1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 4-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 182 SENTENZA 19 - 30 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di un agente di P.S. - Obbligo dell'incolpato di avvalersi esclusivamente di un difensore appartenente all'Amministrazione della P.S. - Denunciata lesione della garanzia difensiva dell'incolpato e del principio di ragionevolezza - Eccepita inammissibilita' della questione per irrilevanza - Reiezione. - D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, art. 20, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 24. Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di un agente di P.S. - Obbligo dell'incolpato di avvalersi esclusivamente di un difensore appartenente all'Amministrazione della P.S. - Denunciata lesione della garanzia difensiva dell'incolpato e del principio di ragionevolezza - Limitata applicazione del diritto di difesa nell'ambito dei procedimenti amministrativi, anche disciplinari - Idoneita' della previsione della possibilita' per l'incolpato di partecipare al procedimento e di difendersi - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, art. 20, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 24. Impiego pubblico - Procedimento disciplinare a carico di un agente di P.S. - Obbligo dell'incolpato di avvalersi esclusivamente di un difensore appartenente all'Amministrazione della P.S. - Lamentato ingiustificato deteriore trattamento rispetto ai magistrati, agli impiegati civili dello Stato e al personale del Corpo di polizia penitenziaria - Disomogeneita' delle situazioni poste a raffronto - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, art. 20, comma 2. - Costituzione, art. 3. (008C0429) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 4-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE,
Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2,
del decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre 1981, n. 737
(Sanzioni disciplinari per il personale dell'amministrazione di
pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti),
promosso con ordinanza del 2 aprile 2007 dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia - sezione staccata di Catania sul ricorso
proposto da Russello Natalino nei confronti del Ministero
dell'Interno ed altro, iscritta al n. 756 del registro ordinanze del
2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 16 aprile 2008 il giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio introdotto da un dipendente
dell'amministrazione di pubblica sicurezza per l'annullamento del
decreto n. 333-D/0166145 del 15 dicembre 2000, con cui il capo della
polizia - direttore generale del Dipartimento della pubblica
sicurezza del Ministero dell'interno - ha disposto la sua
destituzione, a decorrere dal 28 settembre 2000, il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia - sezione staccata di Catania,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 20,
comma 2, del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 (Sanzioni disciplinari
per il personale dell'Amministrazione di pubblica sicurezza e
regolamentazione dei relativi procedimenti).
La norma impugnata prevede che, nel corso del procedimento dinanzi
al Consiglio di disciplina, «Il segretario, appena terminata la prima
riunione, notifica per iscritto all'inquisito che dovrà presentarsi
al consiglio di disciplina nel giorno e nell'ora fissati,
avvertendolo che ha facoltà di prendere visione degli atti
dell'inchiesta o di chiederne copia entro dieci giorni e di farsi
assistere da un difensore appartenente all'Amministrazione della
pubblica sicurezza, comunicandone il nominativo entro tre giorni; lo
avverte inoltre che, se non si presenterà, nè darà notizia di
essere legittimamente impedito, si procederà in sua assenza».
Il Tribunale rimettente denuncia la norma nella parte in cui
consente al dipendente dell'amministrazione di pubblica sicurezza,
sottoposto a procedimento disciplinare, di essere assistito
esclusivamente da un difensore appartenente all'amministrazione
medesima.
Il Tribunale dà conto che il procedimento disciplinare a carico
del ricorrente è stato promosso a seguito della sentenza di condanna
del Tribunale di Agrigento che lo ha riconosciuto responsabile del
reato di falso, previsto dall'art. 479 del codice penale, per aver
redatto una falsa relazione di servizio, che, successivamente, la
condanna è stata confermata dalla Corte d'appello di Palermo e che
il ricorso per cassazione avverso quest'ultima decisione è stato
dichiarato inammissibile.
Il Tribunale rimettente riporta le numerose censure mosse dal
ricorrente nel giudizio principale avverso il decreto disciplinare
impugnato e riferisce che l'amministrazione si è costituita in
giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
In punto di non manifesta infondatezza della questione, il
Tribunale ritiene che la norma impugnata, oltre a violare l'art. 3
Cost., «sarebbe incompatibile con il pieno esercizio del diritto di
difesa riconosciuto dall'art. 24 Cost. che lo estende alla garanzia
dell'assistenza tecnica che può, tipicamente e professionalmente,
essere assicurata da un avvocato del libero Foro oltre che da un
dipendente della P.A.».
Al riguardo, il Tribunale rammenta che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 497 del 2000, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale del secondo comma dell'art. 34 del regio decreto
legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura)
che, al pari della norma oggetto di censura, imponeva all'incolpato
di farsi assistere soltanto da un difensore appartenente alla propria
amministrazione e che, pertanto, le motivazioni addotte allora dalla
Corte costituzionale possono essere «sovrapponibili» per la decisione
del caso in esame. Richiama, in proposito, quanto dalla Corte
costituzionale precisato nella citata pronuncia in ordine alla
«pienezza della tutela paragiurisdizionale» che - secondo il
Tribunale rimettente - sarebbe funzionale al corretto e regolare
svolgimento delle funzioni dell'amministrazione di pubblica sicurezza
e al suo prestigio.
Il Tribunale ritiene, inoltre, la norma impugnata illegittima
tenuto conto che, da un lato, l'art. 16 del decreto legislativo 30
ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per
il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la
regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell'art. 21,
comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), prevede, per il
personale appartenente al Corpo della polizia penitenziaria,
sottoposto a procedimento disciplinare, la possibilità che lo stesso
si possa fare assistere anche da un avvocato e che, dall'altro,
l'art. 55, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), con riguardo al personale del settore del
pubblico impiego contrattualizzato, non pone limiti alla nomina di un
difensore.
Infine, il Tribunale rimettente, in punto di rilevanza, osserva
che la questione di costituzionalità «va ritenuta rilevante per la
definizione del presente giudizio [...] nei termini di cui in
motivazione».
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
comunque infondata.
In via preliminare, la difesa erariale eccepisce l'insufficienza
della motivazione dell'ordinanza di remissione in ordine alla
rilevanza della questione e, nel merito, sostiene l'infondatezza
della questione proposta, con riferimento al principio di
eguaglianza, quanto al termine di paragone costituito dal
procedimento disciplinare dei magistrati (art. 34 del regio decreto
legislativo n. 511 del 1946), attesa la diversità tra i due
procedimenti disciplinari posti in comparazione e considerato il
peculiare carattere giurisdizionale di quello relativo ai magistrati
(sentenza n. 497 del 2000).
La difesa erariale sostiene peraltro l'infondatezza della
questione, con riferimento all'asserita violazione dell'art. 3 Cost.,
anche quanto alle altre due categorie indicate dal rimettente, stante
la diversità delle discipline dei procedimenti poste a confronto.
Quanto alla dedotta violazione dell'art. 24 Cost., la difesa
erariale esclude che la mancanza nella norma denunciata di una
previsione esplicita della possibilità di avvalersi dell'assistenza
di un avvocato possa costituire di per sè motivo di illegittimità
costituzionale per violazione del principio di difesa, considerato
che la garanzia sancita dall'art. 24 Cost. si riferisce «al
procedimento giurisdizionale» (sentenze nn. 122 e 32 del 1974).
Richiama in proposito il costante orientamento della Corte
costituzionale secondo cui «l'esercizio della funzione disciplinare
nell'ambito del pubblico impiego, della magistratura e delle libere
professioni, si esprime con modalità diverse, in conseguenza
dell'ampia discrezionalità legislativa in materia» (sentenze n. 351
del 1989 e nn. 202 e 119 del 1995).
Conclude l'Avvocatura sostenendo che, nel caso in esame, il
diritto di difesa è comunque assicurato in quanto al dipendente
dell'amministrazione di pubblica sicurezza, sottoposto a procedimento
disciplinare, la norma non impedisce una piena ed efficace
possibilità di contraddittorio, essendo consentito l'accesso agli
atti ed essendo prevista la facoltà di depositare, nel giorno
fissato per la trattazione orale, una memoria scritta, con la
possibilità di produrre anche nuovi elementi di prova. Del resto,
ribadisce l'Avvocatura generale dello Stato, l'interessato può
esperire i mezzi di tutela giurisdizionale previsti dalla legge
avverso il provvedimento disciplinare adottato dall'amministrazione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione
staccata di Catania, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 2, del d.P.R. 25 ottobre 1981,
n. 737 (Sanzioni disciplinari per il personale dell'Amministrazione
di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti),
per violazione degli artt. 3 e 24, secondo comma, della Costituzione,
nella parte in cui consente al dipendente dell'amministrazione di
pubblica sicurezza, sottoposto a procedimento disciplinare, di essere
assistito esclusivamente da un difensore appartenente
all'amministrazione medesima.
2. - In via preliminare, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità prospettata dalla difesa erariale atteso che il
Tribunale rimettente ha indicato in modo sufficiente le ragioni per
le quali ritiene di dover fare applicazione della norma censurata
nella fattispecie oggetto del giudizio principale.
3. - La questione non è fondata in relazione agli artt. 24 e 3
della Costituzione.
La Corte ha affermato che la garanzia costituzionale del diritto
di difesa (art. 24 Cost.) è limitata al procedimento giurisdizionale
e non può, quindi, essere invocata in materia di procedimento
disciplinare che, viceversa, ha natura amministrativa e sfocia in un
provvedimento non giurisdizionale (sentenze n. 289 del 1992 e nn. 122
e 32 del 1974).
Ha, tuttavia, sottolineato che l'art. 24 Cost. se indubbiamente si
dispiega nella pienezza del suo valore prescrittivo solo con
riferimento ai procedimenti giurisdizionali, non manca tuttavia di
riflettersi in maniera più attenuata sui procedimenti
amministrativi, in relazione ai quali, in compenso, si impongono al
più alto grado le garanzie di imparzialità e di trasparenza che
circondano l'agire amministrativo (sentenze n. 460 del 2000 e n. 505
del 1995).
Un procedimento disciplinare che, come quello in esame, può
concludersi con la destituzione, tocca le condizioni di vita della
persona, incidendo sulla sua sfera lavorativa, e richiede perciò il
rispetto di garanzie procedurali per la contestazione degli addebiti
e per la partecipazione dell'interessato al procedimento.
In tale ambito, secondo i principi che ispirano la disciplina del
«patrimonio costituzionale comune» relativo al procedimento
amministrativo (sentenza n. 104 del 2006), desumibili dagli obblighi
internazionali, dall'ordinamento comunitario e dalla legislazione
nazionale (art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva dalla
legge 4 agosto 1955, n. 848, recante «Ratifica ed esecuzione della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952», art. 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, firmata a Nizza il 7 dicembre 2000, nonchè la
legge 7 agosto 1990, n. 241, concernente «Nuove norme sul
procedimento amministrativo»), vanno garantiti all'interessato alcuni
essenziali strumenti di difesa, quali la conoscenza degli atti che lo
riguardano, la partecipazione alla formazione dei medesimi e la
facoltà di contestarne il fondamento e di difendersi dagli addebiti
(sentenze n. 460 del 2000 e nn. 505 e 126 del 1995). Nello stesso
senso, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia delle
Comunità europee, il diritto di difesa «impone che i destinatari di
decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi
siano messi in condizione di far conoscere utilmente il loro punto di
vista» (Corte di giustizia, sentenza 24 ottobre 1996, C-32/95 P.,
Commissione Comunità europea c. Lisrestal).
Con particolare riferimento al procedimento disciplinare relativo
ai dipendenti delle forze armate, questa Corte ha ribadito che «deve
essere salvaguardata una possibilità di contraddittorio che
garantisca il nucleo essenziale di valori inerenti ai diritti
inviolabili della persona [...] quando possono derivare per essa
sanzioni che incidono su beni, quale il mantenimento del rapporto di
servizio o di lavoro, che hanno rilievo costituzionale» (sentenza
n. 356 del 1995).
Da quanto osservato si evince che il diritto di difesa non ha una
applicazione piena, nell'ambito dei procedimenti amministrativi.
Donde consegue che non possa considerarsi manifestamente
irragionevole la decisione del legislatore di consentire che
l'accusato ricorra ad un difensore, ma di limitare, in considerazione
della funzione svolta (tutela dell'ordine pubblico), la sua scelta ai
dipendenti della stessa amministrazione.
Pertanto, la mancata previsione, nella norma censurata, della
possibilità di nominare quale difensore un avvocato, «anche se il
legislatore potrebbe nella sua discrezionalità prevederla seguendo
un modello di più elevata garanzia» (sentenza n. 356 del 1995), non
viola nè il diritto di difesa, nè il principio di ragionevolezza,
considerato che la stessa norma consente all'inquisito di partecipare
al procedimento e di difendere le proprie ragioni.
3.2. - Neppure risulta violato l'art. 3 Cost. sotto il profilo
della disparità di trattamento della categoria dei dipendenti
dell'amministrazione di pubblica sicurezza rispetto alle tre
categorie evocate in comparazione.
In premessa va ricordato che «l'esercizio della funzione
disciplinare nell'ambito del pubblico impiego, della magistratura e
delle libere professioni si esprime con modalità diverse che
caratterizzano i relativi procedimenti a volte come amministrativi,
altre volte come giurisdizionali, [...] in rispondenza a scelte del
legislatore, la cui discrezionalità in materia di responsabilità
disciplinare spazia entro un ambito molto ampio» (sentenza n. 145 del
1976).
In primo luogo, a differenza di quanto sostiene il giudice
rimettente, le argomentazioni della Corte costituzionale formulate
nella sentenza n. 497 del 2000 in relazione alla disciplina del
procedimento a carico dei magistrati incolpati, prevista dall'art. 34
del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie
della magistratura), non sono affatto «sovrapponibili» alla decisione
della questione in esame. Secondo quanto più volte affermato da
questa Corte, tale procedimento «si svolge secondo moduli
giurisdizionali» (sentenza n. 145 del 1976) in base al principio
costituzionale di garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia della
magistratura sancito dall'art. 101 della Costituzione. Quindi, esso
non è comparabile con il procedimento disciplinare degli altri
settori della pubblica amministrazione (sentenza n. 289 del 1992).
In secondo luogo, la norma censurata non è comparabile nè con la
disciplina del procedimento a carico degli impiegati civili dello
Stato prevista dall'art. 55, comma 5, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nè con quella prevista
per il personale del Corpo di polizia penitenziaria dall'art. 16 del
decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle
sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia
penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a
norma dell'art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395),
attesa la disomogeneità delle categorie poste a confronto,
caratterizzate da assetti ordinamentali molto diversi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 20, comma 2, del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 (Sanzioni
disciplinari per il personale dell'Amministrazione di pubblica
sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti), sollevata,
con riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione staccata
di Catania, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassere
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola