1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 14-5-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 96 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2014
Ordinanza del 7 maggio 2014 emessa dalla Corte costituzionale sul ricorso proposto dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana contro la Regione siciliana. Corte costituzionale - Questioni di legittimita' costituzionale in via principale - Mantenimento del regime di controllo sulle leggi regionali siciliane previsto dallo Statuto speciale della Regione Siciliana - Prevista inapplicabilita' del piu' favorevole regime previsto dall'art. 127 Cost. - Questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte costituzionale davanti a se' stessa dell'art. 31, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), limitatamente alle parole "ferma restando la particolare forma di controllo delle leggi prevista dallo Statuto speciale della Regione Siciliana"), in riferimento all'art. 127 Cost. e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 31, comma 2, come sostituito dall'art. 9, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131. - Costituzione, art. 127; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (14C00135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 14-5-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della delibera legislativa relativa al
disegno di legge n. 579-607, stralcio 1-623 (Disposizioni finanziarie
urgenti per l'anno 2013. Disposizioni varie), approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 19 novembre 2013,
promosso dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana con
ricorso notificato il 27 novembre 2013, depositato in cancelleria il
5 dicembre 2013 ed iscritto al n. 100 del registro ricorsi 2013;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
Ritenuto:
che, con ricorso notificato il 27 novembre 2013 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 5 dicembre 2013, il
Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 51, 81, quarto comma, 97, 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della delibera legislativa
relativa al disegno di legge n. 579-607, stralcio I-623 (Disposizioni
finanziarie urgenti per l'anno 2013. Disposizioni varie), approvata
dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 19 novembre 2013;
che il ricorrente Commissario dello Stato per la Regione
siciliana impugna la disposizione richiamata, asseritamente definita
di interpretazione autentica dell'art. 38 della legge della Regione
siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2013. Legge di stabilità regionale),
lamentando che essa avrebbe natura innovativa ed efficacia
retroattiva, determinando un ampliamento indefinito e indefinibile
della platea dei destinatari della disciplinata prosecuzione del
rapporto di lavoro;
che il ricorrente lamenta che il richiamato art. 38 della
legge reg. Sicilia n. 9 del 2013 avrebbe infatti autorizzato la
prosecuzione dei contratti di lavoro a tempo determinato fino al 31
dicembre 2013 soltanto per coloro i quali avessero un rapporto di
lavoro in essere alla data del 30 novembre 2012, in conformità a
quanto previsto dall'art. 1, comma 400, della legge 24 dicembre 2012,
n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2013), il quale
consente di prorogare soltanto i contratti di lavoro subordinato a
tempo determinato in essere alla data del 30 novembre 2012 che
superavano il limite di 36 mesi comprensivi di proroghe e rinnovi di
cui all'art. 5, comma 4-bis, del decreto legislativo 6 settembre
2001, n. 368 (Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso
dall'UNICE, dal CEEP e dal CES), previo accordo decentrato con le
organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato;
che, ad avviso del ricorrente, da quanto detto seguirebbe che
la norma impugnata, fornendo un'interpretazione della disposizione
statale nel senso di includervi anche i contratti di lavoro
«assistiti» - termine, secondo il ricorrente, non riconducibile ad
una precisa categoria giuridica - amplierebbe, in misura non
predeterminatile, l'elenco dei soggetti beneficiari della proroga,
con ciò consentendo l'instaurarsi ope legis di nuovi rapporti di
lavoro subordinato e violando gli artt. 3, 51 e 97 Cost., in tema di
buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione e di
selezione pubblica in condizioni di eguaglianza per l'accesso ai
pubblici uffici;
che, con un secondo ordine di doglianze, il ricorrente deduce
anche la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., atteso che la
disposizione censurata si porrebbe in contrasto con il principio
fondamentale della materia di potestà concorrente «coordinamento
della finanza pubblica» posto dall'alt. 9, comma 28, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, che fissa limiti precisi circa l'instaurazione
di nuovi rapporti di lavoro, nonchè dell'art. 81, quarto comma,
Cost., non avendo il legislatore regionale quantificato l'ammontare
della spesa derivante dalla norma impugnata, nè le risorse
finanziarie con cui provvedere alla relativa copertura;
che, successivamente all'impugnazione, la delibera
legislativa in questione è stata promulgata e pubblicata (Gazzetta
Ufficiale della Regione siciliana del 6 dicembre 2013, n. 54,
supplemento ordinario n. 30) come legge della Regione siciliana 5
dicembre 2013, n. 21 (Disposizioni finanziarie urgenti per l'anno
2013. Disposizioni varie) - i cui lavori preparatori sono riferiti al
disegno di legge n. 579-607, stralcio I623, approvato dall'Assemblea
regionale siciliana nella seduta del 19 novembre 2013 - con omissione
della disposizione oggetto di censura;
che dal contenuto di detta legge regionale si evince che la
disposizione impugnata nel presente giudizio di costituzionalità -
ovvero l'art. 4 della delibera legislativa relativa al richiamato
disegno di legge - risulta essere stata omessa «in quanto impugnata
dal Commissario dello Stato ai sensi dell'art. 28 dello Statuto»;
Considerato:
che, ai fini dell'esame della questione relativa al
richiamato art. 4, come definita dal ricorso che ha instaurato il
presente giudizio, è preliminarmente necessario affrontare il
profilo dell'ammissibilità dell'impugnazione, in via principale, da
parte del Commissario dello Stato per la Regione siciliana delle
norme delle delibere legislative approvate dall'Assemblea regionale
siciliana, allo stesso pervenute ai sensi dell'art. 28 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), il quale dispone che «Le leggi
dell'Assemblea regionale sono inviate entro tre giorni
dall'approvazione al Commissario dello Stato, che entro i successivi
cinque giorni può impugnarle davanti l'Alta Corte»;
che la figura del Commissario dello Stato è prevista
dall'art. 27 dello statuto speciale di autonomia, a tenore del quale
«Un Commissario, nominato dal Governo dello Stato, promuove presso
l'Alta Corte i giudizi di cui agli artt. 25 e 26»;
che gli indicati artt. 27 e 28 del medesimo statuto sono
stati formulati nel quadro del sistema di controllo delle leggi
delineato dal medesimo statuto;
che il regime da questo previsto era contrassegnato dai
seguenti caratteri principali: competenza dell'Alta Corte, composta
di membri «nominati in pari numero dalle Assemblee legislative dello
Stato e della Regione» (art. 24), a giudicare «sulla
costituzionalita'»: a) «delle leggi emanate dall'Assemblea
regionale», b) «delle leggi e dei regolamenti emanati dallo Stato,
rispetto al presente statuto ed ai fini della efficacia dei medesimi
entro la Regione» (art. 25); competenza dell'Alta Corte a giudicare
«dei reati compiuti dal Presidente e dagli Assessori regionali
nell'esercizio delle funzioni di cui al presente Statuto, ed accusati
dall'Assemblea regionale» (art. 26); competenza del Commissario dello
Stato a promuovere «presso l'Alta Corte» i giudizi su leggi e
regolamenti dello Stato, sulle leggi regionali, sulle accuse a
Presidente e Assessori regionali (art. 27); termini molto brevi per
il controllo delle leggi regionali: cinque giorni per l'impugnazione
da parte del Commissario dello Stato e venti giorni per la decisione
dell'Alta Corte, con facoltà di promulgazione, trascorsi trenta
giorni dall'impugnazione, da parte del Presidente della Regione
(artt. 28 e 29); termini più ampi (trenta giorni) per il Commissario
dello Stato e il Presidente della Regione per impugnare le leggi e i
regolamenti dello Stato (art. 30);
che detto quadro di controllo sulle leggi è stato
profondamente mutato dalla giurisprudenza di questa Corte;
che, infatti, con la sentenza n. 38 del 1957, in base al
principio dell'unità della giurisdizione costituzionale, questa
Corte ha ritenuto assorbite nella propria competenza a giudicare
sulla legittimità costituzionale delle leggi, statali e regionali,
le competenze per l'innanzi esercitate sulle medesime materie
dall'Alta Corte, relativamente ai rapporti tra lo Stato e la Regione
siciliana;
che, con le sentenze n. 38 e n. 112 del 1957 e con la
sentenza n. 9 del 1958, questa Corte ha ripetutamente statuito che il
termine di venti giorni di cui al primo comma dell'art. 29, ai fini
della definizione del giudizio di costituzionalità, ha carattere
meramente ordinatorio;
che, con la sentenza n. 6 del 1970, sono stati dichiarati
costituzionalmente illegittimi gli artt. 26 e 27 dello statuto della
Regione siciliana, relativamente alla residua competenza penale
dell'Alta Corte circa i reati del Presidente e degli Assessori
regionali - peraltro, sino a quel momento, mai concretamente
esplicatasi - affermando, tra l'altro, che «contrastano con la
Costituzione, nel loro insieme, tutte le norme relative all'Alta
Corte, perchè in uno Stato unitario, anche se articolantesi in un
largo pluralismo di autonomie (art. 5 della Costituzione), il
principio della unità della giurisdizione costituzionale non può
tollerare deroghe di sorta»;
che, con la sentenza n. 545 del 1989, questa Corte,
accogliendo l'eccezione di inammissibilità per difetto di
legittimazione prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri
nei confronti del ricorso proposto dal Commissario dello Stato per la
Regione siciliana avverso una disposizione contenuta in un
decreto-legge, ha ritenuto non più operante la competenza - sino a
quel momento, peraltro, mai esercitata - di impugnare leggi e
regolamenti dello Stato a tutela del rispetto dello statuto
siciliano, secondo gli artt. 27 e 30 dello statuto speciale,
ritenendo caducato quello speciale potere di impugnativa a seguito
dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana e del
conseguente assorbimento delle attribuzioni conferite dallo statuto
speciale all'Alta Corte nella competenza generale assegnata dalla
stessa Costituzione alla Corte costituzionale;
che, nella decisione da ultimo richiamata, questa Corte ha
tra l'altro affermato che detto potere di impugnativa «se si poteva
ben giustificare nella fase di primo impianto dell'ordinamento
siciliano, quando, in assenza di un sistema di garanzie
definitivamente fissate in sede costituzionale, si tendeva ad
individuare nel Commissario il garante imparziale del "patto di
autonomia" tra l'ordinamento siciliano e l'ordinamento statale - non
si giustifica certamente più nell'ambito di un ordinamento
costituzionale quale quello attuale, dove il quadro dei rapporti tra
Stato e Regioni, ordinarie e speciali, risulta completamente
delineato e regolato nonchè garantito attraverso un sistema di
giustizia costituzionale ispirato a principi unitari»;
che - dopo le ricordate decisioni di questa Corte - ciò che
residuava del sistema di controllo sulle leggi disegnato dallo
statuto speciale era costituito dal carattere preventivo del
controllo sulle leggi regionali, dal Commissario dello Stato quale
titolare del potere di loro impugnazione, dal termine di cinque
giorni per esercitarlo e dalla facoltà del Presidente della Regione
di promulgare la legge decorsi trenta giorni dall'impugnazione senza
che, entro venti giorni, sia intervenuta decisione di questa Corte;
che, pertanto, il regime di controllo delle leggi della
Regione siciliana era divenuto, quanto agli aspetti principali,
sostanzialmente analogo a quello allora previsto per le leggi delle
altre Regioni ad autonomia speciale e ordinaria, tutte soggette a un
sistema di controllo preventivo;
che il regime relativo alle leggi siciliane presentava,
peraltro, alcuni spazi di maggiore autonomia, non essendo previsto il
rinvio all'organo legislativo regionale per un secondo esame ed
essendovi, per il Presidente della Regione, la possibilità di
promulgare le leggi decorsi trenta giorni dalla loro impugnazione;
che la condizione del controllo delle leggi delle Regioni ad
autonomia speciale è mutata, a seguito dell'entrata in vigore del
nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, per effetto
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), il
quale prevede che «Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche
alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e
di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite»;
che, alla stregua della richiamata disposizione
costituzionale, la giurisprudenza di questa Corte ha progressivamente
esteso il regime di controllo sulle leggi delle Regioni ordinarie
previsto dall'art. 127 Cost. alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, atteso che «la soppressione
del meccanismo di controllo preventivo» e l'applicazione della
disciplina costituzionale richiamata «si traduce in un ampliamento
delle garanzie di autonomia» (sentenza n. 408 del 2002; nonchè
ordinanza n. 377 del 2002) e «realizza una forma più ampia di
autonomia» (sentenza n. 533 del 2002);
che la questione del controllo sulle leggi regionali
siciliane è stata, successivamente, esaminata da questa Corte alla
stregua dell'indicata «clausola di maggior favore», prevista dal
citato art. 10 della legge Cost. n. 3 del 2001, con la sentenza n.
314 del 2003, che, affrontando, riguardo alla Regione siciliana, la
questione degli effetti della previsione di applicazione del sistema
introdotto dal richiamato art. 127 Cost., ha deciso in difformità da
quanto, nel corso dell'anno precedente, era stato affermato per gli
altri enti ad autonomia speciale;
che, con la sentenza da ultimo citata, questa Corte ha
concluso per la perdurante applicabilità del sistema statutario di
controllo delle leggi siciliane sull'assunto che quest'ultimo non
fosse comparabile con quello previsto dall'art. 127 Cost. e che,
quindi, non potesse essere individuato il regime più favorevole fra
i due;
che, peraltro, la sentenza n. 314 del 2003 è stata emessa
nel periodo immediatamente successivo all'approvazione del citato
art. 10 della legge Cost. n. 3 del 2001 (che aveva disposto in attesa
dell'adeguamento degli statuti speciali) e in costanza
dell'elaborazione di una proposta di revisione dello statuto della
Regione siciliana da parte dell'Assemblea regionale di quella
Regione, rivolta al Parlamento, revisione che non è intervenuta;
che, in realtà, il sistema di controllo vigente per le leggi
della Regione siciliana, anche in base alla consolidata
interpretazione come meramente ordinatorio del termine statutario di
venti giorni per la definizione del giudizio, si configura come
preventivo e, quindi, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, sembra caratterizzato da un minor grado di garanzia
dell'autonomia rispetto a quello previsto dall'art. 127 Cost.;
che, sulla base della richiamata giurisprudenza della Corte
costituzionale, appare necessario, per effetto del ricordato art. 10
della legge Cost. n. 3 del 2001, estendere anche alla Regione
siciliana, il sistema di impugnativa delle leggi regionali previsto
dal riformato art. 127 Cost., atteso che detto regime, alla stregua
della summenzionata «clausola di maggior favore», verrebbe a
configurare una «forma di autonomia più ampia» rispetto al sistema
di impugnazione attualmente in vigore per le leggi siciliane
(sentenze n. 408 e n. 533 del 2002, nonchè ordinanza n. 377 del
2002);
che, invero, alla stregua dell'indicata giurisprudenza della
Corte costituzionale sul controllo di costituzionalità delle leggi
delle Regioni a statuto speciale, la «soppressione del meccanismo di
controllo preventivo» si traduce comunque in «un ampliamento delle
garanzie di autonomia», realizzandone una forma più ampia;
che il profilo dell'ammissibilità dell'impugnazione, in via
principale, da parte del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana delle norme delle delibere legislative approvate
dall'Assemblea regionale siciliana, allo stesso pervenute ai sensi
dell'art. 28 dello statuto speciale di quella Regione, è rilevante
in quanto assume carattere pregiudiziale ai fini della risoluzione
della questione di legittimità costituzionale come prospettata dal
ricorso introduttivo del presente giudizio;
che l'art. 31 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come
sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) - il quale, al comma
2, dispone che, «Ferma restando la particolare forma di controllo
delle leggi prevista dallo statuto speciale della Regione siciliana,
il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza della Regione, può promuovere, ai sensi dell'articolo
127, primo comma, della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale della legge regionale dinanzi alla Corte
costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione» - suscita
dubbi di legittimità costituzionale e, pertanto, la relativa
questione appare non manifestamente infondata;
che, in particolare, detta norma, nella parte in cui esclude
le leggi della Regione siciliana dalla più favorevole forma di
controllo prevista dall'art. 127 Cost., costituisce disposizione che
appare non conforme alla norma costituzionale di cui all'art. 10
della legge Cost. n. 3 del 2001, che, nella sua previsione, include
l'estensione del regime di controllo sulle leggi regionali previsto
dall'art. 127 Cost., alle Regioni ad autonomia speciale, così come
affermato dalle citate decisioni di questa Corte (sentenze n. 408 e
n. 533 del 2002 e ordinanza n. 377 del 2002);
che pertanto questa Corte non può esimersi, ai fini della
definizione del presente giudizio, come sopra prospettata, dal
risolvere pregiudizialmente il problema della legittimità
costituzionale della disposizione di legge ordinaria, di cui al
richiamato art. 31, comma 2, della legge n. 87 del 1953 (come
sostituito dal comma 1 dell'art. 9 della legge n. 131 del 2003), che
fa salvi l'impugnazione da parte del Commissario dello Stato e il
relativo regime di controllo sulle leggi della Regione siciliana,
rispetto all'obbligo costituzionale di estendere il sistema di
controllo delle leggi regionali, regolato dall'art. 127 Cost., alle
Regioni a statuto speciale, sulla base della «clausola di maggior
favore» prevista dall'art. 10 della legge Cost. n. 3 del 2001;
che, secondo quanto richiesto dalla costante giurisprudenza
di questa Corte, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 31, comma 2, della legge n. 87 del 1953 (come sostituito
dall'art. 9, comma 1, della legge n. 131 del 2003), che contiene la
disposizione richiamata, si configura come pregiudiziale e
strumentale per definire la questione di legittimità costituzionale
principale (tra le tante, sentenza n. 195 del 1972; nonchè ordinanze
n. 42 del 2001; n. 197 e n. 183 del 1996; n. 297 e n. 225 del 1995;
n. 294 del 1993; n. 378 del 1992).

P.Q.M.

1) solleva, disponendone la trattazione innanzi a sè, questione
di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 127 della
Costituzione e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dell'art. 31, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), limitatamente alle parole «Ferma restando la
particolare forma di controllo delle leggi prevista dallo statuto
speciale della Regione siciliana».
2) sospende il presente giudizio fino alla definizione della
questione di legittimità costituzionale di cui sopra.
3) ordina che la cancelleria provveda agli adempimenti di legge,
ivi comprese le notifiche al Commissario dello Stato e alla Regione
siciliana.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2014.

Il Presidente: Silvestri