1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 730 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Anagrafe - Censimento generale della popolazione del 1981 Criteri per la stesura dei piani topografici di censimento Costituzione di un gruppo di lavoro regionale - Istruzioni al personale dei comuni e segnalazioni delle esigenze di sostegno tecnico - Promozione di un comitato di coordinamento regionale Spettanza alla regione Toscana (088C1065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 6 gennaio 1981, depositato in Cancelleria il
20 gennaio successivo ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1981
per conflitto di attribuzioni sorto a seguito della circolare prot.
IV - 13528/4.12 diramata il 13 maggio 1980 dalla Regione Toscana
(Dipartimento assetto del territorio) e concernente: "Preparazione
piani topografici per il censimento 1981 Richiesta
designazione-convocazione riunioni".
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice
costituzionale Aldo Corasaniti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Con circolare prot. IV/13528/4.12 del 13 maggio 1980 la
Regione Toscana disponeva, in vista del censimento generale della
popolazione del 1981 di: a) costituire un gruppo di lavoro regionale
col compito di definire i criteri per la stesura dei piani
topografici di censimento e di dare su questi ultimi un parere
preliminare all'approvazione formale da parte dell'ISTAT; b)
promuovere un Comitato di coordinamento regionale col compito di
istruire il personale di ogni Comune e segnalare le esigenze di
sostegno tecnico.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, assumendo di aver
preso conoscenza della circolare solo il 10 novembre 1980, ha
proposto ricorso per conflitto di attribuzioni con atto notificato il
6 gennaio 1981, lamentando l'invasione della sfera di competenza
dello Stato in materia di anagrafe della popolazione ed attività
connesse, quale è il censimento. L'art. 3 della legge n. 1228 del
1954 attribuisce al Sindaco la funzione di "ufficiale dell'anagrafe"
nella sua qualità di "ufficiale del Governo"; in tale veste il
Sindaco "provvede alle delimitazioni del territorio comunale in
frazioni geografiche ed alle suddivisioni di queste in sezioni di
censimento ai fini del censimento generale della popolazione,
formando un piano topografico" che viene poi esaminato ed approvato
dall'Istituto centrale di statistica a norma degli artt. 9 della
legge n. 1228 del 1954 e 33 del d.P.R. n. 136 del 1958. Il potere di
direttiva e di vigilanza sulla formazione e sulla tenuta delle
anagrafi della popolazione, poi, spetta esclusivamente al Ministero
dell'Interno ed all'ISTAT e quindi allo Stato. Ad avviso
dell'Avvocatura l'iniziativa della Regione Toscana non è compatibile
con gli artt. 117 e 118 Cost. e con il d.P.R. n. 616 del 1977.
L'Avvocatura dello Stato chiede pertanto che si accerti "che
spettano esclusivamente allo Stato... la formazione dei piani
topografici di censimento ed il potere di direttiva e di vigilanza in
materia", con conseguente annullamento della circolare impugnata.
3. - Con atto del 15 gennaio 1981 si è costituita in giudizio la
Regione Toscana eccependo l'infondatezza del ricorso.
Deduce la Regione di non aver invaso la competenza statale in
materia di anagrafe, ma di essersi limitata a promuovere nell'ambito
delle proprie competenze in materia urbanistica "un'attività di
coordinamento e di sostegno che... incentivasse le Amministrazioni
comunali a costruire "una maglia informativa elementare valida per
ogni operazione di conoscenza e di programmazione territoriale". Tale
iniziativa, ad avviso della Regione, è un'esplicazione "sia del
potere generale di raccolta di informazioni che spetta a qualunque
amministrazione pubblica in relazione alle proprie funzioni, sia del
potere specifico di "conoscenza" riconosciuto alle Regioni dall'art.
80 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 in relazione alla disciplina del
territorio".
La circolare ha, del resto, semplicemente formalizzato una prassi
in precedenza concordata a livello tecnico con l'ISTAT: i rapporti
tra quest'ultimo e le Regioni ai fini di elaborazioni statistiche di
interesse locale sono infatti espressamente previsti dall'art. 2
della legge statale n. 864 del 1980.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto depositato
il 12 maggio 1981, chiedeva la sospensione dell'esecuzione della
circolare impugnata in quanto, in pendenza del conflitto di
attribuzioni, la Regione Toscana aveva continuato a dare attuazione
al provvedimento e, nell'imminenza del censimento, fissato per il
mese di ottobre 1981, gli effetti di un'evenutale sentenza di
accoglimento rischiavano di essere pregiudicati.
La Regione Toscana resisteva deducendo, tra l'altro, che non era
contestabile l'esistenza di un interesse della Regione ad offrire la
propria collaborazione tecnica ai soggetti investiti, nella materia
in esame, di competenze formali.
L'art. 2 della legge n. 864 del 1980, infatti, impone all'ISTAT di
fornire alle Regioni i dati raccolti nel corso del censimento, in
quanto esse, al pari dei Comuni, sono i centri principali di
utilizzazione di tali dati. Le Regioni, poi, in forza degli artt. 117
Cost. ed 80 d.P.R. n. 616 del 1977 svolgono attività conoscitiva in
materia urbanistica, esercitando poteri amministrativi che si
incrociano con quelli relativi alla rilevazione censitoria.
Con ordinanza n. 168 del 1981 la Corte, ritenuto che le gravi
ragioni dalle quali dipendeva la sospensione dell'esecuzione
dell'atto non potevano risolversi nell'eventuale ritardo della
decisione di merito, ritardo che comunque non avrebbe determinato di
per sè la cessazione della materia del contendere; ritenuto che
nessun danno irreparabile potesse essere prodotto dalla circolare
impugnata, rigettava l'istanza di sospensione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
conflitto di attribuzioni nei confronti della Regione Toscana, in
ordine alla circolare prot. IV/13528/4.12 del 13 maggio 1980 con la
quale l'assessore all'urbanistica (Dipartimento assetto del
territorio) della Regione Toscana predispone iniziative regionali in
vista del censimento generale della popolazione del 1981.
Viene dedotta l'invasione della sfera di competenza dello Stato in
materia di anagrafe della popolazione ed attività connesse e si
chiede venga accertato che spettano esclusivamente allo Stato la
formazione dei piani topografici di censimento ed il potere di
direttiva e di vigilanza in materia.
2. - Il ricorso non è fondato.
La legge 24 dicembre 1954, n. 1228, recante l'ordinamento delle
anagrafi della popolazione residente, premesso (art. 3, primo comma)
che il sindaco, quale ufficiale del Governo, è ufficiale
dell'anagrafe, dispone all'art. 9:
a) che il Comune provveda alla individuazione e delimitazione
delle località abitate, alla suddivisione del territorio comunale in
frazioni geografiche con limiti definiti in base alle condizioni
antropogeografiche rilevate ed alla esecuzione degli adempimenti
connessi;
b) che "i limiti ed i segni relativi" vengano tracciati su
carte topografiche;
c) che il piano topografico costituito dalle dette carte sia
sottoposto, per l'esame e l'approvazione, all'istituto centrale di
statistica e venga tenuto al corrente a cura del Comune stesso. La
stessa legge stabilisce, all'art. 12, che la vigilanza sulla tenuta
delle anagrafi sia esercitata dal Ministero dell'interno e
dall'Istituto centrale di statistica.
Il regolamento di esecuzione della legge sull'anagrafe della
popolazione, reso con d.P.R. 31 gennaio 1958, n. 136, agli artt. 33,
34 e 35 detta le disposizioni per la redazione del piano topografico
relativo al censimento generale della popolazione, per il suo
aggiornamento e per la sua tenuta.
Il servizio anagrafico è una funzione dello Stato, che la
esercita per mezzo di un organo proprio, e cioè il sindaco, nella
sua veste di ufficiale di governo. Esso ha per oggetto la
registrazione delle vicende attinenti alla composizione delle
popolazioni considerata nel suo aspetto complessivo in un dato
momento (censimento), ovvero nelle singole modificazioni (operazioni
di registrazione anagrafica). Il censimento è, dunque, null'altro
che una particolare, periodica, esplicazione di tale funzione.
Nel caso in esame, occorre stabilire se le attività poste in
essere, e gli scopi perseguiti, dalla regione implichino interferenza
con le cennate attività svolte dallo Stato direttamente (Istituto
centrale di statistica), o dagli organi comunali in attuazione della
competenza statale.
Dalla lettura della circolare impugnata si evince che scopo
dell'iniziativa della regione Toscana è "di determinare, attraverso
una razionale suddivisione del territorio in sezioni di censimento,
una maglia informativa elementare valida per ogni operazione di
conoscenza e di programmazione territoriale". In tale prospettiva la
regione intende "assumere compiti di coordinamento e di sostegno per
la formazione dei piani topografici di censimento" secondo un piano
articolato nelle operazioni ivi contestualmente descritte: formazione
di un gruppo di lavoro regionale per la definizione di criteri per la
stesura dei piani topografici di censimento e per la formulazione su
di essi di "un parere preliminare all'approvazione formale da parte
dell'ISTAT"; promozione di un comitato di coordinamento diretto ad
istruire il personale di ogni comune e segnalare le esigenze di
sostegno tecnico; indizione di riunioni dei comuni nell'ambito di
ciascuna associazione intercomunale; sostegno dei comuni che ne
facciano documentata richiesta con personale tecnico.
Ora è anzitutto da rilevare che si tratta di attività e di dati
messi a disposizione dei comuni, e per essi dello Stato, in occasione
del censimento, e non di prescrizioni procedimentali imposte ai
comuni stessi in relazione alle operazioni del censimento loro
proprie.
Ma, quel che più conta, è che prestazioni e risultati, tutti
riconducibili a una sorta di collaborazione tecnica offerta ai
comuni, a null'altro tendono, per quel che concerne l'interesse della
regione, che ad acquisire una serie di informazioni utili per le
operazioni "di conoscenza e di programmazione territoriale", il che
per sè stesso esclude che la predisposizione di essi importi
interferenza o turbamento rispetto alla funzione statale qui
considerata.
Al riguardo va considerato che la regione è attributaria, per
trasferimento operato dall'art. 79 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
delle funzioni amministrative relative all'urbanistica, e che tali
funzioni, secondo la definizione data dal successivo art. 80,
concernono la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti
gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le
operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonchè la
protezione dell'ambiente.
La legge 18 dicembre 1980, n. 864, di poco posteriore al
provvedimento impugnato e concernente appunto il dodicesimo
censimento generale della popolazione, all'art. 2 stabilisce poi che
l'ISTAT è tenuto a fornire alle regioni, alle province ed ai comuni
che ne facciano richiesta "i dati, resi anonimi, relativi alle
singole unità di rilevazione da utilizzare per elaborazioni
statistiche di interesse locale".
Emerge in tal modo l'esistenza di un indirizzo normativo nel senso
di tracciare nella soggetta materia un quadro di rapporti fra Stato e
regioni inspirato al princi'pio di leale cooperazione, cui sempre i
rapporti anzidetti devono uniformarsi, come più volte sottolineato
da questa Corte (sentt. n. 359 del 1985, n. 201 del 1987; ord. n. 495
del 1988).
A tale princi'pio è conforme il programma posto con la circolare
impugnata, sia per quanto concerne l'offerta di collaborazione
tecnica che per quel che riguarda la richiesta e l'acquisizione di
informazioni utili a fini di conoscenza e programmazione
territoriale. A quest'ultimo proposito, va ricordato come, secondo le
pronunce di questa Corte sopra indicate, il princi'pio di leale
cooperazione trova la sua più elementare e generale espressione
nell'imposizione del dovere di mutua informazione, sicchè le
richieste e le attività inerenti alle reciproche informazioni per
loro natura non sono invasive delle rispettive competenze dello Stato
e della regione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta alla regione preordinare, con la circolare
prot. IV/13528/4.12 del 13 maggio 1980: la costituzione di un gruppo
di lavoro regionale col compito di definire i criteri per la stesura
dei piani topografici di censimento e di dare su di essi un parere
preliminare all'approvazione formale da parte dell'ISTAT; la
promozione di un comitato di coordinamento regionale col compito di
istruire il personale di ogni comune e segnalare le esigenze di
sostegno tecnico; l'indizione di riunioni di tutti i comuni
nell'ambito di ciascuna associazione intercomunale; il sostegno
tecnico, con proprio personale, ai comuni che ne facciano documentata
richiesta;
Rigetta di conseguenza il ricorso proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti della regione Toscana indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1065