1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 372 ORDINANZA 28 settembre - 4 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Lamentata indeterminatezza della locuzione «senza giustificato motivo», compromissione del diritto di difesa, eccessiva afflittivita' della sanzione (arresto da sei mesi ad un anno), violazione dei principi di ragionevolezza, di tassativita' della fattispecie penale, della funzione rieducativa della pena, della inviolabilita' della liberta' personale - Compressione del diritto di difesa - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Restituzione degli atti al giudice remittente. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-ter, aggiunto dall'art. 13 della legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione artt. 3, 13, 24, 25 e 27. Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Attribuzione alla polizia giudiziaria in materia di limitazione della liberta' personale di un potere autonomo e superiore rispetto a quello riconosciuto alla autorita' giudiziaria - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato analoghe o piu' gravi - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Restituzione degli atti al giudice remittente. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dall'art. 13 della legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione artt. 3 e 13, comma terzo. Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Obbligo per il giudice di rilasciare all'atto di convalida dell'arresto il nulla osta all'espulsione - Contrasto con le norme costituzionali poste a tutela della condizione giuridica dello straniero - Violazione del diritto di difesa, del principio di ragionevolezza e del principio del giusto processo - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Restituzione degli atti al giudice remittente. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 3-bis, aggiunto dall'art. 12 della legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione artt. 3, 10, 24 e 111. (005C1037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 13,
comma 3-bis, e 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo),
promossi con cinque ordinanze emesse dal Tribunale di Monza in data
23 gennaio 2003 (n. 2 ordinanze), 20 febbraio 2003, 3 aprile 2003 e
13 novembre 2005, rispettivamente iscritte ai numeri 594, 598, 861,
862 del registro ordinanze 2003, e 254 del registro ordinanze 2004,
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 34, 35,
44, 1ª serie speciale, dell'anno 2003, e 15, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2005 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick;
Ritenuto che con le cinque ordinanze in epigrafe, di analogo
tenore, il Tribunale di Monza ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 13, comma 3-bis, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), aggiunto dall'art. 12 della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), che
disciplina il rilascio del nulla osta all'espulsione dello straniero
sottoposto a procedimento a penale nel caso di arresto in flagranza o
di fermo, per violazione degli artt. 3, 10, 13, 24 e 111 della
Costituzione;
b) dell'art. 14, comma 5-ter, del medesimo d.lgs. n. 286 del
1998, aggiunto dall'art. 13 della legge n. 189 del 2002, che punisce
con l'arresto da sei mesi ad un anno lo straniero che, senza
giustificato motivo, si trattiene nel territorio dello Stato in
violazione dell'ordine impartito dal questore ai sensi del
comma 5-bis del medesimo articolo, stabilendo, altresì, che in tal
caso si procede a nuova espulsione con accompagnamento immediato alla
frontiera, per violazione degli artt. 3, 13, 24, 25 e 27 della
Costituzione;
c) dell'art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286 del
1998, aggiunto anch'esso dall'art. 13 della legge n. 189 del 2002
(ordinanze r.o. n. 594, n. 598 e n. 861 del 2003), ovvero
dell'art. 13, comma 2, lettere a) e b), del medesimo decreto
legislativo (ordinanze n. 862 del 2003 e n. 254 del 2004), nella
parte in cui prevede l'arresto obbligatorio per il reato di cui al
citato art. 14, comma 5-ter, per violazione degli artt. 3 e 13, terzo
comma, della Costituzione;
che il rimettente - chiamato a procedere alla convalida
dell'arresto in flagranza di uno straniero per il reato di
ingiustificato trattenimento nel territorio dello Stato, di cui
all'art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 nel 1998 - ritiene che
tale norma incriminatrice non sia rispettosa del principio di
tassatività della fattispecie penale, sancito dall'art. 25 Cost.,
stante la mancanza di specificazioni chiarificatrici della valenza
della locuzione «senza giustificato motivo», che in essa compare - il
cui significato dovrebbe essere, pertanto, arbitrariamente
determinato dall'interprete - con conseguente compromissione anche
del diritto di difesa del destinatario del precetto (art. 24 Cost.);
che la stessa norma - prevedendo una pena assolutamente
sproporzionata per eccesso rispetto alla gravità del fatto ed
applicabile al solo straniero - violerebbe altresì i principi di
uguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), di inviolabilità
della libertà personale (art. 13 Cost.) e della finalità
rieducativa della pena (art. 27, terzo comma, Cost.);
che il giudice a quo dubita, per altro verso, della
legittimità costituzionale della disposizione - individuata, in tre
delle ordinanze, nell'art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286
del 1998; e, nelle altre due, nell'art. 13, comma 2, lettere a) e b),
del medesimo decreto legislativo - che stabilisce che per il reato in
questione è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto;
che tale disposizione, in contrasto con l'art. 13 Cost.,
attribuirebbe infatti alla polizia giudiziaria un «potere autonomo e
superiore», in materia di limitazione della libertà personale,
rispetto a quello dell'autorità giudiziaria, non potendo all'arresto
seguire l'applicazione di alcuna misura cautelare personale, stante
la natura contravvenzionale della fattispecie criminosa;
che il medesimo art. 14, comma 5-quinquies, d'altro canto,
stabilendo che per il reato in parola si procede con rito
direttissimo, limiterebbe anche il potere-dovere del pubblico
ministero di porre immediatamente in libertà l'arrestato nei cui
confronti non debba essere richiesta l'applicazione di misure
coercitive, di cui all'art. 121 disp. att. cod. proc. pen.: con
violazione, quindi, tanto dell'art. 13, secondo comma, Cost., per
contrasto con l'esigenza costituzionale di controllo dell'operato
della polizia giudiziaria; quanto dell'art. 3 Cost., per la
disparità di trattamento in peius rispetto alle persone arrestate
per altri reati, anche molto più gravi;
che un ulteriore profilo di violazione dell'art. 3 Cost.
emergerebbe dal raffronto con la disciplina prevista dall'art. 13,
comma 13-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, che non impone l'arresto
dello straniero espulso che rientri illegalmente nel territorio dello
Stato: e ciò neanche quando - essendo stata l'espulsione disposta
dall'autorità giudiziaria - la violazione venga a configurare un
delitto punito con pena che consente l'applicazione di misure
coercitive;
che il rimettente censura, ancora, l'art. 13, comma 3-bis,
del d.lgs. n. 286 del 1998, che disciplina il rilascio del nulla osta
all'espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale in
sede di convalida dell'arresto;
che dalla correlazione del citato comma 3-bis con il comma 3
del medesimo articolo - che individua i limitati casi in cui il nulla
osta può essere negato - deriverebbe, infatti, un sostanziale
automatismo nel rilascio del nulla osta all'espulsione da parte del
giudice che ha convalidato l'arresto, con conseguente immediato
allontanamento dello straniero dal territorio nazionale a mezzo della
forza pubblica;
che tale automatismo, impedendo irrazionalmente al giudice
una valutazione comparativa degli interessi coinvolti (gestione
efficace dei flussi di immigrazione clandestina, da un lato; diritto
di difesa e di partecipazione al processo, dall'altro), risulterebbe
lesivo di plurimi precetti costituzionali;
che sarebbe violato, anzitutto, l'art. 10 Cost.: e ciò
specie qualora l'espulsione immediata comportasse il rientro dello
straniero in uno Stato nel quale gli sia impedito l'esercizio delle
libertà democratiche garantite dalla Costituzione;
che risulterebbero altresì compromessi il diritto di difesa
(art. 24 Cost.) ed i principi del giusto processo (art. 111 Cost.),
con particolare riguardo al diritto dell'imputato di essere informato
nel più breve tempo possibile della natura e dei motivi dell'accusa
elevata a suo carico, di disporre del tempo e delle condizioni
necessari per preparare la propria difesa, di essere interrogato o
rendere dichiarazioni al giudice, di interrogare o far interrogare le
persone che rendono dichiarazioni a suo carico, e di acquisire ogni
mezzo di prova a suo favore;
che i predetti diritti non potrebbero ritenersi adeguatamente
tutelati, infatti, nè dalla facoltà dello straniero espulso di
rientrare nel territorio dello Stato per l'esercizio del diritto di
difesa, previa autorizzazione del questore, prevista dall'art. 17 del
d.lgs. n. 286 del 1998, attese le insormontabili difficoltà
materiali che si frappongono all'esercizio di tale facoltà; nè
dall'attività del difensore - spesso peraltro nominato d'ufficio -
il quale dovrebbe farsi carico di complessi ed onerosi contatti col
proprio assistito in ambito internazionale;
che i dubbi di legittimità costituzionale sarebbero inoltre
accresciuti dal disposto del comma 3-quater dell'art. 13 del d.lgs.
n. 286 del 1998, in forza del quale, nei casi di cui ai commi 3,
3-bis e 3-ter, il giudice, acquisita la prova dell'avvenuta
espulsione, se non è stato ancora emesso il provvedimento che
dispone il giudizio, pronuncia sentenza di non luogo a procedere:
bloccando, difatti, l'esercizio dell'azione penale qualora
l'espulsione sia stata concretamente eseguita, la norma impedirebbe
allo straniero di accedere ad un giusto processo riguardo ai fatti
contestatigli, con violazione, non soltanto degli artt. 24 e 111
Cost., ma anche dell'art. 3 Cost., in relazione agli artt. 5,
comma 4, e 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali; nonchè dell'art. 13 Cost.,
prefigurando la norma un caso di restrizione della libertà personale
che non trova il suo naturale sbocco nel vaglio giurisdizionale;
che sarebbe censurabile, infine, anche la scelta legislativa
di imporre, per il reato in questione, un «anomalo» rito
direttissimo, impedendo così, per un verso, al pubblico ministero di
esercitare l'azione penale secondo i criteri ordinari; e ostacolando,
per un altro verso, l'esercizio del diritto di difesa dell'imputato,
anche tramite l'eventuale svolgimento di indagini difensive tese al
reperimento di prove di cause giustificative della sua permanenza nel
territorio nazionale;
che in quattro dei giudizi di costituzionalità è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che
le questioni siano dichiarate manifestamente inammissibili o, in
subordine, manifestamente infondate;
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
sostanzialmente identiche, onde i relativi giudizi vanno riuniti per
essere definiti con unica pronuncia;
che, successivamente alle ordinanze stesse, questa Corte, con
sentenza n. 223 del 2004, ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 13 Cost., l'art. 14,
comma 5-quinquies, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
nella parte in cui stabiliva che per il reato di ingiustificato
trattenimento dello straniero nel territorio dello Stato, previsto
dal comma 5-ter del medesimo articolo, è obbligatorio l'arresto
dell'autore del fatto: e ciò in quanto tale misura «precautelare» si
risolveva in una limitazione provvisoria della libertà personale del
tutto priva di giustificazione processuale, non potendo essere
finalizzata all'adozione di alcun provvedimento coercitivo, data la
natura contravvenzionale della fattispecie, nè costituendo un
presupposto del procedimento amministrativo di espulsione;
che, di seguito a tale pronuncia, il decreto-legge
14 settembre 2004, n. 241 (Disposizioni urgenti in materia di
immigrazione), convertito, con modificazioni, in legge 12 novembre
2004, n. 271, ha mutato il trattamento sanzionatorio della
fattispecie criminosa, trasformandola da contravvenzione in delitto
punito con la reclusione da uno a quattro anni - configurazione che
consente, ai sensi dell'art. 280 cod. proc. pen., l'applicazione di
misure coercitive - fatta eccezione per la sola ipotesi
dell'ingiustificato trattenimento a seguito di espulsione disposta
perchè il permesso di soggiorno è scaduto da più di sessanta
giorni e non ne è stato chiesto il rinnovo, la quale conserva
l'originaria natura contravvenzionale (comma 5-bis dell'art. 1 del
decreto-legge n. 241 del 2004, aggiunto dalla legge di conversione
n. 271 del 2004);
che, correlativamente, è stata ripristinata, per le ipotesi
di ingiustificato trattenimento che hanno assunto natura di delitto,
la misura dell'arresto obbligatorio (comma 5-quinquies, terzo
periodo, dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito
dall'art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 241 del 2004);
che la citata sentenza n. 223 del 2004 e le modifiche
legislative dianzi indicate - pur non incidendo sulla previsione in
forza della quale per il reato considerato si procede con giudizio
direttissimo, nè sulla disciplina dell'espulsione amministrativa
dello straniero sottoposto a procedimento penale - hanno comportato
anche mutamenti della cornice sistematica e delle concrete modalità
operative dei meccanismi processuali sottoposti dal rimettente a
controllo di costituzionalità;
che, in particolare, la sentenza n. 223 del 2004 è valsa a
modificare - riguardo ai fatti di ingiustificato trattenimento
commessi anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 271 del
2004 (quali quelli oggetto dei giudizi a quibus) - le modalità di
instaurazione del giudizio direttissimo: a seguito di tale sentenza,
infatti, non potendosi procedere all'arresto dell'imputato e alla sua
presentazione in udienza, a norma dell'art. 558 cod. proc. pen., il
giudizio direttissimo viene instaurato attraverso la citazione a
comparire, con un termine non inferiore a tre giorni (art. 450,
comma 2, cod. proc. pen.), che assicura comunque uno spazio temporale
preventivo alla difesa; con possibili riflessi anche
sull'operatività della previsione di cui all'art. 13,
comma 3-quater, del d.lgs. n. 286 del 1998, in tema di declaratoria
di non luogo a procedere nel caso di «avvenuta espulsione, se non è
ancora stato emesso il provvedimento che dispone il giudizio»;
che, d'altra parte, una volta che per i fatti indicati non
venga effettuato l'arresto, resta inoperante l'obbligo di rilascio
immediato del nulla osta all'espulsione da parte del giudice in sede
di convalida della misura, previsto dall'art. 13, comma 3-bis, del
d.lgs. n. 286 del 1998;
che, a loro volta, le successive modifiche legislative
introdotte dal decreto-legge n. 241 del 2004, come integrato dalla
relativa legge di conversione - ferma restando l'impossibilità di
applicare la nuova disciplina sostanziale ai fatti anteriormente
commessi, trattandosi di modificazione in malam partem - alterano la
sequenza procedimentale avverso la quale il giudice rimettente
indirizza le proprie censure;
che, in particolare, l'applicabilità della misura della
custodia cautelare in carcere per il reato in questione,
relativamente alle fattispecie trasformate in delitti - misura che
impedisce il rilascio del nulla osta all'espulsione, ai sensi
dell'art. 13, commi 3 e 3-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998 - viene ad
incidere sul censurato «automatismo» del meccanismo di espulsione
degli stranieri imputati del reato stesso; e sposta, nel contempo,
gli equilibri normativi fra le esigenze di immediato allontanamento
dello straniero illegalmente presente sul territorio dello Stato e
quelle connesse alla celebrazione del processo a suo carico;
che, pertanto, gli atti vanno restituiti al giudice a quo,
per una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate, alla luce dei sopravvenuti
mutamenti della disciplina della materia.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi;
Ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Monza.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 settembre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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