1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 gennaio 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 gennaio 2004 (della Regione Veneto) Assistenza e beneficenza pubblica - Disciplina dei criteri e delle modalita' di concessione dei finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali nel campo della disabilita' previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 - Direttiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Contrasto con quanto disposto dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 circa i criteri, le modalita' per la presentazione e la valutazione dei progetti, nonche' con i criteri di riparto delle somme stanziate - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Veneto - Mancato coinvolgimento nell'iter procedimentale della Conferenza unificata ex art. 8 d.lgs. n. 281/1997 - Adozione del provvedimento con atto normativo (direttiva) diverso da quello previsto dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 (decreto) con conseguente non sottoponibilita' al controllo della Corte dei conti - Surrettizio esercizio di potesta' regolamentare non piu' spettante allo Stato dopo la legge costituzionale n. 3/2001 - Lesione delle attribuzioni riconosciute alle Regioni - Mancata previsione di meccanismi di coordinamento tra Stato e Regioni in funzione della determinazione statale dei livelli essenziali delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali - Mancato rispetto del principio di sussidiarieta' verticale - Contrasto con il riparto costituzionale delle funzioni amministrative e violazione del principio di leale collaborazione. - Direttiva del Ministero del lavoro 23 settembre 2003. - Costituzione, artt. 5, 97, 114, 117, 118, 119 e 120. (004C0171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2004)

Ricorso promosso dalla regione del Veneto, in persona dell'avv.
Fabio Gava vice presidente pro tempore della giunta regionale (in
assenza del presidente), autorizzato mediante deliberazione della
giunta stessa 30 dicembre 2003, n. 4309, rappresentata e difesa, come
da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv. prof.
Mario Bertolissi del Foro di Padova, Romano Morra (coordinatore
dell'Avvocatura regionale) del Foro di Venezia e Luigi Manzi del Foro
di Roma, presso quest'ultimo dorniciliata in Roma, via F.
Confalonieri n. 5.

Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portoghesi, 12 - Roma,
per la dichiarazione che non spetta allo Stato stabilire con
direttiva la promozione e il coordinamento dei progetti sperimentali
aventi ad oggetto la realizzazione, il potenziamento e l'ampliamento
di piani di azione a valenza socio-assistenziale, ed in particolare,
strutture di accoglienza per persone in situazione di handicap grave,
prive di adeguata assistenza familiare anche al fine di favorirne
condizioni di maggiore autonomia e di vita indipendente, in quanto la
Regione è titolare, per Costituzione, di competenze ricadenti in un
simile ambito materiale, e per il conseguente annullamento della
direttiva 23 settembre 2003 del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, recante «Disciplina dei criteri e delle modalità
di concessione di finanziamenti per la realizzazione di progetti
sperimentali, di cui all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992,
n. 104», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, 12
novembre 2003, n. 263, per violazione degli artt. 5, 97, 114, 117,
118, 119 e 120 Cost.

Fatto e diritto

1. - L'art. 41-ter della legge quadro per l'assistenza,
l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate del 5
febbraio 1992, n. 104, ebbe a disporre, a proposito dei «progetti
sperimentali», che «il Ministro per la solidarietà sociale promuove
e coordina progetti sperimentali ...» (primo comma): inoltre, che,
«con proprio decreto, d'intesa con la Conferenza unificata ...,
definisce i criteri e le modalità per la presentazione e la
valutazione dei progetti sperimentali di cui al comma 1 nonchè i
criteri per la ripartizione dei fondi stanziati per il finanziamento
dei progetti di cui al presente articolo» (secondo comma).
Tale disposto è stato concepito nella vigenza dell'originario
art. 117 Cost., il quale assegnava la «beneficenza pubblica» alla
potestà legislativa di carattere concorrente; sicchè, è in tale
prospettiva che è stata adottata (oltre tutto, piuttosto che un
decreto, ai sensi del citato art. 41-ter) la direttiva 23 settembre
2003 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, recante
«Disciplina dei criteri e delle modalità di concessione di
finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali, di cui
all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104» (in Gazzetta
Ufficiale, serie generale, 12 novembre 2003, n. 263: atto impugnato)
(all. 2).
L'adozione di tale direttiva ha determinato una immediata presa
di posizione ad opera del Coordinamento interregionale degli
assessori alle politiche sociali, i quali, attraverso il loro
presidente, hanno manifestato al presidente della Conferenza dei
presidenti delle regioni e province autonome l'esigenza di discutere
a tale livello della direttiva ministeriale, dal momento che essa
appariva escludere «le Regioni dai processi decisionali sui temi
delle politiche sociali», in contrasto con quanto «sancito, dalle
recenti modifiche del titolo V della Costituzione» (all. 3).
Sulla scorta di questo impulso, il presidente Ghigo ha sottoposto
alla Conferenza dei presidenti del 4 dicembre 2003 la direttiva in
questione, Conferenza la quale «ha deliberato all'unanimità
l'impugnativa del provvedimento innanzi alle competenti autorità
giurisdizionali da parte di tutte le regioni e delle province
autonome» (ex all. 4).
Di ciò il medesimo presidente informava il Ministro per gli
affari regionali, rilevando il mancato «rispetto delle competenze
istituzionali previste dal nuovo titolo V della Costituzione» (all.
5).
2. - Ove si considerino nel loro insieme le vicende suesposte e
gli atti che le documentano, non si fatica a comprendere come la
direttiva 23 settembre 2003 sia da considerare non conforme a sistema
per una serie articolata di ragioni: ragioni che riguardano la legge
n. 104/1992 e, soprattutto, il dettato costituzionale.
È vero, infatti, che: 1) non è stato adottato un decreto, ma
una direttiva, diversamente da quanto stabilito dall'art. 41-ter
della legge quadro del 1992; 2) la direttiva, in quanto tale, è
sfuggita al controllo della Corte dei conti, che invece appone il
visto sui decreti; 3) non si è proceduto ad informare e, tanto meno,
a coinvolgere, la Conferenza unificata: qui pure in violazione della
legge n. 104/1992.
Ed è vero, altresì, che, se si considerano gli enunciati
costituzionali: 1) le procedure concretamente utilizzate vanificano
ogni forma di «governance istituzionale», la quale impone il rispetto
dei livelli di sussidiarietà verticale, con la conseguenza che vanno
rimesse alle regioni e alle autonomie locali le decisioni
programmatorie sulla più idonea collocazione dei servizi e dei
presidi anche di carattere sperimentale, e ciò in specie là dove
gli stessi richiedono il consolidamento delle risorse finanziarie e
umane per la prosecuzione temporale delle attività poste in essere
sul piano sperimentale; 2) alla regione spetta l'esercizio della
potestà legislativa residuale-esclusiva in materia di «beneficenza
pubblica» (ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.). Lo Stato
può soltanto provvedere alla «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (ai sensi
dell'art. 117, secondo comma. lett. m, Cost.), determinazione finora
non ottemperata con atti di normazione ad hoc che nello specifico non
sono nemmeno surrogabili da un'attività ricognitivo-interpretativa
incentrata sulla legislazione vigente.
3. - A scanso di equivoci vale la pena di rilevare, in primo
luogo, che la direttiva indicata in epigrafe è senz'altro un atto
idoneo a radicare l'odierno conflitto di attribuzione, dal momento
che esso si sostanzia, indipendentemente dalla qualificazione formale
che se ne voglia dare e del rispetto o mancato rispetto
dell'art. 41-ter della legge n. 104/1992, come atto comunque lesivo,
che produce una «menomazione» delle attribuzioni regionali (v., per
tutti. L. Paladin, Diritto costituzionale, 1998, Padova, spec. 799).
4. - Ciò posto, si deve sottolineare, nel merito, che una
soluzione corretta della questione sottoposta all'ecc.ma Corte
presuppone che non ci si soffermi soltanto e principalmente
sull'ordine formale delle competenze delineato dalla legge quadro del
1992, ma che si consideri, piuttosto che il profilo formale appunto,
la dinamica delle competenze che si sostanzia in relazioni fra
ordinamenti: dello Stato, della regione e delle autonomie locali. In
altre parole, in gioco non entra soltanto la determinazione dello
Stato di impiegare una certa quantità di risorse per favorire la
realizzazione di progetti sperimentali, dal momento che ciò
necessariamente determina una serie di ricadute su regioni e
autonomie locali, le quali hanno già in atto un sistema di
assistenza sociale, strutturato in rapporto alle caratteristiche
della propria popolazione, alle relative esigenze, agli obiettivi
politici di settore perseguiti, coerente con le risorse finanziarie e
umane disponibili. Questo sistema viene, infatti, necessariamente ad
essere modificato dagli interventi innovativi e sperimentali previsti
dalla legge n. 104/1992 per le ricadute economiche, organizzative e
di programmazione che questi determinano per loro natura.
Per convincersi dell'assunto, è sufficiente leggere l'art. 2,
primo comma, della direttiva, il quale stabilisce che «i progetti
ammessi al finanziamento secondo le modalità previste dalla presente
direttiva devono riguardare programmi innovativi e sperimentali
concernenti la realizzazione, il potenziamento e l'ampliamento di
piani di azione a valenza socio-assistenziale, ed, in particolare,
strutture di accoglienza per persone in situazione di handicap grave,
prive di adeguata assistenza familiare, anche al fine di favorirne
condizioni di maggior autonomia e di vita indipendente».
È fuori discussione che la progettazione in discorso non può
verosimilmente risolversi in una attività destinata a consumare
risorse pubbliche (nel caso, dello Stato) prive di alcun seguito
applicativo: se così fosse si configurerebbe, oltretutto, il più
classico dei danni erariali. Ciò può significare quantomeno che la
citata attività e la realizzazione dei progetti sperimentali
determinano, come conseguenza, la necessità che regione ed autonomie
locali consolidino risorse finanziarie e umane per la prosecuzione
temporale delle attività poste in essere.
L'insieme di queste considerazioni induce a ritenere che il
potere esercitato dallo Stato in sede di adozione della direttiva
impugnata sia in contrasto con gli artt. 5, 97, 114, 117, 118, 119 e
120 Cost.
5. - Per quanto sia forse ancora prematuro pretendere una limpida
lettura delle più recenti innovazioni costituzionali, è tuttavia
certo che esse hanno aperto nuove prospettive nella direzione del
potenziamento della tutela delle situazioni giuridiche soggettive
previste dalla parte prima della legge fondamentale: tant'è che
qualcuno ha assegnato alla Corte il compito di «pervenire alla
formazione di una concordanza pratica che renda accettabile il
riparto delle competenze e assicuri un alto standard di
costituzionalità all'ordinamento» (così, S. Mangiameli, Sull'arte
di definire le materie dopo la riforma del titolo V della
Costituzione, in Le Regioni, n. 1/2003, 345).
Più precisamente, quando in gioco è la tutela di diritti
costituzionali di prestazione - com'è nel caso concreto -, è
indispensabile che, se esiste un concorso di enti nella sopportazione
delle spese, ciò comporti l'insorgere di rapporti tra i relativi
ordinamenti, a prescindere di per sè dalla circostanza che si
tratti, sul piano funzionale, di competenze ripartite. E se questo
ordine di considerazioni poteva valere nella vigenza dell'originario
art. 117 Cost., il quale - lo si è accennato - attribuiva la
«beneficenza pubblica» alla legislazione regionale di tipo
concorrente, esso vale ben più oggi, dal momento che il novellato
art. 117 prevede, da un lato, che la «beneficenza pubblica» (non
nominata) appartenga alla potestà legislativa regionale di carattere
residuale-esclusivo (ex quarto comma) e, d'altro lato, che spetti
comunque alla legge dello Stato provvedere in via esclusiva alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale» (ex secondo comma, lett. m).
Certo - e la dottrina non ha mancato di evidenziarlo -, la
Costituzione non ha previsto meccanismi di coordinamento tra
ordinamento statale e ordinamento regionale in funzione di una
corretta attuazione dell'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.:
con ciò contraddicendo elementari esigenze di razionalità concreta.
Ancora, si può anche convenire sul fatto che i livelli essenziali
possano essere ricavati dalla legislazione vigente, anche se ciò
pare davvero problematico ove si abbia un senso minimamente adeguato
della realtà. Tuttavia, ammesso e non concesso che tutto questo
abbia un suo autonomo e generalissimo rilievo, si deve convenire che,
nel caso di specie, non vi è alcuna «determinazione» con cui operare
un utile raffronto: sia perchè predeterminazione non vi è stata sia
perchè non è ricavabile, per quanto è dato sapere, aliunde.
Non di meno, è indispensabile stabilire una relazione tra
prestazioni da erogare e bisogni da soddisfare e definire, ex ante e
non ex post, la sostenibilità economico-finanziaria delle decisioni
assunte (anche in ossequio agli artt. 81, quarto comma, e 97 Cost.),
che, essendo interordinamentali, debbono discendere da un coordinato,
e non già unilaterale, esercizio delle competenze statali e
regionali individuate - come si è accennato - dagli artt. 117,
secondo comma, lett. m), e 117, quarto comma, Cost.
Sotto questo profilo, non v'è dubbio che la direttiva 23
settenibre 2003 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
collide direttamente con le citate disposizioni costituzionali.
Inutile dire che la censura poc'anzi delineata apre la strada ad
una censura ulteriore, consistente nel fatto che lo Stato non ha
operato, in sede di adozione dell'atto qui impugnato, del rispetto
del principio costituzionale di leale collaborazione nè di
sussidiarietà verticale: in violazione, dunque, degli artt. 5, 114,
117, 118, primo e quarto comma, 119 e 120, secondo comma (ancorchè
quest ultimo riguardi di per sè i poteri sostitutivi).
6. - L'adozione della direttiva che disciplina i criteri e le
modalità di concessione di finanziamenti per la realizzazione di
progetti sperimentali viola, infatti, il principio di leale
collaborazione, derivante dall'art. 5 Cost. e richiamato ora
espressamente dall'art. 120 Cost. e, quindi, l'autonomia regionale.
La ripartizione delle funzioni tra Stato, regioni e autonomie
locali può ricostruirsi, alla luce della Costituzione, delle norme
costituzionali e di rilievo costituzionale, non solo facendo
riferimento al principio di competenza, come enucleato e investigato
dalla dottrina che si è dedicata a ricondurre a sistema
l'ordinamento regionale, soprattutto dopo la concreta attuazione del
titolo V, ma anche a quello di sussidiarietà.
L'assetto dei rapporti tra gli enti costitutivi della Repubblica,
ai sensi dell'art. 5 Cost., che aveva dimostrato la tendenza ad
accrescere la sua già notevole complessità prima delle più recenti
riforme costituzionali, sembra oggi ingovernabile senza un'attività
di coordinamento e partecipazione dei diversi soggetti istituzionali,
stante l'impossibilità di individuare ambiti di materie prive di una
qualche interferenza reciproca o necessario collegamento.
Si può dire anzi, che lo stesso ambito di autonomia regionale
perderebbe di senso nell'attuale quadro dell'assetto delle competenze
legislative, amministrative e finanziarie senza la concreta
applicazione del principio di leale collaborazione, che appunto
presuppone una sovrapposizione di ambiti di intervento nelle medesimo
materie.
La necessaria effettiva partecipazione delle regioni e delle
autonomie locali alle scelte operate a livello nazionale destinate ad
incidere sull'esercizio delle loro competenze, sia che si traducano
in atti normativi sia che si concretizzino in atti amministrativi,
viene per lo più prevista nel nostro ordinamento all'interno della
Conferenza Stato-regioni, della Conferenza Stato-città e autonomie
locali e della Conferenza unificata. Com'è noto, le prime due sono
state istitituite da d.P.C.m. (rispettivamente dai d.P.C.m. 12
ottobre 1983 e 2 luglio 1996) e poi disciplinate dal d.lgs.
n. 281/1997, mentre la Conferenza è stata introdotta da quest'ultimo
atto normativo.
Si deve precisare, però, che il coinvolgimento nella procedura
di adozione di atti normativi, amministrativi o, in senso più ampio,
di decisioni politiche, pur disciplinato e contemplato dalle medesime
disposizioni assume un senso profondamente diverso a seconda
dell'esercizio della specifica funzione e dell'ambito di materia in
cui si versa nel caso concreto, alla luce del più complessivo quadro
delle competenze statali, regionali e locali.
In altre parole, ove alla regione in una determinata materia, o
ambito di materia, venga riconosciuta una sfera di autonomia più
ampia, con la titolarità di funzioni legislative e amministrative e
la relativa responsabilità finanziaria, il coinvolgimento
nell'adozione delle decisioni assunte dallo Stato centrale perde ogni
minimo tratto di opportunità politica per assumere quello della
olibligatorietà istituzionale poichè trova fondamento, oltre che
nell'art. 5 Cost., anche nelle disposizioni che prevedono la
competenza legislativa, amministrativa e finanziaria della regione,
e, quindi negli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost.
Nel caso di specie, per quanto si è detto supra e non si intende
qui inutilmente ripetere, l'atto adottato dal Ministero del lavoro e
delle politiche sociali è atto che certamente viene ad incidere e a
condizionare sotto molteplici aspetti il sistema dell'assistenza
tracciato, per volere del costituente, da scelte di carattere locale
e regionale nell'esercizio delle ampie funzioni normative e
amministrative loro riconosciute.
Ora, il tenore della direttiva e la sua procedura di adozione
escludono le regioni e gli enti locali dalle decisioni connesse alle
concessioni di finanziamento per progetti sperimentali in materia di
assistenza.
In particolare, il mancato coinvolgimento della Conferenza
unificata, pure stabilito dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992,
evidenzia la violazione del principio di leale collaborazione e,
dunque, per quanto si è detto, l'autonomia regionale
costituzionalmente riconosciuta.
7. - Il dato fattuale e ordinamentale incontestabile, cui ha dato
origine la direttiva ministeriale in questione, costituito dall'aver
lo Stato disposto senza minimamente considerare la «realtà
regionale», implica la violazione, sotto ulteriore e autonomo
profilo, delle seguenti disposizioni della legge fondamentale:
a) dell'art. 118 Cost., in quanto risulta coartata la decisione
amministrativa della regione;
b) dell'art. 119 Cost., dal momento che la medesima non è
stata posta in condizione di esercitare in modo consapevole e libero
la propria funzione di reperimento delle risorse e di determinazione
delle spese;
c) dell'art. 97 Cost., poichè risulta pregiudicato il buon
andamento dell'attività amministrativa regionale.
8. - Nel configurare le proprie argomentazioni a sostegno
dell'odierno conflitto la difesa della regione ha cercato di
dimostrare come la direttiva impugnata non abbia basi costituzionali,
e ciò in particolare sulla scorta di una incontestabile premessa:
che l'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104, è stato posto
in essere sulla base dell'originario art. 117 Cost., il quale dava
una differente qualificazione, in termini di riparto della potestà
legislativa tra Stato e regione della materia «beneficenza pubblica».
Il corollario è il seguente: il citato art. 41-ter è da
considerarsi o abrogato o affetto da illegittimità costituzionale
sopravvenuta.
Nel caso in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse tutt'ora vigente
la previsione de qua, la Regione chiede che la medesima sollevi
davanti a sè, come giudice a quo, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104,
tra l'altro perchè in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett.
171, lett. m), letto in combinato disposto con l'art. 117, quarto
comma, Cost.

P. Q. M.
La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale:
dichiari che non spetta allo Stato stabilire con direttiva la
promozione e il coordinamento dei progetti sperimentali aventi ad
oggetto la realizzazione, il potenziamento e l'ampliamento di piani
di azione a valenza socio-assistenziale, ed in particolare, strutture
di accoglienza per persone in situazione di handicap grave, prive di
adeguata assistenza familiare anche al fine di favorirne condizioni
di maggiore autonomia e di vita indipendente, in quanto la Regione è
titolare, per Costituzione, di competenze ricadenti in un simile
ambito materiale,
e, di conseguenza, annulli la direttiva 23 settembre 2003 del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, recante «Disciplina
dei criteri e delle modalità di concessione di finanziamenti per la
realizzazione di progetti sperimentali, di cui all'art. 41-ter della
legge 5 febbraio 1992, n. 104», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, 12 novembre 2003, n. 263, per violazione degli
artt. 5, 97, 114, 117, 118, 119 e 120 Cost.
Padova-Roma, addì 8 gennaio 2004
Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Romano Morra - Avv. Luigi Manzi
04C0171