardività dell'intervento effettuato dall'Associazione
Legambiente, Comitato Regionale Siciliano, parte di uno dei giudizi a
quibus (r.o. n. 293 del 2006).
3. - La disamina delle varie questioni sollevate dai rimettenti
deve essere compiuta, in primo luogo, con riferimento alle censure
che investono la nuova disciplina a regime prevista per l'impugnativa
delle ordinanze e dei provvedimenti commissariali (distinguendo,
peraltro, le censure formulate in base a parametri tratti
direttamente dalla Costituzione da quelle fondate sull'art. 23 dello
statuto della Regione Siciliana), e, in secondo luogo, con
riferimento al regime transitorio.
Infine, oggetto di esame devono essere le questioni sollevate, in
via subordinata, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006), che investono - parimenti -
sia la disciplina a regime che quella transitoria.
3.1. - Ai fini di tale complessiva disamina, occorre
necessariamente fare riferimento all'ordinario sistema di riparto
della competenza territoriale tra gli organi di primo grado del
sistema della giustizia amministrativa, come delineato dagli artt. 2
e 3 della legge n. 1034 del 1971.
È noto che la citata legge n. 1034 del 1971, nell'istituire i
Tribunali amministrativi regionali, ha attribuito a ciascuno di essi
la competenza a decidere «sui ricorsi per incompetenza, per eccesso
di potere o per violazione di legge» contro «atti e provvedimenti»
emessi sia «dagli enti pubblici non territoriali aventi sede nella
circoscrizione del tribunale amministrativo regionale e che
esclusivamente nei limiti della medesima esercitano la loro
attivita», sia «dagli enti pubblici territoriali compresi nella
circoscrizione del tribunale amministrativo regionale» (così,
rispettivamente, i numeri 2 e 3 della lettera b dell'art. 2).
Il successivo art. 3, in relazione agli stessi ricorsi che
investono «atti e provvedimenti emessi dagli organi centrali dello
Stato e degli enti pubblici a carattere ultraregionale», stabilisce,
quanto all'impugnativa degli atti «la cui efficacia è limitata
territorialmente alla circoscrizione del tribunale amministrativo
regionale, e per quelli relativi a pubblici dipendenti in servizio,
alla data di emissione dell'atto, presso uffici aventi sede nella
circoscrizione del tribunale amministrativo regionale», che la
competenza spetti al «Tribunale amministrativo regionale medesimo»
(così, in particolare, il secondo comma del predetto art. 3). Quale
norma di chiusura, infine, il successivo terzo comma dispone che,
negli altri casi, «la competenza, per gli atti statali, è del
tribunale amministrativo regionale con sede a Roma; per gli atti
degli enti pubblici a carattere ultraregionale è del tribunale
amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l'ente».
3.2. - Su questo sistema, tuttavia, si sono innestate numerose
disposizioni legislative, in forza delle quali la competenza a
decidere i relativi ricorsi per determinati tipi di controversie è
stata attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Viene in rilievo, innanzitutto, l'art. 4 della legge 12 aprile
1990, n. 74 (Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), che,
novellando il testo dell'art. 17, secondo comma, della legge 24 marzo
1958, n. 195 (Norme sulla Costituzione e sul funzionamento del
Consiglio superiore della Magistratura), ha attribuito allo stesso
tribunale «la competenza esclusiva sull'impugnazione degli atti del
C.S.M.». Scelte analoghe sono state, poi, compiute dall'art. 33 della
legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza
e del mercato), dall'art. 104, comma 2, del decreto legislativo
1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia), dall'art. 2, comma 25, della legge
14 novembre 1995, n. 481 (Norme per la concorrenza e la regolazione
dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di
regolazione dei servizi di pubblica utilita), disposizione, questa,
che devolve la competenza a giudicare l'impugnativa dei provvedimenti
adottati dalle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica
utilità, al «Tribunale amministrativo regionale ove ha sede
l'Autorita», dall'art. 1, comma 26, della legge 31 luglio 1997,
n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo), dall'art. 13, comma 11, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nonchè, da ultimo, dall'art. 3 del decreto-legge
19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia
sportiva), convertito, con modificazioni, dalla legge 17 ottobre
2003, n. 80 e dall'art. 9 del decreto legislativo 1° agosto 2003,
n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche).
4. - In questo solco si inserisce la disciplina a regime recata
dalle censurate disposizioni e segnatamente dai commi 2-bis e 2-ter
dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005 della cui legittimità
costituzionale dubitano i giudici rimettenti, deducendone il
contrasto, innanzitutto, con gli artt. 3 (parametro non evocato nella
sola ordinanza r.o. n. 293 del 2006) e 125 della Costituzione.
È, comunque, opportuno precisare che i citati commi 2-bis e
2-ter, al pari del successivo comma 2-quater, seppure inseriti
formalmente in un articolo del decreto-legge n. 245 del 2005,
sull'emergenza rifiuti della regione Campania, debbono ritenersi
dettati per tutte le situazioni di emergenza in qualunque Regione
esse si manifestino, come risulta anche dai lavori preparatori della
legge di conversione n. 21 del 2006 (in particolare, dal parere
espresso dal Comitato per la legislazione della Camera dei deputati).
4.1. - Proprio dalle riportate censure - sostanzialmente comuni a
tutte le ordinanze di rimessione - è necessario prendere le mosse ai
fini del sollecitato scrutinio di costituzionalità.
4.1.1. La violazione dell'art. 3 Cost. viene prospettata,
innanzitutto, sotto il profilo della «disparità di trattamento» che
deriverebbe dal contestato regime processuale.
Al riguardo, viene denunciata - in primo luogo - la «disparità
di trattamento che la deroga alle ordinarie regole di riparto delle
competenze comporta, per la tutela giurisdizionale delle rispettive
posizioni giuridiche, tra soggetti in situazioni eguali», giacchè le
disposizioni censurate riserverebbero un trattamento
ingiustificatamente differenziato ai «destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle
situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una Regione, rispetto ai destinatari dei provvedimenti
aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via ordinaria - in
genere dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o sub
regionali» (così, in particolare, r.o. n. 129 del 2006, nonchè r.o.
n. 178 del 2007). In sostanza, si pone in luce che, se di regola quei
provvedimenti sono impugnati innanzi al Tribunale amministrativo
regionale con sede nel luogo in cui essi esplicano la propria
efficacia, ove, invece, la loro adozione avvenga (sulla base di una
situazione di emergenza ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del
1992) ad opera degli organi governativi o dei commissari all'uopo
nominati, la loro impugnazione - sebbene questi provvedimenti siano
comunque «volti alla cura dei medesimi interessi, idonei a produrre
le medesime conseguenze, ed eventualmente a comprimere eguali
posizioni soggettive» (così, nuovamente, r.o. n. 129 del 2006) -
risulta devoluta alla competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo del Lazio, sede di Roma.
In secondo luogo, si stigmatizza che «lo spostamento della
competenza», operato dalle norme censurate, sarebbe «irrazionalmente
solo parziale», giacchè riguarderebbe «le ordinanze ed i
consequenziali provvedimenti commissariali, ma non i decreti
governativi che dichiarano lo stato di emergenza» (r.o. n. 394 del
2006; in senso sostanzialmente conforme anche r.o. n. 129 del 2006).
Infine, si denuncia l'irragionevolezza della scelta compiuta dal
legislatore anche sotto ulteriori profili.
Si osserva, infatti, che - ove si ritenesse di individuare la
ratio legis «facendo ricorso all'argomento che il tribunale locale
sarebbe troppo sensibile ed esposto alle tensioni che possono sorgere
presso la popolazione locale, derivanti dagli eventi emergenziali» -
si dovrebbe riconoscere la necessità di soddisfare tale esigenza
attraverso la previsione di «rimedi di carattere non generale ed
assoluto», bensì con soluzioni «da applicarsi caso per caso ed in
relazione a situazioni contingenti», come, ad esempio, accadrebbe se
lo spostamento di competenza «fosse concepito e disciplinato
similmente alla fattispecie di rimessione del processo» penale (r.o.
n. 394 del 2006).
Si sottolinea, poi, che la scelta di derogare al normale criterio
di riparto della competenza per territorio innanzi al giudice
amministrativo di primo grado stabilito dagli artt. 2 e 3 della legge
n. 1034 del 1971, sarebbe del tutto ingiustificata, in quanto le
situazioni di emergenza, dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992, si caratterizzano nella quasi totalità
dei casi per essere territorialmente delimitate.
Infine, il Tribunale amministrativo regionale del Veneto (r.o.
n. 394 del 2006) individua ulteriori profili di irragionevolezza
intrinseca della censurata disciplina, ponendo in rilevo la
circostanza che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (ai
sensi del censurato comma 2-quater) «non assume soltanto una nuova
competenza funzionale esclusiva di primo grado, ma sembra
configurarsi anche come vero e proprio giudice di appello sulle
decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo «modificare»
o «revocare» le misure cautelari da questo concesse».
A tale censura, il Tribunale del Veneto aggiunge un'ulteriore
questione di legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 3 Cost.,
contestando la scelta legislativa di imporre, alla pronuncia
declinatoria della competenza, la forma della sentenza succintamente
motivata ex art. 26 della legge n. 1034 del 1971 (giacchè la sua
adozione rientra, invece, nella discrezionalità del giudice),
disponendo, inoltre, la contemporanea applicazione dei commi secondo
e seguenti dell'art. 23-bis della stessa legge, «che riguardano un
diverso e più complesso modo di procedere in giudizio».
4.1.2. - Ai suddetti rilievi si affianca la censura di violazione
dell'art. 125 della Costituzione, articolata sulla base di ulteriori
argomenti.
Si deduce, infatti, che le norme censurate contravverrebbero alla
«articolazione su base regionale degli organi statali di giustizia
amministrativa di primo grado», regola che - enunciata per «agevolare
il ricorso delle parti alla giustizia amministrativa, in coerenza e
continuità logica con i principi desumibili dall'art. 24 della
Costituzione» (r.o. n. 336 del 2006), nonchè dallo stesso art. 113
della Carta fondamentale, che esige una distribuzione, sul
territorio, degli organi di giustizia amministrativa «secondo un
criterio di vicinanza e di accessibilità per il cittadino» (r.o.
n. 178 del 2007) - «non ha ragione di subire deroghe nella materia di
cui trattasi, in cui le singole situazioni di emergenza» presentano
«rilievo spiccatamente locale» (r.o. n. 293 del 2006), venendo,
difatti, in evidenza l'impugnativa di atti amministrativi «destinati
ad esaurire i propri effetti "in loco"» (r.o. n. 43 del 2007). La
disciplina contestata, dunque, darebbe vita ad un sistema di
distribuzione delle controversie «che va ben oltre l'attuale criterio
di riparto delle competenze basato sull'efficacia (regionale o
ultraregionale) dei provvedimenti delle autorità centrali dello
Stato» (r.o. n. 394 del 2006), in forza di un sistema che non
potrebbe essere neppure giustificato in considerazione «della
eventuale maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai provvedimenti
adottati», poichè esso violerebbe il principio secondo il quale i
diversi Tribunali amministrativi regionali sono posti «su un piano
paritario» (r.o. n. 129 del 2006).
5. - Così precisato l'insieme delle censure formulate ai sensi
degli artt. 3 e 125 della Costituzione, le relative questioni di
costituzionalità non sono fondate.
5.1. - Deve premettersi che si presenta priva di fondamento la
censura di violazione dell'art. 3 Cost., formulata ipotizzando,
innanzitutto, la disparità di trattamento tra i «destinatari delle
ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari
delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia
limitata al territorio di una Regione, rispetto ai destinatari dei
provvedimenti aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati - in
genere - dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali».
Difatti, proprio l'avvenuta dichiarazione della situazione di
emergenza, ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992,
costituisce l'elemento caratterizzante la fattispecie oggetto della
censurata disciplina, impedendo, così, di ravvisare quel profilo di
omogeneità tra tale ipotesi e quella - con cui essa viene posta a
confronto - dell'ordinario esercizio dei poteri amministrativi;
profilo che rappresenta, invece, il presupposto indispensabile ai
fini della loro valutazione comparativa.
E deve anche osservarsi - ad ulteriore conferma
dell'eterogeneità delle fattispecie che si pretenderebbe, viceversa,
di porre a confronto - che, indipendentemente dal loro (più o meno
delimitato) ambito territoriale di efficacia, i provvedimenti posti
in essere dai commissari delegati sono atti dell'amministrazione
centrale dello Stato (in quanto emessi da organi che operano come
longa manus del Governo) finalizzati a soddisfare interessi che
trascendono quelli delle comunità locali coinvolte dalle singole
situazioni di emergenza, e ciò in ragione tanto della rilevanza
delle stesse, quanto della straordinarietà dei poteri necessari per
farvi fronte.
Difatti, la dichiarazione della situazione di emergenza - ai
sensi del citato art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992 - ha
quale suo presupposto il verificarsi di taluno degli eventi «di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera c)», della medesima legge, e cioè,
non quelli «naturali o connessi con l'attività dell'uomo»
suscettibili di «essere fronteggiati mediante interventi attuabili
dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria» (o
attraverso un coordinamento degli stessi), bensì solo «calamità
naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari». Circostanza, questa, che - come si vedrà più avanti
- assume rilievo decisivo anche nella valutazione, della quale questa
Corte pure risulta essere investita dai giudici rimettenti, in ordine
alla intrinseca ragionevolezza della complessiva disciplina
processuale introdotta dalle censurate disposizioni.
5.2. - La violazione del medesimo art. 3 della Costituzione non
può essere ravvisata nemmeno per il carattere (asseritamente) solo
parziale della competenza del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, e cioè per il fatto che essa riguarderebbe le ordinanze ed i
consequenziali provvedimenti commissariali, ma non anche i decreti
governativi che dichiarano lo stato di emergenza.
Al riguardo, va innanzitutto rilevato che i giudici rimettenti, i
quali suggeriscono tale lettura delle norme censurate, non si sono
posti alla ricerca di una differente interpretazione che - sulla
base, peraltro, della semplice lettera della norma - consenta di
ritenere sottoposta alla competenza di quel Tribunale anche
l'impugnativa dei provvedimenti dichiarativi dello stato di
emergenza, qualunque sia il loro ambito territoriale di efficacia,
attesa, tra l'altro, la loro natura di atti presupposti.
5.3. - Quanto, invece, alle censure, pure proposte con
riferimento all'art. 3 Cost., ma sotto il profilo del difetto di
ragionevolezza, preliminarmente ad ogni altro rilievo questa Corte
deve ribadire quanto già in passato ripetutamente affermato, e cioè
che spetta «al legislatore un'ampia potestà discrezionale nella
conformazione degli istituti processuali, col solo limite della non
irrazionale predisposizione di strumenti di tutela, pur se tra loro
differenziati» (così, da ultimo, la sentenza n. 341 del 2006);
discrezionalità di cui il legislatore fruisce anche «nella
disciplina della competenza» (così, nuovamente, la citata sentenza
n. 341 del 2006 e, nello stesso senso, tra le tante, anche la
sentenza n. 206 del 2004).
5.3.1. - Ciò premesso, è innegabile che la contestata
disciplina - tanto in ragione del suo carattere derogatorio
dell'ordinario sistema (delineato dagli artt. 2 e 3 della già citata
legge n. 1034 del 1971) di ripartizione della competenza tra i
diversi organi di primo grado della giurisdizione amministrativa,
quanto per il fatto di costituire solo l'ultimo esempio, in ordine di
tempo, di una serie di ripetuti interventi legislativi che hanno
concentrato presso il Tribunale amministrativo romano interi settori
del contenzioso nei confronti della pubblica amministrazione - fa
sorgere un delicato problema di rapporto con l'articolazione su base
regionale, ex art. 125 Cost., del sistema di giustizia
amministrativa. Di qui, la necessità di un criterio rigoroso in
ordine alla verifica della non manifesta irragionevolezza della
disciplina processuale in esame.
Sotto questo profilo, più che nell'«esigenza largamente
avvertita circa l'uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce
di primo grado» (che questa Corte, con la sentenza n. 189 del 1992,
reputò di individuare - unitamente alla peculiare posizione
costituzionale del Consiglio superiore della magistratura - quale
motivo idoneo a giustificare la prima, in ordine di tempo, delle
deroghe introdotte dal legislatore all'ordinario sistema di
ripartizione della competenza tra i diversi tribunali amministrativi
regionali), la disciplina processuale a regime cui ha dato vita, in
particolare, il comma 2-bis del contestato art. 3, trova la sua
ragion d'essere proprio nella straordinarietà delle situazioni di
emergenza (e nella eccezionalità dei poteri occorrenti per farvi
fronte) che costituiscono il presupposto dei provvedimenti
amministrativi, l'impugnativa dei quali forma l'oggetto dei giudizi
devoluti alla competenza esclusiva del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio.
In questa prospettiva, pertanto, deve essere ribadito quanto già
affermato dalla giurisprudenza costituzionale, cioè che le
situazioni di emergenza, prese in considerazione dall'art. 5 della
legge n. 225 del 1992, consentono l'esercizio di poteri derogatori
della normativa primaria solo a condizione che si tratti «di deroghe
temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di
norme vigenti» (ex multis, sentenza n. 127 del 1995), e sempre che
tali poteri «siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle
modalità di esercizio» (sentenza n. 418 del 1992), non potendo, in
particolare, il loro impiego realizzarsi «senza che sia specificato
il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di
cui si consente la temporanea sospensione» (così, nuovamente, la
sentenza n. 127 del 1995).
È, dunque, nel peculiare regime che connota le situazioni di
emergenza - e particolarmente quelle di cui alla lettera c) del
comma 1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992 - che deve essere, in
definitiva, ricercata la ratio che ispira la disciplina processuale
in esame.
Se è vero, infatti, che costituisce una precipua competenza del
Governo - come ribadito da questa Corte nella sentenza n. 284 del
2006 - quella di «disciplinare gli eventi di natura straordinaria di
cui al citato art. 2, comma 1, lettera c)» (tale competenza
sostanziandosi, propriamente, nel potere del Governo di deliberare e
revocare lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione
territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura
degli eventi), decisiva appare la constatazione «che tali funzioni
hanno rilievo nazionale, data la sussistenza di esigenze di
unitarietà, coordinamento e direzione».
Analogo rilievo, pertanto, contraddistingue anche i provvedimenti
attraverso i quali le gestioni commissariali - data la già rilevata
loro natura di longa manus del Governo - pongono in essere le misure
idonee a fronteggiare le situazioni di emergenza, sicchè è proprio
il carattere ultraregionale delle stesse - indipendentemente dal
rispettivo ambito geografico d'incidenza - a giustificare la
concentrazione del relativo contenzioso presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Alla luce delle considerazioni che precedono deve, quindi,
ritenersi che ci si trovi, nella specie, di fronte ad un esercizio
non manifestamente irragionevole della discrezionalità legislativa,
ciò che esclude la possibilità di ravvisare la paventata violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
5.3.2. - Questa conclusione deve essere vieppiù confermata anche
in relazione alla censura specificamente sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale del Veneto, in riferimento alla scelta del
legislatore di richiamare il peculiare regime processuale di cui agli
artt. 23-bis e 26 della legge n. 1034 del 1971.
A prescindere, difatti, dalla circostanza - che potrebbe rilevare
sotto il profilo del difetto di ammissibilità, in parte qua, della
sollevata questione - che è dubbio se entrambe le norme sopra
indicate trovino effettivamente applicazione sia nel processo
radicatosi innanzi al giudice territorialmente incompetente, sia in
quello destinato ad incardinarsi innanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, deve ribadirsi come la previsione di forme
celeri per la definizione delle controversie amministrative non possa
considerarsi, di per sè, costituzionalmente illegittima, alla luce
delle peculiarità che connotano le fattispecie in esame.
Questa Corte, difatti, in passato ha affermato - con riferimento
a norme relative alla riduzione dei termini - che «l'ordinamento già
conosce numerose leggi che, avvertendo l'esigenza di una rapida
definizione del giudizio, in particolari e delicate materie, e di
tempestiva salvaguardia dei relativi interessi (individuali e
collettivi) coinvolti, [...] prevedono la riduzione a metà di tutti
i termini processuali», ed ha, pertanto, ritenuto che una scelta
legislativa siffatta - come, più in generale, tutte quelle a favore
di modalità celeri di definizione del giudizio amministrativo - non
siano incompatibili con il dettato costituzionale quando, come nella
specie, venga assicurato il «rispetto di alcuni valori processuali,
tra cui, in primo luogo, l'integrità del contraddittorio e la
completezza e sufficienza del quadro probatorio ai fini della
sentenza da adottare» (sentenza n. 427 del 1999).
5.4. - Del pari non fondata è la censura di violazione
dell'art. 125 Cost.
Giova, in proposito, ribadire che «l'attribuzione della
competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, anzichè
ai diversi Tribunali amministrativi regionali dislocati su tutto il
territorio nazionale, non altera il sistema di giustizia
amministrativa», e dunque non viola l'art. 125 Cost. (sentenza n. 189
del 1992); ciò in special modo quando esistono ragioni idonee a
giustificare la deroga agli ordinari criteri di ripartizione della
competenza tra gli organi di primo grado della giustizia
amministrativa.
6. - Non fondate sono anche le questioni di costituzionalità -
relative ancora alla disciplina a regime, introdotta dai predetti
commi 2-bis e 2-ter del censurato art. 3 - sollevate con riferimento
agli artt. 24, 111 e 113 Cost.
Le censure a tal riguardo prospettate dai rimettenti tendono a
sottolineare, rispettivamente, l'aggravio organizzativo e di costi, a
carico dei soggetti ricorrenti, che deriverebbe dalla necessità per
essi di adire unicamente il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, ovvero l'influenza negativa (o addirittura il vulnus al
principio del giusto processo, conseguente alla creazione di una
sorta di gerarchia tra quello del Lazio e gli altri tribunali
amministrativi regionali) che la scelta compiuta dal legislatore, di
disporre la concentrazione di tutte le controversie de quibus presso
lo stesso, eserciterebbe sui tempi dei processi, ed infine la
introduzione di una (peraltro non meglio precisata) «differenziazione
limitativa del regime ordinario di impugnabilità degli atti» della
pubblica amministrazione.
A parte, infatti, il rilievo - che vale segnatamente per le
doglianze formulate con riferimento all'art. 111 Cost. (in
particolare laddove si lamenta, nella sostanza, la violazione di un
preteso principio di pari dignità dei tribunali amministrativi
regionali) - che tali censure non sono dotate di una propria
autonomia rispetto all'ipotizzata violazione dell'art. 125 della
Carta fondamentale, decisiva è la constatazione che nessuno dei
lamentati inconvenienti costituisce un «grave ostacolo» (sentenza
n. 50 del 2006) al conseguimento della tutela giurisdizionale.
Ciò in quanto, nella specie, non ricorre quella condizione di
«sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di azione
garantito dall'art. 24 della Costituzione» (così, da ultimo, la
sentenza n. 266 del 2006), che è suscettibile di integrare la
violazione del citato parametro costituzionale. Nè, d'altra parte,
in senso contrario può richiamarsi - come fanno, invece, il
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di
Catania (r.o. n. 293 del 2006), ed il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (r.o. n. 336 del 2006) - la
sentenza n. 123 del 1987. Essa, difatti, ha ritenuto in contrasto con
«il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni» - e dunque con l'evocato parametro
costituzionale - la scelta del legislatore di prevedere un'ipotesi di
estinzione ope legis di procedimenti giurisdizionali pendenti, mentre
nel caso in esame viene in rilievo soltanto un'ipotesi di translatio
iudicii.
La concentrazione presso il Tribunale amministrativo regionale
del Lazio del contenzioso de quo neppure ha l'effetto di rendere
«oltremodo difficoltosa» la tutela giurisdizionale contro gli atti
della pubblica amministrazione, evenienza che potrebbe dar luogo al
contrasto con l'art. 113 Cost. (ordinanza n. 382 e n. 213 del 2005),
in quanto si tratta di una norma il cui disposto, oltretutto,
«interpretato nel suo complesso», non implica affatto che esso
«intenda assicurare in ogni caso contro l'atto amministrativo una
tutela giurisdizionale illimitata e invariabile, essendo invece
rimesso al legislatore ordinario, per l'esplicito disposto del terzo
comma, di regolare i modi e l'efficacia di detta tutela» (sentenza
n. 100 del 1987). Affermazione, quest'ultima, che può valere anche
per i giudizi a quibus, se si considera che allora essa è stata
posta a fondamento, non già di un semplice mutamento nella
disciplina della competenza a giudicare provvedimenti adottati in
situazioni di emergenza (ciò di cui si discute ora), ma addirittura
della previsione di limitazioni allo stesso sindacato
giurisdizionale.
7. - Quanto, poi, alla censura formulata con riferimento
all'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana, basata
sull'assunto che anche l'impugnativa dei «provvedimenti adottati da
organi dello Stato centrale, nelle situazioni di emergenza» rientra
tra quegli «affari concernenti la Regione» che, ai sensi della
predetta disposizione statutaria, sono devoluti, in sede di appello,
alla competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana, anch'essa si presenta non fondata.
Questa Corte ha già affermato in passato che «l'attribuzione
della competenza al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
anzichè ai diversi Tribunali amministrativi regionali dislocati su
tutto il territorio nazionale», non viola l'art. 23 dello statuto
siciliano, giacchè esso «stabilisce soltanto che gli organi
giurisdizionali centrali debbano avere in Sicilia le sezioni per gli
affari concernenti la regione: norma in esecuzione della quale è
stato a suo tempo istituito il Consiglio di Giustizia Amministrativa»
(sentenza n. 189 del 1992).
Sebbene, dunque, tale norma statutaria rifletta «un'aspirazione
viva, e comunque saldamente radicata nella storia della Sicilia, ad
ottenere forme di decentramento territoriale degli organi
giurisdizionali centrali» (sentenza n. 316 del 2004), essa - anche in
ragione del suo riferimento ad una nozione in definitiva elastica
(«affari concernenti la Regione»), non facendo leva sull'efficacia
territorialmente circoscritta del provvedimento impugnato - esprime
una scelta di organizzazione processuale rispetto alla quale non è
necessariamente incompatibile la previsione, come nella specie, di
concentrare presso un unico giudice controversie pur sempre connotate
da specifici profili d'interesse generale, giacchè traggono origine
dall'esercizio di un potere - quello emergenziale - il cui «carattere
eccezionale» - come già sopra evidenziato - è stato a più riprese
sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 127 del
1995, n. 201 del 1987, n. 4 del 1977, n. 26 del 1961 e n. 8 del
1956).
8. - Neppure fondata è la questione sollevata con riferimento
all'applicazione in via transitoria (comma 2-quater) della disciplina
recata dai predetti commi 2-bis e 2-ter dell'art. 3, in relazione
all'art. 25, primo comma, Cost.
Se è vero, infatti, che alla nozione di giudice naturale - la
quale, contrariamente a quanto assume il Tribunale amministrativo
regionale della Campania (r.o. n. 43 del 2007), «corrisponde a quella
di "giudice precostituito per legge"» (sentenza n. 460 del 1994;
nello stesso senso, sentenze n. 72 del 1976 e n. 29 del 1958) - non
è affatto estranea «la ripartizione della competenza territoriale
tra giudici, dettata da normativa nel tempo anteriore alla
istituzione del giudizio» (da ultimo, sentenza n. 41 del 2006), deve
notarsi che la giurisprudenza costituzionale - diversamente da quanto
ipotizzano i rimettenti - non reputa necessariamente in contrasto con
l'art. 25, primo comma, Cost. gli interventi legislativi modificativi
della competenza aventi incidenza anche sui processi in corso.
Ha affermato, difatti, questa Corte che il principio
costituzionale del giudice naturale «viene rispettato» allorchè «la
legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica in
generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere
individuato il giudice competente: in questo caso, infatti, lo
spostamento della competenza dall'uno all'altro ufficio giudiziario
non avviene in conseguenza di una deroga alla disciplina generale,
che sia adottata in vista di una determinata o di determinate
controversie, ma per effetto di un nuovo ordinamento - e, dunque,
della designazione di un nuovo giudice «naturale» - che il
legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile potere di merito,
sostituisce a quello vigente» (sentenza n. 56 del 1967; nello stesso
senso, sentenze n. 207 del 1987 e n. 72 del 1976).
9. - Restano da esaminare le questioni di costituzionalità
sollevate, in via gradata, dal Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana (r.o. n. 266 del 2006) prima con riferimento
a parte del comma 2-bis e poi al solo comma 2-quater del censurato
art. 3.
9.1. - In particolare, il rimettente, subordinatamente a quanto
dedotto in via principale in ordine alla denunciata illegittimità
costituzionale del comma 2-bis nel suo complesso, assume che lo
stesso sarebbe comunque costituzionalmente illegittimo limitatamente
alla parte in cui sottrae alla competenza dei Tribunali
amministrativi regionali locali l'impugnativa dei «consequenziali
provvedimenti commissariali».
La violazione degli artt. 3, 24 e 125 Cost., nonchè dell'art. 23
dello statuto di autonomia è dedotta sotto il profilo secondo cui,
ipotizzandosi il caso - quale è quello, in effetti, oggetto del
giudizio a quo - in cui il giudice amministrativo risulti investito
dell'impugnativa dei «soli provvedimenti attuativi commissariali»,
allorchè gli stessi presentino «carattere (soggettivo e oggettivo)
esclusivamente locale», e dunque un'efficacia territorialmente
circoscritta alla sola Regione, non ricorrerebbe alcun nesso logico
tra la controversia e la competenza esclusiva del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
9.2. - A ciò è da aggiungere che, in via ulteriormente
subordinata, è dedotta l'illegittimità costituzionale - per
contrasto con gli artt. 24 e 25 Cost. - del solo comma 2-quater, sul
presupposto che l'estensione della nuova disciplina anche ai
«processi in corso» si ponga in contrasto sia con il principio del
giudice naturale precostituito per legge, sia con «il principio della
difesa», che implica «il diritto del cittadino ad ottenere una
decisione di merito senza onerose reiterazioni». Nella specie,
invece, si assiste - secondo la prospettazione del rimettente - ad
una estinzione del giudizio originariamente incardinato, con la
necessità della riproposizione del ricorso innanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, «al quale vanno altresì
presentate eventuali istanze di revoca o modifica delle misure
cautelari in precedenza disposte».
La suddetta censura si riallaccia a quelle sollevate anche da
altri giudici rimettenti, ora evocando il medesimo parametro di cui
all'art. 25, primo comma, Cost. (è il caso del Tribunale
amministrativo regionale palermitano), ora facendo riferimento,
invece, al principio del giusto processo, ex art. 111 Cost. (secondo
la prospettazione seguita dalla sezione catanese di quello stesso
Tribunale), ovvero denunciando - come fa il rimettente veneziano - il
presunto difetto di ragionevolezza del predetto comma 2-quater,
giacchè grazie ad esso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio «non assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva
di primo grado, ma sembra configurarsi anche come vero e proprio
giudice di appello sulle decisioni cautelari di un tribunale
periferico, potendo "modificare" o "revocare" le misure cautelari da
questo concesse».
10. - Nessuna di tali ulteriori questioni è fondata.
10.1. - Quanto, infatti, alla pretesa - cui mira la richiesta
declaratoria di illegittimità costituzionale in parte qua del
predetto comma 2-bis - di sottrarre alla competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio l'impugnativa dei provvedimenti
consequenziali adottati dal commissario, risulta evidente come la
scelta compiuta dal legislatore di accomunare tali atti alle
ordinanze che ne costituiscono il presupposto risponda alla (già
segnalata) non irragionevole esigenza di assicurare - per i motivi in
precedenza esposti - la concentrazione presso lo stesso giudice di
tutte le controversie che investano le modalità di esercizio dei
poteri emergenziali, e ciò indipendentemente dall'ambito
territoriale di efficacia, più o meno delimitato, dei provvedimenti
che ne sono estrinsecazione.
10.2. - In relazione, infine, alla censura che investe la sola
disciplina transitoria, prevista dal comma 2-quater, debbono
innanzitutto richiamarsi le considerazioni, già innanzi svolte, tese
ad evidenziare come il previsto meccanismo di translatio iudicii non
rappresenti, nè comporti, un «grave ostacolo» all'esercizio del
diritto di difesa, nè determini la designazione del giudice compiuta
a posteriori «in relazione ad una determinata controversia»; deve,
quindi, escludersi la violazione degli artt. 24 e 25, primo comma,
Cost.
Neanche, d'altra parte, può ipotizzarsi il contrasto con tali
parametri costituzionali - ovvero con gli artt. 3 e 111 Cost., come
assumono, rispettivamente, i Tribunali veneziano e catanese - in
ragione del fatto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
sarebbe necessariamente chiamato a decidere - donde la prospettata
duplicazione di attività processuali - in ordine alla «revoca o
modifica delle misure cautelari in precedenza disposte».
Tale interpretazione, difatti, non trova conforto nello stesso
tenore letterale della norma.
Difatti, giova sottolineare che, ai sensi del censurato
comma 2-quater, l'efficacia delle misure cautelari adottate da un
tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis
permane fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte
interessata può riproporre il ricorso.
Il giudice rimettente avrebbe dovuto valutare la possibilità di
interpretare la norma in conformità con quanto previsto
dall'art. 21, tredicesimo comma, della legge n. 1034 del 1971; nel
senso cioè che l'efficacia del provvedimento cautelare adottato dal
Tribunale locale sia destinata a venire meno, in tutto o in parte,
non in forza di una revisione da compiersi necessariamente da parte
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, il quale in tal
modo assumerebbe una anomala funzione di giudice di secondo grado
rispetto a provvedimenti emessi da un organo giurisdizionale
equiordinato, bensì in forza di una decisione da prendere sulla base
degli ordinari presupposti previsti dall'ordinamento del processo
amministrativo per la modificazione o revoca di precedenti misure
cautelari già concesse.
Sotto questo profilo, pertanto, la norma - che, in definitiva,
ribadisce una regola già presente nel sistema - si giustifica in
ragione dell'esigenza di chiarire che se, ordinariamente, il giudice
abilitato a revocare o modificare il provvedimento cautelare è
quello che lo ha adottato, nei casi oggetto dei giudizi a quibus -
attesa la sopravvenuta declaratoria di incompetenza da parte dei
Tribunali inizialmente aditi - tale potestà decisoria non può che
essere esercitata dal giudice divenuto successivamente competente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge
30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania), aggiunti
dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21, sollevate - in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125
Cost., e all'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946,
n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 - dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sede centrale e
sezione staccata di Catania, dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana e dai Tribunali
amministrativi regionali del Veneto, della Campania, sede di Napoli e
della Calabria, sede di Catanzaro, con le ordinanze in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-bis, del decreto-legge n. 245 del 2005, aggiunto
dalla legge di conversione n. 21 del 2006, questione sollevata
limitatamente alle parole «e dei consequenziali provvedimenti
commissariali» - con riferimento agli artt. 3, 24 e 125 della
Costituzione e all'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana -
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana,
con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 2-quater, del decreto-legge n. 245 del 2005,
aggiunto dalla legge di conversione n. 21 del 2006, sollevata - con
riferimento agli artt. 24 e 25, primo comma, della Costituzione - dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 26 giugno 2007.
Il cancelliere: Fruscella
07C0880