1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 marzo 2021
Ordinanza del 2 marzo 2021 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Ministero della giustizia contro Abbamonte Andrea, Camera amministrativa romana, Camera amministrativa e comunitaria della Campania. Imposte e tasse - Imposta di registro - Divieto di rilascio di documenti relativi ad atti non registrati - Giudizio di ottemperanza - Mancata inclusione, tra le ipotesi derogatorie al divieto, del rilascio dell'originale o della copia della sentenza o di altro provvedimento giurisdizionale che debba essere utilizzato per proporre l'azione di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo. - Decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131 (Approvazione del Testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro), art. 66, comma 2. (21C00122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 4211 del 2020, proposto dal Ministero della
giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in
Roma, via dei Portoghesi, n. 12 - contro;
L'avvocato Andrea Abbamonte, rappresentato e difeso da sè
medesimo e dall'avvocato Monica Mazziotti, con domicilio digitale
come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo
studio dei difensori, in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;
La Camera amministrativa romana, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio;
E con l'intervento di ad opponendum: della Camera amministrativa
e comunitaria della Campania, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Maria
D'Angiolella e Fabrizio Perla, con domicilio digitale come da pec da
registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Luigi Maria D'Angiolella in Roma - via Sistina n. 121;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, sede di Napoli, n. 1229 del 2020, resa tra
le parti;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocato Andrea
Abbamonte;
Visto l'atto di intervento ad opponendum;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2021 -
tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell'art. 25 del
decreto-legge n. 137 del 2020 - il consigliere Silvia Martino;
Vista l'istanza di passaggio in decisione depositata dall'avv.
Andrea Abbamonte ai sensi e per gli effetti delle suddette
disposizioni;
1. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, l'avvocato Andrea Abbamonte esponeva che a
seguito della proposizione di un ricorso ex art. 702-bis del codice
di procedura civile innanzi al Tribunale di Napoli - con il quale
aveva richiesto l'accertamento e la condanna del Comune di Ceppaloni
al pagamento dei compensi professionali maturati per il patrocinio
dell'ente in alcuni giudizi innanzi al Tribunale amministrativo
regionale Campania, sede di Napoli - il tribunale ordinario, in data
31 maggio 2018, aveva adottato un'ordinanza decisoria di
accoglimento, con la quale aveva condannato il medesimo Comune di
Ceppaloni al pagamento della complessiva somma di euro 13.302,68 per
l'attività professionale espletata in suo favore, nonchè al
pagamento delle spese di lite.
L'ordinanza, munita di formula esecutiva, era stata notificata in
data 16 - 18 luglio 2018 al comune.
Poichè l'ordinanza non era stata impugnata nel termine previsto
dalla legge, la stessa era passata in giudicato.
Il Comune di Ceppaloni non aveva provveduto a conformarsi al
giudicato di cui sopra.
Il ricorrente, pertanto, essendo decorsi anche i termini di cui
all'art. 14 del decreto-legge n. 669/1996, aveva proposto innanzi al
Tribunale amministrativo regionale un giudizio di ottemperanza al
giudicato di cui alla suddetta ordinanza emessa ex art. 702-ter del
codice di procedura civile dal Tribunale di Napoli, con ricorso
notificato in data 29 gennaio 2019 (RG. n. 609/2019, Tribunale
amministrativo regionale Campania, sede di Napoli).
In pari data l'avvocato Abbamonte aveva provveduto a richiedere
all'Ufficio cronologico e repertorio del Tribunale civile di Napoli
il rilascio del certificato di non proposta impugnazione, quale
condizione di procedibilità del giudizio di ottemperanza suindicato.
Tuttavia il funzionario preposto al servizio presso l'Ufficio
cronologico e repertorio del Tribunale di Napoli aveva rappresentato
di non poter rilasciare il richiesto certificato, perchè da un
controllo effettuato non risultavano pagati gli oneri di
registrazione dell'ordinanza di cui si chiedeva accertarsi il
passaggio in giudicato.
Al riguardo, il predetto ufficio aveva richiamato una circolare
interna del Tribunale di Napoli - a firma del coordinatore del
settore civile dell'11 gennaio 2019 - con la quale si era stabilito
di sospendere e non evadere tutte le richieste di certificazione di
passaggio in giudicato o di non proposta impugnazione, sino al
pagamento dell'imposta di registro della relativa decisione
giurisdizionale, con riferimento alle richieste inerenti le procedure
esecutive da proporsi a mezzo di giudizi amministrativi di
ottemperanza.
In tal senso la circolare rinviava ad una nota interna del
Ministero della giustizia prot. n. 0139212/U del 25 settembre 2015,
nella parte in cui rileva che:
«[ ... ] la previsione dell'esclusione dell'obbligo di previa
registrazione della sentenza nel caso di richiesta di copia ad uso
esecuzione è stata introdotta nell'ordinamento da una sentenza della
Corte costituzionale (cfr. sentenza 6 dicembre 2002 n. 522), in
relazione alla quale non è possibile effettuare alcuna
interpretazione estensiva ad una ipotesi (quella del giudizio
amministrativo di ottemperanza) solo in parte equiparabile a quello
esecutivo civile [...]».
L'avvocato Abbamonte aveva pertanto provveduto a depositare
innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, in
data 12 febbraio 2019, il surrichiamato ricorso per l'ottemperanza
notificato in data 29 gennaio 2019, versando in atti
un'autocertificazione attestante la mancata impugnazione
dell'ordinanza di cui era invocata l'ottemperanza, nonchè copia
della suddetta circolare del Tribunale di Napoli (attestante il
mancato rilascio della certificazione ex art. 124 disposizioni di
attuazione del codice di procedura civile).
1.1. Con ulteriore ricorso al medesimo Tribunale amministrativo
regionale, egli chiedeva poi l'annullamento:
del silenzio - rifiuto formatosi in ordine alla richiesta
avanzata al Tribunale di Napoli, Ufficio cronologico e repertorio, in
data 29 gennaio 2019, di rilascio del certificato ex art. 124
disposizioni di attuazione del codice di procedura civile in
relazione all'ordinanza ex art. 702-ter del codice di procedura
civile resa dal Tribunale di Napoli nel giudizio R.G. 39165/2016 in
data 31 maggio 2018, notificata al Comune di Ceppaloni in data 18
luglio 2019, con riferimento al procedimento giurisdizionale di
esecuzione della suddetta ordinanza a mezzo giudizio di ottemperanza
instaurato innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la
Campania;
della circolare del Tribunale di Napoli dell'11 gennaio 2019,
con cui era stato disposto di sospendere le richieste di rilascio di
certificazione di passaggio in giudicato/non proposta impugnazione ex
art. 124 disposizioni di attuazione del codice di procedura civile
con riferimento ai giudizi di esecuzione a mezzo giudizio
amministrativo di ottemperanza ex art. 112 c.p.a. fino al pagamento
dell'imposta di registro, ai sensi dell'art. 66 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 131 del 1986;
nonchè di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio,
connesso, conseguente o consequenziale, comunque lesivo degli
interessi del ricorrente, ivi compresa la nota del Ministero della
giustizia prot. n. 0139212/U del 25 settembre 2015.
1.2. All'uopo, il ricorrente deduceva:
I. Violazione e falsa applicazione dell'art. 66 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 131 del 26 aprile 1986 successive
modificazioni ed integrazioni come interpretato dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 522 del 6 dicembre 2002 - Violazione
dell'art. 124 disposizioni di attuazione del codice di procedura
civile - Violazione e falsa applicazione art. 7, comma 7, legge n.
825 del 1971 - art. 24 della Costituzione - Illogicità ed
irragionevolezza dell'azione amministrativa - Sviamento.
Il ricorrente evidenziava che, con la sentenza della Corte
costituzionale n. 522 del 2002, era stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 66, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 131 del 1986 nella parte in cui non prevede che
la disposizione di cui al comma 1 («I soggetti indicati nell'art. 10,
lettere b) e c), possono rilasciare originali, copie ed estratti
degli atti soggetti a registrazione in termine fisso da loro formati
o autenticati solo dopo che gli stessi sono stati registrati,
indicando gli estremi della registrazione, compreso l'ammontare
dell'imposta, con apposita attestazione da loro sottoscritta») non si
applica al rilascio dell'originale o della copia della sentenza o di
altro provvedimento giurisdizionale che debba essere utilizzato per
procedere all'esecuzione forzata.
Secondo la Corte costituzionale, l'inadempimento dell'obbligo di
versamento dell'imposta di registro non può compromettere lo
svolgimento e la conclusione del processo di cognizione, in quanto,
per effetto del bilanciamento da operarsi tra l'interesse fiscale
alla riscossione e quello all'attuazione della tutela
giurisdizionale, il primo può ritenersi adeguatamente soddisfatto
dall'obbligo che grava sul cancelliere di informare l'ufficio
finanziario dell'esistenza dell'atto non registrato affinchè
quest'ultimo ufficio possa procedere alla riscossione di quanto
dovuto.
Il ricorrente sosteneva che tale indirizzo sarebbe stato
applicabile anche al giudizio di ottemperanza, oggi disciplinato
dall'art. 112 c.p.a., in quanto procedimento giurisdizionale di
esecuzione, del tutto assimilabile a quello civile ed in conformità
al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui si tratta
di un rimedio alternativo e concorrente rispetto all'esecuzione
forzata civile.
Sotto un secondo profilo, egli lamentava altresì che l'ufficio
del Tribunale di Napoli aveva violato il principio di cui all'art. 91
del codice di procedura civile, in base al quale spetta alla parte
soccombente - quindi all'ente locale convenuto - il pagamento delle
spese processuali, in cui rientrerebbe anche l'imposta di
registrazione della sentenza, la quale è riscossa per la fruizione
del servizio pubblico dell'amministrazione della giustizia.
Gli atti impugnati avrebbero cioè operato l'ingiustificata ed
illegittima «inversione» dell'obbligo di adempimento dell'imposta di
registro, obbligando il creditore/parte vittoriosa del procedimento
giurisdizionale al pagamento delle spese di registrazione, quale
condicio sine qua non, per poter esercitare l'azione giurisdizionale
esecutiva a mezzo giudizio di ottemperanza.
II. L'avvocato Abbamonte, in via gradata, eccepiva altresì
l'illegittimità costituzionale dell'art. 66, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 131/1986 nella parte in cui non
prevede che la disposizione di cui al comma 1 non si applica al
rilascio dell'originale o della copia della sentenza o di altro
provvedimento giurisdizionale, che debba essere utilizzato per
procedere all'esecuzione, con riferimento al giudizio amministrativo
di ottemperanza ai sensi dell'art. 112 c.p.a., deducendone il
contrasto con gli articoli 3 e 24 della Costituzione.
2. Nella resistenza del Ministero della giustizia, e con
l'intervento ad adiuvandum della Camera amministrativa e comunitaria
della Campania, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto il
ricorso «con conseguente annullamento degli atti impugnati e con
obbligo, quale effetto conformativo, per l'intimata amministrazione
di provvedere al rilascio della certificazione richiesta alla luce
dei principi di diritto espressi».
In particolare, il primo giudice ha sostenuto che, nel quadro di
una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 66 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 131/1986, così come interpretato
dalla Corte costituzionale con sentenza n. 522/2002, non può non
farsi rientrare nella fase dell'esecuzione forzata - in relazione
alla quale non trova applicazione il primo comma dell'art. 66 - anche
il giudizio di ottemperanza ex art. 112, comma 2, lettera c), del
c.p.a. volto all'esecuzione di sentenze passate in giudicato e degli
altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario recanti
condanne pecuniarie a carico di amministrazioni pubbliche.
3. La sentenza è stata impugnata dal Ministero della giustizia,
rimasto soccombente.
3.1. L'appello è affidato al seguente complesso mezzo di
gravame:
I. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 65, comma l,
66, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986,
n. 131 e 112 e ss. c.p.a.
La deroga invocata dalla parte appellata alle disposizioni in
rubrica, relativa all'esecuzione forzata civile, deriva da una
sentenza «additiva» della Corte costituzionale; pertanto, secondo
l'appellante, il Tribunale amministrativo regionale non avrebbe
potuto procedere all'interpretazione analogica delle disposizioni in
rubrica, indipendentemente dal fatto che anche il giudizio di
ottemperanza possa avere la finalità di consentire l'esecuzione di
un titolo giudiziale.
L'art. 66, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 131 del 1986 pone un principio di carattere generale volto a
tutelare il diritto dell'erario alla riscossione dell'imposta di
registro nel peculiare caso degli atti giudiziari.
Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza di
legittimità, le norme di esenzione totale o parziale da un debito
tributario debbono ritenersi di «stretta interpretazione».
Pertanto, le previsioni derogatorie di cui al cit. art. 66, comma
2, non possono essere estese ad un'ipotesi non esplicitamente
contemplata, in considerazione del divieto di interpretazione
analogica stabilito dall'art. 14 delle disposizioni preliminari del
codice civile.
L'appellante ha poi sottolineato che il ricorso in ottemperanza
dinanzi al g.a. non può qualificarsi come una fase di prosecuzione
del giudizio ordinario, al pari dei rimedi processuali dell'appello,
del ricorso per Cassazione e della revocazione.
Inoltre, per quanto siffatto giudizio possa essere utilizzato
anche al fine di eseguire i provvedimenti emessi dal giudice
ordinario, esso non può essere totalmente equiparato all'esecuzione
forzata civile.
In tale senso, il Ministero appellante ha richiamato, in
particolare, la natura «polisemica» di tale rimedio operata dalla
giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Adunanza plenaria,
decisione 15 gennaio 2013, n. 2).
Inoltre, la scelta dello strumento processuale, mediante il quale
ottenere soddisfazione delle proprie pretese, spetta esclusivamente
al libero apprezzamento del creditore; con l'ulteriore conseguenza
che, da tale scelta, deriverebbe ex se l'onere per la parte
ricorrente di provvedere alla previa registrazione del provvedimento,
così come previsto in via generale dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 131 del 1986.
La questione di costituzionalità prospettata sarebbe pertanto
manifestamente infondata, rientrando nelle discrezionalità del
legislatore la scelta delle fattispecie di esclusione dall'onere di
pagamento del tributo.
4. Si è costituito, per resistere, l'avvocato Andrea Abbamonte,
il quale ha riproposto, in primo luogo, il secondo profilo del primo
motivo assorbito dal Tribunale amministrativo regionale relativo alla
violazione del principio di cui all'art. 91 del codice di procedura
civile.
4.1. In subordine, l'appellato ha nuovamente dedotto
l'illegittimità costituzionale dell'art. 66, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986 per violazione degli
articoli 3 e 24 della Costituzione.
5. È intervenuta, ad opponendum, la Camera amministrativa e
comunitaria della Campania, significando che il comportamento
dell'amministrazione giudiziaria di cui di verte «impedisce o
ostacola illegittimamente l'attività professionale e della clientela
in una fattispecie che peraltro già è segnata da ritardi ed
inefficienze delle PP.AA. nel dare esecuzione alle sentenze».
6. L'appellato ha depositato una ulteriore memoria, in vista
della pubblica udienza del 14 gennaio 2021, all'esito della quale il
gravame è stato trattenuto in decisione ai sensi dell'art. 25 del
decreto-legge n. 137 del 2020.
7. In via preliminare, il Collegio rileva che, per effetto
dell'appello del Ministero e della riproposizione dei motivi del
ricorso di primo grado il cui esame è stato assorbito dal Tribunale
amministrativo regionale, è riemerso in appello l'intero thema
decidendum, sicchè, per comodità espositiva, saranno prese in esame
direttamente le censure poste a sostegno del ricorso proposto in
prime cure (cfr., ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, sentenza, n. 7325
del 2020; id., sez. IV, n. 1130 del 2016; id., sez. V, n. 5865 del
2015; id., sez. V, n. 5868 del 2015).
8. Nell'ordine logico delle questioni viene in rilievo il secondo
profilo del primo motivo articolato in primo grado, con cui è stata
dedotta la violazione dell'art. 91 del codice di procedura civile.
Il motivo è infondato.
Il diniego impugnato in primo grado non ha violato le
disposizioni che regolano la soccombenza nel processo, essendo
rimasto impregiudicato il relativo accertamento contenuto
nell'ordinanza pronunciata dal Tribunale civile di Napoli, di cui
l'avvocato Abbamonte ha domandato l'esecuzione in sede
giurisdizionale amministrativa innanzi allo stesso Tribunale
amministrativo regionale per la Campania (col ricorso RG. n.
609/2019).
Va peraltro rilevato che, in tema di imposta di registro sugli
atti giudiziari, costituisce presupposto del tributo, ai sensi
dell'art. 37 del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del
1986, l'esistenza di un titolo giudiziale soggetto a registrazione.
In particolare, la suddetta disposizione prevede che sono
soggetti ad imposta gli atti dell'autorità giudiziaria in materia di
controversie civili che definiscono anche parzialmente il giudizio, i
decreti ingiuntivi esecutivi, i provvedimenti che dichiarano
esecutivi i lodi arbitrali e le sentenze che dichiarano efficaci
nello Stato sentenze straniere.
Secondo l'art. 57, «oltre ai pubblici ufficiali, che hanno
redatto, ricevuto o autenticato l'atto, e ai soggetti nel cui
interesse fu richiesta la registrazione, sono solidalmente obbligati
al pagamento dell'imposta le parti contraenti, le parti in causa,
coloro che hanno sottoscritto o avrebbero dovuto sottoscrivere le
denunce di cui agli articoli 12 e 19 e coloro che hanno richiesto i
provvedimenti di cui agli articoli 633, 796, 800 e 825 del codice di
procedura civile».
La giurisprudenza ha chiarito che «l'art. 57, comma l, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986, nella parte
in cui prevede che sono tenute al pagamento dell'imposta di registro
le parti in causa, deve intendersi riferito a tutti coloro che
abbiano preso parte al giudizio, nei confronti dei quali la pronuncia
giurisdizionale si è espressa nella parte dispositiva e la cui sfera
giuridica sia in qualche modo interessata dagli effetti di tale
decisione, in quanto la finalità di detta norma è quella di
rafforzare la posizione dell'erario nei confronti dei contribuenti in
vista della proficua riscossione delle imposte, salvo il diritto per
ciascuno di essi di rivalersi nei confronti di colui che è
civilmente tenuto al pagamento» (Cass. Civ., Sez. trib, ord. n. 29158
del 13 novembre 2018).
Pertanto, poichè, secondo la consolidata giurisprudenza, tra le
spese giudiziarie da porre a carico della parte soccombente - ai
sensi dell'art. 91 del codice di procedura civile - va compresa
l'imposta di registrazione della sentenza (cfr. Cassazione civ., Sez.
II, 27 ottobre 2004, n. 20821; Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 1117
del 18 febbraio 2019), ne consegue che il soggetto che abbia nel
frattempo provveduto in concreto all'adempimento dell'obbligazione
tributaria potrà comunque far valere il suo diritto al rimborso.
9. Ai fini dell'esame del primo profilo del primo motivo di
ricorso articolato in primo grado, va rilevato che l'art. 66 del
citato decreto del Presidente della Repubblica, al comma l,
stabilisce il divieto per i cancellieri ed i segretari degli organi
giurisdizionali di rilasciare originali, copie ed estratti degli atti
soggetti a registrazione in termine fisso, da essi formati o
autenticati, se non dopo la registrazione degli stessi, con relativo
pagamento dell'imposta, prevedendo, al secondo comma, tassative
eccezioni al divieto di rilascio di copia di atti, nelle more della
registrazione.
A tali deroghe, previste dal legislatore, si sono aggiunte quelle
rispettivamente introdotte:
dalla sentenza della Corte costituzionale n. 522 del 2002,
che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 66, del
decreto legislativo n. 131 del 1986 «nella parte in cui non prevede
che la disposizione di cui al comma 1 non si applica al rilascio
dell'originale o della copia della sentenza o di altro provvedimento
giurisdizionale, che debba essere utilizzato per procedere
all'esecuzione forzata»;
della sentenza della Corte costituzionale n. 198 del 2010 che
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del medesimo art. 66
«nella parte in cui non prevede che la disposizione di cui al comma 1
non si applichi al rilascio di copia dell'atto conclusivo (sentenza o
verbale di conciliazione) della causa di opposizione allo stato
passivo fallimentare, ai fini della variazione di quest'ultimo».
9.1. Il Tribunale amministrativo regionale, con la sentenza
impugnata, ha sostenuto che nella fattispecie dell'«esecuzione
forzata» - in relazione alla quale il primo comma dell'art. 66 non
trova applicazione (per effetto della citata declaratoria di
incostituzionalita') - rientra, in virtù di una lettura
costituzionalmente orientata, anche il giudizio di ottemperanza.
Al riguardo, deve tuttavia convenirsi con l'Avvocatura dello
Stato che quella operata dal primo giudice è in realtà una
integrazione analogica e non una interpretazione estensiva della
disposizione quale risultante dalla richiamata sentenza della Corte
costituzionale n. 522 del 2002.
L'interpretazione estensiva, benchè in astratto non preclusa per
le norme derogatorie o eccezionali, rimane comunque circoscritta alle
ipotesi in cui il «plus» di significato, che si intenda attribuire
alla norma interpretata, non riduca la portata della norma
costituente la regola con l'introduzione di nuove eccezioni (cfr.
Cass. civ., sez. II, 28 febbraio 2018, n. 4657).
Nel caso di specie, la regola generale posta dall'art. 66, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986 è
quella secondo cui la copia di un atto soggetto a registrazione può
essere rilasciata solo dopo che l'atto è stato registrato, con il
versamento dell'imposta.
Il comma 2 della medesima disposizione prevede poi le eccezioni
alla regola, tra cui, come rilevato, quella relativa al rilascio
dell'originale o della copia della sentenza o di altro provvedimento
giurisdizionale che debba essere utilizzato per procedere
all'esecuzione forzata, è stata introdotta nell'ordinamento sulla
base di una sentenza della Corte costituzionale.
Le statuizioni del Tribunale amministrativo regionale, sia pure
ispirate al canone dell'interpretazione costituzionalmente conforme,
comportano l'introduzione di una ulteriore eccezione, relativa al
giudizio di ottemperanza, con ulteriore restrizione dell'ambito di
applicazione della disciplina generale.
In ogni caso, l'interpretazione estensiva della fattispecie
«esecuzione forzata» di una sentenza, o altro provvedimento
giurisdizionale, non risulta possibile per due ulteriori ordini di
ragioni.
In primo luogo, la regula iuris di cui il Tribunale
amministrativo regionale ha operato un'interpretazione estensiva è
la risultante di una sentenza additiva della Corte costituzionale.
Attraverso questa tipologia di sentenze la Corte identifica (con
valenza erga omnes) la soluzione costituzionalmente necessaria del
problema costituito dalla specifica omissione legislativa rilevata
dal giudice a quo.
In tal modo, la sentenza della Corte (salvo che in relazione alle
c.d. «additive» di principio) non richiede quindi un ulteriore
intervento interpretativo dei giudici comuni o del legislatore,
avendo, per le ragioni evidenziate, capacità «autoapplicativa» e
unidirezionale.
Nel caso in esame, la fattispecie oggetto del giudizio a quo
riguardava l'omissione legislativa relativa alla mancata inclusione,
tra le ipotesi derogatorie contemplate dall'art. 66 del decreto
legislativo n. 131 del 1986, del rilascio dell'originale o della
copia della sentenza o di altro provvedimento giurisdizionale che
debba essere utilizzato per procedere all'esecuzione forzata, ed è
quindi solo a tale a fattispecie che è riferita, a giudizio del
Collegio, la portata innovativa della pronuncia n. 522 del 2002.
La predetta pronuncia non ha, infatti, anche i caratteri di una
c.d. «additiva di principio» e non consente quindi al giudice comune
di rimediare direttamente alle ulteriori lacune che gli vengano
prospettate o che egli stesso individui, sia pure nel medesimo
tessuto normativo già inciso dalla richiamate declaratorie di
incostituzionalità.
In secondo luogo, l'azione di ottemperanza per conseguire
l'attuazione delle sentenze dell'Autorità giudiziaria ordinaria
(ovvero degli altri provvedimenti ad esse equiparati) di condanna
della p.a., al pagamento di una somma di denaro, non è un mero
duplicato nè comunque condivide la stessa natura dell'esecuzione
forzata civile.
Essa è infatti caratterizzata dall'esercizio di una
giurisdizione estesa al merito, la quale consente di adeguare
l'azione esecutiva alla situazione concreta e alla statuizione del
giudice (Corte costituzionale, sentenza n. 406 del 1998).
Anche rispetto a questo tipo di pronunce, possono pertanto
trovare applicazione le peculiarità funzionali del giudizio
amministrativo, caratterizzate da potenzialità sostitutive e
intromissive nell'azione amministrativa, non comparabili con i poteri
del giudice dell'esecuzione nel processo civile (sentenza n. 406 del
1998, cit.).
Vero è che le due tipologie di azioni convergono verso lo stesso
fine di giustizia, sicchè appare logico ritenere che, come rilevato
dal Tribunale amministrativo regionale nella fattispecie in esame,
anche l'azione di ottemperanza non possa essere condizionata
dall'adempimento di un onere fiscale.
Tuttavia all'integrazione di tale lacuna ordinamentale non è
possibile procedere attraverso l'interpretazione analogica, in
ragione del già evidenziato carattere derogatorio, rispetto alla
disciplina generale, delle fattispecie regolate dal secondo comma
dell'art. 66 del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del
1986.
Si rende pertanto necessaria, a giudizio del Collegio, una
ulteriore sentenza additiva della Corte costituzionale, in ossequio
al principio di certezza del diritto e con valenza erga omnes.
10. In ordine alla rilevanza della questione, va ricordato che
per le sentenze e gli altri provvedimenti equiparati del giudice
ordinario il passaggio in giudicato è un presupposto indefettibile
per agire in sede di ottemperanza, ai sensi dell'art. 112, comma 2,
lettera c) del codice del processo amministrativo, il quale,
all'uopo, dispone altresì che «Unitamente al ricorso è depositato
in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l'ottemperanza,
con l'eventuale prova del suo passaggio in giudicato» (art. 114,
comma 2, c.p.a.).
La giurisprudenza amministrativa è consolidata nel ritenere che
la mancata prova dell'avvenuto passaggio in giudicato della sentenza
azionata mediante ricorso per ottemperanza rende inammissibile il
medesimo ricorso, non essendo all'uopo sufficiente una
autocertificazione del ricorrente, o del suo difensore (ex multis,
Tribunale amministrativo regionale Campania, Napoli, Sez. II, 30
giugno 2020, n. 2716; Tribunale amministrativo regionale Veneto, Sez.
I, 23 gennaio 2020, n. 82; Tribunale amministrativo regionale
Toscana, Sez. I, 9 novembre 2018, n. 1449; Cons. Stato, Sez. IV, 12
dicembre 2016, n. 522; id., Sez. V, 11 dicembre 2015, n. 5645).
Sicchè, il creditore, che per il soddisfacimento della sua
pretesa reputi necessario agire mediante il giudizio di ottemperanza
innanzi al giudice amministrativo, deve procurarsi una copia della
sentenza (o provvedimento equiparato) del giudice ordinario da
eseguire, munita dell'attestazione del suo passaggio in giudicato.
L'art. 66 del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del
1986 - dopo avere stabilito al comma 1 che i cancellieri ed i
segretari degli organi giurisdizionali e gli altri soggetti indicati
nell'art. 10, lettere b) e c), possono rilasciare originali, copie ed
estratti degli atti soggetti a registrazione in termine fisso da loro
formati o autenticati solo dopo che gli stessi sono stati registrati
- elenca al comma 2 cinque ipotesi di deroga, tra cui quella secondo
cui il primo comma non si applica «agli originali, copie ed estratti
di sentenze e altri provvedimenti giurisdizionali, o di atti formati
dagli ufficiali giudiziari e dagli uscieri, che siano rilasciati per
la "prosecuzione" del giudizio» (lett. a).
La fattispecie in esame non è però ascrivibile nè a questa nè
alle ulteriori previsioni derogatorie, siccome integrate dalle
richiamate pronunce della Corte costituzionale.
La questione di costituzionalità è quindi dirimente, in quanto
il suo accoglimento comporterebbe il rigetto dell'appello del
Ministero della giustizia, mentre, per converso, il suo rigetto
determinerebbe l'accoglimento dell'appello.
11. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, le
ragioni poste a base delle decisioni della Corte costituzionale n.
522 del 2002 e n. 198 del 2010, sono invocabili anche nella
fattispecie in esame.
In particolare, la decisione n. 522 del 2002 muove dalla
considerazione che la legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega
legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria),
ha imposto al legislatore delegato, come principio direttivo, di
eliminare «ogni impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire
in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi»
(art. 7, n. 7).
In attuazione di tale principio, l'art. 63 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina
dell'imposta di registro), il cui contenuto è poi sostanzialmente
confluito nell'art. 65 del decreto del Presidente della Repubblica n.
131 del 1986, ha soppresso il divieto di utilizzazione in giudizio di
atti non registrati previsto dalla disciplina precedente, stabilendo,
in luogo dello stesso, l'obbligo del cancelliere di inviarli
all'ufficio del registro.
La Corte prosegue osservando che «Il legislatore della riforma ha
pertanto ritenuto che la situazione di inadempimento
dell'obbligazione relativa all'imposta di registro, emergente in
occasione del processo di cognizione, non può avere l'effetto di
precluderne lo svolgimento e la conclusione.
È chiaro il giudizio di valore così espresso, per cui, nel
bilanciamento tra l'interesse fiscale alla riscossione dell'imposta e
quello all'attuazione della tutela giurisdizionale, il primo è
ritenuto sufficientemente garantito dall'obbligo imposto al
cancelliere di informare l'ufficio finanziario dell'esistenza
dell'atto non registrato, ponendolo così in grado di procedere alla
riscossione. Discipline di contenuto sostanzialmente identico sono
state introdotte - sia pure in tempi diversi - per le imposte di
successione, di bollo e sul valore aggiunto».
Considerando il bilanciamento fra i due interessi, alla luce del
principio secondo cui la garanzia della tutela giurisdizionale posta
dall'art. 24, primo comma, Costituzione comprende anche la fase
dell'esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva
l'attuazione del provvedimento giurisdizionale, la scelta compiuta
dalla disposizione di cui si tratta è stata ritenuta dalla Corte
irragionevole e contrastante con l'art. 24 della Costituzione.
Essa infatti comporta che «la valutazione di bilanciamento fra
l'interesse all'effettività della tutela giurisdizionale e quello
alla riscossione dei tributi sia effettuata, per i due tipi di
processo, in modo irragionevolmente diverso: l'inadempimento
dell'obbligazione tributaria - che pure non ha precluso lo
svolgimento del processo di cognizione fino all'emanazione della
sentenza (o di altro provvedimento esecutivo) ed ha determinato solo
la comunicazione da parte del cancelliere all'ufficio del registro
degli atti non registrati - impedisce poi che alla sentenza (o al
provvedimento esecutivo) sia data attuazione mediante l'esercizio
della tutela giurisdizionale in via esecutiva».
I suddetti principi, ad avviso del Collegio, si possono
considerare applicabili anche al caso di specie, in cui
l'inadempimento dell'obbligazione tributaria, da un lato, impedisce
la piena attuazione attraverso il giudizio di ottemperanza della
tutela del diritto accertato giurisdizionalmente, dall'altro,
determina una discriminazione tra creditori in base alle rispettive
disponibilità economiche.
Il diritto al processo - come rilevato nella decisione
dell'Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con richiamo agli
orientamenti della Corte europea dei diritti dell'uomo - comprende
anche il diritto all'esecuzione del giudicato (decisione n. 2 del
2013).
Vero è che, rispetto alle sentenze del giudice ordinario e ai
provvedimenti equiparati che recano condanne al pagamento di somme di
denaro, il creditore della pubblica amministrazione ha la
possibilità di promuovere, senza più alcuna preclusione derivante
dall'assolvimento degli oneri fiscali, anche l'esecuzione forzata.
Tuttavia, poichè i due procedimenti sono non già semplicemente
alternativi, ma complementari, il fatto che l'esperimento di uno dei
due sia più oneroso può costituire un vulnus al diritto della parte
vittoriosa di far valere pienamente le proprie ragioni nella fase
esecutiva, attraverso tutti i mezzi previsti dall'ordinamento per il
raggiungimento dello scopo, nonchè ad esso più adeguati, in base
alla situazione concreta e alle statuizioni del giudice (Corte
costituzionale, sentenza n. 406 del 1998, cit.).
Ciò può indurre ad escludere altresì che, come sostenuto
dall'Avvocatura dello Stato, possa rientrare nella discrezionalità
del legislatore attribuire prevalenza all'interesse alla riscossione
delle imposte, poichè tale discrezionalità incontra comunque un
limite insuperabile con riferimento alle ipotesi in cui, come nella
specie, «il divieto sia palesemente irragionevole» (Corte
costituzionale, sentenza n. 198 del 2010).
12. In definitiva, quanto appena argomentato giustifica la
valutazione di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 66, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986, in relazione
agli articoli 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non
prevede che la disposizione di cui al comma 1 non si applica al
rilascio dell'originale o della copia della sentenza o di altro
provvedimento giurisdizionale, che debba essere utilizzato per
proporre l'azione di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinchè si
pronunci sulla questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
relativamente all'appello n. 4211 del 2020, così provvede:
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'articolo dell'art. 66,
comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986
- in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione - nella parte
in cui non prevede che la disposizione di cui al comma 1 non si
applica al rilascio dell'originale o della copia della sentenza o di
altro provvedimento giurisdizionale, che debba essere utilizzato per
proporre l'azione di ottemperanza innanzi al giudice amministrativo.
2) Dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
3) Rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia.
4) Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 14
gennaio 2021 tenutasi in videoconferenza da remoto - con l'intervento
dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente;
Luca Lamberti, consigliere;
Alessandro Verrico, consigliere;
Silvia Martino, consigliere, estensore;
Michele Pizzi, consigliere.

Il Presidente: Maruotti


L'Estensore: Martino