Serie Generale n. 248 del 23-10-1998
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 28 settembre 1998, n. 559
Situazioni di monopolio nel settore della vigilanza privata. (GU Serie Generale n.248 del 23-10-1998)

Ai prefetti della Republica
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Ai questori della Repubblica
e, per conoscenza:
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al commissario del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Al comando generale dell'Arma dei
carabinieri
Al comando generale della Guardia
di finanza
Si è rilevato che negli ultimi anni alcuni fattori, quali
l'accresciuto livello della domanda dei servizi di sorveglianza e
custodia del patrimonio, la progressiva diversificazione delle
esigenze della committenza, e la possibilità di accedere a
tecnologie sempre piu avanzate abbiano determinato una rapida
evoluzione del settore della vigilanza privata.
Ciò, ha portato ad una profonda trasformazione della struttura
degli istituti di vigilanza i quali hanno, via via, acquisito i
connotati di imprese dalle crescenti dimensioni, che richiedono il
ricorso a formule organizzative più complesse e l'investimento di
ingenti capitali.
Queste circostanze hanno evidentemente portato anche un mutamento
nelle dinamiche del mercato verso le quali questa amministrazione ha
ritenuto di dover rivolgere la propria attenzione attese le
implicazioni per la pubblica sicurezza.
In questa ottica devono essere inquadrate le iniziative avviate da
alcune prefetture, anche su impulso di questo Ministero, tese ad
approfondire la conoscenza degli assetti proprietari delle imprese di
vigilanza privata.
In particolare è emersa l'esistenza di centri di interesse
economico, a cui fanno capo più istituti di vigilanza, i quali
apparentemente si presentano come entità distinte avendo come
titolari delle licenze ex art. 134 T.U.L.P.S. diverse persone
fisiche. Tali soggetti, anche se sotto un profilo strettamente
giuridico sono dotati dei poteri di legale rappresentanza, in realtà
pongono in essere una sorta di interposizione fittizia di persona.
Si tratta di un fenomeno che riguarda per lo più imprese di
vigilanza privata organizzate come società di capitali e che si
realizza attraverso modalità di controllo sostanzialmente
riconducibili a due fattispecie: in talune circostanze, si è
riscontrato che i vari istituti di vigilanza sono controllati da una
società holding o capogruppo la quale possiede direttamente le quote
di maggioranza del capitale sociale di questi enti, ovvero controlla
società finanziarie (subholding) che a loro volta dispongono della
proprietà del capitale degli istituti; in altre circostanze, la
maggioranza delle quote sociali o delle azioni delle imprese operanti
nelle varie provincie appartiene alla medesima persona fisica, che
può così determinare le scelte e gli indirizzi delle stesse
imprese.
In queste situazioni si vengono a costituire delle vere e proprie
posizioni di monopolio che condizionano negativamente il mercato dei
servizi di vigilanza privata e producono effetti distorsivi della
libera concorrenza.
Tale fenomeno particolarmente accentuato laddove gli istituti di
vigilanza vengano autorizzati ex art. 134 testo unico ad operare non
sull'intero territorio della provincia ma soltanto su alcuni comuni:
in tali ipotesi infatti risulta più agevole per un solo proprietario
controllare più istituti ciascuno dei quali abbia la licenza per
operare in un limitato ambito territoriale.
È evidente che simili situazioni, come già accennato, incidono
sulla libertà di concorrenza che viene espressamente tutelata dalla
legge 10 ottobre 1990, n. 287, la quale individua i comportamenti e
le pratiche commerciali considerate lesive di tale bene, quando
interessino il mercato nazionale ovvero una parte rilevante di esso.
Orbene, gli ambiti provinciali entro cui hanno validità le licenze
di vigilanza privata possono considerarsi parte rilevante del mercato
nazionale: siffatto carattere, infatti, non deriva dalla incidenza
sul totale della economia, quanto piuttosto dalla sua
significatività per il consumatore e dalla possibilità o meno per
quest'ultimo di fruire di beni o servizi prestati in aree geografiche
alternative (cfr. decisione dell'Autorità garante della concorrenza
e del mercato n. 4496 del 12 dicembre 1996).
L'esistenza di situazioni di monopolio a favore di gruppi di
imprese assume inoltre importanza anche con riguardo al conferimento
in appalto di servizi di vigilanza privata: è infatti di tutta
evidenza che in simili situazioni potrebbero essere invitati a
partecipare ad una gara d'appalto soltanto istituti, che, a mente del
codice civile (art. 2359) e della legge n. 287/1990, devono
considerarsi controllati da una medesima società capogruppo, oppure
da una medesima persona fisica.
Nei fatti, verrebbe meno la possibilità di invitare a partecipare
agli incanti per l'aggiudicazione di contratti ad evidenza pubblica
una reale pluralità di ditte concorrenti, atteso che - come rilevato
dalla Corte dei conti nella deliberazione del 28 marzo 1991, n. 78, -
le imprese collegate o controllate vanno considerate come un'unica
realtà imprenditoriale.
Si può dunque concludere che la costituzione di posizioni di
monopolio, o comunque tali da incidere negativamente sulla
concorrenza nel settore di cui si tratta, si pone in contrasto con i
principi ricavabili dall'art. 41 della Costituzione e dalla legge n.
287 citata.
In considerazione di quanto precede, sembra innanzitutto necessario
che i signori prefetti avviino un'indagine tesa a ricostruire
esattamente i rapporti intercorrenti tra i vari istituti di vigilanza
operanti nella provincia, con particolare riferimento agli assetti
proprietari, verificando, nel contempo, sè i singoli istituti siano
controllati da altro soggetto giuridico che si proponga sul mercato
come unico gruppo di imprese, (art. 2359 del Codice civile).
Si è, quindi, dell'avviso che l'attività conoscitiva vada in
questa fase limitata all'acquisizione delle risultanze reperibili
presso pubblici registri, quali ad esempio quelli esistenti presso le
Camere di commercio industria ed artigianato ed alle forme di
pubblicità previste dalla legge n. 310/1993, modificativa di alcune
norme del codice civile in tema di proprietà di quote ed azioni
delle società di capitali.
Al termine di questa indagine, che dovrà concludersi possibilmente
entro il 31 dicembre p.v., i. signori prefetti vorranno inviare a
questo Ministero un rapporto circa l'esito degli accertamenti
esperiti, indicando nel dettaglio l'eventuale esistenza delle
situazioni indicate negli articoli 3, 5, 6 e 7 della legge n.
287/1990. Sarà cura di questo Ministero tenere informata l'Autorità
garante della concorrenza e del mercato della complessiva situazione
del settore, risultante dall'elaborazione dei rapporti pervenuti.
Nello stesso tempo i signori prefetti vorranno, altresì, avviare
le necessarie iniziative volte a rimuovere, seppure con la
inevitabile gradualità, le situazioni di monopolio o comunque
restrittive della concorrenza eventualmente emerse.
Queste misure non possono evidentemente consistere nella revoca
delle licenze concesse agli istituti di vigilanza privata
riconducibili a gruppi di imprese in posizione di monopolio, non
ricorrendo le condizioni espressamente stabilite dalla legge per
l'adozione di questi provvedimenti e non essendo altresì legittimo
travolgere posizioni lecitamente sorte.
Si è, piuttosto, dell'avviso che in simili fattispecie - premesso
che ogni conseguente iniziativa dovrà tendere a salvaguardare gli
attuali livelli occupazionali - le situazioni di monopolio vadano
superate valutando se sia possibile estendere all'intera provincia la
validità delle licenze attualmente limitate a singoli comuni
oaddirittura a parte del territorio di un comune a quegli istituti
che ne facciano richiesta, previa opportuna verifica in ordine alla
idoneità e capacità dei medesimi e sempre che ciò non risulti in
contrasto con il più generale interesse di pubblica sicurezza.
Nei casi in cui tali soluzioni non fossero praticabili, fossero
controindicate o risultassero comunque insufficienti, potrà
provvedersi al rilascio di nuove autorizzazioni ex art. 134
T.U.L.P.S.
In particolare, si è dell'avviso che occorra preliminarmente
verificare se la situazione di monopolio possa essere eliminata
riesaminando istanze a suo tempo respinte per ragioni inerenti al
numero e all'importanza degli istituti già operanti semprechè
ricorrano gli altri requisiti.
Qualora, nonostante ciò, le situazioni di cui si discorre
permangano in tutto o in parte, si potrà far luogo al rilascio di
nuove autorizzazioni prendendo in considerazione le istanze pendenti,
in ordine cronologico di presentazione.
Solo se questa procedura si riveli infruttuosa, le SS.LL. potranno
prendere in considerazione nuove domande inoltrate successivamente
alla diramazione della presente direttiva.
Si rammenta a tal proposito che l'art. 136 T.U.L.P.S. condiziona il
rilascio delle licenze, tra l'altro, alla valutazione da parte del
prefetto non solo delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica, ma
anche dell'importanza del numero degli istituti di vigilanza già
operanti nella provincia.
Tale norma va dunque interpretata anche alla luce dei principi
posti dalla legge n. 287/1990 sicchè lo stesso prefetto deve
determinarsi in ordine all'accoglimento o al diniego di domande di
nuove autorizzazioni anche in funzione dell'interesse pubblico ad un
corretto svolgimento del mercato dei servizi in questione.
Tale interpretazione sembra in armonia con la giurisprudenza
amministrativa la quale ha ripetutamente affermato che il citato art.
136 va interpretato contemperando le ragioni della sicurezza pubblica
con il principio sancito dal citato art. 41 della Costituzione,
secondo cui la libertà di iniziativa economica può essere limitata
soltanto in vista della salvaguardia di altri rilevanti interessi
pubblici (si vedano tra le più recenti decisioni: Consiglio di Stato
Sez. IV 21 giugno 1994, n. 176, Consiglio di Stato 22 ottobre 1996,
n. 1271, TAR Sardegna 12 marzo 1996, n. 496, TAR Campania Sez. III 4
febbraio 1997, n. 596, TAR Veneto 18 giugno 1996, n. 166, TAR Puglia
Sez. I 26 marzo 1997, n. 215, nonchè i pareri del Consiglio di Stato
18 dicembre 1996, n. 3068/1996 e 22 ottobre 1997, n. 1513/1997).
La stessa giurisprudenza ha, altresì, sottolineato l'esigenza che
venga adeguatamente motivato l'eventuale provvedimento di diniego e
che la valutazione del numero e dell'importanza degli istituti sia
eseguita in relazione della tipologia di servizi da essi
concretamente espletati (si vedano le sentenze: Consiglio di Stato 27
gennaio 1983, n. 745 e TAR Puglia 23 marzo 1997, n. 215).
Si deve, peraltro, ricordare che il ripristino di una situazione di
reale concorrenza rende necessario non soltanto eliminare le
situazioni di monopolio, ma anche assicurare una corretta
applicazione delle istruzioni emanate con le circolari n.
559/C.14514.10089.D(7), del 15 novembre 1997, e n.
559/C.15520.10089.D(7), del 30 giugno 1998 - aventi ad oggetto
"Tariffe per le prestazioni dei servizi di vigilanza privata", cui si
rinvia, con le quali, a partire dal 1 ottobre p.v., viene soppressa
la fissazione delle tariffe minime da parte del prefetto con proprio
provvedimento annuale.
A tale proposito conviene rammentare che nella citata circolare del
15 novembre 1997 veniva sottolineata la necessità che il prefetto,
nell'approvare le tariffe ai sensi dell'art. 257 reg. es. T.U.L.P.S.,
verificasse che "... l'interessato abbia indicato nella tabella tutti
i compensi richiesti per ognuna delle tipologie dei servizi
autorizzati ...".
Per meglio specificare il senso della citata disposizione si
ritiene opportuno che le SS.LL., all'atto della presentazione
dell'elenco delle tariffe, richiedano ai titolari degli istituti di
esporre le singole voci relative ai costi effettivi e connessi che
concorrono a formare l'ammontare.
Tale indicazione consentirà al pretto non già di svolgere un
sindacato di congruità economicoaziendale sulle tariffe, bensì di
valutare la loro compatibilità con il trattamento economico del
personale risultante dai contratti collettivi vigenti nella provincia
(nazionale e integrativo), con gli obblighi di legge, assicurativi e
tributari che vincolano l'attività degli istituti di vigilanza
privata, nonchè con gli oneri sui medesimi ricadenti a seguito delle
prescrizioni eventualmente imposte dall'autorità di pubblica
sicurezza sia al momento del rilascio della licenza (prefetto), che
in quello della approvazione del regolamento dei servizi (questore).
Ai fini di tale accertamento, preordinato dunque ad una verifica di
legalità, il prefetto richiederà apposite dichiarazioni ai legali
rappresentanti delle imprese interessate in ordine al puntuale
assolvimento degli obblighi di legge e degli oneri cui si è fatto
cenno.
Nei confronti degli istituti di vigilanza che risultino aver
praticato tariffe inferiori a quelle approvate andranno attivati
mirati controlli tesi ad accertare l'eventuale violazione delle norme
di settore, ovvero l'eventuale ricorso a prestazioni lavorative
occulte, nonchè la liceità dei mezzi di finanziamento dell'impresa.
Le medesime "autocertificazioni" e i correlati controlli andranno
comunque ripetuti periodicamente nei confronti di tutti gli istituti
operanti nella provincia.
Ai fini delle verifiche finalizzate all'approvazione delle tariffe,
le SS.LL. valuteranno la possibilità di valersi, nelle forme e con
le modalità che si riterranno più opportune, di consulenze tecniche
e specialistiche fornite da esperti di altri enti o amministrazioni
pubbliche ovvero anche da operatori del settore, eventualmente
istituendo apposite sedi consultive.
Naturalmente, qualora dai controlli effettuati emergessero
comportamenti illeciti o le dichiarazioni rese dovessero risultare
false, dovranno essere prontamente adottati i provvedimenti
sanzionatori previsti e dovrà esperirsi ogni utile iniziativa
mirante a ripristinare le condizioni di legalità in cui deve
svolgersi l'attività in parola. In particolare pare necessario porre
ogni attenzione anche ad eventuali comportamenti preordinati alla
elusione delle sanzioni applicate, ad esempio mediante interposizioni
fittizie di persona, costituzione di società artificiose o altro.
Alla luce dei chiarimenti e delle precisazioni sopra formulate
circa l'esatta portata delle direttive a suo tempo impartite in
materia di tariffe, ed allo scopo di consentire ad ogni istituto di
riformulare la propria tabella con le modalità sopra descritte, si
reputa opportuno che la soppressione della fissazione delle tariffe
minime da parte del prefetto, già disposta a decorrere dal 30 giugno
u.s. e poi rinviata al 1 ottobre p.v., venga ulteriormente prorogata
al prossimo 31 gennaio.
Si resta in attesa di ricevere le relazioni di cui sopra che
dovranno essere trasmesse anche nel caso in cui non vengano
riscontrate situazioni di monopolio o di concentrazione di imprese -
indicando, ovviamente, le iniziative eventualmente intraprese al
riguardo.
Il Ministro: Napolitano