1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 11-4-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio 2012
Ordinanza del 25 gennaio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Chiappiniello Agostino contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Corte dei conti. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.00 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Natura regressiva del tributo con riferimento all'indennita' speciale, in quanto incidente in minore misura sui magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata ed in misura maggiore sui magistrati con retribuzione complessiva inferiore - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21 e 22. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in tema di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Modalita' di erogazione dell'indennita' di buonuscita, indennita' premio di fine servizio, del trattamento di fine rapporto e di ogni altra indennita' equipollente corrisposta una tantum comunque spettante a seguito della cessazione, a vario titolo, dell'impiego - Irragionevolezza - Lesione del principio di certezza del diritto - Violazione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in tema di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamenti di fine rapporto - Previsione che gli stessi sono integralmente regolati in base all'art. 2120 c.c., con applicazione dell'aliquota del 6,91 per cento - Lesione del principio di solidarieta' - Violazione del principio di certezza del diritto - Violazione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 101, 104 e 108. (012C0122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 11-4-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 255 del 2011, proposto da: Agostino Chiappiniello,
rappresentato e difeso dagli avv. Sandro Campilongo e Stefano
Tarullo, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Umbria,
via Baglioni n. 3 (Perugia);
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso ope legis
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è pure
legalmente domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14; Corte dei
conti, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in
giudizio;
Per l'accertamento del diritto di parte ricorrente alla
percezione del trattamento retributivo nella sua interezza, e con
esclusione dell'applicazione delle norme del d.l. 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n.
122, con conseguente condanna delle amministrazioni intimate, in
solido, o secondo le rispettive responsabilità e competenze, alla
corresponsione delle somme dovute, oltre agli accessori di legge;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il
Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

F a t t o

Il ricorrente, magistrato contabile in servizio dal 4 marzo 1985,
assegnato alla sede di Perugia con la qualifica di consigliere e
stipendio di presidente di sezione, chiede l'accertamento del proprio
diritto al trattamento retributivo nella sua interezza, con
esclusione dunque delle decurtazioni prodotte dalle norme di cui
all'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, convertito nella legge 30
luglio 2010, n. 122, con conseguente condanna dell'aministrazione di
appartenenza e della Presidenza del Consiglio dei ministri, previa
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Espone che, a fare tempo dall'anno 2011, gli è stata applicata
la decurtazione stipendiale di euro 8.671,64 per effetto della
riduzione di spesa coattivamente operata dall'art. 9, comma 2, del
predetto d.l. n. 78 del 2010; nel corso del triennio 2011/2013
subirà il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo previsto
dall'art. 9, comma 21 dello testo legislativo; inoltre subisce la
trattenuta della percentuale della indennità giudiziaria di cui alla
legge n. 27 del 1981, che è pari ad euro 2.013,07 per l'anno 2011,
di euro 3.355,11 per l'anno 2012, e di euro 4.294,55 per l'anno 2013,
in applicazione dell'art. 9, comma 22; infine, al momento della
cessazione del rapporto, subirà l'applicazione dell'art. 12, comma
7, del d.l. n. 78 del 2010, che prevede la rateizzazione della
corrispondente indennità, mentre fin da subito subisce gli effetti
dannosi dell'applicazione del comma 10, che dispone la sostituzione
dell'indennità di buonuscita con il meno favorevole trattamento di
fine rapporto, pur perdurando sui dipendenti pubblici la trattenuta
aggiuntiva del 2,50% sull'80% della retribuzione, in aggiunta
all'aliquota, a tutti i lavoratori dipendenti applicabile, del 6,91%
prevista dall'art. 2120 del c.c.
Nel censurare le suddette disposizioni di legge, deduce a
sostegno delle pretese azionate la violazione degli artt. 2, 3, 24,
36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 108, 111 e 113 della Costituzione,
nonchè l'eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, e
segnatamente l'assoluta illogicità ed irrazionalità, l'ingiustizia
manifesta, l'errata valutazione dei presupposti, la carenza di
istruttoria, il difetto di motivazione, l'omessa ponderazione di
interessi rilevanti, lo sviamento, la contraddittorietà intrinseca
ed estrinseca dell'atto, la violazione del principio del «giusto
procedimento».
1. - Con riferimento al comma 2 dell'art. 9, si solleva la
questione di legittimità costituzionale della disposizione, nella
parte in cui prevede specifiche misure di riduzione delle
remunerazioni più elevate, ed in particolare la decurtazione, nella
percentuale del 5% e del 10%, delle quote di trattamento economico
superiori, rispettivamente, ad euro 90.000 ed euro 150.000 annui
lordi.
Anzitutto viene dedotto il contrasto della norma con l'art. 53
della Costituzione e la lesione dei principi di proporzionalità e
progressività dell'imposizione, anche con riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione.
L'art. 9, comma 2, oggetto di censura, presenta un'indubbia
natura tributaria, atteggiandosi alla stregua di prelievo fiscale
coattivo ed occulto realizzato nelle forme di una dichiarata
decurtazione stipendiale; anzichè prevedere, in un contesto
economico-finanziario eccezionale, interventi straordinari e/o
temporanei di prelievo forzoso, sono state adottate misure
continuative e stabili, per di più limitate ad una ben delimitata
«classe di persone», senza assumere a parametro dell'esazione uno o
più indici di capacità contributiva potenzialmente posseduti da
«tutti», secondo la previsione dell'art. 53 della Costituzione. Il
risultato dell'operazione è che una singola categoria di lavoratori
(quelli pubblici) viene isolata dalla platea dei contribuenti e
colpita da una previsione ad hoc, la quale prescinde palesemente dal
fatto che, a parità o superiorità di reddito, altri contribuenti
godano di eguale o maggiore capacità contributiva. La norma ha
deciso di «tassare» una certa categoria di soggetti per la maggiore
facilità del prelievo, mentre ceti ben più abbienti sono stati
lasciati incredibilmente al di fuori delle previsioni di
stabilizzazione finanziaria qui contestate.
Ove si intendesse escludere la natura tributaria del prelievo,
emergerebbe ancora più nettamente il carattere arbitrario della
disposizione, che non rende intelligibile la ragione per cui il
risparmio di spesa dovrebbe operare solo su redditi eccedenti gli
scaglioni dei 90.000 e dei 150.000 euro.
In secondo luogo, l'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010
viola gli artt. 2 e 3 della Costituzione, ed in particolare i
principi di uguaglianza e di ragionevolezza legislativa, oltre che il
principio di solidarietà sociale, politica ed economica.
La violazione del principio di eguaglianza appare palese nella
discriminazione tra i soggetti che risultano ricompresi nell'ambito
di applicazione dell'art. 9, comma 2, e quelli che, senza alcuna
ragionevole giustificazione, ne risultano esclusi; ciò rileva
indipendentemente dal fatto che al prelievo in questione si voglia o
meno riconoscere natura tributaria.
La disposizione discrimina tra soggetti che hanno identica
capacità economica; il cd. «risparmio di spesa» avrebbe dovuto
interessare tutti i redditi prodotti in Italia e/o da cittadini
italiani riconosciuti di eguale capacità contributiva, e non già
soltanto i fruitori di un trattamento retributivo pubblico, qualitas
che di per sè nulla dice circa la maggiore o minore idoneità del
soggetto colpito a contribuire alle esigenze della finanza pubblica.
È, del resto, ingiusto che lo Stato intenda accollare le misure di
riduzione della spesa, che andranno a vantaggio di tutti, solo ad una
parte dei cittadini, che peraltro non rappresenta la categoria più
facoltosa.
Per tale ragione, la norma collide anche con l'art. 2 della
Costituzione e con i principi di solidarietà sociale, politica ed
economica, cui corrispondono ben precisi «doveri inderogabili», cioè
da ripartire tra tutti.
Significativo è, al contrario, che a parità di reddito, e
dunque al raggiungimento delle soglie dei 90.000 e dei 150.000 euro,
i dipendenti privati od i lavoratori autonomi non subiscono alcuna
incisione patrimoniale.
Peraltro, anche nell'ambito del pubblico impiego, non può
tacersi che l'art. 9, comma 2, opera una netta distinzione tra i
dipendenti, a seconda che abbiano un reddito maggiore o minore dei
90.000 euro; al contrario, il prelievo, se davvero necessario,
avrebbe dovuto gravare in minima parte su ciascun dipendente.
In altri termini: o la logica è quella della riduzione della
spesa, ed allora, per non infrangere il principio di eguaglianza, il
taglio deve operare allo stesso modo su tutte le spese (redditi da
lavoro dipendente), o la logica è quella della progressività del
prelievo (art. 53 della Costituzione) ed allora l'incisione deve
operare su tutti i redditi (da lavoro pubblico o privato ed anche da
altre fonti) che denotino eguale capacità contributiva.
Si aggiunga ancora che la Raccomandazione CM/Rec(2010)12 sui
giudici adottata in data 17 novembre 2010 dal Comitato dei ministri
del Consiglio d'Europa, al punto 54, non solo richiede che la
retribuzione dei giudici sia commisurata al loro ruolo professionale
ed alle loro responsabilità, ma esplicitamente esige che essa sia
tale da «renderli immuni da qualsiasi pressione volta ad influenzare
le loro decisioni»; in particolare, si chiede agli Stati membri che
siano «adottate specifiche disposizioni di legge per garantire che
non possa essere disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta
specificamente ai giudici».
Ove poi non si volesse individuare nell'art. 9 una disposizione
tributaria, non può negarsi la natura espropriativa della norma,
atteso il suo fine ed effetto di ablazione di redditi formanti
oggetto di diritti già quesiti dal pubblico dipendente.
Si tratta, in tale prospettiva, di una norma-provvedimento che,
in quanto tale, viola il principio di imparzialità di cui all'art.
97 della Costituzione; in particolare, è una legge non imparziale
anzitutto perchè sottrae all'amministrazione la fase istruttoria e
quella decisoria; inoltre manca ogni indennizzo dovuto a fronte della
misura espropriativa (l'indennizzo si sarebbe potuto tradurre in
misure di vantaggio per i soggetti colpiti dall'ablazione
patrimoniale, quali una ridefinizione in melius dell'orario o delle
condizioni di lavoro, specie con riguardo all'aumento dei carichi di
lavoro a fronte dell'inadeguatezza degli organici della magistratura
contabile).
In ogni caso lo scrutinio sulla ragionevolezza delle leggi
provvedimento deve essere effettuato allo stesso modo del sindacato
sui provvedimenti amministrativi, in particolare assumendo specifico
rilievo il difetto di istruttoria.
La palese irrazionalità della scelta legislativa comporterà che
nei prossimi anni sarà preferito il lavoro privato a quello pubblico
derivante dalla disparità di trattamento retributivo imposta dalla
legge; ciò comporterà una distorsione della concorrenza in favore
del settore privato, con depauperamento di efficienza
dell'amministrazione pubblica, in violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
L'art. 9, comma 2, in esame ridetermina in senso ablativo il
trattamento economico già acquisito dal dipendente pubblico, sullo
status economico dello stesso, anche magistrato, alterando quel
sinallagma che è il proprium dei rapporti di durata.
Seppure ciò è concesso al legislatore, si tratta di una
facoltà subordinata alla condizione essenziale che non si dia luogo
ad una disposizione irrazionale, tale da frustrare l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica.
La scelta di ridurre gli stipendi costituisce una modalità
brutale per «fare cassa», violativa dell'aspettativa legittima alla
conservazione della retribuzione per tutto il tempo di durata del
rapporto.
La novazione oggettiva ed unilaterale del rapporto di lavoro
viola le prerogative del dipendente pubblico, evidenziandone il
trattamento disparitario rispetto a quello privato, cui il datore di
lavoro non può unilateralmente ridurre la retribuzione (divieto di
reformatio in peius).
In tale modo viene scardinata la proporzionalità tra prestazione
e retribuzione di cui all'art. 36 della Costituzione, ma anche
sacrificata la dignità sociale della persona-lavoratore pubblico,
pur tutelata dall'art. 2 della Costituzione, che subisce
l'aggressione dello Stato, il quale è al contempo datore di lavoro e
legislatore.
Il valore dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura
da ogni altro potere dello Stato è sancito dagli artt. 101, comma 2,
e 104, comma 1, della Costituzione; l'art. 100, comma 3, demanda poi
alla legge il compito di assicurare l'indipenenza dei giudici
amministrativi.
L'art. 9, comma 2, lede tali disposizioni anche perchè alla
Corte dei conti è attribuito il compito di giudicare il potere
pubblico; si realizza, in particolare, un condizionamento
nell'esercizio della funzione giurisdizionale, che può anche
tradursi in conflitto di interessi allorchè il magistrato contabile
giudica o controlla organi del Governo.
2. - Con riferimento ai commi 21 e 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010 si solleva questione di legittimità costituzionale del
blocco dei «meccanismi di adeguamento retributivo», e cioè degli
acconti e conguagli, nonchè del taglio crescente nel tempo (15% per
l'anno 2011, 25% per l'anno 2012, 32% per l'anno 2013)
dell'indennità speciale di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981
(indennità giudiziaria) anzitutto per violazione degli artt. 24,
100, 101, 108 e 113 della Costituzione.
Si tratta di norme che introducono misure di notevole gravità,
benchè siano fatte salve le progressioni stipendiali, adottate senza
alcun tipo di istruttoria, nè di una stima precisa del risparmio di
spesa ottenibile dal relativo taglio, e quindi in modo irragionevole
ed improvvisato.
Ciò dicasi in particolare per il taglio dell'indennità
giudiziaria, che nel suo andamento crescente negli anni difficilmente
si spiega con la «eccezionalità della situazione economica
internazionale».
Oltre a quanto già esposto nel punto sub 1), va precisato che
con le disposizioni in questione viene leso il principio di
affidamento del magistrato nell'ordinario sviluppo economico della
carriera e nella corresponsione di acconti e conguagli; vengono
discriminati in peius i magistrati rispetto agli altri cittadini e
lavoratori, con palese trasgressione dell'art. 3 della Costituzione,
per il semplice motivo che i loro redditi sono «visibili» e
facilmente aggredibili.
Viene operato un prelievo che, pur rivestendo una chiara i
connotazione tributaria, colpisce una limitata fascia di cittadini e
lavoratori, e non «tutti» come prescritto dall'art. 53 della
Costituzione; si tratta di disposizioni che comportano blocchi
stipendiali con esito espropriativo, in assenza di compensazioni
indennitarie per i soggetti che ne risultano colpiti.
I blocchi stipendiali incidono anche sulla flessibilità
organizzativa, generando inefficienza, ed al contempo rafforzano
l'idea di un indebito condizionamento sull'esercizio della funzione
giurisdizionale. Viene altresì vulnerato il principio di
proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del
lavoro prestato, sancito dall'art. 36 della Costituzione; si intende
bene la peculiarità del lavoro pubblico non contrattualizzato, in
cui è la legge a determinare lo stipendio.
I tagli lineari ed uguali per tutti violano la logica
meritocratica dell'art. 36 della Costituzione; indurranno inoltre
effetti disincentivanti, tali per cui risulteranno sempre meno
incoraggiati atti di quotidiano sacrificio volti a sopperire alle
croniche carenze degli organici.
3. - Con riferimento al comma 7 dell'art. 12 del d.l. n. 78 del
2010, che prevede lo scaglionamento, in favore del solo datore di
lavoro pubblico, dell'onere di corresponsione delle indennità di
fine rapporto, appare chiaro che tale norma comporta una diminuzione
patrimoniale certa che consiste nella mancata corresponsione di
interessi per la dilazione del pagamento, ed anche una lesione del
rapporto sinallagmatico, atteso che le somme in questione hanno
natura retributiva, sia pure differita.
Il differimento dell'indennità di buonuscita non risponde ad una
logica di riduzione della spesa, ma di mero rinvio della stessa; lede
il principio di affidamento del magistrato nell'ordinario sviluppo
economico della carriera, comprensivo del trattamento collegato alla
cessazione del rapporto di impiego. Va altresì considerato che il
pensionamento dei magistrati è legato al raggiungimento del 75° anno
di età, ragione per cui il differimento nei pagamenti comporta anche
una potenziale vanificazione del beneficio.
Vengono discriminati in peius i pubblici dipendenti, tra cui i
magistrati, rispetto a tutti gli altri cittadini e lavoratori, con
evidente violazione dell'art. 3 della Costituzione, oltre che del
principio solidaristico, proclamato dal precedente art. 2. Ma appare
chiara anche la violazione dell'art. 36 della Costituzione,
consistendo il trattamento di fine rapporto in una retribuzione
differita.
4. - Accertamento dell'intervenuta abrogazione della disciplina
sulla indennità di buonuscita operata, dal 1° gennaio 2011, dal
comma 10 dell'art. 12 del d.l. n. 70 del 2010, convertito in legge n.
122 del 2010 e conseguente domanda di declaratoria
dell'illegittimità del perdurare del prelievo del 2,50% sull'80%
della retribuzione del ricorrente (sin qui operata a titolo di
rivalsa sull'accantonamento per la indennità di buonuscita), con
ulteriore domanda di restituzione degli accantonamenti già eseguiti
e che verranno eseguiti in corso di giudizio; in subordine istanza di
rimessione degli atti alla Corte costituzionale per accertare
l'illegittimità del perdurare del prelievo.
La norma in questione impone che a decorrere dal 1° gennaio 2011
il computo dei trattamenti di fine servizio comunque denominati
avvenga secondo la disciplina di cui all'art. 2120 del c.c.,
stabilendo un accantonamento del 6,91% sull'intera retribuzione.
Sino al 31 dicembre 2010 la normativa imponeva al datore di
lavoro pubblico un accantonamento complessivo del 9,60% sull'80%
della retribuzione lorda, con una trattenuta a carico del dipendente
pari al 2,50% sempre sull'80% della retribuzione (art. 37 del d.P.R.
n. 1032 del 1973).
Deve ritenersi che l'intero complesso normativo da ultimo
indicato sia implicitamente abrogato dal predetto art. 12, comma 10,
tanto è che dal 1º gennaio 2011 la ritenuta a carico dello Stato
datore di lavoro non sarà più del 9,60 sull'80% della retribuzione,
bensì del 6,91% sull'intera retribuzione; se così è, deve cessare
dalli gennaio 2011 anche la ritenuta del 2,50% sull'80% della
retribuzione a carico dei dipendenti pubblici.
Ciò nonostante, il prelievo del 2,50% continua ad essere
illegittimamente praticato; e dunque lo Stato datore di lavoro dovrà
essere condannato a cessare tale prelievo per il futuro, e quelli
già praticati dovranno essere restituiti.
In ogni caso, l'applicazione della nuova disciplina sul
trattamento di fine rapporto con il perdurare della ritenuta a carico
del dipendente costituisce una consistente lesione dell'aspettativa
ad un trattamento di fine rapporto il più possibile simile
all'indennità di buonuscita.
Si prospetta dunque una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, nel senso che la disciplina sul trattamento di fine
rapporto di cui all'art. 2120 del c.c. viene ad incidere, a parità
di retribuzione, in misura deteriore sui dipendenti pubblici rispetto
a quelli privati, nei cui confronti non è prevista rivalsa del
datore di lavoro, ed al contempo la violazione dell'art. 36 della
Costituzione.
Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei
ministri resistendo alle censure, anche di illegittimità
costituzionale, svolte da parte ricorrente, e chiedendone la
reiezione.
All'udienza del 21 dicembre 2011 la causa è stata trattenuta in
decisione.

D i r i t t o

1. - Modificando l'ordine di trattazione delle questioni rispetto
a quello prospettato da parte ricorrente, appare utile, al fine di
comprendere la portata dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78 del
2010, che detta le disposizioni di «contenimento delle spese in
materia di pubblico impiego» con specifico riguardo ai magistrati
(personale di cui alla legge n. 27 del 1981), considerare che il
trattamento economico dei medesimi è disciplinato dalla legge 2
aprile 1979, n. 97, ed è costituito dallo stipendio tabellare (cioè
determinato in conformità delle tabelle allegate alla legge stessa),
cui vanno aggiunte l'indennità integrativa speciale e l'indennità
giudiziaria.
In particolare, gli artt. 11-12 della legge n. 97 del 1979
stabiliscono che «gli stipendi del personale di cui alla presente
legge sono adeguati di diritto, ogni triennio, nella misura
percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel triennio
precedente dalle altre categorie dei pubblici dipendenti per le voci
retributive calcolate dall'Istituto centrale di statistica ai fini
della elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali, con
esclusione della indennità integrativa speciale» (comma 1); «la
variazione percentuale è calcolata rapportando il complesso del
trattamento economico medio per unità corrisposto nell'ultimo anno
del triennio di riferimento a quello dell'ultimo anno del triennio
precedente ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello di
riferimento» (comma 3); «gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del
terzo anno di ogni triennio sono aumentati, a titolo di acconto
sull'adeguamento triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre
allo stipendio in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una
percentuale pari al 30 per cento della variazione percentuale
verificatasi fra le retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio
precedente, salvo conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del triennio
successivo» (comma 4).
Si inferisce dall'esposto quadro concernente il trattamento
economico che, per effetto della legge n. 27 del 1981, la
determinazione degli stipendi dei magistrati è sottratta a qualsiasi
genere di contrattazione, caratterizzandosi come un «sistema
automatico» regolato dalla legge; ciò in attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati (inferibile dagli
artt. 101, 104, 108, e segnatamente, con riguardo ai magistrati della
Corte dei conti, dall'art. 100 della Costituzione), che va
salvaguardata, secondo l'insegnamento della giurisprudenza
costituzionale, anche sotto il profilo economico, evitando che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri, costituendo tale automatismo una guarentigia idonea allo
scopo (Corte cost., 16 gennaio 1978, n. 1; 8 maggio 1990, n. 238; 10
febbraio 1993, n. 42; 27 luglio 1995, n. 409).
2. - A questo punto è opportuno evidenziare i contenuti della
disciplina introdotta dal d.l. n. 78 del 2010 incidenti sul
trattamento retributivo, che non si limitano alla disposizione del
comma 22, specificamente rivolta al personale di magistratura,
dovendosi tenere conto anche di quanto previsto in via generale dal
comma 2 del medesimo corpus legislativo.
Schematicamente, si rileva che: a) per tutti i dipendenti
pubblici (appartenenti alle amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, e dunque
anche per i magistrati) a decorrere dal 1º gennaio 2011 e sino al 31
dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi superiori a 90.000
euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente
il predetto importo fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per
la parte eccedente 150.000 euro (comma 2); b) per i soli magistrati
è stato previsto il blocco degli acconti per gli anni 2011/2013 e
dei conguagli per il triennio 2010/2012 (comma 22, prima periodo); c)
per i soli magistrati è previsto un «tetto» per l'acconto per l'anno
2014 che non può superare quello dell'anno 2010 ed un «tetto» per il
conguaglio dell'anno 2015, che sarà determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014, escludendo dunque il triennio 2011/2013
(comma 22, primo periodo); d) per i soli magistrati è stabilita la
riduzione annualmente progressiva (15, 25 e 32 per cento), per il
trienno 2011/2013, dell'indennità giudiziaria di cui alla legge n.
27 del 1981 (comma 22, secondo periodo); e) allo stesso tempo, per i
soli, magistrati (diversamente, dunque, dalle altre categorie del
pubblico impiego non contrattualizzato), sono stati salvaguardati i
meccanismi di «progressione automatica dello stipendio» per gli anni
2011/2013, vale a dire le classi e gli scatti di carriera (comma 22,
ultimo periodo).
Appare al Collegio incontestabile fin da ora che le misure di
contenimento delle spese del pubblico impiego previste dalle norme in
esame incidono significativamente sul trattamento economico dei
magistrati, alterando altresì l'euritmia di un sistema che prevede
un meccanismo automatico di determinazione dello stesso, regolato
dalla legge ordinaria, al fine, come già evidenziato, di assicurare
l'autonomia e l'indipendenza dei giudici.
Ne consegue che le questioni di legittimità costituzionale
prospettate dal ricorrente o comunque rilevabili, anche d'ufficio,
dalle norme del d.l. n. 78 del 2010 sono rilevanti e non
manifestamente infondate, come già ritenuto da altre ordinanze di
rimessione alla Corte costituzionale (cfr. T.A.R. Trento, 14 dicembre
2011, n. 3107; T.A.R. Campania, Salerno, 23 giugno 2011, n. 1162;
T.A.R. Piemonte, Sez. II, 28 luglio 2011, n. 846; T.A.R. Veneto, Sez.
I, 15 novembre 2011, n. 1685).
La rilevanza della questione è di intuitiva evidenza e discende
dal fatto che le norme di cui ai commi 2 e 22 dell'art. 9 del d.l. n.
78 del 2010 trovano applicazione dal primo gennaio del 2011, così
che il ricorrente ha subito il mancato incremento del 3,04% della
voce stipendio (corrispondente al secondo acconto spettante ai sensi
del d.P.C.M. 23 giugno 2009), la riduzione dell'indennità
giudiziaria, nel corso del 2011 nella misura del 15 per cento, e dal
corrente anno 2012 nella misura del 25 per cento, oltre che la
riduzione del trattamento economico complessivo, del 5 per cento una
volta superati i 90.000 euro annui lordi, e del 10 per cento una
volta superati i 150.000 euro.
Molteplici sono poi i dubbi di legittimità costituzionale della
manovra finanziaria.
In primo luogo, riprendendo argomenti già anticipati, deve
sottolinearsi la non ragionevolezza della decurtazione, disposta
dalla prima parte del comma 22, del trattamento retributivo dei
magistrati, caratterizzato da un automatismo legale, che si pone,
esso stesso, come guarentigia idonea a garantire il precetto
costituzionale dell'autonomia ed indipendenza dei giudici, valore che
deve essere salvaguardato anche sul piano economico; di qui il
ravvisato contrasto non solo con l'art. 3, ma anche con gli artt.
100, 101, 104 e 108 della Carta costituzionale.
È pur vero che la Carta costituzionale non contiene previsioni
specifiche sulle retribuzioni dei magistrati, finalizzate a
garantirne l'indipendenza economica, benchè la questione sia stata
ampiamente discussa nei lavori dell'Assemblea costituente
(significativo è il resoconto della seduta del 28 novembre 1947), ma
è indubbio che il problema si pone in modo particolarmente
significativo, in ragione del «prestigio istituzionale» (collegato
alla delicatezza ed importanza della funzione) e della stessa
indipendenza della funzione.
Giova, a questo proposito, sottolineare come anche la c.d. «Magna
Carta dei Giudici (principi fondamentali)» approvata a Strasburgo il
17 novembre 2010 dal Consiglio Consultivo dei giudici europei (CCJE)
presso il Consiglio d'Europa, agli artt. 2 e 4, sancisce che
l'indipendenza dell'ordine giudiziario rispetto ai poteri legislativo
ed esecutivo va garantita anche sotto il profilo finanziario; il
successivo art. 7 prevede apertis verbis che «il giudice deve
beneficiare di una remunerazione e di un sistema previdenziale
adeguati e garantiti dalla legge, che lo mettano al riparo da ogni
indebita influenza»; la coeva Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 del
Comitato dei ministri agli Stati membri (con valore di soft lavv
internazionale), da parte sua, al punto 54, chiede espressamente agli
Stati che siano «adottate specifiche disposizioni di legge per
garantire che non possa essere disposta una riduzione delle
retribuzioni rivolta specificamente ai giudici».
In altri termini, il trattamento economico del magistrato deve
essere garantito dai requisiti della certezza e continuità, e non
soggetto a decurtazioni che, specie allorchè siano ricorrenti,
possono tradursi in una surrettizia menomazione delle garanzie della
sua indipendenza ed autonomia.
La scarsa ragionevolezza ed aderenza alla raccomandazione europea
(senza ipotizzare una forma di sfiducia, incompatibile con il
principio di leale collaborazione istituzionale) delle misure
adottate nei confronti del personale di magistratura appare in
qualche misura corroborata dalla disposizione dell'art. 16, comma 7,
del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011,
n. 111, alla cui stregua «qualora, per qualsiasi ragione, inclusa
l'emanazione di provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni
della Corte costituzionale, non siano conseguiti gli effetti
finanziari utili conseguenti, per ciascuno degli stessi anni
2011-2013, alle disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'art. 9 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti finanziari
sono recuperati, con misure di carattere generale, nell'anno
immediatamente successivo nei riguardi delle stesse categorie di
personale cui si applicano le predette disposizioni».
3. - Non ignora il Collegio che il «giudice delle leggi» ha nel
passato (cfr. Corte cost., 14 luglio 1999, n. 299; 18 luglio 1997, n.
245) ritenuto infondata la questione di costituzionalità di norme
che disponevano il blocco degli incrementi retributivi dovuti ad
automatismi stipendiali o progressioni economiche legato a manovre
finanziarie eccezionali connesse alla necessità di recuperare
l'equilibrio di bilancio, ma l'imposizione di sacrifici eccezionali,
transitori, è stata consentita a condizione che fossero
ragionevolmente ripartiti tra diverse categorie di cittadini, oltre
che idonei allo scopo prefisso; in particolare la Corte ha
sottolineato che l'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992 imponeva ai
pubblici dipendenti il sacrificio di un anno, e costituiva una
manovra di contenimento della spesa pubblica incidente non solo sui
pubblici dipendenti, ma anche su altre categorie di lavoratori.
Ma di tale dimensione solidaristica appare priva la manovra
finanziaria contenuta nel d.l. n. 78 del 2010, che colpisce
pesantemente, ancora una volta, solamente l'impiego pubblico,
facilmente «aggredibile», senza tenere conto, tra l'altro, del fatto
che ne rimangono immuni (anche a seguito del c.d. decreto
«salva-Italia» 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge 22
dicembre 2011, n. 214) i soggetti che con le amministrazioni
pubbliche intrattengono solamente un rapporto di servizio onorario,
ovviamente tutt'altro che gratuito.
Si evidenzia in questa prospettiva la violazione del principio di
eguaglianza e del principio solidaristico di cui agli artt. 3 e 2
della Costituzione, venendo discriminati in peius i magistrati,
frustrando la loro legittima aspettativa all'ordinario sviluppo
economico della carriera.
Allo stesso tempo, i «blocchi stipendiali» violano il principio
di proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del
lavoro prestato, sancito dall'art. 36 della Costituzione, come
effetto conseguente alla circostanza che è la legge a determinare lo
stipendio nell'impiego pubblico non contrattualizzato. Detta
proporzionalità, se non altro dal punto di vista «quantitativo», è
evidentemente vulnerata, atteso che si è determinato un taglio
lineare delle retribuzioni a fronte di un carico di lavoro che, come
noto, risulta progressivamente crescente, anche in considerazione
della mancata copertura dei posti in organico.
4. - Con riguardo, poi, all'indennità giudiziaria (di cui
all'art. 3 della legge n. 27 del 1981), la significativa riduzione in
incremento progressivo nel triennio 2011/2013 (15%, 25% e 32%),
prevista dal secondo periodo del comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010, ne tradisce anzitutto la sua funzione di «rimborso spese»;
la stessa, come posto in evidenza dalla Corte costituzionale, per
giustificarne la corresponsione solamente in caso di servizio
effettivamente prestato, è «espressamente correlata ai particolari
oneri che i magistrati incontrano nello svolgimento della loro
attività, la quale, tra l'altro, comporta un impegno senza precisi
limiti temporali» (sentenza 8 maggio 1990, n. 238; ord. 23 ottobre
2008, n. 346).
Inoltre, trattandosi di una componente essenziale del trattamento
retributivo del magistrato, la decurtazione dell'indennità
giudiziaria è disposta in ulteriore violazione dell'art. 36 della
Costituzione.
Ove poi, introducendo una prospettiva che sarà nel prosieguo
maggiormente sviluppata, si ritenga che la norma di legge oggetto di
scrutinio, più che imporre una decurtazione stipendiale, consista in
una prestazione patrimoniale imposta, di natura tributaria (nella
misura in cui si traduce nell'ablazione di somme con attribuzione
delle stesse ad un ente pubblico e nella loro destinazione allo scopo
di apprestare mezzi per il fabbisogno finanziario dell'ente stesso:
così Corte cost., 12 gennaio 1995, n. 11; 10 febbraio 1982, n. 26),
allora appare particolarmente evidente la sua connotazione selettiva
a danno dei magistrati, in violazione dell'art. 53, primo comma,
della Carta, che sancisce il principio della generalità delle
imposte, cui tutti sono chiamati a concorrere in ragione
esclusivamente della propria capacità contributiva.
In questa direzione, a ben vedere, non è difficile neppure
individuare una violazione del secondo comma del'art. 53, trattandosi
di un tributo sostanzialmente regressivo, in quanto, essendo
l'indennità giudiziaria corrisposta in misura eguale a ciascun
magistrato, la sua applicazione uniforme finisce per colpire
maggiormente i magistrati con retribuzione complessiva inferiore, e
dunque con minore anzianità di servizio.
5. - L'introdotto argomento del prelievo di valore tributario
impone poi di completare la disamina con riferimento al comma 2
dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, a norma del quale «in
considerazione della eccezionalità della situazione economica
internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi
annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte
eccedente 150.000 euro».
Proprio alla luce dei parametri ermeneutici enucleati dalla
giurisprudenza costituzionale, appare difficilmente contestabile che
tale disposizione, piuttosto che caratterizzarsi come una riduzione
stipendiale (melius, come una riduzione dei trattamenti economici
complessivi), abbia natura tributaria; ed infatti ricorrono i due
elementi dell'imposizione di un sacrificio economico individuale
realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, e
della destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine
di integrare la finanza pubblica; non occorre, del resto, una formale
definizione in termini tributari del prelievo (Corte cost., 8 maggio
2009, n. 141).
In particolare, si è al cospetto di un atto normativo, e dunque
autoritativo, incidente su di un trattamento economico
predeterminato, in quanto tale costituente diritto quesito, adottato
al dichiarato scopo del raggiungimento di obiettivi di finanza
pubblica. Anche con riguardo alle modalità applicative, il prelievo
non viene attuato mensilmente (come accadrebbe per una riduzione
stipendiale in senso proprio), ma opera al momento del raggiungimento
dello scaglione reddituale preso a parametro; si aggiunga ancora che
indice assai significativo della natura tributaria del prelievo è
proprio il fatto che lo stesso opera al progressivo raggiungimento di
due differenti scaglioni (90.000 e 150.000 euro), cui si applicano
aliquote crescenti (5 e 10 per cento).
Se così è, torna in rilievo la violazione degli artt. 53 e 3
della Costituzione, in quanto il prelievo colpisce solamente la
categoria dei dipendenti pubblici (nel cui novero rientrano i
magistrati), in contrasto con il principio della «universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale «tutti» (cittadini
o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana) [che] deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza ..., di concorrere
alle «spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva»
(con riferimento al singolo tributo ed al complesso della imposizione
fiscale), come dovere inserito nei rapporti politici in relazione
all'appartenenza del soggetto alla collettività organizzata» (Corte
cost., ord. 24 luglio 2000, n. 341).
Il corollario del comma 2 è che la categoria dei dipendenti
pubblici viene selezionata dalla platea dei contribuenti, senza
valutare se esistano altri contribuenti con reddito pari o superiore,
con buona pace anche del criterio della perequazione tributaria.
Appare chiaro che la violazione dell'art. 3 della Costituzione è
comunque sempre ravvisabile, a prescindere dalla natura tributaria
del prelievo, sia prendendo a parametro l'amplissima categoria dei
«cittadini», rispetto alla quale i dipendenti pubblici risultano
discriminati ratione status a parità di capacità economica, sia la
categoria più ristretta dei «lavoratori», risultando i dipendenti
pubblici discriminati rispetto ai dipendenti privati, come pure ai
lavoratori autonomi, i quali, a parità di reddito, non subiscono
alcuna incisione patrimoniale.
Particolarmente significativo ad evidenziare una situazione
disparitaria appare, al riguardo, l'art. 2 del d.l. 13 agosto 2011,
n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, rubricato
«disposizioni in materia di entrate», prescrivente, al comma 2, che
«in considerazione della eccezionalità della situazione giuridica
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e fino al 31 dicembre 2013
sul reddito complessivo di cui all'art. 8 del testo unico sulle
imposte sui redditi di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e
successive modificazioni, di importo superiore a 300.000 euro lordi
annui, è dovuto un contributo di solidarietà del 3 per cento sulla
parte eccedente il predetto importo». Detta norma, il cui incipit
(melius, se consentito, la cui giustificazione) è esattamente
sovrapponibile a quello dell'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del
2010, impone un contributo di solidarietà, secondo quanto desumibile
anche dalle modalità tecniche di attuazione, contenute nel recente
d.m. 21 novembre 2011, per i redditi complessivi superiori a 300.000
euro lordi, pari al 3 per cento sulla parte eccedente detto importo.
Si evidenzia che, pur in presenza di un analogo fondamento di
razionalità, diversamente che per i redditi dei dipendenti pubblici,
il contributo di solidarietà scatta, e per giunta nella inferiore
misura del 3 per cento, solamente per i redditi complessivi di
importo superiore a 300.000 euro lordi annui, costituente un
parametro imponibile più che triplo rispetto al primo scaglione dei
90.000, e doppio rispetto al secondo scaglione dei 150.000 euro; è
inoltre deducibile dal reddito complessivo. Giova aggiungere che
l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011 dispone espressamente che
«ai fini della verifica del superamento del limite di 300.000 euro
rileva[no] anche il reddito di lavoro dipendente di cui all'art. 9,
comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, al lordo della
riduzione ivi prevista»; vale a dire che il contributo di
solidarietà si applica anche ai redditi complessivi che hanno già
subito la decurtazione di cui all'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010,
seppure allorchè raggiungano il superiore importo, senza dunque che
si verifichi una doppia imposizione.
È intuitivo come il dubbio di illegittimità lambisce anche il
parametro costituito dall'art. 2 della Carta e dai principi di
solidarietà sociale, politica ed economica ivi fissati, cui
corrispondono «doveri inderogabili».
In linea assoluta, appare intrinsecamente irragionevole anche la
prestazione patrimoniale imposta ai soli dipendenti pubblici con
redditi più elevati, giustificati dalla qualità del servizio
prestato, dalla difficoltà delle selezioni per l'accesso al
medesimo, nonchè dal corrispondente regime di responsabilità.
6. - Un'ulteriore considerazione, almeno in parte già svolta,
accomuna il comma 2 ed il comma 22 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del
2010, e cioè il fatto che le disposizioni negli stessi contenute
violano il principio di affidamento del cittadino, nella misura in
cui rideterminano con effetto ablatorio il trattamento economico già
acquisito alla sfera del pubblico dipendente come diritto soggettivo.
Si tratta di norme che incidono sullo status economico del
ricorrente; non ignora il Collegio che la giurisprudenza
costituzionale, pur contrastando ciò con il principio (invero non
costituzionalizzato, seppure di estesa applicazione) del divieto di
reformatio in peius, è orientata nel senso che per i diritti di
natura economica connessi al rapporto di impiego pubblico, anche nei
confronti di norme retroattive, non esiste altro limite che quella
della ragionevolezza (tra le varie, Corte cost., 12 novembre 2002, n.
446); peraltro non può non dubitarsi proprio della ragionevolezza
delle norme oggetto di scrutinio, che producono come effetto quello
della riduzione, prolungata nel tempo, e comunque oltre l'arco
annuale, dei trattamenti retributivi dei dipendenti pubblici, in un
contesto in cui verosimilmente più efficaci a fare fronte agli
obiettivi di finanza pubblica sarebbero stati altri strumenti di
contenimento della spesa, di tipo strutturale, ancora oggi
(inevitabilmente) all'ordine del giorno nell'agenda politica, in
quanto i soli a produrre un risparmio continuativo, e non episodico.
A fronte di un saldo di finanza pubblica non particolarmente
significativo per l'Amministrazione, appare di intuitiva evidenza, e
non richiede dunque particolari sottolineature, il fatto che il
prestatore di lavoro pubblico (e quindi anche il magistrato) abbia
maturato un legittimo affidamento sul proprio trattamento
retributivo, parametrando a questo il proprio tenore di vita ed anche
eventuali esborsi programmati (come, ad esempio, la contrazione di un
mutuo).
7. - Per quanto concerne, poi, i prospettati dubbi di
legittimità costituzionale delle modifiche apportate alla disciplina
dell'indennità dì buonuscita dall'art. 12 del d.1. n. 78 del 2010,
il Collegio ritiene anzitutto, in qualità di giudice a quo, di avere
giurisdizione in tale materia, in quanto, pur essendo l'art. 6 della
legge 20 marzo 1980, n. 75 stato abrogato dall'art. 4, comma 1, n.
12, dell'allegato 4 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (cod. proc.
amm.), la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo risulta
confermata dall'art. 133, comma 1, lett. i), dello stesso codice
sulle «controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in
regime di diritto pubblico». Ed è indubbia, anche secondo la Corte
regolatrice della giurisdizione (in termini Cass., sez. Un., 24
dicembre 2009, n. 27304; 2 luglio 2008, n. 18038), l'inerenza della
controversia sull'indennità di buonuscita ad un diritto attinente al
rapporto di pubblico impiego (oggetto di giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo).
Ciò premesso, occorre precisare che, in forza di quanto previsto
dall'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010, «con effetto sulle
anzianità contributive maturate a decorrere dal 1° gennaio 2011, per
i lavoratori alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche inserite
nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, ...
per i quali il computo dei trattamenti di fine servizio, comunque
denominati, in riferimento alle predette anzianità contributive non
è già regolato in base a quanto previsto dall'art. 2120 del codice
civile in materia di trattamento di fine rapporto, il computo dei
predetti trattamenti di fine servizio si effettua secondo le regole
di cui al citato articolo 2120 del codice civile, con applicazione
dell'aliquota del 6,91 per cento».
Dal primo gennaio 2011 la disciplina della buonuscita dei
magistrati viene dunque ad essere assoggetta al differente regime di
cui all'art. 2120 del codice civile, concernente il trattamento di
fine rapporto.
Tale innovazione, a carattere strutturale (non essendo prevista
per un limitato arco temporale, seppure giustificata, anch'essa, «a
titolo di concorso al consolidamento dei conti pubblici», in funzione
del contenimento della dinamica della spesa corrente), modifica
sensibilmente in peggio il trattamento di fine servizio dei
dipendenti pubblici, ed in particolare dei magistrati, e rende dubbia
la legittimità costituzionale del comma 7 dello stesso art. 12 del
d.l. n. 78 del 2010, che consente lo scaglionamento delle
corresponsione dell'indennità (fino a tre importi annuali, a seconda
dell'ammontare complessivo della prestazione), in quanto determina
una perdita patrimoniale certa, se non altro in ragione della mancata
previsione di interessi per la dilazione del pagamento, in deroga
alla disciplina delle obbligazione pecuniarie.
Si intende osservare che se lo scaglionamento della buonuscita
poteva giustificarsi nella logica della specificità di tale
istituto, peraltro espressione del quid propium del rapporto di
pubblico impiego, una volta intervenuta la scelta del legislatore di
prevedere un regime comune del trattamento di fine servizio
applicabile a tutti i lavoratori dipendenti, pubblici e privati, non
appare ragionevole imporre ai soli dipendenti pubblici lo
scaglionamento dell'indennità di buonuscita. Ciò si riflette anche
in termini di violazione del principio di eguaglianza, di cui
all'art. 3 della Costituzione, e di violazione dell'art. 36 della
Costituzione, caratterizzandosi la buonuscita come «retribuzione
differita» (pur se legata ad una concorrente funzione previdenziale).
Tale differimento presenta un aggiuntivo carattere di
irragionevolezza per il personale di magistratura, il cui
pensionamento è legato al compimento del settantacinquesimo anno di
età, epoca che, naturalmente oltre che statisticamente, abbrevia le
prospettive di vita, e dunque anche di effettiva fruibilità di tale
retribuzione differita.
8. - Il ricorrente, con riferimento alla già richiamata norma
del comma 10 dell'art. 12 del d.l. n. 78 del 2010, lamenta ancora
come l'estensione del regime di cui all'art. 2120 del c.c. (ai fini
del computo dei trattamenti di fine servizio) sulle anzianità
contributive maturate a fare tempo dal 1º gennaio 2011, con
applicazione dell'aliquota del 6,91 per cento, avrebbe dovuto
comportare il venire meno della trattenuta a carico del dipendente
pari al 2,50 per cento della base contributiva della buonuscita,
costituita dall'80 per cento dello stipendio. Tale trattenuta,
operata a titolo di rivalsa sull'accantonamento per l'indennità di
buonuscita, è prevista dall'art. 37 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.
1032; ad avviso di parte ricorrente, tale norma, come pure, più
ampiamente, lo stesso criterio di calcolo della base contributiva, di
cui al successivo art. 38, devono ritenersi abrogate per
incompatibilità con la norma sopravvenuta (per l'appunto, l'art. 12,
comma 10, del d.l. n. 78 del 2010), si che dal 1º gennaio 2011 la
ritenuta a carico dello Stato datore di lavoro non sarà più del
9,60 sull'80 per cento dello stipendio, bensì del 6,91 per cento
dell'intera retribuzione.
Il ricorrente allega come peraltro tale prelievo del 2,50 per
cento (per il ricorrente ammontante ad euro 274,44) continui ad
essere illegittimamente praticato, come risulta dai cedolini dello
stipendio versati in atti, e chiede conseguentemente la condanna
dello Stato datore di lavoro a cessare tale trattenuta, restituendo
quelle indebitamente effettuate, od in subordine che sia sollevata la
questione di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 3
della Costituzione (nella prospettiva che la disciplina dell'art.
2120 del c.c. verrebbe ad incidere, a parità di retribuzione, in
misura deteriore sui dipendenti pubblici rispetto a quelli privati,
nei cui confronti non è prevista rivalsa del datore di lavoro) e
dell'art. 36 (quanto meno nella prospettiva che il protrarsi del
prelievo sulla retribuzione del dipendente determinerebbe
un'illegittima ed irragionevole riduzione dell'accantonamento
finalizzato al trattamento di fine rapporto).
Osserva il Collegio come, effettivamente, la disciplina
introdotta dall'art. 12, comma 10, innovi profondamente quella
contenuta nel t.u. delle norme sulle prestazioni previdenziali a
favore dei dipendenti pubblici, e probabilmente, pur non contenendo
un'abrogazione esplicita della normativa precedente, potrebbe
sostenersi, facendo applicazione dell'art. 15 delle «preleggi», che
produca un'abrogazione implicita per incompatibilità della normativa
precedente con quella successiva.
Sennonchè, secondo i consueti criteri ermeneutici, l'abrogazione
tacita di una norma va dedotta dalla diretta incompatibilità logica,
ossia dalla impossibilità di coesistenza della norma nuova con
l'antica sullo stesso oggetto, per l'assoluta contraddittorietà
delle due disposizioni, ovvero dal fatto che la nuova legge regola
l'intera materia, anche se in modo non del tutto incompatibile con la
singola norma precedente, e ciò perchè la disciplina complessiva
importa il coordinarsi delle varie disposizioni di cui essa consta in
un insieme unitario, che non tollera contaminazioni con norme
logicamente ispirate a principi diversi (in termini Cons. Stato, Sez.
IV, 5 luglio 1995, n. 538; Sez. V, 21 giugno 2007, n. 3330).
Ora, nel caso di specie, non ricorre la seconda evenienza, atteso
che l'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010 non contiene una
disciplina organica sulle prestazioni previdenziali in favore dei
dipendenti dello Stato, che si sostituisca organicamente al d.P.R. n.
1032 del 1973; allo stesso tempo, non può essere affermato, senza
margine alcuno di incertezza, che tra le norme considerate sussista
una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea
applicazione, o, per meglio dire, (tale che) dall'applicazione ed
osservanza della nuova legge derivi necessariamente la
disapplicazione o l'inosservanza dell'altra (Cass., Sez. I, 21
febbraio 2001, n. 2502; Sez. lav., 1° ottobre 2002, n. 14129). Tra le
norme in esame non sembra dunque ravvisabile un'antinomia logica
così netta da escludere che l'applicazione dell'art. 12, comma 10,
del d.l. n. 78 del 2010 consenta anche una parallela applicazione
della rivalsa nei confronti del dipendente, ai sensi dell'art. 37 del
d.P.R. n. 1032 del 1979 (in tale senso sembra orientarsi anche
l'I.N.P.D.A.P. con la circolare n. 17 dell'8 ottobre 2010).
Ad avviso del Collegio, peraltro, se può sussistere qualche
residuale perplessità in ordine all'intervenuta abrogazione tacita
dell'art. 37 da ultimo citato, appare invece molto accentuato il
dubbio di incostituzionalità connesso all'applicazione in combinato
disposto dell'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010 con la
rivalsa a carico del dipendente iscritto in misura pari al 2,50 per
cento della base contributiva.
Secondo la condivisibile tesi di parte ricorrente, il protrarsi
del prelievo del 2,50 per cento nella nuova disciplina concernente il
trattamento di fine servizio contrasta con il principio di
eguaglianza e con l'art. 36 della Costituzione, consentendo allo
Stato datore di lavoro una riduzione dell'accantonamento, illogica
anche perchè in nessuna misura collegata con la qualità e quantità
del lavoro prestato.
9. - Alla stregua di quanto esposto, la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 9, commi 2, 21 (ove necessario), 22, e 12,
commi 7 e 10, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella legge
30 luglio 2010, n. 122, nei vari profili evidenziati, appare
rilevante e non manifestamente infondata per contrasto con gli artt.
2, 3, 23, 36, 53, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 si deve
dunque rimettere alla Corte costituzionale la soluzione
dell'incidente di costituzionalità, con sospensione del presente
giudizio e trasmissione degli atti alla stessa Corte costituzionale,
riservata all'esito ogni altra decisione.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, commi 2, (ove occorra, 21),
e 22, nonchè dell'art. 12, commi 7 e 10, del d.l. 31 marzo 2010, n.
78, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122, in relazione agli
artt. 2, 3, 23, 36, 53, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza, a cura della Segreteria, sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, e che sia comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei Deputati;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, sempre a cura della
Segreteria, alla Corte costituzionale.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 21
dicembre 2011.

Il Presidente: Lamberti


L'estensore: Fantini