1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 18-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 novembre 2003
Ordinanza emessa il 20 novembre 2003 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sez. staccata di Parma sul ricorso proposto da Garulli Carmelina contro Comune di Neviano degli Arduini Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Previsione di una disciplina analitica in luogo dell'indicazione dei principi fondamentali - Assenza del carattere di eccezionalita' richiesto dalla giurisprudenza costituzionale - Violazione dei principi di uguaglianza, di tutela dell'ambiente, di buon andamento della pubblica amministrazione e di tutela della salute - Violazione della sfera di competenza regionale, in materia di gestione del territorio. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 32. - Costituzione, artt. 3, 9, comma secondo, 32, primo comma, 97, primo comma, e 117, comma terzo. (004C0160) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 18-2-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 113/2003
proposto da Garulli Carmelina, rappresentata e difesa dall'avv.
Giuseppe Foglia, ed elettivamente domiciliata nello studio dello
stesso, in Parma, strada del Conservatorio, 2;
Contro: Comune di Neviano degli Arduini, non costituito in
giudizio;
Per, ottenere l'esecuzione del giudicato di cui alla sentenza
n. 177 del 10 aprile 2001 con la quale, in accoglimento del ricorso
n. R.G. 752/1996, si annullava la sanzione pecuniaria di Euro 868,33
(L. 1.681.326) disposta con ordinanza sindacale n. 23 del 12 luglio
1996 del Comune di Neviano degli Arduini a carico di Garulli
Carmelina, per un abuso edilizio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la memoria prodotta dalla ricorrente in data 26 settembre
2003 a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla camera di consiglio del 18 novembre 2003 l'avv. Foglia
per la ricorrente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con ricorso proposto ai sensi del combinato disposto dell'art.
27, primo comma, n. 4 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
dell'art. 27, n. 4, del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 e
dell'art. 90 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, Carmelina
Garulli ha chiesto a questa sezione che venga disposta, anche a mezzo
della nomina di un commissario, l'ottemperanza al giudicato di cui
alla sentenza n. 177/2001, che ha accolto il ricorso n. 752/1996,
disponendo l'annullamento di sanzione pecuniaria per abuso edilizio
(esecuzione di opere in parziale difformità della concessione
edilizia n. 270 del 13 dicembre 1996) in luogo della doverosa misura
demolitoria.
Lamentava la ricorrente che il comune era rimasto sostanzialmente
inerte, nonostante l'atto di diffida e di costituzione in mora
ritualmente notificato, con assegnazione di un termine per
l'esecuzione della sentenza.
Il comune, al quale il ricorso era stato comunicato da questo
ufficio ai sensi di legge faceva pervenire la comunicazione del 3
aprile 2003, n. 3464, con la quale si faceva presente l'immediato
avvio del procedimento di esecuzione coattiva del giudicato e di
demolizione a cura dell'amministrazione.
La ricorrente, da ultimo, lamentava che dopo tale avvio del
procedimento di demolizione nessuna ulteriore attività era stata
compiuta dal comune, così di fatto premiandosi una strategia
dilatoria, e frustandosi ogni legittima aspettativa di tutela della
sua situazione soggettiva pretensiva.

D i r i t t o

Osserva la sezione che nelle more del giudizio di ottemperanza è
stato emanato il d.l. 30 agosto 2003, n. 269 (in Gazzetta Ufficiale
n. 229 del 2 ottobre 2003 - suppl. ord. - n. 157/L) recante
disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici, il quale fra l'altro, all'art. 32,
formula una complessa normativa «per la riqualificazione urbanistica,
ambientale e paesaggistica, per l'incentivazione dell'attività di
repressione dell'abusivismo edilizio, nonchè per la definizione
degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali».
Tale articolo dispone, per quanto qui interessa:
1) al primo, secondo e terzo comma il rilascio del titolo
abilitativo edilizio in sanatoria delle opere esistenti non conformi
alla disciplina vigente, nelle more dell'adeguamento della disciplina
regionale ai principi contenuti nel testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380, in conformità al titolo V della Costituzione
come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
comunque fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo
del territorio (sostanzialmente peraltro tale autonomia viene
contenuta negli angusti termini nel rispetto delle condizioni, dei
limiti e delle modalità del rilascio del titolo abilitativo
sanante);
2) dal quattordicesimo al ventitreesimo comma la sanabilità,
con alcuni limiti, oneri e autorizzazioni, delle opere abusive
costruite nelle aree demaniali o patrimoniali dello Stato, anche se
soggette a vincoli;
3) la proroga temporale delle disposizioni in materia di
sanatoria contenute nei capi IV e V della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
successive modificazioni e integrazioni, proroga che consente la
sanatoria delle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 entro
taluni limiti quantitativi, soggettivi, tipologici e attinenti da
ultimo alle aree vincolate sui quali esse insistono, con decorrenza
dei termini previsti dalle disposizioni prorogate a far tempo dalla
data di entrata in vigore del decreto legge; con applicazione per
quanto compatibile della legge n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1924; con salvezza dei diritti dei terzi; con
possibilità delle Regioni di disciplinare il procedimento relativo
al rilascio del titolo abilitativo in sanatoria e di aumentare
l'oblazione e gli oneri di concessione; con minuta descrizione,
peraltro, del procedimento di sanatoria e della sua conclusione e dei
suoi effetti; con una modifica della disciplina condonistica
relativamente alle aeree vincolate (dal venticinquesimo al
quarantanovesimo comma).
Orbene, appare rilevante notare, per quanto riguarda la presente
controversia, che:
a) l'abuso commesso da Garulli Regina, come osservato dalla
sentenza di cui si chiede l'esecuzione, consiste in sovralzo della
falda del tetto dell'immobile, con costruzione di una mansarda;
nell'apertura di tre finestre; nella posa in opera di una grondaia e
di un comignolo sovrastante le ragioni della ricorrente, senza alcun
rispetto delle distanze legali all'immobile di quest'ultima: trattasi
di abusi consistenti e non condonabili ai sensi dell'art. 13 della
legge n. 47/1985, e ascrivibili alla tipologia di cui alla tab. c),
n. 1, allegata al n. 269/2003 (opere in assenza o in difformità dal
titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e
alle prescrizioni degli strumenti urbanistici);
b) nelle more del procedimento di sanatoria e fino alla
scadenza dei termini fissati dall'art. 35 della legge n. 47/1985
(come sopra rilevato, richiamati e prorogati a far tempo dalla data
in vigore del decreto legge, unitamente a tutte le disposizioni che
li contengono, da quest'ultimo decreto) dovrebbe operare la
sospensione del procedimento amministrativo sanzionatorio e del
presente procedimento giurisdizionale, ex art. 44 della legge
n. 47/1985.
Premesso, quindi, che la predetta normativa è senza dubbio
applicabile al caso qui in esame, ritiene il collegio che vi siano
fondati dubbi per sostenerne la sua non conformità ai principi
costituzionali.
Vero è che, come osservato dalla Corte costituzionale (v.
soprattutto le sentenze nn. 369/1988, 169/1994, 416/1995, 427/1995 e
256/1996), le norme sul condono prendono atto di una situazione di
illegalità di massa che si intende ricondurre, per esigenze di
carattere economico-sociale e contemporaneamente per esigenze di
bilancio che spingono a ricercare spasmodicamente pronte risorse
finanziarie, nell'alveo del diritto, con attribuzione ad una
fattispecie mediatrice (l'autodenuncia) dell'efficacia di estinzione
dell'illiceità; ma le stesse sentenze sottolineano che tale
esercizio del potere di clemenza deve avere carattere di
eccezionalità e di chiusura di un'epoca, perchè in caso contrario
non si giustificherebbe il contrasto insito nella natura per così
dire premiale dell'abusivismo con il comportamento della maggioranza
dei cittadini onesti e osservanti la legge, con conseguente
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di buona
amministrazione.
Deve tenersi conto, inoltre, che una rottura del menzionato
carattere eccezionale della misura condonistica attenuerebbe le
remore della generalità dei soggetti alla commissione di abusi, per
speranza ed anzi per la certezza che in un prossimo futuro tale
misura sarebbe senz'altro riadottata e, per altro verso,
ingenererebbe nei pubblici poteri un senso di sfiducia, di inutilità
delle misure repressive e di inammissibile lassismo, a sua volta, per
effetto perverso, generatore di ulteriori illeciti
urbanistico-edilizi.
In particolare la Corte, con la sentenza n. 416/1995, sia pure
ribadendo che la riapertura dei termini del condono, nei limiti
dell'eccezionalità sopra evidenziata, non sembrava confliggere con i
principi di ragionevolezza e di eguaglianza, non ha legittimato
l'equazione fra carenza di controllo e nuova necessità di condono,
preannunciando sostanzialmente un eventuale giudizid di
incostituzionalità qualora in futuro fosse stata emanata una nuova
legge al riguardo, soprattutto (come di fatto è ora avvenuto) nella
forma della mera riapertura dei termini precedentemente scaduti, sia
pure in un contesto - del tutto insufficiente, anche per la scarsità
delle risorse stanziate - di misure di riqualificazione del
territorio.
Nè sembra poter giustificare un siffatta e rinnovata misura la
semplice considerazione delle esigenze di natura finanziaria, che
ormai ricorrono in modo del tutto ordinario e permanente, anche se
non si tenga conto delle ingenti risorse (che fra l'altro bilanciano
le entrate del condono) necessarie agli enti locali per oneri
urbanizzativi e misure di inserimento delle costruzioni abusive nel
contesto dei piani regolatori.
In particolare, la Corte ha osservato che sarebbe stato
inevitabile un giudizio negativo nel caso di altra reiterazione della
norma sul condono, soprattutto con ulteriore e persistente
spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abuso
edilizio, anche perchè la questione del territorio sarebbe stata
certamente compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica
o ricorrente possibilità di condono-sanatoria con conseguente
convinzione di impunità.
Un'eccezione non può quindi risolversi in un principio.
Inoltre, rilevante è la considerazione - come sopra accennato -
che il condono realizza un sistema ingiusto e discriminatorio proprio
nei confronti dei cittadini rispettosi delle leggi, che si vedono
privare di quei beni che anch'essi avrebbero potuto costruire
violando le norme, e che dall'altro sarebbero costretti, soprattutto
in mancanza delle specifiche situazioni di diritto soggettivo, esse
sole salvaguardate dalla legislazione condonistica, a subire il
degrado urbanistico prodotto dall'illegalità edilizia, riemersa con
ostentazione e legalizzata, con rischio che in futuro si producano le
condizioni per un ulteriore degrado.
La normativa censurata non sembra poi violare soltanto i principi
di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione e di tutela
ambientale, ma anche le competenze regionali concorrenti in materia
di governo del territorio stabilite dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (v. al riguardo, la sentenza n. 303/2003 della Corte
costituzionale).
Infatti, come è stato ben osservato anche dalla dottrina, con il
condono lo Stato non detta principi generali (che sono a lui
riservati) ma introduce un'eccezione, invadendo una competenza
regionale, anche se ai primi commi dell'art. 32 il n. 269/2003 si
preoccupa di dichiararle salve.
Al riguardo, mentre non è ben chiaro il riferimento (che non
sembra pertinente alla materia in esame) all'adeguamento delle norme
regionali alle disposizioni di cui al d.P.R. n. 380/2001, che infatti
fissa principi e non già eccezioni - a meno che non si consideri la
possibilità di una disciplina ricorrente e anzi permanente del
condono che possa assorgere ai caratteri di principio -, le
statuizioni condonistiche sono estremamente precise e dettagliate, e
fissano in modo esaustivo ogni aspetto della materia, per cui il
riferimento alla competenza regionale per il «rispetto delle
condizioni dei limiti e delle modalità del rilascio del titolo
abilitativo sanante» non può che limitarsi di fatto, nonostante la
ridondanza dell'espressione, che ad aspetti di semplice dettaglio dei
procedimento.
Sembra pertanto che il legislatore statale abbia esorbitato dalla
sua competenza che consiste nella semplice emanazione dei principi
fondamentali, che non possono essere di dettaglio o addirittura
regolamentari.
Nè può fondatamente affermarsi che nella specie si tratta di
principi generali dell'ordinamento giuridico e di riforma
fondamentale economico-sociale: si tratta invece soltanto di
introduzione di un sistema moralmente discutibile per reperire subito
e comunque risorse finanziarie.
Infine, sembra indubbio che il condono (come nel caso qui in
esame) sia suscettibile di introdurre di deroghe, e quindi limitate
varianti, ai piani regolatori, che vengono contraddetti, sanandosi
costruzioni del tutto contrarie alle disposizioni in essi contenuti,
con invasione delle competenze al riguardo del legislatore regionale
e degli enti locali.

P. Q. M.
Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalità dell'art. 32 del d.l. 30 settembre
2003, n. 269, per contrasto con gli artt. 3, 9, secondo comma, 32,
primo comma, 97, primo comma, 117, terzo comma, della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione di questa ordinanza e degli atti del
giudizio alla Corte costituzionale;
Ordina la notificazione di questa ordinanza alle parti in causa e
alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua comunicazione ai
Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Parma il giorno 18 novembre 2003.
Il Presidente relatore estensore: Cicciò
04C0160