1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 16-9-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 476 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 novembre 1991- 27 luglio 1992
N. 476 Ordinanza emessa il 14 novembre 1991 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 luglio 1992) dal tribunale di S. Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Munno Giuseppe ed altri e E.N.E.L. Espropriazione per pubblico interesse - Occupazione temporanea autorizzata ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 - Mancata previsione della possibilita' per i proprietari dei beni occupati e sui quali e' stata realizzata l'opera pubblica di agire in giudizio per il ristoro dei danni subiti - Incidenza sul diritto ad agire in giudizio nonche' sul diritto di proprieta', che vengono compressi per effetto di proroghe legislative di termini in materia di occupazione temporanea finalizzata all'esercizio di lavori pubblici - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 5/1980, 223/1983, 67/1990 e 470/1990. (Legge 1º marzo 1985, n. 42, art. 1, comma 5-bis; d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901; d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, secondo comma, convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 47; legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22). (Cost., artt. 24 e 42). (092C0973) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 16-9-1992)

IL TRIBUNALE
Nella causa iscritta al n. 1238/89 R.G. e vertente tra Munno
Giuseppe, Munno Anna Maria, Munno Caterina e Munno Rosa, elett.te
dom.ti in Caserta presso lo studio dell'avv. Antonio Ricciardelli,
che li rapp.ta e difende, attori, e, Ente Nazionale per l'Energia
Elettrica - ENEL - compartimento di Napoli, in persona dei dirigenti
protempore, elett.te dom.ti in Caserta C.so Trieste n. 151, presso lo
studio dell'avv. Luigi d'Andria, che lo rapp.ta e difende in uno
all'avv. Enrico Ziccardi, convenuto, riservata a sentenza all'udienza
Collegiale del 5 novembre 1991, ha pronunziato la seguente ordinanza
è opportuno premettere, in punto di fatto, che il Sindaco del Comune
di Capua, con decreto n. 1306 del 17 febbraio 1983, richiamando
l'ordinanza Commissariale n. 83 del 28 dicembre 1982 (che aveva
autorizzato, in via provvisoria, con dichiarazione di urgenza ed
indifferibilità, i lavori di costruzione degli elettrodotti
occorrenti per l'allacciamento alla rete elettrica dell'acquedotto
realizzato dalla Cassa per il Mezzogiorno), nonchè il decreto del
Presidente della Giunta reg. n. 8113 del 23 ottobre 1982, che, ai
sensi del T.U. 11 dicembre 1933 n. 1775 (artt. 33 e 108) e del d.P.R.
27 luglio 1977 n. 616 (artt. 79 e 87), aveva autorizzato l'E.N.E.L.
alla costruzione dell'impianto elettrico predetto, dispose che lo
stesso ente nazionale occupasse, in via d'urgenza e temporaneamente,
per la durata di anni 5 dalla immissione in possesso (avvenuta, in
data 8 aprile 1983, in osservanza del termine trimestrale di cui
all'art. 20 legge n. 865/1971) vari suoli indicati nel piano
particellare di esproprio, tra cui quelli di proprietà degli attori.
Il decreto fu, quindi, emesso (contrariamente a quanto dedotto
dagli attori) ai sensi dell'art. 20 legge n. 865/1971, nell'esercizio
del relativo potere, devoluto al Sindaco, per effetto dell'ultimo
comma dell'art. 106 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, nonchè dell'art. 2
legge regionale n. 23/1977 (richiamato dall'art. 37, secondo comma
legge regionale comp. n. 51/1978) senza determinazione
dell'indennità di occupazione, rimessa alla commissione di cui
all'art. 16 legge n. 865/1971 (ed in mancanza all'U.T.E.), secondo
quanto disposto nello stesso decreto e dall'art. 37, primo comma
legge regionale n. 51/1978.
Quest'ultimo norma, infatti, stabilisce che "per tutte le
occupazioni temporanee e di urgenza, la determinazione delle
indennità provvisorie, nonchè per tutti gli altri adempimenti
riguardanti l'acquisizione dei beni occorrenti per la realizzazione
di opere connesse alla presente legge ed in genere per tutte le pro-
cedure relative a materie trasferite o delegate alla Regione si
applica la procedura fissata dal titolo II della legge 22 ottobre
1971 n. 865 e successive modificaizoni ed integrazioni".
