1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 dicembre 1998
N. 103 Ordinanza emessa il 2 dicembre 1998 dal tribunale di sorveglianza di Roma nel procedimento di sorveglianza nei confronti di Caruso Luigi Ordinamento penitenziario - Provvedimenti relativi ai collaboratori di giustizia ammessi a speciale programma di protezione - Competenza territoriale - Lamentata attribuzione in via esclusiva, secondo l'interpretazione della Corte di cassazione, al Tribunale di sorveglianza di Roma - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento tra condannati - Violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge, della finalita' rieducativa della pena e del divieto di istituzione di giudici straordinari. (D.-L. 15 gennaio 1991, n. 8, art. 13-ter, comma 3, convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991, n. 82, aggiunto dal d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356). (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, 27, terzo comma, 102, primo e secondo comma). (099C0151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-1999)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento di
sorveglianza chiamato all'udienza del giorno 2 dicembre 1998,
relativo a Caruso Luigi nato a Noto il 10 febbraio 1973, detenuto
nella C.R. Alessandria, domiciliato presso il Serv. Centrale
Protezione ed instaurato ai sensi degli artt. 666, 678 C.P.P., 47, 47
ter, 54 L. 354/1975, 13 ter L. 82/1991 (Oggetto: detenzione
domiciliare, affidamento in prova e liberazione anticipata);
Titolo in espiazione: sentenza Corte Appello Catania 28 aprile
1997;
Dec. pena: 26 gennaio 1995; Fine pena: 26 gennaio 2004; Fatto e
diritto
Caruso Luigi, titolare di speciale programma di protezione ai sensi
della legge n. 82/1991, ha proposto istanze di detenzione
domiciliare, affidamento in prova e liberazione anticipata con
riferimento al titolo riportato in epigrafe mentre si trovava
ristretto nella C.R. Alessandria, ove è ancora detenuto.
Pregiudiziale, ad avviso del collegio, è la verifica della
sussistenza della competenza territoriale di questo tribunale
relativamente alle domande per cui è procedimento.
Già con ordinanza 18 marzo 1998 questo stesso tribunale, premessa
un'ampia ricognizione in merito alla evoluzione storica della
normativa riguardante la materia in oggetto, ha rilevato con
indicazione condivisa pienamente da questo collegio come - per
effetto di un consolidato orientamento della Suprema Corte di
Cassazione - si debba reputare diritto vivente l'interpretazione che
attribuisce in via esclusiva al tribunale di sorveglianza di Roma la
cognizione nella materia in esame. Con la medesima ordinanza di
rimessione degli atti alla Corte costituzionale del 18 marzo 1998 si
è osservato, peraltro:
"La norma in esame, come cristallizzata in una competenza esclusiva
per tutto il territorio nazionale di un solo tribunale e giudice di
sorveglianza, in una certa misura ratione materiae ma soprattutto
ratione personae sulla base dei soggetti giudicabili, si configura
come norma eccezionale come nessun'altra; sotto l'aspetto strutturale
e tecnico-giuridico assolutamente anomala e di rottura del sistema;
priva di un fondamento di ragionevolezza; clamorosamente al di fuori
in modo singolare dalle previsioni e dalla disciplina
dell'ordinamento giudiziario che regola numero, sedi circoscrizioni
territoriali degli uffici giudiziari e così dei tribunali e
magistrati di sorveglianza; introduttiva di una competenza
suscettibile di essere modificata da atto non legislativo.
Sono le ragioni del contrasto con precetti e principi
costituzionali.
L'esaminata competenza territoriale esclusiva del tribunale e del
magistrato di sorveglianza di Roma costituisce una previsione unica e
senza precedenti nel nostro ordinamento.
Un giudice di merito di primo grado - salvo rari casi d'appello -
in materia penale, regolarmente inserito dall'ordinamento giudiziario
in una distribuzione territoriale su base distrettuale (tribunale) e
circondariale o pluricircondariale (magistrato di sorveglianza) per
la trattazione di misure attinenti all'esecuzione della pena, delle
misure di sicurezza e altro, previste dal codice penale,
dall'ordinamento penitenziario e da altre leggi, e preminentemente di
misure trattamentali e alternative alla detenzione previste dal capo
VI titolo 1 dell'O.P., che diviene, nell'applicazione di queste
stesse misure nei confronti di una determinata categoria di persone
giudicabili un giudice unico ed esclusivo per tutto il territorio
nazionale. Ciò contrasta con più norme della Costituzione.
Sotto un primo profilo, con l'art. 102, comma 1, che attribuisce
l'esercizio della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme dell'ordinamento giudiziario, che
stabilisce sedi e circoscrizioni territoriali di ogni ufficio (art.
5, in relaz. art. 1 ord. giud.)
E l'art. 102 della Costituzione non fa richiamo semplicemente alla
legge ordinaria, ma nella sua prima norma sulla funzione
giurisdizionale, anche di una certa solennità, fa richiamo specifico
all'ordinamento giudiziario (richiamato ancora dai successivi art.
105, 106, 107 e 108 della Costituzione) quale legge fondamentale che
regola la struttura organica e l'articolazione dei giudici, operante
a mezzo del Consiglio Superiore della Magistratura, organo di
rilevanza costituzionale, che ne assicura l'applicazione nel rispetto
delle finalità di giustizia, di indipendenza, di corretto esercizio
della giurisdizione, di efficienza. ordinamento giudiziario che non
è stato modificato.
Un giudice unico nel territorio che ha competenza esclusiva per i
procedimenti riguardanti una certa categoria di giudicabili, i
collaboratori di giustizia titolari di speciale programma di
protezione, si configura per ciò stesso quale "giudice
straordinario", la cui istituzione è espressamente vietata dal 2
comma dell'art. 102 della Costituzione.
Il carattere di straordinarietà è rafforzato ove si consideri che
accanto alla competenza ratione personae c'è anche una, sia pure
sfumata, competenza per materia, non essendo dubitabile che
l'applicazione delle misure alternative e trattamentali a detti
collaboratori si caratterizza per una specifica carenza e una
diversità di elementi sostanziali; per la deroga ai limiti di pena
(illimitata); la deroga a carattere generale alle "vigenti
disposizioni" relative ai requisiti e ad ogni altro elemento
ordinariamente richiesto per la concedibilità della misura; per la
stessa condizione del soggetto giudicabile di collaborante esposto a
rischio e con protezione speciale che qualifica in modo particolare
il giudizio; per l'intervento di merito della commissione centrale
attraverso il previsto parere obbligatorio e altre indicazioni e
determinazioni che può inviare al giudice.
Sotto certi profili un siffatto giudice può qualificarsi anche
"giudice speciale" essendo spesso il confine molto tenue ed incerto,
come evidenziato dalla maggiore dottrina: giudice speciale la cui
istituzione è parimenti vietata dall'art. 102 2 comma della
Costituzione, che riconosce soltanto quelli già esistenti per i
quali la VI disposizione transitoria della Costituzione prevedeva una
revisione, salvo quelli contemplati dalla stessa Costituzione. Ed in
effetti v'è stata tutta una serie di decisioni della Corte
costituzionale che ha fatto cadere molte giurisdizioni speciali.
Il divieto di istituzione di giudici straordinari - al pari di
quelli speciali - ha carattere assoluto, in quanto viene a
contraddire - assieme allo specifico precetto costituzionale - i
principi basilari della nostra civiltà giuridica, dal generale
divieto di discriminazioni alle regole proprie del "processo giusto",
al rispetto dell'unità della giurisdizione.
Non è peraltro ipotizzabile che trattasi non di un giudice
straordinario o speciale ma di una sezione specializzata per una
determinata materia, la cui istituzione presso gli organi giudiziari
ordinari è consentita dal 2 comma dell'art. 102 della Costituzione.
Non occorrono molte parole per evidenziare l'assoluta diversità sia
per ragioni strutturali e ordinamentali che per quelle attinenti alla
materia.
Le sezioni specializzate che hanno previsione legislativa sono
proprie del ramo civile, inserite in un maggiore e ordinario ufficio
giudiziario, generalmente prive di una normativa che le disciplina,
costituite da giudici di quell'ufficio per la trattazione della
specifica materia, e non danno luogo a questioni di competenza ma al
più a questioni di composizione di carattere tabellare.
In materia penale, l'unica sezione specializzata può ravvisarsi
nelle sezioni per i reati ministeriali, con sede distrettuale
previste dalla legge costituzionale 16 gennaio 1995 n. 1.
Quanto al tribunale e magistrato di sorveglianza non sussistono gli
elementi strutturali, - organizzativi ne una specialità di "materia"
perchè si possa configurare come una sezione specializzata. I
procedimenti nei confronti dei collaboratori, pur con alcuni
menzionati elementi di diversità, non si differenziano dai
procedimenti per le stesse misure nei confronti degli altri soggetti
giudicabili; tant'è che non sono previsti appositi collegi o giudici
nè dalla legge nè in sede tabellare non richiedendo tali giudizi
una particolare specializzazione. E sarebbe davvero singolare
configurare un tribunale come sezione specializzata per materia
soltanto in funzione di una competenza allargata a tutto il
territorio nei confronti di determinati soggetti giudicabili.
Contrasto della norma col principio della ragionevolezza della
scelta legislativa.
La Corte costituzionale ha ampiamente sviluppato il tema della
incompatibilità di una norma con i principi costituzionali quando la
scelta del legislatore sia priva di ragionevolezza e contrasti
perciò con la buona tutela dell'interesse protetto, in questo caso
con il buon andamento della giustizia.
Nella scelta che ci occupa non è ravvisabile alcuna ragione che
giustifichi una deroga così rivoluzionante e totalizzante agli
ordinari criteri di competenza e agli assetti previsti
dall'ordinamento giudiziario.
Esponendo in sintesi, manca una particolare specificità dei
giudici di sorveglianza di Roma perchè sia demandato soltanto a loro
il giudizio sulle misure da irrogare ai collaboratori.
Il restringere la cognizione di tali giudizi ad un solo giudice
limita l'evolversi della giurisprudenza ed elimina i pur produttivi
contrasti, con danno all'elaborazione del diritto e quindi alla
giustizia, cui si accompagna il rischio di sclerotizzare le prassi
procedimentali.
Può determinare, più o meno inconsapevolmente e indirettamente,
un particolare centro di potere e di rapporti con altre autorità
centrali, con potenziale lesione della indipendenza e dell'immagine
del giudice.
Non realizza una maggiore protezione del collaboratore a rischio
rispetto ad altre possibili soluzioni, neppure determinando,
attraverso la designazione di un solo giudice competente, una
apprezzabile maggiore difficoltà di individuare il luogo ove il
collaboratore vive ed è tenuto. A parte il fatto che ormai è dato
verificare che molti collaboratori protetti conducono una vita
regolare e aperta, in regime di misura alternativa o non, nella
località di origine o dove sono stati trasferiti; così come molti
altri sono ristretti in istituti carcerari quand'anche titolari di
programmi di protezione.
È allora esigibile che, tra le tante possibili, venisse adottata
una scelta adeguata al fine da realizzare, senza intaccare i principi
fondamentali dell'ordinamento.
Degli elementi sopra indicati, e tanto più dal loro combinarsi,
derivano o possono attendibilmente derivare da parte dei giudici
diversità di soluzioni e quindi di trattamento nei giudizi e
nell'applicazione delle misure rispetto ai giudizi svolti in un
assetto non "turbato" dalla competenza esclusiva, e rispetto alle
soluzioni adottate senza turbative dagli altri tribunali e giudici di
sorveglianza. E ciò sia nei confronti dei collaboratori che degli
altri condannati.
Cosa che comporta disparità di trattamento in violazione dell'art.
3 della Costituzione.
Una ulteriore situazione anomala, collegabile al tema della
ragionevolezza e della congruità, è l'orientamento da qualche tempo
adottato dalla commissione centrale e in progressiva accentuazione di
fare espiare in carcere consistenti periodi di pena anche ai
collaboratori con programma di protezione.
E ciò anche in correlazione al noto dibattito che c'è stato nel
Paese a seguito di eclatanti inammissibili comportamenti tenuti da
alcuni pentiti, e sui trattamenti "d'oro" fatti a tanti
collaboratori. Ne consegue che, sempre di più, le misure richieste
e adottate da questo tribunale e magistrato riguardano collaboratori
con programma in stato di detenzione carceraria.
Anche il presente procedimento per l'applicazione della detenzione
domiciliare attiene a un collaboratore detenuto nel carcere di
Alessandria.
Viene allora da considerare che senso ha che questo tribunale debba
avere competenza a giudicare i detenuti che trovansi in un carcere
del Piemonte, delle Venezie, delle Puglie, quando non sussiste una
ragione di segretezza sul luogo in cui il collaboratore si trova, nè
alcuna altra ragione che giustifichi una deroga agli ordinari criteri
di competenza; ed una deroga al criterio fondamentale che il detenuto
va giudicato dal magistrato che ha giurisdizione e esercita la
sorveglianza sull'istituto carcerario in cui egli si trova, che può
seguirne l'osservazione della personalità e i progressi
trattamentali, che spesso ne ha conoscenza personale e intrattiene
con lui colloqui, e quanto altro attiene all'opera sostanziale di
trattamento e risocializzazione. Elementi sui quali la Corte
costituzionale si è sempre pronunziata per la loro essenzialità
nella funzione rieducativa della pena, dando con le sue pronunzie un
indirizzo di continua maggiore evoluzione in questo senso.
Tutto ciò viene irrazionalmente tralasciato e "tradito" dalla
norma in esame; la quale poteva quanto meno essere congegnata in modo
da escludere dalla competenza territoriale di questo giudice di Roma
coloro che fossero detenuti al di fuori della sua giurisdizione, e in
modo che non fossero "distolti" dalla ordinaria competenza del
giudice del luogo di detenzione, che è il suo giudice naturale
precostituito per legge.
Ne consegue, per questa parte, un ulteriore profilo di
incostituzionalità per violazione degli artt. 25, secondo comma, e
27, terzo comma della Costituzione.
Infine, un rilievo di grande importanza che inverte ancora il
precetto del giudice naturale precostituito per legge. L'art, 13-ter,
terzo comma, come interpretato, attribuisce la competenza
territoriale nei confronti dei collaboratori titolari di programma di
protezione al giudice di sorveglianza del luogo ove ha sede la
commissione centrale.
Tale norma, con la sua formulazione, è di per sè inidonea a
determinare la precostituzione di un giudice "per legge" e soltanto
attraverso la legge.
La legge, invero, non indica il luogo ove ha sede la Commissione,
nè tale luogo è desumibile da altre disposizioni di legge; nè
ancora alcuna disposizione di legge dispone che tale sede non possa
essere cambiata e trasferita altrove.
Sicchè la legge non indica quale sia il giudice stabilmente
competente per territorio.
La commissione centrale attualmente ha di fatto sede a Roma; di
fatto siede presso il Ministero dell'interno.
Nulla esclude che di fatto, o per atto amministrativo, trasferisca
altrove la sua sede, per le più svariate ragioni che non spetta qui
esaminare.
In tal caso, il giudice fornito di competenza territoriale
esclusiva nei confronti dei collaboratori cesserebbe di essere il
giudice di Roma passando tale competenza al giudice della nuova sede,
in ipotesi Firenze, Perugia, e così via.
Sussiste allora violazione della riserva di legge in materia, e del
dettato del giudice naturale precostituito per legge.
E il criterio di collegamento attraverso cui si determina la
competenza è inidoneo in quanto non contiene collegamento su un dato
stabile, ma su un dato variabile.
Peraltro, che la commissione centrale possa mutare sede non è
un'astrazione; è un accadimento umano del tutto possibile. E le
ragioni organizzative, gestionali, di scelta politica per le più
svariate ragioni, come per le ragioni dirette a volere proprio
trasferire la competenza da un giudice ad altro, sono tutte qui
irrilevanti.
Rileva solo che la norma di cui all'art. 13 ter, comma 3 si pone in
contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per
legge sancito dall'art. 25 della Costituzione.
A tali articolate motivazioni questo collegio ritiene d'aderire
pienamente, facendole proprie.
Per queste ragioni il tribunale solleva d'ufficio questione di
legittimità costituzionale come in dispositivo.

P. Q. M.
Dichiara di ufficio, rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento all'art. 102 primo e secondo comma, art. 3, art. 25
secondo comma, art. 27 terzo comma della Costituzione nonchè al
principio costituzionale della ragionevolezza e non illogicità della
norma di legge, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
13-ter comma terzo della legge 15 marzo 1991, n. 82, come modificata
dalla legge 7 agosto 1992 n. 356. In via gradata, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13-ter terzo comma in relazione
alla competenza territoriale di questo tribunale di sorveglianza nei
confronti di soggetti collaboratori di giustizia, titolari di
speciale programma di protezione ai sensi dell'art. 10, comma 1 legge
15 marzo 1991 n. 82, che siano detenuti in istituti penitenziari
fuori del distretto della Corte di Appello di Roma su cui questo
tribunale ha giurisdizione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza
all'interessato e al suo difensore, al Procuratore generale di Roma,
alla Corte di cassazione, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
di comunicare la stessa al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, il 2 dicembre 1998
Il presidente: Longo
Il giudice estensore: Poscia
99C0151