1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 14-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 15 luglio 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria l'8 agosto 2011 (della Regione Puglia). Ambiente - Parchi - Decreto del Ministro dell'ambiente con il quale "il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione generale per la protezione della natura e del mare del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e' confermato Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 maggio 2011 e comunque non oltre la nomina del Presidente" - Lamentato rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina del Presidente dell'Ente Parco, di cui all'art. 9, c. 3, della legge n. 394/1991 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Puglia - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali e nelle materie residuali dell'agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca, violazione delle competenze amministrative della Regione, violazione dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici, di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta al Ministro dell'ambiente, in mancanza della necessaria intesa, provvedere alla conferma del Commissario straordinario e conseguentemente di annullare il decreto ministeriale impugnato - Istanza di sospensione. - Decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 9 maggio 2011, prot. GAB-DEC-2011-0000073. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, commi terzo e quarto, e 118; legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 9, comma 3. (011C0547) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 14-9-2011)

Ricorso della Regione Puglia, con sede in Bari al Lungomare
Nazario Sauro n. 31, in persona del Presidente della Giunta Regionale
e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola,
elettivamente domiciliato in Roma, presso la Delegazione romana della
Regione Puglia, alla via Barberini n. 36, rappresentato e difeso
dall'avv. Marina Altamura e dall'avv. Tiziana T. Colelli, come da
procura speciale, conferita in virtù di delibera di G.R. n. 1621 del
12.7.2011, a margine del presente atto a firma del Presidente della
G.R. pro tempore, dott. Nicola Vendola;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore e per
quanto possa occorrere, contro il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare;
Avverso il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare prot. GAB-DEC-2011-0000073 del 9 maggio 2011
con il quale «il dott. Massimo Avancini, funzionario della Direzione
generale per la Protezione della Natura e del Mare del Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, è confermato
Commissario Straordinario dell'Ente Parco Nazionale dell'Alta Murgia
per la durata di tre mesi a decorrere dalla data dell'11 maggio 2011
e comunque non oltre la nomina del Presidente».
La proposizione del presente ricorso è stata decisa dalla Giunta
Regionale della Puglia nella seduta del 12 luglio 2011 (si
depositerà all'atto di costituzione in giudizio la relativa delibera
n. 1621 di G.R.).
Con decreto n. 73 del 9 maggio 2011, acquisito al protocollo
della Regione Puglia, Gabinetto del Presidente, in data 24 maggio
2011, il Ministro dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del
Mare - in considerazione dell'avvenuta scadenza del precedente
decreto n. 62 dell'11 febbraio 2011, ha confermato il Commissario
straordinario in precedenza nominato.
Il dott. Massimo Avancini, funzionario ministeriale, ha
sostituito il dott. Girolamo Pugliese, che aveva rivestito le
funzioni di Presidente dell'Ente parco fino al 23 luglio 2010 e
quelle di Commissario straordinario fino al 10 febbraio 2011.
Il decreto n. 73 del 9 maggio 2011, così come il decreto n. 62
dell'11 febbraio 2011, sono stati emessi in violazione delle
attribuzioni riconosciute dalla Corte costituzionale alle Regioni in
quanto la nomina e la conferma del Commissario straordinario non sono
state precedute dalla procedimentalizzazione dell'intesa per la
nomina del Presidente dell'Ente Parco, prevista dall'art. 9, comma 3,
della legge n. 394 del 1991.
Appare opportuno rilevare che nei mesi che hanno preceduto la
nomina e la conferma del Commissario, la Regione Puglia ha più volte
sollecitato il raggiungimento dell'intesa prevista dall'art. 9, comma
3, della legge n. 394 del 1991.
In particolare, con nota del 28 aprile 2010 prot. 4862 il
Presidente della Regione Puglia ha segnalato l'importanza di
«attivare celermente il percorso di intesa sulle figure dei
presidenti dei due Parchi nazionali della Regione Puglia, il Gargano
(..) e l'Alta Murgia (...)» e di rilanciare le due grandi aree
«individuando due figure nuove, esperte, che abbiano a cuore, come
input primario, l'interesse e la necessità di dare un senso virtuoso
e partecipato a nuovi percorsi di sviluppo, di tutela, conservativo
ed economico».
Nella medesima nota è stato sollecitato un incontro finalizzato
«a concordare insieme, l'individuazione di due figure massimamente
competenti e di alto profilo professionale che possano, da subito,
prendere in mano tutti i vari ambiti di sofferenza degli Enti in
questione e avviarne la riprogettazione», dichiarando nel contempo la
disponibilità «a verificare le migliori personalità per questo
incarico».
Con successiva nota del 25 ottobre 2010 prot. 13060, il
Presidente della Regione, con riferimento sia al Parco dell'Alta
Murgia sia al Parco del Gargano, ha rappresentato l'esigenza di
«definire nel più breve tempo possibile, gli organi di gestione dei
due parchi nazionali della Puglia, a cominciare dalle figure dei
presidenti», auspicando la nomina di figure «nuove, esperte e
competenti - ovvero - in grado di indirizzare verso percorsi di
sviluppo e di tutela, territori ricchissimi di biodiversità e
paesaggi naturali, paesi ricchi di storia e di giacimenti culturali».
La nota terminava con un nuovo invito a «cercare insieme due
figure fortemente qualificate e competenti che possano, da subito,
impegnarsi per rilanciare gli indirizzi della legge quadro sui parchi
e le attività degli Enti» e la contestuale dichiarazione di
disponibilità «fin da subito a verificare le migliori personalità
per questo incarico».
Con comunicazione del 10 febbraio 2011 prot. 1571 il Presidente
della Regione Puglia ha rappresentato ancora una volta la necessità
di individuare, «anche per il Parco dell'Alta Murgia», un
professionalità adeguata a ricoprire detto incarico, chiedendo
nuovamente un incontro urgente.
Nonostante tali reiterate istanze, il procedimento finalizzato al
raggiungimento dell'intesa non è mai stato avviato e il silenzio del
dicastero statale è stato interrotto soltanto con il decreto n. 62
dell'11 febbraio 2011, impugnato dinanzi a codesta illustre Corte con
ricorso per conflitto di attribuzione fra enti (contrassegnato dal n.
3/2011 del registro, che verrà discusso all'udienza pubblica del 20
settembre 2011).
Pur in pendenza di tale giudizio, il Ministero con decreto n. 73
del 9 maggio 2011, ha confermato il Commissario già nominato, nella
persona di Massimo Avancini, senza dar seguito alle richieste di
incontro formulate più volte dalla Regione Puglia finalizzate al
raggiungimento di una intesa sul nominativo.
1. - Sull'interesse della Regione Puglia alla pronuncia sul
presente conflitto di attribuzione fra enti.
In via preliminare (a ancora una volta) si ritiene opportuno
precisare che, nonostante l'approssimarsi della scadenza
dell'incarico conferito al Commissario con il decreto oggetto del
presente giudizio, perdura l'interesse della Regione Puglia ad
ottenere una pronuncia in ordine all'avvenuta lesione delle
competenze costituzionalmente riservate alle regioni.
Codesta illustre Corte ha più volte affermato che in materia di
conflitto fra enti, «la lesione delle attribuzioni costituzionali ben
può concretarsi anche nella mera emanazione dell'atto invasivo della
competenza, potendo perdurare l'interesse dell'ente all'accertamento
del riparto costituzionale delle competenze» (in tal senso la
pronuncia n. 287 del 2005, ma anche la pronuncia n. 263 del 2005 e la
n. 222 del 2006, nella quale codesta Corte ha chiaramente ripetuto
che «l'esaurimento dell'efficacia (n.d.r. dell'atto impugnato) non
esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del giusto riparto di
competenze e non incide sull'ammissibilità del ricorso»).
Del resto, il rinnovo dell'incarico commissariale, non preceduto
dal necessario tentativo di ricerca di intesa finalizzata alla nomina
di un Presidente che consenta il ritorno al regime ordinario
dell'Ente parco (pure ripetutamente invocato dalla Regione Puglia),
cristallizza un comportamento più volte stigmatizzato
dall'amministrazione regionale.
Al fine di evitare che tale condotta venga ancora replicata - e,
allo stato, sussistono tutti i presupposti perchè ciò accada in
quanto, nonostante l'approssimarsi della scadenza dell'incarico
commissariale, non si è tenuto l'auspicato incontro finalizzato ad
una scelta condivisa fra Stato e Regione - la questione viene
nuovamente sottoposta a codesta ecc.ma Corte affinchè affermi, anche
in linea di principio, che la previsione dell'art. 9, comma 3, legge
n. 394 del 1991 costituisce (non già sterile formalita') ma
condizione di legittimità della nomina del Commissario
straordinario, in considerazione del mancato raggiungimento di
codeterminazione sul nominativo del Presidente.
2. - Sulla lesione delle competenze costituzionalmente riservate
alle regioni.
Chiarita la sussistenza e il perdurante interesse ad una
pronuncia di codesta ecc.ma Corte, la Regione Puglia solleva il
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare in relazione al decreto di quest'ultimo n. 73
del 9 maggio 2011, in quanto lesivo delle competenze regionali
delineate (a) dall'art. 117, comma 3, Cost. relativamente alla
potestà legislativa concorrente nelle materie del governo del
territorio e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali;
(b) dall'art. 117, comma 4, Cost. relativamente alla potestà
legislativa residuale nelle materie dell'agricoltura, del turismo,
della caccia e della pesca; (c) dall'art. 118 Cost. relativamente
alla ripartizione delle funzioni amministrative nonchè dei principi
di riserva di legge, buon andamento ed imparzialità dei pubblici
uffici di cui all'art. 97 Cost. e del principio di leale
collaborazione derivante dall'art. 5 Cost. (come conseguenza del
contemperamento dei principi di unità ed autonomia in esso sanciti)
in relazione all'art. 9, comma 3, della legge n. 394/1991 (legge -
quadro sulle aree protette).
La disposizione legislativa da ultimo indicata recita
testualmente: «Il Presidente è nominato con decreto del Ministro
dell'ambiente, d'intesa con i presidenti delle regioni o delle
province autonome di Trento e Bolzano (...)».
L'importanza dell'intesa prevista dalla disposizione su
richiamata (ed univocamente interpretata come forma di paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto) risulta evidente per
l'inevitabile interferenza fra le scelte che il Presidente dell'Ente
parco deve compiere e le competenze costituzionalmente riservate alla
potestà legislativa concorrente ed esclusiva delle regioni (governo
del territorio, agricoltura, turismo, caccia e pesca).
Il parco dell'Alta Murgia, infatti, istituito con D.P.R. del 10
marzo 2004, dovrà disciplinare le attività in esso consentite, con
riferimento, tra l'altro, alla tipologia e modalità di costruzione
di nuovi manufatti, al cambio di destinazione d'uso di quelli
esistenti, alla realizzazione delle infrastrutture strettamente
necessarie alle attività produttive tradizionali, agli interventi di
gestione delle risorse naturali, alle attività artigianali,
commerciali, agro-silvo-pastorali e agli interventi di sviluppo
economico e sociale del territorio con particolare riferimento al
turismo e alla valorizzazione delle risorse, delle tradizioni
storiche e culturali.
La ratio dell'art. 9, comma 3, legge n. 391 del 1991, posto a
salvaguardia delle prerogative attribuite dalla Costituzione alle
regioni, rende indispensabile conferire al meccanismo dell'intesa
carattere di effettività, non già di mero adempimento cui fare
formale riferimento nel decreto ministeriale di nomina del
commissario straordinario ovvero, come nella vicenda in esame, da
omettere del tutto.
Del resto, la giurisprudenza costituzionale ha più volte
ribadito, in fattispecie del tutto analoghe, che «lo strumento
dell'intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme
di attuazione del principio di codeterminazione del contenuto
dell'atto; (...) senza alcuna possibilità di un declassamento
dell'attività di codeterminazione connessa all'intesa in una mena
attività consultiva non vincolante (cfr. sentenza n. 351 del 1991)»
(sentenza n. 27 del 2004, richiamata anche dalla sentenza 339 del
2005).
Codesto supremo Collegio ha anche puntualizzato (con riferimento
alla nomina del Presidente dell'Ente Parco nazionale dell'Arcipelago
toscano e dell'Autorità Portuale di Livorno) che la nomina del
commissario straordinario, richiede quantomeno il preventivo avvio e
il proseguimento del procedimento dell'intesa finalizzata alla nomina
del Presidente e che solo a seguito del mancato perfezionamento di
tale procedimento, al fine di assicurare continuità nella gestione
dell'ente parco, è possibile procedere alla nomina commissariale
(cfr. sentenze n. 27/2004, n. 21/2006 e n. 339/2005).
L'illegittimità della condotta dello Stato, dunque, non risiede
nella nomina del Commissario straordinario bensì «nel mancato avvio
e sviluppo della procedura dell'intesa per la nomina del Presidente,
che esige, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a
superare, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra
Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo e che sole legittimino la nomina del primo» (ancora una
volta, sentenza n. 27 del 2004).
La vicenda oggetto del presente conflitto appare analoga ai
precedenti su richiamati: lo Stato ha omesso di avviare la procedura
per la nomina dell'organo apicale di gestione dell'ente parco,
opponendo uno sterile silenzio al reiterato invito, formulato dalla
Regione Puglia, a concordare un incontro finalizzato al
raggiungimento dell'intesa.
Del resto, è sufficiente considerare che neanche dopo il decreto
di nomina del Commissario Straordinario sono state avviate le
necessarie trattative nè sono stati accettati i ripetuti inviti del
Presidente della Regione Puglia ad individuare congiuntamente, nel
corso di un incontro, una professionalità adeguata: il Ministero non
ha neanche formalmente chiesto l'intesa sul nominativo del
Presidente, provvedendo sic et simpliciter alla nomina del
Commissario, nonostante la chiara volontà della Regione Puglia -
manifestata anche mediante la proposizione del ricorso per conflitto
fra enti n. 3 del 1011 - di rendere effettivo il meccanismo previsto
dalla legge sulle aree protette.
A tal proposito, è stato acclarato che «non realizza la
richiesta condizione di legittimità il rifiuto d'intesa sul
nominativo proposto dal Ministero, seguito dalla mera richiesta
d'incontro, fra le parti, non seguita da alcuna altra attivita'»
(sentenza n. 27 del 2004).
Dopo la nomina del Commissario, dunque, lo Stato avrebbe dovuto
proseguire (rectius, avviare in questo caso) le trattative
finalizzate alla nomina condivisa del Presidente dell'Ente parco: sul
punto la Corte costituzionale, in occasione della nomina
dell'Autorità portuale di Livorno (sentenza 339 del 2005), ha
precisato che le trattative finalizzate alla nomina del Presidente
devono proseguire anche successivamente alla nomina del Commissario,
in quanto tale nomina rappresenta «un epilogo interinale che non
arresta, nè impedisce, l'ordinario procedimento di nomina, ma ne
richiede un'effettiva prosecuzione».
Poichè nel caso in esame le trattative non sono state nè
avviate nè proseguite successivamente alla nomina del Commissario (e
nonostante la volontà dichiarata dalla Regione Puglia), risulta
palese la volontà di superare unilateralmente ed arbitrariamente il
dettato normativo, in violazione della Carta costituzionale e delle
competenze regionali in materia.
Consentire tale condotta - giustificando la nomina del
Commissario anche in caso di mancata ricerca dell'intesa per la
nomina del Presidente - secondo l'insegnamento di codesta illustre
Corte, significherebbe attribuire al Governo il potere di «aggirare
l'art. 9, comma 3, legge n. 394 del 1991, scegliendo come commissario
la persona non gradita dal Presidente della Regione».
Non si contesta (nè del resto vi sarebbero i presupposti) la
sussistenza del potere dello Stato di nominare il Commissario
straordinario al fine di superare la temporanea assenza degli organi
di gestione ordinaria dell'ente ma non può sottacersi che il
meccanismo sostitutivo posto in essere dallo Stato ha natura
«sussidiaria» rispetto all'impegno di una scelta condivisa che non
declassi l'attività di codeterminazione in una mera attività
consultiva.
La Regione Puglia, pertanto, chiede che venga accertata e
dichiarata l'illegittimità del decreto del Ministro dell'Ambiente n.
73 del 9 maggio 2011, trasmesso il 24 maggio 2011, recante la
conferma del dott. Massimo Avancini quale Commissario straordinario
dell'Ente Parco dell'Alta Murgia, in quanto emesso senza che sia
stato avviato (nè tantomeno proseguito) il procedimento per
raggiungere l'intesa finalizzata alla nomina del Presidente.
3. - Istanza di sospensione. La Regione Puglia, ai sensi
dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87, chiede la sospensione
dell'esecuzione dell'atto che ha dato luogo al conflitto durante la
pendenza del presente giudizio.
Sussistono i presupposti per l'adozione della misura cautelare.
Con riferimento al fumus boni iuris, è inconfutabile la totale
assenza di attività finalizzata ad addivenire all'intesa, mancando
la benchè minima comunicazione in tal senso; per quel che attiene al
periculum in mora, è evidente che la perdurante operatività del
decreto impugnato comporti una situazione di patente illegittimità
dell'attività dell'attuale commissario.

P.Q.M.

Promuove conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, affinchè codesta ecc.ma Corte
costituzionale, previa sospensione dell'esecuzione, voglia dichiarare
che, in mancanza della leale collaborazione necessaria per addivenire
all'intesa ex art. 9, comma 3 della legge n. 394/1991 con la Regione
Puglia per la nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale
dell'Alta Murgia, non spetta al Ministro dell'Ambiente provvedere
alla nomina del Commissario straordinario e, conseguentemente, voglia
annullare il decreto ministeriale n. 73 del 9 maggio 2011.

Bari - Roma, addì 15 luglio 2011

Avv.ti Altamura - Colelli