1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 SENTENZA 19 febbraio - 19 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale in servizio nella soppressa Azienda regionale "Veneto Agricoltura" transitato nell'"Agenzia veneta per l'innovazione nel settore primario" - Individuazione dei contratti collettivi di lavoro applicabili. - Legge della Regione Veneto 28 novembre 2014, n. 37 (Istituzione dell'Agenzia veneta per l'innovazione nel settore primario), artt. 12, comma 3, e 13, comma 1, come, rispettivamente, modificati dall'art. 57, commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2015, n. 6 (Legge di stabilita' regionale per l'esercizio 2015). - (T-190100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma
3, e 13, comma 1, della legge della Regione Veneto 28 novembre 2014,
n. 37 (Istituzione dell'Agenzia veneta per l'innovazione nel settore
primario), come, rispettivamente, modificati dall'art. 57, commi 3 e
4, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2015, n. 6 (Legge di
stabilità regionale per l'esercizio 2015), promosso dal Tribunale
ordinario di Venezia, sezione per le controversie di lavoro, nel
procedimento vertente tra F. F. e l'Azienda regionale per i settori
agricolo, forestale e agroalimentare "Veneto Agricoltura" in
liquidazione e altra, con ordinanza del 12 gennaio 2018, iscritta al
n. 61 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visti l'atto di costituzione di F. F., nonchè l'atto di
intervento della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Fabio Corvaja e Alessandro Capuzzo per F. F. e
Ezio Zanon e Luigi Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Venezia, sezione per le
controversie di lavoro, con ordinanza del 12 gennaio 2018 (reg. ord.
n. 61 del 2018), ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 39, 97, secondo comma, e
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, degli artt. 12,
comma 3, e 13, comma 1, della legge della Regione Veneto 28 novembre
2014, n. 37 (Istituzione dell'Agenzia veneta per l'innovazione nel
settore primario), come, rispettivamente, modificati dall'art. 57,
commi 3 e 4, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2015, n. 6
(Legge di stabilità regionale per l'esercizio 2015).
Il censurato art. 12, comma 3, stabilisce che «[a]i dirigenti e
dipendenti dell'Agenzia si applica il contratto collettivo nazionale
di lavoro delle aziende municipalizzate di igiene ambientale, nel
rispetto dei vincoli e delle limitazioni contenute nell'articolo 13»;
il successivo art. 13, comma 1, stabilisce che «[f]erma restando
l'attuale consistenza organica, il personale in servizio nella
soppressa Azienda regionale "Veneto Agricoltura" mantiene il
contratto di lavoro in essere e, per quanto riguarda le dinamiche
contrattuali, segue il contratto collettivo nazionale di lavoro del
comparto regioni-autonomie locali».
La questione è stata sollevata dal rimettente nel giudizio
relativo al ricorso proposto da F. F. nei confronti dell'Azienda
regionale per i settori agricolo, forestale e agroalimentare Veneto
Agricoltura, in liquidazione, alla quale è subentrata, con effetto
dal 1°gennaio 2017, l'Agenzia veneta per l'innovazione nel settore
primario (AVISP), entrambe enti pubblici economici strumentali della
Regione Veneto.
Più precisamente, il ricorrente, riconosciuta l'applicabilità
anche al suo caso della misura del congelamento della retribuzione
stabilita dall'art. 9, comma l, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122 e, successivamente, prorogata sino al 31
dicembre 2014 dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2014)», lamentava che, una volta
venuto meno il blocco, non si fosse dato corso al riconoscimento nei
suoi confronti degli incrementi della retribuzione tabellare e
dell'indennità integrativa, degli scatti di anzianità e delle
progressioni parametrali maturate nel periodo 20l0-2014 e
successivamente, in conformità di quanto stabilito dai Contratti
collettivi nazionali di lavoro (CCNL) Federambiente del 2008, del
2011 e del 2016, applicabili ratione temporis.
1.1.- Sotto il profilo della rilevanza della questione, il
giudice a quo ritiene che il previo accertamento della eventuale
illegittimità delle norme censurate costituisca necessario
presupposto per la definizione del giudizio.
Più precisamente, il Tribunale ordinario di Venezia rileva che,
senza l'intervento delle disposizioni censurate, la normativa
applicabile al rapporto di lavoro oggetto di giudizio, «pacificamente
di carattere privatistico», avrebbe imposto dal 1° gennaio 2015 a
Veneto Agricoltura ed in seguito (dal 1° gennaio 2017) ad AVISP «di
applicare nei confronti del personale ivi trasferito da Veneto
Agricoltura la disciplina sia normativa che economica di cui al CCNL
Federambiente».
1.2.- In ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo evidenzia, con riferimento all'art. 39 Cost., che le
norme censurate imporrebbero di «applicare ai singoli rapporti di
lavoro due contratti collettivi diversi e precisamente, da un lato,
di continuare ad applicare il C.c.n.l. Federambiente (come via via
rinnovato), ma con l'esclusione di quelle delle sue previsioni che,
dopo il 2010, determinano l'entità della retribuzione tabellare e
dell'indennità integrativa, di quelle che disciplinano
l'acquisizione degli scatti di anzianità e la loro entità e di
quelle che disciplinano la progressione di carriera dal parametro B
al parametro A e le relative conseguenze economiche; dall'altro, di
applicare per gli ora menzionati aspetti alcune norme del diverso
contratto collettivo degli Enti Locali, che disciplina un altro
settore (quello pubblico) e un'altra categoria di lavoratori (quella
appunto del comparto Regioni ed Autonomie Locali) ed è stipulato da
altre OO.SS. (Aran e organizzazioni sindacali rappresentative del
comparto in questione)».
Il che determinerebbe, ad avviso del Tribunale ordinario di
Venezia, la violazione della «clausola di inscindibilità
contrattuale prevista, come in tutti i contratti collettivi, anche
dal C.c.n.l. Federambiente, ovvero del C.c.n.l. che l'Ente è
obbligato ad applicare ed applica ai rapporti di lavoro in questione
(art. 74, immutato in occasione dei rinnovi del 2011 e del 2016)»,
con la conseguente lesione dell'intera disciplina prevista dal
contratto collettivo e, con ciò, della libertà sindacale come si
esprime nella contrattazione collettiva.
In relazione all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., il
giudice a quo nota, invece, che detta disposizione costituzionale
«riserva allo Stato la legislazione esclusiva in materia di
"ordinamento civile", ivi compresa la disciplina del contratto di
lavoro, esclusi solo i profili relativi alla "tutela e sicurezza del
lavoro" e alla "formazione professionale" (nel caso di specie
evidentemente non pertinenti), che appartengono invece alla
competenza concorrente/esclusiva delle Regioni (cfr. sentenze della
Corte Cost. 50/05, 17/14; 175/16; 81/17; 234/17)», per cui le norme
regionali censurate introdurrebbero una deroga alla normativa statale
in tema di rapporto di lavoro, intervenendo in una materia riservata
alla competenza legislativa dello Stato.
Infine, in relazione all'art. 97, secondo comma, Cost., il
rimettente rileva che la norma regionale «assegna all'ASPIV [recte:
AVISP] - ente pubblico, sia pure economico - un ambito di
discrezionalità irragionevole nel determinare il trattamento
economico-retributivo spettante al personale acquisito da Veneto
Agricoltura», con conseguente violazione del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa.
2.- Con atto depositato l'8 maggio 2018 si è costituito in
giudizio F. F., ricorrente nel giudizio principale, che, condividendo
gli argomenti esposti nell'ordinanza di rimessione dal giudice a quo,
ha chiesto che la questione sia dichiarata fondata.
3.- Con atto depositato l'8 maggio 2018 è intervenuta in
giudizio la Regione Veneto, sostenendo l'inammissibilità della
questione con riferimento agli artt. 39 e 97, secondo comma, Cost.,
e, comunque, la sua infondatezza nel merito con riferimento a tutti i
parametri costituzionali evocati.
3.1.- In relazione alle dedotte eccezioni di inammissibilità, la
difesa della Regione sostiene, per la questione sollevata in
riferimento all'art. 39 Cost., l'inammissibilità della censura sulla
base della considerazione che «la natura "esterna" della disposizione
di legge regionale sospettata di incostituzionalità sembra elidere
ab origine i dubbi di costituzionalità, in presenza di una lesione
che può derivare dalle concrete modalità di attuazione della stessa
e non dal suo contenuto precettivo».
3.2.- In riferimento, invece, all'art. 97, secondo comma, Cost.,
la Regione Veneto evidenzia come la questione sollevata non possa che
essere riferita all'esercizio di potestà pubblicistiche e non già
all'esercizio dei poteri di determinazione della retribuzione, da
riconoscere al datore di lavoro nell'ambito di un rapporto
privatistico come quello oggetto del giudizio. Secondo la difesa
regionale non sarebbe perciò chiaro come il buon andamento della
pubblica amministrazione possa essere leso nel caso in esame, per cui
bisognerebbe concludere «prima ancora che per l'infondatezza del
motivo di costituzionalità, per la sua inammissibilità, data
l'indeterminatezza dello specifico motivo di impugnazione».
3.3.- Nel merito, ad avviso della Regione Veneto, la questione
sarebbe da ritenere non fondata in riferimento a tutti i parametri
costituzionali evocati.
In particolare, in relazione alla questione riferita all'art. 97,
secondo comma, Cost., la difesa regionale ne sostiene la non
fondatezza in quanto l'art. 13, comma 1, della legge reg. Veneto n.
