1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 6-6-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 maggio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 maggio 2012 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Proroga di termini previsti da disposizioni legislative - Disposizioni in materia di spese per investimenti delle Regioni - Previsione che il limite del 25 per cento per l'indebitamento autorizzato dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e Bolzano resti fermo fino al 31 dicembre 2011, limitatamente agli impegni assunti alla data del 14 novembre 2011 - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata inclusione delle Province autonome tra gli enti ai quali si riferisce il limite transitorio per l'indebitamento relativo a spese di investimenti - Lesione dell'autonomia finanziaria provinciale - Contrasto con le norme statutarie disciplinanti la possibilita' e il limite massimo di indebitamento delle Province autonome - Carenza del carattere di principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica nella norma impugnata - Contrasto con il regime di adeguamento della legislazione provinciale alle norme statali sopravvenute. - Decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, in legge 24 febbraio 2012, n. 14, art. 27, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119, comma secondo, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (012C0188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 6-6-2012)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale 20 aprile 2012, n. 782 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 27727 del 23 aprile 2012
(doc. 2), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante
della Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc.
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc.
PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (cod. fisc. MNZLGU34E15H501Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'articolo 27,
comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative, convertito, con
modificazioni, nella legge 24 febbraio 2012, n. 14 (pubblicata nella
G.U. n. 48 del 27 febbraio 2012, suppl. ord. n. 36), nella parte in
cui tale disposizione si riferisce alle Province autonome di Trento e
di Bolzano,
Per violazione:
del Titolo VI dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670), in particolare degli articoli 74, 79, 80 e 81;
degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto speciale;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
dell'articolo 2;
degli articoli 117 e 119 della Costituzione in combinato
disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3;
nei termini e per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Il decreto-legge 216/2011 (c.d. Milleproroghe) dispone la proroga
di diversi termini, in numerose materie, ma contiene all'art. 27
Disposizioni urgenti in materia di trasporto pubblico locale e di
spese per investimenti delle regioni. In particolare, il comma 2
dell'art. 27 - oggetto della presente impugnazione - modifica l'art.
8 della legge 183/2011, che contiene Disposizioni in materia di
debito pubblico degli enti territoriali.
Tale art. 8 modificando a sua volta, al comma 2, l'art. 10, comma
2, della l. 281/1970, riduce "l'importo complessivo delle annualità
di ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle altre
forme di indebitamento in estinzione nell'esercizio considerato";
mentre prima il limite era il 25%, in base alla nuova disposizione
ora l'importo "non può comunque superare il 20 per cento
dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate
della regione".
Si noti che la l. 281/1970, modificata dall'art. 8, co. 2, 1.
183/2011, è espressamente e pacificamente rivolta alle sole Regioni
ordinarie, e che dunque anche l'art. 8, co. 2, che si limita ad
alterare la misura del limite, riguarda le sole Regioni ordinarie, e
non la ricorrente Provincia.
Per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, la materia
dell'indebitamento è disciplinata dallo Statuto in termini propri ed
esaustivi, e così è stato lungo tutta l'esperienza istituzionale
