1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 13-10-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 611 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 maggio 1993
N. 611 Ordinanza emessa il 28 maggio 1993 dalla pretura di Modena, sezione distaccata di Carpi, nel procedimento penale a carico di Raimondi Franco Regione Emilia-Romagna - Edilizia e urbanistica - Mutamento della destinazione d'uso dell'immobile (nella specie da funzioni di servizio a funzione abitativa) non connessa all'esecuzione di interventi edilizi - Assoggettabilita', con legge regionale, al re- gime concessorio invece che a quello meramente autorizzatorio stabilito dalla normativa statale - Conseguente attribuzione di rilevanza penale ad una condotta solo amministrativamente sanzionata dalla legge statale - Indebita interferenza da parte della regione nella materia penale. (Legge regione Emilia-Romagna 8 novembre 1988, n. 46, art. 2, primo comma). (Cost., artt. 25 e 117). (093C1027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 13-10-1993)

IL PRETORE
Sentite le parti;
Esaminati gli atti;
O S S E R V A
È stata promossa azione penale nei confronti di Raimondi Franco,
imputato del reato di cui all'art. 20 lett. b) legge 28 ottobre 1985,
n. 47, per avere senza concessione, modificato la destinazione d'uso
di alcuni locali del sottotetto del fabbricato in via Primo Maggio,
317 trasformandoli in abitazione.
Dall'istruttoria, nel corso della quale sono stati sentiti il
responsabile dell'ufficio tecnico comunale di Soliera geom. Lolli ed
un vigile urbano autore del sopralluogo nei locali in questione, è
emerso che il Raimondi ha arredato il sottotetto della sua
abitazione, trasformandolo in autonomo appartamento con cucina e
"salottino" per una superficie utile complessiva di sessanta metri
quadrati destinata ad abitazione. Il tutto senza la concessione
prescritta dalla legge regionale Emilia Romagna 8 novembre 1988, n.
46, pubblicata nel bollettino ufficiale della regione 11 novembre
1988, n. 98. È pacifico in causa che la nuova destinazione d'uso del
locale sottotetto, originariamente destinato a funzioni di servizio
rispetto al sottostante appartamento, sia stata attuata senza opere
edilizie ossia, nel linguaggio della citata legge, senza
trasformazioni fisiche.
L'art. 2 primo comma dell'indicata legge regionale stabilisce che
in sede di predisposizione degli strumenti urbanistici i comuni sono
tenuti ad individuare le destinazioni d'uso degli immobili i cui
mutamenti, anche non connessi a trasformazioni fisiche, sono
subordinati a concessione, "fermo restando che la concessione è
dovuta qualora il mutamento comporti il passaggio dall'uno all'altro
dei seguenti raggruppamenti di categoria: a) funzione abitativa; b)
.. funzioni di servizio ..".
Ne segue che il Raimondi ha certamento violato l'indicata norma
penale avendo proceduto senza la prescritta concessione ad un
intervento avente riflessi sull'assetto urbanistico, violando in tal
modo la norma penale contestata. La lata formula "esecuzione di
lavori in assenza della concessione" contenuta nella disposizione
incriminatrice consentirebbe di applicare al caso in esame la norma,
conducendo alla condanna dell'imputato.
Dovendosi fare applicazione nel caso concreto del citato art. 2
della legge regionale n. 46/1988, non può non rilevarsi come detta
norma non appare conforme a fondamentali precetti costituzionali.
Vengono in rilievo in particolare gli artt. 117 primo comma, prima
parte e 25 secondo comma della Costituzione.
Quanto al primo profilo il Pretore deve limitarsi a richiamare
quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
73/1991, emessa in materia analoga a quella in esame (Gazzetta
Ufficiale, prima serie speciale n. 8 del 20 febbraio 1991).
Nel dichiarare l'illegittimità costituzionale di norma di legge
della regione Veneto in relazione all'art. 117 della Costituzione, la
Corte ha osservato che la legge 28 febbtaio 1985, n. 47,
disciplinando ex novo gli istituti della autorizzazione e della
concessione enuncia i principi fondamentali cui devono attenersi le
regioni in detta materia. Nell'individuare detti principi
fondamentali la Corte sottolinea come il legislatore nazionale abbia
inteso distinguere i casi in cui il mutamento di destinazione d'uso
sia avvenuto mediante la realizzazione di opere edilizie dal caso in
cui il mutamento si debba realizzare senza opere. Questo caso è
stato disciplinato dall'art. 25 ultimo comma della legge n. 47/1985
il quale autorizza il legislatore regionale a stabilire criteri e
modalità cui dovranno attenersi i comuni all'atto della
predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale
regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle
destinazioni d'uso degli immobili nonchè dei casi in cui per la
variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del
sindaco. La mancanza dell'autorizzazione è assoggettata alle
sanzioni (amministrative) di cui all'art. 10. Conclude pertanto la
Corte che "la modifica funzionale della destinazione, non connessa
all'esecuzione di interventi edilizi può essere assoggettato
soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che i criteri,
dettati dall'apposita legge regionale prevista dal'art. 25 citato,
siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione urbanistica
comunale relativamente ad ambiti determinati".
La legge regionale poteva dunque prevedere in base alla legge-
quadro statale per la fattispecie in esame solo il previo rilascio di
autorizzazione, previsione che non poteva essere totalizzante ma
legata a criteri e parametri che consentissero margini di scelta
discrezionali ai comuni. In definitiva la norma in esame si pone in
radicale contrasto con i principi fissati nella materia sia perchè
impone per la semplice modifica di destinazione d'uso il rilascio di
concessione e non di autorizzazione e sia perchè sopprime ogni
possibilità di scelta e di autonomia da parte dei comuni.
La differenziazione imposta dalla legislazione regionale non ha,
come è evidente, valore meramente terminologico ed equivale ad una
reale scelta politica confliggente con gli indirizzi statali, in
quanto la scelta fra il regime concessorio e quello autorizzatorio è
fondato sulla diversa natura ed incisività del controllo richiesto
in relazione alla ritenuta incidenza sul territorio della
trasformazione edilizia da eseguire. In questo caso l'opzione per il
regime autorizzatorio, ferma restando la conformità del risutlato
finale allo strumento urbanistico, implica una valutazione negativa
circa la capacità della trasformazione di indurre ulteriori carichi
urbanistici. La disciplina dettata dalla normativa della regione
Emilia-Romagna si dissocia nettamente dai principi enunciati dalla
Corte costituzionale.
Detta normativa non esonera alcun cambio di destinazione non
connesso a trasformazione fisica da ogni tipo di controllo e anzi
impone il rigido regime della concessione laddove la legge statale
prescrive il rilascio di mera autorizzazione per casi definiti ed
ambiti determinati. La conseguenza aberrante, rilevata nella specie
dagli stessi denuncianti, è che l'imputato si trova a dover
rispondere di una contravvenzione punita con sanzione detentiva per
un fatto che l'autorità comunale stessa giudica sostanzialemnte
irrilevante.
Quest'osservazione conduce al secondo profilo di illegittimità
costituzionale della norma denunciata, avendo avuto essa l'effetto di
rendere penalmente rilevante un fatto che in tutto il resto del
territorio nazionale non costituisce reato.
È noto infatti come in base all'interpretazione del citato
articolo 25 nonchè dell'art. 8 della legge n. 47/1985, in base al
diritto vivente il mutamento di destinazione d'uso soltanto
funzionale non integra più estremi di reato (Cass. pen. sez. III, 15
luglio 1988, Mielli; id Cass. Pen. sez. III 3 marzo 1987, De Fenu').
Questa giurisprudenza ovviamente parte dal presupposto che la legge
statale (non contraddetta da alcuna legge regionale nei casi di spe-
cie) prevede per tale attività solo l'autorizzazione del sindaco.
Ne risulterebbe violato l'art. 25 secondo comma della Costituzione
che, secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale,
stabilisce una riserva di legge statale in materia pernale. La Corte
ha sempre fermamente affermato che le Regioni attraverso la propia
legislazione non possono disporre del potere di introdurre, rimuovere
o variare con proprie leggi norme penali: fra tutte è opportuno
citare la sentenza n. 213/1991, resa su odinanza proposta dalla
pretura circondariale di Modena sempre in relazione a norma di legge
dell'Emilia-Romagna.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 primo comma della legge regionale
dell'Emilia Romagna 8 novembre 1988, n. 46 per contrasto con gli
artt. 117 primo comma e 25 secondo comma della Costituzione nella
parte in cui richiede il rilascio di concessione per il mutamento di
destinazione d'uso senza opere di un immobile da uno ad altro dei
raggruppamenti di categoria individuati nel medesimo art. 2 primo
comma;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza a cura della cancelleria sia
notificata al presidente della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e
comunicata dal cancelliere al presidente del consiglio regionale
della medesima regione;
Sospende il giudizio.
Carpi, addì 28 maggio 1993
Il pretore: CARUSO

93C1027