1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 182 SENTENZA 11 maggio - 21 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Consiglio regionale - Norme della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Riduzione dell'assegno vitalizio dei consiglieri regionali cessati dal mandato - Denunciata irragionevolezza, violazione dei principi di legittimo affidamento, di uguaglianza in materia tributaria, di accesso alle cariche di rappresentanza democratica del Paese, di liberta' di scelta dei propri rappresentanti da parte degli elettori, e del libero e indipendente esercizio delle funzioni di consigliere regionale - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Friuli Venezia Giulia 13 febbraio 2015, n. 2, artt. 1 e 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 10, 11, 23, 42, 48, 51, 53, 64, 66, 67, 68, 69, 97 e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, artt. 21 e 25; Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 10, 20 e 157; Pilastro europeo dei diritti sociali, art. 2015. (T-220182) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. da 1 a 5
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 febbraio
2015, n. 2 (Disposizioni in materia di trattamento economico dei
consiglieri e degli assessori regionali, nonchè di funzionamento dei
gruppi consiliari. Modifiche alle leggi regionali 2/1964, 52/1980,
21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014), promosso dal Tribunale
ordinario di Trieste nel procedimento vertente tra G. C. e altri e la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e altro, con ordinanza del 6
ottobre 2020, iscritta al n. 38 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di G. C. e altri e della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2022 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi l'avvocato Maurizio Paniz per G. C. e altri e Giandomenico
Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario
di Trieste ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli articoli da 1 a 5 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 13 febbraio 2015, n. 2 (Disposizioni in materia di trattamento
economico dei consiglieri e degli assessori regionali, nonchè di
funzionamento dei gruppi consiliari. Modifiche alle leggi regionali
2/1964, 52/1980, 21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014), in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 11, 23, 42, 48, 51, 53, 64, 66, 67,
68, 69, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848; agli artt. 21 e 25 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007; agli artt.
10, 20 e 157 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, nonchè
all'«art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali».
Il rimettente, dopo aver rammentato la finalità di contenimento
dei costi della politica perseguita dall'intervento legislativo, si
sofferma sull'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del
2015, il quale, in particolare, nella versione attualmente vigente,
dispone che «1. A decorrere dal primo giorno del mese successivo a
quello di entrata in vigore della presente legge e sino al 30 giugno
2019, l'assegno vitalizio e la sua quota, previsti e disciplinati
dalle leggi regionali 38/1995 e 13/2003, sono ridotti nel loro
ammontare mensile lordo secondo le percentuali progressive di cui
all'allegata tabella A, ovvero di cui all'allegata tabella B, qualora
il beneficiario dell'assegno e della sua quota sia in godimento di un
assegno vitalizio erogato dal Parlamento europeo. A seguito della
riduzione prevista dal presente comma l'importo dell'assegno
vitalizio e della sua quota non può essere comunque inferiore a
1.500 euro mensili lordi. 2. Il beneficiario dell'assegno vitalizio e
della sua quota, entro quindici giorni dall'entrata in godimento di
un assegno vitalizio erogato dal Parlamento europeo, è tenuto a
darne comunicazione formale ai competenti uffici ai fini della
riduzione prevista al comma 1, nonchè dei conseguenti ed eventuali
conguagli. 3. Le riduzioni previste al comma 1 non trovano
applicazione qualora l'importo dell'assegno e della sua quota,
erogati ai sensi delle leggi regionali 38/1995 e 13/2003, sia pari o
inferiore a 1.500 euro mensili lordi. 4. Nel caso in cui l'assegno
vitalizio venga corrisposto sia in relazione al mandato di
consigliere regionale che in relazione alla carica di assessore
regionale, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in relazione all'importo risultante dalla somma dei due assegni,
determinato secondo quanto previsto dall'articolo 9, comma 1, della
legge regionale 13/2003».
Le Tabelle richiamate dal citato art. 3 prevedono una riduzione
dell'ammontare dell'assegno vitalizio, rispettivamente, del 6 e del 9
per cento fino all'importo di euro 2.000; del 9 e del 13,5 per cento
per l'eccedenza fino a euro 4.000; del 12 e del 18 per cento per
l'eccedenza fino a euro 6.000; del 15 e del 22,5 per cento oltre tale
ultima soglia.
Il giudice a quo evidenzia che le riduzioni in questione,
originariamente destinate a essere applicate fino al 30 giugno 2018,
sono state prorogate dapprima al 31 dicembre 2018 (art. 5 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 26 giugno 2018, n. 16, recante
«Modifiche alle leggi regionali n. 8/2000, n. 3/2014, n. 2/2015»),
poi al 30 aprile 2019 (art. 12, comma 1, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 28 dicembre 2018, n. 28, recante «Legge
collegata alla manovra di bilancio 2019-2021») e, infine, al 30
giugno 2019 (art. 1, comma 1, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 18 aprile 2019, n. 5, recante «Proroga della
riduzione temporanea dell'assegno vitalizio e sospensione della
rivalutazione annuale»), finchè, a decorrere dal 1° luglio 2019, la
misura del trattamento è stata rideterminata secondo il metodo di
calcolo contributivo dalla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
7 giugno 2019, n. 8 (Rideterminazione della misura degli assegni
vitalizi previsti e disciplinati dalla legge regionale 13 settembre
1995, n. 38 e dalla legge regionale 12 agosto 2003, n. 13).
Tanto premesso, il giudice rimettente rivolge alla citata
normativa tre ordini di censure.
1.1.- Anzitutto, verrebbe pregiudicato il principio di tutela del
legittimo affidamento dei beneficiari degli assegni interessati
dall'intervento riduttivo e il principio di certezza del diritto, in
violazione degli artt. 2, 3, 23, 42, 48, 51, 67, 97, 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 6 CEDU; agli artt. 21 e 25 CDFUE;
agli artt. 10, 20 e 157 TFUE, nonchè all'«art. 2015 del Pilastro
europeo dei diritti sociali».
Il legislatore regionale avrebbe provveduto alle menzionate
riduzioni senza che vi fosse alcuna situazione di eccezionale
necessità a cui fare fronte, immotivatamente, in ragione di una
generica esigenza di contenimento della spesa, inidonea a
giustificare l'iniziativa alla stregua del giudizio di stretta
costituzionalità e di bilanciamento cui essa andrebbe sottoposta, a
maggior ragione considerando l'incidenza esclusivamente sugli ex
consiglieri e la vanificazione della sua temporaneità a seguito
delle proroghe.
A ulteriore riprova del denunciato vulnus, il rimettente
evidenzia come tutti gli attori nel giudizio a quo avessero svolto il
loro mandato entro la fine della VIII Legislatura (conclusasi nel
2003), dunque oltre dieci anni prima dell'intervento della normativa
censurata, quando già avevano iniziato da tempo a percepire il
vitalizio, onde il consolidamento della convinzione circa la
definitività della liquidazione e la stabilità dell'erogazione.
Il lasso temporale trascorso e la prevista salvaguardia della
precedente disciplina dei vitalizi - che sarebbe stata assicurata
dalla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 settembre 1995, n.
38 (Disposizioni in materia di trattamento indennitario dei
consiglieri regionali e modifiche alla legge regionale 9 settembre
1964, n. 2), e dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 dicembre 2012, n. 213 - avrebbero altresì reso
imprevedibile la riduzione.
Infine, quest'ultima risulterebbe sproporzionata, incidendo, da
un lato, su una platea ridotta di percettori e, dall'altro, per
percentuali in grado di assurgere anche al 22,5 per cento - da
cumularsi, altresì, con una precedente riduzione del 10 per cento,
applicata dal 2006 - e ciò onde consentire un esiguo risparmio per
il bilancio regionale.
1.2.- In secondo luogo, gli artt. 1, 2 e 3 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015 violerebbero gli artt. 3, 53 e 97
Cost.
L'intervento riduttivo previsto rivestirebbe natura
sostanzialmente tributaria, costituendo un prelievo coattivo,
acquisito al bilancio, correlato a un dato indice di capacità
contributiva e gravante solo su una data categoria di soggetti e non
su tutti i cittadini, con ciò risultando ingiustificatamente
discriminatorio e irrispettoso dei canoni di uguaglianza a parità di
reddito e di universalità dell'imposizione.
1.3.- Infine, l'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
2 del 2015 violerebbe gli artt. 48, 51, 64, 66, 67, 68 e 69 Cost.
A distanza di anni dalla cessazione del mandato, la disposta
riduzione dell'ammontare del vitalizio - che risponderebbe alla
medesima ratio di sterilizzazione degli impedimenti economici
all'accesso alle cariche rappresentative e di garanzia
dell'attribuzione di un trattamento economico adeguato ad assicurarne
l'indipendenza, a presidio dei principi di libertà di scelta dei
propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48 Cost.),
dell'accesso dei cittadini alle cariche elettive in condizioni di
uguaglianza (art. 51 Cost.) e del libero esercizio delle funzioni
senza vincolo di mandato (artt. 67 e 69 Cost.), nonchè, più in
generale, della posizione costituzionale assicurata dagli artt. 64,
primo comma, 66 e 68 Cost. - svilirebbe il ruolo stesso del
consigliere regionale e dell'incarico affidatogli, privandolo della
garanzia della percezione di uno stabile riconoscimento economico una
volta terminatone l'espletamento, così disincentivando l'accesso
alle cariche elettive e la prosecuzione dell'attività politica.
2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce che gli
attori beneficiano tutti - in alcuni casi unitamente ad altro
trattamento erogato dal Parlamento nazionale o europeo - di assegno
vitalizio, diretto o di reversibilità, correlato alla carica di
consigliere regionale ricoperta entro il 2003, e che, avendo subito,
in applicazione delle disposizioni censurate, la riduzione del
relativo importo, hanno chiesto l'accertamento del loro diritto alla
percezione dell'assegno senza decurtazione e la condanna della
Regione e del Consiglio regionale al pagamento di quanto
indebitamente trattenuto.
Secondo il rimettente, la pretesa azionata in tanto potrebbe
ritenersi fondata in quanto qualora le disposizioni censurate, sulle
quali si basano le riduzioni applicate, fossero dichiarate
costituzionalmente illegittime, onde la rilevanza delle questioni.
3.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, sostenendo l'inammissibilità o, comunque, la
non fondatezza delle questioni sollevate.
Anzitutto, esse sarebbero inammissibili, in quanto il rimettente
avrebbe contraddittoriamente qualificato le misure adottate come
interventi riduttivi dei vitalizi e come prelievi tributari,
omettendo di ricostruire il senso della normativa censurata e dando
luogo a una prospettazione ancipite.
Il primo ordine di censure, inoltre, sarebbe ulteriormente
inammissibile, in quanto le ragioni addotte a sostegno, anche in
considerazione della giurisprudenza costituzionale evocata,
sovrapporrebbero argomenti correlati alla pretesa retroattività
delle disposizioni oggetto del dubbio di legittimità costituzionale
con altri, connessi a una modifica in peius dei rapporti di durata, a
cui andrebbe correttamente ricondotta la fattispecie in esame. Il
quadro motivazionale risulterebbe ancor più confuso alla stregua del
richiamo di alcuni precedenti giurisprudenziali sovranazionali, a
supporto della violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., senza
indicare norme o principi interposti, salvo l'art. 6 CEDU,
inconferente in quanto non evocato in relazione a norme retroattive
incidenti su un contenzioso in essere. Ne deriverebbe un difetto di
chiarezza tale da rendere le questioni inammissibili (si cita la
sentenza di questa Corte n. 7 del 2020). In subordine, la Regione
eccepisce l'inammissibilità delle censure formulate in relazione
agli artt. 21 e 25 CDFUE; agli artt. 10, 20 e 157 TFUE e all'art.
«2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali», parametri interposti
meramente indicati, senza che ne sia in alcun modo motivata la
violazione.
Nel merito, secondo la Regione il primo ordine di censure sarebbe
privo di fondamento.
Escludendo che un atto normativo debba indicare una motivazione a
sostegno della disciplina da esso recata, nella fattispecie le misure
di riduzione adottate, il cui obiettivo sarebbe enunciato nell'art. 1
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015, troverebbero
giustificazione alla stregua dei rilievi operati dalla Corte dei
conti in sede di parificazione del rendiconto regionale relativo
all'esercizio finanziario 2013, occasione in cui sarebbe stata
definita problematica e critica la sostenibilità dell'onere per gli
assegni vitalizi, prospettandosi l'urgenza dell'adozione di misure di
contenimento. Queste ultime, peraltro, corrisponderebbero all'ordine
del giorno «Linee guida sull'istituto dell'assegno vitalizio»,
adottato dalla Conferenza delle Assemblee legislative delle Regioni e
delle Province autonome, riunita in assemblea plenaria il 10 ottobre
2014, e troverebbero conforto nella successiva previsione del
ricalcolo degli assegni vitalizi regionali con metodo contributivo a
opera dell'art. 1, commi 965, 966 e 967, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).
Le misure di riduzione disposte, peraltro, non potrebbero
considerarsi imprevedibili, poichè la vantaggiosità del regime
avrebbe dovuto rendere i beneficiari consapevoli della possibilità
di una rimodulazione del trattamento vitalizio da parte del
legislatore.
Quanto alla proporzionalità dell'intervento, la Regione
evidenzia come la riduzione prevista sia minima per gli importi più
bassi - lasciandone esenti gli assegni fino a euro 1.500 lordi
mensili -aumenti progressivamente in ragione dell'entità del
beneficio e, malgrado le proroghe, sia stata comunque temporanea,
fino a cessare a seguito del ricalcolo con metodo contributivo
disposto dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 8 del 2019.
Parimenti prive di fondamento sarebbero le censure formulate in
riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., per erroneità del presupposto
interpretativo. Le riduzioni disposte, infatti, non costituirebbero
un prelievo fiscale, bensì una misura di razionalizzazione della
spesa, volta a riequilibrare complessivamente il sistema e da tenere
distinta dai contributi di solidarietà.
Infine, quanto all'ultimo ordine di censure, sarebbe anch'esso
privo di fondamento, perchè gli artt. 48, 51, 64, 66, 67, 68 e 69
Cost. riguarderebbero esclusivamente i membri del Parlamento e non
anche i Consigli regionali e i loro componenti, i cui vitalizi non
sarebbero costituzionalmente necessari alla stregua dei parametri
evocati.
4.- Si sono costituiti in giudizio D. B. B., G. C., U. D. M. e R.
D., parti del giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle
questioni sollevate e rinviando lo svolgimento dei propri argomenti
difensivi a successiva memoria.
5.- Con memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha offerto
ulteriori argomenti a sostegno dell'inammissibilità e, comunque,
della non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate.
Anzitutto, ha eccepito l'irrilevanza di quelle afferenti alla
Tabella B richiamata dal censurato art. 3, in quanto nessuno degli
attori percepirebbe, unitamente al trattamento regionale, anche un
assegno da parte del Parlamento europeo. Ha inoltre ribadito
l'inammissibilità delle censure per l'intrinseca contraddittorietà
della qualificazione, come riduzione e come tributo, della misura
prevista, segnalando anche l'incertezza derivante dalla contemporanea
evocazione degli artt. 23 e 53 Cost.; ha rimarcato la giustificazione
della sua introduzione, alla luce delle ragioni che l'hanno
determinata; ha nuovamente evidenziato la non retroattività
dell'intervento, nonchè la prevedibilità, la proporzionalità e la
temporaneità dello stesso.
Nel merito, la Regione ha ribadito la fisiologica modificabilità
dei trattamenti in considerazione e la finalità non tributaria della
riduzione che li ha riguardati.
6.- Anche le parti private hanno depositato memoria illustrativa
in prossimità dell'udienza, svolgendo argomenti a sostegno
dell'accoglimento delle questioni sollevate.
A loro avviso, le misure riduttive adottate avrebbero violato i
principi di affidamento e di certezza del diritto, in quanto,
trattandosi di un intervento privo di ragionevolezza, imprevedibile,
sproporzionato e incidente su un assetto consolidato, ne
difetterebbero i requisiti di legittimità.
Anzitutto, la prevista riduzione non sarebbe assistita da
un'esplicita e specifica motivazione che consenta di ritenerla
giustificata, senza che al riguardo possano soccorrere le ragioni
addotte dalla Regione e dallo stesso legislatore, il quale farebbe
riferimento esclusivamente a una generica esigenza di contenimento
dei costi, di per sè inidonea a sostenere interventi riduttivi su
trattamenti in corso di erogazione. Peraltro, nel silenzio della
legge in ordine alla destinazione dei risparmi, bisognerebbe ritenere
che essi siano stati destinati al bilancio dello Stato, ai sensi
dell'art. 1, comma 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2014)», e non a ridurre le spese
relative alla rappresentanza politica regionale.
In secondo luogo, l'intervento inciderebbe su un assetto
consolidato, sia quanto a requisiti di maturazione del diritto al
trattamento, sia quanto a percezione dell'assegno.
Inoltre, difetterebbe il requisito della proporzionalità,
perchè l'intervento, afferente a trattamenti di natura previdenziale
e relativo a una ridottissima platea di soggetti, sarebbe foriero di
un risparmio di scarso ammontare a fronte di percentuali di incidenza
molto significative, producendo un effetto deteriore permanente - in
quanto confluito nella successiva rideterminazione degli assegni con
il metodo contributivo - amplificato dal cumulo con quello derivante
da precedenti interventi riduttivi, dipendenti dalla decurtazione
dell'indennità parlamentare costituente la base di calcolo del
trattamento regionale o rappresentati dal blocco della rivalutazione
dell'assegno.
Infine, la riduzione sarebbe giunta inaspettatamente, in quanto
la normativa di settore, pur nella sua evoluzione, avrebbe sempre
fatto salvi gli assetti giuridici precedentemente maturati,
alimentando il convincimento circa la loro stabilità, da ultimo
suffragato dall'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del
2012, come convertito, che, nell'incentivare una riduzione dei
vitalizi regionali, avrebbe fatto salvi quelli in corso di
erogazione.
Proprio in ragione di tale ultimo rilievo, la normativa censurata
contrasterebbe anche con l'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
alla disposizione statale da ultimo citata.
Ancora, l'intervento delineato dal legislatore regionale,
incidendo su vitalizi già in corso di erogazione, collegati a
mandati cessati da anni, e svilendo il ruolo stesso del consigliere
regionale in correlazione alla carica rivestita, violerebbe i
principi della libertà di scelta dei propri rappresentanti da parte
degli elettori (art. 48 Cost.), di accesso dei cittadini alle cariche
elettive in condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.) e di libero e
indipendente esercizio delle funzioni senza vincolo di mandato (artt.
64, 67, 68 e 69 Cost.).
In ultimo, secondo le parti private, la riduzione prevista
integrerebbe gli estremi del tributo, alla stregua degli elementi
identificativi quali individuati dalla giurisprudenza costituzionale,
onde la violazione degli artt. 3, 53 e 97 Cost., avendo determinato
una discriminazione a discapito dei percettori dell'assegno regionale
rispetto ai potenziali destinatari di analogo prelievo dotati della
medesima capacità contributiva.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario
di Trieste ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
degli articoli da 1 a 5 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 13 febbraio 2015, n. 2 (Disposizioni in materia di trattamento
economico dei consiglieri e degli assessori regionali, nonchè di
funzionamento dei gruppi consiliari. Modifiche alle leggi regionali
2/1964, 52/1980, 21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014), in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 11, 23, 42, 48, 51, 53, 64, 66, 67,
68, 69, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848; agli artt. 21 e 25 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007; agli artt.
10, 20 e 157 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, nonchè
all'«art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali».
Le censure riguardano specificamente l'art. 3 della citata legge
regionale, il quale prevede che «1. A decorrere dal primo giorno del
mese successivo a quello di entrata in vigore della presente legge e
sino al 30 giugno 2019, l'assegno vitalizio e la sua quota, previsti
e disciplinati dalle leggi regionali 38/1995 e 13/2003, sono ridotti
nel loro ammontare mensile lordo secondo le percentuali progressive
di cui all'allegata tabella A, ovvero di cui all'allegata tabella B,
qualora il beneficiario dell'assegno e della sua quota sia in
godimento di un assegno vitalizio erogato dal Parlamento europeo. A
seguito della riduzione prevista dal presente comma l'importo
dell'assegno vitalizio e della sua quota non può essere comunque
inferiore a 1.500 euro mensili lordi. 2. Il beneficiario dell'assegno
vitalizio e della sua quota, entro quindici giorni dall'entrata in
godimento di un assegno vitalizio erogato dal Parlamento europeo, è
tenuto a darne comunicazione formale ai competenti uffici ai fini
della riduzione prevista al comma 1, nonchè dei conseguenti ed
eventuali conguagli. 3. Le riduzioni previste al comma 1 non trovano
applicazione qualora l'importo dell'assegno e della sua quota,
erogati ai sensi delle leggi regionali 38/1995 e 13/2003, sia pari o
inferiore a 1.500 euro mensili lordi. 4. Nel caso in cui l'assegno
vitalizio venga corrisposto sia in relazione al mandato di
consigliere regionale che in relazione alla carica di assessore
regionale, le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in relazione all'importo risultante dalla somma dei due assegni,
determinato secondo quanto previsto dall'articolo 9, comma 1, della
legge regionale 13/2003».
Ad avviso del rimettente, la normativa censurata contrasterebbe
anzitutto con i principi di tutela del legittimo affidamento e di
certezza del diritto, in violazione degli artt. 2, 3, 23, 42, 48, 51,
67, 97, 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6
CEDU; agli artt. 21 e 25 CDFUE; agli artt. 10, 20 e 157 TFUE, nonchè
all'«art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali». Ciò in
quanto il legislatore regionale avrebbe provveduto alle menzionate
riduzioni senza che vi fosse alcuna situazione di eccezionale
necessità a cui fare fronte, in ragione di una generica esigenza di
contenimento della spesa, inidonea a giustificare l'iniziativa alla
stregua di quel giudizio di stretta costituzionalità e di
bilanciamento a cui essa andrebbe sottoposta, altresì considerando
l'incidenza su situazioni consolidate da lungo tempo, salvaguardate
dalla disciplina regionale e statale come frattanto evolutasi.
Inoltre, si tratterebbe di un'iniziativa sproporzionata, in quanto,
da un lato, inciderebbe su una platea ridotta di percettori e,
dall'altro, per percentuali elevate - accentuate dalla
sovrapposizione con precedenti interventi riduttivi - onde
consentire, peraltro, solo un esiguo risparmio per il bilancio
regionale.
In secondo luogo, la normativa censurata violerebbe gli artt. 3,
53 e 97 Cost., in quanto l'intervento riduttivo previsto rivestirebbe
natura sostanzialmente tributaria, costituendo un prelievo coattivo,
acquisito al bilancio, correlato a un dato indice di capacità
contributiva e gravante solo su una ristretta categoria di soggetti e
non su tutti i cittadini, con ciò risultando ingiustificatamente
discriminatorio e irrispettoso dei canoni di uguaglianza a parità di
reddito e di universalità dell'imposizione.
Infine, risulterebbero violati gli artt. 48, 51, 64, 66, 67, 68 e
69 Cost., in quanto la riduzione dell'ammontare dell'assegno
tradirebbe la funzione del trattamento vitalizio di sterilizzare gli
impedimenti economici all'accesso alle cariche rappresentative e di
garantire l'attribuzione di un trattamento economico adeguato ad
assicurarne l'indipendenza, a presidio dei principi di libertà di
scelta dei propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48
Cost.), dell'accesso dei cittadini alle cariche elettive in
condizioni di uguaglianza (art. 51 Cost.) e del libero esercizio
delle funzioni senza vincolo di mandato (artt. 67 e 69 Cost.),
nonchè, più in generale, della posizione costituzionale assicurata
dagli artt. 64, 66 e 68 Cost.
2.- Anzitutto, occorre identificare correttamente il thema
decidendum, in particolare quanto alla normativa censurata.
L'ordinanza di rimessione, infatti, in alcuni passaggi indica gli
articoli da 1 a 5 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del
2015, in altri si riferisce soltanto agli artt. 1 e 3.
È tuttavia il solo art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 2 del 2015, con le Tabelle A e B da esso richiamate, a prevedere e
disciplinare le misure riduttive denunciate dal rimettente.
Pertanto, alla luce delle motivazioni addotte a sostegno della
rilevanza e della non manifesta infondatezza, le questioni di
legittimità costituzionale debbono ritenersi limitate al citato
articolo, così come rileva la difesa regionale.
3.- Tanto precisato, in via preliminare occorre valutare
l'ammissibilità delle questioni sollevate, anche alla luce delle
plurime eccezioni della Regione, prendendo le mosse da quella
afferente alla rilevanza.
3.1.- Nella memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza, quest'ultima eccepisce l'irrilevanza delle questioni
afferenti alla Tabella B richiamata dal censurato art. 3, in quanto
nessuno degli attori del giudizio principale percepirebbe, unitamente
al trattamento regionale, anche un assegno da parte del Parlamento
europeo, onde la mancata applicazione delle riduzioni previste dalla
citata Tabella.
Al riguardo, occorre precisare che, nella versione normativa
originaria, la Tabella B si riferiva anche al caso di percezione di
vitalizio da parte del Parlamento nazionale o da altro Consiglio
regionale, mentre la limitazione al solo Parlamento europeo è stata
introdotta dall'art. 1, commi 2 e 3, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 18 aprile 2019, n. 5 (Proroga della riduzione
temporanea dell'assegno vitalizio e sospensione della rivalutazione
annuale), in occasione della dilazione del termine di applicazione
delle misure dal 30 aprile al 30 giugno 2019.
Tanto premesso, l'eccezione non è fondata.
Il rimettente, infatti, riferisce che, nel novero dei trentanove
attori del giudizio a quo, ve ne sono alcuni che percepiscono altro
assegno erogato dal Parlamento nazionale o da quello europeo. Poichè
anche per questi l'accoglimento delle domande attoree di accertamento
del diritto alla percezione del trattamento riguarda l'importo
integrale, senza riduzioni, e di conseguenza la condanna al pagamento
di quanto indebitamente trattenuto, sussiste la rilevanza di entrambe
le posizioni.
Nè si potrebbe dubitare che le domande attoree poc'anzi
descritte possano essere accolte in ragione della sopravvenuta -
rispetto alla loro proposizione - legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 7 giugno 2019, n. 8 (Rideterminazione della misura degli
assegni vitalizi previsti e disciplinati dalla legge regionale 13
settembre 1995, n. 38 e dalla legge regionale 12 agosto 2003, n. 13),
della quale il rimettente dà atto, che ha rideterminato il
trattamento secondo il metodo di calcolo contributivo, potenzialmente
riducendolo ulteriormente rispetto al livello goduto.
In disparte il rilievo che il ricalcolo contributivo non implica
necessariamente tale effetto riduttivo - non avendo altrimenti senso
la previsione per cui «[i]n esito alla rideterminazione di cui al
comma 1 la misura degli assegni vitalizi e delle relative quote agli
aventi diritto non può in nessun caso superare quella prevista dalle
leggi regionali 38/1995 e 13/2003, nella formulazione vigente alla
data di entrata in vigore della presente legge» (art. 2, comma 2) -
esso opera solo a decorrere dal 1° luglio 2019 (art. 2, comma 1), per
cui «la rideterminazione riguarda soltanto le prestazioni future,
successive alla normativa sopravvenuta, non quelle anteriori, alle
quali confinare la domanda e la pronuncia. Dunque, la nuova
disciplina non esclude la rilevanza delle questioni, nè inficia
l'iter logico che ha supportato la relativa valutazione» (sentenza n.
136 del 2022).
3.2.- La Regione eccepisce l'inammissibilità delle questioni
sollevate per la contraddittorietà e la natura ancipite delle
stesse, atteso che il rimettente avrebbe, al contempo, qualificato le
misure denunciate come intervento riduttivo del vitalizio e come
prelievo tributario.
L'eccezione non è fondata in quanto gli argomenti sui quali si
fonda attengono al merito.
3.3.- La Regione eccepisce altresì l'inammissibilità del primo
ordine di censure, ritenute oscillare tra la denuncia della
retroattività della disciplina e la lamentata modifica in peius del
regime relativo a un rapporto di durata, con ciò rendendo generica e
incerta la motivazione sulla non manifesta infondatezza, anche in
ragione del richiamo a numerosi precedenti giurisprudenziali ritenuti
non perspicui.
