1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 14-6-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 maggio 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 16 maggio 2006 (della Regione autonoma Trentino-Alto Adige) Lavoro e occupazione - Assunzioni a tempo indeterminato da parte delle camere di commercio - Decreto del Ministro delle attivita' produttive contenente indicatori di equilibrio economico-finanziario, criteri, e limiti per il triennio 2005-2007 - Espressa applicabilita' anche nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome - Ricorso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale in relazione all'ordinamento delle Camere di commercio - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento dell'atto impugnato. - Decreto del Ministro delle attivita' produttive 8 febbraio 2006, art. 1, comma 2. - Statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 8, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. Lavoro e occupazione - Assunzioni a tempo indeterminato da parte delle camere di commercio - Decreto del Ministro delle attivita' produttive contenente indicatori di equilibrio economico-finanziario, criteri, e limiti per il triennio 2005-2007 - Istituzione di un gruppo di lavoro presso il Ministero, a esclusiva composizione ministeriale, con il compito di formulare pareri sulle richieste presentate dalle camere di commercio e di elaborare diversi indici medi di equilibrio dimensionale - Ricorso della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale in relazione all'ordinamento delle Camere di commercio, lesione del principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento dell'atto impugnato. - Decreto del Ministro delle attivita' produttive 8 febbraio 2006, artt. 4 e 5. - Statuto speciale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 4, n. 8, e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4. (006C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 14-6-2006)

Ricorso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in
persona del presidente della giunta regionale pro tempore,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 144 del 28
aprile 2006 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 2 maggio 2006, n. rep. 2990 (all. 2), rogata dall'avv.
Edith Engl, ufficiale rogante della regione - dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, in via
Confalonieri 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di fissare, anche in
relazione alle regioni a statuto speciale, ed in particolare alla
ricorrente regione, criteri e limiti per le assunzioni a tempo
indeterminato da parte delle camere di commercio, e per
l'annullamento dell'art, 1, comma 2, e degli artt. 4 e 5 del decreto
del Ministro delle attività produttive 8 febbraio 2006, Definizione,
ai sensi dell'articolo 1, comma 98, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, per le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e per l'Unioncamere, degli indicatori di equilibrio
economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 11 marzo 2006, n. 59, nella parte
in cui essi si riferiscono alla ricorrente regione, per violazione
dell'art. 4, n. 8, nonchè dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670; degli articoli 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

F a t t o

La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è dotata di potestà
legislativa primaria in materia di ordinamento delle Camere di
commercio, in forza dell'art. 4, n. 8, Statuto (attuato con d.P.R.
n. 1017/1978).
Il d.m. 8 febbraio 2006, qui impugnato in parte qua, reca
Definizione, ai sensi dell'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre
2004, n. 311, per le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e per l'Unioncamere, degli indicatori di equilibrio
economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007.
Tale decreto è rivolto a dare attuazione all'art. 1, comma 98,
ultima frase della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005),
secondo il quale «per le Camere di commercio, industria, artigianato
e agricoltura e l'Unioncamere, con decreto del Ministero delle
attività produttive, d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica e con il Ministero
dell'economia e delle finanze, sono individuati specifici indicatori
di equilibrio economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti
per le assunzioni a tempo indeterminato, nel rispetto delle
previsioni di cui al presente comma». La stessa legge n. 311/2004
contiene anche una clausola di salvaguardia delle competenze delle
autonomie speciali, stabilendo che «le disposizioni della presente
legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti» (art. 1, comma 569, enfasi aggiunta).
Ciononostante, l'art. 1, comma 2, del decreto impugnato
stabilisce espressamente che «le disposizioni del presente decreto,
ai sensi del comma 569 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004,
n. 311 si applicano anche nelle regioni a statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e Bolzano».
Quanto al contenuto specifico, l'art. 2 fissa specifici limiti
alle assunzioni da parte delle camere di commercio, correlati
all'indice di equilibrio economico-finanziario di cui all'art. 5.
L'art. 3 prevede l'assegnazione delle eventuali quote residue e
fissa i criteri da utilizzare a tal fine.
L'art. 4 costituisce «un gruppo di lavoro presso il Ministero
delle attività produttive» (composto da due rappresentanti del
Ministero dell'attività produttive, uno del Ministero dell'economia
e finanze, uno del Dipartimento della funzione pubblica ed uno
dell'Unioncamere) e affida ad esso il compito di formulare pareri
sulle richieste di utilizzo delle «quote residue» presentate dalle
singole camere di commercio, cioè sulla possibilità per le camere
di commercio di assumere personale avvalendosi di tali quote. Il
provvedimento di riassegnazione è di competenza del Ministero
(art. 4, comma 3).
L'art. 5 affida al gruppo di lavoro anche il compito di
determinare l'indice generale di equilibrio economico-finanziario di
ciascuna camera di commercio, e specifica i criteri di tale
determinazione.
Ad avviso della ricorrente regione, in virtù della clausola di
cui al comma 569, l'articolo 1, comma 98, ultima frase si doveva
intendere come non applicabile alla Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol. Tale interpretazione era del resto suggerita ed
avvalorata la precedente specifico costituito dall'interpretazione,
ad opera del d.m. 27 maggio 2003 (recante Definizione, ai sensi
dell'art. 34, comma 11 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e per
l'Unioncamere, degli indicatori di equilibrio economico-finanziario,
volti a consentire forme di reclutamento del personale a tempo
indeterminato), della disposizione della finanziaria per il 2003
corrispondente per contenuto all'art. 1, comma 98, della legge
finanziaria per il 2005.
Tale corrispondente disposizione - l'art. 34, comma 11, legge
n. 289/2002 - stabiliva anch'essa che «con decreto del Ministero
delle attività produttive, sono individuati per le Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e l'Unioncamere
specifici indicatori volti a definire le condizioni di equilibrio
economicofinanziario»: essa era dunque strutturalmente identica a
quella del comma 98 della legge n. 311 del 2004.
Anche la corrispondente clausola di salvaguardia era identica:
l'art. 95, comma 2 stabiliva anch'esso che «le disposizioni della
presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti».
Su tale base, il d.m. 27 maggio 2003 non prevedeva affatto - al
contrario di quello qui impugnato - la propria applicabilità alle
regioni speciali. Invece, l'art. 1, comma 2, d.m. 8 febbraio 2006,
inopinatamente, dispone l'applicazione del decreto stesso «anche
nelle regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento
e Bolzano», cioè, per quel che interessa la ricorrente regione,
anche alle Camere di commercio di Trento e Bolzano. Addirittura, esso
asserisce che le disposizioni del decreto si applicano alle regioni
speciali ed alle province autonome «ai sensi del comma 569
dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311», cioè proprio
della norma che ne giustifica la non applicazione.
Ma tale estensione dell'ambito di applicazione del d.m. 8
febbraio 2006 risulta illegittima e lesiva delle prerogative
costituzionali della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per le
seguenti ragioni di

Diritto

1. - Illegittimità delle disposizioni impugnate, e in
particolare dell`art. 1, comma 2, per violazione generale
dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale in
relazione all'ordinamento delle Camere di commercio, nella parte in
cui si riferiscono alla applicazione nella Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
Il decreto ministeriale qui impugnato risulta ad avviso della
ricorrente regione illegittimo ed invasivo delle sue prerogative
costituzionali - quali risultano dalle disposizioni citate in
epigrafe ed in premessa - per la ragione assorbente che esso non
poteva includere nel proprio ambito di applicazione le camere di
commercio della regione, in ragione delle predette competenze
statutarie, la cui salvaguardia non solo si imponeva da sè, ma era
espressamente richiesta dal comma 569 dell'art. 1 della legge n. 311
del 2004.
Benchè si tratti di un vincolo posto apparentemente alle camere
di commercio, è evidente che esso si traduce in una sovrapposizione
della competenza amministrativa statale a quella legislativa ed
amministrativa spettante alla ricorrente regione. Infatti, dato che
le camere di commercio rientrano nella potestà legislativa
regionale, il vincolo posto ad esse si traduce in primo luogo in una
limitazione posta alla legge regionale, sia in relazione al profilo
ordinamentale sia in relazione al profilo finanziario.
È paradossale che, come detto in narrativa, il decreto
stabilisca che le proprie disposizioni si applicano alle regioni
speciali ed alle province autonome «ai sensi del comma 569 dell'art.
1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311», cioè proprio della norma
che stabilisce invece la non applicazione delle disposizioni
incompatibili con le competenze statutarie delle regioni speciali.
Tale incompatibilità risulta evidente, in primo luogo, in
relazione alla potestà legislativa primaria spettante nella materia
alla regione. Tale competenza può essere limitata soltanto dalle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali, e tale non è
certamente nè la norma del comma 98 della legge n. 311 del 2004, nè
(ovviamente) il contenuto dello stesso decreto ministeriale. Ciò se
pure si ritenesse ancora sussistente tale limitazione, in relazione a
quanto disposto dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001.
Si noti che l'interferenza statale nella materia non potrebbe
essere giustificata neppure sulla base di una competenza statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica. Infatti, per le
regioni ad autonomia speciale le esigenze di coordinamento trovano
espressione nella speciale disciplina del patto di stabilità.
Conviene infatti ricordare che già nella legge n. 289/2002 il comma
18 dell'art. 29 disponeva che «le regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31
marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle
finanze, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese
correnti e dei relativi pagamenti»; e che la legge n. 311 del 2004
corrispondentemente dispone (al comma 38 dell'art. 1) che «per gli
esercizi 2005, 2006 e 2007, le regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31
marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle
finanze, il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonchè
dei relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza
pubblica per il periodo 2005-2007».
Nelle regioni a statuto speciale, ed in ogni caso nella Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol, le camere di commercio sono parte del
sistema complessivo della finanza regionale, tanto che parte
considerevole delle spese correnti delle camere di commercio
(comprese quelle per il personale) è a carico del bilancio
regionale.
La stessa incompatibilità emerge anche dalla specifica
considerazione delle regole generali sui rapporti tra legislazione
statale e legislazione locale stabilite dall'art. 2 delle norme di
attuazione dello statuto di cui al decreto legislativo n. 266/1992.
Esse stabiliscono, come è ben noto, un regime di separazione fra
fonti statali e fonti regionali-provinciali nelle materie di
competenza regionale-provinciale: in virtù del quale le normative
statali in tali materie non sono applicabili in via diretta nel
territorio della regione ma - in quanto contengano principi
suscettibili di vincolare l'autonomia regionale - debbono essere
tradotte in nonne regionali (o, a seconda della materia,
provinciali).
Dunque, sarebbe in ogni caso spettato al legislatore regionale di
introdurre nell'ordinamento locale quei vincoli alle locali camere di
commercio che il legislatore statale - e in via integrativa il
decreto ministeriale - pongono nelle rimanenti regioni. A questa
stregua, dunque, se pure il comma 98 dell'art. 1 della legge n. 311
del 2004 contenesse un principio suscettibile di vincolare
l'autonomia regionale, tale vincolo non potrebbe che operare secondo
il predetto meccanismo, spettando comunque alla regione di dettarne
la disciplina. Anche sotto questo profilo il decreto qui impugnato
risulta illegittimo ed invasivo.
Ancora, l'applicazione del comma 98 alla regione risulta
incompatibile con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
nella parte in cui questo dispone che in ogni modo gli atti di
indirizzo e coordinamento che potessero essere rivolti alla regione
la potrebbero vincolare «solo al conseguimento degli obiettivi o
risultati in essi stabiliti» e mai a minute regole specifiche (art.
3, comma 2). Tali invece essendo quelle previste dal comma 98, ne
risulta evidente la incompatibilità con il sistema statutario.
Ancora, il vincolo posto dal comma 98 risulta incompatibile con
lo statuto in quanto intrinsecamente incompatibile con l'autonomia
finanziaria della regione.
In effetti, si deve constatare, alla luce della ormai consolidata
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale, che i limiti
specifici posti alle assunzioni (che nel caso, benchè riguardino le
camere di commercio, si traducono in vincoli alla potestà
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale) sono contrari
alle regole costituzionali - ed in questo caso statutarie -
dell'autonomia finanziaria (si vedano le sentt. n. 390/2004 e
n. 88/2006; si veda altresì la sent. n. 417/2005 sul decreto detto
«taglia spese»). Infatti lo Stato, nell'esercizio della potestà
legislativa di «coordinamento della finanza pubblica», può bensì
dettare norme di principio rivolte a fissare limiti generali di
spesa, ma non porre vincoli puntuali e specifici relativi a questa o
quella singola voce. Ora, la limitazione delle assunzioni a tempo
indeterminato nelle camere di commercio costituisce indubbiamente un
vincolo specifico, e dunque risulterebbe illegittima: ed è evidente
che un vincolo illegittimo risulta di per sè incompatibile con lo
Statuto di autonomia.
Del resto, come ricordato in narrativa, la non applicabilità di
norme quali quella del comma 98 dell'art. 1 della legge n. 311 del
2004 era stata pacificamente riconosciuta dallo Stato in occasione
della emanazione del d.m. 27 maggio 2003, che dava attuazione alla
corrispondente norma di cui all'art. 34, comma 11, della legge n. 289
del 2002.
Nè vi è ragione testuale o extratestuale alcuna per mutare
l'interpretazione già pacificamente acquisita, mentre tutte le
ragioni sopra esposte convergono nel senso di confermarla.
2. - Specifica illegittimità degli articoli 4 e 5.
L'articolo 4 del decreto impugnato prevede: che sia costituito un
«gruppo di lavoro presso il Ministero delle attività produttive»,
che tale gruppo sia composto «da due rappresentanti del Ministero
delle attività produttive, di cui uno con funzioni di presidente,
uno del Dipartimento della funzione pubblica ed uno dell'Unioncamere»
(comma 1); che tale gruppo esamini «le richieste di accesso
all'utilizzo delle quote residue, presentate dalle singole camere di
commercio entro il 30 novembre di ciascun anno»; che tali quote siano
«riassegnate, con provvedimento del Ministero delle attività
produttive».
L'art. 5 prevede la competenza dello stesso gruppo ad elaborare,
ai fini dell'applicazione delle regole poste dal decreto, diversi
«indici medi» di equilibrio dimensionale.
Tali disposizioni - se dovessero risultare applicabili nel
territorio della ricorrente regione - risulterebbero affette da
illegittimità per lesione delle prerogative statutarie sotto due
diversi profili.
In primo luogo, risulta evidente che il decreto impugnato non si
è limitato a fissare criteri ed indici, ma istituisce un intero
sistema di gestione amministrativa delle camere di commercio, e che
dunque, nel quadro di tale sistema, le stesse camere di commercio
della regione sarebbero per una parte significativa soggette al
potere amministrativo del Ministero delle attività produttive: con
violazione sia dell'art. 16 dello Statuto, che afferma la titolarità
regionale delle funzioni amministrative nelle materie di potestà
legislativa, sia dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
che nelle stesse materie vista l'assegnazione allo Stato di funzioni
amministrative da esercitare con riferimento al territorio regionale
o provinciale.
In secondo luogo, se pure tali funzioni amministrative fossero
legittimamente affidate al centro, esse dovrebbero svolgersi secondo
procedure di leale collaborazione, di cui non vi nel decreto neppure
la minima traccia: il «gruppo di lavoro» è composto di funzionari
esclusivamente statali, nè si prevede l'intesa con la regione
interessata o con la Conferenza Stato-regioni.
3. - Ulteriore specifica illegittimità del decreto quale atto di
indirizzo e coordinamento, per violazione dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 266 del 1992.
Infine, persino ove il decreto ministeriale previsto dall'art. 1,
comma 98, della legge n. 311 del 2004 dovesse, in denegata ipotesi,
applicarsi anche nel territorio della ricorrente regione, esso
rimarrebbe illegittimo sia per vizio procedurale che per vizio di
contenuto.
Infatti, il potere di determinare «indicatori di equilibrio
economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato», dovrebbe necessariamente essere
qualificato come espressione della funzione di indirizzo e
coordinamento.
Ciò comporta in primo luogo, in relazione alla ricorrente
regione, l'applicazione della garanzia procedurale di cui all'art. 3,
comrna 3, del d.lgs. n. 266/1992, il quale richiede che sia chiesto
il parere della regione su tale tipo di atti: parere che non è stato
invece chiesto affatto, con evidente lesione delle prerogative
statutarie della regione stessa.
In secondo luogo, il comma 2 dello stesso art. 3, già ricordato,
prevede che l'atto vincoli «la regione e le province autonome solo al
conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti». L'atto
dunque, non poteva essere in ogni caso rivolto alla regione
ricorrente con il contenuto che lo caratterizza, cioè con contenuto
puntuale ed esaustivo, e per giunta con gestione ministeriale (v. la
già lamentata violazione dell'art. 4 dello stesso decreto
legislativo).

P. Q. M.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato di fissare anche in relazione alle regioni
a statuto speciale, ed in particolare alla ricorrente regione,
criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminatio da pate
delle camere di commercio, e conseguentemente annullare, l'art. 1
comma 2, l'art. 4 e l'art. 5 del decreto del Ministro delle attività
produttive 8 febbraio 2006, Definizione, ai sensi dell'art. 1, comma
98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, per le camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura e per l'Unioncamere, degli
indicatori di equilibrio economico-finanziario, volti a fissare
criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato, per il
triennio 2005-2007, nella parte in cui prevedono l'applicazione degli
indicatori, criteri, limiti e modalità attuative da essi stabiliti
nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per violazione dei
principi e norme citati in epigrafe, nei termini sopra illustrati.
Padova-Roma, addì 9 maggio 2006
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
06C0439