1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 2-8-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 176 SENTENZA 21 giugno - 28 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Personale sanitario - Norme della Regione Abruzzo - Dipendenti delle aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) - Svolgimento attivita' di contrasto all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Contributo una tantum - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Residenze protette private, accreditate e contrattualizzate - Norme della Regione Abruzzo - Contributo una tantum per l'ampliamento delle attivita' di rilevamento dei contagi da SARS-CoV-2 - Violazione di principi fondamentali nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Rifinanziamento di misure a favore di pazienti oncologici - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del principio della copertura finanziaria - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Abruzzo 22 agosto 2022, n. 24, artt. 25 e 26, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 81, terzo comma, e 117, commi secondo, lettera l), e terzo. (T-230176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 2-8-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 25 e 26,
commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 22 agosto 2022, n. 24
(Disposizioni contabili per la gestione del bilancio 2022/2024,
modifiche alle leggi regionali 9/2022, 10/2022 e 11/2022 in
attuazione del principio di leale collaborazione ed ulteriori
disposizioni urgenti ed indifferibili), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24 ottobre 2022,
depositato in cancelleria il 25 ottobre 2022, iscritto al n. 84 del
registro ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2023 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato dello Stato Giancarlo Caselli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefania Valeri per la
Regione Abruzzo;
deliberato nella camera di consiglio del 21 giugno 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 ottobre 2022 e depositato il 25
ottobre 2022 (reg. ric. n. 84 del 2022), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato gli artt. 25 e 26, commi 1 e 2, della legge della
Regione Abruzzo 22 agosto 2022, n. 24 (Disposizioni contabili per la
gestione del bilancio 2022/2024, modifiche alle leggi regionali
9/2022, 10/2022 e 11/2022 in attuazione del principio di leale
collaborazione ed ulteriori disposizioni urgenti ed indifferibili),
in riferimento, complessivamente, agli artt. 3, 81, terzo comma, 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione.
1.1.- Il ricorso ricorda che la Regione Abruzzo è impegnata dal
2007 nel piano di rientro dal disavanzo sanitario, attualmente
proseguito attraverso il Programma operativo 2019-2021, approvato con
deliberazione della Giunta regionale 22 dicembre 2021, n. 880, e
rileva che gli interventi individuati dal suddetto Programma
operativo sarebbero vincolanti per la regione allo stesso sottoposta,
in forza dell'art. 2, comma 80, sesto periodo, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)».
Tale disposizione, al pari di quella di cui all'art. 1, comma 796,
lettera b), ottavo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», esprimerebbe un
«principio di coordinamento della finanza pubblica» (è citata la
sentenza di questa Corte n. 91 del 2012).
Su tali premesse il ricorso articola i motivi di impugnazione
delle disposizioni regionali che «compromette[rebbero] i vincoli
posti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario».
1.2.- L'impugnato art. 25 della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022
sostituisce integralmente l'art. 23 della legge della Regione Abruzzo
11 marzo 2022, n. 5 (Disposizioni per l'attuazione del principio di
leale collaborazione ed ulteriori disposizioni), del quale il ricorso
riporta i primi due commi, che così stabiliscono:
«1. La legge regionale 21 dicembre 2021, n. 28 (Contributo a
sostegno dell'acquisto di dispositivi per contrastare l'alopecia
secondaria e attività di supporto in favore dei pazienti oncologici
sottoposti a chemioterapia) è rifinanziata, nell'ambito del bilancio
regionale di previsione finanziario 2022/2024, per l'importo di euro
100.000,00 per l'esercizio 2022 e per l'importo di euro 250.000,00
per ciascuna delle annualità 2023 e 2024.
2. Agli oneri finanziari di cui al comma 1 si fa fronte con le
risorse dello stanziamento denominato "Contributo acquisto
dispositivi per contrastare alopecia secondaria pazienti oncologici",
alla Missione 12, Programma 10, Titolo 1 dello stato di previsione
della spesa del bilancio regionale 2022-2024».
Pur dando atto che la Regione Abruzzo garantirebbe «tali
prestazioni con risorse non destinate alla sanità, bensì al settore
sociale», il ricorrente lamenta che le stesse si configurerebbero
«comunque quale misura di assistenza "supplementare" (c.d. extra
L.E.A.)» laddove, invece, durante l'attuazione del Piano la Regione
non potrebbe «introdurre prestazioni comunque afferenti al settore
sanitario ulteriori e ampliative rispetto a quelle previste dallo
Stato».
Richiamando la sentenza n. 190 del 2022 di questa Corte, che
avrebbe ribadito il carattere «assolutamente obbligatori[o]» degli
interventi individuati dal Piano, il motivo di ricorso conclude che
la disposizione regionale impugnata violerebbe sia l'art. 117, terzo
comma, Cost., nelle materie di potestà legislativa concorrente del
«coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela della salute»,
in relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, sia
l'art. 81, terzo comma, Cost., poichè l'effettuazione di altre
spese, in una condizione di risorse contingentate, determinerebbe
anche «il problema della congruità della copertura della spesa
"necessaria", posto che un impiego di risorse per prestazioni "non
essenziali" verrebbe a ridurre corrispondentemente le risorse per
quelle essenziali».
1.3.- Della stessa legge regionale è impugnato l'art. 26, comma
1, ai sensi del quale «[l]a Regione Abruzzo, al fine di ampliare le
attività di rilevamento dei contagi da SARS-CoV-2 nel territorio
regionale, concede un contributo "una tantum" non inferiore a
1.000,00 euro a ciascun lavoratore e lavoratrice impiegato nelle
Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) abruzzesi nelle
attività di contrasto all'emergenza epidemiologica da Covid-19».
Il ricorrente premette che, in disparte la possibilità di
estenderla ad altre tipologie di lavoro, la disposizione si
riferirebbe ai lavoratori dipendenti delle citate aziende, il cui
rapporto avrebbe «natura privatistica», come previsto sia dall'art.
11 del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207 (Riordino del
sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a
norma dell'articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328), sia
dall'art. 15 della legge della Regione Abruzzo 24 giugno 2011, n. 17,
recante «Riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e
Beneficenza (IPAB) e disciplina delle Aziende Pubbliche di Servizi
alla Persona (ASP)».
In forza della citata disposizione statale, inoltre, la
disciplina del rapporto sarebbe demandata alla contrattazione
collettiva «secondo i criteri e le modalita'» di cui al Titolo III
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione
della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma
dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
1.3.1.- In tale contesto normativo, la disposizione regionale
impugnata violerebbe la competenza legislativa esclusiva statale in
materia di «ordinamento civile», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., attribuendo un emolumento economico aggiuntivo,
seppure una tantum, a dipendenti pubblici, in contrasto con gli artt.
40 e 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), che ricondurrebbero alla contrattazione collettiva sia la
disciplina del rapporto di lavoro pubblico privatizzato, sia la
determinazione del trattamento economico.
Sarebbe leso anche il principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost., per la disparità di trattamento determinata dalla norma
regionale in esame rispetto alla «restante categoria di personale
operante presso le ASP di riferimento e di altri territori
regionali».
1.3.2.- Infine, assumendo che il contributo riconosciuto dalla
disposizione regionale impugnata integri un «livello ulteriore di
assistenza», la cui erogazione sarebbe inibita alla Regione Abruzzo
in costanza del piano di rientro dal disavanzo sanitario, il ricorso
lamenta il contrasto anche con l'art. 117, terzo comma, Cost., nelle
materie del «coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela
della salute», in relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191
del 2009.
1.4.- Del richiamato art. 26 è impugnato anche il comma 2 che,
«[p]er le medesime finalità di cui al comma 1», autorizza «altresì
un contributo alle Residenze Protette private, accreditate e
contrattualizzate, indicate nell'allegato 1C alla deliberazione di
Giunta regionale n. 656 dell'11 ottobre 2021».
Il ricorrente ricorda che i rapporti tra il Servizio sanitario
nazionale e i soggetti erogatori privati sono regolati mediante
appositi accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421). Tali accordi, ai sensi del successivo art.
8-sexies, dovrebbero remunerare le prestazioni rese dai soggetti
privati accreditati attraverso la corresponsione di tariffe
omnicomprensive, così che non sarebbero remunerabili «i singoli
fattori produttivi delle imprese sanitarie» che si convenzionino,
«ivi compreso il costo del personale».
D'altro canto, proprio in correlazione con la pandemia da
COVID-19, il legislatore statale avrebbe autorizzato le regioni a
riconoscere esclusivamente incrementi tariffari, nei limiti della
tariffa massima nazionale, ovvero un incremento di budget determinato
dall'acquisto di un maggiore numero di prestazioni nel rispetto
dell'equilibrio economico finanziario del Servizio sanitario
regionale (è richiamato l'art. 4, commi 5-bis e 5-ter, del
decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in
materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonchè di
politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19»,
convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77).
La disposizione regionale impugnata si porrebbe, dunque, «in
ulteriore contrasto con l'articolo 81 e con l'articolo 117, terzo
comma, Cost., e con l'articolo 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992, quale
norma statale interposta».
2.- La Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, si
è costituita in giudizio chiedendo di dichiarare non fondate le
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 25 e 26, comma
1, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022.
2.1.- L'impugnativa del suddetto art. 25 sarebbe anzitutto
irragionevole e illogica, colpendo una misura diretta al contenimento
della spesa pubblica. Infatti, questa norma avrebbe rifinanziato gli
interventi introdotti dalla legge della Regione Abruzzo 21 dicembre
2021, n. 28 (Contributo a sostegno dell'acquisto di dispositivi per
contrastare l'alopecia secondaria e attività di supporto in favore
dei pazienti oncologici sottoposti a chemioterapia), riducendo gli
stanziamenti agli stessi destinati rispetto agli importi
originariamente da quella stabiliti, nonchè rispetto alla
rideterminazione successivamente operata dall'art. 23 della legge
reg. Abruzzo n. 5 del 2022.
2.1.1.- Ad ogni modo, le prestazioni rifinanziate dalla
disposizione regionale impugnata non rivestirebbero natura
strettamente sanitaria o terapeutica, essendo piuttosto rivolte a
migliorare la qualità della vita dei soggetti che hanno subito
trattamenti chemioterapici e a favorire il loro ritorno al lavoro e
alla socialità, a sostenere i disagi psicologici derivanti dalla
malattia e dalle cure, nonchè a risolvere problematiche di natura
estetica.
Si tratterebbe, quindi, di prestazioni afferenti «al settore
sociale e della vita di relazione degli individui», che non
configurerebbero «un livello di assistenza sanitaria "supplementare"»
precluso alle regioni soggette a un Piano di rientro.
L'intervento normativo avrebbe dunque coerentemente posto i
relativi oneri finanziari a carico della Missione 12 (Diritti
sociali, politiche sociali e famiglia) e non della Missione 13
(Tutela della salute), senza distogliere nè ridurre le risorse
destinate al Piano di rientro e, quindi, alla sanità.
2.2.- Le stesse ragioni varrebbero a confutare la doglianza che
il ricorrente muove all'art. 26, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
24 del 2022, denunciato, in particolare, perchè la previsione di un
contributo una tantum non sarebbe coerente con il piano di rientro
dal disavanzo sanitario.
Andrebbero disattese anche le altre censure aventi a oggetto la
suddetta disposizione, che non sarebbe «idonea ad attribuire
direttamente il contributo ad ogni singolo lavoratore delle ASP»,
dovendo piuttosto essere «intesa nel senso che» siano queste ultime,
destinatarie dello stanziamento regionale, a riconoscere gli
emolumenti al proprio personale «in sede di contrattazione decentrata
integrativa e nel rispetto della normativa statale vigente in
materia».

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 84 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
25 e 26, commi 1 e 2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022, in
riferimento, complessivamente, agli artt. 3, 81, terzo comma, 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, Cost.
2.- Il primo motivo di ricorso concerne l'art. 25 il quale, nel
sostituire l'art. 23 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022, stanzia
le risorse per il rifinanziamento degli interventi introdotti dalla
legge reg. Abruzzo n. 28 del 2021 e provvede alla relativa copertura.
Il ricorso statale, sul presupposto che la disposizione regionale
impugnata preveda misure di assistenza supplementari rispetto ai LEA
garantiti dal Servizio sanitario nazionale, lamenta che la Regione
Abruzzo non potrebbe introdurre tali prestazioni, in quanto «in
contrasto con il Piano di rientro dal disavanzo sanitario». La stessa
violerebbe pertanto l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione al
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
espresso dall'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, che
sancirebbe il carattere obbligatorio, per le regioni sottoposte al
Piano di rientro, degli interventi dallo stesso individuati.
La medesima disposizione regionale contrasterebbe anche con
l'art. 81, terzo comma, Cost., poichè l'effettuazione di spese non
obbligatorie, in una condizione di risorse contingentate, verrebbe a
ridurre la «spesa "necessaria"» per le prestazioni essenziali.
3.- Le questioni non sono fondate.
Non è controverso che la Regione Abruzzo sia impegnata nel piano
di rientro dal disavanzo sanitario, avviato nel 2007 e attualmente
proseguito in forza della deliberazione della Giunta regionale della
Regione Abruzzo 17 gennaio 2023, n. 14 (Presa d'atto e approvazione
del "Programma operativo 2022-2024 Regione Abruzzo").
Ciò comporta che essa, per un verso, è tenuta a dare attuazione
agli interventi individuati dal suddetto Programma operativo e, per
altro verso, non può introdurre livelli di assistenza sanitaria
ulteriori rispetto a quelli essenziali, al cui prioritario ripristino
nel territorio regionale sono strumentali le attività declinate nel
richiamato documento.
In altri termini, «l'assoggettamento ai vincoli dei piani di
rientro dal disavanzo sanitario impedisce la possibilità di
incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia
delle prestazioni essenziali e per spese, dunque, non obbligatorie»
(sentenza n. 161 del 2022).
Tuttavia, le censure statali non dimostrano, limitandosi ad
affermarlo in maniera generica e apodittica, che quelle finanziate
dalla norma regionale impugnata rientrino nel genus degli extra LEA e
nemmeno che risulti incrementata la spesa sanitaria.
3.1.- Sotto il primo profilo, la legge reg. Abruzzo n. 28 del
2021, rifinanziata dall'impugnato art. 25, ha previsto alcune misure
a favore dei pazienti oncologici sottoposti a chemioterapia,
«supportandone il miglioramento della qualità della vita, il ritorno
al lavoro e alla socialità e sostenendo i disagi psicologici
derivanti dalla malattia e dalle cure» (art. 1, comma 2).
In particolare, la suddetta legge regionale, agli artt. 2 e 3,
riconosce ai pazienti un contributo, sotto forma di rimborso parziale
e una tantum, rispettivamente, «per l'acquisto di protesi
tricologiche» e «per l'esecuzione di dermopigmentazione o trucco
permanente per la risoluzione di problematiche di natura estetica»;
agli artt. 4 e 6, prevede contributi, rispettivamente, alle aziende
sanitarie locali per l'acquisto di caschetti refrigerati e alle
organizzazioni del terzo settore «per lo svolgimento di attività di
ascolto e sostegno ai pazienti» oncologici.
Emerge agevolmente che nessuna delle misure introdotte dalla
legge reg. Abruzzo n. 28 del 2021 riguarda prestazioni a contenuto
terapeutico necessarie al trattamento della malattia oncologica.
Piuttosto, proprio in considerazione degli effetti collaterali delle
cure cui i pazienti sono stati sottoposti e in coerenza con la
finalità enunciata dal citato art. 1, comma 2, esse si collocano
nell'area delle prestazioni di natura sociale, attivate per favorire
la ripresa delle relazioni interpersonali dopo il periodo della
malattia e per sostenere i disagi psicologici da questa derivanti.
Nella disposizione regionale impugnata va quindi ravvisata «una
finalità diversa da quella della tutela della salute», esulando
l'ambito di applicazione della stessa «da quello oggetto di garanzia
dei livelli essenziali di assistenza» (sentenza n. 94 del 2019).
D'altro canto, nel senso indicato converge il disposto dell'art.
9 della citata legge regionale, che coerentemente individua per
l'attuazione della stessa, quale dipartimento regionale competente,
quello sulle politiche sociali.
3.2.- Inoltre, la censura statale si rivela non fondata anche
perchè la disposizione regionale impugnata, nel disporre il
rifinanziamento dei suddetti interventi sociali a favore dei pazienti
oncologici, non ha inciso sulla parte del bilancio regionale
destinata alla tutela della salute.
Infatti, le risorse individuate per tali misure sono allocate
nella Missione 12 (Diritti sociali, politiche sociali e famiglia) e
la relativa copertura proviene da fondi non sanitari, come risulta
dai commi 2 e 3 dell'art. 23 della legge reg. Abruzzo n. 5 del 2022,
sostituito dalla disposizione impugnata.
Da ciò consegue che nella specie non si attivano i vincoli
connessi ai piani di rientro dal disavanzo sanitario, poichè la
norma regionale impugnata ha introdotto i benefici in questione
nell'esercizio della competenza residuale nella materia dei servizi
sociali «facendoli confluire nelle congruenti voci di spesa del
bilancio regionale» (sentenza n. 36 del 2021, punto 5.3. del
Considerato in diritto).
3.3.- Le considerazioni che precedono valgono anche a ritenere
non fondata la prospettata violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost.
Nel caso in esame, infatti, il riscontrato carattere sociale
delle prestazioni finanziate e, soprattutto, la estraneità delle
relative risorse al perimetro delle entrate e uscite sanitarie di cui
all'art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), escludono in radice che venga in rilievo l'evocato tema
dell'elusione dell'obbligo di garantire la «spesa "necessaria"»
destinata ai livelli essenziali di assistenza.
4.- Il secondo motivo di ricorso concerne il comma 1 dell'art. 26
della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022, ai sensi del quale «[l]a
Regione Abruzzo, al fine di ampliare le attività di rilevamento dei
contagi da SARS-CoV-2 nel territorio regionale, concede un contributo
"una tantum" non inferiore a 1.000,00 euro a ciascun lavoratore e
lavoratrice impiegato nelle Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona
(ASP) abruzzesi nelle attività di contrasto all'emergenza
epidemiologica da Covid-19».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ravvisa in questa
previsione la violazione: a) della competenza legislativa esclusiva
statale in materia di «ordinamento civile», di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., essendo l'emolumento economico
aggiuntivo erogato senza assicurare la cosiddetta riserva di
contrattazione collettiva, prevista dagli artt. 40 e 45 del d.lgs. n.
165 del 2001; b) del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost., per la disparità di trattamento determinata dalla suddetta
norma regionale rispetto alla «restante categoria di personale
operante presso le ASP di riferimento e di altri territori
regionali»; c) dell'art. 117, terzo comma, Cost., nelle materie del
«coordinamento della finanza pubblica» e della «tutela della salute»,
in relazione all'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009,
sull'assunto che il contributo riconosciuto dalla medesima
disposizione regionale integri un «livello ulteriore di assistenza»,
precluso alla Regione Abruzzo in costanza del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario.
4.1.- La prima censura, riferita alla lesione della competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., è fondata.
L'art. 26, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022 ha
senza dubbio l'effetto di riconoscere direttamente un emolumento
economico, nell'importo minimo indicato, ai dipendenti delle aziende
pubbliche di servizi alla persona (ASP), il cui rapporto di lavoro,
ai sensi dell'art. 15, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 17 del
2011 e della normativa statale da questo richiamata, «ha natura
privatistica ed è disciplinato» dalle norme sul pubblico impiego
privatizzato.
In questi termini, nell'attribuire tale importo, per quanto una
tantum, la norma regionale impugnata non coinvolge in alcun modo la
contrattazione collettiva, al contrario di quanto richiedono i
principi espressi dagli artt. 40 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001,
disposizioni interposte dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva
nella materia dell'«ordinamento civile».
La giurisprudenza di questa Corte è infatti costante nel
ritenere che a tale materia debba «ricondursi la disciplina del
trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi
anche regionali, "retta dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva" nazionale, cui la legge dello Stato
rinvia» (sentenza n. 146 del 2019), con la conseguenza che risulta
costituzionalmente illegittima una norma regionale che, come quella
in esame, «intenda sostituirsi alla negoziazione delle parti, quale
imprescindibile fonte di disciplina del rapporto di pubblico impiego»
(sentenza n. 155 del 2022).
4.1.1.- D'altro canto, si rivela priva di fondamento
l'interpretazione avanzata dalla difesa regionale, secondo la quale
le reali beneficiarie dello stanziamento sarebbero le ASP regionali,
che di conseguenza sarebbero tenute ad attivare la contrattazione
integrativa prima di «riconoscere i previsti emolumenti al proprio
personale».
Il tenore letterale dell'impugnato art. 26, comma 1, non lascia,
infatti, alcuno spazio alla possibilità di ritenere che le risorse,
direttamente destinate a favore dei lavoratori, debbano invece prima
transitare nei fondi per la contrattazione integrativa presenti nei
bilanci delle ASP: la disposizione impugnata è del tutto priva degli
indici che questa Corte, in precedenti occasioni, ha potuto
riscontrare in previsioni legislative di altre regioni, similmente
dirette a disciplinare il riconoscimento di emolumenti agli operatori
sanitari impegnati nella emergenza epidemiologica da COVID-19.
In particolare, in quei giudizi il vulnus alla riserva di
contrattazione collettiva è stato escluso rilevando che il
riconoscimento economico non veniva attribuito direttamente, perchè
le disposizioni censurate rinviavano vuoi al «previo accordo tra
l'Assessorato regionale della salute e le rappresentanze sindacali
dei lavoratori» (sentenze n. 155 del 2023 e n. 155 del 2022), vuoi
«alla "concertazione" con le organizzazioni sindacali la
individuazione del personale destinatario e la quantificazione della
relativa indennita'» (sentenza n. 5 del 2022).
4.2.- Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 26, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022.
Restano assorbite le ulteriori censure.
5.- Dell'art. 26 della citata legge regionale è impugnato anche
il comma 2 in forza del quale, per le medesime finalità di cui al
comma precedente - ovvero, «al fine di ampliare le attività di
rilevamento dei contagi da SARS-CoV-2 nel territorio regionale» - «la
Regione concede altresì un contributo alle Residenze Protette
private, accreditate e contrattualizzate, indicate nell'allegato 1C
alla deliberazione di Giunta regionale n. 656 dell'11 ottobre 2021»,
avente a oggetto, tra l'altro, la individuazione dei soggetti
erogatori di prestazioni sanitarie e l'approvazione dei tetti massimi
di spesa per ciascuno stabiliti.
Il ricorrente lamenta il contrasto con gli artt. 81 e 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del
1992, espressione del principio della omnicomprensività delle
tariffe che remunerano le prestazioni rese dai soggetti privati
accreditati, ostativo della possibilità di compensare i singoli
fattori produttivi delle imprese sanitarie che si convenzionino, ivi
compreso il costo del personale.
5.1.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., è fondata.
Va ricordato che, ai sensi dell'art. 8-quinquies, comma 2, del
d.lgs. n. 502 del 1992, i soggetti privati accreditati possono essere
coinvolti nella programmazione regionale sanitaria previa stipula di
appositi contratti che, tra l'altro, indicano «il volume massimo di
prestazioni che le strutture [...] si impegnano ad assicurare,
distinto per tipologia e per modalità di assistenza» (lettera b) e
il corrispettivo globale per le attività concordate, in base
all'applicazione di valori tariffari (lettera d). Inoltre, tali
accordi indicano «la modalità con cui viene comunque garantito il
rispetto del limite di remunerazione» globale appena menzionato,
prevedendo la riduzione del volume massimo di prestazioni «in caso di
incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso
dell'anno, dei valori unitari dei tariffari regionali» (lettera
e-bis).
Il successivo art. 8-sexies (rubricato «Remunerazione»), al comma
1, specifica che «[l]e strutture che erogano assistenza ospedaliera e
ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono
finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli
accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies e determinato in
base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell'ambito
e per conto della rete dei servizi di riferimento», prescrivendo che
per le funzioni assistenziali il criterio di remunerazione si basi
sul «costo standard di produzione del programma di assistenza» mentre
per le attività diverse la remunerazione avvenga in base a «tariffe
predefinite per prestazione».
La disciplina illustrata conferma il principio di
omnicomprensività della tariffa dedotto dal ricorso statale; del
resto questa Corte ha già rilevato che l'assetto della disciplina
dell'erogazione e della remunerazione delle prestazioni sanitarie è
caratterizzato, tra l'altro, proprio «dalla remunerazione in base al
sistema a tariffa, allo scopo di ottenere un maggiore controllo della
spesa, programmata e suddivisa tra i diversi soggetti erogatori,
grazie alla fissazione di volumi massimi delle prestazioni erogabili»
(sentenza n. 94 del 2009).
5.2.- L'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992 rientra,
inoltre, tra i principi fondamentali nella materia della «tutela
della salute» (sentenze n. 192 del 2017 e n. 124 del 2015), nonchè,
insieme al precedente art. 8-quinquies, anche in quelli del
«coordinamento della finanza pubblica», perchè «le regioni sono
chiamate a contribuire al raggiungimento di un ragionevole punto di
equilibrio tra l'esigenza di assicurare (almeno) i livelli essenziali
di assistenza sanitaria e quella di garantire una più efficiente ed
efficace spesa pubblica, anch'essa funzionale al perseguimento
dell'interesse pubblico del settore» (sentenza n. 76 del 2023).
5.3.- Dal momento che la disposizione regionale impugnata
riconosce un contributo ai soggetti accreditati e legati al Servizio
sanitario regionale da un apposito contratto, ma al di fuori di tale
fonte convenzionale e del sistema tariffario che la connota, essa
introduce quindi una remunerazione ulteriore e aggiuntiva, in maniera
difforme dal principio fondamentale, espresso dal suddetto art.
8-sexies, della remunerazione globale in base a tariffe
omnicomprensive per le prestazioni acquisite da un soggetto
accreditato dall'accordo contrattuale.
Ponendosi in contrasto con il richiamato principio fondamentale
nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della
finanza pubblica e, pertanto, violando l'art. 117, terzo comma,
Cost., l'art. 26, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Resta assorbita la ulteriore censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma
1, della legge della Regione Abruzzo 22 agosto 2022, n. 24
(Disposizioni contabili per la gestione del bilancio 2022/2024,
modifiche alle leggi regionali 9/2022, 10/2022 e 11/2022 in
attuazione del principio di leale collaborazione ed ulteriori
disposizioni urgenti ed indifferibili);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma
2, della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 25 della legge reg. Abruzzo n. 24 del 2022,
promosse, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA