1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 3-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 829 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile - 12 novembre 1997
N. 829 Ordinanza emessa il 21 aprile 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 novembre 1997) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal comune di Roma contro Ghezzi Maria Rita Impiego pubblico - Dipendente condannato in sede penale - Possibilita' di destituzione all'esito di procedimento disciplinare - Termine perentorio di novanta giorni per la conclusione di detto procedimento - Asserita impossibilita' per la pubblica amministrazione di porre in essere tutti gli atti endoprocedimentali previsti a difesa dell'incolpato - Dedotta inadeguata valutazione dei fatti - Irragionevolezza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 7 febbraio 1990, n. 19, art. 9, comma 2). (Cost., artt. 3 e 97). (097C1320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 3-12-1997)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello (n.
3336/1996) proposto dal comune di Roma, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Marzolo,
elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura comunale in Roma, via
del Tempio di Giove n. 21, contro la sig.ra Maria Rita Ghezzi,
rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Medugno e presso di lui
elettivamente domicilia in Roma, via Guido d'Arezzo n. 18, per
l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sezione seconda-bis, 8 marzo 1996 n. 468, resa inter
partes;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l'ordinanza di rimessione della sezione quinta n. 148 del
1997;
Uditi, alla pubblica udienza del 21 aprile 1997, relatore il
consigliere Filippo Patroni Griffi gli avv.ti Riccardo Marzolo e
Luigi Medugno;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
La signora Maria Rita Ghezzi ha impugnato innanzi al tribunale
amministrativo regionale per il Lazio la destituzione disposta dalla
giunta comunale di Roma nei suoi confronti con provvedimento del 18
luglio 1995, a seguito di condanna penale e all'esito del
procedimento disciplinare iniziato in data 16 novembre 1994.
Il tribunale amministrativo, con sentenza 8 marzo 1996 n. 469, ha
annullato il provvedimento, sul rilievo, ritenuto assorbente di ogni
altra dedotta censura, che il procedimento disciplinare si è
concluso oltre il termine di novanta giorni dal suo inizio, previsto
dall'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19.
Propone appello il comune di Roma.
Resiste la signora Ghezzi.
Con ordinanza n. 148 del 1997, la sezione quinta ha devoluto
l'affare dell'Adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali di
questo Consiglio di Stato.
All'udienza del 21 aprile 1997, la causa è stata trattenuta in
decisione.
D i r i t t o
1. - Il tribunale amministrativo ha annullato il provvedimento
disciplinare sul rilievo della natura perentoria del termine di
novanta giorni per la conclusione del procedimento disciplinare,
termine non rispettato nella specie.
Tale censura è stata ritenuta assorbente dal tribunale
amministrativo di ogni altro profilo di illegittimità dedotto in
primo grado. Ne consegue che, in sede di gravame, il motivo di
appello con il quale si contesta la statuizione di primo grado va
necessariamente esaminato per primo, potendo eventualmente trovare
ingresso nel giudizio le altre censure contenute nell'originario
ricorso solo a seguito dell'accoglimento di tale motivo di appello e
di riforma in parte qua della sentanza impugnata.
2. - La questione di diritto sulla quale l'affare è stato devoluto
a questa adunanza plenaria concerne dunque la portata del medesimo
art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in forza del
quale nei confronti del pubblico dipendente, condannato in sede
penale, "la destituzione può sempre essere inflitta all'esito del
procedimento disciplinare, che deve essere proseguito o promosso
entro centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione ha avuto
notizia della sentenza irrevocabile e concluso nei successivi novanta
giorni".
3. - Come è stato posto in evidenza nell'ordinanza di rimessione,
tale norma ha dato luogo a notevoli difficoltà di ordine
interpretativo.
3.1. - In sede di prima applicazione, alcune sentenze dei tribunali
amministrativi regionali hanno ritenuto che è senz'altro viziato da
violazione di legge il provvedimento di destituzione adottato dopo la
scadenza del termine di novanta giorni, previsto per la conclusione
del procedimento.
Tale tesi si fonda sul testo della norma, che ha adoperato
un'espressione ("deve essere... concluso") da cui si evince la
volontà del legislatore di delimitare l'esercizio del potere
disciplinare, sotto il profilo temporale.
Si è pertanto qualificato come "perentorio" il termine di
conclusione del procedimento disciplinare.
Altre sentenze dei tribunali amministrativi regionali hanno invece
attribuito carattere "ordinatorio" al medesimo termine, rilevando che
la previgente normativa sul procedimento disciplinare (e in
particolare le disposizioni contenute nel testo unico n. 3 del 1957)
prevede varie fasi procedimentali, che mirano ad equilibrare i poteri
dell'amministrazione con le esigenze della difesa del dipendente: non
può ritenersi che il rispetto dei distinti termini previsti per tali
fasi renda illegittimo il provvedimento disciplinare, pur adottato
dopo novanta giorni dalla contestazione degli addebiti.
3.2. - Questo consiglio, sia in sede consultiva che
giurisdizionale, ha costantemente ritenuto che non sia di per sè
viziato il provvedimento disciplinare adottato dopo la scadenza del
termine di novanta giorni.
La commissione speciale del pubblico impiego, con parere 11
novembre 1991 n. 275, ha rilevato le manifeste incongruità derivanti
dalla previsione di tale termine, poichè l'art. 9, comma 2, -
introdotto per dare attuazione ai principi espressi dalla pronuncia
della Corte costituzionale 14 ottobre 1988 n. 971, che dichiarava
illegittima la destituzione automatica - non ha previsto alcuna norma
di coordinamento con la legislazione precedente.
La commissione, sul presupposto che in sede di esame dei quesiti
proposti al Consiglio di Stato in sede consultiva non possono essere
sollevate questioni di costituzionalità innanzi alla Corte
costituzionale, ha rilevato che:
l'amministrazione deve comunque rispettare il termine di novanta
giorni concludendo il procedimento, essendovi il pubblico interesse
alla corretta e rapida definizione della situazione conseguente alla
condanna penale dell'impiegato;
il superamento del termine non comporta sempre l'estinzione del
procedimento disciplinare, poichè si deve accertare se esso risulti
giustificato, nel singolo caso di specie, dal documentato svolgimento
delle fasi endoprocedimentali fissate dal testo unico n. 3 del 1957,
purchè queste ultime siano state espletate nel rigoroso rispetto dei
termini specificamente previsti dalla legge.
3.3. - La successiva giurisprudenza di questo Consiglio, in sede
giurisdizionale, ha per lo più condiviso le conclusioni cui è
giunta la commissione speciale, verificando di volta in volta se
risultassero sussistenti "adeguate ragioni giustificatrici" della
conclusione del procedimento disciplinare oltre il prescritto termine
di novanta giorni.
La sentenza impugnata si è adeguata a tale giurisprudenza,
rilevando che, in concreto, nessuna particolare ragione giustificava
l'adozione del provvedimento di destituzione dopo il superamento del
termine di novanta giorni, decorrente dalla comunicazione degli
addebiti.
Altre volte, questo consiglio ha qualificato come "ordinatorio" il
medesimo termine, ritenendo di per sè irrilevante il suo
superamento.
4. - Rileva l'adunanza plenaria che, a distanza di oltre sette anni
dall'entrata in vigore della legge n. 19 del 1990, non si è ancora
formato un "diritto vivente" sull'effettivo ambito di operatività
dell'art. 9, secondo comma.
Ciò è dovuto al fatto che il suo tenore letterale, malgrado la
sua sintetica linearità, non è apparso coerente (alla commissione
speciale e alle singole sezioni di questo consiglio) con la
precedente normativa sul procedimento disciplinare e, in particolare,
con le disposizioni contenute nel testo unico n. 3 del 1957 e negli
altri ordinamenti di settore.
Tali disposizioni, che sviluppano i principi garantistici
tradizionalmente enunciati in materia fin dal secolo scorso dal
Consiglio di Stato, ha previsto alcune "fasi endoprocedimentali",
delimitando i poteri istruttori e punitivi dell'amministrazione e
contemperandoli con le esigenze di difesa dell'incolpato.
L'art. 9, comma 2, della legge n. 19 del 1990, nel prevedere che
il procedimento disciplinare deve essere iniziato entro centottanta
giorni dalla condanna e concluso nei successivi novanta giorni, si
può dunque prestare a una duplice interpretazione:
a) o si ritiene che il legislatore abbia disposto l'indefettibile
conclusione del procedimento disciplinare entro il medesimo termine,
potendo l'amministrazione comunque adottare l'atto punitivo
prescindendo dalle regole procedimentali sancite in primis dal testo
unico n. 3 del 1957: e allora si devono ritenere abrogate per
incompatibilità tutte le norme che hanno articolatamente previsto le
varie fasi endoprocedimentali, poste a difesa dell'incolpato e che
non possono svolgersi durante i novanta giorni;
b) o si ritiene che il legislatore, come ha osservato la
commissione speciale nel richiamato parere, ha fissato un termine la
cui violazione non comporta di per sè l'illegittimità dell'atto
punitivo, potendo il giudice amministrativo di volta in volta, in
presenza di specifiche censure dell'interessato, valutare se siano o
meno sussistenti "adeguate ragioni giustificatrici" che possono
spiegare il superamento del termine.
5. - L'Adunanza plenaria ritiene che questa seconda linea
interpretativa debba essere esclusa, per le seguenti ragioni:
a) il dato letterale dell'art. 9, secondo comma, è chiaro nel
disporre che la conclusione del procedimento disciplinare debba aver
luogo senza deroghe entro il termine di novanta giorni dal suo inizio
(in tal senso, v. anche il punto 3 della motivazione della sentenza
della Corte costituzionale 6 novembre 1991, n. 415);
b) la sua ratio è stata per il legislatore l'esigenza che sia
prontamente definita la particolare situazione in cui versa il
pubblico dipendente, a tutela tanto di questi quanto
dell'amministrazione;
c) non può ammettersi che, in una materia tanto delicata, nella
quale sono in discussione aspetti delicatissimi attinenti alla
personalità del dipendente e alla prosecuzione della sua attività
lavorativa (art. Corte costituzionale, sentenza n. 971 del 1988), non
vi sia una regola certa, univoca, di facile applicazione sulla durata
del procedimento disciplinare.
Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, ritiene l'adunanza
plenaria che anche per l'illecito disciplinare debba applicarsi il
principio di chiarezza o di determinatezza della disciplina che
consente la sua punizione.
In base ad un principio generale, applicabile non solo nel diritto
penale, ma più in generale nel diritto punitivo, devono essere
predeterminate dall'ordinamento le possibili conseguenze della
commissione di un illecito.
Per quanto riguarda l'illecito disciplinare, tale principio si
applica sul piano sostanziale (potendo la legge attribuire
all'amministrazione il potere disciplinare in presenza di una
condanna penale o di altri preindividuati presupposti) e sul piano
procedimentale (potendo l'amministrazione adottare l'atto punitivo
entro termini stabiliti e mediante gli atti individuati dal
legislatore).
Il secondo comma dell'art. 9 in esame non ha esperessamente
previsto che l'amministrazione possa concludere il procedimento oltre
il termine di novanta giorni dal suo inizio "in presenza di adeguate
ragioni giustificatrici", nè queste possono porre nel nulla la norma
ed essere in concreto ravvisate dal giudice amministrativo, con una
indagine ex post non basata su alcun obiettivo canone interpretativo:
la legge non ha previsto alcuna eccezione alla regola per cui
l'amministrazione può irrogare la sanzione disciplinare solo entro
il termine fissato, nè ha previsto che la "scusabilita'" del
superamento del termine possa essere ravvisata dal giudice
amministrativo.
6. - L'unica possibile interpretazione del secondo comma dell'art.
9 in esame risulta essere quella conforme al suo tenore letterale.
Il legislatore ha delimitato una parentesi temporale entro la quale
può essere esercitato il potere disciplinare a seguito di una
condanna penale, il cui termine iniziale è quello di centottanta
giorni dalla condanna e il cui termine finale è quello di novanta
giorni, decorrente dall'inizio del procedimento: il superamento del
medesimo termine comporta l'illegittimità del provvedimento punitivo
per violazione di legge.
7. - Va a questo punto rilevato che l'art. 9, comma 2, per la parte
in cui ha disposto che il potere punitivo possa essere esercitato
indefettibilmente entro il termine di novanta giorni, potrebbe porsi
in contrasto con vari principi costituzionali: l'Adunanza plenaria
ritiene d'ufficio che risultino non manifestamente infondate le
relative questioni.
Necessariamente, l'amministrazione pubblica può rispettare tale
termine solo non applicando le norme garantistiche, i cui principi
essenziali sono stati enunciati nel testo unico n. 3 del 1957.
La riconosciuta natura "perentoria" del termine di novanta giorni,
in altri termini, comporta che non possono che intendersi abrogate le
precedenti norme garantistiche, riguardanti le diverse fari
endoprocedimentali.
Il secondo comma dell'art. 9 (pur essendo interpretabile nel senso
che l'atto punitivo deve essere quanto meno preceduto dalla
fissazione di un termine per le controdeduzioni dell'incolpato) non
consente alla pubblica amministrazione, che intenda rispettare il
termine di novanta giorni, di porre in essere tutti gli altri atti
endoprocedimentali, previsti a tutela della difesa dell'incolpato
già dal testo unico n. 3 del 1957.
Pertanto, il secondo comma dell'art. 9 della legge n. 19 del 1990
potrebbe porsi in contrasto con i seguenti principi costituzionali,
in quanto non si sono tenute in adeguata considerazione le esigenze
di difesa dell'incolpato e gli interessi di cui è portatrice
l'amministrazione.
In primo luogo, appare manifestamente illogica - e quindi in
possibile contrasto con l'art. 3 della Costituzione - la scelta del
legislatore di fissare il contenuto termine di novanta giorni per la
conclusione del procedimento disciplinare, abrogando per
incompatibilità la precedente normativa, posta a difesa della
posizione dell'incolpato e mirante all'accertamento ed alla adeguata
valutazione dei fatti sulla base di un articolato procedimento,
caratterizzato delle fasi endoprocedimentali di cui al testo unico n.
3 del 1957.
In secondo luogo, appare violato il principio del buon andamento di
cui all'art. 97 della Costituzione, poichè la ristrettezza del
termine di novanta giorni può in concreto non consentire l'adeguata
valutazione dei fatti, in una materia tanto delicata, in cui
l'ordinamento mira al giusto contemperamento delle esigenze
dell'amministrazione con la posizione dell'incolpato, la cui
prosecuzione dell'attività lavorativa è tutelata dall'art. 4 della
Costituzione (Corte costituzionale, sent. n. 971 del 1988).
In definitiva, rileva l'adunanza plenaria che a un sistema
normativo coerente e razionale, recante la disciplina procedimentale
dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari, si è sovrapposta una
normativa che, nella sua scheletricità, non può trovare pratica
applicazione che confliggendo con principi di natura costituzionale.
Deve essere pertanto disposta la rimessione di tali questioni
all'esame della Corte costituzionale.
La rilevanza delle questioni appare chiara da quanto considerato al
punto 1 della motivazione della presente ordinanza.
Va solo precisato che la rimessione investe ambedue i termini,
iniziale e finale, previsti dall'art. 9, comma 2.
Se, invero, non può ritenersi di dubbia costituzionalità la
previsione, in sè considerata, di un termine iniziale oltre il quale
il potere disciplinare non può più essere iniziato, va per altro
verso considerato che la correlazione tra tale termine iniziale e il
termine finale dà luogo a un sistema - in cui l'irragionevolezza del
termine finale si riflette inevitabilmente anche sul termine
iniziale, da cui decorre quello finale - che può essere rimosso solo
da una pronuncia della Corte che riguardi l'intera disciplina
temporale.

P .Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (adunanza plenaria)
sospende il giudizio e rimette alla Corte costituzionale la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, della legge 7
febbraio 1990, n. 19, in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
Manda alla segreteria per gli adempimenti di legge.
Così deciso in Roma, addì 21 aprile 1997.
Il presidente: De Roberto
L'estensore: Patroni Griffi
97C1320