1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 29-1-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 2002
Ordinanza emessa il 14 novembre 2002 dal tribunale di Trieste nel procedimento tavolare tra So.Co.Mar. S.r.l. e Credit Leasing S.p.a. ed altra Beni immobili - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia, in tema di pubblicita' degli atti di trasferimento di proprieta' e di costituzione di diritti reali su beni immobili - Previsione, a pena di nullita', dell'approvazione da parte dell'Ente Zona Industriale di Trieste degli atti di trasferimento della proprieta' e di costituzione di diritti reali relativi agli immobili esistenti, esclusi quelli ad uso abitativo, nel proprio ambito territoriale - Previsione, altresi', dell'annotazione dell'approvazione stessa nel libro tavolare - Incidenza sui principi di proprieta' privata e di liberta' economica privata, in assenza, rispettivamente, di finalita' e di utilita' sociale delle disposizioni censurate - Violazione della sfera di competenza statale in materia di ordinamento civile. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 1 ottobre 2002, n. 25, art. 11, commi 1 e 2. - Costituzione artt. 41, commi primo e terzo, 42, commi secondo e terzo, 117, comma secondo, lett. l); legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1, art. 4, primo comma, n. 5. (003C0041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 29-1-2003)

IL TRIBUNALE

Ha emesso il seguente provvedimento nel procedimento tavolare
iscritto al n. 12474/02 presso l'ufficio tavolare di Trieste.
Premesso che con domanda sub giornal numero 12474/02 il notaio
dott. Furio Dei Rossi ha chiesto, per conto di So.Co.Mar.,
Costruzioni riparazioni meccaniche e navali S.r.l., intavolarsi il
diritto di proprietà sull'immobile p.c. n. 126/156, in c.t. 1o della
partita tavolare 5493 del comune censuario di Muggia, dal nome di
Credit Leasing - Società per il leasing finanziario S.p.a. al nome
della So.Co.Mar. - Costruzioni riparazioni meccaniche e navali
S.r.l., con la conseguente e pur richiesta annotazione tavolare "che
il trasferimento dell'immobile è stato contestualmente approvato
dall'Ezit ai sensi dell'art. 11, comma 2, della legge regionale
n. 25/2002".
La legge regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre
2002 ha recentemente dettato la "disciplina dell'Ente Zona
Industriale di Trieste", ente pubblico non economico, le cui
finalità, indicate dall'art. 1 della medesima legge, sono:
1) la "promozione dello sviluppo delle attività industriali,
economiche e dei servizi nell'ambito dell'agglomerato industriale di
interesse regionale" indicato nelle allegate planimetrie;
2) l'amministrazione del "comprensorio industriale anche con
funzioni autorizzatorie delle attività ritenute idonee e compatibili
con la pianificazione del territorio e con la destinazione d'uso
urbanistica".
Per il perseguimento di tali finalità è prevista l'attribuzione
delle competenze di cui al successivo art. 7. La storia dell'ente, le
sue origini e le normative statali che avevano disciplinato la sua
attività e ne avevano delimitato il campo di azione, oltre ad
erogare i finanziamenti, non possono essere qui elencate, ma sono
dettagliatamente ricostruite nella sentenza delle sezioni unite della
Corte di cassazione n. 12380 del 15 dicembre 1993.
Ai fini che qui interessano, l'art. 11 della medesima legge
regionale prevede che:
1. "Gli atti di trasferimento della proprietà e di
costituzione di diritti reali, relativi agli immobili esistenti,
esclusi quelli ad uso abitativo, nel proprio ambito territoriale sono
approvati dall'Ente, a pena di nullità;
2. l'approvazione, che può intervenire anche successivamente
agli atti stipulati fra privati, è annotata nel libro tavolare".
L'atto pubblico di compravendita rep. 82109, racc. n. 15572 di
data 11 ottobre 2002 appar notaio dott. Furio Dei Rossi, prevede il
trasferimento del diritto di proprietà (recte: del diritto
potestativo ad ottenere l'intavolazione del diritto di proprietà, ai
sensi dell'art. 2 del regio decreto n. 499/1929) dal titolare
tavolarmente iscritto Credit Leasing - Società per il leasing
finanziario S.p.a., e per essa l'incorporante Locat S.p.a., al nome
della So.Co.Mar. - Costruzioni riparazioni meccaniche e navali
S.r.l., la quale ha inteso esercitare il diritto di opzione di cui al
contratto di locazione finanziaria con la prima intercorso.
All'art. 11 dell'atto pubblico di compravendita, le parti danno atto
dell'intervento dei legali rappresentanti dell'EZIT la cui
sottoscrizione "realizza l'approvazione dell'atto medesimo ai sensi
dell'art. 11, comma 1, della legge regionale n. 25/2002 sopra citato
e costituisce titolo valido per l'annotazione tavolare di cui al
comma 2 del medesimo articolo".
Tutto ciò premesso in fatto, ritiene il giudice tavolare del
Tribunale di Trieste che sia rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimita costituzionale dell'art. 11, commi 1 e 2,
della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre
2002 per violazione degli articoli 41, commi 1 e 3, 42 commi 2 e 3,
117, comma 2, lettera l), della Costituzione e 4, comma 1 n. 5),
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1.
La rilevanza della questione è assolutamente evidente quanto al
disposto dell'art. 11, comma 2, della legge regionale n. 25/2002, non
potendo il giudizio essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale, secondo
il disposto dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953; difatti nel
ricorso tavolare si chiede espressamente l'annotazione tavolare del
provvedimento di approvazione, siccome prevista dalla legge stessa,
ed al giudice tavolare non residua altra scelta se non annotare
l'approvazione, e quindi applicare l'art. 11, comma 2, della legge
regionale n. 25/2002, ovvero rimettere gli atti a codesta Corte per
il giudizio di compatibilità costituzionale.
Ma si ritiene rilevante altresì la questione relativa
all'art. 11, comma 1, della legge regionale n. 25/2002, nella parte
in cui la stessa prevede un'ipotesi di nullità contrattuale,
peraltro retroattivamente sanabile. In primo luogo, ogni norma che
stabilisca requisiti di validità o liceità per negozi o contratti
diviene immediatamente rilevante ai fini del sindacato che il giudice
tavolare deve eseguire per l'emissione del decreto tavolare:
prescrive infatti l'art. 94, comma 1, n. 4, della legge generale sui
libri fondiari, nel testo allegato al regio decreto n. 499/1929, che
il giudice tavolare ordinerà l'iscrizione solo se "i documenti
prodotti hanno tutti i requisiti di legge per l'iscrizione
richiesta". Poichè la legge regionale pone un requisito, quale
l'approvazione da parte dell'EZIT, a pena di nullità, il giudice
tavolare è tenuto perciò solo a compiere l'indagine tipica della
sua attività giudiziaria su quello che una norma primaria qualifica
come requisito di validità, per verificare se sussista o meno un
vizio dell'atto.
Inoltre il collegamento tra i due commi è talmente stretto ed
unidirezionale che non può immaginarsi una lettura disgiunta delle
due norme: il riferimento all'approvazione del contratto da parte
dell'EZIT è dapprima contenuto nel comma 1 - e qui collegato alla
sanzione della nullità -, ed è in seguito ribadito nel comma 2,
laddove viene prevista la sua annotazione tavolare. È ovvio che se
fosse rimossa la previsione di cui al comma 1, circa l'esigenza di
ottenere l'approvazione a pena di nullità, quella di cui al comma 2
non manterrebbe più alcuna utilità residuale, trattandosi di una
approvazione giuridicamente irrilevante. Sembra al remittente che
possa essere invocata quella particolare figura, messa in luce dalla
dottrina, che va sotto il nome di "rilevanza indiretta" e che ben si
potrebbe attagliare al caso di specie in cui, lo si ripete,
l'incidenza della previsione di cui al comma 1 è unidirezionale,
costituendo il necessario presupposto per l'operatività del secondo
comma. È ben vero che si conoscono ipotesi di nullità imposte da
normative regionali, peraltro se dotate di natura e qualità
imperativa in senso proprio: ma visti i fini istituzionali dell'EZIT,
la normativa che ne ha regolato le origini e la successiva azione, la
natura privata dei beni immobili pur ricadenti nella zona di
competenza dell'ente, e la mancanza di utilità sociali - nel senso
vero e ristretto del concetto - a cui sacrificare i diritti dei
privati proprietari, si ritiene che l'istituto della nullità sia
richiamato in modo del tutto improprio, non trovandosi in rapporto di
stretta connessione con materia di competenza regionale e non
rispondendo a criteri di ragionevolezza, come si dirà oltre.
Quanto alla non manifesta infondatezza, osserva preliminarmente
il giudice tavolare come la materia della pubblicità immobiliare
costituisca un complesso di norme di ordine pubblico, in quanto in
esse viene in gioco, oltre all'interesse dei privati, anche quello
sociale alla sicurezza degli acquisti; da tale considerazione viene
fatta discendere l'inderogabilità delle norme, la loro
eccezionalità ed inapplicabilità analogica, nonchè la tassatività
delle ipotesi previste, quanto meno nella dimensione effettuale.
Il provvedimento di cui si richiede l'annotazione tavolare non
rientra espressamente tra quelli per i quali gli artt. 19 e 20 della
legge generale sui libri fondiari, nel testo allegato al regio
decreto n. 499/1929, prevedano l'annotazione. Detto che la stessa
espressione adoperata dal legislatore regionale ("annotata nel Libro
Tavolare") è assolutamente erronea, più che atecnica, posto che non
esiste il "Libro Tavolare", bensì solo il libro fondiario (art. 1
legge generale sui libri fondiari, nel testo allegato al regio
decreto n. 499/1929) il quale si compone del libro maestro e di una
collezione di documenti, ritiene questo giudice che non possa neanche
essere applicata quale clausola generale di previsione la norma di
chiusura di cui all'art. 20, lettera h) della legge generale, a
tenore della quale è consentita l'annotazione di "ogni altro atto o
fatto, riferentesi a beni immobili, per il quale le leggi estese,
quelle anteriori mantenute in vigore o quelle successive richiedano o
ammettano la pubblicità, a meno che questa debba eseguirsi nelle
forme dell'articolo 9 della presente legge". Infatti nel settore
della pubblicità immobiliare - e per i motivi sopra scritti - la
riserva di legge deve considerarsi esclusivamente statale, rientrando
da ultimo la materia nel concetto di "ordinamento civile", di cui
alla lettera l) dell'art. 117, comma 2, della Costituzione. Lo spazio
riservato, ancor prima della riforma del titolo quinto della
Costituzione, al potere legislativo delle regioni interessate dalla
normativa tavolare, trova peraltro adeguata evidenza in due sentenze
di codesta Corte. Con la n. 24/1958 si era ritenuto compatibile con
l'assetto costituzionale l'art. 8, comma 2, della legge regionale
26 aprile 1956, n. 6 del Trentino-Alto Adige, nella parte in cui
stabiliva la pubblicità del vincolo alberghiero mediante annotazione
nella partita tavolare relativa all'immobile, ma solo sul presupposto
che tale norma adattava "il sistema statale della pubblicità del
vincolo mediante trascrizione presso l'ufficio dei registri
immobiliari (legge 4 agosto 1946, n. 452, art. 9) al sistema
tavolare". Sul concetto, così chiaramente enunziato da codesta
Corte, della tipicità delle annotazioni ex art. 20, lettera h) della
legge generale sui libri fondiari, nel testo allegato al regio
decreto n. 499/1929, si è del resto espressa la dottrina
assolutamente dominante, secondo cui la norma costituisce una
"generale ricezione di tutte le prescrizioni di pubblicità
dell'ordinamento generale". Con la seconda sentenza, la n. 646/1988,
si è specificamente insegnato come la competenza regionale in
materia di libri fondiari debba essere intesa come meramente
integrativa della legislazione statale e solo "con precipuo
riferimento all'organizzazione ed all'apprestamento delle strutture
necessarie per l'acquisizione e conservazione delle scritture, e non
anche ad aspetti sostanziali".
Si deve quindi dubitare che, in assenza di una norma statale che
preveda la pubblicità immobiliare per determinati atti o
provvedimenti, sia consentito alle regioni di legiferare sul punto,
prevedendo un obbligo di pubblicità ed imponendo alle parti ed al
giudice tavolare - rispettivamente - di chiedere ed adottare lo
strumento dell'iscrizione tavolare.
Fatta questa premessa, ritiene il giudice tavolare che sussista
possibile contrasto della norma in questione con gli articoli 41,
commi 1 e 3, 42 commi 2 e 3, 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione e 4, comma 1 n. 5), della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1.
Principiando da quest'ultima, si osserva che l'art. 11, comma 2,
della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre
2002 travalica in modo evidente i limiti posti al potere legislativo
regionale in materia tavolare. Difatti l'art. 4, comma 1, della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 statuisce che "In armonia con la
Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico
dello Stato, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre regioni, la regione ha potestà legislativa nelle seguenti
materie":
(omissis)
"5) impianto e tenuta dei libri fondiari".
Il concetto di impianto e tenuta del libro è assolutamente
specifico e peculiare, attenendo - come insegnato da codesta Corte -
al campo prettamente di amministrazione dell'ufficio: del resto il
decreto del Presidente della Repubblica 24 febbraio 1971, n. 234
contenente norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di impianto e tenuta dei
libri fondiari, all'art. 3 prevede che "le leggi della regione non
possono derogare alle norme delle leggi dello Stato in materia di
efficacia dei libri fondiari e di controlli giudiziari sulle
operazioni tavolari".
Si osserverà che ben dopo l'entrata in vigore della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 e del decreto del Presidente
della Repubblica 24 febbraio 1971, n. 234, e quando dunque la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia era già dotata di potere normativo,
il legislatore nazionale è intervenuto apportando significative
modifiche alla legge generale sui libri fondiari, con la legge 29
ottobre 1974, n. 594, intervento recentemente ribadito in sede della
cd. riforma del giudice unico: anche questo appare un segno
inequivocabile della permanenza ed ultrattività del limite alle
competenze regionali.
Ritiene quindi il giudice che la normativa regionale in esame
possa avere superato i limiti istituzionalmente previsti, venendo a
dettare legge in materia del tutto esulante da quella riservata,
dalla specifica legge costituzionale, alla propria competenza, e
limitata agli aspetti amministrativi dell'impianto e della tenuta del
libro fondiario.
Del tutto connesso a questo è il profilo di non manifesta
infondatezza, già più sopra accennato, per contrasto con il
disposto dell'art. 117 della Costituzione. Se infatti con il concetto
di "ordinamento civile", di cui all'art. 117, comma 2, lettera l), il
legislatore costituzionale ha voluto esprimere una semplice
"esplicitazione del limite generale cd. del diritto privato enucleato
dalla giurisprudenza costituzionale", si deve ritenere che la norma
di cui all'art. 11, comma 2, della legge regionale del Friuli-Venezia
Giulia n. 25 del 1 ottobre 2002 determini uno sconfinamento in una
materia che, anche in ossequio alla pregressa normativa di rango
costituzionale appena sopra evidenziata, era sottratta al campo
d'azione regionale. Nè può essere sottaciuto che l'attività del
giudice tavolare è un'attività di carattere giurisdizionale, e che
imporre con legge regionale al giudice tavolare di effettuare
un'iscrizione tavolare costituisce altresì un'indebita invasione nel
settore delle "norme processuali" di cui all'art. 117, comma 2,
lettera l), quali quelle che regolano il procedimento in affari
tavolari di cui alla legge generale sui libri fondiari, nel testo
allegato al regio decreto n. 499/1929.
Quanto all'art. 11, comma 1, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre 2002, sanzionando tale
norma con la nullità la mancata approvazione dell'assetto negoziale
intervenuta tra soggetti privati in ordine alla loro esclusiva
proprietà, la stessa viene di fatto ad interferire nella disciplina
dei diritti soggettivi con riguardo ai profili civilistici dei
rapporti da cui derivano, influendo in tal modo sulle regole
codicistiche disciplinanti la nullità del contratto. Seppure dovesse
opinarsi che la disciplina fosse in "stretta connessione con la
materia di competenza regionale", come da ultimo insegnato da codesta
Corte nella sentenza n. 352/2001, si dubita fermamente che tale
previsione risponda ad un "criterio di ragionevolezza" che, solo,
consentirebbe di fare salvo il limite del principio di eguaglianza.
Infatti per decine di anni la vita dell'EZIT non ha risentito della
mancanza di una disciplina così rigida in ordine alle vicende
contrattuali intercorrenti tra privati, in materia di proprietà
privata, su beni ricadenti nella zona di "competenza territoriale"
dell'ente: nella prassi contrattuale decennale, i contraenti
liberamente ed in via negoziale accettavano di subordinare
l'efficacia del contratto (con l'apposizione nel contratto di una
clausola condizionale sospensiva) all'approvazione dell'ente,
rimanendo in tal modo bene all'interno degli equilibri contrattuali e
degli istituti di diritto civile. Non sembra che nulla sia mutato
rispetto a tali equilibri, e la scelta legislativa non appare dunque
caratterizzata da un criterio di ragionevolezza o da particolari
ragioni di interesse sociale, in nome dei quali sacrificare in via
del tutto eccezionale l'unitarietà dell'ordinamento civile.
Non di minore impatto appare poi - sempre per entrambi i precetti
- la possibile violazione dei disposti di cui agli articoli 41 e 42
della Costituzione.
Quanto all'articolo 41, commi 1 e 3 della Costituzione, non si
ravvisa nell'impianto normativo regionale quell'apprezzabile fine
sociale in vista del quale comprimere, sino alla nullificazione, la
libertà contrattuale, quella di iniziativa economica privata, quella
di insediamento degli imprenditori che intendano acquistare o vendere
i loro beni immobili privati, strumentali all'esercizio di attività
imprenditoriale. La stessa annotazione dell'approvazione viene a
limitare l'iniziativa imprenditoriale nella sua valenza economica,
vincolando le prerogative dell'imprenditore che voglia dismettere o
diversamente organizzare la propria impresa e facendo apparire
limitate le capacità circolatorie del bene che, invece, non possono
essere compresse per le ragioni di cui anche oltre.
Quanto all'articolo 42, commi 2 e 3 della Costituzione, osserva
il giudice tavolare che la normazione in oggetto viene a comprimere,
fino ad impedirne la libera alienazione, il contenuto del diritto di
proprietà, senza che sussista alcuna finalità di assicurarne la
funzione sociale; solo in questo ambito, come insegna codesta Corte,
è possibile limitare le utilità economiche dei diritti. La sanzione
della nullità di cui all'art. 11, comma 1, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre 2002, di fatto, verrebbe ad
espropriare il venditore della tipica prerogativa proprietaria di
alienare il proprio bene, subordinandola ad un'approvazione da parte
di un ente che rimarrebbe libero di esercitare una potestà
incontrollabile ed inopponibile. A nulla rileva che l'EZIT possa
espropriare il bene medesimo (art. 7, lettera h), legge regionale
n. 25/2002), perchè in tal caso sussiste il diritto all'indennizzo
che, invece, non è previsto nell'ipotesi di mancata o non richiesta
approvazione ex art. 11 legge regionale n. 25/2002. La limitazione
delle prerogative proprietarie è altresì ravvisabile
nell'illegittima apposizione di un peso, avente la forma di
un'annotazione tavolare di vincoli illegittimi: dunque, anche il
disposto dell'art. 11, comma 2, della legge regionale del
Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre 2002 viene a scontrarsi con
le indicate norme costituzionali.

P. Q. M.
Ritiene il giudice tavolare presso il Tribunale di Trieste
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 11, commi 1 e 2, della legge
regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 25 del 1 ottobre 2002, per
violazione degli articoli 41 commi 1 e 3, 42 commi 2 e 3, 117, comma
2, lettera l), della Costituzione e 4, comma 1 n. 5) della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale per il
giudizio di competenza;
Ordina per il tramite della segreteria dell'ufficio tavolare, la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della segreteria dell'ufficio tavolare, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
presidente della giunta della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
nonchè sia comunicata al presidente del consiglio della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Trieste, addì 13 novembre 2002
Il giudice tavolare: Picciotto
03C0041