1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 169 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 1998
N. 169 Ordinanza emessa il 17 dicembre 1998 dal pretore di Brescia nel procedimento civile vertente tra Gregorini Domenica Maria e I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Modalita' di pagamento - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi del giudice naturale, dell'autonomia ed indipendenza della magistratura, della tutela giurisdizionale, della formazione della legge e della decadenza dei decreti-legge non convertiti entro sessanta giorni - Violazione del principio di copertura finanziaria - Riproposizione di questioni gia' oggetto della ordinanza della Corte n. 45/1998. (Legge 23 dicembre 1998, n. 662, art. 1, commi 181, 182 e 183, modificato dal d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, art. 3-bis, aggiunto dalla legge 28 maggio 1997, n. 140). (Cost., artt. 1, 24, 25, 70, 72, 77, 94, 101, 102, 104 e 113). (099C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-1999)

IL PRETORE
Nelle causa in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria,
r.g. n. 6760/1995, promossa da Gregorini Domenica Maria,
elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv. Danilo Mina, il
quale la rappresenta e difende in forza di procura a margine
dell'atto introduttivo del giudizio, ricorrente;
Contro l'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale,
con sede in Roma, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Oreste Manzi, Alfonso Faienza e
Gabriele Morreale, procuratori per mandati alle liti a rogito del
dott. Lupo, notaio in Roma, con domicilio eletto nel proprio ufficio
di avvocatura in Brescia, via Cefalonia n. 49, convenuto;
Visti gli atti difensivi delle parti;
Vista l'ordinanza 25 febbraio-5 marzo 1998, n. 45 della Corte
costituzionale, con la quale è stata dichiarata "la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 (Norme in materia
previdenziale), nonchè dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n.
903 (Avviamento della riforma e miglioramento dei trattamenti di
pensione e della previdenza sociale) - come modificato dalla sentenza
n. 495 del 1993 della Corte costituzionale - sollevate, in
riferimento all'art. 81 della Costituzione, dal pretore di Brescia,
con le ordinanze indicate in epigrafe";
Vista la precedente ordinanza del 10 maggio 1996 (in atti), emessa
nel presente giudizio;
Visto l'art. 1, commi 181, 182, 183 e 184, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, nonchè l'art. 3-bis (modifiche all'art. 1 della legge
23 dicembre 1996, n. 662) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 1997, ne
79, recante misure di riequilibrio della finanza pubblica;
Visto l'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 e la catena
dei successivi decreti-legge di pura reiterazione n. 295 del 27
maggio 1996, n. 396 del 26 luglio 1996, e n. 499 del 24 settembre
1996, tutti decaduti;
Visto l'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903;
Vista la sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte
costituzionale;
Visto l'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
Visto art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
Visti gli artt. 1, 24, 25, 70, 71, 72, 76, 77, 81, 94, 101, 102,
104, 113, 134 e 136 della Costituzione;
Nella pubblica udienza del 17 dicembre 1998, ha pronunciato,
dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di nuova rimessione
alla Corte costituzionale di questioni di legittimità
costituzionale, rilevate d'ufficio, ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87.
1. - Le deduzioni e conclusioni formulate dalle parti in causa.
A) Nelle conclusioni di parte attrice si chiede a questo pretore,
di "dichiarare l'INPS convenuto tenuto, a favore della ricorrente,
nei modi e forme di legge, a riliquidare, in esecuzione della citata
sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, la pensione di
reversibilità in relazione alla pensione diretta con l'integrazione
al minimo di cui il coniuge defunto era titolare od alla quale egli
aveva comunque diritto, con gli arretrati ab origine o comunque entro
i limiti della prescrizione decennale, oltre rivalutazione monetaria
ed interessi di legge".
B) L'INPS, ha espresso le seguenti, riportate testualmente,
graduate conclusioni: "in via preliminare dichiarare estinto il
procedimento ex d.-l. n. 166/1996;
In subordine respingere la domanda per carenza dei requisiti
fattuali di cui alle premesse.
Nel merito: respingere il ricorso siccome inammissibile per
scadenza del termine di decadenza per agire in giudizio previsto
dalle vigenti disposizioni.
In via subordinata: respingere la domanda per carenza di interesse
in quanto il ricorrente gode di pensione di reversibilità per un
importo cristallizzato al trattamento minimo.
Respingere la domanda di riliquidazione della pensione di
reversibilità rapportata al trattamento minimo del dante causa in
quanto riferita a periodi anteriori alla pubblicazione della sentenza
della Corte costituzionale in materia."
C) L'istituto resistente ha, inoltre, pur senza addurre argomenti
di supporto, senza assumere conclusioni specifiche e senza sollevare
formale eccezione di legittimità costituzionale, sostenuto che
l'interpretazione dell'art. 22 legge n. 903/65 nei termini additivi
voluti dalla sentenza n. 495/1993 sarebbe, comunque, in contrasto con
l'art. 81 della Costituzione.
D) Nessun nuovo argomento difensivo è stato proposto dalle parti
in questa fase processuale, dopo la riassunzione del giudizio.
2. - La necessitai di una nuova valutazione delle questioni di
legittimità costituzionale già rilevate d'ufficio nella propria
ordinanza 10 maggio 1996, emessa nel presente giudizio.
Con l'ordinanza 10 maggio 1996, emessa nel corso di questo
giudizio, questo pretore rilevava d'ufficio le seguenti questioni di
legittimità costituzionale:
a) questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166, per violazione dell'art. 81
della Costituzione;
b) questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza n.
495/1993 della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81
della Costituzione.
2.a. - La Corte costituzionale ha dichiarato "la manifesta
inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 (Norme in materia
previdenziale), nonchè dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n.
903 (Avviamento della riforma e miglioramento dei trattamenti di
pensione e della previdenza sociale) - come modificato dalla sentenza
n. 495 del 1993 - sollevate, in riferimento all'art. 81 della
Costituzione, dal pretore di Brescia, con le ordinanze indicate in
epigrafe", tra le quali è compresa l'ordinanza 10 maggio 1996, già
citata.
2.b. - Le stesse questioni non sono state valutate dalla Corte
costituzionale, perchè irrilevanti e pertanto manifestamente
inammissibili, a causa della mancata censura della disposizione con
la quale "tanto nella normativa decretale quanto in quella di legge
(art. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996) viene sancito che i
giudizi pendenti siano dichiarati estinti d'ufficio", previsione che
"trova diretta applicazione anche nei processi a quibus (come tra
l'altro avverte lo stesso rimettente)" e che "riveste preliminare
rilievo, in termini di sovraordinazione logico-processuale rispetto
ad ogni altra possibile censura di incostituzionalità.".
2.c. - Preso atto della decisione della Corte, risulta doveroso
riconsiderare le questioni, attinenti il merito della presente
controversia, sollevate nell'ordinanza precedente, con la
precisazione che, in realtà, il riesame di quelle censure deve
essere svolto, non solo alla luce delle disposizioni di legge
indicate dalla Corte, ma anche e soprattutto con riferimento alla
nuova formulazione dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, nel comma
181 (interamente sostituito) e, nel comma 182 (sostituito nel quarto
periodo ed abrogato nell'ultimo), in forza dell'art. 3-bis (modifiche
all'art. 1, legge n. 662/1996) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 1997, n.
79.
3. - I vizi di legittimità costituzionale della normativa
sopravvenuta attualmente vigente e le relative questioni da rilevare
d'ufficio in questa sede.
Prima di procedere alla nuova valutazione, alla luce della
normativa sopravvenuta, delle questioni già portate all'attenzione
della Corte nella precedente ordinanza emessa in questo stesso
giudizio, devono essere rilevate d'ufficio nuove questioni di
legittimità costituzionale a carico della normativa attualmente
vigente, tenendo particolare conto della ragione che ha indotto il
giudice delle leggi a pronunciare l'ordinanza di inammissibilità n.
45/1998.
3.a. - Sin dall'epoca della emanazione del primo decreto-legge n.
166/1996 e con riferimento, poi, alle successive reiterazioni con i
nn. 295, 396 e 499, questo giudice, in numerose (è sufficiente qui
ricordare solo le prime due, quelle emesse in data 1 aprile 1996,
iscritte ai nn. 524 e 525 del registro ordinanze 1996, pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n. 25 del 19 giugno
1996) ordinanze di trasmissione al giudice delle leggi. di questioni
di legittimità costituzionale a carico di tale serie di
provvedimenti, aveva messo in risalto che mai si era verificato nella
legislazione italiana, pur tormentata da un eccessivamente anomalo
ricorso alla decretazione d'urgenza del Governo, un caso sì
palesemente evidente di abuso di potere da parte del potere esecutivo
con grave violazione del principio di legalità e delle attribuzioni
dei poteri legislativo e giudiziario.
Dopo l'entrata in vigore dell'art. 1, commi 181, 182, 183 e 184,
legge 23 dicembre 1996, n. 662, rilevata l'idoneità della normativa
- identica a quella dei sopra ricordati decreti-legge decaduti - a
sottrarre all'autorità giudiziaria l'amministrazione della giustizia
in nome del popolo, essendole precluso l'esercizio tipico della
funzione giurisdizionale e cioè quello di definire le controversie
in corso con la decisione delle stesse mediante la pronuncia della
sentenza, questo stesso giudice, con ordinanza del 28 gennaio 1997,
proponeva ricorso, depositato il 1 febbraio 1997 ed iscritto al n. 70
del registro ammissibilità conflitti, per conflitto di attribuzione
nei confronti delle due Camere del Parlamento.
In quella sede questo pretore denunciava l'invasione del potere
legislativo nella sfera delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria
ricorrente, in considerazione del fatto che nelle suddette
disposizioni era (come tuttora è, anche dopo l'entrata in vigore
dell'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione,
con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79) prevista
una soluzione legislativa delle controversie, all'evidenza
sostitutiva della decisione del giudice competente, al quale restava
(come resta) solo affidato il compito, decisamente atipico, di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti alla data di
entrata in vigore della legge.
Con ordinanza n. 278 del 18-25 luglio 1997 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, 1 serie speciale, 13 agosto 1997, n. 33) la Corte
costituzionale ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto
di attribuzione sopra ricordato, così, testualmente, motivando:
"considerato ... che i commi 181 e 182 dell'art. 1 della legge n.
662 del 1996 - concernendo, il primo, le modalità di pagamento delle
somme, maturate fino al 31 dicembre 1995 sui trattamenti
pensionistici erogati dagli enti previdenziali interessati, in
conseguenza dell'applicazione delle sentenze di questa Corte n. 495
del 1993 e n. 240 del 1994 e, il secondo, la titolarità del diritto
al pagamento delle somme anzidette nonchè l'esclusione dalla loro
determinazione degli interessi e della rivalutazione monetaria - sono
per il loro contenuto evidentemente inidonei a ledere la sfera delle
attribuzioni costituzionali del giudice ricorrente, recando
esclusivamente una disciplina sostanziale di diritti in materia
pensionistica;
che il comma 183 del medesimo art. 1 della legge n. 662 del 1996
- stabilendo che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore
della legge stessa, aventi a oggetto le questioni di cui ai commi 181
e 182, sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle
spese fra le parti e che le sentenze non ancora passate in giudicato
restano prive di effetti - contiene norme, disciplinanti direttamente
l'esercizio della giurisdizione, di cui il giudice è chiamato o può
essere chiamato a fare applicazione per definire giudizi innanzi a
sè pendenti; che, quindi, per l'eventualità che il giudice stesso
dubiti della legittimità costituzionale delle norme medesime (anche
sotto il profilo della possibile lesione della propria sfera di
attribuzioni), l'ordinamento appresta un rimedio diverso dal
conflitto, vale a dire la questione incidentale di legittimità
costituzionale, eventualmente sollevata dal giudice d'ufficio a norma
degli articoli 1 della legge costituzionale n. 1 del 1948 e 23 della
legge n. 87 del 1953;
che le stesse considerazioni valgono anche per la parte in cui
il conflitto è proposto in relazione all'art. 1, comma 6, della
legge n. 608 del 1996, norma di sanatoria degli effetti di precedenti
decreti-legge non convertiti, aventi i medesimi contenuti dei
contestati commi 181, 182 e 183 dell'art. 1 della legge n. 662 del
1996;
che, d'altra parte, le ragioni che indussero questa Corte, nella
sentenza n. 161 del 1995, ad ammettere che in casi eccezionali di
"situazioni non più reversibili nè sanabili" e in vista della
tempestività della garanzia costituzionale di diritti fondamentali,
il conflitto di attribuzioni possa affiancarsi al sindacato
incidentale non valgono, all'evidenza nel caso in esame in cui si
chiede di riconoscere al giudice il potere di adire la Corte tramite
lo strumento previsto a tutela dell'integrità dell'ambito delle sue
competenze costituzionali, quando già dispone della possibilità di
attivare il giudizio incidentale sulla costituzionalità della legge;
che, pertanto, il conflitto in esame è inammissibile.". In
considerazione della sopra riferita decisione della Corte, senza con
ciò riconoscerne la fondatezza, ma avendo ben presente il divieto di
cui all'art. 137 della Costituzione, risulta necessario trasformare i
contenuti del conflitto dichiarato inammissibile in questioni di
legittimità costituzionale. Deve, cosi, rilevarsi la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182, e 183, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, nonchè dell'art. 3-bis (modifiche
all'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662) della legge 28
maggio 1997, n. 140, di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, recante misure di riequilibrio
della finanza pubblica, per violazione degli artt. 24, 25, 101, 102,
104 e 113 della Costituzione.
3.a.1. - La violazione dell'art. 113 della Costituzione. Invero,
qualunque sia il contenuto sostanziale dei commi 181 e 182 dell'art.
1 della legge n. 662/1996, è di tutta evidenza che le relative norme
determinano la lesione dell'art. 113 della Costituzione, essendo
chiaro che, per quanto le domande dei ricorrenti nelle cause aventi
ad oggetto la materia sottoposta alla vigenza dell'attuale
formulazione dell'art. 1, commi 181, 182 e 183, legge n. 662/1996 non
siano dirette ad ottenere una pronuncia dichiarativa
dell'illegittimità degli atti amministrativi dell'INPS che hanno in
passato negato i diritti vantati nelle controversie in discorso,
bensì ad ottenere le prestazioni richieste, appare evidente che
l'imposta estinzione dei giudizi in corso determina anche la
violazione dell'art. 113, commi 1 e 2, della Costituzione, poichè
preclusiva della tutela giurisdizionale contro i provvedimenti di
diniego già emessi dall'INPS. L'art. 113 della Costituzione,
infatti, così recita nei suoi primi due commi: "Contro gli atti
della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli
organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa." "Tale tutela
giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.". La
violazione dell'art. 113, come sopra individuata, determina anch'essa
un'invasione illecita della specifica attribuzione dell'organo di
giurisdizione ordinaria (giudice del lavoro in sede di merito e di
legittimita') competente a conoscere delle domande spiegate dai
ricorrenti contro l'INPS nelle numerosissime cause delle quali si è
detto, poichè preclude la tutela giurisdizionale contro tutti gli
atti di diniego dell'INPS posti in essere nelle pregresse fasi
amministrative. Tale esclusione della tutela giurisdizionale contro
i predetti atti della pubblica amministrazione, è, non solo
illegittima, ma anche tale da eliminare la specifica attribuzione
costituzionale dell'Autorità giudiziaria prevista nell'art. 113, con
la conseguente ulteriore violazione degli artt. 101, 102 e 104 della
Costituzione.
3.a.2. - La violazione degli artt. 101, 102, 103 e 104 della
Costituzione.
Inoltre, a causa della situazione di fatto eccezionale determinata,
appunto, ai commi 181, 182 e 183 della legge n. 662/1996, sussiste
un'ulteriore compromissione della funzione giurisdizionale, poichè
(si ripete qui quanto già prospettato nel citato ricorso per in sede
di conflitto di attribuzione "deve mettersi in risalto che, comunque
e cioè anche a non voler credere alla natura sostanziale di sentenza
dell'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge 23 dicembre 1996, n.
662, è certo che tale disposizione ostacola la funzione
giurisdizionale, poichè determina il trasferimento del contenzioso
giudiziario pendente, al quale risulta destinata la suddetta
normativa, di nuovo nella sede amministrativa (ove si è già in
precedenza sviluppato con esito negativo), senza che la disposta
estinzione d'ufficio dei giudizi in corso possa eliminarlo, essendo
ipotizzabile un suo riaprirsi e rinnovarsi nei casi di decisioni
amministrative di diniego, tali da costringere i pensionati (i loro
eredi, senza dubbio) a cercare ancora una volta tutela in sede
giudiziaria. Tale effetto è certamente idoneo a creare turbativa
(come già l'hanno determinata le identiche norme dei decreti-legge
decaduti) in danno dell'amministrazione della giustizia, dando luogo
ad inutili duplicazioni di attività, con dilatazione enorme dei
tempi processuali e con causazione di un aggravio ingiustificato ed
ingiustificabile di lavoro a carico delle parti e
dell'amministrazione stessa, senza parlare delle difficoltà
giuridiche connesse alla definizione dei potenziali futuri giudizi
per la carenza sostanziale di regole nelle disposizioni di
riferimento da applicare.". Con conseguente lesione degli artt. 101,
102 e 104 della Costituzione.
3.a.3. - La violazione degli artt. 24 e 25 della Costituzione.
Inoltre - così come già è stato messo in rilievo più volte e da
molti dei giudici remittenti con riferimento alla decretazione
d'urgenza del Governo, già ricordata - anche nei confronti dell'art.
1, commi 181, 182 e 183, della legge n. 662 del 1996 deve negarsi
l'applicabilità del principio affermatosi nella giurisprudenza dalla
Corte costituzionale, secondo il quale non sussiste(rebbe) violazione
dell'art. 24 della Costituzione, quando la normativa sopravvenuta sia
idonea a soddisfare, anche se non integralmente, le ragioni fatte
valere nei giudizi per i quali è posta dalla legge l'estinzione,
purchè risulti comunque arricchito l'ambito delle situazioni
giuridiche di cui sono titolari gli interessati: la perdita del
diritto all'azione, conseguente all'estinzione dei giudizi prevista
nel comma 183, infatti, non trova nei commi precedenti quella misura
di arricchimento degli interessati sufficiente a far ritenere
insussistente la violazione dell'art. 24 della Costituzione, stante
la (oggi parziale) esclusione degli accessori del credito per gli
aventi diritti e l'esclusione degli eredi da ogni diritto e
vantaggio. Peraltro, non può omettersi di far notare che il
principio del quale si è appena detto appare poco convincente,
poichè esso risulta privo di riscontro e conforto giuridico a
livello costituzionale. Invero l'affermazione della legittimità
costituzionale della legge che privi gli interessati della tutela
giurisdizionale solo sulla base della concessione di un vantaggio
sufficiente, in assenza di totale riconoscimento del diritto, appare
in contrasto con l'intero sistema costituzionale vigente, nel quale
la garanzia della giurisdizione è posta come essenziale per la
tutela dei diritti e non sembra davvero confrontabile e "barattabile"
con parziali riconoscimenti economici attribuiti dalla legge. Il
diritto alla tutela giurisdizionale - che si estrinseca in ogni
singolo giudizio - è paragonabile al diritto di voto, alla libertà
di espressione, all'esercizio dei diritti politici, a tutti quei
diritti, cioè, che danno concretezza di contenuto al concetto di
"Stato di diritto" e che devono ritenersi intangibili ed
insopprimibili: tenuto conto di quanto si è appena detto, il
principio qui sottoposto a critica sera davvero frutto di una mancata
visione globale degli interessi costituzionali sottesi al diritto
alla tutela giurisdizionale. Nè può, inoltre, negarsi che il
diritto all'azione non è di una sola parte del giudizio, ma di
tutte, cosicchè la tutela prevista nell'art. 24 della Costituzione
è diretta anche al convenuto-resistente e non solo
all'attore-ricorrente, con la incontestabile conseguenza che nessuna
soluzione legislativa diretta a soddisfare le ragioni del solo
attore-ricorrente, senza dettare una nuova regola destinata ad essere
applicata dal giudice nel processo per la decisione della
controversia, può ritenersi legittima e conforme all'art. 24 della
Costituzione. In sostanza non si comprende come possa essere
considerata legittima rispetto all'art. 24 della Costituzione una
legge che nel negare la tutela giurisdizionale a tutte le parti nel
processo, offra in cambio vantaggi (parziali, con violazione, dunque,
del primo comma dell'art. 24 Cost.) alla sola parte ricorrente,
respingendo ogni legittima domanda svolta da quella resistente (con
palese violazione del secondo comma dell'art. 24 Cost.): è ciò che
si verifica nei giudizi in corso dinanzi a questo giudice per i quali
risulta applicabile l'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge n.
662/1996, con l'aggravante che anche per taluni ricorrenti, quelli
che agiscono a titolo ereditario, viene eliminata la tutela
giurisdizionale. Che poi, la denunciata privazione della tutela
giurisdizionale, con violazione dell'art. 24 Cost., concretizzi anche
una indebita ingerenza nell'ambito delle esclusive attribuzioni
costituzionali dell'autorità giudiziaria appare di evidenza
assoluta, quando (come nel caso in esame) la causa della lesione
all'art. 24 sia da rinvenire nella sostituzione ex lege della
decisione del giudice con una soluzione normativa, poichè tale
situazione l'esclusione dell'azione determina senza dubbio alcuno la
sottrazione della funzione giurisdizionale al "potere" quale essa è
affidata. Nè può ritenersi che l'estinzione a spese compensate dei
giudizi pendenti ... sia paragonabile nella sua sostanza ad una
sentenza di cessazione della materia del contendere, (come si è
affermato in precedenti simili ipotesi), poichè nel caso specifico
l'estinzione non opera come una cessazione della materia del
contendere, giacchè non si può ravvisare nella soluzione
prospettata dalla legge per i soggetti interessati (si badi bene: i
soli ricorrenti dei giudizi pendenti ai sensi dell'art. 183 della
legge n. 662/1996) un vantaggio tale da far presumere in linea di
fatto soddisfatti i diritti dedotti nelle cause da estinguere. Se poi
si sposta l'indagine sulla posizione giuridica degli eredi, parlare
di cessazione della materia del contendere in conseguenza di un
sufficiente raggiungimento dei diritti da loro vantati appare
francamente, se non umoristico, impossibile: per gli eredi
l'estinzione delle cause in corso alla data di entrata in vigore
della legge significa, seccamente, rigetto dei ricorsi dagli stessi
proposti e null'altro. Quanto poi all'operatività del comma 183 sui
commi 181 e 182, è evidente che il riferimento alle "questioni" non
consente di escludere dai giudizi da estinguere quelli introdotti da
eredi dei soggetti individuati nel comma 182 come aventi diritto ai
pagamenti di cui al comma 181. La norma sul punto non lascia spazi
aperti a soluzioni interpretative "costituzionalizzanti".
3.b. - Finora si sono riproposte le contestazioni già
espressamente proposte, in altra sede, a carico degli artt. 181, 182,
183 della legge n. 662/1996 e già ben note alla Corte
costituzionale, ma anche altre norme della Costituzione risultano
direttamente violate dalla medesima normativa.
3.b.1. - La violazione degli artt. 1, 70, 72, 77 e 94 della
Costituzione.
Le questioni di legittimità costituzionale che, nel corso di altri
giudizi, sono state sollevate a carico della serie dei decreti-legge,
nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996, del Governo, per violazione degli
artt. 1, 70, 72, e 77 della Costituzione, ben lungi dall'essere
superate dall'intervenuto art. 1, commi 181, 182, 183 e 184, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, devono essere trasferite dai
precedenti "contenitori" normativi a quello attuale (come insegna -
la giurisprudenza della Corte costituzionale), poichè le censure
rivolte alla decaduta disciplina "provvisoria" del Governo restano
valide anche nei confronti della normativa approvata dal Parlamento,
la quale non presenta reali modifiche di sostanza, rispetto a quella
dei decreti-legge decaduti, neppure in relazione alla copertura
finanziaria e ciò anche con riferimento all'attuale formulazione
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, nel comma 181 (interamente
sostituito) e, nel comma 182 (sostituito nel quarto periodo ed
abrogato nell'ultimo), in forza dell'art. 3-bis (modifiche all'art.
1, legge n. 662/1996) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 1997, n.
79, dal momento che, comunque, resta immutata la previsione di
pagamento in ben sei rate annuali delle somme maturate in favore
degli aventi diritto in applicazione delle sentenze n. 495 del 1993 e
n. 240 del 1994 della Corte costituzionale. In verità le modifiche
apportate con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140,
risultano di scarso peso ai fini della copertura finanziaria della
spesa, perchè nella sostanza, la previsione del pagamento in
contanti agli aventi diritto, previa collocazione sul mercato dei
titoli di Stato, rispetto al pagamento mediante assegnazione di
titoli di Stato, non muta il fatto che il pagamento del debito nei
confronti degli aventi diritto si realizza sempre con un nuovo
indebitamento a carico del bilancio dello Stato. Permane, inoltre ed
in particolare, assolutamente identica la previsione dell'estinzione
d'ufficio dei processipendenti, nonchè l'individuazione dei soggetti
aventi diritto al pagamento delle somme di cui si è già detto,
mentre le modifiche apportate successivamente nei vari provvedimenti
del Governo ed in quelli del Parlamento all'indicazione della
copertura finanziaria (come si è già detto ed, altresì, al regime
degli accessori del credito non costituiscono vere e reali, non
marginali e non meramente formali e solo apparenti, modifiche, che
diano luogo ad una sostanzialmente diversa regolamentazione rispetto
a quella contenuta nel decreto-legge n. 166/1996.
3.b.2. - Deve essere riaffermato che l'art. 77, ultimo comma, della
Costituzione, la ragione e la logica impongono di escludere che le
Camere possano procedere alla conversione in legge di decreti-legge
iterati o reiterati, quando, rispetto al suo precedente, l'ultimo
decreto non sia destinato a regolare un nuovo caso straordinario di
necessità ed urgenza e quando non contenga quel minimo livello di
novità e diversità sostanziale, requisiti essenziali per consentire
di affermarne l'autonoma esistenza. Quando il contenuto del
decreto-legge di pura iterazione o reiterazione venga trasfuso in un
provvedimento legislativo approvato dalle Camere, non ci si trova
davanti ad una tipica e tempestiva legge di conversione, ma ad una
legge di anomala e tardiva conversione, se emessa nel termine di
sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto di iterazione o
reiterazione che viene convertito. Ci si trova invece dinanzi ad una
legge, non solo di anomala e tardiva, ma anche di "occulta"
conversione, quando il contenuto del decreto-legge iterato o
reiterato, decaduto e non più riproposto, venga trasferito in una
legge approvata dalle Camere, senza un esame dei presupposti
costituzionali che legittimano l'adozione del provvedimento d'urgenza
del Governo.
In entrambi i casi la legge che adotta la normativa della
decretazione provvisoria del Governo è affetta da tutti i vizi, di
forma e di sostanza, del provvedimento acquisito.
3.b.3. - Era ben presente alla Corte costituzionale il problema
appena sopra considerato derivante dal fenomeno illecito dei decreti
legge iterati e reiterati, e cioè quello delle leggi di conversione
o sanatoria di tale genere di decreti, tanto presente che la Corte,
nella sentenza n. 360/1996, ha ritenuto di dover (senza necessità ai
fini della decisione) esprimere il seguente principio: "Restano,
peraltro, salvi gli effetti dei decreti-legge iterati o rei terati
già convertiti in legge o la cui conversione risulti attualmente in
corso, ove la stessa intervenga nel termine fissato dalla
Costituzione. A questo proposito va, infatti, considerato che il
vizio di costituzionalità derivante dall'iterazione o dalla
reiterazione attiene, in senso lato, al procedimento di formazione
del decreto-legge in quanto provvedimento provvisorio fondato su
presupposti straordinari di necessità e urgenza: la conseguenza è
che tale vizio può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso la
legge di conversione (o di sanatoria), abbiano assunto come propri i
contenuti (o gli effetti) della disciplina adottata dal Governo in
sede di decretazione d'urgenza."
Non si può negare che, nel riferito obiter dictum, la Corte
affermi un principio esatto e condivisibile, perchè impone, quale
condizione inderogabile, che le Camere assumano come propri i
contenuti della disciplina adottata dal Governo in sede di
decretazione d'urgenza e cioè impone che quegli stessi contenuti
acquisiti nella legge di conversione vengano dalle Camere approvati
per autonoma elaborazione, nel pieno rispetto delle norme della
Costituzione che disciplinano la formazione delle leggi, senza
"interferenze" e senza "coartazione" del Governo nell'iter di
formazione della legge di conversione ed, altresì, senza
"condiscendenza" verso il potere esecutivo.
Così ulteriormente sviluppata (si ritiene nel rispetto del suo
vero significato) la tesi della Corte comporta che, quando la legge
di anomala e tardiva conversione di decreti-legge iterati o reiterati
non risulti approvata nel più assoluto rispetto degli articoli 70 e
seguenti della Costituzione e non costituisca espressione di autonoma
e libera volontà ed incondizionata determinazione delle due Camere
del Parlamento, il vizio di costituzionalità derivante
dall'iterazione o dalla reiterazione non può in nessun caso
ritenersi sanato e, conseguentemente, determina
l'incostituzionalità della legge di conversione, per effetto del
trasferimento ad essa del vizio genetico del decreto legge iterato o
reiterato.
La formazione delle leggi non è stata lasciata al caso dal
legislatore costituzionale, ma puntigliosamente regolamentata, nella
forte coscienza del valore assoluto e determinante del momento
creativo della legge per l'esistenza di un sistema giuridico fondato
su valori di libertà e democrazia come quelli sanciti nella prima
parte della Costituzione: così negli artt. 70 e seguenti si
rinvengono le regole per la creazione delle regole.
Alla luce di tali regole costituzionali deve affermarsi che è
vietata al Parlamento, sia la conversione dei decreti-legge di pura
iterazione o reiterazione, in quanto privi dei requisiti essenziali
della novità ed autonomia assoluta rispetto ai decreti iterati o
reiterati, sia, comunque, l'approvazione di leggi che acquisiscano le
norme contenute nei decreti legge non convertiti, anche se non
iterati.
Infatti la previsione dell'art. 77 della Costituzione, ove si
dispone nell'ultimo periodo del secondo comma che "le Camere possono
tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei
decreti non convertiti", impone di ritenere precluso allo stesso
legislatore di recepire in legge le norme dei decreti legge non
convertiti.
Se è certamente vero che l'illegittima prassi della reiterazione
incide sugli equilibri istituzionali, alterando i caratteri della
stessa forma di governo e l'attribuzione della funzione legislativa,
è altrettanto vero che deleteri effetti sull'attribuzione del potere
legislativo vengono determinati dalla passività delle Camere che
approvino leggi di anomala conversione (o comunque le si voglia
denominare), acquisendo, senza propria autonoma elaborazione, le
norme contenute nei decreti-legge iterati o reiterati ed in quelli
non convertiti, perchè anche in questi casi le Camere vengono ancora
una volta espropriate del potere legislativo, a nulla rilevando che
ciò si verifichi per responsabilità delle stesse Camere, perchè
risulta nello stesso modo violata la Costituzione.
Non può bastare a modificare il pensiero sopra esplicitato il
grande rispetto per l'autonomia del Parlamento e per la funzione ad
esso attribuita dalla Costituzione, giacchè è anzi proprio tale
rispetto che deve condurre a confermare la validità delle
considerazioni sopra espresse: solo la piena fedeltà e conformità
dell'operato delle istituzioni dello Stato alla Costituzione, senza
deviazioni le benchè minime, può mantenere in vita lo Stato di
diritto.
Il principio della separazione di poteri non è nella nostra
Costituzione un puro simulacro, un mero retaggio di passate scuole
filosofiche: è regola diretta a tutelare la democrazia e la
libertà dello Stato, poichè finalizzata a precludere ogni possibile
insorgere di situazioni di potere assoluto e senza vincoli.
Quando un potere dello Stato perde la consapevolezza della propria
funzione e del dovere di conservare intatte le proprie attribuzioni -
e ciò è tanto più grave quando si verifica nel Parlamento, a causa
di una sua composizione che veda una forte prevalenza della
maggioranza sull'opposizione - giungendo ad accettare passivamente
una condizione di sudditanza nei confronti di un altro potere (o più
altri), conformando, anche solo in linea di fatto, il proprio agire
istituzionale alla volontà dell'altro potere, si pongono le
condizioni per il rischio del verificarsi di un pericoloso mutamento
del sistema democratico in qualcosa d'altro, difficile da
preconizzare, ma sicuramente non in linea con i principi
costituzionali.
3.b.4. - In forza delle superiori premesse, questo giudice
rimettente nutre fortissime perplessità sulla legittimità
costituzionale dell'intera legge 23 dicembre 1996, n. 662, perchè
approvata dal Parlamento in dispregio delle norme della legge
fondamentale dello Stato che regolano la produzione legislativa.
La stessa struttura della legge n. 662/1996 viola l'art. 72, primo
ed ultimo comma, della Costituzione, a causa della sua composizione
in soli tre articoli, contenenti un coacervo indistinto di materie
disomogenee, così formulata dal Governo al solo fine di poter
chiedere il voto di fiducia (con violazione autonoma dell'art. 94
della Costituzione) su pochi articoli, in modo tale da accelerare al
massimo l'iter parlamentare per rispettare i tempi di approvazione
della legge di bilancio e collegate, precludendo la discussione sugli
(come sempre innumerevoli) emendamenti presentati dall'opposizione e
ciò a causa delle norme dei regolamenti delle due Camere che non
consentono (all'epoca ancor meno) tempi ristretti per giungere alla
definitiva approvazione delle leggi.
Tale realtà, qui denunciata con riferimento alla legge n.
662/1996, non è una novità e non è l'ultimo caso realizzato di
espropriazione del potere legislativo del Parlamento, "connivente" lo
stesso Parlamento, ridotto a mero esecutore della volontà del potere
esecutivo, mediante l'uso improprio, e dunque incostituzionale, della
richiesta della fiducia da parte del Governo, previa strutturazione
della legge in pochi, ipertrofici, articoli contenenti un numero
enorme di commi, a loro volta distinti in più parti, destinati a
regolare un coacervo
incredibile di materie, estremamente diverse tra loro, in assoluta
violazione degli artt. 70 e seguenti della Costituzione, con
particolare riferimento all'art. 72.
3.b.5. - Limitando la disamina alle sole disposizioni applicabili
nel presente giudizio e cioè a quelle sole norme rilevanti ai fini
della decisione, questo pretore dubita della legittimità
costituzionale, in particolare, dell'art. 1, commi 181, 182, 183,
della legge n. 662/1996, direttamente derivante dal fatto che tale
articolo, nei
suddetti commi si rappresenta come puro clone delle corrispondenti
disposizioni contenute nella decaduta decretazione d'urgenza del
Governo, espressa nei decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996,
giacchè non apporta alcuna modifica sostanziale, nè alcuna
elaborazione originale delle due Camere del Parlamento alla
disciplina introdotta dal Governo, atteggiandosi, nella realtà, come
tardiva forma di "conversione occulta" dei citati decreti-legge
"seriali", dei quali, si deve ribadire, costituisce ennesima mera
clonazione.
Può, invero, ritenersi che il Parlamento assuma come propri i
contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo in sede
di decretazione d'urgenza solo quando le Camere approvino una legge
in tutto e per tutto conforme alle regole costituzionali sulla
formazione delle leggi, senza che possa rilevarsi una minima
coercizione da parte del Governo sulla maggioranza che lo sostiene.
Nel caso in esame non si ravvisa la possibilità di ritenere che le
Camere abbiano assunto come propri, nella legge n. 662/1996 (Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica), i contenuti dell'art.
1, commi 1, 2, e 3, dei decreti legge nn. 166, 295, 396 e 499
decaduti, poiche':
a) le relative norme non sono state neppure esaminate in sede di
approvazione di uno specifico articolo di legge, a causa del loro
inserimento in un "mostruoso" art. 1, sotto i commi numeri 181, 182 e
183;
b) il mancato esame ed approvazione in un articolato normativo
coerente (con la manifesta violazione dell'art. 72, commi 1 e 4,
della Costituzione) è stato voluto dal Governo, al fine unico di
rendere rapida l'approvazione complessiva della legge stessa,
mediante tre sole votazioni sulla mozione di fiducia presentata dallo
stesso Governo su ogni singolo articolo della legge n. 662/1996.
È chiaro che il mancato dibattito parlamentare sulle disposizioni
che qui interessano (e su tutte le altre della legge n. 662/1996)
esclude la (piena) riferibilità al Parlamento del contenuto della
disciplina in discorso e, dunque, nega la sussistenza di quel
requisito che la Corte costituzionale ha affermato dover essere
presente, perchè il vizio di legittimità costituzionale derivante
dall'iterazione o dalla reiterazione dei decreti legge, (attinente,
in senso lato, al procedimento di formazione del decreto-legge in
quanto provvedimento provvisorio fondato su presupposti straordinari
di necessità e urgenza) possa ritenersi sanato.
Tale realtà, qui denunciata con riferimento alla legge n.
662/1996, non è una novità e non è l'ultimo caso realizzato di
espropriazione del potere legislativo del Parlamento, "connivente" lo
stesso Parlamento, ridotto a mero esecutore della volontà del potere
esecutivo, mediante l'uso improprio, e dunque incostituzionale, della
richiesta della fiducia da parte del Governo, soprattutto (ed è la
situazione più grave) in sede di approvazione di bilanci e
consuntivi, previa strutturazione delle relative leggi in pochi,
ipertrofici, articoli contenenti un numero enorme di commi, a loro
volta distinti in più parti, destinati a regolare un coacervo
incredibile di materie, estremamente diverse tra loro, in assoluta
violazione degli artt. 70 e seguenti della Costituzione, come già
si è detto.
Quanto qui sostenuto trova chiara conferma nel quarto comma
dell'art. 94 della Costituzione, poichè è chiaro che alla luce di
tale disposizione, in forza della quale "il voto contrario di una o
entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di
dimissioni", è implicitamente esclusa la possibilità di una
richiesta del voto di fiducia da esprimere contestualmente al voto su
articoli di legge in corso di approvazione.
3.b.6.- Deve essere, pertanto, rilevata d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dei commi 181, 182 e 183, nella loro
interezza ed in ogni singola parte e parola e norma nei medesimi
espressa, dell'art. 1 della legge n. 662/1996, per violazione, degli
artt. 1, 70, 72, 77 e 94 della Costituzione.
4. - Il riesame delle precedenti questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 e
dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965, come manipolato dalla
sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 1993.
Definite nei termini sopra chiariti le questioni di legittimità
costituzionale a carico della normativa sopravvenuta - con la
proposizione delle quali viene superata la causa della dichiarazione
della manifesta inammissibilità delle precedenti questioni portate
all'esame del giudice delle leggi - è giunto il momento di
riesaminare quelle stesse censure rivolte, nell'ordinanza del 10
maggio 1996, all'art. 1 del decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166 ed
all'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81 della Costituzione.
4.a. - Di tali questioni non può essere riproposta quella relativa
all'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte costituzionale,
perchè, non solo alla luce della normativa sopravvenuta nel corso
del presente giudizio, ma già all'epoca dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 166/1996 - ed erroneamente, dunque, rilevata
d'ufficio da questo pretore nella precedente ordinanza del 10 maggio
1996 - deve ritenersi non rilevante nel giudizio a quo: l'art. 22
della legge n. 903 del 1965, come "adeguato" dalla sentenza n. 495
del 1993 del giudice delle leggi, deve, infatti, ritenersi
implicitamente abrogato dall'art. 1, commi 181 e 182, della legge n.
662/1996, nel testo conseguente alle modifiche apportate dall'art.
3-bis della legge n. 140 del 1997.
In verità questo giudice deve riconoscere di essere giunto a tale
conclusione solo grazie allo studio dell'ordinanza 18-25 luglio
1997, n. 278 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 33, prima serie
speciale, dell'anno 1997) - con la quale la Corte costituzionale ha
dichiarato l'inammissibilità del conflitto di attribuzione proposto
da questa autorità giudiziaria nei confronti del Parlamento -
poichè solo partendo dalla considerazione del fatto che, comunque, i
commi 181 e 182 contengono "una disciplina sostanziale di diritti in
materia pensionistica" (come appunto precisato dal giudice delle
leggi) questo pretore è pervenuto a concludere per l'avvenuta
abrogazione della norma "virtuale" creata dalla sentenza n. 495/1993
della Corte costituzionale.
Il richiamo, disapplicante, della sentenza n. 495 del 1993 (per
quanto qui interessa, ma il discorso vale anche per la sentenza n.
240 del 1994) operato sin dal decreto legge n. 166/1996 ed ora
presente nel testo attualmente vigente dell'art. 1, commi 181 e 182,
della legge n. 662/1996, regolando gli effetti della medesima
sentenza
sull'art. 22 della legge n. 903/1965, determina l'abrogazione della
norma "virtuale" - costituita dalla decisione "additiva" della Corte
integrata (secondo la teoria dominante che costituisce "diritto
vivente") nella stessa disposizione - poichè definisce l'ambito di
applicabilità della stessa norma "virtuale" in modo tale da non
consentire alla stessa di esplicare in modo diverso i propri
potenziali effetti.
Ritiene questo giudice di non poter riproporre le censure di
costituzionalità rivolte alla norma "virtuale" in discorso, neppure
come ipotesi consequenziale correlata alla previa contestazione della
legittimità costituzionale dei commi 181, 182 e 183 dell'art. 1
della legge n. 662/1996; poichè la prospettiva giuridica conseguente
all'eventuale dichiarazione di incostituzionalità dei detti commi
non è necessariamente quella del risorgere della vigenza della
disposizione "virtuale" abrogata.
L'incertezza giuridica sull'esito delle questioni di legittimità
costituzionale all'esame del giudice delle leggi è assoluta, anche
in considerazione del fatto che i numerosissimi profili di
incostituzionalità, sollevati a carico della normativa contenuta
prima nei decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996 e poi
trasfusa nei commi 181, 182 e 183 della legge n. 662 del 1996, non
sono univoci e, dunque, non conducono ad un medeimo risultato sulle
conseguenze interpretative di una eventuale dichiarazione
d'incostituzionalità di una o più delle norme impugnate, con
riferimento alle disposizioni di legge previgenti.
4.b. - Deve, invece, essere riproposta la prima questione,
attinente la violazione sempre dell'art. 81 della Costituzione,
sollevata a carico dell'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996, con le
necessarie precisazioni ed integrazioni imposte dal trasferimento
delle censure da questo e dai precedenti provvedimenti "contenitori"
della decretazione "d'urgenza" del Governo alla legge approvata dal
Parlamento, poichè ritiene sempre questo pretore che, come già la
normativa provvisoria già censurata e tutte le disposizioni di
identico tenore sostanziale, prima contenute nei successivi
decreti-legge nn. 295, 396 e 499 del 1996, anche quella ora vigente
nei commi 181, 182 e 183 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 sia in evidente contrasto con l'art. 81 della Costituzione,
mancando nel decreto-legge n. 166/1996 e nei successivi suoi cloni
ed infine nella legge n. 662/1996, nonostanti le modifiche apportate
con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, la copertura
finanziaria della spesa per il pagamento, agli aventi diritto
individuati nella stessa normativa, delle somme derivanti
dall'applicazione della sentenza n. 495 del 1993.
Come si è già notato (al punto 3.b.1.), trattando della
violazione degli artt. 1, 70, 72, 77 e 94 della Costituzione, le
modifiche apportate con l'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n.
140, risultano di scarso peso ai fini della copertura finanziaria
della spesa, perchè nella sostanza, la previsione del pagamento in
contanti agli aventi diritto, previa collocazione sul mercato dei
titoli di Stato, rispetto al pagamento mediante assegnazione di
titoli di Stato, non muta il fatto che il pagamento del debito nei
confronti degli aventi diritto si realizza sempre con un nuovo
indebitamento a carico del bilancio dello Stato.
4.b.2. - Se questo pretore deve dare atto al Parlamento di aver
finalmente posto rimedio alla violazione più evidente, palese ed
incontrovertibile dell'art. 81 della Costituzione, comprendendo anche
gli anni 1999, 2000 e 2001 nella previsione della copertura
finanziaria, mai contemplati nella decretazione d'urgenza, se può
anche ammettersi che per gli aventi diritto ai pagamenti delle somme
conseguenti alla applicazione della sentenza n. 495/1993 (ed anche
della sentenza n. 240/1994) è più favorevole ricevere somme di
denaro, piuttosto che titoli di Stato, tuttavia queste soluzioni
normative non mutano la realtà della carenza di copertura reale
della spesa, poichè nessuna nuova entrata è prevista, nè risparmio
su altri capitoli della spesa pubblica, al fine di non ridurre a mera
apparenza il finanziamento, che era e resta ridotto a semplice nuovo
indebitamento dello Stato, con permanente violazione dell'art. 81
della Costituzione.
4.b.3. - Invero rimane immutato il vulnus al principio di "realismo
economico" desumibile dall'art. 81, del quale, benchè già portato
al giudizio del giudice delle leggi in numerose precedenti ordinanze,
deve trattarsi anche in questa sede. La Costituzione contiene tutti
i principi più alti di civiltà e tutela tutte le libertà ed è
logico e naturale che le disposizioni che contemplano gli uni e le
altre vengano ritenute fondamentali: nessun dubbio sussiste a tal
riguardo; occorre, però, affermare che il valore costituzionale
dell'art. 81 non è inferiore a nessun'altra norma ed è, forse,
superiore. Non può, infatti, omettersi di rilevare che la legge
fondamentale della Repubblica, nella consapevolezza del necessario
rispetto della realtà economica, impone proprio nell'art. 81 la
compatibilità delle concrete risorse economiche, quale limite e
condizione essenziale per la concreta attuabilità dei grandi
principi di giustizia, uguaglianza e libertà. Non può negarsi che
anche la realizzabilità dei grandi principi ideali, etici e
materiali, è vincolata all'esistenza di adeguati mezzi di
finanziamento e che ogni singola legge, o atto avente forza di legge,
che prevede una nuova spesa deve indicare con precisione i mezzi
reali di copertura finanziaria ai sensi del quarto comma dell'art. 81
della Costituzione) e ciò anche quando la spesa sia correlata
all'attuazione dei fondamentali principi costituzionali. Ma non
solo: il necessario rispetto della compatibilità delle concrete
risorse economiche - quale limite di realtà al "sogno" di
perfezione, quale strumento di difesa della realizzabilità di quei
principi, quale freno alla spesa illimitata di ricchezze non ancora
prodotte, quale monito alla responsabilità verso le future
generazioni e alla più corretta distribuzione della ricchezza
prodotta ed esistente per quelle presenti, quale mezzo di tutela
della società organizzata - impone, non solo l'obbedienza al dettato
del quarto comma dell'art. 81, ma anche la valutazione degli
effetti, sul bilancio dello Stato e degli Enti pubblici, legati
all'attribuzione di diritti comportanti una forte espansione della
spesa, in relazione a tutti gli altri interessi concorrenti e
tutelati da norme costituzionali, valutazione essenziale che deve
presiedere alla scelta delle priorità di spesa, in modo tale da
garantire prima i diritti essenziali e solo poi attribuire ed
estendere privilegi, anche se contemplati nei fondamentali principi
costituzionali. Sviluppo compatibile, conservazione delle risorse,
solidarietà tra generazioni: sono concetti che chiariscono nella
loro concisione la complessità dei problemi che il legislatore deve
affrontare ed i limiti che deve rispettare nel decidere a quali dare
valore normativo tra le mille istanze di tutela, fondate tutte su
forti principi costituzionali, eppure concorrenti e talvolta
antagoniste, che provengono dalla società reale: il legislatore, in
assenza di risorse sufficienti, deve operare delle scelte di spesa e
tali scelte non possono dipendere dalla mera volontà politica, ma
devono discendere dalla forza della realtà economica, restando così
limitata l'area di discrezionalità all'individuazione dei fini
prioritari da perseguire e dei mezzi economici per farvi fronte e,
dunque, soggetto al controllo di legittimità costituzionale il
rispetto dei confini della stessa discrezionalità. Così, se si
volesse proporre una diversa classificazione delle norme
costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di realta'"
in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe, in questa
prospettiva, essere, collocato al vertice di una nuova graduatoria
d'importanza, dovendosi riconoscere che, pur non affermando elevati
principi "sacrali", si pone a garanzia della realizzabilità (invero,
sempre tendenziale) delle norme di "ideale", statuendo l'obbligatorio
rispetto dei limiti oggettivi delle risorse disponibili, in modo tale
da consentire al sistema economico dello Stato di sostenere il costo
della continua evoluzione dei bisogni di civiltà nei confini del
possibile, senza sperperare ricchezze future non ancora prodotte, al
fine di evitare il grande rischio (ogni giorno che passa sempre più
drammaticamente concreto, come impietosamente evidenzia la crescita
inarrestabile del debito pubblico e la necessità di interventi,
sempre più frequenti, del Governo diretti a contenere il deficit di
bilancio dentro la previsione programmata, con provvedimenti diretti
sia a ridurre le spese, sia ad aumentare le entrate) di allontanare
sempre più nel tempo e forse di precludere definitivamente
l'attuazione delle norme di "ideale". In forza delle superiori
premesse, è logico e conseguente desumere dall'art. 81 un forte
principio costituzionale, sinteticamente definibile "principio di
realismo economico", che, benchè non scritto (come altri
fondamentali: quello, immanente, nell'art. 38, di "solidarieta'" e
quello di "razionalità e ragionevolezza", presente nell'art. 3, per
citare i più noti), deve concorrere con gli altri principi e norme
costituzionali per la completa e corretta valutazione della
legittimità della legge e degli atti aventi forza di legge.
L'ineludibile riconoscimento dei valori costituzionali presenti
nell'art. 81 deve determinare a carico del legislatore - ma anche
del giudice delle leggi, quando le questioni portate al suo esame
siano tali da lasciare spazio a decisioni (non necessariamente
"additive", "manipolative" e "modificative" della legge,
espressamente vietate dalla Costituzione, ai sensi dell'inequivoco
testo dell'art. 136), che comportino una nuova spesa priva di
copertura finanziaria - un particolare rispetto dell'art. 81 della
Costituzione, quale norma di primaria e vitale importanza.
È allora evidente, ritornando alla questione di legittimità
costituzionale ora in esame, sotto il profilo della violazione del
principio di "realismo economico, che non sembra neppure possibile
ritenere che la previsione del pagamento delle somme arretrate
mediante denaro contante, previa collocazione sul mercato dei titoli
di Stato, costituisca corretto mezzo di copertura finanziaria degli
oneri ai quali si vorrebbe dare esecuzione, poichè altro non è che
nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può essere considerato
come nuova risorsa per finanziare il pagamento del debito: la
sostituzione di un debito con un altro debito non è copertura
finanziaria di una spesa, ma solo operazione ambigua di puro
equilibrismo contabile, del tutto priva di limpidezza.
Se dovesse passare indenne, come sinora è avvenuto, all'esame del
giudice delle leggi una siffatta artificiosa e solo apparente
copertura delle nuove spese, allora dovremmo riconoscere che l'art.
81 della Costituzione è norma inutile, o, peggio, abrogata dal
decreto-legge n. 166/1996 e da tutti i successivi atti normativi,
suoi cloni, anche di produzione parlamentare.
Può anche essere sostenuto che la legge di bilancio non deve
rispettare la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la
tesi secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica, ma non si può accedere a
soluzioni, come quella adottata dal Governo, nelle quali non vi sia
neppure l'ombra dell'effettività teorica delle nuove risorse,
limitandosi l'operazione a spostare la carenza di copertura
finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale rinnovazione del
debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la quale resta,
comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre priva di
copertura finanziaria. Inoltre, a sommesso avviso di questo giudice
remittente, la stessa previsione del pagamento degli arretrati viola
l'art. 81 della Costituzione nel principio di "realismo economico",
essendo ben palese (e non da oggi) che il bilancio dello Stato non
è in grado di rendere effettivi i privilegi (assai discutibilmente)
concessi dalla Corte costituzionale con le sentenze "additive di
spesa" delle quali trattasi: non è questione di stabilire in
astratto se sia legittimo lasciare immutata, o estendere, o ridurre
l'area di applicazione di determinati benefici, ma più semplicemente
(e, nel contempo, in obbedienza ai principi di uguaglianza,
ragionevolezza e solidarietà, valutati coerentemente al principio di
"realismo economico", soprattuto con etico rispetto verso le future
generazioni) di accertare in concreto se esistano i mezzi economici
(reali, si badi bene, e non virtuali e sperati, come quello ancora
attualmente indicato, idoneo solo a determinare un nuovo aggravamento
del deficit di bilancio, in danno dei nostri figli e nipoti) per
conservare, ampliare o eliminare i medesimi benefici, operando poi di
conseguenza. In forza di tutte le considerazioni che precedono deve,
dunque, rilevarsi d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica) e dell'art. 3-bis (modifiche all'art. 1 della legge n.
662/1996) della legge 28 maggio 1997, n. 140, di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (recante misure
di riequilibrio della finanza pubblica) per violazione dell'art. 81
della Costituzione.
5. - Sui requisiti della rilevanza in causa e della non manifesta
infondatezza delle nuove questioni di legittimità costituzionale
sopra rilevate. Le questioni di legittimità costituzionale sopra
sviluppate non sono manifestamente infondate e sono anche rilevanti,
poichè il presente giudizio non può "essere definito
indipendentemente" dalla loro risoluzione: la dichiarazione della
illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182 e 183,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che ha, in modo del tutto
anomalo, tardivamente ed "occultamente" convertito in legge l'art. 1
della serie di decreti-legge nn. 166, 295, 396 e 499 del 1996,
nonchè dell'art. 3-bis della legge 28 maggio 1997, n. 140, avrebbe,
infatti, l'effetto di restituire integra a questa autorità
giudiziaria, non più costretta nella sua attività di
amministrazione della giustizia al solo compito di dichiarare estinti
d'ufficio i processi pendenti, la sua funzione e, così, il
potere-dovere di individuare e definire la normativa da applicare al
caso concreto portato al suo esame, dovendosi valutare se la perdita
di efficacia delle disposizioni di legge in discorso conduca
necessariamente al ripristino della vigenza della normativa
precedente, ovvero se altra normativa possa essere applicata in via
di interpretazione estensiva o per analogia, secondo le regole
fissate dall'ordinamento giuridico per l'interpretazione della legge.
6. - Il presente giudizio deve essere sospeso, ai sensi dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondate e rilevanti in causa e,
pertanto, rileva d'ufficio, nei termini precisati in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182
e 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) e dell'art. 3-bis
(modifiche all'art. 1 della legge n. 662/1996) della legge 28 maggio
1997, n. 140, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 28
marzo 1997, n. 79 (recante misure di riequilibrio della finanza
pubblica) per violazione degli artt. 1, 24, 25, 70, 72, 77, 81, 94,
101, 102, 104 e 113 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
disponendo la notifica al Presidente del Consiglio dei Ministri,
oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 17 dicembre 1998.
Il pretore: Onni
99C0257