1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 20 febbraio - 9 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporto ‒ Utilizzo delle risorse del Fondo finalizzato all'incremento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale e regionale per il finanziamento di progetti sperimentali e innovativi di mobilita' sensibile. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 71. - (T-190074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
71, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), promosso dalla Regione Veneto, con ricorso
notificato il 27 febbraio 2018, depositato in cancelleria il 6 marzo
2018, iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 16, prima serie
speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2018 e depositato il 6
marzo 2018, proposto nei confronti di plurime disposizioni della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), la Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 71, di tale legge, in
riferimento al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5
e 120 della Costituzione, nonchè agli artt. 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost.
La disposizione impugnata concerne l'impiego delle risorse del
Fondo - istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti dall'art. 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» - per il concorso
dello Stato al raggiungimento degli standard europei del parco mezzi
destinato al trasporto pubblico locale e regionale; detto Fondo, in
particolare, è finalizzato all'acquisto, alla riqualificazione
elettrica o al noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico
locale e regionale.
Nel disciplinare l'utilizzo di tali risorse - per un importo
limitato a cento milioni di euro per ciascuno degli anni compresi fra
il 2019 ed il 2033 - la norma impugnata ne consente la destinazione
al finanziamento di «progetti sperimentali ed innovativi di mobilità
sostenibile, coerenti con i Piani urbani della mobilità sostenibile
(PUMS) ove previsti dalla normativa vigente, per l'introduzione di
mezzi su gomma o imbarcazioni ad alimentazione alternativa e relative
infrastrutture di supporto, presentati dai comuni e dalle città
metropolitane».
La stessa norma dispone, inoltre, che alle medesime finalità
possano essere destinate le risorse di cui all'art. 1, comma 613,
ultimo periodo, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019), che ha modificato la
disciplina e la dotazione finanziaria del citato Fondo, prevedendo
che le relative risorse siano impiegate anche per un «programma di
interventi finalizzati ad aumentare la competitività delle imprese
produttrici di beni e servizi nella filiera dei mezzi di trasporto
pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto».
1.1.- L'ultimo periodo della norma impugnata dispone che le
modalità di utilizzo delle indicate risorse siano stabilite «[c]on
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro
dell'economia e delle finanze»; detta disposizione è censurata in
quanto, in tal modo, non sarebbe stata «prevista alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni» nel percorso decisionale relativo alla
modalità di erogazione.
Più in particolare, la ricorrente ha sostenuto che in relazione
ad un finanziamento destinato ad intervenire in un ambito di
competenza residuale regionale, quale il trasporto pubblico locale,
il mancato coinvolgimento delle Regioni si porrebbe in contrasto con
il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.,
«violando di conseguenza l'autonomia legislativa e amministrativa
regionale di cui agli artt. 117, III e IV comma, e 118» Cost.
Risulterebbe inoltre violato, ad avviso della ricorrente, l'art.
119 Cost., perchè la possibilità per il legislatore statale di
destinare agli enti territoriali risorse a destinazione vincolata in
materie di competenza legislativa residuale regionale deve intendersi
subordinata alla previsione del coinvolgimento delle Regioni.
1.2.- A conforto dei propri assunti, la Regione ha richiamato la
costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l'adozione, con
legge statale, di interventi volti ad istituire o ripartire fondi a
destinazione vincolata mediante l'impiego di risorse aggiuntive
rispetto all'ordinaria capacità finanziaria regionale (nella
perdurante inattuazione dei meccanismi previsti per l'autonomia
fiscale delle Regioni dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, recante
«Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione»), importa che sia assicurato il
più ampio coinvolgimento delle Regioni attraverso lo strumento della
«previa intesa» con le Regioni (viene citata, fra le altre, la
sentenza n. 211 del 2016).
La Regione ha infine evidenziato di aver già promosso, con
ricorso iscritto al n. 19 reg. ric. 2017, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016,
per contrasto con il principio di leale collaborazione, nella parte
in cui non prevede alcuna forma di concertazione delle Regioni in
ordine alla disciplina degli interventi di cui al già citato comma
613, ultimo periodo, della medesima legge, finalizzati ad aumentare
la competitività delle imprese produttrici di beni e servizi nella
filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi
intelligenti per il trasporto.
2.- Con atto depositato in data 9 aprile 2018, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
Secondo la difesa dello Stato, la disposizione impugnata
integrerebbe una misura speciale di competenza legislativa statale,
considerato che il legislatore nazionale ha costantemente garantito
il proprio contributo al trasporto pubblico locale al fine di
assicurare «livelli di omogeneità nella fruizione del servizio
sull'intero territorio nazionale»; in ogni caso, e «nonostante non ne
sussista obbligo costituzionale», lo schema di decreto
interministeriale disciplinante le modalità di utilizzo delle
risorse stanziate dalla disposizione impugnata «sarà sottoposto»
alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, al fine
dell'acquisizione dell'intesa.
3.- In prossimità dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
memoria illustrativa, chiedendo l'accoglimento delle conclusioni già
rassegnate ed osservando, quanto alla prospettata sottoposizione del
decreto interministeriale ad "intesa con le Regioni", che detta
circostanza non sarebbe idonea a sanare il dedotto vizio di
incostituzionalità della norma impugnata, trattandosi di aspetto
puramente fattuale.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso proposto nei confronti di plurime disposizioni
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), la Regione Veneto censura, tra le altre, l'art.
1, comma 71, di detta legge, in riferimento al principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 della Costituzione, nonchè
agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost.
Il comma in esame concerne l'utilizzo delle risorse del Fondo
istituito dall'art. 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», e finalizzato
all'incremento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale
e regionale.
Esso prevede, in particolare, che tali risorse - per un importo
fino a cento milioni di euro per ciascuno degli anni compresi fra il
2019 e il 2033 - possano essere destinate al finanziamento di
«progetti sperimentali e innovativi di mobilità sostenibile,
coerenti con i Piani urbani della mobilità sostenibile (PUMS) ove
previsti dalla normativa vigente, per l'introduzione di mezzi su
gomma o imbarcazioni ad alimentazione alternativa e relative
infrastrutture di supporto, presentati dai comuni e dalle città
metropolitane», e dispone altresì la destinazione alle medesime
finalità delle risorse di cui all'art. 1, comma 613, ultimo periodo,
della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), con cui il citato Fondo era stato destinato
anche ad un «programma di interventi finalizzati ad aumentare la
competitività delle imprese produttrici di beni e di servizi nella
filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi
intelligenti per il trasporto».
1.1.- L'ultimo periodo del comma in esame prevede che le
modalità di utilizzo delle risorse siano stabilite «[c]on decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell'economia e
delle finanze»: su tale disposto si incentra la censura della
ricorrente, che ne assume l'illegittimità costituzionale, in quanto
non sarebbe stata così prevista alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni nel percorso decisionale relativo alla modalità di
erogazione dei finanziamenti.
Da tanto, ad avviso della ricorrente, deriverebbe una violazione
sia del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120
Cost., sia dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale di
cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., sia, infine,
dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost.
2.- Resta riservata a separate pronunce la decisione delle
questioni vertenti su altre disposizioni impugnate con il ricorso
indicato in epigrafe.
3.- Nel suo profilo inerente alla violazione dell'art. 119 Cost.,
la questione oggetto di scrutinio in questa sede è inammissibile.
Questa Corte, in proposito, ha più volte affermato che spetta
alle Regioni dimostrare, allorchè rivendichino l'illegittimità di
norme che prevedono una riduzione di trasferimenti erariali, che tale
riduzione determini l'insufficienza dei mezzi finanziari per
l'adempimento dei compiti di loro spettanza, e che al mancato
assolvimento di tale onere consegua l'inammissibilità della
questione proposta (ex plurimis, sentenze n. 5 del 2018 e n. 192 del
2017).
La ricorrente non ha minimamente argomentato il lamentato
pregiudizio all'autonomia finanziaria regionale, limitandosi a
ribadire la necessità di un proprio coinvolgimento nel percorso
decisionale.
Ciò rileva sotto altro profilo, nei termini di seguito
precisati.
4.- La questione, infatti, è fondata quanto al profilo inerente
alla violazione del principio di leale collaborazione.
Il comma scrutinato ha ad oggetto la destinazione delle risorse
del Fondo istituito dall'art. 1, comma 866, della legge n. 208 del
2015, al fine di garantire il concorso dello Stato al raggiungimento
degli standard europei di dotazione di mezzi destinati al trasporto
pubblico locale e regionale, in particolare per l'accessibilità di
persone a mobilità ridotta; in tale Fondo erano confluite, previa
intesa con le Regioni, le risorse disponibili per il medesimo
capitolo di spesa.
Sulle modalità di destinazione delle risorse è poi intervenuto
l'art. 1, comma 613, della legge n. 232 del 2016, che le ha
incrementate fino al 2033, con l'obiettivo di procedere all'acquisto,
alla riqualificazione elettrica o al noleggio di mezzi adibiti al
trasporto pubblico locale e regionale, al fine di realizzare un Piano
strategico nazionale della mobilità sostenibile (PUMS) «destinato al
rinnovo del parco degli autobus dei servizi di trasporto pubblico
locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualità
dell'aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi
internazionali nonchè degli orientamenti e della normativa
dell'Unione europea».
In forza di quanto previsto dall'art. 1, comma 615, della
medesima legge, il Piano strategico doveva essere approvato con
apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare; quindi, in coerenza con il
contenuto del Piano, un successivo decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
avrebbe disciplinato nel dettaglio gli interventi di rinnovo del
parco automezzi.
4.1.- Come riportato nel ricorso introduttivo, la Regione Veneto
a suo tempo ha impugnato il menzionato art. 1, comma 615, nella parte
in cui non prevedeva alcun coinvolgimento delle Regioni nel processo
decisionale relativo all'adozione del Piano strategico e alla
disciplina degli interventi ad esso successivi.
Con sentenza n. 78 del 2018, il medesimo comma è stato
dichiarato costituzionalmente illegittimo «nella parte in cui non
prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, in
relazione all'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del Piano strategico nazionale della mobilità
sostenibile e all'emanazione dell'ivi previsto decreto del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti».
4.2.- Tale decisione si fonda su argomenti che possono essere
validamente riproposti anche nel caso di specie.
L'impugnato art. 1, comma 71, della legge n. 205 del 2017,
infatti, ha ad oggetto il medesimo ambito di intervento di quella
già scrutinata da questa Corte con la richiamata decisione, essendo
volta a disciplinare le risorse del Fondo istituito per il concorso
dello Stato al raggiungimento degli standard europei di efficienza e
qualità dei mezzi destinati al trasporto pubblico locale e
regionale.
Analogo è poi il contenuto attinto dalla censura di
illegittimità costituzionale, relativo alla regolamentazione delle
concrete modalità di utilizzo delle risorse del Fondo, che in
entrambi i casi non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni.
4.3.- In questa sede va dunque anzitutto ribadito che la materia
del trasporto pubblico locale rientra nell'ambito delle competenze
legislative residuali delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost.; e che, tuttavia, la perdurante incompleta attuazione
dell'art. 119 Cost. in ordine al sistema di finanziamento regionale,
nel contesto di una crisi economica diffusa e di avvertite necessità
sociali, rende ammissibili interventi statali di finanziamento del
settore, volti ad assicurare un livello uniforme di godimento di
diritti tutelati dalla Costituzione stessa, «in funzione di sostegno
ed integrazione delle limitate risorse regionali disponibili»
(sentenza n. 211 del 2016).
4.4.- Ciò posto, la mancata previsione di un coinvolgimento
delle Regioni nel processo di adozione del decreto interministeriale
di cui all'ultimo periodo dell'impugnato comma 71 si pone in
contrasto con il principio di leale collaborazione.
Il menzionato Piano strategico, infatti, pur costituendo uno
strumento di carattere programmatico, contiene allo stesso tempo
«fondamentali indicazioni concretamente operative per lo sviluppo del
sistema del trasporto pubblico locale, funzionali a realizzare la
mobilità sostenibile, poichè include la ripartizione e
l'assegnazione alle diverse finalità delle risorse finanziarie
incrementali del Fondo», rendendo così necessario un confronto fra
l'esecutivo e le Regioni nella relativa predisposizione (sentenza n.
78 del 2018). A identiche conclusioni si deve giungere per il decreto
interministeriale previsto dalla norma impugnata, che del Piano
strategico costituisce lo sviluppo operativo, poichè attraverso di
esso vengono stabilite le modalità di riparto delle risorse
individuate in sede di programmazione.
Tale ultimo rilievo, unito a quello basato sul fatto che
l'intervento statale di finanziamento inerisce ad un settore di
competenza legislativa regionale residuale, comporta la necessaria
applicazione del principio di leale collaborazione mediante il
coinvolgimento decisionale del sistema regionale nella definizione di
aspetti aventi diretta incidenza sulla sua sfera di interesse.
4.5.- Quanto, poi, alla forma di tale coinvolgimento, è appena
il caso di richiamare il costante orientamento di questa Corte,
secondo cui, ove una norma statale disponga, in materie soggette a
potestà legislativa regionale residuale, circa i criteri e le
modalità di riparto o riduzione di fondi destinati ad enti
territoriali mediante il rinvio a fonti secondarie di attuazione,
occorre prevedere "a monte" lo strumento dell'intesa (fra le numerose
altre, sentenza n. 273 del 2013). Tale evenienza ricorre anche nella
specie, atteso che la disciplina delle modalità di riparto del fondo
in relazione alla nuova destinazione delle relative risorse viene
integralmente demandata dal legislatore statale alla prevista fonte
secondaria.
Più in particolare, poichè il fondo in questione è destinato
al trasporto pubblico locale, è corretta la prospettazione della
ricorrente secondo cui lo strumento idoneo consiste nell'intesa in
sede di Conferenza unificata (sentenza n. 222 del 2005).
Sotto tale profilo, del resto, è significativo l'argomento della
difesa erariale, secondo cui il decreto interministeriale, prima
della sua emanazione, sarebbe stato comunque sottoposto alla
Conferenza unificata al fine dell'acquisizione dell'intesa; lo stesso
argomento, tuttavia, è irrilevante nell'ottica dello scrutinio di
costituzionalità, poichè non si è tradotto in alcuna previsione
normativa in grado di sanare il vizio che inficia la disciplina
dell'impiego delle risorse.
4.6.- L'art. 1, comma 71, della legge n. 205 del 2017 dev'essere
pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in
cui non prevede che il decreto interministeriale con il quale vengono
stabilite le modalità di utilizzo delle risorse ivi previste sia
adottato previa intesa nella Conferenza unificata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
71, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), nella parte in cui non prevede che le modalità
di utilizzo su base regionale delle risorse ivi previste siano
stabilite con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con
il Ministro dell'economia e delle finanze previa intesa con la
Conferenza unificata;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 71, della legge n. 205 del 2017,
promossa, in riferimento all'art. 119 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA