1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 26-3-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2008 (dalla Regione Friuli-Venezia Giulia) Finanza regionale - Proventi erariali spettanti alla Regione Friuli-Venezia Giulia - Devoluzione alla Regione dei sei decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, comprese le ritenute sui redditi da pensione, riscossi nel territorio della Regione stessa - Adozione di disposizioni di prima applicazione, attraverso legge ordinaria modificativa delle disposizioni di attuazione dello statuto - Previsione che i maggiori introiti di bilancio non possono superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di euro e di 30 milioni di euro e che a partire dall'anno 2010 gli ulteriori maggiori introiti sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla Regione - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata lesione delle prerogative costituzionali della Regione autonoma, violazione dell'autonomia finanziaria della Regione, violazione dei principi in materia di fonti, lesione del principio di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle e del principio di ragionevolezza. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 5. - Costituzione, art. 119, comma quarto; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 48, 49 e 65; d.lgs. 31 luglio 2007, n. 137, art. 1, comma 4. (008C0166) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 26-3-2008)

Ricorso della regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008 (doc.
1), rappresentata e difesa - come da procura a margine del presente
atto - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio
eletto in Roma presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione, in
piazza Colonna, 355;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2008), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 300 del 28 dicembre
2007 - Supplemento ordinario n. 285, per violazione:
degli articoli 48, 49 e 65 della legge cost. n. 1 del 1963;
dell'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007;
del principio di corrispondenza tra funzioni trasferite e
risorse necessarie ad esercitarle nonchè del principio di
ragionevolezza, per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Con d.lgs. 31 luglio 2007, n. 137, sono state emanate norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale, ai sensi
dell'art. 65 dello statuto speciale.
L'art. 1 d.lgs. n. 137/2007 definisce le Modalità di attribuzione
delle quote dei proventi erariali spettanti alla regione.
In particolare, il comma 4 stabilisce che «a decorrere dalla data
di entrata in vigore della legge finanziaria statale per l'anno 2008,
nell'ambito delle disposizioni che ivi disciplinano la regolazione
finanziaria tra lo Stato e la regione, fra le entrate regionali sono
comprese, nella misura prevista dall'art. 49, primo comma, n. 1),
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto
speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi
da pensione, di cui all'art. 49, comma 2, lettera a), del testo unico
delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni,
riferite ai soggetti passivi residenti nella medesima regione,
ancorchè riscosse fuori del territorio regionale».
Tale disposizione era stata assunta, come ricordava lo stesso
comma 4 dell'art. 1 del citato decreto legislativo, «in attuazione
dell'art. 3, comma 7, del Protocollo d'intesa stipulato tra il
Governo e la regione Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006»
(doc. 2). Ed infatti nell'art. 3 del Protocollo d'intesa il Governo e
la regione avevano previamente concordato «sull'esigenza di una
sostanziale rivisitazione dei rapporti finanziari tra loro in essere»
(comma 1) ed esprimevano «la volontà di istituzionalizzare, nelle
forme ritenute più opportune... la verifica e la risoluzione di
altre anomalie dell'attuale andamento del gettito, come, a mero
titolo esemplificativo, quella che fa uscire dal precitato ambito i
redditi dei cittadini del territorio regionale nel momento in cui
l'emolumento percepito si trasforma da reddito di lavoro in reddito
di quiescenza» (comma 7).
Dunque, fondandosi sulla disposizione dell'art. 49, comma 1, n. 1
dello statuto speciale, in base alla quale sono devoluti alla regione
i sei decimi del gettito dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche, riscossi nel territorio della regione stessa, si voleva por
fine alla anomalia per la quale le trattenute operate sulle pensioni
non erano calcolate fra i proventi erariali di cui all'art. 49, comma
1, n. 1. E l'art. 3, comma 7, del Protocollo d'intesa del 6 ottobre
2006 appena citato si è concretizzato, sul piano delle norme di
attuazione, nell'art. 1, comma 4, del decreto legislativo
n. 137/2007, il quale appunto dispone che «fra le entrate regionali
sono comprese... le ritenute sui redditi da pensione... riferite ai
soggetti passivi residenti nella medesima regione».
Tale disciplina è stata, però, sostanzialmente disattesa da due
disposizioni contenute nell'art. 2, comma 5 della legge n. 244/2007.
La prima statuisce che «in sede di prima applicazione, i maggiori
introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia derivanti dall'applicazione del comma 4 dell'art. 1 del
decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per
gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di
euro e di 30 milioni di euro». La seconda disposizione stabilisce che
«a partire dall'anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all'importo
riconosciuto per l'anno 2009, acquisiti alle casse regionali in
applicazione del citato comma 4 dell'art. 1 del decreto legislativo
n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione
di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma».
In questo modo, la legge finanziaria ha sostanzialmente modificato
la norma di attuazione, riducendo e condizionando i benefici
derivanti da essa e arrecando così una lesione alle prerogative
costituzionali della regione Friuli-Venezia Giulia, mediante una
fonte che invece per vincolo costituzionale è tenuta al rispetto
delle norme di attuazione. L'art. 2, comma 5, risulta dunque
illegittimo per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 5, prima parte.
Come sopra esposto, l'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007 ha
esteso la base imponibile della compartecipazione statutaria
regionale ai proventi erariali, ricomprendendovi i redditi da
pensione con decorrenza dall'entrata in vigore della legge
finanziaria per il 2008.
La legge finanziaria n. 244/2007, tuttavia, con la prima parte
dell'art. 2, comma 5, limita a 20 e a 30 milioni di euro i maggiori
introiti derivanti, nel 2008 e nel 2009, dall'applicazione dell'art.
1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007 a favore del bilancio del
Friuli-Venezia Giulia. Tale previsione è notevolmente penalizzante
per la finanza regionale, dato che il trasferimento complessivamente
spettante ai sensi dell'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007 dovrebbe
risultare, secondo quanto risulta alla regione, di circa 125 milioni
di euro all'anno.
Così facendo, però, la legge statale altera la disciplina
risultante dalle norme di attuazione, violando l'autonomia
finanziaria della regione, cioè gli artt. 48 e 49 dello statuto,
come attuati dall'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007.
In particolare, la norma impugnata incide sull'art. 49, comma 1,
n. 1 (in combinato disposto con la norma di attuazione) perchè
l'«imposta sul reddito delle persone fisiche» comprende le ritenute
sui redditi da pensione, mentre l'art. 2, comma 5, legge n. 244/2007
sottrae alla regione gran parte di queste entrate.
Una volta accertato che risulta violata la norma di attuazione, ne
consegue automaticamente l'illegittimità costituzionale della
disposizione di legge ordinaria violatrice: non ci sono dubbi,
infatti, sull'idoneità delle norme di attuazione ad essere
utilizzate come parametro del giudizio di costituzionalità (v., ad
es., le sentt. 263/2005 e 287/2005).
Negli stessi termini, e contemporaneamente, la norma impugnata
viola l'art. 65 dello statuto, che affida ad una particolare fonte (i
decreti legislativi di attuazione dello Statuto) il compito di
dettare le norme di attuazione dello statuto speciale. Come noto,
tali fonti dispongono di una competenza separata e riservata e di
forza prevalente rispetto alla legge ordinaria, che non può alterare
la disciplina da esse stabilita. Questo principio è pacifico ed è
stato più volte ribadito dalla giurisprudenza costituzionale. Ad
es., nella sent. n. 51/2006 si precisa che «le norme di attuazione
degli statuti speciali possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed
integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle regioni ad autonomia speciale e non possono
essere modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari (secondo quanto ha più volte affermato
questa Corte)» (punto 5 del Diritto). Nello stesso senso si possono
poi vedere altresì le sentenze n. 249/2005, n. 406 e n. 341 del
2001, n. 520/2000, n. 213 e n. 137 del 1998, n. 237 del 1983 e n. 180
del 1980.
Benchè l'illegittimità costituzionale della disposizione risulti
già dalle censure ora illustrate, può anche essere sottolineato che
la competenza delle norme di attuazione per integrare e specificare
la disciplina finanziaria dello Statuto risponde al più generale
principio di leale collaborazione, in quanto tutto il regime dei
rapporti finanziari fra Stato e regioni speciali è dominato dal
principio dell'accordo.
Così, ad es., la sent. n. 82 del 2007 ha riconosciuto che «la
previsione normativa del metodo dell'accordo tra le regioni a statuto
speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione» della «speciale
autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette regioni,
in forza dei loro statuti» (punto 6 del Diritto); e nella sent.
n. 353 del 2004 la Corte ha affermato che il metodo dell'accordo
(sempre per la determinazione delle spese), introdotto per la prima
volta dalla legge finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le
leggi finanziarie successivamente adottate, deve essere
tendenzialmente preferito ad altri, dato che «la necessità di un
accordo tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce
dall'esigenza di rispettare l'autonomia finanziaria di questi
ultimi».
L'importanza del principio di collaborazione in materia
finanziaria è stato sancito anche con riferimento specifico
all'applicazione dell'art. 49 dello statuto Friuli-Venezia Giulia. La
sent. n. 39 del 1984, dopo aver preso atto che l'art. 10 d.P.R.
n. 114/1965 (recante norme di attuazione dello statuto speciale
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale) dispone che
alla determinazione delle somme spettanti alla regione per le quote
fisse di proventi erariali indicate nell'art. 49 dello statuto «sarà
provveduto con decreto del Ministro per le finanze di concerto con il
Ministro per il tesoro, di intesa con il Presidente della Giunta
regionale», e dopo aver riconosciuto che «l'intesa col Presidente
della regione informa come principio generale il contenuto del d.P.R.
23 gennaio 1965 n. 114», ha annullato un atto ministeriale che aveva
unilateralmente modificato l'elenco delle imposte ai fini dell'art.
49 dello statuto, precisando che «il legislatore statale ben potrebbe
intervenire, se lo ritenesse opportuno, nell'ambito della sua
specifica competenza in materia: ma dovrebbe farlo, comunque, dopo
aver sentito la regione (art. 65 statuto Friuli-Venezia Giulia) e
avendo i poteri per mettere ordine nella complessa vicenda senza
turbare i delicati rapporti coll'Ente regione».
Pertinente è anche il richiamo alla sent. n. 98 del 2000, che ha
giudicato di alcune norme legislative statali che disponevano la
riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti da altre
disposizioni e che erano contestate per violazione dello statuto
siciliano e delle relative norme di attuazione. La Corte ha
riconosciuto l'esistenza del «principio... di leale cooperazione fra
Stato e regione, che domina le relazioni fra i livelli di governo là
dove si verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra
le rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari», e ha
sottolineato che «sono espressioni significative di tale esigenza le
norme di attuazione di altri statuti speciali, le quali, a tal
proposito, contemplano procedimenti cui sono chiamate a partecipare
le regioni», richiamando - fra gli altri - il d.P.R. n. 114/1965,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, in materia di finanza regionale». La Corte ha,
dunque, statuito che le norme impugnate dovevano prevedere
«procedimenti non unilaterali, ma che contemplino una partecipazione
della regione direttamente interessata».
Anche sotto questo profilo vi è dunque una violazione.
Nel caso che ci occupa, tuttavia, l'invocazione del principio di
leale collaborazione non è necessaria, perchè l'art. 2, comma 5,
legge n. 244/2007, modificando con legge ordinaria l'assetto dei
rapporti finanziari fra Stato e regione, ha violato una specifica
norma di attuazione (e, dunque, l'art. 65, statuto Friuli-Venezia
Giulia, oltre che l'art. 49, statuto Friuli-Venezia Giulia):
ricordare l'importanza di esso nei rapporti finanziari Stato-regioni
speciali, però, serve per sottolineare la gravità della lesione
arrecata dalla norma impugnata, che ha disatteso non solo una norma
di attuazione specifica ma anche il principio generale che - come si
è visto - domina la materia in questione.
2) Illegittimità dell'art. 2, comma 5, seconda parte.
L'art. 2, comma 5, seconda parte della legge finanziaria n. 244
del 2007 stabilisce che «a partire dall'anno 2010 i maggiori
introiti, rispetto all'importo riconosciuto per l'anno 2009,
acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4
dell'art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti
solo con contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla
medesima regione autonoma».
Dunque, mentre la prima norma contenuta nell'art. 2, comma 5,
limita quantitativamente, anche se per i soli anni 2008 e 2009, le
somme da trasferire alla regione, questa seconda norma è una norma a
regime, che, senza porre una limitazione quantitativa a priori,
tuttavia stabilmente pone una condizione al riconoscimento a favore
della Regione Friuli-Venezia Giulia degli importi derivanti
dall'applicazione dell'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007, per la
parte in cui essi superano i 30 milioni di euro.
Precisamente, tale condizione consiste nella «contestuale
attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma».
Si tratta di una condizione che non ha alcuna ragion d'essere sul
piano sostanziale (sul quale semmai si dovrebbero far valere le
sempre maggiori competenze che la regione è venuta nel tempo via via
acquisendo, senza maggiori entrate), e che contraddice frontalmente
l'attribuzione chiara ed incondizionata fatta dalla norma di
attuazione sopra citata.
Dunque, gli introiti previsti a favore della regione, senza
condizioni e senza vincolo di destinazione, da una norma di
attuazione dell'art. 49, statuto Friuli-Venezia Giulia sono
sottoposti da una legge ordinaria alla condizione che alla Regione
siano attribuite nuove funzioni.
Pare chiaro che, in questo modo, l'art. 2, comma 5, vanifica
sostanzialmente la norma di attuazione, perchè o la regione sarà
privata dell'importo superiore ai 30 milioni (se non saranno
attribuite funzioni) o si vedrà addossate nuove funzioni, che
assorbiranno il vantaggio derivante dall'art. 1, comma 4, d.lgs.
n. 137/2007.
L'art. 2, comma 5, seconda parte, dunque, viola la norma di
attuazione e, in questo modo, viola anche l'art. 49, statuto
Friuli-Venezia Giulia (da essa attuato) e l'art. 65, statuto
Friuli-Venezia Giulia, per le ragioni già esposte nel punto 1.
Naturalmente, dato il maggior impatto di questa seconda norma - che
è «a regime» e dunque destinata a disciplinare in modo stabile le
relazioni finanziarie tra lo Stato e la regione Friuli-Venezia Giulia
- la violazione di tali disposizioni, e del principio collaborativo
illustrato nel punto 1, risulta ancora più grave.
Inoltre, l'art. 2, comma 5, seconda parte viola il principio di
corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad
esercitarle, risultante dall'art. 119, quarto comma, Cost.
Infatti, l'art. 1, comma 4, d.lgs. n. 137/2007 aveva superato
l'anomalia che caratterizzava l'applicazione dell'art. 49, n. 1,
statuto Friuli-Venezia Giulia, garantendo la corretta
compartecipazione della regione ai proventi erariali. L'art. 2, comma
5, legge n. 244/2007 vincola illegittimamente la destinazione delle
maggiori entrate, destinandole a finanziare ulteriori funzioni
attribuite dallo Stato alla regione.
In questo modo, però, la legge statale cerca di legittimare
un'attribuzione di nuove funzioni alla regione indipendente
dall'erogazione delle relative risorse, perchè le risorse necessarie
allo svolgimento delle nuove funzioni provengono da quelle già
presenti nel bilancio regionale e frutto della compartecipazione di
cui all'art. 49.
In pratica, se si considerasse legittima la norma impugnata, lo
Stato potrebbe attribuire nuove funzioni senza dare le risorse
necessarie ma semplicemente prescrivendo di usare le risorse
attribuite alla regione a fini generali dallo statuto speciale.
Da ciò deriva la violazione del principio di corrispondenza tra
funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle.
Al tempo stesso, inoltre, risulta violato anche il principio di
ragionevolezza, per la distorsione operata dalla norma impugnata nei
rapporti finanziari fra Stato e regione speciale, con la «deviazione»
della destinazione di entrate statutariamente previste: e la
violazione del principio di ragionevolezza si riflette nella lesione
dell'autonomia finanziaria regionale, dato che la regione si vedrebbe
costretta a finanziare le nuove funzioni con le risorse ad essa
assegnate a fini generali.

P. Q. M.
La regione Friuli-Venezia Giulia, come sopra rappresentata e
difesa, chiede voglia codesta Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 5, della legge
24 dicembre 2007, n. 244, sotto i profili e per i motivi sopra
esposti.
Padova, addì 20 febbraio 2008
Prof. avv. Giandomenico Falcon
Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008.
2) Protocollo d'intesa stipulato tra il Governo e la regione
statuto Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre 2006.