1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 ottobre 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 ottobre 2010 (della Provincia autonoma di Trento). Energia - Esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 215/2010 - Interventi urgenti e indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, da effettuarsi con mezzi e poteri straordinari - Previsione che gli interventi siano individuati ad opera del Consiglio dei Ministri d'intesa con le Regioni e le Province autonome interessate - Previsione che il mancato raggiungimento dell'intesa possa essere superato con una determinazione governativa - Previsione che il Governo, con atto unilaterale, nomini il Commissario straordinario incaricato dell'esecuzione e ne determini i compiti - Previsione di poteri di sostituzione e deroga in capo al Commissario, nonche' di poteri ministeriali di controllo e vigilanza - Previsione che gli interventi siano realizzati "in regime di cooperazione funzionale ed organizzativa" tra commissari straordinari del Governo e regioni e province autonome interessate - Previsto coinvolgimento di soggetti privati nell'attuazione degli interventi e nel relativo finanziamento - Lamentata interferenza in sfere di competenza esclusiva e concorrente della Provincia, illegittima previsione di cogestione, illegittimo carattere debole dell'intesa, sistema a finanziamento incerto e sostanzialmente condizionato dalle risorse private - Ricorso della Provincia di Trento - Denunciata violazione delle attribuzioni statutarie, legislative e amministrative, della Provincia in materie di competenza esclusiva quali ordinamento degli uffici provinciali, urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, opere di prevenzione e di pronto soccorso per calamita' pubbliche, lavori pubblici di interesse provinciale, assunzione diretta di servizi pubblici, espropriazione per pubblica utilita', nonche' nella materia concorrente dell'utilizzazione delle acque pubbliche, violazione della potesta' legislativa concorrente e amministrativa nelle materie della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, del governo del territorio e della tutela della salute, violazione dei limiti alla competenza sostitutiva del Governo, violazione dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e adeguatezza, buon andamento. - Decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129, art. 1. - Costituzione, artt. 97, 117, comma terzo, 118 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige artt. 8, nn. 1, 5, 6, 13, 17, 19 e 22, 14, comma 1, e 16; decreto del Presidente della Repubblica, 22 marzo 1974, n. 381; decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235, artt. 01, 1-bis, 1-ter, 9 e 15; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2 e 4. (010C0850) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2011)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 2299 dell'8
ottobre 2010 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27409 del 13 ottobre 2010 (doc. 2), rogata dalla
dott.ssa Gianna Scopel, Direttore del Servizio Contratti e gestioni
generali, esercitante le funzioni di Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv.
Nicolò Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello
studio di questi in via Confalonieri, n.5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 1 del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, recante
«Misure urgenti in materia di energia. Proroga di termine per
l'esercizio di delega legislativa in materia di riordino del sistema
degli incentivi», come convertito, con modificazioni, dalla legge 13
agosto 2010, n. 129, e dei nuovi commi 2, 3 e 4 dell'articolo 4 del
decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 , che tale articolo 1 reca,
per violazione:
degli articoli: 8, n. 1), n. 5), n. 6), n. 13), n. 17), n. 19),
n. 22); 9, n. 9); 14, comma 1; 16 dello Statuto speciale, approvato
con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
delle relative norme di attuazione, tra cui il d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381, in materia di urbanistica ed opere pubbliche, e il
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in materia di energia (in particolare
articoli 01, 1-bis, 1-ter, 9, 15);
degli articoli 117, terzo comma, 118 e 120 della Costituzione, in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in materia di
rapporto tra legislazione statale e legislazione provinciale e
relative funzioni amministrative, e in particolare gli articoli 2 e
4;
dei principi di leale collaborazione, di ragionevolezza e di
adeguatezza.

F a t t o

La presente impugnazione costituisce il seguito - ad avviso della
ricorrente praticamente necessitato - dell'impugnazione che questa
stessa Provincia ha proposto avverso l'articolo 4 del decreto-legge
1º luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3
agosto 2009, n. 102.
Avverso tale disposizione ed avverso i suoi vari commi il ricorso
faceva valere diverse censure, tra le quali l'inammissibilità della
qualificazione come strategici ed urgenti, ed attratti a questo
titolo alla competenza statale, di interventi destinati ad essere
attuati con capitale privato, che per sua natura non può essere
disponibile con certezza.
Accanto a questa la Provincia faceva valere ulteriori rilevanti
censure.
Tuttavia, con la sentenza n. 215 del 2010 codesta ecc.ma Corte
costituzionale accoglieva la prima censura sopra illustrata, sancendo
la violazione dei «canoni di pertinenza e proporzionalità richiesti
dalla giurisprudenza costituzionale al fine di riconoscere la
legittimità di previsioni legislative che attraggano in capo allo
Stato funzioni di competenza delle Regioni».
Dal momento che tale censura veniva a privare in toto le
disposizioni dell'articolo 4 di ogni possibilità di applicazione,
codesta Corte non procedeva all'esame della fondatezza delle
rimanenti censure, che dichiarava invece assorbite.
L'art. 1, comma 1, del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105,
convertito, con modificazioni, nella legge 13 agosto 2010, n. 129,
oggetto della presente impugnazione, dichiara di essere stato emanato
«a seguito ed in esecuzione della sentenza della Corte costituzionale
17 giugno 2010, n. 215»: e tuttavia, ad avviso della ricorrente
Provincia, esso sotto diversi profili non fa che ripetere le
invasioni della competenza provinciale proprie della precedente
disciplina, e ad esse inoltre ne aggiunge di nuove, in particolare
là dove rende derisoria la pur teoricamente richiesta intesa con la
Provincia, rendendone sostanzialmente irrilevante il diniego con il
semplice decorso di trenta giorni.
Inoltre, come si dirà, persino nel punto in cui le nuove
disposizioni avrebbero dovuto davvero tenere conto della statuizione
di codesta ecc.ma Corte costituzionale, prevedendo risorse certe e
pubbliche per la realizzazione delle opere, esse si traducono in
realtà in una operazione puramente verbale, lasciando nella sostanza
immutato il vizio di partenza.
In definitiva, il solo punto in cui il testo appare davvero
migliorativo del precedente è il comma 1, nel quale ora si richiede
l'intesa con le regioni e le province autonome interessate, anche per
gli interventi connessi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, anzichè solo per quelli relativi alla produzione, come
era nel testo venuto meno a seguito della sentenza n. 215/2010. È
stata così eliminata una incongruità palese, e tuttavia tale
modifica è stata resa vana dalla radicale dequotazione dell'intesa
alla quale si è già accennato e della quale meglio si dirà nella
parte in diritto.
Il nuovo comma 1 dell'articolo 4 del decreto-legge n. 78 del 2009
dispone ora che il Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri
individuati nel medesimo comma, nonchè d'intesa con le regioni e le
province autonome interessate, individua gli «interventi urgenti ed
indifferibili, connessi alla trasmissione, distribuzione e produzione
dell'energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere
strategico nazionale, anche in relazione alla possibile insorgenza di
situazioni di emergenza, o per i quali ricorrono particolari ragioni
di urgenza in riferimento allo sviluppo socioeconomico» (enfasi
aggiunta), da realizzare con mezzi e poteri straordinari.
Si tratta del comma «migliorativo» di cui si è detto: sia in
virtù della estensione dell'intesa a tutti gli interventi, sia per
la restrizione degli interventi a quelli che siano da un lato urgenti
ed indifferibili, dall'altro di carattere strategico nazionale. In
relazione a tale comma la ricorrente Provincia desidera tuttavia
precisare che tali interventi devono essere diversi ed ulteriori
rispetto a quelli che rientrano nella propria competenza statutaria,
in particolare rispetto a quelli definiti di competenza provinciale
fin dalle norme di attuazione di cui al d.P.R. n. 235 del 1977. Solo
tali interventi diversi ed ulteriori, infatti, rientrano ora nella
più generale competenza concorrente in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, la quale si estende alla
Provincia in quanto rechi competenze maggiori di quelle definite dal
sistema statutario.
Inteso con tale precisazione, il nuovo comma 1 dell'art. 4 non
forma oggetto della presente impugnazione.
Il nuovo comma 2 dell'art. 4 precisa che i predetti interventi
sono realizzati «in regime di cooperazione funzionale ed
organizzativa tra commissari straordinari del Governo, nominati ai
sensi del comma 3, e le regioni e province autonome interessate».
Specifica inoltre che con le intese di cui al comma 1 sono definiti
«i criteri per l'esercizio della cooperazione funzionale ed
organizzativa tra commissari straordinari, regioni e province
autonome per l'esercizio dei compiti di cui al presente articolo», e
che «tali criteri possono contemplare anche il coinvolgimento di
soggetti privati nell'attuazione degli interventi e nel relativo
finanziamento, purchè ne siano assicurate l'effettività e
l'entita'».
Sempre il comma 2 dispone poi (in modo corrispondente a quanto
già disponeva il comma 3 della versione oggetto della pronuncia di
codesta Corte) che «ciascun commissario, sentiti gli enti locali
interessati, emana gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le
attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche che non
abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli più
brevi, comunque non inferiori alla metà, eventualmente fissati in
deroga dallo stesso commissario, occorrenti all'autorizzazione e
all'effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle
disposizioni comunitarie».
Così disponendo, il comma 2 dell'articolo 4 attribuisce
direttamente ad organi statali, a prescindere dall'intesa prevista
dal comma 1 per l'individuazione degli interventi, compiti e funzioni
in materia di competenza provinciale.
Il primo periodo attribuisce ai Commissari funzioni
amministrative in regime di cooperazione funzionale ed organizzativa
con la Provincia autonoma e compiti che sono definiti unilateralmente
dallo Stato con il decreto di nomina, come risulta dal comma 3
(mentre con intesa sono definiti esclusivamente i criteri per
l'esercizio della cooperazione funzionale ed organizzativa). Inoltre,
il terzo periodo introduce direttamente un potere sostitutivo degli
stessi Commissari, resi competenti ad emanare atti e provvedimenti,
nonchè curare tutte le attività di competenza delle amministrazioni
pubbliche che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o
quelli più brevi eventualmente fissati in deroga dallo steso
Commissario. Ciò costituisce lesione delle competenze provinciali, e
per tale ragione il comma 2 costituisce oggetto della presente
impugnazione.
Il comma 3, per quanto qui interessa, dispone che «per la
realizzazione degli interventi ai sensi del comma 2, con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sono
nominati uno o più commissari straordinari del Governo», di cui «il
medesimo decreto determina i compiti».
Per il rimanente la disposizione si occupa dei mezzi e del
personale a disposizione del commissario «senza che ciò comporti
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Il comma 3 prevede dunque che siano definiti compiti
amministrativi dei commissari in materia provinciale, e che ciò
inoltre avvenga in assenza di qualunque intesa. Anche il comma 3 è
dunque lesivo delle competenze provinciali, e forma oggetto della
presente impugnazione.
Il nuovo comma 4 non ha in realtà corrispondente nella versione
che ha costituito oggetto della sentenza n. 215 del 2010, e
costituisce una ulteriore e gravissima invasione delle prerogative
costituzionali della Provincia autonoma di Trento, in quanto
sostanzialmente vanifica la necessità dell'intesa astrattamente
prevista dal comma 1.
Prevede infatti tale comma che «in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa di cui al comma 1, decorsi trenta giorni dalla
convocazione del primo incontro tra il Governo e la regione o la
provincia autonoma interessata per il raggiungimento dell'intesa, il
Governo può individuare gli interventi di cui al comma 1,
dichiararne l'urgenza e l'indifferibilità nonchè definire i criteri
di cui al secondo periodo del comma 2, anche a prescindere
dall'intesa, con deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri
cui sia stato invitato a partecipare il Presidente della regione o
della provincia autonoma interessata».
Aggrava ulteriormente la situazione il secondo periodo della
disposizione, in forza del quale «in tal caso» - cioè nel caso sia
mancata l'intesa nei trenta giorni dalla convocazione del primo
incontro - il commissario del Governo «dà impulso agli interventi,
se indispensabile, avvalendosi, oltre che delle procedure di cui al
terzo periodo del comma 2, di: a) poteri straordinari di sostituzione
e di deroga di cui all'articolo 20, comma 4, del decreto-legge 29
novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
gennaio 2009, n. 2; b) mezzi e risorse finanziarie pubbliche già
previste a legislazione vigente».
Si dispone inoltre che «in ogni caso l'apporto finanziario dei
soggetti privati deve essere proporzionato alle risorse pubbliche
utilizzate».
Per il suo carattere evidentemente lesivo delle prerogative
costituzionali della Provincia anche il comma 4 costituisce oggetto
della presente impugnazione.
Dato che il ricorso fa valere la lesione delle competenze
costituzionali della Provincia è opportuno qui ricordare quale ne
sia il fondamento.
Lo Statuto di autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
attribuisce a questa Provincia la potestà legislativa - e la
correlativa potestà amministrativa (art. 16 St.) - esclusiva in
materia di ordinamento degli uffici provinciali (articolo 8, n. 1),
urbanistica e piani regolatori (articolo 8, n. 5), tutela del
paesaggio (articolo 8, n. 6), opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamità pubbliche (articolo 8, comma 13), lavori
pubblici di interesse provinciale (articolo 8, n. 17), assunzione
diretta di servizi pubblici (articolo 8, n. 19), espropriazione per
pubblica utilità (articolo 8, n. 22); e concorrente in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche (articolo 9, n. 9). Lo Statuto di
autonomia prevede inoltre il parere obbligatorio della Provincia per
le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti
linee che attraversano il territorio provinciale (articolo 14, comma
1).
L'assetto statutario delle competenze è altresì definito dalle
relative norme di attuazione, in particolare il d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381, in materia di urbanistica ed opere pubbliche, il d.P.R. 26
marzo 1977, n. 235, in materia di energia.
In particolare, l'articolo 01 del d.P.R. n. 235 del 1977
(aggiunto dal d.lgs. n. 463 del 1999) ha trasferito alle Province
autonome le funzioni in materia di energia esercitate sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per
il tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale (comma 1), precisando che le funzioni relative alla
materia «energia» concernono le attività di ricerca, produzione,
stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque
forma di energia (comma 2).
Il medesimo articolo elenca una serie di funzioni e compiti
riservati allo Stato tra le quali rilevano quelle relative alla
costruzione e all'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica da fonti convenzionali di potenza superiore a 300 MW
termici nonchè le reti per il trasporto dell'energia elettrica
costituenti la rete di trasmissione nazionale con tensione superiore
a 150 KV, l'emanazione delle relative norme tecniche e le reti di
livello nazionale di gasdotti con pressione di esercizio superiore a
40 bar e oleodotti (comma 3, lettera c); in ogni caso, sugli
interventi statali di cui al comma 3, lettera c) la normativa
d'attuazione prevede il parere obbligatorio di della Provincia
autonoma, ai sensi dell'articolo 14, primo comma, dello Statuto
speciale, anche con specifico riferimento alla rete di trasmissione
nazionale dell'energia elettrica (comma 4).
Anche l'articolo 9 richiama l'applicazione del predetto articolo
14, primo comma, per quanto concerne il territorio delle province
autonome riguardo lo sviluppo della rete di trasmissione nazionale.
Inoltre, l'articolo 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 attribuisce
alle Province autonome le funzioni statali in materia di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico (comma 1); in relazione a tale
disposizione la norma di attuazione attribuisce altresì alla legge
provinciale la disciplina normativa delle medesime concessioni (comma
2).
L'articolo 15 del d.P.R. n. 235 precisa infine che, nel
territorio delle province autonome, non si applicano le disposizioni
di legge incompatibili con quanto da esso disposto.
Accanto alle disposizioni sullo specifico riparto di competenza
tra la Provincia e lo Stato, vi sono poi le regole di attuazione
statutaria che definiscono in generale i rapporti tra normazione
statale e normazione provinciale, nonchè i rapporti tra i rispettivi
compiti amministrativi.
In particolare, gli articoli 2 e 4 del decreto legislativo n. 266
del 1992 dispongono in relazione ai rapporti tra fonti normative
statali nonchè funzioni statali e l'ordinamento provinciale.
L'articolo 2 esclude la diretta applicazione della normativa statale
nelle materie di competenza provinciale, mentre l'articolo 4 esclude
che la legge possa attribuire ad organi statali - nelle materie di
competenza propria delle Province autonome - funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme
di attuazione.
Infine, per quanto di ulteriore disponga rispetto alle competenze
statutarie, vale in favore della Provincia autonoma l'articolo 117,
comma terzo, della Costituzione, che in combinato disposto con
l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
attribuisce alla Provincia autonoma di Trento la potestà legislativa
concorrente in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», compresa la disciplina della funzione
amministrativa a termini dell'art. 118 Cost., come confermato da
codesta Corte costituzionale nelle sentenze nn. 6 e 8 del 2004 e n.
383 del 2005.
A tale proposito, sia consentito osservare che codesta Corte
costituzionale, in particolare con la sentenza n. 383 del 2005, punto
14, ha affermato che in base al titolo V della parte seconda della
Costituzione, come riformato nel 2001, la Provincia gode ora di
competenze legislative ed amministrative più ampie di quelle già
assicurate nel sistema statutario, sopra esposte.
A questa stregua, le competenze costituzionali della Provincia
nella materia dell'energia constano oggi di un doppio strato o
livello.
Da un lato, vi sono le competenze statutarie, che non possono
essere ridotte in alcun modo in base a clausole del nuovo Titolo V
(dato che ciò equivarrebbe, sotto questo profilo, a ridurre
l'autonomia provinciale). Dall'altro vi sono le competenze nuove ed
aggiuntive, che seguono in tutto e per tutto il regime del nuovo
Titolo V, comprese le clausole relative alle competenze statali
trasversali ed interferenti.
Nel quadro della situazione giuridica ora esposta, le
disposizioni impugnate con il presente ricorso si rivelano dunque
invasive delle competenze costituzionali della Provincia ricorrente e
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale del comma 2 dell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009, introdotto dal d.l. n.
105 del 2010, conv. in legge n. 129 del 2010.
Come esposto in narrativa, il nuovo comma 2 dell'art. 4 del d.l.
n. 78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009, come «sostituito» (in
realtà introdotto ex novo, essendo stati i commi precedentemente
esistenti caducati da codesta Corte) dall'art. 1, comma 1, del d.l.
n. 105 del 2010, conv. in legge n. 129 del 2010, stabilisce che gli
interventi individuati al comma 1 sono realizzati «in regime di
cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari
del Governo, nominati ai sensi del comma 3, e le regioni e province
autonome interessate». Specifica inoltre che con le intese di cui al
comma 1 sono definiti «i criteri per l'esercizio della cooperazione
funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari, regioni e
province autonome per l'esercizio dei compiti di cui al presente
articolo», e che «tali criteri possono contemplare anche il
coinvolgimento di soggetti privati nell'attuazione degli interventi e
nel relativo finanziamento, purchè ne siano assicurate
l'effettività e l'entita'».
Sempre il comma 2 dispone poi (in modo corrispondente a quanto
già disponeva il comma 3 della versione oggetto della pronuncia di
codesta Corte) che «ciascun commissario, sentiti gli enti locali
interessati, emana gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le
attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche che non
abbiano rispettato i termini previsti dalla legge o quelli più
brevi, comunque non inferiori alla metà, eventualmente fissati in
deroga dallo stesso commissario, occorrenti all'autorizzazione e
all'effettiva realizzazione degli interventi, nel rispetto delle
disposizioni comunitarie».
Tali disposizioni sono, ad avviso della ricorrente Provincia,
incostituzionali nelle parti e per i profili che seguono.
Quanto alla prima disposizione, secondo la quale gli interventi
di cui al comma 1 sono realizzati «in regime di cooperazione
funzionale ed organizzativa» tra commissari straordinari del Governo
e le regioni e province autonome interessate, va in primo luogo
osservato che la statuizione di tale regime - che non contempla
alcuna distinzione in base alla portata dell'impianto o della rete -
sarebbe palesemente incostituzionale ove dovesse intendersi come
riferito anche alle funzioni che alla Provincia spettano in base al
sistema statutario, ed in particolare a quelle che ad essa spettano
ai sensi dell'art. 01, comma 3, d.P.R. n. 235/1977.
Non pare esclusa la possibilità di intendere la disposizione -
secondo il principio dell'interpretazione costituzionalmente conforme
- nel senso che, per quanto riguarda il territorio provinciale, gli
interventi statali si riferiscono solo a quanto eccettuato dalla
competenza provinciale ai sensi dell'art. 01, comma 3, d.P.R. n.
235/1977, e sempre con la salvezza di quanto disposto per ogni tipo
di intervento dall'art. 14 dello Statuto e dall'art. 9 dello stesso
d.P.R. n. 235 del 1977.
Se così non fosse, tuttavia, cioè se il comma 2 dovesse
intendersi come riferito - anche per la provincia di Trento - a tutti
gli impianti e a tutte le reti, esso sarebbe illegittimo per
violazione dell'art. 8, nn. 5, 6, 17, 19 e 22 dello Statuto speciale,
sopra già menzionati, e dell'art. 16 dello Statuto, che attribuisce
alle Province competenza amministrativa nelle stesse materie in cui
hanno potestà legislativa. Inoltre, esso violerebbe specificamente
l'art. 01 d.P.R. n. 235/1977, che prevede la competenza statale solo
per certi impianti e reti, come visto, e l'articolo 4, comma 1, del
decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale esclude che la legge
possa attribuire agli organi statali - nelle materie di competenza
propria delle province autonome - funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo, appunto, lo Statuto speciale e le relative norme di
attuazione.
Nè la competenza statale potrebbe giustificarsi sulla base del
riferimento alle «particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico», o a possibili situazioni di «emergenza», o
del fatto che gli interventi «devono essere effettuati con mezzi e
poteri straordinari» (art. 4, comma 1). Tali circostanze non
basterebbero a giustificare una competenza statale esclusa dalle
norme di attuazione appena citate.
Si noti inoltre che, come meglio si dirà nel punto finale, le
nuove previsioni di legge non sono accompagnate da alcun
finanziamento che possa rendere possibili le opere, per le quali
invece di dice (comma 4) che le uniche risorse disponibili sono...
quelle già previste dalle leggi vigenti: sicchè è evidente che -
nonostante che codesta Corte abbia colpito i precedenti primi quattro
commi dell'art. 4 proprio per questo motivo - per il finanziamento si
continua a contare essenzialmente sul capitale privato e non si
dispone alcuna specifica risorsa pubblica: sicchè, come prima, la
stessa legge smentisce la particolare urgenza dell'intervento,
perchè la disponibilità del capitale privato è per definizione non
garantita; se l'intervento fosse davvero urgente, la legge avrebbe
direttamente stanziato una somma.
Nè, per quanto riguarda le attività che spettano agli enti
locali, vi è ragione alcuna per la quale esse non possano essere
assicurate, eventualmente anche in via sostitutiva, dalla stessa
Provincia autonoma di Trento, titolare delle competenze nella
materia.
Anche nel caso in cui si riferissero - per il territorio
provinciale - ad opere diverse da quelle trasferite alla Provincia ai
sensi dell'art. 01 d.P.R. n. 235/1977 (ed ovviamente a maggiore
ragione ove si riferiscano anche ad esse) - e fermo restando il
diritto statutario della Provincia di esprimere il proprio parere su
ogni tipo di opere anche statali relative al settore dell'energia ex
art. 14, comma 1 Statuto - le norme impugnate risultano ad avviso
della ricorrente Provincia comunque illegittime.
Si tratta infatti della attribuzione di compiti amministrativi ad
organi statali in materia di competenza concorrente, di regola non
ammissibile. E se pure si tratti di opere strategiche, per le quali
è ammesso che - in applicazione del principio di sussidiarietà -
siano individuate dallo Stato d'intesa con le Regioni e Province
autonome interessate, sembra evidente che il principio di
sussidiarietà in nessun caso - neppure per le Regioni a statuto
ordinario - può esigere la cogestione con organismi statali che non
esprimono affatto - come è proprio delle funzioni attratte in
sussidiarietà - un livello territoriale superiore e più
comprensivo.
La «cooperazione funzionale ed organizzativa» si traduce dunque
soltanto in un meccanismo di interferenza, tanto più grave in quanto
i compiti assegnati al commissario sono unilateralmente decisi (come
disposto dal comma 3, pure impugnato) dal Consiglio dei ministri.
Inoltre è da considerare che il principio di sussidiarietà ha
già operato nella materia dell'energia, giustificando l'attribuzione
ad organi statali di determinate funzioni amministrative, in virtù
di esigenze di esercizio unitario (v. l'art. 29 d.lgs. n. 112/1998 e
la legge n. 239/2004). Risulta dunque illegittimo ed incongruo
invocare nuovamente il principio di sussidiarietà per avocare allo
Stato la realizzazione di interventi rientranti nella competenza
regionale, solo in virtù di una loro urgenza, del resto meramente
asserita.
Tale meccanismo di interferenza viola dunque le competenze
provinciali stabilite dagli articoli 117, comma terzo, e 118, comma
primo, della Costituzione, costituendo inoltre un fattore di
incertezza nella imputazione delle funzioni e delle connesse
responsabilità, in violazione anche del principio di buon andamento
di cui all'art. 97, primo comma, Cost.
Si noti che la lesività non viene meno per il fatto che - per la
disposizione del secondo periodo - «i criteri per l'esercizio della
cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari,
regioni e province autonome per l'esercizio dei compiti di cui al
presente articolo» sono definiti dalle intese di cui al comma 1.
Da una parte, infatti, la definizione d'intesa non fa venire meno
il principio stesso della cogestione, che non ha una giustificazione
costituzionale; dall'altra parte, come meglio si dirà, la necessità
dell'intesa si rivela, nella disciplina del successivo comma 4,
puramente fittizia.
Quanto alla disposizione, sempre del comma 2, secondo la quale
«ciascun commissario, sentiti gli enti locali interessati, emana gli
atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie», essa prevede un potere sostitutivo statale che riguarda
tutti gli atti, di competenza della Provincia e degli enti locali,
occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva realizzazione degli
interventi.
Nell'ipotesi che tale norma si riferisca anche alle competenze
statutarie della Provincia, essa sarebbe illegittima perchè prevede
un potere sostitutivo statale al di fuori dei casi in cui esso è
previsto dalle norme statutarie e di attuazione (v. gli artt. 5 e 8
d.P.R. n. 526/1987), con conseguente lesione delle funzioni
provinciali e degli enti locali nelle materie dell'energia, della
sanità e dell'urbanistica (art. 8, n. 5, n. 6, n. 13, n. 17, n. 19,
n. 22, art. 9, n. 9 e n. 10, art. 16 dello Statuto e relative norme
di attuazione, fra le quali rileva soprattutto l'art. 4 d.lgs. n.
266/1992).
Con riferimento alle funzioni acquisite dalla Provincia ex Titolo
V (le sole in relazione alle quali è applicabile l'art. 120 Cost.:
sent. 236/2004), la norma in questione è ugualmente illegittima
perchè prevede un potere sostitutivo al di fuori dei casi in cui
esso è esercitabile ai sensi del Titolo V. Infatti, la norma sulla
sostituzione (si tratta di sostituzione «ordinaria», non di quella di
cui all'art. 120 Cost.) non risponde a ben tre dei quattro requisiti
individuati da codesta Corte costituzionale, a partire dalla sent.
43/2004. In primo luogo, la competenza sostitutiva non è di un
organo politico di livello superiore, ma di un organo ad hoc
meramente tecnico, non legittimato costituzionalmente a sostituirsi
agli organi titolari della competenze, e non legittimato a valutare
le ragioni di un possibile ritardo e la stessa necessità ed
opportunità dell'atto che si tratta di compiere. Nè può replicarsi
che il commissario è nominato dal Governo, dato che non si tratta di
un commissario ad acta nominato a fronte di una specifica inerzia
regionale (per la quali le valutazioni indicate sono avvenute in sede
governativa), ma di un organo con competenza generale che dovrebbe
compiere esso stesso le valutazioni riservate alla sede politica.
In secondo luogo, la sostituzione non è limitata - come semmai
dovrebbe - agli atti obbligatori, i soli per i quali sia possibile la
sostituzione ordinaria. Infine, non sono previste idonee garanzie
procedimentali nè per le Regioni (e Province autonome) nè per gli
enti locali.
Di qui la violazione degli artt. 117, comma 3, 118 e 120 Cost.
Infine, la norma in questione risulta illegittima, per violazione
del principio di leale collaborazione, in quanto non prevede che i
provvedimenti relativi alla autorizzazione e realizzazione degli
interventi vengano assunti d'intesa con la Provincia autonoma. Non si
comprende perchè il comma 3 preveda il coinvolgimento degli enti
locali e non quello delle Regioni, titolari costituzionali dei poteri
legislativi e di allocazione delle funzioni amministrative nelle
materie dell'energia e del governo del territorio ed evidentemente
interessate dalla realizzazione di interventi che non hanno certo
ambito infracomunale.
Inoltre, risulta ad avviso della ricorrente Provincia autonoma
illegittima - per violazione delle norme statutarie, di attuazione e
del Titolo V sopra citate - la norma che dà al commissario la
possibilità di abbreviare i termini previsti dalle leggi, in quanto
incide potenzialmente su leggi provinciali e pregiudica la
possibilità di esercizio della funzione amministrativa della stessa
Provincia o dei comuni, mettendo a repentaglio gli interessi
all'ordinato sviluppo del territorio, all'ambiente e alla salute
tutelati dalle leggi provinciali in materia di energia, sanità e
urbanistica, emanati nell'esercizio della potestà legislativa
primaria, o comunque formanti ambiti di esclusiva valutazione
provinciale anche nel quadro della potestà concorrente.
2. Illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009, introdotto dal d.l. n.
105 del 2010, conv. in legge n. 129 del 2010.
In base al comma 3, «per la realizzazione degli interventi ai
sensi del comma 2, con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, sono nominati uno o più
commissari straordinari del Governo»; «il medesimo decreto determina
i compiti del commissario e i poteri di controllo e di vigilanza del
Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri
competenti».
Come già argomentato per il comma 2, la disposizione violerebbe
direttamente l'art. 16 dello Statuto e l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del
1992 ove dovesse riferirsi anche alle competenze che alla Provincia
spettano in forza del sistema statutario, ed in particolare in forza
del d.P.R. n. 235 del 1977, come modificato dal d.lgs. n. 463 del
1999.
Si tratterebbe, infatti, di una illegittima intestazione ad
organi statali di poteri amministrativi in materia di competenza
provinciale, al di fuori delle ipotesi previste dallo statuto e dalle
norme di attuazione.
Ma anche ove si intendesse che la nomina dei commissari si
riferisse solo alle maggiori funzioni spettanti nella materia della
produzione, distribuzione e trasporto dell'energia ai sensi dell'art.
117, comma terzo, Cost., permarrebbe l'illegittimità costituzionale
della disposizione.
Infatti, anche ammesso che la dimensione strategica ed il
carattere urgente degli interventi possano portarne l'individuazione
al livello statale, in regime di condivisione con le Regioni e
Province autonome, non si vede in forza di quale principio la
realizzazione di tali opere debba essere in minore o maggiore misura
affidata ad organi statali.
Valgono qui gli stessi argomenti già esposti avverso il regime
di forzosa cogestione degli interventi previsti dal comma 2,
argomenti che sia consentito di richiamare. Risultano dunque
illegittimi gli ulteriori poteri amministrativi statali in materia di
competenza regionale (energia e governo del territorio), in
violazione dell'art. 117, co. 3, e dell'art. 118, commi 1 e 2: la
nomina dei commissari, le funzioni dei commissari e la loro
determinazione governativa, i poteri di controllo e di vigilanza del
Ministro per la semplificazione normativa e degli altri Ministri
competenti.
In subordine, qualora codesta ecc.ma Corte dovesse ritenere in
sè legittima la nomina dei commissari, in forza di una inedita
accezione del principio di sussidiarietà, la disposizione rimarrebbe
comunque costituzionalmente illegittima in quanto non prevede
l'intesa con la Regiono o Provincia autonoma interessata, nè in
relazione all'individuazione dei commissari, nè in relazione alla
definizione dei loro compiti.
Va sottolineato che la nuova disposizione sulla nomina dei
commissari è persino peggiorativa rispetto al testo che è stato
caducato dalla sentenza n. 215 del 2010.
In quello, infatti, la nomina dei commissari veniva deliberata
dal Consiglio dei ministri «con le stesse modalità di cui al comma 1
del presente articolo» (così l'allora comma 2), cioè d'intesa con
le Regioni o Province autonome, sia pure limitatamente alla
produzione dell'energia.
Ora anche questa limitata intesa (che per tale limitazione era
stata contestata) incomprensibilmente scompare.
L'illegittimità costituzionale della omessa previsione
dell'intesa per la nomina e per la definizione dei compiti risulta
evidente, solo che si applichino i principi definiti dalla
giurisprudenza costituzionale sin dalla sentenza n. 303 del 2003:
qualora il principio di sussidiarietà consenta alla legge statale di
intervenire in materie di competenza regionale con norme non di solo
principio ma di attrazione di parte della funzione amministrativa,
l'alterazione del riparto ordinario di competenze richiede che la
gestione amministrativa degli interventi territorialmente localizzati
avvenga d'intesa - un'intesa non prescindibile - tra lo Stato e la
Regione o Provincia autonoma interessata.
Non prevedendo tale intesa, la disposizione del comma 3 risulta
illegittima per violazione del principio di leale collaborazione,
collegato al riparto di cui all'art. 117, comma terzo, e 118, comma
primo, della Costituzione.
3. Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4 dell'art. 4 del
d.l. n. 78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009, introdotto dal
d.l. n. 105 del 2010, conv. in legge n. 129 del 2010.
Come ricordato in narrativa, il comma 4 dell'art. 4 d.l. n.
78/2009, introdotto dal d.l. n. 105 del 2010, conv. in legge n. 129
del 2010, prevede che, «in caso di mancato raggiungimento dell'intesa
di cui al comma 1, decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo
incontro tra il Governo e la regione o la provincia autonoma
interessata per il raggiungimento dell'intesa, il Governo può
individuare gli interventi di cui al comma 1, dichiararne l'urgenza e
l'indifferibilità nonchè definire i criteri di cui al secondo
periodo del comma 2, anche a prescindere dall'intesa, con
deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato
invitato a partecipare il Presidente della regione o della provincia
autonoma interessata».
Questa formulazione rende evidente che l'intesa prevista dal
comma 1 ha carattere debole, anzi, debolissimo visto che il Governo
può procedere unilateralmente sulla sola base del decorso di 30
giorni «dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la
regione o la provincia autonoma interessata», a prescindere dal
concreto svolgimento della «trattativa» fra Stato e Provincia (numero
degli incontri, distanza tra le parti, complessità delle questioni
emerse e conseguenti esigenze di approfondimento, serietà e
fondatezza delle ragioni della mancata intesa, ecc.).
Se pure fosse costituzionalmente ammissibile prescindere
dall'intesa - e per le ragioni che esporranno non lo è - il brutale
meccanismo del decorso di trenta giorni dalla semplice convocazione
è di per sè palesemente illegittimo, per violazione del principio
di leale collaborazione: e di tale illegittimità viene fatta qui
specifica evidenziazione e specifica richiesta di annullamento.
Ma il vizio maggiore sta a monte, e consiste nella stessa
previsione della «rescindibilita'» dell'intesa, cioè della
possibilità per lo Stato di procedere unilateralmente. Tale
possibilità risulta infatti lesiva delle competenze provinciali
sopra illustrate (artt. 8, 9, 14, comma 1, e 16 dello Statuto
speciale e relative norme di attuazione, artt. 117, comma 3, e 118
della Costituzione, in combinato disposto con l'art. 10 1. cost. n.
3/2001) e del principio di leale collaborazione.
Nella stessa logica del nuovo Titolo V della Costituzione (che
comunque non potrebbe valere per le funzioni che in materia di
energia derivano dal sistema statutario) quando la legge statale
attribuisce ad un organo statale una funzione amministrativa in una
materia di competenza regionale, per ragioni di esercizio unitario,
l'alterazione del riparto costituzionale delle competenze dev'essere
necessariamente «compensata» con il coinvolgimento «forte» della
Regione (se non nel momento della scelta legislativa, come pure
sarebbe in via di principio necessario) perlomeno in relazione
all'esercizio della funzione amministrativa.
In questi casi, cioè, l'intesa con la Regione interessata
dev'essere necessariamente «forte» e la legge statale non può
prevedere meccanismi unilaterali per superare la mancata intesa, come
risulta da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Oltre alle
fondamentali sentt. 303/2003, 6/2004 e 62/2005, si può ricordare qui
la sent. 121/2010, che ha annullato una norma che stabiliva che
«decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta
intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».
In quella occasione codesta Corte costituzionale ha sancito che «tale
norma vanifica la previsione dell'intesa, in quanto attribuisce ad
una delle parti "un ruolo preminente, incompatibile con il regime
dell'intesa, caratterizzata [...] dalla paritaria codeterminazione
dell'atto"; e che non è legittima "la drastica previsione, in caso
di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle
parti, la quale riduce all'espressione di un parere il ruolo
dell'altra"».
Ed anche la sent. 24/2007 ha confermato che, per ovviare
all'esigenza di «superare la situazione di stallo determinata dalla
mancata intesa» e per «dare concreta attuazione al principio di leale
collaborazione», spetta al legislatore «stabilire, semmai, un sistema
che imponga comportamenti rivolti allo scambio di informazioni e alla
manifestazione della volontà di ciascuna delle parti e, in ultima
ipotesi, contenga previsioni le quali assicurino il raggiungimento
del risultato, senza la prevalenza di una parte sull'altra (per
esempio, mediante la indicazione di un soggetto terzo)».
La sent. n. 383/2005, riguardante proprio la Provincia di Trento,
ha anch'essa chiarito che l'art. 120, comma 2, Cost. «non può essere
applicato ad ipotesi... nelle quali l'ordinamento costituzionale
impone il conseguimento di una necessaria intesa fra organi statali e
organi regionali per l'esercizio concreto di una funzione
amministrativa attratta in sussidiarietà al livello statale in
materie di competenza legislativa regionale»; la Corte ha ribadito
che «tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile
per la legittimità costituzionale della disciplina legislativa
statale che effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso
forte", ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come
tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti».
L'esigenza «che il conseguimento di queste intese sia non solo
ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale
collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo,
potrà certamente ispirare l'opportuna individuazione, sul piano
legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire
l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà
a conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte»; e «nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
È da sottolineare che due delle decisioni succitate riguardavano
proprio la materia dell'energia (sentt. nn. 6/2004 e 383/2005).
Nè la mancata previsione di un'intesa «forte» può essere in
alcun modo surrogata dalla partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate alla seduta del
Consiglio dei ministri: tale partecipazione si limita a «portare» nel
Consiglio la voce della Provincia, senza tradursi in un potere di
«codeliberazione». Essa potrà costituire una qualche garanzia nelle
ipotesi in cui il ricorso alla competenza statale governativa sia
necessaria e giustificata sulla base di altro fondamento
costituzionale, ma non può ovviamente costituire autonomo fondamento
costituzionale del potere statale.
Le disposizioni impugnate sono dunque illegittime per la
violazione dell'autonomia amministrativa della Provincia e del
principio di leale collaborazione.
Nè verrebbe replicare che il comma 4 si giustifica per l'urgenza
degli interventi o per il loro «carattere strategico nazionale». Le
sentt. nn. 6/2004 e 383/2005, che hanno ribadito il carattere «forte»
dell'intesa in materia di energia, avevano ad oggetto,
rispettivamente, un decreto-legge recante «Misure urgenti per
garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale» e volto ad
«evitare il pericolo di interruzione di fornitura di energia
elettrica su tutto il territorio nazionale e di garantire la
necessaria copertura del fabbisogno nazionale», ed un decreto-legge
«originato da alcune urgenti necessità di sviluppo del sistema
elettrico nazionale e di recupero di potenza» (così la stessa sent.
383/2005, punto 15). Inoltre, sempre la sent. n. 383/2005, nel punto
in cui ha sancito la necessità di rispettare il principio di leale
collaborazione, ha precisato che non rileva la «dimensione
"nazionale" (unilateralmente definita) di fenomeni od attrezzature,
da cui sembra che spesso si vogliano escludere le Regioni», dato
«l'esplicito riferimento alla stessa dimensione "nazionale" che è
contenuto nella denominazione della materia "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" di cui al terzo comma dell'art.
117 Cost.».
In definitiva, in situazioni come queste il concedere ad una
delle parti - ed in realtà allo Stato - un potere di definizione
unilaterale squilibra irrimediabilmente il rapporto, mettendo la
parte regionale o provinciale in una condizione di marginalità. Deve
invece essere affermato il regime di necessaria condivisione da parte
della Provincia autonoma delle scelte che toccano irreversibilmente
il territorio, e che dunque il raggiungimento dell'accordo deve
necessariamente rimanere affidato alla serietà ed alla correttezza
delle parti, garantita ove occorra da codesta Corte costituzionale.
Nel caso specifico, poi, le modalità di superamento del diniego
dell'intesa sono tali da rendere la teorica previsione dell'intesa
addirittura derisoria.
Si deve poi comunque ricordare che, in relazione alle funzioni
aventi fondamento statutario (cioè quelle previste dal d.P.R. n.
235/1977, come successivamente modificato), il modo in cui lo Stato
può intervenire a fronteggiare situazioni di urgenza è delineato
dall'art. 2, comma 5, d.lgs. 266/1992, in base al quale «restano
fermi i poteri di ordinanza amministrativa diretti a provvedere a
situazioni eccezionali di necessità ed urgenza, nei casi, nei modi e
nei limiti previsti dall'ordinamento».
Ne risultano dunque evidenti la lesività e l'illegittimità
costituzionale del primo periodo del comma 4, sotto tutti i profili
esposti.
Il secondo periodo del comma 4 stabilisce che, nel caso in cui il
Governo individui gli interventi e definisca i criteri della
cooperazione in modo unilaterale, «il commissario del Governo,
nominato con le procedure di cui al comma 3, dà impulso agli
interventi, se indispensabile, avvalendosi, oltre che delle procedure
di cui al terzo periodo del comma 2, di: a) poteri straordinari di
sostituzione e di deroga di cui all'articolo 20, comma 4, del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185...; b) mezzi e risorse
finanziarie pubbliche già previste a legislazione vigente; in ogni
caso l'apporto finanziario dei soggetti privati deve essere
proporzionato alle risorse pubbliche utilizzate».
L'art. 20, comma 4, d.l. n. 185/2008 statuisce che, «per
l'espletamento dei compiti stabiliti al comma 3, il commissario ha,
sin dal momento della nomina, con riferimento ad ogni fase
dell'investimento e ad ogni atto necessario per la sua esecuzione, i
poteri, anche sostitutivi, degli organi ordinari o straordinari»; il
commissario «provvede in deroga ad ogni disposizione vigente e nel
rispetto comunque della normativa comunitaria sull'affidamento di
contratti relativi a lavori, servizi e forniture, nonchè dei
principi generali dell'ordinamento giuridico»; i decreti di cui al
comma 1 dell'art. 20 «contengono l'indicazione delle principali norme
cui si intende derogare».
Dunque, il comma 4 qui impugnato cerca di «convincere» le Regioni
a dare l'intesa «minacciando» l'uso di «poteri straordinari di
sostituzione e di deroga».
In altre parole, nel sistema delineato dalla normativa di
presunta esecuzione della sentenza di codesta Corte n. 215 del 2010,
non solo il semplice indugio già spoglia la Provincia di ogni potere
e persino il diniego espresso dell'intesa è sostanzialmente
irrilevante, ma addirittura entrambe le circostanze vengono
penalizzate da una più radicale sostituzione commissariale!
Ciò costituisce, in primis, violazione del principio di leale
collaborazione, perchè l'intesa rappresenta un atto ad alta
discrezionalità, che non può essere «coartato» minacciando
l'applicazione di norme che prevedono poteri straordinari del
commissario. La legge può prevedere conseguenze in caso di
conclusione o meno dell'intesa ma nel rispetto dei principi di
ragionevolezza e leale collaborazione (ad es., un'intesa è stata
richiesta per l'accesso delle Regioni ad uno speciale contributo
finanziario dello Stato in materia di spesa sanitaria, oppure il
mancato accordo delle Regioni speciali sul patto di stabilità
interno ha talora determinato l'applicazione, nelle more della
conclusione dell'accordo, dei limiti di spesa valevoli per le Regioni
ordinarie).
Il secondo periodo del comma 4, invece, viola tali principi e,
dunque, lede anche le competenze provinciali nella materia
dell'energia: i poteri sostitutivi e di deroga del commissario devono
essere previsti - nel rispetto delle norme costituzionali e di
attuazione - nella misura in cui siano necessari: ma la misura in cui
sono necessari non può dipendere dalla maggiore o minore
acquiescenza delle Regioni o della Provincia autonoma ad una scelta
statale unilaterale. Dunque, la previsione dei poteri straordinari
del commissario risulta una pura coazione all'intesa, non
ragionevolmente collegata all'oggetto di essa; di qui un primo
profilo di lesività per le competenze provinciali e di
illegittimità costituzionale.
A prescindere da ciò, il secondo periodo del comma 4 è anche
autonomamente lesivo delle prerogative costituzionali della
Provincia. Esso, in primo luogo, prevede un potere sostitutivo del
commissario e, dunque, è illegittimo per le ragioni già esposte in
relazione all'ultimo periodo del comma 2. In questo caso, la lesione
risulta più grave perchè il potere sostitutivo non è condizionato
da un ritardo delle amministrazioni competenti. Dunque, nei casi in
cui il Governo procede unilateralmente, all'estromissione della
Provincia dal procedimento decisionale si aggiunge il rafforzamento
del potere sostitutivo del commissario ed il conferimento ad esso del
potere di derogare alle norme vigenti.
Trattandosi di interventi relativi «alla trasmissione, alla
distribuzione dell'energia e alla produzione dell'energia», si può
capire l'importanza e la pericolosità dei poteri attribuiti al
commissario. Non è costituzionalmente ammissibile che presunte
ragioni di urgenza legittimino il conferimento ad un commissario del
potere di «espropriare» le competenze amministrative spettanti alla
Provincia e agli enti locali in materia di energia, governo del
territorio e tutela della salute, e non è ammissibile che il
commissario possa derogare ad ogni norma, comprese le norme
provinciali che regolano la VIA e quelle poste a difesa della salute
dei cittadini, evidentemente messa a repentaglio dagli impianti
oggetto dell'art. 4.
Dunque, il secondo periodo del comma 4 viola le competenze
provinciali e degli enti locali nelle materie dell'energia, della
sanità e dell'urbanistica sia per la previsione del potere
sostitutivo al di fuori dei casi in cui esso è previsto dalle norme
di attuazione ed in cui è esercitabile ai sensi del Titolo V (v.
sopra, in relazione all'ultimo periodo del comma 2) sia per la
previsione del potere di deroga alle norme vigenti, comprese quelle
provinciali e degli enti locali, potere che incide potenzialmente su
leggi provinciali e mette a repentaglio gli interessi all'ordinato
sviluppo del territorio, all'ambiente e alla salute tutelati dalle
leggi provinciali in materia di energia e di urbanistica.
Tali poteri comprimono l'autonomia amministrativa e normativa
delle Province e degli enti locali e l'autonomia legislativa della
Provincia nelle materie appena menzionate, con conseguente violazione
dell'art. 8, n. 5, n. 6, n. 13, n. 17, n. 19, n. 22, dell'art. 9, n.
9 e n. 10, e dell'art. 16 dello Statuto e relative norme di
attuazione, nonchè dell'art. 117, comma 3, dell'art. 118 Cost.,
commi 1 e 2, e dell'art. 120 Cost.
4. Ulteriore illegittimità costituzionale dei commi 2, 3 e 4
dell'art. 4 del d.l. n. 78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009,
introdotti dal d.l. n. 105 del 2010, conv. in legge n. 129 del 2010,
in quanto ripristinano un sistema a finanziamento incerto e
sostanzialmente condizionato dalle risorse private.
Nella sentenza n. 215 del 2010 codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha censurato i commi da 1 a 4 dell'art. 4 del d.l. n.
78 del 2009, conv. in legge n. 102 del 2009, dichiarandone
l'illegittimità costituzionale, in quanto essi introducevano un
meccanismo straordinario e derogatorio per opere delle quali la
presunta necessità ed urgenza era smentita dal ricorso al
finanziamento privato, per sua natura aleatorio.
Ci si sarebbe attesi che le nuove disposizioni, emanate (come
espressamente detto) «in esecuzione» della predetta sentenza,
individuassero chiaramente le modalità di finanziamento pubblico
delle opere individuate come necessarie in via di sussidiarietà al
livello statale.
Ora, nulla di tutto questo risulta dal testo della normativa. Al
contrario, vi si enuncia espressamente che perfino l'organizzazione
delle strutture amministrative di supporto all'opera dei commissari
debba avvenire «senza che ciò comporti nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica».
Nessuna norma o meccanismo finanziario assicura la realizzazione
pubblica degli interventi. La stessa ipotesi di realizzazione
commissariale «superderogatoria» prevista dal comma 4 e sopra
contestata prevede che il commissario operi con «mezzi e risorse
finanziarie pubbliche già previste a legislazione vigente».
Ora, le ristrettezze e le esigenze della finanza pubblica possono
far comprendere l'ossessione che quanto si dispone non costi
all'erario un euro in più di quanto già previsto dal bilancio.
Quello che non si comprende, invece, è come su tale base si
possa predispone una normativa che sotto il pretesto della presunta
urgenza e necessità di opere di carattere strategico mira a
sottrarre alle Regioni ed agli enti locali - e per quanto qui
interessa alla Provincia autonoma di Trento - le proprie ordinarie
competenze e poteri.
Sembra chiaro, invece, che come nella versione precedente anche
nella nuova versione della disciplina degli interventi «connessi alla
trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell'energia e
delle fonti energetiche» la vera possibilità della loro
realizzazione consiste - come appare del resto dai riferimenti
espressi contenuti al comma 2 e al comma 4 - nei finanziamenti
privati.
Dunque, il medesimo vizio già rilevato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale, e ritenuto assorbente di tutte le altre censure,
rimane a rendere costituzionalmente illegittimo anche il meccanismo
di realizzazione degli interventi previsto dai «nuovi» commi 2, 3 e
4.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1 del
decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, recante «Misure urgenti in
materia di energia. Proroga di termine per l'esercizio di delega
legislativa in materia di riordino del sistema degli incentivi», come
convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129, e
dei nuovi commi 2, 3 e 4 dell'articolo 4 del decreto-legge 1º luglio
2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, che tale articolo 1 reca, nelle parti, nei termini e sotto i
profili esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, addì 15 ottobre 2010

Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedrazzoli - Avv. Luigi
Manzi