Ne consegue che l'art. 37 cit., rinvia anche all'art. 20, quarto
comma legge 865/1971, così come modificato dall'art. 14 legge n.
10/1977, secondo il quale, contro la determinazione dell'indennità
di occupazione, gli interessati possono "proporre opposizione davanti
alla Corte di appello competente per territorio, con atto di
citazione notificato all'occupante, entro trenta giorni dalla
comunizazione dell'indennità stessa, a cura del sindaco, nelle forme
prescritte per la notificazione degli atti processuali civili".
Essendo scaduto il termine (8 aprile 1988) per il quale era stata
autorizzata l'occupazione ed essendo stata realizzata l'opera -
elettrodotto - (circostanza pacifica in quanto non contestata), gli
attori, proprietari di alcuni terreni occupati, hanno convenuto
innanzi a questo Tribunale l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica -
compartimento di Napoli, per sentirlo codannare al pagamento
dell'indennità da occupazioni legittima, nonchè di quella da
occupazione illegittima, oltre che al risarcimento dei danni
commisurati al valore dei beni asserviti ed irreversibilmente
destinati all'opera pubblica.
L'ente si è difeso eccependo l'improponibilità e/o
inammissibilità della domanda, poichè per effetto, delle proroghe
di lege il termine di scadenza della occupazione legittima
(qualificato come presupposto processuale) è stato protratto fino
all'8 aprile 1991.
Rimessa la causa al Collegio per decidere la questione
preliminare, che avrebbe potuto - se fondata - definire il giudizio,
il Tribunale, con sentenza in pari data, ha dichiarato la propria
incompetenza, per materia, a determinare l'indennità di occupazione
legittima, essendo, ai sensi dell'art. 20 legge n. 865/1971,
competente la Corte d'appello.
La domanda di condanna al risarcimento dei danni non può invece
essere decisa in quanto è necessario proporre, ex officio, questione
di costituzionalità, per violazione degli artt. 24 e 42 Cost., delle
norme che hanno prorogato la scadenza dei termini delle occupazioni
legittime.
È fuor di dubbio che in pendenza del termine per il quale è
stata autorizzata l'occupazione, il proprietario del suolo occupato
non può chiedere il pagamento del valore dello stesso suolo,
poichè, essendo il decreto autorizzativo atto del procedimento
espropriativo, l'interesse del privato al ristoro dell'eventuale
pregiudizio per l'espropriazione del bene, può trovare soddisfazione
solo sull'indennità di esproprio e, ove vi sia lesione del diritto
soggettivo alla giusta indennità, l'espropriato potrebbe trovare
tutela con l'eventuale opposizione alla stima.
Va subito precisato che la scadenza del termine in parola non può
configurarsi come presupposto processuale, ma costituisce una
condizione dell'azione risarcitoria e come tale è sufficiente che
esista al momento del provvedimento cui la domanda tende.
Molto dibattuta è in dottrina la distinzione tra presupposto
processuale e condizione dell'azione, anche se è pacifico che il
primo debba esistere prima o nel momento in cui si propone la domanda
e si instaura il processo, mentre la seconda ben può sopravvenire
nel corso del giudizio, consentendo una pronuncia comunque nel
merito. Senza affrontare ex professo il problema, che qualche autore
ha sostenuto essere di scarso rilievo pratico e, comunque, di natura
dommatica al di fuori del diritto positivo, soprattutto processuale
(nessuna norma fa riferimento alla suddetta distinzione), può
rilevarsi che, secondo la più autorevole dottrina, i presupposti
processuali concernono il rapporto processuale e ne determinano la
validità ed efficacia, ovvero la promuovibilità o proseguibilità,
mentre le condizioni dell'azione concernono il rapporto sostanziale e
sono regolate dalla legge sostanziale, sicchè devono esistere al
momento della decisione e condizionano il dovere del giudice di
accogliere la domanda (interesse ad agire e legittimazione).
Ora appare evidente che la scadenza del termini della occupazione
legittima, determinando il trapasso dalla stessa a quella illegittima
o senza titolo, che dal punto di vista del rapporto sostanziale,
dedotto in giudizio, consente l'accoglibilità della domanda
risarcitoria, attiene alla fattispecie sostanziale, alla cui
insorgenza è connesso l'interesse ad agire del proprietario del
fondo (illegittimamente occupato) per il risarcimento del danno.
Pertanto, sembra evidente che la scadenza del termine in parola,
costituisca condizione dell'azione risarcitoria e che, se non
sopravviene nel corso del giudizio prima della decisione, comporta il
rigetto della domanda.
Il convenuto ha eccepito che il termine di scadenza fissata con il
decreto autorizzativo all'8 aprile 1988, è stato prorogato di un
anno, ai sensi dell'art. 1, comma quinto- bis, d.-l. 22 dicembre
1984, n. 901, convertito in legge 1º marzo 1985 n. 42 (Gazzetta
Ufficiale 1º marzo 1985, n. 52) e, poi, di ulteriori due anni, ai
sensi dell'art. 14 d.-l. 29 dicembre 1987 n. 534, convertito in legge
29 febbraio 1988 n. 47.
È opportuno rilevare che la tesi della proroga ex lege, senza
necessità di un formale atto amministrativo, è stata già fatta
propria da questo Tribunale (Trib. S. Maria C.V. 14 marzo 1991 n.
1140).
Infatti, la giurisprudenza formatasi in relazione all'applicazione
dell'art. 20 comma secondo, legge n. 865/1971, rilevando che la norma
prevede testualmente che l'occupazione "può essere protratta fino a
cinque anni dalla immissione in possesso", coerentemente affermava
che, nel caso in cui l'occupazione fosse stata disposta per un
periodo inferiore ai cinque anni, la proroga del termine inferiore,
dovesse essere disposta dall'autorità amministrativa, che aveva
autorizzato l'originaria occupazione.
Invece, sia l'art. 1 comma quinto- bis, legge n. 42/1985, che
l'art. 14, secondo comma, legge n. 47/1988, prevedono testualmente
che "per le occupazioni d'urgenza in corso alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto (art. 1, comma
quinto- bis, legge n. 42/1985), la scadenza dei termini di cui al
secondo comma dell'art. 20 legge 22 ottobre 1971, n. 865, è
prorogata ...".
Non è, quindi prorogato il termine massimo di cinque anni
previsto dal citato art. 20, ma è prolungata "la scadenza" dei
termini dell'occupazione, nel senso che viene prorogato di un anno il
periodo di occupazione in corso, già concretamente e legittimamente
determinato dell'autorità amministrativa.
È stato osservato che il riferimento al secondo comma dell'art.
20 legge cit. era necessario per escludere dalla proroga i termini di
scadenza previsti da altri testi legislativi e non per ampliare invia
astratta e generale il termine massimo di durata dell'occupazione,
sicchè l'efficacia della proroga è automatica, indipendentemente
dalla circostanza che sia stato stabilito, nel decreto di
occupazione, un termine minore di quello massimo quinquennale,
perchè oggetto di proroga è la scadenza dei termini concreti e non
i termini in sè e per sè. Del resto, siffatta interpretazione
letterale risponde anche alle finalità perseguite sistematicamente
dal legislatore, a cominciare dalla prima proroga prevista dall'art.
5 della legge 29 luglio 1980 n. 385 e, cioè, da un lato, di superare
le difficoltà pratiche nell'attuazione della opera pubblica e nella
emanazione tempestiva del decreto definitivo di esproprio e,
dall'altro lato, di assicurare che l'occupazione non divenisse
illegittima in attesa della promulgazione di una legge sostitutiva
delle norme dichiarate illegittime dalla Corte Cost. (la legge n.
385/1980, pure dichiarata incostituzionale detta va, infatti, norme
provvisorie sulla indennità di espropriazione di aree edificabili).
Nel caso in esame l'art. 1, comma quinto- bis, aggiunto dalla
legge di conversione n. 42/1985 del d.-l. n. 901/1984, non essendo
diversamente disposto, ai sensi dell'art. 73 Cost. e dell'art. 10
disp. sulla legge in generale, è entrato in vigore il 16 marzo 1985
(la legge è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale 1º marzo 1985 n.
52), sicchè in quel momento l'occupazione in parola era in corso ed
è stata, quindi, prorogata di un anno. A tale proroga deve
aggiungersi quella di ulteriori due anni, disposta dall'art. 14,
secondo comma, legge n. 47/1988, per il quale "per le occupazioni di
urgenza in corso, la scadenza del termine, di cui al secondo comma
dell'art. 20 legge n. 865/1971, già prorogato dall'art. 1 comma
quinto- bis, d.-l. n. 901/1984, convertito con modificazioni, dalla
legge n. 42/1985, concernente precedente proroga delle occupazioni
d'urgenza è ulteriormente prorogata di due anni".
Quest'ultima disposizione, ove ve ne fosse bisogno, sembra offrire
ulteriori elementi testuali a sostegno dell'interpretazione adottata,
allorchè si consideri che precisa che è la "scadenza del termine"
dell'occupazione ed essere automaticamente prorogata e che l'art. 1,
comma quinto- bis, concerneva la proroga dell'occupazione d'urgenza".
Quindi, per effetto delle proroghe predette, l'occupazione dei
terreni degli attori si è legittimamente protratta fino all'8 aprile
1991.
Senonchè l'art. 22 della legge 20 maggio 1971 n. 158, ha disposto
che "per le occupazioni d'urgenza in corso, la scadenza del termine
di cui al secondo comma dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.
865, da ultimo prorogata dall'art. 14, secondo comma del d.-l. 29
dicembre 1987, n. 534, covertito, con modificazioni, dalla legge 29
febbraio 1988, n. 47, è ulteriormente prorogata di due anni".
Siffatta proroga si applica anche alla scadenza in parola, poichè
l'art. 23 della cit. legge stabilisce che "le disposizioni della
presente legge hanno effetto a decorrere dal 1º gennaio 1991", di
modo che, essendo l'occupazione incorso a detta data (scadeva l'8
aprile 1991), la stessa occupazione è stata prorogata fino all'8
aprile 1993.
Orbene, ritiene il collegio che il meccanismo delle proroghe,
ripetute nel tempo, dei termini di scadenza delle occupazioni
autorizzate, sia incontrasto con gli artt. 24 e 42, terzo comma Cost.
Si è già detto, infatti come in pendenza del termine per il
quale è stata disposta l'occupazione, il proprietario del bene non
possa adire l'A.G.O. per ottenera il ristoro del pregiudizio,
conseguente alla indisponibilità del bene destinato (come nella spe-
cie) ad opera pubblica.
È vero che a seguito della pronuncia della Corte costituzionale
(sent. 22 ottobre 1990, n. 470) allo stesso proprietario è
consentito agire per ottenere l'indennità da occupazione legittima,
dal momento dell'occupazione, ma è altrettanto vero che tale
indennizzo non copre l'intera area del pregiudizio sofferto
soprattutto quanto il titolare del bene occupato, pur avendone perso
la disponibilità per effetto della realizzazione dell'opera
pubblica, nel termine autorizzato, continua ad esserne il
proprietario e deve, quindi, sopportare i relativi oneri. Del resto,
il Supremo collegio, (Sez. Un. 6 novembre 1989 n. 4619), pur avendo
escluso che agli impianti di elettrodotti, realizzati su terreni
privati appresi sine titulo, previa autorizzazione o dichiarazione di
pubblica utilità, possono applicarsi i principi della c.d.
occupazione acquisitiva, ha ribadito che al proprietario devono
essere risarciti i danni sia in relazione alla diminuzione di valore
che, per effetto dell'impianto e dell'esercizio dell'elettrodotto,
subisca l'immobile, sia in relazione agli oneri ed alle perdite
comunque verificatesi nel futuro secondo serie probabilità connesse
alla natura del bene e ad altri elementi oggettivi già rilevabili
(cfr. Cass. n. 943/1986).
Nel caso in esame, la mera proroga dei termini di occupazione, non
consente ai proprietari di conseguire l'indennizzo, poichè non è
stato emanato il decreto di esproprio (cfr. Cort. Cost. 22 febbraio
1990, n. 67), nè di agire per il ristoro dei danni, benchè la
realizzazione dell'opera pubblica abbia deteminato la compressione
delle facoltà connesse alla proprietà del bene occupato.
Se è vero, come sottolineato nella relazione al disegno di legge
governativo n. 1947/S (annunciato in aula il 14 novembre 1989,
recante "norme in materia di espropriazione per pubblica utilita'")
che la natura rigorosamente temporanea dell'occupazione è venuta
sensibilmente ad attenuarsi poichè il temine di durata, già elevato
da due a cinque anni con la legge 22 ottobre 1971, n. 865, è stato
più volte prorogato per le occupazioni in atto al momento di entrata
in vigore delle predette disposizioni di legge, è altrettanto vero
che in tal modo il legislatore, incapace di emettere norme che
disciplinino permanentemente l'indennità di espropriazione, ha
sostanzialmente aggirato i moniti del giudice delle leggi (Corte
cost. sent. n. 5/1980 e n. 223/1983) ed un assetto definitivo della
materia, prorogando i termini di scadenza delle occupazioni
temporanee, con l'effetto di impedire al proprietario del bene
occupato, ma non espropriato, di conseguire il giusto ristoro del
pregiudizio, effetto di quell'occupazione irreversibile.
In effetti le norme di proroga vanno censurate anche per i motivi
espressi dalla Corte Cost. con la sentenza n. 223/1983, laddove esse
costituiscono un espediente per impedire al proprietario di ottenere
l'indennizzo ex art. 42 terzo comma, Cost., per la perdita ovvero la
compressione delle facoltà inerenti alla proprietà del bene
irreversibilmente destinato alla opera pubblica.
Inoltre, il contrasto delle anzidette norme di proroga con il
dettato dell'art. 24 Cost. è di tutta evidenza, ove si consideri
che, per effetto della loro reiterazione, il proprietario del bene
occupato resta, per un lungo e non definito tempo, privo di ristoro e
paralizzato nella difesa (cfr. Cort. cost. 22 febbraio 1990, n. 67).
Infatti, se è vero che resta sempre affidato all'insindacabile
apprezzamento del legislatore stabilire in che momento debbano
scadere le proroghe in esame, soprattutto in relazione all'emanazione
di una legge che disciplini compiutamente e definitivamente la
materia delle espropriazioni, è altrettanto vero che il termine fi-
nale di efficacia non è approssimativamente e ragionevolmente
determinabile nel "quando", allorchè si consideri che ad una prima
proroga di un anno se ne sono aggiunte altre, che, come nel caso in
esame, hanno fatto slittare di ben cinque anni detto termine finale.
In definitiva gli attori, pur avendo perso la disponibilità dei
terreni su cui è stata realizzata l'opera pubblica - elettrodotto -
da un lato non possono agire per ottenere la determinazione
dell'indennizzo, poichè, in mancanza del provvedimento ablatorio,
non ne hanno perso la titolarità, dall'altro lato non possono agire
per ottener il risarcimento dei danni, ex art. 2043 c.c., poichè
l'occupazione deve considerarsi legittima per effetto delle citate
proroghe di legge.
Di qui la necessità di proporre la questione di costituzionalità
dell'art. 1, comma quinto- bis, aggiunto dalla legge 1º marzo 1985,
n. 42, di consersione del d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901, dell'art.
14, secondo comma d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534, convertito dalla
legge 29 febbraio 1988, n. 47, dell'art. 22 legge 20 maggio 1991 n.
158, che prorogando i termini di scadenza delle occupazioni
temporanee autorizzate ai sensi dell'art. 20 legge 22 ottobre 1971,
n. 865, non consentono ai proprietari dei beni occupati e sui quali
è stata realizzata l'opera pubblica, di agire in giudizio per il
ristoro dei danni subiti, in relazione agli artt. 24 e 42, terzo
comma, Cost.
Alla stregua delle considerazioni che precedono il Tribunale è
tenuto a disporre la sospensione del giudizio in corso ed a
provvedere ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Rimette alla Corte Costituzionale la questione, non manifestamente
infondata, di costituzionalità dell'art. 1, comma quinto- bis,
aggiunto dalla lege 1º marzo 1985, n. 42, di conversione del d.-l. 22
dicembre 1984, n. 901, dell'art. 14, secondo comma, d.-l. 29 dicembre
1987, n. 534, convertito dalla legge 29 febbraio 1988 n. 47,
dell'art. 22 legge 20 maggio 1991, n. 158, in relazione agli artt. 24
e 42, terzo comma, della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti incausa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Dispone, infine, che l'ordinnza sia comunicata ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
S. Maria C.V., addì 14 novembre 1991
Il presidente: (firma illeggibile)
L'estensore: (firma illeggibile)
Il direttore di cancelleria: MASTROIANNI
92C0973