1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 1-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 luglio 1990
N. 52 Ricorso n. 52 per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 luglio 1990 della regione Toscana Enti locali - Enti intermedi tra regione e comune (province ad aree metropolitane) - Attribuzione alle province di competenze in materia di viabilita', caccia, pesca, acque interne, risorse idriche, urbanistica, smaltimento dei rifiuti - Delega al Govrrno per l'istituzione di nuove province anche in conseguenza della istituzione delle aree metropolitane - Asserita interferenza di dette competenze con quelle costituzionalmente attribuite alle regioni - Illegittimo uso della legge provvedimento per l'istituzione di nuove province anziche' della legge generale. (Legge n. 142/1990, artt. 14, 15, 17, 19, 21 e 63). (Cost., artt. 3, 117, 118 e 128). (090C0915) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 1-8-1990)

Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente
Gianfanco Bartolini, rappresentata e difesa dall'avv. Alberto
Predieri ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma,
via G Carducci n. 4, come da mandato a margine del presente atto,
giusta delibera g.r. n. 5877 del 2 luglio 1990, contro il presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, per l'annullamento degli artt. 14, 15, 17, 19,
21 e 63 della legge n. 142/1990.
1.1. - Nella riorganizzazione delle posizioni e dei rapporti fra
regioni e province, enti intermedi fra regini e comunità (art. 2,
terzo comma), attuata dalla legge n. 142/1990, il legislatore ha
distribuito in modo diverso funzioni amministrative: lo ha fatto,
però, discostandosi dalla regola posta dall'art. 118, che
attribuisce alla competenza regionale le funzioni amministrative
nelle materie indicate dall'art. 17, salvo che si tratti di questioni
di interesse esclusivamente locale.
La normativa in più punti è contraddittoria e irragionevole, da
un duplice punto di vista.
1.2. - Per talune delle materie elencate, viene statuito che la
competenza provinciale viene attribuita dalle leggi statali e
regionali - art. 14 lettere h) e i) - mentre per altre questo
riferimento manca: cosicchè si dovrebbe pensare che in questi casi
tutta la competenza venga attribuita alle province, con evidente
violazione dell'art. 117, dal momento che le materie attribuite alla
competenza provinciale sono esattamente le stesse attribuite alle
regioni con le stesse formule lessicali (si veda ad es. viabilità,
caccia e pesca nelle acque interne) o con formule diverse che si
sovrappongono o corrispondono a quelle usate nella costituzione (ad
es. le risorse idriche di cui parla l'art. 14 coincidono con gli
acquedotti di cui parla l'art. 117 della Costituzione).
Si verifica il contrasto fra la norma costituzionale e
l'attribuzione generale ad ogni parte del territorio di funzioni che
non sono di interesse esclusivamente locale e non possono esserlo, in
quanto, ad esempio, il coordinamento è attività che di per sè
ontologicamente è rivolta alla composizone di interessi (questi s/'
locali e pertanto in modo costituzionalmente legittimo attribuibili
agli enti diversi dalle regioni di cui parla l'art. 118), ma che se
viene esteso all'intero territorio della regione come sommatoria di
coordinamenti subregionali, sottrae alla regione una sua funzione
fondamentale.
1.3 - Dall'altro punto di vista di cui abbiamo fatto cenno, la
legge n. 142/1990 non ignora la distinzione fra interesse locale che
riguardi talune zone sovracomunali e interesse dell'intero territorio
provinciale. Essa però, pur partendo dal riconoscimento corretto
della diversità dei presupposti, che si può inquadrare nella
formula costituzionale dell'interesse locale sovracomunale
contrapposto a quello dell'intero territorio (formula alla quale si
è attenuta la legislazione della regione ricorrente, che aveva
largamente attribuito competenze alle province, rispettando peraltro
la volontà costituzionale nello statuire che esse elaborassero
specifici progetti d'intesa con i comuni con riferimento a
particolari ambiti territoriali), perviene alla unicità di
regolazione, con attribuzione di competenza alla provincia sia in un
caso che nell'altro.
Viene vanificata in tal modo la differenza sopra ricordata e viene
attribuita la individuazione del presupposto e la scelta non alla
legge a cui l'art. 118 riserva l'attribuzione di competenza, ma ad un
atto evidentemente non legislativo della provincia stessa
(presumibilmente, dev'essere detto, dato che su questo punto, come in
molti altri, la legge non è chiara, propone perplessità e consente
interpretazioni diverse).
Dalla lettura del primo comma si trae la conseguenza che potrebbe
aversi l'assunzione da parte della provincia di funzioni
amministrative non per tutto il territorio provinciale, ma solo per
talune zone, lasciando per le altre la competenza alle regioni. Anche
in questo caso, però, la lettura delle norme che porti ad una
ripartizione di questo genere, affidata alla stessa scelta della
provincia controllata dalla regione, non risulta con chiarezza.
Comunque essa viola la riserva di legge statale posta dall'art. 118
della Costituzione, che non consente di procedere all'individuazione
degli interessi esclusivamente locali con atti non statali e non
legislativi.
2. - Ove questa ripartizione di funzioni non avvenga, e tutte
quelle elencate nell'art. 14 vengano per l'intero territorio
trasferite alla provincia, essa viene ad assumere funzioni
amministrative nelle materie che sono elencate nell'art. 117 della
Costituzione, anche con compiti di coordinamento (art. 14.2, art.
15.1. (b), art. 15.2 (c), art. 15.5) e anche di coordinamento tecnico
e materiale (art. 14.1. (1), invadendo una funzione che è tipica
della regione e che, come è stato accennato, non può coincidere con
un interesse strettamente ed esclusivamente locale.
3.1. - La confusione denunziata investe l'intera elencazione
dell'art. 14. Essa si pone tutta in contrasto con la norma
costituzionale, sia che si riferisca a funzioni trasferite alle
regioni, sia che si riferisca a funzioni delegate; appare evidente
particolarmente nella disciplina dell'attività pianificatoria che
viene posta dall'art. 15, con una collocazione complessiva che
appare, a dir poco, dubbia.
Infatti, essa è contenuta in una legge che, secondo l'art. 128,
dev'essere una legge generale di principi che deve regolare
l'organizzazione degli enti locali, non le singole discipline di
settore, che vanno affidate a leggi di settore o alle leggi previste
dall'art. 118, primo comma, della Costituzione.
La legge n. 142/1990 non può invadere le aree di altre leggi che
debbono determinare i principi fondamentali della materia a norma
dell'art. 117 della Costituzione e dell'art. 118 (e non a quella
dell'art. 128, che a queste leggi fa riferimento). Questa
distinzione, nella legge n. 142/1990 viene dimenticata, con nuova
manifestazione di incertezza, di contraddittorietà e di
irragionevolezza, perchè le norme non vengono inserite nel quadro
delle leggi di settore di cui costituiscono principi, o nelle leggi a
peculiare connotazione previste nell'art. 118, ma vengono calate al
di fuori di quei subsistemi normativi in una legge che, invece, deve
proporsi contenuti e finalità diverse, qual'è quella prevista
dall'art. 128 della Costituzione.
È emblematica, sotto questo profilo, la regolazione della
pianificazione territoriale posta dall'art. 15 della legge, in cui
vengono stabiliti principi che debbono regolare la materia
urbanistica (che non è elencata fra quelle individuate dall'art.
14), mentre tali principi non vengono posti nelle materie elencate
nell'art. 14.
Con ciò non si vuol dire che quest'ultimo possa apparire più
rispettoso della costituzione, perchè resta il contrasto con la
norma dell'art. 117 per le ragioni già accennate, mentre l'art. 15
appare in conflitto tanto con l'art. 117 della Costituzione quanto
con l'art. 128.
3.2. - L'art. 15 attribuisce funzioni previste dall'art. 117 al di
fuori di qualsiasi connotazione di interesse esclusivamente locale,
con una sottrazione di compiti attribuiti dalla costituzione alle
regioni.
Infatti, poichè le competenze dei comuni restano ferme per
esplicita disposizione della legge, quelle della regione di
necessità vengono diminuite. Di per sè questo spostamento potrebbe
essere non illegittimo, purchè sia conforme alle norme
costituzionali: il che - invece - non è, come è stato detto e
meglio sviluppato, anche per il riferimento insistito all'attività
di coordinamento.
L'art. 15 prevede come necessario in ogni provincia un piano
territoriale di cordinamento secondo il modello posto dall'art. 5
della legge urbanistica.
Tale piano investe l'intero territorio (e trascende quindi
interessi esclusivamente locali). La collocazione di questo piano nel
sistema dei piani territoriali e delle fonti urbanistiche non è ben
definita dalla legge. Un tale piano sottrae al piano territoriale
regionale o agli strumenti di pianificazione regionali (che possono
essere istituiti o regolati dalle regioni anche in modo diverso da
quello previsto nelle leggi statali, sempre - ben s'intende - con il
rispetto dei principi fondamentali: e in parte nella regione Toscana
sono stati regolati in tal modo, con una articolazione del quadro di
coordinamento - art. 2 della legge Toscana n. 74/1984 modificato
dall'art. 7 della legge Toscana n. 4/1990 - con una serie di atti
tutti aventi efficacia di piani di coordinamento e che oggi vengono a
trovarsi in posizione che può apparire lessicamente uguale a quella
dei piani provinciali, il che non è ammissibile) aree operative,
acquistando - sembra (anche qui la legge è poco chiara) - forza e
valore di norma sovraordinata rispetto ai piani comunali e
all'attività di ogni ente e amministrazione pubblica - art. 15,
sesto comma - tanto se essa sia fornita di competenza pianificatoria,
quanto se non lo sia, sia se si limiti ad atti provvedimentali,
mentre per quanto riguarda le relazioni con gli strumenti
pianificatori regionali la legge n. 142/1990 è ancor meno chiara ed
elusiva.
Essa non parla mai di piani regionali, nonostante l'abbondanza di
norme (legge Lombardia n. 51/1975; legge Emilia-Romagna n. 47/1978 e
successive modifiche e integrazioni; legge Puglia n. 56/1980; legge
Veneto n. 61/1985; legge Umbria n. 40/1975; legge Piemonte n. 56/1977
e successive modifiche e integrazioni; legge Liguria n. 39/1984;
legge Toscana n. 74/1984 e successive modifiche e integrazioni; legge
Abruzzo n. 18/1983; legge Basilicata n. 12/1983) e di riferimenti a
questo istituto. Si limita ad affermare o riaffermare - si potrebbe
dire, data l'ovvietà - nell'art. 15, terzo comma, che va verificata
la conformità agli indirizzi regionali di programmazione
socio-economica e territoriale del piano territoriale provinciale,
statuendo che esso, così come i programmi, vanno trasmessi alle
regioni per accertare la rispondenza di cui sopra.
L'art. 15 della legge n. 142/1990 potrebbe sottrarsi alla censura
di illegittimità costituzionale solo se dalla formula ora ricordata
dovesse essere ricavata l'affermazione della necessaria
subordinazione del piano (o dei programmi) provinciali agli atti di
pianificazione e di programmazione regionale e la collocazione degli
strumenti programmatori provinciali in una scala che li colloca al
posto intermedio, senza alterare la posizione di supremazia dei piani
e programmi regionali in tutte le materie attribuite alla regione
(che non sono solo quelle di cui parla il primo comma dell'art. 15),
o anche nelle materie delegate e quindi con riferimento anche a
quelle che, pur avendo importanza cospicua per il territorio, non
rientrano nella configurazione del piano territoriale di antico
stampo accolta nell'art. 15 (mentre la realtà normativa e operativa
si è ampliata ad altri piani, ad es. paesistici, di tutela di valori
paesistici, dei porti e degli approdi turistici, dello smaltimento di
rifiuti solidi, di bacino a livello regionale di cui alla legge n.
183/1989, i quali costituiscono oggetto di previsioni della
legislazione regionale - art. 8 della legge Toscana n. 9/1990 mentre
la legge n. 142/1990 sembra non tener alcun conto dei problemi e
delle funzioni di tutela dei valori paesistici che pure formano
oggetto di leggi della regione ricorrente).
L'ordine costituzionale, pur nelle violazioni delle regole
dell'art. 128 e 117, potrebbe essere allora considerato rispettato,
almeno per queste linee essenziali, senza, peraltro, che ciò
comporti la legittimità della configurazione del piano ultralocale.
4. - Ulteriore manifestazione di incertezza, irragionevolezza e
contraddittorietà, che comporta lesione di competenze regionali
costituzionalmente garantite, si manifesta nelle disposizioni
contenute nell'art. 14, primo comma, lett. g), della legge n.
142/1990, nella parte in cui attribuisce alla provincia competenze in
tema di smaltimento rifiuti.
L'art. 14, primo comma, lett. g), parla in particolare di
"organizzazione dello smaltimento dei rifiuti" spettante alla
provincia per il livello provinciale dell'attività considerata.
Esso non chiarisce però se tale organizzazione debba comportate
l'adozione e l'approvazione di un piano per lo smaltimento (che il
d.P.R. n. 915/1982 prevedeva come tipico del livello regionale delle
competenze in materia di rifiuti, e che numerose leggi regionali, e
in Toscana in particolare la legge n. 65/1984, traducevano in
specifiche disposizioni), anche se sembra difficile pensare che
l'attività di organizzazione escluda anche un momento
pianificatorio; e non chiarisce neppure che implicazioni abbia
l'attribuzione di competenza organizzatoria alle province sulla
pianificazione regionale in materia e sulla capacità di tale
pianificazione di influire direttamente sulla pianificazione
specificamente urbanistica e territoriale, dal momento che in virtù
dell'art. 6 della legge Toscana n. 65/1984 l'approvazione del piano
regionale di smaltimento rifiuti ha per effetto di imporre ai comuni
l'adozione di varianti ai propri strumenti urbanistici, con procedure
accelerate, per localizzare - nelle zone indicate dal piano regionale
- i siti idonei alla realizzazione degli impianti di trattamento,
stoccaggio e smaltimento dei rifiuti che, viceversa, una
pianificazione provinciale non prevista non potrebbe comportare, con
un evidente irragionevole regresso nella cura degli interessi.
5. - Se per l'art. 15 può essere pensabile una interpretazione
che salvi la norma di legge, ammettendo fra le varie letture quella
che non è in contrasto con le norme costituzionali, più difficile
appare il superamento del conflitto con l'art. 128 che si ritrova
nell'art. 63 in relazione all'art. 16.
Nell'art. 63 viene prevista una delega al Governo per
l'istituzione delle nuove province, tanto se essa sia necessaria
conseguenza della delimitazione territoriale delle aree metropolitane
effettuata dalla regione (art. 63, primo comma), quanto se si
riferisca alla istituzione di nuove province (art. 63, secondo
comma).
La delega riguarda una legge che può apparire come legge
provvedimento, che certamente non è legge generale, non riguarda
quei principi di cui parla l'art. 128: cosicchè appare illegittima
per il conflitto con l'art. 128 della Costituzione e per la lesione
alle competenze regionali previste dall'art. 117 e chiarite dalle
norme interposte che la stessa legge nell'art. 16 riafferma,
allorquando attribuisce alle regioni precise funzioni di
determinazione delle aree metropolitane.
Rispondere che l'art. 133 della Costituzione parla di una legge
statale per la istituzione di nuove province, significherebbe
dimenticare che ciò è previsto allorquando vi sia iniziativa dei
comuni. Quando essa manchi, la deroga all'art. 128 (e cioè il
riferimento alla legge generale) non trova i suoi presupposti e deve
riprendere la disciplina generale, con esclusione di leggi speciali.
Comunque, dal momento che la legge nell'art. 16 statuisce che la
determinazione dei confini territoriali delle province metropolitane
è riservata alle regioni, e la stessa legge prevede che gli statuti
delle province metropolitane sono approvati secondo le modalità
degli statuti delle province, la legge n. 142/1990 nell'art. 63 - nel
prevedere un'attribuzione di poteri al Governo (se essa dev'essere
interpretata come attribuzione di un potere discrezionale, o libero -
invade le competenze regionali che essa stessa attribuisce negli
artt. 16 e 20 e che si riportano all'art. 117 della Costituzione; per
di più, anche questa volta, con una normazione confusa e
contraddittoria.
Invero, mentre le delimitazioni delle aree metropolitane sono
riservate alle regioni, il governo è delegato ad emanare decreti
legislativi per la costituzione delle autorità metropolitane (art.
21) e, insieme, decreti per la revisione delle circoscrizioni e la
istituzione di nuove province, conseguenti alla istituzione di aree
metropolitane (art. 62, primo comma) o non conseguenti (art. 63,
secondo comma), con una discrezionalità che invade le competenze
regionali e non trova ragionevole giustificazione.
Questo potere indebitamente attribuito al legislatore delegato (in
una materia in cui la delegazione legislativa non trova posto) si
manifesta (oltre che nella possibilità insita nella disciplina della
delegazione legislativa di non esercitare il potere conferito) nella
struttura della legge delegata. Essa viene considerata come tenuta
all'osservanza dei criteri direttivi posti dall'art. 16 (con il
rischio dell'affermazione che non vada seguita la delimitazione
regionale delle aree della provincia metropolitana) e ad essa appare
affidato un contenuto libero, che dev'essere esaminato dalle
commissioni parlamentari proprio in quanto consenta una loro
valutazione, nonchè dalla stessa regione: alla quale peraltro sono
affidati compiti vincolati, che comportano atti come quello della
delimitazione territoriale che non consentono nè alla regione, nè
allo Stato, la possibilità di mutamenti.
Ne consegue che la previsione di un decreto caratterizzato dalla
discrezionalità or ora ricordata non appare ragionevole; il decreto,
in quanto venga in conflitto con la determinazione regionale,
costituisce lesione del complesso di competenze garantite alla
regione dalla struttura normativa dell'area metropolitana, sia in
relazione alla attribuzione con legge regionale (art. 19, primo
comma) di funzioni ai comuni e alla città metropolitana (in
attuazione dell'art. 117 della Costituzione), sia in relazione al
riassetto delle circoscrizioni provinciali (art. 16) e comunali (art.
20).
L'attribuzione della delega consente al Governo una scelta che
esce al di fuori del sistema e testimonia la contraddittorietà fra
norme della stessa legge.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte dichiari l'illegittimità degli artt. 14,
15, 17, 19, 21 e 63 della legge n. 142/1990 per contrasto con gli
artt. 3, 117, 118 e 128 della Costituzione.
Roma, addì 9 luglio 1990
AVV. ALBERTO PREDIERI

90C0915