37 del 2014 porrebbe «un vincolo temporale e un limite dimensionale
economico-finanziario di spesa chiaro nel suo significato e nei suoi
effetti precettivi, che lascia all'amministrazione unicamente un
necessario margine di discrezionalità tecnica diretta esclusivamente
a determinare in concreto come rispettare il limite
economico-finanziario posto dalla legge», e senza che si possa,
quindi, ipotizzare, sotto alcun profilo, una violazione del principio
di buon andamento dell'azione amministrativa.
Con riguardo, poi, alla questione riferita all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., la difesa regionale sottolinea che la
disposizione di legge regionale sospettata di incostituzionalità
«non regolamenta, tanto più in via generale e astratta, il rapporto
di lavoro, ma si limita a prevedere "limitazione e vincoli" a
contenuto economico-finanziario, che si pongono come misure afferenti
all'organizzazione amministrativa degli enti pubblici strumentali
della regione, idonei unicamente a tracciare il confine "esterno" al
riconoscimento di emolumenti a favore dei lavoratori di uno specifico
ente pubblico economico strumentale della Regione del Veneto».
Pertanto, ad avviso della difesa regionale, l'art. 13, comma 1,
censurato, si potrebbe annoverare «a pieno di diritto tra le misure
organizzatorie che si "traducono in un mero risparmio di spesa"
(decisione n. 178/2015) e che non afferiscono ad altri ambiti
materiali, quali "tributi" o "ordinamento civile"».
Infine, in relazione alla questione sollevata con riferimento
all'art. 39 Cost., la Regione Veneto sostiene che la norma regionale
di cui all'art. 13, comma 1, censurato, «non è diretta in alcun modo
a vincolare l'autonomia collettiva e la libertà sindacale, ma pone
unicamente un parametro di riferimento di carattere
economico-finanziario volto a garantire il contenimento della spesa
pubblica latamente intesa», sottolineando anche come la recente
sentenza n. 178 del 2015 di questa Corte ha evidenziato «come norme
di tal fatta, volte a garantire la compatibilità con obiettivi
generali di politica economica, pur ove pongano vincoli legali
all'autonomia collettiva, in tal modo comprimendo la libertà
tutelata dall'art. 39 Cost., debbono ritenersi legittime allorchè
sia in gioco la salvaguardia di superiori interessi generali».
4.- In prossimità dell'udienza pubblica, F.F. ha depositato una
memoria illustrativa, in cui contesta gli argomenti e le conclusioni
esposti dalla Regione Veneto nel suo atto di intervento, ribadendo le
conclusioni già rassegnate nell'atto di costituzione in giudizio.
5.- In data 29 gennaio 2019, anche la Regione Veneto ha
depositato una memoria con la quale argomenta, ulteriormente, la
ritenuta infondatezza della questione.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 12 gennaio 2018 il Tribunale ordinario di
Venezia, sezione per le controversie di lavoro, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 39, 97, secondo comma, e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione - questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 12, comma 3, e 13, comma 1, della legge
della Regione Veneto 28 novembre 2014, n. 37 (Istituzione
dell'Agenzia veneta per l'innovazione nel settore primario), come,
rispettivamente, modificati dall'art. 57, commi 3 e 4, della legge
della Regione Veneto 27 aprile 2015, n. 6 (Legge di stabilità
regionale per l'esercizio 2015).
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni regionali censurate
stabilendo, all'art. 12, comma 3, che «[a]i dirigenti e dipendenti
dell'Agenzia si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro
delle aziende municipalizzate di igiene ambientale, nel rispetto dei
vincoli e delle limitazioni contenute nell'articolo 13» e, all'art.
13, comma 1, che «[f]erma restando l'attuale consistenza organica, il
personale in servizio nella soppressa Azienda regionale Veneto
Agricoltura mantiene il contratto di lavoro in essere e, per quanto
riguarda le dinamiche contrattuali, segue il contratto collettivo
nazionale di lavoro del comparto regioni-autonomie locali», violano
sia l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., intervenendo nella
materia «ordinamento civile», riservata alla esclusiva competenza
legislativa statale; sia l'art. 39 Cost., perchè, imponendo di
applicare ai rapporti di lavoro dei dipendenti dell'Agenzia veneta
per l'innovazione nel settore primario (AVISP) due diversi contratti
collettivi, comprimerebbero la libertà sindacale nell'attività di
contrattazione collettiva; sia, infine, l'art. 97, secondo comma,
Cost., perchè, assegnando all'AVISP un eccessivo ambito di
discrezionalità nel determinare il trattamento economico-retributivo
del personale acquisito dalla Azienda regionale Veneto Agricoltura,
si porrebbero in contrasto con il principio di buon andamento
dell'azione amministrativa.
2.- In via preliminare, devono essere disattese le eccezioni di
inammissibilità avanzate dalla difesa della Regione Veneto in
relazione alle questioni sollevate dal giudice a quo in riferimento
agli artt. 39 e 97, secondo comma, Cost.
2.1.- La censura formulata dal giudice rimettente con riferimento
all'art. 39 Cost. risulta chiaramente imperniata sulla considerazione
che la contemporanea applicazione al rapporto di lavoro di due
diverse tipologie di contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL)
determina, comunque, la lesione della libertà sindacale sottesa
all'autonomia collettiva.
Ne deriva che la denunciata violazione, così come prospettata
nell'ordinanza di rimessione, non potrebbe, in alcun modo, essere
considerata meramente eventuale, come invece sostenuto dalla Regione
Veneto.
2.2.- Del pari destituita di fondamento è l'eccezione di
inammissibilità relativa alla questione sollevata dal rimettente con
riferimento all'art. 97, secondo comma, Cost.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della Regione
Veneto, la censura sollevata dal rimettente non può, infatti, essere
ritenuta indeterminata, essendo formulata in modo che ne rende
chiaramente intellegibile il contenuto ed adeguato il supporto
motivazionale.
3.- Nel merito la questione è fondata.
3.1.- Va, innanzitutto, esaminata la censura relativa alla
violazione della competenza statale in materia di «ordinamento
civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La Regione Veneto afferma che l'intervento normativo in esame
afferisce a misure di carattere organizzativo con finalità di
risparmio, in linea con i vincoli di finanza pubblica imposti dalle
leggi dello Stato.
In particolare, la Regione Veneto incentra la propria difesa
sulla necessità di contenere la spesa pubblica per il personale
dipendente dell'Agenzia, stante la gravità della complessiva
situazione economico-finanziaria della stessa Agenzia e l'esigenza di
rispettare le disposizioni statali sulla riduzione della spesa
applicabili alla Regione, e, in tale prospettiva, giustifica le
disposizioni di legge regionale censurate, che stabiliscono
l'applicazione di una dinamica contrattuale meno favorevole, mutuata
dal diverso contratto collettivo nazionale per il personale degli
enti locali.
Pertanto, ad avviso della difesa regionale, le disposizioni
censurate esulerebbero dalla materia «ordinamento civile».
3.2.- Tale assunto non può trovare accoglimento.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
l'individuazione dell'ambito materiale al quale va ascritta la
disposizione censurata va effettuata tenendo conto della sua ratio,
della finalità del contenuto e dell'oggetto della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 32 del 2017, n. 287 e n. 175 del 2016).
Nel caso in esame, è indubbio che le disposizioni censurate,
nell'incidere sulla disciplina del rapporto di lavoro del personale
in servizio nella soppressa Azienda regionale "Veneto Agricoltura",
successivamente transitato nell'Agenzia veneta per l'innovazione nel
settore primario, ai sensi dell'art. 1, comma 3, della legge reg.
Veneto n. 37 del 2014, afferiscono alla materia «ordinamento civile»,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Invero, dalla formale natura di enti pubblici economici della
Azienda regionale "Veneto Agricoltura" e della Agenzia veneta per
l'innovazione nel settore primario deriva la natura privatistica dei
rapporti di lavoro dei loro dipendenti, regolata dalle disposizioni
del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa. Infatti, secondo un consolidato ed univoco indirizzo
della giurisprudenza civile, il rapporto tra enti pubblici economici
e i propri dipendenti non può che assumere natura privatistica, in
quanto l'art. 2093 del codice civile, «con l'estendere lo stato
giuridico degli impiegati privati ai dipendenti degli enti pubblici
economici, costituisce prova sufficiente della natura del rapporto,
non essendo consentito attribuire ad una categoria di dipendenti lo
stato giuridico dei dipendenti delle imprese private e nello stesso
tempo conservare al relativo rapporto di impiego il carattere ed il
contenuto di un rapporto di pubblico impiego» (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, sentenza 1° ottobre 2003, n. 14672).
4.- Ferma restando la centralità del tema del rapporto tra
autonomia collettiva e interventi del legislatore, esso non assume
nella specie autonomo rilievo perchè tutte le ulteriori censure
restano assorbite nella già riscontrata violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
5.- Resta, altresì, assorbita la ulteriore censura relativa alla
violazione dell'art. 97 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 12, comma 3,
e 13, comma 1, della legge della Regione Veneto 28 novembre 2014, n.
37 (Istituzione dell'Agenzia veneta per l'innovazione nel settore
primario), come, rispettivamente, modificati dall'art. 57, commi 3 e
4, della legge della Regione Veneto 27 aprile 2015, n. 6 (Legge di
stabilità regionale per l'esercizio 2015).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA