1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 9-12-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 novembre 1992
N. 69 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 novembre 1992 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Proroga di durata in carica dei comitati dei garanti e degli amministratori straordinari delle UU.SS.LL. - Limitazione del trattamento economico assegnabile all'amministratore straordinario al doppio dello stipendio iniziale del direttore amministrativo capo-servizio - Attribuzione al presidente della giunta, su conforme deliberazione della giunta stessa, del potere di nominare i nuovi amministratori straordinari delle UU.SS.LL. - Attribuzione al presidente della giunta, altresi', del potere, su delibera della giunta, di confermare o rinnovare l'amministratore straordinario - Asserita indebita invazione della sfera di competenza regionale in materia di organizzazione degli uffici e di rapporti tra gli organi di vertice della regione - Incidenza sui principi di uguaglianza, di retribuzione proporzionata ed adeguata e di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la limitazione della retribuzione dell'amministratore straordinario al di sotto dei livelli del dirigente amministrativo o medico come, invece, gli spetterebbe nell'unita' sanitaria di provenienza. (D.-L. 26 ottobre 1992, n. 418). (Cost., artt. 3, 36, 97, 117, 119 e 123). (092C1320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 9-12-1992)

Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 5578 del 17 novembre 1992, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di
Padova, con domicilio eletto in Roma presso l'avv. Luigi Manzi, via
Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento del d.-l. 26 ottobre 1992, n. 418, recante "Proroga
dei termini di durata in carica dei comitati dei garanti e degli
amministratori straordinari delle unità sanitarie locali, nonchè
norme per le attestazioni da parte delle unità sanitarie locali
della condizione di handicappato in ordine all'istruzione scolastica
e per la concessione di un contributo compensativo all'Unione
italiana ciechi" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 27
ottobre 1992), e precisamente:
dell'art. 1, quarto comma, nella parte in cui tale disposizione,
innovando la precedente disciplina legislativa, limita il massimo del
trattamento assegnabile dalle regioni all'amministratore
straordinario al doppio dello stipendio iniziale del direttore
amministrativo capo-servizio, in violazione degli artt. 117, primo
comma, e 119, in connessione anche con gli artt. 3, 36 e 97 della
Costituzione;
dell'art. 1, secondo comma, nella parte in cui dispone che sia
il presidente della giunta, su conforme deliberazione di giunta, a
nominare i nuovi amministratori straordinari delle unità sanitarie
locali, illegittimamente sovrapponendosi alle disposizioni dello
statuto regionale, in violazione dell'art. 123 della Costituzione.
F A T T O
Il d.-l. 26 ottobre 1992, n. 418, qui impugnato, concerne
fondamentalmente (a parte talune disposizioni disomogenee che qui non
interessano, anche se di per sè esse costituiscono proprio per la
loro disomogeneità violazione dell'art. 15, terzo comma, della legge
n. 400/1988) disposizioni urgenti relative alla disciplina degli
amministratori straordinari delle unità sanitarie locali previsti
dal d.-l. 6 febbraio 1991, n. 35 (convertito in legge 4 aprile 1991,
n. 111).
Nella disciplina originaria la figura dell'amministratore
"straordinario" aveva, conformemente alla sua denominazione,
carattere puramente provvisorio in attesa del riordinamento del
Servizio sanitario nazionale, tanto che ad essa era posto il termine
perentorio del 30 giugno 1992.
Essendo tale termine scaduto (e scaduta altresì una breve proroga
che era stata disposta), il d.-l. n. 418/1992 dispone una ulteriore
proroga di tale forma di amministrazione "fino al 31 dicembre 1993".
Gli attuali amministratori, tuttavia, secondo il secondo comma
dell'art. 1 decadono dalla carica il 1º gennaio 1993, e le regioni
devono provvedere alla conferma o al rinnovo degli amministratori
scaduti.
Ma incongruamente, sovrapponendosi alla disciplina delle
competenze degli organi regionali disposta dallo statuto regionale,
in attuazione dell'art. 123 della Costituzione, la stessa norma
dispone che alla nomina debba provvedere "il presidente della giunta
della regione . su conforme deliberazione della rispettiva giunta".
Di qui una prima illegittimità costituzionale.
Inoltre, e soprattutto, la nuova disciplina, pur mantenendo
inalterate le caratteristiche della figura, i requisiti di nomina ed
i compiti, innova il regime retributivo, stabilendo che l'indennità
annua spettante agli amministratori straordinari, al lordo delle
ritenute erariali, da una parte è determinata "in misura non
inferiore alla somma dello stipendio iniziale lordo, della indennità
integrativa speciale, della tredicesima mensilità e dell'indennità
di direzione dei direttori amministrativi capi-servizio delle unità
sanitarie locali", dall'altra "non può risultare superiore al doppio
della predetta somma".
Ne deriva una evidente limitazione della facoltà regionale di
stabilire l'adeguato compenso spettante all'amministratore
straordinario: ma la limitazione così posta si rivela anch'essa
lesiva dell'autonomia regionale per le ragioni di seguito illustrate.
D I R I T T O
1. - Illegittimità costituzionale della limitazione della
facoltà regionale di stabilire l'adeguato compenso spettante
all'amministratore straordinario.
Conviene ricordare che la materia del compenso spettante
all'amministratore straordinario era già disciplinata dal d.-l. 6
febbraio 1991, n. 35 (convertito in legge 4 aprile 1991, n. 111).
Secondo tale decreto all'amministratore straordinario competeva
"un compenso in misura fino a cinque volte quello già percepito dal
presidente del comitato di gestione, commisurato all'ampiezza
dell'unità sanitaria locale o dell'unità socio-sanitaria locale"
(art. 1, dodicesimo comma). La stessa disposizione conteneva poi una
norma speciale per gli amministratori straordinari che fossero
pubblici dipendenti, nei cui confronti si disponeva che "la misura
del compenso non può essere comunque inferiore al trattamento
economico globale in godimento, comprensivo delle indennità aventi
carattere di generalità, connesse alle funzioni della qualifica
rivestita".
La regione Emilia-Romagna non aveva contestato tale disposizione,
ritenendo che essa consentisse alle regioni una facoltà di decisione
sufficientemente ampia, idonea a consentire la determinazione di un
compenso proporzionato all'importanza della funzione ed alla gravità
delle connesse responsabilità, e perciò a consentire la copertura
dei posti di amministratori straordinari ad un adeguato livello di
professionalità.
La nuova disciplina riduce la facoltà di determinazione regionale
nella ristretta scelta tra un minimo ed un massimo, determinati
entrambi in modo assolutamente irrazionale ed incompatibile con le
esigenze di una giunta politica retributiva.
Si consideri in primo luogo il livello minimo: per definizione
stessa della legge, tale livello altro non è che il compenso
spettante ai dirigenti direttori amministrativi capi-servizio
all'inizio della carriera, e privo di qualunque eventuale fattore
retributivo non meramente tabellare.
Alla stregua di tali parametri, l'amministratore straordinario si
troverebbe per definizione ad avere una retribuzione inferiore, ed
anche largamente inferiore, rispetto a quella dei funzionari
amministrativi a lui immediatamente subordinati: non solo del
coordinatore amministrativo, con la sua peculiare indennità, ma
anche dei rimanenti funzionari aventi qualifica e funzione di
direttore amministrativo capo-servizio. Infatti, ciascuno di questi
funzionari avrebbe lo stesso compenso dell'amministratore
straordinario, ma con in più la propria anzianità di carriera
(mentre il compenso previsto per l'amministratore straordinario è
ancorato allo stipendio iniziale), e con in più la possibilità di
percepire ulteriori compensi connessi a legittimi istituti
contrattuali e normativi previsti dal d.P.R. n. 384/1990, quali
l'indennità di partecipazione all'ufficio di direzione (art. 46,
primo comma), l'indennità di coordinamento (art. 46, secondo comma)
il compenso di una particolare produttività (artt. 123 e segg.). I
soli compensi incentivanti prevedono una maggiorazione dello
stipendio fino ad un massimo del 70%.
In relazione a tale ultimo istituto sia lecito ricordare, a
illustrazione e chiarimento di quanto affermato, come la regione
Emilia-Romagna, con una scelta di politica sanitaria perfettamente
legittima ed opportuna, ha utilizzato risorse risparmiate in altri
ambiti della sanità per dare ad esso - unico rimedio attualmente
disponibile alla burocratica parificazione dei meritevoli e dei non
meritevoli nel pubblico impiego - vita vera; e che perciò in
relazione ad una reale e verificata produttività i compensi
tabellari risultano maggiorati anche in modo rilevante.
E lo stesso dicasi a maggior ragione per altri dipendenti apicali
- ad esempio i medici - dell'unità sanitaria, per i quali sono
previste (oltre alle precedenti) tutta una serie di indennità (di
tempo pieno, di direzione medico-veterinaria, specialistica,
primariale) che superano di gran lunga quelle amministrative.
È evidente lo stridente contrasto di tale situazione con il
principio generale di uguaglianza, con il principio della
retribuzione commisurata alla prestazione, al principio stesso del
buon andamento dell'amministrazione (evidentemente impossibile quando
alle maggiori responsabilità e compiti non corrisponda una maggiore
retribuzione).
Nè la censura non può essere superata rilevando che si tratta di
un minimo, che la regione può superare. Da una parte, infatti, è
evidente che anche il compenso minimo previsto deve pur sempre - sia
pure ad un livello minimale - essere adeguato alle caratteristiche
della figura professionale e del lavoro prestato.
Ma d'altra parte, occorre dire che alle stesse censure formulate
per il livello minimo non si sottrae neppure il livello massimo, che
la legge statale limita nel rapporto di 1 a 2 rispetto al minimo.
Se infatti si considerano i fattori sopra accennati, cioè la
circostanza che i funzionari e gli operatori delle unità sanitarie
locali, dalle cui fila proviene la maggior parte degli amministratori
straordinari, da un lato godono nel pubblico impiego di una
considerevole anzianità, dall'altro godono di altre forme di
compenso - quali quelle sopra dette, che la regione si riserva
comunque di indicare e quantificare con maggiore precisione - diviene
giocoforza constatare che anche rispetto al massimo consentito si
riproduce in moltissimi casi la stessa situazione, nella quale
l'amministratore straordinario ha un compenso non solo inferiore a
quello dei suoi collaboratori (il che è già paradossale ed iniquo),
ma ben inferiore alla retribuzione che lo stesso titolare della
funzione di amministratore straordinario avrebbe se semplicemente
tornasse a fare il suo lavoro ordinario (quale dirigente
amministrativo o medico) nell'unità sanitaria di provenienza.
Non occorrono molte parole per illustrare il contrasto di tale
situazione (e della disposizione dalla quale essa deriva) con il
principio di uguaglianza, in correlazione con il principio di
proporzionalità della retribuzione rispetto alla quantità e
qualità del lavoro. Ma è evidente altresì che, in una simile
situazione, molti dei potenziali candidati alla funzione di
amministratore straordinario - ed in particolare le migliori e più
sperimentate risorse provenienti dallo stesso servizio sanitario -
non avrebbero più alcun interesse a presentare in concreto la
propria candidatura. Nè è possibile credere che qualificati
dirigenti esterni vorrebbero affluire ai compiti di direzione del
Servizio sanitario nazionale, se per lo svolgimento di tali compiti
fosse prevista una retribuzione non solo non competitiva con il
settore privato, ma persino inferiore a quella di altre figure
direttive nella stessa organizzazione da dirigere.
Ne risulta la violazione del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, il quale esige evidentemente che le risorse
umane migliori siano utilizzate per i compiti più impegnativi.
La ricorrente regione desidera altresì precisare che, se essa
rivendica il proprio obbligo, prima ancora che il proprio diritto
costituzionale, di fissare in termini di adeguatezza organizzativa i
compensi spettanti all'amministratore straordinario, in relazione al
complesso dei compensi degli operatori del settore, ciò non è certo
allo scopo di perseguire una politica retributiva di particolare
larghezza, che sarebbe evidentemente contraria, oltre che alle
tradizioni della regione stessa, alle esigenze collettive del
momento.
Al tempo stesso, tuttavia, le ristrettezze economiche non possono
certo far desistere dalla necessità di istituire e mantenere, nel
settore pubblico, una politica retributiva fondata non su un
mortificante appiattimento, ma su una precisa correlazione tra
livello retributivo e livello di compiti e di responsabilità.
In questo contesto, risultano del tutto irrazionali,
discriminatorie e disfunzionali limitazioni che non si riferiscano
all'insieme delle figure professionali di un settore, ma ad una sola,
ponendo paradossalmente la figura di vertice in condizioni di
inferiorità rispetto a ciò che la stessa legislazione statale
prevede per le figure non di vertice. A questa stregua, oltretutto,
gli amministratori straordinari non potrebbero mai essere quei man-
ager del settore che pure la legislazione esige, ma potrebbero essere
soltanto personale di minore rilievo, privo delle migliori competenze
ed esperienze che il sistema può offrire, con una motivazione più
"politica" che professionale.
È ben noto che la tendenza attuale della legislazione è nel
senso di chiamare le regioni ad un livello di maggiore e più diretta
responsabilità nella gestione del Servizio sanitario nazionale:
responsabilità sia sul piano organizzativo ed operativo, con lo
stringersi di un diretto collegamento tra unità sanitarie e regione,
sia sul piano finanziario, con la chiamata delle regioni a far fronte
con i propri mezzi alla spesa sanitaria quando questa superi certi
limiti. Ma a tale maggiore responsabilizzazione regionale non può
non corrispondere il possesso degli strumenti per garantire la
migliore organizzazione del servizio, tra i quali - anche con
riferimento all'autonomia di spesa garantita dall'art. 119 della
Costituzione - la possibilità di gestire in termini di adeguatezza i
compensi agli amministratori straordinari.
2. - Illegittimità costituzionale della individuazione nel
presidente della giunta regionale, su delibera della giunta
regionale, dell'organo regionale competente alla conferma o al
rinnovo dell'amministratore straordinario.
Come detto in narrativa, l'art. 1, secondo comma, dell'impugnato
decreto-legge, direttamente dispone che sia il presidente della
giunta, su "conforme" deliberazione della rispettiva giunta, a
nominare i nuovi amministratori straordinari delle unità sanitarie
locali.
Ma in questo modo la legislazione statale disciplina le competenze
degli organi regionali di vertice, ed i loro reciproci rapporti,
illegittimamente sovrapponendosi alle disposizioni dello statuto
regionale, in violazione dell'art. 123 della Costituzione.
Sia consentito qui di richiamare la sentenza di codesta Corte
costituzionale n. 407/1989, ove è espressamente stabilito che "la
ripartizione delle competenze tra i vari organi regionali rientra,
salvo ovviamente il rispetto dell'art. 121 della Costituzione, nella
materia 'organizzazione interna della regionè, che la Costituzione
riserva allo statuto regionale" (punto 2 in diritto).
Espressamente allora la Corte costituzionale affermò
l'illegittimità costituzionale "anche ad evitare che in futuro si
riproducano disposizioni analoghe, le quali certamente non rispondono
a criteri di rigorosa conformità al dettato costituzionale, dando
così luogo ad occasioni di contenzioso tra lo Stato e le regioni".
È evidente che il precedente e le affermazioni di allora si
attagliano perfettamente al caso di oggi nel quale, senza alcuna
ragione, il legislatore del decreto-legge impugnato si spinge persino
oltre la semplice indicazione di competenze, individuando addirittura
un modulo di rapporti tra gli organi di vertice (atto del presidente
su conforme deliberazione della giunta regionale) che incide sulla
forma di governo, e la cui ammissione o esclusione rientra nella sola
autonomia statutaria e legislativa regionale.
Di qui la palese illegittimità costituzionale della disposizione
impugnata.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede che l'eccellentissima Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
d.-l. 26 ottobre 1992, n. 418, in relazione alle disposizioni
specificamente impugnate, per violazione, nei termini illustrati,
degli artt. 3, 36, 97, 117, primo comma, 119 e 123 della
Costituzione.
Padova-Roma, addì 24 novembre 1992
Avv. prof. Giandomenico FALCON

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