1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 135 SENTENZA 24 marzo - 6 aprile 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Ambiente - Industria - Prevenzione dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose - Impianto industriale di Merano - Ispezione ministeriale - Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano - Denunciata lesione delle competenze legislative e amministrative concorrenti della Provincia autonoma in materia di igiene e sanita', della competenza primaria in materia di prevenzione e pronto soccorso per calamita' pubbliche, delle funzioni amministrative in tema di servizi antincendi, del principio di leale collaborazione - Reiezione - Spettanza allo Stato della competenza contestata. Nota dell'11 giugno 2002, prot. 2687/2002/SIAR, del Direttore generale del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione per l'inquinamento e rischi industriali, e decreto dell'8 maggio 2002, prot. 406/2002/SIAR/DEG, del medesimo Direttore generale. - Costituzione, art. 117; Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (005C0435) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
in data 11 giugno 2002, prot. 2687/2002/SIAR, del Direttore generale
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio -
Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione per
l'inquinamento e rischi industriali, nonchè del decreto del medesimo
Direttore generale, datato 8 maggio 2002, prot. 406/2002/SIAR/DEG,
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano notificato
il 26 luglio 2002, depositato in cancelleria il 1° agosto 2002 ed
iscritto al n. 28 del registro conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice
relatore Guido Neppi Modona;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Alberto Romano per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 25 luglio, notificato il 26 luglio e
depositato il 1° agosto 2002, la Provincia autonoma di Bolzano ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione alla nota in data 11 giugno 2002, prot. 2687/2002/SIAR, del
Direttore generale del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio - Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione
per l'inquinamento e i rischi industriali, con la quale è stata
preannunciata un'ispezione nello stabilimento MEMC Electronic
Material s.r.l. di Merano, programmata in base al decreto del
Ministro dell'ambiente 3 febbraio 1998, nonchè al precedente decreto
del medesimo Direttore generale, datato 8 maggio 2002, prot.
406/2002/SIAR/DEG, con cui è stata istituita la commissione
incaricata di svolgere la suddetta ispezione.
In particolare, con la nota in data 11 giugno 2002, alla quale
veniva allegato il decreto 8 maggio 2002, il Ministero dava notizia
al direttore dello stabilimento MEMC di Merano dell'inizio di
un'attività ispettiva disposta a norma del decreto legislativo
17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva 96/1982/CE
relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi
con determinate sostanze pericolose), finalizzata ad «accertare i
programmi e le misure per la prevenzione degli incidenti rilevanti,
con particolare riferimento alla idoneità delle procedure gestionali
e delle soluzioni impiantistiche adottate».
Venuta a conoscenza dell'ispezione ministeriale tramite la
società MEMC, con nota del suo Presidente in data 20 giugno 2002 la
Provincia aveva chiesto al Ministero dell'ambiente di astenersi dallo
svolgere tale attività, segnalando che la competenza in materia era
a lei attribuita e che i propri uffici «effettuavano regolarmente i
controlli necessari alla prevenzione dei rischi di incidenti
rilevanti». La richiesta era stata però ignorata dal Ministero e
l'ispezione aveva avuto inizio.
La Provincia chiede alla Corte di dichiarare che non spetta allo
Stato, e per esso al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, emanare i provvedimenti impugnati, e di annullare per
l'effetto tali atti. Sia i provvedimenti che il comportamento del
Ministero dell'ambiente sarebbero infatti gravemente lesivi delle
competenze attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano dallo
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670), dalle relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo
1975, n. 474, e decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266), nonchè
dall'art. 117 Cost. in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e violerebbero inoltre il
principio di leale collaborazione.
In particolare, a norma degli artt. 9, primo comma, numero 10, e
16 dello statuto sono attribuite alle Province autonome competenze
legislative ed amministrative concorrenti in materia di igiene e
sanità; in base all'art. 18, primo comma, dello statuto alla
Provincia di Bolzano sono inoltre specificatamente delegate le
funzioni amministrative in tema di «servizi antincendi» (costituiti
dai servizi «diretti a prevenire ed estinguere gli incendi ed in
genere a preservare la incolumità delle persone e la preservazione
dei beni dalle pubbliche calamita»), materia attribuita ex art. 4,
primo comma, numero 6, dello statuto alla competenza legislativa
esclusiva della Regione.
Sulla base di tale assetto di competenze, la Regione
Trentino-Alto Adige ha emanato la legge 20 agosto 1954, n. 24
(recante norme in tema di servizio antincendi, protezione civile e
corpi volontari) e poi la legge 2 settembre 1978, n. 17 (Ordinamento
del servizio antincendi e delega delle funzioni alle Province
autonome di Trento e di Bolzano), il cui art. 2, primo comma, delega
le funzioni amministrative alle Province autonome. Alla stregua del
secondo comma del medesimo articolo, la Provincia autonoma di Bolzano
ha quindi integrato la disciplina della materia, in particolare con
la legge provinciale 16 giugno 1992, n. 18.
L'art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 266 del 1992, recante anch'esso
norme di attuazione dello statuto, prevede inoltre che nelle «materie
di competenza propria della Regione o delle Province autonome la
legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvo gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22, dello statuto medesimo».
Nel rispetto di questa riserva di competenze l'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334, recante la disciplina
attuativa della direttiva 96/1982/CE relativa al «controllo dei
pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose», stabilisce che la Regione Trentino-Alto Adige e le due
Province autonome «provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti
alle norme fondamentali contenute nel presente decreto secondo le
previsioni dei rispettivi statuti e delle relative norme di
attuazione». In relazione a tale specifico ambito la Provincia
autonoma di Bolzano ha provveduto a disciplinare le proprie funzioni
amministrative, individuando l'ufficio competente ad esercitarle con
l'art. 11 della legge provinciale n. 18 del 1992, come sostituito
dall'art. 2 della legge provinciale 19 febbraio 2001, n. 6, il quale
prevede che il direttore della «Ripartizione provinciale protezione
antincendi e civile» esercita, fra l'altro, «le attribuzioni previste
dalla vigente normativa sui rischi di incidenti rilevanti»: nè lo
Stato ha mai lamentato un difetto di adeguamento della legislazione
regionale alle norme fondamentali del decreto legislativo n. 334 del
1999.
Le competenze provinciali risulterebbero «confermate e
rafforzate» dal nuovo art. 117 Cost., che «attribuisce alla
legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni le materie della
tutela della salute e della protezione civile» (comma 3); «non
riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato alcun
aspetto delle suddette materie» (comma 2); «attribuisce alle Regioni
(e Province autonome) la potestà legislativa su ogni altra materia».
I provvedimenti e il comportamento del Ministero dell'ambiente
sarebbero dunque lesivi delle attribuzioni costituzionali della
Provincia, dal momento che l'amministrazione statale avrebbe preteso
di esercitare un potere ispettivo «riconducibile al più generale
potere di vigilanza che, nella materia in questione [...] spetta alla
Provincia ricorrente» in forza dell'esplicita previsione dell'art. 4,
comma 1, del decreto legislativo n. 266 del 1992.
In subordine, secondo la ricorrente sussisterebbe comunque una
lesione delle sue attribuzioni sotto il profilo della violazione del
principio di leale collaborazione.
Infatti, «se pure al Ministero dell'ambiente residuasse un
qualche potere inerente le ispezioni agli stabilimenti siti nel
territorio della Provincia di Bolzano, certo è che - in ossequio al
principio di leale cooperazione - esso avrebbe dovuto esercitare quel
potere coinvolgendo in qualche modo la Provincia ricorrente».
Viceversa, il Ministero ha totalmente ignorato la possibilità di un
«coinvolgimento» della Provincia nella procedura di ispezione e
neppure ha curato di informarla direttamente dell'ispezione. Quando
poi il Presidente della Provincia, con la nota del 20 giugno 2002, ha
chiesto al Ministero di non procedere all'ispezione, rivendicando il
relativo potere, il Ministero non solo non ha sospeso l'ispezione, ma
neppure ha risposto.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
L'Avvocatura dello Stato premette che la prevenzione degli
incidenti rilevanti «connessi a determinate sostanze pericolose» è
disciplinata dal decreto legislativo n. 334 del 1999, emanato in
attuazione della direttiva 96/1982/CE. L'art. 18 di tale decreto
disciplina le competenze delle Regioni rinviando all'art. 72 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che al comma 3 subordina
il trasferimento delle competenze amministrative indicate nel comma 1
all'adozione della normativa di cui al comma 2, previa attivazione
dell'Agenzia regionale protezione ambiente [...] e a seguito di
accordo di programma tra Stato e Regione per la verifica dei
presupposti per lo svolgimento delle funzioni. La direttiva della
comunità europea fissa appunto gli obiettivi di sicurezza che gli
Stati membri debbono perseguire a fronte dei pericoli di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose.
La disciplina nazionale di attuazione, dettata con il decreto
legislativo n. 334 del 1999, e i provvedimenti impugnati, emanati
sulla base di tale normativa, sarebbero perciò riferibili alle
materie della sicurezza e della tutela dell'ambiente, attribuite
dall'art. 117 Cost. alla legislazione esclusiva dello Stato. Non
sarebbe di conseguenza «pertinente» il riferimento fatto dalla
Provincia alla normativa in materia di igiene e sanità e di servizi
antincendi per rivendicare la propria competenza in relazione
all'attività amministrativa oggetto del conflitto.
L'art. 11, comma l, lettera c), della legge provinciale n. 18 del
1992, che ha individuato l'organo della Provincia competente ad
esercitare le attribuzioni «previste dalla vigente normativa sui
rischi di incidenti rilevanti», sarebbe quindi stato emanato in
assenza di una fonte legislativa statale che riconosca alla Provincia
le attribuzioni in materia.
L'Avvocatura dello Stato sottolinea peraltro che i provvedimenti
impugnati avrebbero istituito una commissione avente il «compito di
svolgere determinati accertamenti» a fini meramente informativi.
Dovrebbe di conseguenza, comunque, escludersi che vi sia materia di
conflitto poichè il Ministero non ha ancora assunto alcuna
determinazione che costituisca esercizio di un potere di
amministrazione attiva. Sotto questo profilo, il ricorso sarebbe
pertanto inammissibile.
In ogni caso, alla stregua dell'art. 25, comma 2, del decreto
legislativo n. 334 del 1999, sino a che le Regioni a statuto speciale
e le Province autonome non avranno provveduto ad adeguare i
rispettivi ordinamenti, coordinandosi con le competenze statali,
spetterebbe allo Stato continuare ad esercitare l'attività ispettiva
per la prevenzione dei rischi di incidenti rilevanti.
Quanto alla lamentata violazione del dovere di leale
collaborazione, l'Avvocatura dello Stato afferma che tale dovere
sussiste soltanto «nei confronti dei soggetti titolari delle
competenze rispetto alle quali si profila la necessità di
coordinamento». Perciò, non essendo la Provincia titolare della
funzione rivendicata, non sussiste alcun dovere di collaborazione nei
suoi confronti.
3. - Con memoria successiva la ricorrente riepiloga le competenze
legislative e amministrative che ritiene lese, evocando altresì
l'art. 8, primo comma, dello statuto, che attribuisce alla Provincia
competenza primaria in materia di opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamità pubbliche (n. 13) e nelle materie connesse
dell'urbanistica (n. 5), della viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale (n. 17), delle opere idrauliche
(n. 24) e della tutela del paesaggio (n. 6), nonchè l'art. 117,
terzo comma, Cost., nella parte in cui riconosce alle Regioni
competenza concorrente nelle materie della tutela della salute, della
protezione civile e del governo del territorio.
Rientrando pacificamente in tali competenze «il controllo sui
pericoli di incidenti connessi con determinate sostanze pericolose»,
la Provincia ha effettivamente eseguito le visite ispettive previste
dal decreto legislativo n. 334 del 1999, come emerge dallo stesso
rapporto conclusivo della visita ispettiva eseguita il 21 giugno 2002
dalla commissione nominata dal Ministero.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia
autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato ha per oggetto
l'ispezione disposta dal Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio nello stabilimento MEMC Electronic Material s.r.l. di
Merano, ai sensi del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334
(Attuazione della direttiva 96/1982/CE relativa al controllo dei
pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose), nell'ambito delle verifiche relative ai pericoli di
incidenti industriali rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose.
In particolare la Provincia impugna la nota 11 giugno 2002 del
Direttore generale del Ministero dell'ambiente, con la quale è stata
preannunciata l'ispezione nell'impianto industriale di Merano,
nonchè il decreto 8 maggio 2002 del medesimo Direttore generale, con
cui è stata istituita la commissione incaricata di svolgere la
suddetta ispezione.
La Provincia sostiene che tali provvedimenti e il comportamento
del Ministero, che non ha dato seguito alla richiesta del Presidente
della Provincia di sospendere l'attività ispettiva, ledono le
competenze legislative e amministrative concorrenti in materia di
igiene e sanità attribuite dallo statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige e dalle relative norme di attuazione alle
Province autonome, nonchè le funzioni amministrative in tema di
servizi antincendi, delegate dallo statuto alla Provincia di Bolzano.
In una successiva memoria, la Provincia ha richiamato l'art. 8 dello
statuto, che le attribuisce competenza primaria in materia di
prevenzione e pronto soccorso per calamità pubbliche, precisando
che, essendo pacifico che in tali materie rientrano i controlli sui
rischi di incidenti rilevanti, ha provveduto ad eseguire
costantemente le visite ispettive previste dal decreto legislativo
n. 334 del 1999.
La Provincia di Bolzano avrebbe disciplinato le proprie
competenze amministrative per la prevenzione degli incidenti
rilevanti mediante l'art. 11 della legge provinciale 16 giugno 1992,
n. 18, come sostituito dall'art. 2 della legge provinciale
19 febbraio 2001, n. 6, secondo cui il direttore della Ripartizione
provinciale protezione antincendi e civile «esercita le attribuzioni
previste dalla vigente normativa sui rischi di incidenti rilevanti».
Le competenze provinciali in materia risulterebbero inoltre
rafforzate dal nuovo testo dell'art. 117 della Costituzione, che
attribuisce alla legislazione concorrente di Stato e Regione le
materie della tutela della salute e della protezione civile.
In subordine, la Provincia lamenta la violazione del principio di
leale collaborazione, posto che il Ministero avrebbe comunque dovuto
coinvolgere la Provincia nella procedura dell'ispezione ovvero
informarla direttamente in via preventiva.
Il Governo sostiene invece che i decreti impugnati rientrano
nelle materie della sicurezza e della tutela dell'ambiente, entrambe
attribuite alla competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettere h) e s), Cost.
Peraltro, l'art. 18 del decreto legislativo n. 334 del 1999
prevede il trasferimento alle Regioni delle competenze amministrative
in materia di incidenti rilevanti secondo le modalità stabilite
dall'art. 72 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, a seguito
di accordo di programma tra Stato e Regione per la verifica dei
presupposti per lo svolgimento delle funzioni. Poichè la Provincia
di Bolzano non ha provveduto a dare attuazione a quanto previsto da
tale norma, l'Avvocatura conclude che, rientrando la materia tra i
settori attribuiti in via esclusiva allo Stato, i riferimenti della
ricorrente all'igiene e sanità e ai servizi antincendi per
rivendicare la propria competenza amministrativa non sono pertinenti.
L'art. 11 della legge provinciale n. 18 del 1992 (sostituito
dall'art. 2 della legge n. 2 del 2001), che ha individuato l'organo
della Provincia chiamato ad esercitare le competenze in materia di
rischi di incidenti rilevanti, risulterebbe perciò emanato in
assenza di una legge statale attributiva di tali funzioni.
Quanto alla lamentata violazione del dovere di leale
collaborazione, non essendo la Provincia titolare della funzione
rivendicata, nei suoi confronti non sussisterebbe alcun dovere di
collaborazione.
2. - La disciplina relativa alla prevenzione dei pericoli di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose
trova la sua base nelle direttive comunitarie (82/501/CEE, attuata
con il d.P.R. 17 maggio 1988, n. 175, e quindi 96/1982/CE, a cui ha
dato esecuzione il decreto legislativo n. 334 del 1999, oggi
sostituite dalla direttiva 2003/105/CE) denominate «Seveso» dalla
località ove avvenne nel 1976 un incidente industriale che provocò
la dispersione e la diffusione di una nube di diossina. Riguardo al
conflitto in esame, assume particolare rilievo la direttiva
96/1982/CE, emanata con riferimento all'art. 130(R) del Trattato
istitutivo della comunità europea (nella versione all'epoca vigente:
ora, nella versione consolidata, art. 174), che ha anticipato
l'approvazione formale da parte della Comunità europea, intervenuta
nel 1998 (decisione del Consiglio 98/685/CE), della convenzione delle
Nazioni unite sugli effetti transfrontalieri derivanti da incidenti
industriali, fatta a Helsinki il 17 marzo 1992 (ratificata e resa
esecutiva dall'Italia con la legge 20 febbraio 2002, n. 30).
La disciplina comunitaria, incentrata - anche in forza del
richiamo ai principi enunciati nel Titolo XIX del Trattato - sulla
necessità che in materia ambientale sia assicurato «un elevato
livello di tutela» e ispirata ai principi «della precauzione e
dell'azione preventiva», nonchè «della correzione, in via
prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente», è
caratterizzata da un articolato sistema di controlli, nel cui ambito
sono imposti agli Stati membri incisivi obblighi di vigilanza, volti
a prevenire i pericoli di incidenti rilevanti negli impianti
qualificati come pericolosi. In particolare, le autorità competenti
sono tenute ad organizzare ispezioni «adeguate per il tipo di
stabilimento», che consentano di accertare che il rapporto di
sicurezza, con il quale il gestore degli impianti definisce la
propria politica di prevenzione degli incidenti rilevanti, sia
corretto e completo; che il gestore abbia effettivamente adottato
misure adeguate per prevenire qualsiasi incidente rilevante e
limitarne le conseguenze; che la popolazione sia stata informata
circa i rischi e le misure di sicurezza adottate (art. 18). Il
sistema ispettivo deve essere tale da porre gli Stati membri in grado
di vietare l'esercizio dell'attività di qualsiasi stabilimento nel
quale le misure «per la prevenzione e la riduzione di incidenti gravi
sono nettamente insufficienti» (art. 17).
A seguito della direttiva 96/82/CE è stato emanato il decreto
legislativo n. 334 del 1999. L'art. 1, comma 2, di tale decreto
impone alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano di adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme
fondamentali contenute nel decreto secondo le previsioni dei
rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione; l'art. 18
prevede che le Regioni disciplinino l'esercizio delle competenze
amministrative in materia di incidenti rilevanti ai sensi
dell'art. 72 del decreto legislativo n. 112 del 1998. Tale norma, che
si riferisce al conferimento alle Regioni ordinarie delle competenze
amministrative relative alle attività a rischio di incidente
rilevante disciplinate dal previgente d.P.R. n. 175 del 1988,
subordina tuttavia, al comma 3, il trasferimento delle competenze
alle condizioni che vengano adottate le specifiche normative, di cui
al comma 2, volte a «garantire la sicurezza del territorio e della
popolazione», che venga attivata l'Agenzia regionale protezione
ambiente e infine che venga raggiunto un accordo di programma tra
Stato e Regione per la verifica dei presupposti per lo svolgimento
delle funzioni.
Per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di
Trento e di Bolzano l'art. 10 del medesimo decreto legislativo
stabilisce che con «le modalità previste dai rispettivi statuti si
provvede a trasferire alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, in quanto non siano già attribuite,
le funzioni e i compiti conferiti dal presente decreto legislativo
alle Regioni a statuto ordinario».
3. - Nel sistema normativo così delineato si inserisce la
specifica disciplina delle verifiche ispettive, contenuta
nell'art. 25 del decreto legislativo n. 334 del 1999, intitolato alle
misure di controllo, il cui comma 2 prevede che le verifiche
ispettive contemplate dall'art. 21 nell'ambito delle procedure per la
valutazione del rapporto di sicurezza, e quelle volte ad accertare
l'adeguatezza della politica di prevenzione degli incidenti rilevanti
e dei sistemi di gestione della sicurezza, siano effettuate dalla
Regione. A seconda dell'appartenenza dello stabilimento alle diverse
categorie individuate nel decreto in base alla natura e alla
quantità delle sostanze pericolose trattate tali ispezioni hanno
differente oggetto e diversa periodicità (perlomeno annuale per gli
stabilimenti sottoposti all'obbligo di redigere il rapporto di
sicurezza, ex art. 25, comma 4, lettera a).
Il secondo periodo dello stesso comma 2 dell'art. 25 stabilisce
peraltro che, in attesa del trasferimento delle competenze in materia
di incidenti rilevanti ex art. 72 del decreto legislativo n. 112 del
1998, le ispezioni relative agli stabilimenti a maggior incidenza di
rischio (quelli di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 334 del
1999, per i quali vige l'obbligo del rapporto di sicurezza) sono
disposte, ai sensi del decreto del Ministro dell'ambiente 5 novembre
1977, dallo stesso Ministero.
Infine, il comma 6 dell'art. 25 attribuisce al Ministero
dell'ambiente, ferme restando le misure di controllo menzionate nel
comma 1 e disciplinate dai commi 2, 3 e 4, il potere di disporre
ispezioni, svincolato da qualsiasi cadenza periodica, in tutti gli
stabilimenti a rischio di incidenti di cui all'art. 2, comma 1 (e
cioè sia in quelli soggetti ex art. 8 all'obbligo del rapporto di
sicurezza sia in quelli tenuti solamente, ai sensi dell'art. 7, a una
politica di prevenzione comprensiva di un sistema di gestione della
sicurezza).
Tale disciplina configura, a regime, un sistema di controlli
concorrenti, che si realizza mediante ispezioni disposte sia dalla
Regione - a norma dell'art. 25, commi da 1 a 4, sulla base dei
criteri stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto
con i ministri dell'interno, della sanità, dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni - sia dal Ministero dell'ambiente, al quale a norma del
comma 6 è comunque riservata la potestà di disporre ispezioni senza
limiti di oggetto e di cadenze temporali.
4. - Tanto premesso, il conflitto di attribuzione proposto dalla
Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato in relazione
all'ispezione disposta dal Ministero dell'ambiente ex art. 25,
commi 2 e 6, del decreto legislativo n. 334 del 1999 in uno
stabilimento che rientra nella categoria di cui all'art. 8 del
medesimo decreto, non è fondato.
Questa Corte ha già avuto occasione di riconoscere (sentenza
n. 407 del 2002) che la disciplina delle industrie a rischio di
incidente rilevante di cui al decreto legislativo n. 334 del 1999 «è
riconducibile al disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., relativo alla tutela dell'ambiente», affermando che dalla
propria giurisprudenza antecedente alla nuova formulazione del Titolo
V della Costituzione è «agevole ricavare una configurazione
dell'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che [...]
delinea una sorta di materia "trasversale"» idonea a investire e a
intrecciarsi con «competenze diverse, che ben possono essere
regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale». L'intento del legislatore, quale emerge dai lavori
preparatori sull'art. 117, secondo comma, Cost., è stato «quello di
riservare comunque allo Stato il potere di fissare standard di tutela
uniformi sull'intero territorio nazionale, senza peraltro escludere
in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali».
Coerentemente con tale impianto, la vigente disciplina sulle
attività a rischio rilevante, incidendo «su una pluralità di
interessi e di oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato,
ma in parte anche [...] di competenza concorrente delle Regioni»,
consente appunto «una serie di interventi regionali nell'ambito,
ovviamente, dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia» (vedi ancora sentenza n. 407 del 2002).
Con specifico riferimento al tema del presente conflitto, ove si
consideri la centralità delle verifiche ispettive nella disciplina
dei controlli sui rischi di incidenti rilevanti, tali da consentire
«un esame pianificato e sistematico dei sistemi tecnici,
organizzativi e di gestione applicati» nei diversi stabilimenti,
adeguato alle peculiarità di ciascuno di essi, secondo criteri di
sicurezza comuni (art. 18 direttiva 96/1982/CE), deve riconoscersi
che rientra nella ratio di una effettiva tutela dell'ambiente
riservare allo Stato non soltanto un potere di disciplina uniforme
per tutto il territorio nazionale, ma anche le potestà
amministrative necessarie a garantire l'adeguatezza degli standard di
precauzione.
In quest'ottica l'art. 25, comma 6, del decreto legislativo
n. 334 del 1999, nel riconoscere la permanenza di un potere ispettivo
generale in capo al Ministero dell'ambiente, può ritenersi
costituire norma fondamentale, a cui la provincia di Bolzano è
tenuta ad adeguarsi secondo quanto disposto dall'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo in esame.
Di conseguenza, il Ministero ben poteva disporre ed effettuare
l'ispezione a norma dell'art. 25, comma 6, nell'esercizio di un
potere ad esso spettante anche nei confronti della Provincia
autonoma.
Analogo potere spettava comunque al Ministro in forza
dell'art. 25, comma 2, per la ragione assorbente che nella Provincia
di Bolzano è tuttora operante la disciplina transitoria prevista da
tale norma in tema di verifiche ispettive, in attesa della piena
attuazione di quanto disposto dagli artt. 10 e 72, commi 2 e 3, del
decreto legislativo n. 112 del 1998. L'art. 11 della legge
provinciale n. 18 del 1992, sostituito dall'art. 2 della legge n. 6
del 2001, si limita infatti ad individuare genericamente nel
direttore della Ripartizione provinciale protezione antincendi il
soggetto chiamato ad esercitare «le attribuzioni previste dalla
vigente normativa sui rischi di incidenti rilevanti», ma tale
individuazione non è accompagnata dal trasferimento delle relative
competenze da parte dello Stato.
Non può neppure sostenersi che, a norma dell'art. 10 del decreto
legislativo n. 112 del 1998, le funzioni e i compiti in materia di
incidenti rilevanti risultino già attribuiti alla Provincia di
Bolzano. A fronte delle competenze statutarie in materia di igiene e
sanità e di servizi antincendi, evocate dalla ricorrente unitamente
a quelle previste dall'art. 117, terzo comma, Cost. in tema di tutela
della salute e di protezione civile, assume infatti rilievo
prevalente la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema nello specifico
settore dei rischi industriali.
5. - Anche il motivo subordinato relativo alla violazione del
principio di leale collaborazione non merita accoglimento.
L'attuale disciplina transitoria, che riserva esclusivamente allo
Stato la competenza in materia di verifiche ispettive, esclude che
sia ravvisabile a carico del Ministero dell'ambiente l'onere di
preavvertire la Provincia autonoma circa l'effettuazione di una
verifica ispettiva presso un impianto a rischio di incidente
rilevante. Diverse sarebbero evidentemente le conclusioni suggerite
dalla disciplina a regime: la concorrenza di verifiche ispettive
disposte sia dalla Regione che dallo Stato a norma dei commi 2 e 6
dell'art. 25 del decreto legislativo n. 334 del 1999 rende
indispensabili forme di reciproca informazione e collaborazione,
peraltro anticipate dal comma 3 dello stesso art. 25, là dove
prevede che il decreto del Ministro dell'ambiente con cui verranno
stabiliti i criteri delle verifiche ispettive sia emanato d'intesa
con la Conferenza Stato-Regioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Direttore generale
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio -
Dipartimento per la protezione ambientale - Direzione per
l'inquinamento e i rischi industriali, disporre nel territorio della
Provincia di Bolzano una ispezione presso lo stabilimento MEMC
Electronic Materials s.r.l. e istituire la commissione incaricata di
svolgere la suddetta ispezione, al fine di accertare l'adeguatezza
delle misure adottate dal gestore per la prevenzione di incidenti
rilevanti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Neppi Modona
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0435