1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 13-3-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 1990- 20 febbraio 1991
N. 161 Ordinanza emessa l'11 giugno 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 febbraio 1991) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dall'Istituto "Santa Margherita" contro il comune di Roma ed altro Edilizia ed urbanistica - Opere abusive eseguite dal terzo detentore del bene immobile - Inottemperanza da parte di questi all'ordine di demolizione del manufatto abusivo - Sanzione dell'acquisizione gratuita del bene al patrimonio del comune - Operativita' anche nei confronti del proprietario estraneo alla commissione - Irragionevolezza - Lesione del diritto di proprieta'. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 7, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 42). (091C0308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 13-3-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 2463/1988 e n.
2456/1989 proposti dall'Istituto Santa Margherita, in persona del
commissario regionale in carica, rappresentato e difeso dall'avv.
Carlo Selvaggi ed elettivamente domiciliato nel suo studio in Roma,
via Nomentana n. 76 per delega in margine ai ricorsi contro il comune
di Roma in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Luigi Onofri, e domiciliato presso gli uffici
dell'avvocatura comunale, in via del Tempio di Giove n. 21, Roma, per
delega in atti; e nei confronti del signor Giuseppe Marrocco, per
l'annullamento:
quanto al ricorso n. 2643/1988, dell'ordinanza del presidente
del consiglio della prima circoscrizione in data 28 maggio 1988, che
intima anche all'Istituto, in qualità di proprietà del bene,
l'immediata sospensione dei lavori e la demolizione entro novanta
giorni delle opere consistenti in due manufatti attigui nonchè di un
capannone, abusivamente realizzate dal signor Giuseppe Marrocco,
affittuario dell'area situata in via di Santa Balbina n. 8, previa
diffida dell'acquisizione gratuita del fondo al patrimonio comunale;
quanto al ricorso n. 2456/1989, dell'ordinanza del presidente
del consiglio della prima circoscrizione in data 10 aprile 1989, che
dispone la trascrizione nei pubblici registri dell'acquisizione del
fondo al patrimonio comunale e la sua immissione in possesso da parte
dell'amministrazione, previo lo sgombero di persone e da cose;
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione;
Viste le memorie delle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza dell'11 giugno 1990, il
cons. Lamberti, e uditi altresì l'avv. Selvaggi per il ricorrente e
l'avv. Onofri per il comune;
Ritenuto e considerato quanto segue in fatto e in diritto;
F A T T O
All'Istituto Santa Margherita, proprietario di un appezzamento di
terreno dato in affitto dal signor Giuseppe Marrocco, è stato
intimato con la prima delle ordinanze in epigrafe, l'immediata
sospensione dei lavori e la demolizione entro novanta giorni, delle
opere realizzate da costui in assenza di concessione, consistenti in
due manufatti attigui nonchè di un capannone.
Con la seconda delle riportate ordinanze, è stata poi disposta
nei confronti dell'Istituto, l'acquisizione di diritto del bene al
patrimonio del comune, contemporaneamente alla trascrizione nei
pubblici registri immobiliari e lo sgombero del terreno da persone e
da cose, constatato l'inadempimento all'ordine di demolizione in
precedenza comminato.
Ribadito che le predette opere, adibite a serra smontabile, erano
state realizzate dal conduttore, signor Marrocco nei cui confronti
era stata iniziata un'azione di rilascio dopo la notifica dei
provvedimenti del comune, l'Istituto ha opposto, con il ricorso n.
2792/1988 avverso l'ordine di demolizione, quattro distinte censure
di violazione di legge e di eccesso di potere.
L'Ente contesta innanzitutto la propria qualità di legittimo
destinatario dell'ordinanza impugnata, non avendo alcuna possibilità
di sospendere le opere o demolirle: non ne è, infatti, nè il
committente nè l'esecutore e neppure si trova, in quanto locatore,
nel possesso o nella detenzione del bene, come necessario per
ottemperare al precetto dell'amministrazione.
Il ricorrente nega poi l'esistenza del presupposto per subire
l'acquisizione dell'area al patrimonio del comune, data la sua
obiettiva carenza di responsabilità per il perpetrato illecito
urbanistico, da ascrivere completamente in capo al conduttore signor
Marrocco, titolare della diretta disponibilità del fondo.
Viene poi contestata l'inesattezza della delimitazione delle aree
che il comune intende acquisire e la mancanza di ulteriori
provvedimenti diretti a far constatare il formale inadempimento di
quanto comminato dall'amministrazione, come, invece prevede l'art. 7,
comma della legge 2 febbraio 1985, n. 47.
Con il secondo ricorso n. 2358/1989, l'Istituto impugna l'ordine
di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune, previa immissione
in possesso e sgombero del fondo, data l'inottemperanza all'ordine di
demolire e sospendere i lavori effettuati dal signor Marrocco sulla
propria area.
Nei quattro distinti motivi sono stati ribaditi per un verso
l'estraneità dell'ente alla commissione dell'abuso, da ascrivere
unicamente al conduttore, signor Marrocco Giuseppe, il solo a
travarsi nella situazione di poter disporre del terreno ove sono
state realizzate le opere perseguite, e, per altro canto, il suo
difetto di legittimazione a ricevere la sanzione della confisca
dell'area, non avendo disposizione strumento alcuno per impedire al
conduttore la commissione del fatto da cui essa deriva, salva
l'azione di rilascio, prontamente esperita.
Sono stati poi ribaditi l'inosservanza dell'onere del comune di
richiedere il preventivo avviso dell'assessorato regionale
all'urbanistica e dell'obbligo di adottare gli ulteriori
provvedimenti di accertamento inotteperanza all'ordine di
demolizione, prima di procedere alla confisca dell'area, la cui
superficie neppure risulta esattamente delimitata.
Il comune si è costituito in ambedue i ricorsi chiedendone il
rigetto, data la conformità del proprio comportamento alla normativa
in vigore.
In due distinte memorie, comuni ad ambedue i ricorsi, il
ricorrente ha ribadito la propria estraneità all'abuso per cui
dovrebbe essere assoggettato alla confisca del bene, che, una volta
eseguita, lo esporrebbe ad una responsabilità per fatto altrui,
incompatibile rispetto alla conformità della sanzione ai precetti
costituzionali.
Analoghi argomenti sono stati rappresentati nel corso della
discussione orale all'udienza dell'11 giugno 1990, terminata la
quale, la causa è stata passata in decisione.
D I R I T T O
I ricorsi devono essere riuniti e decisi con un'unica pronunzia
per evidenti motivi di connessione.
Comune ad entrambi è la censura inerente l'illegittimità del
trasferimento gratuito del fondo, comminato quale sanzione per le
opere abusive ivi realizzate dal terzo detentore a titolo di
locazione, nonostante il proprietario non abbia concorso alla loro
realizzazione nè si sia trovato nella materiale possibilità di
ottemperare all'ordine di demolizione.
L'art. 7 della legge 2 febbraio 1985, n. 47, prevede, infatti,
l'acquisizione di diritto al patrimonio del comune del bene e
dell'area di sedime, nonchè di quella necessaria alla realizzazione
di opere analoghe a quelle abusive, se il responsabile dell'abuso non
provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi nel
termine dei novanta giorni dall'intimazione a demolire.
Il propritario viene, dunque, indifferentemente assoggettato alla
perdita del bene sia quando abbia realizzato di persona le opere
sanzionate, si allorchè l'abuso debba imputarsi del tutto alla
condotta del terzo detentore, che lo abbia perpetrato a sua insaputa
o nella sua materiale impossibilità di opporvisi.
Parimenti, il proprietario subisce la confisca dell'area sia
quando abbia la possibilità di ottemperare all'ordine di
demolizione, sia quando tale possibilità per lui non sussista,
essendo il bene da demolire nella disponibilità giuridica di un
altro soggetto, quale è il conduttore nel rapporto locativo.
Ciò qualifica, nel presente ricorso, la rilevanza della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma terzo, della legge
2 febbraio 1985, n. 47, la cui non manifesta infondatezza risiede, ad
avviso del Collegio, nel pari trattamento sanzionatorio di posizioni
oggettivamente dissimili sotto il profilo dell'imputabilità del
comportamento che la legge mira a reprimere, nonchè delle concrete
possibilità di sottrarsi alla sanzione mediante l'ottemperanza
all'ordine di ripristino.
L'ordinamento non può trattare allo stesso modo il proprietario
che sia autore delle opere abusive, e quello che non lo sia.
Nè a pari trattamento sanzionatorio può essere assoggettato il
proprietario che ha gli opportuni strumenti d'ingerenza sul bene,
tramite i quali sia possibile scindere la sua posizione da quella del
detentore che ha operato contra legem, ottemperando all'ordine di
ripristino dell'amministrazione, ed il proprietario che tali
strumenti non possiede.
Non distinguere, nell'irrogazione della confisca, la posizione del
proprietario che sia l'autore immediato dell'illecito edilizio e
quella della sua estraneità all'abuso, perchè privo del godimento
del bene, implica dunque il sacrificio, a titolo di responsabilità
oggettiva, del diritto del proprietario per un fatto altrui.
Sotto questo profilo il collegio ritiene il contenuto della
disposizione predetta inadeguato ai precetti costituzionali di logica
e di parità di trattamento e ravvisa, pertanto, la necessità di una
pronunzia diretta ad equilibrare l'incidenza sanzionatoria con le di-
verse situazioni in cui può versare il titolare del diritto di
proprietà.
Nei riguardi del proprietario che sia non responsabile dell'abuso;
nè giuridicamente nè sia materialmente in grado di ovviarvi, la
perdita della titolarità del diritto appare inoltre al collegio
un'eccedenza del mezzo rispetto al fine, incompatibile con i vigenti
principi costituzionali in materia di tutela della proprietà, oltre
che con il criterio di coerenza dell'azione amministrativa.
È pertanto necessario sospendere il presente giudizio ai sensi
dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e rimettere alla
Corte costituzionale l'esame della presente questione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134, della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata ai fini del
decidere la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
terzo comma, della legge 2 febbraio 1985, n. 47, in relazione agli
artt. 3 e 42 della Costituzione, nei termini di cui in motivazione;
Sospende ogni pronunzia sui ricorsi in epigrafe, siccome riuniti;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale perchè si pronunci sulla predetta questione;
Dispone, altresì, che la presente ordinanza, a cura della
Segreteria, sia notificata a tutte le parti in causa, al Presidente
del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 11 giugno 1990 in camera di consiglio.
Il presidente: ELEFANTE
I consiglieri: BALBA - LAMBERTI
91C0308