1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 febbraio 2021
Ordinanza del 4 febbraio 2021 della Corte di cassazione sul ricorso proposto da Agenzia delle dogane c/Kuwait Petroleum Italia spa. Imposte e tasse - Calamita' pubbliche e protezione civile - Oneri connessi alla dichiarazione dello stato di emergenza - Aumento dell'aliquota delle accise sulla benzina, sulla benzina senza piombo e sul gasolio usato come carburante, di cui all'allegato I del d.lgs. n. 504 del 1995, stabilito con decreto del direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di riserva per le spese impreviste di cui all'art. 28 della legge n. 196 del 2009. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, nella parte in cui introduce il comma 5-quinquies, secondo e terzo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile). (21C00098) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Quinta sezione civile

Composta da:
Giacinto Bisogni, presidente;
Enrico Manzon, consigliere rel.;
Giuseppe Fuochi Tinarelli, consigliere;
Rosaria Maria Castorina, consigliere;
Fabio Antezza, consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
iscritto al n. 2311/2016 R.G. proposto da Agenzia delle dogane, in
persona del direttore pro tempore, domiciliata in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato che la
rappresenta e difende; - ricorrente -
Contro Kuwait Petroleum Italia spa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dalle avv. Livia
Salvini e Giancarla Branda, con domicilio eletto in Roma, via Mazzini
n. 11, presso il loro studio; - controricorrente -
Avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della
Campania, n. 5660/52/15, depositata in data 11 giugno 2015.
Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 12 novembre
2020 dal consigliere Enrico Manzon;
Udita l'avv. Livia Salvini;
Udito il Pubblico Ministero, in persona del sostituto procuratore
generale Tommaso Basile, che ha concluso chiedendo l'accoglimento del
primo motivo, in subordine per il rigetto.

Rilevato che

Con determina direttoriale prot. 77579 del 28 giugno 2011 il
direttore dell'Agenzia delle dogane, in applicazione dell'art. 5,
comma 5-quinquies della legge n. 225/1992, disponeva l'aumento delle
aliquote del carburante per autotrazione per il periodo dal 28 giugno
al 30 giugno 2011. Tale provvedimento veniva pubblicato sul sito
dell'agenzia fiscale nel pomeriggio del giorno di emissione, ma
veniva dichiarato efficace dalle 00,00 del giorno medesimo.
La Kuwait Petroleum Italia spa (breviter, Kuwait), mediante
istanza di rimborso, successivamente, richiedeva il differenziale di
aliquota versato per il giorno di entrata in vigore del provvedimento
agenziale, affermando di non aver potuto esercitare la rivalsa nei
confronti dei propri clienti cessionari, essendosi già stabilito il
giorno precedente il prezzo di cessione dei prodotti secondo gli
accordi contrattuali, appunto al netto dell'aumento temporaneo
dell'aliquota dell'accisa.
Avverso il diniego - espresso - di rimborso la società
contribuente proponeva ricorso alla Commissione tributaria
provinciale di Napoli, in via preliminare sollevando questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5-quinquies, legge n.
225/1992, nel merito facendo valere ulteriori vizi dell'atto
impugnato.
La Commissione tributaria provinciale adita, con sentenza n.
10768/5/14, ritenuta infondata la questione di costituzionalità
prospettata, rigettava il ricorso.
Avverso tale decisione proponeva appello la società contribuente
riproponendo le difese di prime cure.
Con sentenza n. 5660/52/15, depositata in data 11 giugno 2015, la
Commissione tributaria regionale della Campania accoglieva l'appello
proposto dalla Kuwait Petroleum Italia spa.
La CTR osservava in particolare che il diniego di rimborso
oggetto del processo doveva ritenersi illegittimo, sia a causa della
retroattività del provvedimento direttoriale, essendo stato emesso
alle ore 17,00 del 28 giugno 2011, ma con effetto dalle ore 00,00
dello giorno stesso, rilevandone il contrasto con il principio di cui
all'art. 3, legge n. 212/2000 (divieto di retroattività delle leggi
tributarie), quale estrinsecazione settoriale del principio più
generale di cui all'art. 11, delle preleggi sia in relazione alle
transazioni successive all'ora di pubblicazione del provvedimento
direttoriale de quo, poichè tale efficacia doveva considerarsi
contrastante con il principio generale di cui all'art. 10, legge n.
212/2000 essendone evidente la violazione dei canoni di tutela
dell'affidamento e di buona fede da tale disposizione statutaria
sanciti.
Avverso la decisione ha proposto ricorso per cassazione l'Agenzia
delle dogane deducendo tre motivi.
Resiste con controricorso la società contribuente, poi
illustrato con una memoria.
Con ordinanza in data 27 novembre 2019 questa Corte ha disposto
che la causa venisse trattata in pubblica udienza.
Con il primo motivo - ex art. 360, primo comma, n. 3, del codice
di procedura civile - l'agenzia fiscale ricorrente si duole della
violazione/falsa applicazione degli articoli 5, comma 5-quinquies,
legge n. 225/1992, 3, legge n. 212/2000, 11, disp. prel. cod. civ.,
poichè la CTR ha affermato l'illegittimità dell'atto tributario
(provvedimento direttoriale generale) presupposto di quello impugnato
(diniego di rimborso), nella parte relativa alla sua - affermata -
efficacia dalle 00,00 del giorno di emissione (28 giugno 2011), per
la violazione della disposizione statutaria evocata, essendo stato
emesso (pacificamente) alle ore 17,00 di quel giorno.
Con il secondo motivo l'agenzia fiscale ricorrente critica la
seconda ratio decidendi della sentenza impugnata ossia nella parte in
cui ha sancito che anche la parte di maggiorazione di accisa
successiva alle ore 17,00 del 28 giugno 2011 (e fino alle ore 24,00)
debba essere restituita alla società contribuente come dalla
medesima richiesto, chiedendone pertanto - ex art. 360, primo comma,
n. 3, del codice di procedura civile - la cassazione, anche, in parte
qua, per la violazione/falsa applicazione dell'art. 16, comma 3, TUA.
In particolare l'Agenzia delle dogane afferma che le questioni
inerenti la possibilità di traslazione/rivalsa della maggiorazione
dell'accisa non riguardano il rapporto d'imposta, unicamente
intercorrente tra l'Ente impositore e l'impresa
produttrice/venditrice del prodotto soggetto all'accisa e non
implicano quindi l'applicazione dei principi statutari evocati dal
giudice tributario di appello a sostegno di questa specifica ratio
decidendi.
Con il terzo motivo - ex art. 360, primo comma, n. 3, del codice
di procedura civile - la ricorrente lamenta la violazione/falsa
applicazione dell'art. 14, comma 2, TUA, poichè la CTR ha ritenuto
ammissibile l'istanza di rimborso de qua, pur non vertendosi in
un'ipotesi di «pagamento indebito» dell'accisa sui carburanti.

Considerato in diritto

Va esaminata in via preliminare l'eccezione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 5-quinquies, secondo e terzo
periodo, della legge n. 225/1992, proposta dalla società
contribuente fin dal ricorso introduttivo della presente lite.
Ritiene la Corte che tale questione di costituzionalità sia
rilevante e non manifestamente infondata.
Quanto al primo profilo basti rilevare che l'istanza di rimborso
oggetto della controversia riguarda un aumento temporaneo della
aliquota dell'accisa sui carburanti per autotrazione disposto dal
direttore dell'Agenzia delle dogane proprio ed esclusivamente sulla
base della disposizione legislativa denunziata di
incostituzionalità.
Per la precisione si tratta dell'art. 5, comma 5-quinquies,
secondo e terzo periodo, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, quale
introdotto dall'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre
2010, n. 225 (convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10), il quale prevede che
«Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'art. 28 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, (fondo per le spese impreviste del Ministero
dell'economia e delle finanze, ndr) il fondo è corrispondentemente
ed obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori
entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla
benzina e sulla benzina senza piombo, nonchè dell'aliquota
dell'accisa sul gasolio usato come carburante di cui all'allegato I
del testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte
sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e
amministrative di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504
e successive modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non
superiore a cinque centesimi al litro, è stabilita con provvedimento
del direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare
maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di
riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si
applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento
dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del
comma 5-ter».
Nel caso di specie il direttore dell'Agenzia delle dogane si è
appunto avvalso di tale previsione normativa per disporre l'aumento
di aliquote delle accise sui carburanti per autotrazione per il quale
in questa sede giudiziale la Kuwait chiede il rimborso, essendo
incontestato in fatto che la società contribuente non ha esercitato
la rivalsa (facoltativa) nei confronti dei propri clienti cessionari
ed essendo comunque irrilevante in diritto che ciò sia o meno
avvenuto, trattandosi di un rapporto meramente privatistico, non
incidente su quello fiscale esclusivamente intercorrente tra l'Ente
impositore e la Kuwait stessa (v. Cass., n. 28675 del 7 novembre
2019, Rv. 655734 - 01).
Ciò rende dunque del tutto evidente che, qualora la Corte
costituzionale dichiarasse illegittima detta disposizione
legislativa, il provvedimento direttoriale di che si tratta non
avrebbe più una base normativa e la sua sopravvenuta illegittimità
darebbe sicuro fondamento alla pretesa creditoria restitutoria
azionata dalla società contribuente, sicchè non è dubbia la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale della
disposizione medesima.
Tale questione peraltro appare non manifestamente infondata,
dovendosi necessariamente terer conto della già intervenuta
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 2, comma 2-quater,
decreto-legge n. 225/2010 nella parte in cui ha introdotto i commi
5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5, legge n.
225/1992, pronunciata dalla Corte costituzionale con sentenza 16
febbraio 2012, n. 22.
Va in questo senso anzitutto rilevato che la fonte normativa
delle disposizioni dichiarate incostituzionali è esattamente la
stessa ossia l'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge n.
225/2010 e che tale comma non apparteneva al testo originario del
decreto, ma è stato inserito con la legge di conversione (n.
10/2011) all'esito del relativo iter parlamentare.
Orbene, con la sentenza n. 22/2012, la Corte costituzionale sulla
base di questa considerazione e sulla scorta della propria
consolidata giurisprudenza, ha rilevato la violazione dell'art. 77,
della Costituzione.
La Corte infatti ha osservato che «... risulta palese
l'estraneità delle norme impugnate rispetto all'oggetto e alle
finalità del decreto-legge cosiddetto "milleproroghe", in quanto si
tratta di un frammento, relativo ai rapporti finanziari, della
disciplina generale e sistematica, tuttora mancante, del riparto
delle funzioni e degli oneri tra Stato e Regioni in materia di
protezione civile» (quello era l'oggetto della disciplina dichiarata
incostituzionale, ndr) ed ancora che «... la semplice immissione di
una disposizione nel corpo di un decreto-legge oggettivamente e
teleologicamente unitario non vale trasmettere, per ciò solo, alla
stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni,
legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di finalità ...»; che
«L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità del
decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta
dal Governo dell'urgenza di provvedere ed i provvedimenti provvisori
con forza di legge», di cui alla norma costituzionale citata. Il
presupposto del «caso» straordinario di necessità ed urgenza
inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno».
Tali considerazioni vengono dalla Corte ribadite con specifico,
ancorchè generale, riferimento ai c.d. «decreti milleproroghe»,
sancendo che «Del tutto estranea a tali interventi è la disciplina
"a regime" di materie o settori di materie, rispetto alle quali non
può valere il medesimo presupposto della necessità temporale e che
possono quindi essere oggetto del normale esercizio del potere di
iniziativa legislativa di cui all'art. 71, della Costituzione», ma
anche con riguardo alla «legge di conversione», affermando che «In
definitiva, l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione di urgenza e potere di conversione. Se
tale legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, non deriva dalla mancanza dei presupposti
di necessità ed urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che,
proprio per essere estranee e inserite successivamente, non possono
collegarsi a tali condizioni preliminari.., ma per l'uso improprio,
da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli
attribuisce, con speciali modalità di procedura, alle scopo tipico
di convertire, o non, in legge un decreto-legge».
Le considerazioni del giudice delle leggi che si sono riportate
hanno un'evidente portata generale nella configurazione dei limiti di
costituzionalità dell'ampliamento dell'oggetto normativo di un
decreto-legge da parte della legge di conversione.
Per tale ragione esse sono un riferimento univoco ed ineludibile,
anche, nel caso in esame, nel quale la fattispecie normativa
denunciata di incostituzionalità ha esattamente le stesse
caratteristiche, per così di dire, «genetiche» e quindi
«ontologiche» di quelle che la Corte costituzionale ha dichiarato
illegittime con detta sentenza.
Infatti, con l'inserimento in sede di conversione del
decreto-legge n. 225/2010 (pacificamente un decreto «milleproroghe»)
del comma 2-quater, nell'art. 2, novellandosi l'art. 5 della legge n.
225/1992, si è introdotta una specifica, nuova, disciplina dei
poteri dei Presidenti·di Regione in caso di dichiarazione dello stato
di emergenza con particolare riguardo ai profili finanziari (e sono
queste le disposizioni già dichiarate incostituzionali dal giudice
delle leggi con la citata sentenza n. 22/2012: commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5, legge n. 225/1992), ma
anche, ex novo, sempre per i profili di pubblica finanza,
l'attribuzione al direttore dell'Agenzia delle dogane di un potere -
complementare - di aumento temporaneo delle aliquote delle accise sui
carburanti per autotrazione (comma 5-quinquies; secondo e terzo
periodo, dell'art. 5, legge n. 225/1992).
Queste ultime dunque, condividendo in modo del tutto evidente la
genesi e la ratio delle prime, non possono a loro volta che essere
portate al giudizio della Corte costituzionale, per le medesime
ragioni della Corte stessa già vagliate e che sopra si sono
sintetizzate.
In particolare risulta chiara la «comunanza» a dette disposizioni
del «vizio procedimentale» in violazione dell'art. 77, secondo comma,
della Costituzione, quale realizzato con la loro introduzione nella
legge di conversione in aggiunta, innovativa ed eterogenea, del testo
originario del decreto-legge n. 225/2010, trattandosi, come appunto
già rilevatosi in Corte costituzionale, sentenza n. 22/2012, di
disposizioni che nulla avevano a che fare con lo scopo del
decreto-legge (che era la proroga di termini legali in scadenza di
tipo tributario e per il sostegno delle imprese e delle famiglie).

P. Q. M.

La Corte, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della
legge n. 87/1953, dichiara rilevante e non manifestamente infondata,
per violazione dell'art. 77, secondo comma, della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del decreto-legge 29 dicembre 2010, n 225, convertito con
modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n.
10, nella parte in cui introduce il comma 5-quinquies, secondo e
terzo periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Dispone che la cancelleria notifichi la presente ordinanza alle
parti del giudizio di cassazione, al Pubblico Ministero presso questa
Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri; che l'ordinanza
stessa venga comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Dispone che gli atti, comprensivamente dei documenti relativi
alle notificazioni e comunicazioni disposte, vengano immediatamente
trasmessi alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, il 12 novembre 2020

Il Presidente: Bisogni