1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 febbraio 2017 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2017 - Norme riguardanti la proroga all'anno 2017 della sospensione dell'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali; la realizzazione di nuove strutture scolastiche da parte dell'INAIL nell'ambito degli investimenti immobiliari previsti dal piano di impiego dei fondi disponibili di cui all'art. 65 della legge n. 153 del 1969; istituzione di un apposito fondo per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, in determinati settori di spesa; l'istituzione di un unico ente erogatore dei servizi per il diritto allo studio; la determinazione dei fabbisogni finanziari regionali per l'assegnazione delle risorse derivanti dal fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio; la previsione che entro il 30 aprile di ogni anno la «Fondazione Articolo 34» bandisce almeno 400 borse di studio nazionali; i piani di rientro dal disavanzo sanitario; la rideterminazione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard per gli anni 2017-2018 e la determinazione per l'anno 2019; il commissariamento delle Regioni per i casi di inadempimento delle misure previste dal piano di rientro dal disavanzo sanitario e l'inapplicabilita' delle disposizioni di cui al comma 569 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014; il concorso alla finanza pubblica da parte delle Regioni e delle Province autonome; la protrazione all'anno 2020 del concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui all'art. 46, comma 6, del decreto-legge n. 66 del 2014; l'estensione all'anno 2020 della disciplina gia' prevista per gli anni 2016-2019 per la rideterminazione delle modalita' e dell'entita' del concorso alla finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome; il piano strategico nazionale della mobilita' sostenibile; l'istituzione del Fondo nazionale per la rievocazione storica. - Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), artt. 1, commi 42, lett. a) [modificativo dell'art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)")], 85, 140, 269, 270, 271, 272, 275, 390 [modificativo dell'art. 1, comma 524, lett. a), della legge 28 dicembre 2015, n. 208], 392, 395, 396, 527 [modificativo dell'art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89], 528 [modificativo dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208], 615 e 627. (17C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279 - P. IVA
02392630279), in persona del presidente della giunta regionale dott.
Luca Zaia (c.f. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con delibera della
giunta regionale n. 131 del 7 febbraio 2017 (all. 1), rappresentato e
difeso, per mandato a margine del presente atto, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (c.f.
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, prof. Luca
Antonini (c.f. NTNLCU63E27D869I) del Foro di Milano e Luigi Manzi
(c.f. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle
seguenti disposizioni della legge n. 232 dell'11 dicembre 2016,
recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019» pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 297 del 21 dicembre 2016 - Suppl.
Ordinario n. 57:
1) art. 1, comma 42, lettera a);
2) art. 1, comma 85;
3) art. 1, comma 140;
4) art. 1, comma 269, 270 e 272;
5) art. 1, comma 271;
6) art. 1, comma 275;
7) art. 1, comma 390;
8) art. 1, comma 392;
9) art. 1, comma 395 e 396;
10) art. 1, comma 527;
11) art. 1, comma 528;
12) art. 1, comma 615;
13) art. 1, comma 627.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 42, lettera a),
per violazione degli articoli 3, 97 e 119 della Costituzione.
L'art. 1, comma 42, lettera a), proroga al 2017 la sospensione -
già disposta per il 2016 dal comma 26 dell'art. 1 della legge 28
dicembre 2015, n. 208 - dell'efficacia delle leggi regionali e delle
deliberazioni comunali, per la parte in cui aumentano i tributi e le
addizionali attribuite ai medesimi enti rispetto ai livelli di
aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015.
Si precisa che con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 17 del
2016, pubbl. nella Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 2016 n. 16, la
regione Veneto ha già impugnato l'art. 1, comma 26, della legge di
bilancio 2016.
In relazione alla proroga ora disposta con l'art. 1, comma 42,
lettera a) si aggravano le medesime censure, poichè il contesto di
riferimento che aveva indotto all'impugnativa non si è
sostanzialmente modificato.
La disposizione ora impugnata, infatti, blocca, per quanto qui
interessa, il potere delle Regioni di aumentare le aliquote dei
tributi e delle addizionali rispetto a quelle deliberate, entro la
data del 30 luglio 2015, per l'esercizio 2015.
Al contempo, però, i) l'art. 1, al comma 392, riduce il livello
di finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui concorre lo
Stato per il 2016 (si veda, il punto sub 8 del presente ricorso), ii)
diverse altre disposizioni, inoltre, determinano una riduzione del
gettito dei tributi propri regionali derivati, vuoi perchè
modificano direttamente le discipline delle basi imponibili di
tributi come l'Irap (art. 1, comma 21), vuoi perchè modificano la
disciplina di tributi statali come l'Irpef che però incidono sul
gettito dell'addizionale Irpef, come nel caso dalla introduzione
dell'Iri (art. 1, comma 547), l'imposta sul reddito
dell'imprenditore, che si applica a imprenditori individuali soggetti
all'Irpef e di conseguenza incide al ribasso sull'addizionale
regionale.
Da una parte, dunque, il legislatore statale impedisce alle
Regioni di aumentare le aliquote relative a tutti i tributi propri,
dall'altra riduce il finanziamento del Fondo sanitario e rimodula al
ribasso le basi imponibili dei tributi propri derivati regionali.
È evidente che in questo contesto normativo le Regioni si
trovano a dover garantire il servizio sanitario regionale, anche con
prestazioni aggiuntive (i nuovi LEA che appaiono sottostimati
nell'impatto finanziario), con risorse statali ridotte e
insufficienti, venendo nel contempo private, in violazione dell'art.
119 della Costituzione, della possibilità di esercitare un autonomo
sforzo fiscale.
Ma vi è di più.
A tale situazione già critica, si aggiunge la previsione, da
parte dell'art. 1, comma 475, di pesanti sanzioni per il caso di
mancato conseguimento di un saldo non negativo, in termini di
competenza, tra le entrate finali e le spese finali da parte
dell'ente ai sensi dell'art. 1, comma 466.
Tra queste: il divieto di «impegnare spese correnti», di
«ricorrere all'indebitamento per gli investimenti», di «procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia contrattuale, compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa e di somministrazione», ecc.
È questo dunque il contesto complessivo all'interno del quale
deve essere considerata la norma impugnata.
Lo scrivente patrocinio evidentemente non ignora che il blocco
provvisorio dell'aumento delle addizionali e dei tributi propri
derivati, in recedenti occasioni, non è stato ritenuto illegittimo
dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (sentenze nn. 381/2004,
284/2009 e 298/2009).
È dirimente però evidenziare che tale valutazione, relativa
peraltro a un blocco giustificato dall'imminenza di riforme
fondamentali (patto di stabilità e federalismo fiscale), non
riguardava, come invece nel caso di specie, la proroga di un blocco
(che tende quindi ad assumere un carattere permanente) già disposto
senza un particolare motivo se non quello, meramente politico (con
ciò violando l'autonomia della politica impositiva regionale), di
«contenere il livello complessivo della pressione tributaria» (così
recita l'art. 26 della legge di stabilità 2016, prorogato con la
disposizione qui impugnata).
Inoltre, quella valutazione si inseriva in contesti normativi
radicalmente diversi da quello attuale, in cui non solo non si
prefigurava i) un definanziamento del Fondo sanitario e ii) un
obbligo di garanzia di nuovi LEA con un finanziamento evidentemente
sottostimato, ma dove, soprattutto, iii) nell'ambito del Patto di
stabilità interno alle Regioni veniva solo imposto un mero tetto di
spesa, che, sebbene sanzionato in termini analoghi a quello attuale,
rimaneva del tutto indifferente (riguardando solo il versante della
spesa e non quello dell'entrata) rispetto alla possibilità di un
autonomo sforzo fiscale regionale.
Ora, invece, con il superamento del Patto di stabilità interno
alle Regioni è imposto un pareggio contabile di bilancio, il cui
mancato conseguimento - che comporta sanzioni come il divieto
dell'indebitamento per la spesa di investimento - potrebbe trovare
direttamente causa nell'irragionevole blocco dell'autonomia fiscale
regionale, che appunto preclude alle Regioni la possibilità di
pareggiare il bilancio attraverso un proprio sforzo fiscale.
Si configura, in conclusione, con tutta evidenza una situazione
normativa profondamente diversa da quella in altre occasioni
giudicata non illegittima dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte.
Nella attuale situazione normativa, la disposizione impugnata,
che impedisce un autonomo sforzo fiscale, consentendo alla Regione
solo la possibilità di ridurre la spesa, in ciò incidendo sui
servizi erogati ai cittadini, risulta quindi irragionevole e mancante
di proporzionalità con una conseguente violazione dell'art. 3 Cost.
e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui all'art. 97 Cost. che ridonda chiaramente, per quanto è - sopra
detto, sull'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119
Cost., anche direttamente violata dalla norma impugnata.
A tale ultimo riguardo si fa riserva fornire dimostrazione
contabile dell'irragionevole e rilevante incidenza della disposizione
in parola.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 85, per
violazione dell'articoli 117, terzo comma, della Costituzione,
nonchè degli articoli 5 e 120 della Costituzione per violazione del
principio di leale collaborazione.
L'art. 1, comma 85 dispone, nell'ambito del piano di investimenti
immobiliari di cui all'art. 65, legge n. 153/1969 (piano triennale
degli investimenti per il triennio 2016-2018), che l'INAIL destini
100 milioni di euro per la realizzazione di nuove strutture
scolastiche.
La norma prevede che le Regioni dichiarino la propria
disponibilità ad aderire all'operazione per la costruzione di nuove
strutture scolastiche, facendosi carico del canone di locazione,
comunicandola formalmente alla Presidenza del Consiglio dei ministri
- Struttura di missione per il coordinamento e impulso
nell'attuazione di interventi di riqualificazione dell'edilizia
scolastica (SMES), entro il termine perentorio del 20 gennaio 2017,
secondo modalità individuate e pubblicate nel sito internet
istituzionale della medesima Struttura.
Successivamente alla ricezione delle dichiarazioni di
disponibilità delle Regioni, la medesima disposizione prevede che
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con
il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e con il Ministro
dell'economia e delle finanze, siano: i) individuate le Regioni
ammesse alla ripartizione, ii) assegnate le risorse disponibili e
iii) stabiliti i criteri di selezione dei progetti.
La disposizione che qui si impugna è riconducibile alla materia
«edilizia scolastica», la quale, per esplicito riconoscimento di
codesta ecc.ma Corte, si trova all'incrocio di più ambiti
competenziali, quali il «governo del territorio», «l'energia» e la
«protezione civile», tutti rientranti nella potestà legislativa
concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. (sent. n. 62
del 2013).
Il comma censurato, quindi, se, da un lato, destina risorse in un
ambito materiale riconducibile alla competenza regionale concorrente,
dall'altro, non prevede alcuna forma di concertazione con le Regioni,
nè ai fini dell'adozione dei criteri di selezione dei progetti
ammessi alla ripartizione, nè riguardo alla determinazione dei
canoni di locazione, in ciò traducendosi in un onere indeterminato a
carico delle regioni che vi aderiscono con conseguente possibile
lesione patrimoniale delle stesse.
Al riguardo, è opportuno premettere quanto ha recentemente
statuito codesta ecc.ma Corte con la sentenza n. 284 del 2016
vertente su una analoga fattispecie.
Chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 153, legge n. 107/2015, che disponeva che con
decreto del Ministro dell'istruzione (d'intesa con la Struttura di
missione per il coordinamento e impulso nell'attuazione di interventi
di riqualificazione dell'edilizia scolastica, istituita con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri) fossero ripartite le
risorse previste nell'ambito degli investimenti immobiliari di cui al
piano di impiego dei fondi disponibili dell'INAIL per la costruzione
di scuole innovative (ex art. 65, legge n. 153/1969), questa Corte ha
stabilito che: ««nelle materie di competenza concorrente, allorchè
vengono attribuite funzioni amministrative a livello centrale allo
scopo di individuare norme di natura tecnica che esigono scelte
omogenee su tutto il territorio nazionale improntate all'osservanza
di standard e metodologie desunte dalle scienze, il coinvolgimento
della conferenza Stato Regioni può limitarsi all'espressione di un
parere obbligatorio (sentenze n. 265 del 2011, n. 254 del 2010, n.
182 del 2006, n. 336 e n. 285 del 2005)» (sentenza n. 62 del 2013).»
«Nel caso di specie» - prosegue la sentenza - «tale
coinvolgimento regionale non è previsto e la disposizione impugnata,
di conseguenza, va dichiarata costituzionalmente illegittima nella
parte in cui non prevede che il decreto del Ministro che provvede
alla ripartizione delle risorse sia adottato sentita la Conferenza
Stato Regioni.» (sent. n. 284 del 2016).
La disposizione impugnata, invece, non prevede alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni: non solo un'intesa, ma nemmeno un mero
parere.
Da ciò deriva che essa risulta lesiva dell'art. 117, terzo comma
e del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120
Cost.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 140, per
violazione degli articoli 117, terzo comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè degli articoli 5 e 120 della Costituzione per
violazione del principio di leale collaborazione.
L'art. 1, comma 140, prevede l'istituzione, nello stato di
previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un Fondo
con una dotazione di 1.900 milioni di euro per l'anno 2017, 3.150
milioni per l'anno 2018, 3.500 milioni per l'anno 2019 e 3.000
milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032.
Il suddetto Fondo è destinato a finanziare interventi nei
seguenti settori:
a) trasporti, viabilità, mobilità sostenibile, sicurezza
stradale, riqualificazione e accessibilità delle stazioni
ferroviarie;
b) infrastrutture, relative alla rete idrica e alle opere di
collettamento, fognatura e depurazione;
c) ricerca;
d) difesa del suolo e dissesto idrogeologico, nonchè risanamento
ambientale e bonifiche;
e) edilizia pubblica, compresa quella scolastica;
f) attività industriali ad alta tecnologia e sostegno alle
esportazioni;
g) informatizzazione dell'amministrazione giudiziaria;
h) prevenzione del rischio sismico;
i) riqualificazione urbana e sicurezza delle periferie delle
città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia;
j) eliminazione delle barriere architettoniche.
La disciplina relativa all'utilizzo del suddetto fondo è rimesso
a uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da
adottare su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze di
concerto con i Ministri interessati, in relazione ai programmi
presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato.
Gli schemi di decreto sono trasmessi alle Commissioni
parlamentari competenti per materia, le quali esprimono il proprio
parere entro trenta giorni dalla data dell'assegnazione; decorso tale
termine, i decreti possono essere adottati anche in mancanza di tale
parere.
Tali decreti individuano gli interventi da finanziare nonchè i
relativi importi.
La norma prevede, inoltre, che i predetti provvedimenti, ove
necessario, indichino le modalità di utilizzo dei contributi, sulla
base di criteri di economicità e contenimento della spesa, anche
attraverso operazioni finanziarie con oneri di ammortamento a carico
del bilancio dello Stato, con la Banca europea per gli investimenti
(BEI), con la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa (CEB), con la
Cassa depositi e prestiti S.p.A. e con i soggetti autorizzati
all'esercizio dell'attività bancaria, compatibilmente con gli
obiettivi programmati di finanza pubblica.
In questi termini il Fondo è destinato a finanziare programmi
presentati dalle amministrazioni centrali dello Stato, ma che
intervengono anche in settori che investono direttamente le
competenze concorrenti delle Regioni, senza però prevedere alcun
coinvolgimento delle Regioni interessate.
In particolare, gli interventi finanziabili incidono e/o
interferiscono, salvo quello inerente alla informatizzazione
dell'amministrazione giudiziaria, su materie sicuramente di
competenza concorrente come la «ricerca scientifica e tecnologica»,
«grandi reti di trasporto e di navigazione», «governo del
territorio», «protezione civile», «edilizia scolastica».
È evidente quindi che l'intervento normativo statale struttura,
abilitando le amministrazioni centrali a presentare i relativi
progetti, un'avocazione in sussidiarietà della funzione
amministrativa e delle modalità di finanziamento relative a materie
rimesse alla competenza concorrente delle Regioni.
Tuttavia tale intervento normativo disattende completamente i
presupposti che soli, secondo la consolidata giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale, rendono legittima la suddetta
chiamata in sussidiarieta': «la allocazione al superiore livello
statale di attribuzioni spettanti alle Regioni, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, presuppone che siano previste adeguate
forme di coinvolgimento delle Regioni al fine di tutelare le istanze
regionali costituzionalmente garantite in un ambito che involge
indubbiamente profili di competenza concorrente (sentenza n. 303 del
2003, alla quale ha fatto seguito una giurisprudenza costante;
sentenza n. 16 del 2010)» (così sentenza n. 92 del 2011).
Pertanto, dal momento che in relazione ai decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri con cui sono individuati gli interventi da
finanziare, i relativi importi e, se necessario, le modalità di
utilizzo dei contributi, non è previsto alcun coinvolgimento delle
Regioni, si determina la violazione degli articoli 117, terzo comma,
118 e 119 Cost. nonchè del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 Cost.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 269, 270 e 272,
per violazione degli articoli 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118,
119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
L'art. 1, comma 269, ai fini della gestione delle risorse del
fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio di
cui all'art. 18, decreto legislativo n. 68/2012, prevede che ciascuna
Regione razionalizzi l'organizzazione degli enti erogatori dei
servizi per il diritto allo studio mediante l'istituzione, entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di un unico ente
erogatore dei medesimi servizi. La disposizione impugnata assicura
negli organi direttivi dell'ente erogatore una rappresentanza degli
studenti. Sono fatti salvi, in ogni caso, i modelli di
sperimentazione di cui all'art. 12, decreto legislativo n. 68/2012
(modelli nella gestione degli interventi per la qualità e
l'efficienza del sistema universitario, per cui il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca può stipulare
protocolli e intese sperimentali con le Regioni e le province
autonome, sentiti il Consiglio nazionale degli studenti universitari
- CNSU, il Consiglio nazionale di alta formazione artistica e
musicale - CNAM e la Conferenza dei rettori delle università - CRUI,
anche con l'attribuzione di specifiche risorse nei limiti delle
proprie disponibilità di bilancio).
Il successivo comma 270 qualifica poi la norma citata quale
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.
Il successivo comma 272 prevede, inoltre, che le risorse del
fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio, di
cui all'art. 18, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 29
marzo 2012, n. 68, siano attribuite direttamente al bilancio del
suddetto unico ente regionale erogatore dei servizi per il diritto
allo studio, entro il 30 settembre di ogni anno, disponendo poi che
nelle more della razionalizzazione da parte di ciascuna Regione
dell'organizzazione degli enti erogatori dei servizi per il diritto
allo studio (prevista dal precedente comma 269), le risorse siano
comunque trasferite agli enti regionali erogatori, previa
indicazione, da parte di ciascuna Regione, della quota da trasferire
a ciascuno di essi.
In via preliminare, è opportuno richiamare la costante
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte in materia di
autoqualificazione normativa: al fine di individuare la materia cui
ascrivere le norme impugnate, la definizione data dallo stesso
legislatore è priva di carattere precettivo e vincolante, dovendosi
invece fare riferimento all'oggetto della disciplina in questione (ex
multis sentenze n. 188 del 2014, nn. 200 e 164 del 2012, 182 del
2011, 247 del 2010). Il comma 270, pertanto, nel definire la materia
di cui al comma 269 all'interno del coordinamento della finanza
pubblica, non assume alcun valore prescrittivo.
La norma contenuta nel comma 269, del resto, non può essere
comunque inquadrata all'interno dei principi fondamentali del
coordinamento finanziario. Secondo costante giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte, il legislatore statale può limitare l'autonomia di
spesa degli enti territoriali al fine di garantire l'equilibrio
complessivo dei conti pubblici (ex multis, sentenze n. 43 del 2016,
n. 236 del 2013, n. 182 del 2011, n. 207 e n. 128 del 2010). Tali
vincoli, tuttavia, «possono considerarsi rispettosi dell'autonomia
delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un "limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa
(sentenza n. 182 del 2011, nonchè sentenze n. 297 del 2009, n. 289
del 2008 e n. 169 del 2007"» (sentenza n. 236 del 2013).
La norma de qua, invece, al fine di razionalizzare gli enti del
diritto allo studio, impone a tutte le Regioni la creazione di un
unico ente adibito all'erogazione dei relativi servizi (prevedendo
poi al comma 272 che al bilancio di tale ente vengano direttamente
attribuite le risorse del fondo integrativo statale per la
concessione di borse di studio). Essa quindi non si limita a fissare
un limite complessivo di spesa oppure obiettivi generali di
risparmio, ma introduce una precisa norma di dettaglio, in violazione
quindi degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost. sul coordinamento
della finanza pubblica, che incide direttamente sulle competenze
residuali delle Regioni in materia di «organizzazione amministrativa
regionale» e di «diritto allo studio», non lasciando alcuno spazio
per l'esercizio della relativa autonomia legislativa e
amministrativa, violando quindi anche l'art. 117, quarto comma e 118
della Costituzione.
Al riguardo occorre richiamare quanto precisato dalla sentenza n.
236 del 2013, avente ugualmente ad oggetto la soppressione o
l'accorpamento di enti, agenzie o organismi degli enti territoriali
da parte del legislatore statale. Le norme ivi censurate (art. 9,
commi 1-6, decreto-legge n. 95 del 2012) disponevano che Regioni,
Province e comuni sopprimessero o accorpassero enti, agenzie e
organismi riducendone gli oneri finanziari in misura non inferiore al
20 per cento. In quel caso, codesta ecc.ma Corte ha ricondotto le
relative disposizioni all'interno dei principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, specificando però -
è dirimente considerarlo - che esse, «dopo aver indicativamente
previsto la possibilità di una soppressione o di un accorpamento
degli "enti, agenzie e organismi comunque denominati", limita[vano]
il contenuto inderogabile della disposizione al risultato di una
riduzione del 20 per cento dei costi del funzionamento degli enti
strumentali degli enti locali. In sostanza, l'accorpamento o la
soppressione di taluni di questi enti [poteva] essere lo strumento,
ma non il solo per ottenere l'obiettivo di una riduzione del 20 per
cento dei costi» (1) (v. punti 3.3 e 7.1 del Considerato in diritto).
Il contenuto inderogabile della norma qui censurata, invece,
prescrive la creazione di un unico ente, senza nemmeno indicare
specifici obiettivi di contenimento dei costi di funzionamento, ma
facendo esclusivo riferimento ad una alquanto generica
razionalizzazione dell'organizzazione di tali enti. Si evidenzia,
inoltre, ad ulteriore dimostrazione della lesione dell'autonomia
regionale, che tale disposizione non ha carattere transitorio, ma
impone una modifica definitiva all'assetto e all'organizzazione dei
servizi per il diritto allo studio, senza concedere alle Regioni
alcuna possibilità di autonome modulazioni.
Non tenendo conto delle peculiarità territoriali e delle diverse
modalità di erogazione dei servizi, la disposizione si pone in
contrasto, di conseguenza, anche con i principi di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost., e di buon andamento dell'azione amministrativa
(art. 97 Cost.), la cui lesione ridonda sulle competenze regionali,
ex art. 117, quarto comma, in materia di «organizzazione
amministrativa regionale» e di «diritto allo studio». Le disposizioni
censurate, infatti, finalizzate a realizzare un livellamento
organizzativo, impongono alle Regioni l'obbligo di adeguarsi al nuovo
modello, rinunciando ai precedenti sistemi anche quando, come nel
caso della Regione Veneto, presentano caratteristiche di eccellenza
sotto il profilo organizzativo, gestorio e finanziario. Ciò
comporta, di conseguenza, un grave detrimento in termini di
efficienza amministrativa.
Sul punto, del resto, la Regione Veneto aveva già manifestato,
in sede di Conferenza Stato-Regioni e Province autonome (2) (all.
2), la propria contrarietà alla creazione di un unico ente, che
compromette l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'attuale
modello organizzativo regionale, basato sulla necessità di
assicurare, in una realtà regionale policentrica con una
distribuzione articolata delle sedi universitarie in più capoluoghi
di provincia con organizzazioni universitarie diversificate, mediante
tre Aziende regionali, una distribuzione capillare dei servizi di
diritto allo studio all'interno del territorio.
Le norme impugnate, inoltre, nonostante l'evidente ricaduta sulle
competenze regionali in materia di «organizzazione amministrativa
regionale» e di «diritto allo studio» non prevedono, a ulteriore
differenza della fattispecie decisa da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 236 del 2013, alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni, in violazione quindi del principio di leale collaborazione
di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte è costante nel
ritenere che il principio di leale collaborazione impone la
previsione di una intesa sia nei casi della c.d. «attrazione in
sussidiarieta'» statale di funzioni pertinenti a materie di
competenza regionale o concorrente o di interventi normativi in
settori in cui vi è una connessione indissolubile tra materie di
diversa attribuzione, senza la possibilità di rinvenirne una
sicuramente prevalente.
Infatti, come ribadito nella sentenza n. 21 del 2016, «deve,
pertanto, trovare applicazione il principio generale, costantemente
ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n.
1 del 2016), per cui, in ambiti caratterizzati da una pluralità di
competenze, qualora non risulti possibile comporre il concorso di
competenze statali e regionali mediante un criterio di prevalenza,
non è costituzionalmente illegittimo l'intervento del legislatore
statale, «purchè agisca nel rispetto del principio di leale
collaborazione che deve in ogni caso permeare di sè i rapporti tra
lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n. 44
del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che può
ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell'intesa»
(sentenza n. 1 del 2016)».
Peraltro, come precisato da codesta ecc. ma Corte nella sentenza
n. 251 del 2016 «un'analoga esigenza di coinvolgere adeguatamente le
Regioni e gli enti locali nella forma dell'intesa è stata
riconosciuta anche nella diversa ipotesi della attrazione in
sussidiarietà della funzione legislativa allo Stato, in vista
dell'urgenza di soddisfare esigenze unitarie, economicamente
rilevanti, oltre che connesse all'esercizio della funzione
amministrativa. In tal caso, l'esercizio unitario che consente di
attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella
legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale - e giustificare la deroga al riparto di competenze
contenuto nel Titolo V - «solo in presenza di una disciplina che
prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività
concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che
devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n.
303 del 2003; di recente, sentenza n. 7 del 2016)».
Nella stessa pronuncia si evidenzia, inoltre, si è precisato
«Là dove, tuttavia, il legislatore ... si accinge a riformare
istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa».
I commi 269, 270 e 272 si pongono quindi in violazione degli
articoli 3, 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 271, per
violazione dell'art. 117, quarto comma della Costituzione e del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
L'art. 1, comma 271 disciplina la determinazione dei fabbisogni
finanziari regionali per l'assegnazione delle risorse derivanti dal
fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio,
nelle more dell'emanazione del decreto interministeriale di cui
all'art. 7, comma 7, del decreto legislativo n. 68 del 2012, deputato
a definire l'importo della borsa di studio per gli studenti
universitari e i criteri e le modalità di riparto di tale fondo
integrativo.
La norma impugnata specifica che le disposizioni ivi contenute
sono volte a consentire che l'assegnazione delle risorse del medesimo
fondo (incrementato di 50 milioni a decorrere dal 2017, ai sensi del
comma 268) avvenga in misura proporzionale al fabbisogno finanziario
delle Regioni, a norma dell'art. 18, commi 1, lettera a) e comma 3,
decreto legislativo n. 68 del 2012.
Nello specifico, il comma censurato dispone che, entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge di bilancio, il Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, determini, con proprio
decreto, i fabbisogni finanziari regionali. Il suddetto decreto è
emanato previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome, che si esprime entro
sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorsi i quali il
decreto può essere comunque adottato.
In questi termini la norma impugnata introduce una particolare
disciplina relativa a un fondo statale vincolato nella materia
assegnata alla competenza regionale residuale «diritto allo studio».
È opportuno premettere che tale materia non compare nè tra
quelle di competenza esclusiva statale nè tra quelle concorrenti, e
che codesta ecc.ma Corte, pur non avendo avuto l'occasione di
esprimersi direttamente sul relativo inquadramento, ne ha
riconosciuto la pertinenza alla competenza regionale in diversi
obiter dicta (sentenze n. 61 del 2011, 299 e n. 134 del 2010). Del
resto non sussistono oramai dubbi sull'attribuzione della competenza
in subiecta materia alla potestà regionale residuale, come
confermato dallo stesso legislatore statale che, con il decreto
legislativo n. 68 del 2012, ha definito un sistema integrato di
strumenti e servizi in cui lo Stato ha competenza esclusiva nella
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, mentre le
Regioni hanno competenza residuale in materia di diritto allo studio
(v. in particolare art. 3, comma 2, decreto legislativo n. 68 del
2012). Quest'ultime, d'altronde, insieme alle Università hanno
svolto funzioni attive in quest'ambito quantomeno a partire dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977. Nel caso
specifico del Veneto, la vigente legge regionale (l.r. n. 8 del 1998)
dispone che gli interventi finalizzati all'attuazione del diritto
allo studio siano gestiti dalle tre Aziende regionali per il diritto
allo studio universitario, prevedendo che la gestione degli
interventi riguardanti l'erogazione delle borse di studio possa
essere affidata alle Università previa stipula di apposita
convenzione con la Regione
Nello specifico il fondo vincolato statale a cui si riferisce la
norma impugnata è stato istituito dal decreto legislativo n. 68 del
2012 e concorre, assieme al gettito derivante dall'importo della
tassa regionale per il diritto allo studio e alle risorse proprie
delle Regioni, alla copertura del fabbisogno finanziario necessario
affinchè quest'ultime possano garantire l'erogazione delle borse di
studio agli studenti universitari in possesso dei requisiti (art. 18,
comma 1, decreto legislativo n. 68 del 2012). I criteri e le
modalità di riparto di tale fondo, a norma dell'art. 18, comma 4,
decreto legislativo n. 68 del 2012, devono essere definiti con il
decreto di cui all'art. 7, comma 7, dello stesso decreto legislativo,
ovvero con un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economica e delle
finanze, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome, sentito il Consiglio
nazionale degli studenti universitari (CNSU). medesimo decreto
interministeriale dovrebbe definire anche l'importo della borsa di
studio, nonchè i requisiti di eleggibilità per l'accesso alle borse
di studio; esso, infine, dovrebbe essere aggiornato con cadenza
triennale (art. 7, comma 7, decreto legislativo n. 68 del 2012).
Tale decreto interministeriale, tuttavia, non risulta ad oggi
emanato e l'ultimo riparto delle risorse del fondo, relativo alle
risorse disponibili nel 2015, è stato operato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 24 ottobre 2016 (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 1° dicembre 2016 n. 281), sulla base dei
criteri di cui all'art. 16 del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 9 aprile 2001 e dei dati trasmessi dalle Regioni (3) .
Il legislatore statale, mediante le disposizioni qui censurate,
ha quindi stabilito che il fabbisogno finanziario delle Regioni sia
ora definito con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa acquisizione di un mero parere
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome, da rilasciare entro sessanta giorni al termine
dei quali il decreto può essere comunque emanato.
La disposizione contrasta evidentemente con l'art. 117, quarto
comma e con il principio di leale collaborazione, di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione, per i motivi di seguito
illustrati.
Il comma 271, innanzitutto, introduce una disposizione di fatto
elusiva e/o contraddittoria del coerente percorso previsto dall'art.
7, comma 7, del decreto legislativo n. 68 del 2012, il quale, per
giungere a una definizione del fabbisogno finanziario delle Regioni
rispettosa della relativa autonomia, aveva previsto la necessaria
intesa in sede di Conferenza permanente per la definizione
dell'importo della borsa e dei criteri e modalità di riparto del
fondo integrativo statale. La norma de qua, invece, dispone
l'assunzione di un semplice parere, che non può ritenersi una
sufficiente forma di raccordo con le Regioni. La disciplina di tale
fondo vincolato, infatti, riguarda indubbiamente la materia «diritto
allo studio», spettante alla potestà residuale delle Regioni.
Codesta ecc.ma Corte, del resto, ha più volte «dichiarato
costituzionalmente illegittime norme che disciplinavano i criteri e
le modalità ai fini del riparto o della riduzione di fondi e
trasferimenti destinati ad enti territoriali, nella misura in cui,
rinviando a fonti secondarie di attuazione, non prevedevano «a monte»
lo strumento dell'intesa con la Conferenza unificata non solo in caso
di intreccio di materie, riconducibili alla potestà legislativa
statale e regionale (ex plurimis, sentenza n. 168 del 2008), ma anche
in caso di potestà legislativa regionale residuale (ex plurimis,
sentenze n. 27 del 2010; nonchè, in specifico riferimento al
trasporto pubblico locale, n. 222 del 2005), affermando costantemente
la necessità dell'intesa (tra le tante, sentenze n. 182 e n. 117 del
2013)» (sentenza n. 273 del 2013, punto 5.2. del Considerato in
diritto).
Inoltre, come recentemente statuito nella sentenza n. 251 del
2016, «Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non può non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016)»
(sentenza n. 251 del 2016, punto 3 del Considerato in diritto).
Peraltro, anche in caso di attrazione in sussidiarietà della
funzione legislativa allo Stato, è emersa l'esigenza di coinvolgere
adeguatamente le Regioni nella forma dell'intesa (idem).
Di conseguenza, con riferimento al caso di specie, la norma
impugnata si pone in contrasto con la competenza regionale residuale
in materia di «diritto allo studio» ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost. e con il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost., nella parte in cui prevede che le Regioni
rendano un semplice parere anzichè prevedere una apposita intesa
riguardo al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, che, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, determina i fabbisogni finanziari regionali.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 275, per
violazione dell'art. 117, quarto comma, e 119 della Costituzione e
del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120
della Costituzione.
L'art. 1, comma 275, disciplina la procedura per l'assegnazione
delle borse di studio per il merito e la mobilità, stabilendo che
entro il 30 aprile di ogni anno, la «Fondazione Art. 34» (4) ,
sentita la Conferenza Stato-Regioni, bandisce almeno 400 borse di
studio nazionali, ciascuna del valore di 15.000 euro annui, destinate
a studenti capaci, meritevoli e privi di mezzi, finalizzate a
favorirne l'immatricolazione e frequenza a corsi di laurea, o di
laurea magistrale a ciclo unico nelle università statali, o a corsi
di diploma accademico di primo livello nelle istituzioni statali
dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM), anche
aventi sede diversa da quella della residenza anagrafica del nucleo
familiare dello studente.
Tale disposizione introduce quindi forme di sostegno al diritto
allo studio affidando l'erogazione di borse di studio nazionali alla
«Fondazione Articolo 34», già «Fondazione per il merito», istituita
dall'art. 9, comma 3, decreto-legge n. 70 del 2011 (ma sinora mai
entrata in funzione). Obiettivo della Fondazione, ai sensi della
disposizione da ultimo citata, è quello di realizzare gli obiettivi
di interesse pubblico del Fondo per il merito, a sua volta istituito
dall'art. 4 della legge n. 240 del 2010.
Trattandosi di un intervento rientrante nella materia di
competenza residuale regionale concernente il «diritto allo studio»
(cfr. le già citate sentenze di codesta ecc.ma Corte costituzionale
nn. 61 del 2011, 299 e 134 del 2010), la disciplina delle relative
modalità di erogazione deve necessariamente prevedere una sede
adeguata di coinvolgimento delle Regioni, segnatamente nella forma
dell'intesa.
Come recentemente statuito nella sentenza n. 251 del 2016,
infatti: «Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non può non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016)»
(sentenza n. 251 del 2016, punto 3 del Considerato in diritto).
È opportuno precisare, peraltro, che in altre occasioni il
legislatore statale ha correttamente previsto la necessità
dell'intesa in caso di nonne aventi ad oggetto il sostegno al diritto
allo studio. Infatti, l'art. 59, comma 11, del decreto-legge n. 69
del 2013, ad esempio, aveva disposto quanto segue: «Con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, d'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, è adottato un Piano
nazionale per il merito e la mobilità degli studenti universitari
capaci, meritevoli e privi di mezzi, che definisce la tipologia degli
interventi e i criteri di individuazione dei beneficiari».
La lesione delle attribuzioni regionali da parte della norma
censurata è, peraltro, aggravata dalle previsioni contenute nel
comma 283, ai sensi del quale gli studenti percettori di tale borsa
nazionale sono esonerati dal pagamento della tassa regionale per il
diritto allo studio. Il gettito derivante dalla riscossione di tale
tassa, come noto, è infatti interamente devoluto all'erogazione
delle borse di studio regionali (art. 3, comma 23, legge n. 549 del
1995).
La previsione di qualsiasi forma di esonero incide quindi
inevitabilmente sulla copertura del fabbisogno finanziario delle
Regioni necessario per garantire l'erogazione delle borse stesse,
comportando di conseguenza un aggravio sul bilancio regionale.
A maggior ragione, pertanto, la disposizione contenuta nel comma
275 deve necessariamente prevedere il coinvolgimento delle Regioni
nella forma dell'intesa in sede di Conferenza permanente.
La norma impugnata, quindi, escludendo l'intesa e prevedendo che
sia solamente sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
viola in questo modo gli articoli 117, quarto comma, 119 Cost. e il
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 390, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, terzo comma, 118, 119 e 120
della Costituzione.
L'art. 1, comma 390 modifica la nozione di disavanzo ai fini
dell'individuazione dei casi in cui sussista l'obbligo di adozione ed
attuazione di un piano di rientro per le aziende ospedaliere o
ospedaliero-universitarie, gli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico pubblici e gli altri enti pubblici che eroghino
prestazioni di ricovero e cura.
L'art. 1, comma 524, lettera a), legge n. 208/2015, prima della
novella operata dal comma che qui si impugna, faceva riferimento alla
sussistenza di un disavanzo tra i costi ed i ricavi pari o superiore
al 10 per cento dei medesimi ricavi o pari, in valore assoluto, ad
almeno 10 milioni di euro.
Il comma che qui si censura sostituisce il parametro del 10 per
cento con quello del 7 per cento e riduce da 10 a 7 milioni il
parametro in valori assoluti, introducendo quindi un criterio ancora
più stringente di selezione degli enti chiamati a predisporre il
predetto piano di efficientamento.
Si precisa che la Regione Veneto ha già impugnato avanti codesta
ecc.ma Corte, con ricorso iscritto al reg. ric. n. 19/2016, la
disciplina di cui all'art. 1, commi 524, 525, 526, 527, 528, 529,
531, 532, 533, 534, 535 e 536, della legge n. 208/2015.
Tale complesso normativo, in cui si inserisce la modifica qui
impugnata, mentre non presenta profili di criticità costituzionale
in relazione alle Regioni assoggettate a piano di rientro, si
dimostra infatti chiaramente lesivo dell'autonomia regionale nella
misura in cui pretende di applicarsi anche alle Regioni, come il
Veneto, in equilibrio finanziario.
Il presupposto della applicazione dei piani di rientro, infatti,
è sempre stato - a partire dall'art. 1, comma 180, della legge n.
311/2004 e nelle successive evoluzioni: legge n. 266/2005 (art. 1,
commi 278 e 281), legge n. 296/06 (art. 1, comma 796, lettera b),
decreto-legge n. 159/2007 (art. 4), legge n. 191/2009 (art. 2, commi
80 e 95) - una situazione di grave disavanzo dell'intero comparto
della spesa sanitaria di una determinata Regione, che, comportando il
rischio del mancato rispetto dei vincoli di stabilità interni ed
esterni, impone la necessità di un accordo con lo Stato al fine di
vincolare la Regione interessata sia al rientro dalla situazione di
disavanzo, sia alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza.
È solo in presenza del presupposto di una grave situazione di
disavanzo nella complessiva spesa sanitaria di una determinata
Regione che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha legittimato
l'inevitabile compressione dell'autonomia regionale che deriva dalla
imposizione di un piano di rientro, le cui disposizioni spesso
risultano molto più dettagliate di quanto dovrebbe essere proprio
delle norme di principio. È solo quindi per il rischio che il
disavanzo si ripercuota sull'intero sistema finanziario nazionale che
il vincolo solidaristico, che lega tutti gli enti che compongono uno
Stato unitario, impone a ciascuno di essi di accettare limitazioni
della propria sfera di competenza per non pregiudicare il
raggiungimento degli obiettivi comuni e il rispetto dei vincoli
finanziari imposti a livello sia nazionale che europeo.
In assenza di una situazione di grave disavanzo finanziario o
addirittura in presenza di una situazione di certificato (dallo
stesso Stato) equilibrio finanziario (come nel caso della Regione
Veneto: si veda l'all. 3, pag. 20) e addirittura nel caso di una
Regione, come il Veneto, scelta dallo stesso Ministero della salute
come una delle cinque Regioni benchmarck al fine dell'applicazione
dei costi standard nella sanità, ai sensi dell'art. 27 del decreto
legislativo n. 68/2011 (5) , mancano, invece, del tutto i presupposti
(con violazione anche dell'art. 120 Cost.) per cui il legislatore
statale è autorizzato ad intromettersi nella gestione della spesa
sanitaria regionale fino ad imporre l'adozione di piani di rientro,
specificando, come fa la norma qui impugnata, in modo arbitrario i
livelli di scostamento tra costi e ricavi e gli altri parametri
rivolti a vincolare singoli enti del Servizio sanitario regionale.
In questo caso la menomazione della competenza regionale altera
gravemente l'equilibrio complessivo assicurato dalla Regione,
all'interno della quale possono esistere, in presenza di adeguate
ragioni, particolari e singole situazioni di Aziende ospedaliere in
disavanzo (si noti bene) non inefficiente, ma giustificato, da
decisioni rimesse alla autonomia politica regionale, le quali sono
anche chiamate a rispondere a specifiche situazioni demografiche o
epidemiologiche locali, come nel caso della città di Venezia, dove
si riscontra la più alta età media d'Italia.
La norma impugnata, in quanto applicabile anche alle Regioni non
sottoposte a piano di rientro e peraltro inasprendo i criteri
relativi all'individuazione di enti sanitari (arbitrariamente
supposti) inefficienti concretezza quindi un inefficace tentativo di
spending review, privo di fondamento e disposto in violazione del
principio di proporzionalità. E ciò dal momento che difetta la
stessa legittimità dello scopo delle normative che pretendono di
applicarsi anche a Regioni in equilibrio finanziario, rispetto alle
quali manca completamente il presupposto che, invece, ha sempre
legittimato l'imposizione di piani di rientro.
Difettano poi anche la connessione razionale e la necessità, dal
momento che sconvolgendo la programmazione regionale in materia di
tutela della salute non è detto che la misura comporti un
efficientamento qualitativo e quantitativo della spesa sanitaria;
piuttosto, è molto probabile, o addirittura certo in determinati
casi come quello proposto, il contrario.
È quindi del tutto evidente la mancanza, nella disposizione
impugnata, degli standard minimi richiesti dalla giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale per la legittimità
costituzionale delle norme statali di coordinamento della finanza
pubblica. Come infatti è stato messo in rilievo in molteplici
occasioni se il legislatore statale può «con una disciplina di
principio, legittimamente «imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti», tuttavia
«questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»»
(sentenze n. 217 del 2012, n. 182 del 2011, nonchè sentenze n. 297
del 2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007) e «siano rispettosi del
canone generale della ragionevolezza e proporzionalità
dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato»
(sentenza n. 22 del 2014).
Nel caso di specie, invece, viene meno il rispetto di quello
«spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale» (ex plurimis
sentenza n. 182 del 2011) che costituisce la condizione necessaria
perchè il coordinamento della finanza pubblica non si traduca in una
menomazione, irragionevole e non proporzionata al fine,
dell'autonomia politica della Regione e della sua capacità di
programmazione.
Ne deriva che la norma impugnata, introducendo addirittura
nozioni più stringenti di quelle originariamente disposte dall'art.
1, comma 524, lettera a), della legge n. 208/2015, determina una
violazione degli articoli 3 e 97 che ridonda sulle competenze
costituzionalmente garantite alla Regione in termini di autonomia
amministrativa, legislativa, e programmatoria in materia di tutela
della salute, di cui agli articoli 117, terzo comma, 118 e 119 della
Costituzione, in ogni caso anche direttamente lesi, per quanto sopra
evidenziato, dalla disposizione impugnata.
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 392, per
violazione degli articoli 3, 32, 97, 117, terzo comma, 118 e 119
della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione, nonchè degli articoli 5,
lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012 e 11 della legge
n. 243 del 2013.
L'art. 1, comma 392, dispone una riduzione, rispetto a quanto
stabilito nell'intesa sancita l'11 febbraio 2016 dalla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, del livello di finanziamento del
fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato.
Tale intesa, in attuazione dell'art. 1, comma 680, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, aveva stabilito un livello di finanziamento
pari a 113.063 milioni di euro per il 2017 e 114.998 milioni per il
2018 (all. 4, pag. 6, sotto la voce anni 2017 e successivi).
Tale livello di finanziamento viene ora stabilito in 113.000
milioni di euro per il 2017 e 114.000 milioni per il 2018, mentre
viene fissato a 115.000 milioni quello per il 2019.
Rispetto a quanto stabilito dalla richiamata Intesa viene quindi
rivisto in diminuzione, nel biennio 2017-2018, di oltre un miliardo
di euro il livello di finanziamento statale, senza che sia stata
prevista o attuata una nuova Intesa con le Regioni.
Si precisa, peraltro, che la regione Veneto con il ricorso
iscritto al reg. ric. n. 17 del 2016 pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 20 aprile 2016 n. 16 ha impugnato l'art. 1, comma 568,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208 che già derogava al Patto per
la salute 2014- 2017 (6) .
Ciò premesso, è opportuno precisare che il fabbisogno sanitario
nazionale standard era stato sempre determinato sulla base di un
sistema di accordi tra Stato e Regioni, recepiti annualmente in
disposizioni di legge.
Tale prassi era conforme al riparto costituzionale delle
competenze in materia di tutela della salute e allo schema
costituzionale che ne governa il finanziamento, posto che la
responsabilità dell'erogazione dei servizi sanitari ricade sulle
Regioni, costituendo la voce prevalente dei rispettivi bilanci (la
spesa sanitaria impegna, infatti, circa l'80% dei bilanci regionali).
Fin dal 3 agosto 2000 - quindi prima ancora dell'entrata in
vigore della riforma costituzionale del Titolo V - si era infatti
consolidata la prassi di prevedere «un accordo finanziario e
programmatico tra il Governo e le Regioni, di valenza triennale, in
merito alla spesa e alla programmazione del Servizio sanitario
nazionale, finalizzato a migliorare la qualità dei servizi, a
promuovere l'appropriatezza delle prestazione e a garantire
l'unitarietà del sistema» (così il Ministero competente descrive il
Patto per la Salute (7) ).
Tale prassi è stata completamente disattesa con la disposizione
impugnata (e prima ancora, per altri aspetti, derogata con la legge
di stabilità 2016), in riferimento alla quale nemmeno è stato più
sancito, in sostituzione dell'ultimo ormai scaduto, un Patto per la
Salute per il triennio 2017-2019: si tratta quindi di una prassi del
tutto inedita nella storia repubblicana recente.
La norma impugnata, quindi, perviene, per la prima volta nella
legislazione italiana dell'ultimo quindicennio, alla determinazione
completamente unilaterale da parte statale, senza nessuna forma di
intesa, accordo o patto, del livello di finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato.
Questo nonostante la competenza in materia di «tutela della
salute» di cui all'art. 117, III comma, Cost, sia di tipo concorrente
e costituisca il principale settore dell'azione legislativa,
amministrativa e anche fiscale delle Regioni.
Questo nonostante, inoltre, sia di carattere concorrente anche la
competenza relativa al coordinamento della finanza pubblica: anche ai
sensi dell'art. 119, II comma, Cost. lo Stato, infatti, deve
limitarsi alla fissazione dei principi fondamentali.
La mancanza di un accordo, o comunque la violazione unilaterale
dell'intesa sancita in data 11 febbraio 2016, si pone quindi in
radicale contrasto con gli articoli 5 e 120 Cost. e in particolare
con i criteri stabiliti, da ultimo, da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 251 del 2016: non si tratta,
infatti, di una misura di contenimento della spesa regionale
generica, cui applicare semplicisticamente i criteri elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale sulla prevalenza della funzione di
coordinamento della finanza pubblica, bensì della riduzione della
spesa relativa a quella particolarissima materia che è la tutela
della salute. È innegabile, in relazione ad essa, che il legislatore
statale sia tenuto al pieno rispetto del principio di leale
collaborazione e debba prevedere «adeguati strumenti di
coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze».
Infatti - ha precisato la suddetta pronuncia - se «[e'] pur vero ...
che il principio di leale collaborazione non si impone al
procedimento legislativo» là dove, tuttavia, il procedimento
legislativo «incid[e] su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa».
Quest'ultima si impone, dunque, «quale cardine della leale
collaborazione» (così sempre la stessa sentenza n. 251 del 2016)
anche e soprattutto in un ambito particolarissimo come quello
considerato, pena il venir meno di ogni sostanziale contenuto
dell'autonomia regionale, data la rilevanza quantitativa e
qualitativa che la materia tutela della salute assume nel sistema
regionale.
Peraltro, data la propria genesi, la norma impugnata difetta del
tutto di un'adeguata istruttoria sulla sostenibilità del
definanziamento (in violazione quindi degli articoli 3 e 97 Cost.) e
sulla adeguatezza delle risorse stanziate, essendo mancato
completamente un adeguato confronto preventivo con le Regioni,
chiamate a garantire sui territori, tramite i propri modelli
organizzativi e la propria programmazione, il diritto alla salute.
Si determina pertanto, in assenza della suddetta concertazione,
una compromissione di quell'inviolabile diritto alla salute di cui
all'art. 32 Cost. (degradato quindi sullo stesso piano di altri
interessi in violazione di quanto disposto da codesta ecc.ma Corte
con la sentenza n. 275 del 2016: «[e'] la garanzia dei diritti
incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo
a condizionarne la doverosa erogazione») che la spesa sanitaria
regionale è diretta a tutelare.
La norma, infatti: i) determina una contrazione delle risorse
(dal 2012 il finanziamento della sanità si è ridotto di circa 30
miliardi di euro) a fronte di un aumento delle prestazioni da erogare
(conseguenti alla definizione dei nuovi LEA ); ii) riduce sia in
termini assoluti, sia rispetto al tendenziale di crescita (ad
esempio, il Def 2014 prevedeva 118,680 miliardi per il 2017 e 121,316
per il 2018 (8) ), il previsto livello di finanziamento della
principale competenza attribuita alle Regioni.
È evidente, quindi, in questo caso che l'esercizio della
funzione statale di coordinamento della finanza pubblica è avvenuto
anche in violazione «del canone generale della ragionevolezza e
proporzionalità dell'intervento normativo» (sent. n. 22 del 2014),
perchè, d'un tratto (9) , senza adeguata preventiva concertazione e
senza che sia intervenuto alcun processo di riorganizzazione
sostanziale delle funzioni assegnate alle Regioni, è stato
rideterminato il livello di finanziamento statale.
Al riguardo, come affermato da codesta ecc.ma Corte nella
sentenza n. 10 del 2016, non resta che ricordare che: «in assenza di
adeguate fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare i
bisogni della collettività di riferimento in un quadro organico e
complessivo, è arduo rispondere alla primaria e fondamentale
esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la gestione dei
servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate.
In detto contesto, la quantificazione delle risorse in modo
funzionale sproporzionato alla realizzazione degli obiettivi previsti
dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e presupposto
del buon andamento dell'amministrazione, cui lo stesso legislatore si
deve attenere puntualmente».
Altrimenti l'art. 3 della Costituzione risulta anche «violato
sotto il principio dell'eguaglianza sostanziale a causa dell'evidente
pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato
finanziamento dei relativi servizi. Tale profilo di garanzia presenta
un carattere fondante nella tavola dei valori costituzionali» (sent.
n. 10/2016).
È quindi di tutta evidenza come tali violazioni degli articoli
3, 97 e 32 Cost. ridondino in una ingente compromissione
dell'autonomia regionale nell'ambito, quello della tutela della
salute, che, in termini quantitativi, maggiormente impegna l'azione
legislativa e amministrativa regionale.
Si tratta, peraltro, i) di una riduzione di carattere
sostanzialmente permanente (in contrasto con quanto stabilito dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale sul carattere
necessariamente transitorio delle norme che impongono obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica: ex plurimis le sentenze n. 65
del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso, sentenze n.
44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del
2012, n. 182 del 2011), ii) attuata, inoltre, - e ciò dimostra
ulteriormente la violazione del principio di ragionevolezza e
proporzionalità di cui all'art. 3 Cost. - con un taglio meramente
lineare sul comparto regionale genericamente considerato e quindi
senza alcuna considerazione nè dei costi standard di cui agli
articoli da 25 a 32 del decreto legislativo n. 68 del 2011, nè dei
livelli di spesa di Regioni virtuose che hanno già raggiunto elevati
livelli di efficienza nella gestione della sanità.
La norma, quindi, è anche destinata ad incidere in modo
permanente e indiscriminato non solo sulle realtà inefficienti, dove
può ritenersi esista ancora una possibilità di razionalizzazione,
ma anche su quelle realtà efficienti, dove minimo è il livello di
spreco e quindi estremamente complessa la possibilità di una
ulteriore razionalizzazione della spesa senza mettere a repentaglio
la garanzia del diritto alla salute.
Queste, come la Regione Veneto, risultano quindi indebitamente
penalizzate, dal momento che nessuna considerazione è stata
effettuata, essendo mancata la necessaria adeguata concertazione,
della propria capacità, eppure certificata dallo Stato, di mantenere
l'equilibrio finanziario e nel contempo rispettare l'erogazione dei
Lea.
Per quanto detto, la determinazione unilaterale da parte dello
Stato del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale
realizza una arbitraria violazione del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., e, per
irragionevolezza e difetto di proporzionalità, degli articoli 3, 32
e 97 Cost., che ridonda in una violazione delle competenze regionali,
anche autonomamente considerate, di cui agli articoli 117, III
(tutela della salute), 118 (riguardo alla programmazione sanitaria) e
119 della Costituzione (riguardo alla autonomia impositiva). È
infatti di tutta evidenza come tali violazioni ridondino in una
ingente compromissione dell'autonomia regionale nell'ambito che, come
detto, in termini quantitativi, maggiormente impegna l'azione
legislativa, amministrativa e fiscale delle Regioni.
A tale ultimo riguardo si fa riserva fornire dimostrazione
contabile dell'irragionevole e rilevante incidenza della disposizione
in parola.
Ma non solo.
La norma, determinando uno scollamento tra un livello di
finanziamento che viene pesantemente ridotto e la necessità di
garantire i livelli essenziali, si pone altresì in contrasto, con
ricaduta sulla autonomia costituzionalmente garantita alla Regione,
con quanto stabilisce l'art. 5, comma 1, lettera g), della legge
costituzionale n. 1 del 2012 e l'art. 11 della legge n. 243 del 2012
sulla necessità del concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni inerenti ai diritti sociali
nelle fasi avverse del ciclo economico.
Se infatti esistono fasi avverse del ciclo economico che
impongono una restrizione del livello del finanziamento del SSN cui
concorre lo Stato (si è detto che dal 2012 il livello del
finanziamento si è ridotto di circa 30 miliardi di euro), è
altrettanto evidente che nel contempo si imporrebbe perlomeno
l'attivazione (che non è avvenuta) del meccanismo previsto dalle
suddette disposizioni.
Va aggiunto, infine, a ulteriore dimostrazione della violazione
del principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria,
che nessun coinvolgimento è avvenuto della (pur istituita: la prima
convocazione è avvenuta il 10 ottobre 2013) Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica, il cui coinvolgimento
nella definizione della manovre di finanza pubblica è invece imposto
dall'art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009 (che attua il
precetto costituzionale di leale collaborazione): «a) la Conferenza
concorre alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per
comparto, anche in relazione ai livelli di pressione fiscale e di
indebitamento;» e poi ribadito dall'art. 33 del decreto legislativo
n. 68 del 2011 che la definisce quale «organismo stabile di
coordinamento della finanza pubblica fra comuni, province, città
metropolitane, regioni e Stato».
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 395 e 396, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, terzo comma, 119 e 120 della
Costituzione.
L'articolo 1, con i commi 395 e 396, introduce modifiche ai
criteri per la nomina del commissario ad acta per la predisposizione,
l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo del
settore sanitario.
Nello specifico, il comma 395 esclude, a decorrere dall'entrata
in vigore della stessa legge di bilancio 2017, l'applicazione della
disciplina di cui all'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014
alle Regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
decreto-legge n. 159 del 2007.
In linea con tale disposizione, il successivo comma 396 abroga il
comma 570 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, che invece
estendeva la disciplina prevista dal comma 569 della medesima legge
anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, del
decreto-legge n. 159 del 2007.
In sostanza, a decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge di bilancio 2017, con riguardo al commissariamento delle
Regioni per i casi di inadempimento - successivo a diffida da parte
del Governo - delle misure previste dal piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario, non troverà più applicazione la
disciplina, di cui all'art. 1, comma 569, della legge di stabilità
2015, che prevedeva appositi requisiti per la nomina a commissario ad
acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di
rientro dal disavanzo del settore sanitario.
Il citato comma 569, infatti, prevedeva, in conformità a quanto
stabilito dal p.to 12, lett. a) e p.to 3) del Patto per la Salute
2014- 2016, che tale nomina a commissario ad acta fosse i)
incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi
incarico istituzionale presso la Regione soggetta a commissariamento
(ivi compresa la carica di Presidente della Regione) e che il
commissario dovesse possedere ii) un curriculum attestante
«qualificate e comprovate professionalità ed esperienza di gestione
sanitaria anche in base ai risultati in precedenza conseguiti» (art.
1, comma 569, legge di stabilità 2015).
In questo modo la norma, anche abrogando tale requisito di
professionalità, rimette in vigore la prassi dei cd. «Governatori
Commissari» che è stata una delle principali cause delle
inefficienze, sia in termini di disavanzi, sia in termini di
insufficiente garanzia del Lea, nella gestione della sanità di
alcune Regioni.
Assegnare poteri di commissario della sanità al Presidente di
una Regione che non adempia i) alla diffida governativa funzionale a
conseguire gli obiettivi del piano di rientro ovvero ii) che non
abbia adottato atti idonei o sufficienti al raggiungimento degli
obiettivi programmati (tali sono i presupposti per il
commissariamento indicati dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge n.
159 del 2007), si pone in evidente contrasto con i principi di
ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento della pubblica
amministrazione di cui agli articoli 3 e 97 della Costituzione,
nonchè in contrasto con un corretto esercizio del potere sostitutivo
del Governo di cui all'art. 120 Cost.
È opportuno ricordare, riguardo alla efficacia delle
disposizioni ora abrogate, che la Corte dei conti ha recentemente
attestato che «il successo dei Piani di rientro è evidente dal punto
di vista economico finanziario», mettendo in evidenza come «il
complesso delle regioni in Piano ha registrato una drastica riduzione
delle passività. Ciò non ha impedito di conseguire significativi
miglioramenti anche nella qualità dei servizi e nella garanzia dei
livelli essenziali delle prestazioni» (Corte dei Conti, sezioni
riunite in sede di controllo, Rapporto 2016 sul coordinamento della
finanza pubblica, marzo 2016, p. 255).
Le norme impugnate, inoltre, si pongono in contrasto anche con il
principio di eguaglianza, dal momento che, al contrario, nelle
situazioni efficienti, dove è garantito sia l'equilibrio finanziario
sia la garanzia dei Lea, altre disposizioni statali tendono alla
espropriazione dei poteri regionali, come nel caso: i) dell'art. 1,
comma 390 della legge n. 232 del 2016 qui impugnato; ii) del
complesso normativa di cui ai commi 524, 525, 526, 527, 528, 529,
531, 532, 533, 534, 535 e 536, della legge n. 208/2015; iii) degli
articoli 1, 2, 6 e 9 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171,
recante «Attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera
p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria».
Situazioni tra loro profondamente diverse sono quindi
irragionevolmente trattate in modo uguale, alimentando un processo di
centralizzazione delle funzioni nelle realtà regionali efficienti e
al contrario, irragionevolmente, riducendo il controllo statale in
quelle inefficienti.
La lesione delle richiamate disposizioni costituzionali ridonda
sulla autonomia regionale ai sensi degli articoli 117, terzo comma e
119 Cost.
Infatti, a motivo dell'inefficienza di alcune Regioni (però non
debitamente assoggettate al controllo sostitutivo statale), il
legislatore statale ricorre a misure generalizzate, quali quelle in
precedenza ricordate, che risultano restrittive dell'autonomia
legislativa e organizzativa regionale.
Inoltre, la Regione Veneto, partecipa al livello di finanziamento
del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato;
pertanto l'inefficienza di alcune Regioni conseguente alla mancanza
di un adeguato esercizio del potere sostitutivo statale ha
inevitabilmente una ricaduta sulla quota di risorse disponibili per
la Regione stessa.
10) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 527, per
violazione degli articoli 3, 117, secondo, terzo comma, 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione.
L'art. 1, comma 527, protrae al 2020 il periodo temporale di
vigenza dell'obbligo per le Regioni di assicurare il contributo alla
finanza pubblica di cui all'art. 46 del decreto-legge n. 66/2014.
In particolare, in forza della suddetta modifica le Regioni sono
tenute ad assicurare, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2020, un
contributo alla finanza pubblica pari a 750 milioni di euro annui (ai
sensi dell'art. 46, comma 6, primo periodo, decreto-legge n. 66/2014,
così come modificato dal comma 527 dell'art. 1 della legge n.
232/2016 qui impugnato) (10) .
Sempre per gli anni 2015-2020, è richiesto, inoltre, alle
Regioni un contributo aggiuntivo pari a 3.452 milioni di euro annui
(ai sensi dell'art. 46, comma 6, terzo periodo, decreto-legge n.
66/2014, così come modificato dal comma 527 dell'art. 1 della legge
n. 232/2016, qui impugnato)» (11)
È opportuno precisare che il successivo comma 528 proroga al
2020 anche il contributo richiesto alle Regioni dall'art. 1, comma
680, legge n. 208/2015, sicchè la misura dei contributi alla finanza
pubblica richiesti alle Regioni ed alle Province autonome e prorogati
al 2020 dai commi 527 e 528 in esame, ammonta pertanto a complessivi
7.682 milioni di euro, come risulta anche dalla relazione tecnica
(12) .
Al riguardo si deduce quanto segue.
1. È preliminare, innanzitutto, ribadire che il contributo delle
Regioni a statuto ordinario già previsto dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge n. 66/2014 - stabilito inizialmente in 750 milioni di
euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017 - era stato esteso
anche al 2018 ed incrementato di 3.452 milioni di euro dalla legge di
stabilità per il 2015 (cfr. art. 1, comma 398, della legge n.
190/2014).
Il comma 681 della legge di stabilità per il 2016 aveva poi
esteso anche al 2019 tali contributi.
Occorre precisare che la Regione Veneto ha impugnato le
disposizioni di cui all'art. 46, comma 6, del decreto-legge n.
66/2014 e all'art. 1, comma 398, della legge n. 190/2014.
Con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 17 del 2016 pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 2016 n. 16 ha poi impugnato
l'art. 1, commi 680, 681 e 682, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
(13) .
Su tale ultimo ricorso codesta ecc.ma Corte non si è ancora
pronunciata, mentre ha deciso i precedenti ricorsi con le pronunce
nn. 65 e 141 del 2016, respingendo le censure della Regione.
È proprio da queste due pronunce, tuttavia, che, di fronte
all'ennesima proroga della manovra di taglio alla spesa regionale del
2014, che emerge la evidente violazione degli articoli 117, terzo
comma e 119 Cost. da parte dell'art. 1, comma 527, qui impugnato.
2. Nella sentenza n. 141 del 2016, infatti, in riferimento alla
semplice proroga del termine di cui all'art. 46, comma 6, del
decreto-legge n. 66/2014 di un solo anno (ovvero al 2018) disposta
dal «comma 398 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014» si precisa,
con molta chiarezza, che: «la declaratoria di non fondatezza della
questione, nei termini in cui è stata prospettata, non impedisce a
questa Corte di segnalare che il costante ricorso alla tecnica
normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti
manovre, mediante aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle
originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il
canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto.
Il ricorso a tale tecnica normativa potrebbe, infatti, prestare
al canone della transitorietà un ossequio solo formale, in assenza
di plausibili e riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al
legislatore di ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le
ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle
relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali,
alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del
Paese.»
3. Riguardo all'art. 1, comma 527, è evidente che, di fronte
alla terza proroga consecutiva della stessa manovra in origine legata
a un ambito triennale e di fronte all'assenza di plausibili e
riconoscibili ragioni che hanno impedito al legislatore di ridefinire
e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni
temporali dei cicli di bilancio (triennali) il quadro delle relazioni
finanziarie tra lo Stato e le Regioni, il legislatore statale ha
sostanzialmente violato il canone della transitorietà richiesto, ai
sensi degli articoli 117, terzo comma e 119 Cost., dalla
giurisprudenza costituzionale (ex multis, tra le più recenti,
sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso
senso, sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n.
193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
Già nelle sentenze nn. 43 e 64 del 2016 era stato, peraltro,
ribadito con estrema chiarezza che: «Sotto quest'ultimo profilo
questa Corte ha già posto in evidenza la natura necessariamente
pluriennale delle politiche di bilancio, che vengono scandite per
mezzo della legge di stabilità lungo un arco di tempo di regola
triennale (sentenze n. 178 del 2015 e n. 310 del 2013) ... Perciò
questa Corte deve ripristinare la legalità costituzionale
riconducendo la disposizione impugnata ad un corrispondente periodo
transitorio di efficacia, visto che esso è connaturato alle
caratteristiche dell'intervento legislativo in cui la norma è
collocata, e si desume perciò direttamente ed inequivocabilmente da
quest'ultimo» (sent. n. 43 del 2016).
Per cui, si è affermato (sent. n. 64 del 2016): «Le disposizioni
restrittive della spesa regionale devono dunque operare per un
periodo di tempo definito, in quanto necessarie a fronteggiare una
situazione contingente» e si è espressamente evidenziato che «il
decreto-legge n. 66 del 2014 è intervenuto a correggere i conti
pubblici con riferimento al triennio considerato dalla legge 27
dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2014), che,
salvo espresse disposizioni contrarie, si riferisce agli anni dal
2014 al 2016».
È quindi evidente come si sia ormai in presenza, a seguito del
raddoppio del termine triennale originario previsto dalla manovra del
2014, nonostante la formale fissazione di un termine finale (ora il
2020), proprio di quel «costante ricorso alla tecnica normativa
dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre»
stigmatizzato, ma ignorato dal legislatore statale, dalla sentenza n.
141 del 2016 che determina la violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. (che ridonda in un pesante
vulnus per l'autonomia regionale dato l'evidente impatto sulla stessa
della proroga del taglio) e degli articoli 117, terzo comma e 119
Cost. per difetto sostanziale del canone della transitorietà della
misura statale di coordinamento della finanza pubblica.
È quindi del tutto elusiva di questa giurisprudenza la tecnica
normativa adottata dal legislatore statale consistente nel fissare,
in origine, un termine triennale ai tagli, continuando poi ad
estenderlo, di anno in anno, con successivi interventi normativi:
tale tecnica, infatti, rende tamquan non esset quel limite temporale
che costituisce la condizione di legittimità costituzionale
dell'intervento statale di coordinamento della finanza pubblica.
I limpidi e ricorrenti enunciati della giurisprudenza
costituzionale sono stati quindi banalmente e sostanzialmente elusi
dal legislatore statale semplicemente aggiungendo di volta in volta
un'annualità a manovre originariamente disposte per un arco di tempo
limitato.
In tal modo, anzichè con tutta la ponderazione, le motivazioni e
l'assunzione di responsabilità che sarebbero state necessarie per
introdurre una nuova manovra, il legislatore statale con un
intervento normativo di poche parole ha inciso «a ripetizione» su
quella capacità di spesa degli enti regionali dove si concentra
ormai, dalla riforma costituzionale del 2001, la quota prevalente dei
servizi e dei diritti dello Stato sociale.
È opportuno, peraltro, ricordare da ultimo che codesta ecc. ma
Corte costituzionale già in altre occasioni ha censurato tecniche
normative dirette ad eludere un necessario carattere (in quel caso)
di «provvisorieta'», come ad esempio nella sentenza n. 360 del 1995
relativa alla prassi della reiterazione dei decreti -legge,
dichiarata, per proprio per questo motivo, costituzionalmente
illegittima.
4. Peraltro, nel considerare l'illegittimità della tecnica
normativa adottata dal legislatore statale, occorre precisare che
essa è anche intervenuta in assenza della definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni dei diritti relativi all'assistenza
sociale (i cd. Liveas), mai (a differenza dei Lea relativi alla
sanita') determinati.
A questo riguardo è opportuno precisare che nella ricordata
sentenza n. 65 del 2016 codesta ecc.ma Corte, pur rigettando
l'impugnativa della Regione Veneto, aveva precisato «Nel dichiarare
non fondata la questione, questa Corte osserva, peraltro, che non
erra la Regione ricorrente nel sottolineare l'utilità della
determinazione, da parte dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., dei livelli essenziali delle prestazioni
per i servizi concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale (in tal senso, già
sentenza n. 273 del 2013). Un tale intervento, che deve svolgersi
"attraverso moduli di leale collaborazione tra Stato e Regione"
(sentenza n. 297 del 2012), offrirebbe, infatti, alle Regioni un
significativo criterio di orientamento nell'individuazione degli
obiettivi e degli ambiti di riduzione delle risorse impiegate,
segnando il limite al di sotto del quale la spesa - semprechè resa
efficiente - non sarebbe ulteriormente comprimibile».
Nè in relazione alla proroga disposta con la legge di stabilità
per il 2015, nè in quella poi sancita con la legge di bilancio per
il 2016, nè tantomeno con quella prevista dalla norma impugnata,
tuttavia, il legislatore statale, nonostante il monito di questa
ecc.ma Corte, si è preoccupato, in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera p), di stabilire un benchè minimo intervento
normativo diretto a definire i cd. Liveas.
Posto che l'art. 119, quarto comma, Cost. imporrebbe allo Stato
di garantire agli enti territoriali «risorse sufficienti a finanziare
integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (che si situano
in gran parte nell'ambito dei diritti sociali), la mancata
definizione dei Liveas, che interessano tutta la materia di
competenza residuale regionale dell'assistenza sociale, ha consentito
allo Stato di sottrarsi «tranquillamente» a questa responsabilità,
risultando poi libero di praticare tagli lineari «al buio», con una
tecnica di proroga a ripetizione, a prescindere da un qualsiasi
parametro di adeguatezza.
Senza assumersi la responsabilità politica e costituzionale di
una riduzione dei livelli essenziali a seguito del venir meno delle
risorse disponibili, lo Stato ha infatti scelto invece la strada di
non definirli in materie come l'assistenza sociale (i Liveas), e
dall'altro di perpetrare un sistema di tagli lineari, in ciò venendo
meno ad un corretto esercizio di quella funzione di coordinamento
della finanza pubblica che è invece richiesto dagli articoli 117,
terzo comma e 119 Cost.
Ne consegue che l'esercizio della funzione statale di
coordinamento della finanza pubblica è avvenuto quindi anche in
violazione «del canone generale della ragionevolezza e
proporzionalità dell'intervento normativo» (sentenze nn. 22 del 2014
e 236 del 2013).
Appare utile, peraltro, ricordare che codesta ecc.ma Corte,
sempre nella sentenza n. 65 del 2016, ha limpidamente precisato «che
interventi statali, i quali modifichino repentinamente l'equilibrio
del rapporto tra autocoordinamento regionale e supplenza statale nel
delicato settore dei contributi regionali alla finanza pubblica,
restano ovviamente soggetti allo stretto scrutinio di questa Corte,
se e in quanto investita del relativo giudizio».
5. Nel caso di specie, quindi, le disposizioni di cui all'art. 1,
comma 527 si concretizzano: i) in misure che di fatto assumono un
carattere sostanzialmente permanente; ii) in un catalogo di tagli
meramente lineari che riguardano l'intero comparto delle Regioni
ordinarie senza che sia definito alcun criterio effettivo di
sostanziale riforma.
Esse inoltre determinano l'impossibilità per la Regione di
offrire un adeguato livello di servizio rispetto ai bisogni della
popolazione.
Come ha precisato a più riprese la Corte dei conti «le manovre
di finanza pubblica degli ultimi anni testimoniano di provvedimenti
che, all'ombra del federalismo, rappresentano vere e proprie
"incursioni" della politica fiscale nazionale, dettate, più che da
logiche di coordinamento fra livelli di Governo, dal coinvolgimento
delle Autonomie locali nello sforzo di consolidamento dei conti
pubblici.» (14)
Stante quanto esposto, risulta evidente che le disposizioni
impugnate travalicano quindi la funzione del «coordinamento» della
finanza pubblica e si concretizzano in misure di indiscriminato
«contenimento», così risultando però prive degli indispensabili
elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e
sostenibilità che dovrebbero quantomeno informare la funzione di
coordinamento della finanza pubblica.
Come affermato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 188 del
2015 in relazione al sotto finanziamento regionale di funzioni
provinciali (ed è logico ritenere che i tagli disposti in tal modo
alle Regioni compromettano la loro capacità di garantire adeguati
trasferimenti agli altri enti locali): «le possibilità di
ridimensionamento incontrano tuttavia dei limiti... Una dotazione
finanziaria così radicalmente ridotta, non accompagnata da proposte
di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle
funzioni a suo tempo trasferite, comporta dunque una lesione del
principio in considerazione» (cfr., inoltre, sent. n. 10/2016).
6. Va aggiunto, infine, quale motivo di violazione del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., che
nessun coinvolgimento è avvenuto, nè è previsto della (pur
istituita: la prima e unica convocazione è avvenuta il 10 ottobre
2013) Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, il cui coinvolgimento nella definizione della manovre di
finanza pubblica è imposto dall'art. 5, comma 1, della legge n. 42
del 2009 (in attuazione del principio costituzionale di leale
collaborazione): «a) la Conferenza concorre alla definizione degli
obiettivi di finanza pubblica per comparto, anche in relazione ai
livelli di pressione fiscale e di indebitamento;» e poi ribadito
dall'art. 33 del decreto legislativo n. 68 del 2011 che la definisce
quale «organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica fra
comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato».
11) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 528, per
violazione dell'art. 119 della Costituzione.
L'art. 1, comma 528, modifica l'art. 1, comma 680, legge n.
208/2015 che detta la disciplina riguardante un ulteriore contributo
che le Regioni e le Province autonome sono tenute ad assicurare alla
finanza pubblica. Segnatamente:
i) estende al 2020 l'obbligo di assicurare il contributo alla
finanza pubblica stabilito all'art. 1, comma 680, della legge n. 208
del 2015, e ivi quantificato in 5.480 milioni di euro.
ii) sempre modificando il comma 680 dell'art. 1 della legge di
stabilità 2016, introduce la possibilità di prevedere versamenti al
bilancio dello Stato da parte delle Regioni interessate, in sede di
rideterminazione dei livelli di finanziamento e delle modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato, qualora non fosse
raggiunta l'intesa in seno alla Conferenza permanente sul riparto dei
tagli e sugli ambiti di spesa coinvolti.
In questo caso, a differenza di quanto dedotto in relazione al
comma 527, l'estensione al 2020 del periodo temporale in cui le
Regioni sono tenute ad assicurare il loro contributo alla finanza
pubblica stabilito all'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015, avviene per la prima volta.
Da questo punto di vista, quindi, la fattispecie sembra
ricalcare, appunto a differenza della proroga disposta dall'art. 1
comma 527, la fattispecie decisa da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 141 del 2016 nel senso della non fondatezza.
Tuttavia, la disposizione impugnata non si limita ad una semplice
proroga, ma specifica che la rideterminazione dei livelli di
finanziamento degli ambiti individuati e delle modalità di
acquisizione delle risorse da parte dello Stato effettuata con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di mancata
intesa, possa prevedere anche versamenti da parte delle Regioni
interessate al bilancio dello Stato.
In tal modo, la norma aggiunge un elemento innovativo che non è
stato considerato nella sentenza n. 141 del 2016, dove lo scrutinio
di costituzionalità riguardava disposizioni che «impongono alle
Regioni semplicemente una riduzione di spesa»: con la novella
introdotta dal comma 528 i criteri sussidiari applicabili dallo Stato
in caso di mancata intesa non impongono più una semplice limitazione
della spesa regionale, attraverso la «rideterminazione dei livelli di
finanziamento», ma trasformano la Regione in una sorta di esattore
dello Stato, essendo la stessa chiamata a riversare allo Stato
risorse proprie.
In questo caso, a differenza della fattispecie esaminata nella
richiamata pronuncia, il disposto obbligo di riversare al bilancio
dello Stato la spesa non effettuata si pone in contrasto con l'art.
119 Cost. in base al principio affermato da codesta ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 79/2014 in relazione
all'illegittimità di un «obbligo di restituzione di risorse già
acquisite, che vengono assicurate all'entrata del bilancio dello
Stato, senza alcuna indicazione circa la loro destinazione».
12) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 615, per
violazione dell'art. 117, quarto comma della Costituzione e del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
L'art. l, commi da 613 a 615, istituisce un Piano strategico
nazionale della mobilità sostenibile, incrementando le risorse
attribuite al Fondo di cui all'art. 1, comma 866, della legge 28
dicembre 2015, n. 208 finalizzato all'acquisto, alla riqualificazione
elettrica o al noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico
locale e regionale ed estendendo le finalità del Fondo stesso.
Nello specifico, ai sensi del comma 613, il Piano è destinato al
rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e
regionale, alla promozione e al miglioramento della qualità
dell'aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi
internazionali nonchè degli orientamenti e della normativa
dell'Unione europea. Nell'ambito del Piano si prevede inoltre un
programma di interventi finalizzati ad aumentare la competitività
delle imprese produttrici di beni e servizi nella filiera dei mezzi
di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il
trasporto, «attraverso il sostegno agli investimenti produttivi
finalizzati alla transizione verso forme produttive più moderne e
sostenibili, con particolare riferimento alla ricerca e allo sviluppo
di modalità di alimentazione alternativa, per il quale è
autorizzata la spesa di 2 milioni di euro per l'anno 2017 e di 50
milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019».
Ai sensi del successivo comma 614, a valere sulle risorse da
ultimo indicate nel comma 613, il Ministero dello sviluppo economico,
d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, può
immediatamente stipulare convenzioni con l'Agenzia nazionale per
l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa-Invitalia e
con dipartimenti universitari specializzati nella mobilità
sostenibile, al fine di predisporre analisi e studi riguardanti i
costi e i benefici degli interventi, nonchè i relativi fabbisogni
territoriali.
A norma del comma 615, infine, il Piano è approvato entro il 30
giugno 2017 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico, il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare.
Infine, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (da adottare entro il
31 dicembre 2017), sono disciplinati, in coerenza con il Piano
strategico nazionale, gli interventi (di cui al comma 613, ultimo
periodo) per la competitività delle imprese produttrici di beni e
servizi nella filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei
sistemi intelligenti per il trasporto.
Nessuna forma di concertazione con le Regioni, invece, è stata
prevista.
In questi termini, pertanto, il comma 615 è costituzionalmente
illegittimo, dal momento che, sebbene finalizzato al rinnovo del
parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale,
nonchè alla promozione e al miglioramento della qualità dell'aria
con tecnologie innovative, non prevede alcuna forma di concertazione
delle Regioni nè in relazione alla approvazione del Piano strategico
nazionale della mobilità sostenibile, nè all'emanazione del decreto
del Ministro dello sviluppo economico con cui sono disciplinati gli
interventi di cui al comma 613, ultimo periodo.
Sebbene la materia «mobilità sostenibile» sia ascrivibile anche
alla materia «ambiente», secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale è comunque necessario un coinvolgimento
regionale, dal momento che l'intervento statale incide chiaramente
nella materia del trasporto pubblico locale, di competenza residuale
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Nella sentenza n. 142 del 2008, avente ad oggetto la legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1121, 1122 e 1123, della legge n.
296 del 2006 (legge di stabilità 2007) che istituiva un Fondo per la
mobilità sostenibile si è, infatti, affermato: «...poichè il Fondo
in esame produce effetti anche sull'esercizio delle attribuzioni
regionali in materia di trasporto pubblico locale affinchè esso si
svolga nei limiti della sostenibilità ambientale, si giustifica
l'applicazione del principio di leale collaborazione (sentenze n. 63
del 2008; n. 201 del 2007; n. 285 del 2005), che deve, in ogni caso,
permeare di sè i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie
(sentenza n. 50 del 2008), Nel caso in esame, invece, i commi 1122 e
1123 dell'art. 1 non tengono conto di detto parametro, attribuendo al
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
senza alcun coinvolgimento regionale, il potere di stabilire, di
concerto con il Ministro dei trasporti, la destinazione delle risorse
del Fondo, e di prevedere la quota, non inferiore al cinque per
cento, da destinare agli interventi per la valorizzazione e lo
sviluppo della mobilità ciclistica. Le necessarie forme di leale
collaborazione, avendo riguardo agli interessi implicati e alla
peculiare rilevanza di quelli connessi all'ambito materiale rimesso
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, possono, d'altro
canto, dirsi adeguatamente attuate mediante la previa acquisizione
del parere della Conferenza unificata, competente in materia secondo
la legislazione vigente, in sede di adozione del decreto ministeriale
di destinazione delle risorse del Fondo. Da ciò consegue che i
predetti commi devono essere dichiarati costituzionalmente
illegittimi nella parte in cui non prevedono che il decreto
ministeriale sia emanato previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata» (sent. n. 142 del 2008, p.to 5 del Considerato
in diritto).
Posto che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha ravvisato una competenza legislativa regionale
residuale a disciplinare i profili del trasporto pubblico locale che
non siano strumentali a garantire la concorrenza (sentenze n. 325 del
2010, n. 307 del 2009, n. 272 del 2004), e che si è in presenza nel
caso di specie «di interessi distinti, che corrispondono alle diverse
competenze legislative dello Stato e delle Regioni», che «risultano
inscindibili l'una dall'altra, inserite come sono in un unico
progetto», il legislatore può superare «lo scrutinio di legittimità
costituzionale se rispetta il principio di leale collaborazione,
avviando le procedure inerenti all'intesa con Regioni e enti locali
nella sede della Conferenza unificata» (sentenza n. 215 del 2016).
Il comma 615, in quanto non prevede alcuna forma di
coinvolgimento regionale, si pone quindi in violazione degli articoli
117, quarto comma, Cost. e del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 Cost.
13) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 627, per
violazione degli articoli 117, terzo comma e 119 della Costituzione,
nonchè degli articoli 5 e 120 della Costituzione per violazione del
principio di leale collaborazione.
L'art. 1, comma 627, istituisce nello stato di previsione del
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo il Fondo
nazionale per la rievocazione storica, con una dotazione di 2 milioni
di euro per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019.
Tale fondo è finalizzato alla promozione di eventi, feste e
attività, nonchè alla valorizzazione di beni culturali attraverso
la rievocazione storica. Ad esso possono accedere direttamente
Regioni, Comuni, nonchè istituzioni culturali e associazioni di
rievocazione. Per queste ultime (istituzioni culturali e associazioni
di rievocazione) è richiesto il riconoscimento attraverso
l'iscrizione in appositi albi, tenuti dai Comuni, ovvero
l'operatività da almeno dieci anni.
L'accesso alle risorse avviene in base a criteri da determinare
con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del
turismo, che deve essere emanato entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge.
In questi termini la norma impugnata istituisce un fondo a
destinazione vincolata pianamente riconducibile all'ambito delle
materie «valorizzazione dei beni culturali» e «promozione e
organizzazione di attività culturali» che sono incluse dall'art.
117, terzo comma, Cost. tra quelle di competenza legislativa
concorrente.
Al riguardo occorre ricordare che codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha precisato che «è necessario che restino
inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la
disciplina e l'esercizio unitario delle funzioni destinate alla
individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonchè
alla loro protezione e conservazione; mentre alle Regioni, ai fini
della valorizzazione, spettino la disciplina e l'esercizio delle
funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione
di quel patrimonio (sentenza n. 194 del 2013)». (sent. n. 140 del
2015).
La disposizione impugnata, quindi, se, da un lato, istituisce un
fondo statale a destinazione vincolata in un ambito materiale
riconducibile alla competenza regionale concorrente, dall'altro non
prevede alcuna forma di concertazione con le Regioni ai fini
dell'adozione del decreto del Ministro dei beni e delle attività
culturali e del turismo diretto a determinare i criteri determinati
di accesso al fondo stesso.
In questi termini, nella misura in cui non è prevista, al
riguardo, l'intesa con le Regioni, risulta violato l'art. 119 della
Costituzione e il principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione, dal momento che la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale è costante nel
ritenere che solo la previsione di un'intesa nell'ambito della
Conferenza unificata varrebbe a rendere costituzionalmente legittimo,
in virtù del processo di concertazione e condivisione, un fondo a
destinazione vincolata (in tal senso, sentt. nn. 16 del 2010, 79 del
2011, 201 del 2007, 219 del 2005 e 50 del 2005).
Infatti, codesta ecc.ma Corte «ha dichiarato costituzionalmente
illegittime norme che disciplinavano i criteri e le modalità ai fini
del riparto o della riduzione di fondi e trasferimenti destinati ad
enti territoriali, nella misura in cui, rinviando a fonti secondarie
di attuazione, non prevedevano "a monte" lo strumento dell'intesa con
la Conferenza unificata non solo in caso di intreccio di materie,
riconducibili alla potestà legislativa statale e regionale (ex
plurimis, sentenza n. 168 del 2008), ma anche in caso di potestà
legislativa regionale residuale (ex plurimis, sentenze n. 27 del
2010; nonchè, in specifico riferimento al trasporto pubblico locale,
n. 222 del 2005), affermando costantemente la necessità dell'intesa
(tra le tante, sentenze n. 182 e n. 117 del 2013)» (sent. n. 273 del
2013).
L'assenza di una qualsivoglia forma di leale collaborazione -
peraltro prevista in situazioni analoghe dalla legislazione statale
(15) - rende quindi evidente la violazione degli articoli 117, terzo
comma e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost.

(1) Sentenza Corte costituzionale n. 236 del 2013, punto 3.3. del
Considerato in diritto; tale punto si riferisce nello specifico
agli enti locali, mentre il successivo punto 7.1. della pronuncia
tratta delle norme relative agli enti strumentali delle Regioni,
ribadendone la natura di principi di coordinamento della finanza
pubblica in quanto lasciavano «alle Regioni, nell'esercizio delle
loro competenze, il più ampio spazio di autonomia per adeguarsi
ai principi stabiliti dal comma 1 [dell'art. 9, decreto-legge n.
95/2012 oggetto di impugnazione]».

(2) Conferenza Stato-Regioni e Province autonome, Parere sul disegno
di legge recante Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017,17 novembre 2016, p. 41.

(3) Così si precisa in Servizio studi di Camera e Senato, legge di
Bilancio 2017 Schede di Lettura AS 2611 - Sezione I normativa,
dicembre 2016, p. 290.

(4) La «Fondazione Art. 34», già Fondazione per il merito di cui
all'art. 9, comma 3, decreto-legge n. 70/2011 (legge n.
106/2011), assume, con il comma 273 dell'art. 1 della legge n.
232/2016, la nuova denominazione di «Fondazione Art. 34» con
riferimento all'art. 34 della Costituzione. Tale Fondazione è
istituita per la realizzazione degli obiettivi di interesse
pubblico del Fondo per il merito di cui all'art. 4, legge n.
240/2010 nonchè con lo scopo di promuovere la cultura del merito
e della qualità degli apprendimenti nel sistema scolastico e nel
sistema universitario. Per il raggiungimento dei propri scopi la
Fondazione instaura rapporti con omologhi enti ed organismi in
Italia e all'estero. Può altresì svolgere funzioni connesse con
l'attuazione di programmi operativi cofinanziati dai Fondi
strutturali dell'Unione europea, ai sensi della normativa
comunitaria.

(5) Emerge, infatti, dalla nota metodologica del Ministero della
salute del 21 giugno 2013, applicativa della delibera del
Consiglio dei ministri 11 dicembre 2012, recante «Definizione dei
criteri di qualità dei servizi erogati, appropriatezza ed
efficienza per la scelta delle regioni di riferimento ai fini
della determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel
settore sanitario», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie
generale, n. 135 dell'11 giugno 2013, che le Regioni benchmarck
sono state identificate nelle regioni Veneto, Emilia Romagna,
Lombardia, Marche e Umbria.

(6) Tale norma, infatti, ha ridotto, in deroga a quanto stabilito dal
Patto per la Salute 2014-2016, il fabbisogno sanitario nazionale
standard per il 2016 fissandolo in 111.000 milioni di euro,
quando era invece stato precedentemente stabilito, dalla legge di
bilancio 2015 (commi 167 e 556, dell'art. 1, legge n. 190/2014) e
dal c.d. decreto-legge Enti territoriali (art. 9-septies,
decreto-legge n. 78/2015), che il livello di finanziamento del
Servizio sanitario nazionale (SSN) cui concorre lo Stato per il
2016 fosse fissato in 113.097 milioni di euro. Nel ricorso, la
norma è stata impugnata per violazione per violazione degli
articoli 3, 32, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 della
Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione, nonchè degli articoli 5,
lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012 e 11 della
legge n. 243 del 2013.

(7) Cfr.
http://www.salute.gov.it/portale/temi/p2_6jsp?id=1299&amp;area=progra
mmazioneSanitariaLea &amp;menu=vuoto

(8) Cfr. a pag. 45 del documento rinvenibile in
http://www.dt.tesoro.it/modules/documenti_it/analisi_programmazio
ne/documenti_programmatici/DEF_Sezione_II_-_Analisi_e_tendenze_de
lla_finanza_pubblica.pdf

(9) Appare utile ricordare che Codesta ecc.ma Corte, nella sentenza
n. 65 del 2016, ha limpidamente precisato «che interventi
statali, i quali modifichino repentinamente l'equilibrio del
rapporto tra autocoordinamento regionale e supplenza statale nel
delicato settore dei contributi regionali alla finanza pubblica,
restano ovviamente soggetti allo stretto scrutinio di questa
Corte, se e in quanto investita del relativo giudizio».

(10) Il medesimo art. 46, comma 6, decreto-legge n. 66/2014 demanda
la definizione degli ambiti di spesa e degli importi di ciascuna
Regione alle Regioni medesime in sede di auto coordinamento, che
formulano a tal fine una proposta da recepire con intesa in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano. La Conferenza
Stato-Regioni è chiamata a sancire detta intesa entro il 31
gennaio di ciascun anno (si veda il combinato disposto dei commi
680 e 682 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015). Qualora non
si pervenga alla predetta intesa entro i termini prescritti,
entro i successivi venti giorni, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, da adottarsi, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, i richiamati importi sono assegnati ad
ambiti di spesa ed attribuiti alle singole Regioni. A tal fine
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri è chiamato
a tener anche conto del Pil e della popolazione residente e a
rideterminare i livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da
parte dello Stato.

(11) Anche in questo caso, per la definizione degli ambiti di spesa e
degli importi, nel rispetto dei livelli essenziali di
assistenza, si rinvia ad una proposta delle Regioni in sede di
auto coordinamento da recepire con intesa sancita dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, entro il 31 gennaio
di ciascun anno (si veda il combinato disposto dei commi 680 e
682 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015). A seguito della
predetta intesa sono rideterminati i livelli di finanziamento
degli ambiti individuati e le modalità di acquisizione delle
risorse da parte dello Stato. Anche in questo caso di mancato
raggiungimento dell'intesa entro il prescritto termine, la
definizione degli ambiti di spesa e degli importi dei contributi
delle singole regioni è demandata al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri.

(12) Dal totale dei contributi di cui sopra, la cui somma
ammonterebbe a 9.682 milioni di euro, va infatti sottratta la
cifra corrispondente al risparmio realizzato in modo permanente
con il taglio per 2.000 milioni di euro del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale (stabilito dagli articoli da 9-bis
a 9-septies del decreto-legge 78/2015, in attuazione dell'Intesa
in Conferenza Stato-Regioni del 25 febbraio 2015).

(13) Per violazione degli articoli 3, 32, 97, 117, terzo e quarto
comma, 118, 119 Cost., del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, nonchè degli
articoli 5, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012
e 11 della legge n. 243 del 2013.

(14) Corte dei conti, Rapporto 2016 sul coordinamento della finanza
pubblica, marzo 2016, p. 93.

(15) Si osservi poi che, come viene peraltro messo in luce dal
Dossier Schede di Lettura legge di Bilancio 2017 redatto a cura
del Servizio studi di Camera e Senato (Servizio studi di Camera
e Senato, legge di Bilancio 2017 Schede di Lettura AS 2611 -
Sezione I normativa, dicembre 2016, p. 683), il legislatore
statale, con legge n. 239/2005, ha correttamente previsto
l'intesa con la Conferenza unificata nella procedura di adozione
dei decreti ministeriali recanti criteri e modalità di
erogazione dei contributi alle attività dello spettacolo dal
vivo (cfr. art. 1, comma 2, legge n. 239/2005). E la necessità
dell'intesa era stata rilevata anche dalla Commissione Affari
costituzionali del 25 novembre 2016 che, pur avendo espresso
parere favorevole, aveva formulato, sul punto, una precisa
condizione (Cfr. la condizione sub lettera l), Parere della I
Commissione permanente (Affari costituzionali, della Presidenza
del Consiglio e interni), Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio).

P.Q.M.

La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni
della legge n. 232 dell'11 dicembre 2016, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 297 del 21 dicembre 2016 - Suppl. ordinario n. 57:
art. 1, comma 42, lettera a), per violazione degli articoli 3, 97
e 119 della Costituzione;
art. 1, comma 85, per violazione dell'articoli 117, terzo comma,
della Costituzione, nonchè degli articoli 5 e 120 della Costituzione
per violazione del principio di leale collaborazione;
art. 1, comma 140, per violazione degli articoli 117, terzo
comma, 118 e 119 della Costituzione, nonchè degli articoli 5 e 120
della Costituzione per violazione del principio di leale
collaborazione;
art. 1, commi 269, 270 e 272, per violazione degli articoli 3,
97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione;
art. 1, comma 271, per violazione dell'art. 117, quarto comma,
della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
art. 1, comma 275, per violazione degli articoli 117, quarto
comma, 119 della Costituzione e del principio di leale collaborazione
di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
art. 1, comma 390, per violazione degli articoli 3, 97, 117,
terzo comma, 118, 119 e 120 della Costituzione;
art. 1, comma 392, per violazione degli articoli 3, 32, 97, 117,
terzo comma, 118 e 119 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione,
nonchè degli articoli 5, lettera g), della legge costituzionale n. 1
del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013;
art. 1, commi 395 e 396, per violazione degli articoli 3, 97,
117, terzo comma, e 119 della Costituzione;
art. 1, comma 527, per violazione degli articoli 3, 117, secondo
e terzo comma, 119 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
art. 1, comma 528, per violazione dell'art. 119 della
Costituzione;
art. 1, comma 615, per violazione degli articoli 117, quarto
comma e del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 della Costituzione;
art. 1, comma 627, per violazione degli articoli 117, terzo comma
e 119 della Costituzione, nonchè degli articoli 5 e 120 della
Costituzione per violazione del principio di leale collaborazione.
Si depositano:
1. delibera della giunta regionale n. 131 del 7 febbraio
2017, di autorizzazione a proporre ricorso e affidamento
dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
2. Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, Parere
sul disegno di legge recante Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2017, 17 novembre 2016.
3. Esiti del controllo sulla spesa sanitaria della Regione
Veneto da parte del Tavolo Governativo: certificazione
dell'equilibrio finanziario.
4. Intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano in merito all'attuazione della legge 28
dicembre 2015, n. 208 recante: «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016
(art. 1, commi 680, 682 e 683), 11 febbraio 2016.

Treviso-Venezia-Roma, 14 febbraio 2017

Avv. Zanon - avv. prof. Antonini - avv. Manzi