1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 16-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 (della Provincia autonoma di Bolzano) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Acquisto di beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche - Obbligo, a pena di nullita' del contratto, di espletare procedure aperte o ristrette per l'aggiudicazione delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi di valore superiore a 50.000 euro, limitazione ad ipotesi eccezionali del ricorso alla trattativa privata, e previsione di responsabilita' amministrativa per la violazione dei suddetti obblighi - Applicabilita' di tale disciplina alle amministrazioni della Provincia autonoma di Bolzano ed alle istituzioni sanitarie in essa operanti - Denunciata invasione delle competenze legislative esclusive e concorrenti attribuite dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione alle Province autonome, ovvero della competenza legislativa residuale spettante alle medesime in base alla legge costituzionale n. 3/2001- Violazione di potesta' amministrative e finanziarie provinciali - Contraddittoria qualificazione di disposizioni di dettaglio come "norme di principio e di coordinamento". - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 24. - Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, comma secondo. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Finanza pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Patto di stabilita' interno per gli enti territoriali - Spese correnti e livello dei relativi pagamenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005 - Determinazione concordata con il Ministro dell'economia e delle finanze - Attribuzione a quest'ultimo del potere di determinazione unilaterale dei flussi di cassa fino a quando l'accordo non venga raggiunto - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano - Incidenza sull'adeguato svolgimento delle funzioni amministrative e legislative provinciali. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 18, secondo periodo. - Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, 9, 16 e Titolo VI (artt. 69 e ss.); decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268. - Costituzione, art. 119. (003C0243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 16-4-2003)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della Giunta n. 592 del 24 febbraio 2003, rappresentata
e difesa - in virtù di procura speciale del 25 febbraio 2003, rogata
dal Segretario Generale della Giunta avv. Adolf Auckenthaler (rep.
n. 20062) - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso
il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, corso Vittorio
Emanuele II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione
d'incostituzionalità degli articoli 24 e 29, comma 18, secondo
periodo della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ("Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge
finanziaria 2003)").

F a t t o

1. - È stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la legge 27
dicembre 2002, n. 289, recante "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)".
Tale legge contiene però alcune norme che illegittimamente
invadono le competenze della Provincia autonoma di Bolzano e che
passiamo ad esaminare.
2. - In primo luogo, l'art. 24 della legge finanziaria 2003 detta
norme in materia di "Acquisto di beni e servizi", pretendendo di
imporre che le amministrazioni aggiudicatrici di cui ai dd.lgss.
n. 358/1992 e n. 157/1995 (ivi comprese dunque, le Province autonome
di Trento e Bolzano) debbano, per l'aggiudicazione di appalti per
pubbliche forniture di beni e servizi, espletare le procedure
previste dalla normativa statale di recepimento delle direttive
comunitarie anche quando il valore del contratto sia inferiore alla
c.d. soglia "comunitaria" ma superiore a Euro 50.000 (comma 1).
Tale obbligo è escluso soltanto per alcune categorie di
pubbliche amministrazioni, in cui però non rientra la Provincia
autonoma di Bolzano (comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti e cooperative sociali: comma 2, lett. a) e c)) oppure nel
caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici facciano ricorso alle
convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.A. ai sensi degli
artt. 26 della legge n. 488/1999, 59 della legge n. 388/2000 e 32
della legge n. 448/2001; ovvero facciano ricorso al mercato
elettronico della pubblica amministrazione di cui all'art. 11 del
d.P.R. n. 101/2002 (comma 2, lett. b).
La norma prevede, altresì, che i contratti conclusi in
violazione di tali obblighi siano nulli, e stabilisce le
responsabilità a carico dei dipendenti che li abbiano firmati (comma
4).
Inoltre, l'articolo impugnato impone restrizioni ulteriori
rispetto a quelle già previste dalla vigente normativa per il
ricorso alla trattativa privata (comma 5).
Infine, il legislatore statale, rendendosi conto di aver dettato
una normativa lesiva delle competenze degli enti territoriali, tenta
- ma invano - di "rimediare", affermando che "le disposizioni di cui
ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e
di coordinamento" (comma 9).
Tale disciplina, che pretende di applicarsi anche alla Provincia
di Bolzano, viola le competenze legislative esclusive e concorrenti,
nonchè quelle finanziarie ed amministrative, a questa attribuite, e
deve, dunque, essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
3. - In secondo luogo, la legge n. 289 del 2002 stabilisce,
all'art. 29, comma 18, che, per quanto attiene alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, il livello
delle spese correnti e dei relativi pagamenti, per gli esercizi 2003,
2004 e 2005, debbano essere concordati da tali enti con il Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 marzo di ogni anno.
Il secondo periodo dello stesso comma, tuttavia, dispone - in
violazione soprattutto dell'autonomia finanziaria spettante alla
Provincia autonoma di Bolzano - che, fino a quando non sia raggiunto
tale accordo, i flussi di cassa verso tali enti siano determinati
unilateralmente dallo Stato, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze.
Tale ultima norma lede anch'essa le attribuzioni costituzionali
della Provincia di Bolzano ed è viziata da illegittimità
costituzionale.
4. - La disciplina legislativa dettata dalla legge n. 289 del
2002, nelle parti sopra indicate, appare, dunque, lesiva delle
competenze legislative, amministrative e finanziarie della Provincia
autonoma di Bolzano.
Essa, pertanto, la impugna con il presente atto per i seguenti
motivi di

D i r i t t o

1. - Incostituzionalità dell'art. 24 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, per violazione delle competenze provinciali di cui agli
articoli 8 (n. 1), 9 (n. 10) e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative
norme d'attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, spec, art. 2, comma
2); nonchè di cui all'art. 117 della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3.
1.1.1. - La disciplina delle procedure per l'acquisto di beni e
servizi da parte delle pubbliche amministrazioni non può che essere
ricondotta alla materia concernente l'ordinamento degli uffici
pubblici, oltre che a quella connessa della contabilità e del
bilancio.
Le norme che disciplinano le procedure in questione sono,
infatti, evidentemente rivolte all'obiettivo del miglior
funzionamento delle pp.aa.., poichè, attraverso di esse, si vuole
garantire che gli acquisti di beni e servizi vengano effettuati
dall'amministrazione alle condizioni più vantaggiose, sia dal punto
di vista qualitativo che da quello economico.
La competenza a dettare una simile disciplina, dunque, non può
che spettare all'ente dotato di potestà legislativa relativa
all'ordinamento degli uffici pubblici, in quanto strettamente
funzionale alla loro attività ed al loro funzionamento.
Ne consegue che l'art. 24 della legge n. 289/2002 è palesemente
incostituzionale in quanto pretenda di applicarsi alle
amministrazioni della Provincia autonoma di Bolzano.
Lo Stato, infatti, può dettare norme sulle procedure per gli
acquisti di beni e servizi soltanto se rivolte alle amministrazioni
facenti capo allo Stato medesimo, poichè le norme costituzionali gli
riconoscono oggi competenza legislativa esclusiva in materia di
"ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali" (art. 117, comma 2, lett. g): è, dunque, solo
con riferimento a tali amministrazioni che lo Stato può essere
considerato abilitato a disciplinare le procedure in questione.
La competenza statale su una simile materia deve, invece, essere
fermamente esclusa per le pubbliche amministrazioni facenti capo alla
Provincia autonoma di Bolzano.
Alla Provincia, infatti, lo Statuto di autonomia del
Trentino-Alto Adige riconosce espressamente (e, dunque, anche a
prescindere dalla competenza in via residuale che le spetterebbe
comunque sulla base del combinato disposto dell'art. 117 Cost. e
dell'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001) la competenza legislativa
esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetto" (art. 8, comma 1, n. 1, del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670.
Sulla base di quanto finora illustrato, appare evidente che
spetta, quindi, in via esclusiva alla Provincia autonoma la
disciplina delle procedure che gli uffici delle amministrazioni
provinciali debbano seguire per l'acquisto di beni e servizi (nel
rispetto, naturalmente, dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario).
Si tratta, del resto, di norme attinenti anche alla contabilità
e ai bilanci, che codesta stessa Corte ha riconosciuto doversi
ricondurre alla materia dell'ordinamento degli uffici.
Codesta ecc.ma Corte, nella sent. n. 107/1970, ha infatti
affermato - con riferimento alla analoga competenza esclusiva della
Regione Sardegna in materia di "ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione" (di cui all'art. 3, comma 1, lett. a),
St. spec. Sardegna) - che: "... il bilancio e la contabilità ...
rappresentano mezzi e strumenti giuridici indispensabili perchè
l'ente Regione possa concretamente operare per il perseguimento dei
vari fini assegnatigli"; "... la potestà regionale a dettare le
norme in questione rientra nel precetto statutario ... relativo
all'"ordinamento degli uffici", poichè è fuor di dubbio che in
questa espressione va ricompreso il potere di regolare tanto la
composizione, quanto anche le competenze degli organi regionali e fra
queste ultime sono certamente da includere la gestione del bilancio e
l'erogazione delle spese in esso stanziate".
Tutto ciò comporta il carattere radicalmente incostituzionale
della disciplina statale contenuta nell'art. 24 della legge
n. 289/2002, che, pretendendo di applicarsi anche alle
amministrazioni provinciali, viola la disciplina delle competenze
spettanti alle Province autonome, così come stabilite dalle norme
succitate.
Ne risultano violate altresì le corrispondenti competenze
amministrative che spettano alla Provincia ex art. 16 dello Statuto
(d.P.R. n. 670/1972 nonchè la corrispondente e conseguente autonomia
ad essa riconosciuta in materia di bilancio e contabilità.
1.1.2. - Quanto poi alla disposizione contenuta nell'ultimo comma
dell'art. 24, secondo la quale "le disposizioni di cui ai commi 1, 2
e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di
coordinamento", e palese che essa non vale affatto ad escludere
l'incostituzionalità della disciplina contenuta nel suddetto
articolo, ma anzi, la conferma.
Tale disposizione, infatti, da un lato, rende evidente che lo
stesso legislatore statale aveva in qualche modo consapevolezza di
trovarsi a disciplinare materie estranee alla propria competenza, ma
rientranti piuttosto in quella delle Regioni e delle Province
autonome; dall'altro, però, essa è a sua volta illegittima,
poichè, come si è esposto, la materia disciplinata spetta alla
Provincia autonoma in via esclusiva (e non già concorrente) e,
dunque, lo Stato non può disporre in tale materia dei "principi"
vincolanti la competenza provinciale.
Del resto, si deve comunque osservare che la disciplina dettata
dall'art. 24 della legge n. 289/2002 non potrebbe certo essere
legittimamente qualificata come una normativa di principio,
trattandosi, piuttosto, di una serie di disposizioni estremamente
dettagliate e specifiche, richiedenti una diretta ed immediata
applicazione.
L'autoqualificazione come "norme di principio e di coordinamento"
che pretenderebbe di farne (peraltro in modo non molto chiaro) il
comma in questione, dunque, non può valere (secondo il noto
insegnamento di codesta ecc.ma Corte) a trasformare dette
disposizioni in "principi fondamentali" della materia, poichè ne
mancano i caratteri sostanziali.
Nè tale ultimo comma dell'art. 24 impugnato, che, assai poco
perspicuamente, qualifica le norme de quibus quali "norme di
principio e di coordinamento", potrebbe avere il significato di
inquadrare la disciplina dell'art. 24 tra i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario di cui agli
artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della Costituzione.
Infatti, da un lato, tali limiti alla potestà legislativa
provinciale non potrebbero in nessun caso essere presi in
considerazione, in quanto non derivanti dallo Statuto di autonomia
del Trentino-Alto Adige, ma soltanto dalle nuove norme Costituzionali
introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001: queste ultime,
infatti, secondo quanto disposto dall'art. 10 della legge Cost.
n. 3/2001, valgono per le Regioni a Statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e Bolzano soltanto in quanto prevedano
forme di autonomia più ampie rispetto a quelle riconosciute loro dai
rispettivi Statuti, e non invece qualora ne restringano l'autonomia.
Inoltre, anche ammesso che simili principi possano validamente
limitare la potestà legislativa della Provincia, essi potrebbero
eventualmente valere solo in quanto si tratti effettivamente di
"principi fondamentali". Le norme poste dall'art. 24 della legge
n. 289 del 2002, invece, come si è già detto, nonostante la
qualificazione che l'ultimo comma tenta di dare loro, non
costituiscono affatto dei principi, ma piuttosto, norme di dettaglio.
Esse, dunque, sarebbero comunque illegittimamente invasive delle
competenze provinciali.
Infine, è assorbente il rilievo che, come emerge dalla lettura
del testo dell'art. 119 Cost., i "principi di coordinamento" statali
possono valere a limitare soltanto il potere degli enti territoriali
di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri, ma non possono
in alcun modo costituire validamente un limite rispetto ad una
disciplina che non impone alcun tributo nè alcuna entrata.
1.2. - La normativa impugnata è illegittima per violazione delle
norme in rubrica in quanto pretenda di applicarsi anche agli enti ed
istituzioni sanitarie operanti nella Provincia autonoma di Bolzano.
Essa, infatti, viola anche l'ulteriore competenza legislativa
della Provincia di Bolzano, di tipo concorrente, in materia di
"igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera", attribuita dall'art. 9, comma 1, n. 10 del d.P.R.
n. 670/1972.
Tale competenza, come chiariscono le norme di attuazione
contenute nel d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, ed in particolare l'art.
2, comma 2, attiene "al funzionamento e alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari".
Spetta, dunque, evidentemente alla Provincia - sulla base delle
considerazioni già esposte sub-1.1.1. circa il carattere funzionale
della normativa sulle procdure in questione rispetto al funzionamento
e alla gestione delle pubbliche amministrazioni - la disciplina delle
procedure per l'acquisto di beni e servizi da parte delle
amministrazioni sanitarie.
Nè le norme poste dall'art. 24 della legge 289 del 2002
potrebbero in tale ambito valere quali principi fondamentali della
materia, vincolanti per la legislazione provinciale, poichè esse -
al di là della poco chiara qualificazione che l'ultimo comma dello
stesso articolo pretenderebbe forse di attribuire loro - pongono in
essere norme estremamente dettagliate e specifiche, che non possono
in alcun modo essere qualificate come "principi fondamentali" della
materia (v. quanto si è già osservato in proposito sub-1.1.2.).
Le disposizioni impugnate sono, dunque, costituzionalmente
illegittime in quanto poste in violazione delle competenze
provinciali in materia.
1.3. - Come si è detto, si ritiene che la materia delle
procedure per l'acquisto di beni e servizi non possa che essere
ricondotta all'ordinamento ed al funzionamento dei pubblici uffici,
essendo ad essi strumentale (in linea anche con quanto affermato da
codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 107/1970, sopra citata).
Qualora, tuttavia, codesta ecc.ma Corte non dovesse condividere
tale ricostruzione - che, invero, ci appare la più appagante -, si
deve osservare che non vi è alcuna ulteriore "materia" tra quelle
espressamente menzionate nell'art. 117 Cost. e nello statuto del
Trentino-Alto Adige cui ricondurre ragionevolmente la disciplina in
parola.
In tale caso, dunque, se ne dovrebbe dedurre che tale ambito
normativo costituisca una materia "a se'", che spetterebbe, comunque,
in via residuale, alla Provincia autonoma di Bolzano, in base al
combinato disposto dell'art. 117 Cost., quarto comma, e dell'art. 10
della legge cost. n. 3/2001.
Anche in tale ipotesi, dunque, l'art. 24 della legge n. 289/2002
sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto lesivo delle
competenze della Provincia autonoma di Bolzano.
2. - Incostituzionalità dell'art. 29, comma 18, secondo periodo,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per violazione dell'autonomia
finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano, di cui alle
disposizioni del titolo VI dello Statuto (artt. 69 ss.) di autonomia,
e relative norme di attuazione (d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268); per
violazione dell'art. 119 Cost.; nonchè per violazione degli articoli
8, 9 e 16 dello Statuto.
2.1. - Come si è esposto in fatto, l'art. 29, comma 18, della
legge n. 289 del 2002 prevede che il livello delle spese correnti e
dei relativi pagamenti, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, debba
essere concordato tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le
regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
Bolzano.
La previsione di un simile accordo nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria dei suddetti enti.
Ed infatti, in molti altri casi analoghi a quello in parola è
stato previsto che la determinazione dell'entità di stanziamenti,
spese e pagamenti spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano
dovesse essere compiuta attraverso un accordo tra lo Stato e la
Provincia stessa. Si veda, in proposito, l'art. 14 delle norme di
attuazione dello statuto T.-A.A. in materia di finanza regionale e
provinciale (d.lgs. 268/1992), il quale prevede un'intesa tra il
Governo ed i presidenti delle giunte provinciali o regionali per i
rimborsi dovuti dallo Stato per le spese sostenute da Regione e
Province autonome per l'esercizio delle funzioni loro delegate ex
art. 16 dello statuto. Oppure, si consideri l'art. 1 del d.l. 18
settembre 2001, n. 347: proprio sul c.d. "patto di stabilita'" (lo
stesso tema disciplinato dall'art. 29 impugnato con il presente
atto), esso si limitava a prevedere che il livello delle spese
correnti e dei relativi pagamenti per l'esercizio 2002, 2003 e 2004,
dovesse essere concordato tra il Ministero dell'economia e delle
finanze e le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di
Trento e Bolzano.
La norma oggi impugnata, invece, aggiunge illegittimamente che,
in mancanza dell'accordo, il ministro può procedere unilateralmente
alla determinazione di tali somme, consentendo in tal modo che
possano essere del tutto ignorate le necessità e gli obiettivi della
Provincia di Bolzano.
Ciò costituisce (secondo gli stessi principi enunciati da
codesta ecc.ma Corte nella sua giurisprudenza: v., per tutte, sent.
n. 162/1982), una violazione dell'autonomia finanziaria che spetta
alla Provincia sulla base sia delle norme contenute nel titolo VI
dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige, sia dell'art. 119
Cost.
La previsione contenuta nel secondo periodo del comma 18
dell'art. 29 della legge n. 289/2002 è, dunque, illegittima per
violazione delle norme costituzionali appena richiamate, poichè
consente che possa essere il solo Ministro dell'economia e delle
finanze a determinare i flussi di cassa verso le Regioni ad autonomia
speciale e le Province autonome, ignorando del tutto le concrete
esigenze e gli obiettivi degli enti in questione.
Per tale via, peraltro, si finisce con lo svuotare di significato
la previsione stessa di un accordo, sia perchè il suo raggiungimento
diventa per lo Stato una mera possibilità, potendosene, in ultima
analisi, tranquillamente prescindere; sia perchè proprio quella
previsione può indurre lo Stato ad ostacolare il raggiungimento
dell'accordo per potere poi determinare unilateralmente i flussi di
cassa.
È, dunque, evidente il grave pregiudizio che ne subisce
l'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano.
2.2. - La previsione de qua, peraltro, viola lo statuto di
autonomia del Trentino-Alto Adige anche sotto un ulteriore profilo,
poichè finisce per impedire che la Provincia possa svolgere
pienamente ed adeguatamente diverse funzioni legislative e
specialmente amministrative ad essa spettanti sulla base degli
articoli 8 (specialmente, ma non solo, quelle di cui al n. 1,
relative all'ordinamento dei pubblici uffici ed al trattamento del
personale, 9 e 16 dello Statuto, consentendo allo Stato di incidere
unilateralmente sull'ammontare delle risorse di cui la Provincia può
disporre a tali scopi.
Anche sotto tale profilo, dunque, deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare incostituzionali, in parte qua, gli
articoli 24 e 29, comma 18, secondo periodo, della legge 27 dicembre
2002, n. 289, meglio indicati in epigrafe.
Bolzano-Roma, addì 26 febbraio 2003
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
03C0243