1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 601 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 marzo 1996
N. 601 Ordinanza emessa il 12 marzo 1996 dalla corte d'appello di Roma nel procedimento civile vertente tra Lancellotti Massimo Paolo Franco e la provincia di Roma Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo, nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sui principi della tutela del diritto di proprieta' e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 442/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 42, secondo e terzo comma, e 97). (096C0863) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-1996)

LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado di
appello iscritta al n. 2809 del ruolo generale contenzioso dell'anno
1993, posta in decisione all'udienza collegiale dell'8 marzo 1996 e
vertente tra Lancellotti Massimo Paolo Franco, elett.te dom.to in
Roma, via di Monserrato n. 34, presso lo studio dell'avv. Giuseppe
Gueli, che lo rappresenta e difende giusta procura in atti,
appellante, e la provincia di Roma, in persona del presidente p.t.,
elett.te do.ta in Roma, via IV Novembre n. 119/A, presso lo studio
dell'avv. Massimiliano Sieni, che la rappresenta e difende giusta
procura in atti, appellata, oggetto: Risarcimento danni.
Fatto
Con citazione notificata il 22 febbraio 1990 Paolo Enrico Massimo
Lancellotti conveniva in giudizio dinanzi al tribunale di Roma la
provincia di Roma per sentirla condannare al risarcimento dei danni
da lui subiti in conseguenza della occupazione di un terreno di sua
proprietà e della successiva perdita di esso per effetto della
costruzione di una scuola.
Instauratosi il contraddittorio, l'Amministrazione convenuta
eccepiva l'inammissibilità della domanda ed il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario per non essere ancora scaduto il
termine di occupazione legittima ed essere in corso la procedura
espropriativa.
Con sentenza in data 26 gennaio/6 marzo 1993 il Tribunale adito
dichiarava inammissibile la domanda, ritenendo essere ancora in corso
l'occupazione legittima.
Su appello del Lancellotti, questa Corte, con sentenza depositata
il 9 gennaio 1995, ritenuto che nelle more del giudizio era maturato
il termine di occupazione legittima, il cui decorso si poneva come
condizione dell'azione, accoglieva la domanda di risarcimento del
danno, rimettendo la causa in istruttoria per la quantificazione
dello stesso.
Entrata in vigore, nelle more del giudizio, la legge 28 dicembre
1995 n. 549, sulla cui applicabilità alla presente fattispecie
l'appellante sollevava dubbi di illegittimità costituzionale, le
parti venivano invitate a precisare le conclusioni e rimesse dinanzi
al Collegio, che si riservava la decisione all'udienza dell'8 marzo
1996.
Diritto
Rileva la corte che nelle more del presente giudizio di appello -
avente ad oggetto il risarcimento del danno da illegittima
occupazione acquisitiva - è entrata in vigore la legge 28 dicembre
1995 n. 549, il cui articolo 1, comma 65, ha esteso l'applicazione
del criterio legale di determinazione delle indennità di esproprio
di cui all'art.5-bis del d.-l. n. 333/92, conv. con modifiche nella
legge n. 359/92, anche alla misura dei risarcimenti dovuti in
conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive.
Detto articolo testualmente recita: "Il comma 6 dell'articolo 5-bis
del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, è sostituito dal
seguente: Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in
tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decret".
A parere della Corte, il riferimento al "risarcimento del danno" va
interpretato nel senso dell'applicabilità della disciplina di cui
all'art. 5-bis legge n. 359/1992 alle fattispecie di occupazione
appropriativa, come risulta e dall'accostamento testualmente operato
con l'"indennizzo" da espropriazione e dalla constatazione che, in
subiecta materia, nessuna altra ipotesi di danno può configurarsi,
fatta eccezione per quello derivante da occupazione illegittima, per
la cui liquidazione la giurisprudenza ha elaborato criteri di
determinazione del tutto differenti rispetto a quelli previsti dalla
legge soprarichiamata. L'interpretazione della norma, anche alla luce
dei primi commenti della dottrina, porta alla conclusione che con la
norma in esame il legislatore abbia voluto equiparare, quanto agli
effetti per il privato che subisce la perdita del diritto di
proprietà, il procedimento espropriativo e la fattispecie meglio
nota come occupazione appropriativa o accessione invertita.
Così interpretata la norma, non può, sul piano sistematico, non
criticarsi il legislatore per l'inserimento della materia del
risarcimento da accessione invertita nell'art. 5-bis che riguarda
esclusivamente le espropriazioni, come si evince con chiarezza
dall'insieme delle disposizioni in esso contenute, nessuna delle
quali riferibile a soggetti che non siano quelli della procedura di
esproprio, a beni che non siano quelli espropriati o ad indennità
che non sia quella di espropriazione.
Comunque, considerata anche la sua immediata applicazione ai
giudizi in corso, la norma, a parere della Corte, appare inficiata da
evidenti profili di illegittimità costituzionale, specie con
riferimento agli articoli 3, 42 terzo comma e 97 della Costituzione.
Sotto il profilo dell'art. 3 Cost., va rilevato che la stessa Corte
costituzionale, nella nota decisione n. 442/1993 con la quale ritenne
manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 5-bis legge n. 359/1992, ebbe a precisare
che le due fattispecie, dell'espropriazione e dell'occupazione
appropriativa, sono "assolutamente divaricate e non comparabili.
Nella prima c'è un procedimento espropriativo secundum legem (ossia
nel rispetto dei presupposti formali e sostanziali che rappresentano
altrettante garanzie per il proprietario espropriato) e quindi
vengono in rilievo le opzioni (discrezionali) del legislatore in
ordine al criterio di calcolo dell'indennità di espropriazione; la
seconda ipotesi si colloca fuori dai canoni di legalità (perchè è
la stessa realizzazione dell'opera pubblica sull'area occupata, ma
non espropriata, ad impedire di fatto la retrocessione e a comportare
l'effetto traslativo della proprietà del suolo per accessione
dell'opera) e quindi ben può operare il diverso principio secondo
cui chi ha subito un danno per effetto di un'attività illecita ha
diritto ad un pieno ristoro".
Orbene, la norma denunciata, equiparando il risarcimento del danno
da accessione invertita alla indennità di espropriazione, introduce
una vistosa disparità di trattamento tra cittadini, che subiscano ad
opera della, p.a. una attività lesiva dei loro diritti soggettivi
qualificabile come illecita e consistente nella arbitraria
occupazione di beni finalizzata alla realizzazione di opere pubbliche
e cittadini che, invece, subiscano un illecito ad opera di altri
soggetti che non siano pubbliche amministrazioni (o che, pur
essendolo, compiano un'attività non precipuamente finalizzata alla
realizzazione di opere pubbliche). È evidente che nel primo caso,
applicando la nuova normativa censurata, il risarcimento dovuto al
privato a seguito dell'illecita sostanziale ablazione sarà pari alla
semisomma del valore venale e del reddito dominicale del bene
irreversibilmente acquisito dalla p.a., mentre, nell'altro caso, al
privato sarà dovuto un risarcimento integrale.
Aggiungasi, poi, che con la norma denunciata si è voluto
unificare, almeno negli effetti ultimi, due fattispecie dalla stessa
Corte costituzionale qualificate "assolutamente divaricate e non
comparabili", con patente violazione del precetto dell'art. 3 Cost.
sotto il profilo della disparità di trattamento, imponendosi per
legge una uguale disciplina in situazioni assolutamente diverse,
laddove la stessa Corte aveva ritenuto che chi "ha subito un danno
per effetto di un'attività illecita ha diritto ad un pieno ristoro".
Sotto ulteriore profilo, va, peraltro, evidenziata la disparità di
trattamento conseguente alla applicazione della norma in esame tra
coloro che, subendo l'esproprio attraverso i meccanismi di una
regolare procedura espropriativa (che sia rispettosa, cioè, dei
principi legislativi vigenti in materia), potranno usufruire di tutte
le garanzie previste dalla legge a favore dei soggetti espropriandi
(facoltà di presentare osservazioni, di convenire la cessione
volontaria, di accettare l'indennità od opporsi alla stessa, etc.) e
degli obblighi posti a carico del soggetto espropriante (munirsi
della dichiarazione di p.u., osservanza di termini, obbligo di
effettuare determinati adempimenti etc.) , e coloro che, invece, per
essere stati coinvolti in comportamento di fatto abusivo, in una
procedura arbitraria ed irrituale (occupazione illecita o sine
titulo) risulteranno sforniti delle più elementari garanzie e tutele
procedimentali, sicchè dovranno subire impotenti la totale ed
illecita privazione del bene, senza peraltro beneficiare del diritto
di percepire, come nel passato, a rifusione del danno il valore per
equivalente del bene stesso.
Ma, principalmente, la disposizione in esame contrasta con il
combinato disposto degli artt. 42 e 97 della Costituzione, che
sanciscono, rispettivamente, il diritto del cittadino ad ottenere una
congrua indennità per la perdita del bene conseguente
all'attivazione di una regolare procedura di esproprio e l'obbligo
dell'Amministrazione di assicurare il buon andamento e
l'imparzialità, quindi, la correttezza del proprio operato. Non v'è
chi non veda come tali principi, a seguito della introduzione della
norma de qua, vengano totalmente svuotati del loro precipuo
significato, atteso che la operata parificazione dei criteri di
determinazione dell'entità del risarcimento da atto illecito a
quelli previsti per l'indennità di esproprio ha sostanzialmente
promosso l'illecito amministrativo ad attività lecita con
conseguente violazione del precetto costituzionale di cui all'art. 42
Cost., che impone, invece, come unica fonte legittima di ablazione
dei beni (e del diritto di percepire la giusta indennita') la
procedura espropriativa.
Corollario di quanto sopra esposto è l'amara constatazione che il
legislatore, con la disposizione in esame, ha finito per premiare i
comportamenti arbitrari e le attività illecite dell'Amministrazione,
la quale, lungi dall'attuare un "giusto procedimento" in base ai noti
principi costituzionali di imparzialità ed efficienza
amministrativa, come sanciti dall'art. 97 Cost., si troverà nel
futuro non solo agevolata ma perfino invogliata ad adottare sempre e
soltanto procedure irrituali e non rispettose delle leggi in materia
espropriativa, essendo ormai venuto meno il deterrente del maggior
costo economico (in termini di obbligo alla rifusione integrale del
danno) dell'attività illecita rispetto a quella lecita. L'art. 97
Cost. è cosi doppiamente violato: perchè l'organizzazione degli
uffici, preposti alla materia in esame, lungi dall'essere vincolata
alle disposizioni di legge, che presiedono alla materia medesima, ne
prescinderà, non sussistendo più alcuna conseguenza onerosa per la
p.a., rendendo di fatto irresponsabili i pubblici funzionari e,
quanto al "buon andamento", esso consisterà nel compimento di fatti
illeciti. Con buona pace del principio di legalità.
Considerato che la questione prospettata appare rilevante per il
giudizio in corso, che non può essere definito indipendentemente
dalla sua decisione, vanno rimessi gli atti alla Corte costituzionale
per il giudizio di sua competenza.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale del comma 65 dell'art. 1 della legge 28 dicembre 1995
n. 549, con riferimento agli articoli 3, primo comma, 42, secondo e
terzo comma, e 97 della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata in copia ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Così deciso nella Camera di consiglio della prima sezione civile
della Corte di appello di Roma il 12 marzo 1996.
Il presidente: Cassano
96C0863