1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 248 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 gennaio 1995
N. 248 Ordinanza emessa il 26 gennaio 1995 dal pretore di Salerno sezione distaccata di Eboli su ricorso proposto da Baratta Anna contro il prefetto della provincia di Salerno Processo civile - Ordinanza-ingiunzione - Giudizio di opposizione - Mancata comparizione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre legittimo impedimento - Obbligo del pretore di convalidare il provvedimento sopracitato anche quando l'amministrazione opposta, non comparsa, non adduca i documenti prescritti atti a comprovare la legittimita' della pretesa sanzionatoria - Compressione del diritto di difesa del cittadino. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 23, quinto comma). (Cost., art. 24). (095C0516) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa avente ad oggetto
opposizione ad ordinanza-ingiunzione ai sensi degli articoli 22 e 23
della legge 24 novembre 1981, n. 689, tra Baratta Anna ed il prefetto
della provincia di Salerno;
Rilevato che il ricorso è stato tempestivamente e ritualmente
proposto mediante deposito in cancelleria e che lo stesso, unitamente
al pedissequo decreto di fissazione dell'udienza di comparizione e di
discussione, risulta essere stato regolarmente notificato, a cura
della cancelleria, alla stessa opponente e all'autorità
amministrativa che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione, in conformità
dell'art. 23, comma secondo, della citata legge n. 689/1981;
Considerato che, per giurisprudenza costante, nel procedimento di
opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzione
amministrativa, nel caso in cui l'opponente non compaia alla prima
udienza senza allegare e provare (prima della stessa udienza o almeno
in concomitanza con essa, in modo che il giudice possa
tempestivamente e ritualmente esaminarlo e valutarlo) un legittimo
impedimento, il pretore, a norma dell'art. 23, comma quinto, della
legge n. 689/1981, deve pronunciare immediatamente la convalida del
provvedimento opposto, essendo del tutto preclusa, in tale tipo di
procedimento, l'applicazione degli articoli 181 e 309 del c.p.c.
(cfr. Cass. civ., sez. I, 26 novembre 1993 n. 11730);
Ritenuto, peraltro, che la Corte costituzionale, con sentenza 5
dicembre 1990, n. 534 (in Gazzetta Ufficiale, 1a serie speciale, 12
dicembre 1990, n. 49), ha dichiarato illegittimo per violazione degli
articoli 3 e 24 della Costituzione proprio l'art. 23, comma quinto,
citato, limitatamente alla parte in cui prevede che, nel giudizio di
opposizione all'ordinanza-ingiunzione relativa al pagamento, di una
sanzione pecuniaria, ogni volta che in prima udienza siano
ingiustificatamente assenti tanto l'opponente quanto il suo
procuratore, il pretore sia obbligato a convalidare il provvedimento
opposto, nonostante la circostanza che l'illegittimità dell'atto
amministrativo risulti dalla documentazione allegata al ricorso;
Constatato che, nella fattispecie sottoposta al vaglio, di questo
decidente, se pur si prospetta come pacifica la circostanza che la
ricorrente, pur non comparendo, non ha addotto alcuna prova
documentale dalla quale possa evincersi la illegittimità del
provvedimento amministrativo sanzionatorio opposto (essendosi essa
limitata a produrre la copia dell'ordinanza impugnata e la copia del
ricorso inoltrato al prefetto in virtù dell'art. 203 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285), tuttavia è altrettanto
desumibile univocamente che l'opposta amministrazione non ha
provveduto a trasmettere la prescritta documentazione e,
segnatamente, la copia del rapporto con gli atti relativi
all'accertamento, nonchè alla contestazione o alla notificazione
della violazione, limitandosi ad inviare la sola copia dell'ordinanza
impugnata, peraltro già ritualmente allegata dalla parte istante;
Considerato che, con la formulata opposizione, la ricorrente ha
inteso contestare proprio la legittimità dell'accertamento relativo
alla violazione di cui all'art. 142, comma ottavo, decreto
legislativo n. 285/1992 (ovvero del c.d. nuovo codice della strada),
con riferimento, in particolare, alle modalità di rilevazione della
velocità del veicolo, ad essa appartenente e a quelle della
conseguente contestazione;
Opinato che, in presenza dell'attuale formulazione dell'art. 23,
comma quinto, della legge n. 689/1981, così come rivisitato con la
sentenza n. 534/1990 del giudice delle leggi, dovrebbe ritenersi
imposta - in difetto del potere di esercitare qualsiasi attività
istruttoria d'ufficio in presenza di una situazione di diserzione
bilaterale alla prima udienza - la convalida dell'ordinanza
impugnata;
Rilevato, invece, che - proprio alla stregua dei principi affermati
dalla Corte costituzionale nella predetta pronuncia - sembra, in
questa sede, potersi dubitare della legittimità costituzionale della
stessa norma di cui all'art. 23, comma quinto, della legge n.
689/1981 - quantomeno con riferimento al parametro costituzionale
sancito nell'art. 24, commi primo e secondo, della carta fondamentale
- laddove, appunto, impone, - in caso di mancata comparizione
dell'opponente ed in mancanza della produzione, congiuntamente alla
proposizione del ricorso, di idonea documentazione, da parte dello
stesso, atta a dimostrare l'illegittimità del provvedimento
irrogante la sanzione pecuniaria, - di provvedere nel senso della
convalida e, non già diversamente, nel senso della declaratoria di
annullamento dell'ordinanza-ingiunzione (o, comunque, della non
convalida) qualora, pur in mancanza dell'allegazione di
documentazione da parte del ricorrente nei termini appena indicati ex
actis, ovvero sulla scorta degli atti inviati dall'amministrazione
opposta od anche in difetto della produzione, da parte della stessa,
dei documenti richiamati nell'art. 23, comma secondo, della legge n.
689/1981, si evinca ugualmente l'illegittimità della pretesa
sanzionatoria amministrativa, ovvero non sia provata la legittimità
della stessa pretesa;
Considerato, infatti, che, anche con riguardo a quest'ultima
prospettazione, può ritenersi operante analogamente, sotto un
profilo generale, il parallelismo dell'opposizione a
ordinanza-ingiunzione con l'istituto "affine" dell'opposizione a
decreto penale di condanna (così come richiamato dagli stessi
giudici della Consulta nella menzionata sentenza n. 534/1990), in
merito al cui procedimento, - in un'ottica sicuramente più
garantistica e rispettosa del diritto di azione e di difesa
dell'opponente (e, per questo, individuante un principio generale
estensibile alla posizione dell'opponente nel giudizio relativo agli
illeciti amministrativi "depenalizzati") - l'art. 464, comma terzo,
del c.p.p. 1988 prevede che il giudice revochi il provvedimento
opposto in ogni caso, a prescindere, cioè, dal comportamento
processuale tenuto dalla stessa parte opponente (e, quindi, anche
dalla sua mancata comparizione, diversamente dal contenuto dell'art.
510, comma primo, del c.p.p. 1930);
Ritenuto che, pertanto, - sulla scorta di questo impianto di
ispirazione generale e dello stesso insegnamento della Corte
costituzionale trasparente dall'indicata pronuncia n. 534/1990 -
l'opponente ad ordinanza-ingiunzione, nel giudizio ai sensi degli
articoli 22 e 23 della legge n. 689/1981, verrebbe ad essere
ingiustamente discriminato in tutti i casi in cui il giudice fosse
obbligato a convalidare il provvedimento opposto a causa dell'assenza
ingiustificata in prima udienza sia della parte ricorrente che del
suo procuratore, pur in difetto dei documenti che l'amministrazione
opposta è obbligata a produrre in relazione al disposto dell'art.
23, comma secondo, legge citata - indipendentemente dall'allegazione
di documenti da parte dell'opponente (che, peraltro, in dipendenza
della specificità di alcuni motivi deducibili, potrebbe anche
trovarsi nell'impossibilità materiale di produrre: si pensi al caso
in cui si contesti, a sostegno dell'opposizione, l'omissione della
stessa notificazione dell'atto di contestazione, rilevante in
relazione all'art. 14, ultimo comma della legge n. 689/1981) - e ciò
per provare la legittimità della pretesa sanzionatoria
amministrativa azionata;
Opinato, infatti, che - a tal ultimo proposito - risulta
consolidato l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui, nel giudizio
di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, le vesti di attore e di
convenuto, soprattutto ai fini della ripartizione dell'onere
probatorio, spettano, sotto il profilo sostanziale, rispettivamente
alla pubblica amministrazione opposta ed all'opponente (cfr., ex
multis, Cass. SS.UU. civili, 29 aprile 1990, n. 3271, in Giust. civ.
1990, I, 916; Cass. 15 maggio 1989, numeri 2323, 2324, 2325, 2326 e
2327), sicchè la prima deve dimostrare la sussistenza dei
presupposti di fatto e di diritto per l'applicazione della sanzione
(e questo anche ai fini di far valere l'efficacia privilegiata, sul
piano probatorio, propria di alcuni atti amministrativi, come,
appunto, ad esempio, del processo verbale di accertamento, della
violazione amministrativa redatto da pubblico ufficiale, che, se non
prodotto agli atti del giudizio, non può essere, diversamente,
delibata dal giudicante: v. Cass. SS.UU. Civ. 25 novembre 1992, n.
12545) ed il secondo i fatti modificativi od estintivi della pretesa
dell'opposta;
Rilevato che la più recente giurisprudenza ha riconfermato il
predetto principio, stabilendo che la disposizione di cui all'art.
23, comma dodicesimo, della legge n. 689/1981, secondo cui il pretore
accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della
responsabilità dell'opponente, va interpretata proprio nel senso che
spetta all'amministrazione, e non all'opponente, la prova dei fatti
che "costituiscono il fondamento" della sanzione amministrativa
(actore non probante reus absolvitur) (v. Cass. civ. 26 giugno 1992,
n. 8031), onde, a fortiori, pare ancor più lesiva del diritto di
azione e di difesa tutelato dall'art. 24 della Costituzione la
disposizione di cui all'art. 23, comma quinto, della legge n.
689/1981, laddove, allo stato, viene imposto al giudice
dell'opposizione di convalidare l'ordinanza-ingiunzione qualora
l'autorità amministrativa irrogante non abbia minimamente provato
documentalmente, in caso di mancata comparizione (senza addurre un
legittimo impedimento) dell'opponente alla prima udienza, la
legittimità della pretesa sanzionatoria amministrativa;
Considerato, pertanto, che sussistono i presupposti per sollevare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,
comma quinto, della legge n. 689, in relazione all'art. 24 della
Costituzione, nei termini dinanzi indicati, profilandosi essa come
non manifestamente infondata e, in virtù dei limiti di oggetto
attinenti alle pronunzie della Corte costituzionale (dovendo la Corte
stessa giudicare, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953,
della questione di cui viene investita, nei termini in cui essa è
impostata - ovvero "nei limiti dell'impugnazione" -), non coperta
dagli effetti della sentenza costituzionale n. 534 del 1990 (anche,
perchè, lo stesso giudice delle leggi - pur in presenza del potere
attribuitogli ex art. 27, secondo periodo, della legge n. 87/1953 -,
con la citata decisione, non ha indicato quali erano le altre
disposizioni - od anche (pare potersi ritenere, a maggior ragione),
le parte della stessa disposizione assunta come viziata da
incostituzionalità - la cui illegittimità discendeva come
conseguenza della statuizione adottata, allargando, in tal senso,
l'oggetto della pronuncia oltre i limiti risultanti dall'atto
introduttivo del giudizio di legittimità costituzionale);
Ritenuto, altresì, che la questione, così come prospettata,
appare chiaramente rilevante nel presente giudizio, dal momento che
l'esito di quest'ultimo è, evidentemente, dipendente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata,
che, se accolta, condurrebbe ad una definizione diversa da quella
attualmente implicata dal tenere dalla norma impugnata, ovvero non
alla convalida dell'ordinanza-ingiunzione (con la correlativa
condanna dell'opponente al pagamento delle ulteriori spese successive
all'opposizione), bensì - secondo l'orientamento giurisprudenziale
prevalente diffusosi in seguito alla sentenza n. 534/1990 - alla
pronuncia dell'accoglimento del ricorso, con il conseguente
annullamento del provvedimento amministrativo sanzionatorio (che,
nella fattispecie, deriverebbe dal mancato assolvimento dell'onere
probatorio documentale incombente all'opposta amministrazione in
ordine alla legittimità dell'esercizio della potestà sanzionatoria,
secondo le regole di ripartizione fissate per il processo civile, in
linea generale, dall'art. 2697 del c.c.);
Rilevato, in definitiva, che ricorrono le condizioni della "non
manifesta infondatezza" e della "rilevanza" per sollevare la
illustrata questione incidentale di legittimità costituzionale, cui
devono seguire gli adempimenti riportati nella successiva parte
dispositiva ed in relazione alla quale deve, allo stato, provvedersi
nel senso della sospensione del presente giudizio in conformità
degli articoli 295 c.p.c. e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma quinto, della legge
23 novembre 1981, n. 689, in relazione all'art. 24 della
Costituzione, nella parte in cui prevede che, nel giudizio di
opposizione all'ordinanza-ingiunzione, il pretore - in caso di
mancata comparizione alla prima udienza tanto dell'opponente quanto
del suo procuratore, senza addurre alcun legittimo impedimento - sia
tenuto a convalidare il provvedimento opposto anche quando, pur in
difetto dell'allegazione al ricorso di documentazione da cui risulti
l'illegittimità di tale atto, l'amministrazione opposta non adduca i
documenti prescritti dall'art. 23, comma secondo, della citata legge
n. 689/1981, atti a comprovare la legittimità della pretesa
sanzionatoria amministrativa culminata nella impugnata ordinanza;
Dispone la sospensione della presente causa e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, in quanto non presenti in udienza, e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente
della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica, e che le prove di quest'ultimi adempimenti siano accluse
alla presente ordinanza al momento della trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, giusta delibera del 16 giugno 1956 (contenente
"norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale").
Eboli, addì 26 gennaio 1995
Il pretore: CARRATO

95C0516