1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 1-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 giugno 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 giugno 2004 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Istruzione pubblica - Provincia di Bolzano - Disposizioni per la formazione del bilancio per l'anno finanziario 2004 (legge finanziaria 2004) - Attribuzione alla Giunta Provinciale del potere di disciplinare contratti di lavoro a tempo determinato di durata pluriennale con il personale docente delle scuole a carattere statale - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in tema di personale insegnante - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' e ingiustificato trattamento di favore di una parte del personale supplente con possibile pregiudizio per gli insegnanti di ruolo - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio del coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1, art. 19, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 97, commi primo e terzo, 117, comma secondo, lett. N) e comma terzo, 119; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 19, comma decimo. Edilizia e urbanistica - Previsione che l'art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, conv. in legge 24 novembre 2003, non trova applicazione in Provincia di Bolzano «fatte salve le disposizioni penali» e «per le materie di competenza legislativa della Provincia» - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile e penale - Violazione del principio di unita' nazionale - Lesione del principio di coordinamento finanziario. - Legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1, art. 32. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, comma secondo, lett. L), comma terzo, 119, 127, comma secondo e 134; Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 5. Ambiente (tutela dell') - Provincia di Bolzano - Smaltimento dei sottoprodotti animali da parte dell'imprenditore agricolo mediante trasporto, senza ulteriori oneri autorizzativi, alla piu' vicina struttura autorizzata - Previsione di una sanzione amministrativa pecuniaria in caso di fuoriuscita e dispersione di liquidi organici dai mezzi di trasporto - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciato contrasto con la normativa del Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione 3 ottobre 2002, n. 1774, relativa alla raccolta, trasporto e magazzinaggio dei sottoprodotti di origine animale e all'obbligo di tenuta di registro di carico e scarico - Violazione sulla sfera di competenza statale in relazione ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Legge della Provincia di Bolzano 8 aprile 2004, n. 1, art. 38. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. S). (004C0815) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 1-9-2004)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti
della Provincia di Bolzano, in persona del suo presidente della
giunta, avverso gli artt. 19 (comma 4), 34 e 38 della legge
provinciale 8 aprile 2004 n. 1, intitolata «Disposizioni per la
formulazione del bilancio per l'anno finanziario 2004 ... (legge
finanziaria 2004)», pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 16 del 20
aprile 2004.
La determinazione di proposizione del presente ricorso è stata
approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 giugno 2004
(si depositerà estratto del relativo verbale).
L'art. 4 della legge statale 3 maggio 1999, n. 124, disciplina,
in modo unitario ed organico, lo sperimentato istituto delle
«supplenze» annuali e temporanee. La durata massima annuale di esse
garantisce l'effettività del principio costituzionale posto
dall'art. 97, comma terzo Cost. L'art. 19, comma 4 della legge in
esame scardina l'anzidetta disciplina, affidando alla giunta
provinciale il potere di «disciplinare» - mediante propria
deliberazione, forse (ma non è certo) avente valore di fonte
secondaria - «contratti di lavoro a tempo determinato di durata
pluriennale con il personale docente delle scuole a carattere
statale» (di lingua sia tedesca sia italiana). A giustificazione di
tale disposizione sono addotte generiche «esigenze di continuità
didattica»; esigenze ovviamente non ignote al legislatore statale, il
quale ha però ritenuto prevalente rispetto ad esse l'obbligo di
osservare il predetto parametro costituzionale, ed anche l'esigenza
di utilizzare secondo criteri di economicità ed efficienza il
personale di ruolo eventualmente resosi disponibile (decorso l'anno).
In pratica, la disposizione in esame attribuirebbe alla giunta
provinciale il potere di «stabilizzare» - per di più, sulla
specifica cattedra - alcuni o tutti coloro che, più o meno
casualmente, si sono trovati ad esercitare una supplenza nell'anno
scolastico 2003-2004.
L'art. 19, comma 4 citato in esame contrasta con l'art. 9, n. 2
dello statuto d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che attribuisce alla
provincia una competenza legislativa solo concorrente, di spessore
identico alle competenze che il previgente art. 117 Cost. riconosceva
alle regioni a statuto ordinario, con l'art. 19, comma decimo del
medesimo Statuto («ferma restando la dipendenza dallo Stato del
personale insegnante»), con l'art. 12, comma primo del d.P.R. 20
gennaio 1973, n. 116, come modificato dal d.P.R. 20 gennaio 1973,
n. 116, come modificato dal d.P.R. 4 dicembre 1981, n. 761, con gli
artt. 3, 97, commi primo e terzo, 117, comma secondo, lettera n) e
117, comma terzo («istruzione») e 119 Cost., nonchè con il sopra
citato art. 4 e con l'art. 2, comma 1, lettera dd), della legge 23
ottobre 1992, n. 421; giova peraltro precisare che l'art. 2, comma 2,
da ultimo menzionato è, per così dire, eccessivo rispetto alla
predetta lettera dd), posto che in materia non si aveva e non si ha
una competenza «primaria» delle regioni e province a statuto
speciale, e certamente una siffatta più ampia competenza non era
attribuibile con legge ordinaria.
Si aggiunge che l'esempio offerto dalla provincia potrebbe essere
seguito - qualora non censurato - anche dalle regioni a statuto
ordinario (con conseguenze pratiche dirompenti), non essendo
differente lo spessore dell'autonomia; e che l'art. 3 Cost. è
evocato perchè l'art. 19, comma 4 in esame favorisce senza alcuna
razionalità alcuni supplenti e può pregiudicare insegnanti di
ruolo.
Per ora non è proposta istanza di sospensione, confidando nel
senso di responsabilità della giunta provinciale. Ove però
sopravvenisse l'applicazione dell'art. 19, comma 4, detta istanza
sarebbe presentata, ed anche nell'eventuale conflitto di
attribuzioni.
L'unico comma dell'art. 34 dispone che l'intero art. 32 del d.l.
30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003,
n. 326, «non trova applicazione in provincia di Bolzano» «fatte salve
le disposizioni penali», e «per le materie di competenza legislativa
della provincia».
Per come formulato, l'art. 34 appare anzitutto oscuro e perciò
foriero di gravi incertezze. L'art. 32 citato (al netto dei commi
abrogati) contiene molte disposizioni che non concernono
specificamente la definizione degli illeciti edilizi. Sicchè
l'espressione «fatte salve le disposizioni penali» potrebbe
riguardare non soltanto l'art. 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(richiamato dal comma 25). D'altro canto l'espressione «per le
materie di competenza legislativa della provincia», oltre a non
distinguere tra competenze «primarie» ed altre competenze, è in
sostanza una norma di generico rinvio allo statuto e, aprendo la
strada all'opinabile (in alcuni casi), rimane in larga misura non
determinata.
Comunque, l'art. 34 in esame contrasta con l'art. 117, comma
secondo, lettera l) («ordinamento civile e penale»), con l'art. 117,
comma terzo e con l'art. 119 («coordinamento della finanza pubblica»)
e persino con gli artt. 5, 127, comma secondo e 134 Cost., e non può
ritenersi sorretto dall'art. 8, n. 5 del menzionato statuto speciale.
Tra qualche giorno codesta Corte farà conoscere i propri
insegnamenti in relazione a disposizioni similari; sicchè, appare
sufficiente riproporre qui brevemente considerazioni già svolte da
questo patrocinio.
Posto che le materie «ordinamento civile e penale» sono di
esclusiva competenza statale, la sottrazione dal territorio nazionale
del territorio di una provincia introduce disuguaglianze (art. 3
Cost.) non legittimate dal riconoscimento in Costituzione delle
autonomie. Queste non possono condurre a discipline diversificate
nell'ambito delle materie riservate allo Stato. Non pare che fatti
identici (ad esempio, edificazioni in assenza di permesso di
costruire) siano repressi penalmente in una regione, e non repressi
perchè sanati «per condono» in altre regioni o province; e che
possono essere diversificate anche le situazioni in occasione di
vicende civilistiche (ad esempio, trasferimenti).
In ordine all'art. 8, dello statuto speciale, si osserva che la
competenza legislativa cosiddetta primaria della provincia incontra
limiti confrontabili con (anche se minori di) quelli posti dal
novellato art. 117, terzo comma Cost. alla competenza legislativa
concorrente. Sarebbe erroneo assimilare la competenza ex art. 8
citato ad una competenza esclusiva; e nessuna modifica discende, per
quanto qui interessa, dall'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3. Codesta Corte ha insegnato che spetta tuttora allo Stato -
anche per le evidenti e plurime connessioni con la menzionata materia
«ordinamento civile» produrre la disciplina normativa in tema di
titoli abilitativi edilizi. In questo ambito deve collocarsi pure la
previsione di titoli abilitativi non ordinari, quali quelli per
sanatoria non «a regime», specie se tale previsione si salda con (ed
è integrata da) la prefigurazione di programmi di riqualificazione
urbanistico-edilizia.
Considerato che gli introiti attesi dalle oblazioni sono stati
inseriti nella finanziaria 2004 dello Stato (legge 24 dicembre 2003,
n. 350), impedire l'applicazione nel territorio della provincia delle
disposizioni statali contenute in commi dell'art. 32 citato concreta
una ingerenza nella formazione del bilancio annuale dello Stato e
quindi una lesione di quella «autonomia finanziaria» che anche, ed
anzitutto, allo Stato deve essere garantita, una compressione della
competenza legislativa per il «coordinamento della finanza pubblica e
dei sistemi tributari», una sottrazione di risorse destinate alla
copertura di spese pubbliche approvate dal Parlamento, e - da ultimo
- una rottura del vincolo dato dal patto di stabilità concordato a
livello da Unione europea.
L'art. 119 Cost. è qui evocato anche perchè essenziale dovere
costituzionale dello Stato è assicurare a se stesso ed agli enti «a
finanza derivata» le risorse occorrenti: tale dovere è talmente
prioritario e fondamentale da aver reso superflua l'esplicita
indicazione in Costituzione dei modi e dei mezzi consentiti per farvi
fronte; significativa è l'assenza nell'art. 119 Cost. di una
esplicita garanzia di risorse proprie anche per lo Stato.
Da ultimo, occorre rilevare - e trattasi di argomento assorbente
- che ai legislatori locali non può essere consentito di produrre
norme meramente demolitorie e «di reazione», le quali statuiscano la
non applicazione nel territorio regionale di disposizioni poc'anzi
prodotte dallo Stato. Iniziative siffatte possono pregiudicare
l'unità della Repubblica (art. 5 Cost. ) e comunque concretano una
sosta di anomala «autodichia». L'ordinamento costituzionale (ora
art. 127, comma secondo Cost.) riconosce ad ogni regione ed alle due
province autonome la facoltà di sottoporre a codesta Corte le
disposizioni statali che reputa affette da illegittimità
costituzionale, e così esclude che il potere legislativo regionale
possa - grazie alla agevolmente realizzabile rapidità della
produzione legislativa ad opera dei consigli regionali o provinciali
ed alla soppressione dell'istituto del rinvio governativo, e facendo
leva sulla successione delle leggi nel tempo - essere utilizzato per
contrastare l'applicazione di dette disposizioni statali (non rileva
se in assenza o in pendenza del ricorso della regione).
Il regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione
3 ottobre 2002 n. 1774 recante norme sanitarie relative ai
sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano (in
GUCE 10 ottobre 2002 n. L. 273). emanato alla luce delle esperienze
maturate sulla sindrome detta della «mucca pazza» e su altre
patologie animali (cfr. i considerando n. 7 e n. 10), all'art. 7
integrato dall'allegato 11 ha posto norme direttamente applicabili
(si tratta di un regolamento, e non di una direttiva) relativa a
raccolta trasporto e magazzinaggio dei sottoprodotti di origine
animali categorizzati negli artt. 4, 5 e 6 (residuale la categoria 2
prevista dall'art. 5); ed inoltre all'art. 9 ha previsto l'obbligo, a
carico dei soggetti operanti - come mittenti, vettori, e destinatari
- nel trasporto di sottoprodotti animali, di tenere un registro (in
pratica, di carico e scarico).
L'art. 38, comma 3 della legge provinciale in esame prevede
invece che i sottoprodotti animali «possono essere trasportati
dall'imprenditore agricolo senza ulteriori oneri autorizzativi alla
più vicina struttura autorizzata ai fini dello smaltimento». Il
successivo comma 4 prevede una sanzione amministrativa pecuniaria
esigua per il caso di fuoruscita e (si noti, e) dispersione «di
liquidi organici dal mezzo di trasporto» utilizzato. Lo stesso
art. 38 ai commi 1 e 2 - non sottoposti per ora a scrutinio di
legittimità costituzionale - consente «macellazioni domiciliari»,
con il solo limite (che solo l'esperienza dirà se rispettato) del
«consumo in ambito familiare».
L'art. 38, comma 3, contrasta con «vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario», e quindi con l'art. 117, comma 1
Cost., con la esclusività prevista dall'art. 117, comma secondo,
lettera s) Cost., con i limiti posti dallo statuto speciale alle
competenze legislative della provincia (peraltro, la gestione dei
rifiuti solidi non è materia elencata negli artt. 8 e 9 di detto
statuto), e con le norme statali sia «interposte» sia attuative delle
direttive europee in tema di rifiuti, quali quelle recate dal d.lgs.
5 febbraio 1997, n. 22 e successive modificazioni. Tra l'altro, la
disposizione in esame palesemente contrastante con la disciplina
europea, potrebbe dar luogo ad una procedura di infrazione a carico
dello Stato italiano.

P. Q. M.
Si chiede pertanto che sia dichiarata la illegittimità
costituzionale delle disposizioni sottoposte a giudizio, con ogni
conseguenziale pronuncia.
Roma, addì 10 giugno 2004
Il Vice Avvocato Generale: Franco Favara
04C0815