1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 marzo 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 marzo 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Marche - Stabilizzazione del personale di cui all'art. 34, comma 2, della legge regionale n. 25 del 2008 - Computo nel periodo di anzianita' degli eventuali periodi relativi a rapporti di collaborazione coordinata e continuativa - Contrasto con le norme statali che non ammettono la cumulabilita' delle esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali differenti - Lamentata introduzione di una procedura di stabilizzazione piu' favorevole solo in ambito regionale con disparita' di trattamento nei confronti dei lavoratori di altre regioni, carenza di uniformita' dell'azione amministrativa nel territorio nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza, di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Marche 24 dicembre 2008, n. 37, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 97; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 557 e 558; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi 90 e 94; circolare del Dipartimento della funzione pubblica del 18 aprile 2008, n. 5/2008. Impiego pubblico - Norme della Regione Marche - Progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale del servizio sanitario regionale e dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale delle Marche - Possesso alternativamente di tre anni di anzianita' di servizio per lo svolgimento di funzioni stabili e ricorrenti, in virtu' di contratti stipulati anteriormente al 29 settembre 2006, anche se prorogati successivamente, con rapporto di lavoro a tempo determinato o in servizio al 1° gennaio 2007 con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o mediante convenzioni - Contrasto con le norme statali che non ammettono la cumulabilita' delle esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali differenti dal tempo determinato e dalla collaborazione coordinata e continuativa - Lamentata introduzione di una procedura di stabilizzazione piu' favorevole solo in ambito regionale con disparita' di trattamento nei confronti dei lavoratori di altre regioni, carenza di uniformita' dell'azione amministrativa nel territorio nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Marche 24 dicembre 2008, n. 37, art. 9, comma 3. - Costituzione, artt. 3 e 97; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 557 e 558; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi 90 e 94; circolare del Dipartimento della funzione pubblica del 18 aprile 2008, n. 5/2008. (009C0180) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-2009)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri in persona
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 è domiciliato, nei confronti della Regione
Marche in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Marche del 24 dicembre 2008, n. 37, pubblicata sul
B.U.R. del 29 dicembre 2008 n. 121 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-2011 della
regione (legge finanziaria 2009)»: nell'art. 9 rubricato
Razionalizzazione della spesa per il personale ove si prevede al
comma 2 che «ai fini di cui al comma 1, per il personale di cui
all'art. 34, comma 2 della l.r. n. 25/2008 nel periodo di anzianità
sono computati gli eventuali periodi relativi a rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa», e al comma 3 che «per i
medesimi anni di cui al comma 1 è confermata la previsione di
progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale del
servizio sanitario regionale e dell'Agenzia regionale per la
protezione ambientale delle Marche, che consegue alternativamente tre
anni di anzianità di servizio per lo svolgimento di funzioni stabili
e ricorrenti: (lett. a) in virtù di contratti stipulati
anteriormente al 29 settembre 2006, anche se prorogati
successivamente, con rapporto di lavoro a tempo determinato o in
servizio al 1º gennaio 2007 con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme di rapporto di lavoro
flessibile o mediante convenzioni.».
Le disposizioni riportate in epigrafe vengono impugnate, giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 20 febbraio 2009 perchè
in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il comma 2 dell'art. 9 si propone di disciplinare le modalità
per la progressiva stabilizzazione del personale non dirigenziale di
cui all'art. 34, comma 2, legge regione Marche n. 25/2008, includendo
nel periodo di anzianità positivamente valutabile i periodi relativi
a rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. Così
disponendo il legislatore regionale legifera in difformità alla
normativa statale di riferimento costituita dall'articolo 1, commi
557 e 558 della legge n. 296/2006, dall'art. 3, commi 90 e 94, della
legge n. 244/2007, e dalla circolare del Dipartimento della funzione
pubblica n. 5/2008, che non ammettono la cumulabilità delle
esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali differenti,
così ponendosi in contrasto con i principi di ragionevolezza, di
buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione di cui
agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Ad identiche censure è esposto il successivo comma 3 dell'art.
9, che prevede la progressiva stabilizzazione del personale non
dirigenziale del servizio sanitario regionale e dell'Agenzia
regionale per la protezione ambientale delle Marche, che consegue
alternativamente tre anni di anzianità di servizio per lo
svolgimento di funzioni stabili e ricorrenti in virtù, (lett. a) «di
contratti stipulati anteriormente al 29 settembre 2006, anche se
prorogati successivamente, con rapporto di lavoro a tempo determinato
o in servizio al 1° gennaio 2007 con contratto di collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme di rapporto di lavoro
flessibile o mediante convenzioni».
Anche questa ipotesi normativa, nel prevedere la possibilità di
cumulare il periodo di lavoro a tempo determinato o con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa con altre forme di rapporto
di lavoro flessibile o attuato mediante convenzione, è in contrasto
con la normativa statale di riferimento di cui all'articolo 1, commi
557 e 558 della legge n. 296/2006, all'articolo 3, commi 90 e 94,
della legge n. 244/2007, ed alla circolare del Dipartimento della
funzione pubblica n. 5/2008, che non consente la positiva attuazione
della procedura di stabilizzazione del personale in servizio con
forme contrattuali di lavoro differenti dal tempo determinato e dalla
collaborazione coordinata e continuativa.
La disposizione, quindi, contrasta con i principi di
ragionevolezza, di buon andamento ed imparzialità della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Le norme impugnate si propongono di disciplinare la progressiva
stabilizzazione del personale regionale non regolarmente inquadrato,
in applicazione delle disposizioni contenute nell'articolo unico
della legge n. 296/2006, che definisce una procedura speciale di
reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche, in deroga
alle modalità ordinarie del concorso pubblico, al fine di porre
rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto
dell'utilizzo del lavoro flessibile in relazione ad esigenze
permanenti. L'art. 1, legge n. 296/2006 reca i principi generali che
devono presiedere alle procedure di stabilizzazione, ponendo quale
requisito indefettibile il possesso di un determinato periodo di
anzianità di servizio del personale da regolarizzare.
Il comma 558 dell'art. 1, legge n. 296/2006 individua quali
destinatarie delle disposizioni sulla «stabilizzazione» le autonomie
regionali e locali: le norme regionali impugnate, avvalendosi della
normativa speciale di riferimento, nel ricorrere alla procedura di
stabilizzazione, che è speciale in quanto reclutamento finalizzato a
valorizzare l'esperienza conseguita con contratti a tempo
determinato, devono quindi rispettare i principi normativi statali
del regime di assunzione previsto per ciascun settore nonchè i
vincoli finanziari in materia di spesa del personale.
L'art. 90, legge n. 244/2007 dispone che «Fermo restando che
1'accesso ai ruoli della pubblica amministrazione è comunque
subordinato all'espletamento di procedure selettive di natura
concorsuale o previste da norme di legge e fatte salve le procedure
di stabilizzazione di cui all'articolo 1, comma 519, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, per gli anni 2008 e 2009:
a) le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali di cui agli articoli
62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e
successive modificazioni, gli enti pubblici non economici e gli enti
pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono ammettere
alla procedura di stabilizzazione di cui all'articolo 1, comma 526,
della legge 2 7 dicembre 2006, n. 296, anche il personale che
consegua i requisiti di anzianità di servizio ivi previsti in virtù
di contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007;
b) le amministrazioni regionali e locali possono ammettere
alla procedura di stabilizzazione di cui all'articolo 1, comma 558,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, anche il personale che consegua
i requisiti di anzianità di servizio ivi previsti in virtù di
contratti stipulati anteriormente alla data del 28 settembre 2007».
Il successivo comma 94 prevede che «Fatte comunque salve le
intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell'articolo 1 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore
della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono,
sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione
triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la
progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale,
tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti
requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi
dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1,
commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata
e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della
presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività
lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa
amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1,
commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296».
Alla stregua della normativa indicata emerge che la procedura di
stabilizzazione tende a regolarizzare situazioni di precarietà
legate o alla esistenza di un contratto a tempo determinato, quale
tipologia di contratto a cui le amministrazioni pubbliche hanno per
lo più fatto ricorso per soddisfare fabbisogni permanenti, ovvero di
un contratto di collaborazione coordinata e continuativa.
Nel primo caso, il protrarsi per un periodo temporale almeno pari
al triennio, rappresenta, ad avviso del legislatore, espressione di
un utilizzo che va oltre le esigenze temporanee rinvenibili nel
settore pubblico.
In particolare, ai sensi dei commi 519 e 558, art. 1 della legge
finanziaria 2007, il triennio utile può essere maturato con le
seguenti modalita':
a) essere in servizio al 1º gennaio 2007 con tre anni di
tempo determinato già maturato nel quinquennio precedente;
b) essere in servizio al 1° gennaio 2007 con tre anni di
tempo determinato da maturare, in virtù di un contratto in essere al
29 settembre 2006, tenendo conto anche del servizio svolto a tempo
determinato nel quinquennio precedente al 1° gennaio 2007;
c) tre anni di tempo determinato già maturati nel
quinquennio precedente al 1° gennaio 2007.
Rispetto alla situazione sopra illustrata l'art. 3, comma 90,
della legge finanziaria 2008 prevede che il requisito temporale possa
essere maturato anche essendo in servizio al 1º gennaio 2008 con tre
anni di tempo determinato da maturare, nel quinquennio precedente, in
virtù di un contratto in essere al 28 settembre 2007.
Non possono essere, quindi, considerati utili ai fini della
maturazione del requisito periodi di proroga o contratti intervenuti
successivamente ai termini sopra richiamati.
L'art. 3, comma 94, della legge finanziaria 2008 prevede poi una
diversa e ulteriore disciplina di procedura di «stabilizzazione», in
favore dei titolari di contratto di collaborazione coordinata e
continuativa in servizio alla data del 1° gennaio 2008.
Il requisito temporale previsto consiste in un'attività
lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, sempre che il servizio
sia stato prestato presso la stessa amministrazione.
È necessario evidenziare che la fattispecie individuata dalla
lettera b) del comma 94 non può essere considerata, sia in termini
di rilevanza della prestazione lavorativa sia di conseguente
procedura di stabilizzazione da porre in essere, alla stessa stregua
di quelle previste dai commi 519 e 558, art. 1, legge n. 296/2006 nè
di quella di cui al comma 90, art. 3, legge n. 244/2007, fattispecie
nelle quali sono stabiliti requisiti e presupposti diversi.
La diversa rilevanza che il legislatore ha dato al lavoro
«precario» di tipo subordinato ed al lavoro «precario» di tipo
parasubordinato emerge tanto dall'esame della legge n. 296/2006 che
della legge n. 244/2007, qualora si consideri che con la legge
finanziaria del 2007 il legislatore ha elaborato un percorso di
reclutamento speciale per il tempo determinato con esplicita
indicazione dei requisiti necessari, laddove per le collaborazioni
coordinate e continuative ha previsto invece solo una riserva di
posti nei concorsi pubblici per l'assunzione a tempo determinato
(art. 1, commi 529 e 560 della legge n. 296/2006).
La legge finanziaria 2008 poi ha confermato tale diverso ambito
applicativo, così avvalorando il diverso apprezzamento per le due
tipologie contrattuali, come è reso palese, tra l'altro, dall'esame
dell'art. 3, comma 106, legge n. 244/2007, che prevede per il
contratto a tempo determinato la possibilità di una riserva di
posti, mentre per il contratto di collaborazione coordinata e
continuativa, nella prospettiva di una valorizzazione di detta
esperienza ai fini dell'assunzione a tempo indeterminato, soltanto il
riconoscimento del servizio prestato in termini di punteggio in sede
di valutazione di titoli.
In questo senso si è espressa anche la circolare n. 5/2008 del
Dipartimento della funzione pubblica, secondo cui «non sembra
sussistano elementi interpretativi che possano giustificare la
cumulabilità, ai fini della maturazione del requisito temporale, di
esperienze lavorative maturate con tipologie contrattuali diverse.
Anzi la diversa rilevanza data dal legislatore ai vari contratti
esclude la predetta cumulabilità in quanto si tratterebbe di sommare
elementi temporali qualitativamente non omogenei».
Quanto sopra determina il diretto contrasto delle disposizioni
regionali con 1'art. 3 della Costituzione, introducendo una normativa
diversa e più favorevole ai fini della procedura di stabilizzazione
solo in ambito regionale, con conseguente disparità di trattamento
nei confronti di omologhe categorie lavorative radicate in altre
regioni, nonchè dell'art. 97 Cost. sotto il profilo della violazione
del principio di imparzialità dell'azione amministrativa e
uniformità della stessa nel territorio nazionale.

P. Q. M.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Marche del 24 dicembre 2008 n. 37 pubblicata sul B.U.R. del 29
dicembre 2008 n. 121 recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2009 e pluriennale 2009-20011 della regione Marche»:
nei commi 2 e 3 dell'art. 9 rubricato Razionalizzazione della spesa
per il personale.
Roma, addì 25 febbraio 2009
L'Avvocato dello Stato: Diana Ranucci