1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 23-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1030 SENTENZA 27 ottobre - 15 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Radiocomunicazioni - Apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza di tipo portatile - Esercizio in ambito locale - Assoggettamento a concessione governativa anziche' ad autorizzazione amministrativa - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 1, 183, primo comma, e 195, quali sostituiti dall'art. 45, della legge 14 aprile 1975, n. 103; d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, art. 334, terzo, quarto, quinto e sesto comma). (Cost., art. 15). Radiocomunicazioni - Impianti di radiodiffusione non circolari di debole potenza - Trattamento sanzionatorio deteriore rispetto a quello previsto per le emittenti radiotelevisive private Disciplina autorizzatoria - Mancata previsione - Non fondatezza. (D.P.R. n. 156/1973, artt. 1, 183, 190, 191, 195, 213, 218, 322, 334, quali sostituiti dall'art. 45 della legge n. 103/1975; d.-l. 6 dicembre 1984, n. 807, art. 4, comma 3- bis, convertito, con modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n. 10). (Cost., artt. 3, 15, 21, 41 e 43). Radiocomunicazioni - Radiotelevisione e servizi radioelettrici Installazione ed esercizio, senza concessione o autorizzazione, di impianti radioelettrici di debole potenza - Trattamento sanzionatorio penale - Questione gia' dichiarata non fondata (sentenza n. 237/1984) e manifestamente infondata (ordinanze nn. 23, 77 e 294 del 1985, 91/1986, 35 e 166 del 1987, 282/1988) Manifesta infondatezza. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 1, 183, 195 e 334, quali sostituiti dall'art. 45 della legge n. 103/1975; d.P.R. n. 156/1973, art. 195, primo comma, n. 2). (Cost., artt. 3 e 76) (088C1770) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 23-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Dott. Francesco SAJA, Presidente - Prof.
Giovanni CONSO - Prof. Ettore GALLO - Dott. Aldo CORASANITI - Prof.
Giuseppe BORZELLINO - Dott. Francesco GRECO - Prof. Renato DELL'ANDRO
- Prof. Gabriele PESCATORE - Avv. Ugo SPAGNOLI - Prof. Francesco
Paolo CASAVOLA - Prof. Antonio BALDASSARRE - Prof. Vincenzo
CAIANIELLO - Avv. Mauro FERRI - Prof. Luigi MENGONI - Prof. Enzo
CHELI, Giudici,

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 183, 190,
191, 195, 213, 218, 322, 334 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in
materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni), modificati
dall'art. 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in
materia di diffusione radiofonica e televisiva), in riferimento agli
artt. 3 e 4 del d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito in legge 4
febbraio 1985, n. 10 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 6 dicembre 1984, n. 807, recante disposizioni urgenti
in materia di trasmissioni radiotelevisive), promossi con ordinanze
emesse il 20 ottobre 1983 dal Pretore di Legnano, il 23 marzo e il 4
aprile 1985 dal Pretore di Torino, il 28 marzo 1985 dal Tribunale di
Milano, il 22 aprile 1985 dal Pretore di Moncalieri, il 7 febbraio
1986 dal Pretore di Bologna, il 25 marzo 1986 dal Pretore di La
Spezia (n. 2 ordinanze), il 28 novembre 1985 dal Pretore di
Mezzolombardo, il 27 marzo 1986 dal Pretore di Macerata, il 2 maggio
1986 dal Pretore di La Spezia (n. 2 ordinanze), il 27 settembre 1986
dal Pretore di Guglionesi, il 22 settembre 1986 dal Pretore di
Salerno, l'8 maggio 1985 dal Pretore di Mistretta, il 23 gennaio e il
20 febbraio 1987 dal Pretore di Guglionesi, il 24 marzo 1987 dal
Pretore di S. Angelo di Brolo, e il 26 giugno e il 10 luglio 1987 dal
Pretore di Guglionesi, rispettivamente iscritte al n. 153 del re,
registro ordinanze 1984, ai nn. 423, 448, 474 e 602 del registro
ordinanze 1985, ai nn. 278, 469, 470, 483, 493, 529, 530, 772 e 790
del registro ordinanze 1986 e ai nn. 18, 180, 188, 287, 414 e 610 del
registro ordinanze 1987 e pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 190 dell'anno 1984, nn. 250 bis e 302 bis dell'anno
1985, nn. 40, 34, 35, 42 e 47, prima serie speciale, dell'anno 1986 e
nn. 1, 3, 11, 22, 31, 39 e 46, prima serie speciale, dell'anno 1987.
Visti gli atti di costituzione di Turroni Giancarlo, in proprio e
nella qualità, e di Pizzino Giuseppe nonchè gli atti di intervento
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il Giudice relatore
Ugo Spagnoli;
uditi l'Avv. Gustavo Romanelli per Turroni Giancarlo e l'Avv. dello
Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con diciotto ordinanze emesse nel corso di altrettanti
procedimenti penali nei quali era contestata agli imputati
l'installazione ed esercizio senza concessione di apparecchi
radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza, i Pretori di
Legnano, Bologna, La Spezia, Mezzolombardo, Macerata, Mistretta,
Guglionesi, Salerno, Moncalieri e Torino hanno sollevato, sotto
diversi profili ed in riferimento a vari parametri, questioni di
legittimità costituzionale di tutta o parte della disciplina
legislativa dettata al riguardo negli artt. 1, 183, 195 e 334 del
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (c.d. codice postale) - i primi tre nel
testo sostituito con l'art. 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103 - i
quali prevedono, rispettivamente, la riserva allo Stato dei servizi
di telecomunicazione (art. 1), la necessità della concessione per
l'esercizio di impianti di telecomunicazione (art. 183),
l'assoggettamento alla pena dell'arresto da tre a sei mesi e
dell'ammenda da . 200.000 a 2.000.000 di chi installi, stabilisca ed
eserciti senza concessione impianti radioelettrici (art. 195, primo
comma, n. 2) e la specifica disciplina sulla riserva di frequenze e
sugli impieghi consentiti per gli "apparecchi radioelettrici
ricetrasmittenti di debole potenza, di tipo portatile" (art. 334).
1.1. - L'esclusiva statale ed il regime concessorio previsti dalle
prime due delle suddette norme sono censurati dal Pretore di Bologna
(ordinanza del 7 febbraio 1986; r.o. 278/86) in riferimento all'art.
21, comma primo, Cost. - sotto il profilo della libertà di scambio
di informazioni ivi garantite - nonchè agli artt. 35, comma primo, e
41 Cost., che sarebbero violati in ragione del frequente utilizzo
degli apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza
per motivi di lavoro o comunque nell'ambito di attività
imprenditoriali.
Ad avviso del giudice a quo, la questione così sollevata si fonda
essenzialmente sulla considerazione che per tali impianti non
sussiste alcuna delle ragioni poste dalla Corte a giustificazione del
regime di esclusività statale stabilito per la contigua attività di
trasmissione radiotelevisiva via etere in ambito nazionale (sentt.
nn. 225 e 226 del 1974, 202 del 1976, 148 del 1981). Da un lato,
infatti, per detti apparecchi non vi è alcun problema in ordine alla
limitata disponibilità di bande di trasmissione, tant'è che la
vigente concessione non comporta esclusività dell'uso delle
frequenze, nè diritto a protezione da eventuali disturbi o
interferenze da parte di altri apparecchi autorizzati (art. 334
u.c.); il che significa che una stessa banda può essere utilizzata
da più soggetti. Il basso costo di questi apparecchi garantisce poi
la massima accessibilità agli stessi da parte della generalità dei
cittadini. Dall'altro lato, la garanzia dell'ambito locale delle
trasmissioni è data proprio dalla "debole potenza" degli apparecchi
in questione.
Nè, d'altra parte, l'esclusività statale attuata col regime di
concessione sarebbe necessaria per consentire allo Stato di mantenere
la sorveglianza del settore, al fine di garantire la funzionalità di
servizi essenziali per la vita del Paese (ad esempio riservando
l'utilizzo di alcune bande a fini di pubblica sicurezza o di sanità
o di navigazione marittima) ovvero di "impedire il disordine e la
sopraffazione" (sent. n. 237 del 1984). I differenti interessi,
pubblici e privati, sarebbero infatti armonizzabili mediante una
disciplina autorizzatoria, come del resto già stabilito dalla Corte
a proposito delle televisioni via cavo.
1.2. - Analoghe censure ai citati artt. 183, 195 e 334 sono
prospettate dal Pretore di Salerno (ord. del 2 settembre 1986; r.o.
n. 790/1986) in riferimento agli artt. 35 e 41 Cost. Nell'ordinanza
si sottolinea in particolare che l'uso di impianti ricetrasmittenti
di debole potenza non intralcia il servizio pubblico delle
radiotrasmissioni su scala nazionale e può costituire elemento
essenziale per lo svolgimento di attività imprenditoriali.
1.3. - L'assoggettamento a concessione dell'installazione ed
esercizio di apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di debole
potenza e la previsione di una sanzione penale in caso di mancanza di
essa formano altresì oggetto di censura da parte dei Pretori di
Mezzolombardo (ord. del 28 novembre 1985; r.o. 483/86), Macerata
(ord. del 27 marzo 1986; r.o. 493/86), Guglionesi (ord. del 27
settembre 1986; r.o. 772/86) e Mistretta (ord. dell'8 maggio 1985,
pervenuta alla Corte costituzionale il 21 gennaio 1987; r.o. 18/87).
In tali ordinanze, tutte succintamente motivate, l'impugnativa è
riferita all'art. 3 Cost., assumendo a parametro la condizione
giuridica degli impianti radiotelevisivi via etere di portata non
eccedente l'ambito locale, la cui installazione ed esercizio non è
soggetta a concessione nè a sanzione penale, a seguito della
sentenza n. 202 del 1976 di questa Corte.
I Pretori di Mezzolombardo e Mistretta impugnano i citati artt. 183
e 195 sotto il profilo dell'assoggettamento a sanzione penale; quelli
di Macerata e Guglionesi censurano, rispettivamente, gli artt. 1 e
183 e l'art. 195 in quanto impongono la concessione nonostante
l'insussistenza di ragioni attinenti al costo degli impianti ed alla
disponibilità delle frequenze.
1.4. - Queste medesime ragioni sono ancora addotte dal Pretore di
Guglionesi in quattro ordinanze di identico tenore emesse il 23
gennaio, 20 febbraio, 26 giugno e 10 luglio 1987, (r.o. 180, 188,
414, 610/87), nelle quali, peraltro, egli censura l'art. 195 cit.
assumendo a parametro l'art. 21 Cost.
1.5. - Sull'insussistenza di ragioni attinenti alla scarsità delle
frequenze ed al costo degli impianti si fondano anche le censure
mosse al medesimo art. 195 dal pretore di La Spezia in quattro
ordinanze di identico tenore emesse il 25 marzo (r.o. 469, 470/86) ed
il 2 maggio 1986 (r.o. 529, 530/1986).
Premesso che la soggezione al regime della concessione
amministrativa comporta per sua natura un ampio margine di
discrezionalità della P.A. e, correlativamente, una situazione
soggettiva di mera aspettativa in capo al privato richiedente, il
Pretore osserva che tale compressione del diritto soggettivo
garantito dall'art. 21 Cost. non si giustifica in base alle predette
ragioni e che altra cosa sarebbe invece ove vigesse un regime
autorizzatorio, posto che in questo regole e limiti sono prefissati
nella legge.
La medesima impugnativa è però, in tali ordinanze, proposta anche
in riferimento all'art. 15 Cost. Al riguardo, il giudice a quo rileva
innanzitutto che le ricetrasmittenti di debole potenza sono anche, e
soprattutto, mezzi di comunicazione, oltre che di diffusione del
pensiero, in quanto vengono principalmente adoperate, per motivi
tecnico-funzionali, per comunicare da punto a punto, cioè da un
soggetto trasmittente ad uno ricevente e viceversa, piuttosto che per
diffondere una qualunque espressione del pensiero ad un numero
indeterminato di destinatari e quindi di ascoltatori. A tale uso
infatti si oppone la loro abituale predisposizione ad operare su
frequenze e su canali normalmente non utilizzabili dagli apparecchi
riceventi di uso comune (radio-televisione): predisposizione che è
appunto finalizzata alla trasmissione di dati e di messaggi rilevanti
solo per i diretti interessati alla trasmissione stessa, e quindi per
loro natura non destinati ad essere diffusi fra una indiscriminata
quantità di utenti, ancorchè captabili da chiunque possieda uno
strumento atto a ricevere quella particolare frequenza su cui si
attua ogni singola trasmissione.
Ora, rileva il Pretore, la manifestazione del pensiero si distingue
dalla comunicazione per l'indeterminatezza dei destinatari; ed in
quest'ultima i due aspetti della libertà e della segretezza
considerati dall'art. 15 Cost., pur se strettamente connessi, hanno
rilevanza autonoma in quanto i suoi caratteri essenziali rimangono
inalterati anche quando essa si svolge con esclusione di ogni
riservatezza, sempre che l'autore ne sia consapevole. La segretezza
non sarebbe cioè un fondamento oggettivo del contenuto della
libertà di comunicazione, ma ne diventerebbe condizione essenziale
di operatività solo quando il suo titolare opti per una forma di
comunicazione istituzionalmente destinata a rimanere circoscritta fra
i diretti interessati.
1.6. - La medesima questione descritta sub 1.3., riferita ai
predetti artt. 1, 183 e 195, nonchè all'art. 334 d.P.R. n. 156 del
1973 è stata altresì sollevata dal Pretore di Moncalieri con
ordinanza del 22 aprile 1985 (r.o. 602/85).
In tale ordinanza, peraltro, viene anche sollevata, sempre in
riferimento all'art. 3 Cost., una questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3 bis, del d.l. 6 dicembre 1984, n.
807 (disposizioni urgenti in materia di trasmissioni
radiotelevisive), convertito, con modificazioni, nella legge 4
febbraio 1985, n. 10, nella parte in cui prevede una causa estintiva
del reato di cui all'art. 195 d.P.R. n. 156/73 solo con riferimento
alle ipotesi di emittenti radiotelevisive private e non per gli
apparecchi radioelettrici di debole potenza di cui al citato art.
334.
Ad avviso del Pretore, con la suddetta disposizione l'evidenziata
disparità di trattamento sarebbe stata perpetuata, essendo incongruo
che la non punibilità, a determinate condizioni, dell'esercizio
senza concessione, da parte di privati, di impianti di
radiodiffusione circolare (art. 195 cit.), non si estenda
all'esercizio senza concessione di impianti radioelettrici di debole
potenza, nonostante la minore rilevanza politica e sociale di questo.
Il Pretore di Torino, a sua volta, con due ordinanze emesse il 23
marzo ed il 4 aprile 1985 (r.o. 423 e 448/85) ha impugnato, in
riferimento all'art. 3 Cost., gli artt. 183 e 195 (e, con la prima,
anche l'art. 334) d.P.R. cit., sia in quanto non prevedono, per gli
impianti di radiodiffusione non circolari, la predetta causa di non
punibilità, sia in quanto richiedono per questi la concessione o
l'autorizzazione anzichè - come per gli impianti di radiodiffusione
circolare, già in funzione alla data del 1 ottobre 1984 - una mera
comunicazione di dati ed elementi, la cui omissione ha come unica
conseguenza la disattivazione degli impianti (art. 4 l. n. 10 del
1985 cit.).
1.7. - Diversa da quelle finora esposte è la censura mossa
all'art. 195, primo comma, n. 2 dal Pretore di Legnano (ord. del 20
ottobre 1983; r.o. n. 153/84). Il citato d.P.R. n. 156 del 1973 -
osserva il Pretore - è stato adottato in attuazione della delega
contenuta nell'art. 6, ult. comma, l. 28 ottobre 1970 n. 775
(sostitutivo dell'art. 4, l. 18 marzo 1968 n. 249), la quale ha
conferito al Governo il solo potere di raccogliere in Testo Unico le
disposizioni già vigenti, apportando le modifiche e integrazioni
necessarie per il loro coordinamento ed ammodernamento. Dettando
l'art. 195, primo comma, n. 2, il Governo avrebbe invece formulato
una disposizione innovativa della normativa previgente, introducendo
una nuova pena (l'arresto da tre a sei mesi) per un fatto che nella
detta normativa (artt. 1 e 2 l. 9 febbraio 1968 n. 117) era punito
con la sola pena dell'ammenda, con ciò travalicando i limiti della
delega e perciò vulnerando l'art. 76 Cost.
1.8. - In tutti i predetti giudizi, salvo che in quello di cui
all'ordinanza n. 423/85 è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato.
Le questioni sollevate con le ordinanze di cui ai punti 1.3. e 1.4.
vanno, secondo l'Avvocatura, dichiarate manifestamente infondate, in
quanto già decise con la sent. n. 237 del 1984 e con varie ordinanze
successive.
Per quanto concerne, in particolare, la censura riferita all'art.
21 Cost. l'Avvocatura osserva che il vincolo amministrativo concerne
non la diffusione del pensiero ma soltanto il mezzo - peraltro
tecnicamente limitato - di comunicazione, in ordine al quale la Corte
(sent. n. 237 cit.) ha riconosciuto l'esigenza del "previo
ottenimento dell'autorizzazione o concessione governativa".
D'altra parte, la limitatezza delle frequenze comporta che esse
debbono essere assegnate con scelte della P.A., sicchè, anche
ammesso un ampliamento di quelle disponibili per i privati, non
potrebbe mai pervenirsi ad una liberalizzazione. Infine, il principio
per cui la libertà di manifestazione del pensiero trova un limite
nell'esigenza di non sacrificare altri beni costituzionalmente
garantiti comporta che in sede di ripartizione delle frequenze
occorre tener conto delle primarie necessità del Ministero della
Difesa e dei vincoli di destinazione imposti dalle convenzioni
internazionali del settore.
Replicando, poi, alle censure mosse dal Pretore di Bologna (punto
1.1.), l'interveniente rileva che la salvaguardia di interessi
pubblici in via immediata (sanità, sicurezza pubblica, ecc.) o
indiretta (evitare la sopraffazione o il disordine tra privati)
comporta la necessità di un preventivo controllo pubblico
sull'impianto ed uso di tali mezzi di comunicazione, e che - pur
essendo quella tra regime autorizzatorio o concessorio una scelta di
merito nell'ambito di una comune garanzia di accesso di tutti a detti
mezzi - quest'ultimo sarebbe da preferire, in quanto strumento di
controllo più rigoroso e penetrante della qualità dei richiedenti e
del mezzo, che peraltro, dato che non esclude l'accesso a questo, non
comporta "alcuna forte limitazione" nè alla libertà di pensiero e
della sua comunicazione, nè tanto meno alla libertà di iniziativa
economica ed alla tutela del lavoro.
Priva di fondamento sarebbe, inoltre la censura proposta dal
Pretore di La Spezia (punto 1.5.) in riferimento all'art. 15, posto
che nella specie non è in discussione la libertà di una forma di
comunicazione, ma soltanto la pretesa di poter disporre in ogni caso
di un particolare mezzo tecnico di comunicazione che, per la sua
limitatezza oggettiva, non può essere messo a disposizione di tutti,
ma deve essere disciplinato nelle sue modalità di utilizzazione.
Rispetto, poi, all'ordinanza del Pretore di Salerno (punto 1.2.),
l'Avvocatura, oltre a svolgere nel merito considerazioni analoghe a
quelle suesposte, eccepisce preliminarmente l'irrilevanza della
questione, osservando che il fatto oggetto del giudizio a quo
consisteva nell'attivazione senza autorizzazione di un impianto di
radiocomunicazione via cavo. Il regime cui far riferimento dovrebbe
perciò essere - secondo l'Avvocatura - quello dettato dal secondo
comma dell'art. 183 T.U. (che consente al privato di stabilire per
suo uso esclusivo impianti di telecomunicazione via filo nell'ambito
dei propri fondi od edifici), o dagli artt. 24 ss. della l. n. 103
del 1975, che assoggettano gli impianti di radiodiffusione via cavo a
mera autorizzazione e non a concessione.
Quanto, infine, alla questione sollevata dal Pretore di Legnano in
riferimento all'art. 76 Cost. (punto 1.7.), secondo l'interveniente
essa sarebbe irrilevante, prima ancora che manifestamente infondata,
dato che l'intero testo dell'art. 195 del d.P.R. n. 156 del 1973 è
stato sostituito dall'art. 45 della l. 14 aprile 1975 n. 103. Se il
reato imputato al Bianchini è stato commesso in epoca successiva
all'entrata in vigore di tale legge, solo quest'ultima dovrebbe
trovare applicazione nel giudizio a quo e non l'originario art. 195
del d.P.R. citato.
Nel merito, comunque, l'Avvocatura ritiene che la questione sia
fondata su un equivoco interpretativo. Il Pretore presuppone infatti
che il reato addebitato all'imputato sia quello previsto in origine
dagli artt. 1 e 2 della legge n. 117 del 1968 - che concerne la
costruzione o l'importazione, l'uso o l'esercizio di impianti
radioelettrici non rispondenti alle norme stabilite per la
prevenzione e l'eliminazione dei disturbi alle radiotrasmissioni ed
alle radioricezioni - e che tale reato sia identico a quello
contemplato, con differente trattamento sanzionatorio, dall'art. 195,
primo comma, n. 2 del d.P.R. del 1973. In realtà - argomenta
l'Avvocatura - l'ipotesi di reato di cui alla legge del 1968 è, nel
nuovo codice postale, disciplinata, in modo pressochè identico a
quello di quest'ultima legge, negli artt. 398 e 399, mentre l'ipotesi
di reato di cui alla disposizione impugnata, e per la quale il
Bianchini è stato tratto a giudizio, è diversa e trova la propria
originaria previsione, con formulazione letterale quasi identica e
identico regime sanzionatorio, nell'art. 178 primo comma n. 2 del
precedente codice postale (r.d. 27 febbraio 1936 n. 645).
2. - Nel corso di un giudizio civile di accertamento promosso da
Turroni Giancarlo e dalla City Elettronica Radio Service s.n.c. di
Turroni Giancarlo &amp; C. nei confronti dell'Amministrazione delle Poste
e delle Telecomunicazioni dello Stato, il Tribunale di Milano, con
ordinanza del 28 marzo 1985 (r.o. 474/85) ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, "21 (o eventualmente 15)" e 41 Cost.,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 183 del
d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, come sostituiti dall'art. 45 della l. 14
aprile 1973 n. 156 (rectius: 1975, n. 103) e delle "disposizioni
dipendenti" nella parte in cui non consentono, neppure in ambito
locale, di attivare ed esercitare senza concessione impianti
radioelettrici a mezzo "ponti-radio".
Secondo il Tribunale, il regime concessorio vigente per i servizi
radioelettrici sarebbe - almeno limitatamente alle trasmissioni via
etere a mezzo di ponti-radio che non eccedono l'ambito locale - privo
di giustificazione per gli stessi motivi che hanno indotto questa
Corte a dichiarare illegittima la riserva allo Stato delle
trasmissioni radiofoniche e televisive su scala locale. L'esistenza
di una sufficiente disponibilità di frequenze che - mediante una
rinnovata e più razionale ripartizione delle medesime tra Ministero
delle Poste e Telecomunicazioni e Ministero della Difesa, rispetto a
quella attuale - potrebbe essere assicurata agli utenti di ponti-
radio, da un lato, il costo non rilevante dei relativi impianti,
dall'altro, eviterebbero infatti il pericolo di concentrazioni
monopolistiche od oligopolistiche in mano a privati. Di conseguenza,
l'assoggettare le trasmissioni via ponte-radio di ambito locale al
regime concessorio, al contrario di quanto avviene per le
trasmissioni televisive via cavo e per quelle radiofoniche e
televisive via etere limitate al medesimo ambito, si tradurrebbe in
una violazione degli artt. 3, 21 e 41 Cost.
Precisa poi il giudice a quo che, in linea con quanto questa Corte
ha sostenuto nella sent. n. 237 del 1984, non intende ritenere che
alle telecomunicazioni via ponte-radio debba estendersi
automaticamente il regime anomalo determinato dall'inerzia del
legislatore dopo la sent. costituzionale n. 202 del 1976, la quale -
relativamente alle trasmissioni radiotelevisive via etere sul piano
locale - riaffermava l'esigenza di una previa "autorizzazione"
statale. Tuttavia, prosegue il Tribunale remittente, altro è il
regime della concessione, fondato sul presupposto dell'insussistenza
del diritto soggettivo in capo al privato e collegato ad atti
discrezionali della Pubblica Amministrazione, altro il sistema delle
autorizzazioni, le quali sono provvedimenti amministrativi che,
mentre sono sufficienti a far salvi i pubblici interessi e i principi
costituzionali implicati nelle diverse situazioni, si pongono, in
presenza delle condizioni richieste, come atti vincolati e non
meramente discrezionali. Ribadendo inoltre che le esigenze di
garanzia del pluralismo dell'informazione, e in genere della libertà
di manifestazione del pensiero, impediscono che si conservi allo
Stato un monopolio al di fuori delle ipotesi in cui esso sia
obbiettivamente correlato, a fini di utilità generale, a servizi
pubblici essenziali ed a situazioni di preminente interesse
collettivo, il giudice a quo - dopo aver precisato che le
trasmissioni a mezzo ponti-radio sono da ritenere manifestazioni di
pensiero ai sensi dell'art. 21 Cost. o comunque forme di
"comunicazione" ex art. 15 Cost. conclude che il subordinare
l'esercizio di tali trasmissioni ad una preventiva concessione dello
Stato rappresenta, quanto meno con riguardo all'ambito locale, una
restrizione della libertà di iniziativa economica non giustificata
nè dal principio di eguaglianza nè dalla norma di cui all'art. 43
Cost.
Secondo il Tribunale, la questione così proposta è rilevante ai
fini del decidere, anche se la domanda di accertamento proposta nel
giudizio a quo tende ad ottenere una declaratoria di piena libertà
nella attivazione e gestione dei ponti-radio in ambito locale.
Infatti, l'interesse alla proposizione della domanda stessa deve
ritenersi sussistente anche in vista di una pronuncia che accerti il
diritto di trasmettere nello stesso ambito, sia pure, eventualmente,
previa autorizzazione della competente autorità dello Stato.
Le parti attrici nel giudizio a quo, costituitesi, hanno
sostanzialmente aderito alle argomentazioni di merito del Tribunale,
pur discostandosene nelle conclusioni, con le quali hanno chiesto che
si addivenga ad un'integrale liberalizzazione del settore.
È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, peraltro con deduzioni relative a questione diversa da quella
effettivamente sollevata dall'ordinanza di rimessione.
3. - Nel corso di un procedimento penale per il reato di cui al
predetto art. 195 instaurato nei confronti di Pizzino Giuseppe per
aver costui proseguito nell'esercizio di un collegamento in ponte
radio ad uso privato dopo che era stata disposta la decadenza della
relativa concessione, il Pretore di S. Angelo di Brolo, con ordinanza
del 24 marzo 1987 (r.o. 287/87), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 41 e 43 Cost., questione di legittimità costituzionale di tale
disposizione incriminatrice, nonchè di quelle dello stesso d.P.R. n.
156 del 1973 che sottopongono a regime concessorio l'esercizio di
impianti di telecomunicazioni (artt. 183, 213 e 322), pongono le
condizioni per l'estinzione della concessione, anche per decadenza
(artt. 190, 191) e fanno salva la facoltà della P.A. di pronunziare
tale decadenza in via cautelare (art. 218 u.c.).
Dal principio per cui la libertà d'iniziativa economica privata
non può, in vista di ragioni di utilità sociale, essere soggetta a
limiti così penetranti da renderne eccessivamente arduo l'esercizio,
il giudice a quo deduce che l'attività di ricetrasmissione via etere
mediante i suddetti apparecchi può essere soggetta solo ad un regime
di autorizzazione, e non di concessione; tanto più che ad una
"previa autorizzazione statale" si è riferita la Corte a proposito
delle trasmissioni televisive in ambito locale (sent. n. 202 del
1976).
Dato, poi, che la limitatissima potenza degli apparecchi in
questione ed il loro uso in sede esclusivamente locale non consentono
di configurare alcun pericolo di concentrazioni monopolistiche, è ad
avviso del Pretore ingiustificata la riserva allo Stato ex art. 43
Cost., anche perchè "sfugge del tutto il fondamento di una pretesa
essenzialità del servizio pubblico così espletato".
4. - Le questioni sollevate con le predette ordinanze - ad
eccezione di quelle di cui ai nn. 180, 188, 287, 414, 610/1987 r.o. -
sono state discusse all'udienza del 16 giugno 1987, unitamente ad
un'altra sollevata dal Tribunale di Genova (r.o. 414/1986),
concernente la legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4, comma 3
bis, del D.L. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito, con modificazioni,
nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, contenente "disposizioni urgenti
in materia di trasmissioni radiotelevisive".
In esito alla predetta udienza, la Corte - in riferimento a
quest'ultima ordinanza nonchè a quella, dianzi riassunta, del
Tribunale di Milano (474/85) - ha emesso, il 2 luglio 1987,
un'ordinanza istruttoria, con cui ha disposto che la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed il Ministero delle Poste e
Telecomunicazioni fornissero "informazioni: 1. circa l'attuale
situazione tecnica e di fatto dei collegamenti in ponte radio ad uso
privato, con particolare riguardo alle frequenze radioelettriche
utilizzate od assegnabili a tali usi alla stregua della
regolamentazione interna ed esterna del settore; 2. - circa la
situazione dell'emittenza radiotelevisiva privata conseguente
all'applicazione delle disposizioni di cui agli artt. da 1 a 4 del
suddetto d.l., come convertito nella citata legge n. 10 del 1985 con
particolare riguardo: ad alcuni specifici punti.
Pervenute le informazioni richieste, la discussione delle due
predette ordinanze, di tutte le altre dianzi riassunte e di altre due
(r.o. nn. 771/82 e 430/85) concernenti la materia delle trasmissioni
radiotelevisive è stata effettuata all'udienza del 7 giugno 1988.
Le questioni in materia radiotelevisiva sollevate con le citate
ordd. nn. 771/82, 430/85 e 414/86 sono state decise con la sentenza
n. 826 del 14 luglio 1988. Nella narrativa in fatto di tale
decisione, al punto 4., sono esposte le risultanze dell'indagine
istruttoria anche per quanto concerne il quesito di cui al precedente
punto 1., relativo ai ponti radio. A tale esposizione si fa rinvio
per quanto attiene alle questioni in detta materia qui esaminate.
Considerato in diritto
1. - Le venti ordinanze indicate in epigrafe propongono,
relativamente al regime giuridico di alcuni impianti di
telecomunicazione a mezzo di onde radioelettriche (apparecchi
radioelettrici ricetrasmittenti di debole potenza e ponti radio),
questioni identiche o per lo meno analoghe. Le relative questioni
possono perciò essere trattate e decise con unica sentenza.
2. - Il vigente testo unico delle disposizioni legislative in
materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni (c.d. codice
postale), approvato con d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, dopo aver
previsto, in via generale, all'art. 1, l'appartenenza in esclusiva
allo Stato dei "servizi di telecomunicazioni", stabilisce, in
apertura del libro IV, ad essi dedicato, che "nessuno può eseguire
od esercitare impianti di telecomunicazioni senza aver ottenuto la
relativa concessione" (titolo I, capo I, art. 183, primo comma) e
detta poi, ai successivi capi II e IV (artt. 186 ss., 213 ss.), le
condizioni per il rilascio delle concessioni ad uso privato.
A tali condizioni si richiamano le disposizioni contenute nel
titolo IV, dedicato ai "servizi radioelettrici", concernenti gli
impianti qui in esame. In particolare, per i collegamenti in ponte
radio ad uso privato (capo II, sezione D, l'art. 322 richiama la
norma generale sulle concessioni ad uso privato (art. 213), nonchè -
pur con qualche eccezione (radiotrasmissione di informazioni, ecc.) -
i limiti al rilascio di tali concessioni dettati nell'art. 214.
Quest'ultima norma prevede che - salvi soltanto i servizi di cui al
secondo comma - le concessioni non possano essere accordate "se fra i
punti estremi da collegare esiste servizio ad uso pubblico" ovvero se
il collegamento può essere realizzato "con altro mezzo trasmissivo
messo a disposizione dall'amministrazione o dai concessionari di
servizi di telecomunicazioni, fatta eccezione - nel secondo caso -
per eventuali obblighi di legge ovvero per i casi in cui
l'amministrazione riconosca l'opportunità della coesistenza dei due
mezzi per ragioni di sicurezza delle persone o dei beni".
Tali limiti non si applicano agli apparecchi radioelettrici
ricetrasmittenti di debole potenza di tipo portatile (art. 214,
ultimo comma), all'uso dei quali il Ministro per le poste e le
telecomunicazioni può, "nell'ambito degli accordi internazionali e
delle vigenti disposizioni", riservare determinate frequenze o bande
di frequenza per una serie di impieghi specificati - anche se non
tassativamente - nell'art. 334 (ausilio alla sicurezza stradale o
marittima, ad attività sanitarie o sportive, a servizi di imprese
industriali, commerciali, artigiane ed agrarie, per ricerca di
persone ecc.). La concessione - si precisa ancora - "non comporta
esclusività nell'uso delle frequenze riservate, nè diritto a
protezione da eventuali disturbi o interferenze da parte di altri
apparecchi autorizzati".
Sul piano sanzionatorio, infine, l'art. 195 T.U. commina, per
l'esercizio senza concessione di impianti radioelettrici, la pena
dell'arresto da tre a sei mesi e dell'ammenda da 200.000 a 2.000.000
di lire.
3. - Il citato art. 195, primo comma, n. 2 è denunciato dal
Pretore di Legnano (r.o. 153/84) per eccesso di delega (art. 76
Cost.), nel presupposto che esso preveda una sanzione diversa e più
grave di quella comminata nella disposizione originaria, che sarebbe,
a suo dire, quella contenuta negli artt. 1 e 2 della legge 9 febbraio
1968, n. 117.
Come esattamente rilevato dall'Avvocatura, il giudice a quo muove
da un presupposto erroneo. Le disposizioni ora citate riguardano la
costruzione, importazione od esercizio di impianti radioelettrici
"non rispondenti alle norme stabilite per la prevenzione ed
eliminazione dei disturbi alle radiotrasmissioni ed alle
radioricezioni": e ad esse corrispondono quelle di cui agli artt. 398
e 399 del d.P.R. n. 156 del 1973, poi modificate dalla l. n. 209 del
1980.
L'impugnato art. 195 riguarda invece la diversa ipotesi di
esercizio di tali impianti senza concessione e riproduce quasi
letteralmente - e senza variazioni quanto a previsione sanzionatoria
- l'art. 178 del previgente codice postale (r.d. 27 febbraio 1936, n.
645), come modificato con l'art. 1 della legge 14 marzo 1952, n. 196.
La predetta questione va perciò dichiarata manifestamente
infondata.
4. - Comune a tutte le altre ordinanze è l'assunzione, come
termine di paragone cui raffrontare la disciplina degli apparecchi di
debole potenza e dei ponti radio, del regime giuridico vigente per le
trasmissioni radiotelevisive.
L'Avvocatura dello Stato ha però, eccepito l'irrilevanza della
questione sollevata dal Pretore di Salerno (r.o. n. 790/86),
sostenendo che, poichè nel procedimento a quo era contestata
l'abusiva attivazione di un impianto ricetrasmittente radioelettrico
di debole potenza "via cavo", sarebbe incongrua la censura riferita
all'art. 334 del d.P.R. n. 156 del 1973, concernente i soli impianti
operanti via etere. Ma l'eccezione non può essere accolta, in quanto
gli apparecchi disciplinati da detta disposizione rientrano nel genus
"stazione radioelettrica" di cui agli artt. 314 e 315 del medesimo
d.P.R., che si riferisce alle trasmissioni effettuate "a mezzo di
onde radioelettriche" senza escludere che queste possano essere
convogliate su trasportatori fisici, quali i cavi.
5. - Alcuni dei giudici a quibus - e precisamente i Pretori di
Mezzolombardo, Macerata, Guglionesi, Mistretta e Moncalieri
(rispettivamente, r.o. nn. 483, 493, 772/86, 18/87, 602/85) -
ravvisano una violazione del principio di eguaglianza
nell'assoggettamento a concessione, ed a sanzione penale in mancanza
di questa, dell'esercizio degli apparecchi radioelettrici
ricetrasmittenti di debole potenza, laddove, a seguito della sentenza
n. 202 del 1976 di questa Corte, l'esercizio degli impianti
radiotelevisivi via etere di portata non eccedente l'ambito locale
non è soggetto a concessione nè a sanzione penale.
Tale censura è stata già dichiarata non fondata con la sentenza
n. 237 del 1984, nella quale la Corte ha precisato che l'anomala
situazione dell'attività di trasmissione radiotelevisiva - frutto
dell'inerzia del legislatore nel dar seguito alla citata sentenza del
1976 - non può essere assunta "come metro di legittimità della
normativa denunciata, che vuole l'installazione e l'esercizio degli
impianti di telecomunicazione subordinati alla concessione o
all'autorizzazione governativa": e ciò tanto in riferimento alla
previsione sanzionatoria, quanto alla parte precettiva delle
disposizioni denunziate, rispetto alla quale "non muterebbero i
termini e le caratteristiche dal confronto istituito" dai giudici a
quibus.
Poichè la medesima questione è già stata dichiarata più volte
manifestamente infondata (ordd. nn. 23, 77, 294/85, 91/86, 35 e
166/87, 282/88), alla stessa conclusione deve pervenirsi in questa
sede, non essendo stati addotti profili nuovi o argomentazioni.
6. - Il Pretore di Moncalieri aggiunge - sempre in riferimento
all'art. 3 Cost. - un'altra censura, la quale si appunta sull'art. 4,
comma 3 bis, del d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito, con
modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n. 10, nella parte in cui
prevede una causa estintiva del reato contemplato nell'art. 195
d.P.R. n. 156 del 1973 solo relativamente alle emittenti
radiotelevisive private e non anche agli impianti radioelettrici di
debole potenza.
Sostanzialmente analoghe sono le censure che, basandosi sul
medesimo parametro, il Pretore di Torino muove, con due distinte
ordinanze (r.o. nn. 423 e 448/85), ai citati artt. 183, 195 e - con
la prima - 334 del d.P.R. n. 156 del 1973:
essi sarebbero costituzionalmente illegittimi sia in quanto non
prevedono, per gli impianti di radiodiffusione non circolari, la
predetta causa di non punibilità, sia in quanto richiedono per
questi la concessione o l'autorizzazione anzichè - come per gli
impianti di radiodiffusione circolare, già in funzione alla data del
1 ottobre 1984 - una mera comunicazione di dati ed elementi, la cui
omissione ha come unica conseguenza la disattivazione degli impianti
(art. 4 l. n. 10 del 1985 cit.).
Le questioni non sono fondate.
L'art. 4, comma 3 bis del d.l. n. 807 del 1984, introdotto con la
legge di conversione n. 10 del 1985, si colloca nel contesto di una
normativa recante "disposizioni urgenti in materia di trasmissioni
radiotelevisive" volta a dare a queste una regolamentazione
provvisoria in attesa dell'emanazione della "legge generale sul
sistema radiotelevisivo" (art. 1, quinto comma, D.L. cit.). La Corte
ha già ricordato, nella sentenza n. 826 del 1988, che detta
disciplina ha le sue premesse nell'incontrollato proliferare di
emittenti radiotelevisive private verificatosi durante la prolungata
fase di carenza della necessaria regolamentazione seguita alla
sottrazione alla riserva statale delle trasmissioni radiotelevisive
via etere con raggio limitato all'ambito locale (sent. n. 202 del
1976). A fronte di tale situazione di fatto, si è ritenuto - col
d.l. citato - di consentire in via provvisoria la prosecuzione
dell'attività delle emittenti già operanti alla data del 1 ottobre
1984 (art. 3), peraltro ponendo a loro carico l'obbligo di comunicare
una serie di dati sull'ubicazione e le caratteristiche degli
impianti, utili ai fini della redazione del piano nazionale delle
frequenze, pena la disattivazione (art. 4, primo, secondo e terzo
comma).
In questo contesto si colloca la norma impugnata, legata a quelle
ora indicate "da un nesso logico - temporale inscindibile", nel senso
che si è inteso rendere non punibile per il passato - ed alle
medesime condizioni - l'attività che contestualmente si rendeva
lecita, in via provvisoria, per il futuro. Essa ha quindi la sua
ragion d'essere unicamente nella peculiare, anomala e necessariamente
contingente situazione determinatasi nel settore dell'emittenza
radiotelevisiva privata: situazione che non trova riscontro in quello
degli apparecchi radioelettrici di debole potenza, la cui disciplina,
sotto il profilo sia precettivo che sanzionatorio, non ha mai subito
fratture o deviazioni.
Tanto basta a rendere palese la disomogeneità delle situazioni
poste a raffronto.
7. - Nelle rimanenti impugnative, il riferimento alla disciplina
dell'emittenza radiotelevisiva è prospettato sotto un diverso
profilo, nel senso che si sostiene che per gli apparecchi di debole
potenza ed i ponti radio non sussisterebbero le ragioni, attinenti
alla limitatezza di frequenze ed al costo degli impianti, che nel
predetto settore sono valse a giustificare la riserva statale (sentt.
nn. 225 e 226 del 1974, 202 del 1976, 148 del 1981). Da ciò i
giudici a quibus non traggono la conseguenza che tali attività
dovrebbero svolgersi senza necessità di alcun provvedimento
abilitativo; ritengono, però, che sarebbe più appropriato un regime
autorizzatorio, idoneo a contenere l'ambito di discrezionalità
riservato alla pubblica amministrazione dal vigente regime
concessorio ed a salvaguardare, nel contempo, le esigenze di
controllo ad essa facenti capo a tutela del pubblico interesse.
Su questo nucleo argomentativo si fondano le censure mosse alla
disciplina sugli apparecchi radioelettrici di debole potenza dai
Pretori di: Bologna (r.o. n. 278/86), che impugna gli artt. 1, 183,
195 e 334 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 in riferimento agli artt.
21, 35 e 41 Cost.; Salerno, (r.o. n. 790/86, già richiamata) che
censura queste ultime tre disposizioni in relazione ai detti artt. 35
e 41; Guglionesi (r.o. nn. 180, 188, 414 e 610/87) e La Spezia (r.o.
nn. 469, 470, 529 e 530/86), che censurano il solo art. 195 assumendo
a parametro l'art. 21 ed, il secondo, anche l'art. 15 Cost. Analoga
motivazione hanno, poi, le impugnative concernenti la disciplina dei
ponti radio proposte in riferimento "agli artt. 3, 21 (ed
eventualmente 15) e 41 Cost." dal Tribunale di Milano (r.o. n.
474/85) - che censura gli artt. 1 e 183 - e dal Pretore di S. Angelo
di Brolo (r.o. n. 287/87), che denuncia, in relazione agli artt. 41 e
43 Cost., sia il citato art. 195 che le norme dello stesso d.P.R. n.
156 del 1973 che sottopongono a regime concessorio l'esercizio di
impianti di telecomunicazioni (artt. 183, 213 e 322), dettano le
condizioni per l'estinzione della concessione anche per decadenza
(artt. 190, 191) e fanno salva la facoltà della P.A. di pronunziare
tale decadenza della concessione in via cautelare (art. 218 u.c.).
8. - Tra i parametri costituzionali invocati, il Pretore di La
Spezia, oltre ad indicare, come altri dei giudici a quibus, l'art.
21, sostiene che la disciplina degli apparecchi di debole potenza
andrebbe più propriamente sindacata in riferimento al principio
della libertà di comunicazione sancito nell'art. 15 Cost. Anche a
proposito dei ponti radio il Tribunale di Milano, pur senza
soffermarsi sul punto, prospetta in via alternativa la violazione
dell'una o dell'altra delle suddette disposizioni costituzionali.
L'essenziale distinzione tra i diritti di libertà garantiti dagli
artt. 15 e 21 Cost. si incentra effettivamente - come sostenuto dal
Pretore di La Spezia in conformità alla prevalente dottrina -
sull'essere la comunicazione, nella prima ipotesi, diretta a
destinatari predeterminati e tendente alla segretezza e, nell'altra,
rivolta invece ad una pluralità indeterminata di soggetti. Nel caso
degli apparecchi ricetrasmittenti di debole potenza, si tratta di
strumenti tipicamente preordinati a realizzare comunicazioni
interpersonali e non a diffondere messaggi alla generalità; ed il
fatto che questi siano, per ragioni tecniche, captabili da terzi e
che la legge non assicuri la protezione da interferenze (art. 334,
ult. comma) non giova a mutarne l'essenziale destinazione. Devono
perciò dichiararsi non fondate, in quanto proposte in base ad un
parametro costituzionale non pertinente, le questioni sollevate in
riferimento all'art. 21 Cost. dai Pretori di Bologna (r.o. 278/86) e
Guglionesi (r.o. 180, 188, 414 e 610/87).
Analoghe considerazioni valgono per i ponti radio che, anche quando
sono utilizzati per il trasferimento di messaggi destinati ad una
successiva diffusione - come avviene per le trasmissioni radiofoniche
e televisive - sono di per se sistemi di radiocomunicazione a mezzo
di onde radioelettriche non circolari, e cioè strumenti di
collegamento e trasmissione di dati da punto a punto, e perciò
indirizzati a destinatari determinati.
Già alla stregua di tali precisazioni si appalesa non pertinente
il richiamo, da parte dei Pretori di Bologna, Salerno, La Spezia, S.
Angelo di Brolo e del Tribunale di Milano, alle ragioni - nella
specie, assunte come insussistenti poste da questa Corte a
giustificazione della riserva statale delle trasmissioni
radiotelevisive. La limitatezza delle frequenze ed il costo degli
impianti sono invero, per queste ultime, fattori che concorrono a
concretizzare i pericoli di concentrazione di tali strumenti in poche
mani, e quindi di compromissione del fondamentale valore del
pluralismo dell'informazione (cfr. sent. n. 826 del 1988). Per gli
strumenti di comunicazione qui in esame, la problematica sulla
riserva statale concerne invece profili diversi, giacchè qui non è
evidentemente in gioco quello attinente alla potenzialità di
incidenza sulla pubblica opinione e si tratta invece, essenzialmente,
di predisporre gli strumenti atti ad assicurare un ordinato governo
dell'etere.
9. - A tal proposito, va innanzitutto ricordato, con riferimento
alla disciplina dei ponti radio, che la materia delle
radiocomunicazioni è oggetto di una cospicua normativa
internazionale, contenuta in particolare nella convenzione adottata a
Nairobi il 6 novembre 1982 - ratificata e resa esecutiva con legge 9
maggio 1986, n. 149 - e nel Regolamento Internazionale delle
Radiocomunicazioni (R.I.R.), adottato nella Conferenza Amministrativa
mondiale di Ginevra del 6 dicembre 1979 e reso esecutivo con d.P.R.
27 luglio 1981, n. 740. Da tali atti discende l'obbligo
internazionale dello Stato sia di pianificare la ripartizione delle
frequenze tra le varie utilizzazioni in conformità alle prescrizioni
del detto Regolamento, sia di subordinare ad apposita "licenza" I
'installazione e l'esercizio di stazioni radioelettriche, sia infine
di contenere nel minimo indispensabile le frequenze utilizzate e di
esercitare penetranti poteri di intervento e di controllo atti a
prevenire ed eliminare interferenze e disturbi pregiudizievoli (cfr.,
in particolare, gli artt. da 5 a 24 Reg. cit.).
In questo quadro, il Piano nazionale di ripartizione delle
frequenze - emanato in attuazione del predetto Regolamento
internazionale ed approvato con D.M. 31 gennaio 1983 - nel
distribuire le frequenze tra i vari servizi o categorie di
utilizzatori, attribuisce al Ministero delle Poste e delle
Telecomunicazioni notevoli poteri discrezionali.
Allo stesso Ministero è poi demandata, "nell'ambito del
regolamento internazionale delle radiocomunicazioni, l'assegnazione
delle frequenze radioelettriche per tutte le radiocomunicazioni"
(art. 183, quarto comma, d.P.R. n. 156 del 1973). Il già ricordato
art. 214 dello stesso d.P.R., inoltre, detta "limiti al rilascio di
concessioni ad uso privato", prevedendo che esse non possano in
generale essere accordate "se fra i punti estremi da collegare esiste
servizio ad uso pubblico" e se "il collegamento può essere
realizzato con altro mezzo trasmissivo messo a disposizione
dall'Amministrazione o dai concessionari di servizi di
telecomunicazioni" salvo che l'Amministrazione medesima "riconosca
l'opportunità della coesistenza dei due mezzi per ragioni di
sicurezza delle persone o dei beni".
All'Amministrazione è poi attribuito il potere di dettare "le
condizioni amministrative e tecniche" per l'esercizio della
concessione (art. 194) di effettuare al riguardo "controlli e
verifiche" (art. 193), di pronunciare la decadenza dalla concessione
in caso di gravi e reiterate inosservanze degli obblighi imposti al
concessionario (art. 191) e di intervenire in via amministrativa in
caso di turbative arrecate ai servizi di telecomunicazioni (art.
240).
La complessiva disciplina della materia è ispirata all'esigenza -
più volte sottolineata da questa Corte (cfr. sent. n. 826 del 1988,
par. 22, e giurisprudenza ivi citata) - di assicurare un razionale e
ordinato "governo" dell'etere e di realizzare nel modo più efficace
il coordinamento e la compatibilità reciproca tra i vari servizi di
telecomunicazione, ed in specie tra quelli che si svolgono a mezzo di
onde radioelettriche.
Tale esigenza si fa vieppiù pressante, sia per il crescente,
massiccio impiego di tali sistemi di comunicazione per l'efficiente
gestione di una larga serie di servizi ed attività di pubblico
interesse o di pubblica utilità, sia per le gravi carenze che è
dato registrare al riguardo. Dagli accertamenti istruttori disposti,
tra l'altro, in relazione alla questione sollevata dal Tribunale di
Milano - riassunti, come già ricordato, nella sentenza n. 826 del
1988 (par. 4) - è infatti emerso che le frequenze disponibili per
collegamenti in ponte radio sono in generale insufficienti a
soddisfare la domanda, ed anzi da tempo esaurite nelle zone a maggior
densità di popolazione o a maggiore concentrazione industriale. Nel
settore dei ponti radio utilizzati per il trasferimento di programmi
radiofonici e televisivi si è inoltre verificata una massiccia
invasione da parte dei privati di frequenze assegnate ad altri
utilizzatori o servizi.
Tali risultanze smentiscono, sul piano fattuale, l'assunto di
un'ampia disponibilità di frequenze da cui i giudici a quibus
muovono per invocare, per i ponti radio, il passaggio al regime
autorizzatorio. Nel caso in esame, ad una simile conclusione osta, in
primo luogo, l'impossibilità di configurare un diritto soggettivo
del privato all'assegnazione di una banda di frequenza, necessario
presupposto per l'installazione ed esercizio di tali impianti. Il
riconoscimento della libertà delle comunicazioni effettuate con essi
non comporta infatti libertà del loro uso, dato che questo si
traduce nella disponibilità di un bene comune - l'etere -
naturalmente limitato e perciò necessariamente non fruibile da
tutti.
In secondo luogo, le ricordate esigenze di rispetto degli obblighi
internazionali e di ordinato governo dell'etere comportano che alla
pubblica amministrazione debba riconoscersi - rispetto alla vasta
categoria degli impianti in ponte radio - un ambito di
discrezionalità non solo tecnica ma anche amministrativa che
investendo compiesse valutazioni in ordine agli interessi pubblici da
soddisfare, si appalesa incompatibile col regime autorizzatorio. E
queste stesse ragioni giustificano sia la riserva allo Stato dei
servizi di radiocomunicazione effettuati a mezzo di ponti radio (art.
43), sia la correlativa compressione della libertà di iniziativa
economica privata (art. 41).
Le questioni sollevate dal Tribunale di Milano e dal Pretore di S.
Angelo di Brolo vanno perciò dichiarate infondate sotto ogni
profilo.
10. - A diverse conclusioni deve invece pervenirsi in ordine alle
censure concernenti gli apparecchi radioelettrici ricetrasmittenti di
debole potenza di tipo portatile prospettate nei confronti degli
artt. 1, 183, 195 e 334 d.P.R. n. 156 del 1973 dai Pretori di
Bologna, Salerno e La Spezia in riferimento agli artt. 15, 35 e 41
Cost., nei modi specificati, per ciascuno, nel precedente par. 6.
La limitatezza delle frequenze utilizzabili conduce, anche qui, a
negare che possa riconoscersi un diritto soggettivo all'uso di tali
mezzi. Nè a diverso avviso può condurre la previsione secondo cui
la concessione "non comporta esclusività nell'uso delle frequenze
riservate, nè diritto a protezione da eventuali disturbi ed
interferenze da parte di altri apparecchi utilizzati". La
possibilità di utilizzazione plurima delle stesse frequenze amplia
di certo le potenzialità di sviluppo nell'uso dei mezzi, ma non la
rende illimitata, pena l'inefficienza delle comunicazioni consentite.
Ciò, però, sotto il profilo razionale non comporta
necessariamente il ricorso, per tali apparecchi, al modello della
concessione anzichè a quello dell'autorizzazione, dato che in questa
categoria - come questa Corte ha già ricordato rientrano anche "quei
tipi di provvedimenti - definiti talvolta anche licenze - che
consentono l'esplicazione di certe attività sulla base di una
valutazione discrezionale circa la rispondenza della predetta
attività a determinati interessi pubblici" (sent. n. 153 del 1987).
Ora, che rispetto agli apparecchi di debole potenza la
discrezionalità riservata all'Amministrazione sia fortemente
limitata risulta dalla stessa disciplina positiva, che è
significativamente differenziata rispetto a quella degli altri
strumenti di comunicazione a mezzo di onde radioelettriche.
Tale disciplina è in particolare caratterizzata: a) dalla
predeterminazione legislativa - almeno in via generale - degli scopi
per i quali ne può essere consentito l'uso e dalla minuta
specificazione, in sede regolamentare, delle frequenze utilizzabili
per ciascuno di questi e delle prescrizioni tecniche cui gli
apparecchi si debbono uniformare, anche ai fini della prevenzione ed
eliminazione dei disturbi (v. art. 334, primo e secondo comma,
nonchè, tra gli altri, i DD.MM. 15 luglio 1977 e 2 aprile 1985); b)
dal fatto che, essendo le frequenze "riservate", è preclusa la
possibilità di assegnazione parziale di esse ad altri servizi, in
base a determinazioni della P.A., che è invece prevista in altri
casi (cfr. il D.M. 31 gennaio 1983); c) dalla non applicabilità a
tali apparecchi tanto dei limiti valevoli in via generale per le
concessioni ad uso privato - ed in particolare di quello della
realizzabilità del collegamento con altri mezzi trasmissivi
pubblici: art. 214 - , quanto della norma che prevede, per le
concessioni di stazioni radioelettriche ad uso privato, il parere dei
Ministeri dell'Interno e della Difesa (art. 337); d) dalla riserva al
regolamento dei requisiti che devono essere posseduti dai
concessionari (art. 334, terzo comma). La stessa possibilità di
utilizzazione plurima della stessa banda di frequenza circoscrive
ulteriormente la discrezionalità dell'Amministrazione nell'assentire
l'uso del mezzo.
Tenendo conto della modesta portata e potenza degli apparecchi in
questione, e della limitazione del loro uso a scopi socialmente
utili, o comunque meritevoli di considerazione, il legislatore ha,
con tale disciplina, mirato a favorirne l'utilizzazione. Ma la
riconduzione nell'ambito del generale regime concessorio contraddice
a tale intento, perchè comporta ingiustificatamente il
riconoscimento alla P.A. di eccessivi spazi di discrezionalità, come
dimostra la lata formulazione dell'art. 194 T.U. circa le condizioni,
limiti ed obblighi cui la concessione può essere in concreto
subordinata al di là delle previsioni legislative o regolamentari.
Il favor legislativo è, d'altra parte, coerente con la tendenziale
espansione delle possibilità di comunicazione implicita nella
garanzia costituzionale di cui all'art. 15, accanto alla quale, nella
specie, vengono altresì in rilievo quelle poste negli artt. 35 e 41
Cost., dato che, alla stregua degli scopi enumerati nel primo comma
dell'art. 334, gli apparecchi in questione favoriscono un efficiente
svolgimento di attività di lavoro od imprenditoriali.
Il limite all'utilizzazione di essi può, perciò, rinvenirsi nella
già sottolineata esigenza di un razionale ed ordinato governo
dell'etere, e cioè di assicurare in concreto, tenendo conto della
situazione di fatto e delle condizioni ambientali, il coordinamento e
la compatibilità reciproca tra i vari apparecchi e tra questi e gli
altri strumenti di telecomunicazione.
A soddisfare tali esigenze è però logicamente sufficiente un
regime autorizzatorio del tipo suindicato, nel quale la
discrezionalità della P.A. - ai fini del diniego o della revoca del
provvedimento ammissivo, ovvero del ricorso agli strumenti di
autotutela - va esercitata e motivata in riferimento alle predette
finalità, e non ad altre di ordine diverso che la stessa disciplina
specifica mostra di non considerare: e ciò, anche per consentire un
idoneo sindacato giurisdizionale. Limitatamente agli apparecchi in
questione, l'utilizzazione del regime concessorio si appalesa, in
definitiva, mezzo eccedente rispetto al fine di assicurare un
appropriato bilanciamento tra gli interessi di rilievo costituzionale
che in tale particolare materia sono in gioco: e conseguentemente
vanno dichiarati costituzionalmente illegittimi - in relazione
all'art. 15 Cost. - nella parte in cui si riferiscono agli apparecchi
di cui al primo comma dell'art. 334 d.P.R. n. 156 del 1973, gli artt.
1 e 183, primo comma dello stesso d.P.R.: il primo in quanto li
ricomprende nella previsione di cui al primo comma, anzichè tra i
casi di autorizzazione - da intendersi nel senso sopra specificato -
di cui al secondo comma; il secondo, in quanto ne prevede
l'assoggettamento a concessione.
Restano così assorbite le ulteriori censure riferite agli artt. 35
e 41 Cost.
11. - La declaratoria di incostituzionalità coinvolge anche i
commi dal terzo al sesto dell'art. 334, nonchè l'art. 195, primo
comma, n. 2 del medesimo d.P.R.: ciò, però, solo nella parte in cui
tali disposizioni fanno riferimento, per gli apparecchi
radioelettrici di debole potenza di tipo portatile, alla concessione
anzichè all'autorizzazione. In particolare, per quanto attiene alla
seconda delle predette norme, resta integra, anche per tali
apparecchi, la previsione sanzionatoria ivi contenuta. Le censure qui
esaminate, infatti, coinvolgono l'art. 195 solo nei limiti anzidetti,
essendo volte ad incidere sul mero regime amministrativo e non anche
sull'assoggettamento a sanzione penale in caso di mancanza di un
provvedimento abilitante; e correlativamente, la pronuncia qui resa
comporta bensì un mutamento della qualificazione giuridica di tale
provvedimento con riferimento all'ambito di discrezionalità
riservato alla P.A., ma non investe il diverso, e non censurato
profilo dell'irrogazione di una sanzione penale per un comportamento
inosservante che, nella struttura della norma in esame, è oggetto da
parte del legislatore di identica valutazione, quale che sia il tipo
di disciplina - concessione o autorizzazione - e le specifiche
modalità di regolazione di essa.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 del
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni), quale sostituito ad opera dell'art. 45 della
legge 14 aprile 1975, n. 103, nella parte in cui ricomprende nella
previsione del suo primo comma gli apparecchi radioelettrici
ricetrasmittenti di debole potenza di tipo portatile indicati
nell'art. 334, primo comma, dello stesso d.P.R., anzichè includerli
tra le ipotesi di assoggettamento ad autorizzazione contemplate dal
secondo comma del medesimo art. 1;
2. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 183, primo
comma, del citato d.P.R. n. 156 del 1973, quale sostituito ad opera
dell'art. 45 della legge n. 103 del 1975, nella parte in cui prevede
l'assoggettamento a concessione, anzichè ad autorizzazione, degli
apparecchi contemplati dall'art. 334, primo comma, dello stesso
d.P.R.;
3. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 195, del
citato d.P.R. n. 156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45
della legge n. 103 del 1975, nella parte in cui comprende gli
apparecchi contemplati dall'art. 334 dello stesso d.P.R. tra gli
impianti radioelettrici soggetti a concessione, anzichè tra quelli
sottoposti ad autorizzazione;
4. - dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 334, terzo,
quarto, quinto e sesto comma del citato d.P.R. n. 156 del 1973, nella
parte in cui assoggetta gli apparecchi contemplati dal primo comma
del medesimo articolo alla concessione anzichè all'autorizzazione;
5. - fuori di quanto disposto nei precedenti nn. da 1 a 4, dichiara
non fondate le questioni di legittimità costituzionale: a) degli
artt. 183, 195, 334 del d.P.R. n. 156 del 1973, i primi due quali
sostituiti ad opera dell'art. 45 della legge n. 103 del 1975,
sollevate dal Pretore di Torino (r.o. nn. 423 e 448/85) in
riferimento all'art. 3 Cost.; b) degli artt. 1 e 183 dello stesso
d.P.R., quali sostituiti ad opera dell'art. 45 della citata legge n.
103 del 1975, sollevate dal Pretore di Bologna (r.o. n. 278/86) in
riferimento all'art. 21 Cost.; c) dell'art. 195 del citato d.P.R. n.
156 del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della citata
legge n. 103 del 1975, sollevate, con quattro ordinanze, dai Pretori
di La Spezia (r.o. nn. 469, 470, 529, 530/86) e Guglionesi (r.o. nn.
180, 188, 414, 610/87) in riferimento all'art. 21 Cost.; d) degli
artt. 183, 195 e 334 del citato d.P.R. n. 156 del 1973 sollevate con
due ordinanze dal Pretore di Torino (r.o. nn. 423 e 448/85) in
riferimento all'art. 3 Cost.; e) degli artt. 1 e 183 del citato
d.P.R. n. 156 del 1973, quali sostituiti ad opera dell'art. 45 della
legge n. 103 del 1975, sollevate dal Tribunale di Milano (r.o. n.
474/85) in riferimento agli artt. 3, 15, 21 e 41 Cost.; f) degli
artt. 195, 183, 213, 322, 190, 191, 218 dello stesso d.P.R. n. 156
del 1973, i primi due quali sostituiti ad opera dell'art. 45 della
citata legge n. 103 del 1975, sollevate dal Pretore di S. Angelo di
Brolo (r.o. n. 287/87) in riferimento agli artt. 41 e 43 Cost.;
6. - dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma terzo bis, del decreto legge 6
dicembre 1984, n. 807 (Disposizioni urgenti in materia di
trasmissioni radiotelevisive), convertito, con modificazioni, nella
legge 4 febbraio 1985, n. 10, sollevata dal Pretore di Moncalieri
(r.o. n. 602/85) in riferimento all'art. 3 Cost.;
7. - fuori di quanto disposto nei precedenti nn. da 1 a 4, dichiara
la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale - tutte proposte in riferimento all'art. 3 Cost. -: a)
degli artt. 183 e 195 del citato d.P.R. n. 156 del 1973, quali
sostituiti ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975,
sollevate dai Pretori di Mezzolombardo (r.o. n. 483/86) e Mistretta
(r.o. n. 18/87); b) degli artt. 1 e 183 del medesimo d.P.R. n. 156
del 1973, quale sostituito ad opera dell'art. 45 della citata legge
n. 103 del 1975, sollevate dal Pretore di Macerata (r.o. n. 493/86);
c) dell'art. 195 dello stesso d.P.R. n. 156 del 1973, quale
sostituito ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975,
sollevate dal Pretore di Guglionesi (r.o. n. 772/86); d) degli artt.
1, 183, 195 e 334 dello stesso d.P.R. n. 156 del 1973, quali
sostituiti ad opera dell'art. 45 della citata legge n. 103 del 1975,
sollevate dal Pretore di Moncalieri (r.o. n. 602/85);
8. - dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 195, primo comma, n. 2 del
citato d.P.R. n. 156 del 1973, sollevata dal Pretore di Legnano con
ordinanza del 20 ottobre 1983 (r.o. n. 153/84), in riferimento
all'art. 76 Cost.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il Relatore: SPAGNOLI
Deposito in cancelleria 15 novembre 1988.
Il cancelliere: MINELLI
88C1770