L'eccezione non è fondata, per le stesse ragioni recentemente
illustrate da questa Corte a proposito di un'eccezione di analogo
tenore, sempre in tema di interventi riduttivi dei vitalizi
regionali. Si può dunque ribadire al riguardo che «[i]l riferimento
alla retroattività per una normativa destinata a operare solo per il
futuro [...] non rende incerta la motivazione, evidentemente
calibrata - come agevolmente desumibile anche dalla descrizione della
fattispecie - sulla modifica peggiorativa del rapporto, secondo il
meccanismo della cosiddetta retroattività impropria (ex aliis,
sentenza n. 234 del 2020), in relazione al quale il rimettente
formula le proprie censure. Poichè, peraltro, la legittimità di
interventi di tal fatta deve trovare adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza - come meglio si vedrà - ad avviso del
rimettente tale valutazione imporrebbe di considerare anche le
circostanze di fatto e di contesto in cui essi sono maturati, tra cui
distanza temporale dalla definizione del precedente assetto
regolatorio, prevedibilità e proporzionalità dell'iniziativa. Se
detti elementi rilevino solo nel caso di disposizione propriamente
retroattiva o anche in caso di modifica peggiorativa pro futuro
costituisce valutazione afferente al merito; la loro deduzione, nella
fattispecie, non è comunque tale da inficiare la chiarezza delle
censure» (sentenza n. 136 del 2022).
3.4.- Sempre con riguardo al primo ordine di censure, nella
memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione lamenta la mancata considerazione del dettato dell'art. 1,
commi 486 e 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilità 2014), e della riduzione dei trattamenti vitalizi
ivi contemplata, che, inficiando la valutazione d'imprevedibilità
dell'intervento regionale, determinerebbe l'inammissibilità delle
questioni per omessa ricostruzione del contesto normativo di
riferimento.
Neanche tale eccezione è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'incompleta
ricostruzione della cornice normativa è fonte di inammissibilità
ove comprometta irrimediabilmente le valutazioni del rimettente sulla
rilevanza o sulla non manifesta infondatezza (ex aliis, sentenza n.
61 del 2021). Ciò, tuttavia, non accade nella fattispecie: non sotto
il primo profilo, alla stregua delle domande svolte nel giudizio
principale di accertamento del diritto alla percezione del
trattamento nel suo importo integrale, senza riduzioni, e di
conseguenziale condanna al pagamento di quanto indebitamente
trattenuto; ma nemmeno sotto il secondo, considerato che
l'imprevedibilità non esaurisce, nell'assunto del rimettente, gli
elementi ritenuti sintomatici della violazione dell'affidamento e,
quindi, in questo senso, non costituisce un aspetto cruciale
(sentenza n. 264 del 2020) delle censure, supportate da una
motivazione non incentrata specificamente (ordinanza n. 147 del 2020)
su tale profilo e quindi influenzate, poco o punto, dal fatto che
siano stati previsti dal legislatore statale interventi incidenti in
senso riduttivo sui vitalizi, di cui, inoltre, come meglio si vedrà,
quelli oggi denunciati non possono ritenersi attuativi (per
un'analoga argomentazione, sentenza n. 136 del 2022).
3.5.- Sempre con riferimento al medesimo ordine di censure, in
via gradata, la Regione eccepisce l'inammissibilità di quelle
formulate in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 21 e 25 CDFUE, agli artt. 10, 20 e 157 TFUE e
all'«art. 2015 del Pilastro europeo dei diritti sociali», parametri
interposti evocati, a suo dire, senza adeguato sviluppo del percorso
motivazionale a sostegno della relativa violazione.
L'eccezione è fondata.
Effettivamente detti parametri vengono meramente enunciati senza
specificazione delle ragioni per le quali la normativa denunciata li
violerebbe.
3.6.- Occorre altresì rilevare d'ufficio l'inammissibilità di
ulteriori questioni sollevate dal giudice a quo nell'ambito del primo
ordine di censure.
In sostanza, il rimettente deduce la violazione del principio di
tutela del legittimo affidamento, «ricaduta e declinazione
"soggettiva" dell'indispensabile carattere di coerenza di un
ordinamento giuridico, quale manifestazione del valore della certezza
del diritto» (sentenza n. 108 del 2019), da ricondurre all'art. 3
Cost. (ex multis, sentenza n. 136 del 2022).
Nella fattispecie, tuttavia, il giudice a quo evoca, oltre a
esso, un'ampia pluralità di parametri (artt. 2, 23, 42, 48, 51, 67 e
97 Cost.), senza che a ciò si accompagni la spiegazione circa la
riconducibilità agli stessi di tale principio e quindi sia motivato
il vulnus che l'asserito pregiudizio all'affidamento ne determini.
Tali censure sono dunque inammissibili per carenza di
argomentazioni spese a conforto delle stesse (ex aliis, sentenza n.
236 del 2017).
Analogamente deve concludersi con riguardo alla lamentata
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
CEDU, stante la necessità di una puntuale considerazione sulle
specifiche ragioni di contrasto da parte del rimettente (sentenza n.
151 del 2021), il quale, viceversa, con riferimento al parametro
convenzionale, non espone i motivi di violazione nè dà «contezza
alcuna dell'esistenza di specifiche interpretazioni nel senso
auspicato da parte della Corte di Strasburgo dell'evocato principio
della CEDU» (ordinanza n. 31 del 2011).
Infine, inammissibili sono anche le questioni sollevate in
riferimento agli artt. 10 e 11 Cost., trattandosi di parametri
soltanto indicati nel corpo dell'ordinanza, senza che la loro dedotta
violazione goda di alcun conforto motivazionale.
Si deve pertanto concludere che, in un contesto connotato
dall'evocazione di parametri eterogenei «richiamati in una generica
deduzione d'insieme e che non vengono adeguatamente esaminati, [...]
il giudice a quo non abbia assolto l'onere di motivazione su di esso
incombente in ordine alla non manifesta infondatezza del dubbio di
incostituzionalità prospettato in riferimento ai suddetti parametri,
alla luce del consolidato orientamento di questa Corte secondo cui
"non basta l'indicazione delle norme da raffrontare per valutare la
compatibilità dell'una rispetto al contenuto precettivo dell'altra,
ma è necessario motivare il giudizio negativo in tal senso e, se del
caso, illustrare i passaggi interpretativi operati al fine di
enucleare i rispettivi contenuti di normazione" (ex plurimis,
sentenza n. 212 del 2018)» (sentenza n. 115 del 2020).
3.7.- Con riferimento al secondo ordine di censure, incentrato
sulla pretesa natura tributaria della misura adottata, occorre
rilevare d'ufficio l'inammissibilità delle censure formulate in
riferimento all'art. 97 Cost., la cui violazione non viene motivata.
3.8.- Nella memoria illustrativa depositata in prossimità
dell'udienza le parti del giudizio a quo, costituite anche in quello
incidentale, deducono la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
in relazione all'art. 2, comma 1, lettera m), del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, che,
nell'incentivare una riduzione dei vitalizi regionali, avrebbe fatto
salvi quelli in corso di erogazione; inoltre, nelle conclusioni della
medesima memoria, viene dedotta anche la violazione dell'art. 13
CEDU, nonchè dell'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952.
Si tratta di profili di censura non indicati nell'ordinanza di
rimessione ed è «precluso alle parti ampliare il thema decidendum
come circoscritto dal giudice a quo, con la conseguenza che le
censure formulate in riferimento a tali parametri non possono essere
prese in considerazione» (sentenza n. 136 del 2022).
4.- Tanto premesso, si può passare all'esame del merito delle
questioni di legittimità costituzionale, iniziando dalle censure
formulate dal rimettente in riferimento all'art. 3 Cost., per
violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
Occorre al riguardo rammentare che, «"con riferimento ai rapporti
di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono
secondo il meccanismo della cosiddetta retroattività impropria,
questa Corte ha più volte affermato che il legislatore dispone di
ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole
la disciplina di quei rapporti, ancorchè l'oggetto sia costituito da
diritti soggettivi perfetti; ciò a condizione che la retroattività
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo
affidamento dei cittadini (ex plurimis, sentenze n. 241 del 2019, n.
16 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 236 del 2009)" (sentenza n. 234 del
2020). [...] Onde valutare il requisito della "giustificazione sul
piano della ragionevolezza" occorre prendere le mosse dalle ragioni
che hanno condotto il legislatore regionale all'adozione delle
disposizioni censurate» (sentenza n. 136 del 2022, proprio in tema di
riduzione dei trattamenti vitalizi regionali).
4.1.- L'art. 1 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del
2015, nell'indicare le finalità dell'intervento normativo, evidenzia
l'obiettivo di «contenimento della spesa pubblica riferita ai costi
della rappresentanza politica regionale».
Tale obiettivo è peraltro coerente con gli antefatti della legge
regionale in considerazione, richiamati nei lavori preparatori.
Il primo è rappresentato dalla relazione della Corte dei conti,
sezione di controllo della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sul
rendiconto generale della medesima Regione per l'esercizio
finanziario 2013, allegata alla deliberazione 22 luglio 2014, n.
FVG/118/2014/PARI, di parifica del rendiconto generale regionale.
In tale occasione la Corte dei conti, esaminando la spesa per il
Consiglio regionale friulano, ne ha ravvisato un progressivo
incremento, imputato in larga misura ai costi per l'erogazione degli
assegni vitalizi, diretti e di reversibilità, in continuo aumento di
incidenza, a cui si è accompagnato un inverso andamento della
contribuzione da parte dei consiglieri. Ciò ha indotto la stessa
Corte a ritenere «particolarmente problematica, e già critica, la
sostenibilità degli oneri per gli assegni vitalizi», configurandosi
«quindi la particolare urgenza di adottare ulteriori misure di
contenimento e risanamento».
Il secondo degli antefatti è costituito dall'ordine del giorno
«Linee guida sull'istituto dell'assegno vitalizio», approvato dalla
Conferenza delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province
autonome, riunita in assemblea plenaria il 10 ottobre 2014, la quale,
ravvisando l'opportunità di un'omogeneità dei trattamenti vitalizi
nelle varie Regioni, ha adottato una iniziativa unitaria diretta a
sollecitare l'adozione di una serie di misure costituenti «i
parametri minimi e comuni a cui tutte le Regioni intendono fare
riferimento per interventi in materia entro la fine dell'anno», tra
cui quelle al cui schema si è sostanzialmente attenuto il censurato
art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015.
Dai lavori preparatori risulta altresì l'esigenza di equità
perseguita con l'introduzione delle misure riduttive censurate
dirette ad incidere su un regime ritenuto di favore, soprattutto in
raffronto ai presupposti necessari per godere dei trattamenti di
quiescenza.
Quanto precede consente di concludere che l'iniziativa
legislativa censurata è motivata da finalità di contenimento dei
costi, a sua volta supportata da esigenze di sostenibilità del
sistema dei vitalizi e di coordinamento interregionale, nonchè da
ragioni di equità a fronte di un trattamento normativo vantaggioso.
Orbene, in tema di trattamenti vitalizi dei consiglieri
regionali, questa Corte ha considerato idoneo, sul piano della
ragionevole giustificazione, l'intento di contenimento della spesa e
quello di sostenibilità del regime dei predetti trattamenti; inoltre
ha condiviso le «"esigenze di sobrieta'" da assecondare attraverso il
ridimensionamento di trattamenti retti da un regime connotato da
indici di particolare favore quanto: a età e contribuzione minima
necessaria per maturare il diritto all'assegno; ad ammontare della
contribuzione gravante sul consigliere in rapporto alla sua misura;
alla possibilità di cumularlo con altro trattamento vitalizio (in
tutto o in parte) e di quiescenza altrimenti maturato, in passato
anche in virtù di contribuzioni figurative (finchè non è
intervenuto l'art. 38 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge finanziaria 2000)"» (sentenza n. 136 del 2022).
Tali elementi di vantaggio, seppur sensibilmente temperati
nell'evoluzione normativa successiva, risultano più marcati per i
trattamenti retti dai regimi maggiormente risalenti, quali quelli di
cui al giudizio a quo - secondo l'ordinanza di rimessione, tutti gli
attori nel giudizio principale hanno svolto i mandati consiliari
entro l'VIII Legislatura, conclusasi nel 2003 - regolati anche
dall'Ordinamento della cassa mutua di previdenza per i consiglieri
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, approvato dal Consiglio
regionale il 19 febbraio 1971, avente natura regolamentare (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza 8 ottobre 1996, n. 8789), oltre
che dalla successiva legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13
settembre 1995, n. 38 (Disposizioni in materia di trattamento
indennitario dei consiglieri regionali e modifiche alla legge
regionale 9 settembre 1964, n. 2), più volte modificata nel corso
del tempo, che ha soppresso la cassa mutua.
Più in particolare, la normativa regolamentare assoggettava i
consiglieri regionali a una contribuzione mensile pari al 17,8 per
cento (nell'ultimo periodo di vigenza) dell'indennità di presenza
forfettizzata lorda spettante ai consiglieri (art. 3), prevedendo che
l'assegno venisse liquidato a quelli cessati dal mandato che avessero
compiuto 60 anni e corrisposto i contributi per almeno 5 anni, con
un'età minima che si abbassava di un anno per ogni anno in più di
mandato consiliare o di contribuzione «con il limite all'età di 55
anni» (art. 4, lettera a); la misura dell'assegno variava a seconda
del numero di anni si contribuzione, raggiungendo il 26,25 per cento
dopo 5 anni, il 92,25 per cento dopo 20 anni e il 100 per cento dopo
30 anni, percentuali dapprima calcolate sull'intera indennità di
presenza mensile forfettizzata dei consiglieri in carica,
successivamente sul 65 per cento e poi sul 64 per cento della
medesima indennità (art. 8 e Tabella A allegata al regolamento).
Quanto all'assegno di reversibilità - spettante al superstite se la
morte fosse avvenuta: a) dopo la cessazione del mandato in presenza
di almeno 5 anni di contribuzione; b) durante il mandato; c) dopo la
concessione del vitalizio (art. 11) - esso variava, per il coniuge,
da un minimo del 60 per cento a un massimo dell'80 per cento
dell'assegno che sarebbe spettato al defunto, a seconda del numero di
figli (art. 12).
La legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 38 del 1995, assoggettando
i consiglieri regionali a una trattenuta mensile pari al 17 per cento
dell'indennità di presenza - ancorata alle competenze spettanti ai
componenti della Camera dei deputati (art. 2) - a titolo di
contributo per la corresponsione dell'assegno vitalizio e del 2 per
cento per la reversibilità (art. 3), ha previsto che il trattamento
spettasse ai consiglieri cessati dal mandato che avessero compiuto 60
anni e corrisposto i contributi per almeno 5 anni (art. 7); la misura
dell'assegno - consistente in una percentuale dell'importo lordo
dell'indennità prevista per i membri del Parlamento dall'art. 1
della legge 31 ottobre 1965, n. 1261 (Determinazione della indennità
spettante ai membri del Parlamento) - raggiungeva il 17,5 per cento
di detta indennità dopo 5 anni di contribuzione e comunque non
poteva superare il 55 per cento dopo 20 anni di contribuzione (art. 8
e Tabella A allegata alla legge regionale). Ai superstiti veniva
riconosciuto un trattamento di reversibilità nella misura
complessiva del 60 per cento di quello che sarebbe spettato al
consigliere deceduto (art. 17), purchè fossero soddisfatti i
requisiti contributivi richiesti per il diritto all'assegno (art.
16).
Si può dunque concludere che «[e'] di tutta evidenza la
vantaggiosità della disciplina sommariamente descritta, soprattutto
se confrontata con i principi che nel tempo sono venuti regolando i
trattamenti pensionistici, per quanto non assimilabili, per natura e
regime, ai vitalizi goduti in conseguenza della cessazione di una
determinata carica (sentenza n. 289 del 1994), salvo che per la lata
funzione previdenziale che questi ultimi anche rivestono e per alcune
affinità strutturali (versamenti contributivi, erogazione al
raggiungimento di una certa età, reversibilita') (Corte di
cassazione, sezioni unite, sentenze 20 luglio 2016, n. 14925 e n.
14920)» (sentenza n. 136 del 2022).
Le considerazioni che precedono consentono di riscontrare la
ragionevole giustificazione degli interventi riduttivi posti in
essere dal legislatore regionale.
4.2.- Occorre adesso valutare se essi trasmodino in una
disciplina irrazionalmente lesiva del legittimo affidamento, «tenendo
presente che anch'esso "è soggetto al normale bilanciamento proprio
di tutti i principi e diritti costituzionali" (sentenza n. 241 del
2019)» (sentenza n. 136 del 2022).
Ebbene, al riguardo si deve ribadire quanto recentemente
affermato da questa Corte in merito ai trattamenti vitalizi dei
consiglieri della Regione Trentino-Alto Adige, ossia che
«"[l]'esigenza di ripristinare criteri di equità e di ragionevolezza
e di rimuovere le sperequazioni e le incongruenze, insite in un
trattamento di favore, è da ritenersi preponderante rispetto alla
tutela dell'affidamento" (sentenza n. 240 del 2019; nello stesso
senso, sentenza n. 108 del 2019)» (sentenza n. 136 del 2022).
Nè in senso contrario varrebbe il rilievo, operato anche dalle
parti private, che si tratti di misure inserite in un percorso
caratterizzato da una precedente riduzione dei vitalizi nel 2006 -
pacificamente frutto della riduzione dell'ammontare massimo
dell'indennità spettante ai parlamentari nazionali (ed europei),
disposta dall'art. 1, comma 52, della legge 23 dicembre 2005, n. 266,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», a cui, per la
determinazione della misura del vitalizio, operava un rinvio mobile
l'art. 8, comma 1, della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 38 del
1995 fino al 2011, quando il rinvio è divenuto fisso, richiamandosi
l'indennità parlamentare riferita al 1° gennaio 2011 - e dal blocco
della rivalutazione dell'assegno per effetto dell'art. 10 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 marzo 2014, n. 3 (Disposizioni
in materia di organizzazione e di personale della Regione, di agenzie
regionali e di enti locali). Ciò in quanto «ogni intervento deve
essere scrutinato nella sua singolarità e in relazione al quadro
storico in cui si inserisce» (sentenza n. 234 del 2020).
D'altra parte, la previsione di un sistema di aliquote
progressive conforta la proporzionalità dell'iniziativa, unitamente
all'esigenza, segnalata dalla Corte dei conti, di un intervento
diretto al ripristino della sostenibilità del regime dei vitalizi
regionali, rammentandosi la giurisprudenza di questa Corte secondo
cui l'effettività delle condizioni di crisi di un sistema
previdenziale «consente [...] di salvaguardare anche il principio
dell'affidamento, nella misura in cui il prelievo non risulti
sganciato dalla realtà economico-sociale, di cui i pensionati stessi
sono partecipi e consapevoli» (sentenza n. 173 del 2016).
Circa la prevedibilità della misura, anche con riferimento ai
vitalizi in considerazione, si può affermare che gli interessati non
potessero «fare affidamento su un ammontare degli assegni, anche di
quelli in corso di erogazione, non suscettibile di modifiche
riduttive pro futuro, a fronte di trattamenti così come in
precedenza descritti e delle coeve misure adottate in generale dal
legislatore statale a fini di contenimento della spesa, anche
previdenziale» (sentenza n. 136 del 2022).
A quest'ultimo proposito occorre ricordare come, nel medesimo
periodo di operatività della normativa censurata, abbiano trovato
applicazione prelievi, variamente denominati, che hanno riguardato i
trattamenti pensionistici di importo più elevato, di cui le
riduzioni all'odierno esame riproducono la struttura. Ci si
riferisce, in particolare, a quelli di cui all'art. 1, commi 486 e
487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2014)», e all'art. 1, comma 261, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).
Sebbene l'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del
2015 non possa ritenersi attuativo del citato art. 1, comma 487,
della legge n. 147 del 2013 - in quanto quest'ultimo prescriveva il
versamento «all'entrata del bilancio dello Stato» del risparmio
derivante dalle misure di contenimento applicate anche ai vitalizi
regionali, ciò che nella fattispecie non è previsto, altrimenti
vanificandosi l'evidenziata finalità di riequilibrio del sistema
perseguita dall'intervento - esso concorre a smentire
l'imprevedibilità della riduzione, preconizzata, seppur solo poco
tempo prima, dalla disposizione statale.
Nè, a sostegno dell'affidamento, può essere utilmente evocato
l'art. 2, comma 1, lettera m), del d.l. n. 174 del 2012, come
convertito, norma questa che fa salvi i trattamenti vitalizi in corso
di erogazione solo con riguardo alla previsione dei limiti di età e
di durata del mandato, senza precludere una loro riduzione (sentenza
n. 136 del 2022).
Alla luce di quanto precede, si deve concludere che le misure
introdotte, oltre a trovare giustificazione sul piano della
ragionevolezza, non trasmodano in una disciplina lesiva del legittimo
affidamento, onde la non fondatezza delle questioni sollevate.
5.- Passando al secondo ordine di censure, il rimettente sostiene
che l'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015
violi gli artt. 3 e 53 Cost., in quanto l'intervento riduttivo
previsto rivestirebbe natura sostanzialmente tributaria, costituendo
un prelievo coattivo, acquisito al bilancio, correlato a un dato
indice di capacità contributiva e gravante solo su una ristretta
categoria di soggetti e non su tutti i cittadini, con ciò risultando
ingiustificatamente discriminatorio e irrispettoso dei canoni di
uguaglianza a parità di reddito e di universalità dell'imposizione.
Le censure non sono fondate.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la
fattispecie tributaria postula il ricorrere di una disciplina legale
"finalizzata in via prevalente a provocare una decurtazione
patrimoniale del soggetto passivo, svincolata da ogni modificazione
del rapporto sinallagmatico" (sentenza n. 178 del 2015, punto 9.1.
del Considerato in diritto) e, sul piano teleologico, la destinazione
delle risorse derivanti dal prelievo e connesse a un presupposto
economicamente rilevante, rivelatore della capacità contributiva, "a
sovvenire pubbliche spese" (fra le molte, sentenza n. 89 del 2018,
punto 7.1. del Considerato in diritto)» (sentenza n. 240 del 2019).
Nel caso in esame, tuttavia, i tratti distintivi della
fattispecie tributaria non si rinvengono.
La scelta legislativa di incidere pro futuro sull'ammontare
dell'assegno vitalizio corrisposto agli ex consiglieri regionali e ai
loro superstiti, infatti, non si atteggia come prelievo a loro
carico, in ragione dell'indice di capacità contributiva espresso da
tale trattamento, onde chiamarli a sovvenire più intensamente le
pubbliche spese, bensì quale misura di razionalizzazione della spesa
previdenziale e di complessivo riequilibrio del sistema, così da
sottrarla alla logica che permea l'imposizione tributaria (sentenze
n. 263 del 2020 e n. 240 del 2019). In tal senso depongono sia la
finalità di risparmio espressa dall'art. 1 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015, sia la ratio di sostenibilità
del regime regionale dei vitalizi sottesa all'intervento ed
evincibile dalla sua matrice, quale precedentemente illustrata.
Ne discende la non fondatezza delle questioni sollevate.
6.- Con il terzo ordine di censure, il giudice a quo deduce la
violazione degli artt. 48, 51, 64, 66, 67, 68 e 69 Cost., in quanto
l'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 2 del 2015,
riducendo l'ammontare del vitalizio, avrebbe pregiudicato la ratio a
esso sottesa di sterilizzazione degli impedimenti economici
all'accesso alle cariche di rappresentanza democratica e di garanzia
d'indipendenza, a presidio dei principi di libertà di scelta dei
propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48 Cost.), di
accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (art. 51
Cost.), di libero esercizio delle funzioni di consigliere regionale
senza vincolo di mandato (artt. 67 e 69 Cost.) e, più in generale,
della posizione costituzionale assicurata dagli artt. 64, 66 e 68
Cost.
6.1.- Le questioni promosse in riferimento agli artt. 64, 66, 67,
68 e 69 Cost. non sono fondate.
Al riguardo si deve ribadire quanto affermato da questa Corte a
fronte di analoghe censure formulate avverso le misure di riduzione
dei vitalizi spettanti ai consiglieri della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige: «"[a]l Parlamento nazionale [...] deve essere
riconosciuta una posizione costituzionale del tutto peculiare [...],
in ragione della quale le norme che si riferiscono ad esso od ai suoi
membri sono da qualificare come diritto singolare" (sentenza n. 24
del 1968; nello stesso senso, ex aliis, Corte di cassazione, sezioni
unite, sentenza 13 marzo 2020, n. 7220). Ad esso "vengono garantite
forme di indipendenza e prerogative ben più ampie di quelle concesse
ai Consigli regionali" (sentenza n. 66 del 1964), "negandosi in
conseguenza la piena equiparazione delle assemblee legislative
regionali alle assemblee parlamentari" (sentenza n. 6 del 1970; nello
stesso senso, sentenze n. 110 del 1970, n. 143 del 1968 e n. 14 del
1965), considerato che, "'diversamente dalle funzioni assegnate alle
Camere, le attribuzioni dei Consigli si inquadrano [...]
nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non
si esprimono a livello di sovranità (sentenza n. 301 del 2007)"
(sentenza n. 279 del 2008). Alla luce delle considerazioni che
precedono, i parametri evocati risultano inconferenti, con
conseguente non fondatezza delle questioni sollevate in riferimento a
essi (sentenza n. 198 del 2021)» (sentenza n. 136 del 2022).
6.2.- Restano da esaminare le censure formulate in riferimento
agli artt. 48 e 51 Cost.
Le questioni non sono fondate.
Già da tempo questa Corte ha affermato che «[i]n un regime
democratico a larga base popolare e nell'ambito del quale il potere
non è riservato ai ceti che si trovino in condizioni economiche di
vantaggio il legislatore ha l'obbligo di porre in essere tutte quelle
condizioni che appaiono indispensabili per consentire anche ai non
abbienti l'accesso alle cariche pubbliche e l'esercizio delle
funzioni a queste connesse. In attuazione di questo indirizzo, che si
ricava dal principio generale formulato nel secondo comma dell'art. 3
della Costituzione, sia la Costituzione (art. 69) sia alcuni Statuti
speciali espressamente assicurano ai membri del Parlamento ed ai
componenti dei consigli regionali la corresponsione di una
indennità, demandandone alla legge la determinazione» (sentenza n.
24 del 1968).
Da parte sua, la Corte di cassazione - pronunciando con
riferimento ai parlamentari in sede di regolamento di giurisdizione,
ma con considerazioni che, con riguardo al diritto di accesso alle
cariche elettive, valgono anche per i consiglieri regionali - ha
evidenziato il raccordo tra l'indennità e il successivo trattamento
vitalizio, riconoscendo a entrambi la funzione di non ostacolare
l'accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza (art. 51
Cost.) e, indirettamente, di garantire la libertà di scelta dei
propri rappresentanti da parte degli elettori (art. 48 Cost.) (ex
aliis, Corte di cassazione, sezioni unite, ordinanza 10 novembre
2020, n. 25211).
Occorre, tuttavia, rammentare che «la compiuta disciplina delle
implicazioni d'ordine economico, connesse all'attività pubblica
svolta, rimane nondimeno affidata, ferma restando la garanzia del
posto di lavoro espressamente prevista dall'art. 51, terzo comma,
della Costituzione, alle scelte discrezionali del legislatore (v.,
oltre alla già citata sentenza n. 193 del 1981, le sentenze n. 52
del 1997 e n. 35 del 1981)» (sentenza n. 454 del 1997).
Nè si può ritenere che, nella fattispecie, tale
discrezionalità sia stata esercitata dal legislatore regionale in
maniera manifestamente irragionevole o arbitraria, alla stregua non
solo delle considerazioni precedentemente svolte a proposito della
ratio giustificatrice delle misure riduttive adottate, ma anche della
loro incidenza sui soli trattamenti di più elevato ammontare.
Tale ultima considerazione, valutata unitamente alla
cumulabilità - espressamente prevista dal regolamento della cassa
mutua (art. 10) e non esclusa dalla legislazione regionale successiva
- con il trattamento pensionistico altrimenti maturato, anche in
virtù di contribuzioni figurative - finchè non è intervenuto
l'art. 38 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(Legge finanziaria 2000)» - consente comunque di escludere che le
riduzioni operate abbiano condotto a un regime lesivo delle funzioni
perequative e di garanzia proprie del trattamento vitalizio. Di qui
la non fondatezza delle questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 13 febbraio 2015, n. 2 (Disposizioni in materia di trattamento
economico dei consiglieri e degli assessori regionali, nonchè di
funzionamento dei gruppi consiliari. Modifiche alle leggi regionali
2/1964, 52/1980, 21/1981, 38/1995, 13/2003, 18/2011 e 3/2014),
sollevate, in riferimento agli artt. 2, 10, 11, 23, 42, 48, 51, 67 -
questi ultimi tre parametri evocati a fondamento del principio di
tutela del legittimo affidamento - 97 e 117, primo comma, Cost. -
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU); agli artt. 21 e 25 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea (CDFUE); agli artt. 10, 20 e 157 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), nonchè all'«art. 2015 del
Pilastro europeo dei diritti sociali» - dal Tribunale ordinario di
Trieste con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
2 del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 48, 51, 53, 64,
66, 67, 68 e 69 Cost., dal Tribunale ordinario di Trieste con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI