1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 401 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 1999
N. 401 Ordinanza emessa il 14 aprile 1999 dal pretore di Brindisi nel procedimento civile vertente tra Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria e Cellamare Fernando Procedure concorsuali - Amministrazione straordinaria delle imprese in crisi - Disciplina - Divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive individuali dopo l'apertura della procedura - Applicabilita' ai crediti vantati da lavoratori dipendenti per obbligazioni assunte dagli amministratori straordinari - Ingiustificata limitazione del diritto di agire in giudizio - Lesione del diritto alla retribuzione del creditore-lavoratore. (D.-L. 31 luglio 1981, n. 414, art. 4, secondo comma, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 1981, n. 544). (Cost., artt. 24, primo comma, e 36). (099C0730) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-1999)

IL PRETORE
Nella causa iscritta al n. 2928/1996, ruoli affari contenziosi
civili, pendente tra Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione
straordinaria in persona degli amministratori straordinari dott.
Piero Gnudi e prof. Alberto Maffei Alberti con sede in Brindisi,
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Vittorio Rina
che la rappresenta e difende congiuntamente all'avv.Andrea Carroli,
opponente e Cellamare Fernando rappresentato e difeso dall'avvocato
Roberto Fusco, domiciliatario, opposto;
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Con ricorso depositato in cancelleria il 6 giugno 1996 la Leucci
Industriale S.p.a. esponeva che era stata posta in amministrazione
straordinaria con decreto del Ministro dell'industria del commercio e
dell'artigianato in data 5 settembre 1995, che in data 21 maggio 1996
era stato notificato dal sig. Cellamare Fernando atto di pignoramento
presso terzi, col quale venivano pignorate "presso la Banca Popolare
Pugliese, filiale di Brindisi, tutte le somme, disponibili e non
vincolate ad una specifica funzione pubblica, da esso dovute e
debende alla Leucci Industriale S.p.a., sino alla concorrenza della
somma di lire 180.000.000, a cautela del credito vantato dal
creditore istante per capitale, accessori e spese, anche presumibili,
di procedura", che il suddetto atto di pignoramento presso terzi si
fondava su decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo n. 214/1996
emesso dal pretore del lavoro di Brindisi il 6 maggio 1996,
notificato (in forma esecutiva, unitamente ad atto di precetto) alla
Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria il 9
maggio 1996 e che detto decreto ingiuntivo era stato richiesto ed
ottenuto dal sig. Cellamare Fernando sulla base di verbale di
conciliazione sottoscritto in sede sindacale il 23 ottobre 1995.
La società, quindi, proponeva opposizione avverso il pignoramento
presso terzi con richiesta d'immediata sospensione dell'esecuzione
per improponibilità e/o inammissibilità e/o illegittimità della
domanda con condanna di Cellamare Fernando al risarcimento dei danni
ex art. 96 c.p.c., in quanto i crediti verso l'impresa anche se
prededucibili ex art. 111, n. 1 legge fallimentare, compresi i
crediti di lavoro sorti dopo dell'inizio dell'amministrazione
straordinaria direttamente nei confronti dell'amministrazione stessa
sono soggetti alla regola della procedura esecutiva concorsuale e
devono essere soddisfatti con le somme ricavate dalla liquidazione
dell'attivo, per cui sussiste il divieto assoluto di proporre o
proseguire azioni esecutive individuali ex art. 51, legge
fallimentare applicabile all'amministrazione straordinaria in virtù
del duplice rinvio posto dagli artt. 1, u.c., legge 3 aprile 1979, n.
95 (c.d. legge Prodi) e 201 comma 1, legge fallimentare ed
espressamente ribadito "anche in deroga a quanto stabilito da
disposizioni di leggi speciali" dall'art. 4, secondo comma, d.-l. 31
luglio 1981, n. 414, convertito in legge 2 ottobre 1981, n. 544.
Fissata l'udienza di comparizione delle parti avanti al giudice
dell'esecuzione in data 25 giugno 1996 il creditore opposto si
costituiva con comparsa in cui chiedeva rigettarsi l'opposizione e
per l'effetto condannare l'opponente al pagamento delle spese di lite
richiamando la dottrina e la giurisprudenza di merito secondo il
titolare di un credito di massa, quale il Cellamare, sfugge alle
regole del concorso formale e sostanziale perchè la procedura di
amministrazione straordinaria ha finalità diverse dalla procedura
fallimentare in quanto preordinata al soddisfacimento del superiore
interesse pubblico al risanamento dell'impresa, sicchè il credito di
massa, quale credito contratto dagli organi proposti alla gestione di
un impresa in amministrazione straordinaria, può essere realizzato
anche nel corso dell'amministrazione straordinaria perchè ad esso
non è applicabile l'art .4, legge n. 544 del 1981 secondo il quale
le azioni esecutive individuali, anche in deroga a quanto stabilito
da leggi speciali, non possono essere iniziate, nè proseguite dopo
l'emanazione del provvedimento che dispone l'apertura della procedura
di amministrazione straordinaria, posto che tale norma riguarda solo
i crediti anteriori al provvedimento ministeriale.
All'udienza in data 9 luglio 1996 l'opponente esibiva copia della
ordinanza di sospensione della provvisoria esecuzione del decreto
ingiuntivo n. 214/1996 emesso il 6 maggio 1996 dal pretore di
Brindisi ad istanza di Cellamare Fernando nei confronti della Leucci
Industriale S.p.a. che era stato contestualmente opposto dalla
amministrazione straordinaria della Leucci. Il pretore-giudice
dell'esecuzione con provvedimento 15 luglio 1996 disponeva la
sospensione dell'esecuzione e la trasmissione degli atti al
consigliere pretore dirigente che assegnava la causa per la
trattazione dell'opposizione all'esecuzione ex art. 618-bis c.p.c.,
al pretore-giudice del lavoro.
All'udienza 26 novembre 1996 il creditore opposto sollevava
"eccezione di incostituzionalità dell'art. 1 e seguenti della legge
30 gennaio 1979, n. 26, per violazione del diritto di difesa e quindi
per contrasto con gli articoli 24 e 3 della Carta costituzionale".
All'udienza in data 13 ottobre 1998 l'opposto produceva copia della
sentenza n. 232/1998 emessa l'11 marzo 1997 dal pretore-giudice del
lavoro di rigetto dell'opposizione al decreto ingiuntivo n. 214/1996,
azionato in sede esecutiva con pignoramento presso terzi, nonchè
copia della comunicazione di riconoscimento ed ammissione del credito
del Cellamare nello stato passivo della procedura di amministrazione
straordinaria della Leucci S.p.a. per L. 259.387.469 in prededuzione.
Dopo il deposito di note conclusive di entrambe le parti, la causa
veniva discussa all'odierna udienza e decisa come da dispositivo.
Motivi della decisione
La questione di legittimità costituzionale cui l'opposto ha fatto
accenno va proposta in quanto essa è rilevante ai fini del decidere
e non manifestamente infondata.
Preliminarmente si rileva in fatto che il Cellammare ha ottenuto un
decreto ingiuntivo producendo quale prova scritta un verbale di
conciliazione sindacale ex art. 411 c.p.c., sottoscritto dal
procuratore speciale degli amminitratori straordinari della Leucci
Industriale S.p.a., depositato ed autenticato presso l'ufficio
provinciale del lavoro e della massima occupazione. Tale procedura
conciliativa è stata posta in alternativa all'azione giudiziaria
relativa al licenziamento del Cellamare, conciliazione conclusasi con
la risoluzione consensuale del rapporto di lavoro con effetto dal 31
gennaio 1996 e corresponsione di un incentivo all'esodo ex art. 4,
comma 2-bis legge n. 291/1988 e tutte le altre competenze
contrattuali spettanti al dirigente (ad esempio: TFR, indennità
supplementare).
Le parti infatti convenivano di risolvere il rapporto di lavoro
alla data del 31 gennaio 1996, dietro impegno della Leucci
Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria a corrispondere
al rag. Cellamare Fernando l'importo di L. 184.197.000 al lordo delle
ritenute di legge, a titolo di incentivo all'esodo, ex art. 4, comma
2-bis, legge n. 291/1988, unitamente alle competenze contrattuali al
medesimo spettanti, nei seguenti termini: entro e non oltre il 28
febbraio 1996 il 50% degli importi dovuti; entro e non oltre il 31
maggio 1996 il saldo degli importi dovuti, comprendente l'importo del
TFR, indicativamente stimato alla data del 31 aprile 1996 in L.
38.032.000, al lordo delle ritenute di legge.
Le parti convenivano altresì (punto 3) che nell'ipotesi di mancato
pagamento, anche di una sola rata, entro i termini sopra indicati, la
Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria avrebbe
corrisposto al sig. Cellamare Fernando, oltre a quanto previsto al
punto 2 ed allo stesso titolo (incentivo all'esodo) l'ulteriore
importo di L. 36.883.000, sempre al lordo delle ritenute di legge.
Il lavoratore dopo la scadenza della prima rata in data 28 febbraio
1996 richiedeva in data 22 aprile 1996 ed otteneva decreto ingiuntivo
provvisoriamente esecutivo per L. 92.098.500, pari all'importo della
prima rata dell'incentivo all'esodo già scaduta al 28 febbraio 1996,
più L. 36.883.000 a titolo di integrazione dell'incentivo all'esodo
pattuito per il ritardo nel pagamento anche di una sola rata, e così
per la complessiva somma di L. 128.981.500, oltre al danno da
svalutazione monetaria ed interessi legali dal 29 febbraio 1996 fino
all'effettivo soddisfo.
In virtù del predetto titolo esecutivo Cellamare Fernando intimava
precetto di pagamento e, decorsi i termini di legge, notificava in
data 21 maggio 1996 atto di pignoramento presso terzi in danno della
Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria,
pignorando le somme a questa dovute dalla Banca Popolare Pugliese,
filiale di Brindisi.
Con ricorso depositato in data 6 giugno 1996 dinanzi al pretore del
lavoro la Leucci Industriale S.p.a. in amministrazione straordinaria
proponeva opposizione avverso il predetto decreto ingiuntivo,
chiedendo la sospensione dell'esecutività dell'opposto decreto.
L'opposizione a decreto ingiuntivo veniva respinta con sentenza n.
232/1998 in data 23 febbraio 1998, sicchè viene meno l'eccezione di
sopravvenuta cessazione del diritto a procedere ad esecuzione
forzata a seguito della sospensione della provvisoria esecuzione del
decreto ingiuntivo opposto.
Ciò posto, trattasi di verificare l'ammissibilità di azioni
esecutive individuali in corso di procedura di amministrazione
straordinaria grandi imprese in crisi.
Essa è stata introdotta nel nostro ordinamento con il d.-l. 30
gennaio 1979, n. 26, convertito con modifiche nella legge 3 aprile
1979, n. 95, come una nuova procedura concorsuale sottratta al
fallimento e disegnata sostanzialmente secondo il modulo della
liquidazione coatta amministrativa. Viene, infatti, attuata da uno o
più commissari sotto la vigilanza del Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato ed è disciplinata, in quanto non
diversamente disposto, dagli articoli 195 e ss. e 237 della legge
fallimentare.
Alla procedura sono assoggettate le imprese che abbiano un numero
di addetti non inferiore a trecento (compresi quelli ammessi
all'integrazione guadagni) e che presentino un'esposizione debitoria
verso aziende di credito, istituti speciali di credito, istituti di
previdenza e di assistenza sociale, non inferiore a trecentocinquanta
miliardi e superiore a cinque volte il capitale versato risultante
dall'ultimo bilancio approvato (art. 1, d.-l. 30 gennaio 1979 n. 26).
Sulla base di tale presupposto e previo accertamento giudiziale
dello stato di insolvenza, al quale è parificato l'omesso pagamento
di almeno tre mensilità di retribuzione, il Ministero in questione
dispone la procedura con proprio decreto di concerto con quello del
Tesoro.
Trattasi di istituto giuridico introdotto dalla c.d. legislazione
dell'emergenza ovvero del c.d. diritto della crisi che in capo agli
amministratori straordinari ha conciliato i compiti specifici
assegnati dalla legge agli organi della procedura straordinaria
(continuazione dell'impresa e programma di risanamento) e quelli che
derivano dalla legge fallimentare sulla liquidazione coatta
amministrativa che è pur sempre una procedura liquidativa alla base
della quale v'è l'accertamento del passivo, la liquidazione
dell'attivo e la ripartizione tra i creditori.
Il complesso meccanismo introdotto dalla legge pone a carico del
creditore anteriore alla dichiarazione di insolvenza anche
l'eventuale perdita correlata alla prosecuzione dell'attività
d'impresa in quanto il possibile incremento del passivo cagionato
dalla prosecuzione dell'attività produce una indiretta falcidia dei
diritti dei creditori per i quali il nuovo diritto privato della
crisi predispone strumenti di tutela che si allontanano dalla logica
espressa dall'art. 2740 c.c.
Trattasi di procedimento nuovo ed autonomo, posto che nella
procedura liquidativa dell'impresa viene inserita una fase di
risanamento che costituisce l'obiettivo primario che il legislatore
vuole conseguire, in quanto la finalità conservativa attiene ad un
prius e la finalità liquidativa sopravviene, se ed in quanto la
prospettiva di risanamento non appare concretamente realizzabile.
Infatti, la legge prevede la continuazione dell'esercizio
dell'impresa che può essere disposta con il decreto attuativo della
procedura ed il correlato dovere che la legge pone a carico del
commissario di predisporre un piano di risanamento coerente con gli
indirizzi della politica industriale con l'indicazione specifica
degli impianti da riattivare e di quelli da completare nonchè degli
impianti e complessi aziendali da trasferire e degli eventuali nuovi
assetti imprenditoriali con salvezza per quanto possibile dell'unità
dei complessi operativi compresi quelli da trasferire.
E siffatto apparato normativo disegnato con specifico riferimento
ad imprese di grande dimensione ed ulteriormente esteso a quei
complessi la cui insolvenza sia determinata da esposizioni debitorie
nei confronti dello Stato, enti pubblici e società a prevalente
partecipazione statale per somme di rilevante importo (dd.-ll. 23
gennaio 1993 n. 1 e 23 dicembre 1993, n. 532, convertiti nelle leggi
25 marzo 1993, n. 80 e 17 febbraio 1994, n. 111) evidenzia in modo
univoco gli estremi caratterizzanti di uno strumento diretto alla
preservazione dell'impresa sulla base di ben definiti programmi di
politica economica che, indipendentemente da ogni valutazione sul
piano teorico, non è oggettivamente riconducibile alla logica
meramente satisfattoria tipica del fallimento, anche in relazione
all'impatto sociale che è destinato a provocare.
Il dato che connota l'amministrazione straordinaria in modo
peculiare rispetto alle altre procedure concorsuali consiste nella
sua preordinazione alla riorganizzazione delle strutture produttive
dell'impresa in crisi al fine del risanamento. Ove peraltro questa
finalità non risulti attuabile secondo la linea in precedenza
esposta si fa luogo alla liquidazione dei beni e al soddisfacimento
delle ragioni dei creditori, ma tale fase si pone come meramente
subordinata ed eventuale rispetto alla prima.
Il su indicato obiettivo di risanamento che permea la procedura di
amministrazione straordinaria e la differenzia da tutte le altre
procedure concorsuali (ed in particolare dalla liquidazione coatta
amministrativa benchè l'art. 4 del d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26,
richiami la disciplina dell'art. 195, legge fallimentare) si riflette
immediatamente sulla questione attinente alla determinazione
dell'operatività dei procedimenti esecutivi mobiliari e della
competenza in subiecta materia del pretore del lavoro quale giudice
dell'esecuzione in sede di opposizione al precetto.
In ragione di quanto esposto, non si possono applicare tout court
le norme dettate dal r.d. 16 marzo 1942, n. 267, per il fallimento
all'amministrazione straordinaria, vanno interpretrate alla luce
della ratio della diversa procedura concorsuale la cui finalità di
risanamento dell'impresa non può avvenire se non mediante la
continuazione dell'attività d'impresa che comporta anche
l'assunzione di obbligazioni pecuniarie nei confronti dei dipendenti
che continuano a prestare il proprio lavoro o, come nel caso di
specie, volontariamente si dimettono previa corresponsione di
un'incentivo all'esodo e che, pertanto, rientrano nella categoria dei
creditori di massa con diritto alla prededuzione ovvero al pagamento
immediato ed integrale del credito allorquando diventa esigibile.
Sulla base delle suddette considerazioni l'art. 51, legge
fallimentare, contenuto nelle disposizioni richiamate dall'art. 201
legge fallimentare ed applicabile alla fattispecie ex art. 1, legge
1979/1995 (essendo collocato nella sezione relativa agli "effetti del
fallimento per i creditori"), si applica soltanto ai creditori
concorsuali e concorrenti, e non anche ai creditori di massa. La
medesima collocazione dell'art. 52, legge fallimentare, conferma che
i creditori concorsuali sono soltanto quelli prefallimentari, da
verificare secondo le norme previste dall'art. 92 legge fallimentare,
cosicchè per la loro individuazione (art. 89 legge fallimentare)
devono necessariamente essere anteriori al fallimento.
Peraltro, l'art. 111, legge fallimentare, sancisce i pagamenti in
prededuzione ("prelevamenti") determinati dal giudice delegato dei
debiti di massa che sono soddisfatti man mano che si maturano,
sottraendosi così alla contestualità del pagamento dei crediti
(art. 111 n. 1, legge fallimentare) nell'ambito di appositi piani di
riparto. È questa una delle regole del concorso. Da ultimo, l'art.
110, legge fallimentare, nello stabilire che il curatore presenti
ogni due mesi un progetto di ripartizione delle somme disponibili,
prevede che siano riservate quelle per spese occorrenti per la
procedura e che, come tali, sono crediti di massa che, sorgendo allo
scopo di consentire la distribuzione del patrimonio tra i creditori
concorsuali, comportano la necessità che detto patrimonio sia al
netto delle somme necessarie a tale scopo. Per inciso va detto che
anche nel fallimento il principio dell'unità dell'esecuzione subisce
eccezione per i crediti esattoriali e fondiari.
Invero, il divieto di azioni esecutive individuali è posto
all'art. 4, secondo comma, d.-l. 31 luglio 1981, n. 414, convertito
in legge 2 ottobre 1981, n. 544, che recita: "Le azioni esecutive
individuali, anche in deroga a quanto stabilito da disposizioni di
leggi speciali, non possono essere iniziate nè proseguite dopo
l'emanazione del provvedimento che dispone l'apertura della procedura
di amministrazione straordinaria di cui al precedente comma".
Stante il tenore letterale della norma citata, si tratta di un
divieto assoluto che opera, dunque, relativamente ad ogni credito
(anteriore o successivo all'apertura della procedura) vantato nei
confronti dell'amministrazione straordinaria, anche se si tratta di
credito assistito dalla prededucibilità di cui all'art. 111 n. 1,
legge fallimentare.
In proposito le sezioni unite della suprema Corte hanno statuito:
"in caso di amministrazione straordinaria, l'ultimo comma della
surriferita norma dell'art. 4, legge n. 544/1981 ha attribuito
all'iscrizione a ruolo del tributo la funzione di titolo per spiegare
domanda d'insinuazione del credito tributario al passivo della
procedura, ma non pure di strumento per dare inizio all'esecuzione
esattoriale" (Cass., sez. un. 9 giugno 1995, n. 6498, Monte dei
Paschi di Siena c/soc. Generale progettazioni).
Tale soluzione è giustificata secondo le sez. unite dalla
finalità perseguita dal legislatore con la creazione di quella
speciale procedura concorsuale per le grandi imprese in crisi con
più di trecento dipendenti di tendere a privilegiare la
conservazione dell'impresa e dei livelli occupazionali connessi
sacrificando, non solo l'interesse pubblico alla riscossione delle
imposte, ma anche l'interesse dei creditori alla distribuzione
dell'attivo patrimoniale, fino al punto da fare assumere allo Stato
pesanti oneri di garanzia nei confronti delle banche per il
finanziamento della gestione corrente e per la riattivazione ed il
completamento degli impianti ed attrezzature industriali delle
imprese in crisi, oneri previsti dall'art. 2-bis, legge 3 aprile
1979, n. 95.
Invero, l'art. 4, d.-l. 31 luglio 1981 è stato formulato anche per
superare l'orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione
secondo cui in caso di fallimento del contribuente è dovuta
l'indennità di mora che deve ammettersi al passivo sia per i crediti
di imposte dirette iscritti nei ruoli esattoriali prima della
dichiarazione, sia per quelli iscritti negli stessi ruoli formati
dopo l'apertura della procedura concorsuale.
Però, proprio partendo dalla qualificazione fatta dalle sez. unite
dell'amministrazione straordinaria come "una nuova ed autonoma
procedura concorsuale, nell'ambito del fallimento e delle altre
procedure, essenzialmente caratterizzata dallo scopo di continuare
l'attività produttiva dell'impresa dissestata e di mantenere il
livello occupazionale e quindi, in definitiva, di tentare il
possibile salvataggio dell'impresa in crisi o al più il risanamento
della stessa, il che giustifica l'autonoma peculiarità, nonchè la
diversità di questa procedura rispetto alle altre procedure
concorsuali, di cui è stata riconosciuta la legittimità
costituzionale", sorgono dubbi sulla legittimità costituzionale del
citato art. 4 sotto il profilo della violazione del diritto di difesa
del lavoratore dipendente che vanta un credito di massa per
obbligazione assunta dagli amministratori straordinari.
Ciò premesso, non è manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, secondo comma d.-l. 31
luglio 1981, n 414, convertito in legge 2 ottobre 1981, n. 544 con
l'art. 24, primo comma della Costituzione e 36 della Costituzione.
Il problema sorge e deve essere affrontato prima di tutto sotto il
profilo del bilanciamento tra gli opposti interessi pubblici che
animano la procedura di amministrazione straordinaria: l'interesse
pubblico a realizzare le finalità liquidatorie (per vero limitate ai
soli crediti concorsuali e concorrenti) e l'interesse al salvataggio
dell'impresa mediante la continuazione dell'esercizio e soprattutto
mediante la salvaguardia dei lavoratori occupati.
Il problema dei dipendenti ha avuto una rilevanza enorme nella
disciplina legislativa dell'amministrazione straordinaria, prova ne
sia che lo stesso art. 4, d.-l. 1981/414, che al secondo comma, pone
il divieto di azioni esecutive individuali, al primo comma statuisce
che le indennità di anzianità dovute ai dipendenti delle imprese in
amministrazione straordinaria il cui rapporto di lavoro sia cessato
dopo il decreto ministeriale che dispone la continuazione
dell'esercizio dell'impresa "sono considerate per il loro intero
importo come debiti contratti per la continuazione dell'esercizio
dell'impresa".
La tutela dei dipendenti, quindi, diventa più intensa in quanto la
norma statuisce l'infrazionalibilità della indennità di anzianità,
attribuendo anche a quella parte maturata prima della procedura
concorsuale la natura di debito di massa.
Le successive importanti modifiche di cui all'art. 2, legge 8
giugno 1984, n. 212 (secondo il quale le indennità di anzianità dei
dipendenti il cui rapporto di lavoro sia cessato a decorrerre dai due
anni precedenti l'emanazione del provvedimento che dispone la
continuazione dell'esercizio dell'impresa sono considerate per il
loro intero importo come debiti contratti per la continuazione
dell'esercizio dell'impresa) e di cui all'art. 2-bis, legge 22 aprile
1985, n. 143 (in forza del quale le indennità di anzianità sono
dovute per il loro intero importo come se fossero debiti contratti
per la continuazione dell'esercizio dell'impresa ai dipendenti che
abbiano cessato il rapporto di lavoro nei due anni precedenti anche
se non sia stata autorizzata la continuazione dell'esercizio
dell'impresa purchè l'impresa stessa faccia parte dello stesso
gruppo) spostano il baricentro della prevalenza del bene tutelato
dalla norma dal risanamento aziendale alla tutela dei lavoratori
dipendenti nell'amministrazione straordinaria, prova ne sia che
l'art. 1 della legge 31 aprile 1982, n. 119, ha incluso il numero
degli addetti, compresi quelli in cassa integrazione, tra i
presupposti per l'apertura della procedura, sostituendo il requisito
del finanziamento agevolato eliminato dall'art. 4, legge 19 dicembre
1983, n. 685.
L'interesse dello Stato, quindi, nel disciplinare l'amministrazione
straordinaria si è spostato dalle vicende del dissesto della grande
impresa ai livelli occupazionali fino al punto che la c.d. legge
Lauro (legge 28 giugno 1982, n. 381) considera tutti i debiti delle
imprese di navigazione marittima poste in amministrazione
straordinaria derivanti da rapporti di lavoro subordinato come
crediti di massa prededucibili e soddisfabili con finanziamenti
garantiti dallo Stato e non più solo l'indennità di anzianità,
facendo così rivivere in toto un rapporto di lavoro morto anche da
due anni.
Il legislatore ha introdotto nell'amministrazione straordinaria
nuovi debiti di massa a tutela dei lavoratori sconvolgendo i principi
contenuti nella legge fallimentare e sviluppati dalla dottrina.
La tradizionale distinzione tra debiti concorsuali e debiti di
massa, quindi, conserva la sua validità anche ed a maggior ragione
nella procedura di amministrazione straordinaria nella quale la
continuazione dell'esercizio d'impresa ai fini del risanamento della
medesima costituisce di fatto la regola, pur se prevista dalla norma
come facoltativa.
Indubbiamente, il credito azionato dal Cellamare è un credito di
massa, ossia un credito sorto dopo l'ammissione della società
all'amministrazione straordinaria, contratto dagli stessi
amministratori straordinari per conseguire la finalità di
risanamento aziendale mediante riduzione del personale ed avente ad
oggetto, non arretrati di retribuzioni o TFR, bensi un'indennità di
esodo ovvero un incentivo alle dimissioni volontarie, diversa,
quindi, dall'indennità di mancato preavviso di licenziamento.
Com'è noto i crediti di massa sono una categoria piuttosto ampia
ed eterogenea di crediti disciplinati da alcune disposizioni della
legge fallimentare, la cui caratteristica connotazione risiede nel
fatto che vanno soddisfatti integralmente e prima di quelli
concorsuali.
Nell'ambito dell'amministrazione straordinaria non sembra
sostenibile una totale equiparazione agli effetti della loro generale
assoggettabilità alla disciplina del concorso tra debiti gravanti
sull'impresa in dissesto per obbligazioni assunte dal suo titolare
anteriormente all'inizio dell'amministrazione straordinaria e
risultanti dai libri contabili e dai documenti dell'impresa in base
ai quali deve essere formato l'elenco dei creditori ex artt. 207-209,
legge fallimentare ed i debiti che, pur gravando anch'essi sul
patrimonio dell'imprenditore insolvente, sono stati contratti dal
commissario per esigenze connesse alla continuazione dell'attività
imprenditoriale o derivano da rapporti contrattuali nei quali il
commissario è subentrato e destinati ad avere esecuzione nel corso
della procedura.
All'assunzione di questi ultimi debiti sono del tutto estranei il
titolare o gli organi sociali dell'impresa in amministrazione
straordinaria, ormai estromessi e privati della disponibilità dei
beni. La complessiva situazione debitoria si cristallizza al momento
dell'apertura della procedura concorsuale disposta dalla pubblica
autorità.
Ed è tale situazione debitoria, rectius la corrispondente massa
creditoria, l'oggetto specifico della verifica che si riferisce ai
debiti che hanno dato origine al dissesto, quel dissesto che la
procedura vuole risanare, cosi come è fatto evidente dall'art. 207,
legge fallimentare.
Non sembra pertanto risolutivo quanto afferma tralaticiamente la
Corte di cassazione ossia che anche i debiti contratti dal
commissario sono sostanzialmente debiti del fallito e che è solo
astratta ed apparente la contrapposizione tra debiti di massa e
debiti concorsuali.
Vero è, al contrario, che detta contrapposizione è tutt'altro che
formale e trova giustificazione nella effettiva, diversità delle
posizioni dei creditori. Coloro che vantano crediti derivanti da
rapporti con l'impresa in crisi subiscono appieno le conseguenze
dell'insolvenza del debitore e sono quindi totalmente soggetti alla
disciplina concorsuale, sia per quanto riguarda la verifica ed il
controllo dei crediti da ammettere al passivo, sia anche per quanto
attiene ai rimedi giuridici esperibili per la realizzazione dei loro
diritti ed agli organi cui la legge fallimentare attribuisce la
competenza a conoscere della relativa controversia.
Analoghe esigenze, invece non si pongono per coloro the
acquisiscono crediti nei confronti dell'organo dell'amministrazione
straordinaria per avere fornito ad essa o prestato servizi o lavoro.
La posizione di questi ultimi creditori non si differenzia da quella
del soggetto che in un normale contratto a prestazioni corrispettive,
avendo adempiuto alla propria obbligazione, ha diritto di pretendere
l'adempimento della controparte ed, in caso di inadempimento, di
procedere in sede di esecuzione forzata, avendone valido titolo.
Non è sufficiente rammentare a tale proposito che il creditore di
massa è consapevole di avere assunto un'obbligazione con gli
amministratori straordinari e per ciò stesso essere consapevole del
rischio del mancato o tardivo adempimento della controparte, perchè
la mancata tutela dell'affidamento del creditore che nutre la
legittima aspettativa di vedere soddisfatto il suo credito (avendo
posto in essere il rapporto giudiridico con il commissario
straordinario) nonchè la mancata tutela dell'equilibrio nel mercato
degli scambi comportano il sicuro fallimento della finalità di
risanamento della grande impresa in crisi e, soprattutto, la mancata
tutela del creditore-lavoratore va contro il principio posto
dall'art. 35 della Costituzione di tutela del lavoro in tutte le sue
forme. In definitiva nel caso di specie, attinente ad un credito di
lavoro verso la massa e come tale prededucibile, non si ravvisa
alcuna valida ragione per la quale il diritto del
creditore-lavoratore dovrebbe essere assoggettato all'esecuzione
concorsuale, posto che i commissari non ne contestano l'esistenza,
l'ammontare e la prededucibilità, pur continuando a non adempiere la
relativa obbligazione; nè vale obiettare che dopo il 5 settembre
1997 non è stato prorogato l'esercizio d'impresa perchè ciò non fa
venire meno la prededucibilità del credito. Quale tutela per
realizzare la soddisfazione del proprio credito ha il lavoratore che
nel caso di specie non può neanche proporre opposizione allo stato
passivo che è stato depositato soltanto il 29 luglio 1998 dopo
alcuni anni dall'ammissione della Leucci Industriale S.p.a
all'amministrazione straordinaria con decreto ministeriale 5
settembre 1995 e dopo quasi tre anni dalla sottoscrizione del verbale
di conciliazione sindacale in data 23 ottobre 1995 che addirittura
prevedeva una penale in caso ritardato pagamento dei ratei di
indennità di esodo. Nel caso di specie il credito assunto dagli
amministratori straordinari si ribadisce non è contestato nè
nell'ammontare, nè nella sua prededucibilità per cui, anche dopo la
verifica amministrativa, non vi può essere alcun controllo di natura
giurisdizionale sull'operato degli organi tutt'ora inadempienti, nè
in corso del presente procedimento essi hanno dichiarato l'incapienza
dall'attivo con riferimento al credito del Cellamare giustificando
l'impossibilità ad adempiere.
Devono quindi essere soggetti a procedura esecutiva individuale i
crediti insorti nel corso della procedura nei confronti dell'organo
dell'amministrazione straordinaria su cui gravano dal lato passivo le
obbligazioni correlative. Questi crediti, se non spontanemente
adempiuti sebbene certi, liquidi ed esigibili, devono essere
assistiti dalle normali garanzie giurisdizionali in sede esecutiva e
proprio perchè estranei al concorso debbono essere fatti valere
nella sede di esecuzione forzata secondo le ordinarie regole di
competenza anche mediante espropriazione presso terzi.
Il caso concretamente proposto mette in evidenza aspetti
macroscopici della lesione della garanzia dell'accesso alla giustizia
per la tutela del proprio diritto stabilito dall'art. 24 della
Costituzione, aggravata dal fatto che si tratta di crediti di lavoro
tutelati dall'art. 36 della Costituzione.
Non vi è, infatti, ragione di negare ai titolari di tali crediti,
per il sol fatto che i loro diritti derivano da rapporti istituiti
nel corso di una particolare procedura concorsuale, la tutela
giurisdizionale che l'ordinamento accorda anche sotto il profilo
processuale a qualsiasi creditore, perchè, se è pur vero che
procedura è preposta alla tutela di interessi pubblici, essa, così
come disciplinata, viene a confliggere, non solo con l'interesse
individuale del creditore di massa, ma anche e soprattutto con la
tutela costituzionale dei diritti dei lavoratori dipendenti che, come
già esposto, nel bilanciamento degli interessi legislativamente
tutelati assume preminenza nella normativa vigente
dell'amministrazione straordinaria, nonchè con l'interesse pubblico
alla certezza dell'economia di mercato ed alle conseguenti
difficoltà di risanamento dell'impresa in amministrazione
straordinaria.
Pertanto, se questi sono gli interessi preminenti tutelati dalla
legge che giustificano l'amministrazione straordinaria, una procedura
concorsuale che si svolge a cura di commissari straordinari senza
l'intervento dell'autorità giudiziaria, diversamente da quanto
previsto per l'ordinaria procedura fallimentare non si giustifica il
limite posto dall'art. 4, d.-l. 31 luglio 1982, n. 414, convertito in
legge 2 ottobre 1981, n. 544, all'esperimento di azioni esecutive
individuali anche al lavoratore che vanti crediti, certi, liquidi ed
esigibili assunti dagli stessi amministrati nella continuazione
dell'esercizio d'impresa. Tale limitazione, attiene ad un
procedimento di natura amministrativa e non inteso soltanto (retius
soprattutto) a dare attuazione al criterio della par condicio
creditorum come nel fallimento o nella liquidazione coatta
amministrativa, non è giustificabile e viola l'art. 24 della
Costituzione. Eccepire che la temporaneità della limitazione
all'esperimento di azioni esecutive individuali evita che ne derivi
una violazione sostanziale del precetto costituzionale dell'art. 24,
primo comma della Costituzione non è esatto. Non v'è chi non veda
quale pregiudizio derivi dall'impossibilità di realizzare in via di
esecuzione forzata le sue pretese creditorie al creditore-lavoratore
con titolo transattivo novativo consacrato in verbale di
conciliazione, il cui diritto alla retribuzione (intesa in senso
ampio) quale mezzo per assicurare un'esistenza libera e dignitosa a
sè ed alla sua famiglia è tutelato dall'art. 36 della
Costituzione, in quanto il creditore-lavoratore deve attendere
dapprima il deposito dello stato passivo, poi l'azione di opposizione
allo stato passivo degli altri creditori avanti al tribunale, qualora
gli amministratori straordinari - dotati del massimo della
discrezionalità - non solo non paghino subito il suo credito
prededucibile con prelevamento dall'attività, ma non concedano
neppure a titolo di acconto le somme che si erano impegnati a
versare. Nel caso per cui è procedimento, evidente è il
pregiudizio del creditore-lavoratore che in sede di verbale di
conciliazione sindacale è stato indotto a dimettersi in vista
dell'immediata corresponsione di indennità di esodo in più rate e
non certo in sede concorsuale. Per quanto fin qui esposto il
lavoratore, in quanto titolare di un credito di massa, non può
essere equiparato agli altri creditori poichè appartenente a
categoria protetta dalla stessa normativa sull'amministrazione
straordinaria.
Certo non si può affermare che la tutela rimane ugualmente
garantita quando non sia concesso al titolare di un diritto di agire
in executivis al sorgere del requisito dell'esigibilità se ciò non
corrisponde a preminenti esigenze di ordine generale ed a superiori
finalità di giustizia quale la par condicio creditorum (che peraltro
nel bilanciamento d'interessi nell'amministrazione straordinaria non
assume peso preponderante), in quanto l'azione esecutiva individuale
non è rinviata ad un secondo momento, ma è vietata in assoluto,
come balza evidente nel caso di specie in cui al creditore ammesso al
passivo per l'intero credito ed in via di prededuzione dopo oltre tre
anni dall'apertura della procedura non resta che attendere il primo
riparto parziale, se non attendere addirittura il riparto finale dopo
che siano esperite le azioni di opposizione ai sensi dell'art. 98,
legge fallimentare e di impugnazione dei crediti ammessi ai sensi
dell'art. 100, legge fallimentare, senza potere agire a tutela del
proprio diritto di credito sebbene tutelato ex art. 36 della
Costituzione.
Tale sacrificio potrebbe essere imposto al lavoratore quale
creditore di massa solo se a fianco del commissario straordinario vi
fosse un giudice delegato che autorizza i prelevamenti, approva lo
stato passivo ed il piano di riparto, che come nel fallimento dirige
le operazioni della procedura e vigila l'opera del curatore che già
entro un mese dalla dichiarazione di fallimento deve presentare al
giudice delegato una relazione particolareggiata ed a norma dell'art.
110 deve presentare ogni due mesi a far tempo dall'approvazione dello
stato passivo un prospetto delle somme disponibili e un progetto di
ripartizione delle stesse, riservate quelle occorrenti per la
procedura; i creditori nel fallimento hanno quindi la garanzia di un
sollecito pagamento dei loro crediti almeno per quanto l'attivo
realizzato lo consenta.
La procedura di amministrazione straordinaria non prevede alcun
obbligo del commissario straordinario di far luogo a riparti
parziali, vi è una semplice facoltà sancita dall'art. 212, comma 2,
legge fallimentare richiamato dall'art. 1, legge 3 aprile 1979, n.
95.
Nè è accoglibile l'obiezione che comunque il commissario opera
sotto la vigilanza del Ministero dell'industria del commercio e
dell'artigianato, posto che la legge non disciplina partitamente con
quali termini e modalità deve essere espletato detto controllo
amministrativo, e che il Ministero, quale organo esponenziale
dell'interesse pubblico al perseguimento degli indirizzi di politica
industriale, oltre ad aprire la procedura ed a nominare i commissari,
ha un generale potere di alta direzione. Il commissario
straordinario, quindi non è un semplice esecutore di ordini
amministrativi, al contrario ha compiti e poteri molto più ampi del
curatore fallimentare e, salvo il limite delle direttive di politica
industriale e l'onere di acquisire le autorizzazioni, prima tra tutte
quelle per la continuazione dell'esercizio dell'impresa, gestisce in
piena autonomia e discrezionalità, esercita le legittimazioni
processuali e sostanziali, facenti capo alla grande impresa in crisi,
pone in essere in regime privatistico atti di commercio in modo del
tutto sottratto alla giurisdizione ordinaria o amministrativa,
sebbene debba conseguire con pesanti oneri economici per lo Stato,
risultati di rilancio dell'impresa per consentirne la sopravvivenza e
lo sviluppo, rilancio che è d'interesse pubblico e che può anche
non essere specificato nelle modalità dall'autorità di vigilanza
nel programma di risanamento approvato. Invero, il divieto di azioni
esecutive individuali volto alla realizzazione della par condicio
creditorum è ingiustiticato rispetto ai crediti di massa derivanti
da rapporti obbligatori posti in essere direttamente dal commissario
straordinario, perchè diversamente opinando si perverrebbe
all'inammissibile conseguenza che quest'ultimo potrebbe assumere
obbligazioni di pagamento in prededuzione con il crisma
dell'esecutività, riservandosi di adempierle in concreto a sua
discrezione per essere il creditore, sebbene munito di titolo
esecutivo nei confronti della massa, privo di qualunque forma di
tutela effettiva.
Parimenti non sono accoglibili le obiezioni che il ritardo nella
formazione dello stato passivo potrebbe dar luogo ad azione di
responsabilità a carico dell'amministratore semprechè sia
ascrivibile a negligenza in quanto il ritardo è fisiologico
nell'amministrazione straordinaria perchè determinato dalla
quantità e complessità delle situazioni esaminate, attenendo ad una
grande impresa in crisi con oltre trecento dipendenti. Da ultimo
ancor meno accoglibile è l'osservazione che il creditore ha la
possibilità di proporre direttamente e per il tramite del comitato
di sorveglianza denunce, istanze o diffide per ottenere l'intervento
degli organi di vigilanza ed il controllo del Ministero competente
perchè venga revocato il commissario o addirittura venga sottoposto
a sanzioni penali, perchè comunque tutto questo non comporta la
realizzazione del credito. Gli attuali rimedi per ovviare alle
inadempienze dei commissari straordinari sono strumenti palesemente
inadeguati perchè, pur in presenza di controlli della pubblica
amministrazione, la possibilità di denuncia e di vigilanza non
sostituiscono sotto il profilo strutturale e costituzionale la
garanzia dell'azione giudiziaria diretta che assicura la terzietà
del giudizio. Non si ignora che la Corte costituzionale con sentenza
17 aprile 1969, n. 87, ha dichiarato infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 201, r.d. 16 marzo 1942, n. 2267, per la
parte in cui, richiama il secondo comma dell'art. 52, rendendo
applicabili all'accertamento dei crediti, anche privilegiati, vantati
nei confronti dell'ente assoggettato a liquidazione coatta
amministrativa le norme riguardanti la formazione dello stato passivo
dettate dal capo V, titolo II del r.d. 1942, n. 2267 che con gli
adattamenti di cui agli artt. 207, 208 e 209 attribuisce al
liquidatore il potere di procedere entro un termine non perentorio
all'iscrizione dei crediti ammessi e di quelli respinti e vieta nel
frattempo l'esercizio di azioni individuali a tutela dei crediti
stessi in riferimento all'art. 24 primo comma della Costituzione.
A tal proposito va sottolineato che la questione di
costituzionalità rilevata in questo giudizio non attiene alle azioni
di accertamento bensì al divieto assoluto e non temporaneo di azioni
esecutive individuali posto dall'art. 4, legge 2 ottobre 1981, n.
544, nella diversa procedura dell'amministrazione straordinaria che,
sebbene accomunata alla liquidazione coatta amministrativa dalla
"finalità di attuare la responsabilità patrimoniale delle imprese
soggette mediante la soddisfazione dei creditori" se ne differenzia
perchè la prima mira "ad attingere senza estinguere l'impresa
debitrice" (Corte costituzionale, 22 maggio 1987, n. 1885). Ma v'è
di piu': l'amministrazione straordinaria mira essenzialmente al
risanamento delle imprese ad essa sottoposte ed al tal fine pone
l'accento sulla salvaguardia dei livelli occupazionali e sulla tutela
dei crediti di lavoro, laddove la liquidazione coatta amministrativa
è orientata verso l'eliminazione dell'unità produttiva rivelatasi
insolvente e di solito verso l'incorporazione in imprese sane e
capaci di riassorbire il dissesto. Per tutte queste ragioni la
questione di legittimità sull'art. 4, secondo comma, legge n.
544/1981 anche alla luce della richiamata interpretazione
giurisprudenziale della Corte di cassazione va ritenuta non
manifestamente infondata e deferita al giudizio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4,
secondo comma, d.-l. 31 luglio 1981, n. 414, convertito, con
modificazioni nella legge 2 ottobre 1981, n. 544, nella parte in cui
vieta di iniziare e proseguire azioni esecutive individuali dopo
l'emanazione del provvedimento che dispone l'apertura della procedura
di amministrazione straordinaria a tutela dei diritti di credito
vantati da lavoratori dipendenti per obbligazioni contratto dagli
amministratori straordinari per il contrasto con l'art. 24 primo
comma della Costituzione e con l'art. 36 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso, ordina al cancelliere trasmettersi
gli atti alla Corte costituzionale e procedersi alla notificazione
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alla
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Brindisi, addì 14 aprile 1999.
Il pretore: Sinisi
99C0730