della Provincia e dei rapporti con lo Stato, senza che mai vi sia
stato in relazione a ciò la manifestazione, da parte statale, di un
diverso punto di vista.
Su questa disciplina interviene ora l'art. 27, co. 2, d.l.
216/2011, il quale inserisce nel testo dell'art. 8 1. 183/2011 il
seguente comma 2-bis:
«2-bis. Resta fermo il limite del 25 per cento per
l'indebitamento autorizzato dalle regioni e dalle province autonome
di Trento e di Bolzano, fino al 31 dicembre 2011, limitatamente agli
impegni assunti alla data del 14 novembre 2011 per spese di
investimento finanziate dallo stesso, derivanti da obbligazioni
giuridicamente perfezionate e risultanti da apposito prospetto da
allegare alla legge di assestamento del bilancio 2012. L'istituto
finanziatore può concedere i finanziamenti di cui al primo periodo
soltanto se relativi agli impegni compresi nel citato prospetto; a
tal fine, è tenuto ad acquisire apposita attestazione dall'ente
territoriale» (enfasi aggiunta).
La nuova disposizione è volta - per le Regioni ordinarie - ad
"ammorbidire", per un periodo molto breve, il rigoroso limite del 20%
fissato dall'art. 8, co. 2, mantenendo comunque il limite del 25%
alla possibilità di indebitamento, e come tale è per esse
favorevole, rispetto al precedente regime.
Tuttavia, inopinatamente il nuovo comma 2-bis dell'art. 8 include
anche le Province autonome tra gli enti ai quali si riferisce il
limite transitorio del 25%, tenuto fermo "fino al 31 dicembre 2011"
per l'indebitamento relativo a spese di investimento. Sennonchè, ad
esse non si applicava affatto il limite generale del 20%, di cui
quello transitorio costituisce ora attenuazione: con il risultato che
ciò che per le Regioni ordinarie è "attenuazione" si tradurrebbe
per la Provincia autonoma nella introduzione ex novo di una
limitazione, in radicale contrasto con il sistema di coordinamento
finanziario previsto dallo Statuto.
La ricorrente Provincia ritiene che possa trattarsi di un mero
errore, e tuttavia di un errore difficilmente correggibile in sede
interpretativa, essendo esso indissolubile dal testo della
disposizione introdotta: di qui la necessità del presente ricorso.
Può essere opportuno ricordare, prima di illustrare in diritto
l'illegittimità costituzionale della nuova disposizione, che per
ragioni analoghe la ricorrente Provincia ha già impugnato, con
ricorso n. 12/2012, il comma 3, secondo e terzo periodo, e il comma 4
dell'art. 8 della l. 183/2011.
Il secondo periodo del comma 3, riferendosi alle precedenti
disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4, stabilisce che esse
"costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione", mentre il terzo periodo prevede che con
"decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e
delle finanze, sentita la Conferenza unificata,... sono stabilite le
modalità di attuazione del presente comma". Il comma 4, a sua volta,
precisa che "agli enti che non adempiono a quanto previsto nel comma
3 del presente articolo, si applicano le disposizioni contenute
nell'articolo 7, comma 1, lettere b) e d), e comma 2, lettere b) e
d), del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149": le quali
disposizioni a loro volta prevedono limiti alle spese e alle
assunzioni di personale a carico delle Regioni e degli enti locali
che non hanno rispettato il patto di stabilità interno.
Per vero, il riferimento all'art. 117, co. 3, e all'art. 119
cost. suggerisce che anche i commi 3 e 4 dell'art. 8 siano rivolti
alle sole Regioni ordinarie. Il ricorso n. 12/2012, dunque, è stato
dunque proposto in via cautelativa, per la contraria ipotesi che, per
il loro tenore generale, le disposizioni in questione siano
considerate applicabili anche alla Provincia ed agli enti locali del
relativo territorio.
Al contrario, la nuova disposizione del comma 2-bis - introdotta
dall'art. 27, co. 2, d.l. 216/2011 - si riferisce espressamente anche
alle Province autonome, rendendo estremamente difficoltosa - come
sopra accennato - una interpretazione costituzionalmente conforme.
In questi termini, l'art. 27, co. 2, risulta illegittimo e lesivo
delle prerogative costituzionali della Provincia di Trento per le
seguenti ragioni di

Diritto

1) Violazione degli artt. 74, 79, 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale.
Come sopra esposto, l'art. 27, co. 2, introduce - per il periodo
al quale esso sì riferisce - un limite prima inesistente alla
capacità di indebitamento della ricorrente Provincia. Così facendo,
esso viola l'art. 74 dello Statuto speciale, il quale regola tale
capacità di indebitamento, stabilendo che "la regione e le province
possono ricorrere all'indebitamento solo per il finanziamento di
spese di investimento, per una cifra non superiore alle entrate
correnti". Lo Statuto, dunque, disciplina specificamente la facoltà
di indebitamento delle Province autonome, stabilendone anche il
limite massimo, in termini diversi e più favorevoli rispetto a
quelli fissati dalla norma impugnata (25% dell'ammontare complessivo
delle entrate tributarie non vincolate). Risulta dunque in contrasto
con esso l'art. 27, co. 2, che pretende di aggiungere un altro
limite, mediante illegittima diversa norma puntuale, con conseguente
lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia.
Inoltre, la norma impugnata viola anche l'art. 79 dello Statuto
di autonomia. Infatti, questo regola in modo preciso, esaustivo ed
esclusivo i modi in cui le Province assolvono gli "obblighi di
carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto
di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale", espressamente
disponendo che "le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104 e fino
alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1".
Al comma 3 l'art. 79 stabilisce le regole per la definizione del
patto di stabilità e prevede espressamente che "non si applicano le
misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante
territorio nazionale"; ed il comma 4 ribadisce che "le disposizioni
statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilità interno, non trovano applicazione con riferimento alla
regione e alle province e sono in ogni caso sostituite da quanto
previsto dal presente articolo".
Dunque, appare chiara l'illegittimità della norma impugnata: la
norme, che (come detto) è volta - per le Regioni ordinarie - ad
"ammorbidire", per un periodo molto breve, il rigoroso limite del 20%
fissato dall'art. 8, co. 2, mantenendo comunque il limite del 25%
alla possibilità di indebitamento, costituirebbe per la ricorrente
Provincia un nuovo limite, stabilito a fini di coordinamento della
finanza pubblica ed a scopi di stabilizzazione finanziaria: ma la
Provincia di Trento è soggetta al regime speciale di cui all'art. 79
St., con espressa esclusione dell'applicabilità delle norme valevoli
per le Regioni ordinarie e, in particolare, di quelle relative al
patto di stabilità. Come più volte confermato dalla stessa
giurisprudenza costituzionale, l'art. 79 ha pieno rango di statuto
speciale, ed il legislatore ordinario non può alterare
unilateralmente l'assetto dei rapporti in materia finanziaria
disegnato dallo Statuto, assimilando la posizione delle Province
autonome - regolate da disciplina speciale - a quella delle Regioni
ordinarie.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt.
82/2007, 353/2004, 39/1984, 98/2000, 133/2010.
Ancora, l'art. 27, co. 2, contrastando con le norme statutarie
sopra citate, viola anche gli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale, che prevedono speciali procedure, rispettivamente, per la
revisione dello Statuto, per la modifica della parte finanziaria di
esso e per l'adozione delle norme dì attuazione.
2) In subordine. Violazione degli artt. 117, co. 3, e 119, co. 2,
Cost.
Come sopra esposto, la disposizione qui impugnata è in radicale
contrasto con la lettera e lo spirito del sistema statutario.
Per mero tuziorismo, dunque, la ricorrente Provincia fa valere
anche il contrasto della disposizione impugnata con le stesse regole
dettate per le Regioni ordinarie. E se per esse, come sopra
ricordato, la disposizione in questione può apparire in sostanza
favorevole (dato che attenua una precedente più rigorosa
disposizione ad esse applicabile), per la Provincia di Trento si
tratterebbe della introduzione improvvisa ed inattesa di una
limitazione mai esistita.
L'art. 27, co. 2, pone un limite transitorio ma si tratta di un
limite preciso e rigido alla possibilità di indebitamento delle
Province, limite che non è suscettibile di autonomo ulteriore
svolgimento da parte del legislatore provinciale.
Risulta assente, dunque, il fondamentale carattere indicato anche
da codesta Corte come necessario affinchè una norma possa
qualificarsi come un principio fondamentale di coordinamento della
finanza pubblica (v. le sentt. n. 390 del 2004, n. 417 del 2005, n.
169 del 2007, n. 159 del 2008 e n. 297 del 2009). La norma impugnata
pone un limite puntuale, ad uno specifico elemento compositivo del
bilancio e ad una specifica tipologia di spesa (le annualità di
ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle altre forme
di indebitamento), strutturato in modo tale che alla Provincia non
resta alcun margine di scelta per raggiungere l'obiettivo fissato dal
legislatore statale. Dunque, anche a prescindere
dall'inapplicabilità alla Provincia delle norme di coordinamento
valevoli per le Regioni ordinarie, l'art. 27, co. 2, risulta
illegittimo in quanto inidoneo ad esprimere un principio fondamentale
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, co.
3, e dell'art. 119, co. 2, Cost.
3) Violazione dell'art. 2 d. lgs. 266/1992.
L'art. 2 del d. lgs. 266/1992 prevede - come noto - un obbligo di
adeguamento delle Province alle leggi statali che concretano uno dei
limiti della potestà legislativa provinciale, esclusa ogni
applicazione diretta.
L'art. 27, co. 2, pretende invece, come sopra illustrato, che la
Provincia si adegui alla disposizione che fissa al 25% di determinate
entrate il limite dell'importo delle annualità di ammortamento.
Per le ragioni sopra esposte, tale disposizione non costituisce
un legittimo limite alla legislazione provinciale, in relazione al
quale la ricorrente Provincia possa essere chiamata ad adeguare la
propria legislazione. Di qui la violazione dell'art. 2 del d. lgs. n.
266 del 1992.
Ove poi la disposizione statale mirasse ad avere diretta
applicazione, l'art. 2 del d. lgs. n. 266 del 1992 sarebbe
ulteriormente violato, non essendo dubbio che si tratti di materia di
piena competenza provinciale, salvi i limiti statutari.

P.Q.M

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 27, comma
2, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative, convertito, con modificazioni,
nella legge 24 febbraio 2012, n. 14, nella parte in cui esso intende
applicarsi alle Province autonome di Trento e di Bolzano, nei termini
e sotto i profili esposti nel presente ricorso.

Trento-Padova-Roma, 26 aprile 2012

Il Prof.Avv.: Giandomenico Falcon


Gli avv.ti: Pedrazzoli-Manzi
Allegati:
1) Deliberazione della Giunta provinciale 20 aprile 2012, n. 782.
2) Procura speciale n. rep. 27727 del 23 aprile 2012.