1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 24 SENTENZA 24 gennaio - 27 febbraio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Misure di prevenzione - Disciplina e soggetti destinatari della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e delle misure patrimoniali del sequestro e della confisca. - Legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralita'), artt. 1, 3 e 5; legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), art. 19; decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24. - (T-190024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 5
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei
confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica
moralita'), dell'art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152
(Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), e degli artt. 1, 4,
comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24 del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), promossi dal Tribunale ordinario di Udine, dal
Tribunale ordinario di Padova e dalla Corte di appello di Napoli, con
ordinanze del 10 aprile, del 30 maggio e del 15 marzo 2017, iscritte
rispettivamente ai nn. 115, 146 e 154 del registro ordinanze 2017 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 37, 43 e 45,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di F. S., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di M. S.,
quest'ultimo fuori termine;
udito nella udienza pubblica del 20 novembre e nella camera di
consiglio del 21 novembre 2018 il Giudice relatore Francesco Viganò;
Uditi gli avvocati Massimo Malipiero e Giuseppe Pavan per F. S. e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 15 marzo 2017 (r. o. n. 154 del 2017), la
Corte d'appello di Napoli ha sollevato: a) questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge 27 dicembre 1956, n.
1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose
per la sicurezza e per la pubblica moralita'), dell'art. 19 della
legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine
pubblico), e degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), tutti con riferimento all'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 2 del Protocollo n.
4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre
1963 e reso esecutivo in Italia con decreto del Presidente della
Repubblica n. 217 del 14 aprile 1982; b) questioni di legittimità
costituzionale del solo art. 19 della legge n. 152 del 1975 in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 1
del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848,
nonchè all'art. 42 Cost.
1.1.- Il giudice a quo premette di conoscere dell'impugnazione
avverso un decreto del Tribunale di Napoli con il quale è stata
applicata, nei confronti di una persona ritenuta portatrice di
cosiddetta "pericolosità generica" ai sensi dell'art. 1, numeri 1) e
2), della legge n. 1423 del 1956, la misura di prevenzione personale
della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza di cui agli artt. 3
e 5 della medesima legge, per la durata di quattro anni, con obbligo
di soggiorno nel territorio del Comune di residenza, nonchè la
misura di prevenzione patrimoniale della confisca, ai sensi dell'art.
19 della legge n. 152 del 1975, di numerosi beni mobili e immobili.
Il giudice rimettente rileva che con la sentenza pubblicata il 23
febbraio 2017, pronunciata nel procedimento n. 43395/09, de Tommaso
contro Italia, la Grande Camera della Corte europea dei diritti
dell'uomo ha affermato che le previsioni degli artt. 1, 3 e 5 della
legge n. 1423 del 1956 si pongono in contrasto con l'art. 2 del Prot.
n. 4 CEDU. Tali norme di legge non presenterebbero, in particolare, i
requisiti di «chiarezza, precisione e completezza precettiva»
richiesti dalla CEDU, e precluderebbero pertanto al cittadino di
comprendere «quali condotte debba tenere e quali condotte debba
evitare per non incorrere nella misura di prevenzione», e quali
condotte integrino la «violazione delle prescrizioni connesse
all'imposizione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza».
Inoltre, poichè alle medesime fattispecie di cui all'art. 1
della legge n. 1423 del 1956, in forza dell'art. 19 della legge n.
152 del 1975, sono altresì applicabili, tra le altre, le misure di
prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca di cui
all'art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 757 (Disposizioni
contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere),
la Corte d'appello di Napoli estende le censure attinenti all'assenza
di precisione e prevedibilità della legge anche al già citato art.
19 della legge n. 152 del 1975, assumendone il contrasto con l'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Prot. addiz.
CEDU («Protezione della proprieta'»), e con l'art. 42 Cost.
Osserva in proposito il rimettente che, al pari dell'art. 2 del
Prot. n. 4 CEDU, l'art. 1 del Prot. addiz. CEDU, al secondo comma,
afferma che nessuna privazione della proprietà può avvenire se non
alle condizioni «previste dalla legge». Pertanto, una volta accertato
il contrasto dell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956 con il
requisito della "base legale" richiesto dal diritto convenzionale,
anche l'art. 19 della legge n. 152 del 1975 risulterebbe, per i
medesimi motivi, illegittimo, «pervenendosi altrimenti all'illogica
conseguenza per cui le misure di prevenzione patrimoniali potrebbero
essere imposte nei confronti di persone che non possono definirsi
pericolose a seguito della dichiarata illegittimità costituzionale
della norma che definisce tale pericolosita'».
L'incompatibilità delle norme censurate con i parametri
convenzionali evocati determinerebbe l'illegittimità costituzionale
delle stesse per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., non
sussistendo a parere del giudice a quo «alcuna via interpretativa per
adeguare le disposizioni delle norme citate alla norma convenzionale,
dovendo a tal fine il giudice comune procedere a una riformulazione
complessiva delle disposizioni di legge in contestazione, riservata
esclusivamente al Legislatore».
In punto di rilevanza delle questioni, l'ordinanza di rimessione
precisa che l'appellante censura proprio la sussistenza dei
presupposti previsti dall'art. 1 della legge n. 1423 del 1956, tanto
ai fini dell'applicazione della misura personale della sorveglianza
speciale, quanto ai fini della misura patrimoniale della confisca.
Infine, il giudice a quo sostiene che le questioni di
legittimità costituzionale andrebbero estese all'art. 1, all'art. 4,
comma 1, lett. c), all'art. 6 e all'art. 8 del d.lgs. n. 159 del
2011, i quali riproducono oggi, con un tenore sostanzialmente
identico, il contenuto degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del
1956, «abrogati per effetto dello stesso d.lgs. 159/2011 con
riferimento alle proposte di prevenzione depositate dal 13.10.2011».
1.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e
comunque infondate.
In primo luogo, viene censurata la carenza di motivazione circa
la rilevanza delle questioni di legittimità sollevate, stante
l'asserito difetto di un'adeguata descrizione della vicenda
processuale e, quindi, delle ragioni per le quali risulterebbero
applicabili le norme della legge n. 1423 del 1956.
In secondo luogo, l'Avvocatura sostiene che la sentenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo, ancorchè pronunciata dalla
Grande Camera, non sarebbe espressione di una giurisprudenza
consolidata nei termini delineati da questa Corte nella sentenza n.
49 del 2015. Pertanto, l'interpretazione ivi offerta non sarebbe
immediatamente vincolante per il giudice nazionale, che avrebbe
dovuto tentare un'interpretazione convenzionalmente conforme delle
disposizioni censurate, in virtù della funzione assegnatagli
dall'art. 101, secondo comma, Cost.
1.3.- Con atto depositato in data 24 maggio 2018, è intervenuta
ad adiuvandum M. S., destinataria di un decreto di sequestro di
prevenzione disposto dal Tribunale ordinario di Roma in data 15 marzo
2016, sostenendo la propria legittimazione a intervenire in quanto la
«eventuale declaratoria di incostituzionalità della norma indicata -
auspicata dalla giurisprudenza europea - porterebbe alla immediata
cessazione degli effetti del provvedimento nei propri confronti», e
insistendo perchè la Corte accolga tutte le questioni sollevate dai
rimettenti.
2.- Con ordinanza del 4 aprile 2017 (r. o. n. 115 del 2017), il
Tribunale ordinario di Udine ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e
degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del
2011, tutti con riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, nell'ambito di un giudizio
originato da un'istanza di revoca di una misura di prevenzione
personale presentata a seguito della citata sentenza de Tommaso
contro Italia della Corte europea dei diritti dell'uomo.
2.1.- Le questioni sono identiche a quelle sollevate con
l'ordinanza della Corte d'appello di Napoli, già riferite al punto
1, con l'unica differenza che il Tribunale di Udine limita le proprie
censure alla disciplina relativa alla misura di prevenzione personale
della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, e non anche alla
normativa che costituisce il presupposto applicativo della misura
patrimoniale della confisca di prevenzione alle medesime fattispecie
di "pericolosità generica".
2.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo anche in questo caso che la questione sia dichiarata
inammissibile e comunque infondata, per le medesime ragioni riferite
al punto 1.2.
3.- Infine, con ordinanza del 30 maggio 2017 (r. o. n. 146 del
2017), il Tribunale ordinario di Padova ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6,
8, 16, 20 e 24 del d.lgs. 159 del 2011, per contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost. in relazione all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU,
nonchè con l'art. 25, terzo comma, Cost. e - come si evince dalla
motivazione dell'ordinanza - con l'art. 13 Cost.; nonchè degli artt.
16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011 per contrasto con l'art. 117,
primo comma, Cost. in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
3.1- Le questioni - che originano da un giudizio di prevenzione
volto all'applicazione delle misure della sorveglianza speciale e
della confisca nei confronti di una persona inquadrata tra i soggetti
di cui all'art. 1, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del
2011 - sono analoghe a quelle sollevate dalla Corte d'appello di
Napoli, riferite al punto 1, con le seguenti differenze: a) per
ragioni di rilevanza temporale, nel giudizio principale sono
censurate solamente le norme del vigente d.lgs. n. 159 del 2011 (e
non anche quelle delle previgenti leggi n. 1423 del 1956 e n. 152 del
1975); b) vengono invocati, nell'ambito delle questioni attinenti
alle misure personali di prevenzione, anche i parametri
costituzionali di cui all'art. 25, terzo comma, Cost. e 13 Cost.; c)
vengono impugnati, nell'ambito delle questioni attinenti alle misure
patrimoniali di prevenzione, anche gli artt. 16, 20 e 24 del d.lgs.
n. 159 del 2011.
A parere del rimettente, la lettura della sentenza de Tommaso
della Corte europea dei diritti dell'uomo, in quanto proveniente
dalla Grande Camera, «ha una portata precettiva tale che, sebbene non
vincolante sul piano formale, si pone sul piano sostanziale quale
criterio per l'interprete, anche suggerendo una rivisitazione
dell'esplicazione del principio di legalità in materia di misure di
prevenzione, la cui osservanza in concreto, sotto il profilo della
determinazione dei comportamenti tipici tali da determinare la
sussunzione dell'individuo in soggetto connotato dalla cosiddetta
"pericolosità generica" viene demandata al giudice».
Sul punto, il giudice a quo richiama la sentenza di questa Corte
n. 419 del 1994, nella quale si era affermato come la legittimità
costituzionale delle misure di prevenzione sia subordinata
all'osservanza del principio di legalità, individuato negli artt.
13, secondo comma, e 25, terzo comma, Cost. Ciò imporrebbe che la
descrizione legislativa delle fattispecie di pericolosità permetta
di individuare le condotte dal cui accertamento nel caso concreto
possa fondatamente dedursi un giudizio, di natura prognostica,
relativo alla pericolosità del soggetto proposto; giudizio da
«fondarsi sulla sussistenza di elementi di fatto, in ossequio al
principio del ripudio del mero sospetto come presupposto
dell'applicazione delle misure in esame».
Sotto quest'ultimo profilo, la sentenza della Grande Camera della
Corte di Strasburgo indurrebbe a un «ripensamento sul fatto che il
meccanismo sinora attuato sia idoneo ad assicurare il rispetto del
principio di legalità, inteso in senso sostanziale, dal momento che
proprio l'individuazione della categoria dei soggetti passibili di
sottoposizione a misure di prevenzione è da considerarsi
insufficientemente determinata sul piano legislativo, perchè
generica ove demanda all'interprete l'individuazione di quegli
elementi di fatto cui collegare la sussistenza dei presupposti
fondanti la misura».
3.2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile oppure
infondata, per le medesime ragioni riferite al punto 1.2.
3.3.- Ha depositato memoria di costituzione la parte privata F.
S., nei cui confronti sono richieste le misure di prevenzione nel
giudizio a quo, concludendo per la fondatezza di tutte le questioni
di legittimità costituzionali sollevate.
Ritiene la parte privata che la Corte europea dei diritti
dell'uomo abbia «espressamente dichiarato che il contenuto
descrittivo e precettivo della legge n. 1423/1956 si pone in
violazione dell'art. 2 del protocollo addizionale n. 4 CEDU per
difetto di precisione e prevedibilita'» e che non vi sia pertanto
possibilità di interpretare le disposizioni denunciate in modo
idoneo ad adeguarle alla norma convenzionale.
A parere della parte privata, le medesime ragioni che militano a
favore dell'accoglimento delle questioni relative alla disciplina
legislativa delle misure di prevenzione personali varrebbero -
mutando il solo parametro convenzionale interposto - per la confisca,
la quale si risolverebbe in una misura «sostanzialmente definitiva»
che, privando il soggetto dei propri beni, si trasformerebbe in una
«vera e propria pena, comminata al di fuori di un procedimento
giurisdizionale ordinario».
3.3.1.- Con ulteriore memoria depositata in data 30 ottobre 2018,
la stessa parte privata F. S. ha insistito per l'accoglimento delle
questioni, svolgendo ulteriori argomenti a sostegno del petitum del
rimettente.
Più specificamente, la parte prende atto di come alcuni arresti
di questa Corte (tra cui le sentenze n. 11 del 1956, n. 23 del 1964,
n. 177 del 1980, n. 721 del 1988 e n. 335 del 1996) abbiano dato
avvio ad un percorso «tassativizzante» delle misure di prevenzione,
che - proprio a seguito della sentenza de Tommaso della Corte europea
- è stato recentemente sviluppato dalla Corte di cassazione nel
senso, da un lato, di delimitare la categoria della pericolosità
generica (Corte di cassazione, prima sezione penale, sentenza 19
aprile 2018, n. 43826) e, dall'altro, di operare un'interpretazione
convenzionalmente orientata del delitto di violazione degli obblighi
inerenti alla sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno di cui
all'art. 75, comma 2 del d.lgs. n. 159 del 2011 (Corte di cassazione,
sezioni unite, sentenza 27 aprile 2017, n. 40076).
Osserva tuttavia la parte privata che, mentre sotto questo
secondo profilo le sezioni unite della Corte di cassazione hanno
potuto «in via ermeneutica delimitare con esattezza l'ambito di
prensione della norma penale» (espungendo la generica violazione
della prescrizione del «vivere onestamente» e di «rispettare le
leggi»), invece, «per la questione della pericolosità generica
questa operazione non è stata possibile a causa della natura e
struttura stessa delle norme di prevenzione vigenti che affondano le
loro radici nel c.d. principio di efficacia più che su quello di
precisione, rifuggendo nella loro formulazione originaria (riproposta
nella vigente disciplina) ad una certezza intesa come prevedibilità
e quindi anche come possibilità di rimprovero per l'atteggiamento
antidoveroso della volonta'».
Pertanto, si osserva nella stessa memoria, «nonostante gli sforzi
della giurisprudenza, permane con riferimento alla pericolosità
generica l'impossibilità di comprendere quali comportamenti potranno
essere oggetto della misura di prevenzione essendo l'unico
riferimento certo - cioè quello riguardante la necessaria
commissione di un delitto - tanto generico da non soddisfare in alcun
modo il requisito di necessaria certezza e quindi di prevedibilità
della disciplina applicabile, non potendo la natura creativa
dell'attività giurisdizionale riuscire sempre e in ogni caso a
sostituirsi - in particolare attraverso una opera di
tassativizzazione delle modalità di accertamento processuale - al
precipuo compito della legislazione di produrre norme di legge
adeguatamente definite e capaci di assicurare a chiunque una
percezione sufficientemente chiara e immediata dei possibili profili
di illiceità della propria condotta».
3.4.- Con atto depositato in data 24 maggio 2018, ha spiegato
atto di intervento ad adiuvandum M. S., per le medesime ragioni
riferite al punto 1.3.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza iscritta al r. o. n. 154 del 2017, la Corte
d'appello di Napoli ha sollevato:
a) questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 5
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei
confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica
moralita'), dell'art. 19 della legge 22 maggio 1975, n. 152
(Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico), e degli artt. 1, 4,
comma 1, lettera c), 6 e 8 del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione,
nonchè nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), tutte
con riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo in
Italia con decreto del Presidente della Repubblica n. 217 del 14
aprile 1982;
b) questioni di legittimità costituzionale del solo art. 19
della legge n. 152 del 1975 con riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo
con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonchè all'art. 42 Cost.
2.- Con ordinanza iscritta al r. o. n. 115 del 2017, il Tribunale
ordinario di Udine ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e
degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del
2011, tutte con riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU.
3.- Infine, con ordinanza iscritta al r. o. n. 146 del 2017, il
Tribunale ordinario di Padova ha sollevato:
a) questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 4,
comma 1, lettera c), 6, 8, 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011,
per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione
all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, nonchè con l'art. 25, terzo comma,
Cost. e - come si evince dalla motivazione dell'ordinanza - l'art. 13
Cost.;
b) questioni di legittimità costituzionale degli artt. 16, 20 e
24 del d.lgs. n. 159 del 2011 per contrasto con l'art. 117, primo
comma, Cost. in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
4.- Preliminarmente, i tre ricorsi devono essere riuniti, dal
momento che le questioni prospettate - non identiche tra loro quanto
a petitum e a parametri invocati, ma tutte afferenti ai presupposti
che legittimano l'applicazione di misure di prevenzione personali e,
in due casi, patrimoniali - si fondano su argomenti in larga misura
sovrapponibili.
5.- Deve inoltre essere dichiarata, ai sensi dell'art. 4, comma
4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, l'inammissibilità dell'intervento di M. S., in
quanto avvenuto, in entrambi i giudizi in cui ha spiegato
l'intervento, oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del giudizio.
6.- L'elevato numero di disposizioni censurate, tra loro
fittamente intrecciate, esige - sempre in via preliminare - la
precisazione dell'oggetto del presente giudizio, da ricostruire a
partire dai petita formulati nelle ordinanze di rimessione, sì da
sgomberare subito il campo dalle (numerose) questioni inammissibili.
6.1. - Cuore di tutte le questioni prospettate è l'allegato
difetto di precisione di due fattispecie astratte, previste dai
numeri 1) e 2) dell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956, nella
versione modificata dalla legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in
materia di misure di prevenzione personali), poi riprodotte in
termini pressochè identici nelle lettere a) e b) dell'art. 1 del
d.lgs. n. 159 del 2011, il quale trova applicazione con riferimento
alle proposte di misure di prevenzione depositate a partire dalla
data di entrata in vigore del decreto legislativo stesso (13 ottobre
2011).
Tali disposizioni consentono l'applicazione - da un lato - della
misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale, con o
senza obbligo o divieto di soggiorno, e - dall'altro - delle misure
di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca, a due
categorie di destinatari: «coloro che debba ritenersi, sulla base di
elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici
delittuosi» (art. 1, numero 1, della legge n. 1423 del 1956,
riprodotto in modo pressochè identico dall'art. 1, lettera a, del
d.lgs. n. 159 del 2011), e «coloro che per la condotta ed il tenore
di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono
abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose»
(art. 1, numero 2, della legge n. 1423 del 1956; art. 1, lettera b,
del d.lgs. n. 159 del 2011).
Come si evince dal tenore complessivo delle ordinanze di
rimessione, peraltro, le questioni sollevate concernono la
legittimità costituzionale delle previsioni indicate nella sola
parte in cui costituiscano il presupposto per l'applicazione delle
menzionate misure di prevenzione personali e patrimoniali.
Resta, pertanto, estraneo al vaglio odierno il quesito se le
previsioni in parola possano legittimamente operare anche quale
presupposto applicativo di altre misure tuttora di competenza
dell'autorità di polizia (in particolare, foglio di via obbligatorio
e avviso orale). Una simile questione, in effetti, non è stata
sollevata dai giudici rimettenti; nè avrebbe potuto esserlo, non
essendo il tribunale l'autorità competente per l'applicazione di
tali misure.
6.2.- Da quanto precede consegue, anzitutto, che le questioni
sollevate dalla Corte d'appello di Napoli e dal Tribunale di Udine
aventi a oggetto l'art. 1 della legge n. 1423 del 1956, applicabile
ratione temporis nei rispettivi procedimenti a quibus, sono
ammissibili in quanto si intendano come aventi a oggetto la
legittimità costituzionale di tale disposizione nella sola parte in
cui consente l'applicazione ai soggetti indicati nello stesso art. 1,
numeri 1) e 2), della misura di prevenzione personale della
sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, con o senza obbligo o
divieto di soggiorno.
Correttamente censurato dalla Corte d'appello di Napoli, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost. in relazione all'art. 1
Prot. addiz. CEDU, è poi l'art. 19 della legge n. 152 del 1975,
applicabile ratione temporis nel relativo procedimento a quo. Tale
disposizione prevede infatti che le misure di prevenzione di cui alla
legge 31 maggio 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni
criminali di tipo mafioso, anche straniere), comprese dunque le
misure di prevenzione patrimoniali disciplinate dall'art. 2-ter di
quest'ultima legge, si applichino - per l'appunto - alle persone
indicate nello stesso art. 1, numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del
1956.
6.3.- Quanto alle disposizioni del d.lgs. n. 159 del 2011,
destinato ad applicarsi ratione temporis nel solo giudizio pendente
avanti al Tribunale ordinario di Padova, inammissibile per
irrilevanza deve ritenersi la censura relativa all'art. 1 del
medesimo decreto legislativo, che si limita a disciplinare i
presupposti applicativi delle misure del foglio di via obbligatorio e
dell'avviso orale, di competenza del questore.
Ammissibile è, per converso, la censura formulata dallo stesso
Tribunale ordinario di Padova relativa all'art. 4, comma 1, lettera
c), del d.lgs. n. 159 del 2011, da intendersi come mirante alla
dichiarazione di illegittimità della disposizione nella parte in cui
stabilisce che i provvedimenti previsti dal capo II del titolo I del
libro I del decreto (e cioè la misura della sorveglianza speciale,
con o senza obbligo o divieto di soggiorno, prevista dal successivo
art. 6) si applichino anche ai soggetti indicati nell'art. 1, lettere
a) e b).
Analogamente, la censura del Tribunale ordinario di Padova
relativa all'art. 16 del d.lgs. n. 159 del 2011 è ammissibile, e da
intendersi come finalizzata alla dichiarazione di illegittimità
della disposizione nella parte in cui stabilisce che le misure di
prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinate dai
successivi artt. 20 e 24, si applichino anche ai soggetti indicati
nell'art. 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011.
6.4.- Inammissibili, per aberratio ictus, sono invece le censure
formulate dalla Corte d'appello di Napoli e dal Tribunale ordinario
di Udine a proposito dell'art. 3 della legge n. 1423 del 1956, così
come la censura formulata dal Tribunale di Padova a proposito del
corrispondente art. 6 del d.lgs. n. 159 del 2011. Tali disposizioni,
infatti, si limitano a disciplinare la tipologia delle misure di
prevenzione personale e i loro presupposti oggettivi: tipologia e
presupposti la cui legittimità costituzionale non è in questa sede
in discussione, poichè i diversi petita enunciati dai giudici
rimettenti riguardano esclusivamente l'individuazione dei potenziali
destinatari delle misure.
Per la medesima ragione, sono inammissibili le censure formulate
dal Tribunale ordinario di Padova a proposito degli artt. 20 e 24 del
d.lgs. n. 159 del 2011, che disciplinano i presupposti oggettivi e la
procedura applicativa delle misure del sequestro e della confisca:
profili anch'essi estranei ai diversi petita.
6.5.- Parimenti inammissibili, in ragione del pressochè totale
difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza, sono le
questioni sollevate dalle ordinanze di rimessione della Corte
d'appello di Napoli e del Tribunale ordinario di Udine sull'art. 5
della legge n. 1423 del 1956 e sul corrispondente art. 8 del d.lgs.
n. 159 del 2011, quest'ultimo censurato anche dal Tribunale ordinario
di Padova, che disciplinano il contenuto delle misure di prevenzione
personali.
