1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 427 SENTENZA 16 - 29 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad alcune delle questioni proposte - Riserva di decisione sulle restanti questioni. Demanio e patrimonio dello Stato - Beni immobili - Concessione o locazione in favore di istituzioni di assistenza e beneficenza ed enti religiosi che perseguono rilevanti finalita' umanitarie o culturali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato intervento dello Stato nel settore, di esclusiva competenza regionale, delle politiche sociali, lesione dell'autonomia patrimoniale regionale (in attesa della sua attuazione secondo il dettato costituzionale) - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 80, comma 6. - Costituzione, artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, e 119, secondo comma. (004C1443) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 6,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato
il 1° marzo 2003, depositato in cancelleria il successivo 7 marzo ed
iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Franco Mastragostino e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato
Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il 1° marzo
2003, depositato il 7 marzo 2003 ed iscritto al n. 25 del registro
ricorsi 2003, ha proposto questione di legittimità costituzionale di
numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), e, tra queste, della
disposizione di cui all'art. 80, comma 6.
1.1. - La disposizione impugnata, «al fine di favorire l'autonoma
iniziativa per lo svolgimento di attività, di interesse generale, in
attuazione dell'art. 118, quarto comma, della Costituzione», prevede
che «le istituzioni di assistenza e beneficenza e gli enti religiosi
che perseguono rilevanti finalità umanitarie o culturali possono
ottenere la concessione o locazione di beni immobili demaniali o
patrimoniali dello Stato, non trasferiti alla «Patrimonio dello Stato
S.p.a.», costituita ai sensi dell'art. 7 del decreto-legge 15 aprile
2002, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
giugno 2002, n. 112, nè suscettibili di utilizzazione per usi
governativi, a un canone ricognitorio determinato ai sensi degli
articoli 1 e 4 della legge 11 luglio 1986, n. 390, e successive
modificazioni».
1.2. - La Regione Emilia-Romagna sostiene che la disposizione in
questione, nel supporre l'esistenza di immobili appartenenti al
demanio o al patrimonio dello Stato non «suscettibili di
utilizzazione per usi governativi» e nel disporre che tali immobili
possano essere affidati ad enti di assistenza o ad enti religiosi con
finalità umanitarie o culturali, violerebbe l'art. 117, secondo,
terzo e quarto comma, della Costituzione, in quanto interverrebbe nel
campo della politica sociale e, pertanto, al di fuori delle materie
di competenza statale esclusiva o concorrente. Nè la norma potrebbe
giustificarsi nell'ottica della potestà dello Stato di disporre dei
propri beni, dato che «si tratta qui non di atti di disposizione
privatistici o per fini patrimoniali, ma di previsioni di legge e di
provvedimenti amministrativi nel campo della politica sociale.».
La ricorrente sostiene, poi, che la norma impugnata violerebbe
l'art. 119, sesto comma, della Costituzione, secondo il quale le
Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni hanno un
proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati
dalla legge dello Stato.
La Regione ritiene che, fino all'attuazione di questa previsione
costituzionale, lo Stato non potrebbe disporre dei propri beni, in
quanto verrebbe, altrimenti, a porre oneri ed, in definitiva, a
ridurre il valore e le possibilità d'uso di beni destinati ad essere
assegnati agli enti territoriali, «secondo un criterio di coerenza
con le rispettive funzioni».
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la non fondatezza della questione.
L'Avvocatura sostiene, da un lato, che l'art. 119 della
Costituzione non limiterebbe il potere dello Stato di disporre dei
propri beni demaniali o patrimoniali, dall'altro, che la concessione
o locazione a canone ricognitorio di immobili statali a favore di
istituzioni di beneficenza o enti religiosi favorirebbe l'autonomia
privata per lo svolgimento di attività di interesse generale, in
coerenza ed in attuazione del principio di sussidiarietà affermato
dall'art. 118, quarto comma, della Costituzione.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 la
Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria, nella quale ha
contestato le deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo che il c.d. principio di sussidiarietà orizzontale
(art. 118, quarto comma, della Costituzione), vincolante tanto lo
Stato quanto gli altri livelli di governo, non legittimerebbe una
decisione unilaterale dello Stato non coerente con l'assetto delle
competenze pubbliche.
La ricorrente sostiene che la competenza residuale delle Regioni
in materia di politica sociale imporrebbe allo Stato di assicurare a
queste sia il finanziamento dei livelli essenziali dei servizi sia il
trasferimento di beni strumentali, e non consentirebbe allo Stato di
concedere ai soggetti privati i propri beni immobili non impiegati
«in usi governativi», anche qualora fossero indispensabili
all'erogazione di servizi pubblici.
4. - In prossimità dell'udienza pubblica anche l'Avvocatura
generale dello Stato ha depositato memoria, nella quale ha precisato
e sviluppato le difese già svolte nell'atto di costituzione.
In particolare la difesa erariale sostiene che la disposizione
impugnata troverebbe fondamento nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione (sistema tributario e contabile dello Stato), e
che non sarebbe «seriamente» sostenibile che lo Stato, a differenza
delle Regioni, non possa disciplinare la gestione e l'utilizzazione
dei propri beni demaniali o patrimoniali, anche concedendone l'uso o
il godimento a terzi.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2003, depositato il
successivo 7 marzo ed iscritto al numero 25 del registro ricorsi
2003, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato varie disposizioni della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
e, tra queste, la disposizione dell'art. 80, comma 6, oggetto del
presente giudizio, che viene censurata in riferimento agli
articoli 117, secondo, terzo e quarto comma, e 119 della
Costituzione.
La disposizione impugnata, «al fine di favorire l'autonoma
iniziativa per lo svolgimento di attività, di interesse generale, in
attuazione dell'art. 118, quarto comma, della Costituzione», prevede
che «le istituzioni di assistenza e beneficenza e gli enti religiosi
che perseguono rilevanti finalità umanitarie o culturali possono
ottenere la concessione o locazione di beni immobili demaniali o
patrimoniali dello Stato, non trasferiti alla «Patrimonio dello Stato
Spa», ... nè suscettibili di utilizzazione per usi governativi, a un
canone ricognitorio determinato ai sensi degli articoli 1 e 4 della
legge 11 luglio 1986, n. 390, e successive modificazioni».
La ricorrente sostiene che la disposizione sarebbe illegittima,
sia perchè costituirebbe un intervento dello Stato nel settore, di
esclusiva competenza regionale (art. 117, quarto comma, della
Costituzione), delle politiche sociali, sia perchè lo Stato, non
avendo ancora dato attuazione al precetto costituzionale (art. 119
della Costituzione) di dotare le Regioni e gli enti locali di un
proprio patrimonio, secondo un criterio di coerenza con le rispettive
funzioni, non potrebbe disporre di beni solo ancora temporaneamente
propri.
2. - Le due censure non sono fondate.
2.1. - È anzitutto infondato l'assunto secondo cui lo Stato,
fino alla attuazione dell'art. 119, ultimo comma, della Costituzione,
come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), non
potrebbe disporre dei propri beni demaniali o patrimoniali.
L'invocata disposizione costituzionale, in effetti, prevede che
Regioni ed enti locali abbiano un patrimonio attribuito secondo i
principi determinati dalla legge statale, ma non detta alcuna regola
in ordine alla individuazione dei beni oggetto dell'attribuzione,
nè, tanto meno, vieta allo Stato la gestione e l'utilizzazione,
medio tempore, di tali beni.
Questa Corte ha già chiarito (sentenza n. 98 del 1997) che la
dotazione patrimoniale di un ente pubblico non è predeterminata
dalla Costituzione ed ha, pertanto, escluso che essa possa essere
stabilita interpretativamente in sede di giudizio di
costituzionalità. Ne consegue che, fino all'attuazione dell'ultimo
comma dell'art. 119 della Costituzione e, pertanto, fino alla
previsione da parte del legislatore statale dei principi per la
attribuzione a Regioni ed enti locali di beni demaniali o
patrimoniali dello Stato, detti beni restano a tutti gli effetti
nella piena proprietà e disponibilità dello Stato (e per esso
dell'Agenzia del demanio), il quale incontrerà, nella gestione degli
stessi, il solo vincolo delle leggi di contabilità e delle altre
leggi disciplinanti il patrimonio mobiliare ed immobiliare statale.
La diversa tesi, sostenuta dalla Regione, oltre a negare in
radice gli stessi diritti dominicali dello Stato sui propri beni,
condurrebbe, d'altra parte, all'irragionevole conseguenza che i beni
statali non dovrebbero essere gestiti in attesa della legge di
attuazione dell'art. 119 della Costituzione.
2.2. - Parimenti infondata è l'ulteriore censura prospettata
dalla ricorrente, secondo la quale la disposizione di legge in
questione violerebbe la competenza regionale nella materia residuale
delle politiche sociali.
In effetti, l'art. 80, comma 6, della legge n. 289 del 2002, non
diversamente dalla legge 11 luglio 1986, n. 390 (Disciplina delle
concessioni e delle locazioni di beni immobili demaniali e
patrimoniali dello Stato in favore di enti o istituti culturali,
degli enti pubblici territoriali, delle unità sanitarie locali, di
ordini religiosi e degli enti ecclesiastici), cui la norma impugnata
fa espresso richiamo, e da altre normative di settore (cfr. la legge
1° giugno 1990, n. 134, recante «Estensione dei benefici in materia
di concessione o locazione di immobili demaniali previsti dalla legge
11 luglio 1986, n. 390, agli enti a carattere internazionalistico di
cui alla legge 28 dicembre 1982, n. 948», e l'art. 32 della legge
7 dicembre 2000, n. 383, recante «Disciplina delle associazioni di
promozione sociale»), disciplina la gestione dei beni immobili
(demaniali o patrimoniali) non utilizzati o utilizzabili dallo Stato,
consentendone un utilizzo sociale.
Tale disposizione costituisce una manifestazione del potere
dominicale dello Stato di disporre dei propri beni e, come tale, non
incontra i limiti della ripartizione delle competenze secondo le
materie.
In altri termini, la competenza della Regione nella materia non
può incidere sulle facoltà che spettano allo Stato in quanto
proprietario. Queste infatti precedono logicamente la ripartizione
delle competenze ed ineriscono alla capacità giuridica dell'ente
secondo i principi dell'ordinamento civile. In questo senso,
peraltro, si è già espressa questa Corte, la quale ha precisato che
la competenza regionale in materia di demanio marittimo non incide
sulla destinazione dei canoni di concessione che spettano allo Stato
in quanto titolare del demanio (cfr. sentenza n. 286 del 2004). Che
il canone di concessione segua la titolarità del bene è stato
peraltro confermato dalla sentenza di questa Corte n. 26 del 2004
relativa alla tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale di altre disposizioni della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
proposte con il ricorso in epigrafe, qui non espressamente esaminate;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 80, comma 6, della predetta legge 27 dicembre 2002, n. 289,
sollevata, in riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e quarto
comma, e 119, secondo comma, della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1443