I giudici a quibus incentrano, infatti, le loro argomentazioni
sul difetto di precisione delle norme che stabiliscono i presupposti
applicativi delle misure (personali e/o patrimoniali) che vengono di
volta in volta in considerazione, e non già sull'imprecisione delle
prescrizioni che costituiscono il contenuto delle misure stesse:
profilo, quest'ultimo, che non è nemmeno menzionato nell'ordinanza
del Tribunale ordinario di Udine, e che è oggetto di osservazioni
non più che cursorie nelle altre due ordinanze della Corte d'appello
di Napoli e del Tribunale ordinario di Padova.
6.6.- Per quanto concerne specificamente l'ordinanza della Corte
d'appello di Napoli, devono poi essere dichiarate inammissibili: a)
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge
n. 152 del 1975, formulata con riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost. in relazione all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU, in ragione
dell'inconferenza del parametro interposto invocato (relativo al
diritto alla libertà di circolazione) rispetto alla disposizione
impugnata (qui rilevante solo in quanto consente l'applicazione delle
misure patrimoniali previste dall'art. 2-ter della legge n. 575 del
1965 ai soggetti indicati dall'art. 1, numeri 1 e 2, della legge n.
1423 del 1956); nonchè b) tutte le questioni di legittimità
costituzionale relative al d.lgs. n. 159 del 2011, in quanto non
rilevanti nel procedimento a quo, posto che la stessa ordinanza di
rimessione dà atto che dovrebbero ivi trovare applicazione, ratione
temporis, le sole disposizioni della legge n. 1423 del 1956, nonchè
(in riferimento alle misure patrimoniali) l'art. 19 della legge n.
152 del 1975.
6.7.- Quanto infine all'ordinanza del Tribunale ordinario di
Udine, devono essere dichiarate inammissibili per irrilevanza tutte
le questioni di legittimità costituzionale formulate in relazione al
d.lgs. n. 159 del 2011, non applicabile ratione temporis nel giudizio
a quo, posto che la stessa ordinanza di rimessione dà atto di dover
decidere sulla revoca di una misura adottata prima dell'entrata in
vigore del decreto.
7.- In sintesi, risultano dunque ammissibili, e devono essere
esaminate nel merito:
a) le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956, nella parte in cui
consentono l'applicazione ai soggetti ivi indicati delle misure di
prevenzione personali della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza con o senza obbligo o divieto di soggiorno, sollevate dalla
Corte d'appello di Napoli e dal Tribunale ordinario di Udine in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2
Prot. n. 4 CEDU;
b) le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge n. 152 del 1975 sollevate dalla Corte d'appello di Napoli in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1
Prot. addiz. CEDU, nonchè con riferimento all'art. 42 Cost.;
c) le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma
1, lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui
stabilisce che i provvedimenti previsti dal Capo II del Titolo I del
Libro I del decreto si applichino anche ai soggetti indicati nel
precedente art. 1, lettere a) e b), sollevate dal Tribunale ordinario
di Padova in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 2 Prot. n. 4 CEDU, nonchè in riferimento all'art.
25, terzo comma, Cost. e all'art. 13 Cost.;
d) la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 del
d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che le misure
di prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinati
rispettivamente dai successivi artt. 20 e 24, si applichino anche ai
soggetti indicati nell'art. 1, lettere a) e b), sollevata dal
Tribunale ordinario di Padova in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 1 del Prot. addiz. CEDU.
8.- Così precisato l'odierno thema decidendum, conviene
anteporre all'esame del merito delle censure alcune premesse generali
sullo statuto di garanzia (costituzionale e convenzionale) delle
misure di prevenzione, personali (infra, 9) e patrimoniali (infra,
10), nonchè alcune premesse più specifiche sulle due fattispecie
normative oggetto delle presenti questioni di costituzionalità
(infra, 11).
9.- Le misure di prevenzione personali accompagnano la storia
dell'ordinamento italiano sin dalla sua nascita. Cionondimeno, il
loro preciso statuto costituzionale, rimasto incerto nei primi anni
successivi all'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, non
cessa ancor oggi di ingenerare controversie.
9.1.- Le misure di prevenzione personali oggi organicamente
disciplinate nel d.lgs. n. 159 del 2011 rappresentano, in effetti, il
provvisorio approdo di una lunga evoluzione storica, le cui origini
risalgono quanto meno alla legislazione di polizia ottocentesca,
cristallizzatasi subito dopo l'unità d'Italia nella legge 20 marzo
1865, n. 2248 (Per l'unificazione amministrativa del Regno d'Italia),
allegato B, che già conferiva all'autorità di pubblica sicurezza il
potere di disporre le misure dell'ammonizione, del domicilio coatto
(o confino di polizia) e del rimpatrio con foglio di via obbligatorio
nei confronti di persone ritenute pericolose per la società, senza
che fosse - tuttavia - necessaria una loro condanna in sede penale.
Largamente utilizzate in epoca fascista come strumento di
controllo e di repressione degli oppositori politici, tali misure -
la cui disciplina era nel frattempo confluita nel regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Testo unico di pubblica sicurezza) - restarono
in vita anche dopo l'avvento della Costituzione repubblicana, ponendo
subito alla dottrina e alla stessa giurisprudenza la questione della
loro compatibilità con la Carta costituzionale.
Già nel suo primo anno di attività, questa Corte fu così
sollecitata a vagliare la legittimità della relativa disciplina da
numerose ordinanze di rimessione provenienti da pretori chiamati a
giudicare della responsabilità penale di soggetti imputati di avere
violato le prescrizioni inerenti a misure di prevenzione disposte
dall'autorità di polizia. Con la sentenza n. 2 del 1956, fu
dichiarata l'illegittimità della disciplina allora vigente in tema
di esecuzione coattiva dell'ordine di rimpatrio disposto dal
questore, mentre con la successiva sentenza n. 11 del 1956 a essere
dichiarata illegittima fu la disciplina dell'ammonizione. Nell'uno e
nell'altro caso, la decisione si fondò sull'incompatibilità delle
discipline in questione con la riserva di giurisdizione di cui
all'art. 13 Cost. Sottolineò in particolare la sentenza n. 11 del
1956 «che l'ordinanza di ammonizione ha per conseguenza la
sottoposizione dell'individuo ad una speciale sorveglianza di
polizia» e «che attraverso questo provvedimento si impone
all'ammonito tutta una serie di obblighi, di fare e di non fare, fra
cui, quello di non uscire prima e di non rincasare dopo di una certa
ora, non è che uno fra gli altri che la speciale commissione
prescrive»: effetti, tutti, integranti una significativa
«restrizione» del diritto alla libertà personale tutelato dall'art.
13 Cost., e come tali sottratti - per volere dei costituenti - al
potere esclusivo dell'autorità di polizia.
9.2.- Il legislatore si adeguò prontamente, già nel dicembre di
quell'anno, alle pronunce della Corte, attraverso una nuova organica
disciplina delle misure di prevenzione contenuta nella legge n. 1423
del 1956. Nella sua versione originaria, la legge indicava cinque
diverse categorie di destinatari delle misure medesime: oziosi e
vagabondi; persone «notoriamente e abitualmente dedit[e] a traffici
illeciti»; «proclivi a delinquere e coloro che, per la condotta e il
tenore di vita, devono ritenersi vivere abitualmente, anche in parte,
con il provento di delitti o con il favoreggiamento»; persone
ritenute dedite allo sfruttamento della prostituzione, alla tratta
delle donne, alla corruzione di minori, al contrabbando o al traffico
di droga; nonchè «coloro che svolgono abitualmente altre attività
contrarie alla morale pubblica e al buon costume». Nei confronti di
tutti costoro, la legge prevedeva che il questore potesse
direttamente indirizzare una motivata diffida a cambiare condotta,
nonchè ordinarne il rimpatrio con foglio di via obbligatorio; mentre
affidava al tribunale - in conformità al principio fissato dalla
sentenza n. 11 del 1956 - la competenza a disporre la più grave
misura della sorveglianza speciale, cui il tribunale stesso poteva
aggiungere il divieto di soggiorno in uno o più comuni o province
nonchè, nei casi di particolare pericolosità, l'obbligo del
soggiorno in un determinato comune.
Le misure previste dalla legge n. 1423 del 1956 sono state quindi
estese dalla legge n. 575 del 1965, nelle sue successive
modificazioni, agli «indiziati di appartenere ad associazioni di tipo
mafioso»; e la legge n. 152 del 1975 (la cosiddetta legge Reale) ne
ampliò ulteriormente l'ambito di applicazione a una vasta area di
soggetti indiziati di coinvolgimento in attività di tipo
terroristico o eversivo, di appartenenza ad associazioni politiche
disciolte o di ricostituzione del partito fascista, nonchè a
soggetti già condannati per violazioni della disciplina in materia
di armi e da ritenersi, per il loro comportamento successivo,
«proclivi» a commettere nuovi reati della stessa specie.
9.3.- Nel 1980, giusto al culmine dell'emergenza terroristica che
aveva nel frattempo investito il nostro Paese, due importanti
sentenze - l'una della Corte EDU, l'altra di questa Corte -
richiamarono però nuovamente l'attenzione sulle esigenze di tutela
dei diritti fondamentali dei destinatari delle misure in esame.
La sentenza della Corte EDU 6 novembre 1980, Guzzardi contro
Italia, stabilì (al paragrafo 102) che l'applicazione della misura
della sorveglianza speciale con ordine di soggiorno all'isola
dell'Asinara disposta nei confronti del ricorrente, indiziato di
appartenenza a un'associazione mafiosa ai sensi della legge n. 575
del 1965, non aveva soltanto limitato la sua libertà di circolazione
tutelata dall'art. 2 Prot. n. 4 CEDU (all'epoca non ancora ratificato
dall'Italia), ma si era risolta - in ragione della particolare
ristrettezza dello spazio cui il ricorrente era confinato, nonchè
della situazione di sostanziale isolamento personale in cui egli era
costretto a vivere - in una vera e propria privazione della sua
libertà personale, ai sensi dell'art. 5 CEDU. Tale privazione non
poteva, d'altra parte, considerarsi legittima, non ricorrendo alcuna
delle eccezioni previste dal primo comma dello stesso art. 5 CEDU:
secondo la Corte, il confino del ricorrente non poteva - in
particolare - legittimarsi in quanto misura necessaria «a impedirgli
di commettere un reato» ai sensi della lettera c) del comma 1
dell'art. 5 indicato, dal momento che una privazione di libertà
disposta a tal fine avrebbe dovuto essere necessariamente funzionale
a un successivo giudizio penale, celebrato davanti all'autorità
giudiziaria, per uno specifico reato del quale il soggetto venisse
accusato. Funzionalità che, evidentemente, non sussiste rispetto
alle misure di prevenzione, la cui applicazione prescinde dalla
necessità di formulazione di un'accusa penale.
Sul fronte interno, la sentenza n. 177 del 1980 di questa Corte
dichiarò incompatibile con il principio di legalità - ritenuto in
quella occasione applicabile anche alle misure di prevenzione
personali in forza sia dell'art. 13 Cost., sia dell'art. 25, terzo
comma, Cost. - la previsione della loro applicabilità a coloro che
«per le manifestazioni cui abbiano dato luogo, diano fondato motivo
di ritenere che siano proclivi a delinquere», in ragione
dell'intollerabile indeterminatezza di tale formula normativa,
ritenuta tale da «offr[ire] agli operatori uno spazio di
incontrollabile discrezionalita'».
La risposta del legislatore giunse, qualche anno più tardi, con
la legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in materia di misure di
prevenzione personali), che da un lato eliminò la possibilità per
il tribunale di ordinare l'obbligo di soggiorno in un Comune diverso
da quello di residenza; e, dall'altro, riformulò le descrizioni
normative contenute nell'art. 1 della legge n. 1423 del 1956,
eliminando dal novero dei destinatari delle misure in questione i
«vagabondi» e gli «oziosi», e precisando in ciascuna di esse che la
riconduzione del soggetto alle categorie descritte dalla legge
dovesse effettuarsi da parte del tribunale sulla base di «elementi di
fatto» (e non già, dunque, sulla base di semplici voci o sospetti).
9.4.- La legislazione degli anni successivi proseguì, peraltro,
lungo una direttrice di progressivo ampliamento delle categorie dei
potenziali destinatari delle misure in parola.
Tali categorie sono, oggi, organicamente elencate nell'art. 4 del
d.lgs. n. 159 del 2011 e successive modificazioni, ove sono confluite
tutte le fattispecie in precedenza disseminate in più testi
normativi di non sempre agevole coordinamento. All'interno di tale
elenco si trova in particolare, alla lettera c), il riferimento alle
residue tre fattispecie originariamente previste dalla legge n. 1423
del 1956, nella versione modificata dalla legge n. 327 del 1988, oggi
testualmente riprodotta dall'art. 1 dello stesso d.lgs. n. 159 del
2011: fattispecie che continuano ad operare anche come presupposti
delle misure di prevenzione tuttora di competenza del questore
(foglio di via obbligatorio e avviso orale), oggi disciplinati dagli
artt. 2 e 3 del decreto, e che al tempo stesso operano come possibili
presupposti dell'applicazione delle misure di prevenzione di
competenza del tribunale, alla stessa stregua di tutte le altre
fattispecie elencate nell'art. 4.
9.5.- Oltre alla verifica della riconducibilità del soggetto a
una delle categorie oggi elencate nell'art. 4 del d.lgs. n. 159 del
2011, presupposto comune dell'applicazione della sorveglianza
speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, è la
pericolosità del soggetto medesimo per la sicurezza pubblica (art.
6, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011).
Al riscontro probatorio delle sue passate attività criminose,
deve dunque affiancarsi una ulteriore verifica processuale circa la
sua pericolosità, in termini - cioè - di rilevante probabilità di
commissione, nel futuro, di ulteriori attività criminose.
9.6.- Il requisito della pericolosità per la sicurezza pubblica
del destinatario delle misure di prevenzione personali accomuna le
stesse alle misure di sicurezza disciplinate dal codice penale, dalle
quali tuttavia le prime si differenziano in quanto non presuppongono
l'instaurarsi di un processo penale nei confronti del soggetto.
Sufficiente e necessario a legittimare l'applicazione di una misura
di prevenzione personale è, infatti, che l'attività criminosa -
descritta nelle varie fattispecie elencate oggi nell'art. 4 del
d.lgs. n. 159 del 2011, e il cui riscontro probatorio funge da base
sulla quale sviluppare il giudizio in ordine alla pericolosità del
soggetto per la sicurezza pubblica - risulti da evidenze che la legge
indica ora come «elementi di fatto», più spesso come «indizi»;
evidenze che debbono essere vagliate dal tribunale nell'ambito di un
procedimento retto da regole probatorie e di giudizio diverse da
quelle proprie dei procedimenti penali.
9.7.- La ricostruzione storica che precede offre le coordinate
essenziali per chiarire quali siano le garanzie che, dal punto di
vista costituzionale e convenzionale, circondano le misure di
prevenzione personali.
9.7.1.- Anzitutto, la circostanza che, ai fini dell'applicazione
di una misura di prevenzione personale, sono comunque necessari
elementi che facciano ritenere pregresse attività criminose da parte
del soggetto, non comporta che le misure in questione abbiano nella
sostanza carattere sanzionatorio-punitivo, sì da chiamare in causa
necessariamente le garanzie che la CEDU, e la stessa Costituzione,
sanciscono per la materia penale.
Imperniate come sono su un giudizio di persistente pericolosità
del soggetto, le misure di prevenzione personale hanno una chiara
finalità preventiva anzichè punitiva, mirando a limitare la
libertà di movimento del loro destinatario per impedirgli di
commettere ulteriori reati, o quanto meno per rendergli più
difficoltosa la loro realizzazione, consentendo al tempo stesso
all'autorità di pubblica sicurezza di esercitare un più efficace
controllo sulle possibili iniziative criminose del soggetto.
L'indubbia dimensione afflittiva delle misure stesse non è, in
quest'ottica, che una conseguenza collaterale di misure il cui scopo
essenziale è il controllo, per il futuro, della pericolosità
sociale del soggetto interessato: non già la punizione per ciò che
questi ha compiuto nel passato.
La stessa Corte EDU, nella recente sentenza che - come si dirà
più innanzi - è all'origine delle presenti questioni di
legittimità costituzionale, ha espressamente escluso che le misure
di prevenzione personali sottoposte al suo esame costituiscano
sanzioni di natura sostanzialmente punitiva, come tali soggette ai
vincoli che la Convenzione detta in relazione alla materia penale
(Corte EDU, sentenza 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia,
paragrafo 143). Nè la Corte costituzionale, nelle varie occasioni in
cui ha sinora avuto modo di pronunciarsi sulle misure di prevenzione
personali, ha mai ritenuto che esse soggiacciano ai principi dettati,
in materia di diritto e di processo penale, dagli articoli 25,
secondo comma, 27, 111, terzo, quarto e quinto comma, e 112, Cost.
9.7.2.- Nella sentenza de Tommaso, la Corte EDU ha, invece,
affermato che le misure di prevenzione disciplinate nell'ordinamento
italiano - dopo la scomparsa, nel 1988, dell'obbligo di soggiorno in
un Comune diverso da quello di residenza, che aveva dato luogo alla
condanna dell'Italia nella sentenza Guzzardi - costituiscono misure
limitative della libertà di circolazione, sancita dall'art. 2 Prot.
n. 4 CEDU; misure che, come tali, sono legittime in quanto sussistano
le condizioni previste dal paragrafo 3 della norma convenzionale in
questione (in particolare: idonea base legale, finalità legittima,
"necessità in una società democratica" della limitazione in
rapporto agli obiettivi perseguiti).
9.7.3.- In direzione analoga si era mossa d'altra parte, da epoca
ben precedente agli interventi della Corte EDU, anche questa Corte,
che - accanto ai non sempre costanti riferimenti all'art. 25, terzo
comma, Cost. - ha sempre affermato, sin dalle sue prime sentenze del
1956 in materia, che l'esecuzione delle misure di prevenzione di
volta in volta sottoposte al suo esame comportavano una restrizione
della libertà personale sancita dall'art. 13 Cost.; restrizione che
certamente consegue alle prescrizioni che ineriscono alla
sorveglianza di pubblica sicurezza ai sensi dell'art. 8, comma, 2,
del d.lgs. n 159 del 2011, le quali - anche laddove non sia disposto
l'obbligo o il divieto di soggiorno - comportano, ad esempio,
l'obbligo di fissare la propria dimora e di non allontanarsene senza
preventivo avviso all'autorità, nonchè il divieto di uscire o
rincasare al di fuori di certi orari.
Conseguentemente, le misure in questione in tanto possono
considerarsi legittime, in quanto rispettino i requisiti cui l'art.
13 Cost. subordina la liceità di ogni restrizione alla libertà
personale, tra i quali vanno in particolare sottolineate la riserva
assoluta di legge (rinforzata, stante l'esigenza di predeterminazione
legale dei «casi e modi» della restrizione) e la riserva di
giurisdizione.
Gli esiti cui è approdata la giurisprudenza costituzionale
italiana, che in questa sede devono essere riaffermati, finiscono
così per attribuire un livello di tutela ai diritti fondamentali dei
destinatari della misura della sorveglianza speciale, con o senza
obbligo o divieto di soggiorno, che è superiore a quello assicurato
in sede europea. La riconduzione delle misure in parola all'alveo
dell'art. 13 Cost. comporta, infatti, che alle garanzie (richieste
anche nel quadro convenzionale) a) di una idonea base legale delle
misure in questione e b) della necessaria proporzionalità della
misura rispetto ai legittimi obiettivi di prevenzione dei reati
(proporzionalità che è requisito di sistema nell'ordinamento
costituzionale italiano, in relazione a ogni atto dell'autorità
suscettibile di incidere sui diritti fondamentali dell'individuo),
debba affiancarsi l'ulteriore garanzia c) della riserva di
giurisdizione, non richiesta in sede europea per misure limitative di
quella che la Corte EDU considera come mera libertà di circolazione,
ricondotta in quanto tale al quadro garantistico dell'art. 2 Prot. n.
4 CEDU.
10.- Assai più recente è stato l'ingresso nell'ordinamento
italiano delle misure di prevenzione patrimoniali della confisca e
del correlato sequestro.
10.1.- Se si prescinde da taluni pur significativi precedenti
normativi, risalenti in parte alla legislazione del regime fascista e
in parte all'epoca immediatamente successiva alla sua caduta
(precedenti, questi ultimi, sui quali ebbe a pronunciarsi anche
questa Corte, nelle sentenze n. 46 del 1964 e n. 29 del 1961), fu
soltanto la legge 13 settembre 1982, n. 646, recante «Disposizioni in
materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed
integrazione alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962,
n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione
parlamentare sul fenomeno della mafia» (cosiddetta legge Rognoni-La
Torre), a introdurre nella legge n. 575 del 1965 la disciplina di una
nuova tipologia di confisca (art. 2-ter, comma 3) non dipendente da
condanna penale, e i cui effetti erano destinati a essere anticipati
da uno speciale sequestro (art. 2-ter, comma 2), in chiave di più
efficace contrasto della criminalità mafiosa.
Il legislatore del 1982 scelse dunque di innestare questi nuovi
istituti sull'impianto della legge del 1965, estendendo
l'applicabilità delle misure di prevenzione personali previste dalla
legge n. 1423 del 1956 agli indiziati di appartenenza alle
associazioni mafiose. Tale collocazione sistematica determinò anche
il complessivo assetto di disciplina delle nuove misure, che furono
affidate al medesimo tribunale competente a disporre le misure di
prevenzione personali, dalle quali la nuova confisca (e il relativo
sequestro) ereditarono inizialmente presupposti e procedimento
applicativo, salve naturalmente le peculiarità legate alla
necessità di effettuare indagini patrimoniali per individuare i beni
potenzialmente oggetto di ablazione patrimoniale.
Conseguentemente, anche queste misure furono configurate dal
legislatore come del tutto indipendenti dal procedimento penale
eventualmente aperto nei confronti del destinatario della proposta di
misura di prevenzione patrimoniale, essendo piuttosto basate sui
medesimi "indizi" che legittimavano l'applicazione nei loro confronti
delle misure di prevenzione personali. A tali indizi la disciplina
originaria del 1982 affiancava i seguenti ulteriori presupposti: ai
fini del sequestro dei beni dell'indiziato, la sussistenza di
«sufficienti indizi, come la notevole sperequazione fra il tenore di
vita e l'entità dei redditi apparenti o dichiarati», dai quali si
potesse ritenere che i beni dei quali il soggetto risultava disporre,
anche indirettamente, «fossero il frutto di attività illecite o ne
costituissero il reimpiego»; ai fini della loro definitiva confisca,
la mancata dimostrazione dell'origine lecita dei beni già oggetto di
sequestro.
Come appare evidente dalla semplice lettura dell'art. 2-ter,
comma 3, della legge n. 575 del 1965, nel testo originario introdotto
dalla legge Rognoni-La Torre, lo scopo fin dall'inizio sotteso a
queste misure era quello di sottrarre alla criminalità organizzata
beni e denaro di origine illecita (dimostrata attraverso un classico
schema presuntivo), evitando al tempo stesso di subordinare
l'ablazione patrimoniale alla necessità di dimostrare, nell'ambito
di un processo penale, la precisa derivazione di ogni singolo bene o
somma di denaro da un particolare delitto.
Sin dalle origini, peraltro, l'applicazione dei nuovi istituti
non restò confinata all'ambito della criminalità di tipo mafioso,
ma - per effetto del rinvio (ritenuto "mobile" dalla giurisprudenza
prevalente) contenuto nell'art. 19 della legge n. 152 del 1975, che
stabiliva l'applicabilità di tutte le disposizioni della legge n.
575 del 1965 a talune delle fattispecie previste dall'art. 1 della
legge n. 1423 del 1956 - fu subito ritenuta estesa ai soggetti
indicati quali destinatari di misure di prevenzione personali ai
sensi delle fattispecie di "pericolosità generica" previste dalla
legge n. 1423 del 1956, e in particolare alle due fattispecie che -
con lievissime modificazioni - sono oggetto delle presenti questioni
di legittimità costituzionale.
La concreta adozione delle nuove misure patrimoniali restò a
lungo dipendente dalla contemporanea adozione di una misura di
prevenzione personale a carico del soggetto interessato, la quale - a
sua volta - presupponeva una valutazione relativa alla sua attuale
pericolosità sociale. Ciò condusse questa Corte ad affermare, nel
1996, che «[d]al sistema legislativo vigente risulta dunque, come
principio, che le misure di ordine patrimoniale non hanno la loro
ragion d'essere esclusivamente nei caratteri dei beni che colpiscono.
Esse sono rivolte non a beni come tali, in conseguenza della loro
sospetta provenienza illegittima, ma a beni che, oltre a ciò, sono
nella disponibilità di persone socialmente pericolose, in quanto
sospette di appartenere ad associazioni di tipo mafioso o ad altre
alle prime equiparate [...]. La pericolosità del bene, per così
dire, è considerata dalla legge derivare dalla pericolosità della
persona che ne può disporre» (sentenza n. 335 del 1996).
10.2.- L'evoluzione legislativa successiva di queste nuove misure
di prevenzione patrimoniali fu in particolare caratterizzata, per gli
aspetti che qui rilevano: a) da un progressivo ampliamento del loro
campo di applicazione, analogamente a quanto era accaduto per le
misure di prevenzione personali (infra, 10.2.1); b) da una
modificazione dello schema di accertamento presuntivo dell'origine
illecita, che assegnò autonomo rilievo alla sproporzione dei beni
rispetto al reddito dichiarato (infra, 10.2.2); e, soprattutto, c)
dall'autonomizzazione del procedimento applicativo di tali misure
rispetto a quello finalizzato all'applicazione di misure di
prevenzione personali (infra, 10.2.3).
10.2.1.- Già la legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni
per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi
forme di manifestazioni di pericolosità sociale) estese le misure in
questione agli indiziati di associazione per delinquere finalizzata
alla commissione di delitti in materia di stupefacenti e a soggetti
indiziati di vivere abitualmente almeno in parte, con il provento dei
delitti di estorsione, sequestro di persona a scopo di estorsione,
riciclaggio, impiego di denaro, beni o utilità di provenienza
illecita o di contrabbando.
Ma furono soprattutto il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92
(Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 luglio 2008, n. 125, e la successiva
legge 15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica) a realizzare gradatamente una totale sovrapposizione
dell'ambito di applicazione soggettiva delle misure di prevenzione
patrimoniale rispetto a quelle personali; sovrapposizione poi
destinata a trovare integrale conferma nell'art. 16 del d.lgs. n. 159
del 2011, che richiama tutte le ipotesi previste dal precedente art.
4.
10.2.2.- Nel frattempo, la legge 24 luglio 1993, n. 256 (Modifica
dell'istituto del soggiorno obbligato e dell'articolo 2-ter della
legge 31 maggio 1965, n. 575) aveva modificato parzialmente i
presupposti del sequestro di prevenzione, conferendo autonoma
rilevanza al requisito della sproporzione dei beni da confiscare
rispetto al reddito dichiarato o all'attività economica svolta:
sproporzione che assurgeva, così, a ipotesi alternativa rispetto a
quella originariamente prevista, in base alla quale il sequestro era
consentito allorchè si avesse motivo di ritenere che i beni stessi
fossero il frutto di attività illecite o ne costituissero il
reimpiego.
10.2.3.- L'innovazione certamente più significativa, ai fini
della definizione della natura delle misure di prevenzione in parola
e del loro statuto di garanzia, consiste però nella recente
autonomizzazione del rispettivo procedimento applicativo rispetto a
quello finalizzato all'applicazione delle misure di prevenzione
personali.
Tale evoluzione fu sostanzialmente attuata già con il d.l. n. 92
del 2008, il quale espressamente stabilì che le due tipologie di
misure potessero essere richieste e applicate disgiuntamente,
prevedendo altresì la loro applicazione anche in caso di morte del
soggetto e la prosecuzione del procedimento nei confronti dei suoi
eredi o comunque aventi causa, nell'ipotesi in cui la morte fosse
sopraggiunta nel corso del procedimento. La successiva legge n. 94
del 2009, modificando, con l'art. 2, comma 22, l'art. 10, comma 1,
lettera c), numero 2), del d.l. 92 del 2008, completò tale percorso,
chiarendo che le misure in questione potessero essere applicate
«indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto
per la loro applicazione al momento della richiesta della misura di
prevenzione». Principi, tutti, confluiti senza alterazioni
significative nel d.lgs. n. 159 del 2011.
10.3.- Il complesso quadro normativo che precede, derivante da
una stratificazione di interventi a carattere occasionale, attuati
senza un preciso disegno di carattere sistematico, consente
purtuttavia di trarre - sulla base della recente giurisprudenza di
questa Corte e della Corte di cassazione - alcune conclusioni sulla
ratio del sequestro e della confisca di prevenzione: conclusioni a
loro volta essenziali al fine di individuare i principi
costituzionali e convenzionali che tali misure chiamano in causa.
Il presupposto giustificativo della confisca di prevenzione - e
pertanto dello stesso sequestro, che ne anticipa provvisoriamente gli
effetti - è «la ragionevole presunzione che il bene sia stato
acquistato con i proventi di attività illecita» (Corte di
cassazione, sezioni unite, sentenza 26 giugno 2014-2 febbraio 2015,
n. 4880). Come già osservato, una tale ratio risultava evidente in
base al tenore originario dell'art. 3-bis, comma 2, della legge n.
575 del 1965, introdotto nel 1982; ma la conclusione non muta pur
dopo le modifiche apportate alla norma ad opera della legge n. 256
del 1993, confluita sostanzialmente inalterata in parte qua negli
articoli 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, che disciplinano oggi il
sequestro e la confisca di prevenzione. La circostanza che la
sproporzione del valore dei beni rispetto al reddito o all'attività
economica, da mero indicatore dell'origine illecita dei beni (come
era nella disciplina originaria del 1982), sia stato elevato, a
partire dal 1993, a requisito alternativo e autonomo rispetto alla
dimostrazione dell'origine illecita stessa, non modifica la ratio
delle misure in parola: la verifica giudiziale della sproporzione,
infatti, continua ad avere senso in quanto idonea a fondare una
ragionevole presunzione relativa all'origine illecita del bene,
allorchè contestualmente risulti la pregressa attività criminosa di
colui il quale abbia la disponibilità del bene e - in sede di
valutazione dei presupposti della confisca - non riesca a
giustificarne la legittima provenienza.
Il sequestro e la confisca in parola condividono, a ben guardare,
la medesima finalità sottesa alla confisca cosiddetta "allargata",
originariamente prevista dall'art. 12-sexies del decreto legge 8
giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura
penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, e
oggi confluita nell'art. 240-bis del codice penale; misura che questa
Corte ha recentemente ritenuto radicarsi, per l'appunto, «sulla
presunzione che le risorse economiche, sproporzionate e non
giustificate, rinvenute in capo al condannato derivino
dall'accumulazione di illecita ricchezza che talune categorie di
reati sono ordinariamente idonee a produrre» (sentenza n. 33 del
2018). Tale presunzione (relativa) è fondata, essa pure, sul
riscontro della sproporzione tra i beni da confiscare e il reddito o
l'attività economica del soggetto - condannato per uno dei reati
menzionati dallo stesso art. 240-bis cod. pen. - che di tali beni
risulti titolare o abbia a qualsiasi titolo la disponibilità, e dei
quali non riesca a giustificare l'origine lecita.
La confisca "di prevenzione" e la confisca "allargata" (e i
sequestri che, rispettivamente, ne anticipano gli effetti)
costituiscono dunque altrettante species di un unico genus, che
questa Corte - nella sentenza da ultimo citata - ha identificato
nella «confisca dei beni di sospetta origine illecita» - ossia
accertata mediante uno schema legale di carattere presuntivo -, la
quale rappresenta uno strumento di contrasto alla criminalità
lucrogenetica ormai largamente diffuso in sede internazionale. Tale
strumento è caratterizzato «sia da un allentamento del rapporto tra
l'oggetto dell'ablazione e il singolo reato, sia, soprattutto, da un
affievolimento degli oneri probatori gravanti sull'accusa», in
funzione dell'esigenza di «superare i limiti di efficacia della
confisca penale "classica": limiti legati all'esigenza di dimostrare
l'esistenza di un nesso di pertinenza - in termini di strumentalità
o di derivazione - tra i beni da confiscare e il singolo reato per
cui è pronunciata condanna. Le difficoltà cui tale prova va
incontro hanno fatto sì che la confisca "tradizionale" si rivelasse
inidonea a contrastare in modo adeguato il fenomeno
dell'accumulazione di ricchezze illecite da parte della criminalità,
e in specie della criminalità organizzata: fenomeno particolarmente
allarmante, a fronte tanto del possibile reimpiego delle risorse per
il finanziamento di ulteriori attività illecite, quanto del loro
investimento nel sistema economico legale, con effetti distorsivi del
funzionamento del mercato» (sentenza n. 33 del 2018).
In conformità a tale ratio, la giurisprudenza della Corte di
cassazione, con riferimento tanto al sequestro e alla confisca di
prevenzione quanto alla confisca "allargata", ha da tempo intrapreso
- come rammentato, ancora, dalla sentenza n. 33 del 2018 - un
percorso volto a circoscrivere l'area dei beni confiscabili,
limitandoli a quelli acquisiti in un arco temporale ragionevolmente
correlato a quello in cui il soggetto risulta essere stato impegnato
in attività criminose. Rispetto, in particolare, al sequestro e alla
confisca di prevenzione, le Sezioni unite sono pervenute a tale
risultato chiarendo la necessità di accertare lo svolgimento di
attività criminose da parte del soggetto con riferimento al lasso
temporale nel quale si è verificato, nel passato, l'incremento
patrimoniale che la confisca intende neutralizzare (Cass., sez. un.,
n. 4880 del 2015): requisito, quest'ultimo, non scritto, ma
discendente evidentemente dalla necessità di conservare
ragionevolezza alla presunzione (relativa) di illecito acquisto dei
beni, sulla quale il sequestro e la confisca di prevenzione si
fondano. Tale presunzione, infatti, in tanto ha senso, in quanto si
possa ragionevolmente ipotizzare che i beni o il denaro confiscati
costituiscano il frutto delle attività criminose nelle quali il
soggetto risultava essere impegnato all'epoca della loro
acquisizione, ancorchè non sia necessario stabilirne la precisa
derivazione causale da uno specifico delitto.
10.4.- Così chiarita la ratio delle misure in parola, resta da
stabilire quali siano i principi costituzionali e convenzionali che
ne integrano lo specifico statuto di garanzia.
10.4.1.- La presunzione relativa di origine illecita dei beni,
che ne giustifica l'ablazione in favore della collettività, non
conduce necessariamente - come talvolta si sostiene - a riconoscere
la natura sostanzialmente sanzionatorio-punitiva delle misure in
questione; e non comporta, pertanto, la sottoposizione delle misure
medesime allo statuto costituzionale e convenzionale delle pene.
In effetti, nell'ottica del sistema, l'ablazione di tali beni
costituisce non già una sanzione, ma piuttosto la naturale
conseguenza della loro illecita acquisizione, la quale determina -
come ben evidenziato dalla recente pronuncia, già menzionata, delle
sezioni unite della Corte di cassazione - un vizio genetico nella
costituzione dello stesso diritto di proprietà in capo a chi ne
abbia acquisito la materiale disponibilità, risultando «sin troppo
ovvio che la funzione sociale della proprietà privata possa essere
assolta solo all'indeclinabile condizione che il suo acquisto sia
conforme alle regole dell'ordinamento giuridico. Non può, dunque,
ritenersi compatibile con quella funzione l'acquisizione di beni
contra legem, sicchè nei confronti dell'ordinamento statuale non è
mai opponibile un acquisto inficiato da illecite modalita'» (Cass.,
sez. un., n. 4880 del 2015).
In presenza, insomma, di una ragionevole presunzione che il bene,
di cui il soggetto risulti titolare o abbia la materiale
disponibilità, sia stato acquistato attraverso una condotta illecita
- presunzione a sua volta fondata sul puntuale riscontro, da parte
del giudice, dei requisiti dettati dalla normativa in esame -, o a
fortiori in presenza di prove dirette di tale origine illecita, il
sequestro e la confisca del bene medesimo non hanno lo scopo di
punire il soggetto per la propria condotta; bensì, più
semplicemente, quello di far venir meno il rapporto di fatto del
soggetto con il bene, dal momento che tale rapporto si è costituito
in maniera non conforme all'ordinamento giuridico, o comunque di far
sì (eventualmente attraverso la confisca per equivalente) che venga
neutralizzato quell'arricchimento di cui il soggetto, se non fosse
stata compiuta l'attività criminosa presupposta, non potrebbe
godere.
In assenza di connotati afflittivi ulteriori, la finalità
dell'ablazione patrimoniale ha, in tale ipotesi, carattere meramente
ripristinatorio della situazione che si sarebbe data in assenza
dell'illecita acquisizione del bene. Quest'ultimo potrà, così,
essere sottratto al circuito criminale, ed essere invece destinato -
quanto meno ove non sia possibile restituirlo a un precedente
titolare, che ne fosse stato illegittimamente spogliato - a finalità
di pubblico interesse, come quelle istituzionalmente perseguite
dall'Agenzia nazionale dei beni confiscati.
10.4.2.- D'altra parte, nelle numerose occasioni in cui la Corte
EDU ha sinora esaminato doglianze relative all'applicazione della
confisca di prevenzione, mai è stata riconosciuta natura
sostanzialmente penale a questa misura. È stato conseguentemente
escluso che ad essa possano applicarsi gli artt. 6, nel suo "volet
penal", e 7 CEDU; e si è invece affermato che la misura rientra
nell'ambito di applicazione dell'art. 1, Prot. addiz. CEDU, in
ragione della sua incidenza limitatrice rispetto al diritto di
proprietà (ex multis, Corte EDU, sezione seconda, sentenza 5 gennaio
2010, Bongiorno e altri contro Italia; decisione 15 giugno 1999,
Prisco contro Italia; sentenza 22 febbraio 1994, Raimondo contro
Italia).
Particolarmente significativa, nell'ambito della giurisprudenza
della Corte EDU, appare d'altra parte la sentenza Gogitidze e altri
contro Georgia del 2015, che ha ritenuto compatibile con la
Convenzione una confisca specificamente rivolta ad apprendere beni di
ritenuta origine illecita, nei confronti di pubblici ufficiali
imputati di gravi reati contro la pubblica amministrazione e di loro
prossimi congiunti: una confisca, più in particolare, operante sulla
base di meccanismi presuntivi simili a quelli previsti
nell'ordinamento italiano, e comunque in assenza di condanna del
pubblico funzionario. Nel procedere, in particolare, al vaglio di
compatibilità della relativa disciplina con i principi dell'equo
processo di cui all'art. 6 CEDU, la Corte ha negato che tale misura
rappresenti una sanzione di carattere sostanzialmente punitivo, come
tale soggetta ai principi che la Convenzione detta in materia di
processo penale, e l'ha piuttosto qualificata come un'«azione civile
in rem finalizzata al recupero di beni illegittimamente o
inspiegabilmente accumulati» dal loro titolare (paragrafo 91);
osservando, altresì, che la ratio di questa tipologia di confisca
senza condanna è al tempo stesso, «compensatoria e preventiva»,
mirando essa, da un lato, a ripristinare la situazione che esisteva
prima dell'acquisto illecito dei beni da parte del pubblico
ufficiale; e, dall'altro, a impedire arricchimenti illeciti del
soggetto, inviando il chiaro segnale agli ufficiali pubblici che le
loro condotte illecite, anche laddove rimangano impunite in sede
penale, non potranno assicurare loro alcun vantaggio economico
(paragrafi 101-102).
10.4.3.- Pur non avendo natura penale, sequestro e confisca di
prevenzione restano peraltro misure che incidono pesantemente sui
diritti di proprietà e di iniziativa economica, tutelati a livello
costituzionale (artt. 41 e 42 Cost.) e convenzionale (art. 1 Prot.
addiz. CEDU).
Esse dovranno, pertanto, soggiacere al combinato disposto delle
garanzie cui la Costituzione e la stessa CEDU subordinano la
legittimità di qualsiasi restrizione ai diritti in questione, tra
cui - segnatamente -: a) la sua previsione attraverso una legge
(artt. 41 e 42 Cost.) che possa consentire ai propri destinatari, in
conformità alla costante giurisprudenza della Corte EDU sui
requisiti di qualità della "base legale" della restrizione, di
prevedere la futura possibile applicazione di tali misure (art. 1
Prot. addiz. CEDU); b) l'essere la restrizione "necessaria" rispetto
ai legittimi obiettivi perseguiti (art. 1 Prot. addiz. CEDU), e
pertanto proporzionata rispetto a tali obiettivi, ciò che
rappresenta un requisito di sistema anche nell'ordinamento
costituzionale italiano per ogni misura della pubblica autorità che
incide sui diritti dell'individuo, alla luce dell'art. 3 Cost.;
nonchè c) la necessità che la sua applicazione sia disposta in
esito a un procedimento che - pur non dovendo necessariamente
conformarsi ai principi che la Costituzione e il diritto
convenzionale dettano specificamente per il processo penale - deve
tuttavia rispettare i canoni generali di ogni "giusto" processo
garantito dalla legge (artt. 111, primo, secondo e sesto comma,
Cost., e 6 CEDU, nel suo "volet civil"), assicurando in particolare
la piena tutela al diritto di difesa (art. 24 Cost.) di colui nei cui
confronti la misura sia richiesta.
11.- Le specifiche questioni oggetto di esame in questa sede
concernono, come anticipato, la garanzia della previsione per legge
tanto della sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di
soggiorno, quanto del sequestro e della confisca di prevenzione; e
ciò in relazione a due delle fattispecie normative di cosiddetta
"pericolosità generica" che traggono la loro origine nell'art. 1,
numeri 1) e 2), della legge n. 1423 del 1956, poi confluite nell'art.
1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 159 del 2011.
Nella prospettazione delle ordinanze di rimessione, tali
fattispecie normative non sarebbero in grado di indicare con
sufficiente precisione i presupposti delle misure in questione, sì
da non consentire ai loro destinatari di poterne ragionevolmente
prevedere l'applicazione.
11.1.- Come emerge dalla ricapitolazione storica poc'anzi
compiuta (al punto 9), la formulazione delle disposizioni censurate
rappresenta il lascito, mai sostanzialmente modificato nell'arco di
più di un secolo, di una produzione normativa ottocentesca che,
nell'ambito della legislazione di polizia, aveva quali propri
destinatari soggetti posti ai margini della società - vagabondi,
oziosi, sospettati per furti di campagna - che venivano attinti da
misure limitative della libertà personale o di circolazione,
applicate direttamente dall'autorità di pubblica sicurezza.
Alla progressiva opera di giurisdizionalizzazione di tali misure
- alla quale hanno contribuito tanto le pronunce di questa Corte,
quanto gli interventi del legislatore repubblicano - si è
accompagnata una progressiva tipizzazione dei comportamenti assunti
come presupposto delle misure di prevenzione (personali e, a partire
dal 1982, patrimoniali), i cui destinatari iniziarono gradualmente ad
essere individuati dal legislatore mediante il richiamo alle numerose
tipologie specifiche di reato, tra cui quello di associazione
mafiosa, che oggi sono confluite nell'elenco tassativo contenuto
nell'art. 4 del d.l.gs. n. 159 del 2011.
Queste ultime, ormai numerosissime, fattispecie di cosiddetta
pericolosità "qualificata" - che restano del tutto estranee al
presente giudizio di legittimità costituzionale - sono rimaste
tuttavia affiancate dalle più antiche fattispecie di pericolosità
"generica", che sono state solo parzialmente rimodulate a seguito
dell'intervento di questa Corte nel 1980 e del legislatore nel 1988.
Nella già menzionata sentenza n. 177 del 1980, questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1 della legge n.
1423 del 1956 nella parte in cui includeva tra i destinatari della
misura personale della sorveglianza speciale «coloro che [...] per le
manifestazioni cui abbiano dato luogo diano fondato motivo di
ritenere che siano proclivi a delinquere». In quell'occasione, la
Corte ha ritenuto inadeguata la «descrizione legislativa» della
«fattispecie legale», sottolineando che «il principio di legalità in
materia di prevenzione [...], lo si ancori all'art. 13 ovvero
all'art. 25, terzo comma, Cost., implica che la applicazione della
misura [...] trovi il presupposto necessario in "fattispecie di
pericolosita'", previste - descritte - dalla legge; fattispecie
destinate a costituire il parametro dell'accertamento giudiziale e,
insieme, il fondamento di una prognosi di pericolosità, che solo su
questa base può dirsi legalmente fondata».
Come già rammentato, in seguito a tale pronuncia, il legislatore
- con la legge n. 327 del 1988 - è intervenuto espungendo altresì
dalla disposizione in esame il riferimento ai «vagabondi» e agli
«oziosi», nonchè introducendo il requisito, di carattere probatorio,
degli «elementi di fatto».
Sono però sopravvissuti nel testo legislativo, e sono di qui
confluiti nel nuovo art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011, le fattispecie
- oggetto della presente censura di illegittimità costituzionale -
relative ai soggetti «abitualmente dediti a traffici delittuosi» e a
«coloro [...] che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi
di attività delittuose».
11.2.- La legittimità di queste ultime disposizioni è stata di
recente scrutinata, al metro del diritto internazionale dei diritti
umani, dalla Grande Camera della Corte europea dei diritti dell'uomo
nella sentenza de Tommaso, del 23 febbraio 2017.
La Corte di Strasburgo ha ritenuto che le disposizioni in parola
non soddisfino gli standard qualitativi - in termini di precisione,
determinatezza e prevedibilità - che deve possedere ogni norma che
costituisca la base legale di un'interferenza nei diritti della
persona riconosciuti dalla CEDU o dai suoi protocolli. In
particolare, la Corte ha affermato che «nè la legge nè la Corte
costituzionale hanno individuato chiaramente le "prove fattuali" o le
specifiche tipologie di comportamento di cui si deve tener conto al
fine di valutare il pericolo che la persona rappresenta per la
società e che può dar luogo a misure di prevenzione». La Corte ha
pertanto ritenuto che la legge in questione non contenesse
«disposizioni sufficientemente dettagliate sui tipi di comportamento
che dovevano essere considerati costituire un pericolo per la
societa'» (paragrafo 117); e ha quindi ribadito che le disposizioni
sulla cui base era stata adottata la misura di prevenzione che aveva
attinto il ricorrente «non indicasse[ro] con sufficiente chiarezza la
portata o la modalità di esercizio della ampissima discrezionalità
conferita ai tribunali interni, e non fosse[ro] pertanto formulat[e]
con sufficiente precisione in modo da fornire una protezione contro
le ingerenze arbitrarie e consentire al ricorrente di regolare la
propria condotta e prevedere con un sufficiente grado di certezza
l'applicazione di misure di prevenzione» (paragrafo 118).
Proprio tali vizi normativi hanno determinato nel caso concreto,
secondo la Corte, la lesione del diritto del ricorrente alla libertà
di circolazione, riconosciuto dall'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU.
11.3.- La sentenza de Tommaso è assunta quale punto di partenza
delle censure formulate da tutte le ordinanze di rimessione, che
denunciano la contrarietà all'art. 117, comma 1, Cost. in
riferimento all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU delle disposizioni in
materia di misure di prevenzione personali sottoposte all'esame di
questa Corte.
Muovendo poi dall'assunto che i medesimi requisiti di precisione,
determinatezza e prevedibilità della base normativa enucleati dalla
Corte europea valgano in linea generale anche rispetto alle misure
limitative del diritto di proprietà, due degli odierni rimettenti
ritengono che le disposizioni in parola, nella misura in cui siano
invocate a fondamento di misure di prevenzione patrimoniali, violino
altresì l'ulteriore garanzia convenzionale di cui all'art. 1 del
Prot. addiz. CEDU, che tutela per l'appunto il diritto di proprietà,
e si pongano pertanto in contrasto con lo stesso art. 117, prima
comma, Cost.
Altre censure svolte dalle ordinanze di rimessione coinvolgono,
come anticipato, i parametri interni corrispondenti alle due garanzie
convenzionali menzionate: gli artt. 13 e 25, terzo comma, Cost., per
quanto riguarda le misure di prevenzione personali; l'art. 42 Cost.
per quanto riguarda quelle patrimoniali.
11.4.- Prima di esaminare il merito di queste censure, occorre
ancora rammentare che, già in epoca immediatamente precedente alla
sentenza de Tommaso, la giurisprudenza di legittimità aveva compiuto
un commendevole sforzo di conferire, in via ermeneutica, maggiore
precisione alle due fattispecie di "pericolosità generica" qui
all'esame. Tale sforzo interpretativo è stato ripreso e potenziato
successivamente alla pronuncia della Corte EDU, al dichiarato fine di
porre rimedio al deficit di precisione in quella sede rilevato.
Questa lettura convenzionalmente orientata, talora indicata come
"tassativizzante", muove dal presupposto metodologico secondo cui la
fase prognostica relativa alla probabilità che il soggetto delinqua
in futuro è necessariamente preceduta da una fase
diagnostico-constatativa, nella quale vengono accertati (con giudizio
retrospettivo) gli elementi costitutivi delle cosiddette "fattispecie
di pericolosità generica", attraverso un apprezzamento di «fatti»,
costituenti a loro volta «indicatori» della possibilità di iscrivere
il soggetto proposto in una delle categorie criminologiche previste
dalla legge (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 1 febbraio
2018-31 maggio 2018, n. 24707; sezione seconda, sentenza 4 giugno
2015-22 giugno 2015, n. 26235; sezione prima, sentenza 24 marzo
2015-17 luglio 2015, n. 31209; sezione prima, sentenza 11 febbraio
2014-5 giugno 2014, n. 23641).
Con riferimento, in particolare, alle "fattispecie di
pericolosità generica" disciplinate dall'art. 1, numeri 1) e 2),
della legge n. 1423 del 1956 e - oggi - dall'art. 1, lettere a) e b),
del d.lgs. n. 159 del 2011 (disposizione, quest'ultima, alla quale
per comodità si farà prevalentemente riferimento nel prosieguo), i
loro elementi costitutivi sono stati dalla Corte di cassazione
precisati nei termini seguenti.
L'aggettivo «delittuoso», che compare sia nella lettera a) che
nella lettera b) della disposizione, viene letto nel senso che
l'attività del proposto debba caratterizzarsi in termini di
"delitto" e non di un qualsiasi illecito (Corte di cassazione,
sezione prima, sentenza 19 aprile 2018-3 ottobre 2018, n. 43826;
sezione seconda, sentenza 23 marzo 2012-3 maggio 2012, n. 16348), sì
da escludere, ad esempio, che «il mero status di evasore fiscale» sia
sufficiente a fondare la misura, ben potendo l'evasione tributaria
consistere anche in meri illeciti amministrativi (Corte di
cassazione, sezione quinta, sentenza 6 dicembre 2016-9 febbraio 2017,
n. 6067; sezione sesta, sentenza 21 settembre 2017-21 novembre 2017,
n. 53003).
L'avverbio «abitualmente», che pure compare sia nella lettera a)
che nella lettera b) della disposizione, viene letto nel senso di
richiedere una «realizzazione di attività delittuose [...] non
episodica, ma almeno caratterizzante un significativo intervallo
temporale della vita del proposto» (Cass., n. 31209 del 2015), in
modo che si possa «attribuire al soggetto proposto una pluralità di
condotte passate» (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 15
giugno 2017-9 gennaio 2018, n. 349), talora richiedendosi che esse
connotino «in modo significativo lo stile di vita del soggetto, che
quindi si deve caratterizzare quale individuo che abbia
consapevolmente scelto il crimine come pratica comune di vita per
periodi adeguati o comunque significativi» (Corte di cassazione,
sezione seconda, sentenza 19 gennaio 2018-15 marzo 2018, n. 11846).
Il termine «traffici» delittuosi, di cui alla lettera a) del
medesimo articolo, è stato in un caso definito come «qualsiasi
attività delittuosa che comporti illeciti arricchimenti, anche senza
ricorso a mezzi negoziali o fraudolenti [...]», risultandovi così
comprese anche attività «che si caratterizzano per la spoliazione,
l'approfittamento o l'alterazione di un meccanismo negoziale o dei
rapporti economici, sociali o civili» (Cass., n. 11846 del 2018). In
altra pronuncia, il termine è stato invece inteso come «commercio
illecito di beni tanto materiali (in via meramente esemplificativa:
di stupefacenti, di armi, di materiale pedopornografico, di denaro
contraffatto, di beni con marchi o segni distintivi contraffatti, di
documenti contraffatti impiegabili a fini fiscali, di proventi di
delitti in tutte le ipotesi di riciclaggio) quanto immateriali (di
influenze illecite, di notizie riservate, di dati protetti dalla
disciplina in tema di privacy, etc.), o addirittura concernente
esseri viventi (umani, con riferimento ai delitti di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), o di cui all'art. 600 cod. pen. e segg., ed
animali, con riferimento alla normativa di tutela di particolari
specie), nonchè a condotte lato sensu negoziali ed intrinsecamente
illecite (usura, corruzione), ma comunque evitando che essa si
confonda con la mera nozione di delitto [...] da cui sia derivato una
qualche forma di provento» (Cass., n. 53003 del 2017).
Il riferimento ai «proventi» di attività delittuose, di cui alla
lettera b) della disposizione censurata, viene poi interpretato nel
senso di richiedere la «realizzazione di attività delittuose che
[...] siano produttive di reddito illecito» e dalle quale sia
scaturita un'effettiva derivazione di profitti illeciti (Cass., n.
31209 del 2015)
Nell'ambito di questa interpretazione "tassativizzante", la Corte
di cassazione - in sede di interpretazione del requisito normativo,
che compare tanto nella lettera a) quanto nella lettera b) dell'art.
1 del d.lgs. n. 159 del 2011, degli «elementi di fatto» su cui
l'applicazione della misura deve basarsi - fa infine confluire anche
considerazioni attinenti alle modalità di accertamento in giudizio
di tali elementi della fattispecie. Pur muovendo dal presupposto che
«il giudice della misura di prevenzione può ricostruire in via
totalmente autonoma gli episodi storici in questione - anche in
assenza di procedimento penale correlato - in virtù della assenza di
pregiudizialità e della possibilità di azione autonoma di
prevenzione» (Cass., n. 43826 del 2018), si è precisato: che non
sono sufficienti meri indizi, perchè la locuzione utilizzata va
considerata volutamente diversa e più rigorosa di quella utilizzata
dall'art. 4 del d.lgs. n. 159 del 2011 per l'individuazione delle
categorie di cosiddetta pericolosità qualificata, dove si parla di
«indiziati» (Cass., n. 43826 del 2018 e n. 53003 del 2017); che
l'esistenza di una sentenza di proscioglimento nel merito per un
determinato fatto impedisce, alla luce anche del disposto dell'art.
28, comma 1, lett. b), che esso possa essere assunto a fondamento
della misura, salvo alcune ipotesi eccezionali (Cass., n. 43826 del
2018); che occorre un pregresso accertamento in sede penale, che può
discendere da una sentenza di condanna oppure da una sentenza di
proscioglimento per prescrizione, amnistia o indulto che contenga in
motivazione un accertamento della sussistenza del fatto e della sua
commissione da parte di quel soggetto (Cass., n. 11846 del 2018, n.
53003 del 2017 e n. 31209 del 2015).
12.- Le odierne questioni di legittimità costituzionale devono,
allora, assumere a proprio oggetto le disposizioni censurate nella
lettura fornitane dalla più recente giurisprudenza della Corte di
cassazione, al fine di verificare se tale interpretazione -
sviluppatasi in epoca in larga misura successiva alla sentenza della
Corte EDU de Tommaso - ne garantisca ora un'applicazione prevedibile
da parte dei consociati.
In materia di responsabilità penale, invero, questa Corte ha da
tempo sottolineato come «l'esistenza di interpretazioni
giurisprudenziali costanti non valga, di per sè, a colmare
l'eventuale originaria carenza di precisione del precetto penale»
(sentenza n. 327 del 2008), ribadendo recentemente, in termini assai
netti, come nessuna interpretazione possa «surrogarsi integralmente
alla praevia lex scripta, con cui si intende garantire alle persone
"la sicurezza giuridica delle consentite, libere scelte d'azione"
(sentenza n. 364 del 1988)» (sentenza n. 115 del 2018); e ciò in
quanto «nei paesi di tradizione continentale, e certamente in Italia»
è indispensabile l'esistenza di un «diritto scritto di produzione
legislativa» rispetto al quale «l'ausilio interpretativo del giudice
penale non è che un posterius incaricato di scrutare nelle eventuali
zone d'ombra, individuando il significato corretto della disposizione
nell'arco delle sole opzioni che il testo autorizza e che la persona
può raffigurarsi leggendolo» (sentenza n. 115 del 2018).
Tuttavia, allorchè si versi - come nelle questioni ora all'esame
- al di fuori della materia penale, non può del tutto escludersi che
l'esigenza di predeterminazione delle condizioni in presenza delle
quali può legittimamente limitarsi un diritto costituzionalmente e
convenzionalmente protetto possa essere soddisfatta anche sulla base
dell'interpretazione, fornita da una giurisprudenza costante e
uniforme, di disposizioni legislative pure caratterizzate dall'uso di
clausole generali, o comunque da formule connotate in origine da un
certo grado di imprecisione.
Essenziale - nell'ottica costituzionale così come in quella
convenzionale (ex multis, Corte EDU, sezione quinta, sentenza 26
novembre 2011, Gochev c. Bulgaria; Corte EDU, sezione prima, sentenza
4 giugno 2002, Olivieiria c. Paesi Bassi; Corte EDU, sezione prima,
sentenza 20 maggio 2010, Lelas c. Croazia) - è, infatti, che tale
interpretazione giurisprudenziale sia in grado di porre la persona
potenzialmente destinataria delle misure limitative del diritto in
condizioni di poter ragionevolmente prevedere l'applicazione della
misura stessa.
12.1.- Nell'esaminare, dunque, se la giurisprudenza della Corte
di cassazione della quale si è poc'anzi dato conto sia riuscita
nell'intento di conferire un grado di sufficiente precisione, imposta
da tutti i parametri costituzionali e convenzionali invocati, alle
fattispecie normative in parola, occorre subito eliminare ogni
equivoca sovrapposizione tra il concetto di tassatività sostanziale,
relativa al thema probandum, e quello di cosiddetta tassatività
processuale, concernente il quomodo della prova. Mentre il primo
attiene al rispetto del principio di legalità al metro dei parametri
già sopra richiamati, inteso quale garanzia di precisione,
determinatezza e prevedibilità degli elementi costitutivi della
fattispecie legale che costituisce oggetto di prova, il secondo
attiene invece alle modalità di accertamento probatorio in giudizio,
ed è quindi riconducibile a differenti parametri costituzionali e
convenzionali - tra cui, in particolare, il diritto di difesa di cui
all'art. 24 Cost. e il diritto a un "giusto processo" ai sensi,
assieme, dell'art. 111 Cost. e dall'art. 6 CEDU - i quali, seppur di
fondamentale importanza al fine di assicurare la legittimità
costituzionale del sistema delle misure di prevenzione, non vengono
in rilievo ai fini delle questioni di costituzionalità ora in esame.
Non sono, dunque, conferenti in questa sede i pur significativi
sforzi della giurisprudenza - nella perdurante e totale assenza,
nella legislazione vigente, di indicazioni vincolanti in proposito
per il giudice della prevenzione - di selezionare le tipologie di
evidenze (genericamente indicate nelle disposizioni in questione
quali «elementi di fatto») suscettibili di essere utilizzate come
fonti di prova dei requisiti sostanziali delle "fattispecie di
pericolosità generica" descritte dalle disposizioni in questa sede
censurate: requisiti consistenti - con riferimento alle ipotesi di
cui alla lettera a) dell'art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2011 -
nell'essere i soggetti proposti «abitualmente dediti a traffici
delittuosi» e - con riferimento alla lettera b) - nel vivere essi
«abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività
delittuose».
12.2.- Questa Corte ritiene che, alla luce dell'evoluzione
giurisprudenziale successiva alla sentenza de Tommaso, risulti oggi
possibile assicurare in via interpretativa contorni sufficientemente
precisi alla fattispecie descritta dell'art. 1, numero 2), della
legge n. 1423 del 1956, poi confluita nell'art. 1, lettera b), del
d.lgs. n. 159 del 2011, sì da consentire ai consociati di prevedere
ragionevolmente in anticipo in quali «casi» - oltre che in quali
«modi» - essi potranno essere sottoposti alla misura di prevenzione
della sorveglianza speciale, nonchè alle misure di prevenzione
patrimoniali del sequestro e della confisca.
La locuzione «coloro che per la condotta ed il tenore di vita
debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono
abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose»
è oggi suscettibile, infatti, di essere interpretata come espressiva
della necessità di predeterminazione non tanto di singoli "titoli"
di reato, quanto di specifiche "categorie" di reato.
Tale interpretazione della fattispecie permette di ritenere
soddisfatta l'esigenza - sulla quale ha da ultimo giustamente
insistito la Corte europea, ma sulla quale aveva già richiamato
l'attenzione la sentenza n. 177 del 1980 di questa Corte - di
individuazione dei «tipi di comportamento» («types of behaviour»)
assunti a presupposto della misura.
Le "categorie di delitto" che possono essere assunte a
presupposto della misura sono in effetti suscettibili di trovare
concretizzazione nel caso di specie esaminato dal giudice in virtù
del triplice requisito - da provarsi sulla base di precisi «elementi
di fatto», di cui il tribunale dovrà dare conto puntualmente nella
motivazione (art. 13, secondo comma, Cost.) - per cui deve trattarsi
di a) delitti commessi abitualmente (e dunque in un significativo
arco temporale) dal soggetto, b) che abbiano effettivamente generato
profitti in capo a costui, c) i quali a loro volta costituiscano - o
abbiano costituito in una determinata epoca - l'unico reddito del
soggetto, o quanto meno una componente significativa di tale reddito.
Ai fini dell'applicazione della misura personale della
sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, al
riscontro processuale di tali requisiti dovrà naturalmente
aggiungersi la valutazione dell'effettiva pericolosità del soggetto
per la sicurezza pubblica, ai sensi dell'art. 6, comma 1, del d.lgs.
n. 159 del 2011.
Quanto, invece, alle misure patrimoniali del sequestro e della
confisca, i requisiti poc'anzi enucleati dovranno - in conformità
all'ormai consolidato orientamento della giurisprudenza di cui si è
poc'anzi dato conto (al punto 10.3) - essere accertati in relazione
al lasso temporale nel quale si è verificato, nel passato,
l'illecito incremento patrimoniale che la confisca intende
neutralizzare. Dal momento che, secondo quanto autorevolmente
affermato dalle sezioni unite della Corte di cassazione, la
necessità della correlazione temporale in parola «discende
dall'apprezzamento dello stesso presupposto giustificativo della
confisca di prevenzione, ossia dalla ragionevole presunzione che il
bene sia stato acquistato con i proventi di attività illecita»
(Corte di cassazione, sezioni unite, sentenza 26 giugno 2014-2
febbraio 2015, n. 4880), l'ablazione patrimoniale si giustificherà
se, e nei soli limiti in cui, le condotte criminose compiute in
passato dal soggetto risultino essere state effettivamente fonte di
profitti illeciti, in quantità ragionevolmente congruente rispetto
al valore dei beni che s'intendono confiscare, e la cui origine
lecita egli non sia in grado di giustificare.
12.3.- L'altra fattispecie di cui all'art. 1, numero 1), della
legge n. 1423 del 1956, poi confluita nell'art. 1, lettera a), del
d.lgs. n. 159 del 2011, appare invece affetta da radicale
imprecisione, non emendata dalla giurisprudenza successiva alla
sentenza de Tommaso.
Alla giurisprudenza, infatti, non è stato possibile riempire di
significato certo, e ragionevolmente prevedibile ex ante per
l'interessato, il disposto normativo in esame.
Invero, come poc'anzi evidenziato, sul punto convivono tutt'oggi
due contrapposti indirizzi interpretativi, che definiscono in modo
differente il concetto di «traffici delittuosi». Da un lato, ad
esempio, la sentenza della Corte di cassazione, n. 11846 del 2018, fa
riferimento a «qualsiasi attività delittuosa che comporti illeciti
arricchimenti, anche senza ricorso a mezzi negoziali o fraudolenti
[...]», ricomprendendovi anche attività «che si caratterizzano per
la spoliazione, l'approfittamento o l'alterazione di un meccanismo
negoziale o dei rapporti economici, sociali o civili». Dall'altro, e
sempre a guisa d'esempio, la pronuncia della Corte di cassazione, n.
53003 del 2017, si riferisce al «commercio illecito di beni tanto
materiali [...] quanto immateriali [...] o addirittura concernente
esseri viventi (umani [...] ed animali [...]), nonchè a condotte
lato sensu negoziali ed intrinsecamente illecite [...], ma comunque
evitando che essa si confonda con la mera nozione di delitto [...] da
cui sia derivato una qualche forma di provento», osservando
ulteriormente che «nel senso comune della lingua italiana [...]
trafficare significa in primo luogo commerciare, poi anche darsi da
fare, affaccendarsi, occuparsi in una serie di operazioni, di lavori,
in modo affannoso, disordinato, talvolta inutile, e infine, in ambito
marinaresco, maneggiare, ma non può fondatamente estendersi al
significato di delinquere con finalità di arricchimento».
Simili genericissime (e tra loro tutt'altro che congruenti)
definizioni di un termine geneticamente vago come quello di «traffici
delittuosi», non ulteriormente specificato dal legislatore, non
appaiono in grado di selezionare, nemmeno con riferimento alla
concretezza del caso esaminato dal giudice, i delitti la cui
commissione possa costituire il ragionevole presupposto per un
giudizio di pericolosità del potenziale destinatario della misura:
esigenza, questa, sul cui rispetto ha richiamato non solo la Corte
EDU nella sentenza de Tommaso, ma anche - e assai prima - questa
stessa Corte nella sentenza n. 177 del 1980.
Nè siffatte nozioni di «traffici delittuosi», dichiaratamente
non circoscritte a delitti produttivi di profitto, potrebbero mai
legittimare dal punto di vista costituzionale misure ablative di beni
posseduti dal soggetto che risulti avere commesso in passato tali
delitti, difettando in tal caso il fondamento stesso di quella
presunzione di ragionevole origine criminosa dei beni, che si è
visto costituire la ratio di tali misure.
Pertanto, la descrizione normativa in questione, anche se
considerata alla luce della giurisprudenza che ha tentato sinora di
precisarne l'ambito applicativo, non soddisfa le esigenze di
precisione imposte tanto dall'art. 13 Cost., quanto, in riferimento
all'art. 117, comma primo, Cost., dall'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU per
ciò che concerne le misure di prevenzione personali della
sorveglianza speciale, con o senza obbligo o divieto di soggiorno;
nè quelle imposte dall'art. 42 Cost. e, in riferimento all'art. 117,
comma primo, Cost., dall'art. 1 del Prot. addiz. CEDU per ciò che
concerne le misure patrimoniali del sequestro e della confisca.
13.- Da ciò consegue l'illegittimità costituzionale, in ragione
del loro contrasto con i parametri appena indicati, di tutte le
disposizioni cui si riferiscono le questioni ritenute ammissibili
(indicate al precedente punto 7), nella parte in cui consentono di
applicare le misure di prevenzione della sorveglianza speciale, con o
senza obbligo o divieto di soggiorno, del sequestro e della confisca,
ai soggetti indicati nell'art. 1, numero 1), della legge n. 1423 del
1956, poi confluito nell'art. 1, lettera a), del d.lgs. n. 159 del
2011 («coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto,
abitualmente dediti a traffici delittuosi»), restando assorbita la
questione relativa all'art. 25, terzo comma, Cost.
Tali disposizioni si sottraggono invece alle censure di
illegittimità costituzionale in questa sede formulate, nel senso
già precisato (supra, 12.2), nella parte in cui consentono di
applicare le misure di prevenzione della sorveglianza speciale, con o
senza obbligo o divieto di soggiorno, del sequestro e della confisca,
ai soggetti indicati nell'art. 1, numero 2), della legge n. 1423 del
1956, poi confluito nell'art. 1, lettera b), del d.lgs. n. 159 del
2011 («coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba
ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente,
anche in parte, con i proventi di attività delittuose»).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili gli interventi di M. S.;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti
delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica
moralita'), nel testo vigente sino all'entrata in vigore del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e
delle misure di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136), nella parte in cui consente l'applicazione
della misura di prevenzione personale della sorveglianza speciale di
pubblica sicurezza, con o senza obbligo o divieto di soggiorno, anche
ai soggetti indicati nel numero 1);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della
legge 22 maggio 1975, n. 152 (Disposizioni a tutela dell'ordine
pubblico), nel testo vigente sino all'entrata in vigore del d.lgs. n.
159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che il sequestro e la
confisca previsti dall'art. 2-ter della legge 31 maggio 1965, n. 575
(Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso,
anche straniere) si applicano anche alle persone indicate nell'art.
1, numero 1), della legge n. 1423 del 1956;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce
che i provvedimenti previsti dal capo II si applichino anche ai
soggetti indicati nell'art. 1, lettera a);
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 del
d.lgs. n. 159 del 2011, nella parte in cui stabilisce che le misure
di prevenzione del sequestro e della confisca, disciplinate dagli
articoli 20 e 24, si applichino anche ai soggetti indicati nell'art.
1, comma 1, lettera a);
6) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956,
dell'art. 19 della legge n. 152 del 1975, e degli artt. 1, 4, comma
1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate, tutte con
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo in
Italia con decreto del Presidente della Repubblica n. 217 del 14
aprile 1982, dalla Corte d'appello di Napoli con l'ordinanza indicata
in epigrafe (r. o. n. 154 del 2017);
7) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 3 e 5 della legge n. 1423 del 1956, e
degli artt. 1, 4, comma 1, lettera c), 6 e 8 del d.lgs. n. 159 del
2011, sollevate, tutte con riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, dal Tribunale
ordinario di Udine con l'ordinanza indicata in epigrafe (r. o. n. 115
del 2017);
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 6, 8, 16, 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del
2011, con riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 2 del Prot. n. 4 CEDU, e all'art. 25, terzo comma, Cost.,
nonchè degli artt. 20 e 24 del d.lgs. n. 159 del 2011, con
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1
del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848,
tutte sollevate dal Tribunale di Padova con l'ordinanza indicata in
epigrafe (r. o. n. 146 del 2017).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA